RESTRICTED  
 
WT/DSB/M/335  
4 octobre 2013  
(13-5342)  Page: 1/5  
Organe de règlement des différends 
23 août 2013   
 
  COMPTE RENDU DE LA RÉUNION 
TENUE AU CENTRE WILLIAM RAPPARD 
LE 23 AOÛT 2013 
Président: M. Jonathan Fried (Canada) 
 
1  ÉTATS-UNIS – MESURES AFFECTANT LA PRODUCTION ET LA VENTE DES CIGARETTES AUX CLOUS DE GIROFLE 
A. Recours de l'Indonésie à l'article 22:2 du  Mémorandum d'accord sur le règlement des 
différends (WT/DS406/12) 
1.1.  Le Président a déclaré que la réunion en cours avait été convoquée à la demande de 
l'Indonésie, qui souhaitait obtenir de l'ORD l'autorisation de suspendre, à l'égard des États-Unis, 
l'application de concessions tarifaires et d'obligations connexes, compte tenu du défaut allégué des 
États-Unis de se conformer aux recommandations  de l'ORD relatives au différend: "États-Unis 
– Mesures affectant la production et la vente des cigarettes aux clous de girofle" (DS406). Le 
Président a rappelé qu'au titre de l'article 22:2 du Mémorandum d'accord, un Membre devait réagir 
dans les 30 jours suivant la date à laquelle le délai raisonnable pour la mise en œuvre, était venu à expiration. Il a noté qu'en l'espèce, le délai raisonnable pour la mise en œuvre était arrivé à expiration le 24 juillet 2013. Il croyait comprendre qu'avant de demander la tenue de cette 
réunion extraordinaire de l'ORD, l'Indonésie et les États-Unis avaient tenu des discussions visant à 
conclure un accord de procédure au titre de l'article 22:2 et de l'article 21:5 du Mémorandum d'accord, ce qu'il était convenu d'appeler un "accord sur la chronologie", pour ce qui était de ce 
différend. Malgré ces discussions, l'Indonésie avait décidé d'exercer ses droits au titre de 
l'article 22:2 du Mémorandum d'accord en demandant l'autorisation de prendre des mesures de rétorsion ainsi que la tenue d'une réunion extraordinaire afin d'examiner cette question. Comme 
les Membres le savaient, l'article 22:6 du Mémorandum d'accord, qui régissait la rétorsion et 
l'arbitrage, disposait que "lorsque la situation décrite [à l'article 22:2] se [produirait], l'ORD [accorderait], sur demande, l'autorisation de suspendre des concessions ou d'autres obligations dans un délai de 30 jours à compter de l'expiration du délai raisonnable, à moins qu'il ne décide 
par consensus de rejeter la demande". Néanmoins, l'article 22:6 du Mémorandum d'accord 
disposait aussi que si le Membre concerné contestait le niveau de la suspension, la question serait soumise à arbitrage. À cet égard, le Président a noté  que les États-Unis avaient fait opposition à la 
demande de l'Indonésie. La communication des États-Unis, figurant dans le document 
WT/DS406/13, avait été distribuée aux Membres le 22 août 2013. Le Président croyait comprendre que chacune des parties au différend exposerait sa position sur cette question, pour que celle-ci 
soit consignée au compte rendu. 
1.2.  Le Président a appelé l'attention des Membres sur la communication de l'Indonésie figurant 
dans le document WT/DS406/12, et a invité le représentant de l'Indonésie à prendre la parole. 1.3.  Le représentant de l'Indonésie a déclaré que son pays remerciait le Président d'avoir 
convoqué la réunion pour que soit examinée la demande présentée par l'Indonésie afin d'obtenir 
l'autorisation d'imposer des contre-mesures, en raison du défaut des États-Unis de se conformer aux décisions et recommandations de l'ORD relatives au différend concernant les cigarettes aux 
clous de girofle. L'Indonésie avait porté cette affaire devant l'ORD en 2010, étant fermement 
convaincue que l'interdiction frappant les cigarettes aromatisées qui avait été imposée par les WT/DSB/M/335 
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  États-Unis au titre de l'article 907 a) 1) A) de la Loi fédérale sur les produits alimentaires, les 
médicaments et les cosmétiques était incompatible avec les obligations des États-Unis dans le cadre de l'OMC, parce qu'elle visait toutes les cigarettes aromatisées, y compris les cigarettes aux clous de girofle provenant d'Indonésie, mais excluait les cigarettes mentholées, qui étaient 
principalement produites aux États-Unis. Le Groupe spécial établi par l'ORD avait constaté que 
l'article 907 a) 1) A) de la Loi fédérale sur les produits alimentaires, les médicaments et les cosmétiques était incompatible avec les obligations des États-Unis au titre de l'article 2.1, 2.9.2 et 
2.12 de l'Accord sur les obstacles techniques au commerce ("Accord OTC"). Les États-Unis avaient 
fait appel des constatations du Groupe spécial concernant l'article 2.1 et l'article 2.12, et le 4 avril 2012, l'Organe d'appel avait confirmé les constatations du Groupe spécial, quoique pour 
d'autres motifs. Le 24 avril 2012, l'ORD avait adopté le rapport de l'Organe d'appel et le rapport 
du Groupe spécial, tel qu'il avait été modifié par le rapport de l'Organe d'appel. En particulier, 
l'ORD avait recommandé que les États-Unis rendent leur mesure conforme à leurs obligations au titre de l'Accord OTC. Le délai raisonnable convenu par les États-Unis et l'Indonésie pour que les 
États-Unis se mettent en conformité avec leurs obligations était arrivé à expiration le 
24 juillet 2013. Le 23 juillet 2013, les États-Unis avaient annoncé une série de mesures qui, selon eux, leur permettaient de se conformer aux cons tatations de l'Organe d'appel en l'occurrence. 
Toutefois, ces mesures ne s'intéressaient pas aux conditions de concurrence moins favorables 
imposées aux cigarettes aux clous de girofle aux États-Unis, au titre de l'article 907 a) 1) A). En outre, absolument aucune mesure qui aurait perm is aux États-Unis de se mettre en conformité 
avec leurs obligations au titre de l'article 2.9.2 et 2.12 de l'Accord OTC n'avait été annoncée. 
L'Indonésie était déçue que les États-Unis n'aient pas pris de dispositions pour se conformer aux 
décisions et recommandations de l'ORD. 
1.4.  Le 12 août 2013, l'Indonésie et les États-Unis s'étaient réunis à Washington pour examiner la 
possibilité de négocier une compensation. Les négociations n'avaient pas été fructueuses tout de 
suite, mais l'Indonésie demeurait disposée à poursuivre ces discussions de bonne foi. Compte tenu du calendrier prévu par le Mémorandum d'accord, l'Indonésie devait exercer son droit de 
demander à l'ORD l'autorisation d'imposer des contre-mesures pour un montant équivalant à 
l'annulation et à la réduction d'avantages pour l'Indonésie en raison du défaut des États-Unis de se mettre en conformité avec les décisions et reco mmandations de l'ORD relatives à ce différend. 
L'Indonésie demandait cette autorisation pour un montant de 50,5 millions de dollars EU. Cette 
somme se fondait sur la valeur des exportations vers les États-Unis de cigarettes aux clous de 
girofle produites en Indonésie pendant la période de trois ans qui avait précédé l'imposition de 
l'interdiction, corrigée de l'inflation et multipliée par trois pour tenir compte de l'incidence de ces 
pertes à l'exportation sur l'ensemble de l'économie indonésienne. Lorsqu'elle avait présenté cette 
demande, l'Indonésie avait respecté les principes de l'article 22:3 du Mémorandum d'accord et procéderait en conséquence à la suspension de co ncessions et d'autres obligations, qui prendrait 
l'une ou plusieurs des formes suivantes: i) suspension de concessions tarifaires et d'autres 
obligations connexes au titre du GATT de 1994 pour une liste de produits des États-Unis qui serait établie en temps voulu; ii) suspension de concession et d'autres obligations au titre de l'Accord OTC; et iii) suspension de concession et d'autres obligations au titre de l'Accord sur les 
licences d'importation. 
1.5.  Concernant le fondement juridique, l'arti cle 22 du Mémorandum d'accord, en particulier le 
paragraphe 2, disposait que "[s]i le Membre concerné ne met[tait] pas la mesure jugée 
incompatible avec un accord visé en conformité avec ledit accord ou ne respect[ait] pas autrement 
les recommandations et décisions dans le délai raisonnable […], ce Membre se prêtera[it], si demande lui en [était] faite et au plus tard à l'expiration du délai raisonnable, à des négociations 
[…] en vue de trouver une compensation mutuellement acceptable". L'article 22:6 du 
Mémorandum d'accord disposait que lorsque la situation décrite à l'article 22:2 se produisait, "l'ORD accordera[it], sur demande, l'autorisati on de suspendre des concessions ou d'autres 
obligations dans un délai de 30 jours à compter de l'expiration du délai raisonnable, à moins qu'il 
ne décide par consensus de rejeter la demande". L'Indonésie estimait qu'elle était en droit de 
recourir à l'article 22 du Mémorandum d'accord, étant donné le fait que les États-Unis n'avaient annoncé aucune mesure pour se conformer aux constatations du Groupe spécial et de l'Organe 
d'appel relatives à l'article 2.9.2 et 2.12 de l'Accord OTC. De plus, les mesures annoncées par les 
États-Unis, à savoir la publication au Federal Register d'un avis sollicitant des observations sur la façon dont les cigarettes mentholées pourraient être réglementées dans le futur, et sensibilisant le 
public aux dangers pour la santé liés au tabagisme chez les jeunes et aux cigarettes mentholées, 
étaient de prime abord insuffisantes pour être considérées comme des mesures prises pour se conformer aux décisions et recommandations concernant en l'espèce l'article 2.1 de l'Accord OTC. WT/DSB/M/335 
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  En fait, bon nombre des mesures (par exemple la sensibilisation aux dangers pour la santé liés au 
tabagisme chez les jeunes) n'étaient même pas en cause dans le différend. L'Indonésie était convenue d'emblée que fumer était mauvais pour les jeunes. 
1.6.  Cela étant, il n'était pas nécessaire de soumettre l'affaire à une procédure de mise en 
conformité au titre de l'article 21:5 du Mémora ndum d'accord. En fait, pour deux des points 
soulevés (l'article 2.9.2 et l'article 2.12 de l'Accord OTC), il n'y avait aucune mesure susceptible d'être examinée par un groupe spécial. L'Indonésie était un pays en développement et la 
production et la vente de cigarettes aux clous de girofle étaient importantes pour son économie. 
Les cigarettes aux clous de girofle avaient une longue histoire en Indonésie et faisaient partie de la culture du pays. Lorsque les États-Unis avaient interdit la vente de certaines cigarettes aromatisées, c'était l'Indonésie qui en avait pres que entièrement subi les conséquences. Par suite 
de la mesure contestée, les exportations indonésiennes de cigarettes aux clous de girofle vers les 
États-Unis avaient été réduites à néant. Les Indonésiens suivaient de près ce différend. Plus tôt au courant du mois d'août, l'Indonésie avait fait savoir aux États-Unis que les mesures de rétorsion 
étaient un pis-aller et qu'elles représentaient l'issue la moins souhaitable. L'Indonésie avait 
imploré les États-Unis de trouver une solution au différend concernant les cigarettes aux clous de girofle, mais si aucune solution n'était trouvée, l'Indonésie était disposée à demander à l'ORD 
l'autorisation d'imposer des contre-mesures conformément à l'article 22 du Mémorandum d'accord. 
1.7.  Le Président a appelé l'attention des participants sur la communication des États-Unis 
figurant dans le document WT/DS406/13 et a invité le représentant des États-Unis à prendre la 
parole. 
1.8.  Le représentant des États-Unis a déclaré que comme le Président l'avait fait remarquer, les 
États-Unis avaient fait opposition, le 22 août 2013, à la demande de l'Indonésie qui visait à 
suspendre, à l'égard des États-Unis, l'application de concessions ou d'autres obligations. Par 
conséquent, en application de l'article 22:6 du Mémorandum d'accord, cette question avait déjà 
été soumise à arbitrage. Dans ces circonstances, il n'était pas nécessaire que l'ORD se réunisse puisqu'il ne pouvait prendre aucune mesure conc ernant la demande de l'Indonésie. Cependant, 
compte tenu du fait que la réunion en cours n'avait pas été annulée, les États-Unis ne s'opposaient 
pas à ce que l'ORD convienne que la question avait été soumise à arbitrage. Abordant brièvement l'opposition qu'ils avaient faite, les États-Unis ont expliqué qu'ils contestaient à la fois le niveau de la suspension de concessions proposée et qu'ils  prétendaient que les principes et procédures 
énoncés à l'article 22:3 du Mémorandum d'accord n'avaient pas été suivis. Les États-Unis 
souhaitaient aussi faire état de deux types de  préoccupations fondamentales concernant la 
demande d'autorisation présentée par l'Indonési e. Premièrement, comme ils en avaient informé 
l'ORD lors de la réunion du 23 juillet 2013, les États-Unis s'étaient conformés aux 
recommandations et décisions relatives à ce différe nd. Dans ces circonstances, les États-Unis ne 
voyaient pas sur quoi l'Indonésie pouvait se fonder pour demander l'autorisation de suspendre des 
concessions – à quelque niveau que ce soit. Deuxièmement, les États-Unis étaient préoccupés par 
le comportement capricieux de l'Indonésie concernant la question de savoir si les procédures devaient être menées dans un ordre chronologique au titre de l'article 21:5 et de l'article 22 du Mémorandum d'accord. En effet, l'Indonésie avait initialement proposé aux États-Unis un accord 
sur la chronologie, qu'ils avaient accepté en prin cipe. Par la suite, cependant, l'Indonésie avait 
déclaré qu'elle ne souhaitait plus conclure un accord  sur la chronologie et avait décidé de présenter 
sa demande en vue d'obtenir l'autorisation de suspendre des concessions. Il ne semblait faire 
aucun doute que les parties n'étaient pas d'accord sur la question de savoir si les États-Unis 
avaient mis leur mesure en conformité avec le s recommandations et décisions de l'ORD. Le 
problème était de savoir si les parties parviendraient à s'entendre sur les procédures à suivre pour 
résoudre ce désaccord. L'Indonésie semblait être d'avis que le Mémorandum d'accord n'exigeait 
pas de suivre l'ordre chronologique et que les qu estions de mise en conformité pouvaient être 
résolues dans le cadre d'un arbitrage au titre de l'article 22. Les Membres de l'OMC et les rapports adoptés par l'ORD semblaient diverger sur cette question. Néanmoins, les États-Unis considéraient 
que les parties étaient convenues en principe des procédures régissant les questions relatives à la 
mise en conformité. Par conséquent, les États-Unis espéraient que l'Indonésie reviendrait à sa proposition initiale, à savoir obtenir d'abord une décision de l'ORD sur la question de la mise en 
conformité avant d'engager et de mener à bien un arbitrage au titre de l'article 22:6. Même à ce 
stade, il était loisible aux parties de conclure un accord pour suspendre l'arbitrage au titre de l'article 22:6 pendant le déroulement d'une procédure de mise en conformité au titre de 
l'article 21:5. WT/DSB/M/335 
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  1.9.  Comme les États-Unis l'avaient rapporté à l'ORD, les autorités américaines s'étaient 
entretenues avec les parties intéressées et avaient œuvré à la mise en œuvre des recommandations et décisions de l'ORD, d'une manière qui était appropriée du point de vue de la santé publique. Les États-Unis ont rappelé qu'en l'occurrence, l'ORD avait constaté que la mesure 
contestée exprimait l'avis largement majoritaire de la communauté scientifique selon lequel 
l'interdiction des cigarettes aux clous de girofle et d'autres cigarettes aromatisées était bénéfique pour la santé publique en réduisant la probabilité que les jeunes développent une dépendance à 
vie à la cigarette. Dans le même temps, l'ORD avait aussi constaté que la mesure des États-Unis 
accordait aux cigarettes aux clous de girofle importées d'Indonésie un traitement moins favorable que celui qui était accordé aux cigarettes mentholées fabriquées aux États-Unis. Pour se mettre en conformité avec les recommandations et décisions de l'ORD, les États-Unis avaient pris et 
continuaient de prendre un certain nombre de mesures concernant les cigarettes mentholées. 
Premièrement, l'Office de contrôle des médicaments et des produits alimentaires des États-Unis publiait un préavis concernant un projet de règlement relatif aux cigarettes mentholées. Celui-ci 
inviterait le public à présenter des observations sur les options réglementaires éventuelles que 
l'Office de contrôle des médicaments et des produits alimentaires pourrait envisager et permettrait d'obtenir des renseignements supplémentaires. Le préavis serait publié au Federal Register. 
Deuxièmement, l'Office de contrôle des médicaments et des produits alimentaires publiait son 
évaluation scientifique préliminaire sur les effets possibles des cigarettes mentholées sur la santé par rapport aux cigarettes non mentholées. L'évaluation scientifique préliminaire s'intéressait au lien entre les cigarettes mentholées et diverses conséquences, y compris l'initiation au tabagisme, 
la dépendance et la cessation du tabagisme. L'éval uation préliminaire arrivait à la conclusion que 
la présence de menthol dans les cigarettes avait une incidence défavorable sur la cessation et les efforts déployés par les fumeurs pour arrêter de fumer. L'évaluation préliminaire serait mise à la 
disposition du public, qui serait invité à formuler des observations. Troisièmement, l'Office de 
contrôle des médicaments et des produits alimentaires annonçait la mise au point d'une campagne de sensibilisation des jeunes conçue pour lutter contre la demande de produits du tabac et de 
cigarettes mentholées afin de la réduire. Quat rièmement, le Département de la santé et des 
services sociaux des États-Unis fournissait des renseignements par le truchement d'un site Web, BeTobaccoFree.gov, consacré au tabac et aux moyens d'arrêter de fumer, qui avait été initialement lancé en novembre 2012. Ce site Web donnait des renseignements sur les dangers 
pour la santé attribuables aux cigarettes mentholées afin de sensibiliser le public à ces dangers. 
Cinquièmement, l'Institut national du cancer info rmait le public sur les dangers que présentaient 
les cigarettes mentholées pour la santé, via so n site Web, SmokeFree.gov, qui avait pour but 
d'aider à arrêter de fumer. Les risques pour la santé liés à la consommation de tabac étaient bien 
documentés et les problèmes de santé publique posés par les cigarettes mentholées en particulier étaient non négligeables. Aux États-Unis, environ 30% des fumeurs adultes et 40% des jeunes 
fumeurs déclaraient consommer des cigarettes mentholées. Sensibiliser et informer sur les 
dangers du tabac pour la santé pouvaient être de bons moyens d'en décourager la consommation. Compte tenu des grands défis de santé publique soulevés par les cigarettes mentholées, ces actions menées par les autorités sanitaires américaines mettaient les États-Unis en conformité 
avec les recommandations et décisions de l'ORD relatives à ce différend, avant l'expiration du délai 
raisonnable pour la mise en conformité, qui était arrivé à échéance le 24 juillet 2013. Les États-Unis souhaitaient poursuivre les discussions avec l'Indonésie au sujet de ces actions de mise 
en conformité. 
1.10.  Le représentant de l'Union européenne a relevé que les États-Unis avaient déclaré avoir pris 
des mesures pour se mettre en conformité avec les recommandations et décisions de l'ORD. L'UE 
notait également que l'Indonésie ne pensait pas que les États-Unis avaient mis leurs mesures en 
conformité avec l'Accord OTC. Il semblait qu'il y avait, pour reprendre les termes de l'article 21:5 du Mémorandum d'accord, "un désaccord au sujet de l'existence ou de la compatibilité avec un accord visé de mesures prises pour se conformer aux recommandations et décisions" de l'ORD. 
L'UE souhaitait rappeler qu'en vertu de cette dispos ition, "ce [type de] différend [devait être] réglé 
suivant les présentes procédures de règlement des di fférends, y compris, dans tous les cas où cela 
sera[it] possible, avec recours au groupe spécial initial". En cas de désaccord au sujet de 
l'existence ou de la compatibilité avec les règles de l'OMC relatives aux mesures de mise en 
conformité, des concessions ou d'autres obligations pouvaient être suspendues au titre du Mémorandum d'accord, une fois qu'avait été étab lie une détermination multilatérale au sujet de 
l'action de mise en conformité alléguée. L'UE espérait que les États-Unis et l'Indonésie veilleraient 
à ce que les procédures du Mémorandum d'accord concernant la mise en conformité et la suspension d'obligations en l'espèce soient menées efficacement et dans l'ordre voulu. Finalement, l'UE a rappelé qu'elle avait participé, en tant que tierce partie, à la procédure du Groupe spécial et WT/DSB/M/335 
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  à la procédure d'appel en l'occurrence, et que, par conséquent, conformément aux paragraphes 1, 
2 et 3 de l'article 10 du Mémorandum d'accord, elle se réservait le droit de participer en qualité de tierce partie à toute procédure ultérieure, y compris concernant tout désaccord au sujet de l'existence ou de la compatibilité avec un accord visé de mesures prises pour se conformer aux 
recommandations et décisions de l'ORD. 
1.11.  Le représentant du Japon a dit qu'à la réuni on en cours, son pays ne souhaitait pas soulever 
de question factuelle se rapportant à ce différend, mais qu'il voulait simplement exprimer sa 
déception concernant les questions de chronologie non résolues entre les États-Unis et l'Indonésie. 
Le Japon pensait que les parties devraient poursuivre leurs efforts afin de résoudre cette question et de permettre au système de règlement des différends de l'OMC d'éviter les problèmes de mise en œuvre auxquels il s'était déjà heurté. 
1.12.  Le Président a dit qu'un certain nombre de questions avaient été soulevées, mais que la 
réunion en cours n'était pas un séminaire juridique sur les subtilités du droit de l'OMC ou des 
dispositions du Mémorandum d'accord. En tenant compte de toutes les observations formulées, la 
réalité était qu'il avait été convenu que la qu estion soulevée par les États-Unis dans leur 
communication du 22 août 2013 serait soumise à arbitrage, comme l'exigeait l'article 22:6 du Mémorandum d'accord. L'ORD pourrait à un autre moment approfondir sa réflexion sur la 
participation des tierces parties aux arbitrages prévus par l'article 22, comme l'avait mentionné 
l'UE. Le Président a noté que l'ORD avait entendu diff érents points de vue sur la question de savoir 
si la question "avait été", "était", "serait", "devait être" soumise à arbitrage. La question était soumise à arbitrage, ce qui était une question de fait, comme l'exigeait l'article 22:6 du 
Mémorandum d'accord. 
1.13.  L'ORD a pris note des déclarations et il a été convenu que la question soulevée par les 
États-Unis dans le document WT/DS406/13 serait soumise à arbitrage, comme l'exigeait 
l'article 22:6 du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends. 
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