ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOS/CSS/W/132
6 de diciembre de 2001
(01-6217)
Consejo del Comercio de Servicios
Serie de reuniones extraordinariasOriginal:  inglés
COMUNICACIÓN DE CUBA, EL SENEGAL, TANZANÍA,
UGANDA, ZIMBABWE Y ZAMBIA
La evaluación del comercio de servicios
Se ha recibido de las delegaciones mencionadas supra  la comunicación adjunta, con el ruego
de que se distribuya a los miembros del Consejo del Comercio de Servicios.
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1. El presente documento complementa y desarrolla los puntos básicos abordados en el
documento anterior relativo a la evaluación del co mercio de servicios (S/CSS/W/114, de fecha 9 de
octubre de 2001).  Insiste en la necesidad de comenzar la evaluación del comercio de servicios y de
que para marzo de 2002 se haya efectuado una evaluación inicial.  Como se señala en el documentoanterior, no podrán iniciarse las nuevas negociaciones hasta que se hayan sacado las conclusiones
pertinentes de esta primera evaluación y las negociaciones deberían proceder teniendo en cuenta esas
conclusiones.
2. Las fechas establecidas en la Declaración de Doha respecto de las negociaciones sobre los
servicios hacen aún más necesario comenzar la evaluación lo antes posible.  Es importante subrayar
que tanto el párrafo 3 del artículo XIX del AGCS como el párrafo 14 de las Directrices de
negociación prescriben que se lleve a cabo la evaluación.  Existen ya datos suficientes para efectuaruna evaluación, que, como se señalaba en el documento anterior, podría ser también de carácter
cualitativo.
A. R
AZONES QUE EXPLICAN LAS AMPLIAS DIFERENCIAS EXISTENTES EN EL NÚMERO DE
PROPUESTAS SECTORIALES
3. De hecho, la evaluación de la liberalización del comercio de servicios es esencial dado el gran
número de propuestas que ya se han presentado y, en especial, la gran diferencia en el número de
propuestas presentadas por los países desarrollados y en desarrollo.  El gran número de propuestas
procedentes de los países desarrollados y el hecho de que los países en desarrollo hayan presentado un
número mucho más reducido sirve para ilustrar algunas cuestiones:
a) La enorme diferencia existente entre los países desarrollados y en desarrollo en lo que
respecta a la capacidad de exportación en el suministro de servicios.  Si bien los
países en desarrollo tienen intereses en la exportación de servicios, su capacidad es
reducida en comparación con los países desarrollados.  En gran parte, este problema
tiene su origen en el hecho de que los proveedores de servicios de los países en
desarrollo no pueden competir en muchos sectores, que están dominados porempresas transnacionales de un número reducido de países.S/CSS/W/132
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b) El monopolio de las exportaciones de servicios que tienen los Estados Unidos y los
países europeos ilustra esta dificultad para competir con las empresas transnacionales.
Por ejemplo, el análisis estadístico de la propia OMC (basado en datos de 1997)
indica que los Estados Unidos dominan con un amplísimo margen el mercado de
exportación de los servicios, con unas exportaciones que ascienden a
229.900 millones de dólares EE.UU. frente a 85.500 millones de dólares de sucompetidor más directo, el Reino Unido.  Además, los Estados Unidos tienen un
enorme superávit de las exportaciones en relación con las importaciones, al alcanzar
las exportaciones un valor de 229.900 millones de dólares EE.UU. y las
importaciones 150.100 millones de dólares.  En contraste, los informes de la
Secretaría de la OMC revelan un crecimiento espectacular de las importaciones en
algunos países en desarrollo desde la entrada en vigor del AGCS.  Por ejemplo, las
importaciones de Egipto aumentaron el 52 por ciento entre 1996 y 1997.
1
c) La gran diferencia en el número de propuestas entre los países desarrollados y en
desarrollo pone de manifiesto también la distinta preparación de los proveedores de
servicios en esos dos grupos de países, que entraña también una gran diferencia en la
capacidad de negociación.  Las empresas de servicios de los países en desarrollocarecen de los recursos necesarios y no tienen por lo general una participación
importante en su sector de servicios en el mercado mundial que les permita identificar
fácilmente sus intereses de exportación y los obstáculos que impiden su acceso a ese
nivel.  En muchos casos, los intereses de exportación pueden ser más bien de ámbito
regional.
B. L
AS CONSECUENCIAS :  LOS RESULTADOS DE LAS NEGOCIACIONES PUEDEN SER
DESFAVORABLES PARA LOS PAÍSES EN DESARROLLO Y LOS OBJETIVOS EN MATERIA DE
DESARROLLO QUEDARÁN SUBORDINADOS
4. La consecuencia de la situación que se ha descrito es que las negociaciones actuales serán
probablemente muy desfavorables a los países en desarrollo, que se encontrarán ante numerosas
peticiones, pero salvo en algunos sectores tradicionales, no adoptarán una actitud igualmente exigente.
Son, antes bien, los intereses exportadores de los países desarrollados los que están impulsando de
forma desconsiderada las actuales conversaciones en el marco del AGCS.  Al mismo tiempo, los
países en desarrollo se verán sometidos a presiones muy fuertes para que abran sus mercados, a travésdel AGCS y de las condiciones que les imponen otras instituciones financieras.  Si las negociaciones
entre los países ricos y los países pobres se desarrollan de esta forma el balance final será
cuestionable.
5. Según el representante de un país desarrollado, existe una distinción importante entre
el AGCS y el GATT.  En el caso del AGCS, no exis te la misma reciprocidad, no existe reciprocidad.
Si tenemos grandes intereses en la esfera de la  salud, no estamos obligados a asumir compromisos
pero podemos aprovechar la apertura de otros mercados .
6. Si no se realiza una evaluación adecuada y se ajustan en consecuencia las negociaciones, los
países en desarrollo pueden sufrir fuertes presiones para que liberalicen muchos sectores en las
próximas negociaciones, sin obtener ventajas recíprocas.
C. L
A EXPERIENCIA DE LOS PAÍSES EN DESARROLL O EN LA LIBERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS
7. Habida cuenta de las preocupaciones que se acaban de expresar, es imperativo hacer una
evaluación de la experiencia de los Miembros, tanto en lo que respecta al AGCS como a la
                                                     
1 Documento de la OMC S/C/W/94, 1999, "Panorama general y evaluación de la evolución reciente del
comercio de servicios", Nota documental de la Secretaría, Consejo del Comercio de Servicios, 9 de febrero.S/CSS/W/132
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liberalización de los servicios realizada en el marco de los programas de ajuste estructural, para
determinar sus repercusiones económicas, y lo que también es importante, sus efectos desde el punto
de vista social, del desarrollo y del bienestar.
8. El AGCS no exige a los países que adopten medidas de liberalización y privatización, pero,
sin duda, alienta y afianza la liberalización de un país y, a su vez, la liberalización impulsa la
privatización.  En consecuencia, es muy posible que muchos de los problemas que han experimentadodistintos países a causa de la privatización se planteen también a través del AGCS.
9. En el transcurso de los 15 últimos años, los países en desarrollo han acumulado (a menudo
debido a las presiones del Banco Mundial, el FMI y otras instituciones de crédito regionales) una
experiencia notable en relación con la privatización y desregulación de los servicios.  En esta sección
se abordarán principalmente algunos de los problemas con los que han tropezado los países en
desarrollo.  Esto no significa que la privatización sea en sí misma negativa para estos países.  No es
ése el mensaje que se pretende transmitir.  Lo importante es, sin embargo, que ha habido experienciasmuy negativas, particularmente cuando la teoría, al llevarse a la práctica en países de bajos ingresos,
no da lugar a los beneficios previstos.  Al considerar la forma en que los países en desarrollo deben
abordar las negociaciones en el marco del AGCS es preciso extraer enseñanzas de esas experiencias.
D. P
ROBLEMAS QUE HA OCASIONADO LA PRIVATIZACIÓN A LOS PAÍSES EN DESARROLLO
10. En los países en desarrollo, la privatización en favor de empresas extranjeras es una
consecuencia perfectamente "natural" de la liberalización del sector de los servicios, por cuanto el
Gobierno y los proveedores locales no están en condiciones de resistir la competencia.
11. Aunque existen ejemplos positivos, ha habido muchos casos en los que la liberalización y la
privatización han producido resultados menos satisfactorios en los países en desarrollo.  En no pocas
ocasiones, no sólo no se han materializado los objetivos de reducción de la pobreza y de desarrollo,sino que han resultados afectados negativamente.
2
12. En teoría, cuando se produce la privatización, el sector privado debe solucionar los problemas
que se derivan de la propiedad estatal tanto desde el punto de vista fiscal como de la eficiencia.
13. Sin embargo, lo cierto es que la teoría no se ha hecho realidad cuando se ha aplicado en
muchos países en desarrollo.  Cuando tiene lugar la privatización, el bajo nivel de ahorro interno y ladebilidad de los mercados de capital impide generalmente participar al sector privado nacional,
aumentando la dependencia de la inversión extranjera.  El resultado es que las fuerzas competitivas
son menos eficaces debido al predominio de las estructuras de mercado monopolísticas e incluso a la
práctica común de que existan consejos de administración comunes.
3  Con toda probabilidad, el sector
privado, impulsado por el deseo de obtener beneficios, se opondrá a los elementos básicos necesariospara que exista un sector privado realmente saludable:  la competencia y la reglamentación.
                                                     
2 Bayliss, K. 2000 "The World Bank and Privatisation:  A Flawed Development Tool", Public Services
International Research Unit, Universidad de Greenwich, noviembre.
Véase también Mkandawire, T. 1994 "The Political Economy of Privatisation in Africa", en Cornia, G
y Helleiner, G. (editores) "From Adjustment to Development in Africa:  Conflict, Controversy, Convergence,Consensus?".
3 Kumssa, A. 1996 "The Political Economy of Privatisation of Sub-Saharan Africa", International
Review of Administrative Sciences, Vol. 62, 72-87.  También, Adam, C. y Cavendish, W. y Mistry, P. 1992"Adjusting Privatisation:  Case Studies from Developing Countries".S/CSS/W/132
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14. Desde el punto de vista fiscal, la privatización, al menos teóricamente, debe aportar ingresos a
los gobiernos mediante la venta de entidades paraestatales, así como ingresos fiscales procedentes de
los impuestos percibidos sobre los beneficios de la empresa privatizada.  Se supone que los gobiernos
no tendrán ya que sostener empresas deficitarias.  Sin embargo, tal cosa no ocurre, a juzgar por la
experiencia de muchos países.  La realidad es menos halagüeña.  Los gobiernos tienen dificultades
para vender las empresas endeudadas y cuando el sector privado se hace con el control imponecondiciones muy estrictas, siendo muchas veces el gobierno el que debe soportar los riesgos fiscales,
económicos y políticos.  Por ejemplo, en un país africano se ha adjudicado a una empresa privada de
un país desarrollado un contrato para construir una central eléctrica, pero en virtud de los términos de
la concesión el Gobierno se ha comprometido a comprar toda la electricidad producida a un precio
fijo en divisas.  Se trata de un compromiso financiero importante para el Gobierno, mientras que en
comparación el riesgo que asume el contratista privado es muy reducido.
4
E. PROBLEMAS QUE SE HAN PLANTEADO RESPECTO DE LA REGLAMENTACIÓN
15. La importancia de que exista una reglamentación sólida y apropiada antes de que entren en el
país los inversores plantea otro problema a los países en desarrollo.  En efecto, la ausencia de una
reglamentación apropiada puede dar al traste con los intentos de los países de mejorar un sector
determinado.
16. En muchos casos, los países en desarrollo no cuentan con una capacidad institucional tan
avanzada como los países desarrollados.  Muchos de ellos carecen de experiencia institucional y, por
otra parte, la reglamentación que se adopta (reproduciendo el modelo de los países desarrollados)
puede no ser adecuada para su situación.  En los países en desarrollo en los que existe una
reglamentación, ésta se basa generalmente en el modelo de los países industrializados, donde, por
ejemplo, existen órganos de reglamentación específicos para los principales servicios públicos.  Ahorabien, en aquellos lugares en los que los mercados son de dimensiones más reducidas, las ramas de
producción son a menudo monopolísticas y, por ende, es necesario adoptar una reglamentación
diferente y adaptada a la situación.
17. En algunos casos, aunque exista una reglamentación, una posición monopolística de una
empresa extrajera en un mercado en el que la competencia es escasa puede suponer que lareglamentación resulte ineficaz, por minuciosa que pueda ser.  Por ejemplo, en un país de América
Latina, la desmembración y privatización de la red nacional de ferrocarriles ha sido positiva a corto
plazo, al propiciar aumentos importantes de la productividad, pero este resultado positivo se ha visto
eclipsado por la capacidad de reglamentación del gobierno a largo plazo.  Se había previsto que el
marco reglamentario inicial estuviera en vigor durante cinco años, pero la empresa ya está tratando demodificarla.  Debido a su posición monopolista, el gobierno ha visto reducirse considerablemente su
poder de negociación.
18. Cuando los países en desarrollo deben tratar con empresas transnacionales existe, pues, un
importante desequilibrio en cuanto al poder de negociación y ese hecho ha de ser reconocido y tenido
en cuenta en las negociaciones que se desarrollen en el marco del AGCS.  En un país en desarrollo, el
presidente de un país desarrollado importante había presionado al gobierno para que otorgara la
concesión de una importante prospección de gas a una empresa privada de su país, insinuando que lano adjudicación de la concesión influiría en el nivel de ayuda que aportaba su país.  Tan importantes
desequilibrios de poder dejan prácticamente sin efecto los procesos de reglamentación.
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4 Bayliss, ibid.
5 Wells, L. 1999 "Private Foreign Investment in Infrastructure:  Managing Non-Commercial Risk".
Documento de Conferencia, "Private Infrastructure for Development:  Confronting Political and Regulatory
Risks", 8-10 de septiembre, Roma.S/CSS/W/132
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19. Todos estos problemas con los que han tropezado los países en desarrollo en sus procesos de
ajuste estructural deben constituir una señal nítida de que es necesario adoptar una actitud de mayor
prudencia ante la próxima ronda de negociaciones en el marco del AGCS, que de otra forma podría
desarrollarse sin miramiento alguno.  Es posible que la liberalización y la inversión extranjera no
propicien los beneficios esperados y, además, el hecho de que los países en desarrollo tengan una
menor capacidad en materia de reglamentación y que la reglamentación de los países desarrollados nosiempre sea adecuada cuando se aplica a los países en desarrollo debe transmitir también la señal de
que estos países no están en situación de abrir rápidamente sus mercados de servicios.  Hacerlo
perjudicaría a su desarrollo a largo plazo.  Antes de ello es preciso abordar numerosas cuestiones
como el incremento de la capacidad y competitividad de los inversores y proveedores locales y la
creación de capacidad reglamentaria institucional interna.
F. L
A LIBERACIÓN PODRÍA AUMENTAR EL PRECIO DE ALGUNOS SERVICIOS EN LOS PAÍSES
POBRES
20. Aunque a veces se da por supuesto que el Estado y el sector privado son sustituibles en lo que
se refiere al suministro de bienes y servicios - con sujeción a una reglamentación adecuada - ello no
siempre es así.  Bien puede darse el caso de que los objetivos de las empresas privadas, consistentes
en obtener beneficios, no coincidan con el interés público.  Esa falta de coincidencia puede ser
extremadamente problemática cuando se trata del suministro de servicios básicos.
21. El analista del Banco Mundial Mattoo considera que
"abrir servicios esenciales a la competencia extranjera o nacional puede tener efectos
negativos sobre los pobres.  Cuando un país es un productor relativamente ineficiente de un
servicio, la liberalización y la competencia extranjera harán probablemente descender los
precios internos y mejorar la calidad.  Pero hay otras circunstancias.  Con frecuencia, antes dela liberalización, no es el mercado el que determina los precios, sino que éstos se fijan
administrativamente y se mantienen en un nivel artificialmente bajo para algunas categorías
de usuarios finales o tipos de productos de servicios.  De esa forma, los prestatarios rurales
pueden pagar tipos de interés más bajos que los prestatarios urbanos y los precios de las
llamadas telefónicas locales y el transporte público pueden mantenerse por debajo del costode suministro.  A menudo, esta estructura de precios se sostiene mediante el sistema de
subvenciones cruzadas en los monopolios públicos o por medio del apoyo financiero
del gobierno.
La liberalización pone en peligro estos arreglos.  Suprimir las restricciones de entrada supone
poner fin a las subvenciones cruzadas, porque las empresas no tienen ya la posibilidad de
conseguir beneficios en determinados segmentos del mercado por procedimientos distintos de
los normales.  Los nuevos participantes pueden centrar su atención en los segmentos más
rentables del mercado, como las zonas urbanas, donde el costo de establecer redes es menor y
los ingresos más elevados.  Además, la privatización puede poner fin a las ayudas del
gobierno.  La consecuencia es que aun cuando el  sector pase a ser más eficiente y disminuyan
los precios en promedio, pueden aumentar los precios para algunos usuarios finales odisminuir la disponibilidad, o ambas cosas."
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22. Según Mattoo, los datos existentes sobre la relación entre unas estructuras comerciales
competitivas y un mayor acceso a los servicios indican que los resultados son de signo diverso.  En
algunos casos, se ha observado una correlación positiva en los servicios, como por ejemplo en lastelecomunicaciones básicas, especialmente en los países en los que las condiciones iniciales son
negativas (por ejemplo, una densidad telefónica baja o un racionamiento de los servicios).
                                                     
6 Mattoo, A. 2001 "Trade in Services:  Using Openness to Grow", de próxima aparición.S/CSS/W/132
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Sin embargo, este autor señala también que en algunos países la liberalización de los servicios
financieros ha tenido consecuencias negativas en el acceso al crédito en las zonas rurales y por parte
de la población pobre.
23. Del sector de la energía se pueden extraer varias lecciones interesantes.  Desde comienzos de
los años noventa existen en muchos países en desarrollo numerosos productores independientes de
energía que ofertan la distribución de electricidad.  Parecían ser una opción interesante, dado quepueden facilitar la inversión en aquellos casos en que no cabe esperar inversiones de un sector público
en bancarrota.  Pero son cada vez más los gobiernos a los que les han planteado problemas en los
países en que se han adoptado este tipo de soluciones.  En lugares como Filipinas y la República
Dominicana las sumas pagaderas a esos productores independientes han paralizado el servicio público
de electricidad.
24. Algunas instituciones como el Banco Mundial han presentado los acuerdos con productores
independientes de energía como opciones que permiten a los gobiernos de los países en desarrolloconservar unos recursos públicos limitados para destinarlos a otras prioridades.  Pero según los
analistas Hall et al.,
esto es engañoso.  Los inversores de los grupos de productores independientes de energía no
construyen (o adquieren) una central eléctrica si no tienen la seguridad de recuperar las sumas
aportadas (con un margen de beneficios) y, por tanto, normalmente exigen un contrato decompra de energía.  Con arreglo a las condiciones de estos contratos, el servicio público de
electricidad se compromete (generalmente) a comprar toda la electricidad que produzca la
central eléctrica.  Se especifica el precio de la energía (normalmente en divisas) y la cantidad
que se venderá.
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25. Así pues, los analistas concluyen que, de hecho es el gobierno el que garantiza a los
inversores la obtención de financiación y les aísla de los riesgos, y no al contrario.  La experiencia de
varios gobiernos ha sido la de un incremento de la deuda cuando han recurrido a este sistema.
26. En Filipinas, por ejemplo, el servicio público de electricidad ha acumulado una deuda
próxima a los 9.000 millones de dólares EE.UU. como consecuencia de las obligaciones contraídas enel marco de los acuerdos de compra de energía suscritos con productores independientes de energía.
En la República Dominicana, la deuda por este concepto asciende a 135 millones de dólares EE.UU.
Con la privatización, el precio de la electricidad aumentó el 51 por ciento.  La población protestó
negándose a pagar las facturas, lo que dio como resultado el endeudamiento del Estado.  A causa de
los atrasos en el pago, se están produciendo cortes de suministro eléctrico que afectan a la economía.
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G. RECOMENDACIONES
27. Si bien es cierto que las experiencias que se han mencionado son el resultado de la aplicación
de programas de ajuste estructural, resultan sumamente pertinentes por cuanto el AGCS promueve un
modelo similar de liberalización de los servicios.  Por ello subrayamos la necesidad de que se lleve a
cabo una evaluación inicial que debería iniciarse de forma inmediata, antes de que los Miembros, de
buena fe, asuman nuevos compromisos.  A este respecto:
a) En la evaluación no debería tomarse en consideración únicamente la experiencia de
los países en el marco del AGCS, sino la experiencia de los Miembros en el ámbito
de la liberalización de los servicios en general.  Existe abundante bibliografía sobre
                                                     
7 Hall, D. y Bayliss, K. 2000 "Independent Power Producers:  A Review of the Issues", Public Services
International Research Unit, Universidad de Greenwich, noviembre.
8 Hall y Bayliss, ibid.S/CSS/W/132
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los programas de ajuste estructural aplicados por distintos países, que han sido
documentados no sólo por el Banco Mundial y el FMI, sino por otros institutos de
investigación independientes.  Deberían compararse estos estudios para tener una
perspectiva más amplia y tener en cuenta las consecuencias desde el punto de vista
económico, social y de desarrollo.
b) La evaluación debería efectuarse aunque las estadísticas sean muy incompletas.  Las
estadísticas pueden y deben complementarse mediante una evaluación cualitativa,
como se indica en las preguntas planteadas en el documento anterior.
c) Debería incorporarse en la evaluación la información obtenida en los exámenes de las
políticas comerciales de la OMC (en los informes de los gobiernos y de la OMC).
d) En la actividad de evaluación deberían participar diversos interesados:
organizaciones internacionales, como la OMC y la UNCTAD, y otros organismos
pertinentes.
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