ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/WGTCP/W/91
31 de agosto de 1998
(98-3343)
Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre
Comercio y Política de CompetenciaOriginal:  inglés
COMUNICACIÓN DE LA REPÚBLICA DE COREA
Se ha recibido de la Misión Permanente de Corea la siguiente comunicación, de fecha 27 de
julio de 1998, con el ruego de que se distribuya a los Miembros.
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Repercusión de los monopolios estatales, los derechos exclusivos y las políticas
de reglamentación en la competencia y el comercio internacional:
experiencia reciente y sugerencias de Corea
1. Monopolios estatales, derechos exclusivos y privatización en Corea
Las empresas de propiedad estatal y bajo el control del Estado constituyen una forma extrema
de reglamentación pública que por largo tiempo ha persistido en la economía coreana.  La creencia en
un gobierno omnipotente que prevaleció desde el decenio de 1960 hasta finales del decenio de 1970
tuvo un papel catalizador en la rápida expansión de las empresas del sector público en Corea.
Además de la explicación teórica de la razón de ser de estas empresas -sustentada, por ejemplo, en el
monopolio natural y en factores externos-, se recurrió a las imperfecciones de los mercados de
insumos para justificar la existencia de empresas del sector público en Corea.  Se recurrió a la
nacionalización o al control de los bancos por el Estado a fin de supervisar las corrientes crediticias,dado que este aspecto se consideraba esencial para una gestión de la economía encabezada por el
Gobierno.
A la mayoría de las empresas del sector público se les confirió la condición de monopolio o
derechos exclusivos mediante leyes y reglamentos.  Al ser monopolísticas en sus mercadosrespectivos, estas empresas disfrutaron, en sus primeros años, no sólo de rentas de monopolio sino
también de subvenciones de diversa índole, además de un seguro implícito en caso de pérdidas.  Con
mucha frecuencia se impusieron reglamentos sobre control de precios o sobre tasas de rendimiento a
estos monopolios estatales con objeto de coartar sus prácticas abusivas de fijación de precios.  Sin
embargo, pocas veces se habían hecho esfuerzos serios por eliminar la ineficiencia.
A fines de 1997, las empresas estatales sumaban 111 (3 empresas gubernamentales,
26 empresas con inversiones del sector público y sus 82 filiales).  Empleaban a 214.000 trabajadores y
su producción de bienes y servicios tenía un valor de 70 billones de won, con utilidades netas de
1,7 billones de won.  Se espera que el total de gastos de estas empresas ascienda a 100 billones
de won en 1998 y su capital social se estima en 23,8 billones de won.  Sus actividades abarcan ramas
de producción clave como electricidad, telecomunicaci ones, gas, sistemas de abastecimiento de agua
y alcantarillado, construcción de caminos, acondicionamiento de tierras, ferrocarriles, turismo,
instalaciones portuarias, acero y tabaco, como también una porción del sector bancario.  Además de
estas empresas del sector público que son propiedad del Gobierno central y están bajo su control, hayWT/WGTCP/W/91
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aproximadamente 400 empresas públicas denominadas de "zona gris" cuya existencia y
administración están fuertemente vinculadas de diversas maneras al Gobierno, así como unas
200 empresas públicas que son propiedad y están bajo el control de los gobiernos locales.
La privatización de los monopolios estatales y la introducción de la competencia en el coto
que alguna vez controlaron ha sido una tarea imponente.  Las empresas públicas, establecidas desde
hacía años, habían desarrollado su propia inercia.  En muchos casos, los funcionarios que tenían a su
cargo la supervisión de las empresas públicas y los empleados que en ellas laboraban parecían
disfrutar de intereses creados, razón por la que se hacía más difícil aún realizar reformas.  En el curso
de los tres últimos decenios, el Gobierno de Corea anunció cuatro rondas de programas de
privatización -en 1968, 1980, 1987 y 1993- que en su mayor parte terminaron por ser "grandes planes
con escasos logros".  Se ha observado que, entre los factores más importantes que obstaculizaron elproceso de privatización en Corea, figuran el subdesarrollo del mercado coreano de capitales, los
problemas planteados al introducir la competencia en algunas de las industrias que operan en red, el
temor a una mayor concentración de poder económico en manos de los conglomerados, o chaebol , y
la firme resistencia opuesta por grupos de intereses aunada a una dirección política débil para
vencerla.  Con fecha 3 de julio de 1998, el nuevo Gobierno anunció la quinta ronda de privatizaciónque resulta aplicable a 11 de las empresas estatales más importantes y a sus 52 filiales.
2. Reglamentación económica, desreglamentación y supresión de monopolios en Corea
En una economía en que las facultades discrecionales tienen más peso que las normas, las
disposiciones de la administración pública son, en la práctica, mucho más amplias que las estipuladas
en las leyes y reglamentos.  La política industrial aplicada anteriormente en Corea generó
innumerables reglas intervencionistas, muchas de las cuales resultaba difícil eliminar aun cuando ya
hubieran dejado de ser útiles.  En forma paralela a la rapidez con que aumentaron las disposiciones de
la administración pública se produjo una expansión del aparato gubernamental lo que, a su vez,dificultó la reforma de las citadas reglas.  Las disposiciones que el Gobierno adoptó en nombre de la
política industrial eran tanto de carácter económico y administrativo como de procedimiento;  las
primeras versaban sobre entrada y salida, fijación de precios, inversiones y propiedad, mientras que
con las segundas se buscaba aplicar la reglamentación económica.
Estas disposiciones estuvieron vigentes durante largo tiempo y por esa razón propiciaron la
corrupción.  Desde el punto de vista de las sociedades del sector privado, se incrementó el costo quesuponía atenerse a ellas o desviarse de su cumplimiento, a la par que se sospechaba que no producían
los efectos deseados originalmente previstos.
La política industrial reglamentaria también produjo efectos de otra índole en la organización
industrial de Corea.  En las reglamentaciones en materia de entrada radica la explicación de quemuchos de los mercados importantes de Corea se  hayan mantenido bien sea como monopolios o como
oligopolios.  Mientras que la mayoría de estas reglamentaciones adoptaron la forma de licencias y
permisos, hubo casos en que las prescripciones relativas a la presentación de informes o a los
procedimientos de registro y los reglamentos sobre propiedad o inversiones funcionaron, de hecho,
como un medio de regular la entrada o de erigir obstáculos a la movilidad en virtud de pautasadministrativas o de coerción gubernamental.  El acalorado debate que en los últimos años se ha dado
en torno a las reglamentaciones en materia de entrada en ramas de producción como la petroquímica,
fabricación de aeronaves, automóviles de pasajeros, fabricación integrada de acero,
telecomunicaciones, etc., ilustra los problemas que acarrea la eliminación de una sola regla.  La
regulación de los precios en Corea estaba aun más generalizada y surtía el efecto de anular lacompetencia entre empresas.  La reforma de esa práctica se entorpecía en parte porque resultaba fácil
achacar la inflación a la desregulación de los precios.
Aunque en el decenio de 1980 el Gobierno de Corea varió sus políticas en favor de la
liberalización y la competencia, fue difícil eliminar la tradición incrustada de una política industrialWT/WGTCP/W/91
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reglamentada.  Como tendencia global se ha buscado un desplazamiento gradual hacia un mecanismo
de mercado más libre, aunque en años de recesión económica con frecuencia se restauró una política
industrial intervencionista.  Desde hace unos 10 años se ha asignado un lugar prioritario a la supresión
de reglamentaciones y de monopolios y, de hecho, los gobiernos que se han sucedido en ese lapso han
eliminado o racionalizado muchas de las disposiciones antes vigentes.  Sin embargo, la situación enque se encuentra actualmente ese proceso de supresión todavía hace necesaria la introducción de
mayores reformas.  Es por eso que el nuevo Gobierno pone de relieve la reforma reglamentaria como
su labor prioritaria.
Además de una firme resistencia por parte de los grupos de intereses y la ausencia de un
compromiso político, hubo otros factores para explicar el fracaso de las reformas, a saber, la falta de
conocimientos especializados y de estudios a fondo por ramas de actividad aunada a la actitudnegativa de los burócratas hacia la supresión de reglamentaciones, el marco institucional favorable a
una "reforma reglamentaria a cargo de los propios organismos normativos", que obviamente no es el
adecuado para una desregulación eficiente y dinámica, y otras consideraciones de política
relacionadas con cuestiones fundamentales de la supresión de reglamentaciones como el sector
financiero, mano de obra, chaebol , tierras, etc.
Con respecto a las disposiciones de la administración pública y a los derechos exclusivos, las
empresas estatales no son más que la punta del iceberg y en el sector privado es igualmente amplia la
aplicación de ese tipo de disposiciones que de manera artificial generan un poder de mercado y
derechos exclusivos.
Se considera que, en vista del desarrollo industrial antes encabezado por el Gobierno, dos de
las cuestiones más importantes de política que tienen gran significación para la competencia en los
mercados coreanos son la supresión de reglamentaciones y la privatización.  Sin embargo, las dos
políticas entrañan reajustes radicales de los intereses de diferentes grupos que abarcan a propietarios ygerentes de empresas, trabajadores, consumidores, residentes locales y aun funcionarios públicos.  La
resistencia por parte de estos grupos de intereses, tanto del sector privado como de la administración
pública, ha dificultado, mucho más allá de lo previsto en sucesivos gobiernos, la realización efectiva
de estas reformas.
Pese a que en Corea aún no hay un reconocimiento generalizado de ello, se han extraído
conclusiones inequívocas de la experiencia adquirida con las políticas de supresión dereglamentaciones y de privatización aplicadas desde el decenio de 1980 hasta el decenio de 1990.
Mientras que los beneficios y costos de la supresión de reglamentaciones y de la privatización están
bien documentados en las publicaciones teóricas al respecto, la experiencia coreana muestra que se
necesita un firme compromiso político y una perspicacia y concepción atinadas para que la aplicación
de las políticas de referencia culmine con éxito.
3. Repercusión de los monopolios estatales y lo s derechos exclusivos en la competencia y el
comercio
Por definición, los monopolios estatales y sus derechos exclusivos conferidos mediante leyes
y reglamentos obstaculizan la competencia.  Por lo  tanto, la reforma reglamentaria en combinación
con la privatización de empresas estatales restablecerán la competencia en el sector de la economía
que se fije como objetivo.  La aplicación de la legislación en materia de competencia sin una reforma
de las estructuras monopolísticas y de los derechos legalmente protegidos impondrá graves
limitaciones a la corrección de las prácticas anticompetitivas de los monopolios estatales o de lasempresas con derechos exclusivos.
Como se describe más arriba, todavía existen monopolios estatales con derechos exclusivos
en muchas industrias manufactureras y sectores de servicios de Corea.  La mayor parte de las
observaciones recogidas en el Informe Anual de la OMC correspondiente a 1997 sobre "Comercio deWT/WGTCP/W/91
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Estado, privilegios exclusivos o especiales y monopolios" (véase la sección IV.1.c) del informe)
resultan aplicables al caso coreano;  es decir, existen restricciones a la competencia y al acceso a los
mercados, tanto nacionales como del exterior, debido a los obstáculos prevalecientes en:  a) el acceso
al mercado que es objeto del monopolio o del poder de mercado, b) el acceso a los mercados de
productos de elaboración avanzada y c) el acceso a los mercados de productos en fase inicial deproducción.  No es difícil hallar pruebas de la existencia de este tipo de obstáculos a la competencia o
al acceso a los mercados en la posición de monopolio o en los derechos exclusivos de empresas
estatales como Korea Telecom (KT), Korea Elec tric Power Corporation (KEPCO), Korea Gas
Corporation (KGC), Korea Heavy Industries & Construction (KHIC), Korea Tobacco & Ginseng
Corporation (KT&G), Pohang Iron and Steel Company (POSCO) y otras más.
La naturaleza y alcance de los obstáculos a la competencia varían, no obstante, entre las
diversas ramas de producción.  Con respecto a algunos aspectos conviene señalar además lo siguiente:
Primero, en algunas ramas de producción se ha introducido una competencia parcial y se ha
empezado a imponer disciplinas efectivas, aunque en diverso grado, a las empresas estatales en
cuestión en sus mercados respectivos.  Cabe citar como ejemplos la competencia creciente de lasimportaciones en los mercados del acero y el tabaco y los beneficios cosechados por los recién
llegados al mercado de servicios de telecomunicaciones.
Segundo, un motivo de preocupación es la diversificación de monopolistas estatales hacia
otras líneas de actividad, afines o ajenas.  Este fenómeno guarda estrecha relación con lassubvenciones cruzadas o el denominado "poder multiplicador de mercado" en el contexto de las
empresas que realizan operaciones simultáneas en mercados regulados y no regulados (en el Informe
Anual de la OMC, ya citado, véase la página 41 del capítulo IV).  En Corea se ha observado la
diversificación o el poder multiplicador de mercado de monopolistas estatales no sólo en el ejemplo
clásico del sector de telecomunicaciones, sino también en otros monopolios estatales como KEPCO yPOSCO que han incursionado en otros mercados, incl uido el sector de telecomunicaciones.  A pesar
de que la Comisión del Comercio Leal de Corea (KFTC) aún no ha aplicado la ley sobre la
competencia a la diversificación de esa índole y a la posible existencia de subvenciones cruzadas,
tales prácticas todavía pueden limitar la competencia en los mercados no regulados o menos regulados
y generar un bajo rendimiento de los mercados regulados debido al hecho de que el proceso de salida
entraña una escala de inversión y producción inferior a lo óptimo o deficiencias en el suministro.
Tercero, en las industrias que operan en red de Corea no se han abordado suficientemente las
cuestiones relativas a las instalaciones esenciales o críticas o a la obligación de permitir el libre acceso
a esas instalaciones.  En general, se ha asignado a esas industrias la condición de monopolios sobre la
base del antiguo supuesto de que son monopolios naturales.  Todavía resulta difícil descartar esa idea
pese a que los aspectos económicos de la tecnología aluden a la posibilidad de que estos monopolioshayan perdido su carácter "natural".
Todos los aspectos enumerados apuntan a una dirección clara de política:  la privatización de
las empresas estatales y la introducción de la competencia siempre que sea posible, y es ésta la
política que el Gobierno de Corea ha seguido en  el último decenio.  Sin embargo, el verdadero
problema radica en que el Gobierno de Corea aún no tiene una respuesta bien definida acerca de la
manera de introducir realmente la competencia en las ramas de producción de que se trata.  Queda por
determinar si la competencia en estos sectores es viable y conveniente.  Otro motivo especial de
preocupación es saber si, habida cuenta de consideraciones de eficiencia, resulta deseable desintegrar
los monopolios estatales al privatizarlos, aunque esa forma de proceder sea sin lugar a dudas unrecurso eficaz para promover la competencia.  Esta cuestión se ha planteado con respecto a muchas de
las empresas estatales, como POSCO, KT&G, KEPCO, KT y KGC.
De modo similar se puede analizar la repercusión de los monopolios estatales o de los
derechos exclusivos en el comercio internacional, en la medida en que la competencia se superpone alWT/WGTCP/W/91
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acceso a los mercados.  Un tema de debate serían las peculiaridades que son propias sólo del comercio
internacional sin que guarden relación con la competencia.  Todas las prácticas de los monopolios
estatales y las disposiciones de la administración pública vinculadas a ellas corresponden a esta
categoría si discriminan a los extranjeros.  La mayoría de esas prácticas y disposiciones han sido
objeto de negociaciones comerciales bilaterales o multilaterales.  Cabe la posibilidad de que existanotras prácticas y disposiciones de formas más sutiles.  Las prácticas comerciales y las decisiones
administrativas que adopten los monopolios estatales en sus tratos con compradores, proveedores y
subcontratistas nacionales pueden tener como consecuencia la restricción del acceso de extranjeros a
los mercados.
4. Repercusión de las políticas reglamenta rias en la competencia y el comercio
La repercusión de las políticas reglamentarias en el comercio y la competencia está más
generalizada en términos de su alcance en todos los sectores de la economía que la de los monopolios
estatales y de sus derechos exclusivos, a pesar de que la naturaleza de esa repercusión sea similar.  Es
probable que la mayor parte de las reglamentaciones de carácter económico -en materia de entrada,
salida, inversiones, propiedad, fijación de precios- limiten la competencia y protejan a las empresas encuestión al perjudicar a los consumidores y a los posibles competidores.  En muchos casos, los
reglamentos que son producto de un interés por salvaguardar la seguridad, la salud y el medio
ambiente también causan el efecto indirecto de desalentar la entrada y restringir la competencia.  En la
medida en que la competencia y el acceso a lo s mercados se superpongan, se pueden utilizar
argumentos similares acerca de la repercusión de las políticas reglamentarias en el comerciointernacional.
Las discriminaciones reglamentarias de los extranjeros se reducen, por consiguiente, a la
cuestión del trato nacional en términos de las disposiciones de la administración pública.  Las
discriminaciones de esta índole producen efectos desfavorables no sólo en el comercio internacionalsino también en la competencia nacional porque bloquean una fuente importante de competencia
procedente del exterior.  Los casos de discriminación reglamentaria que habitualmente se han
presentado en Corea han adoptado la forma de reglamentos sobre diferentes aspectos como las
inversiones extranjeras directas, la propiedad extranjera y la política de diversificación de las
importaciones destinada a controlar las importaciones procedentes del Japón.  Se espera que a medida
que estas discriminaciones reglamentarias vayan eliminándose o transformándose en
reglamentaciones no discriminatorias con arreglo al desplazamiento de políticas con el que se buscasuperar los actuales problemas económicos, el nivel más elevado de competencia resultante de ello
reporte ventajas concretas tanto a las empresas nacionales como a los interlocutores de Corea en la
esfera del comercio y de las inversiones.
5. Función de la KFTC como promotora de la competencia en relación con los monopolios
estatales y las disposiciones de la administración pública
La aplicación de la legislación sobre la competencia a los sectores regulados y a los
monopolios estatales resulta necesaria para corregir una conducta comercial anticompetitiva.  Dada la
naturaleza de las reglamentaciones y de la propiedad estatal, dicha legislación tropieza, no obstante,con graves limitaciones.  En Corea, la KFTC se ha ocupado cada vez más de la observancia de la ley
sobre la competencia en las prácticas comerciales restrictivas de las ramas de producción reguladas y
de los monopolios estatales.  Con todo, también es cierto que la KFTC se ha enfrentado en repetidas
ocasiones a limitaciones para hacer cumplir la ley, ya que otras leyes y reglamentos garantizan el
poder de monopolio o los derechos exclusivos.
En esta limitación radica la razón misma de ser de la función que la KFTC desempeña como
promotora de la competencia.  Lo anterior signifi ca que esa función tendrá la máxima eficacia si la
KFTC puede impugnar directamente la repercusión desfavorable de los monopolios estatales y de las
políticas reglamentarias en la competencia y en el acceso a los mercados mediante el inicio de unaWT/WGTCP/W/91
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reforma reglamentaria y un proceso de privatización.  Igual que ocurre en otras economías, se
considera que la promoción de cambios en favor de la competencia en las políticas reglamentarias y
de otra índole del Gobierno es, por lo tanto, un elemento importante de la política sobre la
competencia.  Sin embargo, de lo que se trata en realidad es de dilucidar si la KFTC efectivamente
puede iniciar una reforma reglamentaria y un proceso de privatización de los monopolios estatales.La respuesta está supeditada a la dinámica política de Corea, la situación que ocupa la KFTC dentro
del Gobierno y el reconocimiento por parte de los dirigentes políticos de que los monopolios estatales
y las disposiciones de la administración pública son problemas genuinos de la política sobre la
competencia.  La KFTC ha tenido experiencias opuestas en este sentido:  en la reforma reglamentaria,
ha desempeñado una intensa actividad en lo relativo a la reforma de las disposiciones anticompetitivas
de la administración pública, mientras que su función en la privatización de empresas estatales ha sido
bastante limitada.
6. Sugerencias para proseguir el debate
Sobre la base de las experiencias adquiridas, muchas economías en todo el mundo comparten
la opinión de que la simple adopción y observancia de leyes sobre la competencia no bastan paragarantizar una competencia efectiva y un acceso libre a los mercados dominados por los monopolios
estatales, los derechos exclusivos y las políticas reglamentarias.  La reforma reglamentaria y la
privatización de los monopolios estatales han demostrado ser un preludio importante de la aplicación
efectiva de una legislación antimonopolio.  En este sentido, se considera que los esfuerzos recientes
de la OCDE encaminados a la realización de la reforma reglamentaria constituyen un avancesignificativo.  Corea sugiere que en los debates que en el futuro se celebren en este Grupo de Trabajo
se abarquen también las cuestiones relativas a la reforma reglamentaria y la privatización de los
monopolios estatales para promover la competencia y el acceso a los mercados.
Otra cuestión que convendría examinar más a fondo sería la función de la reforma
reglamentaria y de la privatización de los monopolios estatales en el mejoramiento de la eficiencia, en
especial en el contexto de las economías que actualmente sufren graves contratiempos y que
experimentan una rápida reestructuración de sus sectores financiero y empresarial.
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