ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOTN/RL/W/21
15 de octubre de 2002
(02-5560)
Comité de Negociaciones sobre las Normas Original:  inglés
EFECTOS DESFAVORABLES DE LAS SUBVENCIONES A LA PESCA
EN EL COMERCIO Y LA CONSERVACIÓN
Comunicación de los Estados Unidos
Se ha recibido de la Misión Permanente de lo s Estados Unidos la siguiente comunicación, de
fecha 14 de octubre de 2002.
_______________
I. INTRODUCCIÓN
1. Los Estados Unidos apoyan firmemente las negociaciones de la OMC entabladas en Doha con
el fin de aclarar y mejorar las disciplinas relativas a las subvenciones a la pesca cuya importancia han
puesto aún más de relieve los últimos acontecimientos.  En la reciente Cumbre Mundial sobre elDesarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo, Sudáfrica, los dirigentes mundiales reconocieron
el papel decisivo que el sector de la pesca puede desempeñar en el desarrollo sostenible, así como la
necesidad de adoptar medidas para mantener o restablecer niveles sostenibles de las poblaciones de
peces.  El Plan de aplicación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible reconoce que las
subvenciones a la pesca perniciosas pueden agravar aún más la sobreexplotación de las poblaciones
ícticas e insta a los países a suprimir tales subvenciones, "al tiempo que se concluyen las iniciativas
emprendidas en la OMC para aclarar y mejorar las normas sobre subsidios de pesca, teniendo encuenta la importancia que tiene este sector para los países en desarrollo".
1
2. Pese a los resultados multilaterales obtenidos en las reuniones de Doha y Johannesburgo, en
las que participaron Ministros e incluso Jefes de Estado, algunos Miembros de la OMC siguen
poniendo en duda que exista una relación entre las subvenciones a la pesca y los efectos perjudicialesen el comercio y la conservación.
2  Con el presente documento los Estados Unidos pretenden
contribuir a la aclaración de algunos aspectos de esa relación.
II. CAPTURAS MUNDIALES, COMERCIO Y SUBVENCIONES
3. Las pesquerías son peculiares, complejas y frágiles.  Para los especialistas en biología
pesquera, averiguar por qué las poblaciones de peces suelen fluctuar y entre qué márgenes, es una
tarea difícil.  Los especialistas en economía pesquera han elaborado gráficos para aclarar por qué y en
qué momento un recurso natural limitado y renovable, como por ejemplo los peces, menguará si las
capturas superan el rendimiento máximo sostenible  (RMS).  Aun teniendo en cuenta esta falta de
precisión, es evidente que en los dos últimos decenios muchas poblaciones de importancia comercialhan dejado casi de existir.  Al agotarse estas poblaciones, se han explotado otras, situadas a menudo
                                                     
1 Plan de aplicación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, apartado f) del párrafo 30.
2 El documento TN/RL/W/17 es la comunicación más reciente en ese sentido.TN/RL/W/21
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mucho más lejos de las zonas de pesca tradicionales o que contenían especies que antes no se
buscaban.  La sobrepesca, los límites biológicos, las fluctuaciones naturales y la sustitución de una
población antes comercialmente viable por otra han contribuido a que -tras decenios de fuerte
crecimiento-, las capturas mundiales de poblaciones en libertad hayan comenzado a estabilizarse a
partir de 1990-93 y a que, desde 1994, se hayan mantenido, aproximadamente, al mismo nivel(Cuadro 1).
4. Esta evolución de la salud de las poblaciones de peces y de las capturas piscícolas ha
provocado las preocupaciones expuestas en la Cumbre Mundial sobre el Medio Ambiente celebrada
en Río y ha impulsado la negociación de una serie de acuerdos internacionales en el sector de la
pesca, entre ellos el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Acuerdo sobre las Poblaciones dePeces de las Naciones Unidas y el Acuerdo de Cumplimiento de la FAO.  Como se desprende
claramente de la atención que se ha prestado a las cuestiones de la pesca 10 años después en la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, hay pocas razones para creer que la tendencia se
haya invertido.  Según los datos de la FAO
3, la evolución de la pesca ha sido la siguiente:
Cuadro 1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
(Millones de toneladas métricas)
Total
mundial85,5 84,5 85,4 86,6 91,6 91,9 93,5 93,8 86,9 92,9
Pesca
marina80,0 84,9 84,6 86,1 86,3 78,9 84,6
Pesca
continental6,5 6,7 7,3 7,4 7,5 7,9 8,3
5. En general, el pescado se ha convertido en un producto objeto de un intenso comercio, y la
tercera parte del producto de la pesca se vende en mercados exteriores.4  No obstante, tras un notable
crecimiento durante los decenios de 1970 y 1980, la expansión del comercio mundial de la pesca
parece haber disminuido desde 1994.  Los datos más recientes de la FAO (cuadro 2) indican que las
cantidades de productos de la pesca objeto de comercio, disminuyeron de hecho entre 1994 y 1999
(de 46 a 43 millones de toneladas métricas).5  Otros datos de la FAO muestran que el valor mundial
total del comercio de la pesca fluctuó también dentro de un margen bastante estrecho entre 45.000 y
53.000 millones de dólares EE.UU. en ese mismo período, y que las exportaciones totales de
productos de la pesca de 55 países "de bajos ingresos y con déficit de alimentos" (casi todos ellos de
África) se mantuvieron a un nivel anual de 2.500 millones de dólares EE.UU. durante la segunda
mitad del decenio de 1990.6  Esto significa que, aunque el nivel de las capturas mundiales se ha
mantenido estable en los últimos años, se han explotado algunas de las últimas poblaciones
subutilizadas existentes en todo el mundo.  Si se mantiene la tendencia que indican los datos de la
FAO, es de prever que las capturas disminuyan.
                                                     
3 FAO, Estadísticas de pesca.  Capturas, volumen 88/1 (1999).
4 FAO, Estadísticas de pesca.  Productos, volumen 89 (1999).
5 FAO, Estadísticas de pesca.
6 Ibidem .TN/RL/W/21
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Cuadro 2
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
(Millones de toneladas métricas)
Exportaciones
totales33,2 33,7 34,8 39,4 46,4 44,7 44,5 46,2 38,6 42,8
6. Aunque no cabe duda de que diversos factores han contribuido a la estabilización de las
capturas y del comercio (entre ellos, en muchos casos, regímenes ineficaces de ordenación de lapesca), los niveles mundiales de subvención han contribuido significativamente a la disminución de
algunas poblaciones.  Como se expuso en el Comité  de Comercio y Medio Ambiente y se indica en un
documento recientemente presentado a este Comité de Negociaciones (TN/RL/W/3), la OCDE y el
APEC han realizado o encargado importantes estudios destinados a hacer una estimación de los
niveles de subvención de que se benefician sus miembros.
7. La OCDE  examinó las transferencias financieras públicas en forma de pagos directos y de
transferencias que reducen los costos, y llegó a la conclusión de que estas categorías de transferencias
financieras públicas ascendieron en el período comprendido entre 1996 y 1999 a un total aproximado
de 1.500 millones de dólares EE.UU. anuales, cifra que representa entre el 4 y el 5 por ciento del total
del valor descargado en los países de la OCDE.
7  No obstante, a pesar de se tenía la intención de que
el informe sobre las transferencias financieras públicas abarcara todo el ámbito de las políticaspúblicas, varios miembros de la OCDE informar on solamente acerca de los programas presupuestados
y no de las medidas de asistencia no incluidas en el presupuesto.  Dado que estos tipos de programas
se consideran subvenciones en virtud del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de
la OMC, también deben ser examinados.
8  Por consiguiente, es probable que los niveles de
subvenciones de los miembros de la OCDE sean más elevados –y considerablemente más elevados–que los notificados.
8. En 2000, el APEC  encargó un estudio sobre las subvenciones y otros programas de ayuda al
sector de la pesca de sus miembros de la Cuenca del Pacífico (2000)
9, que comprende a una serie de
países de Asia y Latinoamérica que no son miembros de la OCDE.  En ese estudio se estimaba que las
subvenciones y los programas de ayuda de los países miembros del APEC ascendieron a un total
aproximado de 12.600 millones de dólares EE.UU.  Mientras que, como se ha indicado antes, la
definición de subvención utilizada en el estudi o de la OCDE quizá fuera demasiado limitada para
nuestros fines en este momento, la estructura del estudio del APEC era relativamente amplia en
algunos aspectos:  algunos de los programas incluidos, por ejemplo programas relacionados con lagestión y conservación y con la infraestructura, no se pueden clasificar fácilmente como perjudiciales
o beneficiosos.  Al igual que en el caso de la OCDE, en la realización del estudio del APEC también
hubo dificultades en cuanto a los datos:  la información relativa a muchos programas que podrían ser
pertinentes no se facilitó a los autores o no estuvo a su alcance (y solamente 10 de los 21 miembros
del APEC presentaron respuestas).  Sin embargo, en el estudio del APEC pudo llegarse a la
conclusión de que, del total de los programas, los que fomentan el aumento de las actividades y, por
consiguiente, pueden reducir la abundancia de las poblaciones representan 8.400 millones de dólares
                                                     
7 OCDE, Review of Fisheries 2001 .
8 FAO, Informe de la Consulta de Expertos sobre Incentivos Económicos y Pesca Responsable, Roma,
28 de noviembre – 1º de diciembre de 2000.  Véase, en general , Departamento de Pesca de la FAO, Pesca
marítima y el derecho del mar:  un decenio de cambio, FAO Circular de Pesca Nº 853 (Roma, 1993).
9 APEC, Study into the Nature and Extent of Subsid ies in the Fisheries Sector in APEC Member
Economies  (2000).TN/RL/W/21
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EE.UU., es decir, el doble de los 4.200 millones que corresponden a los programas que pueden tener
efectos beneficiosos.
9. Dadas las limitaciones en cuanto a definiciones y datos descritas anteriormente, puede
afirmarse que el nivel mundial de subvenciones es seguramente más elevado que el notificado en losestudios de la OCDE y el APEC:  según una estimación prudente, ese nivel podría ser de entre
10.000 y 15.000 millones de dólares EE.UU.
10  Dado que entre 1993 y 1999 el valor total de las
capturas de peces (en ingresos en muelle) ha oscilado entre 70.000 millones y 80.000 millones de
dólares EE.UU. podemos llegar razonablemente a la conclusión de que las subvenciones mundiales
representan entre el 15 y el 20 por ciento  de los ingresos en muelle mundiales.  Es conveniente señalar
que esta incidencia global de las subvenciones concedidas a las flotas pesqueras es entre tres y cuatro
veces superior al umbral del 5 por ciento necesario para que pueda considerarse que existe "perjuiciograve" en virtud del párrafo 1 del artículo 6 del Acuerdo SMC cuyo período de aplicación ha
finalizado ya.
10. En la mayor parte de las pesquerías de todo el mundo, la falta de un control y una ordenación
de la pesca adecuados ha permitido actividades y una capacidad de captura superiores a lasapropiadas.  Las subvenciones que ascienden al 15-20 por ciento del total de los ingresos de la
primera venta reducen los costos y/o aumentan los ingresos considerablemente y, por consiguiente,
incitan, inevitablemente, a incrementar aún más las actividades e inversiones en caladeros agotados y
en los que se ha practicado la sobrepesca, que suelen estar situados en los países desarrollados.  Por
tanto, las subvenciones que fomentan el aumento de las actividades y de la capacidad han contribuidode manera significativa al deterioro de la sostenibilidad de los recursos en esas zonas de pesca.  Esa
capacidad excesiva se traslada ahora a zonas de pesca antes no buscadas y a los caladeros de muchos
países en desarrollo.  Estos países quizá deseen desarrollar sus propias pesquerías, pero se lo impiden
la sobrepesca practicada por flotas de gran altura y la falta de recursos para aplicar las leyes con el fin
de supervisar eficazmente la pesca en sus aguas.  En cambio, las subvenciones que no fomentan lasactividades y la capacidad no han tenido esos efectos desfavorables.
11. Las subvenciones que fomentan las actividades y la capacidad tienen también repercusiones
en los precios y, en un sector en el que casi la mitad de las capturas mundiales se vende en mercados
exteriores, esas repercusiones afectan al comercio.  En el régimen de ordenación que predomina a
nivel mundial, las subvenciones que reducen los costos fijos y variables, o que aumentan los ingresos,
distorsionan el comercio y socavan la competencia en los mercados mundiales de alimentos de origenmarino.
12. En resumen, los especialistas en economía pesquera están llegando por consenso a la
conclusión de que las subvenciones que aumentan las actividades y la capacidad tienden a agravar el
problema fundamental de casi todas las zonas de pesca en muchas partes del mundo, a saber, lainexistencia de derechos de captura claramente definidos y exigibles.  Un estudio reciente llega a la
conclusión de que la economía de la pesca marina del mundo sufre considerables distorsiones debido
no sólo a las externalidades que lleva aparejadas el problema de la propiedad común, sino también a
                                                     
10 Steenblik, R. y Wallis, P., " Subsidies to Marine Capture Fisheries: the International Information
Gap", en Fishing in the Dark, A Symposium on Access to Environmental Information and Government
Accountability in Fishing Subsidy Programmes, World Wildlife Fund, Endangered Seas Campaign,
Washington, DC (2001), en 17-39; Hard Facts, Hidden Problems: A Review of Current Data on Fishing
Subsidies , documento técnico del Fondo Mundial pa ra la Naturaleza (octubre de 2001).TN/RL/W/21
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las subvenciones estatales directas e indirectas al sector de la pesca, por lo que las subvenciones a la
pesca suelen agravar el problema de la propiedad común.11
13. Las subvenciones mundiales a la pesca, al nivel actual, estimulan la creación y utilización de
una capacidad de captura mayor que la que impondría una utilización prudente y eficiente de losrecursos disponibles.  La inversión excesiva en la capacidad de captura, a su vez, alienta la tendencia
a obtener beneficios sin asumir responsabilidades, lo que contribuye a socavar la ordenación eficaz.
En el sector de la pesca, ese tipo de comportamiento asume diversas formas, entre ellas el
incumplimiento de los reglamentos en materia de pesca (rebasar el contingente), las actividades
ilícitas o la resistencia a aceptar las opiniones de los científicos respecto de la sostenibilidad de los
recursos.  En particular, el Plan de aplicación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible
reconoce expresamente la vinculación entre estas prácticas y las subvenciones al instar a los países a"eliminar los subsidios que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, así como a
la capacidad de pesca excesiva", en conexión con las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca
en la OMC.
12
14. Por consiguiente, aunque no cabe duda de que los problemas de ordenación son inevitables enun sector tan deficiente en regulación y tan desmembrado geográficamente como el de la pesca,
también es cierto que las subvenciones han dificultado aún más la resolución de esos problemas de
ordenación.  Según un experto en la materia, no cabe duda de que las subvenciones, aunque no son la
última causa de los problemas, estrechamente vinculados, de la explotación y la capitalización
excesivas, agravan considerablemente esos problemas, y es probable que sus efectos sean en realidadmás profundos y perjudiciales de lo que se ha creído hasta ahora.
13
15. Por último, en el presente documento no nos hemos ocupado de los numerosos estudios sobre
determinadas pesquerías y sobre subvenciones nacionales específicas.  Estamos convencidos de que
en futuros debates sería interesante que tuviéramos en cuenta esos estudios, especialmente paraaclarar el tipo de situaciones que convendría examinar en estas negociaciones.
____________
                                                     
11 Arnason, R., " Fisheries Subsidies, Overcapitalization and Economic Losses " en Overcapacity,
Overcapitalization and Subsidies in European Fisheries , acta del primer taller celebrado en Portsmouth, Reino
Unido (28-30 de octubre de 1998), en 27-49.
12 Plan de aplicación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, apartado f) del párrafo 30.
13 Munro, G., en " A Theoretical Framework for Examining Interactions between Subsidies,
Overcapitalization, and Resource Overexploitation:  Short-Term and Long-Term Consequences ", en PECC
Task Force on Fisheries C ooperation and Development, taller sobre " The Impact of Government Financial
Transfers on Fisheries Management, Resour ce Sustainability, and International Trade " Manila (agosto
de 1998), en 19.