G/SCM/W/575  
13 avril 2018 
(18-2249) Page: 1/3 
Comité des subventions et des  
mesures compensatoires  Original:  anglais  
 
  
SUBVENTIONS ET SURCAPACITÉ:  LE RÔLE  DU FINANCEMENT  
À DES CONDITIONS  INFÉRIEURES  À CELLES  
DU MARCHÉ  
La communication ci -après, datée du 1 2 avril 2018, est distribuée à la demande des délégations 
du Canada, des États -Unis, du Japon, du Mexique et de l'Union  européenne.  
 
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Dans un document précédent1, l'Union européenne, les États -Unis, le Japon et le Mexique avaient 
soulevé le problème des subventions et de la surcapacité, dont il est question au paragraphe  10 de 
la Déclaration ministérielle de Shanghai et au paragraphe 31 du communiqué du Sommet de 
Hangzhou : 
Nous reconnaissons que les problèmes structurels, y compris les capacités 
excédentaires dans certains secteurs, exacerbés par une reprise économique mondiale 
faible et une demande en recul, ont eu un effet défavorable sur l e commerce et les 
travailleurs . Nous reconnaissons que les capacités excédentaires dans l'industrie 
sidérurgique et dans d'autres industries sont un problème mondial qui exige des 
réponses coll ectives . Nous reconnaissons également que les subventions et les autres 
types de soutien accordés par les gouvernements ou par des institutions qu'ils 
financent peuvent causer des distorsions sur le marché et contribuer aux capacités 
excédentaires mondiale s et qu'il faut donc y prêter attention.  
Pour déterminer comment le Comité des subventions et des mesures compensatoires 
(Comité  SMC) pourrait examiner dans quelle mesure les subventions contribuent à la surcapacité 
et comment elles pourraient être soumise s à des disciplines plus strictes, les trois questions 
suivantes ont été posées : 
 Dans quelle mesure les subventions ont -elles contribué à la création d'une capacité 
excédentaire?  
 Quelles sont les pratiques spécifiques des gouvernements ou des entreprises q ui ont 
contribué à la création  et au maintien  d'une capacité excédentaire ?2 
 Dans quels domaines les disciplines actuelles de l'Accord sur les subventions et les 
mesures compensatoires (Accord SMC) sont-elles incomplètes ou inappropriées pour 
remédier à ces  pratiques?  
Le présent document  porte sur des cas spécifiques de financement à des conditions inférieures à 
celles du marché , à savoir  l'octroi  de crédits peu coûteux par des banques d'État  à des entreprises 
industrielles publiques pour accroître la demand e agrégée en période de grave récession, et les 
mesures prises ensuite par les gouvernements concernés pour convertir les créances  en 
participation s au capital  de ces entreprises . Les crédit s de ce type sont  souvent accordé s sans que 
soit dûment pris en co nsidération le profil de risque de l'emprunteur,  avec une garantie 
gouvernementale explicite ou implicite . 
                                                
1 Document G/SCM/W/569 du 14  octobre  2016.  
2 Nous ajoutons ici le mot "maintien", car ce n'est pas uniquement la "création" initiale d'une capacité 
excédentaire, mais aussi son maintien, ou le fait qu'elle continue à exister grâce à des pratiques 
gouvernementales, qui est en cause.  G/SCM/W/575  
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  Dans notre deuxième communication3, nous avons abordé le fait que la capacité était souvent 
créée dans le cadre de  politiques industrielles  visant à développer des secteurs stratégiques 
nationaux  ou à soutenir des entreprises de ces secteurs qui rencontr aient des difficultés . Or ce qui 
est essentiel en pareil cas, c'est que  la pertinence des forces du marché  diminue lorsque l'État – 
fonctionnant comme le principal acteur économique – possède, contrôle ou influence un grand 
nombre d'entreprises industrielles et d'établissements bancaires . Autrement dit, du fait de la 
participation ou du contrôle,  directs ou indirects , par les pouvoirs  publics , il arrive que les 
considérations politiques  dominent des décisions qui devraient être exclusivement commerciales . 
Cela pose problème tout particulièrement lorsque l'État détient ou contrôle à la fois le prêteur et 
l'emprunteur  concernés par une t ransaction financière . 
Au moment de la Grande Récession, certains gouvernements ont cherché à stimuler la demande 
en augmentant fortement l'octroi de crédits peu coûteux par des banques d'État à des entreprises 
industrielles publiques . Cette approche, asso ciée à l'influence qu'exercent certain es autorités 
locales  – elles-mêmes parfois propriétaires de grandes entreprises, désireu ses de favoriser 
l'économie locale et la création d'emplois –, crée un environnement dangereux propice à la 
création d'une capacit é additionnelle insuffisamment justifiée par les facteurs liés au marché . Dans 
ces circonstances, les proj ections trop optimistes concerna nt la demande  future , et la disponibilité 
de crédits abondants et abordables – explicitement ou implicitement garanti s par les pouvoirs 
publics – encourage nt les projets d'investissement de grande envergure  dans des secteurs à forte 
intensité de capital . Il en résulte des distorsions sur le marché intérieur , qui se propage nt à 
l'économie mondiale et  faussent la structure des échanges internationaux.  
L'octroi par des banques publiques de crédits abondants et abordables  à des entreprises détenues 
en majorité par l'État peut constituer une réponse politique appropriée en cas de forte baisse de 
l'activité économique  mais, dans la mesure où la création d'une capacité additionnelle (ou le 
maintien d'une capacité existante qui n'est pas économiquement viable) ne s'appuie pas sur les 
mécanismes du marché , l'offre et la capacité de production risquent de devenir excédentaires . S'il 
y a alors une baisse des prix et des marges bénéficiaires, le  remboursement des prêts obtenus à 
des conditions favorables peut s'avérer difficile et peser sur la situation financière des entreprises . 
Autre point encore plus important, s'il n'existe pas de mécanisme de sortie fonctionnel, ou si les 
pouvoirs publics propriétaires ne peuvent pas pre ndre les décisions commerciales – certes difficile s 
– qui s'imposent pour réajuster la capacité, il devient  extrêmement compliqué de réaligner l'offre 
et la demande . Bien souvent, les exportations  augmentent alors car l'économie nationale ne peut 
plus absorber la production additionnelle . Cet accroissement des exportations oblige des secteurs 
industriels dans les économies de marché à réduire leur  capacité et leur pr oduction pour 
rééquilibrer l'offre et la demande.  
Pour résoudre le problème du surendettement des entreprises d'État après une période d'octroi de 
crédits abondants et abordables, un gouverneme nt peut, par l'intermédiaire de  banques ou 
d'autres institution s financières  publiques , convertir des  prêts assortis de  taux d'intérêt élevés en 
parts du capital relativement peu rentables . C'est une politique qu'on a pu constater  dans certains 
pays, en particulier dans les branches de production  comme l'acier et l'aluminium qui se sont 
retrouvées en situation de surcapacité du fait de l'abondance de crédits peu coûteux octroyés par 
des banques publiques et de projections trop optimistes concernant la demande . Même si 
officiellement les échanges d e créances contre des participations étaient limités à des entreprises 
en bonne santé  financière,  des transactions de ce type ont été observées dans plusieurs 
entreprises sidérurgiques rencontrant des  difficultés financières . Et de fait, il y a une contrad iction : 
si une compagnie est performante , pourquoi  un tel échange serait -il nécessaire ? Certes,  la 
conversion de créances peut être conçue dans un objectif purement commercial , mais – dans une 
économie de marché – la prise de participation dans une entrepr ise en difficulté ne pourrait avoir 
lieu qu'à condition qu'une  restructuration significative et de s changements au niveau de la gestion 
soient prévus pour  améliorer la  rentabilité à long terme de l'emprunteur . En outre, des 
investisseurs normaux demanderai ent sans doute un rabais à des emprunteurs en difficulté . 
L'absence de changements importants apportés dans l'entreprise et la conversion des créances à 
leur valeur  nominale donne nt à penser, là encore, que des décisions commerciales difficiles ne 
peuvent pas être prises en raison de considérations politiques prédominantes . Par conséquent, les 
échanges de créances contre des participations qui ne sont pas faits dans des conditions 
commerciales permettent très  souvent à des entreprises  fragilisées de poursuivre leurs activités et 
                                                
3 Voir les docume nts G/SCM/W/572 du 13  avril 2017 et G/SCM/W/572/Rev.1 du 24  avril 2017, dont les 
auteurs sont l'Union européenne, le Japon, les États -Unis et le Canada.  G/SCM/W/575  
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  de continuer à produire, au lieu de réduire la capacité ou de déposer le bilan et de sortir du 
marché . Il est évident que cela exacerbe le problème de la surc apacité . 
La question  qui se pose d'emblée est donc de savoir  comment les disciplines concernant les 
subventions devraient être améliorées et renforcées pour contrer les  tendances décrites ci -dessus,  
étant donné en particulier que certains pays ne respecten t pas pleinement leurs obligations en 
matière de notification et que les renseignements dont on dispose sur les subventions publiques  
sont de ce fait insuffisants . L'un des intervenants au séminaire organisé sur le rôle des subventions  
dans la création de la surcapacité  a suggéré qu'un nouveau paragraphe soit ajouté à l'article 5 de 
l'Accord SMC,  établissant qu'une subvention cause un préjudice grave  lorsqu' elle est spécifique et  
que la capacité d'un Membre pour un produit similaire donné sur une certaine période a empêché 
des hausses des prix ou déprimé les prix du produit similaire d'un autre Membre .4 Est-ce un critère 
réaliste ? Peut-on montrer que la capacité d'un Membre a eu un tel  effet sur les prix pour un autre 
Membre ? Comment faudrait -il alors prendre en compte l'avantage concurrentiel (ou l'absence  
d'avantage concurrentiel ) d'un pays ? 
Le même intervenant a suggéré de modifier  l'article 3 de l'Accord SMC afin que certains  types de 
financement octroyés par des organismes publics à des conditions inférieures à celles du marché  
soient considérés comme des subventions  prohibées . Les types de financement visés  sont les 
suivants : a) le transfert dir ect de fonds destiné à couvrir d es pertes d'exploitation ; b) l'annulation 
d'une dette ( compte tenu des lois en matière de faillite et autres procédures d'insolvabilité) ; c) les 
prêts accordés à des entrepr ises qui ne sont pas solvables ; et d) les échanges de créances contre 
des participatio ns qui ne sont pas faits  à des conditions commerciales . Un transfert direct destiné à 
couvrir des pertes d'exploitation – anciennement  une subvention de la catégorie "orange foncé"  – 
est assurément choquant  et devrait faire l'objet de  disciplines plus stri ctes. Mais est -ce que toutes 
les annulations de dettes doivent être considérées comme des subventions prohibées, même dans 
les circonstances où une banque privée aurait pris la même décision ? Qu'est -ce qui constitue une 
réponse politique appropriée quand u ne grande entreprise est menacée d'insolvabilité ? 
L'intervention des pouvoirs publics devrait -elle être soumise à un plan de restructuration crédible  
conçu  pour rétablir la viabilité à long terme de l'entreprise dans un délai raisonnable ? Quelle est la 
définition correcte d'une entreprise qui n'est pas solvable ? Quels sont les facteurs à prendre en 
compte pour déterminer si un échange de créances contre des participations a été fait  à des 
conditions commerciales ? Si le financement initial auquel correspo nd la dette a été lui aussi 
accordé à des conditions non commerciales, faut -il en tenir compte pour déterminer si la 
conversion en participations comporte un élément de subventionnement ? 
Les points de vue diffèrent sur ces aspects, mais la question central e demeure : dans quelles 
conditions le financement à des conditions inférieures à celles du marché devrait -il être soumis à 
des disciplines plus strictes en matière de subventions, et  quelles devraient être ces disciplines ? 
 
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4 Voir la présentation de Robert E.  DeFrancesco, How WTO Dispute Settlement Can More Effectively 
Addres s Overcapacity , résumée dans le compte rendu de la réunion du Comité SMC de l'automne dernier 
(document G/SCM/M/103, pages  22 et 23 de l'anglais ).