第8回国会　衆議院　内閣委員会　第9号（1950-10-17）

昭和二十五年十月十七日（火曜日）
　　　　午後一時十八分開議
　出席委員
　　　委員長代理　理事　土倉　宗明君
　　　理事　坂田　英一君　理事　船田　享二君
　　　理事　鈴木　義男君
　　　　　　青木　　正君　　　　井上　知治君
　　　　　　大内　一郎君　　　　田中　萬逸君
　　　　　　福田　篤泰君　　　　森下　　孝君
　　　　　山口喜久一郎君　　　　河田　賢治君
　　　　　　寺崎　　覺君
　委員外の出席者
　　　　　　　　参　　考　　人
　　　　　　　　（評　論　家）　蝋山　政道君
　　　　　　　　專　　門　　員　龜卦川　浩君
　　　　　　　　專　　門　　員　小關　紹夫君
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本日の会議に付した事件
行政機構に関する件
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○土倉委員長代理　これより会議を開きます。
　本日は委員長不在のため、理事である私が委員長の職務を行います。
　本日は従前に引続き行政機構に関する件を議題といたし、参考人としておいでくださいました蝋山政道君から御意見をお伺いいたすことにいたします。蝋山さんには御多用中のところ、本委員会のため特に御出席くだされ、御意見をお述べいただけることは、まことに感謝にたえません。まことに行政機構の改革は国政の運営上重大なことであるのみでなく、一日も早く実行すべき国務でありますので、忌憚のない御意見を拝聽いたし、本委員会の成案に重大なる参考といたしたい所存であります。では蝋山さんにお願いいたします。

○蝋山参考人　行政機構の改革につきまして私の意見を徴されましたが、この問題は実際の状況について十分知悉する必要があるかと思うのでありますが、ただいまそうした実体に関する知識を欠いておりますので、話は自然に私の專門といたしております行政の理論的な方面に傾くかと存ずるのでありますが、その点はあらかじめお断りをしておきたいと思いますし、同時に御容赦願いたいと思います。
　平素日本の行政機構特に新憲法が制定せられましてから後の行政機構を見ておりまして、私の注意を引きました点が二、三あるのであります。その第一の点は内閣に関する問題であります。第二は一般の行政機構、特に各省の配分関係に関する問題であります。第三はあらゆる方面の行政機構に通ずる問題でありますが、行政能率という問題であります。大体この三つの方面について私の考えておりますことを率直に申しますというと、いずれの方面につきましても、はつきりとした行政機構の原理というものが見つからない。つまり実情に即して、また実際の必要に応じてそれぞれ発展をして来ておるように見えるのでありますが、根本的なよりどころ、つまり原理といつたようなものは何かということがどうも明瞭でないという感じを持つておるのであります。従いましてこれを改革する面から見ますと、やはり実際の必要とか、あるいは政治、経済といつたような行政自体の問題でなくて、行政を必要とする方面から見たいろいろな改革がなされておるのでありますが、行政というものがやはりそれ自体独自の問題なのでありまして、行政機構もまたおのずからよつてもつて立つべき原理というものを持つておるのであります。それを無視いたしますと、どんな改革でありましても、一時的にはその必要を満たすかもしれませんが、やがてそれはまた元通りになつてしまう。何度繰返してみても、そういうような改革ではむだではないか、こういうような感じを持つておるのであります。従つて行政機構の改革についてもはつきりとした原理というものをつかむ必要がある。できるだけその原理を満たして行く、こういう必要を感じておるのであります。たとえば終戰後行われました行政機構の改革を見ましても、特に顕著だと思いますのは、いわゆる行政の簡素化ということをモットーとしまして行われました定員の制限と申しますか、定員の減少ということを目的にして、行政の簡素化を行つたというようなことは、あるいは行政整理、財政の必要というような点からやむを得なかつたかもしれませんが、しかし行政それ自体が存在の理由があり、またよつてもつて立つべき原理がありませんと、やはりそこにそれらの改革は一時的には行われますが、やがて数年たつとまた元の通りになつてしまうというおそれがあると思う。やはりここに行政機構の改革を行うというからには、しつかりとした二、三の根本的原理というものを把握してやる必要があるのではないかということを最初に申し上げておきたいと思います。特に先ほど申しました三つの問題につきましては、これは近代国家におきまして行政機構としてはいずれも非常に重大な問題であります。特に新憲法の制定によりまして、憲法上の原理が確立いたしましたその一つとして、責任内閣制度というものが確立されたのであります。特にわが国の新憲法は單に責任内閣というだけの問題でなく、新たな特徴といたしまして総理大臣の権能を非常に強大にしておるのであります。そこで内閣制度というものが行政機構の面に重大な関係を持つて来たわけであります。その行政機構の面におきまして、内閣もしくは内閣総理大臣の権限及び責任が増大して参りましたのに、根本的には責任内閣制度でありますから、国会に対する関係が従来とは根本的に異なつて、きわめて密接な関係を持たざるを得なくなつて来たわけであります。特に国会の方面から見ますと、内閣に対して常に十分なる監督をしなければならない。内閣の行政に対しまじて根本的な立場から常に監督を怠らないでいなければなりませんので、この国会との関係におきましても、内閣制度のあり方というものが再検討を要するのではないかと思います。そのような憲法上の制度ができましたにかかわらず、行政機構としての内閣というものは根本的には旧態依然たるものがあるのではないかと思います。しかも戦後の実際の必要に応じ、また新たなる立法に基きまして内閣内部、あるいはそれをめぐるところの行政機構というものは非常に増大いたしましたのみならず、その内容はきわめて複雑多岐にわたつておる。そこでそれはどういう原理に基いてできておるのかを把握しようといたしましても、どうも明瞭でないというふうに感ぜられるのであります。どうしても根本的の原理からこの内閣及び内閣を中心とする行政機構というものには根本的な刷新を加える必要があるのではないかというふうに考えております。
　第二の各省の配分の原理でありますが、これは幸いと申していいかと思います。わが国は米国などと違いまして、この各省配分の原理というものは明治以来大体根本的には確立しておるのであります。ただ時代の変遷によりまして、また特に終戰後の大きな変革に応じまして、この各省配分の原理にも若干の変動が行われまして、新たなるものもそれに加わつて参りましたので、従来確立しておりました各省の配分の原理というものはまず崩壊に近い状態にあると見てよいと思うのであります。そこでこれを元通りに建て直すのにはどうしたらよいかという問題があるのでありますが、どういう仕事をどの省に属せしめたらよいかという根本的の原理を建てる必要があると思います。そこに従来存在しておりましてなくなつてしまつたもの、従来なかつて新しく加えられたもの、あるいは委員会制度によりまして各省から独立いたしましたものや、あるいは外局とかその他の名称によつて、各種の配分の原理から逸脱しておるような制度が実情に即して大分独立したわけであります。こういうような問題はやはり根本的に、原理的に建て直す必要があると考えるのであります。各省配分の原理を中心としてこまかく追究して行きますれば、かなりたくさんの問題があると思います。根本的には各省配分の原理を再び確立するというような方向に向つて、この問題を考えておる次第であります。
　第三の問題としてあげたいのは行政能率の問題であります。これは近代行政といたしましては最も重要な指標でありまして、行政能率という言葉は簡單でありますが、内容としては実に複雑な問題を簡單な言葉で表現したものであります。従つてこの行政能率の問題はたくさんの問題を包蔵しておりますが、特に機構と能率との関係、行政機構が能率と関連しておる面にのみ限定して二、三の問題を申し上げてみたいと思うのであります。
　大体私が平素考えております問題は以上の三つの問題にほぼ盡きるのであります。それらの問題もしくはそれ以外の問題につきましては、十分あとで御質問をしていただきまして、それに応じてお答えできますことがありましたら申し上げてみたいと思つております。
　特にいま一度重ねて強調いたしたい点は、わが国の行政機構の沿革から由しましても、何と申しましても、これは官僚政治の遺産でありまして、その牢固たる官僚的習性というものは、機構の面から申しましても、また行政手続の点から申しましても、なかなか拔けがたいものがある。そこでこれを打破して真に民主的な行政を打立てるためには、一段と国会の任務が重要だと考えるのであります。従つて行政機構の改革におきましても、国会と行政との関連ということを一つの指標として考えることもできようかと思います。そういう見地も私の意見の中には相当加わつておるということを一言申し上げておきたいと思います。
　そこでます第一に内閣制度でありますが、これはあらためて申し上げるまでもないわけでありますが、内閣制度、特に責任内閣制度におきましてはどんな任務があるかと申しますと、大体これを三つの方面にわけて考えることができると思います。第一は国会に提出する法律案、予算案、その他国会に表明すべき政策を最後的に決定することであります。いわゆる閣議決定という形式を多くとるのがそれであろうと思います。第二は、国会において決定されました法律、政策その他の方針に従つて、行政組織が動いておるかどうかを最高の立場から統制することであります。つまり国会の決定した政策にはたして行政機構が従つておるかどうかを統制するのが内閣の任務であろうと思います。第三の任務は、各行政官署各省の活動を不断に限定しなければならない、また調整しなければならない。各省の活動に対する内閣の統制ということが特にその相互関係において問題があるかと思いますが、この方面の仕事が第三にあるわけであります。国会に責任を有する内閣としては以上の重要なる三つの仕事を持つておるわけでありますが、このような三つの任務を果すのには、どういう行政機構を内閣自体が持つたらいいかという問題が出て来るわけであります。たとえば閣議に必要な情報、あるいは資料、そういうものをどこが供給するのかという問題、つまり情報や資料を供給する機関がなくてはなりません。それから国会あるいは国会内の政党との接触、連絡といつたような政治的任務がある。
　それから第三に閣議決定が各省によつてはたして遂行されているかどうか、あるいは国会の定めた方針が実行されているかどうかを指揮監督する方法が行政機構的に講ぜられなければなりません。これらの内閣に必要な行政機構というものを現状から見ますと、大体従来の沿革に従いまして内閣官房というものが存在しております。内閣法の第十二條には「閣議事項の整理その他内閣の庶務を掌る。」という規定を設けまして、内閣官房の仕事を明らかにしておりますが、はたして内閣官房という制度は今日の責任内閣制度のもとにおいて十分妥当の機関であるかどうかについては、私は大いに疑いを持つておるものであります。それは明治以来の沿革を踏襲した制度でありまして、若干終戰後その内部は拡充されまして、内閣書記官長が長官制になり、副長官というような増員を行つたりして若干その拡充をみておりますけれども、はたして内閣が今日の新しい制度のもとにおいてその任務を果すのに適応しておる制度であるかどうかについては疑いを持つておるのであります。しかし一方総理府というものがありまして、ここに厖大なあるいは複雑な内容を持つた、同時に極言しますならば、えたいの知れないいろいろなものがここに存在しておる、総理府という名前でこれを一括しておりますけれども、その内容はきわめて多岐にわたつたものがそこにある。この中に先ほど申しました内閣の性質が憲法の趣旨に従いまして統一性を持ち、連帯責任性を持ち、内閣総理大臣の地位権限が強化されるというような事態に即応する仕事を、この総理府の中の何かがやつておるに違いない。従つて内閣官房という従来の行政機関以外に、また新たに総理府というものの中に設けられています官庁がその任務をしておるに違いないと思うのであります。たとえば行政管理庁というようなものが設けられまして、行政機構などについてはそこで事務を取扱つておるようであります。しかしこの総理府全体を見ますと、先ほど申しましたような趣旨を果すための機関とそれ以外のものと二つあると思います。大ざつぱにわけますと、二つにわけられる。そこでこれを総理府というような名称で一括することについて私は疑いを持つものでありまして、内閣官房が当然なさなければならない仕事、つまり内閣官房の事務が当然ふえて行くわけであります。それを補う意味における、つまり内閣官房それ自体の性質と同じものがあるならば、これを併合するかあるいは総理府自体の中からそれを一括して別の機関をつくるか、つまり総理府の中から内閣の、先ほど申しましたような趣旨に適応する行政機構をつくるということが原理的に正しいので、それとほかのどこの省にも属さないものをごたごたと総理府に入れおくということにおいて、総理府というものの行政機構上その位置が明瞭でない、混乱した状態が生れるのではないかと思います。特に総理府の中に国務大臣がその長官になつておるものがあります。それについても私は疑いを持つのでありまして、国務大臣というものが何らかの行政を担当するならば、それは各省配分の原理に従つて、各省と同じような組織を持つべきであつて、單なる長官というようなことで、無任所大臣もしくは国務大臣がその任務を受取るということは、責任制度の上からいつても、きわめてあいまいな点を残すということにもなりまするし、またそれらの機関がなすべき仕事が、もし内閣というものの先ほど申しましたような趣旨を徹底するためであり、内閣官房を拡充したものであるべきだとすれば、はたしてそこに長官というようなもの、專門家にあらざる国務大臣をもつてあてるということは、はたして妥当であるかどうか、こういう点に大いに疑問を持つておるのであります。もしわが国の内閣制度において、内閣総理大臣の地位と各省大臣の関係とが、なおここに明瞭を欠くものありとすれば、各省大臣の協力ということが必要なのではないかと思う。つまり総理大臣の位置がどんなふうに強化されましても、やはり各国務大臣の連帯責任を確保するためには各大臣の協力が必要である。單なる上下の関係だけでは解決がつかない政治的な問題があるとすれば、こういう問題については、英国で発達いたしました関係各省大臣の組織する委員会制度、大臣の委員会、つまり内閣委員の制度、閣内における委員会制度をもつてすることが妥当なんで、どうも総理府の中に今日のような制度をもつてするのは一時のごまかしというような感があるので、原理的には明瞭を欠いておるように思われるのであります。そこで結局今後のわが国の内閣というものが総理大臣を中心として、すなわち閣議を中心として行く面と、それぞれ関係方面において現在の複雑な社会に対しまして、各省がそれぞれ中心となつて行くという行き方、つまりここに国政を統一して行く面と、国政の中に自由なそれぞれの特長を発揮して行く面、この二つの方面の妥当な調整をもつてすることが、今後のわが国の行き方として必要ではないか。そういう今後の国家のあり方とにらみ合せて行政機構を考えるといたしまするならば、ある程度内閣制度においてこれを強化する必要がある、と同時に各省の配分原理を確立いたしまして、これは第二の問題として後段申し上げますけれども、各省を確立するということと相伴つて、内閣もまたその統一性を強化して行く必要があるだろうと思います。その内閣を強化いたしまするのには、先ほど申しましたように総理府の中で当然内閣の官房と同じ性質を持ち、すなわち閣議に比すべき情報なり資料なりを提供すべき役目、また閣議を通じてあるいは内閣を通じて各省の統制監督を行うという面、その仕事は当然普通の総理府という中に置くべきでないと思う。これが改革の要点になるのではないかと思います。
　そこで具体的な問題といたしまして、予算制度というものがもし内閣に移りますならば、いわゆる今日いう総理府の中に移管されますならば、内閣の統一性、従つて内閣総理大臣の地位というものは、実質的に——法律的には今日もう十分確立しておりますが、非常に重大な権限の実際的強化になると思う。それだけにこの予算制度、たとえば予算局というものを設けて、総理府の中に置くということは非常に重大な改革になると思うのであります。これにつきましては、私は原理的には賛成であります。内閣総理大臣の地位を強化し、内閣の統一性を確保する意味において、予算制度というものを——現実的には大蔵省の主計局を移すということでありまして、非常に正しい行き方である。ただここに一つの條件があるのであります。つまりかような重大な権限なり実際の機構を内閣に移すということは、先ほど申しましたような内閣制度が確立しているということを前提としなければならないのであります。内閣制度は、先ほど申しましたように、明治以来の旧態依然たるものでありまして、このような任務を果し得るかどうかについては疑問を持つておるのであります。従つて内閣制度というものの現状をもつて、ただちに予算制度を内閣に移すということについては、私は多大の懸念を持たざるを得ないのであります。單にこれは主計局を内閣に移すというだけのことではありません。つまり財政官庁から離れて予算制度の編成ということは、真実の意味における予算制度になる。真実の意味における予算制度と申しますのは——従来予算というものは財政的な観点からのみ見られておつたのであります。しかし真実の予算制度というのは、行政計画のプログラムでありますから、その面が総理府に移りますならば、非常に強く出て参る。大蔵省にあります面におきましては、その場合においては予算制度というものは財制制度にすぎません。しかしひとたびそういう財政庁から移つて内閣の手に渡れば、それは事業計画、行政計画の内容が、ただ予算という従来の制度の名前を踏襲するだけで、性質が根本的にかわるのであります。一九二〇年におけるアメリカの予算局の制度の改革炉、いかにアメリカの大統領の地位権限を実質的に強化したかは、予算局長というものの地位が非常に増大いたしまして、実質的に大統領の右腕となつて、非常な大きな役割を演じた事実から見ても想像できるのであります。そういうような改革をへ今日の伝統的な内閣制度のもとで、はたしてなし得るかどうかということにつきましては、私は若干疑問を持つております。しかし改革の方向はその方向に行くべきでありまして、今日行政管理庁というものができましたのは、非常に重大な画期的な意義を持つておる。あれは予算制度には触れておりませんけれども、行政管理というものが総理大臣の手においてなされたということは、従来見られなかつた一進歩でありまして、行政的管理という新しい観念がここに生れたわけであります。そこで行政権を代表している総理大臣というものは、初めてほんとうに自分の憲法上の職責を果し得るのであります。あの制度、あの機関がなかつたならば、総理大臣は憲法上の機能を果すことはできまいと思うのであります。そういう意味で行政管理庁のごとき制度は非常な意味を持つているのであります。それで、これはすでにできておるのでありますから、こういうものと内閣官房というようなものとは、実質的には性質を同じくしているのであります。ただ内閣官房は、政党内閣のもとに置きますこと品は、国会及び與党の関係、あるいは政党関係との政治的折衝に多くの頭を費しておると思いますけれども、性質上閣議事項に関する任務を持つておるのであります。予算局はしばらく別として、行政管理庁の問題でも、あるいは経済計画といつたような仕事を取扱うべものでありますが、今までの内閣官房という制度を新しく考え直すということで一本にすべきものではないかと思うのであります。そうすれば閣議というものが、従来の伝統を破りまして、初めて責任内閣にふさわしいりつぱな行政機構を持ち得ることになるのではないかと思います。それがある程度できましたならば、ここで予算局というものをここに移しますれば、名実ともに内閣制度は完了し、原理的にも筋の通つたものになり、実際的には非常に強力なものになると思います。そこでこういうふうに内閣を強化いたします反面におきまして、各省というものがどういう地位に置かれるかということを当然考えて来なければならないと思うのであります。そこで各省の配分の原理、つまりどういう省を設けるかというような問題につきましては大体二つの考え方があると思う。一つは従来わが国がとつて参りましたところの、統一された部門——省によるものも、それに類似したものも、できるだげみなまとめて行くというやり方であります。これに反して、アメリカのように、国会が直接に行政機関を設けて、その監督のもとに置くようなやり方ですと、非常にたくさんの独立機関が設けられるということになるわけであります。つまり統一部門をつくつて行くやり方と、独立部門を設けて行くやり方があるわけであります。わが国は伝統的に統一部門を持つております。つまり各省制度というものをとつておるのでありますから、この伝統は責任内閣制度とも関連がありまして、非常にいい制度であると私は考えるのであります。これはぜひ生かすべき制度であると思います。しかるに終戰後になりましてから、独立部門が設けられる傾向が大分あります。ほとんど濫立に近いくらいに、行政委員会制度、あるいは何々庁というような内閣外局制度が設けられまして、責任の所在がほとんど不明瞭になりました。おそらく国民といたしましても、国会といたしましても、行政組織の活動を統一的に観察するということは不可能になつていると思います。従つて国家が、実質的には国会が制定いたしました法律というものがどのように実施されているかを遺憾なく監督するということは不可能になつているように思います。しかしこれは終戰後やむを得ざる必要から生じたものと思うのであります。つまり委員会制度というものは、政党内閣というものを前提といたしましてはとうてい処理できないような問題のために設けられる、公平を期するための機関でありますし、その他單なる行政問題だけでなく、議会の延長として、国会みずからやるべきことであるけれども、国会としてはそれをやれないというので、委員会を設けまして、準立法的な機能を與えるのであります。またある場合におきましては、当然司法裁判所の任務であるべきものを、司法裁判所としては不適当であるというので、委員会にやらせる。すなわち準司法的事務というものがある。いろいろ改革をしなければならないような終戰後の事態におきましては、このような委員会制度というものがたくさん設けられましたことについては、十分の理由があると思います。しかしその結果はどうなつておるかと申しますと、先ほど申しましたように、行政組織というものは、不統一をきわめまして、責任の所在が明確でない。内閣の責任というものがはたしてそれによつて確保されておるかどうかは疑問になるような状態にあります。しからば国会はそれに対して実質的に監督しているかというと、これもなかなか困難な実情にあると思います。行政機関に対する監督も、細部にわたつて監督することはとうてい不可能なところであります。そこで独立行政部門というものは、できるだけその純粋に必要なものだけを残して、他は統一的な行政機関にこれをみな併合せしめるという根本方針をとらなければならない。準司法的、準立法的任務、あるいはどうしても公平なる処置をとらなければならない場合、すなわち合議制を必要とするような場合においてのみ、この機関を存置すべきであります。それ以外はこれを廃止いたしまして、できるだけそれぞれの適当な省にこれを還元するなり、あるいは併置するなりして、その整理をしなければならないものと思うのであります。
　しからば統一部門としてどういう省を置くかということは、実際問題といたしまして私どもの知識の及ばないところでありますが、一応過去のわが国の各省の設立されました原理を考えてみますと、大体二つの原理があつたと思います。一つはその省の受持つべき行政の目的であります。たとえば商工業あるいは農林業といつたような、そういうはつきりとした目的を持つて、それら農林業もしくは商工業に関する一切の行政事務をその省にやらせる、こういう目的を基準とするものであります。第二は人もしくは階級であります。たとえば農林業にしますならば、農民階級というものがある。商工省から申しますれば商工階級というものがある。あるいは商工業者というものがある。これは政治の上からいつて、また行政から申しまして無視すべからざる原理であり、何としてもその人たちの利益をはかり、その人たちを中心として経済政策を遂行するということは避けがたいことでありますから、人を中心とすることは決して悪くないと思います。ただ問題は、この目的と人とが必ずしも一致しない場合があります。たとえば人を中心にいたしますならば、ちようど昔の農林省は、いやしくも農民に関することは一切農林省の仕事だといつたような主張を持つておりました。従つて農民が瀞業活動を営んでも、これはやはり農林省の仕事だと申しました。農業に関することなら何でも農林省がやるというようなモンロー主義を考え、セクショナリズムを主張したものであります。依然としてそういう考えは今農林省にあるだろうと思います。また商工省にもそういう考えがあります。しかしこれはあまりに人というものを中心にして、行政対象というものを人もしくは階級、あるいは社会集団に置いておる、そういう偏した考えの結果ではないかと思います。従つてこの目的と人とを適当に調整するということが、各省を配分する場合に必要になつて参ります。だんだん私は人中心よりも——人は無視できませんけれども、目的を中心にして、大体現在の社会生活におきましてこのようなサービスということが現在の政治行政において必要だというような任務というものはわかるのでありまして、それを中心として、すなわち目的を中心として配分して行く方がいいと思うのであります。多少その点において、人の関係において従来と違つた変革を来す必要があるかもしれませんが、それはやむを得ないと思います。
　ところが最近になりまして、非常に複雑な要素が一つ加わつて来ました。それは行政の方法に着眼するものであります。つまりある技術的な方法というものがその省の使命でありますと、目的とか人とかいうことは超越して、一切その仕事をその省にやらせる。これは技術関係の省がそういうふうになる。すなわち方法を中心にして考えたやり方であります。建設省というものはそのティピカルなものでありまして、現代の社会におきまして重要性を増して参りました一つとして、パブリツク・ワークスというものが日本でも省の形をとつたのがそれであろうと思います。そういたしますと、これがいろいろの目的によつてわかたれ、あるいは人によつてわかたれておつた各省と衝突するおそれがあるのであります。たとえば農業土木といつたようなものが一体どつちに属していいかわからないような場合が出て来るわけであります。方法から言えば、農業土木であろうと普通の土木であろうと、これは土木行政という見地から見れば建設省に属すべきものであるという主張をするでありましよう。農民階級あるいは農業に関係するものであるから、これは農林行政と離しては困るというような主張もありましよう。はてしがないと思うのですが、やはりそこで方法によつて設けられる省というものは、おのずから限界がなければならないのではないかと思います。これはむやみにつくるべきものではないと私は思います。しかしある程度まで必要なものでありますし、ことにわが国のような災害の多い国、河川行政にしても、治水行政にいたしましても、根本的な意味を持つておるという国においては、また将来の都市計画、地方計画等を考えますと、もちろんこの土木事業、パーブリツク・ワークスというものに重要性を認めないわけに行きません。そうしてこういうようなものが設けられるとすれば、その限界をどこに置くかということが大事なのであります。場合によりましては、農林省とこれとを一緒にしてしまつたら問題はないじやないか、ことにこれが資源の開発に関係があるから、資源省とでもして、農林省も原始産業であるからやるなんというような議論も世の中にはありますが、そういうむぞうさな統一というものはこれはできないのである。そういうことよりも、場合によりましては各省の関係におきまして、かりに農林省の管轄でありましても仕事は建設省にやらせる。つまり農業土木でありますから農業政策、あるいは土地政策に関係がありましようけれども、実質的な方法は建設省においてやる。こういうような、これはアメリカにおいてやられておるコントラクテイヴ、つまり政府機関相互の間における契約関係で行うのであります。そういうこともわが国においても今後発達せしめたらいいのではないかと思う。そういう相互関係を調整する方法をなお考究しなければなりませんが、そのためには、従来のように同一部門がありますと、なわ張り主義とか割拠主義とかいうものがどうしても出やすい、それは避けなければならないと思う。その間において共管事務というようなことも生ずるでしよう、あるいは契約事務関係で処理することも生ずるというようなこともあると思います。それを極端に全部共管をできるだけなくしてしまうとか、あるいは画一主義を徹底しろということまで私は主張するものではないのでありまして、決して、行政簡素化の目的から申しましても、共管事務があるために若干裁決が遅れることになるとか、措置が遅滞するというようなことがありますけれども、それは行政の運用の先ほど申しました能率の問題になるのでありまして、それらの問題は機構の問題を離れて解決する可能性があると信じますので、ある程度まで共管事務あるいは契約事務の生ずるのはこれはやむを得ないと思います。ただ繰返して申しますけれども、大体今日の各省の数でよろしいのかと思いますが、大体多くの国では十二、三というのが限度であります。十二、三の省に全部できるだけ多くのものが、そのいずれかに属するような画然とした組織を持つ。原理はまず目的を中心とし、第二に人もしくは集団、第三に行政方法ということを基準といたしまして整理をすることができるのではなかろうかと存ずるのであります。こういたしますと、これで予算制度が初めて合理的に編成できると思うのであります。今日のわが国の予算制度は決して真の予算制度でないと私は思います。予算制度によつていかなる行政部門にいかなる費用が費されているかということは、いかに聰明な国民でもこれはわかりません。こういうような予算制度というものは、今日のように大蔵省が財政的にのみ従来踏襲して参りました予算制度によつているからでありますが、一つには行政の原理が、たとえば農業なり、あるいは食糧政策は一手で農林省がやつておるような場合には、そこに費さるべき費用というものは帰納的に明瞭になる。教育制度によりますならば、教育についてどれだけの金が費されておるかということは、予算制度を通じて一見して明瞭になる。こういうふうに行政部門と予算制度の合理化のためには、そうした独立部門の各省を設ける必要があるように思うのであります。
　最後に、第三の問題は、行政の能率化なのでありますが、行政の能率化ということは、それ自身純粋に取上げられたことはないのであります。つまり行政の能率化というのは、何かの目的に対する手段として考えられておるようであります。たとえば経費の節約、あるいは繁文縟礼、国民が非常に迷惑をするというような、何か他の政治的、社会的、経済的な事由から能率化ということを考えるようになつておると思います。従いまして能率化ということを主張いたしまするというと、あるいはこれを実行いたそうとすると、公務員自体の理解を妨げる傾向がありまして、公務員はこの能率ということに対しては非常な反感を持つのであります。と申しますのは、能率化するということは行政自体の本質なのであります。公務員自体の使命はそこにあると考えなければなりませんが、能率化ということを要求する面がどうしても外部から出て来るのであります。そういうような傾向を持つた能率化ということは、公務員に熱情を沸かせませんし、公務員の心からの支持を得ません。首切りのために能率化をやるんだとか、労働を強化するためにやるんだとかいうような誤解を生じまして、とうてい單純な意味におきまして能率増進ということはできないと思うのであります。これにはどうしても行政機構自体の改革を必要とするのでありまして、能率ということは、それ自身が行政の本質なのである。かりに行政の価値を批判、あるいは測定するものさしをどこへ見出すか、どんなものさしで行政の価値を判断するかというと、おそらく能率というものさし以外にはないと思うのであります。それにもかかわらず、その能率ということが行政の職員、あるいは公務員に理解がないということは、能率化ということに誤解があるからではないかと思います。誤解があるということは、結局行政内部においてこれが行われない、外部からこれが強制されるというところにあると思うのであります。ある程度まで民主化ということは、当然公務員に対する国民の権限でありまするから、大きな権能として国民は当然公務員に能率化を要求することができるわけでありますけれども、実際問題としてはなかなかもつてそうはいかない。そこでこれにはどうしても行政機構の内部に、能率ということをそれ自体純粋に行政の立場から取上げる機構をつくらなければならないと思うのであります。今日各国に発達して参りましたいわゆるマネージメント、管理行政というのはそれなのであります。これは政治目的を持つておりません。経済目的も持つておらない。純粋に行政の能率を考えておる。その結果がかえつて行政費用の節約にもなり、標準経費の設定にもなり、予算制度の合理化にもなりして行くのでありまして、その目的自体は内面的であり、固有なものだと思うのであります。これが各国行政の近代化の傾向なのであります。わが国は長い間官僚制度が跋扈しておりましたために、この管理行政ということがてんから遅れておるのであります。この点を急速に発展せしめることが非常に必要なように思うのであります。たまたまその管理行政の中央的な組織というものが、アメリカの指示によりまして、あるいは人事院の問題、または行政管理庁の問題として現われて来たのでありますが、不幸にしてこの趣旨が明瞭に理解されておらない。いろいろの意味におきまして管理行政の面がゆがめられて日本の社会に映じておるように思います。たとえば人事行政の問題は管理行政として非常に重大なのでありますが、それがなぜそういうふうに出て来たか、それは行政自体の内部から生れて来るものなのであつて、外から押しつけられるものではないと思う。しかるに不幸にしてわが国はアメリカがこういう制度をとれと言つたので初めてとつた。行政管理庁というものは何かわからないけれども、そういうものをつくれと言われたからつくつた、こういつたように何といいますか非常に妙な関係がありますために誤解を生じたのではないか、ですから管理行政の面を正しく理解する、こういうことが能率化には絶対に必要なのでありまして、行政の内部から能率化して行く。ちようど企業経営において能率を増進して行くことが、資本家の利益を増進するために行われるのではなくて、労務そのものに内在しておるところの能率を発揚して行くということは労務者の任務であり、責任である。そういうふうな気持で行政機構というものを内面的に改革して行くということが私は必要だと思うのであります。その結果が経費の節約にもなり、人員の減少にもなると思うのであります。それを機械的に経費を節約しようとしたり、人員を制限しようといたしますと、さつぱり能率が上りませんから、やがて数年のうちには元通りに人間がふえて来る。こういうようなことになりまして、ことに人口の増加率の高いわが国といたしましては、どうしても無用な人間が雇われる傾向が多いと思われますので、どうしても内面的に能率をはかる管理行政というものを不断に発達せしめまして、各公務員の能率を発揮し得るような行政機構を各省の内部においてつくるようにし向けて行かなければなりません。そのために先ほど申しましたような内閣における行政管理庁がこれについていろいろの協力をするということが必要でありますから、各省の内部におきましても、絶えずそういう能率化をはかり得る管理行政の面を発達せしめて行く必要があるように思われます。もちろん、行政の民主化と能率化は今日行政機構を改革する上の二大焦眉になつておるのでありますが、実際はこれはなかなかむずかしいと思う。従つてその方途はいろいろあると思いますが、管理行政の重要性を特に皆さんにおいても行政機構内部にわたつて分析され、観察されますときに、この管理行政の面がどういうふうなあり方をしているかを見ていただきたいと思うのであります。ただここで注意を要すると思いますのは、その管理行政の正しいあり方が、ややもすると、あやまつた方向に曲げられてしまうおそれがあります。戦時中管理行政のまねをいたしました機関が大分できまして、戦時統制の途行のためにある程度役立つたのでありますけれども、同時に非常な逸脱をいたしまして、管理行政の面、たとたば企画という管理の大きな構想をしました企画院というものが、とんでもない機関になり、あるいは権力機関になつた、こういう点で非常な不評判を来して、反動的な空気を来しておることは、非常に注意をしなければならないものだと思う。しかしこの管理の面と、第一線の企業行政とがうまく調和して行くということが近代行政のあり方として、一番願わしいことであります。また行政の能率はそこから生れるように考えられる。おとなになつた行政がこれだと私は思います。日本の行政はまだまだ一方は官僚主義の惰性があり、一方若い人たちの問には革命的な空気があつて、職員組合を通じてなかなか反逆的な精神が強いのであります。こういうような行政機構の内部をうまく是正し、妥当なる方面に導くということが、将来の管理行政としてわが国にとりまして、非常に大事なことであります。その任務を負うべきものとして、私は管理行政が内面的に強化されるということが必要である。そうすると行政の指導者、責任者というものは非常に楽になる。今日の厖大な行政機関を統率して行くということは、容易ならざることであろうと思います。それにはどうしても管理行政というものをうまく利用して、管理行政の正当な範囲を逸脱しないように導いて行くというところに今後の行政機構の能率化ということが考えられるのではなかろうか。したがつて管理機構それ自身が能率のモデルになる。モデルというものができますれば、自然に他方に波及するものなのである。そういう行政機構の中に、みずから能率ということを自覚した機構をつくりあげて行くということが今後必要である。
　以上大体三点にわたりまして申し上げたわけでありますが、いささか平素商売がらやつておりますりくつに走つたような傾きがあると思います。実情に少しうといのかと思いますけれども、こまかい点などに気づかない点があつたかと思いますが、御質疑をいただきましたならば、その機会に補足もいたします。

○土倉委員長　参考人の蝋山氏から御熱心に種々貴重なる御意見をお述べ下さいまして、ありがとうございました。今後本委員会が行政機構の改革を検討して参ります上に有力な参考といたして行きたいと存じますが、今後ともなお一層の御援助を御願いいたします。
　では本日はこれにて散会いたします。
　　　　午後二時二十九分散会