第72回国会　衆議院　地方行政委員会　第34号（1974-05-14）

昭和四十九年五月十四日（火曜日）
　　　　午前十時三十九分開議
　出席委員
　　　委員長　伊能繁次郎君
　　　理事　小山　省二君　理事　中村　弘海君
　　　理事　中山　利生君　理事　村田敬次郎君
　　　理事　佐藤　敬治君　理事　山本弥之助君
　　　　　　愛野興一郎君　　　　大野　市郎君
　　　　　　片岡　清一君　　　　木村武千代君
　　　　　　島田　安夫君　　　　住　　栄作君
　　　　　　武藤　嘉文君　　　　渡辺　紘三君
　　　　　　井岡　大治君　　　　岩垂寿喜男君
　　　　　　細谷　治嘉君　　　　山田　芳治君
　　　　　　青柳　盛雄君　　　　多田　光雄君
　　　　　　林　　百郎君　　　　小川新一郎君
　　　　　　小濱　新次君　　　　折小野良一君
　出席国務大臣
　　　　　　　　自　治　大　臣　町村　金五君
　出席政府委員
　　　　　　　　社会保険庁医療
　　　　　　　　保険部長　　　　柳瀬　孝吉君
　　　　　　　　自治政務次官　　古屋　　亨君
　　　　　　　　自治省行政局長　林　　忠雄君
　委員外の出席者
　　　　　　　　議　　　　　員　井岡　大治君
　　　　　　　　議　　　　　員　青柳　盛雄君
　　　　　　　　厚生省公衆衛生
　　　　　　　　局地域保健課長　山本　宣正君
　　　　　　　　自治省行政局行
　　　　　　　　政課長　　　　　砂子田　隆君
　　　　　　　　自治省行政局振
　　　　　　　　興課長　　　　　田中　和夫君
　　　　　　　　地方行政委員会
　　　　　　　　調査室長　　　　日原　正雄君
　　　　—————————————
委員の異動
五月十三日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　島田　安夫君　　　　　大橋　武夫君
　　保岡　興治君　　　　　中村　拓道君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　大橋　武夫君　　　　　島田　安夫君
　　中村　拓道君　　　　　保岡　興治君
同月十四日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　多田　光雄君　　　　　青柳　盛雄君
　　林　　百郎君　　　　　田中美智子君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　青柳　盛雄君　　　　　多田　光雄君
　　田中美智子君　　　　　林　　百郎君
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　地方自治法の一部を改正する法律案（内閣提出
　第七一号）
　地方自治法等の一部を改正する法律案（井岡大
　治君外六名提出、衆法第二四号）
　地方自治法の一部を改正する法律案（三谷秀治
　君外十名提出、衆法第二三号）
　昭和四十二年度以後における地方公務員等共済
　組合法の年金の額の改定等に関する法律等の一
　部を改正する法律案（内閣提出第七九号）
　　　　　————◇—————

○伊能委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出にかかる地方自治法の一部を改正する法律案、井岡大治君外六名提出にかかる地方自治法等の一部を改正する法律案及び三谷秀治君外十名提出にかかる地方自治法の一部を改正する法律案を議題といたします。
　地方自治法の一部を改正する法律案（内閣提出）
　地方自治法等の一部を改正する法律案（井岡大
　治君外六名提出）
　地方自治法の一部を改正する法律案（三谷秀治
　君外十名提出）
　　〔本号末尾に掲載〕

○伊能委員長　まず、各案について、それぞれ提案理由の説明を聴取いたします。
　初めに、町村自治大臣。

○町村国務大臣　ただいま議題となりました地方自治法の一部を改正する法律案の提案理由とその要旨を御説明申し上げます。
　この法律案は、まず、特別区の区長の選任制度を中心とする特別区制度のあり方についての第十五次地方制度調査会の答申の趣旨にのっとり、特別区の区長の選任方式について公選制度を採用するとともに、あわせて特別区の事務、人事等の諸制度を改正し、住民により選挙された区長が適切にその責任を果たすことができるよう規定の整備を行なおうとするものであります。
　さらに、一部事務組合制度の充実をはかるための改正は、最近における住民の生活圏の広域化に対応して、第十三次地方制度調査会の答申の趣旨にのっとり、市町村が、共同で総合的かつ計画的な行政を推進するための制度を整備しようとするものであります。
　以上のほか、地方公共団体の処理すべき事務に関する規定等につきましても、この際整備する必要があります。
　以上が、この法律案を提出いたしました理由であります。
　次に、この法律案の要旨につきまして御説明申し上げます。
　第一に、地方公共団体の処理すべき事務の例示中に公害の防止その他の環境の整備保全に関する事項、都道府県の処理する広域的な事務の例示中に上水道事業、下水道事業及び産業廃棄物の処理に関する事項をそれぞれ加えるとともに、地方公共団体は、他の地方公共団体と協力して、住民の生活圏の広域化に対応する総合的かつ計画的な行政の運営につとめなければならないことといたしております。
　第二に、特別区の区長の選任方式について公選制度を採用し、あわせて関連する諸制度を整備するため、次のような規定を設けることといたしております。
　その一は、昭和五十年四月から特別区の区長について公選制度を採用するものとする規定であります。
　その二は、特別区の存する区域を通じて都が一体的に処理する必要がある事務を除き、特別区に、おおむね、一般の市に属する事務と同一の事務を処理させるほか、保健所を設置する市に属する事務をも処理させるための規定であります。
　その三は、都区財政調整上必要な措置を講じる場合には、特別区の行政の自主的かつ計画的な運営を確保するようにしなければならないとするための規定であります。
　その四は、特別区への事務移譲に伴う職員の引き継ぎに関する規定及び特別区の区長に他の地方公共団体の長と同様の人事権を付与し、配属職員制度を廃止するための規定であります。
　以上の改正に関連して、現に区長の職にある者及び昭和五十年三月末日までに区長が辞職または死亡したこと等により選任される区長は、その任期のいかんにかかわらず、最初の区長の統一選挙の前日まで在職することといたしました。
　第三に、市町村が広域にわたる総合的な計画を作成し、その実施のために必要な連絡調整をはかり、及び総合的かつ計画的な事務を共同して処理するために設ける市町村の一部事務組合につきまして、次のような規定を設けることといたしております。
　その一は、この組合の共同処理する事務が組合を構成する市町村相互間で相違することがあっても差しつかえないものとする規定であります。
　その二は、この組合の規約には、組合の作成する計画の項目を規定するほか、組合の議会の議決方法について特例を定めることができるものとする規定であります。
　その三は、この組合には、管理者にかえて理事会を置くことができるものとする規定であります。
　第四に、監査委員の任期の延長、行政財産の貸し付け等に関する規定及び地方公共団体の処理事務等を掲げた別表の規定を改正する等所要の規定の整備を行なうことといたしております。
　以上が、地方自治法の一部を改正する法律案の提案理由及びその要旨であります。
　何とぞ、慎重御審議の上、すみやかに御可決あらんことをお願い申し上げます。

○伊能委員長　次に、井岡大治君。

○井岡議員　ただいま議題になりました地方自治法等の一部を改正する法律案につきまして、日本社会党を代表して、その提案理由及び要旨を御説明申し上げます。
　本法案は、自民党政府案の複合事務組合に関する規定を全面的に削除し、勤労国民の要求に早急にこたえるため、特別区の区長公選の実施と地方自治法附則第八条の改正を主たる内容とするものであります。
　まず第一に、一千万人都民が、長年要求してきました特別区の区長公選制を早急に復活、実現する問題について申し上げます。
　昭和二十七年の自民党政府による地方自治法の改悪によって公選制が廃止されて以来、社会党は一千万都民とともに公選制の復活を要求し、あわせて準公選運動を展開してきました。今日、この運動は、品川区において革新区長を誕生させるとともに、第十五次地方制度調査会においても、公選制の実施の答申となって大きく結実しております。
　ところが自民党政府は、区長公選制に一応賛成するかのポーズをとりつつも、他方では、社会党をはじめ全国の自治体関係者が強く反対してきた一部事務組合の複合化と抱き合わせの法改正案を提出することで、区長公選の実現を妨害しております。広域行政の美名のもとに、全国の市町村を再編、合理化し、将来の道州制に道を開く一部事務組合の複合化は、地方自治を根底から破壊するものであり、一千万都民の要求を逆手にとるこうした自民党政府の措置は、きわめて遺憾なことといわねばなりません。したがって、区長公選について一千万都民の要求にこたえるためすみやかに実施する必要があります。
　第二は、地方事務官制度の問題であります。地方自治法附則第八条は、昭和二十二年に同法が制定された当時の暫定措置として、都道府県職員のうち政令で定めるものは当分の間これを官吏とする、と規定しております。このため、都道府県職員のうち、社会保険、国民年金、職業安定の業務に従事する職員、いわゆる地方事務官は、同法の規定を受け、国家公務員たる身分のまま今日に至っております。したがって、現在、都道府県職員として勤務するものの中には、国家公務員たる身分のものが混在しているわけでありますが、こうした実態は、都道府県知事の指揮監督権にもかかわる問題であり、地方自治をおかすものであります。
　自民党政府は、これまで再三再四、この問題の解決を言明し、今国会における自治大臣の所信表明においても確約されているところであります。にもかかわらず、各省庁のセクショナリズムによって反対されている実態は、まことに遺憾なことであります。したがってこの際、地方事務官制度についても早急に廃止する必要があります。
　以上が、本法案の提案理由であります。
　次に、その要旨を御説明申し上げます。
　第一は、特別区の区長選任方式について公選制度とし、あわせて関連する諸制度を整備するため、次のような規定を設けることといたしております。
　その一は、区長公選制度については、本法案公布の日から三カ月を経過した日から施行するとともに、五十年四月以降任期を有する特別区の区長については、五十年四月一日以降三カ月をこえない範囲において政令で定める日に選挙を行なうことといたしております。
　その二は、特別区の存する区域を通じて都が一体的に処理する必要がある事務を除き、特別区は、おおむね、一般の市に属する事務と同一の事務を処理することといたしております。
　その三は、保健所の事務についてであります。特別区は、保健所を設置する市に属する事務を処理するといたしておりますが、都知事と各特別区の区長とが協議して定めるまでの間は、都または都知事が処理するものとして、都、特別区の実態にかんがみ経過措置を設けております。
　その四は、都区財源調整上必要な措置を講じる場合には、特別区の行政の自主的かつ計画的な運営を確保するようにしなければならないとするための規定であります。
　その五は、特別区への事務移譲に伴う職員の引き継ぎに関する規定及び特別区の区長に他の地方公共団体の長と同様の人事権を付与し、配属職員制度を廃止するための規定であります。
　第二は、地方自治法附則第八条に関する改正であります。
　その一は、地方自治法附則第八条に基づく政令事務の範囲を、道路運送法、道路運送車両法等の施行に関する事務に限定いたしました。
　その二は、現在の公共職業安定所を都道府県の機関とすることといたしました。
　その三は、この法律の施行に際し、新たに都道府県職員となる者が受ける給料が、従来の国家公務員としての俸給を下回る場合には、都道府県は、調整のため手当を支給すべきものといたしました。
　その四は、社会保険審査官及び失業保険審査官につきましては、審査事務が各都道府県で異なることは望ましくありませんので、従来どおり国家公務員とすることにいたしました。
　なお、改正は、昭和五十年四月一日より施行することといたしております。
　第三は、監査委員の任期の延長、行政財産の貸し付け等に関して所要の改正をいたしております。
　以上が、本法案の提案理由及びその要旨であります。
　何とぞ、慎重御審議の上、すみやかに御可決あらんことをお願い申し上げます。

○伊能委員長　次に、青柳盛雄君。

○青柳議員　ただいま議題となりました地方自治法の一部を改正する法律案に関し、日本共産党・革新共同を代表いたしまして、提案理由の概要を御説明申し上げます。
　東京都において、区長公選、自治権拡充の要求は、いまや保守、革新を問わず都民の一致した要求となっております。
　東京都の特別区は、昭和二十七年の地方自治法改正により、現行の区長選任制度が採用され、都区一体化をはかり、行政の統一的、能率的運営をはかる必要があるとして、一般市町村とは異なった都の内部的団体であると規定されたのであります。
　それ以後、東京都の二十三の特別区の存する地域においては、東京都が市に相当する基礎的団体とみなされ、特別区は都の内部的団体とみなされているため、住民は、区長を直接選挙によって選出するという住民自治の基本原則が、市町村民に比較し不当に制限されております。
　また、特別区は、区民にきめこまかな行政サービスを提供する権限がなく、区の仕事について国や都の主導性が強く働くこと、区役所職員の半数以上を占める配属職員に対する人事権を持たず、区の組織や財政についての自主的決定が制約されるなど、自治体ならば当然処理できる諸権能を大きく制限されております。
　この制度が、その後の情勢の変化と相まって、区長の長期不在など、好ましからざる状態をつくり出していることも事実であります。
　特別区の制度の限界と制約は、区民の諸要求に的確に対応することを困難にさせております。
　以上のような状態に対し、東京都では昭和二十七年の地方自治法改正以後、区議会や特別区の住民の間において自治権拡充を求める運動が粘り強く続けられ、昭和四十二年、練馬区における準公選運動を皮切りに、十七の区において準公選条例制定を求める直接請求が行なわれ、三つの区では準公選制度が実施されるなど、運動が前進してきております。
　こうした実態を放置してきた政府は、運動の高まりに押され、第七十一国会に、地方制度調査会の答申を得て、区長の公選制採用、自治権拡充など東京都の特別区に関する改正案を、第六十五国会で廃案となったいわゆる市町村連合法案を引き継いだ複合事務組合に関する改正案と抱き合わせた地方自治法の一部改正案を提出したのであります。
　日本共産党・革新共同は、従来、地方自治権を守り、東京都民の基本的な権利を保障し、命と暮らしを守る立場から、区長公選制の実現、住民に身近な事務の区移管、区財源の確保など、区長公選を直ちに実施し、特別区の自治権を拡充すべきであると一貫して主張してまいりました。
　しかるに、東京都民が強く求めている区長公選、自治権拡充が今日まで実現しなかった責任は、まさにこのような抱き合わせ法案を提出してきた政府・自民党にあることは明らかであり、野党がとうてい賛成しがたい抱き合わせ法案を提出したのは、実は区長公選の実現を不可能にするためのものであるといわざるを得ないのであります。
　政府・自民党が真に区長公選を実現する意思があるならば、すべての政党が賛成できる区長公選自治権拡充を、野党に反対のあるいわゆる市町村連合との抱き合わせにせずに独自の法案として提出すべきであります。
　この立場から、今国会において、都民の一致した要求であり、基本的には与野党が一致している区長公選制、特別区の自治権拡充を実現するために、本法案を提出した次第であります。
　次に、法案の概要について御説明申し上げます。
　第一に、特別区の区長の選任方法について直ちに公選制度を採用することとし、区長の任期終了に伴う選挙は公選制により実施するとともに、議会選任による区長について、昭和五十年に行なう一斉選挙の日以後任期を満了する者については任期を一斉選挙の前日までとし、一斉選挙を実施することとした次第であります。
　第二に、特別区の存する地域におきましては、特別区の自治権を拡充するため、廃棄物、公共下水道、消防等に関する事務、並びに法律またはこれに基づく政令により特に定める事務を除き、おおむね一般市に属する事務及び保健所に関する事務のうち政令で特別の定めをする事務を除き特別区に移管することとし、必要な規定等を設けることといたしております。
　第三に、区財政の確保をはかり、特別区の行政の自主的かつ計画的な運営を保障するために、都区財政調整上必要な措置を講じなければならないことといたしました。
　第四に、配属職員制度を廃止することといたしました。廃止にあたっては、都、区及び関係職員の間で協議がととのった日に廃止することとし、廃止の日を政令で定めることとし、必要な規定を設けることとしております。
　以上が、地方自治法の一部を改正する法律案の提案理由及びその要旨であります。
　何とぞ、慎重御審議の上、すみやかに御可決あらんことをお願い申し上げます。

○伊能委員長　以上で各案について提案理由の説明は終わりました。

○伊能委員長　質疑の申し出がありますので、これを許します。村田敬次郎君。

○村田委員　私は、ただいま提案をされました今回の地方自治法の一部を改正する法律案につきまして御質問をいたしたいと思います。
　今回の地方自治法の一部を改正する法律案は、ただいま町村自治大臣から提案理由の説明がございましたように、第一、総則に関する事項、第二、特別区に関する事項、第三に地方公共団体の組合に関する事項、第四、その他の四項目からなっておりますが、特に特別区に関する事項は、特別区の区長の選任方式について公選制度を採用するとともに、あわせて特別区の事務、人事等の諸制度を改正し、住民により直接選挙された区長が適切にその責任を果たすことができるように規定の整備を行なおうとするものであり、また地方公共団体の組合に関する事項は、最近における住民の生活圏の広域化に対応いたしまして、一部事務組合制度を改正し、市町村が共同で総合的かつ計画的な行政を推進するための制度を整備しようとするものであり、この区長公選制度と複合的一部事務組合、いわゆる連合の制度は、今回の地方自治法改正の二つの目玉をなすものといってよいかと存じます。こうした制度のわが国地方自治の今後に及ぼす影響は非常に大きなものがあり、今国会における最重要法律案の一つに数えるべきものと思っております。
　そこで、私は特に、まず区長公選制を中心として質問を展開いたします。
　去る二月十九日、東京都の渋谷公会堂で開かれた特別区区長公選等実現決起大会は、かつて見られなかった熱気があふれていたといわれます。この大会は、二十三区の区議会が共同で毎日開いている大会でございますが、本年は大会の名称も、これまでの特別区自治権拡充大会から特別区区長公選等実現決起大会と改めまして、超党派の区会議員、一般住民など約二千四百人が会場を埋め、今度こそ公選制の実現をと、区長公選制にかける格別の盛り上がりが見られたと報道されています。
　この大会では、全特別区が一致して、第一、区長公選制の即時実現、第二、特別区への事務事業の移管、第三、特別区の財政権の確立、第四、特別区の人事権の確立を決議し、また「東京二十三区の区民、ならびに区議会は、さきに第七十一国会において、特別区の自治権拡充のための法律改正案が廃案になったことに対し、強い怒りを覚え、決然と立って本日の大会を開催するに至った。私たちは政府ならびに国会が、二十三特別区全区民の民意に応え、今国会において、区長公選等特別区関係の地方自治法改正をすみやかに、必ず行われんことを切に要望するとともに、あらゆる力を結集して、これが実現を期し、もって多年の念願である特別区の自治権拡充をはかるものである。」との大会宣言を行ないました。
　このように、区長公選問題は、首都である東京の制度上の最重要課題の一つとしてクローズアップしてきたわけでありますが、もともと、東京都の特別区は、わが国地方制度史上におきましても独特の経緯をたどって今日に至ったものと思われます。
　東京都制施行前の東京市の区は、言うまでもなく旧市制第六条の市の区として財産及び営造物に関する事務その他法令により区に属する事務を処理する自治区でありました。しかし、地方自治の組織としては、あくまでも東京市が基礎的地方公共団体であり、区はその下部機構であります。内部組織または内部構成団体にすぎなかったわけであります。したがって、区は制限的自治団体でありました。区長はまた東京市長の任命する区の有給職員であったわけです。
　昭和十八年の東京都制の制定にあたりまして、戦争下の戦時行政遂行上の要請からする国家的統制の必要から、都長官親任制がとられ、都の行政は、合併された東京府及び東京市のうち、東京市方式でなく東京府方式によって運営されることになり、官公吏併用方式が採用されることになりました。かくて東京市の区はそのまま都の区となり、区長には東京都長官の任命する都の課長格の都書記官が充てられたわけです。
　都制の施行により、当時の東京府と内務省の東京市に対する二重監督の非難、東京府市併存による二重行政に対する非難もなくなったといわれ、国としては都区を通じ東京都制の一体的運用がはかり得るようになったので、戦争遂行下の自治組織としてはある意味の歴史的使命を果たし得たわけと評価されております。しかし、このあり方は極端な中央集権主義の体制であり、戦後においては、わが国の民主化に沿った地方分権的主張に屈せざるを得ないことになるわけです。また、府市の二重行政の弊害は、戦後は都区行政のあり方のいかんによって都区の間に形を変えて再生されることになります。
　このように、昭和十八年の都制実施は、その施行当時においては、形の上では東京府による東京市の征服という形をとったわけでありますが、運営の実態は、大都市の持つ実力がはっきりと示され、実際は東京市が東京府を支配したという形に内容的にはなったものと私は理解をしております。
　さて、戦後初めて最初の区長公選制がしかれました。すなわち、昭和二十一年十月、都制を改正し、区の自治権を拡充、区長を公選といたしました。また昭和二十二年五月、地方自治法の施行により特別区となり、原則として市に関する規定を適用することとなったのであります。
　最初の区長公選が実施をされたのは昭和二十二年の四月五日であります。この昭和二十二年の区長直接公選制は、従来の都区の性格を根本的に変更をいたしました。都は、他の府県と同じく、都内の特別区及び市町村を包括する複合的地方団体の性格を持つものとし、特別区は原則的に一般の市と同じ性格を持つ地方公共団体といたしました。しかし、そうはいっても、都の区の存する区域はそれ自体が一つの大都市社会であり、一体的、統一的に処理しなければならない事務を処理することを、原則として都に認めていたわけであります。これは自治法の二百八十二条、二百八十三条であります。このことは、市制六条の市の区、または昭和十八年の東京都制における都の区という、大都市社会の内部構成団体であるという性格を逆転し、区がいわば市並みの第一次的地方公共団体で、都はそれを包括する府県並みの第二次的地方公共団体であるとされたことを意味するものであって、これは非常に注目すべきことであります。
　昭和二十四年に、シャウプ勧告に基づきまして地方行政調査委員会議が総理府に設置をされ、翌二十五年第一次、翌々二十六年第二次勧告が出されました。この第二次勧告は、特に東京都における行政事務の再配分を取り上げております。私はその当時この地方行政調査委員会議事務局の職員として勤務をしていたわけでありますけれども、その勤務の中で、東京都の事務についてこれを研究することがあったわけであります。
　その勧告の中に、区長の選任については次のような六通りの方法が考えられております。
　すなわち、第一、都知事が推薦する者の中から特別区の議会が選任をすること。第二、都知事が特別区の議会の同意を得て任命すること。第三、特別区の議会が推選する者のうちから都知事が任命すること。第四、特別区の議会が選挙した者につき都知事が任命すること。第五、住民が直接選挙した者につき都知事が任命すること。第六、特別区の議会が選挙すること。この六通りであります。
　この勧告では、区長の選任について何も提言をしておりませんが、全体の勧告の趣旨や方向から推測をいたしますと、直接選挙制を再検討すべきであり、公選制を是認することを意味するものではなく、むしろその廃止の方向をこの勧告は指向していたのではないだろうかと私は判断をしております。
　この勧告を受けて地方自治法改正案が国会に提案され、区は自治権を制限された特別地方公共団体として、都の内部的団体となりました。区長は、区議会が都知事の同意を得て選任し、区の行財政の権限は都が主体的に握ることとなりました。こうして、一たん制度化された区長公選制は、大都市行政の一体性などの大義名分を理由に廃止をされたわけです。この直後から、公選制復活を中心とする特別区の自治権拡充の運動が始められたわけであります。
　三十年代後半になってまいりますと、区長の長期政権が目立ちまして、区長派、反区長派の派閥争いが激化し、区長選任をめぐって、汚職事件や、警察官導入による強行選任などが相次いで起きました。
　さらに四十年代に入りますと、後任区長がきまらない区が続出をいたしまして、練馬区では四百三日、新宿区では三百六十三日などの区長の空白が続いたのであります。この特別区長不在期間につきましては、きょう配付をされております自治省調べの「特別区に関する資料」の中で、昭和二十八年から昭和四十九年までの間に、実に二十三区、通算六千八百四十八日に及んでおります。最も不在期間の長かった練馬区は実に九百四十四日、最も短かった荒川区でも三十六日に及んでおりまして、二十三区のうち十九区が百日以上の不在期間を持っておるのであります。
　中でも練馬区は昭和四十二年、区職員の汚職事件をきっかけに、区長の不信任、区議会の解散、区長の辞任へと発展をいたしまして、後任区長の人選が難航をいたしました。このころから、学者、文化人グループを中心に練馬区で起きた区長準公選運動が始まるわけです。
　この準公選運動は着実に各区に広がりまして、中野区議会による準公選条例の可決へと発展をいたしました。ここでも自治省からストップがかけられましたけれども、四十七年には品川区が初めて準公選の住民投票を実施し、練馬方式は実に五年もかかって実を結ぶことになったわけであります。
　地方自治法には、区議会が区長候補者をきめることについて規定がありません。したがいまして、住民投票で候補者をきめるというのが準公選運動の趣旨であります。それは、一、現行法の欠陥を穴埋めする。二、実質的に住民が投票に参加することによって現行制度のゆがみを正す。三、公選を実現させるてこにするとのねらいがあったといわれます。この準公選の実現で、現行選任制度は空洞化されるおそれが出てきたわけであります。
　さて、昭和四十七年に入りましてから区長公選への胎動はかってない高まりを見せまして、同年八月二十四日、自民党の東京都連会長の安井謙氏は、現行の区長選任制度を改め、区長公選制を採用すべきであるとする「東京都二十三特別区長選任制度の改正について」の申し入れを自治大臣に行ない、九月十四日、福田一自治大臣は、第十五次地方制度調査会三好重夫会長に対し、東京都特別区の区長選任制度とこれに関連する問題を正式に諮問したわけであります。これによって区長公選問題は新しい局面に入り、昭和四十七年十月二十六日、地方制度調査会から「特別区制度の改革に関する答申」が行なわれたわけであります。
　そこで、いよいよこの区長公選の問題が今国会で成立するかいなかという分かれ目になってきたわけでありますが、もしこの法律案が通過すれば区長公選制が実現されることになります。
　私がいままで述べてまいりましたような経過を踏まえまして、区長公選制実現についての政府の所見を町村自治大臣から詳細にまず承りたいと存じます。

○町村国務大臣　たいへん村田議員から、東京都の特別区の制度に関する沿革あるいはその間における各種の問題点について、いろいろ私も御教授にあずかったというような次第でございます。
　いま、東京都の区長を公選制にするという問題につきまして、政府はこのたび自治法の改正案を御提案申し上げ、御審議を願うことに相なったわけでございます。
　この区長の公選制の問題は、いまも御指摘がございましたが、戦後、昭和二十七年までの間は公選制が行なわれており、二十七年に至りまして、この公選制度は、当時としては種々の弊害があるというようなことからして、現在のような制度に変わってまいったわけでございます。しかし、その後における現在の選任方法に基づきまする特別区の区長については、御指摘のございましたように、かなり選任が難航いたして、非常に長い間区長が選任されないという、まことに区政にとりましては重大な空白を生ずるというようなことも随所に起きてまいったのであります。
　やはりこの際、いまのようなやり方を改めて、公選制にすべきではないかという意見が次第に強まってまいったことは私どもも承知をいたしておるのでございまして、そういった実態を踏まえながらこのたびの改正案を御提案申し上げるということにいたしたわけでございますが、やはり前の二十七年の当時、公選制をどうしてもやめなければならぬという事態に至りました当時のことは、この際としては十分われわれとしては念頭に置き、そういった反省の上に立っての今回の提案であるということは申し上げるまでもございません。
　すなわち、当時は、確かに公選制にはなりましたものの、その区長に対しまする権限というようなものもきわめて狭小に狭められておったということもございましょう。あるいはまた財政の問題あるいは人事の問題というようなものも、前の、戦前の御承知のような制度のあとをかなり受けておるというようなこともあって、名は公選制であっても、実質としては必ずしもその実が伴っていなかったというようなこともあったと思いまするし、その後における東京都民の中においては、やはり自分らの区長というものは、他の市町村長などと同じように、これを公選制にすることが適当だというような考えが次第に高まってまいったことも事実でございます。そういった諸般の情勢を踏まえて、このたび特別区の区長は公選制にするということを政府といたしましてはきめまして、御提案を申し上げたわけでございます。
　したがって、前における経緯というようなものを私どもといたしましては十分踏まえることによって、再び同じような事態というものが繰り返されないようにしなければならぬということを深く念頭に置いておるわけでございます。したがって、今回の改正におきましては、特別区の事務を大体一般の市並みに充実をはかる。すなわち、東京都に今日まで保留されておりましたところの行政事務は、東京都の一体的な関係をもってどうしても東京都に留保しなければならぬというようなものを除きましては、これはできるだけ特別区に移譲をさせる。さらに、配属職員といったようなものが今日までは各特別区における上級職員を大体占めておったというようなことも、この際はどうしても改むべきである。すなわち、区長のもとに人事権を確立する必要があるということで、いままでの配属職員制度というようなものはやめるというような措置を講じることにいたしたのでありまして、一般都道府県における市町村と同じような、望ましい協力関係ができ上がるということを私どもは念願をいたしまして、今回の改正案を御提案申し上げることになったのであります。昭和二十七年のようなことを再び繰り返されるというようなことのないような配慮を十分加えたつもりでございます。

○村田委員　昭和四十九年中に区長の任期の切れます区は、港区、目黒区、渋谷区、杉並区、北区、荒川区の六区であります。さらに五十年中に任期の切れる区がやはり六区、うち台東区は五十年一月十三日で、来年四月までに任期が切れます。昭和五十一年中が新宿区など五区、昭和五十二年中が千代田区をはじめ五区、五十三年中が墨田区一区となっておりますが、そのうち、本年度中、つまり明年四月までに準公選条例のもとに選挙を執行する区はどこであるか。また、準公選条例によらないで区長の選任を行なう見通しの区等について、これは林行政局長から状況を承りたいと思います。

○林（忠）政府委員　本年度中に区長の任期が満了する区は、いま先生の御指摘のとおり六区でございまして、最も早いものが港区の六月七日、それから杉並区の六月十四日、北区六月二十九日、七月に入りまして目黒区、こういうふうになっております。
　ただ、この法案をもし可決して通過させていただきますと、その附則によりまして、これらの区長の任期は自動的に来年の統一選挙まで延長されるという規定が置いてございますので、この法案が通りました場合は、その区長の選任は行なわれません。これらの区あるいはこれらの区以外の区でも、もし区長さんが、たとえばなくなられたとかあるいは健康上の理由でおやめになったということが起きますと、その場で選任が行なわれることになりますが、その選任は従来の方法どおりの選任を行なうわけでございます。ただその任期は、やはり統一選挙と申しますか、この区長公選が行なわれる日の前日までというふうに規定してあるわけでございます。
　この法律が成立しない場合は、これらの今年度中に任期が来る区長さんの選任は従前の手続で行なわれますが、その場合に、住民の世論その他によって準公選が行なわれるかどうかということについては、それぞれの区によってわかりませんが、現在区長の準公選条例を制定している区は、今年中に任期の満了する区の中では北区だけでございます。それから荒川区が最近準公選条例を否決しております。それから港区では、現在直接請求に基づいて、準公選条例が議会で審議されておる最中、継続審査中でございます。
　以上のような状況でございます。

○村田委員　現在までに準公選を行なった区として、昭和四十七年十二月の品川区とか、昭和四十八年五月の大田区とか、それから四十八年十月の練馬区などがあるわけでございますが、これらの区において準公選を実施した結果、その効果等がどのようにあらわれているか、そういうことについての御意見を承りたいと思います。

○林（忠）政府委員　御指摘のように三区でございまして、品川区、大田区は準公選を行ない、投票を行ないまして区長候補者を決定しております。それから練馬区の場合は、準公選を行なう予定でございましたが、立候補者が一人しかなくて、無投票という姿になっております。この、前の二区、あるいは練馬区のその無投票の方、それはそれぞれその方が区長候補者として、現在の法律の手続によって、都知事の同意を得て、区議会の議決で任命されておりますが、その効果あるいはそれに関する評価については、いろいろな御意見はあろうかと思います。ただ、準公選を行なった区でも、投票率というのは普通の選挙に比べて相当低く、品川区の場合で三八％強、大田区の場合は二九％と、三割にも満たない姿であったわけでございます。

○村田委員　いま行政局長の言われた、投票率が非常に低いということは、品川区や大田区で自治意識というものがまだ高揚していなくて、したがって、準公選という条例の制定を見て、準公選の制度が実施をされたのであるけれども、実際にはその認識が区民の間に必ずしも十分でなかったということになるかと思いますが、いかがですか。

○林（忠）政府委員　自治意識が低いとは私は実は思っておりませんので、それぞれの区においても区政に関する関心というのは非常に高いものであると思いますが、ただ、準公選という制度そのものが法律的に裏づけされた制度でもございませんし、またこれに関する当事者のＰＲと申しますか、そういうものも十分な時間を与えられてなかったという面もあるのか、あるいは、準公選で一応選ぶにしても、区長そのものを選ぶのではなくて、単なる区長候補者を選ぶわけでございまして、現実にはそれで一位を得た者が区長になっておりますけれども、法的な意味としては、候補者でない別の人を議会で議決してもかまわないという、そういう面に対して、何か区民のほうにちょっと関心を高めない原因もあったのではないかと存じます。いずれにせよ、これらのことは、との公選制度が実施されますならば、区民の間の関心も非常に高まると思いますし、理想的な姿での区長の選任ができるのではないか、こういうふうな判断をしております。

○村田委員　その改正法律案によりますと、附則第三条によりまして、最初の区長の選挙は、特別区に関する改正規定の施行後、すなわち昭和五十年四月一日以後三カ月をこえない範囲内で政令で定めるものとされ、政府はこれを来年の統一選挙の期日と合わせる旨を説明しております。その場合に、実は三年前の選挙の施行日を見てみますと、昭和四十六年四月十一日が都知事あるいはその他の知事、それからまた指定都市の市長、特別区の議員の選挙の投票日でございますし、それから二週間あとの昭和四十六年四月二十五日の日曜日には、上記以外の市町村の長及び議員の選挙が行なわれたわけであります。これは地方公共団体の議会の議員及び長の選挙期日等の臨時特例に関する法律というものを当然制定をしてその期日を統一することになると思われます。その場合に、来年行なわれる統一選挙についても臨時特例法で定めることとなるかどうかということ、もしそれが行なわれるとすれば、かりに三年前のことから想定いたしまして昭和五十年四月の日曜日を考えてみますと、六日、十三日、二十日、二十七日の四日であります。したがって、特例法による統一選挙の施行期日は、たとえば昭和五十年の四月十三日になる公算が強いのではないか。またそのときは東京都知事、特別区の区長、特別区の議員というものを一体として行なうことになるであろうと思いますが、それについての大臣の見通しを承りたいと思います。

○町村国務大臣　明年の統一選挙の期日は、申すまでもなくまだ未決定でございます。いずれ本年の秋の国会等においてこういうことをきめさせていただくということに相なろうかと思うのでございますが、大体四年前のときとそう大差のあるということにはもとよりならないであろう、かように考えておるところでございます。

○村田委員　その場合に、都知事と特別区の区長と特別区の議員とは一緒に選挙をすべきであると思いますが、その点についてのお考えはいかがですか。

○林（忠）政府委員　それはこの秋におそらく予定されます臨時国会で法案で御審議いただくことになると思います。過去の経緯によりますと、特別区のレベルを都の議会、都知事のレベルと同じ日にしたことと、それから議会と長とを分けまして、長だけあとにやり、議会を先にやる、いろいろな組み合わせをやった経緯がございますので、秋の法案の御審議のときにそれが御議論になると思います。政府としてもどういう組み合わせにするかの方針をまだきめておりませんので、あげて秋の臨時国会の御審議によってきまるものでございます。区長と都知事、あるいは区議会と都議会、どういう組み合わせになるかということは、全くその法案の中身のきめることでございます。現在ちょっとその見通しについて申し上げられません。

○村田委員　見通しについて現在の段階でおっしゃれないのはよくわかるのですが、東京都の都会議員の選挙が先般行なわれました。したがって私の申し上げるのは、制度論として、都知事の選挙とそれから特別区の区長と特別区の議員と、その選挙は同時に行なうのが望ましいのではないかというふうに考えるのですが、それについての大臣の意見は、一体として行なうのがいいかあるいは別個に行なうのがいいか、それを伺っておるのです。

○町村国務大臣　いまも行政局長から大体お答えを申し上げておりますように、御承知のように、府県の知事選挙あるいは都道府県会議員の選挙、市町村長並びに市町村会議員の選挙というものは、大体都道府県と市町村とはいままでは別々に扱うというふうな扱いになっておったように承知をいたしております。そこで、この特別区というものを市町村と同じように扱うのか、あるいは都道府県と同じように扱うかという問題に結局なってしまうのではないか。先ほどもお答えを申し上げましたが、そういった点につきましてはこれからわれわれとしてもひとつ十分検討をさせていただく。したがって、いまのところではまだ未定であるというふうにお答えを申し上げなければならぬのでございます。

○村田委員　二十三区の区長は、その任期がさきに述べましたようにまちまちです。そこで、この選挙を統一して行なわなければならないということについての考え方。
　それから、これと関連をいたしまして、改正法案附則第四条によりますと、選挙の期日以降にわたって任期を有するはずの区長も選挙の期日の前日をもって退職するものとされておりますが、このように、すでに定められた任期を新制度の採用によって短縮するということは既得権の侵害という事態にはならないか。また、準公選によって選ばれた特別区の区長について特にそういうことが考えられはしないかということがありますが、その点についてのお考えはいかがですか。

○林（忠）政府委員　これは前例といたしまして、昭和二十一年に地方公共団体一般について公選制が採用されたときに、その以前の手続、任命制にかかる従前の長を、任期にかかわらずその前日までとして任期を短縮したという前例はございます。したがって、法案を提案いたしますについて法制局筋とも相談をいたしましたら、その点については法的には問題がないということでございます。
　そこで、現実にそういうことにすることがいいかどうかという議論になりますけれども、今回は東京都の特別区というものを、区長の公選制を採用し、それから事務も、従来都で保有しておりましたものを区に移す。それから人事権も、配属職員制度をやめまして区の人事権を確立する。いわば特別区というものを全く新しい姿で出発をするということになりますので、それらの事務移譲につきましても、各区ごとにばらばらの期日であるということは都行政一体性の上からいってもはなはだ好ましくないし、かつ選挙を同時にするということで二十三区全体の区民の自治意識と申しますか、区長の選任に関する関心が非常に高まるという点も考えまして、新しい制度に移行するには一斉に行なう。
　そこで、一斉に行なうために、この法律をもし通していただきますれば、この一年間というのはいわば準備期間になるわけでございますので、現在区長の席におられる方はその準備をするという意味で任期を一方においては延ばす。他方、来年の統一選挙以後にまで任期がわたる区長さんは、これはもう新しい制度に一斉に移行するという意味で、二十一年の前例にもありますように、その前日をもって任期を切るということで、いわば新しい衣を着て一斉にスタートしていただく、そういう考え方に立っておる次第でございます。

○村田委員　最初の区長の統一選挙が行なわれるまでの間に、法律的にどのような手続が必要でございますか。

○林（忠）政府委員　法律的にと申しますか、実際の準備といたしまして、区長の選任方法はいま申しましたように統一選挙で一斉にやる。その日までに事務の移譲に関するいろいろな準備手続が必要でございまして、これは法律的な問題もございますし、現実上の問題もございますが、新しい区に渡る事務につきまして、区の職員にその事務に精通してもらい、従来の経緯をよく知ってもらうというような教育期間も必要でございましょうし、さらに配属職員をやめまして人事権を確立するというのも、法律的にはその日をもって一斉に切りかえられますけれども、現実にはその切りかえの日に備えて適材適所と申しますか、あるいは職員の本人の希望その他もございましょうし。区に移るあるいは都に引き揚げるというようなことを、それぞれの区長と都知事あるいはその代理者の間でよく相談をしていただくというような手続が必要になると思います。同時にまた、たとえば今度移管されます保健所事務につきましても、一部やはり都全体として執行しなければならないものについて例外を規定するというような法律的手続、あるいは区長の選挙を統一選挙の日に合わせてきめるという、そのきめるための政令の制定の手続、そういったものがこの準備期間の一年間の間になさなければならない準備行為であると考えております。

○村田委員　今回の制度改正の準備期間は、そうなりますと来年の三月末までということになるわけでありますが、それで準備期間は大体十分であるか。またこの法律案がいつまでに成立すれば、非常にその準備その他が円満にいくことができるか、それについての所信を伺っておきたいと思います。

○林（忠）政府委員　実はこの準備期間、もしこの国会で通していただきますと、五月中にかりに通るといたしましてやっと十カ月ということでございます。この十カ月という準備期間は、私たちの感じでは実はもう最小限ではないかという気がしております。あれだけの大きな組織でございますので、先ほど申しました配属職員の切りかえのための人事配置の変更その他につきましても、万をこえる人の配置をずっと考えていかなければならないという事柄もございますし、それから区に移る事務につきましても、その事務を執行するためのたとえば機器、資材、そういったものを予算措置をして、たとえば新調するとか購入するとか、いろいろな手続が要るとしますれば、それは予算、さらにその執行という手続も必要でございます。
　そこで、実は昨年この法案を、ほとんど同様の法案でございますけれども、御提案いたしましたときも、この準備期間には二年ぐらいほしいということを繰り返して実は申し上げた経緯がございます。いろいろな諸情勢で昨年は流れたわけでございますが、今回この十カ月というのは実は最低限の準備期間ではないか。そういう意味では、一日も早くこの法律を可決成立させていただきたいことを、提案いたしました者としては希望しておる次第でございます。
　なお、その前例といたしまして、昭和四十一年にやはり一部、これは保健所関係ですが、一部の事務移管をやりました経緯がございますが、このときの準備期間はほぼ八カ月ぐらいでございましたが、これは一応それだけの期間において、十分ではございませんでしたかもしれませんが、以後の仕事の引き継ぎについては一応スムーズにいった、こういうふうに理解をいたしておるわけでございます。

○村田委員　私はここでちょっと根本論について大臣から答えていただきたいと思います。
　東京都は二十三区あるわけでございますが、その二十三区と東京都二十三区以外の市部、郡部全体にわたる区域の再編成ということについて、大臣の所信を伺っておきたいと思うのです。と申しますのは、昭和四十二年のときに、ロンドン大学のウィリアム・ロブソン教授が東京都に招致されまして、そしていろいろ東京都の実態を調査をして帰ったわけであります。帰られて書かれた中で、ロブソン教授はこういうことをいっています。「現行の特別区および三多摩市町村を廃止して、新しいかたちの区に代替すべきである。これらの新しい区は、現行の特別区よりもある点においていっそうの独立性と責任を付与されるものである。区長は、都知事の同意を得て区議会が選任するという現行方式を廃して公選とする」という、当時としては非常に進んだ意見をいっておると思います。
　その場合に、東京都は人口一千百六十万二千七百三十人、これはことしの二月一日現在でありますが、うち区部人口は八百七十万八千三百十一人、これは北海道、青森、岩手の一道二県分を上回る人口が二十三区内に集中をしているわけであります。同じような大都市の区といたしましては、たとえば大阪、名古屋などのいわゆる行政区があります。こういったものと東京都の特別区とを比較してみますると非常におもしろい数字が出てくるわけであります。
　たとえば、東京都の特別区は一区当たりの平均人口が三十八万四千三百五十六人、面積が二十五・〇九平方キロ、人口密度が実に一万五千三百十九人というべらぼうな大きな人口密度を持っております。大阪市の行政区について調べてみますと、大阪市の行政区は二十二区ございまして、一区平均の人口は十三万五千四百七十六人。東京都の区に比べますと約三分の一であります。それから名古屋市の場合は、区の数が十四ございまして、その十四の行政区の一区平均の人口は十四万五千四百三十二人ということになるわけであります。面積の平均は、大阪市の区は非常に狭くて、一区の面積がわずか九・三七平方キロ、名古屋市の行政区の一区の面積はこれよりだいぶ広いのですが、二十三・三平方キロであります。それから、たとえば私の出身地であります愛知県の豊橋市を見てみますと、人口は昭和四十五年の国調で二十五万八千余人。これは現在ではもっとふえております。人口密度は千二十人ということでありますから、東京都の特別区に比べれば実に十五分の一の人口密度だということになるわけであります。
　その場合に、東京都の特別区については区長の公選制を実施する。名古屋や大阪の行政区については公選制を実施しない。一体そういうふうに区分をする理由というものは大臣はどこに考えておられるか。また、将来大阪や名古屋が非常な大都市になったようなことをかりに想定したとすれば、そこにも特別区という制度を設けて区長公選というようなものを実施するのであるのか、あるいは区長公選は東京都だけに限られた制度だと考えておられるか、その辺の考え方を伺っておきたいと思います。

○町村国務大臣　東京都の特別区なりあるいは東京都下の市町村を通じての行政区域等の再編成の必要があるのではないかという御指摘は、確かにごもっともな点がある、私はかように考えるわけでございます。ただ、御承知のように、現在の特別区にいたしましても、あるいはまた周辺の市町村にいたしましても、それぞれの歴史を持って今日こういう現状に相なっておるわけでございまするので、ただ単に人口が非常に過密であるとか、あるいは各区の間におけるつり合いが非常に不均衡な点があるとかいうようなことだけで直ちに再編成をするというようなことは、これはにわかにいたしかねる多くの困難な問題をかかえておるのではないかというように考える次第でございます。
　なお、東京都は特別な行政区にしてあるのに、大阪や名古屋のような大都市における区は東京都の特別区とは全く違う状況になっておることは御指摘のとおりでございますが、これも御承知のように長い間の歴史的な経過の所産でございまして、単に大都市の区であるからといって同じようなぐあいに扱うことが適当かどうかということになりますれば、これは私は非常に問題だと思います。しかし、御指摘のように、大阪なりあるいは名古屋というような市も、昔の東京と大差のないくらいの人口をだんだん持つようになってきた。それだけに仕事も非常に複雑になってきておる。住民のためにきめこまかい行政を行なうというのには、やはり特別区のようなものをこの際導入するのがしかるべきではないかという御意見は、私、きわめてごもっともな御意見だと存じますけれども、これにはなおいろいろな困難な問題がございますので、これはひとつ今後の検討にまたせていただくべき問題ではないであろうか、かように考えておる次第でございます。

○村田委員　区長公選の考え方でありますけれども、それには当然住民意識というものが根底になければならないわけであります。その場合に、たとえば東京都の二十三区を通算してみますと、人口というのは御承知のように夜間人口で推計をいたしますから、一番人口の多いところが世田谷区の七十八万七千三百三十八人、四十五年の国調です。一番人口の少ない千代田区は七万四千百八十五人しかありません。ところがこれは夜間人口でありまして、昼間人口を調べてみますと、実に全く逆の現象が出てくるということに気がつきます。すなわち、千代田区は東京都の都心部であって、昼間人口は八十四万二千三百八十二人、実に昼間人口の流入超過の七十六万八千百九十七人が、昼間の間は夜間人口よりも多く千代田区の中で働いておる、あるいは活動をしておるということがいえます。一方、世田谷区の場合はどうかと申しますと、なるほど夜間人口は先ほど申し上げましたように七十八万七千余人でありますが、昼間人口は六十六万四千六百八十二人でありまして、これは逆に流出超過が十二万二千六百五十六人ということになるのであります。こういった現象は二十三区を通算してみますといろいろなところに出てまいりまして、都心部にある千代田区、中央区、港区、新宿区、文京区、そういったところはいわゆる流入超過、昼間が非常に人口が多い、夜間の人口が少ないということでありますし、それからいわゆる郊外に当たっておりますたとえば世田谷区あるいは中野、杉並、練馬、足立、江戸川、葛飾、そういった各区は相当の流出超過ということになるわけです。
　そのことをもう一つおもしろい資料で申し上げますと、ごみの収集量があります。ごみの収集量は一体人口に比例するのかといいますと、夜間人口には比例いたしません。はっきり比例をしないわけであります。千代田区の一日当たりのごみの収集量は実に六百五十一トンでありまして、たとえば練馬区の五百十八トン、板橋区の四百九十三トン、荒川区の三百九十六トンなどよりもはるかに多い。ということは、人間活動の場としては千代田区で非常に活動をされる。したがって、ごみの収集等の事務については区役所はたいへんそれに追い回されるという事態が起こるであろうと思うわけであります。
　その場合に、いわゆる区民意識、区に住んでおる住民の自治意識ということでありますけれども、夜はたとえば杉並区や世田谷区で寝て、昼間になると千代田区や中央区へ出てきて働いている、そういう場合の人たちに、はたしてほんとうの意味の住民意識というものがあるかないか、そこのところを聞いてみたいと思うのであります。直接公選という制度が実施される以上は、その公選に伴う住民意識というものが当然になければならない。それを政府ではどういうふうに考えて直接公選制度を実施しようとしておられるのか。私は直接公選は賛成なんですよ。賛成なんですが、住民意識というものの実態についての考え方を伺っておきたいと思います。

○林（忠）政府委員　実は、村田先生のいま御指摘になりましたそういう現象が、いわゆる大都市制度すべての問題をきめる根本に横たわる問題でございます。まさに私も、杉並区で夜は寝、昼間は千代田区に通っている一人でございまして、自分の生活の資はまさに千代田区で得ておる。同時に、今度は生活を送る消費活動は杉並区でやっているということでございます。そして人間生活を通じては、この両面、はたしてどちらがその人の住民意識に連なるかという問題は非常にむずかしい問題であろうと考えておりますし、したがって、これらを引っくるめていわゆる東京都民ないしは東京市民としての意識だということで、たとえば東京市というものを自治体として復活させたらどうだという議論、この論拠はまさにこういう現象の上にも立っておる次第でございます。
　そこで、これらの問題を解決するといいますか、これはもう大都市制度そのものを考える基本的な問題でございますので、そのそれぞれの昼間の活動及びその夜の——夜のと申しますか、生活を送る場所、それぞれにウエートをかけて、それぞれの住民意識、それに伴う一票を分け合うというような数学的、機械的な考え方もあるいは成り立つのかもしれませんけれども、まだ現在そこまでいってはおらない。そこで今回区長公選に踏み切るにつきましては、結局その自分の消費生活を送っておる場、家族とともに暮らしている場所、そこの住民というふうに考えました。現実にも選挙法その他でもって、現在私も杉並区で選挙権を持っておりますけれども、その場合、そちらの消費生活と申しますか、実際の家族とともの生活を送る場所をもって、そこの地区の住民として今度の公選にも参画する、そういう立場で提案した次第でございます。ただ、それがほんとうのそこの杉並区なら杉並区で全生活を送っているのとは違うという、これは大都市の全く特色だと思いますので、将来大都市制度をいろいろ議論するにあたって、当然そういう問題は非常に重要視され、その要素を考慮して制度をきめていかなければならない問題だと思うのです。さしあたり今回はそこまで決着をつけた意味ではなくて、現在の住んでおりますところの住民ということで公選を実施いたしますから、千代田区はたとえ昼間人口八十四万ありまして、そこで生活の資を受けておる人はその数になるにしましても、今度の千代田区長に投票できるのはその七万の住民のうちの有権者、こうならざるを得ないわけでございます。これはいずれ先々の大都市制度の問題として非常に重要な問題であることは、御指摘のとおり十分今後も頭に置いて対処してまいりたいと存じます。

○村田委員　これは私の考え方なんですが、たとえば例をあげます。私は先ほど申しましたように豊橋市というところで住んでおる。豊橋市で生まれて豊橋市で育って豊橋市で住んでおる。非常に住民意識が強いわけです。ところが東京の場合には、先ほど申し上げたような一千百万人という大東京都というものが大都市として存在しておって、その間に、世田谷区で生活をして千代田区で日常の生産活動はしておるといったようなケースが非常に多いわけですね。
　東京都と地方の豊橋市というものを比べてみますと、一方はいわゆる生活共同体的な社会であるという色彩が非常に強いと思うのです。これは社会学的な問題ですけれども、もっと郡部にいけばもっと強いでしょう。おそらく、毎日自分を取り巻いて生活しておる人は家族であり親戚であり、子供のころから知っておる人たちである。東京の場合はそうではありません。いわゆる社会学的にいえば利益社会というものであって、その共同体性の社会、ゲマインシャフトといったようなものと、東京都のような利益性社会、いわゆる都市生活というのはそうでありますが、ゲゼルシャフトというものとの性格は根本的に社会学的に違うわけであります。
　したがって、区長公選制度を実施するにしても、これは区民意識とか住民意識とかいうものが、豊橋市におけるような、あるいは郡部におけるようなそういう住民意識を都民に求めても無理だと思うのです。区民に求めても無理だと思うのです。したがって、特別区の区長公選制度というものは、自分たちの生活をしていく上に、住民のマイナスにならないような行政をしてもらう人をわれわれの手で選ぶのだという、いわば社会契約的な思想が背後にあるのだろうと私は理解するのです。そういった意味で理解をしているわけなんですが、この点、林さん、どう思われますか。

○林（忠）政府委員　御指摘のような面、確かに一面的に——一面的にと申しますか、ある面ではあることは間違いございません。その意味で豊橋市と東京都の特別区はたいへん違うと思います。ただ、私のおります杉並区でも、そこで八百屋さんを営んでおる方、床屋さんを営んでおる方、こういう方々はおそらく豊橋市民と同じような感覚をその区に持っておいでかもしれません。われわれのような、そこはねぐらだけであって、生産活動は千代田区でしているというような人間との間には、やはりおっしゃるように意識の質が違う面もありますが、いわゆる下町情緒といわれているように、東京都でも下町のほうで神田の生まれであるとか、そういう昔からの江戸っ子という気質が残り、そこにはまた地域的なあるいはゲマインシャフト的な社会もあることと思います。それらが混合しているのがこの大都市の一つの実態であろうと思います。
　そこで、たとえば区ごとではなくて、二十三区をひっくるめ、場合によっては三鷹、武蔵野くらいまで入れて一つの東京市というものをつくって、そこの市長を公選するということになりますと、同じ市域内で生産の場と生活の場、両方が含まれるので、よりその住民意識、ゲマインシャフト的なものに根ざした住民意識には近い制度になろう。それが、いままでいろいろ議論されたうちでも東京市復活論というものの論拠にもなっているわけでございます。しかし、はたしてそれがいいのか。その場合は、確かに住民意識の面では御指摘のように豊橋に近い社会連帯的な意識で選挙ができますが、これ全体がまた一千万近くなるということになりますと、はたして行政の限度あるいは公選をする限度としてどうかといういろんな議論がございまして、そこにいろんな説が出てくると思います。ですから、東京都の特別区の場合、今度のような公選制をとる場合は、先生のおっしゃるような豊橋市とは違った質のものがそこにまじっておる、しかし豊橋市的なものもそこにあるいは半分くらいはある、そういう上での公選制になるのではないか、またそれでいいのではないかという気がしておる次第であります。

○村田委員　区長公選の制度で実は外国の制度も調べてみたわけです。外国の制度を二、三、例をあげて申し上げたいと思うのですが、たとえばロンドンです。ロンドンは、グレーターロンドンが人口が約八百万人ありまして、面積が千六百六平方キロある。ロンドンは、構成としては、上部団体として大ロンドンがある。下部団体として三十二のロンドン区があって、ロンドン市があります。そして大ロンドン議会というのは普通議員が百人、長老議員が十六人で、選ばれておるわけでありますが、大ロンドンの首長は、大ロンドン議会の議長が大ロンドンを代表するということになっておりまして、ロンドン区の首長は、各ロンドン区議会の議長が市長と称して各区を代表しておるわけです。したがって、区長は公選制ではないわけですね。
　それからニューヨークの場合は、人口が七百八十万人で、面積が八百二十七平方キロある。上部団体はニューヨーク市であって、下部団体は五つの区があるわけです。ニューヨーク市議会というのは議長及び三十七人の議員で構成をされ、任期が四年となっておるわけでありますが、区には議会が設けられておりません。区には設けられておりませんが、ニューヨークの市長は直接公選による市長でございます。任期四年。それから五区の区長は直接公選による区長でありまして、任期四年。これは東京都と同じように直接公選によるということになるわけです。
　イギリスの場合はこのように区議会の議院内閣制的な制度をとっておる。アメリカの場合は区長の直接公選制というのをとっておるわけでありますが、大陸、ヨーロッパはちょっと違うのですね。
　パリを見てみますと、パリの首都圏は人口が九百万人で、面積は、これはずいぶん広いので、一万二千六十平方キロあります。上部団体としてはパリ首都圏であり、下部団体としてパリ市と七つの県があります。このパリ市と七つの県についての首長の任命というのは、パリ首都圏の首長はセーヌ県知事が地方知事となる。地方というのはレジョンというのですね。パリ市の首長はセーヌ県の知事がなる。しかも県の首長は中央政府の任命する知事であります。きわめて中央集権的な色彩の強い地方制度だということができます。
　それからもう一つだけ例をあげますけれども、イタリアであります。イタリアは地方自治制度は三層制をとっておりまして、州が十九、県が九十二、市町村が八千ありまして構成をされております。州は、警察、水利、学校、衛生、運輸、産業、農林などの広範な事務についての立法権、執行権を有しておるわけであります。その中でイタリアの自治体というのは、中央政府は出先機関によって州を監督する。それから国の機関である県知事によって県及び市町村を監督して、州は出先機関により県、市町村を監督する。内務大臣の任命にかかる県知事が、県、市町村議会の議決が法律もしくは中央政府の命令に反する場合にはこれを無効とすることができるなど、きわめて中央集権的な性格が強い地方制度だ、こういうふうにいわれております。ローマ市は面積が千五百十五平方キロ、人口百七十万人ありまして、面積的にも幾つかの県より大きい大都市でありますけれども、法制上は一般の市と同位にございまして、県の下にあって、県知事の監督を受ける。ただ首都であるということから若干の財務上の特例があり、ローマ市の予算は財務省、大蔵省の同意と内務省の承認を要するものとされておる、こういうことになっておるわけです。
　これは自治省でも御承知のとおりでありますが、こういうふうに見てみますと、区長の公選というものを行なっておるのは、ロンドン、ニューヨーク、パリ、ローマと見てまいりまして、ニューヨークしかないわけですね。したがって、日本で東京都の特別区の区長の直接公選を行なうというのは、戦後に創設され、そして一時否定をされ、再びそれが復活をする、世界の大都市でも言うなれば画期的な制度になるだろうと思うのです。そういった大陸法系のいわば中央集権的な地方自治と、あるいは英米法系の地方自治に基盤を置くと申しますか、住民自治に基盤を置くと申しますか、そういった選挙制度との間に、どちらがいいと考えておられるか、これもひとつ伺っておきたいと思います。

○林（忠）政府委員　非常にむずかしい問題でございまして、直ちにどちらがいいとはとても申し上げられる問題ではございませんし、それぞれの大都市では、いままさに先生が御指摘になりましたように共通点が一つもないと申しますか、ほとんど全部独自の制度をとっておるわけでございます。それからわが日本におきましても、東京都というものがかつては東京市であり、いま先生のお話しになった中ではフランスの制度にややよく似ておった戦前の制度から、戦後一転しまして、今度はほかの大都市制度には類例を見ないような、それぞれの特別区が独立の自治体であるがごとく区長公選制その他も採用された制度に一時移り、それがその当時の情勢に合わない面でいろいろ弊害が出て一ぺん直され、いろいろな経緯をたどって今日に参っております。
　それで、われわれのほうで、自治体がどうあるべきか、特にこういう、さっき先生のお話しになりましたような複雑な問題を含んでいる大都市がどうあるべきかということは、ほんとうに永遠の課題でございまして、幾ら研究しても、これがもう間違いない天下一品の制度であるという結論に達するのに非常にむずかしいわけでございます。一長一短ありまして、住民意識の反映を強く考えれば個々の独立性を強めるという結論になりますが、そうなる場合は全体の統一性を失うという欠点がある。その調和をどこに求めるかということが、まさにその地域の社会的実態に即して、それぞれの国、それぞれの大都市で考えるべき問題ではないかというふうに考えておる次第でございます。
　ですから、今回、区長の公選を採用するということも、言ってみれば一つの試みでございまして、もちろん住民の意識の高まりあるいは社会経済の発展から、現在政府が提案しております案は、現在の東京においてはこれが一番いいと思って提案をしておるわけでございますけれども、それが欠陥は一つもなくて絶対的に正しい制度かというと、はたしてそう言い切れるかという疑問は、常に大都市の問題が複雑である限り胸に残る問題でございます。
　今回のような特別区の区長の公選制をとる、それから人事権も区長に従来に増してはるかに強力なものを与える、自主権を与えるということは、言ってみれば個々の区の独立性をより一般の市に近づける、強めるという意味の改正でございまして、この場合にやはり心配になりますのは、これだけべた一面家屋が張りついておる一つの大都市の統一性ははたしてどうなるかということがすぐ頭に来ると申しますか、問題になるわけでございます。しかし従来のそういう、一たん公選制をとりながら、先ほど大臣も御説明しましたように、区と都との間の財源争い、権限争いということで弊害を生みまして一たん改められた制度を、またもとに近い独立性を強める制度に戻すということにつきましては、そういう点に十分配慮をいたしまして今回の改正案を御提案した次第でございますので、いま先生のおっしゃいました、一体これらの制度のうちでどれがというのをしいて言えば、現在の東京にとっては今度の改正案でひとつ試みてみたい。これが一番おそらくいいだろうし、またいいと思われる。思われるといいますか、欠陥をなくするための配慮を現在の政府として払えるだけ払ったものである、こう申し上げる以外ないのではないかと存ずる次第でございます。
　　〔委員長退席、中山（利）委員長代理着席〕

○村田委員　それで私は申し上げたいのですよ。つまり、いまの自治意識というものも、たとえば東京都における自治意識、東京都の特別区における自治意識、あるいは地方の都市における自治意識、地方の郡部における自治意識というのはおのずから異なるわけですね。広域行政がだんだん進んでまいります。そうすると、最初申し上げたふるさと意識といったようなものから、東京都の都民の方々はメトロポリタンとしての意識をきっと持っていらっしゃるでしょう。それからさらに、いまでは新幹線に乗ったり飛行機に乗ったりしてあっちこっち移動をいたしますから、そうするとさらにその活動範囲が増してきて、東京から大阪まで、いわゆるメガロポリスということをいわれますが、メガロポリタンとしての意識も出てくる。そういうものに即応したいろいろな自治制度というものが当然あっていいし、なければいけないわけです。そういうことを考えてみますと、これはまさに林さんの御指摘になったように、その地域地域の独自性、そういうものに応じて自治制度というものを考えていかざるを得ない。
　その場合に、何より考えていかなければならないのは住民自治ということであり、住民福祉ということだと思います。それから離れた自治制度というのは意味がないのですね。だからその意味で、東京都の現在の自治組織あるいは自治意識というものについて、たとえば自民党ではふるさと社会を東京に戻そうということを言っておるわけでありますが、これも一つの住民意識をつちかおうという試みだと思うのです。そういうことに関連して、まだまだ東京都政というのは足らないものが多過ぎる。その意味で国としても制度の上で考えていかなければならぬものがたくさんあると思うのです。区長公選制度はそのいわば一つの出発点であって、解決点でも何でもない。だから、これはまずやってみることがもちろんいいことだけれども、それに引き続いてやらなければならないことがたくさんあると思うのです。そういうことについての認識をもう一度承っておきたいと思います。

○林（忠）政府委員　御指摘の点、全く同感でございまして、これが終局点ということではない、まさに一つの出発点ではございますし、東京都民の自治意識というのは、先ほどるるお触れになりましたように、豊橋と違い、郡部とはさらに違い、そして生活の場と生産の場が違うというところに持っている都民意識が、ゲマインシャフト的なものからゲゼルシャフト的なものに近づいているということ、その前提の上に立ちつつ東京都の制度を考えていかなければいけない。ですから、今回はこの案で、従来よりも、いままで考えられる案のうちでは東京都にとっては一番いいと自信を持って提案しておきながら、やはりそこには、たとえば一体性確保の問題なんかについて今後どういう問題が起きるかということに対して十分な注意を払い、注視をしてまいり、そしてその事態に合わせたまた制度の改善というのを、これは限りなく今後考えていかなければならない問題と思います。まさに、御指摘の点、全く同感でございます。

○村田委員　次に、配属職員の問題について伺ってみたいと思うのです。
　現在、特別区の二十三区の職員は、ことしの二月の統計ですか、六万四千四百九十七人、学校関係を含んでですね、六万四千余人あるわけです。そのうちで東京都からの配属職員が実に四七・八％に達しています。区長公選制が廃止された昭和二十七年には都の配属職員は実に九九％であったということです。区固有の職員はほとんどが現業部門の職員であり、人事権の面でも、現行制度における区は都の下請的な立場に置かれていたといわれるわけであります。都と特別区の間の配属職員の比率などは、この法改正に伴ってすっかり変わってくるわけでございます。変わるわけでございますが、その見通しはどういうふうになるのか。また都と特別区の間に、都が上位団体であって特別区が下位団体であるというような考え方がもしあったとしたら、これはたいへんだと思うのです。そういったことを含めて、一体そういう上位団体、下位団体的な考え方を払拭するにはどういうような人事上の配慮が必要であるか、また配慮をしようとしておるか、その見通しを聞かしてください。

○林（忠）政府委員　配属職員制度というのはこの法律の施行により廃止をされますので、配属職員と区固有の職員の比率というのはすでに意味がなくなる制度になるわけでございます。もちろん、配属職員制度が設けられました意味は、言ってみれば全体の統一性、都としての統一性を人事の面から担保するという考え方であったには違いございませんし、戦時中東京都ができまして、東京府と東京市が合体したときにその統一性というものを、その戦時的な要請もございましたが、非常に重視し、それを強めた制度になった。そこで、戦後一転しまして、特別区を、区長の選任も公選制をとり、独立の自治団体に近い制度に変えましたときにも、従前のなごりでいまおっしゃったように九九％配属職員というのは、区長の公選は名ばかりで、いわば人事権というのは一切都が握っている。言ってみれば都の団体であり、区はその都の下部機構であるという意識はずっと残ってきたのではないかと思います。それがいまの御指摘のように四八％、半数を割ったわけでございますから、その意味では徐々に区が都の下部機構的な地位から脱しまして、その独立性を強めていったという経緯をその数字も物語っていると思います。
　ただ、物語っているにしましても、単に数でいえば四八％、五二％、ほぼ半々でございますけれども、現実の実態としては、部長、課長、係長という責任のある地位の者はいまもって九〇％以上がいわゆる配属職員をもって占めておる。実質的な意味では、なお都の配属職員の地位が、地位と申しますか、占めるウエートが非常に高かったということがいえる。これを一転して今回廃止するわけでございますので、相当思い切った改革にはなりますし、その意味で、区の独立性を強める公選制を採用すると同時に、公選して当選をされた区長さんが人事権も握り、自分の思った政策を展開できるような余地を区に与えるという改正にまさになるわけでございますが、やはりその間の経過的な措置といたしましては、一方都の全体の統一性というものも、これもおろそかにはできる問題ではございません。
　たとえば大気汚染、交通渋滞というような問題になりますと、それぞれの区では解決できる問題ではない。都の一体性、この大都市における統一行政の必要性というものは決して軽視すべきものではございませんので、配属職員の制度自体が廃止されますまでの一年間に、十分その間の、都と区の間の協議を遂げまして、新しい実態に即応するような人事配置を終えておいてもらう必要がある。また職員個々の方々にも、従来そういった都の下部機構だという感じがあったものですから、何となしに都のほうがえらいのだ、区のほうが下になるのだという観念が人情の常として一部残るかもしれませんが、そういうものもできるだけ払拭をしまして、今度こそ公選の区長をいただき、自己の独立性を相当強めた団体、いわば一般の府県と市町村と同様に上下の関係はないのだ。まあ広域があり、いわゆる指導という面の機能は都に残るといたしましても、それぞれやはり独立の自治体であるという、何と申しますか、プライド、誇りを持っていただくようにしていただく必要もありますし、なおそれから一部の技術の職員などについては、これは配属職員制度をやめましても、自治法中にあります派遣職員の制度を活用しまして、しばらくの間は都全体の間での交流と人事配置の円滑ということを期するような配慮も必要であろうと思います。
　　〔中山（利）委員長代理退席、委員長着席〕
これは都、区当事者の問題でございますので、十分都と区の間の御協議によって、それは遺憾なく行なわれるであろうことをわれわれは期待しております。大体そういう見通しを持って御提案申し上げた次第であります。

○村田委員　厚生省、見えておりますか。
　次は、改正法案によりますと、特別区が保健所を設置することとなりまして、現在の都の保健所が特別区に引き継がれることになるわけでございます。このことについての現在の二十三区の保健所の現況と、それから移管をすることについての厚生省の考え方をひとつ承っておきたいと思うのです。

○山本説明員　現在東京都の二十三区には保健所が五十三カ所ございます。保健所の職員につきましては、現在約三千名ほど勤務しておるわけでございます。
　私ども、本法案について自治省との間でいろいろと御相談をしたわけでございますが、第一の問題といたしまして、保健所の業務を特別区に移管することによりまして、住民に対するサービスが低下しないかという一つの問題点があったわけでございます。私ども現在保健所法に基づきまして政令市が保健所を置き、住民に身近なところでの業務をする、こういう実態がございます。したがいまして、保健所の業務の中で特に住民に身近な業務ということにつきましては、今回は区に移管するということによるメリットがある、かように考えておるわけでございます。ただ、保健所の業務の中におきましては、幾つかのものにつきましての経過的な措置、あるいは受け入れ側の体制ということに関連いたしまして経過的なことを考えなければならないという問題はございますけれども、基本的には、住民に身近な業務について区に移管するということについては賛成しておるわけでございます。

○村田委員　だいぶ時間が迫ってまいりましたから、大臣が戻ってこられたので、大臣の口からぜひ承っておきたいことを要約して御質問したいと思うのです。
　先ほど大臣がお立ちになる前に、二十三区及び東京都の市、郡部の区域の再編成についての所信を承ろうとしたわけですが、途中で席をお立ちになりましたので行政局長から答弁がありました。
　二十三区の特別区の区長公選制度を実施することはたいへんけっこうであります。たいへんいいと思いますので、ぜひ実施すべきであると思いますが、先ほどロブソン教授の区域再編成についての所見を御紹介いたしましたように、ひとつ東京都全体について、首都制度としてさらに区域の再編成についてこれを考えなければならない時期が来ておるのではないかと思うのです。というのは、二十三区以外の市におきましても、二十三区と実態の変わらないところが幾らでもある。そういったものを含めて、また昼間、夜間の特別区の実態等を含めて、区域の再編成問題を大臣におかれては検討する御意思があるかないか、ひとつ承っておきたいと思います。

○町村国務大臣　先ほどもちょっとお答えは申し上げたのでありますが、確かに、特別区と現在の周辺の市町村との関係というものは、特別区の区域ができ上がりましたときと今日とではかなり情勢が変化をいたし、全く何ら違いがないというようなところも周辺部においては相当にふえてきておるということはまさに御指摘のとおりでございます。であるといたしますならば、これをやはり東京都の特別区の中に包含すると申しましょうか、新たな特別区をつくることが適当かどうかということは、私は十分検討に値する重大な問題だ、かように考える次第でございます。今後この点は自治省といたしましても検討はいたします。また関係の地方制度調査会等にもよく御相談を申し上げて、今後のあるべき姿をどういうふうにこれから求めていくべきかということは十分検討をさせていただきたい、かように存じます。

○村田委員　今回の政府提案の法律案の中にはないのでございますが、先ほど野党側から提案のありました地方事務官制度の廃止の問題、これは私は非常に重要な問題だと思いますから、最後にぜひこれに触れておいて、大臣の直接の所見を承っておきたいと思います。
　本来、都道府県に勤務いたしております職員は地方公務員であるのが当然であります。私などもたびたび地方公共団体でいろいろ勤務をさせていただきまして、非常に矛盾に思ったのでありますが、地方事務官制度は終戦後の地方自治制度の改革に伴う暫定的な制度として、都道府県の一部の職員について国家公務員の身分を有することとされたものであります。そしてこれに該当するものといたしましては、都道府県知事の執行している国の機関委任事務のうちで、社会保険関係、職業安定及び失業保険関係並びに自動車の検査、登録関係事務に従事しておる職員、現在一万九千四百七十二人おるといわれております。
　こうした変則的な制度が実に約三十年にわたって存続しておるのでございまして、これは非常に異例の事態だと思います。これらの地方事務官は、職務上は都道府県知事の指揮監督を受けることとされておりますが、現実には厚生、労働及び運輸の各本省のコントロールを受けて事務処理をしがちでございますので、他の機関委任事務とは違っておりまして、知事の指揮監督や民意の反映が十分に行なわれない。総合的な行政執行を阻害しておりますとともに、同一知事のもとで地方公務員、国家公務員という身分の異なる職員が勤務をしておるというのは、非常に人事管理の適切を欠いておる。したがって、地方事務官である職員の士気も低下しがちであると思うのでありますが、この制度についての大臣の考え方はいかがですか。

○町村国務大臣　いま暫定的な制度としての都道府県に置かれておりまする地方事務官制度について、いま村田議員からその不合理なゆえんについてたいへん詳細な御指摘があったわけでございます。この点は私ども全く同様に考えておるのでございます。したがって、これはやはり暫定的な制度として、なるべくすみやかにこれをやめるということが自治省としての考えであることは申し上げるまでもございません。
　しかし、いまも御指摘がございましたが、厚生省なりあるいは労働省なり運輸省というものは、現行の制度のほうがそういった関係省としての行政事務を執行していく上においてはよろしいのだという考えをなお強く持っておりますことから、この問題が政府部内におきましてもなお最終的な結論を得るに至っていないところでございますけれども、われわれといたしましては、当初から考えておりまするように、この制度をなるべく早く解消するという方向で今後とも格段の努力をいたしていきたい、かように考えておるところでございます。

○村田委員　この地方事務官制度に関しまして、従来、国会においては、たとえば第七十回国会、第七十一回国会において、衆参両院で地方事務官の地方公務員への身分移管に関する請願が採択をされております。また地方制度調査会では、昭和三十八年十二月の第九次の「行政事務再配分に関する答申」、それから昭和四十年九月の第十次の同じく「行政事務再配分に関する第二次答申」において取り上げられておりますし、臨時行政調査会におきましては、昭和三十九年九月「行政事務の配分に関する改革意見」として取り上げられておる。また行政監理委員会におきましても、昭和四十一年九月の「地方事務官制度の改革に関する意見」として取り上げられておりますし、全国知事会、全国都道府県議会議長会、全日本自治団体労働組合の要請など、これは実に十数次にわたって出されているのは大臣も御承知のとおりであります。
　また、これらを受けまして、今日まで政府部内におきましても制度改革の努力がいろいろされておりまして、たとえば行政改革計画、第一次が昭和四十三年十月、第二次が昭和四十四年七月の閣議決定で、その一環といたしましてこの問題について検討をした結果、関係大臣間で昭和四十三年十一月には地方事務官制度の廃止方針について大臣間の覚書、これは木村行政管理庁長官、小川労働大臣、赤澤自治大臣の連署で行なわれておりますし、また昭和四十八年十月、昨年でありますが、福田行政管理庁長官、齋藤厚生大臣、新谷運輸大臣、加藤労働大臣及び江崎自治大臣の関係五大臣間で、すみやかに決着をつけることについて合意に達したということを聞いておるわけであります。
　したがって、今国会におきまして、でき得ればこの自治法の改正に織り込みまして、地方事務官制度の廃止をすることが望ましいことではないか、ぜひやるべきであると思います。これはいままでのわが国の行政部内のいわゆるなわ張り意識というようなものもいろいろございまして、これを実施することが行政能率の低下を示すというような各省の抵抗もあると思いますけれども、断固としてやらなければならないことだと私は思うのです。
　そこで、自治大臣は関係大臣に働きかけて、この国会においてこの制度の廃止を期限を限ってする。「当分の間」というような現行の規定ではなく、期限を限って、たとえば昭和五十一年の三月三十一日までにするといったような法案改正をする意思があるかないか。また関係大臣と十分協議をする御意思があるかないか。とっくりと、しっかり承っておきたいと思います。

○町村国務大臣　地方事務官制度に対して今日まで政府部内において、やはりこれは廃止すべきだということで、関係各大臣の間においてしばしばそういった方向の考えが打ち出されたことはいま御指摘のとおりでございます。ただ、御承知のように、これを事務的に下におろしてまいりますと、地方自治体に対する関係省からの不信の気持ちというものはなかなかぬぐい切れないわけでありまして、そのために、もし地方事務官制度というものをやめるということに相なりますれば、現在のこういった国政事務というものが厳格に行なわれないというようなことを深く懸念をいたしておるということがこれに対する反対の理由であり、いままで事務的にはなかなか話し合いがまとまらなかった最大の理由であるということは、私が申し上げるまでもなく十分御承知のところでございます。
　そこで、お尋ねとしては、いま「当分の間」とあるものを期限を限るというようなことでこの問題の解決の促進に当たってはどうかという御指摘のように伺ったのでございます。この点については、確かにそれも一つの方法であろう、私はこう思うのでございますが、いずれにいたしましてもさらに関係大臣とひとつ十分相談をいたしまして、できるならば今国会に成案を得たいものと、かように考えておるところでございます。

○村田委員　ぜひ、いま自治大臣が決意を表明されましたように、この国会においてその成案を得るようにひとつ御努力をいただきたいと思います。
　なお、本日の地方自治法の一部改正につきましてはいわゆる広域市町村圏、広域行政に関連をいたしております複合事務組合の大切な問題があります。しかしすでに時間が参りましたし、また広域行政の問題は一時間、二時間の短時間ですべてが尽くされる問題ではございませんので、私は本日の質問はこの程度にとどめまして、また別の機会にあらためてしっかりと広域行政問題を質問させていただきたいということを留保いたしまして、質問を終わります。どうもありがとうございました。

○伊能委員長　佐藤敬治君。

○佐藤（敬）委員　一番先に林さんにお伺いしますが、きょう、この自治法の質問をするということは先週の木曜日でしたかにきまっているんですよ。ところが、ここへ来まして、こんな膨大な資料をいまみんなに渡されたんですよ。こんなのをいま渡されたって、私がいまここで質問するのに何の足しにもならぬのですよ。渡すなら、先週きまっているんだから、先週のうちに渡してもらって、これによってしっかりと勉強さしてもらわなければ、こんな資料何の役にも立ちませんよ、私には。どうです。まずそれからひとつお伺いします。

○林（忠）政府委員　それはまことに申しわけないことでございました。ただ、この問題につきましては、過去、この前の国会では実は残念ながら一つも御審議いただけませんでございましたけれども、その前の国会におきまして相当長いことかけていろいろな御審議をいただきました。そのときの資料というのを、時間がたちましたので訂正をし、現在に合わせるためにややおくれたことをほんとうに申しわけなく考えております。それにしても、先週木曜日にできてなかったかといえば、そうではございませんので、準備はしておりましたのでございますけれども、とにかく国会の御審議の動きがなかなかわかりませんで、たいへん手おくれになりましたことをおわび申し上げます。

○佐藤（敬）委員　今度はせっかくこんなに苦労して膨大な資料をつくっているのですから、審議に十分利用できるようにひとつできるだけ御配慮をお願いいたしたいと思います。
　それから、私はこの法案を見まして、今度、連合が複合一部事務組合ですか、こうなったようですが、私、この問題は今度初めて出てきましたので、前の地方制度調査会、あれの答申なんかもずっと読んでみた。その一連の延長上に広域行政やら現在の複合一部事務組合というものが乗っかっておるわけですが、あれをずっと見てみまして、この問題の底流を非常に強く感じたのは、この問題の底流にはいわば一連のものがある。というのは、いま出てきておるのは市町村をどうするかという問題だけですけれども、この問題の底には、いままでの市町村制度といいますか自治制度といいますか、そういうのを全体的に変えようとする一つの流れがあると思うんですね。そこからきて市町村を拡大する。そしてそれによって府県を廃止する。そして次には道州制をつくる。こういう、いままでの国と県と市町村という組み立て方を、国と道州、それから市町村、あるいはいま自治省が考えているコミュニティーですか、ああいうものとずっと連らなった、非常に大きな地方自治制度の改革だ、こういうふうな感じを強く持ったわけです。大臣でもよろしいのですが、これに対するお考えをひとつお聞かせください。

○町村国務大臣　このたびの一部事務組合の改正に関する問題につきまして、いま佐藤議員によりますれば、こういった改正をもくろんだ底流には、現在の地方制度に対して根本的な改革を加えよう、そういう意図のもとに一歩ずつこういうことをいま進めておるという感じを深くするというお考えに立っての御指摘であったのでございますけれども、私どもは実はさようなことは毛頭考えておりません。やはり、何と申しましても地方団体といたしましては、基礎的な地方団体はいまの市町村である。かつて、御承知のように自治省といたしましては戦後大幅な市町村の合併ということをずいぶん促進をいたしたことがございますが、私も当時たまたま地方におりまして、あまりに機械的な合併を促進することは適当でないということで私などは若干抵抗いたしまして、市町村の合併については、その必要が非常に感ぜられるというようなところ以外はむしろ市町村合併には反対をいたしてこれを実施いたさなかったというような、私の個人に関するそういった経験等もあるわけでございます。したがって、いま御指摘になりましたような、だんだん市町村を広域化していって、やがては府県を廃止し道州制に持っていこうというような底意だというお感じでございますけれども、私は少なくともそういうなうなことは考えておりませんし、現在の自治省としてもそういうようなことは全く考えていないというふうに申し上げて間違いない、かように私は存じます。

○佐藤（敬）委員　大臣はいまそういうふうにおっしゃられますけれども、この問題が出てきている底流というか、問題のその源をなしている、ずっと地方制度調査会が出している答申、あれをずっと見ますと、いま大臣が言われているのとちょうど反対のことがたくさん書いてあるのですよ。あなたの言われるようなことはあまり書いてないのです。
　ちょっと読んでみますと、たとえば第四次地方制度調査会の答申なんかには明瞭にこれがあらわれているのです。一つはこういうことが書いてある。いまはどんどん広域的になって市町村の行政能力が非常に充実してきた、大都市においてそれが特に著しいということをいっているのですね。他方においては一般の市町村、これもいま言われました第一次合併ですね、三十年か二十九年の、私もあのとき市長をやって、合併しましたのですけれども、一般市町村もその合併によって非常に力がついてきた、だからこの時期においては地方制度の検討が必要である、こういうことをまずいっているのですね。
　それから一方、府県についてはどういうことをいっているかというと、行政能率を向上させるためにあるいは行政経費を節減するために、いまの広域的な非常に動きの激しいときにはいまの府県の範囲では狭過ぎる、だからこれを広域化する必要がある、こういうふうにまず一ついっていますね。だから府県を変えなさいというのが、これは一つの根本的な命題になっておるわけです。決して市町村のことだけをいっているわけではないのです。
　それからこういうふうにも書いてあるのです。「府県の間に近代的行政遂行上の必要な能力に顕著な不均衡を生じており、資源の開発、国土の保全等の広域行政事務を合理的に処理するためには、現在の府県の区域は」狭過ぎる場合が多い、こういうふうなことですね、言ったように。「更に、近代的な高度の行政の能率的運営及び行政経費の節減の見地からも、より広域において行政事務を処理することが合理的であると考えられる。」
　それからもう一つこういうことが書いてある。「府県の事務は、いわゆる国家的性格を有するものがその大半を占め、行政のすう勢は、いよいよこの傾向を進めるものと考えられるにもかかわらず、戦後行なわれた府県の性格の変更とこれに伴う知事公選をはじめとする一連の府県の制度に関する改革は、国との協同関係を確保し全国的に一定の水準の行政を保障するうえに欠けるうらみなしとしない。」こういうふうに書いてある。「その結果、国の地方出先機関の濫設を招いて行政の複雑化をきたし、更に国の各般の行政運営上の不備、府県と市町村との機能の重複等と相まって、国及び地方を通ずる行政の総合的、効率的な運営を妨げ、経費の濫費を伴うこととなった。」こういうふうに書いてある。
　だから、これには明らかに、簡単に言うと、府県はあんまり国の言うことを聞かなくなった、知事も公選になったし、こういうので府県を何とかしなければいけないという考え方がはっきりこの中にうたわれてあるのですね。だから、いま大臣が言われましたように、自治省は決してそういう意図はない、こういうことはちょっと言えないじゃないか、こういうふうに私は考えます。いまみたいな答申から見ますと、区域も性格も組織も、あらゆる面において根本的な改革をしなければいかぬ、こういうふうに書いてあるのですね。
　それからそのあとのほうには、結局は一方では市町村を拡大し、一方では府県をなくしてもっと大きなブロック、七ブロックか八ブロックくらいにして新しい行政体制をつくろう。これは明らかに、私がさっき申し上げましたように国と州、市町村、広域的な市町村ですね、あるいはコミュニティーとか、何かそういう新しい地方行政の体制をつくろうとする、こうとしか思われない。だから、大臣の言われたように、単純に市町村だけ合併すればそれで済むのだ、そういう考え方じゃ決してないのですよ。このことをひとつもう一ぺん……。

○町村国務大臣　第四次地方制度調査会の答申にそういったことがあったということは私も承知をいたしておるところでございます。しかしながら、確かに、現行の府県制度というものが最善のものであるかということになりますれば、これは私はいろいろ御意見の存するところであろう、こう考えます。まあ、制度というものはなるべくそういった社会情勢に応じ、時代の要求に合うようなものにしなければならぬという角度からそういった検討が行なわれるということばもとより差しつかえのないことである。しかし、こういった古い歴史の上に成り立っておりまするような府県というものを、ただ単に事務的に能率が悪いというようなことだけの一点から根本的な改革を加える、いわんや、いま御指摘のありましたようにやめてしまって、これを広域的な道州制に変えるというようなことは、私はにわかに考えるべきではないというように考えておるのでございます。
　したがって、確かにそういったような意見というものは地方制度調査会にもございまするし、さらにはまた他の一般の方々の間からも、現在の府県制度というものは、今日の人口が著しく偏在をしあるいは交通機関がかように発展をいたしておりまする現状のもとにおいては、古い昔のものをそのままにしていつまでもこれを保守していくということは適当でないという考えがあることは私も重々承知をいたしております。承知はいたしておりまするけれども、しかし、この制度はこの制度なりに現在の地方制度の根幹をなすものとして重要な役割りを果たしておるのでございますから、いま、そういった御意見があるからと申しまして、にわかにこれに対して根本的な改革と申しましょうか、府県を廃止するというようなことは適当でない、私はかように考えておるところでございます。

○佐藤（敬）委員　大臣のお話を聞いておりますと、地方制度調査会の中にもそういう意見がある、こういうふうに言っておりますけれども、そうじゃないんです。地方制度調査会の正式な答申としてそれが出ておるんです。ここにも、第十三次地方制度調査会の答申に基づいてとちゃんと書いてある。その正式な答申に基づいてこういう法案が出てきておるのですよ。だから決して、あなたの言われるように地方制度調査会の一部にこういう問題を考えている人もありますよという、そういう簡単な問題ではないのです。だからはっきりと、この地方制度調査会の答申に基づいてこれを出しているけれども、大臣はこういうあれなんか無視して、絶対にそういうものにはこれは乗っかっていきません、そういうことを言明しますか。

○町村国務大臣　いま私のお答え、少しく不十分でございましたからさらにつけ加えてお答えを申し上げるのでございますが、確かに、いま御指摘のございました第四次地方制度調査会においてはそういう答申がなされたということは、私も承知をいたしておるところでございます。しかし、御承知のように、すでに第四次の地方制度調査会から答申がございましてからもう相当の年月がたっておるわけでございまして、これをそのまま実行に移さなければならぬというように自治省として考えたといたしまするならば、当然もっと早くこの問題を取り上げていかなければならぬということは言うまでもございませんけれども、現実の問題としてこれを取り上げていないということは、私は、そういった調査会の御答申はございましても、今日のわが国の現状から考えてみてその御答申に従うことは適当でない、こういうことであったと思います。もちろん、私どもも、地方制度の問題につきましては、常に地方制度調査会の御意見を伺うということをいたしております。したがって、地方制度調査会の御意見はなるべくこれを取り上げ、尊重するということにはいたしておりますけれども、しかし、今日まで答申のございました地方制度調査会の御答申全部、一から十までこれを必ず取り上げるというふうなことでもなかったということは、御理解の願える点であったと思います。

○佐藤（敬）委員　いま大臣は、現在の情勢にかんがみてやるべきじゃないと言いましたが、この答申の中には逆に、現在の情勢にかんがみてやるべきだと書いてあるんですよ。どうもおかしいんですよね。しかもこの法案は答申に基づいているという。そうすると、あなたの言うことと答申のこれは、全然逆のことをさっきから答弁されているんですよ。一体どっちを信用すればいいんですか。

○林（忠）政府委員　佐藤先生御指摘のそれは、第四次の地方制度調査会の答申、いわゆる地方制を答申したときの答申であると存じます。それはたしか昭和三十一年か二年か、三十年代の非常に早いころでございまして……（「三十二年」と呼ぶ者あり）おそれ入りました。言ってみれば、占領行政がやっと終わって、わが国が独自性を取り戻したという時期でございます。それから、新しい府県において知事公選制がとられましたけれども、あの当時はまた、占領時代のいろいろなものを見直すという空気もいろいろありました問題でございます。そこで、地方制度調査会で府県問題をどうするかで取り上げられまして、その一つの地方制というのが答申をされまして、これはたしか全国を七つか八つのブロック、あるいは第二案でも十三、四のブロックに分けるということ、それから任命制の知事を置くということ、いわば昔の府県制にやや戻るという趣旨の答申でございました。
　この答申ができました経緯につきまして、御承知かと思いますけれども、地方制度調査会の中でも意見が賛否分かれまして、その地方制の答申がきまるについては、たしか一票の差と申しますか、一人だけ多かった、それが多数案ということになっております。そのときに少数意見として別の答申と申しますか、少数意見が確かにそれに付記されておりまして、その少数意見というのは、二、三府県統合案と称されまして、これは府県の性格を、たとえば知事を公選にする、完全自治体にそのまま置くという性格は変えないで、しかしその当時の情勢でございます、いろいろ言われているように、明治時代につくった府県の区域が、交通通信の発達その他住民生活の広域化に対して狭過ぎるということで、その二、三府県統合案、少数案も認めまして、四十六の府県を二十三ぐらいに、二つ三つというのを統合したらどうだというのが、あわせてその少数意見としてそのとき答申されているわけでございます。
　そこで、この二つの案というのは、その当時の立場で考えて府県をどうするかということについて一年近く御議論になったあげくの御答申だったわけでございますけれども、そのときの情勢その他からして、これは国会に提出するのはもう見送られまして、その後一回もこの答申を実現するための法改正という試みは政府においてなされておりません。
　それから、今回提案いたしました法律が地方制度調査会の答申に基づいているというのはまさにそのとおりでございますが、この答申は第十三次の答申でございまして、その前の地方制をしけというような答申とははるかにかけ離れまして、十年以上たったその時点に立ちまして、国民生活の生活水準の向上に伴って住民の生活圏域が広くなってくるのに対応して市町村行政をどうするかということについて、市町村連合というものをつくってそれに対処したらどうかという答申でございまして、これに基づきまして、いわばその流れをくんで国会に二度三度御提案いたしましたし、その間多少、提案し直しのときは前の審議の経過その他も加えまして修正を加えてございますが、この十三次の答申に基づいたものを今回御提案申し上げているわけでございますので、いま佐藤先生のおっしゃいました十数年前のその当時の状況に基づく地方制というものとは、今回の法案は全然かかわりもございませんし、したがって、府県を廃止して道州制をというようなことは、実は前の前の国会で一部の方から、そういう下心があるんだろうということで、だいぶ御審議のときにいろいろ御指摘を受けたわけでございますけれども、そのときから一貫して、そういう十数年前の答申の道州制ないしは府県とは何のかかわりもないということを表明を申し上げてきたわけでございまして、今回もまきにそのとおりでございますので、いま先生のおっしゃいました四次の答申とは、今度の法案は全くかかわりがないことを御了承いただきたいと思います。

○佐藤（敬）委員　まあ信用しておきましょう、私は信用していませんがね。いま言うと時間がなくなるからあれですが、参議院なんかでやりとりした中にも、決してそういうことをそのまま信用していいような答弁はしていないのです。まあ一応信用しておきましょう。
　それでちょっとお伺いしたいのですが、いま広域市町村圏をやっていますね。あの広域市町村圏は、結果的にはどこの府県がどのぐらいの指定というか、広域市町村圏ができるのですか、それをちょっと事務の方でもいいから教えてください。

○林（忠）政府委員　現在広域市町村圏は、大都市周辺を除きまして全部指定済みでございまして、全国で三百二十九……

○佐藤（敬）委員　いやいや、そうじゃなくて、一つの県に、北海道は幾つ、青森は幾つ、秋田は幾つ、そういうのをわかっているのを、あなたじゃなくて、課長さんかだれかでけっこうです。ちょっともう一ぺんあれですが、現在あるのじゃないのですよ。たとえば秋田のことを言いますと、秋田はいま八つしかないけれども、最終的には十圏域ができることになっているのですよ。だからその計画を教えていただきたいのです。

○田中説明員　広域市町村圏は四十七年度までに一応の設定を全部終わりまして、現在三百二十九圏域ございます。大都市周辺、東京、大阪、名古屋の周辺を除きまして、あと一、二、福岡の周辺その他が残っておりますけれども、大体全国的に設定を終わっておりまして、秋田の場合にも終わっておりますので、これは八圏域……。

○佐藤（敬）委員　八圏域でしょう。ところが秋田は十圏域つくる計画になっておるのですよ。

○田中説明員　それはちょっと聞いておりません。

○林（忠）政府委員　政府のほうはもう設定を終わって、そのいまの圏域で育成してほしいと思っておりますけれども、それぞれの県の実情で、県のほうから、まあ発達の過程において、ここをまた二つに分けてくれという御相談があればそれに応じないつもりはございませんが、現在は大体全部、三百二十九で終わっておるつもりでございます。秋田も、これからさらにふやすという計画を現在私のほうは持っておりません。

○佐藤（敬）委員　それはそれでいいんですよ。ところが秋田は十圏域を設定しているのですよ。だからどこか抜けているんですよね、それは。たとえば私のいる北秋田というところは、大館を中心にして一圏域、鷹巣町を中心にして一圏域になっているのです。だから、大館は設定されていますけれども、鹿角市を中心にしたところは設定されていないとか、あるいはどこかまだ抜けているところがあるのですよ。だから、私はいま申し上げましたように、政府で設定してしまったのはそれかもしれないけれども、まだ各県によって、県独自のあれでこれを設定したいという、残っている圏域はありませんか。

○田中説明員　失礼いたしました。秋田県の場合に、鹿角市を中心とした鹿角市、小坂町というところが広域市町村圏にまだ設定になっておりません。

○佐藤（敬）委員　鹿角市はすでに合併してしまって、あれはもう一郡一市にするつもりだったのが、小坂町が反乱を起こしてやめちゃって、一郡一市一町になっている。
　それで、そのほかのところですね、いまさっきお願いしましたように、北海道は幾つになるか、それから青森はどのくらいになっているか。それをちょっと教えていただきたい。——ありませんか。じゃ、いいです。私、たったいまこれを預けられたので、この資料の中にあるかもしれないけれども、見てないからわからないのですよ。だから早く渡してくれとさっきお願いしたのです。
　それでは私が持っているのでお聞きします。秋田県はいま言ったように鹿角郡を合わせますと十圏域になりますね。それから富山は四圏域、兵庫は大体六、長野は十と、こういうふうに圏域があるわけですよ。私はこの広域市町村圏を見ますと、これはまさしくこれから、さっきの論争じゃないけれども、合併を前提としたものだと思うのです。これの一番いい例はいまあげました鹿角市ですね。圏域をつくろうとして、圏域よりも先に合併させたという結果になっておりますけれども、おそらく圏域というものは、広域市町村圏というものは、将来これは合併すればいいものじゃないか、こういうふうに思いますよ。そういうふうな関係、これはいろいろな議論の中ではっきりともう自治省としては方針を出しているようです。これはこの前の連合を出したときの資料ですけれども、自治省で言っているのは、市町村が合併できない以上広域市町村圏でやっていかざるを得ない、こういうふうに自治省は説明したりしております。したがって、これは前の連合のあれですけれども、連合といってもいまのあれといってもたいした変わりはないので、将来広域市町村圏というのはおそらく、できれば合併して一つの市町村になるものだと私は理解します。
　そうしますと、いま言いましたように、たとえば秋田県というものは十市になってしまう、いま八市ですけれども。それから富山県は四市になり、兵庫県は六市になる、長野県は十市になる、こういうふうになってくるのです。こうなりますと、たとえば、極端な例をとりますと富山県四市ですよ。たった四つしか市がなくなるのです。その上にさらにそれを統制する県というものが私は必要がなくなってくると思う。秋田県でもたった十市しかない。それに秋田県という制度がはたして必要であるかどうかという疑問が出てきます。これはもうどこの県に対してもそうだと思う。かなり広いものに構成して、それを一つの自治体として構成できれば、四つや五つの市の上に県というものが必要なくなってくるのですよ、事実上。こういうふうに考えてきますと、これはもう府県というものの補完機能を必要としなくなる。当然、府県よりももう一つ上の段階のいわば道州制というものが考えられる。これは事実上いまのこれが進行していくと考えなければいけない。だから一番先に私が言ったように、市を広域化することはもうとりもなおさず道州制ができることだ。道州制であるかどうかはわからないけれども、もう少し府県よりももっと大きな、これはあるいは府県連合であるかもしれませんよ、何かしらのものが出てくる前提である、こういうふうに考えざるを得ないのです。その点の考えはどうです。

○林（忠）政府委員　それは実はたびたび御説明をしたつもりでございますが、広域市町村圏の考え方を、ちょっと時間をいただきましてここでひとつ御説明させていただきたいと思います。
　社会経済の進歩といいますか、わが国のそれの発展の速度というのは戦後非常に目ざましいものがございまして、それに従って住民の生活圏域もぐんぐん広がってまいりました。昔は自分の村で、うちの裏に田畑があって、買いものは部落のまん中の何でも屋で大体済む。子供も小学校を卒業したらおとうさんの手伝いでお百姓をするということで、まさに生活圏域がいわゆる合併前の町村の村の中でも済んでおったものが、非常に教育も上がってくる、生活の内容も充実してくるとなると、兼業農家もふえてまいりますし、子供も小学校だけでは済まなくて、中学校、高等学校あたりはほとんど全部行く。それから一家でも、おとうさんが畑を耕しておりましても、長男は国鉄へつとめる、次男は県庁へつとめるということで、家そのものの生活圏域がずっと広がってまいりました。
　それとともに行政サービスの面でも、昔は全然問題にならなかった屎尿処理というような問題もどんどんと町村の行政で取り上げていかないと、ということになりますと、町村の行政それ自体が住民の生活の圏域の広がりとあわせて広がっていくということは、これは避けられない形勢になりました。
　それに対しまして、まず第一回目の町村合併で、大体当時一万近くありました町村が三千になりました。平均三つが一つになったわけでございます。そこで、町村側の昭和三十年代の初めの合併によりまして、住民の生活圏域の広がりに対応しての広さを取得したという事実はこれはまた否定することもできませんし、それなりに町村行政は合理化されたというふうにわれわれは考えておるわけでございます。
　さらにその後の社会生活圏の広がり、住民の生活圏域の広がりというのはとどまるところを知らず広がっていきます。それに対応して町村行政の内容の質の充実、そうして区域の広域化というのもこれもまた避けられない。しかしそうなっても、現在、じゃ直ちにまた第二次の合併をするかというと、それにはいかにも時期が早いといいますか、それぞれの町村が合併して一体性を取得するためにはやはり十年近くの年月がかかりましょうし、この前の合併で、従来他人であったものが一緒になって一つの自治体を形成した、それの一体性がやっと最近になってできたころじゃないか。この時期にまた合併をというのはいかにも時期が早過ぎますし、それから個々の町村が独自に処理できる学校とか保育所であるとかいう仕事もまだ山ほど残っている。
　そこで政府としては、第二次合併をここでやるということの合理性はもう考えないことにする。しかし、住民の生活圏域の広がりというもの、それに対応した事務の共同処理方式を何か考えなければいけないということで実は生み出されたのが広域市町村圏でございますので、広域市町村圏は、一口にいえば、個々の団体の自主性を尊重しながら、共同して処理することが合理的なものについてある程度の圏域をもって広域的な処理をしよう、こういう方策でございます。ですから、先生のおっしゃいますように、広域市町村圏を設定した、即それは将来合併ということを自治省は考え、誘導するのではないかということに対しては、それはそうではないと、はっきり申し上げられると思います。
　ところが、広域市町村圏で事務を共同処理をしていきます市町村が、これから五年、十年、十五年先になって、住民の生活圏域の広がりとともに、これはもう合併したほうがいいじゃないかと、関係町村が全部意向が一致して合併するということに対しては、これを否定する何ら合理的理由はない。それは自然の成り行きでそうなったもの、あるいはそうするものはけっこうでございますけれども、私のほうでそれを意図し、そちらに引きずるという気持ちは毛頭ございません。したがって、住民の生活圏域の広がり、これから道路もどんどん整備されてまいりましょうし、住民の生活水準も、わが国も今後やはり経済成長を続けて発達してまいりますから、十五年先、二十年先に、現在設定されました広域市町村の相当多くの部分が合併をして、先生のおっしゃるように秋田県が十市になるというような事態はあるとしましても、その段階でその地方行政の組織はどう考えればいいかという、そのときの問題でございまして、現在設定しております広域市町村圏がそういうものをねらい、そういうふうに誘導するというつもりは毛頭ございませんので、あくまでも現在の生活水準に対して共同処理したら合理的である仕事を共同処理するための組織として広域市町村圏を考え、そこの行政の共同処理組織を考えたものでございますので、その限度でお考えをいただきたい。それから先の私のほうの下心と申しますか、そういう方面に誘導するというつもりは現在全くございませんことをぜひ御了解をいただいて御審議に当たっていただきたいと存じます。

○佐藤（敬）委員　局長はそう言われるけれども、事実上これは第一次の合併に続いた第二次の市町村合併だと私は思います。私はそれを否定するんじゃないのですよ。否定するんじゃないけれども、いろいろ強弁しておりますが、私は事実上の合併だと思いますよ。
　ちょっとお伺いしますが、この法案が成立しますと、この法案の実際の内容になるものは結局広域市町村圏でしょう。それはどうですか。

○林（忠）政府委員　現在設定されます広域市町村圏の行政の共同処理にとっては、非常に便利な制度ができるということにはなると思います。現在の一つの圏域の中に、従来の一部事務組合が平均七つ、八つ、多いところは三十も一部事務組合があるところがございまして、そういうもののうちで、それらをまとめてこの複合組合で処理するのがいいと関係市町村が意思が合致したときにこの組織を使って共同処理をされるという事態は、たいへんあちらこちらで起こるであろうと考えられます。しかし、広域市町村圏だけをねらったわけではございませんので、たとえば広域市町村圏と関係がない現在の東京都の多摩ニュータウンのような場合、あれはたしか四市が関係しておりますが、ちょうど四市の境目に多摩ニュータウンの団地ができております。これらの事務をそこで共同処理するための複合組合ということで、そこにも非常に役に立つ制度であろう。あるいは筑波学園都市のようなところでも、この制度を活用すれば非常に効率のいいと申しますか、合理的な組織ができるだろう。それらにも活用してもらうことを期待もしております。ですから、広域市町村圏はこれを活用するメリットはたいへんありますし、したがって広域市町村圏連絡協議会という関係市の市長さん方は再三にわたって、大会でぜひこの法案の成立を期することを決議していただいておりますけれども、それのみではなくほかの面にも、多摩ニュータウン、筑波学園都市あたりにも非常に役に立つ制度になるであろうということを自負しておる次第でございます。

○佐藤（敬）委員　それは多摩ニュータウンだとか筑波学園都市なんかにも役に立つでしょうけれども、包括的に一番役に立つのは広域市町村圏ですね。これは当然そうなるだろうと思うのです。
　そこでちょっとお聞きしたいのですが、その場合に、これができますとこれは特別地方公共団体ですね。そうしますと全体の市町村というか自治制度の流れの中で、このいわゆる複合一部事務組合というものはどういう立場になるのか。一地位を占めるのか。そこのところに私は非常に疑問を感じるのです。市町村があって、しかも総合的なもう一つの特別地方公共団体、特別がつくけれども地方公共団体がある。それがいままでのように単一のものじゃなくて包括的に全部やれる、こういうことになりますと、性格的に内容はいままでの市町村とほとんど同じだと思うのです。一定の地域を基礎にした総合的な市町村組合、これを設ければ、それは組合という名にはもう適しないで、新しい自治機構だと私は思うのですよ、一部事務組合という名前はついているけれども。そうしますと、市町村の上にもう一つ新しい自治体があって、その上に県があって、その上に国があるという形、二重構造になる、そういう疑問を感じますけれども、どうですか。

○林（忠）政府委員　これはおととしの国会でも審議の過程でしきりにそういう御疑問と申しますか、危惧をお述べいただいた点でございます。私たちのほうは市町村の上にさらに第三の団体をつくるというような考え方は全くとっておりませんし、法律の性格としては従来の一部事務組合と全く同じで、ただそこに、従来の一部事務組合は主として単一の、学校なら学校、病院なら病院の事務をやるための共同処理組織だったのですけれども、今回はその組合に幾つかの事務を合わせて処理させることができるようにしたい。とすれば、メリットはどうかというと、従来は事務ごとに一つ一つ組合をつくらなければいけなかったものが、今回は一つの組合で幾つかの事務を共同処理できる。あくまでも共同処理組織の一種であるという考え方に立ち、それに必要最小限度の規定を設けるだけにとどめておる次第でございます。
　ですから、総合組織をつくって、およそ関係市町村の事務はあげて全部そこへ持っていってしまえば、おっしゃるような第三団体的なものが考えられることになりますけれども、私たちが考えているのはそうじゃございませんで、それぞれの市町村でちゃんと一人前に独自にやれるような学校、保育所、いろいろそれぞれの仕事というものは関係市町村がそれぞれ自主的におやりになる。そして広い区域を通じて全体を共同処理したほうが合理的だと各市町村が意思の合致した仕事だけを総合組合に持っていく。しかしこれは総合組合ですから、組合を一つつくればそこに三つ、四つの事務は統合できる、そういうメリットがあるわけでございまして、いま御心配のような、あらゆる事務をあげてしまって関係町村の仕事を全部なくしてしまうというようなことは考えてもおりませんし、また現実にこの制度ができました場合にそういう御運用はなさらない。それぞれの広域市町村圏で市町村が御相談になって、この事務はひとつ一緒にやろうじゃないか、この事務はそれぞれの市町村でやろうじゃないかと、その地域に適した振り分けができるものと確信をしております。

○佐藤（敬）委員　局長は単なる組合だと言うのですけれども、いままでの現行法によるところの一部事務組合と、あなたがいま単なる組合だと言う複合一部事務組合というものは全く性格が違う。決して同じじゃないと思うのです。これは理論的にどんどん押していけば決してそうでないということはあなたもおわかりだと思う。ただそれを糊塗するために、単なる、単なると言っているけれども、決して単なるじゃないのです。非常に大きな問題を含んでいるのです。これは私が指摘しなくてもいいわけですけれども、ただこれを指摘しないと議論になりませんし、おわかりにならない人がいるかもしれませんからそれで議論するわけですが、決してあなたの言うような単なるものじゃないのですよ。
　たとえば、憲法第九十三条に、地方公共団体には議会を設けなければならないとありますね。そして議員と長は直接公選でなければならない、こういうふうに書いてあります。したがって一部事務組合は執行機関に関する事務だけに限られておる。そうですね。執行機関だけが一部事務組合を結成することができますね。議決機関というのは一部事務組合をつくることはできません。そうですね。議会を合併することはできないですからね。執行機関だけが一部事務組合をつくることができる。
　そして今度は自治法の第二百八十四条第一項、一部事務組合に移管された事務にかかわる執行機関は「組合の成立と同時に消滅する。」こういうふうに書いてありますね。一部事務組合をつくってそれにやられた事務、それを取り扱っているところはその分だけ消滅してしまうわけだ。したがってその一部事務は一部事務組合の議会にゆだねられるということになって、その分だけ結局母体団体の議会の持っている調査権なり議決権というものがなくなる。これがいわばいままでの一部事務組合です。
　こういう一部事務組合が次から次とどんどん出ていけば、いまあなたは全部を持っていくことはないと言うけれども、たとえば全部を持っていかなくても大部分を持っていけば、議会は残るけれども議会が審議するところの対象がなくなるのですよ。そうでしょう。そうするとその議会というのは存在価値を失ってしまう。対象がなくなり、議会が存在価値を失ってしまえば、自治体自体が消滅なんです。
　だから私は、これができてどんどんやっていけば、当然理論的には何もなくなる、こういうことが言えると思うのです。少なくとも大部分がなくなると思う。ましてこれは異質のものでも一部組合と称する範疇の中にどんどん入れてやっていくとすれば、当然市町村の事務というものは大部分が複合一部事務組合というものに統合、移管されていくと思います。こういうふうになれば、いま言ったように公選された議会の権限というものはどんどん小さくなって、逆に公選されない複合一部事務組合の権限がどんどん大きくなってしまって、主客転倒するのです。これは私は憲法第九十三条の精神に重大な違反をすると思いますよ。あなたはいまないとは言っているけれども、現在あなたが考えてないかもしれないけれども、実際に実行すれば理論的に移っていくことが可能なんですよ。

○林（忠）政府委員　一部事務組合は、個々の市町村が事務を共同処理するために設ける機構でございますので、従来の一部事務組合でも、おっしゃるようにあらゆる事務をそこにどんどんほうり込んでいけば、先生のおっしゃるような事態は理論的にあり得るわけでございました。しかし現実にはそういうことはございませんで、学校なり病院なり、それぞれ共同処理することが適当だとそれぞれの市町村が意思が合致したものについて組合ができておる。ただ、従来の一部事務組合は全部の事務を共通に処理しなければなりませんために、大体原則として一組合一事務というかっこうになっております。ために、一つの広域市町村圏の中に三十もの一部事務組合があるという現実もできてきておる。今度設けようとするのも、性格的には従来の一部事務組合と変わりございませんが、一つの組合で二つ、三つ、四つというような幾つかの関連のある事務を処理できるような組合の制度をつくろうとしておりますから、その運用というのはおそらく従来の一部事務組合と同じように、関係市町村が、この事務については共同処理しようじゃないか、この事務はそれぞれ自分のところで責任を持って処理しようじゃないかという振り分けは合理的にできる。これは私たちは全く疑っておりませんし、逆に、何でもそのできた複合組合に持っていって、関係町村の仕事は減らしてしまえなどという指導なんかは毛頭するつもりもございませんので、この制度ができましてそれをどう運用するかは、まさにその地域その地域でそれぞれの市町村が御相談になって、意思の合致したところによって運営されることを信じております。したがって、理論的には、それはあらゆるものを引き上げてしまえばそれぞれの町村がなくなると申しますけれども、これは従来の一部事務組合でも理論的にはその同じことがあり得ますが、現実にそういう例はございません。現在できておるのは、従来の一部事務組合だけなために、一つの広域市町村圏に三十もの一部事務組合ができておるという、その不合理をこれで幾らかでも救う道をつくろうというだけでありますので、そういう点は御懸念に及ばないと私のほうは考えております。

○佐藤（敬）委員　あなたは非常に調子がいいのですよ。絶対にそういうことはないと言っておる。ただ口だけでそういうことを言っても私はなかなか信用できない。一つの組合に一事業、これが非常に大きな意味があるのですよ。一つの組合に一事業をやるから一部事務組合なんです。一つの組合が何でもやれるなら、これは完全にさっき言ったように地方公共団体になる可能性がうんとある。そして、初めはあなたの言うとおり小さいかもしれませんよ。集団には心理学でいう集団の利己主義というのがありますからね。一つのものができれば、それが存続するためにいろいろな行動をするのですよ。これはいろいろなあれがありますよ。それができたときは必要だ、今度しばらくたつと不必要になる、むしろ害になる、それでも自殺しようとはしないのです。必ず何かしら生きていこうという画策をします。一つできれば、これは雪だるま式にどんどんどんどん大きくなっていく。これがいわゆる集団の利己主義なんです。心理学でもはっきりそう言っているのです。
　だから、こういうものができる。そうすれば必ずそうなると私は思う。しかも、いまこの中にはうり込もうとしておる事業は、いま市町村でやる事業の非常に大きな部分なんです。事業量からいっても何からいっても非常に大きな部分なんです。これがどんどんつぎ込まれていけば、それはもう母体団体よりもっと大きな力、権限を持ちますよ。そうなってくれば、そこに今度は新しい団体が母体の団体をどんどん食っていく、こういう事態が必ず起きてくると私は思う。そう思いませんか。

○林（忠）政府委員　どこかで意図的にそういう指導その他でもすれば、ということはあるいはあるかもしれませんが、そういう指導をするつもりは毛頭ございませんし、理論的には、従来の一部事務組合でも一組合必ず一事業というわけではございませんので、関連のある二、三の事務を処理している一部事務組合も従来ございます。しかしそれらの組合が、いま先生のおっしゃったようにぐんぐんふくれていって母体を食ってしまうという事態は、明治以来一部事務組合を運営して現実に起きてきておりませんし、今後この複合組合ができるにしましてもおっしゃるような事態はまず起きない。まず起きないというのは、一部事務組合だけが自分のかってな行動をするのではなくて、どの一部事務組合でも、どんな組合をつくってどんな仕事をそこにさせるかはまさに関係市町村の合意の上に立ってでなければできないことでございますので、それぞれ市町村の新しい制度の運用というものは十分その市町村でお考えになることと思いますので、そういう御懸念は、あるいは先生がありとおっしゃればお考えの相違ということになるかもしれませんけれども、私はその心配はないと思います。反面、今度は裏返しまして、現在の一組合一事業ということがありますがゆえに、共同処理する事務がたとえば三十にもなりますと、その一つ一つについて一部事務組合をつくって、それぞれ執行機関的議会ができる、そういうようなむだをこれでなくしていこうというのがこの制度の今度の改正の趣旨でございますので、そういうメリットは発揮できるのではないか、こういうふうに考える次第でございます。

○佐藤（敬）委員　自治法で一部事務組合をつくるでしょう。そうしますと、つくるときは御承知のように許可が要るのですよ。ところが解散するときは届け出さえすればいいのです。なぜそういうふうになっているかということは、一部事務組合というものをあなたの言うように、それこそ理論的にどんどんつくっていくとこれは地方自治の本旨というものを破壊されますよ。そうでしょう。市町村というのは、これは最も基本的な基礎的な自治の単位なんです。そうしてこれを守ることこそがいわゆる自治の精神であって、住民自治なり団体自治なり、そういうものを市町村という形で守っていかなければいけない。これはどんな小さな一部事務組合でもやはりそういう市町村に対する一つの破壊なんですよ。こういう一部事務組合がどんどんできていけばこれは必ず現在の民主的な市町村の形というものは破壊されていく。だからこういうものをつくるべきじゃない、乱造を戒めていると私は思うのです。
　こういうことから考えていきますと、一組合一事業というものを今度は破壊して、そうして一つの組合がたくさんの事業をどんどんやれることにするということは非常に大きな一つのかきねを飛び越えることだと私は思う。極端にいうと市町村を否定する一つの動きであると私は思うのです。さっきも言いましたように道州制、片方では県を否定し、片方では市町村を否定して新しいものをここにつくろう。いままでの市町村のもう一つ上を行く新しい末端の自治体制、基礎的な自治体制、こういうものをつくろう、こう考えられても無理がないと思うのです。
　私は、これがもしできますと、どんどんこの中に吸収されていけば、これは憲法九十三条にいうところの直接公選制度、これが破壊されてしまう。そうなっていけばこれはまことに重大な問題でもあるし、そしてまた、最も住民に関係のある仕事がその組合にどんどん吸収されていけば、そしてしかもそれが独自の議会を持って独自の行動ができるようになってくれば、住民が選挙しても何にもならなくなる。あなたは、この中に母体の団体の議会も関与することができると言ったって、事実上、さっきも言ったとおり、一つの組合ができて大きな力を持ってしまえばとてもそんなことはできない。母体の団体が文句をつけることはできないのですよ、私は十八くらいの一つの病院の組合をやってきた。そして十年くらいやってきました。それで幾つかの経験でよくわかるのですけれども、本体が大きくなってしまえば、特に、中心市はいいけれども、小さいところの議会なんかとてもそれに文句をつけるだけの力はないのです。こうなってきますと、これは完全に住民と組合の行動というものは乖離してしまう。これは間接民主主義なんですよ。そういう危険性を私は十分にはらんでいると思う。どうです。

○林（忠）政府委員　佐藤先生も市の理事者をおやりになりまして、現実に一部事務組合の運営その他を十分御承知の上での御懸念だと思います。それにはもちろん敬意を表する次第でございますけれども、私たち、現在一部事務組合制度というものを考えまして、理論的にはそこに全部ものを吸収していけばもとが薄れるということ、その理論は否定はいたしませんけれども、現実の一部事務組合というのはあくまでも関係町村の共同処理機構であり、その組合のたとえば運営一つとっても、組合自身が課税権を持っているわけでもなし、関係市町村の負担金によって運営されていくことでございます。そこで関係市町村の合意ないしはその全体の中の意思に反して組合が独自にあばれ回り、独自に成長してしまう、いわゆるオニヒトデみたいにあたりのサンゴその他も全部食ってしまうという事態は、もちろんよほど運用上難点があれば別といたしましても、まずそれぞれの市町村で適正な運用を考えられる場合、そうおっしゃるような御懸念はないと考えていいのではなかろうか。もちろん指導にもよります。
　ただ、先ほどおっしゃいましたような、設置には許可が要る。その許可は、確かにそういう市町村の仕事を一部別のところへ持ってくるという意味において、関係市町村の合意だけによらないで、さらに公権的な意味で知事にそれを審査させようという趣旨であろう。反対に、解散するときは届け出でいいというのは原則に返るからだ。それはおっしゃるとおりと思いますけれども、明治以来できました許可というのは必ずしもそれだけではなくて、明治以来からの地方制度の考え方に従って、たいていそういうものについては、制度をちょっと違う運用をするについては知事なり大臣なりの許可が要ったが、戦後の自治制度によっては、関係市町村の合意ができればおそらくそれに対して四の五の言うべき筋合いではないということで、むしろ戦後については、同じ制度で許可は残しておりますけれども、一部事務組合の許可に関する運営はやはりずいぶん違ってきたと思います。
　つまり、それなりにそれぞれの市町村の自治能力が高まり、自治意識が高まり、そこで合意されたものについてはまかしておいてもいいという感じがより出てきておるんじゃないか。市町村もそこまで成長してきておるだろうと考えておりますから、それを裏返していえば、その市町村が自分が食われてしまうような鬼子の成長を許すはずがない。現実につくってしまいましても、あとのそれの運営というものについては、関係市町村から議員が出、そして運営のもとになる財政は関係市町村の負担金による以上、組合に加入している市町村の意向を無視した予算を組むこともできませんし、意向を無視した予算の執行もできないわけでございます。
　そこで、理論的には吸い上げてしまえば全部とおっしゃいますけれども、もちろんその運用の適正いかんにもよりますし、指導にもよりますが、そういう御懸念なしに、逆に現在の制度では果たし得ない合理性の追求と申しますか、より簡素な行政組織というものの目的を果たせるのであろう。私たちのほうはそういう確信をしておりますし、またそのために必要な指導ということについては、御意見も十分参酌させていただきまして、そういう心配のないような指導を十分心がけるつもりでございます。

○佐藤（敬）委員　そういうような指導をしませんという林行政局長の言を信用するわけにはいかないのです。これはさっきも私ここで読んだ。この前の連合法案の審査であなた方は発言をちゃんとしているのですよ。合併ができない以上連合でやるしかない、こういうふうに言っているのですよ。だから、あなたがいま絶対そういう指導をしないと言ったって私は信用するわけにはいかないのです。「（指導しているんだ」と呼ぶ者あり）むしろ逆に、指導しているといまも言っていますが、そういう傾向さえある。私は逆の傾向があると思う。

○林（忠）政府委員　おそらく、その合併ができない以上は連合でやらざるを得ないというのは、こういう意味だと存じます。ある地域でもって住民の生活圏域が広がり、そのためにそれに対応する事務についてはぜひ広い区域で処理をしなければいけない。広い区域で処理する方法として一つ町村合併というのがある、合併をすれば当然に行政区域は広がる。しかしその仕事だけのための合併というわけにはいかぬ、それぞれの市町村にはそれぞれの区域で十分に処理して合理的なものがまだ一ぱい残っておる。そういう場合に、合併をしないでそれを共同処理するためには、連合と申しますか、今度でいえば一部事務組合の方法しかない、こういう趣旨だと存じますので、先生がさっき御指摘になったような方向のことをわれわれが考えてそういう答弁をしているのではない。私ではございませんけれども、おそらくその答弁の真意はそうであろうと私は考えます。

○佐藤（敬）委員　あなたはさっきから単なる一部事務組合だ、そう言っているのですが、私はそこのところが非常に大事だと思うのですよ。一組合一事業の組合でなくなって、一組合が幾らでも事業をやれる。これは同じ一部事務組合という名前がついているけれども、決して同じものではないのです。全然、全く異質のものだと私は考えますよ。それを一部事務組合だ、単なる一部事務組合だと言っているのは、どうも私は、わかりながら胸に一物を秘めてごまかしている、極端にいえばこういう感じを強く受けるのです。私はさっきもちょっと言いましたけれども、広域行政の必要性を否定するものではないですよ。ないけれども、あなたの言い方はどうも腹に一物あって何かしゃべっているような歯切れの悪いあれですから、はっきりしてください。よければ賛成しますよ。

○町村国務大臣　いま行政局長と佐藤委員との間のたいへん長い御質疑を伺っておったところでありますが、いまお話を伺いながら、どうも佐藤議員が御心配になるようなふうには実は私には受け取れなかったのでございます。
　申し上げるまでもなく、地方自治というものは今後の日本の民主政治というものをますます定着をさせ、発展をさせていく上においてきわめて重要な基礎的なことであることは言うまでもございません。したがって、私ども自治省としては、自治省の存在理由というものは言うまでもなく、地方自治体を今後とも健全に発展をさせるというところに自治省の最大の責任がある、こう私どもは平素から心得ているわけであります。したがって、そういうような角度から、いま一部事務組合をつくることはやがてはこの一部事務組合が大きく合併をせられる、その前提としてと申しましょうか、そこへいくための一段階としてこういうようなことをやっているのだというように御判断をなさっておるようでございますけれども、それは全く私ども自治省の考えておることとは違っておるというふうに私どもは考えている次第でございまして、もちろんいま御指摘になりましたようなことはわれわれとしても十分警戒をし、注意をしていかなければならぬということは言うまでもございませんので、いま御指摘になりましたことは今後の行政指導の上において十分配慮いたしてまいることはもとよりでございますけれども、基本的には、私どもはあくまでも今日の市町村というものを健全に発展をさせるということを基本として進みたい。ただ、いまのような社会情勢になってまいりますと、広域的に処理をすることがきわめて必要だというようなものについていまの一部事務組合というものを私どもは考えざるを得ず、また考えることが適当だということで進めておるにすぎないのでございまして、これを将来合併の基本にするといいましょうか、合併するために、かようなことを底意に持ちながらやっておるのだというふうなことはぜひひとつお考え直しをいただきたい、こう思うわけでございます。

○佐藤（敬）委員　時間があれですので、これで質問を保留させていただきます。

○伊能委員長　この際、暫時休憩いたします。
　　　午後一時二十七分休憩
　　　　　————◇—————
　　　午後四時二十四分開議

○伊能委員長　休憩前に引き続き会議を開きます。
　内閣提出にかかる昭和四十二年度以後における地方公務員等共済組合法の年金の額の改定等に関する法律等の一部を改正する法律案を議題といたします。
　本案について他に質疑の申し出もありませんので、これにて本案に対する質疑は終了いたしました。
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○伊能委員長　ただいま、本案に対して、自由民主党、日本社会党、公明党及び民社党の四派共同にかかる小山省二君外三名提出の修正案が提出されました。

○伊能委員長　この際、修正案の提出者から趣旨の説明を求めます。小山省二君。

○小山委員　ただいま議題となりました修正案につきまして、私は、自由民主党、日本社会党、公明党及び民社党の四党を代表いたしまして提案の趣旨及びその内容を御説明申し上げます。
　この修正案は、地方議会議員の年金制度に関してその年金額を増額改定する等の措置を講ずるとともに、土地開発公社の職員について地方団体関係団体職員共済組合に加入させる措置を講じようとするものであります。
　次に、修正案の内容について御説明申し上げますと、地方議会議員の年金につきましては、この制度創設以来、今日まで一度も年金額の改定措置が講じられておりませんでしたが、このたびこれを国会議員互助年金制度における給付額の改定の例に準じて増額改定するとともに、地方議会議員の在職期間で他の公的年金制度の適用を受ける期間と重複している期間を有する者の年金について重複する期間にかかる公的負担分として一定額を調整する措置を講じ、また、地方議会議員の年金の計算の基礎となる標準報酬月額について給付事由が生じた日の属する月以前の地方議会議員であった期間一年間における掛け金の標準となった標準報酬月額により算定するように改めること、その他所要の規定の整備をはかろうとするものであります。
　また、土地開発公社の職員につきましては、地方団体関係団体職員共済組合の組合員とするとともに、それに伴う厚生年金保険特別会計からの資金の移換等所要の規定の整備をはかろうとするものであります。
　以上が、修正案の提案の趣旨及びその内容であります。
　何とぞ、御賛成くださいますようお願い申し上げます。（拍手）

○伊能委員長　これにて修正案の趣旨の説明は終わりました。
　修正案について別に発言の申し出もありません。
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○伊能委員長　これより本案及びこれに対する修正案を一括して討論を行なうのでありますが、別に討論の申し出もありません。
　これより採決いたします。
　まず、小山省二君外三名提出の修正案の採決をいたします。
　本修正案に賛成の諸君の起立を求めます。
　　〔賛成者起立〕

○伊能委員長　起立総員。よって、小山省二君外三名提出の修正案は可決いたしました。
　次に、ただいま可決いたしました修正部分を除いて、原案について採決いたします。
　これに賛成の諸君の起立を求めます。
　　〔賛成者起立〕

○伊能委員長　起立総員。よって、修正部分を除いて、原案は可決いたしました。
　したがって、本案は修正議決すべきものと決しました。
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○伊能委員長　ただいま議決いたしました法律案に対して、中村弘海君、山本弥之助君、林百郎君、小濱新次君及び折小野良一君から、五派共同をもって附帯決議を付すべしとの動議が提出されました。
　この際、本動議の提出者から趣旨の説明を求めます。中村弘海君。

○中村（弘）委員　私は、この際、自由民主党、日本社会党、日本共産党・革新共同、公明党及び民社党の五党を代表いたしまして、昭和四十二年度以後における地方公務員等共済組合法の年金の額の改定等に関する法律等の一部を改正する法律案に対し、附帯決議を付したいと思います。
　案文の朗読により、趣旨説明にかえさせていただきます。
　　　昭和四十二年度以後における地方公務員等共済組合法の年金の額の改定等に関する法律等の一部を改正する法律案に対する附帯決議（案）
　　政府は、地方公務員共済制度の現状にかんがみ、次の諸点について善処すべきである。
　一　公務員関係共済制度に共通する基本的問題を調整改善するための関係閣僚協議会の設置等について検討すること。
　二　共済組合の給付に要する費用の公的負担及び給付内容の改善につきさらに配意するとともに、給与改定率による年金スライド制を公務員の給与改定時期にあわせて実施するようその制度化について検討すること。
　三　退職年金等の最低保障制度については、既支給一時金の控除の廃止を含めて引き続きその改善をはかるよう検討すること。
　四　長期給付の財政方式について、賦課方式の採用を含めて検討すること。
　五　年金制度施行前の職員期間を組合員期間に通算するための要件について、その緩和をはかるよう検討すること。
　六　中高年齢で就職した者に係る退職年金等の受給資格については、特例措置を講ずるよう検討すること。
　七　休職者が復職して一年以内に退職する場合の退職年金等の算定の基礎となる給料については、特別な措置を講ずるよう検討すること。
　八　短期任意継続組合員制度については、その適用期間の延長及び継続組合員の負担の軽減をはかるよう検討すること。
　九　労働組合の非在籍専従役員が共済組合員としての資格を継続しうるよう検討すること。
　一〇　地方公務員共済制度における運営審議会等の委員の任命の特例措置の中に審査会の委員を含めるよう検討すること。
　一一　地方公務員の保健、元気回復その他厚生に関する事項を実施するため、地方公共団体の条例の規定により設立された互助組織その他地方行政に極めて密接な関係のある団体等の職員についても地方団体関係団体職員共済組合制度を適用するよう検討すること。
　一二　通算退職年金制度について、他の公的年金制度を含めて抜本的に検討すること。
      右決議する。
以上であります。
　何とぞ、皆さま方の御賛同をお願いいたします。（拍手）

○伊能委員長　以上で趣旨の説明は終わりました。
　これより本動議の採決をいたします。
　本動議に賛成の諸君の起立を求めます。
　　〔賛成者起立〕

○伊能委員長　起立総員。よって、中村弘海君外四名提出の動議のごとく、附帯決議を付することに決しました。
　この際、自治大臣から発言を求められておりますので、これを許します。町村自治大臣。

○町村国務大臣　ただいまの附帯決議につきましては、その御趣旨を尊重して善処してまいりたいと存じます。（拍手）
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○伊能委員長　おはかりいたします。
　ただいま議決いたしました法律案についての委員会報告書の作成等については、委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○伊能委員長　御異議なしと認めます。よって、さよう決しました。
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　　〔報告書は附録に掲載〕
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○伊能委員長　次回は、来たる十六日木曜日、午前十時から理事会、午前十時三十分から委員会を開会することとし、本日は、これにて散会いたします。
　　　午後四時三十二分散会
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