G/TFA/W/6  
14 juin 2018 
(18-3716) Page: 1/5 
Comité de la facilitation des échanges  Original:  anglais  
 
  
LE RÔLE DES PROCÉDURES D'"AVIS ET OBSERVATIONS" ET DES  
PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONNEXES DANS LA MISE  
EN ŒUVRE  DE LA FACILITATION DES ÉCHANGES  
COMMUNICATION PRÉSENTÉE PAR LES ÉTATS -UNIS 
La communication ci -après, datée du 1 4 juin 2018, est distribuée à la demande de la délégation 
des États -Unis. 
 
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1  INTRODUCTION  
Parmi les obstacles les plus importants aux échanges et aux investissements internationaux, en 
particulier p our les petites et moyennes entreprises (PME), figurent les formalités  inutiles et 
lourdes, ainsi que  les procédures et coûts divers à la frontière et  à l'intérieur des frontières . Les 
prescriptions trop restrictives et non transparentes  relatives au mouvement, à la mainlevée et au 
dédouanement des marchandises, y compris les marchandises en transit, ont une incidence 
disproportionnée pour les PME, lesquelles disposent de ressources financi ères et humaines limitées 
pour faire face  aux imprévus . Les PME dépensent souvent des sommes considérables pour se 
procurer ou pour fabriquer des produits de qualité destinés à être commercialisés , et elles ne 
découvrent l'existence de prescriptions nouvelles ou  inhabituelles  que quand leurs produits  
parviennent à un pays de destination et  sont présentés aux douanes . Les prescriptions non écrites 
et non transparentes, les retards et les coûts additionnels ont une incidence négative pour les 
négociants  d'un côté comme de l'autre de la frontière, et empêche nt les PME de participer 
pleinement au commerce, y compris aux chaînes de valeur mondiales.  
L'Accord sur la facilitation des échanges (AFE ) peut permettre d'améliorer les procédures 
douanières et de les rendre  nettement plus transparentes et efficaces, en coopération avec les 
organismes de réglementation présents aux frontières et le secteur privé . Le fait d'accélérer le 
mouvement, la mainlevée et le dédouanement des marchandises, y compris les marchandises en 
transit, doit accroîtr e la compétitivité du sec teur privé,  en particulier des PME, en réduisant les 
coûts directs et indirects des transactions commerciales et en approfondissant l'intégration  dans 
les chaînes d'approvisionnement régional es. 
La mise en œuvre de l'article 1 (Publication) et de l'article  2 (Possibilité de présenter des 
observations, renseignements avant l'entrée en vigueur et consultations ) de l'AFE  offre aux 
Membres de l'OMC l'occasion d'intégrer les bonnes pratiques internationalement reconnues et 
d'autres innovations dans l 'élaboration de la réglementation au niveau mondial, pour plus de 
transparence et une meilleure gouvernance . Ces progrès  seront particulièrement bénéfiques pour 
les PME.  
La place centrale qu'occupe la transparence  dans l'AFE s'agissant de la publication et  de 
l'élaboration de règles  semble indiquer qu'au cours des années écoulées depuis la rédaction du 
GATT de 1947 les Membres ont reconnu la nécessité d'une publication plus complète et plus 
accessible de s réglementations et procédures douanières, assortie d e possibilités correspondantes 
données au public pour formuler d es observations . Ce point de  vue est étayé par des études 
économiques indépendantes qui ont montré que la réduction de l'incertitude en matière  de 
politiques était  bénéfique pour les PME bien plus que pour les grandes entreprises . Même une  G/TFA/W/6  
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  légère augmentation de la transparence peut accroître  les exportations des  PME de plus de moitié .1 
S'ils sont correctement interprétés , les engagements découlant de l'AFE  guider ont les Membres 
vers l'élaboration de mécanismes et de procédures éprouvés pour  remédier aux obstacles auxquels 
se heurtent le plus couramment les PME, les négociants et les investisseurs, à savoir des 
réglementation s opaque s, difficilement accessibles , compl exes et trop lourde s. 
Les PME aux États -Unis créent deux nouveaux emplois sur trois, et représentent plus d'un tiers des 
exportations du pays . Il est donc essentiel d'encourager l'innovation dans ces petites entreprises, 
pour aider des personnes et des groupes d'entrepreneurs, y compris les jeunes et les femmes, à 
sortir de la pauvreté, pour stimuler le développement et la croissance économiques, et pour élever 
les niveaux de vie . À cet égard , les réglementations et procédures  gouvernementales arbitraires , 
en particulier aux frontières, risquent d' empêcher les petites entreprises  de créer de nouveaux 
produits, d'entrer en concurrence  dans l'économie , et de réussir sur les marchés mondiaux.  
L'histoire de la réforme administrativ e aux États -Unis donne à penser  que l' institutionnalisation  de 
méthodes plus transparentes, évaluables et réactives  pour demander la participation du public et 
l'intégrer à l'élaboration de  la réglementation , y compris prescriptions et procédures douanière s, 
incite à envisager des approches plus adaptables et plus flexible s qui aide nt les PME innovantes à 
rester sur le marché . De même, des réglementations et procédures douanières prévisibles et 
rationalisées aident à faire en sorte que tous les individus et les entreprises aient davantage de 
possibilité s de bénéficier des progrès récents  concernant le commerce mondial, la logistique, le 
commerce électronique et la nouvelle économie numérique.  
Pour pleinement mettre en œuvre les engagements au  titre de l'AFE, et en tirer parti , il faut 
absolument établir des procédures de consultation publique qui  fonctionnent bien et qui  
permettent à toutes les personnes intéressées , où qu'elles vivent et qui  qu'elles soient , d'avoir de 
réelles possibilités d'être informé es en temps utile des nouvelles propositions et modifications de 
réglementations, et de formuler  des observations pour améliorer ces propositions . Un tel dispositif 
favorise un "écosystème PME" dynamique da ns lequel les entrepreneurs et l es petites entreprises 
peuvent créer, innover et croître  au-delà des frontières.  
2  APPROCHE DES ÉTATS -UNIS POUR LA MISE EN ŒUVRE DES OBLIGATIONS ÉNONCÉES 
DANS L'AFE EN MATIÈRE D'OBSERVATIONS ET DE CONSULTATIONS DU PUBLIC  
Les États -Unis mettent en œuvre les aspec ts clés de l'article 1 (Publication) et de l'article 2 
(Possibilité de présenter des observations, renseignements avant l'entrée en vigueur et 
consultations) de l'AFE grâce à la Loi de 1946 sur les procédures administratives (APA ), telle que 
modifiée, et aux procédures connexes . L'APA a introduit des prescriptions,  désormais en place 
depuis des décennies, imposant aux organismes de publier toutes leurs procédures et de 
permettre à tout membre du public de  demander la modification, voire l'abrogation , d'une 
réglementation.  
L'APA a établi un ensemble unique d'obligations uniforme s – "éléments de base essentiels 
minimaux " – pour tous les organismes fédéraux, qu'il s'agisse du pouvoir exécutif ou d'organismes 
indépendants . Les organismes fédéraux des États -Unis sont tenus de ménager au public la 
possibilité de présenter des observations sur le texte d'une règle ou sur la teneur d'une proposition 
de réglementa tion2, y compris l es renseignements essentiels sous -jacents . En pratique, un 
organisme doit offrir au public – c'est-à-dire à toute personne intéressée, qu'elle soit ou non 
ressortissante des États -Unis – une possibilité adéquate de présenter "des données écrites, des 
vues ou des arguments" sur l a proposition de règle . 
3  AVIS ET OBSERVATIONS  
Aux fins de la m ise en œuvre de l'article 2 de l'AFE, la pratique importante dans le cadre de l'APA 
est le processus concernant les "règles" . L'APA définit  une "règle"  comme "une déclaration d'un 
organisme ayant une application et des effets futurs généraux ou particulier s, destinée à 
                                                
1 Des études ont montré que, si la transparence augmente d'une unité, la probabilité qu'une PME 
exporte augmente de 66 %, et sa propension à exporter de 53 %. Li, Y. et John S. Wilson  (2009), "Trade 
Facilitation and Expanding the Benefits of Trade: Evidence From Firm Level Data", Asia -Pacific Research and 
Training Network on Trade: Working Paper Series (n° 71).  
2 Voir APA, 5 U.S.C.  paragraphe 553 b) 3). G/TFA/W/6  
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  appliquer, interpréter ou prescrire une loi ou une politique, ou à décrire l 'organisation, les 
procédures ou la pratique à suivre par un organisme ". En somme , une règle établi t généralement 
une norme pour la conduite future des personnes,  destinée à appliquer, interpréter ou prescrire 
une loi ou une politique pour l'avenir.3 
Publication d'un a vis de proposition de réglementation : une fois qu'un organisme a élaboré 
le contenu  d'une proposition de réglementation, ou "règle", l'APA exige qu 'il la publie au Federal 
Register , dans un "avis de proposition de réglementation ". Compte tenu de l'évolution de la 
technologie, les organismes  publient désormais aussi les propositions de règles sur le portail 
unique du gouvernement fédéral des États -Unis consacré  aux avis  du Federal Register4 
(regulations. gov) et sur leurs propres sites Web.  
L'APA exige en général que les organismes prévoient la possibilité pour le public de formuler des 
observations sur les propositions de règles pendant une période "mén ageant aux personnes 
intéressées une possibilité raisonnable et réelle  de participer au processus d'élaboration de la 
réglementation" . En pratique, cette période va rie normalement de 30 à 60 jours  à des durées 
beaucoup plus longues  pour les règles plus compliquées .5 En outre, comme cela est mentionné 
plus haut, une "personne intéressée" e st en pratique n'importe quelle personne, qu'elle se trouve 
ou non aux  États-Unis. 
En vertu de l' APA, l'organisme compétent doit fournir au public des renseignements suffisants sur 
sa proposition pour  informer  justement les parties intéressées  des sujets et questions traités , de 
façon à ce que le public puisse présenter des données ou des arguments pertinents . Par 
conséquent, un avis inclut habituell ement plusieurs renseignements essentiels : 
 le projet de texte de la proposition de règle ; 
 un préambule expliquant pourquoi la règle est nécessaire et ce qu'a fait s pécifique ment 
l'organisme pour formuler une règle répondant à cette nécessité ; et 
 une explication dans un langage simple de la raison d'être de l'approche proposée, y 
compris  un résumé du fondement factuel ou scientifique de la règle.  
Conformément aux prescriptions relatives à la prise de décisions fondées  sur des données 
factuelles , en plus du texte de la proposition de réglementation, les renseignements sur lesquels 
l'organisme s'est appuyé pour étayer sa proposition doive nt aussi être soumis au public . Par 
conséquent, la possibilité  est ménagée au public de présenter des observations sur toute analyse 
scientifique ou économique  ayant été utilisée . En outre,  les organismes de réglementation sont 
tenus d'examiner si une proposition de réglementation risque d'avoir d'importants effets 
économiques  défavorables pour bon nombre  de petites entreprises . Dans l'affirmative,  ils doivent 
publier, en vue de recueillir des observations,  une description  de l'incidence économique directe  
qu'aurait la réglementation proposée  sur les petites entreprises, et envisager  de prendre des 
mesures pour réduir e ces effets  défavorable s, conformément aux objectifs légitimes  en matière de 
réglementation . 
Examen et analyse des observations du public : une fois que les observations du public ont 
été présentées en réponse à un avis,  les organismes de réglementation do ivent examiner et 
analyser toutes les observations significatives reçues en temps utile de toutes les parties 
prenantes intéressées, et de toutes les sources, sans discrimination . Cela signifie qu'ils doivent 
parfois clarifier, voire modifier, la règle pour répondre aux questions de fond soulevées dans les 
observations . S'ils ne le f ont pas, ils doivent  ensuite expliquer pourquoi ils ne sont pas d'accord 
avec une observation, ou comment la question a été traitée autrement . Au moment de la 
publication de la règle finale , l'organisme compétent doit en effet résumer les observations 
significatives et communiquer se s réponses . 
                                                
3 Les modalités d'élaboration de la réglementation dans le cadre de l'APA dont il est question dans le 
présent document sont couramment appelées les procédures informelles d'avis et observations, suivies au titre 
de la disposition 5 U.S.C.  paragra phe 553. Cependant, au moment de la promulgation de l'APA, beaucoup 
d'organismes élaboraient la réglementation dans un cadre formel, au moyen de débats contradictoires, comme 
dans la procédure au titre de la disposition 5 U.S.C.  paragraphes 556 et 557. L'é laboration de la 
réglementation ayant évolué depuis, la plupart des organismes fédéraux se sont tournés au fil du temps vers le 
modèle des procédures informelles d'avis et observations dont il est question ici.  
4 Voir APA, 5 U.S.C.  paragraphe 553 b). 
5 Voir APA, 5 U.S.C.  paragraphe 553 c). G/TFA/W/6  
- 4 - 
  L'examen de ce qui représente souvent plusieurs milliers d'observations est un défi qui peut 
sembler intimidant, mais c'est un exercic e technique qui requiert une expertise en matière de 
réglementation . Chaque observation est examinée du point de vue des renseignements apportés 
ou des questions posées, et non pas, par exemple, de l'importance ou du statut de l'auteur  de 
l'observation , ou du nombre de personnes qui  y souscrivent.  
Publication de la règle finale – Reddition de comptes : la règle finale doit être publiée au  
Federal Register au moins 30 jours avant son entrée en vigueur . L'avis doit indiquer à nouveau "le 
fondement et le but" de la règle . Comme cela est indiqué plus haut, toutes les observations 
significatives reçues sont examinées par l'organisme compétent et publiées avec la règle finale, y 
compris : 
 un résumé des observations reçues ; 
 des réponses écrites aux observations , pré cisant pourquoi l'organisme a accepté ou 
rejeté chacune ; et 
 une description des modifications (éventuellement) apportées à la règle finale . 
L'APA exige que la règle finale s'inscrive  dans le prolongement  logique de la proposition initiale et 
des observations du public, et qu'elle soit liée de façon rationnelle aux renseignements disponibl es 
dans le dossier administratif , qui comprend  les observations du public reçues en temps utile.  
Recours judiciaire : l'APA dispose que, après la publication d'une règle finale (accompagné e des 
explications détaillées de l'organisme  compétent ), les parties affectées peuvent contester la 
légalité d'une réglementation devant les tribunaux si elles estiment qu'elle est "arbitraire, 
fantaisiste, abusive ou d'autre manière non conforme à la loi ". 
4  EXEMPLES – ÉTABLISSEMENT DE LA RÉGLEMENTATION DOUANIÈRE  
Comme cela est indiqué plus haut, les organismes gouvernementaux publient des avis de 
proposition de réglementation et invit ent le public à présenter des observations, lesquelles peuvent 
contribuer à façonner la règle finale . Des exemples sont donnés ci -après de cas où le Bureau des 
douanes et de la protection des frontières des États -Unis (CBP) a révisé une proposition de règl e 
sur la base des observations reçues concernant les besoins des petites et moyennes entreprises . À 
chaque fois, il s'agissait de l'octroi de licences à des courtiers en douane . 
Exemple – Prescription relative à l'âge des courtiers en douane . Le CBP  a proposé une 
modification qui aurait eu pour effet d'augmenter l'âge minimal requis pour passer un examen de 
courtier en douane de 18 à 21 ans, c'est -à-dire l'âge requis pour obtenir une licence de courtier . 
Plusieurs observations ont été présentées au s ujet de la proposition de règle, faisant objection à 
cette modification, et soulevant en particulier l a préoccupation selon laquelle  le passage de l'âge 
minimal requis à 21 ans nuirait aux possibilités  de carrière de s personnes qui p ouvaient  d'abord 
passer  et réussir l'examen, puis  obtenir une licence rapidement  dès l'âge de 21 ans . Dans les 
explications accompagnant la règle finale, le CBP a indiqué qu 'ayant  examiné à nouveau la 
question de la limite d'âge il était d'accord avec les observations  selon lesq uelles il ne fallait pas 
modifier la prescription relative à l'âge , car cela augmenterait les coûts et engendrerait une charge 
additionnelle pour les négociants et les courtiers en douane . Dans la règle finale, l'âge minimal 
requis  pour passer un examen de  courtier en douane  est resté fixé à 18 ans.  
Exemple – Critères relatifs à la communication de  renseignements sur la clientèle . 
Le CBP a publié une proposition de règle concernant la "communication  autorisé e de 
renseignements sur la clientèle par les  courtiers en douane" . Il proposait de modifier la 
réglementation pour autoriser les courtiers à  communiquer des renseignements sur la clientèle  à 
des entités liées, sous réserve de l'autorisation écrite des clients . Le CBP a reçu de nombreuses 
observation s, dont la majorité  exprimaient la préoccupation selon laquelle la proposition de règle 
ne servait pas les intérêts des milieux importateurs , et il  était préférable et moins coûteux pour les 
négociants  que les courtiers travaill ent avec leurs clients et prennent des décisions au cas par cas 
sur la communication des renseignements les concernant . Finalement, le CBP a annoncé qu'il 
retirait  l'avis de proposition de réglementation, en expliquant que  cela devait permettre un 
examen p lus poussé des questions pertinentes soulevées dans les observations reçues.  G/TFA/W/6  
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  5  PERSPECTIVES ET RECOMMANDATIONS  
La présente communication  expose les principales caractéristiques de la  Loi de 1946 sur les  
procédures administratives  (APA) , telle que modifiée, qui établit le fondement juridique pour 
l'application par les États -Unis des obligations fondamentales découlant des articles  1 et 2 de 
l'AFE. En particulier,  un ensemble de procédures externes  permet aux personnes intéressées de 
participer à l'examen et à l'analyse des projets de réglementation s, et un ensemble correspondant 
de procédures internes  permet d'intégrer  les contributions reçues du public  à des délibérations au 
niveau gouvernemental  avec reddition de comptes . Grâce à ces di fférentes procédures  d'"avis et 
observations ", les  personnes qui s'intéressent aux résultats des politiques et  réglementations ont 
des possibilité s prévisible s et structuré es de contribuer , sans discrimination, au processus 
décisionnel.  
Les procédures d'avis et observations prévues par l'APA fonctionnent parallèlement à une 
communauté très dynamique d'associations  professionnelles et autres organisations non 
gouvernementale s aidant à organiser des intérêts  souvent largement dispersés qui,  sans cela, ne  
participerai ent peut -être pas directement à l'é laboration  de la réglementation . Les petites 
entreprises des États -Unis, qui  ne disposent généralement ni du temps, ni du  personnel, ni des 
ressources nécessaires pour  suivre les modifications de la réglementation , représentent  plus de la 
moitié  des membres de certaines des associations professionnelles et chambres de commerce les 
plus connues . Ces associations  sont des institutions  intermédiaires clés pour  associer à  
l'élaboration des politiques un vaste réseau de petites entreprises réparties dans tout le pays , et 
faciliter ainsi  la communication de suggestions pratiques visant à modifier et améliorer  le 
processus réglementaire.  
Le dispositif de l' APA constitue aussi un cadre propice , avec reddition de comptes , dans lequel les 
obstacles non nécessaires au développement, aux échanges commerciaux et aux investissements 
des petites entreprises et des entrepreneurs peuvent être identifiés, évalués, et  éliminés  avant  de 
susciter des préoccupations au niveau international . On peut donc considérer que les procédures 
d'avis et observations  renforcent la confiance du public (et  la confiance internationale) dans ce 
processus décisionnel . Autrement dit, ayant collaboré à l' élaboration de  la réglementation,  le public 
est susceptible d'adhérer  davantage aux résultats des décisions finalement prises par les 
organismes  compétents . Réciproquement, l es organismes de réglementation peuvent mieux 
expliquer leurs actions au public : le fait de publier dans la réglementation finale des 
renseignements sur la façon dont  ils ont pris  en compte les contributions écrites reçues du public 
sert à "boucler la boucle" dans un souci  d'ouverture et de reddition de comptes . Après 70 années 
d'expéri ence de l'élaboration de la réglementation au niveau fédéral, les procédures d'"avis et 
observations"  demeurent des facteurs essentiels  en faveur de la "prise de décisions  fondées sur 
des données factuelles" , de l'amélioration de la réglementation, et du respect des obligations 
découlant des Accords de l'OMC, pour tous les organismes du gouvernement fédéral.  
Les États -Unis recommandent au Comité que les Membres soient invités à présenter eux aussi 
leurs vues et leurs expériences concernant l'importance d'u ne transparence accrue et d'une 
meilleure gouvernance en vue de la pleine mise en œuvre de l'AFE, et en particulier de la 
réalisation de l'objectif consistant à accélérer encore le mouvement, la mainlevée et le 
dédouanement des marchandises, y compris les marchandises en transit . 
 
 
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