第6回国会　参議院　地方行政委員会　第8号（1949-11-25）

昭和二十四年十一月二十五日（金曜
日）
　　　午後一時三十四分開会
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　　本日の会議に付した事件
○地方自治法の一部を改正する法律案
　（内閣送付）
○地方行政調査委員会議設置法案（内
　閣送付）
○北海道総合開発に関する件
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○委員長（岡本愛祐君）　只今から地方行政委員会を開会いたします。最初に地方自治法の一部を改正する法律案を議題といたします。速記を止めて下さい。
　　　午後一時三十五分速記中止
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　　　午後二時四十一分速記開始

○委員長（岡本愛祐君）　速記を始めて下さい。
　それでは一時地方自治法の一部改正法律案の審議を中断いたしまして、法務総裁が見えましたから、地方行政調査委員会議設置法案について質疑を続行いたします。今日法務総裁にお出で頂いたのは、この委員会で数回に亙りまして、今申した地方行政調査委員会議設置法案を審議しておりましたが、そのときに疑問になりましたことが沢山ありますが、その中で先ず根本的な疑問といたしまして、この会議が第二條によりまして「国家行政組織法第八條第一項の規定に基いて、臨時に、総理府の機関として、」設置せられるということが規定してあるのであります。で、「総理府の機関として」という言葉の使い方は、字句の使い方は初めてでありまして、これが附属機関でないということもこれで分りますが、段々質疑を続けて行きますと、この地方行政調査委員会議というものは、総理府に設置せられた日本学術会議と同性質のものであるという政府からの答弁があつたのであります。そういたしますと、この日本学術会議の方は総理大臣の所轄の下に日本学術会議が置かれている。こういうふうに法文に書いている。そこでそれではこの地方行政調査委員会議が「総理府の機関として、」置かれるというのと、所轄の下に置く、というのと同様であるかどうかということが問題になつて来た。そこで地方自治庁側の政府委員からは、これは同様だという答弁があつた。何故こういうことを気にするかと申しますと、この「総理大臣の所轄の下に」という言葉は警察法にもありまして、国家公安委員会が総理大臣の所轄の下に置かれている。そこで過般総理大臣が国家公安委員会並びにその下にありまする国家地方警察の長官を指揮監督できるかどうかという問題が起りました。そのときに「所轄の下に」とあるのだから、指揮監督ができるんだというような説が、政府の一部にあつたように聞くのであります。併しこれは後で取消されたようでもありますが、そういうようなことから、字句の意義ということを明確にして置きたい。こういうのでお尋ねいたすのでありますが、先ず第一にお尋ねいたしますことは、「総理府の機関として、」というのは、日本学術会議法の「総理大臣の所轄の下に」というのと同一であるかどうか。そういう点をお尋ねします。

○国務大臣（殖田俊吉君）　結論といたしましては同一であると思います。その経過をちよつとお話申上げますが、従来の立法の形式と、国家行政組織法が成立しましてから後の立法の形式は多少違うのであります。形式が違いますために、さような御疑問が生じたものと思います。従来各省大臣と、その管下の各行政機関との関係を現します用語としましては、管理であるとか、監督であるとか、所轄、こういう文字が使われております。その中で所轄と申します用語は、大臣と機関との関係が最も薄い、その機関の独立性が強いものに用いられておりましたので、然らばその所轄の内容とはどうかと申しますと、結局当該機関の設置に関しますいろいろの法律において規定されるところであります。それで内容は分る、こういう建前であつたのであります。然るに国家行政組織法になりましては、行政組織の系統を明瞭に定めまして、省、外局、内部部局、附属機関等にこれを分類することにいたしました。従来のように、大臣と機関との関係について規定する代りに、組織体としての行政機関相互の性格をはつきりさせる。従つて総理府の機関として委員会を持とう、こういうふうに総理府と謳いましてその中に委員会を……こういうふうにいたしたのであります。内容は従来の所轄という文字を以て表わしたのと同じことに実は考えて、おるのであります。そこでこの地方政行調査委員会議が、御承知のように委員組織であります。会議制を採つておる、それからその使命、任務からいたしまして、独立性の強いものでありますことは明瞭でありますので、所轄云云の文字がございませんけれども、昔の、従来の所轄と同じような意味のことであります。従つて先程お話のごとく、学術会議と殆んど同様の意味であると御承知になつてよかろうと思います。そこでわざわざ総理府設置法の中にも、学術会議の次にこれを並べまして、その意義を明らかにしたつもりであつたのであります。

○委員長（岡本愛祐君）　速記を止めて。
　　　午後二時五十分速記中止
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　　　午後三時二十七分速記開始

○委員長（岡本愛祐君）　速記を始めて……委員の方にお諮りいたしますが、北海道総合開発振興会の事務局長の岡田氏が見えまして、北海道総合開発につきましてこの委員人の事情を訴えたいということであります。発言を許したいと思いますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（岡本愛祐君）　それではどうぞ……

○説明員（岡田包義君）　それでは貴重な時間を拜借しまして、恐縮でございますが、ちよつと開陳させて頂きとう存じます。
　この北海道の総合開発が多年問題になつておりまして、政府の方におかれましても、この事情を考えられまして、北海道総合開発審議会をこの五月頃に設けられたのであります。それでこの審議会といたしまして何遍も委員会、総会を開きまして相談いたしまして、中間答申をこの程総理大臣の方へいたしたのであります。それでその要旨は、北海道の開発としては三つ要点がある。その一つは、開発法を拵えまして、それに適当な行政機構も併せて、開発法と共に解決するということが一つと、それから丁度第一次拓殖計画と第二次拓殖計画が各々十ヶ年でありましたものが、全部済みまして、今この両年ブランクになつておるので、現在のお時世に合いました第三次の経済開発基本方針を確立しなければならんと、これが第二点。第三が金融処理を、北海道開発に即応します金融行政と言いますか、金融処置を考えねばならん。この三つを考えておるのであります。それでこの時間の関係や能力の関係やらを見まして、三つ一遍に解決がこの際はできませんので、取敢ず中間的に中間答申の形において、開発法をまとめて答申いたしたのであります。それでそのことを一口に言いますと、法律によつて北海道を国策として開発すべし。そのためには政府直属の委員会を設けて、それでそこで北海道開発の総合計画及び予算もそこでまとめて予算を取る。それで取りました予算はもう一遍、入植等であれば農林省、港湾道路であれば建設省に予算の移し替えをして、実際の衝には当つて貰う。その執行の上におきましては、やはりこの委員会が大きな監督総合の立場を堅持する、こういう趣旨の答申をしたわけであります。と言いますのは、この官選長官のときまでは、内務省の地方局で北海道の総合計画を立てて、予算もそれで一本で取り、北海道長官が地元においては全部それを受けて執行しておつたのであります。それが民選になりました今日のやり方は、農林省関係は農林省が安本と大蔵省に予算を要求して決める。建設省関係は同じく建設省独自の立場で、安本、大蔵省の方と交渉して予算を取るというかのごとくに、各省がそれぞれの立場で取りまして、大体直接執行しておるわけなんです、それでは横の連絡が不十分でありまして、その同じ五十億でも効率が上らない。それから予算がややもすれば八方美人的になつて、限りある経費でぐつと中心になる根本的なるものが行いがたい。こういうことを考えまして今のような結論に到達しておるのであります。それでいろいろ材料もございまするし、又それを裏付け得る基本経済方針につきましては、丁度増田氏が向うの長官をしておりました頃に、北海道総合開発委員会を設けまして、爾来増田さん、それから私がちよつと、それから今の田中知事三代を通じまして、又二年以上かかりまして拵えた、経済方面ではいい調書もあるのであります。それで左様な材料及び中間答申を後日揃えまして、一つ恐縮でありますが、皆さんにも読んで頂くべくお配りいたしますから、それでよろしく御研究願いまして、御援助願いたいと思うのであります。今日は一言左様な御挨拶を兼ね、御援助を願いにちよつと罷出たわけでありまして、よろしくどうぞ。

○委員長（岡本愛祐君）　別に御質問ございませんか。

○説明員（岡田包義君）　それでは又後日一つ。大変有難うございました。
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○委員長（岡本愛祐君）　それでは先刻に引続きまして地方自治法の一部を改正する法律案の審議を続行いたします。

○鈴木直人君　実はこの逐條につきましては、この前相当詳しく総体的の御説明のときに聞いたように記憶するのです。それでこの一字一句について、これからずつとやりますと、相当時間もかかると思われますので、その点は一つ政府委員の方で適当に御説明願います。

○政府委員（鈴木俊一君）　第七十四條の四でありますが、これは署名の濫用に関する制裁を規定しておるものであります。第一項は大体署名権者、これは選挙人と同じ範囲のものであります。署名権者又は署名運動者に対し暴行若しくは威圧を加え又はこれを拐引した者、交通若しくは集会の便を妨げ、又は演説を妨害しその他僞計詐術等不正の方法を以て署名の自由を妨害した者、いわゆる選挙の自由妨害と同じような趣旨で、署名の自由を妨害した者、又は署名権者若しくは署名運動者又はその関係ある社寺、学校、会社、組合、市町村等に対する用水、小作、債権、寄附その他特殊の利害関係を利用して署名権者又は署名運動者を威逼した者は、四年以下の懲役若しくは禁錮又は七万五千円以下の罰金に処する。これは衆議院議員選挙法の第百十五條の、選挙の自由妨害の罪の規定がございますが、それに相当する罪の行為に対しまして、同程度の懲役又は罰金を課するという規定であります。言葉も選挙法の言葉をそのまま取りまして、裁判所の処刑或いは実際取締の運営等におきまして、文句が違いますために、いろいろな問題が起らないようにいたした次第であります。
　それから第二項は署名の僞造、増減に関する罰、これは衆議院議員選挙法の第百二十七條第三項の投票の僞造、増減と同じであります。それから後段の方は條例の制定若しくは改廃の請求に必要な関係書類を抑留、殷壞若しくは奪取した者、これは衆議院議員選挙法の第百十九條の、暴力行使の規定の後段の方と同じ用語を用いておりますが、そういうようなものも大体同程度の罰を課することにいたしております。第三項はいわば形式犯に属するものでありまして、署名運動の秩序を維持するために、こういう種類の罰を加えることにいたしたわけであります。即ち政令で定める請求書及び請求代表者証明書を附していない署名簿、政令で定める署名を求めるための請求代表者の委任状を附していない署名簿、これは請求代表者が自分でやらない場合には、他の者がその請求代表者の委任状を附さなければ、署名を求められないように政令で規定する予定であります。そういう署名その他法令の定める成規の手続によらない署名簿を用いて署名を求めた者、又は政令で定める署名を求めることができる期間、これは現在政令におきましても、府県は請求の告示をいたしましてから二ケ月、市町村は一ケ月、その期間の経過後に署名を求めた者、この二つの種類の形式犯に対して、一万円以下の罰金ということを規定いたした次第であります。

○西郷吉之助君　第七十四條の四ですが、これは従来こういう不正、不当が行われた、それを防止する意味でこういうような重い刑罰を課せられたと思います。これは三件とも相当重い罰と思いますが、こういうふうな事柄は、新憲法下日が経たないために、可なり善意で誤つた者もあると思うのですが、勿論ここに掲げるような不当なことをやることはいかんことでありますが、ただその刑罰を重くする、こういうふうなことは防止するというふうなことを、一方的にそういうふうにして行くことはどうかと思うので、又余りに刑罰を重くしたために萎縮して何か間違があつちやいかんというような建前から、そういうふうなことを危つかしいから、引つ掛かつてはつまらんというふうな考えから、こういうふうな正当な意図が阻害される結果になりはしないか。そういうふうなことになつては、新憲法の精神に反することになりますので、何だかどうも少し刑罰が重過ぎるのではないかという感を受けますが、その点は如何ですか。

○政府委員（鈴木俊一君）　御尤もなお尋ねでございますが、この点は署名が現在非常に乱雑に流れ、権利の濫用の状態になつておりまして、それが單に関係の者だけの濫用で終るならばよいわけでありますが、その結果が延いて地方の、市町村等の公職にあります者の地位に影響を及ぼし、延いては地方政治全体の不安定というような原因にもなりまするので、これを秩序化いたしたいというのが、今回の一つの狙いでございますが、その秩序化いたします方法といたしましては、このような制裁を以て臨むという方法と、更に署名運動自体を一つの枠の上に乘せまして、一つの軌道の上に乘せまして、その軌道に乘らなければ署名を求めることができない。こういうふうにして、その結果秩序化するという方法と、その両様あるわけでありますが、後者の、一定のルールを設け、一定の軌道を設けまして、それ以外の署名はできないというふうにいたしますれば、違反もおのずからなくなるわけでありますけれども、どうも署名運動自体に対しまして、そのような枠を篏めますことは、これは憲法の保障しておりまする、請願の自由というようなところにも何か牴触する一抹の疑がございまするので、そういうような署名運動自体を秩序化するという方法を取りませんで、署名運動自体は、これは如何なる方法でも自由である、ただその署名運動が、いわば公序良俗に反すると申しますか、極く程度の激しいような方法を持つまして署名を求めました者に対しましては、同様の行為を選挙の投票の際に行いました場合において課せられると同程度の罰を課する。而も選挙の場合は多くの制限制裁があるわけでありますが、これはそれよりも遥かに少い、而も主要なものについてだけ制裁を加えるということにいたしたわけでありまして、これによりまして、地方政治を、現下の実情に即して安定いたしたいというのがこの改正の趣旨でございます。

○鈴木直人君　只今のお説明を聞きますと、いわゆる署名運動をする署名権者、或いは署名運動者が署名運動をする場合におけるところの、一定のルールというか、取締というようなものは考えない。むしろそれを妨害する方面の規定を作ることが、根本趣旨にも反するということで、この第七十四條の四ができておるような説明であつたわけでありますが、この第七十四條の四の規定は非常に尤もだと思いますが、確かに西郷委員の言われるように、少し罰が重過ぎるような気がするわけです。がそれは別として、私がこれから言わんとするところのものは、実はこの署名運動をする者を何とかもう少し取締る必要はないだろうかという点であります。この直接選挙権が与えられてから、各地方におきましては、これをみずからの選挙運動に利用する、勿論、事行選挙運動といいますか、そういう方面に利用するために、署名運動をしておるという例も相当あつたと思います。
　もう一つは、党派的に敵味方になつておりまして、そうして政争の具にこれを供するという点があつたように思う。もう一つは私的な感情、まあこれは條例でありまするが、恐らくこの條例の制定改廃、一般のリコール制にも適用されると思いますので、その点にもまあ言及するわけでありまするが、リコール制のごときは、個人的な感情をその方面にも利用したというようなものもあつたように思われる。勿論まだ日本は民主化しない現段階において、理想に到達するところの一歩々々上りつつある過程でありますから、いろいろなそういうふうな悪弊が出て参りますが、今まではそういう方面に相当悪用されておるという点も相当あつたように思われるのであります。そこで私お聽きしたいのは、署名運動者ということになつておりますが、この署名運動者という者はどの程度のいわゆる制限を受けておるか。第三項によると「署名を求めるための請求代表者の委任状を附していない署名簿」云々とありますが、その署名運動者に対する制限としては、そういうふうな委任状を持つておるなら、どんな署名運動をしてもよろしいというようなことになつておりまするか。ここに書いてないその外の規定について、ちよつと私は今知つておらない関係から、一応お聽きして置きたいのでありまするが、この署名運動に対する制限、署名運動者に対する制限というものはどんなふうになつておりますか、それを一応お聽きしたいと思います。

○政府委員（鈴木俊一君）　署名運動者に対しまする制限といたしましては、ここに書いてありますような、第七十四條の四に書いてありますような行為をいたしますれば、直接処罰の対象になるわけでありまするが、その外にそういう運動をいたしますこと自体は処罰の対象にはなりませんけれども、そういう方法で集めて署名というものが無効になるというようなものもあるわけであります。従つて署名運動者が真に有効に署名を集めまするためには、この制裁の附されております政令の規定に違反しないということと、又同時に署名の直接手続になつておりまする手続規定に違反しないということと、この二つの制限に服さなければならんわけでありまして、そうでないもののみが真に有効の署名ということになります。そこでお尋ねの政令で定める署名運動者に対する制限として、どういうものがあるかということでありますが、これはここにございますように、必ず署名簿を回付して署名を求めまする場合には、請求者と請求代表者の証明書を附けていなければいけない。これは写しでもよいことを政令でいたしたいと思つておりますが、写しを必ず附けて廻さなければいけないということが一つ、それから又請求代表者が、直接求めない場合におきましては、必ずその他の請求運動者がやる場合には、必ず委任状をつけたもので署名を求めなければいけない。若し委任状なしで、やたらに署名を求めております者がありますれば、それはやはりこの第三項で処罰されるのでございます。又署名簿につきましても、法令で一定の形式を要求いたしておりまして、住所とか署名月日とか、氏名をちやんと書くような欄を設けなければならんようなことになつておりますが、そういうものによらない署名簿に、勝手に署名を集めてやつても、これは無効になりまするし、又制裁もあるということになるわけであります。又先程申上げましたように期間もございまするから、その期間内においてのみ署名運動ができる。こういうことになるわけであります。

○西郷吉之助君　今のに関連しておるのでありますが、今の御説明の中の政令の内容ですね。この政令の内容をお差支なければその案文を御説明頂きたいのですが。

○政府委員（鈴木俊一君）　これは極くあら筋でございますが、資料の三のところであります。第一の総括、三、地方自治法の一部を改正する法律案中政令で定めるべき事項というのがございますが、この中に（一）でありますが、特に署名に関しまして、政令に規定すべき事項を書いてございます。

○委員長（岡本愛祐君）　この代筆は僞造になるのですか。

○政府委員（鈴木俊一君）　これはいわゆる犯罪構成をなしまする署名の僞造というのに該当する場合と、しない場合と、やはり具体的な場合によつて違つて来ると思いますが、併しここに書いておりまするのは、すでに有効署名として確定をせられましたものを、事後において同様なものを作りまして有効署名のごとくに裝う、或いは有効署名が百あるというものを八十プラスしまして、百八十という具合にするというようなものが、直接的な、第二項で規定をいたしておりまするものであります。当初の代筆というのはむしろ選挙委員会の審査とか、有効署名の段階でございまするから、それだけで直ちに僞造という犯罪行為の方には入つて来ないと思うのであります。

○鈴木直人君　今の問題になつておるのは、條例の制定改廃の請求ですが、その他の直接請求の場合にも、全部これと同じような手続であると思いますが、後になつて或いはそれが出て来るかも知れませんが、若し違う点があつたならばここで御説明願いたいと思います。

○委員長（岡本愛祐君）　ちよつと鈴木委員にお諮りいたしますが、連絡行政部長はＧ・Ｈ・Ｑに呼ばれているので、四時に呼ばれておるのだそうですから、今日はこの程度にして明日続行いたしましよう……それではこれで散会いたします。
　　　午後三時五十四分散会
　出席者は左の通り。
　　　委員長　　　　　岡本　愛祐君
　　　理事
　　　　　　　　　　　岡田喜久治君
　　　　　　　　　　　鈴木　順一君
　　　委員
　　　　　　　　　　　三木　治朗君
　　　　　　　　　　　林屋亀次郎君
　　　　　　　　　　　柏木　庫治君
　　　　　　　　　　　西郷吉之助君
　　　　　　　　　　　島村　軍次君
　　　　　　　　　　　鈴木　直人君
　　国務大臣
　　　国　務　大　臣　殖田　俊吉君
　　政府委員
　　　行政管理庁次長　大野木克彦君
　　　地方自治政務次
　　　官　　　　　　　小野　　哲君
　　　総理府事務官
　　　（地方自治庁連
　　　絡行政部長）　　鈴木　俊一君
　　　法制意見長官　　佐藤　達夫君
　　　法務府事務官
　　　（法制意見第二
　　　局長）　　　　　林　　修三君
　　説明員
　　　北海道総合開発
　　審議会事務局長　　岡田　包義君