G/SG/N/8/IDN/15  
G/SG/N/10/IDN/15  
5 de junio de 2013  
(13-2914)  Página: 1/7  
Comité de Salvaguardias  Original: inglés  
 
  NOTIFICACIÓN EN VIRTUD DEL PÁRRAFO 1 B) DEL ARTÍCULO 12 
DEL ACUERDO SOBRE SALVAGUARDIAS RELATIVA A LA 
CONSTATACIÓN DE EXISTE NCIA DE DAÑO GRAVE O 
AMENAZA DE DAÑO GRAVE A CAUSA DEL 
AUMENTO DE LAS IMPORTACIONES 
 
NOTIFICACIÓN DE PROPUESTA DE IMPOSICIÓN 
DE UNA MEDIDA 
INDONESIA  
(Harina de trigo) 
La siguiente comunicación, de fecha 3 de junio de 2013, se distribuye a petición de la delegación 
de Indonesia.  
_______________ 
  
De conformidad con el párrafo 1 b) del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, el 
Gobierno de la República de Indonesia, denominado  en adelante "Gobierno de Indonesia", notifica 
por la presente al Comité de Salvaguardias las constataciones resultantes de la investigación relativa a las importaciones del producto objeto de la investigación. 
 
A. ANTECEDENTES GENERALES 
1. El 13 de agosto de 2012 el KPPI, denominado en adelante la "autoridad investigadora", 
recibió de la Asociación de Molinos de Harina de Indonesia (Asosiasi Produsen Tepung Terigu 
Indonesia/APTINDO), denominada en adelante el "solicitante", una solicitud de imposición de una medida de salvaguardia a las importaciones del "producto objeto de la investigación" que se alega 
son la causa del daño sufrido por el solicitante. 
 Basándose en el examen de la solicitud antes mencionada, la autoridad investigadora inició una investigación el 24 de agosto de 2012, lo anunció en el diario nacional ("Bisnis Indonesia") y lo 
notificó a la OMC el 4 de septiembre de 2012 mediante el documento G/SG/N/6/IDN/19. 
 Conforme a lo indicado en el documento G/SG/N/7/IDN/1 de la OMC, distribuido el 5 de diciembre 
de 2012, el Gobierno de la República de Indonesia ha impuesto una medida de salvaguardia 
provisional publicada en el Reglamento Nº 193/PMK.011/2012 del Ministro de Hacienda, de 
5 de diciembre de 2012, promulgado en esa misma fech a en el Berita Negara (Boletín Oficial) de la 
República de Indonesia Nº 1221, del año 2012. 
 Se enviaron cuestionarios a todos los productores conocidos, no solamente a los mencionados en la solicitud, sino también a los que no son miembros de APTINDO, en total 19, de los cuales 9 
completaron el cuestionario. Sin embargo, dado que dos empresas, PT. Golden Grand Mills y PT. 
Sriboga Raturaya, rechazaron la realización de verificaciones in situ , el KPPI decidió excluirlas de la 
rama de producción nacional, que en consecuencia quedó representada por 7 productores, 
referidos en adelante como "la rama de producción nacional". 
 También se enviaron cuestionarios a 24 importadores, y se recibieron sólo 3 cuestionarios 
completos. G/SG/N/8/IDN/15 • G/SG/N/10/IDN/15 
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  2. Producto objeto de la investigación 
 Harina de trigo comprendida en la subpartida 1101.00.10 del SA.  
3. Período objeto de la investigación 
 El período objeto de la investigación abarca desde 2008 hasta 2011. 
 
4. Proporción importante  Cuadro 1: Proporción de la producción naci onal de 2011 correspondiente al solicitante y 
a los no solicitantes 
Nº Descripción Porcentaje 
1. Proporción correspondiente al solicitante 86% 
2. Proporción no correspondiente al solicitante 14% 
 
Sobre la base de la información que figura en el cuadro 1, se confirma que el solicitante es representativo de la rama de producción nacional.  
5. Opiniones y observaciones de las partes interesadas 
 De conformidad con el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, durante 
el proceso de investigación la autoridad investigadora ha dado al solicitante, a las demás partes 
interesadas y a los representantes de los países exportadores la oportunidad de presentar sus opiniones, pruebas y respuestas. Además, la autoridad investigadora celebró una audiencia pública 
el 17 de enero de 2013. 
 De conformidad con el párrafo 4 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias, el 20 de diciembre de 2012 el Gobierno de Indonesia también celebró consultas con los Miembros 
que tienen un interés sustancial como exportadores del producto objeto de la investigación. 
 Se plantearon, entre otras, las siguientes cuestiones: 
 
No hubo una evolución imprevista de las circ unstancias que justifique la aplicación de 
medidas. 
 
En relación con la evolución imprevista de las circunstancias, se señala que la política general del Gobierno de Indonesia ha consistido en reducir los tipos NMF sobre el producto objeto de la investigación, teniendo en cuenta la demanda de harina de trigo destinada a fomentar el consumo 
de pan y fideos como alimentos alternativos al arroz. La reducción gradual de los tipos con 
respecto a los niveles consolidados del 27% en 2004 tuvo por objetivo abrir paulatinamente la competencia en el sector de la harina de trigo, permitiendo a la vez que se consolidara la rama de 
producción nacional. Se consideraba necesaria la combinación de importaciones y una rama de 
producción nacional fuerte para sostener el crecimiento general del sector y asegurar la fiabilidad del suministro de productos alimenticios básicos. 
 
Sin embargo, el drástico aumento de las importaciones del producto objeto de la investigación registrado entre 2008 y 2010 no se podía haber previsto; ingresaron en el país cantidades 
importantes del producto a un precio inferior al co sto de producción de la rama nacional, lo que 
amenazó la viabilidad de varios productores nacionales y provocó una fuerte reducción de los 
beneficios y/o pérdidas financieras para el conjunto de la rama de producción nacional.  
El aumento de las importaciones no ha si do lo bastante reciente, súbito, agudo e 
importante, tanto cuantitativa como cualitat ivamente, como para causar un daño grave. 
 
Se señala que, si se hace un análisis detallado, las importaciones aumentaron el 27% en el período 
comprendido entre 2008 y 2011. Dentro de ese período se produjo un marcado aumento del 46% G/SG/N/8/IDN/15 • G/SG/N/10/IDN/15 
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  entre 2008 y 2010; entre 2008 y 2009 el incremento fue del 21%, y pasó al 25% entre 
2009 y 2010.  También cabe señalar que las importaciones aumentaron respecto de la producción en el período 
comprendido entre 2009 y 2010, y disminuyeron en 2011. 
 La autoridad investigadora considera que el objetivo de las medidas de salvaguardia es proteger 
del daño grave, que puede derivarse no sólo del aumento de las importaciones (y del ritmo de este 
aumento), sino también de las condiciones de importación y del efecto combinado del volumen de las importaciones y las condiciones de importación en el mercado y en la rama de producción nacional. La disminución de las importaciones en 2011 no compensa el daño grave causado 
anteriormente, ni significa que no persista el daño en 2011. 
 Si bien se confirmó la existencia de un aumento significativo en el período comprendido entre 
2008 y 2010 y marcados aumentos en 2009 y 2010, la autoridad investigadora ha concluido que el 
aumento de las importaciones en sí mismo no justifica la imposición de medidas, así como tampoco la disminución de 2011 justifica que se ponga fin al procedimiento. 
 
No existe daño porque la mayoría de los factores ha tenido un rendimiento positivo, 
como la producción, la utilización de la capaci dad, las ventas nacionales, la participación 
en el mercado y la productividad. 
 
Al evaluar la existencia de daño grave es importan te considerar no sólo los factores que afectan a 
la rama de producción nacional en términos de aumentos o disminuciones, sino también examinar 
los motivos subyacentes de las tendencias que se observan. 
 En general, el consumo de harina de trigo en Indonesia está aumentando, debido a que la 
demanda de pan y fideos sigue creciendo. Esto ha atraído nuevas inversiones a Indonesia, en 
particular en 2010 y 2011. La combinación del aume nto de la demanda y de nuevas inversiones ha 
dado lugar inevitablemente a un incremento de la producción, de las ventas en el mercado interno y de la productividad. 
 
A pesar de estos indicadores positivos, el aumento de las importaciones en el período objeto de la 
investigación se debe en gran parte a que los precios de las importaciones son inferiores a los de 
la rama de producción nacional, con el objetivo de ganar participación en el mercado; esto ha 
tenido repercusiones directas en la rentabilidad de la rama de producción nacional, cuyo mercado principal sigue siendo el interno. El aumento de la producción y de las ventas en el mercado 
interno no ha beneficiado a la rama de producción nacional. Al contrario, a causa de las 
condiciones de importación, la rama de producción nacional en general ha perdido muchos beneficios y/o ha experimentado pérdidas financieras.  
La importancia de las condiciones de importación puede apreciarse en las cifras de 2011. Aunque 
las importaciones disminuyeron en ese período, la participación de las importaciones en el mercado siguió siendo lo suficientemente significativa como para incidir en el precio de la harina 
de trigo en el mercado de Indonesia, lo que impidió que la rama de producción nacional aumentara 
sus precios para cubrir los costos.  
La rama de producción nacion al no ha presentado ningún pl an de reestructuración válido 
para justificar la imposición de medidas.  La sensibilidad de la harina de trigo a los precios se aborda en los planes de reestructuración 
propuestos a la autoridad investigadora. En relación con los costos de fabricación, la prioridad de 
la rama de producción nacional es mejorar el rendimiento poniendo en marcha programas centrados en: 
 
a. reducir los tiempos muertos mediante el mantenimiento preventivo y predictivo; b. mejorar los sistemas de climatización; 
c. reducir los efectos negativos de los turnos de rotación; y 
d. mejorar la capacidad de los molineros. 
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  Estas mejoras también se combinan con un programa de diferenciación de productos a nivel de 
comercialización, mediante la mejora de la logística, el desarrollo de la imagen de marca y la prestación de asistencia a los principales consumidores de harina de trigo, como las panaderías.  
Si bien los planes de reestructuración antes mencionados variarán según los productores, se 
establecerá un sistema de vigilancia para lograr la ejecución progresiva de los planes por parte de la rama de producción nacional durante la vigencia de las medidas. 
 
B. DATOS RELATIVOS AL AUMENTO DE LAS IMPORTACIONES 
Cuadro 2: Volumen de las importaciones 
CÓDIGO DEL SA Unidad 2008 2009 2010 2011 
1101.00.10 Kg 530.913.723 645.010.029 775.533.828 680.124.975 
Fuente: Statistics Indonesia (BPS) 
 
Como se aprecia en el cuadro 2, el volumen de las importaciones del producto objeto de la 
investigación aumentó un 21,49% entre 2008 y 2009 y un 20,24% entre 2009 y 2010. Además, 
se registró una disminución del volumen de las importaciones del 12,30% entre 2010 y 2011.  
C. PRUEBAS DEL DAÑO CAUSADO POR EL  AUMENTO DE LAS IMPORTACIONES 
La autoridad investigadora examinó todos los datos y toda la información de que se disponía 
teniendo en cuenta la situación de la rama de producción nacional. También llevó a cabo 
verificaciones in situ  de las instalaciones de la rama de producción nacional. 
 En los cuadros 3 y 4 figuran datos e información sobre la situación de la rama de producción nacional, expresados en forma de índices debido a la confidencialidad de la información en 
cuestión. 
 Cuadro 3: Consumo nacional y participación en el mercado 
Nº Descripción Unidad Año 
2008 2009 2010 2011 
1 Consumo nacional Índice 100 111 119 133 
2 Participación de la rama de 
producción nacional en el mercado Índice 100 98 96 101 
3 Participación de las importaciones en 
el mercado Índice 100 109 122 96 
Fuente: Solicitantes y autoridad investigadora. 
 
Basándose en el cuadro 3, la autoridad investigadora observó lo siguiente: 
 1. Durante el período objeto de la investigación, el consumo nacional del producto objeto de la 
investigación aumentó y pasó de 100 en 2008 a 133 en 2011. 
 2. Durante el período comprendido entre 2008 y 2011, la participación de la rama de 
producción nacional en el mercado disminuyó un 6% anual, y la de las importaciones aumentó 
un 5% anual. 
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  Cuadro 4: Datos del solicitante relativos al daño 
Nº Descripción Unidad Año 
2008 2009 2010 2011 
1. Ventas nacionales Índice 100 108 120 133 
2. Producción Índice 100 108 121 135 
3. Utilización de la 
capacidad Índice 100 101 109 115 
4. Beneficios/Pérdidas Índice 100 198 220 84 
5. Empleo Índice 100 99 98 102 
6. Existencias Índice 100 194 343 497 
7. Productividad Índice 100 109 124 132 
Fuente: Datos verificados por la autoridad investigadora. 
 
Aunque la rama de producción nacional registró un aumento de la producción y las ventas 
internas, que a su vez hizo subir la tasa de utilización de la capacidad y la productividad, hubo un 
marcado descenso de los beneficios en 2010/2011. Sobre la base de la investigación, se constató que esta caída de los beneficios se produjo por la imposibilidad de aumentar los precios cuando 
subían los costos de las materias primas. En consecuencia, los efectos positivos del aumento de la 
producción, la utilización de la capacidad y las ventas en el mercado interno fueron contrarrestados por la reducción de los ingresos  netos. Además, se observa que hubo aumentos 
relativamente significativos de las existencias, ya que algunos productores acumularon 
mercaderías con la esperanza de que los precios volvieran a aumentar. 
 La autoridad investigadora ha analizado hasta qué punto la reducción de los beneficios es 
atribuible a las condiciones en que se realizaron las importaciones, cuyo volumen bajó en 2011. A 
este respecto, es importante considerar que la harina de trigo es un producto básico sensible a los precios, y que la continua oferta de productos importados a precios inferiores a los costos de 
producción de la rama de producción nacional ha tenido un efecto desfavorable muy marcado en la 
rama de producción nacional. A pesar de qu e las importaciones disminuyeron en 2011, la 
participación general de las importaciones en el mercado siguió siendo significativa y suficiente para incidir en las tendencias de los precios. 
 
La viabilidad de cuatro de los siete productores que representan la rama de producción nacional se vio seriamente afectada, por lo que se aplicó la medida de salvaguardia provisional y, en términos 
generales, se observó que la rentabilidad de la rama de producción nacional no era suficiente para 
justificar las inversiones realizadas.  
D. OTROS FACTORES QUE PUEDEN CONTRIBUIR AL DAÑO 
Con el fin de determinar si hay otros factores, distintos del aumento del volumen de las 
importaciones del producto en cuestión, que amenazan causar un daño grave al solicitante, la autoridad investigadora ha analizado también los siguientes factores conocidos: 
 
1. La capacidad de la rama de producción nacional sobrepasa el consumo interno, y las 
exportaciones no son suficientes para absorber este exceso. A este respecto, la autoridad señala 
que las capacidades de Indonesia han comenzado a adaptarse para anticipar el aumento del 
consumo que se muestra en los índices de los cuadros supra . 
 
Aunque hay un exceso de capacidad, cabe destacar que las tasas de utilización de la capacidad 
han mejorado y se ha superado lo que podría considerarse el punto de equilibrio de una industria sensible a las variaciones de los productos básicos. En consecuencia, la autoridad concluye que el daño grave constatado no se debe al exceso de capacidad, sino a las condiciones en las que se 
realizaron las importaciones, que han afectado seriamente a la rentabilidad. 
 2. Se ha examinado si el problema de la rama  de producción nacional de Indonesia era que 
e s t e  p a í s  n o  p o s e e  l a s  m a t e r i a s  p r i m a s  p e r t i n e n t e s .  E n  e s t e  s e n t i d o ,  l a  r a m a  d e  p r o d u c c i ó n  G/SG/N/8/IDN/15 • G/SG/N/10/IDN/15 
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  nacional depende de las importaciones de trigo, y por lo tanto los costos de producción también 
varían según las fluctuaciones de la oferta y la demanda en el mercado internacional. 
 A este respecto, la autoridad considera razonable esperar de la industria de la harina de trigo que 
ajuste sus precios a los costos de las materias primas, ya sean locales o importadas, y que el daño 
grave observado en este caso se debe al volumen significativo de las importaciones que ingresan por debajo y/o mínimamente por encima de los costos de las materias primas, lo que no podría 
haberse previsto. Por otra parte, la rama de producción nacional ya ha podido contrarrestar las 
fluctuaciones de la oferta y la demanda mediante contratos a plazo y niveles de existencias suficientes.  
3. Se ha examinado si la disminución de los benefi cios se debía en su totalidad o en parte a la 
competencia entre los productores de la rama de producción nacional. A este respecto, se señala que hay una intensa competencia entre los productores de Indonesia, cuyos precios varían de uno 
a otro. En particular, los productores bien establecidos no tienen que absorber los costos iniciales 
de nuevas inversiones. Sin embargo, en general, condiciones de importación en términos de precios son tales que han afectado no sólo a las nuevas inversiones en Indonesia, sino también a 
los productores bien establecidos. 
 4. También se ha estudiado si el daño se produce en las fases ulteriores del proceso productivo 
a causa de la demanda del sector de la fabricación de fideos y pan. A este respecto, no hay 
pruebas de que la disminución de los beneficios generales de la rama de producción nacional esté 
causada por una presión sobre los precios en esas fases, en las que, al contrario, los precios de los productos básicos han permanecido generalmente fuertes gracias a la creciente demanda. 
 
Basándose en las constataciones antes indicadas, la autoridad investigadora considera que no hay otros factores que contribuyan a la amenaza de daño grave sufrida por el solicitante, aparte del 
aumento del volumen de las importaciones del producto objeto de la investigación. 
 E. RELACIÓN DE CAUSALIDAD 
De acuerdo con las constataciones debidamente detalladas en las secciones C y D, la autoridad 
investigadora ha llegado a la conclusión de que hay pruebas convincentes de que existe una 
relación de causalidad entre el aumento del volumen de las importaciones del producto objeto de la investigación y el daño grave sufrido por el solicitante. 
 
F. MEDIDA PREVISTA 
1. En vista de la conclusión antes mencionada relativa a la existencia de una relación de 
causalidad, la autoridad investigadora ha propuesto al Gobierno de la República de Indonesia la 
imposición de una medida de salvaguardia a las importaciones del producto objeto de la investigación durante un período de cuatro años. Se está considerando mantener y liberalizar la medida de salvaguardia provisional vigente, aplicar un contingente de conformidad con el 
párrafo 2 a) del artículo 5 del Acuerdo o invocar las disposiciones del párrafo 2 b) del artículo 5. 
 Respecto del párrafo 2 b) del artículo 5, algunos Miembros han solicitado que las medidas se 
apliquen sólo al país proveedor que sea el pr incipal responsable del daño grave sufrido. 
 2. La medida de salvaguardia que se propone imponer está circulando actualmente para que 
los organismos gubernamentales competentes hagan sus aportaciones; su forma y su cuantía se 
detallarán en la notificación que se presente de conformidad con el párrafo 1 c) del artículo 12 del 
Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC.  
3. La medida de salvaguardia se impondrá de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del 
artículo 2 y el artículo 9 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC.  
G. CONSULTAS 
A tenor de lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, 
se informa por la presente de que se ha previsto  que las consultas previas que pueden exigir los 
Miembros que tengan un interés sustancial como exportadores del producto de que se trata se 
celebren el 5 de junio, con el fin, entre otros, de examinar la información que sirve de base para G/SG/N/8/IDN/15 • G/SG/N/10/IDN/15 
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  proponer la aplicación de medidas al producto objeto de la investigación, intercambiar opiniones 
sobre la naturaleza de las medidas y llegar a un entendimiento sobre las formas de alcanzar el objetivo enunciado en el párrafo 1 del artículo  8 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC. 
 
A más tardar 7 (siete) días después de la fecha en que se distribuya la comunicación pertinente de 
la OMC relativa a esta notificación, los Miembros que tengan dicho interés sustancial deberán comunicar su intención de celebrar consultas al Comité de Salvaguardias de Indonesia en la 
siguiente dirección: 
 
THE INDONESIAN SAFEGUARDS COMMITTEE 
(Komite Pengamanan Perdagangan Indonesia /KPPI) 
Jl. M.I. Ridwan Rais No. 5, Building I, 5th floor, Yakarta 10110 
Teléfono/facsímil: (62-21) 385 7758 
Correo electrónico: kppi@kemendag.go.id 
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