G/SG/N/8/IDN/15  
G/SG/N/10/IDN/15  
5 juin 2013  
(13-2914)  Page: 1/7  
Comité des sauvegardes  Original: anglais  
 
  NOTIFICATION, AU TITRE DE L'ARTI CLE 12:1 B) DE L'ACCORD SUR  
LES SAUVEGARDES, DE LA CONSTA TATION DE L'EXISTENCE D'UN  
DOMMAGE GRAVE OU D'UNE ME NACE DE DOMMAGE GRAVE  
CAUSÉ PAR UN ACCROISSEMENT DES IMPORTATIONS 
 
NOTIFICATION D'UNE PROPOSITION D'IMPOSER UNE MESURE 
INDONÉSIE  
(Farines de froment) 
La communication ci-après, datée du 3 juin 2013, est distribuée à la demande de la délégation de 
l'Indonésie. 
 
_______________ 
 
 
Conformément à l'article 12:1 b) de l'Accord de l' OMC sur les sauvegardes, le gouvernement de la 
République d'Indonésie notifie par la présente au Comité des sauvegardes ses constatations dans 
l'enquête concernant l'importation du produit faisant l'objet de l'enquête. 
 A. CONTEXTE GÉNÉRAL 
1. Le 13 août 2012, le KPPI, dénommé ci ‑après l'"autorité chargée de l'enquête", a reçu de 
l'Association indonésienne des minotiers (Asosiasi Produsen Tepung Terigu Indonesia – APTINDO), 
dénommée ci ‑après "le requérant", une demande visant l'imposition d'une mesure de sauvegarde 
contre l'importation du "produit faisant l'objet de l'enquête" dont il est allégué qu'il est la cause du 
dommage subi par le requérant.  
Sur la base de l'examen de la demande susmenti onnée, l'autorité chargée de l'enquête a ouvert 
une enquête le 24 août 2012, l'a annoncé dans le quotidien national ("Bisnis Indonesia") et l'a notifié à l'OMC le 4 septembre 2012 dans le document G/SG/N/6/IDN/19. 
 
Comme il est indiqué dans le document de l'OMC G/SG/N/7/IDN/1 distribué le 5 décembre 2012, le gouvernement de la République d'Indonésie a imposé la mesure de sauvegarde provisoire à la 
suite de la publication par le Ministre des finances du Règlement n° 193/PMK.011/2012, daté du 
5 décembre 2012, qui a été promulgué le même jour dans le Berita Negara (Journal officiel) de la République d'Indonésie (année 2012, n° 1221).  
Des questionnaires ont été envoyés à tous les producteurs connus et pas seulement à ceux qui 
étaient cités dans la demande, aussi bien aux membres qu'aux non-membres d'APTINDO, soit aux 
19 producteurs dont l'existence était connue. Ne uf producteurs ont rempli des questionnaires. 
Toutefois, comme deux sociétés, à savoir PT. Golden Grand Mills et PT. Sriboga Raturaya, ont 
refusé les vérifications sur place, le KPPI a décidé qu'elles seraient exclues de la branche de production nationale qui, en conséquence, est représentée par sept producteurs. Les sept producteurs sont dénommés ci ‑après "la branche de production nationale". 
 
Des questionnaires ont également été envoyés à 24 importateurs, et seulement 3 questionnaires 
dûment remplis ont été reçus. G/SG/N/8/IDN/15 • G/SG/N/10/IDN/15 
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2. Produit faisant l'objet de l'enquête 
 
Farines de froment relevant de la position 1101.00.10 du SH.  3. Période couverte par l'enquête 
 
La période couverte par l'enquête s'étend de 2008 à 2011.  
4. Proportion majeure 
Tableau 1: Part du requérant et du non-requ érant dans la production nationale en 2011 
No Description % 
1 Part du requérant 86% 
2 Part du non-requérant 14% 
 
Sur la base du tableau 1, il est confirmé que le requérant représente la branche de production 
nationale.  
5. Vues et observations  des parties intéressées 
 Conformément à l'article 3:1 de l'Accord de l'OM C sur les sauvegardes, au cours de l'enquête, 
l'autorité chargée de l'enquête a donné au requ érant, aux autres parties intéressées et au 
représentant des pays exportateurs la possibilité de présenter leurs vues, éléments de preuve et 
réponses. De plus, elle a tenu une audition publique le 17 janvier 2013.  
Conformément à l'article 12:4 de l'Accord sur les sauvegardes, le gouvernement de la République 
d'Indonésie a organisé une consultation avec les Membres ayant un intérêt substantiel en tant qu'exportateurs du produit faisant l'objet de l'enquête. La consultation a eu lieu le 
20 décembre 2012. 
 Plusieurs questions ont été soulevées, dont les suivantes: 
 
Il n'y a pas eu d'évolution imprévue des ci rconstances qui justifie l'application de 
mesures.  
En ce qui concerne l'évolution imprévue des circonstances, il est noté que la politique générale du 
gouvernement indonésien a consisté à réduire les taux NPF appliqués aux produits faisant l'objet 
de l'enquête afin de tenir compte de la demande de farines de froment et soutenir le 
développement des pains et des nouilles en tant qu'aliments de base de remplacement du riz. La 
réduction progressive des taux par rapport à leur niveau consolidé de 27% en 2004 était destinée à ouvrir progressivement la concurrence dans le secteur des farines de froment tout en permettant 
à la branche de production nationale de bien s'établir. L'existence combinée d'importations et 
d'une branche de production nationale solide était considérée comme nécessaire pour soutenir la croissance globale dans le secteur et assurer la fiabilité de l'approvisionnement en produits alimentaires de base. 
 
Toutefois, la brusque hausse des importations des produits faisant l'objet de l'enquête en  2008-2010 n'aurait pas pu être prévue; des quantités importantes desdits produits ont été 
importées au-dessous du coût de production de la branche de production nationale, menaçant 
ainsi la viabilité même d'un certain nombre de producteurs nationaux et entraînant une forte baisse des profits et/ou des pertes financières pour l'ensemble de la branche de production 
nationale. 
 L'accroissement des importations n'est pas suffisamment récent, soudain, brusque et 
important, à la fois en quantité et en  qualité, pour causer un dommage grave. 
 
Il ressort d'une analyse point par point que les importations se sont accrues de 27 points de pourcentage au cours de la période 2008-2011. Pendant la période considérée, il y a eu un 
accroissement brusque de l'ordre de 46 points de pourcentage sur la période 2008-2010; 
l'accroissement a été de 21 points de pourcentage entre 2008 et 2009, puis est passé à 25 points de pourcentage en 2009-2010. G/SG/N/8/IDN/15 • G/SG/N/10/IDN/15 
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Il est également noté que les importations se sont accrues par rapport à la production au cours de 
la période 2009-2010. Une baisse a été constatée en 2011. 
 L'autorité chargée de l'enquête considère que le but des mesures de sauvegarde est de préserver d'un dommage grave, qui peut ne pas uniquement résulter d'un accroissement des importations 
(et du rythme d'accroissement des importations), mais être aussi lié aux conditions d'importation, 
ainsi qu'à l'effet cumulé sur le marché et la branche de production nationale du volume des importations et des conditions d'importation. Le fait qu'il y a eu une baisse des importations en 
2011 ne neutralise pas le dommage grave qui s'est produit antérieurement et ne signifie pas non 
plus qu'il n'y avait plus de dommage en 2011.  
Bien que l'enquête ait permis de confirmer l'existence d'un accroissement important en 2008-2010 
et d'accroissements brusques en 2009 et 2010,  l'autorité chargée de l'enquête a conclu que 
l'accroissement des importations ne justifiait pas à lui seul l'imposition de mesures et que la baisse de 2011 ne justifiait pas non plus la clôture de la procédure. 
 
Il n'y a pas de dommage parce que la plup art des facteurs, tels que la production, 
l'utilisation de la capacité, les ventes sur le marché intérieur, la pa rt de marché et la 
productivité, sont positifs. 
 Pour évaluer l'existence d'un dommage grave, il importe de ne pas uniquement analyser les 
hausses ou les baisses enregistrées pour les facteurs affectant la branche de production nationale 
et il faut aussi examiner les raisons sous-jacentes aux tendances constatées.  D'une manière générale, la consommation de farines de froment en Indonésie a augmenté car la 
d e m a n d e  e n  a v a l  d e  p a i n  e t  d e  n o u i l l e s  n ' a  c e s s é  d e  c r o î t r e .  C e l a  a  a t t i r é  d e  n o u v e a u x  
investissements en Indonésie, notamment en 2010 et 2011. La combinaison d'une croissance de la demande et de nouveaux investissements s'est inévitablement traduite par un accroissement de la 
production, des ventes sur le marché intérieur et de la productivité. 
 En dépit de ces indicateurs positifs, l'accroissement des importations au cours de la période 
considérée est largement dû au fait que les prix à l'importation ont été fixés à un niveau inférieur 
aux prix pratiqués par la branche de production nationale pour gagner des parts de marché, et cela a eu un effet direct sur la rentabilité de la branche de production nationale dont le principal marché reste le marché intérieur. L'accroissement de la production et des ventes sur le marché 
intérieur n'a pas profité à la branche de produc tion nationale. Au contraire, en raison des 
conditions d'importation, l'ensemble de la branch e de production nationale a enregistré plusieurs 
baisses de profits et/ou des pertes financières. 
 
L'importance des conditions d'importation ressort des chiffres de 2011. Bien que les importations aient reculé pendant cette période, la part de marché des importations est restée suffisamment 
importante pour continuer d'influer sur la fixation des prix des farines de froment sur le marché 
indonésien, ce qui a empêché la branche de produc tion nationale d'augmenter les prix pour couvrir 
les coûts.  
Aucun plan de restructuration valable n'a ét é présenté par la branche de production 
nationale pour justifier l' imposition de mesures. 
 
La sensibilité aux prix des farines de froment est prise en compte dans les plans de restructuration 
qui ont été proposés à l'autorité chargée de l'enquête. S'agissant du coût de fabrication, la branche de production nationale a pour priorité d'améliorer les rendements grâce à la mise en œuvre de 
programmes visant à: 
 
a. réduire au minimum les durées d'immobilisation grâce à une maintenance préventive 
et prévisionnelle; 
b. améliorer les systèmes de régulation de climatisation; 
c. réduire l'effet de désorganisation de la rotation des équipes; et 
d. améliorer les compétences des minotiers. 
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Ces améliorations s'accompagnent également d'un programme de différenciation des produits au 
niveau de la commercialisation, qui prévoit d'améliorer la logistique, de mettre en place une 
stratégie de marque et d'aider les grands utilisateurs de farines de froment tels que les boulangeries, etc.  
Les plans de restructuration susmentionnés varieront selon les producteurs, mais un système de 
surveillance sera établi pour assurer la mise en œuvre progressive de ces programmes par la branche de production nationale pendant la durée des mesures. 
B. DONNÉES CONCERNANT L'ACCR OISSEMENT DES IMPORTATIONS 
Tableau 2: Volume des importations 
SH Unité 2008 2009 2010 2011 
1101.00.10 kg 530 913 723 645 010 029 775 533 828 680 124 975 
Source: Statistics Indonesia (BPS) 
Le tableau 2 montre que le volume des importations du produit faisant l'objet de l'enquête s'est 
accru de 21,49% entre 2008 et 2009, et de 20,24% entre 2009 et 2010. Par ailleurs, le volume 
des importations a reculé de 12,30% entre 2010 et 2011. 
 C. ÉLÉMENTS DE PREUVE DE L'EXISTENCE D'UN DOMMAGE CAUSÉ PAR UN 
ACCROISSEMENT DES IMPORTATIONS 
L'autorité chargée de l'enquête a examiné tout es les données et tous les renseignements 
disponibles affectant la situation réelle de la branche de production nationale. Elle a également procédé à des vérifications sur place auprès de la branche de production nationale. 
 
On trouvera dans les tableaux 3 et 4 ci ‑après des données et des renseignements concernant la 
situation de la branche de production nationale. Les chiffres sont donnés sous forme d'indices en 
raison de la confidentialité des renseignements considérés. 
Tableau 3. Consommation nati onale et parts de marché 
No Description Unité Année 
2008 2009 2010 2011 
1 Consommation nationale Indice 100 111 119 133 
2 Part de marché de la branche 
de production nationale Indice 100 98 96 101 
3 Part de marché des 
importations Indice 100 109 122 96 
Source: Les requérants et l'au torité chargée de l'enquête. 
En se fondant sur le tableau 3, l'autorité chargée de l'enquête a mis en évidence les faits suivants: 
 1. Pendant la période couverte par l'enquête, la consommation nationale du produit faisant 
l'objet de l'enquête s'est accrue, passant de 100 en 2008 à 133 en 2011. 
 2. Pendant la période 2008-2011, la part de marché de la branche de production nationale a 
enregistré une baisse de 6% par an et la part de marché des importations a augmenté de 5% par 
an. G/SG/N/8/IDN/15 • G/SG/N/10/IDN/15 
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Tableau 4. Données du requérant concernant le dommage 
No Description Unité Année 
2008 2009 2010 2011 
1 Ventes intérieures Indice 100 108 120 133 
2 Production Indice 100 108 121 135 
3 Utilisation de la capacité Indice 100 101 109 115 
4 Profits/Pertes Indice 100 198 220 84 
5 Emploi Indice 100 99 98 102 
6 Stocks Indice 100 194 343 497 
7 Productivité Indice 100 109 124 132 
Source: Données vérifiées par l'autorité chargée de l'enquête. 
Même si la branche de production nationale a pu accroître la production et les ventes sur le 
marché intérieur, ce qui a entraîné une hausse des taux d'utilisation de la capacité et de la 
productivité, il y a eu une brusque baisse des profits à partir de 2010/11; l'enquête a montré que 
cette chute des profits est due à une incapacité d'accroître les prix au moment de la hausse des coûts des matières premières. En conséquence, les effets positifs de l'accroissement de l'utilisation 
de la capacité de production et des ventes sur le marché intérieur ont été neutralisés par la 
réduction des revenus nets. De plus, il y a eu des augmentations relativement brusques des stocks car certains producteurs ont conservé des stocks en espérant une hausse des prix.  
L'autorité chargée de l'enquête a examiné dans quelle mesure cette réduction des profits était 
imputable à la situation des importations, lesquelles ont diminué, en volume, en 2011. À cet égard, il est important de ne pas oublier que les farines de froment sont un produit sensible aux 
prix et le fait que des produits d'importation à des prix inférieurs au coût de production de la 
branche de production nationale étaient toujou rs disponibles a eu une incidence extrêmement 
défavorable sur la branche de production. Bien que les importations aient diminué en 2011, la part 
de marché globale des importations est restée importante et suffisante pour influer sur l'évolution 
des prix.  La viabilité de quatre des sept producteurs constituant la branche de production nationale était en 
jeu, ce qui avait déclenché l'application de la mesure de sauvegarde provisoire, et, globalement, la 
rentabilité de la branche de production nationale n'était pas suffisante pour justifier les investissements réalisés. 
 
D. AUTRES FACTEURS SUSCEPTIBLES DE CONTRIBUER À L'EXISTENCE D'UN 
DOMMAGE 
Afin de déterminer s'il y a d'autres facteurs, en dehors de l'accroissement du volume des 
importations du produit faisant l'objet de l'enquête, qui menacent de causer un dommage grave au requérant, l'autorité chargée de l'enquête a également examiné les facteurs connus suivants:  
1. La capacité de la branche de production nationale excède la consommation intérieure et les 
exportations ne sont pas suffisantes pour absorber cette surcapacité. À cet égard, l'autorité indique que les capacités sont entrées en service en Indonésie en prévision de l'accroissement de 
la consommation qui est confirmé par les indices ci-dessus. 
 En dépit de cette capacité excédentaire, les taux d'utilisation de la capacité se sont améliorés, 
dépassant ce qui serait considéré comme le seuil de rentabilité d'une branche de production 
sensible. L'autorité conclut donc que le dommage grave constaté n'est pas dû à une surcapacité, mais plutôt aux conditions d'importation qui ont affecté sévèrement la rentabilité. 
 
2. On s'est demandé si le problème rencontré par la branche de production nationale en 
Indonésie est dû au fait qu'il n'existe pas de mati ères premières locales. En la matière, la branche 
de production nationale est tributaire des importations de froment, et le coût de production fluctue 
donc selon les aléas de l'offre et de la demande sur le marché international. 
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À cet égard, l'autorité considère qu'il est raisonnable de s'attendre à ce que la branche de 
production de farines de froment ajuste les prix en fonction des coûts des matières premières, que 
le froment soit local ou importé, et que le dommage grave constaté en l'espèce est dû à un volume notable d'importations admis sur le territoire à des prix inférieurs et/ou à peine supérieurs aux coûts des matières premières, ce qui n'aurait pas pu être prévu. Par ailleurs, la branche de 
production nationale a pu neutraliser les aléas de l'offre et de la demande grâce à la conclusion de 
contrats à terme et au maintien de  niveaux de stocks raisonnables. 
 
3. La question de savoir si la baisse de la rentabilité est due en totalité ou en partie à la 
concurrence entre les producteurs constituant la branche de production nationale a été examinée. 
À cet égard, il y a une forte concurrence entre les producteurs en Indonésie et les prix varient d'un 
producteur à l'autre. En particulier, les producteurs bien établis ne doivent pas absorber les coûts 
de démarrage associés à de nouveaux investisseme nts. Toutefois, dans l'ensemble, s'agissant de 
la fixation des prix, les conditions d'importation sont telles qu'elles ont non seulement affecté les nouveaux investissements en Indonésie mais aussi les producteurs bien établis. 
 
4. On s'est demandé si la cause du dommage est située en aval en raison de la demande du 
secteur des nouilles et du pain. À cet égard, aucun élément de preuve ne donne à penser que la  
baisse de la rentabilité globale de la branche de production nationale est due à une tension sur les 
prix en aval. Au contraire, les prix des produits de base en aval sont généralement restés fermes, ce qui correspond à la croissance de la demande. 
 
Conformément aux constatations susmentionnées, l'autorité chargée de l'enquête est d'avis qu'il n'y a pas d'autres facteurs contribuant à la menace de dommage grave subie par le requérant, en dehors de l'accroissement du volume des importations du produit faisant l'objet d'une enquête. 
 
E. LIEN DE CAUSALITÉ 
Conformément aux constatations dûment exposées dans les sections C et D, l'autorité chargée de 
l'enquête a conclu qu'il y avait un élément de preuve solide de l'existence d'un lien de causalité 
entre l'accroissement du volume des importations du produit faisant l'objet de l'enquête et le dommage grave subi par le requérant. 
 
F. MESURE PROPOSÉE  1. Compte tenu de la conclusion susmentionnée concernant l'existence d'un lien de causalité, 
l'autorité chargée de l'enquête a proposé au gouvernement de la République d'Indonésie d'imposer 
une mesure de sauvegarde à l'importation du produit faisant l'objet de l'enquête pour une période de quatre ans. Il est envisagé de maintenir et de  libéraliser la mesure de sauvegarde provisoire 
existante, d'appliquer un contingent au titre de l'article 5:2 a) de l'Accord ou d'invoquer les 
dispositions de l'article 5:2 b).  
Pour ce qui est de l'article 5:2 b), un certain nombre de Membres ont demandé que les mesures 
s'appliquent uniquement au pays fournisseur principalement responsable du dommage grave subi.  2. La mesure de sauvegarde qu'il est proposé d'imposer est actuellement soumise aux organes 
gouvernementaux compétents pour qu'ils fassent des suggestions; sa forme et son montant seront 
détaillés dans la notification au titre de l'article 12:1 c) de l'Accord de l'OMC sur les sauvegardes.  
3. La mesure de sauvegarde sera imposée conformément aux articles 2:2 et 9 de l'Accord de 
l'OMC sur les sauvegardes.  
G.  CONSULTATIONS 
 Compte tenu des dispositions de l'article 12:3 de l'Accord de l'OMC sur les sauvegardes, il est indiqué que la consultation préalable pouvant être demandée par les Membres ayant un intérêt 
substantiel en tant qu'exportateurs du produit considéré se tiendra le 5 juin 2013 afin, entre 
autres choses, d'examiner les renseignements sur la base desquels il est proposé d'appliquer des mesures au produit faisant l'objet de l'enquête, d'échanger des vues au sujet de la nature des 
mesures et d'arriver à un accord sur les moyens d' atteindre l'objectif énoncé au paragraphe 1 de 
l'article 8 de l'Accord de l'OMC sur les sauvegardes. G/SG/N/8/IDN/15 • G/SG/N/10/IDN/15 
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Les Membres ayant un intérêt substantiel en tant que tel sont tenus de faire part au Comité des 
sauvegardes de l'Indonésie de leur intention de tenir des consultations au plus tard 7 (sept) jours 
après la date de distribution de la communication pertinente à l'OMC concernant la présente notification, à l'adresse suivante:  
 
THE INDONESIAN SAFEGUARDS COMMITTEE  
(Komite Pengamanan Perdagangan Indonesia/KPPI) 
Jl. M.I. Ridwan Rais No. 5, Building I, 5th floor, Jakarta 10110 
Téléphone/Fax: (62 ‑21) 385 7758 
Adresse électronique: kppi@kemendag.go.id 
 
__________