第31回国会　参議院　地方行政委員会　閉会後第1号（1959-05-06）

昭和三十四年五月六日（水曜日）
　　　午前十時三十六分開会
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　　委員の異動
五月一日委員森八三一君辞任につき、
その補欠として村上義一君を議長にお
いて指名した。
五月二日委員前田佳都男君辞任につ
き、その補欠として柴野和喜夫君を議
長において指名した。
同日委員小林武治君、西郷吉之助君、
柴野和喜夫君、増原恵吉君、加瀬完
君、近藤信一君、中田吉雄君、松澤兼
人君、島村軍次君及び村上義一君議員
の任期を終了した。
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　出席者は左の通り。
　　　理事
　　　　　　　　　　　大沢　雄一君
　　　　　　　　　　　占部　秀男君
　　　委員
　　　　　　　　　　　郡　　祐一君
　　　　　　　　　　　吉江　勝保君
　　　　　　　　　　　白木義一郎君
　　事務局側
　　　常任委員会専門
　　　員　　　　　　　福永与一郎君
　　説明員
　　　自治庁財政局理
　　　財課長　　　　　山野　幸吉君
　　　自治庁行政局公
　　　務員課長　　　　今枝　信雄君
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　　本日の会議に付した案件
○地方行政の改革に関する調査の件
　（地方公共団体の昭和三十四年度財
　政運営方針に関する件）
　（地方債の許可方針並びに配分に関
　する件）
　（地方公務員の退職年金制度に関す
　る件）
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○理事（大沢雄一君）　これより委員会を開きます。本日は、委員長が所用のため欠席されましたので、委託を受けまして、理事の私が会議を主催いたします。どうかよろしくお願いいたします。
　地方行政の改革に関する調査として、地方公共団体の昭和三十四年度財政運営方針に関する件、地方債の許可方針並びに配分に関する件、地方公務員の退職年金制度に関する件、以上三件を一括して議題に供します。
　まず三件について自治庁当局から順次御説明を聴取いたします。ちょっと速記をとめて下さい。
　　　午前十時三十七分速記中止
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　　　午前十一時二十七分速記開始

○理事（大沢雄一君）　地方債の許可方針並びに配分に関する件につきまして、また、それに関連する事項につきまして、御質疑あるいは御意見等ありましたならば、この際お伺いいたすことにいたしたいと思います。

○占部秀男君　簡単に……。これは質問じゃないのですけれども、ただいまのお話で、主として増加された分についての内容の説明があったわけですが、これは、すぐでなくてけっこうですが、今度の委員会ぐらいまでに、まあ来月でもけっこうですが、一応三十四年度分の既定のやつも含めて、こまかい、何といいますか、計画のあれがありましたら、資料としていただきたいと思うのですが……。

○説明員（山野幸吉君）　それは三十四年度分ですか。

○占部秀男君　三十三年度も三十四年度も……。

○説明員（山野幸吉君）　わかりました。

○理事（大沢雄一君）　どなたか御質問ございませんか。——
　それでは次に、地方公務員の退職年金制度に関する件、それにつきまして、まず御説明を願います。

○説明員（今枝信雄君）　地方公務員の退職年金制度の改正の問題について御説明申し上げたいと思います。
　まず、地方公務員の退職年金制度の改正の問題が検討されました直接の動機は、国家公務員の退職年金制度すなわち恩給制度の改正が逐次行われて参りました、そのことが直接の動機でございまして、御案内の通り、去る昭和三十一年には、専売、国鉄及び電電の三公社につきまして、公共企業体職員等共済組合法が成立をしたのでございます。三公社が設立をいたしました際には、その職員に対しましては、従来官吏であった者については恩給法を準用します、従来雇用人であった職員については共済組合法をそれぞれ準用をいたしておったのでございますが、公社に移行になりまして後、人事管理にいろいろと支障がございましたので、それぞれ準用をしておりました恩給法並びに共済組合法を統合して、新しい共済組合を設立したわけでございます。それから引き続いて昨年の二十八国会におきまして、国家公務員共済組合法の全文が改正になりまして、その際に、従来のいわゆる官吏、雇用人を通じてすべてでございますが、従来の官吏、雇用人を通じて五現業の職員については、新しい共済組合制度に基く退職年金制度が実施され、なお、非現業の雇用人についても、新しい退職年金制度が実施されたのでございます。引き続いて今回の三十一国会におきまして、国家公務員共済組合法が改正になりまして、本年の十月一日から、非現業のいわゆる恩給公務員につきましても、同様の新しい退職年金制度に切りかわることになったのでございます。今申し上げましたように、三つの段階を経まして、従来それぞれ恩給法の適用なり準用なりを受けておりました公務員、あるいは公務員であった者、これらにつきまして、新しい年金制度が実施されることになったのでございます。こういうふうな国家公務員の年金制度の改正が直接の動機になりまして、地方公務員についても国家公務員の制度に準じた改正を行うべきである、こういう意見がだんだんと出て参っておるのでございます。昨年の夏に出発をいたしました第五次地方制度調査会におきましては、調査審議すべき事項の一つとして地方公務員の退職年金制度の改正問題が取り上げられたわけでございます。昨年の夏以来、いろいろと調査御審議がございました結果、本年の二月二十八日付をもちまして、お手元に御配付申し上げてございますような答申が出されたのでございます。
　この答申の内容は、かいつまんで申し上げますと、まず、地方公務員の退職年金制度の現状並びにその欠陥を指摘をしておられます。ただいま申レ上げた国家公務員の退職年金制度の改正あるいは厚生年金保険制度の改正、また国民年金制度の整備、こういうふうな各種公的年金制度の整備の現状を背景といだしまして、地方公務員の退職年金制度についても根本的な改正の必要がある。こういうことを指摘をしておられるのでございます。そして、改正の方針におきましては、退職年金制度の全般について詳細な方針が述べられておるのでございます。政府といたしましては、この答申の趣旨を尊重いたしまして、できるだけ早い機会に、地方公務員全体を対象とした統一的な退職年金の制度を制定しなければならない、かように考えておるのでございます。
　この際、お手元の答申につきまして概略その構想と申しますか、答申の内容につきまして御説明をさしていただきたいと考えるわけでございます。
　答申はまず第一に、現行の地方公務員の退職年金制度について述べておられるのでございます。現行の制度は、国家公務員の場合でございますと、恩給と共済、この二つしかなかったわけでございますが、地方公務員も、なるほど国家公務員と同じように、恩給法の系統に属するものと、共済組合法の系統に属する、二つの系統に大きく分れておるわけでございますが、その内容は、たとえば、恩給法の準用を受けておる者、それから地方公共団体の退職年金条例の適用を受けておる者、あるいは町村職員恩給組合法、それから国家公務員共済組合法の適用を受けておる者、市町村職員共済組合法の適用を受けておる者、それから市町村職員共済組合法附則第二十一項に基く長期給付に相当する給付制度の適用を受けておる者、あるいは船員保険法というふうに、非常に制度がまちまちになっているわけでございます。なお、これらの制度の内容は必ずしも統一されているものとは考えられないのでございますが、年金給付の内容とか、あるいは職員の負担等、いろいろと異なってもおります。あるいは従来の吏員、雇用人というふうな身分的な差別も年金制度の中にあるわけでございます。なお、これらの年金制度と並んで退職手当の制度があるわけでございますが、この退職手当の制度も、必ずしも各地方団体で全部統一のある、整備されたものとはなっておらないというのが現状でございます。こういうふうな現状を考えてみますると、まず第一点は、新しい地方公務員制度のもとにおいては、従来の吏員、雇用人というふうな、いわゆる身分に基く差別というものを一切撤廃している建前をとっているにかかわらず、年金制度の中においてのみそういう差別が残っているということが一つ問題点でございます。それから、制度がきわめて複雑に分れており、その内容が統一されておらないために、それぞれの在職期間の通算が必ずしも完全には行われない、こういうふうな点がございます。これらの点は、たとえば人事交流でございますと、その前提になる人材を地方公務員の中に導いて参ります点、あるいは在職者自身の福祉の保護、こういうふうな点から考えても、これは欠陥があるわけでございます。こういうふうな現状にございます一方、ただいま申し上げたように、国家公務員の年金制度についての改正が行われております。それから、厚生年金についても、いろいろとその内容を改善しようとする動きがございます。それから、国民年金制度につきましても、今回の国会において法律が成立いたしまして、新しい年金制度ができるわけでございます。こういうふうに、公務員であるとか、あるいは民間企業の従事者であるとか、これらを除く一般国民を対象とする年金制度がそれぞれ成立をして、今後発展をして参る段階になっているわけでございます。こういうふうな、いわゆる各種公的年金制度が、社会保障の見地から整備されていく現状にあるわけでございます。将来これらの各種公的年金制度をそれぞれ通算をしなければならない。こういうふうなことが当然考えられるわけでございます。このような事情を見て参ります際に、地方公務員についても、退職年金制度の持つ欠陥を是正して、新しい制度を考えるべきである、こういうことが答申の前文としてうたわれているわけでございます。
　それで、答申の内容といたしまして、まず、退職年金の性格については、これは、従来の恩給法、恩給制度というものに対して、新しい年金制度というものは、社会保険の性格を持った制度である、いわゆる社会保障の見地から考えるべきである、こういうことが言われているのでございます。
　それから第二番目には、その適用範囲でございますが、これは、従来の吏員、雇用人というふうな差別はもちろん撤廃をして、すべての常勤の地方公務員に対して同一の制度を適用すべきである、こういうふうに言われているのでございます。ただ問題になりますのは、御案内の通り、地方公共団体の退職年金制度というものは、ただいま申しましたように、非常に内容が複雑になっております。しかも、特定の地方団体につきましては、恩給法なりあるいは共済組合法なりでございました年金の給付水準よりもかなりレベルの高い制度を持っておるところがあるわけでございます。これらの団体につきまして新しい制度を適用する場合に、実質的に内容が低下をするおそれのある場合も考えられるのでございます。そういうふうな団体については、特別に何か付加的な制度というものを考える必要があるのではないかということがうたわれておるわけでございます。
　第三番目には、退職年金の給付の種類及び内容について答申は述べられておるわけでございますが、これは、年金制度統一の観点から申しましても、あるいは地方公務員相互間の均衡から申し上げましても、国家公務員の制度と同じようなものにすべきであるということがうたわれておるのは、当然かと考えるわけでございますが、ところが、地方公務員の中にも、警察職員でございますとか、あるいは消防職員、あるいは企業職員とか、単純労務職員とか、こういうふうな職種のものは、その職務と責任が一般職員とは違っております。あるいは労働関係の取扱いにおいても違っておるということで、現行公務員制度上、その身分あるいは給与制度等において取扱いを異にしておるものがございます。これらの職員については、他の一般職員とやはり区別をする必要もあるのではないか、こういうことがうたわれております。今後の立案に当っては、いろいろと検討をしなければならない問題かと考えるのでございます。
　それから運営組織でございますが、新しい退職年金制度は従来の恩給制度にかわりまして社会保険制度で実施をする、こういう建前をとっておりますので、地方公共団体がみずから直接この仕事を行うのではなく、特殊法人たる共済組合を設立して共済組合において事業を実施することが適当であろう、こういうことが基本的な考え方になっておるわけでございます。問題は、そういう共済組合を作るといたしましても、地方公共団体は三千以上のものがございます。地方公共団体も、その内容を見て参りますと、非常に千差万別というふうな点もございまして、これらをどういうふうな組織に組み立てていくかということにつきましては、いろいろと問題があるようでございます。これらの点については、答申の中でも、最終的な意見は示されておらないわけでございます。今後いろいろな点を検討した上で最終的な結論を出すようにというふうに言われておるのでございます。
　それから、共済組合を作りました場合の事業でございますが、これは、退職年金制度が主たるものになることは当然でございますが、現在の共済組合で行なっておりますように、医療給付などを中心にしたいわゆる短期給付、あるいは福祉事業等をあわせ行う相互保険方式をとることが適当である。これは、職員の福祉の面から見ましても、その方が適当でございます。経費の点から考えても割安になる。これらの点を考え合せて、相互保険方式をとることが適当だというふうに言われておるのでございます。ただ、国家公務員の場合には全然ないことでございますが、地方公務員の場合には現在健康保険組合を組織しておる地方団体があるわけでございます。これらの地方団体については、その健康保険組合をどういうふうにするか。新しい共済組合を作る際に、その中に統合すべきか、あるいはさしあたりは、当分の間健康保険組合のまま残しておいて、新しい共済組合では年金制度だけを実施するかという点については、いろいろなお検討を要する点が出てこようかと思うのでございます。
　第六番目には、新しい年金制度の財政運営のことが答申に述べられておるのでございます。まず、年金制度の財源の負担割合でございます。従来の恩給制度でございますと、職員が俸給の二％をいわゆる国庫納金あるいは地方団体への納付金として納めるだけでございます。その他の部分は、それぞれ国なり地方公共団体が負担する建前であったわけでございますが、新しい年金制度は社会保険の建前をとる、こういうことにいたしておりますので、その財源の一定部分、答申では一〇％というふうにいわれておりますが、一割に相当する部分は国が負担をする。残った九〇％をそれぞれ地方団体と職員とが折半をして負担をすべきである。こういうふうな考え方が基礎になっておるのでございます。その際問題になりますのは、財源計算を試算をいたしてみますると、大体職員の掛金が俸給に対して四％から四・五％程度の間に落ちつくだろうというふうに見込まれるのでございます。そうなりますと、恩給公務員ですと、今申し上げたように二％、それから現在の共済組合の組合員でございますと、大体三・八％程度の掛金をいたしておるのでございます。そうしますと、新しい制度でございますと、千分の四〇から四五に落ちつくだろう。四％ないし四・五％程度、こういうことになりますと、掛金が相当増加になるわけでございます。その点が新制度へ切りかえるに当っての問題の一つになろうかと思うのでございます。国家公務員につきましては、その点は、実は退職手当を二割ないし三割程度増額するということによりまして、全体として職員の負担がふえない。退職給与年金と退職手当とを合せて、全体としては、結果において職員の負担がふえない、こういうふうな考え方をとっておるようでございます。地方公務員の場合にも、その考え方に準じて措置をする必要があろうかと思うのでございますが、国家公務員でございますと、年金制度も退職手当も、いずれも法律をもって定める建前でございますから、問題はないわけでございますが、地方公務員の場合には、退職手当については、それぞれ地方公共団体の条例で定める建前になっております。従いまして、新しい年金制度を法律で公定をいたしました際に、退職手当について、各地方団体がそれぞれそれに見合うだけ条例改正をするかどうかという点が一つ問題として残るわけでございまして、その点は、答申の最後の方にもその点に融れておられるわけでございまして、何らか退職手当の増額について適当な措置を講ずる必要が今後問題として残るわけでございます。
　それから、新しい年金制度は、保険制度をとるわけでございますので、相当多額の積立金が将来出て参るわけでございます。その積立金を一体どういうふうに管理運用するか、いろいろと考えられるのでございます。職員自身の福利施設に還元するということは、当然考えられるわけでございましょうが、地方公共団体も職員と同額ずつを積み立てていくという建前から申しまして、地方公共団体の公共の利益に資するように、具体的に申し上げれば、地方債資金等にも振り向けられるような方途を将来考えていく必要がある。また、そういうことも考えて、その需要に応ずるだけの資金は将来できるのではないかというふうな見通しがあるわけでございまして、これらは、なお今後の問題点として検討をする必要があろうかと考えるわけでございます。
　それから、地方公共団体の費用の中で、一つは、新しい制度になりました際に、職員の過去の在職期間をそれぞれ引き継ぐわけでございます。そうしますと、その引き継がれます在職期間に見合う費用——積立金が必要になってくるわけでございます。この積立金は、当然地方公共団体が負担する建前になるわけでございます。これらの額は、相当多額になることが予想されておりまして、それらを一挙に積み立てることは、これはもう財政上ほとんど不可能でございます。従いまして、その積み立てをどういうふうにして持っていくか、今後の分はそれぞれ年々積み立てていくわけでございますが、過去のものを一体どういうふうにして補完をしていくかということが困難な問題として残るわけでございまして、国家公務員の場合にも、実は、今度の国家公務員共済組合法の改正に当っては、この追加費用の問題の処理をいたしておりません。当分の間予算に定める範囲内、こういうことで、年年一定額を予算に計上して、なしくずしで積み立てていこうと、こういう方式をとっているわけでございます。国家公務員についても新しい考え方が出ておりませんので、今後も全く白紙に戻って検討をしなければならないのではないか、かように考えられるわけでございます。
　それから新年金制度の財政で、もう一つ問題になりますのは、新しい積み立て方式をとることになるわけでございますので、地方公共団体の負担もかなりふえて参ります。長期的な計算をいたしますると、現行の恩給制度あるいは退職年金制度よりも、この保険制度の方は、財政的に見まして、支出額が一定をして参りますので、地方公共団体の財政運営に計画性あるいは安定性をもたらすという利便はあるわけでございまするが、さしあたっては、従来は年々発生した給付を払っておればよかったものを、積み立て方式でございますと、今さしあたり要らなくても、将来要るであろうというものを予想して積み立てていきまするので、当然それだけ新しい財政負担ができて参るわけでございます。これはいろいろと試算をいたしておりまするが、おそらく、新規財政負担としては、年金制度並びに先ほど申し上げた退職手当の二割ないし三割の増額を合せますと、八十億から百億程度のものが平年度の新規財政負担として要るのではないか、かように考えられるのでございます。これらの財政負担をどういうふうにして捻出をするかということが新しい年金制度を実施する際の根本的な一つの問題になってくるのではないかというふうなことが考えられる
　のでございます。
　答申では、その他在職期間の通算でございますとか、あるいは経過措置、現在在職しておるそれぞれの職員について、新しい制度に切りかえる際にどういうふうな経過措置を講ずるかというような点、それから公務災害補償との関係をどういうふうに調整するか、これらの点についても触れておられるわけでございます。
　なお、最後には、先ほど申した退職手当について、国家公務員の場合とは若干事情が違いますので、「国家公務員の退職手当の水準を下廻らないよう、適切な措置を講ずべきである。」というふうに答申ではうたわれておるのでございます。
　なお、答申の最後には、新年金制度は、おそくとも昭和三十五年度から実施できるように、「統一的な法律の制定その他諸般の措置を講ずべきものと考える。」ということで、実施時期についても、三十五年度からというふうに、明瞭に示されておるのでございます。
　これらの答申を受けまして、事務当局といたしましては、いろいろとただいま若干触れましたような点も含めまして検討を進めておるのでございまして、大体の見通しといたしましては、次の通常国会には新しい年金制度の法案を提出できるような運びにいたしたいということで、作業を進めております。ただ、具体的な実施時期になりますと、都道府県の一般職員、警察職員あるいは公立学校の職員等については、来年の四月一日から実施をするということも、技術的にも可能かと思われるわけでございまするが、その他の市町村の職員については、いろいろと技術的に問題を解決しなければならない点もございます。あるいは制度の切りかえにも時間的な余裕がなければ困るのでございますので、早くとも来年の十月ごろにならないと新制度の実施は困難ではないか、こういうふうな感じがいたしているのでございます。できるだけ早い機会にというふうに答申では指摘をされているわけでございますが、実施時期が若干ずれる場合も予想されるわけでございます。
　ごく概略、地方公務員の退職年金制度の改正に関する問題を、地方制度調査会の答申を中心として、御説明を申し上げた次第であります。

○理事（大沢雄一君）　お伺いすることがございますか。

○占部秀男君　政府原案がだいたい固まってから、ゆっくりとまた別の委員会のときに、経過的報告を聞いたり質問をいたしたいと思いますが、その前に一言だけ、地方制度調査会の答申によると、附帯決議がついているわけでございますが、「この法律の立案に当っては、関係団体等の意見を尊重する」ということ、これはもちろん、今枝さんのいるところでございますから、そういう形をとってもらえると思いますが、特に職員が、職場を離れてから死ぬまでの間の生活に決定的な影響を及ぼしますから、従って、職員関係の各団体とは一つ緊密な連絡をとってもらって、なるべく、十二月に出されるときには、職員の団体の方もこれに対して大して反対はないというふうな形で、すんなりした形で政府原案を出してもらいたい。かように考えられますが、そういう点だけについて一つ御意見というか、御答弁を伺っておきます。

○説明員（今枝信雄君）　答申には、御指摘の通り、「この法律の立案に当っては、関係団体等の意見を尊重すること。」こういうふうなことが述べられているのでございます。実は、すでに私どもの事務的な手続といたしましては、この答申と、それからこの答申で触れておらないなおいろいろと事務的な点もございます。いわゆる答申における問題点、こういうものを整理をいたしまして、先般関係団体と正式に意見の調整をいたしたのでございます。関係団体と申しますのは、まず全国の都道府県、これはもちろん、都道府県、市町村は、正式に照会を発したわけでございます。それから地方六団体、いわゆる地方六団体といわれております知事会、市長会、町村会、それぞれの議長会、それから町村職員恩給組合、それから市町村職員共済組合、それぞれの連合会、あるいは健康保険組合の連合会、これらの団体と、それから職員団体側といたしましては、自治労、
　日教組、高教組、教団連、全水連、都市交通、これらの職員団体にもそれぞれお集まりをいただきまして、答申がなされました経過あるいは今後の検討を要する問題点、これらについて御説明を申し上げまして、まず第一回の意見といたしましては、それぞれ団体の意見を、御都合を伺いまして、六月一ぱいに第一回の意見をお出しいただくことにいたしております。それぞの意見が出そろいますれば、さらにそれぞれ調整をいたしまして、二回、三回というふうに、関係の団体の意見をいろいろと伺いながら立案を進めて参りたいと、かように考えているわけでございます。

○理事（大沢雄一君）　ほかに御質疑あるいは御意見等ございませんですか。——ちょっと速記をとめて下さい。
　　［速記中止〕

○理事（大沢雄一君）　速記をつけて。
　他に御発言もなければ、本日は、この程度にいたしたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○理事（大沢雄一君）　御異議ないと認めます。
　本日は、これにて散会いたします。
　　　午後零時一分散会