G/SCM/W/575  
13 de abril de 2018 
(18-2249) Página: 1/3 
Comité de Subvenciones y  
Medidas Compensatorias  Original:  inglés  
 
  
SUBVENCIONES Y EXCES O DE CAPACIDAD:  LA FUNCIÓN DE LA  
FINANCIACIÓN A PRECI OS INFERIORES A LOS DEL MERCADO  
La siguiente comunicación, de fecha 12 de abril de 2018, se distribuye a petición de las 
delegaciones del Canadá, los Estados Unidos, el Japón, México y la Unión Europea . 
 
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En un documento anterior1, la Unión Europea, los Estados Unidos, el Japón y México plantearon la 
cuestión de las subvenciones y el exceso d e capacidad  a que se hacía referencia  en el párrafo  10 
de la Declaración Ministerial de Shanghái y en el párrafo 31 del comunicado de la Cumbre de 
Hangzhou, donde se declaraba lo siguiente : 
Reconocemos que los problemas estructurales, incluido el exceso de  capacidad de 
ciertas ramas de producción, exacerbados por la frágil recuperación económica 
mundial y la contracción de la demanda en el mercado, han repercutido 
negativamente en el comercio y el empleo . Reconocemos que el exceso de capacidad 
de la industr ia siderúrgica y otros sectores es un problema mundial que requiere 
respuestas colectivas . Asimismo, reconocemos que las subvenciones y otros tipos de 
apoyo de las administraciones públicas e instituciones patrocinadas por el Estado 
pueden causar distorsio nes en los mercados y contribuir a un exceso de capacidad 
mundial, por lo que deben ser objeto de atención . 
En el context o del posible examen por el  Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias 
(Comité de Subvenciones ) de la cuestión de hasta qué punto las subvenciones contribuyen al 
exceso de capacidad y cómo podrían someterse a disciplinas más rigurosas , se han planteado las 
tres preguntas siguientes : 
 ¿Hasta qué punto han contribuido las subvenciones a generar un exceso de capacidad ? 
 ¿Cuáles son las pr ácticas comerciales o gubernamentales específicas que han contribuido 
a generar y mantener un exceso de capacidad?2 
 Las disciplinas vigentes del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias 
(Acuerdo sobre Subvenciones) ¿en qué esferas son incompleta s o inadecuadas para 
abordar estas prácticas ? 
La finalidad del presente documento es examinar casos concretos de financiación a precios 
inferiores a l os del mercado ; específicamente , la concesión de préstamos a bajo costo por bancos 
de propiedad estatal a empresas industriales de propiedad estatal con el fin de incrementar la 
demanda agregada en épocas de profunda recesión , y las medidas adoptadas posteriormente por 
los Gobiernos pertinentes para convertir los préstamos concedidos en capital (por ejemplo, 
conversiones de deuda en capital ). Con frecuencia  se conceden préstamos  de este tipo sin tener 
debidamente en cuenta el riesgo que corren los prestatarios , y los préstamos pueden estar 
garantizados, explícita o implícitamente, por el Estado . 
                                                
1 Véase el documento G/SCM/W/569, de 14 de octubre de  2016.  
2 Añadimos ahora "mantener", además de "generar", pues no solo está en cuestión la generación inicial 
de un exceso de capacidad, sino también el mantenimiento o la existencia continuada de ese exceso de 
capacidad, con el apoyo de prácticas gubernamentales.  G/SCM/W/575  
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  En nuestro segu ndo documento3, señalábamos que la capacidad se genera a menudo en virtud de 
políticas industriales de desarrollo de las ramas de producción estratégicas nacionales o de 
mantenimiento de las empresas que conforman esas ramas de producción si comienzan a 
hundirse . Lo fundamental de esos casos de generación y mantenimiento de capacidad e s que la 
significación de las fuerzas del mercado disminuye cuando el Estado funciona como principal 
agente económico y posee o controla grandes empresas industriales y entidades bancarias, o bien 
influye en ellas . Dicho de manera sencilla , la propiedad y el control estatales, directos o indirectos , 
pueden dar lugar a que las consideraciones de carácter político dominen lo que deberían ser 
decisiones exclusivamente comerc iales, algo que resulta especialmente problemático cuando el 
Estado  es propietario tanto del prestamista como del prestatario en una transacción financiera , o 
lo controla . 
En la época de la gran recesión, algunos Gobiernos trataron de estimular la demanda por medio de 
un aumento drástico de los préstamos a bajo costo concedidos por bancos de propiedad estatal a 
empresas industriales de propiedad estatal . Este planteamiento, combinado con la influencia de los 
Gobiernos locales -que pueden ser ellos mismos pr opietarios de important es empresas 
industrial es- que quieren desarrollar sus economías locales y aumentar el empleo , da lugar a un 
entorno peligroso en el que la generación de capacidad a dicional no está suficientemente 
justificada por factores de mercado . En efecto, en esas circunstanc ias, las previsiones 
excesivamente optimistas sobre la futura demanda , junto con el crédito abundant e y barato   
-explícita o implícitamente garantizado por el Estado -, impulsan proyectos de inversión a gran 
escala en sectores  de gran intensidad de capital . El resultado es la distorsión del mercado interno 
que repercute en la economía internacional y distorsiona la estructura del comercio interna cional. 
Aunque la concesión de abundante crédito barato por bancos de propiedad estatal a empresas 
principalmente de propiedad estatal puede ser una respuesta de política adecuada a una 
contrac ción económica importante , en la medida en que la generación de nueva ca pacidad 
(o el mantenimiento de la capacidad existente, insostenible desde un punto de vista económico ) 
no responde a consideraciones de mercado , se puede producir  un exceso de oferta en los 
mercados y de capacidad productiva . Ello, a su vez, puede hacer qu e disminuyan los precios y los 
márgenes de beneficio  y que el reembolso de los préstamos contraídos en tiempo s de crédito 
abundante y barato  sea más difícil y constituya un lastre para las finanzas de las empresas . Y, lo 
que es más importante, si no hay un  mecanismo de salida que funcione debidamente o los 
propietarios estatales no pueden adoptar decisiones  comerciales , sin duda difíciles, para reajustar 
la capacidad , resulta muy complicado ajustar de nuevo la oferta y la demand a. Con demasiada 
frecuencia, el resultado de esas situaciones es un aumento de las exportaciones, ya que la 
economía nacional es incapaz de absorber el incremento de la producción . En las economías de 
mercado, el aumento de las exportaciones obliga a las ramas de producción a reducir la capacidad 
y la producción para volver a equilibrar la oferta y la demanda . 
Para hacer frente al problem a del exceso de apalancamiento  de las empresas de propiedad estatal 
tras un período de crédito abundante y barato , los Gobiernos pueden convertir, a t ravés de bancos 
de propiedad estatal u otras instituciones financieras , los préstamos bancarios con intereses 
elevados en capital social  con un  rendimiento relativamente bajo. Se trata de una orientación de 
las políticas que hemos observado en ciertos país es, en particular en ramas de producción como la 
del acero y el aluminio , que han experimentado un exceso de capacidad debido a la abundancia de 
crédito barato concedido por bancos de propiedad estatal y a las previsiones excesivamente 
optimistas sobre la demand a. Si bien la pauta de política declarada ha sido limitar los intercambios 
de deuda por capital a las empresas financieramente solventes , hemos observado ese tipo de 
transacciones en varias empresas siderúrgicas que atravesaban dificultades financier as. Así pues, 
hay una contradicción en este punto . Si una empresa es solvente, ¿por qué necesita un 
intercambio de deuda por capital ? Aunque los intercambios de deuda por capital pueden 
estructurarse para que sean de carácter puramente comercial , la conver sión de deuda en capital 
en una empresa con problemas solo sucedería, en una economía de mercado, a cambio de una 
reestructuración significativa y de cambios en la dirección que aumenten la rentabilidad a largo 
plazo para los prestatarios . También cabe esperar que los inversores normales exijan mejores 
condiciones a los prestatarios con problemas . El hecho de que no haya cambios significativos en 
las empresas y de que la deuda se convierta a su valor nominal parece indicar , una vez más, que 
                                                
3 Véanse los documentos G/SCM/W/572, de 13 de abril de  2017, y G/SCM/W/572/Rev.1, de 24 de abril 
de 2017. Los patrocinadores de estos documentos fueron la Unión Europea, el Japón, los Estados Unidos y el 
Canadá.  G/SCM/W/575  
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  no pueden adoptarse decisiones comerciales difíciles debido a que prevalecen las consideraciones 
de política . Por lo tanto, esos tipos de intercambios de deuda por capital que no se realizan en 
condiciones comerciales permiten a menudo a las empresas que at raviesan dificultades seguir 
operando y produciendo, en lugar de reducir la capacidad o declarase en quiebra  y abandonar el 
mercado, lo que agrava claramente el problema del exceso de capacidad . 
La cuestión inmediata es entonces ¿cómo deberían mejorarse y fortalecerse las disciplinas en 
materia de subvenciones para hacer frente a las situaciones de hecho antes descritas? , sobre todo 
dado que algunos países no cumplen plenamente sus obligaciones en materia de notifica ción y por 
lo tanto la información sobre las subvenciones públicas es bastante escasa . Uno de los oradores , 
cuya intervención en el seminario trató sobre la función de las subvenciones como factor que 
contribuye al exceso de capacidad , sugirió que se añadiera un nuevo párrafo al artículo 5 del 
Acuerdo sobre Subvenciones, que requeriría la constatación de que una subvención causa un 
perjuicio grave cuando la subvención sea específica y los niveles de capacidad de un determinado 
producto similar de un Miembro durante un cierto período hayan contenid o la subida de los precios 
del producto similar de otro Miembro o los hayan reducido .4 ¿Es esta una norma realista ? 
¿Puede  demostrarse que el nivel de capacidad de un Miembro contiene la subida de los precios de 
otro Miembro o los reduce ? ¿Cómo deberían tenerse en cuenta las ventajas competitivas de un 
país o el hecho de que no las tenga ? 
El mismo orador sugirió modificar el artículo 3 del Acuerdo sobre Subvenciones para que 
determinados tipos de financiación a precios inferiores a los del mercado concedi da por entidades 
relacionadas con el sector público se consideren subvenciones prohibidas . Los tipos de financiación 
de que se trata son : a) la transferencia directa de fondos para cubrir pérdidas de explotación ; b) la 
condonación de deuda (teniendo en cue nta la legislación sobre quiebras  u otros procedimientos de 
insolvenc ia); c) los préstamos a empresas que sean insolventes ; y d) los intercambios de deuda 
por capital que no se realicen en condiciones comerciales . La transferencia directa de fondos para 
cubrir pérdidas de explotación -un tipo de subvención que antes se consideraba "ámbar oscuro "- 
parece ciertamente un candidato obvio para una disciplina más estricta . ¿Deberían considerarse 
prohibidos todos los casos de condonación de deuda , aun cuando un banco privado, en las mimas 
circunstancias, hubiera adoptado las mismas medidas ? ¿Cuál es la respuesta de política adecuada 
cuando una empresa comercial importante se enfrenta a la insolvencia ? ¿Debería supeditarse la 
intervención del Estado  a que ha ya un plan de reestructuración convincente para que la empresa, 
en un plazo prudencial, vuelva a ser viable  a largo plazo ? ¿Qué definición de empresa insolvente 
es la adecuada ? ¿Qué factores deben tenerse en cuenta al determinar si un intercambio de deuda 
por ca pital se realiza en condiciones comerciales ? Si la financiación que dio lugar inicialmente a la 
deuda también se concedió en condiciones que no eran comerciales ¿debería esto considerarse 
también al determinar si hay un elemento de subvención en la transac ción de deuda por capital ? 
Aunque puede haber  opiniones distintas sobre estos particulares, las cuestiones centrales siguen 
estando claras : ¿en qué condiciones debería someterse la financiación a precios inferiores a los de 
mercado a disciplinas más estrictas en materia de subvenciones?, y ¿cuáles deberían ser esas 
disciplin as? 
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4 Véase la exposición de Robert E.  DeFrances co, How WTO Dispute Settlement Can More Effectively 
Address Overcapacity , resumida en las actas de la reunión de otoño del Comité de Subvenciones; véase el 
documento G/SCM/M/103, páginas  22 y 23.