G/TFA/W/6  
14 de junio de 2018 
(18-3716) Página: 1/5 
Comité de Facilitación del Comercio  Original:  inglés  
 
  
EL PAPEL DEL PROCEDI MIENTO DE "AVISO Y O BSERVACIONES" Y DE LOS  
PROCEDIMIENTOS ADMIN ISTRATIVOS CONEXOS E N LA APLICACIÓN  
DE LA FACILITACIÓN DEL COM ERCIO  
COMUNICACIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS  
La siguiente comunicación, de  fecha 14 de junio de 2018, se distribuye a petición de la delegación 
de los Estados Unidos . 
 
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1  INTRODUCCIÓN  
Uno de  los obstáculos más importantes al comercio internacional y la s inversi ones, especialmente  
para las pequeñas y medianas empresas ( pymes ), es la existencia de trámites burocráticos 
innecesari os y gravos os, o de procedimientos y costos  en las frontera s y dentro de los países . La 
aplicación de prescripcione s excesivamente restrictiv as y poco transparentes relativas al 
movimiento, levante y despacho de las mercancías, incluid as las mercancía s en tránsito, afecta de 
manera desproporcionada a  las pymes , que disponen  de recursos financieros y humanos  limitados 
para hacer frente a este tipo de situaciones . Las pymes gastan a menudo sumas considerables de 
dinero para adquirir o fabricar productos de calidad con fines comerciales , y solo descubren 
prescripciones  nuevas o desconocid as cuando sus productos llegan a l país de destino y se 
presentan en la aduana . Las prescripciones no escritas y poco  transparentes, las demoras y los 
costos adicionales en la frontera perjudican a los comerciantes de ambos lados de la frontera y 
disuaden a las pymes  de participar plenamen te en el comercio  (por ejemplo, a través de las  
cadenas de valor mundiales ). 
El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) puede  mejorar los procedimientos aduaneros , 
haciéndolos mucho más transparentes y eficientes  en cooperación con  los organismos de 
reglamentación que operan en la frontera  y el sector privado. La agilización del movimiento, 
levante y despacho de la s mercancías, incluidas las mercancías en tránsito , aumentará la 
competitividad del sector privado, y en especial la de las pymes , al reduc ir los costos directos e 
indirectos de las transacciones comerciales e intensificar la integración region al en las cadenas de 
suministro . 
Mediante la aplicación del artículo 1 (Publicación) y el artículo 2 ( Oportunidad de formular 
observaciones, información antes de la entrada en vigor y consultas ) del AFC , los Miembros de 
la OMC tienen la oportunidad de incorporar buenas prácticas reconocidas internacionalmente y 
otras innovaciones en la formulación internacional de  políticas de reglamentación , lo que mejorará 
la transpar encia y la gobernanza . Estos avances beneficiarán espec ialment e a las pymes.  
La importancia  que el AFC otorga a  la transparencia de la publicación y la reglamentación parece 
indicar que, durante el período transcurrido desde que s e redactó el GATT de 1947, los Miembros 
han tomado conciencia de  la necesidad de proceder a una publicación más amplia y accesible de 
las reglamentaciones y procedimientos aduan eros, así como de brindar la oportunidad de formular 
observacione s sobre los mi smos. Confirman esta opinión diversos estudios económicos 
independientes , que han demostrado que la reducción de la incertidumbre normativa  beneficia a 
las pymes  mucho más que a las grandes empresas . Una mejora de la transparencia , por pequeña G/TFA/W/6  
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  que sea, puede aumentar en más de la mitad las exportaciones de las pymes .1 Si se interpretan 
adecuada mente, estos compromisos ayuda n a los Miembros a desarrollar mecanismos y 
procedimientos de eficacia probada  para superar  algunos de los obstáculos  a los que suelen 
enfrenta rse las pequeñas y medianas empresas, los comerciantes y los inversores , como las 
reglamentaciones  opacas , difíciles de encontrar, complejas y excesivamente gravosas.  
En los Estados Unidos, l as pymes crean dos de cada tres puestos de trabajo  nuevos y representan 
más de un tercio de las exportaciones de l país . Por ello, fomentar la innovación de las pequeñas 
empresas  es esencial  para ayudar a personas  y grupos de empresarios, incluidos los jóvenes y las 
mujeres, a salir  de la pobreza ; para aumentar  el desarrollo y el crecimiento  económicos ; y para 
mejorar  el nivel de vida . Desde esta perspectiva, la existencia de reglamentaciones y  
procedimientos públicos arbitrarios , en especial los que se aplican en la frontera, puede impedir 
que las pequeñas empresas creen nuevos productos, compitan en la economía  y tengan éxito en 
los mercados  mundiales . 
La historia de la reforma administrativa de la reglamentación en los Estados Unidos sugiere que la 
institucionalización  de métodos más transparentes, evaluables y receptivos  para solicitar  y 
canalizar la participación del públic o en la formulación  de reg lamentos , incluidos los relativos a  las 
prescripciones  y procedimientos aduan eros, induce a que se consideren  métodos de 
reglamentación  más flexibles y adaptables para ayudar  a las pymes  innovadoras a mantenerse  en 
el mercado . Además, los reglamentos y procedimientos aduaneros  previsib les y simplifica dos 
contribuye n a garantizar que todos los particulare s y empresas dispongan  de más oportunidades 
para beneficiarse d e los recientes avances logrados en el comercio mundial , la logística, el 
comercio electrónico y la nueva economía digital . 
Para aplicar en su totalidad los compromisos contraídos en el marco del AFC y aprovechar 
plenamente los beneficios que se derivan de ellos es esencial establecer un procedimiento d e 
consulta pública que funcione  bien y permita que todas las personas interesadas , 
independientemente de dónde vivan o quiénes sean, tengan oportunidades adecuadas de ser 
oport unamente notificadas de las nuevas propuestas y enmiendas reglamentarias y de formular 
observaciones para mejorar esas propuestas . Este intercambio de información propicia un 
"ecosistema de pymes " dinámico en el que los empresarios y las pequeñas empresas pueden 
crear, innovar y crecer, más allá de las fronteras . 
2  ENFOQUE DE LOS ESTAD OS UNIDOS PARA LA AP LICACIÓN DE LAS OBLI GACIONES 
PREVISTAS EN EL AFC EN MATERIA DE OBSERV ACIONES Y CONSULTAS  
Los Estados Unidos aplican  los aspectos clave del artículo 1 (Publicación) y el artículo  2 
(Oportunidad de formular observaciones, información antes de la entrada en vigor y consultas ) del 
AFC a través de la Ley de Procedimiento Administrativo (APA) de los Estados Unidos de 1946 
(modificada) y los procedimientos de reglamentación conexos . Esta Ley  introdujo requisitos, 
vigentes desde hace varios decenios , que obligan a los organismos a publicar todos los 
procedimientos por los que se rigen y permiten a todo ciudadano solicitar la modificación , o incluso 
la derogación , de un reglamento . 
La APA estableció un único conjunto de obligaciones uniformes  ("elementos esenciales mínimos")  
para todos los organismos federales, ya formen parte del  Poder Ejecutivo o sean independientes 
conforme a la Ley. Exige  a los organismos  federales de los Estados Unidos que ofrezcan a las 
personas  la oportunidad de formula r observaciones sobre el texto de la norma  o sobre el fondo  de 
la propuesta de reglamentación2, incluida la información básica en que se basa la propuest a. 
Desde el punto de vista práctic o, los organismos  deben proporcionar al público  (es decir, a 
cualquier persona interesada, sea o no ciudadano estadounidense ) una oportunidad adecuada para 
presentar por escrito "datos, opiniones o argumentos " sobre la propuesta de norma . 
                                                
1 Los estudios han demostrado que una mejora de un punto en la transparencia se traduce en un 
aumento del 66% en las probabilidades de exportación de las pymes, así como en un incremento del 53% de 
su propensión a exportar. Li, Y. y John S.  Wilson (2009), "Trade Facilitation and Expanding the Benefits of 
Trade: Evi dence from Firm Level Data", Asia -Pacific Research and Training Network on Trade Working Paper 
Series, Nº 71.  
2 Véase el artículo 553 b) 3) de la APA.  G/TFA/W/6  
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  3  AVISO Y OBSERVACIONE S 
A los efectos de aplicar las disposiciones del a rtículo 2 de l AFC , la práctica relevante en el marco 
de la APA es el proce dimiento relativo a las  "normas ". Según esta Ley, una " norma " es "una 
declaración de un organismo , de aplicación general o particular y efectos futuros , destinada a  
aplicar, interpretar o prescribir una ley o política, o a describir la organización, el procedimiento o 
la práctic a que ha de seguir  un organismo ". En resumen, una norma  establece  generalmente una 
regla de conducta futura de las personas  con objeto de aplicar, interpretar o prescribir una ley o 
una política de cara al  futuro .3 
Publicación de un aviso de propuesta de reglamentación : con arreglo a la APA, una vez que 
un organismo ha elaborado  el contenido de una propuesta de reglamentación, o " norma ", está 
obligado a  publicarla en el  Federal Register , a través de lo que se conoce como "aviso de 
propuesta de reglamentación" . Habida cuenta de la evolución  tecnológic a, ahora los organismos 
también publican las propuestas de norma en el portal de avisos del Federal Register  del Gobierno 
federal de los Estados Unidos4 (regulations. gov) y en sus propios sitios web . 
En general, la APA obliga a los organismos a abrir un plazo de pr esentación de observaciones 
sobre las propuestas de norma que "brinde  a las personas interesadas una oportunidad razonable 
y real de participar en el proceso de reglamentación" . En la práctica, est e plazo suele oscilar  
de 30 a 60 días a un período mucho más largo en el caso de las normas más compleja s.5 Además, 
como se ha señalado anteriormente, por "personas interesadas" s e entiende en realidad  cualquier 
persona, con independencia de que se encuentre o no en los Estados Unidos . 
En virtud de la APA, el organismo debe facilitar  al público información suficiente sobre la propuesta 
a fin de  que las partes interesadas puedan conocer los temas y cuestiones de que se trate y 
presentar en respuesta los datos o argumentos que deseen . En consecuencia, el avis o incluye por 
lo general la siguiente información básica : 
 un borrador de la propuesta  de norma ; 
 un preámbulo en que se explica  la necesidad de la norma, así como  los esfuerzos 
concret os realizados por los organismos para formular una norma  que respon da a esa 
necesidad ; y 
 una explicación en términos claros de las razones que justifican el enfoque propuesto, 
con inclusión de un resumen del fundamento fáctico o científico de la norm a. 
Con arreglo a los requisito s relativos a la adopción de decisiones basada e n pruebas, para que los 
interesados puedan formular observaciones el organismo debe dar a conocer no solo el texto 
propuesto del reglamento, sino también la información en la que se basa su propuesta . Por lo 
tanto, el público puede  formular observaciones  sobre cualquier análisis científico o económico que 
haya servido de base. Además, los organismos estadounidenses  están obligados a analizar si la 
propuesta de  reglamento puede tener efectos económicos negativos de importancia en un número 
sustancial de pequeñas empresas . En caso de que así sea, los organismos de reglamentación 
deben publicar una descripción de los efecto s económicos directos que se prevé que la propuesta 
puede  tener sobre las pequeñas empresas de modo  que se puedan formular observaciones , y 
estudiar la adopción de posibles  medidas para reducir al mínimo esos efectos negativos , de 
conformidad  con los objetivos legítimos en materia de reglamentación . 
                                                
3 El procedimiento de reglamentación en el marco de la APA que se describe en el presente documento 
se conoce comúnmente como reglamentación con aviso informal y formulación de observaciones, y está 
previsto en el artículo 553 de la APA. Sin embargo, cuando se promulgó esta Ley muchos organismos 
comenzaron a aplicar el procedimiento de reglamentación formal p revisto en sus artículos 556 y 557, que se 
basa en una audiencia contradictoria seguida de una resolución administrativa. En la evolución histórica 
experimentada por la actividad de reglamentación de los organismos desde la promulgación de la APA, la 
mayor ía de las reglamentaciones de los organismos federales han tendido hacia el modelo de reglamentación 
con aviso informal y formulación de observaciones que se describe en este documento.  
4 Véase el artículo 553 b) de la APA.  
5 Véase el artículo 553 c) de la  APA. G/TFA/W/6  
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  Examen y análisis de las observaciones  del público : una vez formuladas las observaciones en  
respuesta al aviso , los organismos responsables de la reglamentación están obligados a examinar 
y analizar todas las observaciones significativas  presentadas  en plazo por todas las partes 
interesada s, cualquiera que sea su origen y sin  discriminación . Esto implica que los organismos 
pueden tener que  aclarar o incluso modifica r la norma para abordar las cuestiones de fondo  
planteadas en las observacione s. En caso de no hacerlo, deberán posteriormente explicar por qué 
razón no comparten una observación o por qué se abordó la cuestión de otra manera . Esta 
explicación se ofrece cuando se publica la norma definitiva, momento en el cual  el organismo debe 
resumir las observaciones importantes y comunicar  sus respuestas . 
El examen de  lo que a menudo llegan  a ser miles de observaciones  puede constituir  un difícil 
desafío , pero se trata de un ejercicio técnico que requiere la aplicación de  conocimientos 
especializados en materia de  reglamentación . Cada observación  se examina desde el punto de 
vista de la información  aportada o de  las preguntas planteadas  y no, por ejemplo, de la 
importancia o el estatus  del autor  de la observación , o del número de personas que l a apoyan . 
Publicación de la norma definitiva - Rendición de cuentas : la norma  definitiva debe 
publicarse en el Federal Register  al menos 30 días antes de que entre en vigor . El aviso debe  
exponer de nuevo " el fundamento y la finalidad" de la norma. Como se ha señalad o anteriormente, 
todas las observaciones significativas recibidas son examinadas por el organismo  y publicada s al 
final de la norma definitiva, que comprende : 
 un resumen de las observaciones recibidas ; 
 las respuestas escritas a las observaciones , en las que se explica  con detalle por qué el 
organismo ha aceptado o rechazado cada una de ellas ; y 
 una descripción de las modificaciones incorporadas (en su caso) a la norma definitiva . 
La APA estipula que  la norma  definitiva debe ser una consecuencia lógica de la propuesta original y 
de las observaciones del  público, y estar relacionada de manera racional con la información 
disponible en el expediente  administrativo, que incluye las observaciones recibidas en plazo . 
Examen judicial : conforme a  la APA, una vez publicada la norma  definitiva (junto con las 
explicaciones detalladas del organismo implicado), las partes afectadas pueden impugnar ante los 
tribunales la legalidad de la misma alegando que es  "arbitraria, caprichosa, abusiva o de otro 
modo contraria a derecho ". 
4  EJEMPLOS - ELABORACIÓN DE REGLA MENTOS ADUANEROS  
Como se ha explicado más arriba, los organismos públicos publican avisos sobre  las propuestas de  
reglamento y solicitan observaciones del público . Estas observaciones pueden contribuir a dar 
forma a la norm a definitiva . A continuación se presentan algunos eje mplos en los que  el Servicio 
de Aduanas y Protección de Fronteras de los Estados Unidos  (CBP) revisó una propuesta de norma 
a raíz de las observaciones que recibió sobre las necesidades de la s pequeña s y mediana s 
empresa s. Las normas  en cuestión estaban relacionadas con la concesión de licencias a los 
agentes de aduana s. 
Ejemplo  - Edad mínima de los agentes de aduanas . En uno de los casos , el CBP propuso un 
cambio que habría elevado la edad mínima para que una persona pudiese presentarse al examen  
de agentes de aduanas de los 18 a los 21 años , la misma edad mínima que se exige para obtener 
una licencia de agente de aduanas . Sin embargo, el CBP recibió una serie de observacione s sobre 
el proyecto de norma oponiéndose  al cambio, y en concreto expresando la preocupaci ón de que 
elevar la edad mínima a 21 años limitaría las posibilidades de  carrera de personas que en la 
actual idad pueden realizar  y aprobar el examen para posteriormente solicitar una licencia de 
agente de aduana al poco de cumplir los 21 años . En la explicación que acompañó a la norma 
definitiva, el  CBP señaló que , después de estudiar más detenidamente  la cuestión , estaba de 
acuerdo con las observaciones en las que se sugería que la edad mínima  no debería cambiarse , ya 
que ello aume ntaría los costos y supondría una carga para los comerciantes  y los agentes de 
aduanas . En la norma definitiva, la edad mínima para realizar el examen de agente de aduanas se 
mantuvo en los 18 años . G/TFA/W/6  
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  Ejemplo  - Criter ios para compartir información relativa a  los clientes . En otro caso, el CBP 
publicó una propuesta de norma relativa al "Intercambio autorizado de los expedientes de clientes 
entre  los agentes de aduanas" . En ella, el  CBP pr oponía modificar sus reglamentos a fin de que los 
agentes pudieran, previ a autorización por escrito  del cliente , compartir con otras empresas 
relacionadas información sobre el cliente . El CBP recibió numeros as observaciones, en la mayoría 
de la s cuales se expresaba la  preocupación de que la propuesta de norma no beneficiaba los  
intereses de  los importador es y se sostenía que sería mejor y menos costoso para los 
comerciantes que los agente s trabaja ran con sus clientes y decidiesen caso por caso sobre el 
intercambio de información relativa al  cliente . Finalmente , el CBP anunció la  retirada del aviso de 
la propuesta de reglamentación  y explicó que lo hacía  para examinar más detenidamente las 
cuestione s pertinentes relacionadas con la propuesta de reglamentación y planteadas  en las 
observaciones  recibidas.  
5  PERSPECTIVA Y RECOMENDACIONES  
En la presente comunica ción se han descrito las características fundamentales  de la Ley de 
Procedimiento Administrativo de los Estados Unidos de 1946 (modificada) , que estable ce los 
procedimientos  legales  utilizados en los Estados Unidos para dar  cumplimiento a las  obligaciones 
fundamentales previstas en los artículos 1 y 2 de AFC, y constituye la base jurídica de esos 
procedimientos . Una de las características más destacadas  de la APA es que prevé un conjunto de 
procedimientos externos  para que las personas interesadas puedan participar en el examen y 
análisis de los proyecto s de reglament o, así como el correspondiente conjunto de procedimientos 
internos  para incorporar  las aportaciones recibidas  del público  a un proceso  de deliberación 
responsable y funcional a nivel gubernamental . Conjuntamente , estos procedimientos de " aviso y 
observaciones " permiten que las personas interesadas en los resultados de las políticas  y las 
reglamentaciones  tengan una oportunidad pre visible , estructurada y no discriminatoria de 
contribuir al proceso de adopción  de decisiones . 
Los procedimientos de aviso y formulación de observaciones previstos en la APA coexisten con una 
vibrante comunidad de asociaciones empresariales  y otras organizaciones no gubernamental es 
(ONG) que ayudan a organizar a interesados  a menudo dispersos que de otr o modo  no podrían 
participar directamente en los procedimientos de reglamentación . Las pequeñas empresas 
estadounidenses , que por lo general no disponen d el tiempo, el personal o los recursos necesarios 
para seguir  los cambios reg lamentarios , representan más del 50 % de los miembros de algunas de 
las asociaciones empresariales y cámaras de comercio más conocidas . Estas agrupaciones  actúan 
como instituciones intermediarias  clave para asociar a  la vasta red de pequeñas empresas de todo 
el país a la elaboración  de políticas, facilitando así la presentación de sugerencias  prácticas 
relativas a la modificación y mejora del proceso reg lamentario . 
La APA constituye también un marco propicio,  con rendición de cuentas , que permite identificar, 
evaluar  y eliminar los obstáculos innecesarios al desarrollo de las pequeña s empresa s y las 
iniciativas empresariales , el comercio y la inversión antes  de que susciten  preocupación a nivel 
internacional . Por lo tanto, el procedimiento de  aviso y observaciones  puede servir para fomentar 
la confianza del públic o (y la confianza  internacional) en la adopción de decisiones en materia de 
reglamentación . Es decir, cuando el público colabora en la elaboración de los reglamentos , puede 
estar más dispuesto a respaldar los resultados definitivos  del proceso de  toma de decisiones de l os 
organismos, y estos, a su vez, e xplicar mejor sus decisiones  al público . El hecho de publicar en el 
reglamento definitivo la manera en que se han  tenido en cuenta las aportaciones escritas recibidas 
del público sirve para "c errar el ciclo" por lo que respecta a la apertura y la rendición de cuentas . 
Después de 70 años de experiencia en la elaboraci ón de reglament os federales, el procedimiento 
de "aviso y observaciones " sigue  siendo uno de los principales factores que propicien  la "adopción 
de decisiones basada s en pruebas ", la mejora de los  resultados en materia de reglamentación y el 
cumplimiento de las obligaciones dimanantes de los  Acuerdo s de la OMC  en tod os los organismos 
del Gobierno f ederal . 
Los Estados Unidos recomiendan al Comité que invite a los Miembros a compartir del mismo modo 
sus opiniones y experiencias en cuanto a  la importancia de mejorar la transparencia y la 
gobernanza a fin de aplicar plenamente el AFC y lograr su objetivo de agilizar el movimiento, 
levante y despacho de las mercancías, incluidas las mercancías en tránsito . 
 
 
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