RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL WT/WGTCP/W/28
15deseptiembre de1997
DEL COMERCIO(97-3653)
Original: inglés Grupo deTrabajo sobre laInteracción entre
Comercio yPolítica deCompetencia
COMUNICACI ÓNDESINGAPUR
Seharecibido delaMisión Permanente delaRepública deSingapur lasiguiente comunicación,
defecha 10deseptiembre de1997, conelruego dequesedistribuya alosMiembros.
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Introducción
1. Elreconocimiento delainteracción entreelcomercio ylapolítica decompetencia noesnuevo,
aunque lacreciente yrápida integración delaeconomía mundial debida alaumento delosintercambios
comerciales ylascorrientes deinversión lehadadonueva vigencia, envirtud esencialmente deldoble
efecto delamayor integración económica:
a) Laglobalización haofuscado encierta medida ladistinción entrepolíticas comerciales
ypolíticas decompetencia. Lacreciente interdependencia económica hadadolugar
alaadopción deestrategias comerciales deámbito mundial. Enrespuesta, losgobiernos
hantenido quereplantearse elcarácter, elalcance ylaaplicación delaspolíticas
encaminadas aregular laactividad comercial. Loslímites entre laspolíticas sehan
difuminado.
b) Losefectos derivados deambos conjuntos depolíticas sehanhecho máspronunciados,
loqueplantea todaunaseriedenuevos problemas paralosencargados delaformulación
depolíticas.
2. Enesecontexto, elexamen porpartedelGrupo deTrabajo dela"relación entrelosobjetivos,
principios, conceptos, alcance einstrumentos delaspolíticas comerciales ydecompetencia"1estan
oportuno como necesario.
3. Elpresente documento sehaconcebido como unaprimera contribución aldebate, ynopretende
serexhaustivo nipreceptivo. Sinembargo, eldocumento:
a) secentra enlainterrelación entre elcomercio ylacompetencia desde laperspectiva
delsistema multilateral decomercio ydelaOMC;
b) tratadedestacar algunos delosconceptos, cuestiones yproblemas clave queelGrupo
deTrabajo debería tener presentes ensusdeliberaciones; y
1Lista decuestiones cuyo estudio hasidopropuesto porlaPresidencia enundocumento nooficial.WT/WGTCP/W/28
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c) pone demanifiesto algunas consideraciones depolítica económica quesustentan la
compleja relación existente entre elcomercio ylapolítica decompetencia.
Objetivos yalcance
4. Laspolíticas comerciales ydecompetencia tienen sugénesis enobjetivos similares. Entérminos
generales, sufinalidad espromover lacompetencia conelfindeincrementar almáximo elbienestar
ydelograr unaasignación eficiente delosrecursos. Paraalcanzar esosobjetivos, seutiliza una
combinación demedidas positivas ydemedidas correctivas contra lasconductas hostiles. Sinembargo,
losdosconjuntos depolíticas presentan ensuorientación diferencias fundamentales queconfrecuencia
determinan suinteracción.
5. Porpolítica decompetencia seentiende laseriedepolíticas gubernamentales queafectan al
entorno competitivo enelqueoperan lasempresas enunaeconomía.2Esapolítica tiene como fin
identificar yreglamentar aquellas estructuras, limitaciones alaentrada yconductas empresariales que
obstruyen elproceso competitivo. Enparticular, lapolítica decompetencia tienecomo finpromover
elfuncionamiento eficaz delosmercados nacionales afindeproteger almáximo losintereses delos
consumidores. Porconsiguiente, engeneral, esapolítica secentra endosaspectos principales: a)las
transacciones nacionales; yb)losbeneficios queincrementan elbienestar delosconsumidores mediante
precios másbajos, mayor variedad, etc.3
6. Encambio, lapolítica comercial regula fundamentalmente lacompetencia entre empresas a
través delasfronteras nacionales. "Setratadelmarco deleyes, reglamentos, acuerdos internacionales
yposiciones denegociación queadoptan losgobiernos conmiras aobtener paralasempresas nacionales
unacceso alosmercados vinculante desde unpunto devista jurídico."4Aunque aspiraciones
macroeconómicas talescomo elempleo, elaumento delarenta realyelaumento delnivel devida
sonobjetivos muyimportantes5,lafinalidad delapolítica comercial esnormalmente favorecer los
intereses delosproductores eincrementar losingresos deexportación .Esfrecuente quelaprotección
delosintereses delosconsumidores ocupe unaposición secundaria. Lapolítica comercial tienetambién
unaimportante función decompensación quecontrarresta laspolíticas deotros países. Porejemplo,
lasrestricciones comerciales pueden utilizarse como medio denegociación paraobtener concesiones
deotros países oforzar aotros países acumplir susobligaciones internacionales.
Interacción
7. Existen razones depesoparaquelosdosconjuntos depolíticas setengan mutuamente encuenta.
Elcomercio internacional sirve deacicate alacompetencia enelmercado nacional. Unrégimen
comercial liberal contribuye aasegurar quelosproductores nacionales nodispongan deunmercado
2Según estadefinición, lapolítica decompetencia abarca, entre otras cosas, variables depolítica talescomo
unrégimen decomercio liberal, unamayor desreglamentación, laprivatización, lapolítica industrial y,
naturalmente, lalegislación enmateria decompetencia.
3Existenexcepciones.Lalegislacióndealgunospaísesenmateriadecompetenciatienealcanceextraterritorial
alincluir medidas queinfluyen enelentorno competitivo delmercado exterior. Laspolíticas decompetencia
pueden también tener encuenta losintereses delosproductores, porejemplo alestablecer exenciones paralos
cárteles deexportación enlasleyes nacionales decompetencia.
4WalterGoode,DictionaryofTradePolicyTerms,CentrodeEstudiosEconómicosInternacionales,Universidad
deAdelaide.
5Asíseproclama enlospreámbulos delGATT de1947 ydelAcuerdo porelqueseestablece laOMC.WT/WGTCP/W/28
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cautivo yseveanobligados aadoptar losmedios deproducción ycomercialización máseficientes para
competir conlasempresas extranjeras.6Eserégimen facilita también laasignación eficiente derecursos
entre lospaíses enfunción delaventaja comparativa. Enesesentido, unrégimen comercial liberal
mejora lacapacidad delapolítica nacional decompetencia dealcanzar suobjetivo porloqueala
eficiencia delaasignación serefiere. Encambio, losobstáculos alcomercio queprotegen adeterminadas
ramas delaproducción nacional tienen, enalgunas circunstancias, efectos anticompetitivos enlos
mercados nacionales.
8. Sinembargo, aunque losobstáculos alcomercio sehayan circunscrito, lasimportaciones pueden
resultar ineficaces como fuente decompetencia. Talpuede serelcaso, porejemplo, cuando existen
prácticas colusorias odeexclusión entre losproductores nacionales oentre productores nacionales
yproductores extranjeros; ocuando losderechos depropiedad intelectual limitan lasimportaciones
paralelas olastecnologías competidoras; ocuando existen obstáculos privados odereglamentación
alacceso aloscanales dedistribución. Esosejemplos ponen demanifiesto lafunción legítima dela
política decompetencia. Lasmedidas depolítica decompetencia quereducen losobstáculos artificiales
deentrada suelen mejorar elacceso tanto delasimportaciones como deloscompetidores nacionales,
loqueapoya losobjetivos deunapolítica comercial liberal.
Divergencia
9. Porconsiguiente, puede considerarse, másadecuadamente, quelaliberalización delcomercio
ylapolítica decompetencia secomplementan entre símásquesesustituyen .Sinembargo,
lamentablemente, enlapráctica existen importantes puntos dedivergencia entre lapolítica comercial
ylapolítica decompetencia yenlaforma enquelospaíses lasaplican. Esosconflictos parecen deberse
fundamentalmente a:
a) consideraciones depolítica económica; y
b) diferencias enlosenfoques dereglamentación.
10. Laspolíticas comerciales ydecompetencia pueden serunaforma políticamente útildeayudar
agrupos nacionales. Laspolíticas derestricción delcomercio están particularmente expuestas alas
presiones degrupos deinterés. Dichas políticas traspasan alexterior lacarga delajuste demanera
queloscostos paralaeconomía nacional sedifuminan yresultan poco visibles. Ellolasconvierte
enuninstrumento depolítica atractivo paraatender aintereses sectoriales quenonecesariamente
corresponden alamaximización delbienestar.7Nosetieneencuenta suefecto sobre lacompetencia,
porque, como yasehaseñalado, lapolítica comercial seocupa, engeneral, delasituación delas
empresas nacionales másquedeladelbienestar delosconsumidores.
11. Lamaximización delbienestar, quesecentra enlosefectos sobre todos losparticipantes en
elmercado nacional, esunparámetro clave delapolítica decompetencia. Noobstante, laspolíticas
nacionales enlamateria pueden sufrir fuertes presiones. Lapolítica decompetencia suele evaluar los
costos ylosbeneficios delasprácticas anticompetitivas enfunción deconsideraciones estrictamente
nacionales. Desde suparticular perspectiva nacional, lospaíses llegan aconclusiones muydistintas
sobre losfundamentos defusiones deempresas ydeprácticas restrictivas específicas. Tales
evidentemente elcasocuando seotorgan exenciones alalegislación dedefensa delacompetencia a
cárteles deexportación eimportación. Alestablecer suspolíticas enmateria decompetencia, lospaíses
6Enlostextos estosuele denominarse hipótesis deladisciplina deimportación.
7Enestecontexto seentiende porbienestar lasuma delosbeneficios suplementarios paralosconsumidores
ylosproductores.WT/WGTCP/W/28
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tienen quemantener básicamente elequilibrio entre losbeneficios delasempresas yelbienestar de
losconsumidores. Cuando losconsumidores alosqueafecta unapráctica colusoria nosonnacionales
delpaís,porque setratadeempresas deexportación, desaparece lanecesidad demantener eseequilibrio
ylapolítica serigeporlabúsqueda debeneficios paraesasempresas. Enesecaso, lospaíses están
maximizando susbeneficios nacionales aexpensas delbienestar mundial ydelosobjetivos de
liberalización delcomercio.8
12. Existen diferencias considerables entrelospaíses porloquerespecta alosobjetivos, elalcance
yelenfoque deaplicación desulegislación ysusreglamentos nacionales. Esasdiferencias pueden
darlugar africciones enlastransacciones transfronterizas.9Enlostextos sobre comercio ypolítica
decompetencia suelen citarse dosejemplos pertinentes: a)laalegación dequeladebilidad dela
legislación enmateria decompetencia y/odesuaplicación puede tener repercusiones adversas para
elcomercio internacional siconduce alatolerancia deprácticas anticompetitivas encaminadas a
obstaculizar lasimportaciones; yb)laprotección quesebrinda asectores específicos, talescomo
losdeltransporte, ladistribución ylosintermediarios comerciales. Laelevada concentración industrial
queseproduce puede actuar, dehecho, como obstáculo paraelcomercio ylacompetencia enesos
sectores. Cabe subrayar queesosejemplos nosecitancomo argumentos afavor delaarmonización
delosenfoques dereglamentación, sinoparaponer demanifiesto elhecho dequelasdiferencias en
losenfoquesdereglamentacióndanlugaraconflictosentrelaspolíticascomercialesylasdecompetencia.
Elquelaarmonización seadeseable oalivie las"fricciones desistemas" dependerá, naturalmente,
detodaunaseriedeotros factores políticos yeconómicos.
Dosejemplos
13. Dosejemplos, enparticular, pueden contribuir ailustrar losdiversos puntos planteados hasta
elmomento enelpresente documento, y,loqueesmásimportante, pueden concretar algunas delas
consideraciones económicas ypolíticas enlasquedebefundarse lalabor delaOMC sobre comercio
ypolítica decompetencia10:
A. Limitaciones delsector privado
14. Lasprácticas anticompetitivas gubernamentales, talescomo losaranceles ylosobstáculos no
arancelarios, hansidoobjeto desucesivas negociaciones enelmarco delGATT quehandadolugar
adisciplinas obligatorias yaunareducción dedichos obstáculos. Sinembargo, ensusrecientes intentos
deintroducirse enmercados extranjeros, muchas empresas sehanencontrado conotracapademedidas
deprotección distinta delosaranceles, enforma deprácticas anticompetitivas delsector privado. "Se
estáregistrando unacreciente preocupación porelhecho deque,sibienlaspolíticas comerciales
internacionales liberales suprimirán losobstáculos públicos (impuestos porelEstado) alacompetencia
extranjera, dichas políticas noseocuparán delaslimitaciones delsector privado alacompetencia,
incluida lacompetencia extranjera, ypueden darlugar aquelosproductores nacionales nocompetitivos
8Véase, porejemplo, Jacquemin, A.(1994), "Goals andMeans ofEuropean Antitrust Policy after 1992"
enH.Demsetz yA.Jacquemin (eds.), Antitrust Economics: NewChallenges forCompetition Policy (Lund: Lund
University Press).
9EsasituaciónhasidodenominadaporlaDra.SylviaOstrycomo"friccionesdesistemas".VéaseSylviaOstry,
Beyond theBorder: TheNewInternational Policy Arena ,enE.Kantzerbach, H.-EScharrer, yL.Waverman
(eds.),CompetitionPolicyinanInterdependentWorldEconomy,NomosVerlagsgesellschaft,Baden-Baden,1993.
10Laslimitaciones enelsector privado yladiscriminación enlosprecios sonsólodosejemplos deltipode
problemas queplantea lainteracción entre comercio ypolítica decompetencia.WT/WGTCP/W/28
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recurranenmayormedidaadichasrestriccionesensustitucióndelasrestriccionesimpuestasdirectamente
porelEstado."11
15. Lasprácticas privadas anticompetitivas delsector privado plantean difíciles cuestiones. Han
sidofundamentalmente losgobiernos nacionales losquesehanocupado deesasprácticas, loquese
refleja enlasrespuestas depolítica adoptadas. Ladisparidad deenfoques quesehaproducido hadado
lugar a:
a) dudas acerca delaeficacia delaspolíticas oleyesnacionales enmateria decompetencia.
Suelen alegarse deficiencias enlaaplicación;
b) lasprácticas de"empobrecer alvecino". Unavezmás,unaclarailustración deesas
prácticas sonlasexenciones deloscárteles deexportación quecomprenden lasleyes
decompetencia. Elefecto económico deesoscárteles esunasubida delosprecios
deexportación, loquegarantiza unaganancia enlarelación deintercambio parael
paísexportador ylacorrespondiente pérdida paraelpaísimportador; y
c) como respuesta atodoloanterior, unaumento delaaplicación extraterritorial delas
leyes nacionales decompetencia.
16. Esaspreocupaciones hanpropiciado elllamamiento enfavor delaarmonización delosenfoques
dereglamentación.12Sinembargo, esnecesario abordar varias cuestiones económicas ypolíticas
importantesantesdepoderentablarundebatesobrelaarmonizacióncomoposiblepanacea.Porejemplo:
a) ¿Cuán importantes sonrealmente lasprácticas comerciales anticompetitivas delsector
privado? Existen indicios dequeenmuchos casos lasprácticas comerciales
anticompetitivas delasempresas reciben elapoyo activo otácito delosgobiernos.
Cabe señalar quecuando sepidió quefacilitaran ejemplos sobre lainteracción entre
comercio ypolítica decompetencia paraunestudio delaOCDE, entre lascuestiones
enumeradas endiversas comunicaciones nacionales nofiguraban losarreglos
correspondientes exclusivamente alsector privado, sinoarreglos enlosqueelgobierno
eraunodelosparticipantes esenciales.13
b) Silamayoría delasprácticas anticompetitivas delsector privado reciben elapoyo de
losgobiernos, ¿nodispone laOMC actualmente demedios adecuados paraocuparse
deellas? Algunos observadores hansugerido quetantolosprocedimientos paracasos
deviolación como losprocedimientos paracasos distintos delaviolación dequedispone
11Michael J.Trebilcock, Competition Policy andTrade Policy -Mediating theInterface ,enJournal ofWorld
Trade, 30deagosto de1996.
12Enlostextos sedistinguen dostendencias enlaspropuestas dearmonización. Latendencia másambiciosa
prevé unasnormas internacionales queabarquen lasdisposiciones delapolítica decompetencia ysuaplicación
anivel nacional. Dichas normas podrían establecer unconjunto mínimo dedisposiciones quepermita cierta
diversidad oestablecer disposiciones totalmente armonizadas. Lasegunda tendencia secentra exclusivamente
enlaaplicación. Lasdisposiciones delapolítica nacional decompetencia noestarían sujetas anegociaciones,
perolosgobiernos tendrían queaceptar obligaciones internacionales respecto delaaplicación delasleyes ylos
reglamentos nacionales envigor odeunconjunto mínimo dedisposiciones quesenegociarían oarmonizarían
relativas alaaplicación anivel nacional delaspolíticas decompetencia.
13Esascomunicaciones seresumen enOCDE, Cases ofInteraction between Trade andCompetition Policy ,
documento delaOCDE COM/TD/DAFFE/CLP (92)50 (1992).WT/WGTCP/W/28
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elmecanismo desolución dediferencias delaOMC contienen medios eficaces para
contrarrestar lasprácticas anticompetitivas delsector privado queanulan uobstaculizan
elacceso alosmercados negociado.14Sostienen que,enparticular, losprocedimientos
paraloscasos enquenohahabido incumplimiento constituyen unvalioso instrumento
quetodavía nosehapuesto aprueba.
c) Sielobjetivo eselacceso alosmercados, ¿noserían lasactividades delaOMC con
miras areducir losobstáculos alcomercio ylasprácticas comerciales restrictivas un
medio máseficaz depromover lacompetencia enlosmercados? "Cuanto másavancen
lospaíses hacia ellibre mercado, menos posibilidades habrá dequelasempresas
desarrollen prácticas comerciales restrictivas enlosmercados internacionales."15
B. Discriminación delosprecios
17. Lailustración másclaradelazonagrisqueexiste entre lapolítica comercial ylapolítica de
competencia eslaforma dispar enquelosgobiernos seocupan deladiscriminación deprecios anivel
nacional yanivel internacional.16
18. Lapolítica decompetencia seocupa deladiscriminación deprecios dediversas formas. Sin
embargo, enelcontexto delpresente documento conviene destacar dosperspectivas importantes. En
primer lugar, laintención olaconducta predatoria esunaconstante definitoria delapolítica de
competencia. Ladiscriminación deprecios secondenará enlamedida enquepueda seruninstrumento
paradeshacerse deloscompetidores ycerrar alacompetencia elmercado correspondiente afinde
obtener beneficios demonopolio. Y,ensegundo lugar, seconsideran losefectos delasdiferencias
deprecios paratodos losparticipantes enelmercado (productores enfases posteriores delproceso
deelaboración, usuarios yconsumidores).
19. Enelcontexto delapolítica comercial, ladiscriminación deprecios anivel internacional se
denomina dumping. Dumping eslapráctica devender productos enunmercado deexportación aun
precio inferior alvalor normal enlaeconomía deorigen. Envirtud delasdisposiciones delGATT,
losMiembros delaOMC pueden imponer medidas antidumping cuando sehademostrado laexistencia
dedumping ycuando éstecausa daños materiales alosproductores nacionales. Porconsiguiente, en
elanálisis antidumping laatención secentra eneltamaño delmargen dedumping, esdecir, enlamedida
enqueelprecio esinferior alvalor normal (ynoenlaintención predatoria), yenlamedida enque
esadiscriminación enlosprecios causa daños alosproductores nacionales quecompiten enelmercado
deimportación (ynoenlaevaluación delatotalidad delasconsecuencias deldumping enlaeconomía).
20. Esasdiferencias deenfoque notendrían importancia denoserporlassiguientes repercusiones
negativas:
14Véase, porejemplo, Bernard M.Hoekman yPetros C.Mavroidis (1994), Competition, Competition Policy
andtheGATT, enWorld Economy, 17(2):121-50. Losautores afirman queelapoyo activo deprácticas
restrictivas delsector privado enincumplimiento deunaobligación delaOMC estaría sujeto automáticamente
aunareclamación alamparo delapartado a)delpárrafo 1delartículo XXIII delGATT, mientras queelapoyo
tácito, porejemplo, mediante laaplicación poco estricta delalegislación nacional enmateria decompetencia,
podría serobjeto deunareclamación alamparo delapartado b)delpárrafo 1delartículo XXIII.
15Íbid.
16Pordiscriminación deprecios seentiende laventa delosmismos bienes oservicios aprecios diferentes
enmercados diferentes.WT/WGTCP/W/28
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a) Habida cuenta dequeaplica normas menos rigurosas paradeterminar ladiscriminación
deprecios ydequehacemayor hincapié enlosintereses delosproductores, lapolítica
antidumpingesobjetodemanipulacionesproteccionistasporpartedegruposindustriales.
Sonnumerosos losestudios empíricos quehanpuesto demanifiesto quelasmedidas
antidumping reducen considerablemente lacompetencia enlosmercados afectados.17
Porconsiguiente, irónicamente, lasmedidas antidumping tienden apromover loque
sesuponequetienenquecontrarrestar:unamenorigualdaddeoportunidadesdeacceso
alosmercados.
b) Lasmedidas antidumping sehanconvertido enfuente deconsiderables fricciones
comerciales. Además delaposibilidad dequesepongan alservicio delosintereses
delosproductores, ponen demanifiesto frecuentes arbitrariedades yunsesgo inherente
alestablecer unosmárgenes dedumping yunasdeterminaciones dedañoexagerados.
Asimismo, esfrecuente quelasmedidas antidumping noselimiten alasimportaciones
objeto dedumping nialexportador autor deldumping, sinoque,pormotivos de
"conveniencia administrativa", seapliquen atodas lasimportaciones delproducto del
paísexportador encuestión, aunque losproductos seanproducidos yexportados por
empresas quenohansidoobjeto deninguna investigación ydelasquenoseha
demostrado querealicen dumping. Enesencia, lasmedidas antidumping constituyen
unaforma discriminatoria deprotección que,confrecuencia, noestransparente y
distorsiona considerablemente lasestructuras delaproducción, elconsumo yel
comercio.
c) Elanálisis antidumping puede constituir unaderogación importante delprincipio de
trato nacional delGATT. Somete alosproductores extranjeros alimitaciones
relacionadas conlosprecios mucho másestrictas quelasaplicadas alosproductores
nacionales envirtud delalegislación nacional, incluida lalegislación enmateria de
competencia.
Conclusión
21. Enelpresente documento noseproponen disposiciones específicas depolítica. Lainterrelación
entre comercio ypolítica decompetencia escompleja yencierra múltiples aspectos. Lafinalidad del
documento esindicar algunas delascomplementariedades, anomalías einquietudes relacionadas con
laeconomíapolíticaquesustentanestainterrelación.Cabeesperarquelascuestionesplanteadaspermitan
entender mejor lainteracción entreelcomercio ylapolítica decompetencia. Enúltima instancia, sólo
unamejor comprensión permitirá alaOMC evaluar confundamento lasdistintas opciones depolítica
asualcance.
17Varios estudios demuestran quelasmedidas antidumping pueden promover laconstitución decárteles y
otrasprácticas restrictivas y,porconsiguiente, reducen lacompetencia porlosprecios enlosmercados afectados.
Véase, porejemplo, P.Messerlin, Antidumping Regulations orProcartel Law? TheECChemical cases',en
World Economy (1990), 13.