第46回国会　衆議院　地方行政委員会　第36号（1964-04-21）

昭和三十九年四月二十一日（火曜日）
　　　　午前十時五十九分開議
　出席委員
　　　委員長　森田重次郎君
　　　理事　田川　誠一君　理事　渡海元三郎君
　　　理事　中島　茂喜君　理事　永田　亮一君
　　　理事　川村　継義君　理事　佐野　憲治君
　　　理事　安井　吉典君
　　　　　　大石　八治君　　　　大西　正男君
　　　　　　奧野　誠亮君　　　　亀岡　高夫君
　　　　　　久保田円次君　　　　四宮　久吉君
　　　　　　登坂重次郎君　　　　村山　達雄君
　　　　　　森下　元晴君　　　　山崎　　巖君
　　　　　　和爾俊二郎君　　　　秋山　徳雄君
　　　　　　阪上安太郎君　　　　華山　親義君
　　　　　　細谷　治嘉君　　　　栗山　礼行君
　　　　　　門司　　亮君
　出席国務大臣
　　　　　　　　自　治　大　臣　赤澤　正道君
　出席政府委員
　　　　　　　　自治事務官
　　　　　　　　（行政局長）　　佐久間　彊君
　　　　　　　　自治事務官
　　　　　　　　（税務局長）　　細郷　道一君
　委員外の出席者
　　　　　　　　自治事務官
　　　　　　　　（行政局行政課
　　　　　　　　長）　　　　　　倉橋　義長君
　　　　　　　　自治事務官
　　　　　　　　（財政局財政課
　　　　　　　　長）　　　　　　岡田　純夫君
　　　　　　　　専　　門　　員　越村安太郎君
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四月二十一日
　委員篠田弘作君辞任につき、その補欠として四
　宮久吉君が議長の指名で委員に選任された。
同日
　委員四宮久吉君辞任につき、その補欠として篠
　田弘作君が議長の指名で委員に選任された。
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四月二十一日
　地方行政連絡会議法案（内閣提出第一六一号）
　（予）
は本委員会に付託された。
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本日の会議に付した案件
　地方自治法等の一部を改正する法律案（内閣提
　出第三三号）
　地方公務員共済組合法等の一部を改正する法律
　案（内閣提出第一四二号）（参議院送付）
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○森田委員長　これより会議を開きます。
　去る十五日、参議院から送付されました地方公務員共済組合法等の一部を改正する法律案を議題とし、政府から提案理由の説明を求めます。赤澤自治大臣。

○赤澤国務大臣　ただいま議題となりました地方公務員共済組合法等の一部を改正する法律案につきまして、提案の理由及びその概要を御説明申し上げます。
　第四十一回国会における地方公務員共済組合法の成立の際の両院地方行政委員会の附帯決議の次第もあり、地方団体関係団体の職員について地方公務員の年金制度に準ずる年金制度を設けるものとするとともに、今国会において御審議をいただいておる恩給法の一部を改正する法律等の一部改正に伴い、地方公務員の退職年金についても外国特殊機関の職員の在職期間を通算する等の措置を講ずる必要があります。これがこの法律案を提出した理由であります。
　次に、この法律案の概要を御説明申し上げます。
　第一は、地方団体関係団体職員共済組合の新設であります。
　この組合は全国知事会等の都道府県、市または町村の長または議長が設けている全国的連合組織、国民健康保険団体連合会及び市町村の職員が組織する健康保険組合等の地方団体関係団体の職員を組合員とすることとしております。
　この組合の組織及び運営については地方職員共済組合の組織及び運営に準ずることとし、また、その給付の内容及び費用の負担については、おおむね地方公務員共済組合の給付及び費用の負担に準ずることとしております。
　なお、施行日前の地方団体関係団体の職員としての在職期間はこの制度による組合員期間に通算するものとし、これに伴う給付の受給資格、受給額等について特例措置を設けることとしております。
　第二は、恩給制度の改正に伴う措置であります。
　その一は、旧満州開拓青年義勇隊訓練機関等の外国特殊機関の職員としての在職期間を有する地方公務員について、恩給制度の改正措置に準じ、これらの外国特殊機関職員としての在職期間を組合員期間に通算することとしております。その二は、地方公務員共済組合が支給する退職年金等で六十歳に達するまでその支給を停止されているものについて、恩給制度の改正措置に準じてその停止を解除することとしております。
　以上のほかに、地方公務員共済組合法及び地方公務員共済組合法の長期給付に関する施行法について若干の規定の整備を行なうこととしております。
　以上がこの法律案の提案の理由及びその概要であります。何とぞ慎重御審議の上すみやかに御可決くださいますようお願い申し上げます。

○森田委員長　以上で提案理由の説明は終わりました。
　なお、本案についての質疑は後日に譲ることといたします。
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○森田委員長　次に、地方自治法等の一部を改正する法律案を議題とし、質疑を行ないます。
　質疑の通告がありますので順次これを許します。四宮久吉君。

○四宮委員　今回の自治法の一部改正案につきましては、私も長い間都政に関係しておった者の一人として、いままで都と区との間に各党派を超越していろいろ事務事業の分配その他について論議があり、いつもこれが根源になって紛争を続けてきた。今度自治省が自治法の一部改正の法案を提出してくださることは、おそらく各党派を通じて非常に歓迎しているところだと思います。しかしこの機会に、特に大臣がきょうはお見えでございますから、一応この間質問しました部面の中で、特に大臣からお聞きしておきたいと思うことも二、三ありますので、それをひとつお聞き取りを願いたいと思います。
　それはほかでもありませんが、都政調査会でもいろいろ論議がありました。おそらくは国の地方制度調査会でも論議になったと思いますが、府県の併合であるとか、あるいはまた各地方を広域地区にしようというような論議が盛んに戦わされてきたのでありますが、現在、東京都の都政調査会の研究の結果は、やはり都は現在の東京都の地域をもって適当とするという意見が大体まとまりました。そして完全自治体でいくことが、最も現在の東京都には至当であろうというような考え方に立っておるわけです。したがいまして、道州制、広域制というものの論議が戦わされておるけれども、東京都政調査会としてはそういう考え方にあるようでありますが、これに対して大臣は現在どういうお考えをお持ちになっておるか、一応承っておきたいと思います。

○赤澤国務大臣　東京都は、あなたなかなかお詳しいわけですが、いろいろな問題点をかかえておると私は思います。地方から申しましても、当然地域格差の問題もあれば、人口の過密状態をどうして薄めていくかという非常にむずかしい問題をかかえております。ですから、いまお尋ねになりましたように、一体東京都というものを、そういった意味で将来どういう形に変えていくかということ、そういうことについて、都政調査会ではずいぶん御検討もあったようでございます。いまの段階では、やはりいまの東京都という区域内でものを処理できるのではないかという考え方に立っておりまして、私もそれで差しつかえないのではないかと思いますが、若干の懸念はあるわけでございます。ですから、これまた御案内のとおりに、東京都の外に一つの開発地域というものをつくって、そういった方面に薄めていくということも、やっぱり将来行政面で考慮していかなければならぬということを私は考えております。

○四宮委員　それと、いま一点は、前回ちょっと質問をしましたのですが、今度事務事業を大幅に国に移譲することになりまして、いままで各区で、財政の吸い上げ区と交付区とが、額をめぐりあるいは徴収をめぐって、吸い上げ金はなかなか支払いをしないという問題もあるし、調整金が不公平だというような論議があって、始終論争が絶えなかった。そういう問題をめぐって、現に区長の公選制度も、これでは区に総合的な市的な性格を持たせるから非常に不合理だというので改正を要望し、政府でもそれを承認されて、区長は現在のような制度に変わってきたのでありますが、そこで一番紛争の種になるのは財政の問題です。今後の財政状況は、相当自主財源を法で規定されていくのでありますから、おそらく紛争も相当これでおさまるであろうという推定に立っておるのです。現在区のほうから各派とも、私たちに現在の財政事情から事務事業の移譲をしてくれということを陳情をされて、何とかその成立をはかってもらいたいという苦情がたくさんきておりますが、ただ問題は、これからの東京都のあり方なんです。事務事業を大いに、いわゆる下部組織に直結した事業を移すということ、あとはこれから東京都は、現在政府が考えておられ、われわれも考えている都の全体的の事業あるいは新しい計画を立てる総合的な事業というものは、当然東京都がこれから新しい企画について努力しなければならぬ。現在お見かけのとおり、道路にしても、その他諸般の設備が行き詰まっておる実情は、非常に御理解をいただいて、この前の局長さんの答弁でありましたか、これに対して適当な財源の措置は十分に考えて、東京都を完全自治体にするというお話がございましたので、私たちもそれを信じていきたいと思いますが、大臣はこれに対してどういうお考えをお持ちになっておられるか、特にこの機会に聞いておきたいと思います。

○赤澤国務大臣　かねて議論されております都と特別区の問題にからんでくると私は思うわけでございます。それで、区の財政的な面における自主性というものは、当然強めていかなければなりませんが、しかし、では区を完全自治区としたらどうかという議論も私ども耳にしておりますが、やはり全体としては都政調査会でもいろいろ御検討になっておりますけれども、私どもはいまの段階では、地方制度調査会で、一つの東京都全体としての現状並びに将来を見て御結論を出されておるようでありますが、私どもはこれを尊重していくという方法が正しいのではないかと判断しております。

○四宮委員　それと同時に、これからの東京都のいわゆる計画事業の裏づけの財源ですね。これに対しては、十分御考慮に入れていただける用意があるかどうか。

○赤澤国務大臣　大体私ども日本で一番貧乏県から東京をながめました場合には、実にうらやましい不交付団体であって、そういう財源をどう補強してくれるかなんという議論がまだ出るのは、個人的に申せばたいへん心外に思うくらいです。しかし、東京都には東京都の事情があることもよく承知をしております。いまの段階では、都からの特別区に対する交付金の強化とかあるいは移譲で大体やれるのじゃないかという見通しをしておるわけでございます。

○四宮委員　現在の段階としてそう仰せになることも無理からぬことかと思いますけれども、しかし東京都が富裕都市として、どうしても財源を削られる、いま大臣が言われるような形になっている。それはなぜかというと、東京都の道路をつくるのと、他府県の道路をつくるのとは、これはたいへん違ってくる状況にあります。この間建設委員会で問題になりました大阪丼池周辺の橋一つにしても、そういう改革をしなければならぬ部面が東京都の各地にたくさんあるのですが、やはり建設していく一番主体とされるのは道路です。まず道路の完備が交通の点を緩和する。それには地下鉄とかいろいろなものがありましょうが、これをつくっていくのには他府県で想像のできない金がかかってくるのです。それがために、いままでは財源を、富裕というので削られていたから、重要事業の道路の拡張も何もせずにいた。だから放射線あたりはそのままに長く広げずにおいた。しかし、私たちが現段階で見たときには、御承知のとおりこれからは建築基準法も変わって、三十階でも五十階でも建つようになる。現に東京都の都庁は三十階ぐらいにしようというような論議もいま行なわれておるくらいで、そういう建物が建って後に放射線の道路を拡張することは、さらに困難が増してき、費用がいまの数倍もかかってくるようなことになる。できうべくんば、ここですみやかにこの計画を遂行したいというのが私たちの念願です。財源のわりあいに低い程度でできるこの機会に早くやらなかったら、これがもう完全にできてしまったら、あとの措置はどうにも方法がつかぬし、これが財源がつかぬからといって都市計画法で赤線を引っぱられておれば、片方では三十階の家が建ち、片方では二階の家しか建たない、鉄筋コンクリートの家も建たないという不公平が起こる。同じ都民の権利の上に立って、同じ土地を持ちながらも、それが利用できないというような現状におかれておる部面が相当にあるので、これらの面を遂行さすためには、やはり都に国が財源の裏づけをしてくれなければ遂行できぬ段階が幾つもある。それらの点がわれわれの要望するところでありますが、そうかといって、決して無理やりに区が事業を起こすということではなくて、必要に迫られた区の財源を十分に考慮していただく余地があるかどうか。

○赤澤国務大臣　御案内のとおり、今回事務の大幅移譲をいたしますのとあわせて、特別区に対して相当税を大幅に移譲して、税収の面も強化していかなければならぬと同時に、交付金も先ほど申しましたように強化いたしまして、自治省としては、そういった指導を強化する意味もありまして、今回この法案の一部改正を願っておるわけでございますので、そういった点では十分ではないかもわかりませんけれども、御趣旨に沿えるのではないか、かように考えております。

○四宮委員　それからいま一つお尋ねしておきたいことは、実は清掃聖業の部面ですけれども、これは東京都には特別の機関があるわけです。おそらくは東京都の事業の一部であると考えていいほどの、いわゆる清掃協会というのがございます。清掃協会は、徳川時代から継続して今日までずっときておるわけであります。清掃組合であったのが、現在協会になってきております。これは現在従業員が二千五百人ですか、それから車が東京都に使っているのが二千台、ふん尿を投棄する船が二百二、三十そうある。これはどういうふうな形かというと、終戦後非常にわれわれもふん尿くみ取りには困ったことがある。ほとんど処置がつかぬし困ったときに、無理をさせて組合に協力さした。私たちも強く要望してやらしたことがあるのですが、その後御承知のとおり、ふん尿くみ取りというもの、あるいはじんかいの処理というものが近代化してきて、設備等も自然に近代的な設備をしなければ事業を遂行していけないというので、清掃協会の持っておる組合団体員は百八十人か幾らかあったかと思いますが、じんかいを集める車、ふん尿をくみ取る車には全部規格をつけさして、ごらんになったでしょうが、ふん尿は機械で吸い上げてやるのです。そして現場へ持っていく。それからじんかいは、車の中でぐるっと回って入れては出るように、一カ所に収集しておいて、それを集めさすような新しい設備を東京都の規格をもって最近漸次やらしてきている団体、協会であります。協会であるだけに、協会の諸君が心配することは、これから区に移譲されれば、区は独自にまたやられるおそれがある、自分でどんどん単を買って、処理するために東京都の指示で今日までつくったものが——船にしてもそうです。船あたりも、投棄する船はたいへん違う船を持っております。特殊な船ですが、それを放棄して、新たに区でそれをやられては困るから、これに対して適当に将来考えてくれ、われわれは反対だという意見の陳情も来ているのですが、私たちは、かりに自治法を改正しても、さような君らの職業に無理はさせないのだということを説明さしておるのです。それでこれだけ皆さんが共鳴されておるのだから、この機会にわれわれの仕事に協力することこそ君らのいままで東京都に奉公したその精神が生きるゆえんだ、私たちも調整の労をとるということで、最初は反対意見でありましたが、最近ではこれに対して非常に好意的な調整が進んでおります。これらの問題は、許可権はこれから東京都だけが独占するということは、東京都の関係者、区の関係者のほうでも十分考究されてはおりますが、会社その他についても、それらの事情を勘案して、これらの業者が区に移管されたからといって全然成り立たぬような、そういう特殊な車を持ち特殊な設備を持っておる者を、直ちに抹殺してしまうような形でなくても、自然に抹殺するような態勢にならぬような道をとっていただきたいというのが業者の念願であります。それらについて、ひとつ自治大臣の御意見を承っておきたいと思います。

○佐久間政府委員　御指摘になっております問題につきましては、私どもも承知をいたしておりまして、いろいろ検討をいたしております。これらの業者の取り扱いにつきまして、今回の清掃事務の区への移管に伴いまして、全部区で取り扱うようにするということにつきましては、襲業全体の円滑なる運営をはかります上からいろいろ支障がありますことは、御指摘とおりでございます。そこで私どもといたしましては、それでは、取り扱い業者の許可の権限は知事に残しておくという方針に大体現在いたしておりますが、なおそれに関連いたしまして、お説のような配車等の計画につきましては、やはり二十三区を通じまして一体的な計画を都知事が立てまして、その計画に基づいて事業が行なわれていくというようにいたしませんければ、とうていこの事業を円滑に進めることができないわけでございますから、それらの関係につきましては、この政令におきまして規定すべきものは規定をいたします。さらに運用の上におきまして、扱いとして考えるべきものは考えるというようにいたしたいと考えておるわけでございます。大体御趣旨をよく含みまして、さような方向で検討いたしておるわけでございます。

○四宮委員　私の質問はこの程度でよろしゅうございます。

○森田委員長　阪上安太郎君。

○阪上委員　前回に引き続きまして質問いたします。
　最初に、前回にも申し上げましたように、大都市として、あるいは首都として、東京都制というものが、たいへん機能を発揮することができないような状態にある、こういうことなんでありますが、御案内のように、東京都制というのは昭和十八年に、ちょうど満州事変のときに、これが新たに改革になって都制が行なわれ、そしてそのときの首長は、東京都長官というような形でもって運営されておった、こういうことであります。この歴史的な経過を考えてみましても、東京都制というものが、きわめて官治行政主義を取り入れておるということは明らかであります。その東京都制が、いま各般の事情によりまして、非常に行き詰まった形になっておる、こういうことであります。
　そこで、この際お伺いしておきたいのは、都制の意味というのは一体何か、目的は何かということなんであります。東京都制そのものは一般府県とどう異なるのだろうか、これについての見解を伺っておきたいと思います。
　大臣、忙しければ、きょうはあなたに対して質問はないのですから、また必要があればこちらへ来てもらいますから、どうぞひとつ適当に処置してください。

○佐久間政府委員　ただいまお話にありましたように、東京都制の制定によりまして、従来の東京府と東京市を合体いたしまして、新しい制度がつくられたわけでございます。そこで、地方自治法が制定されましたときに、従来の東京都制、府県制、市制、町村制、全部を一木の地方自治法にまとめたわけでございますが、その際に、都道府県という呼称に対しまして、本質的には都も他の府県と同じ性格の地方公共団体であるという規定をいたしたのでございます。ただ、東京都におきましては、三十三区の存する区域につきましては、戦前から長い間特別な制度があったわけでございまして、この二十三区につきましては、他の府県とは違った制度をとっておるわけでございます。二十三区の区域につきましては、それぞれの区が他の市町村に相当するような地位も一面持っておるわけでございまするけれども、しかし二十三区全体を通じまして、かつて東京市を構成しておりました沿革等もございますように、事実上は二十三区が一つの大都市地域を形成しておる。そういう点から考えまして、特別区は、市町村に相当する地位を持つ反面、同時に二十三区全体が一つの市としての実体を持つ、そういう点にかんがみまして、東京都におきましては、二十三区につきましては東京都が市としての地位を持っている、いわゆる基礎的な公共団体としての地位を持つ。その中におきます部分的な地方公共団体としての特別区というものを位置づけていく、かようなたてまえを地方自治法の際にとったわけであります。

○阪上委員　何かあまりよくわからないのですが、どうも都制をしいた意義というものが非常に不明確だと思うのです。それは、先ほど申しましたような歴史的な経過をたどってきておりますので、したがってそういった運営機構であるとかあるいは財政付与の機構というものにつきましては、ちっとも府県と異なっていないというような状態であって、都制と名を打ってやった何らかの特徴、特色というものは、全然出ていない。出ていないのがあたりまえだと思います。ただ、しかしながら、都制そのものではなくして、都制が包含しているところの特別区との関係において異なった点があるということが一つの特色だ、こういうように言えるわけです。そこで特別区等につきましては、自治法の二百八十一条、二百八十二条で若干の相違が出てきている。ここで伺いたいのは、自治法では、特別区は特別地方公共団体の分類の中に入っている、こういうことなんですが、特別区を普通地方公共団体とすることについて、自治省の考え方はどういうふうなところまできているか、またそういう考えを持っているかいないか、それが憲法違反になるかならないか、こういった考え方について伺いたいと思います。

○佐久間政府委員　特別区におきましては御承知のように特別地方公共団体ということにいたしておりまして、普通地方公共団体の中に入れてないわけでございます。その理由といたしましては、特別区につきましては、二十三区全体が一つの大都市としての実体を持ち、大都市社会を形成している、その中の内部的な部分的な団体である、こういうことが特別区の沿革でもあり、現在の実体であると思うのでございます。そういう点について考えてみますと、この特別区を、他の市町村と同様な普通地方公共団体として規定することは、適当でないのじゃないか、かような考え方を従来からとっておるわけでございます。

○阪上委員　普通地方公共団体にすることに、憲法上の疑義がありますか。

○佐久間政府委員　憲法で考えております普通地方公共団体を、私ども普通地方公共団体と地方自治法で規定をいたしているわけでございます。これにつきましては、実体がそれ自体としていわば完結したと申しますか、そうした普遍的な一般的な機能を営むような、そういう実体を持った地方公共団体でなければならないというふうに考えておるわけでございます。そう考えてみますと、特別区が、先ほど申しましたような実体を持っております点から考えまして、これを普通地方公共団体と規定いたすことについては、憲法に反する反しないということはいかがかと思いますが、憲法の予想しておる普通地方公共団体と規定することは適当ではないというふうに考えておるわけであります。

○阪上委員　そういたしますと、やはり区全体が一つの憲法が認めておるところの市町村に該当する団体である、こういうことで、しかもその団体というものは、東京都がいわゆる市町村としての性格を持っておるということになるわけです。そういたしますと、あなた方が今回事務配分をなさることになりましたところのたとえば清掃事業であるとかあるいは保健所の移譲であるとかいうような問題が出てきておりますが、その理由として、できるだけ末端の地方自治体、市町村というようなものが持っておるところの固有事務、そういったものに近づけたいという考え方をもって、それを直ちに区の事務としておろすのだという考え方には、そこに一つの飛躍があるのじゃないですか。身近なところにおろすという考え方、これはわかりますが、その場合において、憲法が考えておる市町村、つまり自治法で規定されている普通地方公共団体というものに合わしていくのだという考え方、その市町村に合わすという考え方は、東京都政の場合においては、東京都自体が持っておるところの包括的な不可分の関係にある、そういう姿を持っておる東京都の機能の一つじゃなかろうかと思うのですが、それをしいてここで何でもかんでも区におろせば、それが憲法が考えている地方自治の本旨であって、しかも市町村に見合うところの形をとることになるのだという考え方自体がおかしいのじゃないか、こういうように私は考えるのですが、この点についてどうでしょう。

○佐久間政府委員　特別区の性格につきましては、先ほど申し上げましたように、一般の市町村並みのいわゆる完全自治体と規定をいたしますことにつきましては、私どもといたしましていろいろ問題があって適当でないと考えておるわけでございますが、しからば、そのいわゆる制限自治区としての地位におきまして、どの程度の内容の自治権をこれに付与したらよろしいかという点になりますと、これは考え方によりまして、相当程度自治権を与えるようにする。あるいはなるべく自治権は少なくして、行政区的な要素を多くするというふうに、いろいろな考え方があろうかと思うのでございます。私どもは、特別区は制限上自治区ではございますけれども、しかし現行のたてまえよりはもっと完全な自治区に近づけると申しますか、自治権をもっと拡充していく方向で考えることが適当であろう、かような判断をいたしたわけでございます。

○阪上委員　その考え方をどんどん推し進めていきますと、完全自治区にできるだけ近づけるということであるならば、最終の限度においては完全自治区になることなんでしょう。自治体になることなんでしょう。だから、私は先ほどから言っているでしょう。特別区というものは特別地方公共団体として考えるのか、普通地方公共団体として考えても差しつかえない方向を歩んでいいのじゃないかということを聞いているのです。いまのお答えによりますと、市町村としての機能ならば東京都自体が持っているのじゃないですか、これは府県と違うところじゃないでしょうか。その違うところのものを持っているものに対して、普通市町村と同じようなものの考え方で区に事務配分していくというところに、事務配分上の問題が出てくるのじゃないかということを私は伺っているのです。これが府県と違うところじゃないでしょうか。それであなたのお答えを聞いておりますと、一般的には市町村に準ずる形に持っていく、そうして自治権を拡大していくのだ、こういうことを言っておられる。そうすれば東京都政というものはなくなってくる、将来においてこれはなくする方向をたどるのだ、こういうことがはっきり言い切れましょうか、どうでしょうか。

○佐久間政府委員　御指摘のように、確かに東京都政の特徴といたしまして、都が普通の府県と同時に、市町村としての機能もあわせ持つということは、原則的にそのように申し上げることができるのでございます。しかしながら、それでは普通の市町村としての機能を都が百％持ってしまうということになりますと、特別区というものは自治区ではなくて、行政区になってしまうわけでございます。そこで制度の立て方の問題でございますが、現在の都政におきましては、都が市町村としての機能を持つことは持ちますけれども、同時に特別区にもある程度の自治権を持たせていく、そして特別区も行政区ではなくて、自治区としての性格を持たせる、こういうたてまえをとっておるわけでございます。そこでその場合に、それでは都が持っております市町村的な機能をどの程度特別区に移譲をするかということ、言いかえますれば都と特別区との間におきまして、市町村的な機能をどのように分担するかということが、都政における一つの問題だと思うのでございます。都政のねらっておりますところは、都が市町村的機能を全部占有してしまうというのではなくて、原則的には都が持っておりますけれども、特別区との間で適当な分配をしていくということが、都政ができました当初からの問題であったと思います。その場合におきまして、御承知のように都ができるだけ自分のほうに握ってしまう、あるいは特別区のほうとしては、特別区のほうへできるだけ権限を分配しろということで、都区間にいろいろトラブルがありましたことは御承知のとおりでございます。そこで都と区との間で、市町村的な事務を、どういうふうに権限を分配するかということが、都政全体がほんとうに都民の福祉のために十全な権能を果たすことができるかどうかという、制度上の一つの問題点であろうと思うのでございます。私どもは現行のたてまえを見ますと、普通の、主として持っておりますような機能を、あまり東京都が持ち過ぎておる、かかえ過ぎておる、そうして特別区があまりにも権限を少ししか持たな過ぎる、こういうふうな認識に立ちまして、現行よりも市町村的機能をもっと特別区のほうに移譲をしよう、こういう方向で考えておるわけでございます。しかしそれだからと申しまして、市町村的機能を百％特別区に移譲するということにつきましては、先刻申しましたような、東京都におきましては二十三区が一つの大都市的な実体を持っておるという点から考えましてそれはやはりできない、そこに適当な限界がなくてはならない、かように考えておるわけでございます。

○阪上委員　非常に御答弁も困られるでしょう、こういうやっかいな制度ができておりますので。そこで伺っておきたいのは、したがって何がこの特別区の固有事務であるかということについての考え方が、府県と市町村の場合では異なる、同じであるということは私は言えないと思うのですが、その点ははっきり考えておかなければならぬ問題じゃないかと思うのです。この事務移譲の内容をこれから審査していく場合に、それが非常に大きく問題になってくると私は思うのです。だから、市町村に似たところまでは持っていくのだけれども、現在の市町村に実定法上与えているところの固有事務そのものではないということがはっきり言い切れるかどうか。それともそこまで持っていくんだということになれば、あとは区長公選制さえ実現すれば、これで完全な末端の自治体になってしまうんだから、そこのところなんです。そこのところをどうお考えになっておるか、こういうことなんです。

○佐久間政府委員　お尋ねの点は、たいへん適切な問題点をお聞きになられておられるわけでございますが、私どもといたしましては、現行法は三百八十一条の第二項におきまして、公共事務につきましては「左に掲げる公共事務」ということにいたしておりまして、市町村のように、包括的に、たてまえとして公共事務を持っておるということではございませんで、ここに列挙されておりますような、そういう公共事務を限定的に持つというたてまえにいたしておったのでございます。しかしながら、今回はそれよりはやや拡張と申しますか、拡充いたしたいという気持で、現在の御提案いたしております法案の第二項では、列挙されております公共事務は限定的なものではなくて、一つの例示的なものだ、かような考え方をいたしたわけでございます。しかしながら、これを一般の市町村のような、全然例示もはずしてしまうというところまでは、先ほど来申しましたような特別区の性格から考えまして、適当ではないという判断をいたしておるわけでございます。

○阪上委員　そこの肝心のところを答えてくださいよ。市町村の固有事務と区の固有事務というものは、そこには違いがあるんだということをはっきり言い切れないかどうかということなんです。そこのところをひとつ……。

○佐久間政府委員　市町村の固有事務と特別区の固有事務とは、違いがあると考えております。

○阪上委員　そこで自治法が例示しておりますところの市町村の固有事務、これはあくまでも私は例示だと考えておるのであります。したがってそれ以上の事務をやってもいいし、そこに列挙されている事務を欠いて、も別に差しつかえない、こういうふうに考えるのですが、これはどうでしょうか、誤っておりましょうか。

○佐久間政府委員　市町村の固有事務につきましては、御指摘のように、第二条の三項に書いてございますのは、例示でございます。したがいましてこれに若干プラスされるというようなことは、これは差しつかえないことでございます。

○阪上委員　そこでこの審議を進めていく上で問題になってまいりますのは、一体あるべき固有事務というのは何だということだと思うのです。何を基準にして、どういうものの考え方で固有事務というものを配分していくか、こういうことだと思うのであります。これは特別区の場合も当てはまってくると思うのです。その基準、ものの考え方というものは、どういうふうに把握しておられるか、持っておられるか、こういうことをひとつ伺いたい。

○佐久間政府委員　一般の市町村の場合におきましては、基礎的地方公共団体といたしまして都道府県の事務とされておりますものを除きましては、一般的に市町村がその処理の権限を有するというふうに推定されるわけでございます。特別区の場合におきましては、今回御提案いたしておりますのは、やはり現行法と違いまして、例示の形にはいたしましたけれども、この例示の範囲が一般の市町村の場合よりも相当制限されておるわけでございます。その趣旨といたしますところは、東京都におきましては、やはり二十三区が一つの市町村としての実体を持っており、市町村としての機能を持つという点があるわけでございますから、二十三区を通じまして、統一的に一体的に処理する必要の特に強いものにつきましては、これはこの例示からはずしまして、同じ公共事務でも都の権限に属するものというふうな考え方でいたしたわけでございます。

○阪上委員　憲法が考えておるところの地方自治の本旨、その中で欠くことのできないものは、その一つは固有事務だということは、先刻申し上げたとおりでありまして、固有事務のない自治体というものはないはずである。ところが最近府県の場合なんか考えてみますと、八割五分から九割に近い国の事務が委任事務として委任されております。この場合、現在のような都道府県というものは、これは自治体としての資格を持っていないと私は考えるわけであります。その中には、ことに機関委任事務のような、きわめて地方自治の本旨に反するようなものまでもある。議会の条例でもって住民の意思を反映していかなければならぬ自治の本旨からいっても、機関委任事務のようなものが多く含まれていることは、たいへんな誤りを犯しているのではないかと思います。
　そこで問題になってくるのは、例示主義の問題なのでありますが、どうやら今回の区に対する事務移譲が、この自治法の例示を基礎にして考えられておるということだと思うのでありまして、ここに私は時代の進歩、社会の発展とかけ離れた固有事務の考え方が出てきておるんじゃないかと思うのであります。御案内のように、最近交通、経済等の発展に伴いまして、広域行政というものが非常にやかましく言われております。この場合において、こういった例示主義にしがみついて、そしてそれが固有事務であるという考え方で、この社会の進歩の渦中にあるところの現段階において、そういった単純な考え方で事務を移譲していこうというところに私は問題がある、こういうふうに考えるわけであります。そこで先ほどから伺っておるのでありますが、固有事務などというものは、これとこれとこれは絶対的な市町村の固有事務であるという、あるいは府県の固有事務であるということが、言い切ることのできないようなものではなかろうかと思う。そのときそのときによって変わっていく内容でなくちゃならぬと思うのであります。その根拠をどこに求めておられるかということを私は伺っておる。繰り返して言いますけれども、最近の広域行政、清掃事業一つを取り上げてみましても、これは例示主義によって市町村の事務とされておるけれども、未来永久にこれは市町村の事務であるという考え方にしがみついてしまっているところに問題がある、こういうことなんでありまして、一体固有事務というものは、自治体にとっては不可欠の要素であるけれども、しかしその固有事務が、どういうものが固有事務であるかということについては、年々歳々変わっていく、しかしその基準というものがどこかになくちゃならぬじゃないか、基本的な考え方というものがなくちゃならぬじゃないか、こういうふうに私は考えるのですが、その基本、それをどこにあなたは求められておるか、自治省はどう考えておられるか、こういうことを伺っておるのですが、その点について、さらにもう一ぺん佐久間さんの明快な御答弁を得たい。

○佐久間政府委員　固有事務、委任事務の区別につきましては、御指摘のとおりに、時代とともに変わっていってしかるべきものと考えております。先生のよく御承知のように、固有事務、委任事務を峻別をいたします法体系は、ドイツ、フランスのヨーロッパ大陸系の所産でございまして、戦後のわが国の自治制度が英米系の法体系の影響を強く受けてまいったわけでございます。そういたしますと、英米系におきましては固有事務、委任事務の区別はそれほどうるさくはありませんで、市町村で処理しておるものは市町村の仕事、県で処理しているものは県の仕事、こういうふうな考え方になっておるように存じておるわけでございます。そういたしますと現行の地方自治法は、その点がまだ旧制度の独法的な事務の観念のしかたから、英米系の事務の観念のしかたにまで消化され切っていないという点があるように思うのでございます。現に地方自治法の第二条の第二項の規定は従来どおり固有事務、委任事務の区別をはっきり書いておりますが、第三項の例示におきましては、この例示がどれが固有事務でどれが委任事務かということは何も規定をいたしておらないわけであります。
　そこで、現在の実態に即して考えてみますと、固有事務につきましてもだんだんと世界経済の進歩に伴いまして、また行政が広域化するに従いまして、国の法令による規制を受けることが多くなってきております。そういたしますと、本来国の規制を受けながら、地方公共団体が処理するたてまえとされておりました委任事務との間の特徴がだんだんと薄れてきておるように思うのでございます。
　そこで今後の問題といたしましては、固有事務、委任事務の区別をあまりうるさく言わないで、その地方公共団体の住民の福祉あるいは地方公共に関係のある仕事は、その地方公共団体が処理をするのだ、こういうふうな事務の考え方をだんだしていくべきじゃなかろうかということで、昨年の地方制度調査会の答申もそういう点を指摘をされておるわけでございます。したがいまして、今回の立案にあたりましては、現行体系がそうなっておりまするので、一応固有事務、委任事務という区別をいたしておりますけれども、ものの考え方といたしましては、ただいま申し上げましたような気持ちで今後だんだんと考えていくようにいたさなければならない、かように考えておるわけでございます。

○阪上委員　端的に言いますと、その事務を、その市町村の事務とするか、府県の事務とするか、都道府県の事務とするかということは、結局はその次元においてそういう固有事務を設定することが便利であるか便利でないかというような端的なものの考え方、それからそういうやり方をやっていった場合に、行政における財政効果といいますか、経済効果といいますか、それが十分に効果を発揮するかどうかというくらいのところでもって固有事務というものを考えていく必要があるのじゃないか、こういうように私は考えるわけなんです。この点についてはどうでしょう。

○佐久間政府委員　この点につきましては別に定説があるわけでございませんけれども、私、先生のおっしゃるおことばに大体同感できると考えております。

○阪上委員　よくわかりました。それではこの問題はこの程度にして、さらにこまかく入っていく必要がありますので、また適当な時間に取り上げてみたいと思います。
　そこで、この際やはり都政の問題と関係しまして、例の今回の法改正で区会議員の定限を六十名でありましたか、こうきめられております。この理由はどこにあるのでしょうか。

○佐久間政府委員　区会議員の定数につきましては、現行法におきましてはただ市町村の議員の定数の規定をそのまま適用することにいたしておるわけでございます。しかしながら、今回特別区の制度につきまして相当内容的な改革をいたすにつきまして、特別区の議員の定数が、定限が従来どおりでいいのかどうかということが地方制度調査会におきましても問題にされたわけでございます。その結果、地方制度調査会におきましては、定限を引き下げるというような方法によって縮減することを考えることがいいという答申をいただいたわけでございます。
　そこで、その定限を引き下げるということにいたしました場合に、どの程度のところに定限を定めることが適当であろうかということを私どもいろいろ検討をいたしたわけでございますが、現在都の定数の定限が百二十名になっておりまするし、それから一般の市の定限が百名になっております。また一般の町村が三十名になっております。そういう点をいろいろ比較勘案をいたしまして大体六十名の定限ということが特別区の性格から考えて適当ではなかろうか。現在特別区といたしましては六十名の定数を持っておりますところが最高でございますが、これが大体人口が七十万ということになります。そこで特別区の規模という点から考えてみましても大体人口七十万ぐらいが区としては最大であって、それより大きい区ということもどうであろうかというようなことも考えまして、六十名にいたしますならば、現在の区議会議員につきまして実質的な影響もございませんし、将来の区の規模というような点から考えてみましても、その辺が適当であろうという結論になったわけでございます。

○阪上委員　この区会議員の定限の問題、あるいは地方議会の議員の定限の問題につきましては、これは幾多の論議のあるところであります。昨年あたりにおきましても、議員の定数を減らせというような住民運動が展開されております。そういうようなことで、当時からやはり区議会議員の定限の問題も問題となっておったわけであります。しかしこれは民主主義あるいは地方自治の根本につながる問題なのでありまして、軽々にこの問題を扱うわけにいかない、かように私は考えております。
　ただ本日この質問を続けますと数時間を要しますので、この場合理事会の申し合わせ等もございますので、本日はこの程度に質問をとどめておきたい、かように存じます。

○森田委員長　都合により暫時休憩いたします。
　　　午後零時九分休憩
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　　〔休憩後は会議を開くに至らなかった〕