第46回国会　衆議院　地方行政委員会　第35号（1964-04-16）

昭和三十九年四月十六日（木曜日）
　　　　午後一時二十二分開議
　出席委員
　　　委員長　森田重次郎君
　　　理事　田川　誠一君　理事　渡海元三郎君
　　　理事　中島　茂喜君　理事　永田　亮一君
　　　理事　藤田　義光君　理事　川村　継義君
　　　理事　安井　吉典君
　　　　　　奧野　誠亮君　　　　久保田円次君
　　　　　　武市　恭信君　　　　登坂重次郎君
　　　　　　村山　達雄君　　　　森下　元晴君
　　　　　　秋山　徳雄君　　　　阪上安太郎君
　　　　　　細谷　治嘉君　　　　栗山　礼行君
　出席国務大臣
　　　　　　　　自　治　大　臣　赤澤　正道君
　出席政府委員
　　　　　　　　自治事務官
　　　　　　　　（行政局長）　　佐久間　彊君
　　　　　　　　自治事務官
　　　　　　　　（財政局長）　　柴田　　護君
　　　　　　　　自治事務官
　　　　　　　　（税務局長）　　細郷　道一君
　委員外の出席者
　　　　　　　　自治事務官
　　　　　　　　（行政局行政課
　　　　　　　　長）　　　　　　倉橋　義長君
　　　　　　　　専　　門　　員　越村安太郎君
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四月十五日
　委員大石八治君及び奧野誠亮君辞任につき、そ
　の補欠として園田直君及び佐伯宗義君が議長の
　指名で委員に選任された。
同日
　委員佐伯宗義君及び園田直君辞任につき、その
　補欠として奧野誠亮君及び大石八治君が議長の
　指名で委員に選任された。
　　　　—————————————
四月十五日
　地方公務員共済組合法等の一部を改正する法律
　案（内閣提出第一四二号）（参議院送付）
同日
　深夜喫茶、トルコ風呂、ヌードスタジオ、ボー
　リング等の規制に関する請願外三件（粟山ひで
　君紹介）（第二八八七号）
は本委員会に付託された。
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本日の会議に付した案件
　地方自治法等の一部を改正する法律案（内閣提
　出第三三号）
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○森田委員長　これより会議を開きます。
　地方自治法等の一部を改正する法律案を議題とし、質疑を行ないます。
　質疑の通告がありますので、これを許します。阪上安太郎君。

○阪上委員　私は、ただいまから地方自治法等の一部改正につきまして、数日にわたって質問をいたしたい、かように考えます。
　最初に、この法律案の提案理由の説明を伺いますると、一つは、人口と産業の大都市への過度集中、そのことによりまして、大都市としての、ことばをかえて言うならば、都が都としての機能を十分に果たし得ない段階に逢着している、こういうことであります。いま一つの理由を伺いますると、地方制度調査会の、去る三十七年の十月の首都制度当面の改革に関する答申、その答申に基づいて——基づいてとはうたっていない。趣旨に沿って、都と特別区との間において事務及び税源の配分、それから都と特別区並びに特別区相互間の連絡調整の促進、さらに、かなり異質のものだと思うのでありますけれども、区会議員の定数の定限、そういうことが必要であるというので、本法案を提出した、こういうことになっております。
　なお、改正案の内容をながめてみますると、一つは、一般の市に属しているような事務については、できる限りこれを特別区に移すのだ。そのことによって都の広域行政機能というものを拡充していくのだ。それに伴って特別区の権限が拡充されるのだ。こういう内容を持っておる。
　具体的には、福祉事務所の設置等の社会福祉に関するところの事務、これを移譲するのだ。保健衛生に関する事務も移譲するのだ。さらに清掃に関する事務あるいは土地区画整理、防災建築街区造成事業、こういったものも移すのだ。それから、建築行政事務も移していくのだ。なお、ここでただし書きとして、大規模なものについては政令でこれを除外することができる、こういうことになっておる。
　さらに、区会議員の定数の定限を六十人とするのだ、こういう内容になっておる。都区協議会を設置する。それからさらに、特別区税の新設を行なう、こういう内容になっている。そこで、こういった内容と提案理由をよく検討いたしました結果、私は、かなりな問題点がここに出てきておる、かように考えております。
　その問題点として考えられるのは、一つは、こういう自治法等の一部改正をやる場合に、首都圏、すなわち、都の行政区域を越える広域行政制度を一体どうすべきかという問題がまずここに出てくるのであります。この問題を全然無視して、単に都内の制度をいじくってみたとしても、提案理由の説明にあるような、人口と産業の過度集中によって都の機能が麻挿しているなどということになれば、問題点をそこまで掘り下げていかないと、あるいはそこまで広げていかないと、この問題の解決にはならぬ、こういうように私は考えるのであります。したがって、ここ二、三年来頭をもたげておりましたところの連合方式というような広域行政制度、あるいはまた、一部に最近力強く盛り上がってまいりました統合案というような一つの広域行政制度、あるいは臨時行政調査会等において検討されておりますところの首都圏庁の構想、そればかりでなく、消防であるとか、あるいはまた警察行政、これを一体広域行政的な配慮からどうするのだというような問題、これらの諸問題にある程度の見通しを持たない限り、都内の制度をいじくってみたとしても、たいして今日の都行政の麻痺を救済するてだてにはならないのではないか、こういうように考えるわけであります。したがって、問題点として、この首都圏との関係をどういうように考えているかということが一つの問題だと思います。
　いま一つは、都制をしいて今日までやってまいりましたが、その都が、都としての機能を果たすことができないような都制というものに対して、一体都制はこのままでよいのかどうか、やはりこういう問題が出てくるわけであります。機能を果たすことのできないような都制、そんなものは意味がないじゃないかという一つの考え方が、やはり深刻になされなければならぬと思うのであります。したがって、メトロポリタンとしての都制というようなものに対して、この際やはり深く検討する必要がある、こういう問題が一つあります。
　それからさらに、都制の中の特別区の組織運営、これは一体どうあるべきだろうか。ただ単に事務を移譲しただけでもって事終われりとする考え方ではいけないではないか。これは都制とのうらはらの問題であろうと私は思います。しかし、特別区というようなものは、特別地方公共団体として実定法上現在のような状態に置いておいてしかるべきものであるかどうか、こういう問題が一つあろうかと思います。区長公選制が問題になっておりますが、当然こういった問題がやはり考えられなくちゃいけない、検討されなくちゃいけない。あるいは制限自治体といわれておりますところのこの特別区制度そのものに対して、やはりこの際相当深く検討する必要があるのじゃないか、こういう問題があると思います。それから事務の配分は当然伴ってまいりましょう。合理的な事務配分というものが行なわれなければならぬと思いますけれども、はたしてこの提案の中にあるような内容、こういった事務配分が、ことごとくすべて適当であると考えることは、かなりな問題点を含んでおると私は思います。たとえば保健所行政を移譲すると言いながらも、その保健所行政の移譲の状態をながめてみますと、区がただ単に保健所という建物を管理するにすぎないということでは意味がない。同時にまた、非常な広域行政を必要とするところの、ことに最近におけるところの清掃事業について、これを末端の区におろすということが、単なる住民の身近なところにある行政であるからおろすのだというだけの、きわめて空疎なものの考え方でおろしていこう、こういう考え方にも私は問題があると思うわけです。それからさらに事務配分に伴うところの財源措置がこれでいいかどうか、こういうことも問題であります。ことに最近問題になっておりますところの交通事業であるとか、あるいは道路交通のもろもろの問題であるとかにつきまして、あるいは清掃事業等につきまして、もはやこれらの事業がその地域における行政区内の住民のためのみの行政であるということは、言い切れないような状態に入ってきておる。都民以外の人々を運ぶために、交通事業は多くの犠牲を払っておる。都民以外の人人のつくり出すであろうところの諸般の汚物あるいはじんかいというようなものについて、東京都なり区なりが大きな犠牲を払っておる。こういったものについて、もっともっと、ただ単に独立財源としての税財源の配分にとどまることなく、さらに国庫負担の問題がここに大きく出てくるのじゃなかろうか、私はこういうふうに思うのであります。こういうふうに問題点を拾い上げてまいりますと、かなり多くの問題点が深刻に横たわっているということが言えると思うのであります。私はこれからこういった問題を逐一、数日にわたって御質問申し上げたい、かように存じますが、最初にこういった事務移譲、これは当面の対策だと地方制度調査会は言っておりますが、当面の対策を論ずる場合に、やはり抜本的な問題というものを個々に検討していかなければならぬと思いますが、首都圏というものが将来どうあるべきだろうか、またこういう法律案を出した場合に、あるべき首都圏の姿というものを自治大臣はどう握っておられるか、このことにつきましてまず御質問申し上げたいと思います。

○赤澤国務大臣　首都圏に関する将来の構想を握っているかどうかということの御質問ですが、これは難問でございまして、私個人的にはいろいろ考えを持っておりますけれども、このこと自体、御承知のとおりに首都圏にからんでおりますいろいろな問題を、臨時行政調査会で検討して答申を出して、その答申に基づきまして、いま内閣の改革本部でこれをさらに細部にわたって実施に移す努力をしておるわけでございます。ただいま御指摘になりましたとおりに、回答中にも、都から区のほうに、繁雑な事務のおろせるものは移譲したらどうか、こういうことになっておりますので、どの事務を移譲するのが適当であるかということについて、ずいぶん検討いたしました結果、とりあえずの措置として今日の提案をしておるわけでございます。しかしながら、根から掘り返して、首都圏の現状並びに将来の構想をいま述べてみろとおっしゃっても、私としてはなかなかむずかしい問題ですから即答はいたしかねますけれども、いままでの状態は適当ではないと思っておりますので、逐次これを合理的に変えていこうという一端がこの提案になっているというようにお考え願いたいと思います。

○阪上委員　首都圏のあるべき姿がどういうものであるかということについては、お説のように臨時行政調査会等で検討されております。しかしながら答申案の試案でありますか、というようなものが出てきている。その内容を見ますと、かたまっておりませんけれども、これは近畿圏整備法をつくりましたときにやはり問題になったのでありますが、首都圏庁——いわゆる地方自治のワクを越えたといいますか、国の行政機関としてのウエートをかなり持ったところの首都圏庁案というものを構想として持っておる。聞くところによると、過般の近畿圏整備法を成立さす段階におきまして、閣議の了承を得て、東京都に首都圏庁ができれば、近畿圏の中にも近畿圏庁をつくるのだという約束までなされたということなのであります。したがって、ただ単に臨時行政調査会ばかりでなく、政府としても首都圏庁という構想がどこかにあるということです。もしかりにそういったことが実施されるということになりますと、広域行政そのものの機能を持っているところの都が、さらに首都圏庁というようなものによって頭脳的な部門を占められていくということになりますれば、都が軽くなるばかりでなく、都の存在価値というものはなくなってくるじゃないか。しかも一方において事務は移譲するのだ、都の機能は麻痺しているので、その頭脳的なところをできるだけ負担を軽くしてやるということでおろすということになり、しかも一方に首都圏庁があらわれてくるということになると、都なんというのは何の存在価値があるかということが大きく問題として取り上げられると思うのであります。したがって私は、そういった段階において、当面措置していくところのカンフル注射か何か知らないけれども、そういうことはきわめて大切な配慮でなければならぬ、けれども当面これでやるのだというところに問題が出てくる、こういうように思うわけであります。清掃事業等についても、もっと掘り下げた問題を追及するためには、やはりこの程度の配慮を一応持っていないといけないと思いますので御質問申し上げているわけであります。しかし、ここであまりこの問題を取り上げておりますと、時間も超過しますし、きょうは二時から本会議が開かれますので、大体問題点を申し上げて、質問の順序というものを申し上げておきたいと思ったわけであります。
　そこで最初にひとつ伺っておきたいと思いますのは、憲法九十二条の地方公共団体、それから地方自治の本旨、この二つについて御質問申し上げたいと思います。憲法では御承知のように「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。」こういうように規定されておりまして、何が地方公共団体であるか、何が地方自治の本旨であるかということについては必ずしも明白にうたっておりません。そこに今日まで地方自治問題を取り上げる場合に、いろいろと解釈上の相違が出てまいりまして、なかなか困難な場面に逢着することもあるわけでありますが、こういった際でございますので、憲法九十二条が考えている地方公共団体というのは一体何だ、これについての見解を伺いたいと思います。事務的なことでございますから大臣でなくてもけっこうでございます。

○佐久間政府委員　憲法九十二条に規定をいたしております地方公共団体は、都道府県、市町村のような普遍的な、一般的な機能を持った地方公共団体をさすものと考えております。

○阪上委員　そうしますと、自治法に規定されておるところの普通地方公共団体が憲法が考えておる公共団体である、こういう解釈ですか。

○佐久間政府委員　そのように解釈をいたしております。

○阪上委員　そういたしますと、特別区というのは、したがって地方自治法が考えておるところの特別区あるいは財産区あるいは地方公共団体の事務組合あるいは地方開発事業団ですか、こういったものは特別地方公共団体として法が認めておるのでありますが、これはあくまでも法が認めておるものであって、憲法自体としてはそれは考えていない、こういうふうに考えていいのですか。

○佐久間政府委員　そのとおりに考えております。

○阪上委員　そういたしますと、特別地方公共団体というものは、何をつくってもいいということになるのですか。

○佐久間政府委員　何をつくってもいいということにはならないと思います。やはり地方公共団体である以上、最終的にその住民の意思にその成立の根拠を持つ、住民のコントロールを受けながら、その地方公共の仕事を処理していく、そういう性格は持つべきであるというふうに考えております。

○阪上委員　地方住民ということばをいま使われたと思うのでありますが、私はそこで問題になってくるのは、特別地方公共団体というものはいろいろなものをつくって差しつかえない。しかし、それは法律によってきめなければならぬものである。同時に地方自治の本旨に基づかなければならぬ、こういうことになってくると思う。もし、それが地方自治の本旨を逸脱したものであるならば、それは特別地方公共団体とかりに自治法で規定したとしても、これは違憲であります。したがって、地方自治の本旨というものが非常にものさしとして出てくるわけなんでありますが、地方自治の本旨ということについて、どういうふうな考え方をされておりますか。大臣、お答えを願いたいと思います。

○赤澤国務大臣　なかなか、定義を述べるようなことになりまして、むずかしいことですが、私は簡単にこう考えております。要するに、地域住民がみずからの手で政治を行なう、それにはやはり限界があると思うのでして、これは私は簡単に、地方自治の本旨である、つまり住民の手によって行ない得る政治はできるだけ地域住民にやらせる、こういうことではないでしょうか。

○阪上委員　一番大事な地方自治の本旨の要点というのがそこにあると私も思います。しかしながら、私はそれだけでは地方自治の本旨というものは満たされないのじゃないか。一つはやはり直接選挙によって選ばれた代表者によるところの政治というものでありますから、憲法をながめてみましても、必ずしも国会議員の選挙というものは公選でなくちゃならぬとは規定されていない。ただ公職選挙法にそう規定されておる。しかしながら、憲法九十三条を見ると、これは明らかに直接選ばれたところの代表者でなければならぬ、そうしてそこに都道府県知事なり、あるいは市町村長というものがあり、議会議員がある、こういうことになっておる。そこで問題になってくるのは、東京の区長という場合、これが制限自治体であるところの区長であるがゆえに、直接選挙で選ばれたものでなくてもいいという根拠がどこにあるだろうか、私はそれであってもいいが、それでは地方自治体でないのではないか、少なくとも地方自治の本旨にのっとらなければ、いかなる特別地方公共団体を法律で定めたにしても、それは違憲である、こういうことになってくるのでありますが、この点については最高裁その他の裁判所のいろいろな判例が出ておると思いますけれども、私はこの点についてはどうしても納得できないものがある。何か特別地方公共団体であるならば公選制でなくていいんだというような考え方が一般に流布されております。言われておる向きもありますけれども、これは憲法の考え方、趣旨というものを大きくゆがめたところの考え方であると思う。この点に対する見解を大臣から伺いたい。

○赤澤国務大臣　私らの若い時分は、お互い東京府の東京市であったわけです。いま世界で一番人口が多いと言われておりますけれども、急激な膨張をしたわけでございますので、首都圏の問題なども出てまいりまして、また再検討もいまやられつつあるわけでございます。そこで人口が過度に集中はいたしましたけれども、それでは、東京という町は普通の三十万、五十万の市と違って全然別に考えなければならぬ、こういうことになると私も大いに疑問があると思う。東京都になっても東京市には違いないじゃないか、そういたしますと、東京市制なるものを統制ある実行をしようと思えば、やはりその一つの出張所的なものがなければなりませんが、それがいま御指摘のように、自治区であるのが正しいのか、行政区であるのがいいのか、それは都民自体のお考えが中心にはもちろんなりますけれども、私どもはやはり都制、市制自体の統一ある実行をいたしますためには、やはり市の中の各特別区が、てんでんばらばらの自治区であるということよりは、やはりそこに一つの制限を設けるという考え方のほうが、よりスムーズにいくという認識の上に立っておるものでございまして、私はいまのような制度自体のほうが、むしろ長短考えました場合にいいという判断に立っておるわけでございます。

○阪上委員　その場合に、特別地方公共団体が長を持つという場合の長は、私は公選でなくてはいけないのじゃないかと言っておるのですが、この点はどうですか、いまの制度とおっしゃるのは、いまのままの任命制でいいとおっしゃるのですか、そこのところを……。

○赤澤国務大臣　私もこうして東京都に長くおって、実は若干都議会あるいは区議会の状況も知らぬのではございませんけれども、しかしながらこれを自治区としますよりは、先ほど申しましたように、やはり都知事の権限のもとに、つまり都知事の権限というものをこの面でも強化できるようにしておいたほうが、私は都全体のためにいい、都制全体のためにいいという判断に立っておるのでございます。いま御指摘のとおりに、各区をそれぞれ普通の市町村並みに、全部区長も公選にする。議員はもちろん公選になっておりますが、区長も公選にするということになりますと、円滑な行政全般を運営いたします上においてやはりよくないじゃないかという考え方を、私自身は持っております。

○阪上委員　なお地方自治の本旨につきましては、さらに固有の事務がなければならぬことは当然であります。したがって住民自治であり、これは団体自治ではない。住民自治であるということなんでありますから、理事者と議会だけでももって事を運んで、それでしかるべきものであるということでなくして、もう一歩高いところの住民の自治の精神が貫かれている、こういうことなのであります。それと同時に、いま申し上げましたような公選制の問題が一つあります。というよりも直接選挙の問題が一つある。それからさらに地方自治の本旨として、要諦として考えなければならぬのは、固有の事務の問題であります。一体何が区の固有の事務であり、何が市町村の固有の事務であるかという問題がやはり出てくると思います。それらの点についてさらに御質問申し上げたいと存じますが、ちょうどいま予鈴が鳴っておりますので、きょうはこの程度にとどめておきたいと思います。

○森田委員長　本会議散会後再開することとし、暫時休憩いたします。
　　　午後一時五十二分休憩
　　　　　————◇—————
　　〔休憩後は会議を開くに至らなかった〕