第49回国会　参議院　公職選挙法改正に関する特別委員会　閉会後第1号（1965-09-10）

昭和四十年九月十日（金曜日）
　　　午前十時四十五分開会
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　　　委員の異動
　九月十日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　北條　　浩君　　　　　山田　徹一君
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　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　石井　　桂君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　小林　武治君
　　　　　　　　　　　　　　　　松本　賢一君
　　　　　　　　　　　　　　　　多田　省吾君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　金丸　冨夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　木内　四郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　近藤　鶴代君
　　　　　　　　　　　　　　　　新谷寅三郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　玉置　和郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　天坊　裕彦君
　　　　　　　　　　　　　　　　加瀬　　完君
　　　　　　　　　　　　　　　　小酒井義男君
　　　　　　　　　　　　　　　　鈴木　　壽君
　　　　　　　　　　　　　　　　横川　正市君
　　　　　　　　　　　　　　　　山田　徹一君
　　　　　　　　　　　　　　　　中村　正雄君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　鈴木　　武君
　　　説明員
　　　　　　　自治省選挙局長　　長野　士郎君
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　　本日の会議に付した案件
○公職選挙法改正に関する調査
　（第三次選挙制度審議会の審議経過に関する
　件）
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○委員長（石井桂君）　それでは、ただいまから公職選挙法改正に関する特別委員会を開会いたします。
　委員の異動について御報告いたします。
　本日、北條浩君が辞任せられ、その補欠として山田徹一君が選任されました。
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○委員長（石井桂君）　公職選挙法改正に関する調査を議題といたします。
　第三次選挙制度審議会の審議の経過に関する件について、自治省当局より御説明を求めます。長野選挙局長。

○説明員（長野士郎君）　お手元にお配りいたしました「第三次選挙制度審議会各委員会委員長報告要旨」というのがございますが、これは去る八月二十八日をもちまして任期がまいりました第三次の選挙制度審議会が、八月二十六日の最後の総会におきまして、各委員会から委員長の報告いたしましたものを取りまとめたものでございます。
　第三次選挙制度審議会は、御承知のように第一委員会、第二委員会、それから選挙の実態把握に関する方法を検討するための委員会という、三つの委員会が設けられておったわけでございます。第一委員会と申しますのは、選挙区制に関する委員会でございまして、区制改正等を中心といたしまして審議を続けてまいった委員会でございます。第二委員会は、それ以外の選挙制度全般につきましての改正につきまして検討を続けてまいったのでございます。選挙の実態把握に関する方法を検討する委員会は、選挙の腐敗あるいは選挙の実情等を、世論調査その他を通じまして決定する、どういう方法があるかということにつきまして検討いたしまして、それぞれある程度の実施をいたしたものであります。
　第一委員長の報告もかなり長いものでございますが、この報告——第一委員長の報告、第二委員長の報告、それから小委員長の報告を八月二十六日の総会は了承をいたしまして、そうして政府に対しましては、選挙制度の改革については引き続いて第四次選挙制度審議会を発足させて、そうして結論を得るように措置をされることが望ましいという要望を総会として出したのでございます。
　第一委員長の報告の内容でございますが、この三ページを見ていただきますと、審議の基本的な方針といたしましては、まず審議の順序といたしまして、衆議院の選挙区制に関する事項を中心として審議を進める、それから参議院議員や地方議会議員の選挙区制等については、衆議院議員の選挙区制についての結論ともにらみ合わして検討に入る、こういう順序の立て方を最初にいたしておるのでございます。
　それから、その次に区制改正の必要という問題が四ページ以降に出ておりますが、これは区制改正というものをやるべきか、やるべからざるかという態度、その他についていろいろ議論されたわけでございます。しかしながら、全体としては、健全な政党政治の確立をはかるためには、いまのような選挙制度は、どちらかと言えば個人本位の選挙制度であるから、それを政党本位の選挙制度に転換をしていく必要があるという意味で改正論というものが非常に多数を占めてまいったということでございます。
　そして審議はいろいろいたしたわけでございますが、六ページを見ていただきますと、そこに書いておりますように、六ページのまん中ごろに書いておりますが、おおむね、大きく分けまして、いろんな案が委員の間で提案されましたが、「小選挙区制案」、「小選挙区比例代表制案」、「中選挙区制限連記投票制案」等にまとめて分類すればできるということに相なるわけだと思います。なお、このほかに、現行制度、現状維持論と申しますか、要するに、そういう制度改正が問題じゃなくて、現在の問題は、政党自体の再編成と申しますか、立て直しそのものが問題なんだという考え方のもとに、制度改正に重点を置くべきでないという、いわゆる現状維持の御意見もあったわけでございます。
　これらの案につきましては、八ページ以下にそれぞれの委員の申しましたものを書いておりますが、幸い、たとえばこの小選挙区制につきましては、それらの委員の間でも、必ずしも全体が統一をとれたものではなかったわけでございますが、そういう意味で統一案というものをつくられましたので、便宜それに基づいて御説明申し上げますと、一三ページを開いていただきますと、「小選挙区制に関する新提案」と書いておりますが、これは、そういう単純小選挙区制を主張する方々が会合されまして、統一的な案をおつくりになった、それの概要でございます。一三ページの三行目から書いておりますが、これによりますと、「衆議院議員の選挙区は、一人一区制とする。」、「議員定数は、昭和三十九年法による改正後の現行定数を基礎とし、都道府県ごとに人口に比例して配分する。この場合、その都道府県の現行定数より著しい増減はさける。」、三番目に「一選挙区の人口は、約二十万人を基準とし、各選挙区の人口の偏差を上下おおむね二倍程度まで認める。」、「議員定数の配分および選挙区の画定にあたっては、できるだけ行政区域を尊重する。」、「具体的な選挙区の画定は、本年十月の国勢調査の結果をまって行なう。」、「沖繩に定数四人を配分し、当分の間は、選挙を行なわず、空席とする。」、「当選人は、比較多数主義により決定する。」、「補欠選挙を行なうことを建て前とする。」、こういうのが案の主たる内容になっておるわけでございます。
　それからその次の小選挙区比例代表制案につきましても、同じように各委員の提案されましたものは、内容はいろいろに違っております。定数から比例代表の割合から、比例代表の区域から、それぞれに違っております。それをまとめましたものが、二一ぺ−ジを見ていただきますと、一応二一ページに出ておるのでございます。二一ぺ−ジの四行目から「新提案」と書いておりますのがそれでございまして、いろんな意見がございましたが、それを、小選挙区比例代表制に関する各提案をまとめまして、意見を取りまとめた、いわゆる中村、土屋共同提案というものでございます。
　内容は、「議員定数は約五百人として、都道府県ごとに人口に比例して配分する。この場合、現行定数との著しい増減はさける。」、「議員定数のうち、約四百人は、一人一区の小選挙区により選出するものとし、残余は、都道府県ごとに政党の得票数の割合に比例する当選者を確保するために、その不足数にあてるものとする。なお、小選挙区により、選出される議員を「選挙区選出議員」と、得票数に比例して選出される議員を「都道府県選出議員」というものとする。」、「選挙区においては、比較多数主義により当選人を決定する。」、「都道府県当選人の決定方法は、まず、都道府県ごとに各政党の得票総数を集計し、その得票数が、有効投票総数の五％以上の政党に対して、その政党別得票数に比例して、都道府県の総議員定数を一応割り当てる。この方法により政党に対して割り当てられた数より、その政党の選挙区当選人の数が少ない場合は、その不足数をその政党に対する都道府県選出議員の数とする。ただし、その総計と選挙区選出議員の合計が、都道府県別の議員総定数の範囲内にとどまるように定めるものとする。なお、得票比により政党に対して割り当てられた数より、その政党の選挙区当選人の数が多い場合および同数の場合は、その選挙区当選人の数をもってその政党の議員数とする。」、「比例配分により都道府県選出議員の割り当てを受けた政党における当選人の決定は、その政党が、その都道府県の選挙区候補者の中から、候補者名簿の順位、得票率の順位その他民主的な方法により定めた順位によるものとする。」、
　少しややっこしく書いてありますが、結局五百人のうち、四百人で小選挙区をつくる、四百の選挙区をつくるわけであります。あと百人が府県選出議員ということで府県に配当される、こういうことになりますから、五百の中の四百と百でございますから、結果において考えますと二割でございます。したがいまして、たとえばある県を、Ａ県という県を予定いたしまして、十人の配当がある県を考えますと、八つ選挙区ができて、二人の県選出議員というのがそのＡ県に配当される、こういうことに相なるのであります。その場合に、かりに例を少しややこしくなりますが、十人、八つ選挙区がございますから、同じ割合で、Ａ党とＢ党が四つ四つ取ったというときに、割合が同じになってしまうわけであります。得票を取った議席の割合が八つの選挙区で四つずつ半々、得票も半半、議席を獲得したのも四つ四つの割合で同じになってしまうのでありますが、また、それがかりにＡＢＣといろいろ考えてみてもいいのでございますけれども、その政党別の得票数と選挙区の議員の当選数とが必ずしもバランスを保たない場合があるわけでございます。たとえば、あるところは得票としては、さっき申し上げた両方とも半々であるべきなのにかかわらず、Ａ党のほうがたとえば六つ、六選挙区で当選、Ｂ党のほうは二選挙区でしか当選しなかったという場合があるといたしますと、本来ならば十人——総定数十人でございますから、五人五人取れるはずだったわけであります。しかしながら、そのＡ党のほうが六つ選挙区で勝ってしまったということになると、選挙区で勝ってしまっているから、Ａ党のほうの六つは取り消すわけにまいりません。Ｂ党のほうは二つしか勝っておりませんが、Ｂ党は本来ならば五人取れるわけでございますから、府県に配当されておる二人というものは全部Ｂ党に回すことを考えるわけでございます。ほんとうはもう一人回すべきでございましょうけれども、それは府県で総定数を食っておりますから、全部回しましても二人しか回らない、二人の選挙区で当選しておりますと二人で四人になる、片っ方は六つの選挙区で当選しておりまして、元来得票数からいえば五つでよかったものが六つ当選しておりますから、もうその六つは動かない、こういうことを考えるわけでございます。したがって、一応その十人のその県全体の定員に対しまして政党別得票数というもので割り当てて考えますと、そうすると現実との差が出てまいります。現実との差の足りない部分について、府県に割り当てられた二割の定員というものを足りないほうへ回していくと、こういうことを考えたのがこの小選挙区と比例代表の併用方式の統一案といわれておるものでございます。
　それじゃ、その割り当てられた二人というものはどうやって選ぶのかということについて書いてありますのがこの五番目のところでございまして、結局、その二人というものは、割り当てられた場合には、ここで書いておりますのは、落選者がおるじゃないか、要するに選挙区で落選した人の中から、各政党が、候補者名簿の順位とか、あるいは得票率の順位とか、政党が民主的な方法できめた順位で二人を拾ってきたらいいじゃないかと、こういうことを五番目のところで書いておるのでございます。そういうのが小選挙区比例配分併用方式の統一案になっておるのでございます。
　それから第三番目に、中選挙区制限連記投票制でございます。これは二三ページの終わりから四行目、ここにありますが、現在立教大学におられます宮澤俊義委員が、現行制度をあまり変更しないで、しかも現行制度の弊害のおもなものといわれておる同士打ちを緩和する現実的な方法として、現行の中選挙区制は維持するが、現行の単記投票を改めて、二名の制限連記制とする案を提案をしております。これは、小選挙区制というものは政党間にどうも反対があるようで、また、比例代表制というものはどうしてもわが国民になれない制度で違和感があることが免れないから、直ちに採用できない。そうすると、あまり現状を変えないで、そうしてある程度同士打ちとかそういうものの弊害を除去するやり方というものを考えるとすれば、中選挙区単記制を改めて、二名の制限連記制とすると、こういうことでございます。
　これにつきましては、二四ページのまん中に書いてありますように、島上、山中、鈴木三特別委員の一致した意見といたしまして、宮澤委員の案と同じような、中選挙区における二名連記投票制という案を提案をされました。理由も大体同じでございまして、民意の正しい反映の上に立って政局の安定をはかることが必要だが、比例代表制というものまでなかなかいかないし、少なくとも現実に即して一歩一歩漸進的な態度でこういう現実的な制度を考える場合にはやっていくことが必要だと、こういう考え方でそういう主張をされております。
　なお、二五ページにありますように、早稲田大学の教授の吉村さんでございますが、区制改正だけでは不可能だと。要するに、弊害の原因は別にあるのだから、政治の腐敗、選挙の腐敗というものの原因を探求してその対策を立てろというような言い方をされております。それから細川さん等もそういう御意見があるわけでございます。
　そういう区制改正についていろんな議論がございまして、そこで、二六ページから二七ページ、二八ページ、この辺にはたとえば小選挙区についてのいろんな議論が要約をして載せられております。第一番目には死票の問題があります。第二番目には、二七ページに書いてありますように、人物論、いわゆる小もの論というのが相当言われたのでございます。それから二八ページには、第三番目に、選挙費用が一体少なくなるか、逆にかえって費用が増高しやしないかという議論もございます。
　それから二九ページには、今度は比例代表制及び比例代表制を加味したものについての意見としていろいろ意見が言われました中に、第一番目に小党分立の問題、第二番目には政局不安定、西ドイツ——第一次大戦後のドイツなんかの例も言われまして、政局の不安定、小党分立、それから第三番目に比例代表制をとるという点で国民に違和感があるかないかという問題、それから三〇ページに書いてありますように、比例代表にいたします場合、先ほど申し上げましたように落選した人の中から名簿の順位とか得票率の順位とか民主的な方法というのは、あれはおかしい、要するに比例代表である限りは名簿式の採用をいたすべきだという議論が第四番目にあったわけでございます。現実の政党との関係でいろいろ論議がされまして、政党の名簿をつくるつくらぬという議論が非常にあったのでございます。
　それから三一ページの中にありますが、比例代表制に関する議論といたしまして、それは直接に選挙するということにならぬのじゃないだろうか、したがって、憲法論というものはないのかということが途中で議論をされました。要するに、比例代表というのは、党に投票することであって、直接に国民が選ぶということにならぬのじゃないだろうか、実質的に選ぶのは党が選ぶということになるのじゃないだろうかということでありましたが、憲法学者が多くおられますので、まあそれぞれ御意見が述べられまして、名簿式というのも公選方式の一種だということで、違憲の問題は起こらないということになっているのであります。
　それから第五番目には、三一ページに書いてございますように、要するに小選挙区に比例代表というものを加えるということは一つの妥協案だと、妥協ということはいろいろまあ議論があるわけでありますが、そういう問題が一つ出ておったわけでございます。
　それから中選挙区制限連記に関する議論といたしましては三二ページ以下に書いてありますが、第一番目に、制限連記制というものに改めても、やはり個人中心の選挙とかそういうものからなかなか一挙に抜け出ることにならぬのじゃないだろうかということ、第二番目には、同士打ちがはたして避けられるか、二名連記ですから、三人以上立てるという場合にはやはりそこに問題が残りはしないかというような問題、あるいは、第三番目に、これは常に言われることでございますが、二名連記で、同一一人の有権者が異なった政党に投票するというようなことが起きやしないかというようなこと、第四番目には、その結果として多党制を招くことにならないだろうか、要するに二名連記ということは有権者が一挙に二倍にふえたのと同じような効果を出すわけでございますから、したがって、立候補も相当ふえていいというような考え方が出てくる、そうなれば多党制を誘発することにならないだろうかというような点、それからまた、二名制限連記といえば、三人区の場合でも二名制限連記、五人区の場合でも二名制限連記というのはおかしいじゃないかという議論もあったわけでございます。
　まあいろいろいたしましたわけでございますが、先ほども申し上げましたように、結局それは全体のいろいろな改革案というものが相互に練り合わされるとか調整されるとかいう時間的余裕がなかったわけでございまして、三七ページのところに今後の取り扱い等について報告が出ております。しかし、現行の中選挙区単記制を維持するという議論もありましたけれども、結局、先ほども申し上げましたこの報告書に書いてございますように、それは一部の議論でありまして、そこの五行目ごろに書いてございますように、大勢は、現行中選挙区単記制は改正する必要がある、こういう意見であったことは、これは間違いないわけでございます。その改正案としてこの三つの案というものが提案され、それに論議は集中したけれども、時間的な余裕等がなくて、統一的な案を得るまでに至らなかった、こういう経過を報告いたしまして、第一委員会のほうは終わっております。
　簡単に第二委員会のほうを申し上げますが、第二委員会のほうも同じような形で、四三ページに審議の基本的な考え方を出しておりますが、これも第一委員会と同じでございまして、要するに、個人本位の選挙制度というものを政党本位の選挙制度に全面的に切りかえるべきだ、こういう考え方で基本的な方向をきめておるわけでございます。ただし、第一委員会のほうが単純小選挙区制をとるのか、あるいは小選挙区比例代表制をとるのか、その辺がはっきりいたしませんために、要するに、政党本位の選挙制度に移すための一つの考え方で審議を進めていこうということで進められたのでありまして、その点におきまして、まず第一に、政党本位ということに関する限り、四五ページにございますように、政党の概念なり要件なりをどう取り扱うかということを一番の問題にいたしました。しかし、それも選挙制度が必要な限りにおいて政党についての定義なり概念を考えていけばいいのであって、だからといって、政党法をつくるというような考え方で問題を持ち出していくべきじゃあるまいという考え方になっておりますが、それに関して必要な限りの政党の要件をどうするかということでございます。改正試案というものは、いろいろな議論の末にできたわけでございますが、それにおきまして非常に抽象的でございまして、「政党とは政治上の主義若しくは施策を推進し、支持し若しくは反対し、又は国の選挙に参加することにより国民の政治的意思の形成に協力することを目的とする」というようなことでございまして、その点はもう少しなお検討する余地がいろいろあるということになっております。
　それから四七ページの終わりのほうにありますように、候補者の選定とか立候補制度の問題であります。要するに、政党本位の選挙をということになりますと、政党におけるところの公認手続というものがやはり選政法上も相当の地位を占めて考えられてこなければならないという問題が一つございます。しかしながら、同時にまた、それじゃ無所属候補者というものは絶対に認められないものであるかということになりますと、これは憲法上の問題も起こりましょうが、立候補の自由というものはやはり認めざるを得ないということに相なります。そうなりますと、一そう政党の公認候補者というものの地位と無所属候補者の地位というものをどういうふうに扱うかということがいろいろ問題になるわけでございます。その点についての立候補手続、公認手続というものを相当考えていかなくちゃならないということで、いろんな問題がここで論議をされております。それから四九ページにございますように、選挙運動と政治活動の関係、常時は、要するに、事前運動はあるのかないのかという、端的に言えばそういう問題にもなるのかと思います。要するに、無所属候補者というようなものは事前運動は認めないのがいいのじゃないか。要するに、政党が常に政治活動をすることは当然であって、それは政党は選挙運動しているというより、政党が政治活動をしている。その政治活動が党勢拡張となり、あるいは政党の公認候補者の当選を有利に導くというかっこうが出てきても、それは政治活動というものだ。個人候補者のほうは、事前運動は禁止して、選挙の期間中だけでものを考えていくということがいいのじゃないか。それに関連をいたしまして、選挙運動の規制、あるいは罰則その他も自由化の方向で考えるといたしまして、どういうふうに扱うかというのが非常に論議されているのであります。
　五二ページに入りますと、選挙公営の問題であります。選挙公営につきましても、政党本位の選挙ということになれば、政党が主体となっていわゆる党営を行なうべきものであって、考え方として、従来のように、個人の候補者が労務者を雇って金を払って選挙運動をさせるというようなことはあり得ないという考え方でございますから、政党が中心になってやる以上は党営であるから、選挙公営というものもほとんど要らないのじゃないだろうか。要するに、党が中心になって、党営として自由な活動をすることでいいのじゃないかというようなことで、いまありますところの選挙公営というものもほとんどやめてしまえという議論が委員会の中の議論としては非常に強かったのでございますが、それらにつきましても、以下、選挙運動費用とか、政治活動費用とか罰則等も同じような考え方で、非常に政党本位ということに徹しまして、そして思い切った改革という考え方が非常に強いわけでございますが、これは理想型としての政党本位の選挙制度というものを考えることはそれでいいと思いますが、今後検討いたしますためには、やはり現在の状態から理想型に至る移行過程をどのように地につけて考えていくかということも相当考えてみないといかぬのじゃないだろうかという気がしておりますが、いずれにしても、いまのところは、そういうかっこうで審議が続けられているのでございます。そして第二委員会のほうも、これは第一委員会の結論が出ないからというだけではございません。そのような意味におきまして、むしろ、審議を進めていきます段階におきましても、なかなか委員の中におきますところの頭の切りかえもできませんから、勢いいろいろ試行錯誤的に議論を進めていっているという状況でございます。相当時間がかかりますが、第三次審議会では時間不足であるということで、引き続き第四次の審議会でも審議を続けていくということに相なると思うのであります。それから「選挙の実態把握に関する方法を検討するための委員会」は、これはもうことしの三月ごろで実質的な活動はほとんど終わっておりまして、実態調査、それから世論調査、資料分析等をいたしまして、その経過を報告したというかっこうになっております。それから第三次選挙制度審議会は、これらの報告を先ほど最初に申し上げましたように了解をいたしまして、政府に対しまして引き続き第四次審議会で検討しろという申し入れがあったわけでございます。二十八日に任期が切れましたので、一日おききした三十日に第四次選挙制度審議会の委員は発令になりました。全員、前の委員が発令をされたのでございます。考え方といたしましては、やはりこういう重要な問題で、しかも抜本的な改革を検討するというのには、元来一年の任期というのは少し短過ぎるという御意見もあるわけでございます。大体引き続いて二年ぐらいで慎重に審議をしてもらうことが必要だということもございまして、そのまま全員再任をしていただくということになっております。それから第四次選挙制度審議会は、九月三日に第一回の総会を開きまして、総理大臣、自治大臣から引き続いて審議を続けてほしいということを申し述べまして、委員会としては了承をいたしまして、会長、副会長を第三次選挙制度審議会と同様に、高橋さん、矢部さんを選任をいたしました。第一委員会、第二委員会のメンバーも、第三次選挙制度審議会と同じメンバーでやっていくように組織づくりをいたされました。ただ第四次の選挙制度審議会では「選挙の手続に関する小委員会」というものを別に設けられることになりました。これは、第二委員会で議論しておりましたときに、やはり選挙人名簿でございますとか、それから立候補制度につきましても、いわゆる泡沫候補の問題などのような、いわゆる無所属候補者等一般に通じる立候補制度の問題でございますとか、あるいは不在者投票等の問題につきましてもいろいろ御意見もございますし、そういう各クラスの、各種類の選挙を通じまして合理化を進めるべく、選挙の、主として管理上の技術的な問題につきまして別に小委員会を設けて合理化を進めることを検討したら、そのほうが委員会の運営上能率があがりゃしないだろうか。従来の第二委員会でときどきそういう問題が議論になりまして、いろいろと問題が分かれてしまうようなことがございましたので、そういう「選挙の手続に関する小委員会」というものを別個に設けられまして、そうして各選挙に共通するそういう管理上の問題の合理化を検討していくと、こういうことに相なったのでございます。
　非常にかけ足で申しまして、不十分でございますが、一応いままでの選挙制度審議会の運営の概要をこれで御報告申し上げたことにいたしておきます。

○委員長（石井桂君）　以上で本件についての説明は終わりました。
　本件に対する質疑は後日に譲ることとし、本日は、これてに散会いたします。
　　　午前十一時二十一分散会