RESTRICTED  
  
WT/TPR/G/374  
23 de mayo de 2018  
(18-3043) Página: 1/22 
Órgano de Examen de las Políticas Comerciales   Original: español  
 
  
EXAMEN DE LAS POLÍTI CAS COMERCIALES  
INFORME DE  
URUGUAY  
De conformidad con el Acuerdo por el que se establece el Mecanismo de Examen de las Políticas 
Comerciales (Anexo 3 del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial 
del Comercio), se adjunta la exposición de políticas de Uruguay . 
 
 
Nota: El presente informe es de distribución reservada y no debe difundirse a la prensa hasta que 
haya finalizado la primera sesión de la reunión del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales 
sobre Uruguay . WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  Índice  
1   ENTORNO MACROECONÓMI CO Y POLÍTICA ECONÓM ICA ................................ .............  3 
1.1   Introducción  ................................ ................................ ................................ ...............  3 
1.2   Perspectivas Macroeconómicas 2018 -2022 ................................ ................................ ..... 6 
1.3   Marco de Política Económica  ................................ ................................ .........................  7 
2   ENTORNO COMERCIAL Y POLÍTICA COMERCIAL  ................................ ..........................  9 
2.1   Evolución del Comercio Exterior y las Inversiones  ................................ ............................  9 
2.2   Política Comercial e Integración  ................................ ................................ .................... 13 
2.3   Políticas Relacionadas  ................................ ................................ ................................ .15 
2.3.1    Gobierno Electrónico  ................................ ................................ ................................ 15 
2.3.2    Reforma aduanera  ................................ ................................ ................................ ...16 
2.3.3   Nuevo Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay (CAROU)  .......................... 18 
2.3.4    Ventanilla Única de Comercio Exterior  ................................ ................................ ........ 19 
2.3.5    Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMEs)  ................................ ....................... 21 
2.4   Uruguay y la OMC  ................................ ................................ ................................ .......21 
3   CONCLUSIONES  ................................ ................................ ................................ .........  22 
 
 
  WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  1  ENTORNO MACROECONÓMI CO Y POLÍTICA ECONÓM ICA 
1.1  Introducción  
1.1.  Uruguay transita desde hace 15 años por un proceso de crecimiento económico 
ininterrumpido, lo que constituye un hecho inédito en nuestra historia (ver gráfico adjunto). 
Durante este período, la economía se recuperó de la grave crisis del 2002, enfrentó la  crisis 
financiera global del 2008 y gestionó exitosamente importantes tensiones y desequilibrios 
macroeconómicos a nivel de la región. El manejo prudente por parte de las políticas públicas en 
general, y la política económica en particular, de las condici ones favorables externas, cuando 
existieron, junto con las transformaciones estructurales procesadas y en curso a nivel nacional, 
contribuyen a explicar este desempeño claramente positivo de la economía uruguaya.  
Gráfico 1.1 Evolución del PIB por periodos, 1916 -2017  
 
Fuente:  Bonino, N.; Román, C. ; Willebald, H. (2012) ; y BCU.  
1.2.  Pese a la consolidación de un panorama externo generalmente adverso, en particular a nivel 
regional, por la profundización de la cris is económica  de Brasil, la economía uruguaya continúo 
creciendo y cerró el año 2017 con un aumento del nivel de actividad de 2,7%. Desde una 
perspectiva sectorial, este crecimiento fue impulsado principalmente por el sector "comercio"  que 
aumentó 7,5% resp ecto de 2016 y se recupera respecto del período 2014 -2016 luego de mostrar 
una caída acumulada de 7,2%. Asimismo, se destaca el sector "transporte y comunicaciones " que 
marcó un aumento de 8,5% en términos anuales. Por el lado de la demanda, los principale s 
motores del crecimiento fueron el "consumo privado " y las "exportaciones " que crecieron 4,4% y 
7,6% respectivamente.  
1.3.  Para este año, el Gobierno prevé que la economía uruguaya crezca 3,2%, mientras que los 
analistas privados prevén un crecimiento para 2018 de 3,4%, según la mediana de la encuesta del 
mes de marzo de expectativas económicas que releva el BCU.   
1.4.  Un hecho importante a destacar es el "desacople " respecto a Argentina y Brasil de los últimos 
años. El comportamiento de la economía uruguaya ha e stado sujeto históricamente al desempeño 
de sus economías vecinas y por largos períodos era posible anticipar el desempeño de la economía 
uruguaya a partir del promedio de dichas economías.  
100110120130140150160170180190200
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16Evolución del PIB por periodos, 1916 -2017Índice de volumen físico
(100=PIB del último año de recesión)
Años
Fuente:  Bonino, N.; Román, C. y Willebald, H. (2012) y BCU1944 /1951
1922 /1928
1934 /1939
1989 /19941973 /19812003 / 2017WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  Gráfico 1.2 Crecimiento acumulado del PIB , 2011 -2018  
 
* Proyecciones en base d e datos BCRA Argentina (relevamiento de expectativas de mercado) y Brasil 
BCB (relevamiento de expectativas de mercado), Uruguay estimaciones provisarias MEF.  
Fuente:  Argentina: INDEC, Brasil: IBGE, Uruguay: BCU.  
1.5.  Dentro de las transformaciones que permitieron que Uruguay se diferenciara de la región, se 
destaca un proceso de mayor diversificación de las exportaciones tanto de mercados como de 
productos así como la fuerte inversión extranjera dir ecta que a lo largo de estos últimos quince 
años el país ha recibido desde diversos países, reflejando la confianza en la institucionalidad del 
país y la política económica desplegada.  
1.6.  Gracias a la incorporación de tecnología y conocimiento en las diversa s etapas del sistema 
productivo (en rubros tradicionales tales como la producción agropecuaria), las exportaciones de 
bienes de Uruguay lograron una diversificación hacia nuevos mercados internacionales dinámicos. 
En ese sentido, en el período 2003 -2017 la s exportaciones de bienes y servicios crecieron a una 
tasa acumulativa anual de 10%.  
1.7.  La política económica desplegada en los últimos años ha estado orientada a asegurar los 
equilibrios macroeconómicos a través de una política coordinada en tres frentes: mo netario -
cambiario, fiscal y de ingresos. En lo que respecta a la actual política monetaria se sigue el 
objetivo de metas de inflación, basado en agregados monetarios, cuyo rango está establecido 
entre 3% y 7%. Tras haber superado el 11% en mayo de 2016, la  inflación anual muestra u na 
marcada trayectoria descendente alcanzando  en marzo  de este año un registro anualizado de 
6,6%, ubicándose dentro del rango meta establecido . Este descenso de los precios, recoge tanto 
una moderación de la inflación no transable ( suba de precios a nivel de bienes y servicios que no 
se comercian con el exterior)  que pasó de guarismos cercanos al 11% para ubicarse actualmente 
en torno a 7% así como una reversión del encarecimiento que sufrieron los precios de frutas y 
verduras como consecuencia de factores climáticos.  
1.8.  En materia cambiaria, el régimen es de libre flotación con intervenciones en el mercado  para 
moderar la volatilidad del tipo de cambio.  El dólar ha tendido a depreciarse en los últimos años, 
siguiendo la tend encia de debilitamiento de esa divisa a nivel mundial. E n este marco, el B anco 
Central del Uruguay ( BCU) ha adquirido dólares a efectos de evitar presiones excesivas sobre el 
tipo de cambio.  
1.9.  Las finanzas públicas continúan siendo el principal foco de aten ción del gobierno. El resultado 
global del sector público consolidado del año 2017 se ubicó en -3,5% del PIB, mejorando un 0,4% 
con respecto al cierre del año anterior. El objetivo del gobierno para el período continúa siendo 
lograr la consolidación fiscal .  
95100105110115120125
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018*Crecimiento acumulado del PIB
Índice 2011 = 100
Brasil
Argentina
Uruguay17,2%
2,0%
-0,8%WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  1.10.   Hasta  el año 2013 la economía uruguaya creció muchos años a tasas superiores a su 
tendencia de crecimiento de largo plazo (3%), lo que tuvo como resultado tasas de empleo y 
desempleo extraordinariamente favorables desde una perspectiva histórica. En los  últimos años, 
en un contexto de menor crecimiento económico, el mercado laboral ha perdido dinamismo.  
1.11.   En este contexto, la tasa de empleo cerró 2017 en 57,9% cuando en 2013 era de 59,3%. 
Adicionalmente la tasa de desempleó cerró 2017 en 7,8% mientras que  en 2013 era de 6,5%. A 
pesar de la caída del empleo, la masa salarial continúa creciendo y en 2017 alcanzó el 49,8% del 
PBI. 
1.12.   En materia de política de ingresos, este año comienza la Séptima Ronda de los Consejos de 
Salarios (CCSS) en la que 203 grupos est arán negociando acuerdos salariales (corresponde 
aproximadamente al 80% de la PEA ) siendo el mayor registro histórico de mesas de negociación. 
La propuesta de line amientos que estableció el poder ejecutivo para esta ronda de consejos de 
salarios atiende en  forma prioritaria, equilibrada y balanceada los siguientes objetivos: m ejorar los 
niveles de empleo; p romover aumentos salariales diferenciales atendiendo la situación de los 
trabajadores con ingresos más bajos así como la realidad de cada uno de los sectores  y; proteger 
las mejoras salariales obtenidas en los últimos años, asegurando el mantenimiento del salario real.   
1.13.   Si bien los importantes niveles de crecimiento económico de la última década permitieron a 
Uruguay sostener un mercado de trabajo diná mico con altas tasas de empleo y tasas de 
desempleo históricamente bajas, en los últimos años el mercado laboral ha perdido dinamismo y 
hoy es uno de los principales desafíos del gobierno. En este contexto, la tasa de empleo cerró 
2017 en 57,9%, lo que sig nificó una pérdida de aproximadamente 3.000 empleos respecto de 
2016. En tanto, la tasa de desempleo se ubicó en 7,9% el  promedio de 2017, siendo el registro 
anual más alto desde 2009.  
1.14.   Las políticas sociales implementadas y el importante proceso de crecim iento dinámico y 
sostenido de la actividad económica, le permitió al país conjugar este rápido crecimiento con una 
reducción de la desigualdad y mejora en los indicadores sociales. Tal como se observa en el 
siguiente gráfico, desde 2004 se ha logrado alcan zar un mayor nivel de equidad en la distribución 
final de los ingresos de los hogares, y una reducción en la indigencia y la pobreza a valores 
históricamente bajos.  
1.15.   En materia de pobreza e indigencia, el análisis que se realiza tradicionalmente en Uruguay 
es a través del enfoque de ingresos, en donde se mide si el ingreso per cápita del hogar es 
suficiente para cubrir las necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas mínimas. La 
incidencia de la pobreza medida a través de este método disminuyó sig nificativamente en los 
últimos años. En 2006 eran consideradas pobres 32,5% de las personas, en 2012 12,4% y en 
2017 este porcentaje bajó a 7,9% de la población. La indigencia en 2006 alcanzaba al 2,5% de los 
uruguayos, en 2012 al 0,5% y en 2017 únicamente  al 0,1%.  
1.16.   En materia de desigualdad, y utilizando el índice de Gini cuyo valor 1 implica una 
concentración total del ingreso en una persona y el valor 0 la distribución uniforme del ingreso, 
Uruguay en 2006 tenía un índice de Gini de 0,455, en 2013 de 0,38 4 y en 2017 de 0,38.  WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  Gráfico 1.3 Crecimiento económico e inclusión social  
 
 
Fuente:  INE. 
1.2  Perspectivas Macroeconómicas 2018 -2022 
1.17.   Luego del bajo crecimiento de la economía mundial registrado en 2016, la econ omía global 
recuperó una dinámica algo más expansiva en 2017. Este escenario proyecta un crecimiento 
esperado moderado para los próximos años, que no está exento de riesgos que, de materializarse, 
podrían generar un contexto más adverso para el Uruguay, en  el marco de un entorno comercial 
internacion al incierto,  mayor volatilidad financiera, y dificultades de consolidación de los procesos 
de crecimiento económico en los países vecinos.  
1.18.   El crecimiento de las economías desarrolladas seguirá siendo débil en buena medida por el 
magro desempeño de la Zona Euro. En  los Estados Unidos se proyecta que la expansión se 
aceleraría en 2018 como consecuencia de la recuperación de la confianza de los consumidores. Las 
economías de los mercados emergentes y en desarrollo  experimentarán un comportamiento que 
seguirá siendo asimétrico entre los distintos países. Si bien los datos de la economía China en 
2017 fueron superiores a los proyectados originalmente, para el mediano plazo se espera que la 
economía china continúe por  una trayectoria de reequilibrio hacia tasas de crecimiento menores 
pero aún elevadas en la comparación internacional.  
1.19.   Las economías de América Latina y el Caribe tuvieron una recuperación en 2017 aunque 
más leve que lo que se esperaba. Se espera que la ec onomía Argentina consolide su senda de 
0.360.380.400.420.440.460.48
80100120140160180200220240260
1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016
GiniIVFCrecimiento económico y distribución del ingreso
Crecimiento económico (IVF Base 86=100)
Concentración del Ingreso (Índice de Gini)
32,5
7,9
05101520253035
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017Pobreza
Total país -% personas
Fuente: INE2,5
0,1
0123
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017Indigencia 
Total país -% personas
Fuente: INEWT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  crecimiento iniciada en 2017. Por otra parte, en el caso de Brasil se espera que en 2018 se 
obtengan tasas de crecimiento mayores a las alcanzadas en 2017.  
1.20.   Tomando en cuenta la evolución esperada del escenario internacional y de las principales 
variables económicas domésticas, la economía uruguaya creció 2,7% en 2017, se espera que la 
actividad económica consolide su aceleración en el 2018, alcanzando la tasa de crecimiento 
tendencial de largo plazo y manteniénd ose en la misma en el mediano plazo (3%).  
1.21.   A nivel dom éstico tambi én existen importantes desaf íos. En primer lugar,  el crecimiento de 
la econom ía de los últimos dos a ños no fue generalizado. Sectores de actividad como Comercio y 
Reparaciones, Construcci ón, Transporte, y Servicios Personales, registraron ca ídas en su nivel de 
actividad, lo que probablemente explique adem ás la disminuci ón del empleo observada en igual 
periodo resultado de que dichos sectores se  encuentran dentro de los que emplean a una mayor 
proporci ón de los trabajadores. No obstante, se espera que en  el futuro el crecimiento de la 
actividad alcance un mayor grado de generalizaci ón, propiciando las condiciones para una mayor 
creaci ón de empleo.  
1.22.   Por otro lado, las cuentas fiscales contin úan te nsionadas. El resultado fiscal estructural del 
Sector P úblico Con solidado ha mostrado mejoras en el último año , aunque contin úa ubic ándose en 
torno al -3,5% del PIB, mientras que la din ámica reciente de la deuda p ública mues tra una 
tendencia creciente que es necesario reverti r. Esto impone restricciones en materia presupuestal y 
conduce a extrem ar la prudencia en el manejo de las cuentas fiscales a los efectos de alcanzar el 
objetivo de resultado fiscal de -2,5% del PIB en 2019.  
1.23.   La meta que el Poder Ejecuti vo estableci ó sobre el resultado fiscal para el final del periodo 
responde al objetivo de  moderar la tendencia creciente mostrada por la deuda p ública, buscando 
asegurar en última instancia la sostenibilidad de las cuentas p úblicas, pila r fundamental de la 
estabilidad macroecon ómica y de cualquier estrategi a de desarrollo sostenible a lo largo del 
tiempo. En la última d écada abundan ejemplos a nivel internacional donde sostenidos desbalances 
fiscales derivan en trayectorias insostenibles de endeudamiento, y conduc en a fuertes recortes de 
gastos sociales y a aumentos generalizados de impuestos, con repercusiones sumamente 
negativas en el empleo, los salar ios y jubilaciones y la calidad de vida de todos los ciudadanos, en 
particular de los m ás vulnerables . 
1.3  Marco de Política Económica  
1.24.   Para lograr el crecimiento económico sostenido e inclusivo, el estímulo a la inversión junto a 
la reducción de la pobreza y la eliminación de la indigencia han sido ejes centrales de la estrategia 
de desarrollo definida por el Gobierno. En este marco, se llevaron adelante políticas públicas 
estables y creíbles que profundizaran las condiciones de estabilidad en materia institucional, social 
y macroeconómica, con el objetivo de facilitar la toma de decisiones de l os agentes económicos e 
incentivar la inversión.  
1.25.   En el período bajo análisis, se plantean ciertos desafíos dentro los que se destaca mejorar la 
situación de las cuentas públicas a los efectos de continuar logrando la sustentabilidad de las 
mismas y dar un  nuevo impulso a la inversión privada.  
1.26.   Con el objetivo de mejorar el resultado fiscal del Sector Público consolidado en casi 1% del 
PIB y alcanzar la meta establecida para 2019 de 2,5% del PIB, se propuso en la R endición de 
Cuentas 2 015 un plan integral de  consolidación fiscal, el cual fue cuidadosamente diseñado para 
distribuir el esfuerzo de ahorro adicional entre los distintos actores de la sociedad. Ello se refleja 
en la distribución equilibrada entre el sector público y privado, así como entre las rent as 
personales y las empresariales. En el caso de los ingresos , se seleccionaron instrumentos 
tributarios orientados específicamente a mejorar la distribución del ingreso y la progresividad del 
sistema, haciendo que contribuyan más quienes tienen mayor capa cidad para ello. Este año, se 
llevará adelante una nueva Rendición de Cuentas en el que se elaborará en base a criterios de 
prudencia y responsabilidad fiscal.  
1.27.   En el período bajo análisis , se realizó una activa y ordenada administración de la deuda 
públic a, que permitió recuperar la liquidez, reducir el peso de la deuda en términos del PIB y 
mejorar el perfil y composición de la misma. El buen manejo en materia de endeudamiento, junto WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  con la consolidación fiscal, permitieron sortear rápidamente los efectos  de la cr isis internacional de 
2008-2009 y de la crisis regional de los últimos años, lo cual se refleja en el mantenimiento del 
grado inversor del país por parte de las principales calificadoras internacionales  
1.28.   Asimismo, la  política monetaria y cambiaria tendrá por objetivo la estabilización de los 
precios de la economía, de modo de proteger a los sectores de menores ingresos y a la economía 
en su conjunto de las presiones inflacionarias.  
1.29.   En el plano social, la política implementada durante el período 2005 -2017, apoyada en un 
fuerte incremento del gasto social, permitió extender y fortalecer las redes de protección social, 
junto con la reducción de la pobreza y la indigencia y el aumento del empleo y los ingresos de los 
hogares. Las prioridades actuales del  gobierno, dentro de las políticas sociales, están centradas en 
enseñanza, vivienda, seguridad pública y fortalecimiento de la red de protección social.   
1.30.   Es de destacar la importancia que tiene la educación en el proyecto de desarrollo del país. 
Dentro de las medidas que están siendo aplicadas en esta área se encuentra ampliar y mejorar la 
infraestructura y el equipamiento de los centros educativos, creación de nuevas escuelas de 
tiempo completo y centros de educación inicial, la alfabetización informática,  la descentralización  
de la oferta educativa  – nuevas Universidades e impulso de las carreras técnicas -, cambios en la 
carrera docente y mejoras en los salarios reales.  
1.31.   En cuanto al impulso a la inversión, recientemente se anunciaron medidas con el objetiv o de 
mejorar el clima de negocio y fortalecer los aspectos en los que el desempeño económico se ha 
mostrado menos vigoroso en los últimos dos años: la inversión y el empleo, dinamizando de esta 
forma la economía. Dichas medidas, están relacionadas con la implementación de un nuevo 
decreto reglamentario en el marco de la Ley de Protección y Promoción de Inversiones Nº 16.906 
de 1998 que tiene como objetivo mejorar los beneficios otorgados a las empresas tendientes a 
potenc iar la inversión y el empleo.  
1.32.   Adicionalmente, la propuesta incluye un conjunto de medidas destinadas a mejorar el 
acceso a los beneficios promocionales y abatir el costo de cumplimiento de las obligaciones 
tributarias de las empresas de menor porte.  
1.33.   La im portancia que Uruguay otorga a las inversiones extranjeras dentro de su estrategia de 
desarrollo, se refleja en la existencia de veintinueve acuerdos de inversión vigentes.  Los países 
con los que rigen estos acuerdos son: Alemania, Armenia, Australia, Bélg ica-Luxemburgo, Canadá, 
Corea, Chile, República Checa, China, El Salvador, España, los  Estados Unidos de América, 
Finlandia, Francia, Japón, Hungría, Israel, Italia, Malasia, México, los Países Bajos, Panamá, 
Polonia, Portugal,  el Reino Unido, Rumania, Sue cia, Suiza, la República Bolivariana de Venezuela y 
Viet Nam. 
1.34.   Una de las prioridades del gobierno en el período se vincula a la inversión en bienes públicos 
donde se destaca la reparación y mantenimiento de la infraestructura vial. Este ob jetivo se intenta  
conseguir tanto a través de la inversión pública como privada.  Las inversiones del Ministerio de 
Transporte y Obras Públicas pretenden extender la red vial recuperada durante el período de 
examen, incorporando a sus planes de obras la reparación y el mant enimiento de los principales 
corredores viales del país.  
1.35.   Con el objeto de atraer inversión privada para estos proyectos en 2011, se aprobó una Ley 
de Participación Público -Privada (PPP) que otorga un marco normativo específico en el ámbito de 
inversiones e n infraestructura pública con fondos privados.  A partir de la promoción de la 
Participación Público Privada se busca concretar un amplio conjunto de inversiones en áreas de 
infraestructura logística, portuaria y aeroportuaria , tendientes a avanzar en la co nsolidación del 
país como plataforma logística regional.  
1.36.   El gobierno entiende fundamental el desarrollo productivo del país, para lo que destina 
recursos a la implementación programas fortalecimiento de la base productiva de bienes y 
servicios, cadenas de valor intens ivas en innovación . 
1.37.   Finalmente, en materia de inserción internacional, la estrategia del gobierno se orienta a la 
búsqueda de la profundización de la integración mediante el MERCOSUR, sin descuidar la WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
- 9 - 
 
  búsqueda de nuevos mercados que brinden may or acceso a los mercados internacionales para los 
productos uruguayos, mediante el impulso de la negociación de acuerdos comerciales con terceros 
países relevantes en el comercio con Uruguay, o mediante la profundización de acuerdos 
anteriormente realizado s por Uruguay en el marco de la ALADI.  
1.38.   Como principales desafíos se seguirá buscando la mejora en la gestión comercial en base a 
la organización de misiones de alto nivel de promoción comercial y atracción de inversiones; se 
buscará continuar profundizand o, en el marco de la asociación estratégica con la República Popular 
de China, los vínculos comerciales con ese país y concretar el acuerdo comercial entre el 
MERCOSUR y la Unión Europea . También se buscará establecer negociaciones comerciales con 
otros pa íses y el fortalecimiento de las relaciones co n los emergentes,  además de seguir 
promoviendo a Uruguay como una de las puertas de entrada y de servicios logísticos del 
MERCOSUR . 
2  ENTORNO COMERCIAL Y POLÍTICA COMERCIAL  
2.1  Evolución del Comercio Exterior y las I nversiones  
2.1.  En un contexto internacional caracterizado por los bajos precios del petróleo, menores 
precios de las materias primas agrícolas y con tensiones políticas y económicas en diversos países 
de la región, Uruguay mantiene su senda de crecimiento eco nómico, con tasas sostenibles aunque 
más moderadas respecto al quinquenio anterior. En el período 2012 -2017 la balanza comercial de 
bienes y servicios ha tenido una tendencia positiva, exhibiendo cambios en la trayectoria a partir 
de 2015. Este cambio se o bserva tanto para el intercambio de bienes como de servicios, aunque 
con una marcada influencia de este último.  
Gráfico 2.1 Saldo de Balanza comercial de Uruguay, 2012 -2017  
(Millones de $EE.UU.)  
 
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a datos del BCU.  
2.2.  Entre 2012 y 2017 las exportaciones sufrieron una reducción en dólares de 1,8% promedio 
anual , mientras que las importaciones  tuvieron una caída del 6,1%. Si se analiza esta situación 
desde el punto de vis ta real, se determina que el cambio en las ventas externas fue positivo por 
2,0%, mientras que las importaciones disminuyeron aunque en menor medida (2,1%). Por su 
parte, el grado de apertura comercial descendió respecto al quinquenio anterior debido a que  el 
aumento de las exportaciones no logró compensar el descenso de las compras externas, en un 
contexto donde el producto crece. En este sentido, el comercio externo r epresentó el 45% del PIB 
de Uruguay en el último año.  
-5282,512
-2,000-1,500-1,000-50005001,0001,5002,0002,5003,000
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Bienes Servicios Bienes y ServiciosGráfico N°1 -saldo de balanza comercial de Uruguay, años 2012 -2017
(Millones US$)
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a datos del BCU.WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  Gráfico 2.2 Exportaciones e importaciones de bienes y servicios de Uruguay, 2017   
 
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a BCU.  
2.3.  Se observa un cambio en el paradigma de las exportaciones uruguayas dado por un marcado 
incremento en el peso  de las ventas de servicios, que en los últimos diez años aumentaron en 
promedio 7% medido en dólares. Las exportaciones de este rubro crecieron 15% en comparación 
con 2016 y alc anzaron en el último año, los 4.763 millones  de dólares EE.UU . 
2.4.  Por el lado de la balanza de servicios, el superávit está explicado mayormente por los 
ingresos derivados del turismo receptivo, que representó un 50% del total exportado por Uruguay, 
siguiéndole en orden de importancia los servicios de transporte (10%). Cabe destacar el  ritmo de 
crecimiento medido en dólares de las exportaciones de servicios vinculados a las 
telecomunicaciones e informática (10% en promedio).  
2.5.  Las importaciones de servicios se concentraron fundamentalmente en los rubros viajes (30%) 
y transporte (27%), re flejando el alto costo de los fletes internacionales que deben afrontar los 
importadores uruguayos.  
2.6.  Por su parte, en el mercado de bienes las exportaciones se vieron impulsadas por la demanda 
externa, en particular por la de los productos agroindustriales,  mientras que la desaceleración de 
las importaciones responde, entre otras cosas , a la depreciación del peso uruguayo. En 2017, se 
compraron mercancías por 8.607 millones  de dólares EE.UU. , en tanto se vendieron mercancías 
por 9.908 millones  de dólares EE. UU. 
2.7.  Entre 2012 -2017 se han exportado bienes a aproximadamente 200 países, destacándose la 
importancia de China en el período, el que se consolidó como el principal socio comercial de 
Uruguay.  
68%32%
Bienes ServiciosGráfico N °2 -Exportaciones e importaciones de bienes y servicios de 
Uruguay, año 2017
71%29%Importaciones Exportaciones
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a BCU.WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
- 11 - 
 
  Gráfico 2.3 Cambio en la matriz exportadora de Uruguay según destino, 2012 y 2017  
 
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a DNA y Zonas Francas.  
2.8.  Como se observa en el gráfico anterior, las exportaciones hacia China en 2017 casi que se 
duplicaron respecto al 2012, mientras que las ventas hacia el MERCOSUR disminuyeron 
sensiblemente.  
Gráfico 2.4 Principales destinos de exportación, 2012 y 2017  
 
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a DNA y Zonas Francas.  
2.9.  Los Estad os Unidos ha n aumentado su cuota de mercado en 2017 en comparación con 2012, 
el crecimiento  de las exportaciones en dólares hacia dicho destino fue en promedio 9,6%.  
2.10.   Uruguay exporta principalmente productos de origen agroindustrial, que representan el 79% 
del valor total de bienes exportados el país en 2017. En ese año, las ventas ag roindustriales 
rondaron los 7.176 millones  de dólares EE.UU. , destacándose las ventas de carne bovina, celulosa 
y soja. Este monto representó un 1,4% más medido en dólares en co mparación con el año 2012. 
Gráfico N °3 -Cambio en la matriz exportadora de Uruguay según destino
2017 2012
UE
15%China
28%China
16%
MERCOSUR
20%
UE
16%Otros
29%
MERCOSUR
31%Otros
33%
Estados Unidos
3%Estados 
Unidos
5%
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a DNA y Zonas Francas.
19%
17%
6%
5%
4%
4%
4%
4%Brasil
China
Argentina
Países Bajos
Venezuela
Federación Rusa
Alemania
Estados Unidos201228%
13%
6%
6%
6%
4%
3%
3%China
Brasil
Países Bajos
Estados
Unidos
Argentina
México
Italia
Turquía201728%
13%
6%
6%
6%
4%
3%
3%China
Brasil
Países Bajos
Estados Unidos
Argentina
México
Italia
Turquía2017Gráfico N °4 -Principales destinos de exportación, años 2012 -2017
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a DNA y Zonas Francas.WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
- 12 - 
 
  Por su parte, las manufacturas han disminuido levemente su importancia en las ventas externas, 
pasando de representar el 22% en 2012 al 20% en 2017.  
Gráfico 2.5 Principales product os exportados, 2012 y 2017  
 
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a DNA y Zonas Francas.  
2.11.   En contraste, las manufacturas tienen una alta participación en las importaciones -
representan más del 60% del total de importaciones en 2017. Se destacan las importaciones de 
vehículos, vestimenta y calzado, y plásticos. En tanto el petróleo y sus derivad os redujeron su 
peso en el total de importaciones en más de un 50%, pasando de representar el 25% a un 11% en 
2017. Esta reducción es causa de un cambio en la estructura de la demanda que permitió una 
mayor eficiencia en el uso del petróleo.  
2.12.   Los mercados de origen de las importaciones se han mantenido estables y relativamente 
concentrados en América y China. Los países del Mercosur son los mayores proveedores, aunque 
perdieron participación respecto a otros orígenes y representaron el 34% del total importado por 
Uruguay en 2017 en comparación con el 41% que representaban al inicio del período. La caída 
relativa en las importaciones desde Argentina y Brasil se debe al aumento de la importancia de 
China como proveedor de Uruguay. Las importacione s provenientes de China significaron en 2017 
el 20% de las importaciones totales de Uruguay. Otros importantes proveedores de Uruguay son la 
Unión Europea (un 16% de las importaciones) y  los Estados Unidos (un 11% de las 
importaciones).  
2.13.   Entre 2012 -2017 la IED se desaceleró y , como consecuencia , su participación en  el PIB fue 
negativa en un 0,2%;  sin embargo , este ratio continúa situando a Uruguay entre los países de la 
región que recibe más IED en relación al tamaño de su economía. En 2016 la IED provino 
fundamentalmente de Argentina y Brasil, de Europa, los Estados Unidos y Panamá. Esta inversión 
es captada fundamentalmente por actividades inmobiliarias, información y comunicaciones y 
comercio.  
2.14.   Se espera que los flujos de IED que recibe Uruguay repunten en 2018 y 2019, reflejando 
que la inversión pública retomaría dinamismo y también la inversión privada, fundamentalmente la 
15 15
8
6 6
5 5
3 3 3
05101520
Carne bovina
Soja
Productos lácteos
Celulosa
Arroz
Concentrado de bebidas
Trigo
Plásticos y sus manufacturas
Cuero y sus manufacturas
Autopartes17
15
13
7
5 5
4
3 3 3
05101520
Carne bovina
Celulosa
Soja
Productos lácteos
Arroz
Concentrado de bebidas
Madera y productos de
madera
Productos farmacéuticos
Cuero y sus manufacturas
Subproductos cárnicos2017 2012Gráfico 5
Principales productos exportados -Años 2012 y 2017WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
- 13 - 
 
  inversión inmobiliaria -asociada al impulso regional - y al proyecto de la segunda planta de celulosa 
de la empresa finlandesa UPM .1  
Gráfico 2.6 Evolución de la IED en Uruguay  
 
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a BCU y UNCTAD.  
2.2  Política Comercial e Integración  
2.15.   La globalización del siglo XXI, producto de las nuevas tecnologías de la información y la 
comunicación (TICs), ha generado la consolidación de las llamadas Cadenas Globales de Valor 
(CGV) así como la deslocalización de tareas que hasta hace pocos años eran "no transables " 
internacionalmente -comercio de servicios no tradicional es. En la actualidad, el comercio exterior 
está compuesto más por una combinación de bienes -servicios -ideas2 que cruzan las fronteras de 
los países varias veces antes de concretarse como producto final, movimiento que claramente está 
también asociado a una  dinámica de inversiones tendientes a generar estas combinaciones de 
bienes -servicios -ideas. Ello deja atrás la clásica dinámica de bienes finales cruzando las fronteras 
aduaneras entre el país exportador y el importador.  
2.16.   Dada la nueva globalización, l a po lítica comercial, entendida como el sistema de 
instrumentos y medidas que determinan la inserción externa de una economía , se ha ampliado y 
complejizado en los últimos años. En la etapa actual de la globalización y del desarrollo 
tecnológico, los países que buscan mejorar su inserción internacional ya no negocian solamente, ni 
principalmente, meras preferencias (arance larias ) en bienes, debido a que tendría bajo impacto 
comercial. L a política comercial  ha dej ado de ser un simple determinación de aranceles  y apoyos a 
sectores  y ha pasado a ser la coordinación y consolidación en materia de construcción de  
disciplinas competitivas y virtuosas que sustente n y fomenten  el nexo virtuoso entre comercio de 
bienes -servicios -ideas e inversiones asociadas.  
2.17.   Las defini ciones en materia de política comercial obviamente está subordinada a los 
objetivos y estrategias en materia de desarrollo económico. Una estrategia de crecimiento 
sostenido con equidad requiere la generación de condiciones para la expansión de la inversió n 
productiva, que en el caso de una economía como la uruguaya supone una inserción exportadora a 
efectos de alcanzar la escala que permita una producción a la vez eficiente y competitiva. En este 
sentido, el objetivo prioritario en el plano externo en términos de inserción internacional es,  el 
mejoramiento de las condiciones de acceso a mercados para los bienes -servicios uruguayos, y en 
el plano interno, la generación de una oferta exportable adecuada a las características y exigencias 
de la demanda externa . 
                                                
1 Extraído del Informe de IED 2017, Uruguay XXI . 
2 Baldwin (2016)  
0.0%1.0%2.0%3.0%4.0%5.0%6.0%
1970 1980 1990 2000 2010-2015Gráfico N°6 -Evolución de la IED en Uruguay
Fuente:  Elaborado por Uruguay XXI en base a BCU y UNCTAD.IED (% PIB) 1970 -20155,3% 
URUGUAY
LATAMWT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
- 14 - 
 
  2.18.   En consecuencia, Uruguay ha fijado como objetivo básico de su negociación externa el logro 
de condiciones de acceso a mercados  crecientes, estables y predecibles en todos los ámbitos: 
regionales, multilaterales y bilaterales. En este sentido, la dimensió n económico -comercial de los 
procesos de integración es la principal desde el punto de vista de la estrategia de crecimiento del 
país, y las distintas negociaciones en curso no son excluyentes, sino complementarias. La 
estrategia externa busca la inserción  competitiva en las economías de la región y en el mundo 
simultáneamente, promoviendo la colocación de productos con ventajas comparativas estáticas, 
así como productos de mayor contenido tecnológico que exploten ventajas comparativas 
dinámicas.  Por estas vías se procura también proveer a la producción nacional el abastecimiento 
competitivo de bienes de informática y telecomunicaciones, bienes de capital e insumos  eficientes 
y a precios competitivos .  
2.19.   Uruguay es miembro fundador del MERCOSUR, hecho que en a lguna medida  condiciona  la 
formulación de políticas comerciales específicas a las determinadas en el bloque. Conjuntamente 
con sus socios, Uruguay ha venido desarrollando todos los esfuerzos posibles con vistas a la 
profundización y perfeccionamiento de la  unión aduanera, objetivo imprescindible para la 
constitución del mercado común propuesto en el Tratado de Asunción.  
2.20.   La prioridad que tiene el mercado externo en la estrategia de desarrollo de Uruguay está 
vinculada en la convicción acerca de la convenien cia de que a la unión aduanera se sume la 
práctica de un regionalismo abierto tan amplio como sea posible.  En ese sentido, son de destacar 
los esfuerzos que no solo Uruguay, sino el Mercosur en su conjunto ha venido desarrollando con 
terceros, sea a nivel unilateral - con el consenso de los socios - sea a través de la estructura de 
negociación del bloque.  
2.21.   Dentro de las negociaciones en el marco del MERCOSUR, se destacan en el período l a 
entrada en vigor del acuerdo con Egipto y la suscripción del Acuerdo MER COSUR -Colombia.  
2.22.   La agenda externa del MERCOSUR es muy amplia, con procesos negociadores en distintas 
instancias con varios países o bloques, destacándose en particular la negociación del Acuerdo de 
Asociación Birregional de Libre Comercio con la Unión Euro pea, juzgado de gran relevancia por 
parte de Uruguay.  También se encuentra en negociación un Tratado Comercial entre el MERCOSUR 
y los países integrantes del EFTA. Recientemente se han lanzado negociaciones para un Acuerdo 
Inclusivo y Progresista de Libre Comercio entre MERCOSUR y Canadá (el nombre que surge del 
Acuerdo es Acuerdo de Comercio Integral). Se espera que a lo largo de este año también se inicien 
negociaciones con Corea del Sur  y Singapur. El MERCOSUR se encuentra realizando trabajos 
exploratori os con una gran cantidad de socios estratégicos.  
2.23.   Uruguay en este  período  se ha concentrado en negociar  acuerdos de intercambio de 
información tributaria y también acuerdos para evitar la de doble imposición , en el entendido que 
estos acuerdos son de vital trascendencia para los servicios y pueden contribuir a la ampliación de 
la oferta exportable del país y a la localización de grandes empresas transnacionales con sus sedes 
centrales en el país . 
2.24.   En el ámbito multilateral, las negociaciones en el marco de la  Ronda de Doha constituyen un 
tema de sumo interés para Uruguay, siendo este uno de los principales mecanismos para 
promover los intereses comerciales ofensivos del país en materia agrícola, en búsqueda de las 
ganancias que se derivarán de los compromisos en materia de eliminación de subsidios y apoyos a 
la producción agrícola y además, de la reducción de los obstáculos técnicos al acceso a mercados.  
2.25.   A nivel multilateral un gran logro del período fue lo a probado en la Conferencia Ministerial 
de Bali  en diciembre del 2013. El texto del Protocolo en materia de Facilitación de Comercio se 
abrió oficialmente a la aceptación el 27 de noviembre de 2014, pa ra que  el mismo  se insertase en 
el Acuerdo sobre la OMC. Luego de qu e dos tercios de los Miembros  ratificaron y notificaron  a la 
OMC su aceptación, el Acuerdo entró en vigor el 22 de febrero del 2017.  
2.26.   Procura la simplificación, armonización y modernización  de los procedimientos aduaneros, 
reducción de obstáculos, mejora en la infraestructura física y la tecnología de la información y las 
comunicaciones aplicadas. En Uruguay fue  incorporado p or la Ley 19.414  del 30 de junio  del 
2016.   WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
- 15 - 
 
  2.27.   Cumpliendo con los compromisos asumidos en el artículo 23 del Acuerdo de Bali, en 
Uruguay se creó el Comité Interministerial de Facilitación del Comercio  cuyo cometido es la 
coordinación interna y la aplicación de las disposiciones del Acuerdo. El mismo fue establecido por 
el Decreto Nº  252/15 , de fecha 23 de se ptiembre de 2015 y modificado  por Decreto Nº  156/2017 
de fecha 12 de junio de 2017 . 
2.28.   Por otra parte, se suscribió en 2010 un nuevo Protocolo entre países miembros del Sistema 
General de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo de la UNCTAD (SGPC), que busca 
potenciar el comercio entre países en desarrollo, a partir del otorgamiento de preferencias 
arancelarias en una lista relevante de productos. Asimismo, Uruguay es miembro fundador del 
Grupo de Cairns, junto a Argentina, Australi a, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, 
Filipinas, Guatemala, Indonesia, Malasia, Nueva Zelandia, Pakistán, Paraguay, Perú y Sudáfrica , e 
integra el  G20 agrícola  junto con los otros miembros de l MERCOSUR . 
2.3  Políticas Relacionadas  
2.29.   El comercio de biene s-servicios -ideas del siglo XXI implica el desarrollo democrático de las 
TIC, adaptar normativa de comercio exterior a este nuevo contexto y facilitar la incorporación de 
estas nuevas tecnologías en los procesos de comercio exterior. Es por esto que a cont inuación se 
detallan las iniciativas realizadas en materia de gobierno electrónico, nuevo código aduanero de la 
República Oriental del Uruguay y la Ventanilla Única de Comercio Exterior.  
2.3.1   Gobierno Electrónico  
2.30.   AGESIC  es un organismo que depende de la Presidencia de la República y tiene autonomía 
técnica. Es una institución creada para liderar los temas vinculados al gobierno digital y la sociedad 
de la información y conocimiento en Uruguay. Entre sus objetivos estraté gicos se destacan: 
promover el más amplio acceso de las personas a todas las TIC; promover la adquisición de 
capacidades y conocimientos en base al mejor uso de las TIC con el objetivo de lograr una mayor 
integración social y una mejor preparación de los j óvenes para el futuro; a través del uso de las 
TIC simplificar trámites y procesos, trabajar en temas vinculados al Gobierno Electrónico; dictar y 
proponer políticas, normas y estándares informáticos en el Estado y fiscalizar el cumplimiento de la 
normativ a vigente en materia informática y potenciar la sinergia entre Estado y empresas, entre 
otras cosas.  
2.31.   En los últimos diez años Uruguay ha recorrido un camino estratégico en materia de 
transformación digital, donde el Gobierno junto al trabajo de A GESIC , ase ntó los pilares 
fundamentales para seguir avanzando en este sentido: un marco normativo integral que guía y 
proporciona las bases para la regulación de la transformación digital; una institucionalidad 
consolidada con organismos gubernamentales y organizaci ones con roles definidos en un esquema 
colaborativo; y una infraestructura tecnológica disponible para atender una alta demanda y con la 
seguridad requerida para resguardar los datos del Gobierno y los ciudadanos.  
2.32.   En este marco, se han implementado estrate gias de gobierno electrónico, mediante el 
desarrollo de nuevos trámites y servicios en línea habiéndose adoptado soluciones transversales 
para todos organismos del Estado, de manera tal de estan darizar los procesos y la calidad de la 
atención al  ciudadano.  Algunos ejemplos de ellos con los servicios de: Notificaciones y 
Comunicaciones Electrónicas, Expediente Electrónico, El Sistema Integrado de Gestión 
Administrativa, los Fondos Concursables, el Modelo de Madurez y los planes directores de gobierno 
electró nico. 
2.33.   Uruguay se encuentra en una situación socio -demográfica similar a la de los países 
desarrollados pero cuenta con una economía de un tamaño y peso mucho menor, dentro de un 
sistema global y altamente competitivo. Ante esta situación, para mantener o i ncrementar el 
crecimiento económico mejorando a la vez el bienestar de la población, es esencial utilizar con 
inteligencia las nuevas herramientas tecnológicas para mejorar la calidad de la educación, los 
servicios gubernamentales y el desarrollo productiv o. En 2016, el Gobierno de Uruguay aprobó la 
Agenda Uruguay Digital 20203 bajo la consigna "Transformación con equidad ", con la cual se 
                                                
3 Consultada en: https://www.agesic.gub.uy/innovaportal/file/6122/1/agenda -uruguay -digital ---enero -
final.pdf . WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
- 16 - 
 
  propone avanzar en la transformación digital del país de forma inclusiva y sustentable, con el uso 
inteligente de las tecnologías.  
2.34.   El Plan de Gobierno Digital 20204 se enmarca dentro de la Política Digital Uruguay que 
articula, acompaña e incentiva los planes digitales de otros organismos gubernamentales . Recoge 
los diferentes objetivos e iniciativas prioritarias para ava nzar de forma integral en la 
transformación digital del gobierno uruguayo de cara al futuro . Su objetivo es crear valor público 
mediante servicios que satisfagan las necesidades, expectativas y preferencias de los ciudadanos 
de forma equitativa, eficiente,  transparente e innovadora .5  
2.35.   El país tiene una amplia cobertura de infraestructura de telecomunicaciones, ampliando la 
conexión de fibra óptica a los hogares, y ofreciendo planes de Internet gratuitos para la población, 
con las tarifas de conexión son las  más bajas de la región y a las velocidades más altas. Por otra 
parte, todos los niños de la educación pública tienen su propia computadora con Internet que 
comparten con sus familias, la población cuenta con competencias básicas de alfabetización digital , 
al tiempo que se han llevado adelante iniciativas en otras áreas como la implementación al 100% 
de la trazabilidad bovina individual, los avances en gobierno digital o el diseño de la historia clínica 
electrónica nacional.  Estas acciones han tenido un efe cto significativo en la corrección de 
disparidades, reduciendo brechas de acceso entre la población de mayores y menores ingresos, y 
democratizando los servicios, constituyéndose el desarrollo digital en un sello característico de 
Uruguay dentro y fuera de  fronteras.  
2.36.   Con el objetivo de tener un Estado que proponga acciones innovadoras y que realice un 
buen uso de las TIC, donde optimizar, consolidar y compar tir, sean pilares fundamentales, el 
gobierno ha desarrollado una plataforma de interoperabilidad y un a Red de Alta Velocidad (REDuy) 
de la que pueden hacer uso los organismos de la Administración Pública, se estableci eron 
estándares de buenas prácticas en TI, infraestructura de datos espaciales de Uruguay (IDEuy), 
consolidación de TI y servicios en la nub e del Estado . 
2.37.   Existe en Uruguay  la infraestructura y el marco regulatorio habilitante necesario para que la 
ciudadanía tenga seguridad y confianza en el uso de las TIC. Para ello, AGESIC desarrolló  el Centro 
Nacional de Respuestas a Incidentes en Seguridad  Informática (CERTuy), infraestructura nacional 
en certificación electrónica, identidad electrónica6, al mismo tiempo que se elaboraron  leyes sobre 
seguridad de la información, privacidad y protección de datos personales .7 
2.3.2   Reforma aduanera  
2.38.   La reforma de la  Dirección Nacional de Aduanas (DNA) formó parte de la estrategia de 
inserción internacional y de mejora de las condiciones para una mayor competitividad de las 
producciones de bienes. Dadas las estrategias de comercio exterior que apuntaba el Uruguay e ra 
necesario implementar un sistema de gestión aduanera facilitadora del comercio exterior basada 
en la adecuación de las tendencias del comercio internacional actuales en materia de acuerdos 
comerciales, seguridad, riesgos de las cargas, condiciones sanitari as, ambientales y la logística que 
sustenta el comercio de bienes.  
2.39.   En el año 2010, se comenzaron a formular las líneas estratégicas para la modernización de 
la aduana. Estas líneas fueron:  
 Mejorar los procesos y procedimientos ; 
 Actualizar la normativa ins titucional y organizativa ; 
 Mejorar los recursos humanos y materiales ; 
                                                
4 Consultado en: https://www.agesic.gub.uy/innovaportal/file/6539/1/plan_de_gobierno_digital.pdf . 
5 Las iniciativas prioritarias se encuentran disponibles en 
https://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/6670/1/agesic/iniciativas -
pioritarias.html?padre=3712&idPadre=3712 . 
6 Consultada en: https://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/311/1/agesic/ley -n%C2%B0 -18600 -de-21-
de-setiembre -de-2009.html . 
7 Consultadas en: https://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/46/1/agesic/proteccion -de-datos -
personales.html?padre=42&idPadre=42 . WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
- 17 - 
 
   Mejorar la infraestructura y equipamiento . 
2.40.   En este primer proceso de planificación, la DNA ha implementado un Sistema de Gestión por 
Resultados integral diseñado a partir de los desarrol los conceptuales más aceptados y con una 
muy fuerte adaptación a la realidad aduanera y del país.   
2.41.   Las iniciativas estratégicas que nacieron de este plan, fueron definidas con el fin de lograr 
los objetivos trazados, que apuntaron a tener controles más int eligentes y acciones que faciliten el 
ingreso y salida de mercadería al Uruguay. Algunas de estas iniciativas fueron:  
 Documento Único Aduanero Digital (DUA) ; 
 Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) ; 
 Programa Operador Económico Calificado (OEC) ; 
 Sistem a Integrado de Inteligencia Aduanera (SIIA) ; 
 Precinto Electrónico para el transito seguro ; 
 Automatización de los controles aduaneros en el puerto . 
2.42.   Estos proyectos, se encuentran implementados en un 100% y con resultados de gran 
impacto en el control y facilitación. Entre estos resultados tenemos:  
 Aduana sin papeles, 99% de los tramites digitalizados ; 
 Según estimaciones del Banco Mundial, el uso del DUA digital, representa un ahorro de 
US$10 millones al año para e l comercio exterior del Uruguay;  
 Intercon exión de 15 organismos de gobierno que intervienen en los procesos de 
comercio exterior, gestionados desde la plataforma VUCE, lo que significa 60 procesos 
virtualizados ; 
 48 empresas certificadas OEC, los cuales obtienen reducción de tiempos de inspección,  
prioridad durante el despacho, carriles preferenciales y atención personalizadas.  
2.43.   El sistema integrado de inteligencia aduanera es un sistema de análisis de información de 
comercio exterior con modelos econométricos que nos permite controlar menos, pero m ejor. Este 
sistema define reglas de riesgo, que luego son aplicadas a las operaciones de comercio exterior y 
los resultados de éstas retroalimentan al mismo sistema.  
2.44.   El precinto electrónico contribuyó a que el Uruguay sea considerado como el único país de 
América con control 100% de sus tránsitos.  
2.45.   Como medida de acortar la brecha de normativa institucional y organizacional, se aprobó el 
Nuevo Código Aduanero Nacional (CAROU). Dicho código ajusta la legislación aduanera del país al 
Código Aduanero Mercosur (CAM), introduciendo así mismo disposiciones tendientes a actualizar 
las normas vigentes a la realidad actual. El código trae consigo 4 aspectos que potencia el espíritu 
facilitador que la DNA busca:  
 Consultas Vinculantes: se establece la posibilidad de fo rmular consultas ante la DNA 
sobre la aplicación de la legislación aduanera a un caso determinado. Con respecto al 
consultante la DNA está obligada a aplicar el crite rio sustentado en la resolución;  
 OEC: se crea e institucionaliza la figura del Operador Ec onómico Certificado. Artículo 40 
del CAROU ; 
 Depósitos logísticos: habilita a la Aduana a hacer controles de mercadería dentro de los 
depósitos.  Pasan a ser recintos aduaneros;  WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
- 18 - 
 
   Zonas Francas: forman parte del territorio aduanero y la DNA podrá efectuar cont roles 
selectivos.  
2.46.   Sumado a lo anterior, se ha elaborado una nueva metodología para la gestión de procesos, 
producto de esto, se logró alcanzar la Certificación de Sistema Gestión de Calidad ISO 9001 – 
2008 para el proceso de Auditoria Aduanera de la Divisi ón de Fiscalización quien fue la división 
pionera en utilizar esta metodología. En estos momentos todas las gerencias han tomado el 
camino de gestionarse basados en procesos.  
2.47.   El transitar por el proceso de modernización aduanera ha formado dentro de la DNA  un 
equipo de expertos en mejores prácticas para el control inteligente, simplificación de 
procedimientos aduaneros y metodologías de gerenciamiento basados en el cumplimiento de 
metas y objetivos. Esto ha permitido ubicar a la Dirección Nacional de Aduana s del Uruguay como 
referente en modernización de la gestión aduanera para otras aduanas de la región y el mundo.  
2.3.3   Nuevo Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay (CAROU)  
2.48.   El Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay -Ley N° 19.276 - de fecha 19 de 
septiembre de 2014 (CAROU), surgió como una necesidad de sistematizar la normativa que se 
encontraba dispersa y a la vez de adaptar la normativa aduanera a efectos de que se convirtiera 
en un instrumento cons istente con las nuevas modalidades y requerimientos del comercio 
internacional del siglo XXI . Como punto de partida se tomó como insumo al Código Aduanero del 
Mercosur (CAM), cuerpo normativo alineado con las más modernas normativas de nivel 
multilateral así como de otros bloques económicos, tales como; el Convenio Internacional para la 
Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (Convenio de Kyoto), el marco 
normativo de la Organización Mundial de Aduanas para Asegurar y Facilitar el Comercio Global 
(2005), el Código Aduanero Eur opeo, y el Código Aduanero Centroamericano. De modo que estos 
instrumentos jurídicos operaron como marco rector y generaron los principios y directrices que 
informan el CAROU.  
2.49.   Sobre esta base, se incorporaron al ordenamiento jurídico interno institutos de  vanguardia a 
nivel de Derecho internacional aduanero consistentes con los objetivos internos en materia de 
modernización de la gestión del comercio exterior, destacándose entre otros; la introducción de la 
figura del operador económico calificado; la util ización de mecanismos de selectividad basados en 
análisis de riesgo para el ejercicio de la función de control aduanero, la utilización preferente de 
sistemas informáticos y medios de transmisión electrónica de datos en el registro de las 
operaciones aduan eras y para el intercambio de información con los particulares, el 
reconocimiento de la firma digital certificada o firma electrónica segura, la incorporación de un 
sistema de consultas previas vinculantes sobre la aplicación de la legislación aduanera a 
situaciones concretas.  
2.50.   Desde un abordaje desde las disposiciones específicas del CAROU que evidencien esta 
modernización encontramos por ejemplo en materia de ámbito de aplicación y definición de 
territorio aduanero la alineación con el Convenio de Kyoto q ue establece la coincidencia entre el 
territorio político y el territorio aduanero, superando el concepto anterior que consagraba la 
existencia de exclaves y  enclaves  aduaneros.  
2.51.   En este mismo orden, el CAROU organiza el territorio en tres tipos de zonas a duaneras; 
zona primaria, zona secundaria y zonas de vigilancia aduanera especial, estableciendo de este 
modo potestades de control de la Dirección Nacional de Aduanas alineadas con las necesidades de 
eficiencia y facilitación del comercio.  
2.52.   Del mismo modo, se incorpora la figura del operador económico calificado, bajo el cual los 
sujetos que son aprobados y calificados como tales acceden a ciertos beneficios como 
procedimientos aduaneros simplificados, a partir de su desempeño en el cumplimiento de la 
normat iva. Este instrumento se tomó del marco normativo de la OMA para asegurar y facilitar el 
comercio global. En ese orden, la calificación especial puede otorgarse a fabricantes, importadores, 
exportadores, despachantes, transportistas, intermediarios, admini stradores de puertos o 
aeropuertos, operadores de transportes integrados, explotadores de depósitos, entre otros, en 
función de sus buenos antecedentes en el cumplimiento de la normativa aduanera, un compromiso 
demostrado con la seguridad de la cadena logí stica y un sistema satisfactorio para la gestión de WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  sus registros comerciales. El referido instrumento refuerza su potencial cuando se verifica el 
reconocimiento mutuo entre aduanas, lo que permite generar beneficios recíprocos a los 
operadores de los país es involucrados.  
2.53.   En materia de documentos exigidos para las distintas operaciones aduaneras , el CAROU 
flexibiliza los criterios para adaptarse a la dinámica del comercio internacional sin necesidad de 
modificar la ley, habilitando a la DNA a exigir cierto s documentos u otros pero de efecto 
equivalente. También se prioriza la utilización de los sistemas informáticos y los medios de 
transmisión electrónica de datos, en el registro de las operaciones aduaneras se prevé que la 
declaración sea presentada por me dios electrónicos, que la documentación complementaria 
también pueda ser presentada por esa vía y que el examen preliminar emitido por la DNA se 
realice preferentemente con sistemas informáticos. En este sentido también se incorpora que la 
documentación co mplementaria exigida debe limitarse solamente a la necesaria para la aplicación 
de la legislación aduanera, consolidando así su rol facilitador del comercio.  
2.54.   También se incorpora la posibilidad de despacho aduanero simplificado en razón de la 
calidad del declarante, las características de la mercadería o las circunstancias de la operación.  
2.55.   En materia de control aduanero el CAROU prevé técnicas modernas de control inteligente, a 
través de mecanismos selectivos basados en análisis de riesgo y aplicados medi ante sistemas 
aleatorios, también incorpora la posibilidad de que la DNA verifique el control de la mercadería 
después del libramiento.  
2.3.4   Ventanilla Única de Comercio Exterior  
2.56.   La Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) es un mecanismo de facilitación del 
comercio exterior que permite optimizar y unificar, a través de medios electrónicos, la información 
y documentación en un solo punto de entrada para cumplir con todos los trámites de importación, 
exportación y tránsito.  
2.57.   En Uruguay el proyecto se inicia  en 2011 y la plataforma entra en funcionamiento en el 
2013, año en el cual se hace disponible el primer trámite electrónico a través de la plataforma. A 
partir de la promulgación de la Ley de Rendición de Cuentas Nº 19.149 del 11/11/2013, se crea 
formalme nte la Ventanilla Única de Comercio Exterior, previendo que funcionará con autonomía 
técnica en el Instituto de Promoción de Inversiones y Exportaciones – Uruguay XXI incorporando 
entre sus competencias la implementación de la VUCE . 
2.58.   El proyecto se concibe  no sólo con el objetivo de implementar una plataforma electrónica de 
facilitación, sino para oficiar como articulador entre los distintos actores vinculados, velando por la 
colaboración y la optimización de los procesos de negocio. En e ste sentido, VUCE h a firmado 
19 Acuerdos Cooperación Interinstitucional con actores públicos y privados; y ha logrado integrar a 
la plataforma 18 de las 25 Agencias del Estado Uruguayo que participan del control de las 
operaciones de comercio exterior.  
2.59.   La dinámica de trabajo  de VUCE propone un enfoque colaborativo, donde se refuerzan los 
pilares de enfoque al cliente, procesos transversales y mejora continua. Previo a la implementación 
de cada nuevo trámite se integran todos los actores para entender las necesidades y expecta tivas 
de los distintos clientes del proceso, alineando las mismas para la consecución de procedimientos 
de comercio exterior más eficientes, mediante la racionalización, armonización y simplificación de 
los trámites.  
2.60.   Desde ese momento, la plataforma y el p royecto en general han ido creciendo en términos 
de usuarios, cobertura de trámites y servicios ofrecidos a la comunidad de comercio exterior. A 
diciembre de 2017, VUCE alcanzó 114 trámites disponibles correspondientes al  71% del universo 
de trámites a imp lementar y que representan el 43% del volumen de operaciones aduaneras con 
requisitos documentales.  
2.61.   El número de usuarios ha crecido de forma exponencial en los últimos años, poniendo a 
prueba no sólo la plataforma sino la estructura de servicios: personal  de atención, sistema de 
llamados, entre otros. Se han realizado (y se continúan realizando) múltiples iniciativas para 
monitorear el servicio brindado y mejorar la calidad del mismo, con el objetivo de generar mayor WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  satisfacción en los clientes. En la act ualidad ya son más de 17.000 los usuarios de la plataforma, 
dentro de los que se encuentran principalmente: Despachantes de Aduanas, importadores, 
exportadores, particulares, funcionarios de Organismos del Estado.  
2.62.   Otro elemento que demuestra el crecimiento de la plataforma es el volumen de los trámites 
realizados por los usuarios en VUCE. Este indicador es monitoreado para entender cuáles son los 
trámites más populares y a partir de esto, priorizar esfuerzos de mejo ra. A diciembre de 2017, se 
emitieron más de 425.000 documentos a través de la plataforma: licencias, permisos, certificados 
y otros documentos que son utilizados posteriormente en las operaciones aduaneras.  
2.63.   La incorporación de los trámites y el aumento de  registro de usuarios , generó una mayor 
demanda de capacitaciones para los usuarios. En este sentido VUCE ha logrado capacitar más de 
5.300 usuarios (públicos y privados) y continúa reforzando su programa de capacitaciones y 
cursos, donde no sólo se tratan  los temas del uso del sistema, sino que se incluyen aspectos 
vinculados a facilitación del comercio, reingeniería de procesos, digitalización de trámites, firma 
electrónica, y otros temas de interés vinculados a la iniciativa.  
2.64.   Más allá de  la complejidad que reviste medir el impacto de una iniciativa como VUCE, se ha 
trabajado en la construcción de un conjunto de indicadores de impacto que se construyen sobre 
tres dimensiones: el impacto para el sector privado, el impacto para el sector públ ico y el impacto 
en el medio ambiente.   
2.65.   En la gestión de los documentos que se pueden tramitar por VUCE, existen múltiples 
beneficios, algunos con mayor facilidad para la medición que otros. Desde el inicio de VUCE a la 
fecha, se han generado ahorros para el sector privado por más de 6,5 millones  de dólares EE.UU.  
considerando únicamente la reducción de traslados, las horas hombre invertidas en la tramitación 
y las esperas innecesarias. Esto representa aproximadamente 22  dólares EE.UU.  (dólares 
americanos) de ahorro promedio por cada trámite gestionado en VUCE y más de 400.000 horas 
hombre eliminadas en tareas de escaso valor.  
2.66.   Para medir los aspectos más cualitativos de la iniciativa, se realiza una encuesta de 
satisfacción de usuarios, evaluando la calidad del servicio brindado por VUCE  y el impacto en las 
operaciones . En la última encuesta de satisfacción (diciembre 2017) , el 90% de los usuarios 
identifica mejoras en los procesos que han sido integrados a VUCE; el 88% reconoce que la 
plataforma es buena o m uy buena y el 93% destaca que el servicio brindando por VUCE es bueno 
o muy bueno.  
2.67.   En 2016 comenzó a realizarse la medición del impacto en el sector público intentando 
considerar las horas que un trámite permanece en poder del funcionario mientras es revis ado. Si 
bien no todas las horas en las que el trámite permanece en el organismo el funcionario se 
encuentra trabajando sobre el mismo, es una medida que permite no sólo identificar la mejora en 
la eficiencia para el sector público, sino la reducción en las  esperas para el sector privado. Si bien 
este indicador, no permite medir el impacto de integrar un trámite en VUCE, si permite conocer el 
impacto de las mejoras a partir de las actividades de rediseño que se realizan una vez que los 
trámites se encuentran  automatizados en la plataforma. En 2016, el promedio de respuesta de los 
trámites en VUCE era de 30,6 horas, el cual se redujo a 24,5 en 2017 (20% menos) gracias a las 
iniciativas de mejora en las que trabaja VUCE junto con los distintos Organismos para l os trámites 
integrados al sistema.  
2.68.   Uno de los impactos que tiene una iniciativa como VUCE, es la reducción del uso de papeles, 
generando importantes beneficios para el medio ambiente. Para esta medición, se consideran los 
principales insumos en el proceso produ ctivo del papel (árboles, agua y energía). Desde la puesta 
en funcionamiento de la plataforma se eliminaron más de 14 millones de hojas de papel, los que 
representan más de 1 .700 árboles salvados y más de 4 millones de litros de agua ahorrados.  
2.69.   Es nec esario visualizar la iniciativa VUCE como un proceso, donde se generan resultados 
sobre los logros alcanzados y a partir de las demandas que surjan de los distintos actores de la 
comunidad de comercio exterior. Lo que es importante destacar es el enfoque q ue se promueve en 
términos de colaboración y articulación, que permitirá construir una herramienta de facilitación 
alineada a las expectativas y necesidades de los distintos actores involucrados.  WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  2.3.5   Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMEs)  
2.70.   Mediante la Le y Nº 16.201, Uruguay declaró de interés nacional la promoción, desarrollo y 
tecnificación de las micro, pequeñas y medianas empresas con el objetivo de propender a su 
descentralización geográfica, al aumento de la productividad de sus recursos y a la gener ación de 
empleos en todo el territorio.  
2.71.   En Uruguay, la promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) se da a 
través de programas e instrumentos eficaces, eficientes y transparentes por medio de la Agencia 
Nacional de Desarrollo (ANDE).  
2.72.   En este sentido, se busca que las mipymes cuenten con variados instrumentos de acuerdo 
con las diferentes fases y necesidades del proceso emprendedor.  
2.73.   Con la finalidad de mejorar la productividad de las mipymes en la cadena de valor y 
contribuir al desarrol lo de la productividad sectorial, apoyando la mejora en el entorno de 
negocios, acceso a la información y calidad de los procesos, la ANDE trazo varios programas, a 
continuación se presentan algunos de ellos.  
 Programa de Desarrollo a Proveedores busca con tribuir al desarrollo de mipymes 
competitivas, fortaleciendo su participación en l as cadenas de valor nacionales;  
 Programa de Bienes Públicos está dirigido a apoyar proyectos que buscan el desarrollo 
de bienes públicos sectoriales con el fin de abordar fal las de mercado, coordinación y/o 
información, para así generar condiciones para el aumento de la productividad y 
competitividad sectorial.  
2.74.   Por su parte, con el objetivo de reducir las asimetrías territoriales de las empresas del 
interior, la ANDE trabaja en la creación de los Centros de Competitividad Empresarial, un espacio 
en donde las mipymes y los emprendedores de un territorio determinado podrán acceder a una 
oferta de apoyo integral para su crecimiento y desarrollo.  
2.4  Uruguay y la OMC  
2.75.   Uruguay posee un fuerte compromiso con el multilateralismo en general y con el 
correspondiente al comercio en particular. En efecto, nuestro país se encuentra entre los primeros 
firmantes de la Carta de San Francisco, y entre los signatarios de la carta de La Habana;  y adh irió 
al GATT tempranamente, en 1953. Asimismo, ha participado de modo activo en todas las Rondas 
de negociaciones ocupando papeles importantes en diversos comités.  
2.76.   El multilateralismo ha sido y será defendido por el país como forma de asegurar los 
derecho s de las naciones menos desarrolladas frente a l concierto internacional . En cuanto a la 
liberalización del comercio, Uruguay sostiene que esa práctica mutuamente beneficiosa contribuye 
al desarrollo y bienestar de los pueblos. En atención a ello, Uruguay t uvo desde siempre una 
prédica manifiesta de incluir la agricultura en la agenda de negociaciones multilaterales . Debe 
recordarse que la Ronda que lleva su nombre incluyó precisamente las negociaciones agrícolas en 
la agenda de la Ronda Uruguay, que concluy ó con la aprobación, por primera vez, de disciplinas en 
esta materia de alta sensibilidad para el país  así como la creación del Sistema de Solución de 
Diferencias, de importancia vital para todos los países, en especial aquellos en vías de desarrollo, 
como  salvaguarda de las reglas del sistema comercial multilateral . En este sentido se recuerda la 
condición de fundador del Grupo de Cairns de países exportadores agrícolas, que fuera decisivo a 
la hora de lograr el cierre de la Ronda  Uruguay.  
2.77.   Los acuerdos al canzados durante la Ronda Uruguay, si bien han sido calificados como 
insuficientes para lograr una efectiva apertura del mundo al comercio agrícola, constituyeron, para 
Uruguay un avance claro en el objetivo de dotar al comercio agrícola de reglas sometida s a 
aceptación mundial y control multilateral. No obstante, el trabajo que r esta por hacer en esta área 
es significativo y de gran relevancia para los intereses del país.  
2.78.   El histórico compromiso de Uruguay con el sistema multilateral, reforzado por la fir me 
convicción de que es el mejor camino para abordar las negociaciones agrícolas -tanto en materia WT/TPR/G/374 • Uruguay  
 
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  de acceso como de apoyos gubernamentales - ha derivado en una participación proactiva dentro de 
la OMC con miras a la conclusión de la Ronda de Doha o de acue rdos plurilaterales.  
2.79.   En un contexto internacional donde el sistema multilateral de comercial de comercio se 
encuentra interpelado , Uruguay considera crucial revitalizar el  rol de la OMC en el comercio 
mundial y concluir la Ronda de Doha a la mayor brevedad . Esto es trascendente para todos y en 
particular para un país como Uruguay que por su limitado  mercado interno, depende de su 
comercio exterior para su crecimiento y desarrollo.  
2.80.   El ámbito multilateral es claramente el ámbito propicio para tratar los nuev os temas del 
comercio mundial del nuevo siglo, como ser el comercio electrónico.  
3  CONCLUSIONES  
3.1.  Desde el examen anterior Uruguay continuó consolidando  un conjunto de reformas que 
sientan  las bases para el desarrollo económico, superando vulnerabilidades en e l plano productivo, 
social, financiero y fiscal. Estas re formas  promovieron el crecimiento económico favoreciendo la 
inversión productiva. Como consecuencia a umentó el producto, el empleo, el comercio exterior y 
disminuyó la pobreza y la indigencia. El país se encuentra en a una fase de ininterrumpido 
crecimiento desde hace 15 años  con una caída significativa de la pobreza y mejora en la 
distribución del ingre so que no tiene precedentes al m enos desde que se llevan registros 
estadísticos . Como fue explicado en este informe, los ejes centrales de las políticas impulsadas  en 
este período por el gobierno fueron mantener  la estabilidad macroeconómica , así como también en 
materia de comercio exter ior se buscó mejorar el marco normativo , apuntalar el gobierno 
electrónico, la ventanilla única de comercio exterior y  ajustar el  marco normativo para promover la 
participación del sector privado en el financiamiento de las obras de infraestructura requeri das 
como sustento para el desarrollo. Estas reformas colocaron al país en mejores condiciones para 
facilitar y promover el comercio exterior . La prioridad actual es emprender reformas de largo 
aliento en materia de educación, vivienda y seguridad. No obsta nte, la inserción externa sigue 
siendo un aspecto central de la estrategia de desarrollo. La administración no pierde de vista los 
compromisos internacionales asumidos por el país, tanto a nivel multilateral como a un nivel 
bilateral o regional. La polític a comercial forma parte de este esfuerzo de mejora y adecuación a 
los objetivos nacionales y a los compromisos internacionales antedichos.  
3.2.  Uruguay mantiene su compromiso con el multilateralismo.  La promoción del libre comercio y 
el respeto de las reglas resulta esencial en el entorno actual  en el que se intenta cuestionar las 
reglas del sistema de comercio internacional que han permitido apreciar desde su creación los 
beneficios de un comercio bas ado en reglas . Los esfuerzos desplegados a nivel de la Organización 
Mundial del Comercio y sobre  todo en relación a la actual Ronda Doha del Desarrollo son resultado 
de esta visión. Al mismo tiempo, apuesta a profundizar su agenda externa , consolidando así  su 
vocación de regionalismo abierto; buscando en todos los escenarios posibles utilizar el instrumento 
de la política comercial para el desarrollo económico y el bienestar de su población.  
3.3.  En materia de orientación futura de la política comercial, Urugua y continuará su proceso de 
inserción al mundo de acuerdo a las reglas pactadas, profundizando la inserción en el ámbito 
multilateral y en el plano regional  y birregional , así como procurando el avance acelerado en los 
acuerdos de relacionamiento preferenci al y en su agenda interna para aumentar la eficiencia  y 
competitividad de sus sectores productivos  y facilitar el comercio .  
 
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