第120回国会　衆議院　公職選挙法改正に関する調査特別委員会　第5号（1991-03-13）

平成三年三月十三日（水曜日）
　　　　午前九時十七分開議
　出席委員
　　　委員長　石井　　一君
　　　理事　塩崎　　潤君　理事　武村　正義君
　　　理事　羽田　　孜君　理事　穂積　良行君
　　　理事　山崎　　拓君　理事　佐藤　観樹君
　　　理事　山花　貞夫君　理事　河上　覃雄君
　　　　　　浅野　勝人君　　　　奥田　敬和君
　　　　　　奥野　誠亮君　　　　鹿野　道彦君
　　　　　　戸塚　進也君　　　　野田　　毅君
　　　　　　村田　吉隆君　　　　仙谷　由人君
　　　　　　堀　　昌雄君　　　　松原　脩雄君
　　　　　　井上　義久君　　　　東中　光雄君
　　　　　　川端　達夫君
　出席政府委員
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部長　　　　　吉田　弘正君
　委員外の出席者
　　　　　　　　自治大臣官房審
　　　　　　　　議官　　　　　　田中　宗孝君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部選挙課長　　谷合　靖夫君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部管理課長　　牧之内隆久君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部政治資金課
　　　　　　　　長　　　　　　　井戸　敏三君
　　　　　　　　参　　考　　人
　　　　　　　　（選挙制度審議
　　　　　　　　会副会長）　　　佐藤　　功君
　　　　　　　　特別委員会第二
　　　　　　　　調査室長　　　　岩田　　脩君
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本日の会議に付した案件
　公職選挙法改正に関する件（選挙制度審議会の答申について）
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○石井委員長　これより会議を開きます。
　公職選挙法改正に関する件につき調査を進めます。
　本日は、選挙制度審議会副会長佐藤功君に参考人としてお越しをいただき、同審議会の答申について伺うこととなっております。
　この際、佐藤参考人に一言ごあいさつを申し上げます。
　本日は、卸多用中のところ、当委員会に御出席をいただきまして、まことにありがとうございます。当委員会での審議に資するため、忌憚のない御意見をお述べいただきたいと存じます。
　なお、議事の順序は、初めに佐藤参考人に十五分程度御意見をお述べいただき、次に、各委員から佐藤参考人に対し質疑を行います。御発言は着席のままで結構でございます。
　それでは、まず佐藤参考人にお願いいたします。

○佐藤参考人　選挙制度審議会の副会長を仰せつかっております佐藤功でございます。
　本日、この公選特の委員会に出席させていただきまして、選挙制度審議会の二次にわたる答申について御説明申し上げる機会を与えていただきまして、ありがとうございます。
　この委員会の委員各位におかれましては、緊急の問題となっております政治改革についてかねてから熱心に取り組んでおられますことを承知しており、また、その成果を期待しておるものでございます。選挙制度審議会委員の一人といたしましても、敬意を表すると同時に期待をさせていただいております。
　去る平成元年の六月二十八日付で私どもが選挙制度審議会の委員に任命されまして、内閣総理大臣から「選挙制度及び政治資金制度の根本的改革のための方策を具体的に示されたい」という文言の諮問を受けたのでありますが、それ以来、この審議会では総会における審議のほか、第一委員会及び第二委員会の二つの委員会を設けまして、鋭意審議を行ってまいりました。また、この間、本審議会の審議の参考にさせていただきますために、第一委員会及び第二委員会の合同委員会という席上におきまして、各党を代表する各位の御出席をいただき、貴重な御意見を拝聴する機会も持ったのであります。この機会をかりまして、改めて感謝申し上げる次第であります。
　さて、本審議会におきましては、一昨年六月の発足以来、昨年七月末までに十七回の総会及び五十八回にわたる委員会における審議を重ねてまいりました。その結果、平成二年四月二十六日に第一次の答申、すなわち「選挙制度及び政治資金制度の改革についての答申」、それから七月三十一日に「参議院議員の選挙制度の改革及び政党に対する公的助成等についての答申」という二つの答申を取りまとめ、内閣総理大臣に提出したところであります。
　また、この間に、この公選特の委員会におきまして、平成元年十二月五日に小林会長が出席をされ、また、平成二年の四月十八日に堀江第一委員長それから河野第二委員長が出席されまして、全般的な審議会の考え方、それから選挙制度及び政治資金制度につきましての二つの委員会のそれぞれの審議の状況、そこで取り上げられた問題点というようなものにつきまして御説明申し上げたわけでございます。
　そこで、「選挙制度及び政治資金制度の改革についての答申」、「参議院議員の選挙制度の改革及び政党に対する公的助成等についての答申」がその後なされましたので、本日、ここでは、これらの答申の全部について御説明申し上げ、また、現在審議会がどういう審議をしているかというようなことについても、御質問がございますれば、あわせて御説明をいたしたいと存じております。
　さて、本審議会は、昨年四月に提出いたしました答申の冒頭で述べておるところでありますが、「国民の意思を正しく反映する政治を可能とする諸制度を確立し、政治に対する国民の信頼を確保することが今日ほど要請されている時期はない。」ということ、それから、「政治の改革のためには、まず何よりも政治家個人がそれぞれ一層高い政治倫理に徹するよう求められるのは当然である。」が、「選挙の実状にかんがみるとき、この際、選挙制度及び政治資金制度について根本的な見直しを行い、その改革を果敢に行うことが必要である。」ということ、それから第三に、「また、この改革により、」かねてから重大かつ緊急な課題だとされております「投票価値の格差是正の要請にもこたえることが必要である。」ということ、こういう認識のもとに、「選挙制度及び政治資金制度の改革を一体として速やかに行うべきである」という結論に達しまして、衆議院議員の選挙制度の改革それから参議院議員の選挙制度の改革、政治資金制度の改革、政党に対する公的助成及び選挙の腐敗行為に対する制裁の強化につきまして答申をしてまいりました次第でございます。
　それらにつきまして、総括的に基本的な点を改めて御説明申し上げたいと存じます。
　まず、衆議院議員の選挙制度につきましては、「衆議院議員選挙は、政権の獲得、政策の実現を目指して、政党間の政策の争いを中心として行われるべきもの」でありますが、「現行の中選挙区制の下では、」いろいろ指摘をされておりますように、「選挙において多数議席を確保し、政権党となることを目指す限り、同一選挙区で同一政党から複数の候補者が立候補することになり、これらの候補者にとっては、選挙は政党、政策の争いというよりは個人同士の争いとならざるを得ない。」こと、「このような個人本位の選挙においては、我が国の社会風土もあり、選挙や政治活動が候補者と有権者の間の個人的なつながりに依存しがちとなり、また選挙に要する資金の膨張をもたらす」こと、それから、「中選挙区制の下において、永年にわたり政党間の勢力状況が固定化し、政権交代が行われず、このことが政治における緊張感を失わせ、それがまた政治の腐敗をも招きやすくしている。」こと、こういうことが問題点として指摘されまして、「中選挙区制の下で生じているこれらの問題は、制度の運用のみではもはや改善し得ないものであり、政策本位、政党本位の選挙を実現するためには、現行選挙制度を根本的に改革する必要がある。」とした次第でございます。
　この点からの具体的な内容といたしましては、小選挙区比例代表並立制をとることが適当であり、総定数は五百人程度とし、その六割を小選挙区定数、四割を比例代表定数とすること、それから、小選挙区選挙における「各選挙区間の人口の格差は一対二未満とすることを基本原則とする。」こと、比例代表選挙の選挙区は広域のブロックとすることなどであります。
　次に、参議院議員の選挙制度につきましては、二院制のあり方に立ち返って、望ましい選挙制度に関しましていろいろの方策の検討を行ったところでありますが、それらの中で候補者推薦制、これは制度がうまく機能するのであれば参議院議員の選挙制度にふさわしい制度でありますが、推薦母体をどうするか、推薦手続をどうするかなどについて、十分なお詰められる必要があるとしたところでございます。
　本審議会では、参議院議員の選挙制度の望ましい改革の方策についての検討の経過を踏まえまして、それとともに現行選挙制度について指摘をされているいろいろの点を是正するための改善の方策について検討を行いました。その結果、現行比例代表選挙については個人名投票を導入するとともに、政党ごとの当選人数を決定の上、得票数の順によって当選人を決定すること、それから選挙区選挙につきましては、「議員定数と人口との不均衡を是正するため、選挙区別定数の再配分を行う」ことが適当であるとしたところでございます。
　次に、政治資金制度につきましては、その性格上選挙制度と密接な関連を有しているということから、「選挙制度の抜本改革が行われるこの機会に、その改革と歩調をあわせて、」改革を行うということが適当であるとした次第でございます。
　そこで、政治資金制度の改革に当たりましては、「政治資金の調達は政党中心にするとともに、さらに政治資金の公開性を高め、政治資金についての規制の実効性を確保するなど」の措置をとるべきであるといたしまして、具体的には、選挙制度の改革及び政党に対する公的助成制度の導入と相まって企業等の団体の寄附は政党に対するものに限ること、それから政治家のために政治団体に対して行う寄附、これは二つ以内の資金調達団体というものを設けまして、その資金調達団体に対して行うこと、それ以外の政治団体に対して行う寄附は年間一万円を超えるものを公開すること、政治資金規正法違反に対する罰則を強化することなどの措置をとるべきだとしたところであります。
　次に、政党に対する公的助成につきましては、選挙制度の改革により選挙や政治活動が政党中心に行われるようになること、それから政治資金制度の改革によって政党以外のものに対する企業等の団体の寄附は認められなくなることなどを勘案いたしまして、選挙制度の改革それから政治資金制度の改革、選挙の腐敗行為に対する制裁の強化などの制度改革と一体として実施すべきであるとしたところでございます。
　最後に、選挙制度の改革の趣旨を実現いたしますためには、これにあわせて選挙のいわゆる腐敗行為を防止するための厳正な措置をとる必要があると考えました。そのために連座制を強化することとし、連座制の対象となるものの範囲につきましては、現在の認められております候補者の親族に加えまして、「立候補予定者の親族を連座制の対象とするとともに、候補者及び立候補予定者の秘書を連座制の対象とする」ことといたしました。また、連座が適用される候補者に対する措置の内容につきましては、現行の当選無効に加えまして、「連座の裁判が確定した後は当該公職に係る同一の選挙について五年間立候補制限を科する」ものとするとしたところでございます。
　以上が選挙制度審議会におきまして昨年四月及び七月に取りまとめました答申の概要でございますが、本審議会といたしましては、これらの答申に掲げる選挙制度及び政治資金制度の改革が一体として速やかに実施されるよう、内閣総理大臣に対して強く要請をした次第でございます。
　私ども選挙制度審議会委員といたしましては、我が国の議会制度、議会制民主主義にかかわる極めて重要な事項を審議していることを深く認識をいたしまして、その責任を果たすべく全力を尽くしてまいったつもりでございます。
　なお、本審議会の委員の任期が二年ということとなっておりますために、平成三年六月二十七日でございましょうか、任期が満了いたします。それまでの間に、現在審議会といたしましては、小選挙区の区割りを「早急に検討を進め、成案を得るものとする。」というふうに四月の答申に書いてございますので、その準備をしているということが一つでございます。
　それからもう一つは、先ほども申し上げました「制裁強化のための新たな措置」というものについて「引き続き検討することが適当である。」というふうに答申に書いてございますので、その問題を審議をいたしているところでございます。その二つの問題に全力を注ぎまして、任期を終える時期までに、第三次の答申というものを提出をするということになるのではないかと考えております。
　そういう次第でございますので、どうぞ本委員会の委員各位におかれましても、私どもの意のあるところをお酌み取りいただきまして、我が国の政治改革の実現のため、さらに御尽力いただき、また本審議会に対しても御指導いただきますようにお願いを申し上げ、私の説明を終わらせていただきます。
　どうもありがとうございました。

○石井委員長　佐藤参考人、本当にありがとうございました。
　これにて冒頭の参考人からの意見の聴取は終わりました。
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○石井委員長　これより参考人に対する質疑に入ります。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。武村正義君。

○武村委員　きょうは、佐藤先生、参考人として大変御苦労さんでございます。
　今、答申の経緯や内容についてお伺いをいたしました。久々に選挙制度審議会が再開をされまして、ごく限られた日数の中で大変な御苦労をいただきました。私は二十七名の委員さん、メンバーを拝見いたしておりましても、ほとんどが政党には所属しておられないのだろうと思うのでありますけれども、マスコミの代表が約三分の一を占めている。それにしましても、多士済々といいますか、各界の代表がこれだけ三十名近く参加をされて、この期間に我が国の民主主義の根幹をなす衆参の選挙制度のあり方に合意を得て一本にまとめて答申をいただけたなというふうに思っております。御苦労に心から感謝を申し上げます。
　そこで、全体の印象としましては、四月の答申でございます衆議院の方は、大変明確な方向を打ち出していただきました。しかし、七月末の参議院の選挙制度については、望ましいあり方と現行の見直しという二段階に分けて答申をいただいて、全体を読ましていただいても、率直に言って、私ども読む側から見ればもう一つ方向づけが鮮明でないという印象を持っているわけです。このことは後で触れますが、とりあえず、衆議院の選挙制度は世界でもそう例のない小選挙区比例代表並立制という仕組みを御答申いただいたわけであります。
　なぜ小選挙区比例代表並立制なのか。その前に、衆議院の選挙制度を変える目的として、五点ほどこの答申は触れておるように思います。一つは、今おっしゃったように、「政策本位、政党本位の選挙を実現する」、二番目が、「政権交代の可能性を高め、かつ、それが円滑に行われるようにする」、三番目が、「責任ある政治が行われるために政権が安定するようにする」、さらに四番目は、「政権が選挙の結果に端的に示される国民の意思によって直接に選択されるようにすること」、さらに、「多様な民意を適正に反映させる」、こういう点が挙げられております。
　こういう前提に立って、いわゆる小選挙区制、比例代表制、さらにその二つの制度の組み合わせで御審議をいただいたように書かれているわけでございます。それ以外にも、批判がございますように、より金のかからない選挙制度はないか、あるいは従来から言われておりますように出たい人よりも出したい人が出られる選挙制度はないか等々、いろいろな選挙制度改革の目的としては考えられるわけでございますが、今の五点も含めてどこに一番重点を置いて取りまとめをいただいたのか、お伺いできればと思います。

○佐藤参考人　今委員が御指摘になりましたような点が全体でございます。それの中でどれにという点、お尋ねでございますけれども、全体にねらいが置かれていると申し上げたいわけでございます。
　ただ、基本的に私ども考えましたことは、現在の憲法が議院内閣制をとっておる、そしてそれがどういう形であらわれるかと申しますと、国会、特に衆議院における多数党が内閣を組織する、こういう形をとるわけでございますので、そういう議院内閣制のもとにおいて衆議院の総選挙というものがどういう意味と申しますか、機能を果たすかということが根本であろうかと存じます。
　そして、その総選挙といいますのには二つ意味がある。第一は、政権をつくるということでございましょう。それが政党、多数党が内閣を組織するという建前でございますので、政権をつくるということは、どの政党を政権党とするかを有権者が総選挙において選択をする、こういうことが一つだろうと思います。それから二番目は、国民の多様な民意を総選挙という形において反映をする、こういう機能があろうかと思います。そして、その場合には国民の多数の意見というものがいわゆる少数政党を支持するという形で出てくるということになりますので、その国民の多様な意見を反映するということは、将来多数党ともなり得る少数党というものの存在を保障する、こういうことになろうかと思うのです。
　そこで、そういう二つの機能というものを果たすのが議院内閣制のもとにおける衆議院議員の総選挙の役割あるいは機能ということであろうと存じます。
　そこで、小選挙区比例代表並立制というものを考えます場合にも、今言いましたその二つの機能というものを同時にと申しましょうか、果たすということにこの制度が役に立つ、こういうふうに考えているわけです。

○武村委員　たくさんのねらいがあって、そのねらいを全部果たそうとすれば、仕組みは大変複雑になるわけであります。今の二つの絞られたねらいからいっても、こういう比例制と小選挙区制をコンビネーションにしたようなシステムを考えざるを得ないということになったのだろうと拝察をいたします。しかし、その分だけ選挙制度としては大変わかりにくくなったという嫌いもございます。
　およそ、世界の選挙制度を見ましても、単純に言えば、小選挙区制の国、戦後特にヨーロッパを中心にして比例代表をとっている国、この二つに大別されますし、そこへ昨今、昨今といいますか一部、西ドイツ等のようにこの二つの仕組みを組み合わせた制度も出てきている、こんな状況であろうかと思います。併用制と並立制とは違いますけれども、日本も専門の先生方が真剣に議論をいただいた結果、こういう組み合わせという結果になったわけでありまして、私なんかも個人としては、やはりもっと単純でわかりやすい方がいい。そういう意味では、単純小選挙区制が一番いいのかなと私も前々から思っております。しかし、民意の反映とかあるいは少数意見を、特に少数意見を反映させるということを考えますと、比例代表制もやむを得ないな。二者択一が不可能なら両方の長所を生かす意味でこれを組み合わしたシステムしかないのかな。そのかわりしかし、両方を組み合わせたために両方の特色もそれだけ薄まってしまった、ぼけてしまったというふうにも評価ができるわけであります。
　ところで、並立制という仕組みをとっている国は先進国ではなかったというふうに聞いておりました。事実、私どもの知っている主な国にはありませんでした。ところが、昨年私は東欧へ行ったときにハンガリーへ寄りましたら、あの国があの革命のさなかにつくり出した選挙制度、それは彼らに言わせますと、真っ白なところへ英知を集めて世界で最高の選挙制度をつくったのです、どの国にもこれは負けませんと言って、つくり上げた制度がくしくも御答申いただいた小選挙区比例代表並立制でありました。
　東欧は全体にああいう革命が起こりましたから大変慌ててつくったのでしょうけれども、過去にとらわれないで真っ白な気持ちで理想の案を考えたんだろうなというふうに思います。
　ただ、ここで一つ特色を感じましたのは、ハンガリーの場合は比例の方が五五％なんですが、その中が二つに分かれておりまして、地方単位のいわゆる比例制に加えて、コンペンセーションとか言っていましたが、小選挙区で死に票になった投票を政党別に合算をして、いわば死に票を救う形で五十八名議席を与えておりました。またメキシコの例なんかも伺いますと、同じようにメキシコも、くしくも小選挙区比例代表並立制をとっておりますが、この国の場合は、民意の反映という点からそういういわば補正的な措置がされたんだろうと思うのですが、小選挙区で六十議席を上回らない政党に対して比例代表の議席を与える、こんな仕組みがとられているようであります。
　こんなことを言いますと余計仕組みをややこしくしてしまうわけですが、民意の反映と、今おっしゃった政権の安定といいますか、二つの要素をより全うしていくために、いわばそんな措置が、工夫が編み出されたんだろうなと思うわけですが、こういう点も審議会では御議論があったのかどうか、お伺いいたします。

○佐藤参考人　今お示しいただきましたハンガリーの国会議員の選挙の制度につきましては、率直に申し上げまして、去年ころ審議をいたしておりましたときには十分承知いたしておりませんで、それを問題にしたことはございませんでした。ただ、今お示しのような制度があるということをその後承知をいたしまして、審議会の事務局の自治省選挙部の人たちにそれを調べてもらいました。その内容は今御指摘がありましたとおりでございまして、一言で印象を述べろということでございますならば、非常に工夫をした、興味のある制度だという感じを持っております。これは、一九八九年以後の東欧の大きな政治的な変動ということは御承知のとおりでございまして、いわゆる一党支配というものをなくして複数政党制へ切りかえる、こういう状況の中で工夫をしてつくられた制度ではないかと思います。
　それで特色としては、今お示しのように、小選挙区に対する一票、それから県とブダペスト市、それのためのリストに対する投票、これが比例代表でありまして、これが一票、したがって二票投票制であり、その点では並立制でございます。そしてそれに、ただ、今言われましたような、コンペンセーションと言っているようでございますけれども、全国リストというものを五十八名分用意をして、それによって足らないところを補充する、こういう仕組みのようでございます。これはやはり一党支配というものをなくして複数政党制を実現をしたい、それのために少数党の保護といいましょうか、それに意を配らなければならないというようなところからそういう三種類の制度をまぜ合わせた、そういうものではないかと存じております。

○武村委員　時間がありませんから、参議院の方に移りますが、政府の諮問は「選挙制度及び政治資金制度の根本的改革のための方策」ということでございました。いわば衆議院の選挙制度改革は根本的な改革をお示しいただいたと思いますが、参議院につきましては、先ほど申し上げたようにもう一つ鮮明ではありません。そもそも諮問が「根本的改革」となっているにもかかわらず、答申の文章を見ますと「根本的」が落ちていまして「参議院議員の選挙制度の改革」こうトーンダウンしているような感じがいたしますが、これは何かのミスかもしれませんが、何となくこの辺が答申全体の中身を象徴しているように感ずるわけであります。
　そのことはともかくとして、「望ましい選挙制度のあり方」と「現行選挙制度の見直し」というふうに二段階に分けておまとめをいただいているわけでございます。しかし、後段の方は、いわば現行の、あるいは当面の手直しということでおまとめをいただいたのかもしれませんが、例の非拘束名簿方式とか定数是正等、明確に具体的な内容を答申をいただいたわけであります。ところが、前段の肝心な方については、方向が示されているのかいないのか、私どもさっと読んで理解に苦しむところがあります。しかし、よくよく読んでみますと、この中でも候補者推薦制がまず冒頭に取り上げられております。そしてあと、都道府県を代表する選挙のみにする場合とか、広域ブロック単位の選挙のみにするあり方とか、あるいは全国単位の選挙のみとするあり方、あるいはこうしたものの組み合わせ、こんなふうに四つか五つくらいに分けて述べられているわけでありますが、候補者推薦制のところには、確かに、「参議院議員の選挙制度にふさわしい制度であるということができる。」と、ここは明確に言い切っておられるわけですね。四ページの上の方にそう書かれております。しかし、「推薦母体の構成や推薦手続など制度上及び運用上の課題について憲法の規定との関係を含めて十分つめられる必要がある。」こういう表現で終わっております。何となく感じとしては、望ましいあり方は審議会は推薦制かなというふうな感じを受けるわけでございますが、この辺の取りまとめに至った状況なり、先生のお考えをお伺いいたします。

○佐藤参考人　今の点は、そういう御批判、あるいはそういうふうにお読みくださる向きが多い、これは承知いたしております。それで、参議院についての抜本的な改革ということがどういうことであろうかということだと思うのですが、現在の憲法を前提として考えます限り、例えば間接選挙制にするとかなんとか、あるいは政府が任命をする議員を加えるとかいうようなことは、これは憲法を改正せざる限りはできないわけでございまして、そうなりますと、今の憲法のもとでの抜本的改革という場合に、どういうところまでいけるであろうかということなんです。
　それで、選挙区の方だけで申しますと、今お示しのように、全国区一本にするとか、逆に都道府県一本にするとか、ブロック一本にするとかいう議論が出てきたわけですけれども、それはそれぞれ難点といいますか問題がある。そこで、何か参議院の独自性というものを実現するための制度としては憲法のもとでどういうことがあるだろうかという場合に、候補者推薦制というものを加味するということがいかがなものであろうか、こういう点は大いに審議をしたところでございます。この候補者推薦制というのは審議会の段階で急に出てきたわけでございませんで、委員が御承知のとおりそもそも日本国憲法制定の過程、それから参議院制度の設置の過程におきましても、何らかの形で推薦制を加えることができないであろうかという議論はその当時からあったわけでございます。そしてその後も、選挙制度審議会の前身であります選挙制度調査会という段階ではそういう議論がまた出てきております。それから、私も加えさせていただきましたが、参議院のいわゆる参議院制度研究会というのができましたが、その提言の中でも、参議院の独自性を発揮するためのいろいろの方法の中で候補者推薦制というものを考える余地があるということを特に指摘しておきたいというような書き方をしておりまして、そういう議論が今までもあったところでございます。
　そこでその問題を取り上げたわけなんですけれども、これは憲法の関係で申せば、候補者を推薦するということで、その推薦された候補者を有権者が選挙するわけでございますので、憲法に言う「選挙された議員」とかいわゆる公選というものには反しない、その点はクリアできるのではないかと思います。ただ、それならばその推薦母体をどうするかとか推薦議員の数をどの程度にするかとか、そのほかいろいろな問題が具体的な問題としては出てまいりまして、それらにつきましても審議会では随分審議、審議といいますか意見の交換をいたしました。ただ、それがやはりいろいろの考え方がございまして、この制度はこういう制度にすることが最善だというような、そういう意見の一致を見るに至らなかったわけでございます。「十分つめられる必要がある。」というふうに書きましたのはそういう意味で書きましたので。
　そこで、これは私個人の考えなんですけれども、推薦制度というものを問題を提起した、そして各政党におかれましても国会におかれましても、あるいは一般の論壇におきましても、この問題は将来考えていただくのに値するのではないか、そういうことなんです。そうなりますと、これはただ時間的な余裕がなかったということだけではなしに、いろいろ議論をいたしましても、先ほど言いましたように結論に達し得ないように思われましたので、それを問題を提起するというような形で出して、そして、しからば現実に可能な改革というものは何であろうかということであのような改革を答申いたしました。ですから、結果としてはお示しのように手直し的な内容のものとなっておるのは、そういう理由に基づくものでございます。

○武村委員　望ましいあり方としては、先ほども申し上げましたが、幾つかを検討いただいて、審議会の大方の委員の皆さんのお気持ちとしては推薦制だというふうに理解してよろしいでしょうか。それでその場合、「憲法の規定との関係」、こう書かれておりますが、私どもここのところが一番心配なんですが、具体的に推薦制と現行憲法との関係についてはどういう問題を感じておられるか、議論になったところをお答えいただけますか。

○佐藤参考人　それは先ほどちょっと申しましたが、推薦制といいましても、候補者をある選挙母体が推薦をする、それに対して有権者が投票するわけですので、それは憲法で要請されている公選という点には抵触しないと思うのです。
　ただ、しからばその推薦母体をどうするかということになりますと、これはいろいろのお考え方があるわけでありまして、例えば衆議院が候補者を推薦するというようなことも考えられないではない。だけれども、そうなりますと、衆議院が推薦する者というそこの部分で参議院と衆議院との関係ですね、何か参議院の議員の構成が衆議院の意思によって、何といいましょうか、影響を受ける、そういう面が出てまいりますので、そうなるとやはり両院の独立性ということからいって問題があるのではないかと思います。

○武村委員　最後にもう一点だけですが、推薦母体ができて一定の定数、これは定数全員であってもいいのですが、例えば五十名なら五十名目いっぱい推薦をいただく、そういうときに、それ以外の自由立候補といいますか、この道を開くのかどうか。これを開きますと、それぞれ自由立候補でいろいろな候補者を立てて、これに政党が絡まってきて、この部分では極めて政治的な色彩の強い、現状と変わらない選挙になってしまう。あるいはその中にタレントとか有名な人が入ってくれば、推薦候補よりも自由立候補の方がどんどん当選してくるということも考えられるわけで、しかし、そうかといって自由立候補を全く認めないで推薦だけで定数いっぱいいっぱいで選挙をやるということは可能なのかどうか。これは、憲法の関係でその辺の議論はいかがでしょうか。

○佐藤参考人　それはもちろん推薦議員のほかに、自由立候補制と申しましょうか、それは当然置かなければいけないと思います。
　それが一つと、それからもう一つは、候補者推薦による議員というのも十名であるかあるいは二十名であるか知りませんが、その候補者推薦による議員の定数というものは一つの枠を設ける必要があるのじゃないかと思うのです。ですから、仮に十名とか二十名とか、そしてそれについての推薦は十名あるいは二十名きっちり推薦するというのではなくて、それの二倍なり三倍なりというものを推薦する、そしてそれらの中から有権者が投票する、こういうようなことになるのじゃないかと私も思いますし、委員の先生方も大体そんなようなことを考えておられたように見受けております。

○武村委員　ありがとうございました。

○石井委員長　次に、穂積良行君。

○穂積委員　先生先ほどおっしゃいましたように、選挙の制度とその運用は民主主義の運命にかかわる、そのような認識で審議会で諸先生御議論いただいたということは大変結構なことだと思うのですが、審議会の答申にとらわれず、憲法学者としての長年の蓄積を踏まえて先生の本音をお伺いしたいと思う次第でございます。
　まず、憲法では政党という言葉はどこにもありませんね。しかし政治資金規正法には政党の定義があり、国会法その他では当然、我が国で明治以来存在した政党というものが自明のこととして法制が組まれている、そういう中で、実は憲法第四十三条で「全国民を代表する選挙された議員」で構成される、その「全国民を代表する選挙された議員」という我々国会議員を選ぶに際して、政党を選ぶのか、あるいは政治家個人を選ぶのか、当然個人議員は政党には所属しておりますので、その個人を選ぶときには当然政党も選ぶというオーバーラップした面はありますけれども、選挙において政党を選ぶか個人を選ぶかということがやはり一つの大きな問題だと思うわけでございます。
　その意味で、先生は選挙制度改革に当たり比例代表制を導入すべしとの結論について、今私が申した政党の名前を書かせて議員を選ぶということについては、既に参議院の制度改革において全国区の比例代表制については個人名を書かせるように戻そうではないかという見解が出されているという中で、この点についてはどのようにお考えかをまずお伺いしたいと思います。

○佐藤参考人　難しい問題でございますが、政党という名前は日本の憲法にはどこを探してみても出てきておりませんわけですね。しかし、今日の議会制民主主義と申してよろしいかと思いますが、それはどうしても、つまり政党というものを媒介とするのでなければ成り立たないということになっていると思います。これはどこの国の憲法なり選挙制度の上におきましても、政党というものがだんだんに選挙の主役となる、選挙の主役に限りませんで、国政運営の、あるいは議会運営の主役になってきている、これは否定できないことであろうと思います。比例代表制というものは、これはもうやはり政党に対する投票ということでなければ成り立たないわけでございますので、比例代表制を取り入れているということ自体が、既に政党というものの存在というものを前提としているというふうに考えるわけでございます。
　それで、お示しの憲法の四十三条、「全国民を代表する選挙された議員」という場合、議員は一たび選ばれた以上は、その選挙区だとか選挙母体だとかいうものに拘束されるといいますか、それを代表する者ではなくて、一たび選ばれた以上は全国民を代表する地位にあるのだということを明らかにしている規定だろうと思います。ですから、その選挙される段階におきまして、政党に所属する、政党を支持母体とするということは、これはもう否定できない事実としてあるのだと思います。
　今度提案といいますか、答申いたしました参議院の全国区の比例代表の場合に、政党名を書いてもいいし個人名を書いてもいい、そして集計いたしましてその得票順に当選を認めるという制度に改めるということを出しているわけでございます。これは、やはり比例代表というものに対しましては顔が見えないとかそういう面も確かにあるわけでございまして、有権者の方からいたしますと、やはりこの先生、この先生に投票したいというのがどうしてもある。そうすると、それと同時に自分はこの政党という政党に対して投票するというのと、この先生、この先生に投票するというのと両方事実としてあると思うので、その二つをどちらでも有権者によって選択できるようにしよう、ただそれを集計いたしますときには、個人名の投票であってもそれはその政党に対する投票として考える、当選する順位は個人名投票の得票順による、そういうふうに考えたわけでございます。

○穂積委員　実は民主主義は、申すまでもなく国民の多元的な利害を話し合いと説得で調整統合していく、そういう政治のプロセスだと思うわけですけれども、その場合に、現代社会はますます明確なイデオロギー間の対立ということが、少なくとも我が国の社会においては少なくなって、そういう先行きを考えます場合に、政党間の政策の争いといっても画然たる対立や何やらが余りない状況が強まるのではないかと私は思うわけです。個別の政策さまざまに、ある政策については一致し、ある政策については多少意見を異にする、そうしたさまざまな政策、政治課題の一致あるいは相反する状況の中で政治が行われていくということになると思うのですが、その場合に政党として画然たる政治路線対立をもって国民に選択を迫るということよりは、先ほど申し上げた個人か政党かということは、この個人なら信頼できる、全国民の代表として政治に参加してもらえるというようなことを国民、投票者が思って投票するというケースが多い、またそれが我が国の国民の性質あるいは社会の性格からしてどうもなじむのじゃないかというのが、具体的な名前を挙げて恐縮ですけれども、京都大学の高坂正堯先生などは自民党の私どもの勉強会でそういうふうな御意見でございました。そういうようなことが頭にあるものですから先ほど御質問した次第でございます。
　さて、当面の最大の問題である中選挙区制か小選挙区制かということについては、これは先生も御承知のとおり、明治以来長年の試行錯誤の中で現在の中選挙区制がとられていますね。その過程では、例えば原敬首相が小選挙区制を導入して政友会が大勝した、そのときは猛烈な金権選挙として非難されたという歴史的事実がありますね。そうしたことなどで幾つか中選挙区制、小選挙区制の利害得失が論じられているわけですが、その幾つかを申しますと、まずは、先ほど来お話が出ております死票が出るか出ないか、国民のいろいろな政策路線への意見が正しく議員の、各政党の配分に反映されているかどうか、死票が出るか出ないかという問題が一つですね。それから、今ちょっと言いましたように、いずれが選挙費用がかかるかかからないか。小選挙区制の方がかからないからその方がいいのではないかという意見が現に言われております。いや逆が考えられるのではないかというような意見もあります。これが二番目の話ですね。それから、いずれが実際の選挙において情実なり買収なり不正行為が行われやすいか、こういう問題、それが三番目。それから四番目に、これは私ども自民党が特に批判されている点ですが、派閥の原因となり、その派閥の弊害をもたらすものは中選挙区制ではないか、こういう点などが論点になるかと思います。
　以上、四点の問題点を申しましたけれども、これらについて、どうも明治以来の試行錯誤と申しましたけれども、これは大選挙区制、中選挙区制の弊害と小選挙区制の弊害あるいはそれぞれの長所というものを見た上で、中選挙区制は長所を併有するものとしてずっと日本の政治社会で維持されてきた、これがどうも歴史的にとらえて正確じゃないかなという感じがするのです。逆にそれは短所の併存といいますか、両方の制度の短所というものをあわせたものだから直さなければならない、制度疲労が起きている。だから今回抜本的な政治改革を、こう言われている論点だと思うのですが、この辺、先生は今申しましたような点について、本当に歴史的な経過を踏まえて、利害得失、どのようにごらんになっているか、お聞かせいただけませんでしょうか。

○佐藤参考人　お示しのように、今まで日本の場合にいろいろな制度を繰り返して変遷をしてきたわけでございますね。そして、それらの中で小選挙区制か中選挙区制か、そのメリット、デメリットというものが実証されてきているのではないかと思っております。例えば大正十四年、中選挙区制になった。あのときは例の護憲三派というものが政権をとった場合で、それで護憲三派が議席を獲得するためには小選挙区制よりは中選挙区制の方がよい、そういうようなこともあったのではないかと存じます。
　それでそのメリット、デメリットですけれども、さっき四つばかりお示しになりましたが、小選挙区では死票が出てくる、これはいわば当然のことであるわけでございますね。ただ、死票というのが、次の選挙の際には今度は別のある政党に対する投票という形であらわれてくるという可能性を包含している票の数であるわけであります。そして、小選挙区制でありますと、さっき私申し上げましたように、どの政党に政権党たる地位を与えるかという判断というものが有権者から見ますと容易にできる。それで、ある政党が仮に何らかのミスをして国民の、有権者の支持を失ったというときには、小選挙区制の選挙であればそれががらっとかわり得る。さっき申しました死票が今度はこちらの政党に投票されるというような意味で、政権交代ということにも役に立つというのが小選挙区制の一般的な傾向といいますか、特色であろうと思います。ただ、それが小選挙区制にすれば直ちに政権交代が可能になるのかと申しますと、これはほかのいろいろな要素というのもございますので直ちにはそうはなりませんけれども、制度の特色としては、中選挙区制に比べればそういうことを可能にする制度である、これは明らかなのではないだろうかと思います。
　それから、小選挙区制にすると選挙費用が縮減されるか、あるいはかえって逆に選挙費用が、金というものがますます羽ぶりをきかすことになるのではないかという問題、これも御指摘のようにあると思います。審議会の考え方は、その点については政治資金の規制の方の改革というものと並行してやらなければいけない、そっちがきちっとなれば、これは必ずしも小選挙区になったからますます金がかかったということにはならないのではないだろうか、こういうことでございます。

○穂積委員　さて、私ども自民党の一議員としまして、今後の我が党がどのような体質の政党になっていくのか、実は内部で非常に懸念している一人なんです。それは、現在は自民党は派閥の緩やかな政治連合の党というようなものだと思っておるのですが、これが選挙制度改革によって、政党本位の比例代表制を加味した選挙によって派閥が解消されていく可能性があると言われていますね。そういう中で、これは民主主義それから代表制に内在する問題として、先生、例えば五一％の方が四九％よりも勝つ、しかし、その母体の、例えば各政党でいろいろ意見はあるけれども、これも多数決で決めれば五一％の中では二六、七％多数の意見を占めるところが勝ちを占める。さらには、今度は政党の中の派閥で最大派閥が仮に三、四〇％の党内の数を占めていますと、その過半を占めれば最大派閥の意見になり、それが自民党の意見になり、それが国会の議決になるというような、そうした民主主義の原点にある寡頭支配、民主主義の裏腹には寡頭支配の危険もあるという中で、派閥相互の話し合いと説得で政策選択が行われるという現状から一枚岩の政党になり、それで寡頭支配のもとで政権政党の筆頭が国政をも動かしていくというようなことになった場合にどうなるかという、これは大変妙な心配かもしれませんけれども、そんなことも思っているわけです。
　そんなことを含めまして、先ほどの幾つかの問題点についての是非の議論もありますけれども、今後の日本の政治において選挙制度というものが本当に民主主義のあり方を左右するものと冒頭申し上げました観点から、これはどんなものかなということを再度、審議会の副会長という立場でなしに、先生にお教えをいただきたい、こういうふうに思う次第であります。

○佐藤参考人　自民党の性格といいましょうか、派閥間の緩やかな政治連合的な性質を持っているんだというようなことに関連をいたしまして御意見がございました。ただ、私は、個人としてであるにせよ、自民党のそういう性格をどうすべきか、賛成か反対か、また、改めるならどうすべきかというようなことは、ここではちょっと申し上げることは差し控えさせていただきたいと思っております。
　ただ、それに関連する問題としては、とにかく小選挙区であれば、各選挙区ごとに一対一、一政党対一政党という形の選挙ということになります。ですから、政党としてほかの対立する政党に対して、選挙でどう争うか、どうやって有権者のサポートを得るかというそれが非常にバイタルな関心事になるはずだと思うのです。その場合には、政党の本部といってよろしいのでしょうか、つまり政党の指導部というものがその候補者を推薦する過程において力を発揮するであろうし、その選挙の運営に当たっても政党の本部が、政党が今までよりも直接に出てくるといいましょうか、そういう傾向は小選挙区制ということになれば出てくると予想されます。ただ、それが、先ほど仰せになりました自民党の政策というものを直ちに何かイデオロギー的なものに変えてしまうことになるという問題とは、これはちょっと直結しない問題ではないだろうかというふうに思います。

○穂積委員　それでは、また繰り返しになりますが、審議会のお出しになりました小選挙区比例代表並立制の中での比例代表制と参議院の選挙制度改革で示された参議院全国区比例代表制というものとが衆参それぞれに並立しているというようなことについて、先生はどんなふうに評価なさいますか。
　そもそもが衆議院の選挙制度改革で比例代表制を持ち込もうというのは、小選挙区制導入に伴う一種の死に票対策としてのコンペンセーションという意味があったのは歴然としていますが、そういうことはあったとしても、両院制度のもとで、いかにも格好が似たような選挙制度の両院が並ぶということについて、いかがなものかという感じがするのですが、これについてはどのようにお考えになっておられますか。

○佐藤参考人　審議会の答申では、衆議院の場合は小選挙区制とブロック制による比例代表というのを提案しているわけでございますね。それで、ブロック制にすることが適当だと考えました場合に、ブロック制ではなくて全国区一本にすべきか、あるいは都道府県ぐらいの比例代表選挙にすべきかということを議論いたしました。それで、全国区一本ということになりますと、これは余りにも広過ぎる、候補者名簿というものが余りにも多数になり過ぎてしまう。それから都道府県単位ということになりますと、余りに狭過ぎる。そうすると、その中間のところでブロック制というものがどうであろうか。ほかの理由もございますけれども、こういうことだったのです。
　それに対しまして、比例代表を衆議院にも加味するという点では参議院と同じになってしまうわけですけれども、参議院の場合は比例代表は全国区で、衆議院の場合はブロックだ、そこにやはり違いがあるのではないか。参議院の場合は都道府県、それから衆議院の場合はもっと狭い小選挙区、そこでやはり違いが出てくるのではないかと考えたわけでございます。

○穂積委員　先生、実は自民党の幹部から打ち出されている考え方は、自民党の打ち出す衆議院の比例代表制は全国を一選挙区とするというふうに出されているということです。どうもそういうことを言われておるわけですよ。そうなるとどうなっちゃうのかなということで質問申し上げたわけです。

○佐藤参考人　ですから、それは審議会としては衆議院はブロック制が適切だと思ったわけでございますけれども、各政党の方で全国区という御意見があるということは、これは各政党のお考えによるわけで、私ども何とも申し上げかねます。
　ただ、衆議院の方も比例代表の全国区にしたといたしましても、片方は小選挙区ですし、片方は都道府県単位だというようなこととか、いろいろな点でなお若干は違いが出てくるのではないかと考えてはおりますけれども。

○穂積委員　それでは最後に、先生、再度、全国民の代表としての国会議員というものを選ぶに際して、人格やら経歴はともかくとして、政治行動などを見ても、個人それぞれを吟味しての名前を書かせる投票と、政党にくくられたらやはり非常に抽象的な、似通ったような政策の政党があると思うのですが、それを選ばせるということについての、本当にどちらがいいのかということが比例代表制で政党名を書かせるかということについてのやはり一番問題だと思いますので、その辺、私は先ほどからいろいろ申し上げているのですが、いかがなものでしょう。私どもも立派な国会議員でありたいと思っておりますが、国民の皆さんに政党として立派かどうかを預けてしまうということについて多少の懸念がありますので、その辺、後輩といいますか教え子たちはこんなふうに考えたらというふうな、何か教えていただくことがありましたら、最後にお伺いして、終わります。

○佐藤参考人　それは先ほど言いましたように、あの規定は、選挙で選ばれる場合には、個人名で、この人こそというので選ばれる場合もあるだろうし、それから政党ということで、支持団体というようなことで選ばれる人もあるだろうし、いろいろだと思うのです。ただ、選ばれた以上は、議員の諸先生というのはそういう政党や支持団体や地域というようなものの代表ではなくて、全国民的な利益に奉仕をする、全国民を代表するものであるという思想を表明している規定ではないかと私は思っているわけでございます。
　それがどんな場合に何か火花を散らす問題になるかというと、やはり例の党議拘束というような問題なのではないかと思うのですけれども、何かの法律の議決に当たって、議員が絶対的に党議に拘束されるということになると、個人としてはこうだけれどもしかし一切党によって拘束される、そういう問題が出てまいりますね。だから、その問題としては出てくる。私は、党議拘束というのは、政党政治というもので運営される以上は、何といいますか、やはり大きな傾向としてはやむを得ないことではないかと思います。ただ、問題によりけりでございまして、必ずしも一つの政党が党議で決定をするということにふさわしくないような問題については、それは所属議員の自由な投票というものを認める余地を残すということが必要ではないかと思うのですが、その政党の基本綱領とか基本政策とかいうものに関連する問題については、やはり政党として党議で拘束するということはやむを得ないと申しましょうか、政党政治である以上は要求されることではないだろうかというふうに考えております。

○穂積委員　ありがとうございました。

○石井委員長　次に、堀昌雄君。

○堀委員　ちょっと資料をお配り願います。
　佐藤参考人にお伺いをいたします。
　私は昭和三十三年五月の選挙で当選をいたしまして、当時社会党は百六十六名当選をいたしたので、委員会に対する配属は私どもの希望は認められませんで、党の方針として文教委員になりました。昭和三十五年の一月からの通常国会に際して委員会の選択を認められましたので、私は大蔵委員会と公職選挙の特別委員会を志望いたしまして、昭和三十五年一月から公選の特別委員でございますし、衆議院の大蔵委員でございます。今日もそうでございまして、その後選挙制度審議会法を皆さんと御一緒につくりまして、その選挙制度審議会法は、現在もそうでございますけれども、要するに議員が特別委員として参加をすることになっておりまして、私は第一次、第二次、まあ党の方針で二回連続外部の審議会に出た者は二年休んでくれということで三、四を休みまして五、六と選挙制度審議会の特別委員として審議に参加をいたしてまいりました。
　実はそういう長い過程を通じて、この選挙制度審議会は、佐藤参考人がお述べになっておりますように政党本位の選挙制度をやるべきであるということで、大変長い時間かかって作業してまいったのでありますけれども、しかし実は終わりごろに、審議会として現在出されておりますような並立式の比例代表小選挙区案というものが学識経験者の皆さんの多数意見として出てまいりまして、私は賛成ではございませんでしたけれども、特別委員というのは政党の立場なり議員の立場を学識経験者の皆さんに御理解いただくために出席しておるものだという認識でありましたので、その方向でやむを得ないと思っておりましたが、当時自民党の委員から、自民党としてはこの案は受け入れられないということで、長い間にわたる選挙制度審議会の御検討は御破算になって、その後今日に至っているという経緯がございます。
　私は、今回第八次選挙制度審議会が発足をすることになりましたときに、特別委員は参加しない方がいい、こう考えたわけでございます。それは、今のようにせっかく学識経験者の皆さんが一定の合意に達しておられても、特に自民党の議員の方がこれは党としては受け入れられないなどということになりますと、せっかく学識経験者が御努力になったことがむだになるという経過もございまして、実は私はそういう主張をして、今回は特別委員が参加をしない、こういうことに審議会はなっておる、こう考えておるわけでございます。
　　　　〔委員長退席、塩崎委員長代理着席〕
　そういう意味で、実は参議院議員の選挙制度の改革及び政党に対する公的助成等についての答申の二ページにこういうふうに書かれております。「すなわち、参議院が憲法によって期待されている役割をよく果たすためには、衆議院議員とは異なる選挙の仕組みによって参議院議員が選出されることにより、衆議院とは異なる面からの民意が代表されるようになっていること、また、政党間の論議の場である衆議院とは異なり、参議院においては、その議員が所属政党の拘束からできる限り離れて行動することにより、その独自性を発揮できるようにすること、すなわち参議院の政党化をできる限り抑制することが必要であると考えられる。」こういうふうになっておりますが、この認識でございますね。「衆議院とは異なる面からの民意が代表されるようになっていること、また、政党間の論議の場である衆議院とは異なり、」こういうふうに書いてございますので、今の選挙制度審議会の皆さんは、現在行われておるこの国会のあり方が、私どもや自由民主党の議員同士の論議で行われておるというふうに御認識になっているのか。
　私がきょうお配りいたしましたこれは、明治憲法そのままにこの院の構造そのものも、ここは新しくできましたからこういう円卓になっておりますけれども、中に写真が入っておりますから御説明いたしますが、ほとんど政府と議員との論議に終始をしておるわけでございます。憲法七十三条で、内閣は、予算案を作成して国会に提出する、あるいは条約を締結し、事前または時宜によっては事後に国会の承認を得る。この二つは憲法で明示的に政府が提案するのでありますから、これについて政府と議員との間で論議が行われるというのは、これは憲法の定めによってしかるべきだと私は思うのでありますけれども、そのほかは全部政府と議員が行っておるということについて審議会の認識はどのようであるのか。ここにお書きになった議員同士の論議ということが行われていないという認識でございますが、佐藤参考人はいかがお考えですか、それを伺いたいと思います。

○佐藤参考人　今の点は私もおっしゃるとおりであると思います。それで、御承知のように議員同士の議論、それに重きを置くべきだというような考え方は衆議院の場合も参議院の場合もいろいろ唱えられているのだろうと思います。
　それで、自由討議の問題だとかそれから参議院制度の改革なんかの場合でありましても、衆議院と違った意見、衆議院とは異なる立場と視点というものから参議院は議論をすべきであるということ。その場合に参議院にはいろいろの意見がある、そうすると、それが議員同士の間で審議をされた形において参議院のいろいろの意見、参議院議員の間にあるいろいろの多様な意見というものが表現され、かつ集約されていくべきである、そうすると、それによって衆議院の方の意見というものと違った特色のある意見というものが参議院にも期待できるのではないか、そういうところから参議院の場合にも一層議員同士の自由な討議というものを重視すべきではないか、こういう考え方は、御案内の河野謙三議長のときの参議院の改革論の中でもあったわけだと思っております。

○堀委員　そこで、この「政治改革」、お配りした中の二ページのところをちょっと見ていただきたいのでありますけれども、実は「大日本帝国憲法の慣行から日本国憲法への基本的改革について」ということで、佐藤参考人がお書きになりました「日本国憲法概説」の中から帝国憲法の由来を引用させていただいておるわけであります。二ページの真ん中に括弧の中に入っておりますけれども、私は国会に出まして今在職三十一年でございますけれども、ずっと前から非常に疑問に思っておりますのは、ちょっとページを先にずらしていただきまして七ページを皆さんに見ていただきたいのでありますが、七ページの本会議場でございます。
　現在、憲法四十一条で、国会は国権の最高機関であって唯一の立法機関であると明定をいたしておるのでありますが、この七ページの上の本会議場をごらんになりますと、要するに国権の最高機関の方が下の方に座っておりまして、そして行政権というのは、少なくとも現在では国権の最高機関の次に位置するはずのものがひな壇と称する高いところに座っている。これは帝国憲法のときの仕組みがそのまま今日に及んでいるのでございます。
　その次に、予算委員会等が開かれます議事堂本館第一委員室というのが下にございます。ここで、閣僚は安楽いすのような大きないすに座っておるわけであります。そうして国権の最高機関は、分館ができたのは昭和四十四年でしたか、この分館ができますときまでは、私ども議員は机を並べてそでのない政府委員が座るのと同じいすに座って審議をしていたわけであります。私は、これを当時の古い閣僚に、あなたは戦前のことも御存じでしょうが、この大臣席というのは要するに帝国憲法のときに、行政権絶対優位のときにこういういすができて、そうして協賛をするという議会であったときにこういうことになっているのじゃないですかと。依然としてこの形が今日残っているわけであります。
　この本会議場の問題は、尾崎行雄さんが日本国憲法ができたときにあの壇を下げるべきだと言われたそうでありますけれども、当時は財政上の問題でできなかったということが言われているわけでございます。それで今はちょっとそでがついていますけれども、政府委員と同じような格好になっているのであります。
　その次に、今のこの分館でございますけれども、要するに分館ができて、ここでは議員同士がディスカッションできる仕組みに衆議院の事務局の方が進んでこういうものをつくってくれておるわけでありますが、現実には相対向きになっております。
　ところが、先生の「日本国憲法概説」でも述べられておりますように、伊藤博文たちが当時のプロシアの憲法を持ってきて大日本帝国憲法ができたわけでありますが、十ページでございますけれども、西ドイツの国会も改装前はやはり日本と同じように高いところにございますが、これは御承知のように一九八六年でございましたかに改装をいたしまして、高さを同じにしているわけでございます。私は、実はもう二年前からこの問題を提起しておりますけれども、今日依然として全然改められていなくて、形式だけでなくて内容も同じように政府対議員という形で論議が行われております。
　それで、十三ページのこの第三委員室というのをごらんいただきますと、ここは手前側におりますのが議員の席でありまして、真ん中は委員長でありますけれども、向こう側の右側に政府側がいる。常に政府と議員が対峙して座っているという仕組みは、これは大日本帝国憲法が規定をし、それに基づいて行われてきた制度が、今日日本国憲法が実施をされまして既に四十三年になりますか、にもかかわらず、依然としてこういう形式、そうして建物もそうですけれども、やり方もそうなっている。これは、私はどう考えても今の日本の政治の最大の問題点で、これをまず改めなければならない。
　ところが、そういうことが今日続いてまいっておりますのは、今の中選挙区という制度の中に問題がございます。中選挙区制というのは個人本位の選挙制度でございますから、ともかく金帰火来というのが衆議院における一般的なルールでございますけれども、衆議院はいつ選挙があるかわかりませんので月曜日と土曜日は委員会を開かない、本会議も開かないという慣例になっておりますから、要するに金曜日の夜に選挙区へ帰って土曜、日曜、月曜といて、そして火曜日の朝国会へ帰ってくる。こういうことで、選挙区をみんな一生懸命走り回って、自分の個人票を常にきちんとするという形がとられております。そうしますと、議員は勉強する暇がないわけであります。自分たちが勉強しないためにどうしても官僚の力をかりざるを得ないということが起きてまいるのであります。
　今アメリカに行っておられますけれども、この前のＥＣ代表部の大使でありましたファン・アハト大使が、ある会合の中で私に、堀さん、ちょっと日本の政治についてぶしつけな質問をしてもいいですか、こうおっしゃいましたので、何でもお聞きくださいと。私はオランダで内閣総理大臣を四年間やってきました。そのときに、組閣をするときには、この人はこの省にとって最も望ましい政治家だという人を各省の大臣に任命をいたしました。総理大臣も変わりませんが、閣僚も一人も変わらないで、四年間そのスタッフで実はやってきましたが、日本に来て驚いたのは、大臣というのは毎年全部変わる、こうなっているのですが、堀さん、これはどうして毎年一年ずつでずっと変わるのですか、こういって大使に尋ねられました。
　それはこういうことに原因がある。現在の中選挙区制というものは五名区、四名区、三名区、こうなっておりまして、さっき参考人もおっしゃいましたような護憲三派のときにできておりますが、私どもが力が不十分なものですから、自民党はその選挙区に多数の候補者を立てることになりますと、自民党同士の争いになってくるわけであります。そうすると、それが結果的には派閥をつくって、今自民党に派閥が五つございます。ある人が六つ目の派閥をつくろうとしたらつぶされました。自民党には派閥は五つ以上は要らないのだといってつぶされて、その方は自殺をされました。
　ですから、そういう経過は、今の五派閥というものができたもとは今の中選挙区制の仕組みの結果だと私は見ているのでありますけれども、そうなりますと、さっき穂積さんもちょっとおっしゃいましたけれども、ともかく多数の議員を擁しておる者が自民党内のイニシアチブがとれることになる。それで多数の議員を擁しようと思ったらどういうことが必要かといいますと、まず候補者をたくさん立てなければ多数の議員ができませんから、多数の候補者を立てることになる。そうして、同時に議員になったら、自民党の皆さんは大臣になることがまず最初のターゲットです、こうなっておりますから、何としても大臣になりたい。内閣改造が行われるときは大変熱心に皆さんがいろいろな角度で運動をなすっているようであります。私も逆に自民党の私の学校の同窓生から、堀さん、あなたは上の方の人をよく知っているのだからちょっとよろしく頼むぞなんということを言われるほどに実は激しい閣僚になることについての争いがある。
　そうなりますと、閣僚にたくさんしたことが派閥の方をたくさんふやすことに対しても非常にプラスでありますし、資金が潤沢で候補者をたくさん出せればいい。その結果が、私は大蔵委員会に長くおりまして、大蔵委員会の中で公式に発言しておりますけれども、私がおつき合いをした大蔵大臣の中で田中角榮さんというのはただ唯一の政治家として実に立派な大蔵大臣であったのでありますが、派閥の領袖となって、できるだけ大きな派閥をつくろうと思えば資金がたくさん要ります。資金をかき集める過程の中で御承知のような事件に巻き込まれて今日議員をやめられているわけでありますが、それはまさに今の日本の政治のシステムがもたらした結果でございまして、どうしても政党本位の選挙制度にしなければ日本の政治はまともにならない。そうして、政党本位の選挙制度になれば、ファン・アハトさんたちがやっておられるように、ともかくも特別の事情のない限り最初の内閣総理大臣が決まったらその人がずっとやるということになるのではないか、こういうふうに思っております。
　この中にいろいろ書いてございますけれども、その点で佐藤参考人にちょっとお伺いしたいことは、要するに今の憲法は七十二条で、
　内閣総理大臣は、内閣を代表して議案を国会に提出し、一般国務及び外交関係について国会に報告し、並びに行政各部を指揮監督する。
こうございまして、ここでは実は法律案とは書かれておりませんで、「議案を国会に提出し、」こういうふうに七十二条は書かれております。そうして、七十三条に、
　内閣は、他の一般行政事務の外、左の事務を行ふ。
具体的に、内閣の行う事務をここで明示をいたしておりまして、
　一　法律を誠実に執行し、国務を総理すること。
　二　外交関係を処理すること。
　三　条約を締結すること。但し、事前に、時宜によっては事後に、国会の承認を経ることを必要とする。
　四　法律の定める基準に従ひ、官吏に関する事務を掌理すること。
　五　予算を作成して国会に提出すること。
　六　この憲法及び法律の規定を実施するために、政令を制定すること。但し、政令には、特にその法律の委任がある場合を除いては、罰則を設けることができない。
　七　大赦、特赦、減刑、刑の執行の免除及び復権を決定すること。
こういうふうに書いてございまして、要するに、内閣が国会に提出できるものを明示的に予算と条約だと限定しているのであります。ところが、どういうわけか内閣法では、こういう憲法の定めがあるにもかかわらず、法律案及び議案を国会に提出し、こういうことになっておりまして、その結果、現在日本の法律のほとんどは閣法によって処理されているわけでございます。それは、ここに内容が書いてございますけれども、そういうことなのでございます。
　そこで、一番大事なことは、議会というのは少なくとも議員立法によって、国権の最高機関で唯一の立法機関であるということは、議案をつくるのも、国会に提出し、さらに論議をし、最終的には議会の多数の意見によって決定するというこの仕組みが確保されないで、政府が一方的に閣法を持ってくる、そうすると、この閣法は成立過程に確か自由民主党の皆さんは参加をされておりますけれども、そのために自由民主党と政府というのが一体となって私どもにその法案を採決するように求めてくる、こういうのが現在の形なのでございます。ですから、どうしても今の日本の政治をきちんと改めるためには議員がしっかり勉強をして、官僚に物を依存しなくても議員同士でやれるようにしなければいけないと思うのであります。というのは、私は三十一年もこの仕事やっておりますのでよくわかっておりますけれども、官僚は、大体、政策をつくりますのは課長のときに政策を立案いたします。しかし、課長の任期は大体二年で終わります。そうしますと、自分がつくった政策を、例えば五年先の政策をつくったとしますと、自分がやめますと、次の課長はそれをちゃんと議会や何かに成立するように努力しないものですから、少なくとも自分の任期中にやれる形のものの政策を立案いたします。決定権は局長にあります。局長も大体二年ですから、その決定権がなくなった者はもうそれについての発言権がなくなるわけです。ですから、官僚というのは御承知のように各省縦割り、各省が縦割りではなくて局縦割りでございますから、自分たちの幅の狭い視野の中で二年か三年先のことしか官僚は考えることができない。
　しかし、私どもはこうやって国会に出していただいておりまして、これは個人本位選挙制度のおかげで、私も十一回当選の長期に出していただいておるのでありますが、政党本位の選挙制度の国では、そんなに長い、当選回数の多い人はほとんどおられません。大体五、六回のところでチェンジをするわけであります。それは政党がイニシアチブを持っていますから、適当な人を交代できるのであります。今の選挙制度では、長くいる者は個人票がしっかりしておりますから、私の場合も、実は前回党が公認してくれませんで、無所属推薦ということで出てまいりましたけれども、しかし、結構原衆議院議長の上で四番目で当選できる、これは個人本位の選挙制度のおかげでございます。
　自分自身がその中で、そう言うのはおかしいのですが、しかし、私は昭和三十五年以来公職選挙の特別委員会におりまして、何としても政党本位の選挙制度にしなければならない、こう考えておるのでございます。そういう現在の国会のあり方、政府と議員のあり方、法案の提出の仕方、これは私は日本国憲法の求めることとは著しく違っておると思いますが、御専門家でございます佐藤参考人のひとつ御意見を承りたいと思います。
　　　　〔塩崎委員長代理退席、委員長着席〕

○佐藤参考人　いろいろ御意見、お教えいただきましたが、今の議案と法律案という問題につきましては、仰せになりましたような議論が憲法解釈といいましょうか、憲法学会においてもございます。ございますが、ただこれも申し上げるまでもなく御存じのことだと思いますけれども、アメリカなどのようないわゆる大統領制ということであれば、大統領というのは行政権、それですべて立法権というものは議会にある、こういうことでございますので、御案内のように先ほどの議案、法律案の場合も、法律案の立案それから立案段階からこれはもうすべて議会、つまり議員ですね、ですから議員が提出をする、それで大統領や行政部はヒアリングという形で意見を述べるために出席することができるけれども、言うまでもなく法律案の提出などは大統領、行政部はできない、こういう仕組みになっているわけでございます。
　それで、ただ日本国憲法の場合は議院内閣制という形をとっておる。そうすると、議院内閣制というのは一つは国会の多数党を媒介として議会と行政部というものがいわば一体化する、そういう制度だと理解できると思うのですね。そうなりますと、アメリカ大統領制の場合とは違いまして、法律案の提出権というものも、これは内閣にも与えてよろしい。ただ、唯一の立法機関としての国会というのは、それを最後的に決定する権限というものは言うまでもなく議会に、国会にある。だけれども、それのもととなります法律案というものは、議会あるいは議員というものが必ずしも独占する必要はない。なぜなら、議院内閣制というのは議会と内閣というものがいわば一体化する現象、制度でございますために、そういうことではないかと思っております。
　ただ、御承知のように議会の初期におきましてアメリカに視察に行かれました議員の代表の方々が、先ほど申しましたようなアメリカのやり方を見て帰ってきて、そして、唯一の立法機関である国会なんだから、立法つまり法律案提出についても議員立法というものをむしろ主にすべきで、それを充実すべきであるという勧告を両院の議長にされたことがあるわけでございます。そしてそれを受けて、第十国会におきまして議員立法の形がとられ、いわゆる議員提案の立法、法律案というものの数が一時非常にふえたことがあるわけです。ところがそれを実際にやってみますと、かえっていろいろ不便があって、そして両方、議員の方々の方からも手続上いろいろ面倒だというようなことから反対論がありまして、次の第十一国会からはまたもとに戻る、そしてそれ以後今日までこうなっている実情は御承知のとおりであると思います。
　ただそのことと、つまり法律案は内閣からも出せるということと、それと議員の立法機能というものをさらに充実させていくべきだという問題とは、これは別個の問題であると私は思っておるわけです。ですから、議員立法をもっと強化すべきだということは私も賛成でございます。ただ、そういうような問題は、この選挙制度の審議会の場合は、そこまでは審議会としては広げるべきではないというふうに思っております。
　これはいろいろな答申をごらんになればわかりますが、例えば政治倫理の問題だとか資産公開の問題だとかいうような点は、国会の側で適切に処理せられることを期待するといったような、一つの例として、そういう問題は国会にぜひお考えいただきたいというような形で、それから、さっきの議場の構造というようなことに関連いたしますのは国会あるいは両議院の運営の問題でございますね。その運営の問題として議場の構造というようなことも、こういう自由討議にふさわしいような部屋の設備をするというようなことも含まれるのだろうと思うのですが、そういう議院の運営につきましても、例えば参議院の特色ということに関連をいたしまして、選挙制度だけではなしに、参議院の運営の上でも参議院の特色を出すための制度を考える必要があるというようなことは、例えば常任委員会の編成の問題、これを衆議院と変えるとか、それから現に行われております調査会の機能をもっと発揮すべきであるとか、そういうようなことには言及しているのです。しかし、それ以上に、ひな壇の問題も含めまして衆議院における議論のやり方、審議のやり方というようなことについては、これは審議会の守備範囲外だというふうに考えておりますので、そこは御理解をいただきたいと思います。
　ただ、議員立法を強化する、あるいは議員の先生方の立案調査能力、政策立案能力というようなものをさらに充実させていただくためにということに触れておりますのが、この政党に対する公費負担というところに、「政策スタッフとしての議員秘書の増員及び政治活動に必要な執務スペースの確保のための議員会館の整備を図る必要があると考えられる」、それらは、「国会議員の政策活動」、これの中に立法活動というものも当然含まれるわけでしょうが、「国会議員の政策活動が充実し、国民の負託にこたえるよう」にそういうふうなことも考えるべきであるということを期待する、それのために国会の側で「適切な措置がとられることを期待する。」というようなことを、特にこれは言及しているわけでございます。そういう気持ちは十分に持っておるということを御理解いただきたいと思います。

○堀委員　実はこの話を先に出しましたのは、今さっき申し上げたように、個人本位の選挙制度でございますと、要するに選挙区へしょっちゅう帰っていなければ次に当選できないのでございますね。私のように古くなりますと、東京にほとんどいて、必要があるときにしか帰らない程度でも、地盤が確定しておりますから何とかいけますけれども、新人の皆さんは大変、しょっちゅう帰らなければならない。それでは、実は議員として十分な活動ができませんので、そういうことのない制度ということになりますと、どうしても衆議院の場合には比例代表併用制でないと、この答申にございますように、選挙区がたくさんになりますと選挙区の範囲が狭くなりまして、やはり政党本位とはいいながら、現行でこれまで個人と有権者のつながりであったものをさらに深めなければ、なかなか小選挙区では当選できない。それも今自民党内で大変論議が起きているようでありますけれども、古い者は何としても足場がしっかりしておりますが、一年生、二年生の皆さんというのは、たまたま古い人を追い落として上がってきても、今の小選挙区のようなことになりますと、そこでは結局、政党の名前になっておろうがどうしようが、実は一人の人間を有権者が選ぶわけであります。
　そこで、私は自民党の皆さんや、この前も後藤田さんと第一委員会の委員長さんと読売新聞の座談会に出ましたときに申し上げたのですけれども、少なくとも現在の有権者と候補者の関係を断ち切って、比例代表併用制という問題をひとつ三回やりましょう、そうすると任期四年で十二年たてば、それは制度が違うものの選挙が三回も行われると、もう個人と有権者との関係も非常に変わってくる。その先でならば、これは個人的見解でありますけれども、私はフランス方式の二回投票制がいいのではないか。日本は多党化しておりますからどうしても一回投票というわけにはまいりませんので、二回投票というのを行ってもいいですよ。
　私は、小選挙区に頭から反対するわけではないのでありますが、今の個人本位の選挙制度で、中選挙区でやってきて、これを小選挙区に変えましたら、私は恐らく一番強いのは、小さな自治体でしたらそこで出ている市長さんが一番強いと思うのですね。それから今度は、県会議員の皆さんの方が、範囲が狭いから、今の衆議院議員よりははるかに強いということになって、おまけに一年生、二年生の方は十分地盤ができていませんから、今このような並立式の小選挙区となったら、これは若い人たちはほとんど落選して、そうして地域における力のあるローカルの議員の皆さんや市長がどっと当選してくるということは自明の理だ、こう考えております。
　もう一つは、この前テレビ朝日の深夜放送のときに私出席をしてあれしたのですが、奄美大島から、私の大学の後輩の徳田虎雄君というのが当選をしてまいりました。奄美大島というのは日本における唯一の典型的な小選挙区なんでありますけれども、そこで実は彼がやってきたことを聞いておりまして、費用の点でも、普通の選挙区の何倍も費用をかけないことには当選はできない、こういうことを、経験をしておる徳田虎雄さんが申しておるわけでございます。
　ここで、併用制のところでお書きになっておりますけれども、「併用制は、多様な民意をそのまま反映し、少数勢力も議席を確保しうるという比例代表制の特性を重視するものである。しかしながら、これを重視するがゆえに、併用制には、小党分立となり連立政権となる可能性が高い、また、連立政権となる場合には政権を担当する政党が国民によって直接選択されるのではなく、政党間の交渉によって決定されてしまうという問題があることに加え、議席の配分の方式から生ずる結果として議員の総定数を超える、いわゆる超過議席を生ずる場合もあるという問題がある。」
　こうおっしゃっているのでありますが、私は率直に言って、現在既に参議院は、私ども、自民党以外の議員が多数になっておりますから、どうしても法案を成立させるためには野党のどこかと自由民主党は話し合いをしてそうして処理をしなければならない、それがこの前から起きておる自公民と言われる枠組みになっているのでありまして、現状の制度でも、連立政権ではございませんけれども既に参議院がこうなっております状態ではもう単独政権で問題が処理できる状態にない。私は、自由民主党というのは一つの政党ではなくて、要するに派閥連合だ、こういうふうに認識しておりまして、ずっと私ども見ておりますと、派閥の皆さんのお考えというのは派閥、派閥によってかなり異なりがございます。ですから、私は、ここでお書きになった、併用制だと連立政権になってはまずいとおっしゃることは、今の参議院と衆議院の関係から見て、決してこれを否定する必要はないし、超過議席は、小選挙区の枠と比例代表の枠を調整さえすれば、ドイツではほとんど超過議席——二、三名で例外として置いておるようでありますが、もしそれが起きるようなら、それはいろいろ数学上の計算をきちんとすれば超過議席が起こるようなことはないような処理もできるのではないかと思います。
　私は、昭和三十五年に当委員会に来てから、ともかく一貫して西ドイツ方式を主張してまいっております。現在参議院で行われております参議院全国区比例代表制というのは、私が政審会長のときに出しました案を、竹下さんが選挙制度調査会長になられたときに、堀さん、参議院の全国区、金がかかってしょうがないから、ひとつあの堀さんの案を自由民主党の議員立法にしたい、協力してくれとおっしゃって、まあ協力をしてあれは法律になっているのでありますが、これが御承知のように拘束名簿になっておりますけれども、私は、初め、やはり本来は今の西ドイツのように少なくとも半分は有権者が選択できるようにするのが正しいと思ったのでありますが、個人本位で来ておるこの制度から一遍政党本位に切り離すためには拘束名簿もやむを得ない、こう考えまして、そして審議の中で、二回選挙を行ったらこれを改めましょう、こういうことを提案し、昭和六十一年十月十七日の当委員会におきまして私はこの問題に触れて、要するに参議院の投票用紙に政党名を書く部分と個人名を書く部分、要するに一種の二票制、一票でありますけれども二票制の形にして、そして総枠は政党の枠で決まるが順位は個人名で決まる、今皆さんがお出しになっているのと同じような発想の案を、私は既に昭和六十一年の十月十七日の当委員会で公式に提案をいたしておるわけであります。
　きょう申し上げておるのも、このときもそうでありますけれども、うちの党がはっきりと決めているわけではございません。ある意味では三十年間やっておる学識経験者の立場で問題を提起しておるのでありますが、その点について、ひとつ参考人の方から。

○石井委員長　ちょっと速記をとめて。
　　　　〔速記中止〕

○石井委員長　それでは、速記を起こしてください。
　今の意見に御意見がありましたら、どうぞおっしゃってください。

○佐藤参考人　今、堀委員からいろいろ教えていただきましたが、個人本位を、まあ中選挙区制というのが個人本位、それが選挙活動もそうなる、そしてそれがいろいろの弊害を生んでおる、そこで、それを改める必要があるという場合に、個人本位から政党本位へというのを徹底といいますか、それを進めるためには政党による比例代表、それが望ましいのではないかというのが根底にあるお考えではないかと思います。そして、その場合に、小選挙区制も一方でとるとするのであれば、ぎりぎり、並立制ではなく併用制をとるべきではないかという御意見のように拝聴いたしました。
　その点につきましては、今答申を引きながら御発言がございましたように、やはりそこで述べておりますような観点から並立制の方が適切であるというふうに、審議会としては大方の意見が一致したわけでございます。ですから、それに対して御批判もあろうということは承知をいたしておりますけれども、そういうことも頭に入れながら、審議会としては並立制の方が望ましいということに帰着をしたわけなんでございます。

○堀委員　実は、私、この仕事を長くやっておりまして、一つの院の選挙制度が二つに分かれているのは先進国で日本の参議院だけなんでございますね。どうして一つの議院が二つの制度になったのか、私も歴史的なことはよくわからないのでありますが、これは非常に問題があると思っておりますのは、今、逆に全国区の人は大変厳しい選挙活動を強いられて、範囲の狭い地方区の方の方が楽だというのでありますが、今度比例代表になりますと、名簿の上の方にずらっとなった人は、それが決まったときに当選が決まったようになりますので、選挙区の皆さんからいうと、比例の上の方の者はもう名簿が決まり次第温泉にでもつかってのんびりと選挙をやっておる。ところが、選挙区の者は汗水垂らして選挙区の中を走らなければいかぬ。一つの院の中で二つの選挙制度があるために、与野党を通じて全国区の皆さんと選挙区から出ていらっしゃる皆さんの間には違和感があるわけです。
　こういうことは世界の先進国どこにもないのに、なぜ日本の参議院にできてきたのか。これはもうできている以上仕方がございませんので、私もこれを考えながら比例代表を考えたわけでございますが、これをまた衆議院に並立制ですと、こっちは小選挙区、こっちは比例、こうなります。衆議院も参議院も、一つの院が二つの選挙制度なんということは世界的に見て例はないのでございます。一つの院ですらないのに、上下両院とも二つの選挙制度なんということは——私が特別委員をお断りした理由のもとは、恐らくこの審議会は私が経験した過去の審議会のようにまた並立式を答申されるだろう、こう思ったわけです。ですから、我々がそれについて責任を持たないためには審議会の特別委員にならない方がいい。私どものフリーハンドを持っていないと、この審議会は必ず並立制を出してくる、私の長い経験からそう判断をして特別委員をやめましょう、これが二つ目の理由なんでありますけれども、その結果、私の予想したように並立案が出ている、こういうことでございます。
　私は、審議会の御苦労を多とするわけでありますが、これらは今後ひとつ議員同士のディスカッションによって論議を深めて、やはり世界の先進国がやっておるように、一つの院の選挙制度は一つのシステムにしない限り、参議院で問題があるのに今度はまた衆議院で小選挙区から出た人と比例代表、各党皆それがあるわけですから、それは非常に今後に問題を残すと思いますので、この点についての参考人のお答えを伺って私の質問を終わりたいと思います。

○佐藤参考人　一つの議院の選挙が二つから成り立つということが非常に異例であるという御意見だと思いますが、それは大きく申せばそうだと思います。何かさっきも御披露がございましたが、最近のハンガリーの場合なんかはまさに三つをあれさせているということもあるわけでございます。ただ、日本の場合、比例代表というものが登場してくる背景といいますかオリジンとしては、さっきもちょっと申し上げましたけれども、参議院が開設されたときの、選挙制度をいかになすべきかという、そこにオリジンがあるんじゃないかという気がいたしております。あの場合に何か全国的な利益を代表する職能的、職域的なあるいは学識経験のある人物を参議院には議員として迎えたい、そういう強い要望、要求がございまして、それに対する対案といいますか、それの具体案として全国区が加わったわけでございますね、よく御存じのとおり。そして、その全国区で職能代表的なあるいは職域代表的な議員もあらわれてくるのではないかということを期待していたということがあったと思うのです。そこで参議院で都道府県単位と全国区というものが出てきた。そこが二つの選挙法というものの、日本の場合は始まりであったのではないかと存じております。その場合に、今度はその全国区がいろいろの問題があるということで比例代表という形に切りかわったのが現在の参議院でございます。
　それで今度衆議院の選挙制度の改革として私ども考えました場合には、さっきからいろいろ申し上げておりますように、選挙ということの意味が、一つは政権獲得、政権党を選択するという面、それからもう一つは、それと同時に国民の多数意見を反映するという面、その二つがあるのではないか。すると小選挙区制だけということにいたしますと、政権党を選択するとか政権交代を明確な形で可能にするとかいうような点は出てくるけれども、その反面、少数意見というものが十分に反映されないという面が出てくる、だからそこのところを比例代表というものでカバーするということが考えられないかということで比例代表と小選挙区の組み合わせということが出てきたわけです。そして、その場合に併用制と並立制というのは当然あったわけですけれども、そこは先ほど申しましたような考え方から併用制よりは並立制の方がよろしい。ですから、一言で申しますと、私どもが提案しました衆議院の選挙制度というのは、小選挙区制、これは議席でいっても六割、それから比例代表が四割ということになっていますので、その二つのうちのどちらにウエートを置いているかといえば小選挙区制の方にウエートを置いている、ただ、それのデメリットを補充する限りにおいて比例代表、これは四〇％、そういう形に結果としてなっている、これは認めざるを得ないのじゃないかと思っております。

○堀委員　どうもありがとうございました。

○石井委員長　次に、山花貞夫君。

○山花委員　第八次選挙制度審議会の一つの大きな特徴は、従来とは違って特別委員に政党代表が参加していなかったというところにあると思います。この点と関連して、きょう先生も冒頭、国民の期待する全体の政治改革という視点からこの答申を作成したという説明をいただいたわけですが、私たちの立場からしますと、リクルートの問題これあり、違憲判決引き続く中で、定数是正について成案を得ることができないといったことに対する国民の不満、不信、それが政治改革を求める国民の声の根本にあると思いますので、そうした観点で緊急のテーマについてもっともっと具体的な回答を出していただきたかったというのが私どもの印象であります。
　同時に、野党的な発言となるかもしれませんけれども、今回の選挙制度審議会が、自民党の政治改革の大綱に端を発しまして全体が自民党の立場での政治改革構想の中で位置づけられていたということを指摘しないわけにはいかないと思っております。自民党の政治日程の中で中間答申あるいは第二次の答申、これからの答申も進んでいるのではないか、こういう印象をぬぐい去ることができません。
　そうした観点から、やはりたくさんの政治改革のテーマの中のきょうの先生のお話の中心であった小選挙区比例並立の問題につきましては、もっともっと議論すべきところがたくさんあったのではなかろうか、少し時期を急いで出されたのではないかという印象を持っております。きょう先ほども質問ありましたけれども、従来長年国民がなれ親しんでいた選挙制度を全く変えていくということなんですから、新しい実験ということなんですから、こういう制度を世界の各国がどのように採用しているのか、そこでどんな問題が生じているのかということについて、もう少し選挙制度審議会の立場でも調査を進めるべきではなかったか、こういう印象をきょうのお話を伺っても持ちました。
　きょう話題となりましたのはハンガリーの例、メキシコの例、並立制を採用しているところについてだったと思いますけれども、その他一応例として挙げられておりますのが、韓国、ベネズエラ、セネガル、マダガスカル等があると思います。韓国の場合にも、やはりお金がかかることについては大変だという話を韓国の議員の皆さんから伺います。ハンガリーについては、新しい制度になったんだけれども、本来、政策本位の選挙になるかと思ったならばお互いの足の引っ張り合い、その意味では極めて個人と個人の戦いとなったというのが今回の選挙の経験であったということについても伺ったりいたします。新しい制度を採用するということならば、そうした諸外国の現実の小選挙区比例並立と類似の選挙の形についてもっともっと調査すべきではなかったかと思いますけれども、この点についていかがでしょうか。

○佐藤参考人　おっしゃるとおり、私どもも殊に外国の制度、それの分析とかそれの評価とかそういう点が不十分であったということは認めます。ただ、それぞれの国にいろいろの選挙制度が定められているけれども、それの背景とか由来とかいうものはそれぞれ非常に違っておりまして、それで、日本の場合に外国の制度がこうなっているからそれを取り入れられないかというようなことは、そういう背景なり地盤なり問題の基礎にある社会的、政治的な環境といったようなものを異にする場合は、制度をそのまま輸入するというようなことには問題があるのじゃないかと私は考えております。
　それで、日本の今日の問題としては、中選挙区制で来た、それについていろいろ問題が発生してきた、それをどうするかということ、そこから考えてよいのではないかというふうに思ったわけでございます。

○山花委員　実は、そうした印象は、政治の仕組みそのものをつくり変えていくという提案だと思いますので、日本の現実の政治の動きとの兼ね合いということを抜きにしては私は議論できないのではなかろうかと思います。
　実は、結論としては小選挙区比例並立制ということになったわけですけれども、きょう余り話題となりませんでしたけれども、定数是正についての国会の決議がございました。あの国会の決議だけが話題となりまして、五年たったのに一体どうしたかという議論なわけですけれども、私は同時に、国会決議に至る現実政治の動きについてもやはり振り返ってみなければいけないと思っているわけです。これは、違憲判決が続く中で国民の批判も高まり、議長が具体的な提案を行い、これを受けて与野党が話し合って結論を出した、そして国会決議に至った、こういう流れがありました。
　実はその中で、私がこの点については審議会では全く考慮されなかったのですかということを伺いたいと思いますのは、国会決議の前、八五年十二月十九日、衆議院の坂田議長が、最高裁判所の違憲判決が国会の怠慢を厳しく指摘したことを受けまして、「立法府として違憲状態を一日も早く解消すべき重大な責任を負っている」として四項目の意見を出しました。中身としては総定数五百十一人、人口格差一対三以内、そして確定値が公表された段階において速報値に基づく定数是正措置を行いということですが、その三項に「小選挙区制はとらないものとすること。」こうした議長の見解が出されました。そうして、これを受けまして、国会では与野党国対委員長会談などによりまして議長見解についての各党確認事項、ここでも小選挙区制はとらないということを与野党が合意いたしまして、その上で抜本改正に取り組む、こうした確認のもとにかの定数是正についての国会決議が誕生したわけでございます。すなわち前提として、議長の見解でも与野党の合意でも小選挙区制はとらないということが合意として存在したわけでございます。したがって、我々は与党に対してはこの小選挙区制はとらないという合意をいつ廃棄したのかということについて追及してきたところでありますけれども、こうした現実、政治の場における議長の見解あるいは与野党の合意、それを受けての小選挙区制はとらないということを前提とした国会決議、こうした問題については審議会の中で余り議論されなかったと承知しておりますが、いかがでしょうか。

○佐藤参考人　定数是正の問題で、答申では「一対二未満とする」ということにしたわけでございます。そして、それに関連をいたしまして定数是正の問題についての国会のいろいろの立場、見解、それは説明も受け、そして十分に承知してきたつもりでございます。
　そして、今の点につきましては、平成元年の十二月でございましたか、小林会長がここで意見を述べましたときにも特にそういう点について御質問があり、小林さんがそれにお答えをした、それの議事録も私勉強させていただきまして、その事情や先生の御見解というものもよく承知をいたしております。

○山花委員　残る時間でもう一つだけ伺っておきたいと思うのですが、今回の第八次選挙制度審議会の委員の任期は本年六月で切れるということについて冒頭お話があった中で、その時期までには二つの問題、すなわち区割りの問題と制裁強化のテーマについては結論を出す、こういうようにお話しになったとお聞きしてよろしいわけですか。

○佐藤参考人　先ほども御説明いたしましたように、区割りについては早急に具体案を得るものとするということを答申の中にもうたってございます。
　それから、もう一つの制裁強化の方は「引き続き検討することが適当である。」というふうにうたっているわけでございますので、それはこの第八次の審議会としてしておかねばならないことだと考えているわけでございます。

○山花委員　御指摘の点、この答申の七ページに「区割りの具体案については、早急に検討を進め、成案を得るものとする。」とされておりますけれども、これまでの区割りの具体案についての議論の経過、そして本年六月までということですが、大体いつごろまでに選挙制度審議会としての、三百ということになると思いますが、区割り案をお出しになるのかについて伺いたいと思います。

○佐藤参考人　答申の中に区割りの基準について四つか五つの原則を書いてございます。そして、それによって具体の区割りについては「早急に検討を進め、成案を得る」、こういうことでございます。ですから、その基準によれば、一応三百と予定をしておりますけれども、その三百の区割りがどういうことになるであろうかという問題でございますね。そうすると、それにつきましては事務局、つまり自治省の選挙部におきましていろいろの材料を集め、それから現地にもたしか調査に行っていると思いますけれども、そういうことでいわば準備的な作業というものはしている、こういう状況でございます。
　ただ、この区割りの問題につきましては、今の基準を適用するといたしましても、原則としての基準というわけでございまして、例えば市や特別区は分割しないということを原則とするというふうに書いてある。しかしながら、仙台とかなんとか八十万以上の市というものを分割しないということになりますと、そこの人口が八十万ということになりますのでそれはまずいといいますか、適切でない。ですから、そういうような場合には例外的に分割をするということにもなるのではないだろうか。そういうような点を含めまして、原則を具体化する場合のいろいろ起こり得る問題点、そういうようなものを頭に入れながら作業の準備をしている、こういうことでございます。
　それと、審議会として具体案を答申するということになるわけでございましょうから、それをいつの段階にか審議会の審議をして決定をするということになるわけですけれども、それはいつごろになるだろうかというお尋ねでございますが、これは正直に申し上げまして、今いつごろということはちょっとお答えいたしかねます。それはまだ決めてもおりません。各政党のお考えあるいは政府のお考えというようなものもあるように聞いておりますので、どのような事態になろうともそれに対応して具体案をつくるための準備、そういうものを鋭意やっている、こういう状況でございます。

○山花委員　今御指摘の、区割りの具体的な基準についての五項目、関心を持っておったわけですが、お話がありましたとおり、この人口八十万をどうするか、六十万をどうするか等々の問題は、具体的に市町村を分断するということになりますから、大変大きな関心が集まるところだと思っています。この点について我々もいろいろ検討しておるところでありますけれども、ぜひその中身について、これは結論だけ出すのではなくて、手法等についてはある程度政党などの見解も聞いていただくことが必要なのではなかろうかということをこの際希望しておきたいと思います。
　以上で、時間が来ましたので終わります。

○石井委員長　井上義久君。

○井上（義）委員　佐藤先生にはお忙しいところ、参考人として御出席をいただきまして心から御礼申し上げる次第でございます。
　今回の第八次選挙制度審議会の答申に至る経過でございますけれども、竹下内閣がリクルート疑獄で倒れまして、その後の宇野内閣もスキャンダルということで短命に終わったわけでございます。その後海部内閣が誕生した。いわゆる日本の民主政治の危機の中で海部内閣というのは誕生したわけでございまして、そういう意味で、海部首相御自身も政治改革に命運をかける、不退転の決意で臨むとおっしゃっているわけでございます。言うならば政治改革のために誕生した内閣であるというように私どもは認識しているわけでございます。一方、昨年の国勢調査の速報値が出まして、一票の格差が三・三八倍と大きく広がっておりますし、三倍を超えるところが八選挙区、二倍を超えるところが三十五選挙区ということで、定数の抜本是正の措置がとられるまでは解散の権限もないんではないか、首相の解散権も制約されるのではないかと我々は認識しているわけでございます。したがいまして、重要な問題について海部総理は民意を問うことはできない。そういう二重の意味でモラトリアム内閣と言ってもいいのではないかというふうに思うわけでございます。
　そういう中で第八次選挙制度審議会の答申案が出たわけでございますけれども、衆議院選挙の選挙制度、これは小選挙区比例代表並立制ということでございまして、自民党も先般政治改革基本要綱を党議決定されたようでございますけれども、自民党内にも異論が大変ある。それから、野党もこれに対してはこぞって反対をしているというような状況の中で、この方式にこだわる限り成立の見通しはほとんどないのではないかというふうに私は認識しているわけでございます。そういう国民的な政治改革の期待の中で第八次選挙制度審議会が発足をして、小選挙区比例代表並立制というものを出せば、これは当然野党ももちろん反対でございますし、自民党内にも相当な反対があるということは当初から予想されたわけでございまして、果たして実現可能な案という認識を持ってお出しになったのかどうかということ自体も私たちとしては非常に疑問を持っているわけでございます。逆にいいますと、自民党の政治改革大綱を権威づけるためにこの選挙制度審議会が利用されて、それに沿った案が出てきたというふうにも考えられるわけでございまして、もう少し各政党の考え方なり、この線であれば実現可能なんじゃないかというような議論がまず最初にあってしかるべきだったのじゃないか。せっかく審議を重ねていただいて答申案を出していただいても、先ほども言いましたように、この案にこだわっている限りこの成立の見通しは非常に厳しいということであれば、何のための審議会だったのかということになるわけでございまして、その辺の参考人の御認識をお伺いしておきたいと思うわけでございます。

○佐藤参考人　そういう御意見があることは十分理解いたします。ただ、実現可能性のないような案ではないか、そういうことが一つ。それから、自民党の政治改革大綱をオーソライズするものにとどまるのではないか、そうだからこそ反対も強いのだという御意見でございますが、後の方から申し上げさせていただきますと、私どもが内閣総理大臣から任命されて、そして第八次選挙制度審議会が再開されたわけでございます。それで、総理大臣の諮問を受けている、こういうことであります。ですから、私どもの案というものは総理大臣に対して出す、こういうことになるわけです。そういう場合に、総理大臣といいますか内閣としては、選挙制度審議会の答申を最大限尊重する云々ということを言っておられるわけです。ですから、審議会としてはこの案が内閣によって最大限に尊重されるであろうということを期待し、また答申を提出いたします際にいつもそのことを総理にも申し上げて、それを期待しているんだということを申し上げてきているわけなんです。
　ただ、それに対して各政党の方から御異論があるということは承知いたしております。そこのところはもう、何と申しましょうか、もし言葉が適切でなければお許しをいただきたいと思いますが、審議会としてはもういかんともなしがたい領域の問題になってまいります。ですから、審議会としては答申した案で、これをまず内閣が尊重して、それを各政党との協議などを経て、それは修正すべき点は修正する余地があれば修正するということもありましょうが、そこで国会に提案をされて、国会でもなお審議をされて成立するということを期待しておるのだということしかちょっと申し上げられないのですけれども、それで御理解いただけるでしょうか。

○井上（義）委員　当然審議の過程で、参議院が与野党逆転いたしておりまして、現状では野党が、この小選挙区制というものを基本にした案であればこれまでの経緯からいって当然反対の意見が大勢を占めているわけでございます。したがいまして、内閣が受け入れられる、ということは自民党が受け入れられる案でございますけれども、受け入れられたとしても野党が受け入れられないということであれば、これはもう議論の前提自体が成り立っていかないのじゃないか。そうすると、答申を出す段階で既に野党の考えなり野党の案なりということを十分勘案して、それで実現がある程度可能なものでなければ答申案としては余り——それはまあ理想論として出されるのは一向に構わないのですけれども、具体的に実現可能な案として出されるということであれば、それは現実的には非常に不可能な案になってしまうという御認識は審議の場ではなかったのでしょうか。

○佐藤参考人　審議の過程と申しましょうか、私ども口に出して言う言わないは別といたしまして、提案をする以上はそれは実現可能なもの、そしてそれを提案して、実現していただきたい、こういう気持ちはみんな持っていたと思います。最初からもう実現不可能だと思われるような案は、仮にどんな理想的な案でありましても、そんなものは学会かなんかが提案するということであれば別ですけれども、こういう性質の審議会としてはそういう案は提出すべきではない、これはみんなが共通した考え方であったと思います。
　すると、どんな内容のものが実現可能かということになりますと、これは私どもとしましては、小選挙区と比例代表を組み合わせる。小選挙区一本ということであれば反対の御意見も強いであろうけれども、それを組み合わせることによって、少数党の存在と申しましょうか、それをも確保するということになる。そこで今度は、それが並立制か併用制かどっちかということになりますと、すると、これはまた議論が分かれるところでございましょうが、それについては、メリット、デメリットというものを考えた上で並立制ということを考えたわけなんです。
　それで、それが到底実現不可能なものだとおっしゃいますと、何といいますか、しようがないという気がするわけなんですけれどもね。ただ、これはもう専ら立法の問題でございまして、皆さん方の問題というふうに考えております。

○井上（義）委員　そういたしますと、本来小選挙区一本であればだめだろう、それに比例代表を加味することによって少数党の意見も反映される、ですから少数党ものみやすいだろうというふうに先生が今おっしゃったように私は理解しておるわけなんですけれども、そういたしますと、その比例代表というのはそういう配慮が主にあって組み合わされた案だというふうに私たちは理解していいんでしょうか。

○佐藤参考人　そういうような考えとおっしゃいますのは、言葉は悪いのですが、対野党側への考慮という、そのことをおっしゃるのですか。（井上（義）委員「そうです、そうです」と呼ぶ）だから、それは結果でございまして、組み合わせにするということの意味は、さっきからるる申し上げておりますように、総選挙というものの二つの機能、それをあれするためには、一方は小選挙区制、一方は比例代表制があるのがよいのではないかという、案の考え方はそこですね。それで、その結果としてそれが野党の方々にも御理解いただいて認めていただけるならば、実際的に言って結構だ、望ましいことだとは思いますけれども、それは結果論でございます。結果としての話でございます。

○井上（義）委員　野党対策としてできたものじゃない、結果として認めていただければ、こういうことでございますね。そうしますと、この三百対二百という比率、この根拠は先生何なのでしょうか。

○佐藤参考人　それは、まず総定数を問題にしたわけでございますね。それについては、公選法の本則での四百七十一にすべきだという議論もございましたし、さらにそれよりももっと減らすべきだという議論もございました。ただ、四百七十一という数にも何か絶対的に四百七十一が妥当だといいますか、そういう根拠というようなものはないのではないだろうかということが一つ。それからもう一つは、五百十二に至りますのは、その都度暫定的に定数をふやしてきた結果が五百十二になっているので、そこのところを根本的に見直すことが必要なわけですから、五百十二を維持することはすべきでないと思いました。
　それから、それなら五百にしたのはどういうことかというのですけれども、つまり減らしたわけですね。それは今日の行財政改革ということで、地方議会でも何でも定数を減らすという議論が出てきているわけで、それを無視するべきではないということで五百十二よりは減らそう。そうすると、どこまで減らそうかということになると、これは何かちょっと腰だめみたいで恐縮ですが、五百程度でいいのではないか、こういうことになったわけです。そして、それと並行して六割四割という場合に、小選挙区の方は三百、それから比例代表の方は二百、こうなるわけですけれども、三百ということであれば、例の先ほどの、一対二未満に選挙区の定数をまとめることも可能ではないだろうか、そういう観測といいますか、予測みたいなものもございました。三百なら一対二に何とかできるのではないだろうか、こういうことでございます。

○井上（義）委員　そうしますと、比例代表が二百で小選挙区が三百という、この六対四という分け方は三百の方が先にあったということでございますか。要するに一対二未満に抑えられるからと。

○佐藤参考人　どっちが先にあったかとおっしゃられますと困りますが、五百を二つに分ける、こういうわけでございますね。そうすると、その分け方として五対五だとか六対四だとかあるいは七対三だとか、いろいろの提案された分け方があったわけでございます。その場合に、七、三あるいは五、五よりは六、四の方がいいのではないか。それについては委員の先生方のいろいろのお考え、別々であったかもしれませんけれども、七、三よりはあるいは五、五よりは六、四が妥当ではないだろうか。そして六、四にした場合、三百というのであれば、さっき申し上げましたように一対二未満でおさえるということも可能ではないだろうか、こういうわけでございます。

○井上（義）委員　比率の問題は、私は非常に大事な問題だと思うのですね。要するに審議会として小選挙区比例代表並立制をお出しになった。民意の反映と政権の安定ということをあわせ持つ機能だということであれば、何をどう重視するかによってこの比率はかなり変わってくる。なぜ五、五じゃいけなくて六、四なのか。さらに言いますと、今回の自民党の要綱によりますと、総定数は四百七十一である。小選挙区の分が三百で、比例代表が百七十一である。この自民党案について、審議会が基本的な物の考え方からいってこれは許容できる範囲であるのかどうかということにも通じてくるわけでございまして、この辺の考え方をもう少しはっきりとお示しいただきたいと思うのです。

○佐藤参考人　おっしゃいますことは、四百七十一、これは最近の自民党さんの基本要綱で四百七十一ということにしているわけですね。そのことを御指摘……

○井上（義）委員　その中の比例代表と小選挙区部分の割合が、小選挙区は三百で比例代表は百七十一になっているわけですね、自民党案は。そうすると、審議会の中で五百を三百と二百にお分けになった、その比率を決められた基本的な考え方からいってこの自民党の考え方はどうなのかということにも通じてくるので、この五百の中を三百と二百にお分けになった基本的な物の考え方をもう少しお話しいただきたい。

○佐藤参考人　最近の自民党さんの基本要綱では、四百七十一にして、三百と百七十一にするというのが一つございます。その百七十一の方は、まだ確定されてはいないそうですけれども、全国一本の比例代表にしようという考えもおありのようでございますね。そうすると、さっきもちょっと申し上げましたように、私どもは、こっちはブロック制ということで言っておるものですから、その点については必ずしも賛成とは申し上げかねる、そういう気持ちでございます。ただ、百七十一ということで比例代表の実を上げることが二百の場合よりもどうであろうかということになりますと、ちょっと申し上げられないのですけれども。

○井上（義）委員　そうしますと、五百を分けるときに五、五という議論があったというように伺っておりますけれども、それがだめで六、四になったというのは……

○佐藤参考人　それはやはり、組み合わせるのですけれども、どっちにウエートを置くかということになると、小選挙区制の方にウエートを置いて、そしてそこから出てくるデメリットを是正するために比例代表を組み合わせる、こういうことが審議会の大方の考え方であったと申し上げたわけです。

○井上（義）委員　話がもとに戻りますけれども、選挙制度の問題はかなり中長期的な課題である、民主政治の根幹をなす問題ですからかなり中長期的に検討していかなければいけない、こう我々も思っておるわけですけれども、国民世論は、政治倫理の確立ということが一番の、特にリクルートの問題を通して起きてきたわけでございまして、私は、この制度に固執している限りなかなかこの問題は先に進まない危険性がある。したがって、政治倫理の問題、特に政治資金の問題でありますとか、あるいは制裁の強化の問題でありますとか、あるいは定数是正、これは三倍を超えている選挙区が既に八選挙区も出てきたわけでございますので、やはりこの問題を先行させて行うべきじゃないか、切り離して行うべきじゃないか、このように思うわけでございますけれども、この辺いかがでしょうか。

○佐藤参考人　国会決議もあることでもあり、定数是正の方をほかの選挙区制度よりも先にやるべきだというお考えがありますことは承知いたしております。
　ただ、国会決議で定数是正をやるのだ、その前に坂田議長の見解というのがあり、それに基づいて八増・七減がなされました、その八増・七減の際にそういう国会の決議というものが両院でなされた、こういうわけでございます。そうすると、それは国会がお決めになったことで、そこで国会が定数是正を早急に取り上げてなさる、もしそうであれば例の裁判の問題としての違憲の問題というようなものも解決することに役立つという意味で、国会の方でその定数是正を早急になされるということを期待をしているわけでございます。
　ただ、審議会というのは、定数是正も含みますけれども、選挙制度及び政治資金制度の根本的改革のための具体的な方策を示せ、こういうことで設置をされてきているわけでございますので、そうなりますと、その選挙区制度、中選挙区制をどうするかというような問題も当然選挙制度の基本的改革という点には含まれる。これは当然のことなんですね。そうすると、そういう観点から審議会としては、その中で定数の問題も解決されることになる、小選挙区制をとる、そしてその場合の区割りに当たりまして定数の配分という点について一対二未満にすることを原則とする、こういうことを出しているわけです。
　ですから、これは立法の問題になりますので私が申し上げていいのかどうか知りませんけれども、もしも国会の方で、こういう答申が出たけれども定数是正の方を先にやろうということであれば、それは国会のお決めになることで、私ども何ともできないわけなんですけれども、ただ、その場合であっても、そうするとこれは中選挙区制のもとで定数是正をする、こういう形になるわけでございますので、中選挙区制についていろいろ議論されている問題は依然として残る。そうすると、それに対しては我々の審議会が一つの評価をし、一つの提案を申し上げているわけなんですから、その部分はやはり実現をしていただきたい。そうだとすると、もしも小選挙区制を取り入れるということになったら、国会がお決めになりました中選挙区制のもとでの定数配分という問題も、今度はこっちの問題としてまた改めて御審議、御決定をいただくということになるのではないだろうかというふうに思っております。
　ただ、基本的に申し上げたいことは、定数是正という問題が、これは最高裁が言ったからということだけではございませんで、まさにそれが本当に緊急的な課題になっておりますので、それを審議会も決して軽視しているわけではございません。きょう冒頭に申し上げました三つの基本的な考え、立場というものの中にも定数是正の問題をこれと一体をなすものとして解決すべきであるということをはっきりと申し上げているわけでして、そしてそういう場合に、現在は一対二・九九までならよろしいとかいうようなことが言われておりますけれども、しかし、ぎりぎり一対二まで、こういうことなんでございます。

○井上（義）委員　定数是正の問題は今わかりました。
　選挙制度とあわせて政治資金の問題、公的助成の問題、それから制裁強化の問題を御答申いただいておるのですけれども、先ほども申し上げましたけれども、要するに選挙制度の問題はかなり中長期にかかわる問題で、これと切り離して、この政治資金の問題あるいは公的助成の問題あるいは制裁強化という問題は早急にやるべきじゃないかというふうに思うわけですけれども、答申はこれはあくまでも一体不可分のものである。例えば政治資金の問題とかいろいろな御提案いただいているので、これは与野党一致できる部分もかなりあるわけでございますから、その部分だけでも先にやるというようなことについては、先生どうお考えでございますか。

○佐藤参考人　それはさっき申しましたように、総理大臣に対して答申しているわけでして、内閣から仮に法律案が出されて、そしてその場合に、野党の各政党とも御協議の上で法律案ができるというそのプロセスにおいて、まず政治資金の方、これはここまでは一致できる、そうすると、ここならここをやろうじやないかというような形になって立法が進むということであれば、それは何と申しましょうか、私どもの答申ではすべてを一体としてということを申し上げているわけですけれども、それが、その部分だけがその意に反した結果となったということであろうと思います。
　それは答申の立場からいうと遺憾なことだということになろうかと思いますけれども、しかし、これは何といっても最後的に決定されるのは立法府であられるわけだし、法案を提出されるのは内閣であるわけですから、それに対して審議会としてどうのこうのということは、その場になったら申し上げないということではないでしょうか。

○井上（義）委員　どうもありがとうございました。

○石井委員長　次に、東中光雄君。

○東中委員　共産党の東中です。
　今度は選挙制度及び政治資金制度全体の改革の提案を答申をされておるわけですが、選挙制度というものは、申すまでもなく、主権者国民の参政権、議会制民主主義という憲法原則にかかわる問題ですし、それから国会の構成にかかわる問題ですから、そして国会を構成する各政党の土俵づくりといいますか選挙のルールづくりですから、だから国会の意思というのは非常に重要な問題だと思うのです。
　御承知のように、六十一年に衆議院の決議がやられております。いわゆる定数是正に関する決議ですけれども、内容は、二人区・六人区を廃して本来の中選挙区制度にするということと、その上でその制度における定数是正、抜本的是正ということが国会の意思として決議されておるわけですから、審議会が内閣から諮問された、それはそういう構成になっているわけですけれども、国会で決まっていることに反する方向ですね。全会一致で中選挙区制の上での定数是正を言っているのですから、その中選挙区制を廃止する、そして小選挙区制を導入するというふうなことは、私、本来この選挙制度からいって、これは審議会としては行き過ぎなのではないかというふうな感じがするのですが、そういう点についての論議はされたのでしょうか。その点について、どうお考えになるのでしょうか。

○佐藤参考人　「小選挙区制はとらないものとする」という文句が入っておりますのは、坂田議長の見解のところで入っているわけでございますね。そして、後の国会決議の方にはその「小選挙区制はとらない」ということは文字としては入っていないわけでございます。
　それで、坂田議長の見解における「小選挙区制はとらないものとすること。」というのは、これは速やかに定数是正をやる、緊急避難的あるいは緊急な必要として定数是正をやろう、そして来るべき次の通常国会で成立をさせよう、そういう趣旨の見解でございまして、その場合には小選挙区制をとらない。つまり小選挙区制をとるかとらないかというようなことまで含めますと、次の通常国会で成立するというようなことは望めないであろう、だからさしあたり暫定的な緊急避難的な定数是正として来るべき国会で成立を図りたい、その場合には小選挙区制はとらない、こういう趣旨ではないかと私どもは考えております。
　それで、国会決議の方にはそういう文句がないわけでございまして、今回の定数是正は、違憲とされた現行規定を早急に改正するための暫定措置としてである。そして、六十年国調の確定人口の公表を待って速やかに抜本改正の検討を行うものとする、こういうことでございます。そして、その抜本改正については、二人区・六人区の解消、総定数、選挙区画の見直し、あわせて過疎・過密云々、そして定数の配分を期するものとするというようなことで、抜本改正については総定数や選挙区画の見直しそれから定数の配分というものを内容とするものであるということを言っているわけでございまして、この点で小選挙区制をとらないものとするというのは、坂田見解のときのいわば暫定的な改革、定数是正という場合の一つの原則でありまして、それが将来いわば長い期間にわたっても小選挙区制はとらない、そういう趣旨が示されているものではないのではないだろうかというふうに思っているわけでございます。

○東中委員　御見解を承りました。それは審議会としての考え方だということですね。

○佐藤参考人　はい、そうでございますし、この審議会の答申でも選挙区制の政革とあわせて一対二まで、そしてそれを早急にやっていただきたいということでございます。

○東中委員　それを承りまして、審議会は非常に大きな誤解をしているというふうに思いました。といいますのは、小選挙区制をとらない、小選挙区制をやらないという議長見解というのは、それは八増・七減をやるということに関連してですけれども、それをやるのは暫定的な措置としてやる。今度は抜本的なものをやるということを国会決議したわけですね。決議の内容で、先生今読まれた中にありましたね。二人区・六人区をなくするということがあるでしょう。それで、総定数、これは定数配分、こうなっていますけれども、その二人区・六人区をなくするという意味は、三人区ないし五人区の正常な中選挙区制にするということが含まれているわけでしょう、決議の中に。だから、その決議は中選挙区制を前提にしての定数是正である、もう明白です。今説明されたのが審議会の意見だとすれば、それはこんな論理的に極めて明快なことを何か曲げていらっしゃるのではないかという感じさえ私は持ちました。それはそうお聞きしておきます。だから、附帯決議に矛盾しないという建前でやられたけれども、実際は真っ向から反することになっているのだということをまず申し上げておきたいと思うのです。
　それから、この答申の中でやはり一番大きな問題は、小選挙区制の導入ということであります。比例代表制をなくするということはありますけれども、小選挙制の導入ということであります。
　それで、小選挙区制についてどう見るかということで佐藤先生の御著書であります「日本国憲法概説　全訂第二版」の三百ページからの選挙制度についての記述がございました。ここで「一般的にいって、近代選挙制度は、およそ次のような発展の動向を示して来た。」ということを言われまして、「選挙権の要件」としては「制限選挙制から普通選挙制へ」それから「不平等選挙制から平等選挙制へ」という、これはそういう方向へ向かってきた。「選挙の方法」としては「間接選挙制から直接選挙制へ」、二番目は「強制投票制から任意投票制へ」、三番目は「公開投票制から秘密投票制へ」というふうに挙げられました。ここまでは全部憲法にも書かれているし、実行されている。その次の四番目に「多数代表制から少数代表制へ」というふうに変わっているということが言われています。それは近代選挙制度の発展の動向であるというふうに言われていますね。その発展の動向は「国民・選挙民の意思を公平且つ合理的に反映せしめるという目的のために選挙の技術的方法を発達せしめてきた歴史的経緯を示すもの」である、こういうふうに言われています。
　ところが、今度の答申は、中選挙区制、すなわち少数代表制をやめて小選挙区制を導入する、多数代表制へ戻ったということになります。先生の御著書によると、多数代表制というのは小選挙区制、大選挙区連記制を言うのだ。そして少数代表制というのは、例えば大選挙区単記制、現在のいわゆる中選挙区制もその中に入ります。大選挙区制限連記制、比例代表制、こうなっていますね。そうすると、大選挙区単記制である中選挙区制を廃止して多数代表制である小選挙区制へこれは逆行したわけですね、この先生の論理からいけば。そういう答申になっておるのですけれども、その点はいかがお考えなのですか。

○佐藤参考人　弁解するわけではございませんが、そういう憲法の概説書といったようなものを書きますのは、非常に大きな歴史的な発展、そういうものを学生に理解してもらいたいということで書いているわけでございます。君主制から共和制へとかいうような問題もそういうわけでございます。ただ、それがそれぞれの国の社会的、政治的、経済的な状況というものに対応していろいろの制度がバラエティーを持ってあらわれてくるんだということもまた書いているつもりでございます。ですから、大きな方向として私は、多数代表から少数代表へ、そしてそれの一つとして比例代表へ、それから日本の中選挙区制というのは少数代表の一種であるという、それは言えると思うのです。
　それで、そういう点だけから申しまして、中選挙区制から小選挙区制へというストレートな変更だと、何かそういう傾向に逆行するように見えるかもしれません。ただ、そこのところが比例代表を組み合わせるというような形で、比例代表制の持つ少数代表制というものの機能をも、それは不十分だという御批判は受けるかもしれませんけれども、取り入れているんだ、そういう点はそれぞれの国のそういう制度をつくる場合のいろいろの背景なり基盤なりというものからいろいろなバラエティーを持ってあらわれてくる、こういうことだと御理解いただければありがたいと思います。

○東中委員　要するに、先生の御著書で、「国民・選挙民の意思を公平且つ合理的に反映せしめるという」そのための選挙制度の発展の方向は、小選挙区制や大選挙区連記制じゃなくて、中選挙区制あるいは大選挙区制、比例代表制、そういう方向に行くべきだ、これが世界の大勢である、近代選挙制度の大勢であるということでありますので、これは逆行するかなというふうに私は思っておるわけであります。
　それで、小選挙区制の特性についてこの答申によりますと、小選挙区制は「政権の選択についての国民の意思が明確なかたちで示される、政権交代の可能性が高い、政権が安定するなどの特性がある」、こういうふうに言われておるのですけれども、今までずっと選挙制度審議会、第七次までやってきて、その中で小選挙区制については大分いろいろ論議されています。その論議を見てみましても、政権の安定ということは確かに言われますけれども、政権交代の可能性が小選挙区制になると高くなるんだという議論は今度が初めてですね。そしてこういう議論が初めてやられたのは、リクルート問題で大揺れになって出てきた自民党の政治改革大綱の中で出てきたのです。それで、選挙制度審議会としては今度の八次審が初めてです。そういう状態なんですが、政権交代の可能性は高まるのですか。

○佐藤参考人　政権交代というような言葉が非常にポピュラーに使われるようになりましたのは、おっしゃいましたとおり、最近のリクルートなどからの政治改革の議論の中で、今まで四十年間政権党が一つであったというそのことがいろいろの弊害をもたらしているのだ、そういうことが背景にあったと思いますし、それからまた野党の側でも、政権担当の能力を持つ野党にしなければならぬというような議論が出てきているわけでございますね。そうなんですが、しかし、理論的と申しましょうか、小選挙区制の特性として議論をする場合に、今までも政権交代ということが唱えられ、掲げられなかったわけではないと思います。ということは、小選挙区制というのはやはり一対一で、そして政党本位、政策本位、政党の対立、政策の対立として選挙が争われる、個々の選挙が争われる、こういうことになるわけです。ですから、原則としてというか通例として二大政党制、これが直ちにそれで実現するというわけではもちろんございませんが、二大政党制というものになる可能性のある選挙制度だ、これは言えると思うのですね。
　そうなりますと、その選挙で次の政権党はどの政党にしようか、二つの政党の中で。そうなりますと、そこで有権者の投票の結果によって、今まで少数党であった政党が今度は多数党となる、こういう可能性、それが政権交代の可能性でございましょう。そういうものは制度の特性として小選挙区制にはある。これは何も最近になって初めて言われてきた問題ではなくて、小選挙区制の特性とか特色とかいう場合に今までも当然に取り上げられてきた特性だと思います。

○東中委員　政権の選択についての国民の意思が明確な形であらわれるということについて、先生の今の御説明はそのことを言われているように思うのです。しかも、それは二大政党になってきた場合にそういうふうにあらわれると言われているように思うのです。
　小選挙区制について、イギリスの小選挙区制の実態についていろいろ調べておられる西平重喜教授、この先生がイギリスの小選挙区制、あそこは一応二大政党制になっていますけれども、そこでの特徴として挙げておられるのを見ますと、「小選挙区制は、議席が大政党に集中し、少数意見を無視、圧殺する」それから「選挙区の当選者、またはその党派が固定化する」「いつでも同じ党の人が当選し、反対党の有権者の投票意欲を失わせる」、これがイギリスにおける小選挙区制の特徴なんだ、こういうふうに書いておられます。イギリスにおいてでも、「議席が大政党に集中し、少数意見を無視、圧殺する」、そういうふうに言っているんで、これは政権交代の可能性という理屈よりも、二大政党で大政党になった方にずっと集中する、こういうことを言っておると思うのです。ところが、日本の場合は大政党というのは自民党だけなんですね。一九六七年総選挙以来の自民党の得票率は過半数を割っています。しかし、常に四〇％台の得票をしていますね。これが第一党です。第二党である社会党は大体二〇％台であります。そのほかは一〇％台、一〇％前後あるいはそれ以下、こういうことになっているわけです。第一党の四十数％を取っている自民党、これはずうっと、参議院のあの特殊現象のときは一応別にして、そういう状態で、第二党の社会党が二〇％台というときには、これは西平教授の言われる大政党というのは自民党だけなんです。そこへ全部集中するのですよ。こういうことになりますので、この間の三百議席ということでの小選挙区制で答申が出された後各紙がいろいろ試算をしましたね。朝日の試算でいきますと、九〇年の四月二十七日試算ですが、八三年、八六年、九〇年の三回の総選挙結果に基づく試算では自民党は二百九十二議席、社会党は七議席、公明、民社各党は一議席、共産党はゼロ、その他はゼロ。それから、自民党の議席率は九七％になります。
　それから、読売の同じ日の試算では、九〇年総選挙得票をもとにしたものですが、自民党は二百七十五議席、社会党は二十六、その他はいずれもゼロ。自民党の議席率は九一・三七％、社会党は八・六三％にすぎません。
　我が党の赤旗でも試算をやりましたけれども、全国三百一の小選挙区に分けてやってみますと、自民党が二百八十七議席、社会党は十四。自民党の議席獲得率は実に九五・三％になる。これも各紙、やったところはみんなそうです。区分けが決まっていないからはっきり言えませんけれども。
　だから、小選挙区制というのは大政党にとって圧倒的な議席を確保することになるんだ。特に日本の状況においてはそういうことになる。だから、比例代表制を少し加味して和らげようなんて言ったって、小選挙区制そのものは政権交代の可能性が高くなることは全くなくて、全く政権党が安定する制度になる、こういう制度じゃございませんか。いかがでございましょう。

○佐藤参考人　ある時点をとらえて言えばそういうことになる場合もある、これは否定できないと思います。ただ、それが常に大政党に有利であるということなんでございましょうか。ある時点をとらえて、それは大政党に有利である、そして個々の小選挙区の候補者の勢力関係というようなもので、片っ方が絶対的に強いというような場合であればそういうことになる、これは否定できないと思いますけれども、それが常に同じ政党が大政党になっていって、それですから小選挙区制のもとでは永遠に政権交代が起きないのだということではないんじゃございませんか。

○東中委員　それは見解の違いになっちゃいますから。ただ、ある時点においてと言うけれども、この答申はそのある時点において、ある状況において出されている問題ですからね。そのある時点のある状況について私は言っているわけですから、抽象的な小選挙区制というのはあり得ないわけです。
　もう一つだけ。昭和二十二年三月二十八日に現在の中選挙区制の提案をされています。小沢幹事長のお父さんの小澤佐重喜さん、「日本自由党並びに日本進歩党を代表いたしまして、」と言うて中選挙区単記制の実現についての提案をしている。その提案理由の中で小選挙区制について四つの弊害を言っています。「わが国において小選挙区制で総選挙が施行されたことは、六回の経験をもつ」、「六回の経験の結果は、少くとも次に述べるような欠陥のあることが、」明らかになっている。第一、「選挙区域が非常に狭小でありますので、その区域内の地方的人物のみが多く選出されまして、中央政治界に活動する大人物が、当選困難であったということであります。」それから、その欠陥の第二、「選挙抗争が非常に激烈になりまして、その結果は当然の事実であるところの、情実と投票買収という点が横行することに相なつてまいつておつたのであります。」過去にそういうことがあったということですね。第三は、「あるいは今後はこの弊害はないかも知れませんが、政府の官権濫用による干渉が非常に行われやすい。従つて常に政府党が大勝しておつたというのが、われわれの苦い経験の一つであります。」第四、「議員の行動が常に地方的問題にのみ傾きまして、や々ともしますと中央の問題には、きわめて冷淡である」というようなことになってしまう、だから小選挙区制はだめだ、こう言っているわけです。先ほどはイギリスのことを言いましたけれども、日本の六回あった経験から日本自由党と日本進歩党を代表して、いわば今の自由民主党の主流を代表してこう言っているわけですが、いかがお考えでしょうか。

○佐藤参考人　そういう議論、そういう小選挙区制批判があった、またあるということは否定できないことだと思います。ただ、委員がお挙げになりましたような点で、例えば選挙干渉が小選挙区制は有利である、だから政府党が大勝するんだなんという、これは今日の状況でそういうことがおよそ起こり得るものだとは私は思いません。
　それから、例えば小さな区域の利益だけを代表するような、いわば中央政界向きではない、そういう人たちが有利であるという、これは選挙区が狭いということから、共通の特色になる場合もあろうかと思います。ただその場合に、逆に、中央の大問題だけを、あるいは国家的利益、全国民的利益だけを考えて活動する議員さん、これはもちろん大事でございましょうが、有権者の方からしますとそういう議員さんだけではなしに、地元のことを本気で考えてくれるような人が望ましいと考える向きもあろうかと思います。ですから、小選挙区制だから常に小さな利益だけを代表するようなスケールの議員さんだけが出てくることになるというふうに言えるのでございましょうか。
　そして今度の場合、小選挙区制というものが同時に政党対政党、政策対政策の争いを可能にする、そういう特性を持っているということがこれまた言えるわけでございまして、そういう点はこの小澤佐重喜先生の説明には入ってきていないわけですけれども、そういう政策対政策、政党対政党という形の選挙制度というものが望ましいという点はここでは述べられていないけれども、小選挙区制に対する擁護論として大切な点ではないだろうかというふうに思います。

○東中委員　終わります。ありがとうございました。

○石井委員長　速記をとめて。
　　　　〔速記中止〕

○石井委員長　速記を起こして。
　川端達夫君。

○川端委員　先生、長時間どうも御苦労様でございます。私で終わりですのでよろしくおつき合い願います。
　きょうの議論になっております当委員会の責務であります選挙制度というものは、まさに民主主義の根幹をなす部分であります。国民各位に対しても、非常に大きな権利の行使に影響を与えるということでございます。そういう意味におきまして、選挙制度を今御答申にありますように抜本的に変えるということは、民主主義の仕組みのかなり大きな部分を根底から変えようということでございます。そういう部分に関しての国民の理解と合意というものが不可欠ではないかというふうに考えるわけですけれども、そういう点に関してはどのような御認識、御見解をお持ちであるか、まずお伺いをしたいと思います。国民の合意の得方というのですか、手続論といいますか。

○佐藤参考人　政治改革と申しましょうか、選挙制度の改革についての広く国民の合意を得るその方法についてどう考えるかという御質問でございますか。
　それは、この提案が、この答申が広く学会なりそういうようなところで取り上げられて議論が闘わされるということを期待する、これは当然のことでございます。現に、私ども関連いたしますが、法律雑誌、政治学関係の雑誌、そういうようなものには、この選挙制度改革、それからこの審議会の答申というようなものについていろいろ批判をされる、そういう論文のたぐいが非常に出ております。それから、新聞その他においても私は広く取り上げられているのじゃないかと思っておりますが、そういうものを材料にされて、吸い上げて、各政党なり議員の方で成案を確定していただきたいというふうに考えるわけです。

○川端委員　ちょっと聞き方が悪かったので、恐縮でございます。
　いろんな理解を得る、それからいろいろ論議をするという部分では先生おっしゃったようなことが中心だというふうに思います。国会でも、この場も含めて、各党本当に党利党略ではなくて議論をしていかなければならない。我々もそういうことをしていくつもりでございますが、そういう中で、これは我々もいろいろ悩むところなのでぜひともお聞かせをいただきたいのですが、例えば本当にルールを根底から変えるというときに、各党がいろいろ議論の経過を踏まえて、公約として掲げて、まさに政策として掲げて、選挙をやってからやるべきではないかと我々は考えるわけです。その部分で今まで最終的な成案として国民に問う政策としてきっちり掲げて選挙を戦ったという経緯はないわけですので、これからの展望として、いろいろ各党が議論をしていくというときに、その中で要するに次の選挙はどの制度でするのかというときに、私は個人的には、こういう選挙制度改革をやるという公約のもとに現行制度で選挙をすべきではないかな、そういう公約もなしに今我々選ばれた中で、次からは新しい仕組みでやるというのはいかがなものかなというふうに思うのですけれども、先生の御所見、あるいは委員会でそういう議論があったのかなかったのか知りませんが、お聞かせをいただきたいと思います。

○佐藤参考人　審議会ではそういう議論があったかという点につきましてはちょっと記憶がございませんけれども、こういう制度を提案するについてそれを選挙のイシューとして選挙を一遍やるべきだという、仰せのようなそういう議論はございませんでしたと申し上げていいかと思います。
　ただ、新しい選挙制度が立法化される段階におきまして、それはいつから施行をするか、直近の選挙から施行するのか、それとも次のそのまた次の選挙からするのかというような点は、立法に当たっての御判断の余地があるんじゃないかと思っております。

○川端委員　それはそのとおりなんですけれども、そういう判断の材料とするので御意見はいかがでしょうかということです。

○佐藤参考人　それはどうでしょう、例えばこれは自民党のことだとおっしゃるかもしれませんが、自民党が政治改革大綱というものをうたって、そしてそれのまた何か実施の要綱みたいなものをあの時期に公表いたしまして、それで平成二年の総選挙を戦ったのだというふうに自民党の方ではおっしゃっておられるんじゃないかと思いますね。ですから、そういう場合には、あれは政治改革大綱で、それをさらにレジュメに要約したようなものというわけでございまして、小選挙区制何とか、いつからどうしてどうするといったような細かなところまでは選挙のイシューにはならなかったと思いますけれども、やはり私は政治改革ということが各政党共通の重要な問題であるということから申しまして、もしも選挙が行われるという機会がありましたならば、政治改革についての各政党の公約、それをはっきりさせて、そしてそれに対して国民の、有権者のサポートを求める、そういうことは当然あってしかるべきことではないかと思っております。

○川端委員　ありがとうございました。
　それで、選挙制度改革という部分での現在までの各党の議論は、おのおの党の消長にもかかわりますのでかなり大きく意見が異なる部分、特に定数是正と選挙制度というものを分けて考えるべきだという議論と一緒にやるべき、やってしまおうというので大きく分かれていることは事実でございます。そういう中で、しかし一方、政治資金の制度の問題であるとか政治家の倫理の問題であるとか政党への公的助成等選挙を取り巻く、かなり密接には関係をしていますが、その周辺のおのおの別にやらなければいけない政治改革の課題、これに関してはそう深刻な入り口論での対決とかそういうものはないように私は思います。答申においてもそういう仕組みを、政治家の倫理、政治倫理というものをきっちりやっていかなければいけないということをお述べになっているわけです。ところが、現実にこの答申を読ませていただきますと、一体的に行うのだということがかなり強く出ているわけですね。これは自民党の案でもそういうふうに読めるわけなんですけれども、我々はやはりいかなる選挙制度においても、政治家が国民に対して今よりももっときちっと倫理的にクリーンで透明であるという部分を明確に示さないといけないということは喫緊の課題ではないか。そういう分で、これも我々がやることですから、参考の御意見ということでございますし、答申では一体化してセットでやるというトーンが非常に強うございますので、我々は、できるところは段階的にでも政治資金の問題、政治倫理の問題というのは先行させてやるべきだというふうな意見を持っているわけです。この分でまた意見が違うわけなんですけれども、そのあたりは段階的にやれるところからやっていくということに対しての御意見をお聞かせいただきたいと思います。

○佐藤参考人　一体をなしてということを特に申しておりますのは、つまり、例えば衆議院の制度と参議院の制度はお互いに連動いたしますので、それは一体としていく、それからまた政治資金制度の改革という点は、選挙に金がかかり過ぎるという問題があるわけですから、それについて政治資金の規制の方から金のかからないようにしようということで、したがって、そういう点で一体としてということで申し上げてきたわけでございます。
　それで、ただその場合に、私どもの本旨といたしますのは、やはり全然、全部が全部それこそ一体として実現しないということになると、これは本意ではございません。ですから、その意味で、もしも部分的な点で実現が可能であり、またそれは早期に実現できるということであれば、それはあえてそれに反対ということを申し上げるつもりはございません。ただ、その場合にも、よく私どもの提案に対しまして、これは定数是正の問題を棚上げにした議論だというような御批判を現に受けているわけですけれども、それと同じ、あるいはそれの裏のような形で、もし部分的な実現ということがあった場合でもほかの重要な問題が棚上げにされるのでは、それは我々の本旨とするところではございません。ですから、そういう意味で段階的という場合でも、最後は全部を一体として実現するのだ、しかし、それの緩急の度合いというようなもので段階的ということでございますならば、それは別に反対という気持ちはございません。

○川端委員　半分納得、半分ちょっと意見が違うなというふうに思いましたけれども、本当に選挙制度とお金がリンクしておることは間違いないけれども、すべてリンクしているということではないと我々は思っております。そういう分でお金のかからない選挙制度の仕組みを考えていくということと、それから政治家の周辺、選挙の周辺、政治活動の周辺のお金を透明かつクリーンにしていくということは、独立している部分もたくさんあるということで、それを先にやるべきだと我々は思っておりますし、その行き先は必ずセットになっていく方向とも思ってもいないということだけ申し上げておきたいと思います。
　それで、肝心の選挙制度に関してなんですが、現実に先ほどから御議論ありますような国会決議ということで、いわゆる選挙制度の抜本改正という観点で定数是正を全部やってしまおうという考え方、特に自民党さんはそういう意見であるということでございますし、一方、国会決議の当時の部分でいえば、かなり解釈的には現行中選挙区制度における定数是正を早急にやりなさいという御趣旨であったと我々は理解をしておるわけなんですが、そういう意味では別ではないかと思います。
　一方、最近の東京高裁の判決でも、今回は逆におしかりを受けているわけでありまして、現行で放置していては許されない状況になっているのですよという御指摘も定数問題に関しては受けているわけですが、先ほど来の御議論で言えば、答申を読ましていただく限りでは、それも含めて抜本的な選挙制度の検討をされたと思いますけれども、この審議会の議論の過程で、定数を現行制度で見直していくということに関してはどの程度の御議論をされたのかということをお伺いしたいと思います。

○佐藤参考人　これは平成元年十二月に小林会長がお呼びをいただいて、ここで御説明をしましたときにも小林さんが述べておられる点でございますが、当初の段階、時期におきましては、定数是正はまさに緊急の問題だ、したがって、定数是正の問題だけをまず取り上げて、いわば緊急提言のようなものをすべきでないかという議論がありました。これは例の土光臨調が何年間もかかって全体的な行政改革のあれを出しましたけれども、あれが一番初めに出したのが緊急提言であったわけです。これは、いわゆるゼロシーリングの予算を組め、そしてそれをいわば誘い水みたいにして行政改革の後のいろいろな問題に進んでいったといういきさつがございます。そういうことを頭に入れた議論であったのではなかったかと思いますが、定数是正だけを緊急提言のようなものにしてはどうかという議論がございました。それについては随分熱心に審議をしたことがございます。ただ、それにつきまして定数是正だけを取り上げるということでいいものであろうか、それは選挙区をどうするかとか総定数をどうするかとかいうこととどうしても絡んでくる、したがって、そういう全体としての選挙制度の改革の中で定数是正もやる、これは審議会としてはそうあるべきではないかという議論も強うございまして、結果的にはそういう議論になったわけでございます。そして、その場合に、国会決議の問題はさっきも申し上げましたが、これは国会が決議されたことで、国会が早急に取り上げられ、解決されるであろうということを期待する、それは何も審議会としてはそれに反対するわけではない、しかしそれを期待しつつ、審議会としては全体的な選挙制度の改革の中で定数是正も解決をするということにすべきだというのが今までの流れ——流れと申しますか、今までの審議の結果であるわけでございます。

○川端委員　この前もそういうお話を伺いまして、答申でも——答申の部分というか、広く一般に知れ渡る部分では、こういうものではその経緯はなかなかわかりにくい。ということでぽこっと飛んでこれが出てきたということなんですが、今のお話でいいますと、客観的な情勢で、国会決議、それから最近の高裁の判決を含めて、場合によっては、解釈によっては解散権の制限をされているのではないか、違憲状態ということで。ということでの定数を国会決議に基づいて是正をするということ自体はこの場あるいは国会の場で独自におやりください、しかしそれで本質的にはなかなか解決にはならないから、本質的な部分ではこういう意見でおやりいただくのが結構かと思いますというのが選挙制度審議会としての御意向と理解してよろしいでしょうか。

○佐藤参考人　はい。先ほど申したとおりでございます。

○川端委員　ありがとうございます。
　それで、基本的な考え方なのですけれども、一票の格差というものの基本的なお考えを伺いたいのです。いわゆる格差を二倍未満にしていこう、一票の格差を一対二くらいにしていこうというふうな部分のその衆議院段階の選挙制度の御答申を読ませていただきますと、一票の重みというのは、まさに民主主義の国民に与えられた貴重な権利であるという部分で、その格差は可能な限り小さくしなければいけないというふうな観点で二倍未満ということが考え方としては出てきていると思うのですね。
　一票の重みというものが選挙制度でそういう根幹をなすならば、参議院におけるその一票の問題ですね、いわゆる地方区の問題を含めまして。ということで、本来一票の格差は、国民にひとしく与えられた権利であるならば、理想的にはすべてが一対一であるという観点で、しかしそれはなかなか技術的に難しいので二倍未満でやるというのが衆議院で出てきたのであれば、参議院においてその二という数字が当然根底としてあるべきであろう、その一票の格差ということだけを本当に国民にひとしく与えられた基本的な権利であるというのであれば。それが、いや、衆議院と参議院は持っている役割が違う、衆議院というのは基本的には一つの多数の代表、まさに衆の代表であるということで一票の格差は基本的には同じにしなければいけない、しかし参議院というのは、知識経験であるとかそういういろいろなものを含めた部分などで一票の格差は少し違う観点があるんだというふうな部分というのは、この御答申あるいは議論の経過でなかなか見えてこないですね。見えてこないからよくわからない。一方のときには、一票の格差をきちんとするために小選挙区でこういうふうにやった方がいいという話と、参議院のときにその一票の格差どうするのだろうという話が余りわからないということと同時に、そういう本来的に衆議院における一票の格差というものの保障というものと参議院とは役割が違うという意味では若干違ってもいいのではないかという御議論もあると思うのです。そうであるならば、都道府県割りの小選挙区という部分で、ある都道府県を見たときに、それを細切れにして小選挙区で記名投票で選ぶのが衆議院で、全体で選ぶのが参議院の選挙区で、ブロックで比例区で選ぶのが衆議院で、全国で選ぶのが参議院という、だから地域の広さだけで衆議院と参議院の選び方が結果として出現するという答申が果たして衆参の役割が違うとかという部分と整合性があるのだろうかというふうに非常に疑問に思うのですけれども、そのあたり、一票の格差というものを衆参においてどういうふうに認識をされているのですか。

○佐藤参考人　今おっしゃいました点、二つの問題があろうかと思います。一つは、定数配分の問題で、衆議院と参議院の間に違いがあるのかないのか、これが一つですね。それから参議院の役割の問題で、衆議院の役割と参議院の役割、こういう点があろうかと思います。
　それで、役割の方は両院制で、それは結局は参議院の役割というのは例の均衡、バランスそれから補完と抑制というような作用、こういうことなのでしょう、現行の両院制を認める以上は。とすると、そういう均衡を、そういう参議院の役割を果たすためには、参議院と衆議院とはいわば異なった立場と視点というもので問題を審議するということがあって初めてそういう機能を果たし得るのではないかということで、そこでその場合に、それなら衆議院とは違った参議院議員の選挙制度をどうするか、そういうふうに問題が進んでくるわけでございます。
　それからもう一つの議員定数の問題は、この答申を見ましても、参議院の場合は都道府県の定数の不均衡を是正するものとするといったふうに書いてございまして、それで、現在例の逆転現象というようなものが参議院にもありますが、そういうようなものを是正する、そういうことを言っておりまして、一対二とか一対三とか一対四とかいうことは、参議院についての都道府県の定数配分の基準としては書いてございません。その点を御指摘になったのかと思いますが、これは、御案内のように、裁判所の判決におきましても、人口比例主義というものについては衆議院に比べれば参議院の場合はもう少し余裕を持って考えていいのだという考え方が示されております。そうすると、それの理屈としては、半数改選ということから最初にまず二名を割り振って、そしてそれ以上を今度は人口比例で配分をしているのだ、そうするとそれは衆議院の場合とそこから違ってくるということが論拠として挙げられているわけです。そして、御承知のように参議院の場合はもう一対五とか一対六とかいうところまで来ておりますけれども、それがまだ立法裁量の範囲外だというふうには断定できないというようなことで、違憲のあるいは違憲の状態という判断はまだ参議院についてはなされていない、これが実情でございますね。ですから、そこら辺を頭に置きながら、参議院の場合は一対二ということをはっきりとは書いていない。それは衆議院に比べればある程度の余裕があってしかるべきだろうということが頭にございまして、そうすると、それならそれを一対三までにするか、三・五までにするか、一対四までにするかという点についてはまだ議論が詰められていなかった、こういうことであろうと存じます。

○川端委員　それはよくわかりますし、それらの根底にあるのは、やはり先ほどおっしゃいましたように異なった立場と視点の役割を持っているということだと思うのですね。それがそういう役割を持っているから一票の格差を含めていろいろあるというのもよくわかりますし、そうであろうと思いますし、だから裁判所もそういうことを念頭に置いているのだと思います。
　ところが、それが結果として、御答申に見られる選挙制度で、国民がさてそうしたら今度の選挙は衆議院だからこういう人を選ぼう、参議院だからこういう人を選ぼうというときに、個人で地元で選ぶときには、小さい選挙区で衆議院、大きい都道府県単位で参議院、ブロックごとの比例代表で衆議院、全国で参議院、そうすると衆議院と参議院は担当のエリアが違うだけかということにしか結果としてならないという部分に、どうも今ずっとお話しいただいた部分とこの答えという部分が本来の議論としてかなり欠落をしている部分が理解としてあるのではないかなというふうに我々は感じております。かなり一足飛びの答えになっているのではないかなと。しかも、参議院の議論、だからそういう意味では、議論としては今までの七次までの分はずっと衆参いろいろ両方を議論しながらやっていかれたのが、今回は外見上は、自民党の政治改革もそうなんですが、参議院だけ何か後で出てきたという部分は、何となく奇異に感じている点であります。
　時間がほとんどありませんので、最後に一点だけ、いわゆるこれからの審議会の御答申の中で重要な仕事が、先ほども話題になりましたけれども区割りの問題だと思います。
　それで、この部分は、区割り案、いろいろな学者の方もいろいろつくってもおられますしあれなんですが、この区割り案自体は実務の作業として、原則的にはいろいろお書きになっておることは理解をしているのですが、具体的には、作業としてはどこでおやりになるのかということですね、区割りの作業。それから公表の時期についてお聞かせをいただければ幸いかと思います。

○佐藤参考人　区割りの作業をどこでやるかというお尋ねでございますが、これは、早急に成案を得るものとするというわけですから、審議会として決定をするということでございます。ですから、手続的にはまだ詰めてといいますかはっきりしておりませんけれども、審議会としては総会にかけて、そしてそこで審議会の区割りなんだということで決定をする、こういうことになろうかと思います。
　ただ、それのためにはいろいろの材料、それから三百にわたる選挙区のそれぞれの事情というようなものが材料としてなければならないわけでございますが、それについては、審議会の委員がそういうものすべて、三百のそれぞれの選挙区の実情とかなんとかというようなことを判断するということはなかなかできにくいことでございますので、ひとつそれは事務当局がいろいろの案、それは先ほどの基準に照らしていろいろな案を用意をしている、そういう段階だと申し上げてよろしいかと思います。
　その発表の時期といいますのは、これは、審議会は六月下旬で任期が切れることになるのですけれども、提案をなさいます、法律案をお出しになるというようなことがいつの時期になりますのか、何か伝えられるところでは、実はもっと早く、昨年の国会百年というような時期に法案の提出ということであったのか、あるいはそのための成案の確定ということであったのかわかりませんが、そういう時期というようなことが言われておった。ところが、それが延びまして今日に至っているわけですね。ですから、何か今度は統一地方選挙が済んでからというような話も出ているようでございますが、すると五月とか六月とかいうことになるのではないだろうか。それとたまたま我々の任期が切れる前でございますので、それには間に合うという、そんなような予測をしておるわけでございますが、その時期というのはそういうことと関連いたしますので、いつまでということはちょっと現在は未確定ということで御理解いただきたいと思います。

○川端委員　まだまだお伺いしたいことはたくさんあるのですが、時間が来てしまいました。どうもありがとうございました。またよろしくお願いします。

○石井委員長　これにて本日の参考人の質疑は終了いたしました。
　佐藤参考人におかれましては、貴重な御意見を昼食時を割いて長時間お述べいただきまして、まことにありがとうございました。
　次回は、来る三月二十日水曜日午前九時五十分理事会、午前十時委員会を開会することとし、本日は、これにて散会いたします。
　　　　午後一時二十三分散会