WT/DS592/R  
30 de noviembre  de 2022 
(22-8906) Página: 1/115 
 Original: inglés  
 
  
INDONESIA - MEDIDAS RELATIVAS A LAS MATERIAS PRIMAS  
INFORME DEL GRUPO ESPECIAL  
 
 
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 WT/DS592/R   
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- 2 - 
  ÍNDICE  
 
1  INTRODUCCIÓN  ................................ ................................ ................................ .........  14 
1.1  Reclamación de la Unión Europea  ................................ ................................ .................  14 
1.2  Establecimiento y composición del Grupo Especial  ................................ ..........................  14 
1.3  Actuaciones del Grupo Especial  ................................ ................................ ....................  15 
2  ELEMENTOS DE HECHO  ................................ ................................ ...............................  16 
2.1  Medidas en litigio  ................................ ................................ ................................ ........  16 
2.1.1   Prohibición de exportar mineral de níquel  ................................ ................................ ... 16 
2.1.2   Prescripción en materia de transformación en el país impuesta al mineral de níquel  .........  19 
2.2  Otros elementos de hecho  ................................ ................................ ...........................  24 
2.2.1   Níquel  ................................ ................................ ................................ ....................  24 
2.2.2   Minería del níquel en Indonesia  ................................ ................................ .................  26 
2.2.2.1   Marco jurídico y de política de las actividades mineras  ................................ ...............  26 
2.2.2.2   Tipos de mineral de n íquel y reservas  ................................ ................................ ...... 28 
2.2.2.3   Extracción y refinado del mineral de níquel  ................................ ..............................  30 
2.2.2.4   Impacto ambiental de la minería del níquel  ................................ ..............................  32 
3  SOLICITUDES DE CONSTATACIONES Y RECOMENDACIONES FORMULADAS 
POR LAS PARTES  ................................ ................................ ................................ ............  34 
4  ARGUMENTOS DE L AS PARTES  ................................ ................................ ...................  35 
5  ARGUMENTOS DE LOS TERCEROS  ................................ ................................ ...............  35 
6  REEXAMEN INTERMEDIO  ................................ ................................ ............................  35 
6.1  Introducción  ................................ ................................ ................................ ..............  35 
6.2  Peticiones de reexamen específicas formuladas por Indonesia  ................................ ..........  36 
6.2.1   Párrafo 7.17  ................................ ................................ ................................ ............  36 
6.2.2   Párrafo 7.48  ................................ ................................ ................................ ............  36 
6.2.3   Párrafo 7.70  ................................ ................................ ................................ ............  36 
6.2.4   Párrafo 7.87  ................................ ................................ ................................ ............  37 
6.2.5   Párrafo 7.111  ................................ ................................ ................................ ..........  37 
6.2.6   Párrafos 7.228, 7.243, 7.277 y 7.278  ................................ ................................ .........  37 
6.2.7   Nota 466 (anteriormente 448) al párrafo 7.228  ................................ ...........................  38 
6.2.8   Cuestiones relativa s a la ICC planteadas por el Grupo Especial  ................................ ...... 39 
7  CONSTATACIONES ................................ ................................ ................................ ...... 40 
7.1  Cuestión preliminar  ................................ ................................ ................................ ..... 40 
7.1.1  Principales argumentos de las partes  ................................ ................................ ..........  41 
7.1.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  ................................ ................................ ...... 42 
7.2  Artículo XI del GATT de  1994 ................................ ................................ .......................  44 
7.2.1   La cuestión de si las medidas de Indonesia constituyen prohibiciones o 
restricciones a la exportación o a la venta para la exportación de mineral de níquel  ..................  45 
7.2.1.1   La prohibición de las exportaciones  ................................ ................................ .........  47 
7.2.1.1.1   Principales argumentos de las partes y los terceros  ................................ ................  47 WT/DS592/R   
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- 3 - 
  7.2.1.1.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  ................................ ................................ . 49 
7.2.1.2   Prescripción en materia de transformación en el país  ................................ .................  50 
7.2.1.2.1   La cuestión de si el artículo XI del GATT de  1994 es aplicable a una medida 
como la prescripción en materia de transformación en el país  ................................ .................  50 
7.2.1.2.2   Principales argumentos de las partes y los terceros  ................................ ................  50 
7.2.1.2.3   Análisis realizado por el Grupo Especial  ................................ ................................ . 53 
7.2.1.3   La cuestión de si la prescripci ón en materia de transformación en el país tiene un 
efecto limitativo en las exportaciones  ................................ ................................ ..................  56 
7.2.1.3.1   Principales argumentos de  las partes y los terceros  ................................ ................  56 
7.2.1.3.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  ................................ ................................ . 58 
7.2.1.4   Conclusión sobre la cuestión de si la prescripción en materia de transformación 
en el país es una restricción en el s entido del artículo XI.1 del GATT de  1994 ...........................  60 
7.2.2   La cuestión de si el mineral de níquel es esencial para Indonesia en el senti do del 
artículo XI.2  a) del GATT de  1994 ................................ ................................ .......................  60 
7.2.2.1   Principales argumentos de las partes y los terceros  ................................ ...................  60 
7.2.2.2   Análisis realizado por el Grupo Especial ................................ ................................ .... 62 
7.2.3   La cuestión de si la prohibición de las exportaciones y la prescripción en materia de 
transformación en el país se aplican temporalmente  ................................ ..............................  65 
7.2.3.1   Principales argumentos de las partes y los terceros  ................................ ...................  65 
7.2.3.2   Análisis realizado por el Grupo Especial ................................ ................................ .... 66 
7.2.4   La cuestión de si la prohibición de las exportaciones y la prescripción en materia de 
transformación en el país se aplican para prevenir una escasez aguda de mineral de 
níquel en Indonesia  ................................ ................................ ................................ ...........  69 
7.2.4.1   Principales arg umentos de las partes y los terceros  ................................ ...................  70 
7.2.4.2   Análisis realizado por el Grupo Especial ................................ ................................ .... 71 
7.2.4.2.1   Escasez aguda en el sentido del artículo XI.2 a) del GATT de  1994 ...........................  72 
7.2.4.2.2   El nivel de las reservas de mineral de níquel en Indonesia  ................................ ....... 73 
7.2.4.2.3   La cuestión de si existe una escasez aguda inminente de mineral de níquel en 
Indonesia  ................................ ................................ ................................ .........................  74 
7.2.5   Conclusión general sobre el artículo XI.2 a) del GATT de  1994................................ ....... 76 
7.2.6   La cuestión de si las medidas de Indonesia son incompatibles con el artículo XI.1 
del GATT de  1994 ................................ ................................ ................................ .............  76 
7.2.6.1   La prohibición de las exportaciones  ................................ ................................ .........  76 
7.2.6.2   La prescripción en materia de transformación en el país  ................................ ............  77 
7.3  La cuestión de si las medidas de Indonesia están justificadas al amparo del 
artículo  XX d) del GATT de  1994 ................................ ................................ .........................  77 
7.3.1   La cuestión de si las medidas en litigio son necesarias para lograr la observancia 
de leyes y reglamentos que no sean incompatibles con las d isposiciones del GATT 
de 1994 ................................ ................................ ................................ ...........................  78 
7.3.1.1   La cuestión de si las medidas en litigio logran la observancia de leyes y 
reglamentos que no sean en sí incompatibles con el GATT de  1994 ................................ .........  79 
7.3.1.1.1   Leyes y reglamentos  ................................ ................................ ...........................  79 
7.3.1.1.1.1   Principales argumentos de las partes y los terceros  ................................ .............  79 
7.3.1.1.1.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  ................................ ..............................  80 
7.3.1.1.2   Compatibilidad de las ley es y los reglamentos con el GATT de  1994 .........................  85 WT/DS592/R   
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- 4 - 
  7.3.1.1.2.1   Principales argumentos de las partes  ................................ ................................ . 85 
7.3.1.1.2.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  ................................ ..............................  86 
7.3.1.1.3   Lograr la observancia de las leyes y de los reglamentos pertinentes  .........................  86 
7.3.1.1.3.1   Prohibición de las exportaciones  ................................ ................................ ........  87 
7.3.1.1.3.2   Prescripción en materia de transformación en el país  ................................ ...........  91 
7.3.1.2   La cuestión de si las medidas en litigio son necesarias para lograr esa 
observancia  ................................ ................................ ................................ ......................  94 
7.3.1.2.1   Importancia relativa de los intereses o valores comunes  ................................ .........  94 
7.3.1.2.1.1   Principales argumentos de las partes  ................................ ................................ . 95 
7.3.1. 2.1.2  Análisis realizado por el Grupo Especial  ................................ ..............................  95 
7.3.1.2.2   Grado de restricción del comercio de las medidas en litigio  ................................ ...... 96 
7.3.1.2.2.1   Principales argumentos de las partes  ................................ ................................ . 96 
7.3.1.2.2.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  ................................ ..............................  96 
7.3.1.2.3   La contribución de las medidas en litigio  ................................ ...............................  97 
7.3.1.2.3.1   Prohibición de las exportacio nes ................................ ................................ ........  98 
7.3.1.2.3.2   Prescripción en materia de transformación en el país  ................................ ..........  103 
7.3.1.2.4   Proceso de sopesar y confrontar  ................................ ................................ .........  106 
7.3.1.2.4.1   Proceso de sopesar y confrontar los factores relacionados con la medida que 
se pretende justificar como "necesaria"  ................................ ................................ ..............  106 
7.3.1.2.4.2   Proceso de sopesar y confrontar los factores relacionados con la medida 
alternativa propuesta  ................................ ................................ ................................ ....... 107 
7.3.1.2.5   Conclusión sobre la necesidad  ................................ ................................ .............  114 
7.3.2   Conclusión sobre el artículo XX d) del GATT de  1994 ................................ ...................  114 
8  CONCLUSIONES Y RECOMENDACIÓN  ................................ ................................ ........  115  
 WT/DS592/R   
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- 5 - 
  LISTA DE ANEXOS  
ANEXO A  
PROCEDIMIENTOS DE TRABAJO DEL GRUPO ESPECIAL  
Índice  Página  
Anexo  A-1 Procedimiento de trabajo del Grupo Especial  4 
Anexo  A-2 Procedimiento de trabajo adicional relativo a la información comercial 
confidencial  12 
Anexo  A-3 Procedimiento de trabajo adicional relativo a las reuniones sustantivas con 
participación a distancia  15 
Anexo  A-4 Procedimiento de trabajo adicional relativo a las reuniones sustantivas con 
participación a distancia  19 
ANEXO B  
ARGUMENTOS DE LAS PARTES  
Índice  Página  
Anexo  B-1 Resumen integrado de los argumentos de la Unión Europea  24 
Anexo  B-2 Resumen integrado de los argumentos de Indonesia  35 
ANEXO C  
ARGUMENTOS DE LOS TERCEROS  
Índice  Página  
Anexo  C-1 Resumen integrado de los argumentos del Brasil  53 
Anexo  C-2 Resumen integrado de los argumentos del Canadá  56 
Anexo  C-3 Resumen integrado de los argumentos de la India  61 
Anexo  C-4 Resumen integrado de los argumentos del Japón  65 
Anexo  C-5 Resumen integrado de los argumentos de la República de Corea  72 
Anexo  C-6 Resumen integrado de los argumentos de Ucrania  76 
Anexo  C-7 Resumen integrado de los argumentos del Reino Unido  78 
Anexo  C-8 Resumen integrado de los argumentos de los Estados Unidos  80 
  WT/DS592/R   
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- 6 - 
  ASUNTOS CITADOS EN EL PRESENTE INFORME  
Título abreviado  Título completo y referencia  
Argentina - Medidas 
relativas a la importación  Informes del Órgano de Apelación, Argentina - Medidas que afectan a la 
importación de mercancías , WT/DS438/AB/R  / WT/DS444/AB/R  / 
WT/DS445/AB/R , adoptados el 26  de enero de  2015 
Argentina - Pieles y cueros  Informe del Grupo Especial, Argentina - Medidas que afectan a la exportación 
de pieles de bovino y a la importación de cueros acabados , WT/DS155/R  y 
Corr.1, adoptado el 16  de febrero de  2001 
Argentina - Servicios 
financieros  Informe del Órgano de Apelación, Argentina - Medidas relativas al comercio de 
mercancías y servicios , WT/DS453/AB/R  y Add.1, adoptado el 9  de 
mayo  de 2016 
Argentina - Textiles y 
prendas de vestir  Informe del Órgano de Apelación, Argentina - Medidas que afectan a las 
importaciones de calzado, textiles, prendas de vestir  y otros artículos , 
WT/DS56/AB/R  y Corr.1, adoptado el 22  de abril de  1998 
Brasil - Coco desecado  Informe del Órgano de Apelación, Brasil - Medidas que afectan al coco 
desecado , WT/DS22/AB/R , adoptado el 20  de marzo de  1997 
Brasil - Neumáticos 
recauchutados  Informe del Órgano de Apelación, Brasil - Medidas que afectan a las 
importaciones de neumáticos recauchutados , WT/DS332/AB/R , adoptado el 
17 de diciembre de  2007 
Brasil - Neumáticos 
recauchutados  Informe del Grupo Especial, Brasil - Medidas que afectan a las importaciones 
de neumático s recauchutados , WT/DS332/R , adoptad o el 17  de diciembre 
de 2007, modificado por el informe del Órgano de Apelación WT/DS332/AB/R  
Canadá - Exportaciones de 
trigo e importaciones de 
grano  Informe del Grupo Especial, Canadá - Medidas relativas a las exportaciones de 
trigo y al trato del grano importado , WT/DS276/R , adoptado el 27  de 
septiembre de  2004, conf irmado por el informe del Órgano de Apelación 
WT/DS276/AB/R  
Canadá - Ley sobre el 
examen de la inversión 
extranjera  Informe del Grupo Especial del GATT, Canadá - Aplicación de la Ley sobre el 
examen de la inversión extranjera , L/5504, adoptado el 7  de febrero de  1984, 
IBDD  30S/151  
Canadá - Publicaciones  Informe del Órgano de Apelación, Canadá - Determinadas medidas que afectan 
a las publicaciones , WT/DS31/AB/R , adoptado el 30  de julio de  1997 
CE - Banano III  Informe del Órgano de Apelación, Comunidades Europeas - Régimen para la 
importación, venta y distribución de bananos , WT/DS27/AB/R , adopta do el 
25 de septiembre de  1997 
CE - Banano III (artículo 
21.5 - Ecuador II) / CE - 
Banano III (artículo 21.5 - 
Estados Unidos)  Informes del Órgano de Apelación, Comunidades Europeas - Régimen para la 
importación, venta y distribución de bananos - Segundo recurso del Ecuador al 
párrafo 5 del artículo 21 del ESD , WT/DS27/AB/RW2/ECU , adoptado el 11  de 
diciembre de  2008, y Corr.1 / Comunidades Europeas - Régimen para la 
importación, venta y distribución de bananos - Recurso de los Estados Unidos 
al párrafo 5 del artículo 21 del ESD , WT/DS27/AB /RW/USA  y Corr.1, adoptado 
el 22 de diciembre de  2008 
CE - Hormonas  Informe del Órgano de Apelación, Comunidades Europeas - Medidas que 
afectan a la carne y los productos cárnicos (hormonas) , WT/DS26/AB/R , 
WT/DS48/AB/R , adoptado el 13  de febrero de  1998 
CE - Productos de 
tecnología de la 
información  Informes del Grupo Especial, Comunidades Europeas y sus Estados miembros 
- Trato arancelario otorgado a determinados productos de tecnología de la 
información , WT/DS375/R  / WT/DS376/R  / WT/DS377/R , adoptados el 21  de 
septiembre de  2010 
CE - Productos derivados 
de las focas  Informes del Órgano de Apelación, Comunidades Europeas - Medidas que 
prohíben la importac ión y comercialización de productos derivados de las focas , 
WT/DS400/AB/R  / WT/DS401/AB/R , adoptados el 18  de junio de  2014 
CE - Productos derivados 
de las focas  Informes del Grupo Especial, Comunidades Europeas - Medidas que prohíben 
la importación y comercialización de productos derivados de las focas , 
WT/DS400/R  y Add.1 / WT/DS401/R  y Add.1, adoptados el 18  de junio 
de 2014, modifi cados por los informes del Órgano de Apelación 
WT/DS400/AB/R  / WT/DS401/AB/R  
CE y determinados Estados 
miembros - Grandes 
aeronaves civiles  Informe del Órgano de Apelación, Comunidades Europeas y determinados 
Estados miembros - Medidas que afectan al comercio de grandes aeronaves 
civiles , WT/DS316/AB/R , adoptado el 1º de  junio de  2011 
Chile - Sistema de bandas 
de precios  Informe del Grupo Especial, Chile - Sistema de bandas de precios y medidas de 
salvaguardia aplicados a determinados productos agrícolas , WT/DS207/R , 
adoptado el 23  de octubre de  2002, modificado por el informe del Órgano de 
Apelación WT/DS207AB/R  
China - Materias primas  Informes del Órgano de Apelación, China - Medidas relativas a la exportación 
de diversas materias primas , WT/DS394/AB/R  / WT/DS395/AB/R  / 
WT/DS398/AB/R , adoptados el 22 de febrero de  2012 WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 7 - 
  Título abreviado  Título completo y referencia  
China - Materias primas  Informes del Grupo Especial, China - Medidas relativas a la exportación de 
diversas materias primas , WT/DS394/R , Add.1 y Corr.1 / WT/DS395/R , Add.1 
y Corr.1 / WT/DS398/R , Add.1 y Corr.1, adoptados el 22  de febrero de  2012, 
modificados por los informes del Órgano de Apelación WT/DS394/AB/R  / 
WT/DS395/AB/R  / WT/DS398/AB/R  
China - Partes de 
automóviles  Informes del Órgano de Apelación, China - Medidas que afectan a las 
importaciones de partes de automóviles , WT/DS339/AB/R  / WT/DS340/AB/R  / 
WT/DS342/AB/R , adoptados el 12  de enero de  2009 
China - Publicaciones y 
productos audiovisuales  Informe del Órgano de Apelación, China - Medidas q ue afectan a los derechos 
comerciales y los servicios de distribución respecto de determinadas 
publicaciones y productos audiovisuales de esparcimiento , WT/DS363/AB/R , 
adoptado el 19 de enero de  2010 
China - Publicaciones y 
productos audiovisuales  Informe del Grupo Especial, China - Medidas que afectan a los derechos 
comerciales y los servicios de distribución respecto de determinadas 
publicaciones y productos audiovisuales de esparcimiento , WT/DS363/R  y 
Corr.1, adoptado el 19 de enero de  2010, modificado por el informe del Órgano 
de Apelación WT/DS363/AB/R  
Colom bia - Puertos de 
entrada  Informe del Grupo Especial, Colombia - Precios indicativos y restricciones de 
los puertos de entrada , WT/DS366/R  y Corr.1, adoptado el 20  de mayo de  2009 
Colombia - Textiles  Informe del Grupo Especial, Colombia - Medidas relativas a la importación de 
textiles, prend as de vestir y calzado , WT/DS461/R  y Add.1, adoptado el 22  de 
junio de  2016, modificado por el informe del Órgano de Apelación 
WT/DS461/AB/R  
Colombia - Textiles  Informe del Órgano de Apelación, Colombia - Medidas relativas a la importación 
de textiles, prendas de vestir y calzado , WT/DS461/AB/R  y Add.1, adoptado el 
22 de junio de  2016 
Corea - Diver sas medidas 
que afectan a la carne 
vacuna  Informe del Órgano de Apelación, Corea - Medidas que afectan a las 
importaciones de carne vacuna fresca, refrigerada y congelada , 
WT/DS161/AB/R , WT/DS169/AB/R , adoptado el 10  de enero de  2001 
Corea - Productos lácteos  Informe del Órgano de Apelación, Corea - Medida de salvaguardia definitiva 
impuesta a las importaciones de determinados productos lácteos , 
WT/DS98/AB/R  y Corr.1, adoptado el 12  de enero de  2000 
Estados Unidos - Acero al 
carbono  Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Derechos compensatorios 
sobre determinados productos planos de acero al carbono resistente a la 
corrosión procedentes de Alemania , WT/DS213/AB/R , adoptado el 19  de 
diciembre de  2002 
Estados Unidos - Acero al 
carbono  Informe del Grupo E special, Estados Unidos - Derechos compensatorios sobre 
determinados productos planos de acero al carbono resistente a la corrosión 
procedentes de Alemania , WT/DS213/R  y Corr.1, adoptado el 19  de diciembre 
de 2002, modificado por el informe del Órgano de Apelación WT/DS213/AB/R  
Estados Unidos - Aves de 
corral (China)  Informe del Grupo Especial, Estados Unidos - Determinadas medidas que 
afectan a las importaciones de aves de corral procedentes de China , 
WT/DS392/R , adoptado el 25  de octubre de 2010 
Estados Unidos - 
Camarones  Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Prohibición de las 
importaciones de determinados camarones y productos del camarón , 
WT/DS58/AB/R , adoptado el 6  de noviembre de  1998 
Estados Unidos - 
Camarones  Informe del Grupo Especial, Estados Unido s - Prohibición de las importaciones 
de determinados camarones y productos del camarón , WT/DS58/R  y Corr.1, 
adoptado el 6  de noviembre de  1998, modificado por el informe del Órgano de 
Apelación WT/DS58/AB/R  
Estados Unidos - 
Camarones (Ecuador)  Informe del Grupo Especial, Estados Unidos - Medida antidumping relativa a los 
camarones procedentes del Ecuador , WT/DS335/R , adoptado el 20 de febrero 
de 2007 
Estados Unidos - Camisas y 
blusas de lana  Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Medida que afecta a las 
importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India , 
WT/DS33/AB/R , adoptado el 23  de mayo de 1997, y Corr.1  
Estados Unidos - Cigarrillos 
de clavo de olor  Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Medidas que afectan a la 
producción y venta de cigarrillos de clavo de olor , WT/DS406/AB/R , adoptado 
el 24 de abril de  2012 
Estados Unidos - 
Continuación de la 
reducción a cero  Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Continuación de la 
existencia y aplicación de la metodología de reducción a cero , WT/DS350/AB/R , 
adoptado el 19  de febrero de  2009 
Estados Unidos - 
Determinados productos 
procedentes de las CE  Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Medidas aplicadas a la 
importación de determinados productos procedentes de las Comunidades 
Europeas , WT/DS165/AB/R , adoptado el 10  de enero de  2001 
Estados Unidos - Examen 
por extinción relativo al 
acero resistente a la 
corrosión  Informe del Órgano de Apelación, Estado s Unidos - Examen por extinción de 
los derechos antidumping sobre los productos planos de acero al carbono 
resistente a la corrosión procedentes del Japón , WT/DS244/AB/R , adoptado el 
9 de enero de  2004 WT/DS592/R   
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- 8 - 
  Título abreviado  Título completo y referencia  
Estados Unidos - Gasolina  Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Pautas para la gasolina 
reformulada y convencional , WT/DS2/AB/R , adoptado el 20  de mayo de  1996 
Estados Unidos - Grandes 
aeronaves civiles (2a 
reclamación)  Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Medidas que afectan al 
comercio de grandes aeronaves civiles (segunda reclamación) , 
WT/DS353/AB/R , adoptado el 23 de marzo de  2012 
Estados Unidos - Juegos de 
azar Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Medidas que afectan al 
suministro transfronterizo de servicios de juegos de azar y apuestas , 
WT/DS285/AB/R , adoptado el 20  de abril de  2005, y Corr.1  
Estados Unidos - Ley 
de 1916 (CE)  Informe del Grupo Especial, Estados Unidos - Ley Antidumping de  1916, 
Reclamación presentada por las Comunidades Europeas , WT/DS136/R  y Corr.1 
y 2, adoptado el 26 de septiembre de  2000, confirmado por el informe del 
Órgano de Apelac ión WT/DS136/AB/R , WT/DS162/AB/R  
Estados Unidos - Madera 
blanda IV (artículo 21.5 - 
Canadá)  Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Determinación definitiva en 
materia de derechos compensatorios con respecto a determinada madera 
blanda procedente del Canadá - Recurso del Canadá al párrafo 5 del artículo 21 
del ESD , WT/DS257/AB/RW , adoptado el 20  de diciembre de  2005 
Estados Unidos - Superfund  Informe del Grupo Especial del GATT, Estados Unidos - Impuestos sobre el 
petróleo y sobre determinadas sustancias importadas , L/6175, adoptado el 17 
de junio de  1987, IBDD  34S/157 
India - Automóviles  Informe del Grupo Especial, India - Medidas que afectan al sector del automóvil , 
WT/DS146/R , WT/DS175/R  y Corr.1, adoptado el 5  de abril de  2002 
India - Células solares  Informe del Órgano de Apelación, India - Determinadas medidas relativas a las 
células solares y los módulos solares , WT/DS456/AB/R  y Add.1, adoptado el 
14 de octubre de  2016 
India - Restricciones 
cuantitativas  Informe del Grupo Especial, India - Restricciones cuantitati vas a la importación 
de productos agrícolas, textiles e industriales , WT/DS90/R , adoptado el 22  de 
septiembre de  1999, confirmado por el informe del Órgano de Apelación 
WT/DS90/AB/R  
Indonesia - Pollo Informe del Grupo Especial, Indonesia - Medidas relativas a la importación de 
carne de pollo y productos de pollo , WT/DS484/R  y Add.1, adoptado el 22  de 
noviembre de  2017 
Indonesia - Regímenes de 
licencias de importación  Informe del Órgano de Apelación, Indonesia - Importación de productos 
hortícolas, animales y productos del reino animal , WT/DS477/AB/R , 
WT/DS478/AB/R , y Add.1, adoptado el 22  de noviembre de  2017 
Indonesia - Regímenes de 
licencias de importación  Informe del Grupo Especial, Indonesia - Importación de productos hortícolas, 
animales y productos del reino animal , WT/DS477/R , WT/DS478/R , Add.1 y 
Corr.1, adoptado el 22  de noviembre de  2017, modificado por el informe del 
Órgano de Apelación WT/DS477/AB/R , WT/DS478/AB/R  
Japón - Bebidas alcohólicas 
II Informe del Órgano de Apelación, Japón - Impuestos sobre las bebidas 
alcohólicas , WT/DS8/AB/R , WT/DS10/AB/R , WT/DS11/AB/R , adoptado el 1º de 
noviembre de  1996 
Japón - Manzanas  Informe del Órgano de Apelación, Japón - Medidas que afectan a la importación 
de manzanas , WT/DS245/AB/R , adoptado el 10  de diciembre de  2003 
Japón - Películas  Informe del Grupo Especial, Japón - Medidas que afectan a las películas y el 
papel fotográficos de consumo , WT/DS44/R , adoptado el 22  de abril de  1998 
Japón - Productos agrícolas 
II Informe del Órgano de Apelación, Japón - Medidas que afectan a los productos 
agrícolas , WT/DS76/AB/R , adoptado el 19  de ma rzo de  1999 
México - Impuestos sobre 
los refrescos  Informe del Órgano de Apelación, México - Medidas fiscales sobre los refrescos 
y otras bebidas , WT/DS308/AB/R , adoptado el 24  de marzo de  2006 
México - Impuestos sobre 
los refrescos  Informe del Grupo Especial, México - Medidas fiscales sobre los refrescos y 
otras bebidas , WT/DS308/R , adoptado el 24  de marzo de  2006, modificado por 
el informe del Órgano de Apelación WT/DS308/AB/R  
México - Jarabe de maíz 
(artículo 21.5 - Estados 
Unidos)  Informe del Órgano de Apelación, México - Investigación antidump ing sobre el 
jarabe de maíz con alta concentración de fructosa (JMAF) procedente de los 
Estados Unidos - Recurso de los Estados Unidos al párrafo 5 del artículo 21 del 
ESD, WT/DS132/AB/RW , adoptado el 21  de noviembre de  2001 
República Dominicana - 
Importación y venta de 
cigarrillos  Informe del Órgano de Apelación, República Dominicana - Medidas que afectan 
a la importación y venta interna de cigarrillos , WT/DS302/AB/R , adoptado el 
19 de mayo de  2005 
UE - Paquete energético  Informe del Grupo Especial, Unión Europea y sus Estados miembros - 
Determinadas medidas relativas al sector de la energía , WT/DS476/R , Add.1 y 
Corr.1, distribuido a los Miembros de la OMC el 10  de agosto de  2018, apelado 
el 21 de septiembre de 2018  
  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 9 - 
  PRUEBAS DOCUMENTALES MENCIONADAS EN EL PRESENTE INFORME  
Prueba 
documental  Título abreviado  
(si procede)  Descripción/Título extenso  
EU-1(b)1 Ley Nº 4/2009  Republic of Indonesia Law on Mineral and Coal Mining, Law No.  4 
of 12 January 2009  
EU-2(b) Ley Nº 3/2020  Law of the Republic of Indonesia Number 3 of 2020 on 
Amendment of Law Number 4 of 2009 on Mineral and Coal Mining  
EU-3(b) Reglamento Nº  23/2010 
del Gobierno  Regulation of the Government No. 23/2010 of 1 February 2010  
EU-4(b) Reglamento Nº  7/2012 
del MEMR  Minister of Energy and Mineral Resources of the Republic of 
Indonesia Number 7 Ye ar 2012 concerning increasing added value 
of minerals through processing and refining of minerals activities  
EU-5(b) Reglamento Nº  11/2012 
del MEMR  Minister of Energy and Mineral Resources of the Republic of 
Indonesia Number 11 Year 2012 concerning amendm ent to 
Minister of Energy and Mineral Resources Regulation Number 07 
Year 2012 concerning increasing added value of minerals through 
processing and refining of minerals activities  
EU-6(b) Reglamento Nº  20/2013 
del MEMR  Minister of Energy and Mineral Resources of the Republic of 
Indonesia Number 20 Year 2013 concerning second amendment to 
Minister of Energy and Mineral Resources Regulation Number 07 
Year 2012 concerning increasing added value of minerals through 
processing and refining of miner als activities  
EU-7(b) Reglamento Nº  1/2014 
del MEMR  Minister of Energy and Mineral Resources of the Republic of 
Indonesia Regulation Number 1 Year 2014 concerning increasing 
added value of minerals through domestic processing and refining 
of mineral acti vities  
EU-8(b) Reglamento Nº  1/2017 
del MOT  Regulation of the Minister of Trade of the Republic of Indonesia 
Number: 01/M -DAG/PER/1/2017 concerning export provisions for 
processed and purified mining products  
EU-9(b) Reglamento Nº  25/2018 
del MEMR  Regula tion of Minister of Energy and Mineral Resources of the 
Republic of Indonesia Number 25 Year 2018 regarding minerals 
and coal mining business  
EU-10(b)  Reglamento Nº  11/2019 
del MEMR  Regulation of the Minister for Energy and Mineral Resources of the 
Republic of Indonesia Number 11 Year 2019 regarding second 
amendment of the Regulation of the Minister of Energy and 
Mineral Resources Number 25 Year 2018 on mineral and coal 
mining businesses  
EU-11(b)  Reglamento Nº  96/2019 
del MOT  Regulation of the Minis ter of Trade of the Republic of Indonesia 
Number  96 of 2019 on export provisions for processed and purified 
mining products  
EU-12(b)  Reglamento Nº  7/2020 
del MEMR  Regulation of the Minister of Energy and Mineral Resources of the 
Republic of Indonesia Numb er 7 of 2020 on procedures for the 
granting of areas, licensing, and reporting in relation to mineral 
and coal -mining business activities  
EU-16 (rev.)  Plan Nacional de 
Desarrollo a Medio Plazo 
(RPJMN) 2020 -2024 Presidential Regulation No 18 of 2020 on Med ium-Term National 
Development Plan (RPJMN) 2020 -2024, signed by President Joko 
Widodo on 17 January 2020 and entered into force 
on 20 January  2020 
EU-17 (rev.)  Reglamento Nº  14/2015 
del Gobierno, Plan Rector 
de Desarrollo de la 
Industria Nacional 2015-
2035 Government Regulation No 14 of 2015 on Master Plan of National 
Industry Development 2015 - 2035, signed by President Joko 
Widodo and entered into force on 6 March 2015  
EU-18 (rev.)  Reglamento Presidencial 
Nº 2/2018, Política 
Industrial Nacional 
(2015 -2019)  Presidential Regulation No 2 of 2018 on National Industrial 
Policy  2015-2019, signed by President Joko Widodo on 
2 February  2018 and entered into force on 6 February 2018  
 
1 La Unión Europea facilitó dos versiones de las pruebas documentales que se habían publicado 
inicialmente en indonesio: la versión (a), en el idioma original, y la versión (b), en inglés. El inglés es uno de 
los idiomas oficiales de la OMC, y el idioma de trabajo del Grupo Especial. Por lo tanto, en el informe, el 
Grupo  Especial sistemáticamente hace referencia a la versión (b) de las pruebas documentales presentadas 
por la UE.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 10 - 
  Prueba 
documental  Título abreviado  
(si procede)  Descripción/Título extenso  
EU-20 Argumentos del Gobierno 
de Indonesia ante la  OMC 
respecto de la prohibición 
de las exportaciones de 
níquel, 5  de diciembre 
de 2019 Larissa Huda, "The Indonesian Government's Arguments to WTO 
Regarding the Ban on Nickel Exports", 5 December 2019, available 
at https://bisnis.tempo.co/read/1280152/ini -argumentasi -
pemerintah -unt 
EU-21  Transcript of President Joko Widodoi's Speech (translated) at the 
groundbreaking ceremony of PT Freeport Indonesia's (PTFI) new 
copper smelter, at the Gresik Special Economic Zone, East Java, 
12 October  2021 
EU-22  "Remarks of President of the Republic of Indonesia at the Opening 
Inauguration of the 2021 National Coordination Meeting and 
Investment Service Award, at Ballroom of the Ritz -Carlton Hotel at  
Pacific Place, SCBD, 24 November 2021, Special Capital Region of 
Jakarta"  
EU-23 El Presidente 
Joko Widodo inaugura 
una planta de fundición 
de níquel en Sulawesi 
Sudoriental, 
27 de diciembre de  2021 President Jokowi Inaugurates Nickel Smelter in SE Sulawe si, Office 
of Assistant to Deputy Cabinet Secretary for State Documents & 
Translation, 27 December 2021  
EU-24 Entrevista de Bisnis 
Indonesia con el 
Presidente Joko Widodo, 
10 de enero de  2022 "SPECIAL INTERVIEW: President Joko Widodo openly talks about 
coal exports and the next targets", Bisnis Indonesia Team - 
Bisnis.com 10  January 2022  
EU-27 Macquarie, Commodities 
Outlook , M. Garvey y J. 
Lennon, marzo de  2021 Macquarie, Commodities Outlook, Marcus Garvey & Jim Lennon, 
March  2021 
EU-28  Ministry of Energy and Mineral resources, Government of 
Indonesia, Press Release Number: 253.Pers./04/SJI/2020 "Pushing 
Domestic Nickel Market Growth, Government Sets Reference 
Prices of Minerals (RPM) Regulations"  
IDN-1 MEMR, Indonesian Mining 
Guidance  (2020)  Direct orate General of Mineral and Coal MEMR, Indonesian Mining 
Guidance (2020)  
IDN-4  A. van der Ent, A.J.M. Baker, M.M.J. van Balgooy, A. Tjoa, 
"Ultramafic nickel laterites in Indonesia (Sulawesi, Halmahera): 
Mining, nickel hyperaccumulators and opportunities  for 
phytomining", Journal of Geochemical Exploration, Vol. 128 (2013) 
72-79 
IDN-5  B. Devi, D. Prayogo, "Mining and Development in Indonesia: An 
Overview of the Regulatory Framework and Policies", International 
Mining for Development Centre: Action Research Report, 
(March  2013)  
IDN-7  PWC, "Mining in Indonesia", Investment and Taxation Guide , 
11th ed., (June 2019)  
IDN-11 Nickel Institute, "About 
nickel" (consultado por 
última vez el 
20 de agosto de  2021)  Nickel Institute, "About nickel", available at: 
https://nickelinstitute.org/about -nickel/ 
(last accessed  20 August  2021)  
IDN-12  Minerals UK, "Nickel", British Geological Survey, Natural 
Environment Research Council , (September 2008)  
IDN-13  INSG, Report on Nickel Production and Usage in Indonesia , 
(February  2020)  
IDN-15 Informe Sayoga Gautama  Expert Report of R. Sayoga Gautama (3 September 2021)  
IDN-16 AIE, informe especial 
sobre el papel de los 
minerales estratégicos en 
la transición hacia las 
energías limpias (2021)  IEA, "The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transition", 
World  Energy Outlook Special Report  (2021)  
IDN-18 (ICC)  Informe Maryono  Expert Report of A. Maryono (4 September 2021)  
IDN-19  A. Dalvi, W. Bacon, R. Osborne, "The Past and the Future of Nickel 
Laterites", PDAC  2004 International Convention, Trade Show & 
Investor Exchange , 7-10 March 2004  
IDN-20  USGS, Excel of "Nickel Reserves"  
IDN-21  INSG, "Production, Usage and Price", available at 
https://insg.org/index.php/about -nickel/production -usage/ 
(last accessed 20 August 2021)  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 11 - 
  Prueba 
documental  Título abreviado  
(si procede)  Descripción/Título extenso  
IDN-22  Fraser, Jake; Anderson, Jack; Lazuen, Jose; Lu, Ying; Heathman, 
Oliver; Brewster, Neal; Bedder, Jack; Masson, Oliver, Study on 
future dem and and supply security of nickel for electric vehicle 
batteries , Publications Office of the European Union, Luxembourg, 
2021 
IDN-23 UNCTAD, Lessons from 
Indonesia's ban on nickel 
exports , documento de 
antecedentes  K. Terauds, Using trade policy to drive value addition: Lessons 
from Indonesia's ban on nickel exports. Background document to 
the Commodities and Development Report , Special Unit on 
Commodities UNCTAD, 2017  
IDN-24  MEMR, Excel of "Production and Sales of Nickel Ore from 2010 - 
2020"  
IDN-25 (ICC)   Sample of Nickel Ore Sales Contract 1  
IDN-26  The White House, Building Resilient Supply Chains, Revitalizing 
American Manufacturing, and Fostering Broad -Based Growth - 
100- day Reviews under Executive Order 14017  (June 2021), 
Washington  
IDN-30 Reglamento Nº  96/2019 
del MOT  MOT Regulation 96/2019  
IDN-33 Reglamento Nº  5/2017 
del MEMR  MEMR Regulation 5/2017  
IDN-37  National Standardization Agency, Indonesian National Standard 
(SNI) , 2019 Ed.  
IDN-38  Kode KCMI IAGI -PERHAPI , Indonesian Join t Committee for Mineral 
Reserves KCMI - Code, 2017 Ed.  
IDN-42  CRIRSCO, Standard Definitions and International Report Template , 
October 2012  
IDN-45 Código JORC  , Australasian Code for Reporting of Exploration Results, Mineral 
Resources and Ore Reserves  (The JORC Code), 2012 Ed.  
IDN-48  MEMR, Excel of "Nickel Data 2012 - 2020"  
IDN-50  Bank Indonesia, "Gross Domestic Product by Industrial Origin at 
Current Prices", Indonesian Economic and Financial Statistics  
(2021), 226 -227 
IDN-51  NIKKEI Asia, "Indonesia teams with LG to build $1.2bn battery 
plant" (25 May 2021), available at: 
https://asia.nikkei.com/Business/Automobiles/Indonesia -teams - 
with-LG-to-build-1.2bn -battery -plant(last accessed 30 August 
2021)  
IDN-53  Law No. 32/2009  
IDN-56 Reglamento Nº  26/2018 
del MEMR  MEMR Regulation 26/2018  
IDN-58 (ICC)   Sample of Nickel Ore Sales Contract 2  
IDN-62 CESPAP, 1992. 
Environmental Impact 
Assessment, Guidelines 
for Mining Development  UNESCAP 1992. Environmental Impact Assessment, Guidelines for 
Mining Development , p. 6. New York/Bangkok: UN Econ. Soc. 
Comm. Asia Pacific  
IDN-63  G. Bridge, "Contested Terrain: Mining and the Environment", 
Annual Review of Environment and Resource  (2004), Vol. 29, 205 -
259 
IDN-64  AEER, Supply of Nickel Battery Industry from Indonesia and 
Ecological Social Issues, Action for Ecology and Emancipation of 
People  (December  2020)  
IDN-65 NIWA, "Sediment and 
Mining" (9 de marzo 
de 2021)  NIWA, "Sediment and Mining" (9 March 2021), available at 
https://niwa.co.nz/our -science/freshwater/tools/kaitiaki_ 
tools/land -use/mining/impacts/sedimentation -and-mining 
(last accessed  20 August  2021)  
IDN-66 Clean Technica, imagen 
de Indonesia en "Electric 
Vehicles: The Dirty Nickel 
Problem"  (prueba 
documental IDN -66), 
dispo nible en 
https://cleantechnica.com 
/ 
2020/09/27/electric -
vehicles -the-dirty-nickel -
problem/  (consultado por 
última vez el 30 de 
agosto de  2021)  DigitalGlobe Earthstar Geographics, Image of Indonesia, available 
at: Clean Technica, "Electric Vehicles: The Dirty Nickel Problem" 
(27 September 2020), available at: 
https://cleantechnica.com/2020/09/27/electric -vehicles -the-dirty-
nickel -problem/  (last accessed 30 August 2021)  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 12 - 
  Prueba 
documental  Título abreviado  
(si procede)  Descripción/Título extenso  
IDN-67  Agricultural and Environmental Policy Minutes, Formulating Policies 
in Addressing the Environmental Damage Due to Nickel Mine 
Activities in Tinanggea Sub -District, South Konawe Regenc y, Vol. 4 
No. 2, August 2017: 125 -142 
IDN-68  WALHI, Study Report on Environmental Conditions around Coastal 
Sea near the Mining Area due to the Nickel Industry in Morowali 
regency. Central Sulawesi, Kolaka and North Konawe Regencies, 
Southeast  Sulawesi  (2021)  
IDN-69  Images of Environmental Destruction in Indonesia  
IDN-70  World Bank, "The impact of a nickel mine in Tanjung Buli, 
Indonesia" (27 March, 2009), available at: 
https://www.youtube.com/watch?v=ToiPA7RThSQ  
(last accessed  30 August 2021)  
IDN-71 (ICC)   Sampl e of Nickel Ore Sales Contract 3  
IDN-78  Financial Times, "Indonesia and Foxconn in talks over electric 
vehicle investment" (01 November 2021), available at: 
https://www.ft.com/content/f1a805aa -82ac-4f24-ad22- 
58e43712091e (last accessed 11 November 2021)  
IDN-91 Datos de la BPS relativos 
a las exportaciones de 
Indonesia  Excel of "BPS Export Data Indonesia"  
IDN-92  Press Release from the MEMR, 2 September 2019  
IDN-97 Circular Nº 741/2021 del 
Director General del 
MEMR  MEMR Director General Circular 741/2021 Regarding 
Implementation of the Use of Competent Person in the Estimation 
of Mineral and Coal Resources and Reserves  
IDN-99  Nikkei Asia, Automobiles "Indonesia's electric car dreams at odds 
with deforestation pledge", available at: 
https://asia.nikkei.c om/Business/Automobiles/Indonesia -s-
electric -car-dreams -at-odds-with-deforestation -pledge  
(last accessed  21 January  2022)  
IDN-100  BPS, Excel of "GRDP of South Sulawesi, Central Sulawesi and 
North  Maluku"  
IDN-106  Reuters, "Update 1 - Indonesia Stays China's Second -Biggest 
Nickel Ore Supplier Despite Export Ban (January 2021)", available 
at https://www.reuters.com/article/china -economy -trade-nickel -
idUSL1N2JV0FP (last accessed 20 January 2022)  
IDN-108  The Pan -European Reserves and Resources Rep orting Committee 
(PERC  asbl), Pan -European Standard for the Public Reporting of 
Exploration Results, Mineral Resources and Mineral Reserves 
(1 October  2021)  
IDN-109 Informe pericial 
complementario Sayoga 
Gautama, 17  de marzo 
de 2022 Supplemental Expert Re port of R. Sayoga Gautama (17 March 
2022)  
IDN-110 
(ICC)   Criminal Investigation Agency, Excel of "Recap of Nickel Criminal 
Case handled by the Police"  
IDN-111 
(ICC)   Expert Affidavit of [[***]] (15 March 2022)  
IDN-113 
(ICC)   Expert Affidavit of [[***]] (17 March 2022)  
IDN-114 
(ICC)   Sample of Nickel Ore Sales Contract 4  
IDN-115 
(ICC)   Sample of Nickel Ore Sales Contract 5  
IDN-116 
(ICC)   Sample of Nickel Ore Sales Contract 6  
IDN-123 
(ICC)   MOT, Excel of "Approved Export Applications"  
IDN-127 
(ICC)   MEMR, Presentation on "The Role of Minerals in the Development 
of Indonesia's Battery Industry" (10 September 2021)  
  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 13 - 
  ABREVIATURAS UTILIZADAS EN EL PRESENTE INFORME  
Abreviatura  Descripción  
Acuerdo SMC  Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias  
AIE Agencia Internacional de Energía  
AMDAL  análisis de impacto ambiental  
CRIRSCO  Comité de Normas Internacionales para la Presentación de Informes sobre 
Reservas Minerales  
ESD Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la 
solución de diferencias  
GATT de 1994  Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994  
HGSO  mineral de saprolito de alta ley  
HPAL lixiviación ácida a alta presión  
ICC información comercial confidencial  
IPR licencias mineras comunitarias  
IUP licencias mineras  
IUPK licencias mineras especiales  
KK contrato de explotación  
LGSO  mineral de saprolito de baja ley  
MEMR  Ministerio de Energía y Recursos Minerales de la República de Indonesia  
MOT Ministerio de Comercio de la República de Indonesia  
OMC Organización Mundial del Comercio  
OSD Órgano de Solución de Diferencias  
PIB producto interior bruto  
RIPIN  Plan Rector de Desarrollo de la Industria Nacional 2015 -2035  
RKAB  plan de trabajo y presupuesto  
RKEF horno calcinador rotatorio - horno eléctrico  
SA Sistema Armonizado  
tms tonelada métrica seca  
USGS  Servicio Geológico de los Estados Unidos  
  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 14 - 
  1  INTRODUCCIÓN  
1.1.  La presente diferencia se refiere a la imposición por Indonesia de dos medidas que, según alega 
la Unión Europea, impiden la exportación de mineral de níquel procedente de Indonesia. 
La Unión  Europea impugna una prohibición a la exportación de  mineral de níquel y otra medida que 
exige que todo el mineral de níquel se transforme en el país.  
1.1  Reclamación de la Unión Europea  
1.2.  El 22 de noviembre de  2019, la Unión Europea solicitó la celebración de consultas con Indonesia 
de conformidad con los artícu los 1 y 4 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por 
los que se rige la solución de diferencias (ESD) y el artículo XXII.1 del Acuerdo General sobre 
Aranceles Aduaneros y Comercio de  1994 (GATT de  1994) y el artículo 4.1 del Acuerdo sobre  
Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC) con respecto a las medidas y alegaciones 
que se exponen a continuación.2 
1.3.  Las consultas se celebraron el 30 de enero de  2020, pero fueron infructuosas.  
1.2  Establecimiento y composición del Grupo Especial  
1.4.  El 14 de enero de  2021, la Unión Europea solicitó el establecimiento de un grupo especial de 
conformidad con el artículo 6 del ESD, con el mandato uniforme.3 En su reunión de 22 de febrero 
de 2021, el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) estableció un gr upo especial en respuesta a la 
solicitud presentada por la Unión Europea en el documento WT/DS592/3, de conformidad con el 
artículo 6 del ESD.4 
1.5.  El mandato del Grupo Especial es el siguiente:  
Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes de los acuerdos abarcados invocados 
por las partes en la diferencia, el asunto sometido al OSD por la Unión Europea en el 
documento WT/DS592/3 y formular conclusiones que ayuden al OSD a hacer las 
recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en dichos acue rdos.5 
1.6.  El 19 de abril de  2021, la Unión Europea solicitó a la Directora General que estableciera la 
composición del grupo especial, de conformidad con el artículo 8.7 del ESD. El 29 de abril de  2021, 
la Directora General procedió en consecuencia a estable cer la composición del Grupo Especial, 
que es la siguiente:  
Presidenta:  Sra. Leora BLUMBERG  
 
Miembros:  Sr. Gonzalo DE LAS CASAS SALINAS  
Sra. Sanji M.  MONAGENG  
 
1.7.  El Reino de la Arabia Saudita, el Brasil, el Canadá, China, Corea, los Emiratos Árabes Unidos, 
los Estados Unidos, la Federación de Rusia, la India, el Japón, el Reino Unido, Singapur, 
el Taipei  Chino, Türkiye6 y Ucrania se reservaron el derecho de participar como terceros en las 
actuaciones del Grupo Especial.7 
 
2 Véase el documento WT/DS592/1. El Grupo Especial señala que la Unión Europea no planteó 
alegacio nes al amparo del Acuerdo SMC en la solicitud de establecimiento de un grupo especial ni en las 
comunicaciones que presentó al Grupo Especial.  
3 Solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por la Unión Europea, WT/DS592/3.  
4 Véase el docum ento WT/DSB/M/449.  
5 WT/DS592/4.  
6 Anteriormente, "Turquía" (véase el documento WT/INF/43/Rev.23).  
7 WT/DS592/4.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 15 - 
  1.3  Actuaciones del Grupo Especial  
1.8.  Tras consultar con las partes, el Grupo Especial adoptó su Procedimiento de trabajo8, 
su calendario y el Procedimiento adicional relativo a la información comercial confidencial (ICC)9 
el 28 de mayo de  2021. El Grupo Especial modificó su calendario los días 29 de junio y 5 de octubre 
de 2021 y el 17 de agosto de  2022.  
1.9.  En vista de la rápida evolución de la situación sanitaria por lo que respecta a la pandemia de 
COVID -19, el Grupo Especial, en su comunicación de 28 de mayo de  2021, en la que remitía el 
Procedi miento de trabajo, el calendario y el Procedimiento relativo a la ICC, se comprometió a 
informar a las partes, a más tardar el 30 de septiembre de  2021, si la primera reunión sustantiva 
del Grupo Especial se celebraría de manera presencial o a distancia.  
1.10.   El 23 de septiembre de  2021, el Grupo Especial informó a las partes de que, debido a las 
prescripciones sanitarias aplicables a los viajeros entrantes y salientes en los lugares de residencia 
de los integrantes del Grupo Especial, este no podría asistir a l a primera reunión sustantiva en 
Ginebra durante la semana del 15 de noviembre de  2021. Ese mismo día, el Grupo Especial envió a 
las partes el proyecto de Procedimiento adicional relativo a las reuniones sustantivas 
con participación a distancia10 para comp lementar el Procedimiento de trabajo en lo referente al 
desarrollo de la reunión sustantiva, y el calendario previsto modificado, que respondía a la necesidad 
de que la reunión se celebrase a lo largo de más días debido a las diferencias horarias entre los  
diversos participantes.  
1.11.   La Unión Europea informó al Grupo Especial de que no tenía observaciones que formular 
acerca del proyecto de Procedimiento de trabajo adicional relativo a las reuniones sustantivas 
con participación a distancia ni acerca del calendario previsto modificado del Grupo Especial. 
Indonesia se opuso a la propuesta del Grupo Especial de celebrar la primera reunión sustantiva 
con las partes y los terceros a distancia y solicitó que el Grupo Especial celebrara audiencias 
presenciales. Indonesia sugirió que el Grupo Especial estudiara la posibilidad de aplazar la primera 
reunión sustantiva o de celebrarla en formato híbrido si las prescripciones en materia de cuarentena 
aplicables dificultaban la presencia física de determinados integran tes del Grupo Especial en la 
reunión sustantiva. El 5 de octubre de  2021, el Grupo Especial informó a las partes de que no estaba 
en condiciones de celebrar una primera reunión sustantiva presencial, entre otras cosas, debido a 
las restricciones relativas a los viajes y la capacidad de las salas de reunión en la OMC. 
El Grupo  Especial también señaló que su decisión estaba motivada en la preservación de los 
derechos de debido proceso de todas las partes y que retrasar la celebración de la reunión hasta 
una fecha incierta en el futuro podría impedir que el Grupo Especial garantizase la pronta solución 
de la diferencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.3 del ESD. Por lo tanto, el Grupo Especial 
confirmó que tenía la intención de celebrar la primera reun ión sustantiva a distancia.11 
1.12.   El Grupo Especial celebró la primera reunión sustantiva con las partes los días 15 y 
17 a 19 de noviembre de  2021. La sesión destinada a los terceros tuvo lugar el 18 de noviembre 
de 2021. El Grupo Especial celebró la primera reunión sustantiva y la sesión destinada a los terceros 
mediante un sistema seguro de videoconferencia.  
1.13.   El Grupo Especial celebró la segunda reunión sustantiva con las partes de manera presencial 
los días 22 y 23 de marzo de  2022.  
1.14.   El 7 de junio de  2022, el Grupo Especial dio traslado de la parte expositiva de su informe a 
las partes. El Grupo Especial dio traslado de su informe provisional a las partes el 29 de agosto 
de 2022. El Grupo Especial dio traslado de su informe de finitivo a las partes el  17 de octubre 
de 2022. 
 
8 Procedimiento de trabajo del Grupo Especial (anexo A -1). 
9 Procedimiento de trabajo adicional relativo a la información comercial confidencial (anexo A -2). 
10 Procedimiento de trabajo adicional relativo a las reuniones sustantivas con participación a distancia 
(anexo A -3). 
11 Comunicación del Grupo Especial a las partes, 5 de octubre de 2021.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 16 - 
  2  ELEMENTOS DE HECHO  
2.1  Medidas en litigio  
2.1.  Las alegaciones de la Unión Europea atañen a dos medidas, a saber: una prohibición a la 
exportación de mineral de níquel y una prescripción de que todo el mineral de níquel se transforme 
(purifiqu e o refine) en el país. La Unión Europea se refiere a esta última medida como la prescripción 
en materia de transformación en el país.  
2.1.1   Prohibición de exportar mineral de níquel  
2.2.  En su solicitud de celebración de consultas, la Unión Europea describe la prohi bición de exportar 
mineral de níquel del siguiente modo:  
Como parte de la aplicación de un plan nacional para el desarrollo de determinados 
sectores de la industria de transformación, incluido el sector de la producción de acero 
inoxidable, Indonesia intro dujo una serie de limitaciones a las exportaciones de materias 
primas. En particular, en 2014 se prohibieron las exportaciones de mineral de níquel en 
Indonesia. En 2017, Indonesia atenuó parcialmente la prohibición de exportación 
permitiendo con carácter temporal la exportación de determinados minerales, incluido 
el mineral de níquel con una concentración inferior al 1,7 %, a reserva de determinadas 
prescripciones adicionales (véase infra). Estaba previsto que estas prescripciones fuesen 
temporales y que la  prohibición completa de las exportaciones se restableciera 
el 11 de enero de  2022. No obstante, en agosto de  2019, el Ministerio de Energía y 
Recursos Minerales (MEMR) de Indonesia estableció que la validez de determinados 
documentos necesarios para expor tar mineral de níquel de baja concentración expiraría 
el 31 de diciembre  de 2019, restableciendo así en la práctica la prohibición total de 
exportar mineral de níquel a partir del 1º de enero de  2020.  
El permiso temporal para exportar mineral de níquel de baja concentración ha sido 
sin perjuicio del mantenimiento de la prohibición de exportar mineral de níquel con una 
concentración superior al 1,7 %, que no se puede exportar ni siquiera durante la 
atenuación temporal de la prohibición de exportación. Asimism o, las exportaciones de 
mineral de níquel están sujetas a las prescripciones en materia de exportación 
adicionales descritas infra.12 
2.3.  En su solicitud de establecimiento de un grupo especial, la Unión Europea describe la medida 
en litigio de este modo:  
Indonesia ha restringido las exportaciones de mineral de níquel en distintos grados y 
con arreglo a normas diferentes al menos desde  2014. En enero de  2014, el níquel 
quedó excluido del régimen de transformación y purificación necesarias de productos de 
la min ería para la exportación, con lo que se prohibieron efectivamente las exportaciones 
de mineral de níquel. Entre enero de  2017 y diciembre de  2019 se permitieron las 
exportaciones de mineral de níquel con una concentración inferior al 1,7 % con sujeción 
a de terminadas condiciones, mientras que las de mineral de níquel con una 
concentración superior seguían estando prohibidas. Desde enero de  2020, están 
prohibidas todas las exportaciones de mineral de níquel, con independencia de su 
concentración.13 
2.4.  En su soli citud de establecimiento de un grupo especial, la Unión Europea también facilita la 
siguiente lista ilustrativa de instrumentos jurídicos mediante los que se ha aplicado esta prohibición 
a lo largo del tiempo14: 
 
12 WT/DS592/1.  
13 WT/DS592/3.  
14 Cabe señalar que cuatro de los instrumentos jurídicos enumerados en la solicitud de establecimiento 
de un grupo especial presentada por la Unión Europea (a saber: los Reglamentos Nos 7/2012, 11/2012, 
20/2013 y 1/2014  del MEMR ) no se mencionaban expresamente en la solic itud de celebración de consultas de 
la Unión  Europea, aunque preceden a esa solicitud).  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 17 - 
  i. Ley Nº 4/2009 de Extracción de Minerales y C arbón;  
ii. Reglamento Nº 7/2012 del Ministro de Energía y Recursos Minerales de la República de 
Indonesia (MEMR) sobre el aumento del valor añadido de los minerales mediante 
actividades de transformación y refinado de los minerales, de 6 de febrero de  2012;  
iii. Reglamento Nº 11/2012 del MEMR por el que se modifica el Reglamento Nº 7/2012 del 
MEMR, de 16 de mayo de  2012;  
iv. Reglamento Nº 20/2013 del MEMR por el que se modifica el Reglamento Nº 7/2012 del 
MEMR, de 1 de agosto de  2013;  
v. Reglamento Nº 1/2014 del MEMR sobre  el aumento del valor añadido de los minerales 
mediante actividades de transformación y refinado de los minerales en el país, 
de 11 de enero de  2014;  
vi. Reglamento Nº 1/2017 del Ministro de Comercio de la República de Indonesia (MOT) 
sobre las disposiciones relativas a la exportación de productos de minería transformados 
y purificados, de 9 de enero de  2017;  
vii. Reglamento Nº 25/2018 del MEMR sobre las empresas de extracción de minerales y 
carbón, de 3 de mayo de  2018;  
viii. Reglamento Nº 11/2019 del MEMR  por el que se modifica el Reglamento Nº 25/2018 
del MEMR, de 28 de agosto de  2019;  
ix. Reglamento Nº 96/2019 del MOT sobre las disposiciones relativas a la exportación de 
productos de minería transformados y purificados, de 30 de diciembre de  2019; y  
x. cualesqu iera anexos de las medidas, avisos, constataciones preliminares, exámenes, 
modificaciones, complementos, sustituciones, renovaciones, prórrogas, medidas de 
aplicación u otras medidas conexas.  
2.5.  En su primera comunicación escrita, la Unión Europea señala que,  desde el 1 de enero de  2020, 
la prohibición a la exportación se ha aplicado, en particular, mediante el artículo 3 y el apéndice IV 
del Reglamento Nº 96/2019 del MOT y el artículo 1, párrafo 2, del Reglamento Nº 11/2019 
del MEMR.15 
2.6.  El artículo 3 del Regla mento Nº 96/2019 del MOT dispone que "[l]os productos de minería 
transformados y/o purificados y los productos de minería en forma de materias primas o minerales 
que cumplen determinados criterios cuya exportación está restringida figuran en el apéndice IV , 
que forma parte integrante del presente Reglamento del Ministro".16 A continuación figura la parte 
pertinente del apéndice IV:  
 
15 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 24 -26 (donde se hace referencia al 
Reglamento Nº 96/2019 del MOT (prueba documental EU -11(b) ) y al Reglamen to Nº 11/2019 del MEMR 
(prueba documental EU -10(b)) ). Como reclamante, la Unión Europea aportó al expediente una versión en 
inglés de los instrumentos jurídicos indonesios pertinentes. Junto con sus propias comunicaciones, Indonesia 
aportó al expediente su  propia versión de algunos de los mismos documentos. El Grupo Especial planteó la 
cuestión a las partes, e Indonesia ha confirmado que no se opone a que el Grupo Especial se base en la versión 
que aportó la Unión Europea de los instrumentos jurídicos sigui entes: Ley Nº 4/2009 (prueba documental 
EU-1(b)); Ley Nº 3/2020 (prueba documental EU -2(b)); Reglamento Nº 23/2010 del Gobierno (prueba 
documental EU -3(b)); Reglamentos del MEMR Nos 7/2012 (prueba documental EU -4(b)), 11/2012 (prueba 
documental EU -5(b)), 2 0/2013 (prueba documental EU -6(b)), 1/2014 (prueba documental EU -7(b)), 
25/2018  (prueba documental EU -9(b)), 11/2019 (prueba documental EU -10(b)) y 7/2020 (prueba documental 
EU-12(b)); y Reglamentos del MOT Nos 1/2017 (prueba documental EU -8(b)) y 96/2019 (prueba documental 
EU-11(b)). No  obstante, Indonesia señaló que la prueba documental EU -11(b) no incluía el apéndice IV de ese 
Reglamento. Véase la respuesta de Indonesia a la pregunta 15 del Grupo Especial. Por lo tanto, el 
Grupo  Especial utilizará la ver sión indonesia del Reglamento Nº 96/2019 del MOT (prueba documental IDN -30) 
cuando se refiera al apéndice.  
16 Reglamento 96/2019 del MOT (prueba documental EU -11(b)).  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 18 - 
  Apéndice IV del Reglamento N º 96/2019 del MOT17 
 
PRODUCTOS DE MINERÍA CUYA EXPORTACIÓN ESTÁ PROHIBIDA  
 
A. MINERALES/MATERIAS PR IMAS 
Nº  Designación  de las mercancías  Partida arancelaria/SA  
… … … 
8.  Mineral de níquel y sus concentrados  2604.00.00  
… … … 
 
2.7.  El artículo 1, párrafo 2, del Reglamento Nº 11/2019 del MEMR dispone la incorporación del 
artículo 62A al Reglamento Nº 25/2018 del MEMR. De conformidad con el artículo 62A, las 
exportaciones de mineral de níquel con un contenido de níquel < 1,7 % estaban permitidas hasta 
el 31 de diciembre de  2019. Anteriormente, el artículo 46 del Reglamento Nº 25/2018 del ME MR 
(modificado por el Reglamento Nº 50/2018 del MEMR) permitía la exportación de mineral de níquel 
con un contenido de níquel < 1,7 % (inferior al 1,7  por ciento ) hasta el 11 de enero de  2022.18 
2.8.  En su primera comunicación escrita, la Unión Europea reiteró que Indonesia había impuesto 
una prohibición a la exportación a partir de enero de  2014 y se refirió en concreto al Reglamento 
Nº 1/2014 del MEMR.19 La Unión Europea solicitó al Grupo Especial que formulara constataciones 
sobre los instrumentos jur ídicos mediante los que se aplicaba la prohibición a la exportación que en 
ese momento estaban en vigor20, entre los cuales, a su juicio, figuraba el Reglamento Nº  1/2014 
del MEMR.21 En ese Reglamento, Indonesia prohibía la exportación de todos los tipos d e mineral de 
níquel desde el 12 de enero de  2014 hasta el 11 de enero de  2017.22 
2.9.  Por su parte, Indonesia señaló que el Reglamento Nº 1/2014 del MEMR había sido revocado 
por el Reglamento Nº 5/2017 del MEMR, que, junto con el Reglamento Nº 1/2017 del MOT, m antenía 
la prohibición a la exportación de mineral de níquel, pero únicamente respecto de un contenido de 
níquel superior al 1,7 %, desde el 12 de enero de  2017 hasta el 11 de enero de  2022.23 Tanto el 
Reglamento Nº 5/2017 del MEMR como el Reglamento Nº  1/2017 del MOT preveían la exportación 
de mineral de níquel con un contenido de níquel inferior al 1,7 %.24 Esos Reglamentos fueron 
revocados posteriormente por el Reglamento Nº 25/2018 del MEMR y por el Reglamento Nº 96/2019 
del MOT, respectivamente. El Regla mento Nº 25/2018 del MEMR, modificado por el Reglamento 
Nº 11/2019 del MEMR, prohíbe la exportación de todos los tipos de mineral de níquel desde 
el 1 de enero de  2020.25 El Reglamento Nº 96/2019 del MOT prohíbe la exportación de todos los 
 
17 Reglamento Nº 96/2019 del MOT (prueba documental IDN -30). 
18 Reglamento Nº 11/2019 del MEMR (prueba documental EU -10(b)):  
1. Se revisan las disposiciones del artículo 46, cuya formulación pasa a ser la siguiente:  
Artículo 46  
(1) los titulares de licencias de actividades mineras (IUP) para operaciones de producción o de licencias 
de actividad es mineras especiales (IUPK) para operaciones de producción pueden efectuar ventas de 
níquel de una concentración <1,7% (inferior al 1,7  por ciento ) o bauxita lavada con una concentración 
de A12O3  >42% (superior  o igual al 42 %) en el extranjero en las cant idades especificadas, utilizando la 
partida arancelaria/código del SA (Sistema Armonizado) de conformidad con las disposiciones de las 
leyes y reglamentos, hasta la fecha límite del 11 de enero de 2022.  
(2) Las ventas de níquel de una concentración <1,7% ( inferior al 1,7  por ciento ) o bauxita lavada con 
una concentración de A12O3 >42 % (superior o igual al 42 %) a que se hace referencia en el párrafo (1) 
se efectuarán a condición de que  … 
19 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo 19, donde s e hace referencia al 
Reglamento Nº 1/2014 del MEMR (prueba documental EU -7(b)).  
20 Declaración inicial de la Unión Europea en la primera reunión del Grupo Especial, párrafo 6.  
21 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  20 b) del Grupo Especial.  
22 Reglame nto Nº 1/2014 del MEMR (prueba documental EU -7(b)), artículo 12(4).  
23 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 22, donde se hace referencia al artículo 22 del 
Reglamento Nº 5/2017 del MEMR (prueba documental IDN -33). 
24 Reglamento Nº 5/2017 del ME MR (prueba documental IDN -33) y Reglamento Nº 1/2017 del MOT 
(prueba documental EU -8(b)).  
25 Antes de esa modificación, el Reglamento Nº 25/2018 del MEMR prohibía las exportaciones de mineral 
de níquel con un contenido de níquel superior al 1,7 %, mientras q ue permitía las exportaciones de mineral de 
níquel con un contenido de níquel inferior al 1,7 %, siempre que los titulares de IUP para operaciones de 
producción o de IUPK para operaciones de producción dispusieran, entre otras cosas, de una instalación de 
purificación o estuvieran en vías de construirla. Véase el Reglamento Nº 25/2018 del MEMR 
(prueba  documental EU -9(b)), artículos 17, 44, 46.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 19 - 
  tipos de mineral  de níquel desde el 2 de enero de  2020. Sobre la base de dichos Reglamentos, a 
partir del  1 de enero de  2020 quedó prohibida la exportación de todo mineral de níquel.  
2.10.   En su primera comunicación escrita, Indonesia señaló que la Unión Europea había incluido en 
su solicitud de establecimiento de un grupo especial varios instrumentos jurídicos que no habían 
sido objeto de consultas y mediante los cuales supuestamente se aplicaba la prohibición a la 
exportación de mineral de níquel, a saber: los Reglamentos Nos 7/2012, 11/2012, 20/2013 y 1/2014 
del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT.26 Indonesia consideraba que la inclusión de los 
Reglamentos Nos 7/2012, 11/2012, 20/2013 y 1/2014 del MEMR en la solicitud de establecimiento 
de un grupo especial presentada por  la Unión Europea "ampliaba el alcance y modificaba la esencia 
de la diferencia".27 Indonesia adujo que el Grupo Especial debería constatar que los Reglamentos 
Nos 7/2012, 11/2012, 20/2013 y 1/2014 del MEMR no están comprendidos en su mandato. Indonesia 
aclaró que si la Unión Europea no solicitaba que el Grupo Especial formulara constataciones sobre 
los instrumentos jurídicos mencionados supra , "los derechos de debido proceso [de Indonesia] no 
se ver[ían] lesionados si el Grupo Especial abordara la impugnac ión relativa a la jurisdicción cuando 
diera traslado de su informe".28 
2.11.   La Unión Europea sostiene que el Reglamento Nº 1/2014 del MEMR está comprendido en el 
mandato del Grupo Especial, dado que se describía, aunque no se mencionaba expresamente, 
tanto  en la solicitud de celebración de consultas como en la solicitud de establecimiento de un 
grupo  especial.29 Al mismo tiempo, la Unión Europea aclaró que solicita que el Grupo Especial 
formule constataciones sobre la prohibición a la exportación que comenzó con  el Reglamento 
Nº 1/2014 del MEMR, pero también reconoce que toda constatación o recomendación debe referirse 
a los instrumentos jurídicos de aplicación de la prohibición a la exportación que están jurídicamente 
en vigor.30 La Unión Europea también reconoce y acepta la explicación de Indonesia de que el 
Reglamento Nº 1/2014 del MEMR fue derogado y sustituido por el Reglamento Nº 5/2017 del MEMR, 
que a su vez fue revocado y sustituido posteriormente.31 
2.12.   El Grupo Especial entiende que la medida en litigio es una prohibición a la exportación que 
está en vigor desde enero de  2014 y actualmente se aplica mediante el Reglamento Nº 11/2019 
del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT.32 Por consiguiente, el Grupo Especia l formulará sus 
constataciones sobre esa base y no le parece necesaria una resolución preliminar acerca de su 
mandato respecto de la prohibición a la exportación de mineral de níquel.  
2.1.2   Prescripción en materia de transformación en el país impuesta al mineral  de níquel  
2.13.   La Unión Europea impugna la prescripción según la cual los titulares de licencias de actividades 
mineras (IUP) para operaciones de producción, licencias de actividades mineras especiales (IUPK) 
para operaciones de producción y licencias de activ idades mineras (IUP) para operaciones de 
producción, específicamente para la transformación y/o la purificación de minerales metálicos, 
 
26 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 71.  
27 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 72, do nde se hace referencia al informe del 
Órgano de Apelación, Argentina - Medidas relativas a la importación , párrafo 5.3.  
28 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 76.  
29 Respuesta de la Unión Europea a las preguntas 20 y 72 del Grupo Especial.  
30 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  20 b) del Grupo Especial.  
31 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  72 del Grupo Especial.  
32 El Grupo Especial observa que la prohibición de las exportaciones se impuso en enero de 2014 
mediante el Reglamento Nº 1/2014 del MEMR. Dicho Reglamento del MEMR fue revocado por el Reglamento 
Nº 5/2017 del MEMR, que levantó  parcialmente la prohibición de exportar mineral de níquel a partir 
del 12 de enero de 2017, al prever la exportación de mineral de níque l con un contenido de níquel inferior 
al 1,7%. La prohibición relativa al mineral de níquel con un contenido de níquel superior al 1,7 % permaneció 
en vigor. El  Reglamento Nº 1/2017 del MOT, que entró en vigor el 1 de febrero de 2017, también disponía la 
prohibición de exportar mineral de níquel con un contenido de níquel inferior al 1,7 %. El Reglamento 
Nº 5/2017 del MEMR y el Reglamento Nº 1/2017 del MOT fueron revocados por el Reglamento Nº  25/2018 del 
MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT, respectivamen te. El Reglamento Nº 25/2018 del MEMR fijaba una 
fecha límite para la exportación de mineral de níquel con un contenido de níquel inferior al 1,7 %, a saber: 
el 11 de enero de 2022. El Reglamento Nº 11/2019 del MEMR modificó el Reglamento Nº  25/2018 del MEM R y 
estableció una prohibición a la exportación de todos los tipos de mineral de níquel a partir del  1 de enero 
de 2020. El Reglamento Nº 96/2019 del MOT confirmó esa prohibición a partir del 2 de enero de  2020 y revocó 
las aprobaciones para exportar miner al de níquel.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 20 - 
  minerales no metálicos o rocas33 están obligados a transformar (purificar o refinar) el mineral de 
níquel en Indonesia.  
2.14.   En su solicitud de celebración de consultas, la Unión Europea facilita la siguiente descripción 
expositiva de la medida:  
Las exportaciones de determinados productos mineros están sujetas a que 
se incremente el valor añadido de dichos productos mediante det erminadas actividades 
de transformación y/o purificación en Indonesia según determine el Ministerio de Energía 
y Recursos Minerales. Esta obligación va dirigida a los titulares de permisos de 
producción y se aplica, entre otros, al mineral de níquel, al mi neral de hierro y al cromo, 
así como al carbón y a los productos del carbón. Como consecuencia, los minerales que 
no han sido sometidos a estas actividades de transformación y/o purificación tal como 
exige la ley no pueden exportarse. Esta obligación no se  aplica en casos de interés 
nacional o de investigación y desarrollo.34 
2.15.   En su solicitud de establecimiento de un grupo especial, la Unión Europea describe la 
prescripción en materia de transformación en el país como sigue:  
Indonesia aplica prescripciones e n materia de transformación en el país con respecto a 
determinadas materias primas, en particular mineral de níquel y mineral de hierro, antes 
de su exportación. Las prescripciones en materia de transformación en el país obligan a 
las empresas mineras a au mentar el valor de las materias primas pertinentes mediante 
la realización de determinadas operaciones de transformación y/o purificación en 
Indonesia antes de exportarlas.35 
2.16.   Según la Unión Europea, la prescripción en materia de transformación en el país t iene 
"la consecuencia de impedir las exportaciones de las materias primas en cuestión a no ser que hayan 
sido debidamente transformadas y/o purificadas".36 La Unión Europea también facilita en su solicitud 
de establecimiento de un grupo especial una lista ilustrativa de los instrumentos jurídicos mediante 
los que se aplica la prescripción en materia de transformación en el país. Esos instrumentos son los 
siguientes:  
i. Ley Nº 4/2009 de Extracción de Minerales y Carbón.  
ii. Reglamento Nº 25/2018 del Ministro de Ene rgía y Recursos Minerales de la República 
de Indonesia (MEMR) sobre la comercialización de minerales y carbón, de 3 de mayo 
de 2018.  
iii. Reglamento Nº 50/2018 del MEMR por el que se modifica el Reglamento Nº  25/2018 
del MEMR, de 5 de diciembre de  2018.  
iv. Reglame nto Nº 11/2019 del MEMR por el que se modifica el Reglamento Nº  25/2018 
del MEMR, de 28 de agosto de  2019.  
v. La presente solicitud también abarca cualesquiera anexos de las medidas, avisos, 
constataciones preliminares, exámenes, modificaciones, complementos,  sustituciones, 
renovaciones, prórrogas, medidas de aplicación u otras medidas conexas.37 
 
33 Las denominaciones de los tipos de licencias mineras disponibles se establecieron en 2009, en la Ley 
de Extracción de Minerales y Carbón (Ley Nº 4/2009). La Ley Nº 4/2009 fue modificada en 2020 por la 
Ley Nº 3/2020. Las modificaciones susti tuyeron esta categorización. El texto de los reglamentos pertinentes 
que las partes facilitaron al Grupo Especial no recoge las modificaciones de 2020 y, a lo largo de toda su 
argumentación, las partes han utilizado la nomenclatura anterior a 2020. Por lo tanto, el Grupo Especial 
seguirá utilizando la nomenclatura que estaba en vigor antes de 2020 para hacer referencia a las licencias 
en cuestión.  
34 WT/DS592/1.  
35 WT/DS592/3.  
36 WT/DS592/3.  
37 WT/DS592/3.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 21 - 
  2.17.   La prescripción de transformar o refinar los productos de minería en el país se establece en 
el artículo 103(1) de la Ley Nº 4/2009, que dispone que "[l]los titulares  de IUP y de IUPK [ …] deben 
llevar a cabo la transformación y/o el refinado de los productos de minería en el país".38 
2.18.   En el Reglamento Nº 25/2018 del MEMR figuran artículos pertinentes que la Unión Europea 
impugna con respecto a la prescripción de transfo rmar o purificar el mineral de níquel en el país.39 
En primer lugar, el artículo 17, titulado "Ventas en el extranjero de los resultados de la 
transformación y/o purificación de minerales", dice, en su parte pertinente, lo siguiente:  
(1) Los titulares de licencias de actividades mineras (IUP) para operaciones de 
producción, de licencias de actividades mineras especiales (IUPK) para operaciones de 
producción y de licencias de actividades mineras (IUP) para operaciones de producción, 
específicam ente para la transformación y/o purificación de minerales metálicos, 
minerales no metálicos o rocas, antes de realizar actividades de venta en el extranjero, 
efectuarán en primer lugar el aumento del valor añadido mediante las actividades de 
transformación  y/o purificación con arreglo a los límites mínimos de transformación y/o 
purificación incluidos en el apéndice I, el apéndice II y el apéndice III, que forman parte 
integrante del presente Reglamento Ministerial.  
(2) Los tipos de productos de la minería c onsistentes en minerales metálicos, minerales 
no metálicos o rocas que no hayan sido incluidos en el apéndice I, el apéndice II o el 
apéndice III solo podrán venderse en el extranjero una vez que el Ministro estipule los 
límites mínimos de transformación y /o purificación.40 
2.19.   En segundo lugar, el artículo 19(1) dispone que los titulares de IUP y de IUPK pueden realizar 
ventas en el extranjero de los minerales metálicos especificados que hayan alcanzado los límites 
mínimos de purificación y/o los minerales no metálicos que hayan alcanzado los límites mínimos de 
transformación. El artículo 19(2) autoriza a otras partes que transformen y/o purifiquen minerales 
a que realicen ventas en el extranjero si han satisfecho los límites mínimos exigidos respecto de la 
purificación (en el caso de los minerales metálicos) o la transformación (en el caso de los minerales 
no metálicos). En virtud del artículo 19(3), los minerales utilizados en beneficio del interés nacional 
y para actividades de investigación y desarrollo que comporten el envío de muestras de mineral al 
extranjero quedan exentos de los límites relativos a la transformación y la purificación.41 
2.20.   Por último, en el capítulo XV del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR, en una sección titulada 
"Disposiciones transitorias",  el artículo 46 permitía a los titulares de IUP y de IUPK realizar ventas 
en el extranjero de níquel de una concentración <1,7 % (inferior al 1,7  por ciento ) de conformidad 
con las disposiciones de las leyes y reglamentos, hasta el 11 de enero de  2022, si e sas ventas eran 
realizadas por el titular de una licencia que dispusiera de una instalación de purificación o la estuviera 
construyendo y abonase el derecho de exportación pertinente.42 Como se señala en el párrafo  2.7 
supra , el artículo 1, párrafo 2, del Reglamento Nº 11/2019 del MEMR incorporó al Reglamento 
Nº 25/2018 del MEMR el artículo 62A, que eliminó el permiso para realizar ventas en el extranjero 
de níquel de una concentración <1,7 % (inferior al 1,7  por ciento ) a partir del 1 de enero de  2020.43 
 
38 Ley Nº 4/2009 (prueba documental EU -1(b)), artículo 1 03(1).  
39 El artículo 16 del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR también establece la prescripción de que los 
titulares de IUP y de IUPK aumenten el valor añadido de la extracción de minerales y carbón a través de las 
actividades de transformación y/o purificación de minerales metálicos. Sin embargo, la Unión Europea 
no impugna específicamente el artículo 16.  
40 Reglamento Nº 25/2018 del MEMR (prueba documental EU -9(b)).  
41 Reglamento Nº 25/2018 del MEMR (prueba documental EU -9(b)).  
42 Reglamento Nº 25/201 8 del MEMR (prueba documental EU -9(b)), artículo 46. De conformidad con el 
artículo 46, la expresión "[d]isponga de una instalación de purificación o la esté construyendo" puede adoptar 
la forma de: a) está construyendo una instalación de purificación prop ia o b) está colaborando a fin de 
construir una instalación de purificación mediante participación directa en relación con la entidad comercial de 
los titulares de licencias de actividades mineras (IUP) para operaciones de producción, específicamente para la 
transformación y/o purificación; o mediante participación directa en relación con los titulares de licencias de 
actividades mineras (IUP) para operaciones de producción, específicamente para la transformación y/o 
purificación en la entidad comercial de los titulares de licencias de actividades mineras (IUP) para operaciones 
de producción o de licencias de actividades mineras especiales (IUPK) para operaciones de producción.  
43 Reglamento Nº 11/2019 del MEMR (prueba documental EU -10(b)).  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 22 - 
  2.21.   Las leyes y reglamentos de Indonesia trazan una distinción entre la "transformación" y la 
"purificación" o el "refinado".44 Indonesia también ha explicado que  el término "transformación" tiene 
dos significados. Puede hacer referencia a "todas las actividades realizadas para el tratamiento de 
minerales" o puede entenderse como "la labor destinada a mejorar la calidad de los minerales en 
que se obtienen productos  con las mismas propiedades físicas y químicas que los minerales 
iniciales".45 Esta última definición es la utilizada en el Reglamento Nº 25/2018 del MEMR. Indonesia 
confirmó que algunos minerales pueden ser transformados y purificados (entre ellos, el hie rro, 
el manganeso o el cromo), mientras que otros (como el níquel o la bauxita) solo pueden ser 
purificados.46 Ello se debe a que todo tratamiento del níquel tiene como consecuencia una 
modificación de las propiedades físicas o químicas de este. El Grupo E special señala que el 
Reglamento Nº 25/2018 del MEMR utiliza el término "purificación", mientras que la Ley Nº  4/2009, 
modificada por la Ley Nº 3/2020, alude al "refinado". Indonesia ha aclarado que la distinción es 
simplemente una cuestión de traducción y  que en ambos instrumentos jurídicos se emplea el mismo 
término en indonesio, "pemurnian". Así pues, el Grupo Especial entiende que los términos "refinado" 
y "purificación" se pueden utilizar indistintamente. Por lo tanto, cuando haga referencia a las prue bas 
documentales o a los argumentos de las partes, el Grupo Especial utilizará el término que figure en 
la prueba documental o en los argumentos.  
2.22.   El apéndice I del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR (que se reproduce a continuación) 
establece los límites mínim os de transformación y purificación a que se hace referencia en el 
artículo  19 para cada mineral metalífero o mineral pertinente. Contiene una columna relativa a la 
transformación y otra independiente para la purificación, con lo cual se reconoce que se tr ata de dos 
etapas de producción distintas e independientes.  
Apéndice I del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR  
LIMITES MÍNIMOS DE TRANSFORMACIÓN Y PURIFICACIÓN:  PRODUCTOS  
MINERALES METÁLICOS BÁSICOS DE LA MINERÍA  
Mineral 
metalífero  
o mineral  Transformación  Purificación  
Producto  Calidad  Producto  Calidad  
Níquel y/o 
cobalto  
(proceso de 
fusión)  
a. Saprolito;  
b. Limonita    Matas de 
níquel, 
aleaciones de 
metal, níquel 
metálico y 
óxidos 
metálicos  a. matas de Ni, Ni≥70%;  
b. FeNi metálico, Ni≥8%;  
c. fundición en bruto de níquel (NPI),  
2% ≤ Ni <4%, y Fe ≥75%;  
d. fundición en bruto de níquel (NPI), Ni ≥4%;  
e. níquel metálico, Ni ≥93%;  y/o 
f. óxido de níquel (NiO), Ni ≥65%.  
 
44 Respuesta de Ind onesia a la pregunta 66 a) del Grupo Especial.  
45 Respuesta de Indonesia a la pregunta 66 a) del Grupo Especial (donde se hace referencia al 
artículo  1(20) del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR).  
46 Respuesta de Indonesia a la pregunta 66 a) del Grupo Especial.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 23 - 
  Mineral 
metalífero  
o mineral  Transformación  Purificación  
Producto  Calidad  Producto  Calidad  
Níquel y/o 
cobalto  
(proceso de 
lixiviación) 
Limonita    Metales, 
óxidos 
metálicos, 
sulfuros 
metálicos, 
precipitado de 
hidróxido/  
sulfuro mixto 
e hidróxido de 
carbonato de 
níquel  a. níquel  metálico , Ni ≥93%;  
b. precipitado de hidróxido mixto (MHP), Ni ≥25%;  
c. precipitado de sulfuro mixto (MSP), Ni ≥45%  
d. hidróxido de carbonato de níquel  (HNC),  
Ni ≥40%;  
e. sulfato de níquel y sulfato de níquel hidratado 
(NiSO4 y NiSO4xH2O), Ni ≥20%;  
f. sulfato de cobalto y sulfato de cobalto hidratado 
(CoSO4 y CoSO4.xH2O), Co ≥19%;  
g. cloruro de níquel y cloruro de níquel hidratado 
(NiCl2 y NiCl2.xH2O), N i ≥20%;  
h. cloruro de cobalto y cloruro de cobalto hidratado 
(CoCl2 y CoCl2.xH2O), Co ≥19%;  
i. carbonato de níquel (NiCO3), Ni ≥40%;  
j. carbonato de cobalto (CoCO3), Co ≥ 40%Co;  
k. óxido de níquel (NiO), Ni ≥65%;  
l. óxido de cobalto (CoO), Co ≥65%;  
m. hidróxido de níquel (Ni(OH)2), Ni ≥50%;  
n. hidróxido de cobalto (Co(OH)2), Co ≥50%;  
o. sulfuro de níquel (NiS), Ni ≥40%;  
p. cobalto metálico, Co ≥93%;  
q. sulfuro de cobalto (CoS), Co ≥40%;  y/o 
r. cromo metálico, Cr ≥99%.  
Níquel y/o 
cobalto (proceso 
de reducción)  
a. Saprolito;  
b. Limonita    Aleaciones de 
metal  a. esponjas de FeNi (FeNi en esponjas),  
2% ≤ Ni <4%, y Fe ≥75%;  
b. esponjas de FeNi (FeNi en esponjas), Ni ≥4%;  
c. luppen  de FeNi,  2% ≤ Ni <4% y Fe ≥75%;  y/o 
b. luppen de FeNi , Ni≥4%;  
e. pepitas de FeNi, 2% ≤Ni <4%, y Fe ≥75%;  y/o 
f. pepitas de FeNi, Ni ≥4%.  
 
2.23.   Indonesia ha confirmado que la columna de la "transformación" está en blanco porque el 
níquel es un mineral que solo se puede purificar o refinar.47 Indonesia también ha confirmado que 
el producto resultante de la purificación o el refinado del mineral de níquel deja de ser mineral de 
níquel y se convierte en un producto diferente, como la fundición en bruto de níquel, el ferroníquel 
y las matas de ní quel, que están comprendidos en códigos del Sistema Armonizado distintos.48 
Por lo tanto, todo producto exportado una vez que se cumpla lo dispuesto en el Reglamento 
Nº 25/2018 del MEMR no sería mineral de níquel, sino otro producto.  
2.24.   En su primera comunicación escrita, la Unión Europea también identifica el artículo 66 del 
Reglamento Nº 7/2020 del MEMR como uno de los instrumentos jurídicos mediante los cuales 
se aplica la prescripción en materia de transformación en el país, y solicita que se formu len 
constataciones al respecto.49 El artículo 66 del Reglamento Nº 7/2020 del MEMR, que figura en una 
subdivisión titulada "Prohibiciones", señala que se prohíbe a los titulares de IUP y de IUPK "vender 
en el extranjero productos resultantes de la minería antes de llevar a cabo la transformación y/o el 
refinado en el país de conformidad con las disposiciones de las leyes y reglamentos  …".50 
 
47 Indonesia confirma que el término pertinente en indonesio (" pemurnian ") se traduce tanto por 
"refinado" como por "purificación". Véase la respuesta de Indonesia a la pregunta 66 a) del Grupo Especial.  
48 La fundición en bruto de níquel se obtiene de mine rales de laterita de baja ley; se puede utilizar para 
producir los aceros inoxidables de la serie 200, con bajo contenido de níquel, y contiene solo entre un 3 % y 
un 5% de níquel y concentraciones más elevadas de azufre y fósforo que el ferroníquel. El fer roníquel es una 
aleación generalmente obtenida por fundición  directa del mineral de laterita que contiene entre un 20 % y 
un 38% de níquel. Las matas de níquel son productos intermedios de la metalurgia del níquel que contienen 
alrededor de un 70 % de níquel  y se utilizan en la preparación del metal refinado. Se obtienen en las plantas de 
fundición y están constituidas por una mezcla de sulfuros de níquel y de hierro. El mineral de níquel, la 
fundición en bruto de níquel, el ferroníquel y las matas de níquel corresponden a los códigos 260400, 720150, 
720260 y 750110 del SA, respectivamente. Véanse Minerals UK, "Nickel", British Geological Survey, Natural 
Environment Research Council , (September 2008 ) (prueba documental IDN -12), página 10; y la respuesta de 
Indonesia a la pregunta 66 c) del Grupo Especial.  
49 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  36. Véase también la respuesta de 
la Unión  Europea a la pregunta 22 del Grupo Especial.  
50 Reglamento Nº 7/2020 del MEMR (prueba documental EU -12(b)).  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 24 - 
  2.25.   Ni en la solicitud de celebración de consultas de la Unión Europea ni en la solicitud de 
establecimiento de un grupo e special de esta se mencionó expresamente dicho Reglamento. 
Indonesia considera que "la inclusión del Reglamento Nº 7/2020 del MEMR [en] las presentes 
actuaciones ampliaría el alcance y modificaría la esencia de esta diferencia de forma inadmisible".51 
El Grupo Especial tratará esta cuestión en la sección 7.1 infra. 
2.2  Otros elementos de hecho  
2.2.1   Níquel  
2.26.   El níquel es un elemento metálico presente en la naturaleza. Es el qui nto elemento más común 
en la tierra y se encuentra de forma abundante en la corteza y el núcleo terrestres.52 
Las concentraciones económicas de níquel se encuentran en los yacimientos de minerales sulfurados 
y de tipo laterítico.53 El níquel está presente en la naturaleza, principalmente, en forma de óxidos, 
sulfuros y silicatos. Hay numerosos minerales de níquel diferentes que requieren técnicas diversas 
de extracción. La mejora de las tecnologías de extracción, fundición y refinado, así como el aumento 
de las capacidades, permite el aprovechamiento del mineral de níquel de ley inferior. Por lo tanto, 
la disminución de la ley del mineral no tiene por qué constituir necesariamente un indicador de 
disminución de los recursos, sino un reflejo de la innovación y de las mejoras introducidas en la 
tecnología de extracción y de transformación.54 Básicamente, el desarrollo de la tecnología puede 
hacer que resulte rentable transformar leyes inferiores de níquel, lo que, a su vez, permitiría ampliar 
las reservas de ní quel económicamente viables. Por lo tanto, un cambio en el tipo de tecnología de 
transformación que se utilice en un país podría dar lugar a un cambio en el volumen de sus reservas 
minerales.55 
2.27.   Australia, Indonesia, Sudáfrica, la Federación de Rusia y el C anadá cuentan con más del 50 % 
de los recursos mundiales de níquel.56 Indonesia cuenta con una cuarta parte de las reservas 
mundiales totales57 y es el mayor productor mundial de níquel, con una contribución a la producción 
mundial de 800.000  toneladas, es decir, el 29,6 % de la producción mundial en 2019.58 Filipinas y la 
Federación de Rusia se suman a Indonesia como los tres principales países productores de níquel 
que suministran alrededor de la mitad de la oferta mundial de níquel.59 Se prevé que Indonesi a 
domine la producción de mineral de níquel hasta 2040. Hay múltiples proyectos de refinado de níquel 
en desarrollo en Indonesia con una capacidad combinada de 0,42  toneladas métricas al año 
desde  2020.60 
2.28.   En el Gráfico 1 infra se muestran la producción y la exportación del mineral de níquel en 
Indonesia durante el período 2010 -2020.  
 
51 Observaciones de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 72 del 
Grupo  Especial.  
52 Nickel Institute, "About nickel" (consultado por última vez el 20 de agosto de 2021) 
(prueba  documental IDN -11). 
53 Nickel Institute, "About nickel" (consultado por última vez el 20 de agosto de 2021) 
(prueba  documental IDN -11), donde se señala que el Comité de Normas Internacionales para la Presentación 
de Informes sobre Reservas Minerales define recurso mineral como "concentración o aparición  de material 
sólido de interés económico en o sobre la corteza terrestre en tal forma, ley y calidad que existen perspectivas 
razonables para una eventual extracción económica".  
54 Nickel Institute, "About nickel" (consultado por última vez el 20 de agosto de 2021) 
(prueba  documental IDN -11). 
55 Respuesta de Indonesia a la pregunta 9  b) del Grupo Especial.  
56 Nickel Institute, "About nickel" (consultado por última vez el 20 de agosto de 2021) 
(prueba  documental IDN -11). 
57 The White House, Building Resilient Su pply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and 
Fostering Broad -Based Growth - 100-day Reviews under Executive Order 14017  (June 2021), Washington 
(prueba documental IDN -26), página  99. 
58 MEMR, Indonesian Mining Guidance (2020) (prueba documental IDN -1), página  52. 
59 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página  30. 
60 The White House, Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and 
Fostering Broad -Based Growth - 100-day Reviews under Executive Order 14017  (June 2021), Washington 
(prueba documental IDN -26), página  100. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 25 - 
  Gráfico 1: Producción y exportación del mineral de níquel en Indonesia (2010 -2020)  
 
Fuente:  MEMR  2021, informe Sayoga Gautama (prueba documental IDN -15, gráfico  5, página  5; y prueba 
documental  IDN-24) 
2.29.   En los dos últimos decenios, el mercado de níquel ha aumentado en términos de producción 
total, pasando de 1,1  millones de toneladas en el año  2000 a 2,4  millones de toneladas en 2019.61 
Este crecimiento se debió en buena parte a la rápida expansión de la demanda de acero inoxidable. 
A partir del período 2010 -2021, la demanda de níquel para la produc ción de acero inoxidable se ha 
duplicado con creces.62 En 2020, el 73 % del consumo mundial de níquel por primer uso correspondió 
a la producción de acero inoxidable, mientras que el 8 % se asignó a la producción de baterías.63 
2.30.   Se prevé que la demanda mundia l de níquel aumente debido al uso de níquel en la producción 
de baterías de iones de litio, un componente importante de los vehículos eléctricos y el 
almacenamiento estacionario.64 En este sentido, en algunos informes se estima que el consumo 
mundial de ní quel por primer uso aumentará considerablemente en los próximos años como 
consecuencia de la creciente demanda de producción de acero inoxidable y baterías para vehículos 
eléctricos.65 La agregación de la demanda derivada de la producción de acero inoxidab le y la de los 
 
61 INSG, "Production, Usage and Price", available at https://insg.org/index.php/aboutnickel/production -
usage/  (last accessed 20 August 2021) (prueba documental  IDN-21). Véase también The White House, 
Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, an d Fostering Broad -Based Growth - 
100-day Reviews under Executive Order 14017  (June  2021), Washington (prueba documental IDN -26), 
página  99. 
62 J. Fraser, J. Anderson, J. Lazuen, et al., Study on future demand and supply security of nickel for 
electric vehicle batteries , Publications Office of the European Union, Luxembourg , 2021 (prueba 
documental  IDN-22), página  1. 
63 Macquarie, Commodities  Outlook , M. Garvey y J. Lennon, marzo de 2021 (p rueba documental  EU-27), 
página  3. Véanse también AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición 
hacia las energías limpias (2021) (prueba documental  IDN-16), página  144; y J. Fraser, J. Anderson, 
J. Lazuen, Y. Lu, O. Heathman, N. Brewster, J. Bedder, M. Oliver, Study on future demand and supply security 
of nickel for electric vehicle batteries , Publications Office of the European Union, Luxembourg , 2021 (prueba 
documental  IDN-22), páginas  11 y 56.  
64 MEMR, Indonesian Min ing Guidance (2020) (prueba documental IDN -1), página  33. Véanse también 
AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías limpias 
(2021) (prueba documental IDN -16), páginas 26 y 28; y The White House, Building Resilient Supply Chains, 
Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad -Based Growth - 100-day Reviews under Executive 
Order 14017  (June 2021), Washington (prueba documental IDN -26), páginas 99 -100. 
65 Según Macquarie, el consumo mundial d e níquel por primer uso habrá aumentado alrededor del 80 % 
(4,3 toneladas métricas para 2030 frente a 2,4  toneladas métricas en 2020), y el 57 % se destinará a la 
producción de acero inoxidable y el 30 % a la producción de baterías. Por su parte, la AIE prevé  que "en  2040 
los vehículos eléctricos y las baterías para el almacenamiento de energía habrán sustituido al acero inoxidable 
como principal usuario final de níquel". Véanse Macquarie, Commodities Outlook , M. Garvey y J. Lennon, 
marzo  de 2021 (prueba docum ental EU-27), página  3; y AIE, informe especial sobre el papel de los minerales 
estratégicos en la transición hacia las energías limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página  5. 
El Grupo  Especial observa que en algunas pruebas documentales se hace refe rencia a toneladas métricas, 
mientras que en otras se hace referencia a toneladas largas. No se trata de una mera diferencia en la 
ortografía. Una tonelada métrica son 1.000  kilogramos, mientras que una tonelada larga son 2.240  libras 
(alrededor de  1.016  kilogramos). Por ello, el Grupo Especial seguirá empleando la terminología que figura en 
las pruebas documentales o comunicaciones y no tratará de armonizarla.  
WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 26 - 
  vehículos eléctricos y las baterías para el almacenamiento de energía podría suponer un aumento 
de la demanda de níquel de entre 20 -25 veces para 2040.66 
2.31.   La creciente demanda de níquel de los últimos años se refleja en su precio, que aumentó  de 
USD 11.526  por tonelada métrica seca (tms) en 2017 a USD  13.558/tms en 2019.67 El descenso 
registrado en 2020 se debe, probablemente, a la repercusión de la pandemia de COVID -19 en la 
demanda de níquel (por ejemplo, hubo menos necesidad de acero inoxid able debido a la paralización 
de los proyectos de construcción).68 En el Gráfico 2 infra se resumen las tendencias de los precios 
del níquel desde  1991 hasta 2021:  
Gráfico 2: Tendencias de los precios del níquel (1991 -2021)  
 
Fuente:  Bolsa de los Metales de Londres y Bolsa de Futuros de Shanghái (prueba documental IDN -21) 
2.32.   A nivel mundial, la cadena de valor del níquel genera numerosos puestos de trabajo, desde la 
extracción hasta su uso final y el reciclaje.69 
2.2.2   Minería  del níquel en Indonesia  
2.2.2.1   Marco jurídico y de política  de las actividades mineras  
2.33.   La minería en Indonesia está regulada por diferentes instrumentos jurídicos sobre diversas 
cuestiones que abarcan desde la protección del medio ambiente, el agua y la silvicultura, la política 
de conservación de los recursos, los mecanismos de presentación de informes sobre los recursos y 
las reservas, hasta la certificación de las materias prim as y las actividades de recuperación de 
terrenos y posteriores a la explotación minera.70 
2.34.   La Ley  Nº 4/2009 establece el marco reglamentario fundamental para la extracción de carbón 
y minerales en Indonesia. En virtud de esta Ley, se establece el régimen de  concesión de licencias 
y permisos para las actividades mineras.71 En 2014, de conformidad con la Ley  Nº 23/2014 del 
Gobierno Local, la facultad de otorgar permisos de explotación minera del Gobierno central fue 
transferida a los gobernadores regionales. En 2020, tras la adopción de la Ley  Nº 3/2020, por la que 
 
66 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página  8. 
67 MEMR, Indonesian Mining Guidance (2020) (prueba documental IDN -1), página  55. 
68 INSG, "Production, Usage and Price", available at https://insg.org/index.php/aboutnickel/production -
usage/  (last accessed 20 August 2021) (prueba documental  IDN-21). 
69 Nickel Institute, "About nickel" (consultado por última vez el 20 de agosto de 2021) (prueba 
documental IDN -11). 
70 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo  7 y gráfico  10. 
71 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 154.  
WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 27 - 
  se modifi có la Ley  Nº 4/2009, la facultad de otorgar permisos mineros fue devuelta al Gobierno 
central.72 
2.35.   En su preámbulo, la Ley  Nº 4/2009 destaca la importante función que desempeña la industria 
minera de dar valor añadido real a la economía nacional. Asimismo, e stablece que la gestión de la 
extracción de minerales se llevará a cabo "en consonancia con los intereses nacionales" y a partir 
de un enfoque "sostenible y orientado al medio ambiente".73 De conformidad con estos principios, 
en la Ley  Nº 4/2009 se estable cen objetivos para la gestión sostenible de los recursos minerales 
como "garantizar el beneficio de la extracción de minerales y carbón de forma sostenible y orientada 
al medio ambiente", "garantizar la disponibilidad de los mineral[es] [ …] como materias p rimas y/o 
fuentes de energía para satisfacer las necesidades nacionales" y "apoyar y desarrollar la capacidad 
nacional para que el país pueda competir con otros países [ …]".74 
2.36.   Indonesia también regula las actividades mineras en relación con su impacto sobr e el medio 
ambiente mediante la Ley Nº  32/2009 de Protección y Gestión del Medio Ambiente, que entró en 
vigor el 3 de octubre de  2009.75 Esta Ley exige que las empresas que puedan tener un impacto 
ambiental significativo, como las empresas mineras, elabore n un análisis de impacto ambiental 
(AMDAL).76 Algunos de los objetivos de la Ley Nº  32/2009 se refieren al "control [sobre] el uso de 
recursos naturales de forma prudente", la "conse[cución del] desarrollo sostenible" y la 
"anticipa[ción de] cualquier prob lema mundial en materia de medio ambiente".77 
2.37.   Por último, además de los instrumentos jurídicos que regulan la rama de producción, 
la actividad minera, en general, y la extracción de níquel, en particular, constituyen un aspecto 
importante de la política in dustrial de Indonesia. El Plan Rector de Desarrollo de la Industria 
Nacional  2015-2035 (RIPIN) señala 10  ramas de producción prioritarias para el período 2015 -2035. 
Una de ellas es la industria de los minerales de metales básicos y los minerales no metálic os. El  RIPIN 
esboza 11  estrategias para lograr la visión y la misión del desarrollo de la industria nacional. 
De las 11 estrategias, 2 se refieren al desarrollo de la industria de las fases iniciales e intermedias 
del proceso productivo basada en recursos naturales, así como al control de la exportación de 
materias primas y recursos energéticos.78 El RIPIN establece una primera fase que abarca 
el período  2015-2019. En esta primera etapa, tuvo un papel destacado el aumento del valor añadido 
de los recursos n aturales en las industrias de la s fases inicial es del proceso productivo basadas en 
la agricultura, los minerales y los derivados del petróleo.79 Si bien no es jurídicamente vinculante, 
el RIPIN describe los objetivos generales del Gobierno de Indonesia en materia de industrialización 
correspondientes al período pertinente. En el Reglamento Presidencial Nº  2 de 2018 relativo a la 
Política Industrial  Nacional (2015 -2019) se establece el objetivo de garantizar el  suministro y la 
 
72 Informe pericial complementario Sayoga Gautama, 17 de marzo de 2022 
(prueba  documental  IDN-109), páginas  1-2. 
73 Ley Nº  4/2009 (prueba doc umental EU -1(b)), artículo  2(b) y (d).  
74 Ley N º 4/2009 (prueba documental EU -1(b)), artículo 3(b), (c) y (d). La preferencia otorgada a las 
necesidades nacionales también se refleja en una de las primeras medidas de aplicación de la Ley  Nº 4/2009. 
Véase el  Reglamento Nº  23/2010 del Gobierno, modificado por el Reglamento Nº  24/2012 del Gobierno 
(prueba documental EU -3(b)), artículo  84. En su defensa, al amparo del artículo  XX d) del GATT de 1994, 
Indonesia alude específicamente a los artículos  96(c) y (d) de  la Ley  Nº 4/2009.  
75 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 161.  
76 El AMDAL se compone de un análisis del impacto ambiental, un plan de gestión ambiental y un plan 
de vigilancia del medio ambiente. En los casos en que no se requiere un AMDAL, p or lo general, se requiere 
otra documentación como documentos sobre el esfuerzo de gestión ambiental y documentos sobre el esfuerzo 
de vigilancia del medio ambiente. Véanse INSG, Report on Nickel Production and Usage in Indonesia , 
(February  2020) (prueba d ocumental IDN -13 (revisada)), página  57; y PWC, "Mining in Indonesia", Investment 
and Taxation Guide , 11th ed., (June 2019) (prueba documental IDN -7), página  143. 
77 Ley Nº 32/2009 (prueba documental IDN -53), artículo 3. En su defensa, al amparo del artícul o XX d) 
del GATT de 1994, Indonesia alude específicamente al artículo  57 de la Ley  Nº 32/2009.  
78 Reglamento Nº 14/2015 del Gobierno, Plan Rector de Desarrollo de la Industria Nacional 2015 -2035 
(prueba documental EU -17 (rev.)), capítulo  I, página  18. El Grupo Especial observa que la Unión Europea 
presentó inicialmente esta prueba documental en un idioma no oficial de la OMC junto con un resumen en 
inglés de las principales disposiciones pertinentes en la prueba documental EU -19. La Unión Eur opea presentó 
una versión revisada de la prueba documental EU -17 con sus respuestas a las preguntas formuladas por el 
Grupo Especial después de la segunda reunión. En esta versión revisada se incluyen traducciones al inglés de 
los extractos pertinentes del  documento original.  
79 Reglamento Nº 14/2015 del Gobierno, Plan Rector de Desarrollo de la Industria Nacional 2015 -2035 
(prueba documental EU -17 (rev.)), capítulo  II, parte  B, página  20. Véase la explicación supra  sobre la 
presentación de una versión revis ada de la prueba documental  EU-17 por parte de la Unión Europea.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 28 - 
  distribución de recursos naturales para satisfacer la demanda de materias primas, bienes 
intermedios, energía y recursos hídricos para la industria nacional de Indonesia.80 
2.38.   Además, en el RIPIN se señalan programas que el Gobierno de Indonesia aplicará para 
garantizar la disponibilidad de recursos naturales para el desarrollo industrial, en especial los que 
se basan en la extracción de minerales, el carbón, el petróleo y el gas, y la agricultura. Uno de los 
programas está relacionado con la prohibición o restricción de las exportaciones de recursos 
naturales imprescindibles para el plan de utilización y para responder a las necesidades de las 
empresas industriales y las empresas d e zonas industriales.81 
2.2.2.2   Tipos de mineral de níquel y reservas  
2.39.   Las dos medidas en litigio, a saber, la prohibición de las exportaciones y la prescripción 
en materia de transformación en el país, se refieren al mismo producto: el mineral de níquel. 
Por "ore" (mineral) se entiende " [a] naturally occurring solid material containing a precious or useful 
metal in such quantity and in such chemical combination as to make its extraction profitable " 
(material sólido presente en la naturaleza que contiene un metal pr ecioso o útil en una cantidad y 
una combinación química tales que hacen que su extracción resulte rentable)82 o "rock or soil from 
which metal can be obtained " (roca o suelo a partir del cual se puede obtener un metal).83 En 2021, 
la minería del níquel (in cluida la actividad de fundición) en Indonesia representó el [[ ***]] de su 
producto interior bruto (PIB) y el [[ ***]] del empleo total.84 En determinadas regiones de Indonesia 
donde predomina la extracción de níquel, contribuye de manera significativa al p roducto interior 
bruto regional (PIB regional). En 2020, la minería del níquel (incluidos la purificación  y el refinado) 
representó el 27 % del PIB regional en Sulawesi Sudoriental , el 41 % del PIB regional en Sulawesi 
Central y el 23 % del PIB regional en Ma luku Septentrional .85 
2.40.   El mineral de níquel procede de dos tipos de yacimientos: los yacimientos de sulfuro y los 
yacimientos de laterita. Los recursos de níquel de Indonesia son principalmente de tipo laterítico, 
ya que "se forman mediante meteorización en  climas húmedos y de temperaturas elevadas".86 
El mineral laterítico se divide en mineral de limonita (suelo superior más meteorizado) y mineral de 
saprolito (suelo inferior menos meteorizado). El mineral de saprolito presenta una mayor ley de 
níquel que e l de limonita.87 
2.41.   En cuanto a las reservas de níquel de Indonesia, el término "reserva mineral" se refiere a la 
"parte económicamente explotable de un recurso mineral medido y/o un recurso mineral indicado".88 
 
80 Reglamento Presidencial Nº  2/2018, Política Industrial Nacional (2015 -2019) 
(prueba  documental  EU-18 (rev.)), página  21. El Grupo Especial observa que la Unión Europea presentó 
inicialmente  esta prueba documental en un idioma no oficial de la OMC junto con un resumen en inglés de las 
principales disposiciones pertinentes en la prueba documental EU -19. La Unión Europea presentó una versión 
revisada de la prueba documental EU -18 con sus respue stas a las preguntas formuladas por el Grupo Especial 
después de la segunda reunión. En esta versión revisada se incluyen traducciones al inglés de los extractos 
pertinentes del documento original.  
81 Reglamento Nº 14/2015 del Gobierno, Plan Rector de Desar rollo de la Industria Nacional 2015 -2035 
(prueba documental EU -17 (rev.)), páginas  53-54. Véase la explicación supra  sobre la presentación de una 
versión revisada de la prueba documental  EU-17 por parte de la Unión Europea.  
82 Oxford English Dictionary Onli ne, disponible en 
https://www.oed.com/search?searchType=dictionary&q=ore&_searchBtn=Search . 
83 Cambridge Dictionary Online , disponible en https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/ore . 
84 Respuesta de Indonesia a la pregunta 101 del Grupo Especial.  
85 Véase la segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 109, donde se hace referencia a BPS, 
Excel de "GRDP of South Sulawesi, Central Sulawesi and North Maluku" (prueba documental  IDN-100).  
86 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental  IDN-16), págin as 144 y 146; J. Fraser, J. Anderson, J. Lazuen, Y. Lu, 
O. Heathman, N. Brewster, J. Bedder, M. Oliver, Study on future demand and supply security of nickel for 
electric vehicle batteries , Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2021  
(prueba  documental  IDN-22), página  23; y WALHI, Study report on Environmental Conditions around Coastal 
Sea near the Mining Area due to the Nickel Industry in Morowali regency. Central Sulawesi, Kolaka and North 
Konawe Regencies, Southeast Sulawesi  (2021) (prueba  documental IDN -68), página  15. 
87 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página  144. 
88 CRIRSCO, Standard Definitions and International Report Template , October  2012 (prueba 
documental  IDN-42), páginas 3 -5. Por su parte, por "recurso mineral" se entiende "una concentración o 
aparición de material sólido de interés económico en o sobre la corteza terrestre en tal forma, ley y calidad que 
 WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 29 - 
  Las reservas minerales se dividen en reservas probables y reservas probadas en función del mayor 
o menor nivel de confianza en los factores modificadores.89 Las reservas probables son "la parte 
económicamente explotable de un Recurso Mineral Indicado y, en algunas circunstancias, de un 
Recurs o Mineral Medido .90 La confianza en los Factores Modificadores que se aplica a una 
Reserva  Mineral Probable es menor que la que se aplica a una Reserva Mineral Probada". 
Las reservas probadas son "la parte económicamente explotable de un Recurso Mineral Me dido. 
Una Reserva Mineral Probada implica un alto grado de confianza en los Factores Modificadores".91 
2.42.   El Grupo Especial observa que las pruebas obrantes en el expediente presentan diferentes 
estimaciones sobre el nivel de las reservas de níquel en Indonesia. Las divergencias pueden deberse, 
entre otras cosas, al valor económico atribuido al mineral de níquel de limonita y al mineral de níquel 
de saprolito de baja ley (LGSO).92 En su razonamiento, Indonesia afirma que solo las reservas de 
mineral de saprolito de alta ley (HGSO) son explotables desde el punto de vista económico y, por lo 
tanto, solo dicho mineral es pertinente para los cálculos de las reservas.93 Además, de conformidad 
con la Norma Nacional de Indonesia (SNI) edición de  2019 y el Códig o KCMI de Indonesia de  2017, 
edición de Kombers KCMI IAGI -PERHAPI94 y CRIRSCO, Indonesia solo incluye en sus reservas las 
comunicadas por los titulares de IUP y de IUPK, como parte de la solicitud de un permiso minero , 
que fueron verificadas por una person a competente.95 Por "persona competente" se entiende un 
profesional de la industria minera con un mínimo de cinco años de experiencia relevante en el estilo 
de mineralización o tipo de depósito que se esté considerando y en la actividad que dicha persona 
esté realizando.96 
2.43.   En el siguiente cuadro se resumen las estimaciones de las reservas (en millones de toneladas) 
presentadas al Grupo Especial:  
 
existen p erspectivas razonables para una eventual extracción económica". Un "Recurso Mineral Indicado" es "la 
parte de un Recurso Mineral cuya cantidad, ley o calidad, densidad, forma y características físicas se estiman 
con suficiente confianza para permitir la aplicación de Factores Modificadores con suficiente detalle para 
soportar la planificación de la mina y la evaluación de la viabilidad económica del depósito". Este tipo de 
recurso mineral "tiene un nivel de confianza inferior al que se aplica a un Recurso Mineral Medido y solo puede 
convertirse en una Reserva Mineral Probable". Un Recurso Mineral Medido es "la parte de un Recurso Mineral 
cuya cantidad, ley o calidad, densidad, forma y características físicas se estiman con la confianza suficien te 
para permitir la aplicación de Factores Modificadores que soporten la planificación detallada de la mina y la 
evaluación final de la viabilidad económica del depósito". Este tipo de recurso mineral "tiene un mayor nivel de 
confianza que el que se aplica  a un Recurso Mineral Indicado o a un Recurso Mineral Inferido. Puede 
convertirse en una Reserva Mineral Probada o en una Reserva Mineral Probable". En las pruebas documentales 
IDN-37, página  7, IDN -5 e IDN -108 figuran definiciones similares de "reserva mi neral" y "recurso mineral".  
89 Los factores modificadores son "consideraciones utilizadas para convertir los Recursos Minerales 
en Reservas Minerales. Incluyen, pero no se limitan a, factores mineros, de procesamiento, metalúrgicos, de 
infraestructura, econ ómicos, de comercialización, legales, ambientales, sociales y de gobernanza". 
Véase  CRIRSCO, Standard Definitions and International Report Template , October 2012 (prueba documental 
IDN-42), página  3. 
90 CRIRSCO, Standard Definitions and International Report  Template , October 2012 (prueba documental 
IDN-42), página  5. 
91 CRIRSCO, Standard Definitions and International Report Template , October 2012 (prueba documental 
IDN-42), página  5. 
92 El Grupo Especial observa que las partes cuestionan el valor económico del  mineral de níquel de 
saprolito de baja ley y del mineral de níquel de limonita. Indonesia no incluye el mineral de saprolito de baja 
ley y el mineral de níquel de limonita en sus estimaciones de reservas porque considera que solo el mineral de 
saprolito d e alta ley tiene valor económico, mientras que la Unión Europea señala que el mineral de saprolito 
de baja ley y el mineral de níquel de limonita pueden transformarse empleando procesos hidrometalúrgicos. 
Véanse la primera comunicación escrita de Indonesia , párrafo  118; y la segunda comunicación escrita de 
la Unión Europea, párrafo  98. 
93 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo  118; y respuestas de Indonesia a las 
preguntas  16 y 38 del Grupo Especial. Véase también el informe Maryono (prueba docum ental IDN -18 (ICC)) 
páginas  18-19. 
94 National Standardization Agency, Indonesian National Standard (SNI) , 2019 Ed. (prueba documental 
IDN-37) y Kode KCMI IAGI -PERHAPI , Indonesian Joint Committee for Mineral Reserves KCMI - Code, 
2017 Ed. (prueba documental IDN-38). 
95 MEMR Director General Circular 741/2021 Regarding Implementation of the Use of Competent Person 
in the Estimation of Mineral and Coal Resources and Reserves (prueba documental IDN -97), página  3. El hecho 
de no servirse de una persona competente da lugar a una sanción y a la no aprobación del Plan de Trabajo y el 
Presupuesto Anuales.  
96 CRIRSCO, Standard Definitions and International Report Template , October 2012 (prueba documental 
IDN-42), páginas 2 -3. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 30 - 
  Cuadro 1: Estimaciones de las reservas de mineral de níquel de Indonesia (en millones 
de toneladas) (2012 -2020)  
Año → 
Fuente  ↓ 2012  2013  2014  2015  2016  2017  2018  2019  2020  
Guía de la Minería 
(2020),  
IDN-1    3,19 3,15 3,16 3,57 4,59  
Informe Maryono,  
IDN-18 (ICC)97 
(solo reservas 
de HGSO)  [[***]] [[***]] [[***]] [[***]] [[***]] [[***]] [[***]] [[***]] [[***]] 
USGS,  
IDN-2098 3,9 3,9 4,5 4,5 4,5 4,5 21 21 21 
MEMR / 
Organismo de  
Geología de 
Indonesia, 
IDN-4899 2,5 probs./  
19,1 pbles.  2,6 probs./  
18,9 pbles.  2,4 probs./  
18,9 pbles.  3,9 probs./ 
46,9 pbles.  4,2 probs./  
44,2 pbles.  22,5 
probs./  
39,7 
pbles.  37 probs./  
39,7 pbles.  17 probs./  
54,2 pbles.  20,9 
probs./  
48,4 
pbles.  
Probs.= reservas probadas; Pbles. = reservas probables  
2.2.2.3   Extracción y refinado del mineral de níquel  
2.44.   La extracción del mineral de níquel de los yacimientos laterítico s suele llevarse a cabo 
mediante técnicas de minería superficial o a cielo abierto.100 Se trata básicamente de una labor de 
movimiento de tierras que requiere más el desbroce del terreno que una excavación vertical. 
Esto hace que la extracción de níquel requiera un uso intensivo de la tierra y facilite el desarrollo de 
pequeñas minas de níq uel en las que se llevan a cabo operaciones de minería superficial utilizando 
técnicas "relativamente rudimentarias", con el consiguiente mayor impacto en el medio ambiente, 
principalmente en lo que respecta a la deforestación y la contaminación del agua.101 
2.45.   La actividad de extracción de níquel consta básicamente de las siguientes etapas: i) desbroce 
del terreno; ii) eliminación de la capa superior del suelo (limonita roja) y almacenamiento para uso 
posterior con miras a la recuperación de la superficie expl otada; iii) extracción de la sobrecarga 
(limonita amarilla) y volteo en la zona de almacenamiento de la sobrecarga; iv) sustracción del 
mineral de saprolito, principal objetivo de la mina de níquel, como producto en bruto; 
y v) recuperación de la superfici e explotada.102 
 
97 Esta estimación de las reservas solo incluy e el mineral de saprolito de alta ley (HGSO). Véase el 
informe Maryono (prueba documental IDN -18 (ICC)), página  21. 
98 Esta prueba documental fue la única fuente que incluía estimaciones para 2010 y 2011. Dicha 
estimación —3,9 millones de toneladas — fue la misma que la estimación para 2012. Véase USGS, Excel of 
"Nickel Reserves" (prueba documental -20), página  1. 
99 Esta estimación de las reservas abarca el mineral de limonita, el mineral de saprolito de baja ley 
(LGSO) y el mineral de saprolito de alta ley (H GSO) sobre la base de los informes elaborados por los titulares 
de permisos mineros. Véase la primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 117.  
100 Clean Technica, imagen de Indonesia en "Electric Vehicles: The Dirty Nickel Problem" 
(prueba  documental  IDN-66), disponible en https://cleantechnica.com/2020/09/27/electric -vehicles -the-dirty-
nickel -problem/  (consultado por última vez el 30 de agosto d e 2021); informe Sayoga Gautama 
(prueba  documental  IDN-15), páginas  1-2; y NIWA, "Sediment and Mining" (9 March 2021), available at 
https://niwa.co.nz/our -science/freshwater/tools/kaitiaki_tools/land -use/mining/impacts/sedimentation -and-
mining  (last accessed 20 August 2021) (prueba documental  IDN-65). 
101 UNCTAD, Lessons from Indonesia's ban on nickel exports , documento de antecedent es (prueba 
documental IDN -23), página 12.  
102 Informe Sayoga Gautama (prueba documental IDN -15), páginas  2-3. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 31 - 
  Gráfico 3:Perfil completo de la laterita de níquel  
 
Fuente:  Informe Maryono (prueba documental IDN -18 (ICC)), página 13.  
2.46.   Dado que los yacimientos de mineral de níquel laterítico no producen los mismos calores de 
reacción que los yacimientos de sulfuro de níquel, se suelen emplear técnicas de tratamiento 
pirometalúrgico como el proceso RKEF (horno calcinador rotatorio - horno eléctrico), de alto consumo 
energético, en especial en lo que respecta al HGSO. En estos pro cesos pirometalúrgicos, "el mineral 
seco se funde en un horno eléctrico con carbón como agente reductor" y se necesita calor "para 
eliminar la humedad libre y el agua de constitución además de la calcinación y la fundición".103 
En lo que respecta al tratami ento del LGSO y el mineral de limonita, normalmente se emplean 
métodos hidrometalúrgicos como el proceso Caron104 y la lixiviación ácida a alta presión (HPAL). 
En el gráfico se resumen estas dos técnicas de tratamiento.  
 
103 Minerals UK, "Nickel", British Geological Survey, Natural Environment Research Council , 
(September  2008) (prueba documental  IDN-12), página  8. Los procesos pirometalúrgicos también pueden 
implicar el uso de azufre en caso de que se requiera mata. Estos procesos se completan con un nuevo refinado 
para producir ferroníquel o mata.  
104 El proceso Caron implica "una reducción selectiva del mineral y la li xiviación con amoníaco". 
Su consumo energético es mayor que el de la HPAL, "ya que incluye las etapas de secado, calcinación y 
reducción". La HPAL comprende "el precalentamiento del mineral en suspensión y la lixiviación con ácido 
sulfúrico concentrado a t emperatura y presión elevadas". El níquel se transforma en "sales de sulfato solubles 
que se recuperan de la pulpa en un circuito de decantación a contracorriente (CCD). El CCD comprende varias 
etapas de lavado del residuo y recuperación del níquel soluble  […] en el líquido. El ácido remanente en este 
líquido se neutraliza empleando una lechada de cal, lo que produce un precipitado de yeso. En la siguiente 
etapa se precipitan el níquel y otros sulfuros mediante una reacción con sulfuro de hidrógeno inyectad o. 
Este sulfuro metálico mixto se refina mediante una nueva lixiviación con oxígeno a alta presión, y se eliminan a 
continuación el hierro y el cobre empleando reacciones químicas con amoníaco y aire, y sulfuro, 
respectivamente. Se añade amoníaco anhidro y  sulfato de amonio a la solución precalentada de níquel, 
se introduce hidrógeno a alta presión y se precipita el níquel. Véase Minerals UK, "Nickel", British Geological 
Survey, Natural Environment Research Council , (September 2008) (prueba documental  IDN-12), páginas  8-9. 
WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 32 - 
  Gráfico 4: Procesos de fundición Caron y HPAL  
 
Fuente:  Minerals UK, "Nickel", British Geological Survey, Natural Environment Research Council , 
(September  2008) (prueba documental  IDN-12, página  9). 
2.47.   En el momento en que se estableció el Grupo Especial, todas las inst alaciones de fundición de 
Indonesia empleaban procesos pirometalúrgicos, a saber, el proceso RKEF. Indonesia ha confirmado 
que las primeras plantas de HPAL de Indonesia todavía no estaban operativas cuando se realizó el 
análisis del Grupo Especial. Aunque diferentes fuentes proporcionan diversas estimaciones sobre el 
momento en que estarían operativas las plantas de HPAL, Indonesia informa al Grupo Especial de 
que habrá [[ ***]] plantas operativas a partir de [[ ***]].105 Indonesia espera un aumento 
significativo del número de instalaciones dedicadas al proceso  RKEF operativas en los años 
venideros.106 Esto dará lugar a un aumento significativo del número de instalaciones de refinado en 
los próximos años.107 
2.2.2.4   Impacto ambienta l de la minería del níquel  
2.48.   Las actividades mineras en general y la minería del níquel en particular tienen un impacto en 
el medio ambiente. Como se ha indicado supra , los yacimientos de níquel de Indonesia son 
principalmente de naturaleza laterítica, lo qu e requiere explotaciones superficiales o a cielo abierto 
para extraer el mineral de níquel.108 Este tipo de minería implica el desbroce extensivo del terreno, 
 
105 Respuesta de Indonesia a la pregunta 100 del Grupo Especial.  
106 Respuesta de Indonesia a la pregunta 100 del Grupo Especial (un aumento del [[ ***]] para [[ ***]]). 
107 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 42. No obstante, el Gr upo Especial observa que 
en algunas pruebas documentales que obran en el expediente se indica que puede que haya 30 plantas de 
fundición en 2024 o [[ ***]] plantas de fundición para 2023. Véanse MEMR, Indonesian Mining Guidance  
(2020) (prueba  documental  IDN-1), página  143, y el informe Maryono (prueba documental  IDN-18 (ICC)), 
página  30, respectivamente.  
108 Véase el párrafo 2.40. supra . Véanse también A.  van der Ent, A.J.M. Baker, M.M.J. van Balgooy, 
A. Tjoa, "Ultramafic nickel laterites in Indonesia (Sulawesi, Halmahera): Mining, nickel hyperaccumulators and 
 
WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 33 - 
  la eliminación de la capa superior del suelo y la extracción de la sobrecarga (la capa de roca o s uelo 
que cubre los recursos minerales, que debe almacenarse), y la sustracción del mineral de saprolito, 
objeto principal de la minería del níquel. Esto produce un impacto ambiental negativo sobre el 
paisaje, los recursos hídricos, la calidad del aire y la s emisiones. La gestión de los desechos también 
constituye un reto para todos los agentes que participan en la actividad minera, incluidos los 
Gobiernos.  
2.49.   El principal impacto ambiental de la minería del níquel laterítico es la alteración del terreno, 
ya qu e la extracción de este tipo de níquel requiere el desbroce de los árboles, las plantas y la capa 
superior del suelo de la zona minera. Esto da lugar a deforestación, pérdida de biodiversidad, erosión 
y contaminación del suelo, destrucción de tierras agríc olas y contaminación del agua a través de 
sedimentos que se arrastran de la capa superficial floja cuando llueve.109 
2.50.   Los recursos hídricos también se ven gravemente afectados por las actividades de la minería 
del níquel, tanto en lo que se refiere a su uso intensivo como por el riesgo de contaminación. 
El tratamiento de minerales requiere grandes volúmenes de agua desde la exploración hasta la 
transformación, lo que reduce la disponibilidad de agua para otros fines.110 Además, la minería del 
níquel también pu ede ser una fuente de contaminación del agua, por ejemplo, mediante el drenaje 
de las aguas ácidas de las minas111 o el vertido de aguas residuales.112 La contaminación del agua 
es especialmente pertinente en la etapa de tratamiento, en la que los métodos de trituración, 
molienda y concentración generan efluentes tóxicos ricos en metales pesados y sustancias 
químicas.113 El medio marino también se ve nega tivamente afectado por las actividades mineras 
debido a la sedimentación, el vertido de aguas residuales y las instalaciones en aguas profundas 
para almacenar relaves.114 
 
opportunities for phytomining", Journal of Geochemical Exploration , Vol. 128 (2013) 
(prueba  docum ental IDN-4); y Clean Technica, imagen de Indonesia en "Electric Vehicles: The Dirty Nickel 
Problem" (prueba documental  IDN-66), disponible en https://cleantec hnica.com/2020/09/27/electric -vehicles -
the-dirty-nickel -problem/  (consultado por última vez el 30 de agosto de 2021).  
109 Clean Technica, imagen de Indonesia en "Electric Vehicles: The Dirty Nickel Problem" (prueba 
documental  IDN-66), disponible en https://cleantechnica.com/2020/09/27/electric -vehicles -the-dirty-nickel -
problem/  (consultado por última vez el 30 de agosto de 2021); informe Sayoga Gautama (prueba 
documental  IDN-15), página  3; AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la 
transición hacia las energías limpias (2021) (prueba documental  IDN-16), páginas  209 y 211; CESPAP, 1992. 
Environmental Impact Assessment, Guidelines for Mi ning Development  (prueba documental  IDN-62); 
G. Bridge, "Contested Terrain: Mining and the Environment", Annual Review of Environment and Resource  
(2004), Vol. 29 (prueba documental  IDN-63), página  5; NIWA, "Sediment and Mining" (9 de marzo de 2021) 
(prueb a documental  IDN-65); Agricultural and Environmental Policy Minutes, Formulating Policies in Addressing 
the Environmental Damage Due to Nickel Mine Activities in Tinanggea Sub -District, South Konawe Regency , 
Vol. 4 No. 2, August 2017 (prueba documental  IDN-67), páginas  6-7 y 21; e informe pericial complementario 
Sayoga Gautama, 17 de marzo de 2022 (prueba documental  IDN-109), página  4. 
110 Los niveles de consumo de agua para la producción de níquel en el caso de la hidrometalurgia 
duplican con creces los corr espondientes al método pirometalúrgico. Véase AIE, informe especial sobre el papel 
de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías limpias (2021) (prueba documental IDN -16), 
página  215. 
111 El drenaje de las aguas ácidas de las minas se deb e al contacto del oxígeno y el agua con materiales 
ricos en sulfuro. Estos materiales experimentan una reacción química denominada "oxidación", que puede 
inhibir el crecimiento de plantas en la superficie de una pila de desechos. Si el agua penetra en roca s estériles 
que contienen sulfuro, se acidifica y se convierte en una fuente de contaminación de los cursos de agua, 
situación que persiste mucho tiempo tras el cierre de la mina. Véanse IAE, informe especial sobre el papel de 
los minerales estratégicos en  la transición hacia las energías limpias (2021) (prueba documental IDN -16), 
página  215; CESPAP, 1992.  Environmental Impact Assessment, Guidelines for Mining Development  (prueba 
documental IDN -62); y G. Bridge, "Contested Terrain: Mining and the Environmen t", Annual Review of 
Environment and Resource  (2004), Vol. 29 (prueba documental IDN -63), página  213. 
112 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página 209.  
113 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página 215.  
114 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transició n hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), páginas  40, 146 y 215 -216. La colocación de relaves en aguas 
profundas se ha considerado una alternativa para Indonesia debido a la elevada precipitación y actividad 
sísmica en el país; y Clea n Technica, imagen de Indonesia en "Electric Vehicles: The Dirty Nickel Problem" 
(prueba documental  IDN-66), disponible en https://cleantechnica.com/2020/09/27 /electric -vehicles -the-dirty-
nickel -problem/  (consultado por última vez el 30 de agosto de 2021). Véase también AEER, Supply of Nickel 
 WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 34 - 
  2.51.   La gestión de desechos sigue siendo un desafío en la esfera de la minería. Los desecho s 
incluyen la sobrecarga, la roca estéril (materiales no rentables que se retiran en la extracción del 
mineral) y los relaves (materiales de grano fino sobrantes después de separar la fracción valiosa del 
mineral).115 La disminución de la calidad del minera l provoca un aumento considerable de los 
desechos mineros.116 Debido a la baja ley del mineral de níquel, en 2017 se generaron 
casi 700 toneladas de roca estéril y relaves para producir una tonelada de níquel, lo que supone 
un 30% más que en  2010.117 Las ins talaciones de almacenamiento de relaves pueden contaminar 
los suelos y las masas de agua, debido, por ejemplo, a la lixiviación de las pilas de desechos.118 
2.52.   La calidad del aire también se ve afectada negativamente por las partículas movilizadas 
durante las excavaciones, las voladuras y la trituración de minerales, y por las emisiones gaseosas 
de la quema de combustible, por ejemplo, en operaciones de secado y fundición.119 Las emisiones 
de dióxido de azufre resultantes de operaciones de fundición reaccionan c on el vapor de agua 
atmosférico y forman ácido sulfúrico o "lluvia ácida", lo que podría dañar la vegetación.120 
2.53.   Otra creciente preocupación ambiental relacionada con la minería del níquel es el aumento de 
las emisiones de dióxido de carbono (CO 2).121 El min eral de níquel laterítico presenta concentraciones 
más bajas de níquel que el mineral de sulfuro. Los minerales de menor ley requieren una mayor 
cantidad de energía para extraer la fracción valiosa y para mover y tratar la fracción inútil.122 
Esta energía p rocede principalmente de la combustión del carbón. La fundición y el refinado del 
mineral de níquel laterítico liberan casi 90  toneladas de CO 2 por cada tonelada de níquel 
producida.123 
3  SOLICITUDES DE CONSTATACIONES Y RECOMENDACIONES FORMULADAS POR LAS 
PART ES 
3.1.  La Unión Europea solicita al Grupo Especial que constate que la prohibición de exportar mineral 
de níquel y la prescripción en materia de transformación en el país son incompatibles con las 
obligaciones que corresponden a Indonesia en virtud del artículo  XI.1 del GATT de  1994. 
La Unión  Europea también solicita, de conformidad con el artículo 19.1 del ESD, que el 
Grupo  Especial recomiende que Indonesia ponga sus medidas en conformidad con el 
GATT  de 1994.124 
3.2.  Indonesia solicita al Grupo Especial que constate i) que la Unión Europea no ha acreditado 
prima facie  que la prescripción en materia de transformación en el país sea incompatible con el 
artículo  XI.1 del GATT de  1994; ii) que las medidas en litigio constituyen prohibiciones o restricciones 
 
Battery Industry from Indonesia and Ecological Social Issues, Action for Ecology and Emancipation of People  
(December  2020) (prueba documental  IDN-64) para obtener más información sobre el posible impacto 
ambiental de la colocación  de relaves en alta mar.  
115 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) ( prueba documental IDN -16), página 220.  
116 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página 40. Véanse también A. Dalvi, W. Bacon, R. Osborne, 
"The Past and the Future of Nickel Laterites", PDAC 2004 International Convention, Trade Show & Investor 
Exchange , 7-10 March 2004 (prueba documental IDN -19), página  17; y UNCTAD, Lessons from Indonesia's 
ban on nickel exports , documento de antecedentes (prueba documental IDN -23), páginas  28-29. 
117 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página 220.  
118 AIE, i nforme especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), páginas  215 y 220.  
119 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las e nergías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página 224. Véase también UNCTAD, Lessons from Indonesia's 
ban on nickel exports , documento de antecedentes (prueba documental IDN -23), páginas  28-29. 
120 CESPAP, 1992.  Environmental Impact Assessment, Guide lines for Mining Development  (prueba 
documental -IDN-62). Cabe señalar que las plantas de fundición  modernas han reducido drásticamente las 
emisiones de partículas y dióxido de azufre.  
121 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página 133.  
122 AIE, inf orme especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página 197.  
123 Clean Technica, imagen de Indonesia en "Electric Vehicles: The Dirty Nickel Problem" (prueba 
documental  IDN-66), disponible en https://cleantechnica.com/2020/09/27/electric -vehicles -the-dirty-nickel -
problem/  (consultado por última vez el 30 de agosto de 2021).  
124 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  53. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 35 - 
  a la exportación aplicadas temporalmente para prevenir o remediar una escasez aguda de un 
producto esencial para Indonesia, en el sentido del artículo  XI.2 a) del GATT de  1994; 
y iii) subsidiariamente, si el Grupo Especial constatara que las medidas en litigio no están 
comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo  XI.2 a) y son incompatibles con el artículo  XI.1 
del GATT de  1994, que estas medidas están justificadas al amparo del artículo  XX d) del 
GATT  de 1994.125 
4  ARGUMENTOS DE LAS PARTES  
4.1.  Los argumentos d e las partes están reflejados en los resúmenes que proporcionaron al 
Grupo  Especial de conformidad con el párrafo 25 del Procedimiento de trabajo del Grupo Especial 
(véanse los anexos B -1 y B-2). 
5  ARGUMENTOS DE LOS TERCEROS  
5.1.  Los argumentos del Brasil, el Can adá, la India, el Japón, Corea, Ucrania, el Reino Unido y los 
Estados Unidos están reflejados en los resúmenes que proporcionaron de conformidad con el 
párrafo  27 del Procedimiento de trabajo del Grupo Especial (véanse los anexos C -1, C-2, C-3, C-4, 
C-5, C-6, C-7 y C-8). El Reino de la Arabia Saudita, China, los Emiratos Árabes Unidos, la Federación 
de Rusia, Singapur, el Taipei Chino y Türkiye no presentaron argumentos escritos u orales al 
Grupo  Especial.  
6  REEXAMEN INTERMEDIO  
6.1  Introducción  
6.1.  El Grupo Especial dio traslado de su informe provisional a las partes el 29 de agosto de  2022. 
Indonesia presentó por escrito su petición de que se reexaminaran aspectos concretos del informe 
provisional el 12 de septiembre de  2022. La Unión Europea informó al Grup o Especial de que no 
tenía ninguna observación que hacer sobre el informe provisional. El 26 de septiembre de  2022, la 
Unión Europea presentó observaciones sobre la petición de reexamen de Indonesia.  
6.2.  Además de su petición escrita de que se reexaminaran asp ectos concretos del informe 
provisional, en su carta de presentación de la petición dirigida al Grupo Especial, Indonesia hizo 
observaciones generales en las que se expresaba decepción por el análisis del grupo especial y el 
enfoque dado a las pruebas. El Grupo Especial se abstiene de considerar estas observaciones en el 
reexamen intermedio, ya que no guardan relación con aspectos concretos del informe provisional, 
como exige el artículo 15.2 del ESD, sino, más bien, con la opinión de Indonesia sobre el con texto 
geopolítico más amplio en el que se enmarca la diferencia. El Grupo Especial recuerda que su deber 
de conformidad con el artículo 11 del ESD es hacer una evaluación objetiva del asunto que se le ha 
sometido, y ayudar al OSD a formular las recomendaci ones y resoluciones previstas en los acuerdos 
abarcados.126 La evaluación del Grupo Especial se basó en los hechos y la argumentación jurídica 
que se le presentaron, así como en una interpretación de los acuerdos abarcados compatible con las 
normas usuales de interpretación del derecho internacional público, teniendo en cuenta también la 
función de la solución de diferencias en la OMC como elemento esencial para "aportar seguridad y 
previsibilidad al sistema multilateral de comercio".127 El Grupo Especial tam bién tiene presente que 
ninguna de sus recomendaciones que sea adoptada por el OSD "puede[] entrañar el aumento o la 
reducción de los derechos y obligaciones establecidos en los acuerdos abarcados".128 En la medida 
en que el entendimiento de las normas de l a OMC pertinentes alcanzado por el Grupo Especial de 
conformidad con las obligaciones que le corresponden en virtud del ESD tenga que ser revisado para 
tener en cuenta las preocupaciones que Indonesia ha planteado, el cauce adecuado para perseguir 
ese fin son las negociaciones. Por lo tanto, revisar el informe provisional en respuesta a las 
 
125 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 230 -232; y segunda comunicación escrita de 
Indonesia, párrafos 202 -204. 
126 En concreto, el artículo 11 del ESD dispone que cada grupo especia l deberá "hacer una evaluación 
objetiva del asunto que se le haya sometido, que incluya una evaluación objetiva de los hechos, de la 
aplicabilidad de los acuerdos abarcados pertinentes y de la conformidad con estos y formular otras 
conclusiones que ayuden al OSD a hacer las recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en los 
acuerdos abarcados".  
127 Artículo 3.2 del ESD.  
128 Artículo 3.2 del ESD.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 36 - 
  observaciones generales de Indonesia no sería acorde con los deberes que el ESD impone al Grupo 
Especial.129 
6.3.  De conformidad con el artículo 15.3 del ESD, en la presente s ección del informe se expone la 
respuesta del Grupo Especial a las peticiones formuladas por las partes en la etapa intermedia de 
reexamen. Además del examen de las peticiones de modificaciones sustantivas presentadas por las 
partes, el Grupo Especial tamb ién ha hecho pequeños cambios de redacción en los siguientes 
párrafos: 7.6, 7.10, 7.11, 7.12, 7.14, 7.22, 7.28, 7.31, 7.52, 7.54, 7.58, 7.59, 7.60, 7.62, 7. 63, 
7.65, 7.67, 7.74, 7.81, 7.85, 7.88, 7.89, 7.90, 7.97, 7.99, 7.101, 7.106, 7.108, 7.109, 7.118, 7 .124, 
7.125, 7.137, 7.138, 7.153, 7.158, 7.166, 7.168, 7.186, 7.231, 7.262 y gráficos 5 y 6. La 
numeración de algunos de los párrafos y notas del informe definitivo ha cambiado respecto del 
informe provisional. Si alguno de los párrafos o notas a los que s e hace referencia en la sección 
6.2 infra ha cambiado, el Grupo Especial indica el número de párrafo o de nota del informe definitivo, 
así como la numeración inicia l del informe provisional.  
6.2  Peticiones de reexamen específicas formuladas por Indonesia  
6.2.1   Párrafo 7.17  
6.4.  Indonesia solicita que el Grupo Especial revise el párrafo 7.17 para reflejar su posición según 
se resume en el párrafo 3.2 del informe del Grupo Especial, que, a su juicio, describe esa posición 
de manera más exacta y completa.130 
6.5.  El Grupo Especial observa que el párrafo 7.17 tiene por objeto presentar un breve resumen 
general de las posiciones de las partes en relación con el artículo XI del GATT. No obstant e, el Grupo 
Especial acepta la petición de Indonesia y ha reformulado el párrafo en consecuencia.  
6.2.2   Párrafo 7.48  
6.6.  Indonesia aduce que el empleo de la expresión "por lo tanto" en la tercera frase del párrafo  7.48 
podría dar lugar al malentendido de que sus dos  argumentos independientes sobre el carácter 
interior de la prescripción en materia de transformación en el país y sobre si esta tiene un efecto 
limitativo en las exportaciones dependen el uno del otro. Indonesia pide al Grupo Especial que revise 
el párraf o 7.48 para reflejar la naturaleza independiente de los dos argumentos.  
6.7.  En respuesta a la petición de Indonesia, el Grupo Especial ha reordenado las frases del 
párrafo  7.48 para comenzar con el argumento de Indonesia de que la prescripción en materia de 
transformación en el país es una medida interior, y tomar nota a continuación del argumento de 
Indonesia de que la prohibición de las exportaciones había hecho que la prescripción en materia de 
transformación en el país resultara inoperante con respecto a la s exportaciones.  
6.2.3   Párrafo 7.70  
6.8.  Indonesia solicita al Grupo Especial que revise el párrafo 7.70 para señalar que los datos de 
exportación a que se hace referencia en el párrafo 7.69 confirman sus argumentos de que la 
prescripción en materia de transformación  en el país no regula la posibilidad de exportar mineral de 
níquel, en lugar de considerarlos un argumento diferente.131 
6.9.  El Grupo Especial observa que Indonesia hizo referencia a los datos de exportación en respuesta 
a la pregunta 13 del Grupo Especial, en la que se preguntaba a Indonesia qué sucedería si se 
levantara la prohibición de las exportaciones y la prescripción en materia de transformación en el 
país permaneciera en vigor. Por esta razón, el Grupo Especial consideró los datos de exportación 
como independientes del argumento principal de Indonesia sobre la condición de la prescripción en 
materia de transformación en el país en el marco del ordenamiento jurídico de Indonesia. Indonesia 
señaló a la atención del Grupo Especial sus observaciones sobre la respuesta de la Unión Europea a 
la pregunta 77 del Grupo Especial, en las que aduce que las exportaciones tuvieron luga r porque 
instrumentos jurídicos específicos, que son lex specialis , permitían las exportaciones pese a la 
 
129 Véase el informe del Grupo Especial, Corea - Barras de acero inoxidable , anexo A -3, párrafo 1.3.  
130 Observac iones de Indonesia sobre el informe provisional, párrafos 3 -5. 
131 Observaciones de Indonesia sobre el informe provisional, párrafo 10.  WT/DS592/R   
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- 37 - 
  prescripción en materia de transformación en el país. Habida cuenta de esto, el Grupo Especial ha 
suprimido la frase "al margen de los datos de export ación" de la primera oración del párrafo 7.70 y 
ha añadido una referencia a las observaciones de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea 
a la pregunta 77 del Grupo Especial.  
6.2.4   Párrafo 7.87  
6.10.   Indonesia solicita al Grupo Especial que refleje mejor sus a rgumentos sobre por qué el níquel 
es esencial para Indonesia en el párrafo 7.87, aunque reconoce que el párrafo tiene por objeto 
presentar un breve resumen de sus argumentos.132 A este respecto, Indonesia remite a los 
párrafos  109-115 de su segunda comunica ción escrita, en los que presentó sus datos y argumentos 
sobre por qué el níquel era "esencial[]" para Indonesia en el sentido del artículo XI.2 a) del GATT.133 
6.11.   El Grupo Especial acepta la petición de Indonesia y ha modificado el párrafo 7.87 para exponer 
con mayor detalle los argumentos de Indonesia e incluir una referencia a los párrafos 109 -115 de 
su segunda comunicación escrita, además de al párrafo 136 de su primera comunicación escrita. 
Dado que estos argumentos repetían los resumidos en el párrafo 7.8 9, el Grupo Especial ha 
eliminado las referencias en ese párrafo.  
6.2.5   Párrafo 7.111  
6.12.   En el párrafo 7.111 el Grupo Especial concluye que Indonesia no cita ningún texto en los 
reglamentos vigentes que demuestre la naturaleza temporal de las medidas o la existenci a de un 
plazo específico de aplicación. Indonesia aduce que esta es una descripción inexacta de sus 
argumentos y solicita al Grupo Especial que modifique el párrafo. Indonesia mantiene que ha aducido 
que de sus reglamentos se desprendía de manera manifiest amente evidente que Indonesia solo 
aplica las prohibiciones a la exportación de mineral de níquel durante períodos limitados. Con 
respecto a la prescripción en materia de transformación en el país, Indonesia observa que había 
señalado disposiciones específ icas que demostraban que la prescripción en materia de 
transformación en el país se ha aplicado para restringir las exportaciones de mineral de níquel solo 
durante períodos limitados.134 
6.13.   El Grupo Especial observa que el párrafo cuya modificación solicita Indonesia figura en la 
sección correspondiente al análisis realizado por el Grupo Especial, y no al resumen de los 
argumentos de Indonesia. En este párrafo, el Grupo Especial no describe l os argumentos de 
Indonesia, sino que llega a una conclusión. El Grupo Especial ha examinado los párrafos 100 y 102 
de la primera comunicación escrita de Indonesia, a la que dicho país hace referencia en su petición. 
El Grupo Especial no encuentra en estos párrafos una remisión a una base textual  específica en los 
reglamentos vigentes que declare explícitamente que estén concebidos para ser temporales ni que 
establezca un plazo específico en el que se levantarán o criterios que activen su levantamiento. Por 
lo tanto, el Grupo Especial no ve ninguna razón para introducir los cambios solicitados por Indonesia.  
6.2.6   Párrafos 7.228, 7.243, 7.277 y 7.278  
6.14.   Con respecto a la referencia al Plan Rector de Desarrollo de la Industria Nacional 2015 -2035 
(RIPIN), Indonesia soli cita al Grupo Especial que no base su constatación en el RIPIN, ya que no ha 
sido debidamente sometido al Grupo Especial. Indonesia aduce que la presentación de la prueba 
documental por la Unión Europea no se ajusta al Procedimiento de trabajo del Grupo Es pecial y 
refleja una extensa paráfrasis del texto original. Subsidiariamente, Indonesia pide que el Grupo 
Especial aclare la condición del RIPIN, señalando que no forma parte del marco jurídico y de política 
de las actividades mineras, sino que opera simpl emente como directriz para el desarrollo económico 
a largo plazo.135 
6.15.   A juicio de la Unión Europea, el argumento de Indonesia de que no había motivos para 
cuestionar la exactitud de la traducción sobre la base de que la Unión Europea no había presentado 
una traducción completa es "completamente circular". La Unión Europea pide al Grupo Especial que 
 
132 Observaciones de Indonesia sobre el informe provisional, párrafo 15.  
133 Observaciones de Indonesia sobre el informe provi sional, párrafo 14.  
134 Observaciones de Indonesia sobre el informe provisional, párrafos 16 -17. 
135 Observaciones de Indonesia sobre el informe provisional, párrafos 20 -21. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 38 - 
  rechace los argumentos de Indonesia, ya que no se ha impugnado ni la exactitud fáctica de la 
afirmación del párrafo 7.228 ni la exactitud de la traducción.136 
6.16.   Como se señala en la nota 78, la Unión Europea presentó inicialmente esta prueba documental 
(prueba documental EU -17 (rev.)), así como las pruebas documentales EU -16 y EU -18, en un idioma 
no oficial de la OMC, acompañadas de una prueba documental distinta, la E U-19, que contenía un 
resumen en inglés de las disposiciones pertinentes de cada uno de los tres documentos. En respuesta 
a las preguntas formuladas por el Grupo Especial después de la segunda reunión, la Unión Europea 
presentó una versión revisada de la p rueba documental, en la que se destacaban las partes 
pertinentes del texto y se incluían las correspondientes traducciones al inglés.137 El párrafo 6 1) del 
Procedimiento de trabajo contempla la presentación de la traducción de únicamente las partes 
pertine ntes de una prueba documental, en lugar del documento entero, a un idioma de trabajo oficial 
de la OMC cuando el idioma original de la prueba documental no sea un idioma de trabajo oficial de 
la OMC. Por lo tanto, el Grupo Especial consideró que la cuestió n que había planteado a la Unión 
Europea en relación con esta prueba documental quedaba resuelta con la presentación de la prueba 
documental revisada. Además, Indonesia tiene acceso al original indonesio completo de los 
documentos, y la capacidad de leerlo  y decidir si las partes traducidas son, a su juicio, inexactas o 
incompletas (en el sentido de que deberían haberse traducido también otras partes). Con arreglo al 
Procedimiento de trabajo, Indonesia estaba obligada, por lo tanto, a formular su objeción 
acompañándola de una traducción alternativa.138 No lo hizo. Por lo tanto, el Grupo Especial mantiene 
que el RIPIN contenido en la prueba documental EU -17 (rev.) se le ha sometido debidamente.  
6.17.   En cuanto a la condición del RIPIN, el Grupo Especial acepta la pe tición de Indonesia de que 
aclare que el RIPIN opera como una declaración de los objetivos generales del Gobierno de Indonesia 
y no es un instrumento jurídicamente vinculante. El Grupo Especial ha modificado la descripción del 
RIPIN en el párrafo 2.37 para  reflejar esto.  
6.18.   El Grupo Especial observa que no se apoya en el RIPIN para formular sus constataciones sobre 
cuestión alguna. En el párrafo 7.228 el Grupo Especial hace referencia a la previsión del RIPIN de 
que el aumento de la demanda interna exigirá una  expansión de la extracción de mineral de níquel, 
en el marco de su análisis general de la cuestión de si la prohibición de las exportaciones y la 
prescripción en materia de transformación en el país logran la observancia del artículo 96(c). En el 
párrafo 7.243, el Grupo Especial remite al RIPIN a fin de hallar respaldo adicional para su observación 
de que los instrumentos jurídicos por los que se aplica la prescripción en materia de transformación 
en el país priorizan el desarrollo de las industrias basada s en los recursos naturales y la generación 
de valor añadido en Indonesia, en lugar de los objetivos del artículo 96(c).  
6.19.   En los párrafos 7.277 y 7.278, en el contexto del análisis de la contribución de las medidas 
en litigio al logro del objetivo en el sen tido del artículo XX d), el Grupo Especial hace referencia al 
RIPIN para destacar la previsión de los recursos naturales necesarios para la industria de Indonesia 
y el aumento previsto de la demanda de níquel cada cinco años de  2015 a 2035. A este respecto , el 
Grupo Especial observa que no ha remitido al RIPIN como única base para respaldar su análisis, sino 
solo para ofrecer contexto adicional. Por lo tanto, el Grupo Especial no accede a la petición de 
Indonesia a este respecto.  
6.2.7   Nota 466 (anteriormente 448 ) al párrafo 7.228  
6.20.   Indonesia solicita al Grupo Especial que suprima la nota 466 (anteriormente 448) al 
párrafo  7.228, en la que el Grupo Especial hace referencia a la respuesta de Indonesia a las 
preguntas formuladas por el Grupo Especial durante la segund a reunión. Indonesia sostiene que su 
argumento respondía al argumento de la Unión Europea de que la demanda de acero inoxidable y 
baterías para vehículos eléctricos podía satisfacerse por medio de las importaciones. Además, 
Indonesia aduce que sus observac iones se hicieron en respuesta a preguntas del Grupo Especial 
sobre la defensa afirmativa planteada por Indonesia al amparo del artículo XX d) del GATT de  1994. 
Indonesia señala que su defensa al amparo del artículo XX d) del GATT de  1994 se presentó con 
carácter subsidiario a su justificación al amparo del artículo XI.2 a) y, por lo tanto, se basa en el 
 
136 Observaciones de la Unión Europea acerca de las observaciones de Indonesia sobre el informe 
provisional, párrafos 4 -7. 
137 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta 125 del Grupo Especial; y prueba 
documental  EU-17 (rev).  
138 Procedimiento de trabajo del Grupo Especial, párrafo 6 2).  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 39 - 
  supuesto de que el Grupo Especial haya rechazado su argumento de que hay una escasez aguda 
inminente de níquel en Indonesia.139 Apoyándose en el informe del  Grupo Especial relativo al asunto 
República Dominicana - Importación y venta de cigarrillos , Indonesia aduce que los argumentos 
jurídicos que presenta una parte para apoyar una determinada alegación o defensa no deben ser 
invocados contra ella en la evalu ación de una alegación o defensa alternativa.  
6.21.   En respuesta, la Unión Europea observa que la cita de la respuesta de Indonesia que hace el 
Grupo Especial en la nota 466 forma parte del análisis en el marco del artículo XX d) del GATT 
de 1994, y que la propi a Indonesia reconoce que su respuesta se formuló en el contexto de la misma 
disposición. Por lo tanto, la Unión Europea solicita al Grupo Especial que rechace la petición de 
Indonesia de suprimir la nota.140 
6.22.   El Grupo Especial ha examinado las declaraciones formuladas en la segunda reunión. La 
respuesta de Indonesia se formuló en el contexto de preguntas relativas al artículo XI.2 a), no al 
artículo XX d), del GATT de  1994. Además, la declaración guarda relación con una cuestión de hecho, 
no con una de argume ntación jurídica. Por lo tanto, el Grupo Especial considera que el razonamiento 
del grupo especial encargado del asunto República Dominicana - Importación y venta de cigarrillos  
no es pertinente. La cuestión de hecho de que se trata es si Indonesia importa ba mineral de níquel 
o trataba de satisfacer la creciente demanda por medio de la expansión de la extracción de níquel 
nacional. Con objeto de evitar confusiones, el Grupo Especial ha modificado la nota para hacer 
referencia a INSG, Report on Nickel Produc tion and Usage in Indonesia , February 2020 (prueba 
documental IDN -13) con respecto a la cuestión de hecho de las importaciones de Indonesia de 
productos de níquel. El Grupo Especial ha suprimido la cita, pero mantiene que en la segunda reunión 
Indonesia co nfirmó la ausencia de importaciones.  
6.2.8   Cuestiones relativas a la ICC planteadas por el Grupo Especial  
6.23.   Al mismo tiempo que dio traslado del informe provisional, el Grupo Especial observó que los 
resúmenes de las comunicaciones elaborados por las partes conten ían ICC, y solicitó a las partes 
que presentaran versiones no confidenciales de estos. Ambas partes presentaron las versiones no 
confidenciales de sus resúmenes solicitadas (véanse los anexos B -1 y B-2). 
6.24.   Con respecto a los títulos de las pruebas documental es, el Grupo Especial observó que 
Indonesia no había indicado específicamente que los títulos de las pruebas documentales contuvieran 
ICC y que, por lo tanto, el Grupo Especial no tenía intención de expurgar ninguno de los títulos de 
las pruebas documental es, aunque pudiera haberse expurgado el contenido de la prueba 
documental. Indonesia respondió solicitando al Grupo Especial que considerara ICC los títulos de 
dos pruebas documentales: las pruebas documentales IDN -111 e IDN -113. Ambas pruebas 
contienen de claraciones juradas de personas con un conocimiento directo de las actividades mineras 
realizadas en Indonesia. Indonesia ha pedido al Grupo Especial que proteja los nombres de esas 
personas y mantiene que los títulos satisfacen la definición de ICC establ ecida en el Procedimiento 
de trabajo adicional relativo a la ICC.141 El Grupo Especial considerará ICC los nombres de los 
declarantes que figuran en los títulos de la pruebas documentales IDN -111 e IDN -113 en la lista de 
pruebas documentales. El Grupo Espec ial también expurgará los nombres y las características que 
identifican a los declarantes siempre que se haga referencia a ellos en el informe del Grupo Especial 
(véanse los párrafos 7.246, 7.282 y 7.284).  
6.25.   Indonesia estuvo de acuerdo con el Grupo Especial en que, si bien el gráfico 3 del informe 
provisional se tomó del informe Maryono (prueba documental IDN -18 (ICC)), no contenía ICC y 
podía incluirse en el informe definitivo sin expurgación.142 Por lo tanto, el Grupo Especial no hace 
cambios en el informe p rovisional con respecto al gráfico 3.  
 
139 Observaciones de Indonesia sobre el informe pr ovisional, párrafos 23 -26 (donde se hace referencia 
al informe del Grupo especial, República Dominicana - Importación y venta de cigarrillos , párrafos 7.275 
y 7.277).  
140 Observaciones de la Unión Europea acerca de las observaciones de Indonesia sobre el inf orme 
provisional, párrafo 9.  
141 Observaciones de Indonesia sobre el informe provisional, párrafo 29.  
142 Observaciones de Indonesia sobre el informe provisional, párrafo 30.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 40 - 
  7  CONSTATACIONES  
7.1  Cuestión preliminar  
7.1.  En su primera comunicación escrita, Indonesia plantea una objeción preliminar a la inclusión, 
en la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por la Unión Europea, de los 
siguientes reglamentos: los Reglamentos Nos 7/2012, 11/2012, 20/2013 y 1/2014 del MEMR y el 
Reglamento Nº 96/2019 del MOT.143 Indonesia adujo que el Grupo Especial debería constatar que 
los Reglamentos Nos 7/2012, 11/2012, 20/2013 y 1/2014 d el MEMR no están comprendidos en su 
mandato porque no fueron objeto de consultas y ampliaban el alcance y modificaban la esencia de 
la diferencia.144 Indonesia solicita que el Grupo Especial aborde su impugnación relativa a la 
jurisdicción, ya sea en forma de resolución preliminar o en su informe.145 Además, como se indica 
en el párrafo  2.24 supra , el Grupo Especial observó que la Unión Europea menciona en su primera 
comunicación escrita dos medidas adoptadas en 2020, la Ley N º 3/2020 por la que se modifica la 
Ley Nº 4/2009 y el Reglamento N º 7/2020 del MEMR. Ninguna de estas medidas figura en la solicitud 
de celebración de consultas, que data de  2019146, ni en la solicitud de establecimiento de un 
grupo  especial, que data de principios de  2021.147 
7.2.  El artículo 7.1 del ESD establece que los parámetros del mandato (o la jurisdicción) del 
Grupo  Especial se limitan al asunto que se haya sometido en la solicitud de establecimiento de un 
grupo especial.148 El mandato tiene dos finalidades esenciales: primero, proporcionar a las partes y 
a los terceros información suficiente sobre las alegaciones objeto de la diferencia que les dé 
oportunidad de responder a los argumentos del reclamante; y segundo, establecer la competencia 
del grupo especial al definir con exactitud las alegaciones objeto de  la diferencia.149 
7.3.  Los requisitos de la solicitud de establecimiento de un grupo especial figuran en el artículo  6.2 
del ESD, que exige que los Miembros reclamantes indiquen si se han celebrado consultas y, en la 
parte pertinente, identifiquen las medidas c oncretas en litigio. El artículo 4.4 del ESD establece las 
disposiciones relativas a las solicitudes de celebración de consultas, y también exige que los 
Miembros reclamantes indiquen las medidas en litigio. Los grupos especiales analizan la 
compatibilidad  de la solicitud de establecimiento de un grupo especial con el artículo 6 del ESD caso 
por caso, examinando la solicitud por sus propios términos y a la luz de las circunstancias 
respectivas.150 Aunque el desarrollo posterior de las actuaciones del grupo e special, incluidas las 
comunicaciones de las partes, puede ayudar al grupo especial a confirmar el sentido de las palabras 
utilizadas en la solicitud de establecimiento del grupo especial, los nuevos elementos no tienen el 
efecto de subsanar una solicitud de establecimiento de un grupo especial deficiente.151 
7.4.  El Órgano de Apelación ha aclarado, y este Grupo Especial está de acuerdo en ello, que "[l]a 
atribución de jurisdicción a un grupo especial es un requisito previo fundamental de un procedimiento 
 
143 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 71.  
144 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 72.  
 Respuesta de Indonesia a la pregunta 21 del Grupo Especial. Con respecto al Reglamento Nº 96/2019 
del MOT, Indonesia reconoció que estaba comprendido en el mandato del Grupo Especial de conformidad 
con los ar tículos 6.2 y 7.1 del ESD.  
145 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 76.  
146 WT/DS592/1.  
147 WT/DS592/3.  
148 Concretamente, el artículo 7.1 del ESD establece que el mandato uniforme de un grupo especial será 
el siguiente:  
Examinar, a la luz de las dis posiciones pertinentes (del acuerdo abarcado (de los acuerdos abarcados) 
que hayan invocado las partes en la diferencia), el asunto sometido al OSD por (nombre de la parte) en 
el documento … y formular conclusiones que ayuden al OSD a hacer las recomendaci ones o dictar las 
resoluciones previstas en dicho acuerdo (dichos acuerdos).  
149 Informe del Grupo Especial, China - Publicaciones y productos audiovisuales, párrafo  7.27 (donde 
se hace referencia al informe del Órgano de Apelación, Brasil - Coco desecado , página 25).  
150 Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Acero al carbono , párrafo  127. Véase también el 
informe del Órgano de Apelación, Corea - Productos lácteos , párrafos  124-127. 
151 Informe del Órgano de Apelación, CE y determinados Estados miembros - Grandes aeronaves civiles , 
párrafo 642 (donde se hace referencia a los informes del Órgano de Apelación, CE - Banano III , párrafo 143; y 
Estados Unidos - Acero al carbono , párrafo 127).  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 41 - 
  del Gru po Especial conforme a derecho".152 Por consiguiente, un grupo especial debe analizar las 
solicitudes de constataciones formuladas por las partes en sus comunicaciones y la solicitud de 
establecimiento de un grupo especial para cerciorarse de que se ajustan  a la letra y el espíritu 
del ESD.153 A la luz del requisito fundamental de que un grupo especial no se exceda de su mandato, 
el Órgano de Apelación ha confirmado lo siguiente:  
[L]os grupos especiales no pueden simplemente hacer caso omiso de cuestiones que  
afectan a la base de su jurisdicción, es decir, a su autoridad para examinar y resolver 
asuntos. Antes bien, los grupos especiales han de ocuparse de tales cuestiones, si es 
necesario por propia iniciativa, para cerciorarse de que están autorizados a cont inuar 
sus actuaciones.154 
7.5.  Por consiguiente, el Grupo Especial, además de formular preguntas a la Unión Europea sobre 
los reglamentos que Indonesia abordó en su objeción preliminar, señaló a la atención de las partes 
que la Unión Europea se había referido al  Reglamento Nº 7/2020 del MEMR como una medida por la 
que se aplicaba la prescripción en materia de transformación en el país155 y pidió a la Unión Europea 
que aclarara si solicitaba constataciones con respecto a este Reglamento en su alegación contra 
dicha  prescripción.156 El Reglamento es de fecha posterior a la solicitud de celebración de 
consultas  (2019) pero no a la solicitud de establecimiento de un grupo especial (2021).  
7.1.1   Principales argumentos de las partes  
7.6.  La Unión Europea aclara que su solicitud de c onstataciones sobre la prohibición a la exportación 
se limita a los instrumentos jurídicos por los que actualmente se aplica la medida.157 Afirma que solo 
mencionó los instrumentos anteriormente aplicables de Indonesia por medio de los cuales 
se aplicaba la  prohibición a la exportación "para ofrecer el marco adecuado de los instrumentos 
actualmente en vigor".158 La Unión Europea hizo referencia al artículo 66 del Reglamento N º 7/2020 
del MEMR en su primera comunicación escrita como uno de los instrumentos jur ídicos por los cuales 
se aplica la prescripción en materia de transformación en el país.159 En respuesta a una solicitud de 
aclaraciones del Grupo Especial, la Unión Europea explicó que solicita al Grupo Especial que formule 
constataciones sobre este Reglam ento.160 
7.7.  Posteriormente, el Grupo Especial pidió a la Unión Europea que abordara específicamente la 
cuestión de si el Reglamento N º 7/2020 del MEMR estaba comprendido en el mandato del 
Grupo  Especial aunque no figuraba en la solicitud de celebración de consultas ni en la solicitud de 
establecimiento de un grupo especial.161 En respuesta, la Unión Europea señaló que el Reglamento 
no estaba en vigor en el momento en que se presentó la solicitud de celebración de consultas.162 
La Unión Europea sostiene que la prescripción en materia de transformación en el país se describe 
 
152 Informe del Órgano de Apelación, México - Jarabe de maíz (artículo 21.5 - Estados Unidos) , 
párrafo  36 (donde se cita el informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Ley de 1916 , nota 32, 
párrafo  54). 
153 Informe del Órgano de Apelación, CE - Banano II I, párrafo  142. 
154 Informe del Órgano de Apelación, México - Jarabe de maíz (artículo 21.5 - Estados Unidos) , 
párrafo  36. Véase también el párrafo 53.  
155 Con respecto a la Ley Nº 3/2020, el Grupo Especial observa que la Ley modifica expresamente la 
Ley Nº 4/2009. Tanto en la solicitud de celebración de consultas como en la de establecimiento de un 
grupo  especial presentadas por la Unión Europea se indica que las solicitudes abarcan los instrumentos 
jurídicos enumerados, así como "cualesquiera anexos de las me didas, avisos, constataciones preliminares, 
exámenes, modificaciones, complementos, sustituciones, renovaciones, prórrogas, medidas de aplicación u 
otras medidas conexas". El Órgano de Apelación y grupos especiales anteriores han aceptado la utilización de  
ese texto como un mecanismo apropiado para que queden comprendidos en el mandato de un grupo especial 
instrumentos jurídicos que no se enumeran expresamente. Véase el informe del Órgano de Apelación, CE - 
Banano III , párrafo 140. Véanse también los inform es de los Grupos Especiales, CE - Productos de tecnología 
de la información , párrafo. 7.140; Japón - Películas , párrafo  10.8; y China - Publicaciones y productos 
audiovisuales , párrafo  7.20. Por lo tanto, el Grupo Especial no vio motivo alguno para dudar d e que la 
Ley Nº 3/2020 está comprendida en su mandato.  
156 Preguntas 20 y 22 del Grupo Especial.  
157 Declaración inicial de la Unión Europea en la primera reunión del Grupo Especial, párrafo  6. 
158 Declaración inicial de la Unión Europea en la primera reunión de l Grupo Especial, párrafo  8. 
159 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  36. 
160 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  22 del Grupo Especial.  
161 Pregunta 72 del Grupo Especial.  
162 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  72 del Grupo E special.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 42 - 
  claramente tanto en la solicitud de celebración de consultas como en la solicitud de establecimiento 
de un grupo especial, y que la lista de instrumentos jurídic os por los que se aplica dicha prescripción 
que figura en esas solicitudes deja claro que no es exhaustiva.163 
7.8.  La Unión Europea señala que los considerandos del Reglamento Nº 7/2020 del MEMR indican 
que este tiene por objeto ajustar el Reglamento Nº 11/2018  del MEMR y sirve para aplicar la 
Ley Nº 4/2009. El Reglamento Nº 11/2018 del MEMR y la Ley Nº 4/2009 se enumeraban en la 
solicitud de celebración de consultas, mientras que la Ley Nº 4/2009 constaba en la solicitud de 
establecimiento de un grupo especial.  A este respecto, la Unión Europea explica que su solicitud de 
establecimiento de un grupo especial abarca las modificaciones y medidas de aplicación u otras 
medidas conexas a las que figuran en la solicitud. La Unión Europea también señala que el texto 
expreso del artículo 66 del Reglamento Nº 7/2020 del MEMR está directamente relacionado con la 
prescripción en materia de transformación en el país y la refuerza.164 
7.9.  Indonesia sostiene que está claro que los Reglamentos Nos 7/2012, 11/2012 y 20/2013 
del MEMR no están comprendidos en el mandato del Grupo Especial porque ampliaban el alcance 
temporal de la diferencia para incluir medidas de fecha anterior a las mencionadas en la solicitud de 
celebración de consultas y cambiaban la esencia de la diferencia para i ncluir medidas que permitían 
la exportación de mineral de níquel.165 Indonesia aduce que la finalidad del Reglamento N º 7/2020 
del MEMR no es aplicar ninguno de los instrumentos jurídicos que la Unión Europea identificó como 
una medida concreta en litigio e n su solicitud de establecimiento de un grupo especial. 
Según  Indonesia, el Reglamento Nº 7/2020 del MEMR no tiene por finalidad ajustar la prescripción 
en materia de transformación en el país, sino más bien regular las disposiciones relativas a los 
proced imientos para la concesión de zonas y licencias y para la presentación de informes sobre las 
actividades empresariales de extracción de minerales y carbón, y está expresamente vinculado con 
los artículos 124 a 126 de la Ley Nº 4/2009, que se refieren a las  actividades relacionadas con los 
servicios mineros. Indonesia observa también que el Reglamento Nº 11/2018 del MEMR, modificado 
por el Reglamento Nº 7/2020 del MEMR, no fue identificado por la Unión Europea en su solicitud de 
establecimiento de un grupo e special como una de las medidas concretas en litigio por las que 
supuestamente se aplica la prescripción en materia de transformación en el país.166 A juicio de 
Indonesia, la inclusión del Reglamento Nº 7/2020 del MEMR en las presentes actuaciones ampliaría  
el alcance y modificaría la esencia de esta diferencia de forma inadmisible.167 
7.1.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.10.   Los artículos 4 y 6 del ESD exigen que los Miembros reclamantes identifiquen las medidas en 
litigio tanto en la solicitud de celebració n de consultas como en la solicitud de establecimiento de un 
grupo especial y que esas medidas sean objeto de consultas antes de su inclusión en el mandato de 
un grupo especial. Si la Unión Europea solicita constataciones sobre una medida que no fue objeto  
de consultas ni se mencionó en su solicitud de establecimiento de un grupo especial, esa medida 
podría no estar comprendida en el mandato del Grupo Especial. Al mismo tiempo, los grupos 
especiales y el Órgano de Apelación han reconocido que la situación d e una diferencia puede cambiar 
con el tiempo a medida que el Miembro reclamante obtiene más información en el curso de las 
consultas o cuando el Miembro demandado actualiza o modifica sus medidas. En consecuencia, 
se da a los reclamantes cierta flexibilida d con respecto a su manera de cumplir las obligaciones 
establecidas en los artículos 4 y 6 del ESD siempre que no se vean perjudicados los derechos de 
debido proceso del demandado. Los grupos especiales y el Órgano de Apelación han reconocido que 
los deman dados deben tener suficiente conocimiento del asunto que tienen ante sí y que las 
adiciones a los instrumentos jurídicos que se consideren bajo la jurisdicción de un grupo especial 
no deben cambiar en lo esencial la naturaleza de una diferencia ni ampliar su alcance.168 
 
163 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  72 del Grupo Especial.  
164 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  72 del Grupo Especial.  
165 Respuesta de Indonesia a la pregunta 21 del Grupo Especial (donde se hace referencia al informe del 
Órgano de Apelación, Argentina - Medidas relativas a la importación , párrafo  5.3). 
166 Observaciones de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 72 del 
Grupo  Especial.  
167 Observaciones de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 72 del 
Grupo  Especial.  
168 Informe del Grupo Especial, China - Publicaciones y productos audiovisuales , párrafo  7.20 (donde se 
hace referencia a l informe del Grupo Especial, CE - Banano III , párrafo  7.27; y también al informe del 
Grupo  Especial, Estados Unidos - Acero al carbono , párrafo  8.41).  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 43 - 
  7.11.   Aunque la identificación de una medida mediante referencia al nombre y el número de un 
instrumento jurídico concreto es la forma más sencilla de que un Miembro cumpla lo dispuesto en 
los artículos 4 y 6 del ESD, no es una obligación. Un recla mante puede identificar sustantivamente 
una medida, por ejemplo, presentando una descripción expositiva de la naturaleza de la medida de 
manera que un grupo especial y la parte demandada puedan discernir la medida a partir de la 
solicitud de celebración de  consultas o de la solicitud de establecimiento de un grupo especial.169 
Esto es especialmente importante, puesto que el concepto de medida que figura en el artículo  3.3 
del ESD no debe equipararse al concepto de instrumento jurídico concreto (por ejemplo, leyes o 
reglamentos). A los efectos del sistema de solución de diferencias de la OMC, una medida comprende 
todo acto u omisión atribuible a un Miembro y, por lo tanto, puede incluir no solo distintos 
instrumentos jurídicos sino también actos, prácticas no escritas o varios instrumentos o actos que 
operen conjuntamente.170 
7.12.   Con respecto a los reglamentos adicionales a que hace referencia Indonesia, el Grupo Especial 
toma nota de la aclaración de la Unión Europea de que solo solicita constataciones y 
recomendac iones con respecto a la prohibición a la exportación impuesta en enero de  2014, tal como 
se aplica  legalmente en la actualidad, es decir, a través del Reglamento Nº 96/2019 del MOT y el 
Reglamento Nº  11/2019 del MEMR. No se discute que esos instrumentos es tán comprendidos en el 
mandato del Grupo Especial. El Grupo Especial toma nota de la aclaración de la Unión Europea de 
que toda referencia a instrumentos anteriores, incluidos los anteriores a 2014, tenía por objeto 
proporcionar un contexto para entender l a situación actual y de que no solicitaba constataciones o 
recomendaciones sobre esos instrumentos jurídicos. Esta aclaración es suficiente para asegurar que 
las alegaciones de la Unión Europea no han perjudicado los derechos de debido proceso de Indonesia  
ni han excedido el mandato del Grupo Especial. La inclusión en la solicitud de establecimiento de un 
grupo especial o en comunicaciones escritas de instrumentos jurídicos que no figuraban en la 
solicitud de celebración de consultas no es lo ideal. Sin emb argo, la Unión Europea no solicita 
constataciones sobre esos reglamentos. Por consiguiente, el Grupo Especial no ve la necesidad de 
formular una resolución específica con respecto a si podrían estar comprendidos en su mandato 
con arreglo al criterio expues to supra . 
7.13.   En cuanto al Reglamento Nº 7/2020 del MEMR, a la luz de la orientación del Órgano de 
Apelación y de grupos especiales anteriores, el Grupo Especial opina que quedaría comprendido en 
su mandato si su contenido está abarcado por la descripción expo sitiva de la prescripción en materia 
de transformación en el país que figura en las solicitudes de celebración de consultas y de 
establecimiento de un grupo especial.  
7.14.   En este caso, la Unión Europea identificó la medida concreta en litigio como la prescripc ión en 
materia de transformación en el país y proporcionó una descripción expositiva de dicha prescripción 
en sus solicitudes de celebración de consultas y de establecimiento de un grupo especial. En su 
solicitud de celebración de consultas, la Unión Europ ea señaló que las exportaciones de 
determinados productos de minería, incluido el níquel, debían ser sometidas a actividades de 
transformación y/o purificación en Indonesia según determinase el MEMR y que los minerales que 
no hubieran sido sometidos a esas  actividades de transformación y/o purificación no podían 
exportarse.171 En su solicitud de establecimiento de un grupo especial, la Unión Europea señaló que 
la prescripción en materia de transformación en el país obliga a las empresas mineras a aumentar 
el valor de las materias primas pertinentes mediante la realización de determinadas operaciones de 
transformación y/o purificación en Indonesia antes de exportarlas, lo que tiene "la consecuencia 
impedir las exportaciones de las materias primas en cuestión a  no ser que hayan sido debidamente 
transformadas y/o purificadas".172 Aunque en sus solicitudes de celebración de consultas y de 
establecimiento de un grupo especial la Unión Europea facilitó una lista ilustrativa de instrumentos 
jurídicos por los que se ap lican las medidas impugnadas, la descripción expositiva de la medida sirve 
para notificar a Indonesia la esencia y el alcance de la diferencia, con independencia de qué 
instrumentos jurídicos del sistema de Indonesia creen la situación identificada. Se not ificó 
adecuadamente a Indonesia que preocupaban a la Unión Europea los esfuerzos del Gobierno de 
Indonesia por prohibir la exportación de mineral de níquel y exigir, en cambio, que fuera 
 
169 Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Continuación de la reducción a cero , párrafo 168. 
170 Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Examen por extinción relativo al acero resistente 
a la corrosión , párrafo  81. Véase también el informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Madera 
blanda  IV (artículo 21.5 - Canadá) , párrafo  67. 
171 WT/DS592/1.  
172 WT/DS592/3.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 44 - 
  transformado o refinado en el país, de modo que solo se permitía la e xportación de los productos de 
fases ulteriores  obtenidos posteriormente . 
7.15.   El Grupo Especial compara la descripción que hace la Unión Europea de la prescripción en 
materia de transformación en el país con el texto del artículo 66 del Reglamento Nº  7/2020 
del MEMR. El artículo 66 prohíbe a los titulares de IUP y de IUPK "vender en el extranjero productos 
resultantes de la minería antes de llevar a cabo la transformación y/o el refinado en el país de 
conformidad con las disposiciones de las leyes y reglamentos …".173 El Grupo Especial considera que 
existe una identidad sorprendente entre el texto del artículo 66 y la descripción que hace 
la Unión  Europea de la prescripción en materia de transformación en el país. El artículo 66 opera 
precisamente del modo en que la Unión Europea alega que opera la medida a que se refiere como 
la prescripción en materia de transformación en el país. A juicio del Grupo Especial, en las solicitudes 
de celebración de consultas y de establecimiento de un grupo especial presentadas por 
la Unión  Europea se describió adecuadamente el carácter sustantivo del artículo 66 del 
Reglamento  Nº 7/2020 del MEMR, de manera que la Unión Europea ha cumplido lo dispuesto en los 
artículos 4 y 6 del ESD.  
7.16.   A la luz de lo anterior, el Grupo Especial con stata que el artículo 66 del Reglamento N º 7/2020 
del MEMR está, por lo tanto, comprendido en su mandato.  
7.2  Artículo XI del GATT de  1994  
7.17.   La Unión Europea impugna tanto la prohibición de las exportaciones como la prescripción en 
materia de transformación en el país por considerarlas incompatibles con el artículo XI.1 del GATT 
de 1994.  Indonesia, por su parte, solicita al Grupo Especial que constate i) que la Unión Europea no 
ha acreditado prima facie que la prescripción en materia de transfo rmación en el país sea 
incompatible con el artículo  XI.1 del GATT de 1994; ii) que las medidas en litigio constituyen 
prohibiciones o restricciones a la exportación aplicadas temporalmente para prevenir o remediar una 
escasez aguda de un producto esencial para Indonesia, en el sentido del artículo  XI.2 a) del GATT 
de 1994; y iii) subsidiariamente, si el Grupo Especial constatara que las medidas en litigio no están 
comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo  XI.2 a) y son incompatibles con el artícu lo XI.1 
del GATT de 1994, que estas medidas están justificadas al amparo del artículo  XX d) del GATT de 
1994.  
7.18.   El artículo XI.1 del GATT de  1994 dispone lo siguiente:  
Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá —aparte de los derechos de aduana, 
impuest os u otras cargas — prohibiciones ni restricciones a la importación de un 
producto del territorio de otra parte contratante o a la exportación o a la venta para la 
exportación de un producto destinado al territorio de otra parte contratante, ya sean 
aplicad as mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio 
de otras medidas.  
7.19.   El artículo XI.1 no permite mantener o establecer, aparte de los derechos de aduana, 
impuestos u otras cargas, prohibiciones ni restricciones a la exportació n o a la venta para la 
exportación de un producto destinado al  territorio de otro Miembro, ya sean aplicadas mediante 
contingentes, licencias de exportación, o por medio de otras medidas. Por lo tanto, para probar una 
incompatibilidad con el artículo XI.1,  la Unión Europea debe demostrar dos elementos: i) que las 
medidas de Indonesia constituyen una prohibición o restricción a la exportación o a la venta para la 
exportación de productos procedentes de Indonesia, y ii) que la prohibición se aplica mediante 
"contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas".174 
7.20.   El artículo XI.2 del GATT de  1994 excluye determinados tipos de restricciones o prohibiciones 
a la importación o exportación de la obligación general de eliminar las restricciones cuantitativas 
prevista en el artículo XI.1. En particular, el apartado a) del artículo XI.2 establece que las 
disposiciones del párrafo 1 no se aplicarán a:  
 
173 Reglamento Nº 7/2020 del MEMR (prueba documental EU -12(b)).  
174 Informes de los Grupos Especiales, UE - Paquete energético , párrafo  7.243; e India - Restricciones 
cuantitativas , párrafo  5.129.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 45 - 
  Prohibiciones o restricciones a la exportación aplicadas temporalmente para prevenir o 
remediar una escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales 
para la parte contratante exportadora;  … 
7.21.   A diferencia de lo que sucede con una defensa afirmativa, un demandado que invoca el 
artículo  XI.2 a) no reconoce una incompatib ilidad con el artículo XI.1 que no obstante está 
justificada, sino que mantiene que no hay obligación alguna en virtud del artículo XI.1 del GATT 
de 1994.175 Aunque el artículo XI.2  a) no es una defensa afirmativa, grupos especiales anteriores 
han constatad o que sigue incumbiendo al demandado la carga de demostrar que se satisfacen las 
condiciones del artículo XI.2  a).176 
7.22.   Para demostrar que una medida satisface las condiciones del artículo XI.2  a), Indonesia debe 
acreditar que sus medidas son prohibiciones o restricciones a la exportación de productos 
alimenticios o de productos que son esenciales para Indonesia, y que se aplican temporalmente para 
prevenir o remediar una escasez aguda. Esos requisitos son acumulativos. Si un demandado no 
demuestra uno de ello s, no se aplicaría la exclusión de las obligaciones establecidas en el 
artículo  XI.1 del GATT de  1994.177 
7.23.   El Órgano de Apelación ha explicado que el artículo XI.2  a) del GATT de  1994 "se debe 
interpretar de modo que se dé sentido a cada uno de los conceptos  que contiene dicha disposición. 
Al mismo tiempo, [el Grupo Especial] debe[] tener en cuenta que estos distintos conceptos se dan 
sentido entre sí".178 "Por ejemplo, que una escasez sea 'aguda' puede estar determinado por lo 
'esencial' que sea un determinad o producto. Además, las características del producto y los factores 
relativos a una situación crítica pueden informar el período durante el cual se puede mantener una 
medida".179 
7.24.   El Grupo Especial observa que Indonesia formula sus argumentos de manera que s e trata el 
artículo XI.2  a) del GATT de  1994 más como una defensa afirmativa que como una exclusión de la 
aplicación del artículo XI.1 del GATT de  1994. Concretamente, Indonesia solo aduce que las medidas 
están comprendidas en el ámbito de aplicación del a rtículo XI.2  a) del GATT de  1994 en caso de que 
el Grupo Especial constate que las medidas en litigio son incompatibles con el artículo XI.1 del GATT 
de 1994.180 
7.25.   El artículo 12.7 del ESD exige que en el informe de un grupo especial se "expon[gan] [ …] las 
constataciones de hecho, la aplicabilidad de las disposiciones pertinentes  y las razones en que se 
basen sus conclusiones y recomendaciones".181 Dado que el artículo XI.2  a) del GATT de  1994 tiene 
el carácter de una exclusión de la aplicabilidad de las obliga ciones establecidas en el artículo  XI.1 
del GATT de  1994, el Grupo Especial determinará en primer lugar si las medidas de Indonesia 
satisfacen todos los elementos del artículo XI.2  a) del GATT de  1994. Si el Grupo Especial constata 
que el artículo XI.1 es aplicable a las medidas en litigio, pasará a analizar las alegaciones formuladas 
por la Unión Europea al amparo del artículo XI.1 del GATT de  1994.  
7.2.1   La cuestión de si las medidas de Indonesia constituyen prohibiciones o restricciones 
a la exportación o a la  venta para la exportación de mineral de níquel  
7.26.   En el asunto China - Materias primas , el Órgano de Apelación explicó que la exención de la 
aplicación del artículo XI.1 del GATT de  1994 prevista en el artículo XI.2  a) de dicho Acuerdo se 
aplica necesariamen te a los mismos tipos de medidas que el artículo XI.1 del GATT de  1994, a saber, 
cualquier medida que prohíba o restrinja la exportación de determinadas mercancías.182 
 
175 Informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo  334. 
176 Informes del Grupo Especial, China - Materias primas , párrafo  7.213.  
177 Informe del Órgano de Apelación, Japón - Manzanas , párrafo  176, donde se hace referencia al 
informe del Órgano de Apelación, Japón - Productos agrícolas II , párrafo  89 (donde se explica que, si los 
requisitos son claramente acumulativos por naturaleza, cuando uno de ellos no se cumpla, la medida objeto de 
litigio no satisfará esa disposición).  
178 Informes del Órgano  de Apelación, China - Materias primas , párrafo  328. 
179 Informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo  328. 
180 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 231.  
181 Artículo 12.7 del ESD (sin resalte en el original).  
182 Véanse los info rmes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafos  319-321. WT/DS592/R   
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- 46 - 
  7.27.   El término "prohibición " en el sentido del artículo XI del GATT de  1994 es una "prohibición 
legal impuesta al comercio o a la importación de un determinado producto ", mientras que el término 
"restricción ", que es más amplio que prohibición183, se define como "algo que restringe a alguien o 
algo, una limitación de la acción, una condic ión o reglamentación limitativa ".184 El Órgano de 
Apelación ha considerado que el concepto de "cuantitativas" utilizado en el título del artículo XI.1 
del GATT de  1994 informa esos términos.185 En consecuencia, esta disposición "abarca las 
prohibiciones y restricciones que tienen un efecto limitativo en la cantidad o la cuantía de un producto 
importado o exportado".186 Así pues, solo las prohibiciones o restricciones que limitan la importación 
o la exportación están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo XI.1 del GATT de  1994. 
El Miembro reclamante debe especificar el modo en que, a su juicio, una medida impugnada es 
incompatible con el artículo XI.1 del GATT de  1994 y, por lo tanto,  debe explicar si considera que la 
medida restringe o prohíbe la exportación y cómo lo hace.  
7.28.   Una parte demuestra si existe una restricción o prohibición a través del diseño, la arquitectura 
y la estructura reveladora de la medida considerados en su context o pertinente, y no cuantificando 
sus efectos mediante el examen de las corrientes comerciales.187 Si bien los datos numéricos o 
estadísticos sobre los efectos reales de una medida en las corrientes comerciales no son esenciales 
para establecer una incompati bilidad, pueden utilizarse como pruebas que informen el examen 
global de si una medida tiene un efecto limitativo en el sentido del artículo XI.1 del GATT de  1994.188 
Si bien la intención no es un elemento específicamente mencionado o exigido en la solución  de 
diferencias de la OMC, las pruebas relativas al resultado previsto de una política pueden, igualmente, 
formar parte del contexto pertinente que un grupo especial examina al evaluar una medida.189 
7.29.   La expresión "aplicadas mediante", que precede a las pala bras "contingentes, licencias de 
importación o de exportación, o por medio de otras medidas" en la disposición, se entiende en el 
sentido de que "el ámbito de aplicación del párrafo 1 del artículo XI abarca las medidas mediante 
las cuales se produce o se h ace operativa una prohibición o restricción".190 El Órgano de Apelación 
también ha hecho referencia al concepto de aplicación, cuando se refiere a un instrumento jurídico 
o a una medida gubernamental, como "en funcionamiento en un momento determinado" o que  "sea 
'operativa', esté 'en vigor' o 'haya entrado en vigor'".191 
7.30.   Con respecto al tipo de medida mediante la cual debe aplicarse la prohibición o restricción, en 
la presente diferencia la Unión Europea ha hecho referencia a una prohibición a la exportación y a 
una prescripción de transformación o purificación del mineral antes de que pueda exportarse el 
producto resultante. Esas dos medidas están comprendidas en la categoría general de "otras 
medidas".192 Aunque el concepto de "otras medidas" es amplio, el al cance del artículo  XI.1 no es 
ilimitado. El artículo XI.2 restringe el ámbito de aplicación del artículo XI.1 al estipular que las 
disposiciones del artículo XI.1 no se aplicarán a las esferas enumeradas en él.193 Análogamente, 
determinadas disposiciones de l GATT de  1994, como los artículos XII, XIV, XV, XVIII, XX y XXI, 
 
183 Informe del Grupo Especial, India - Automóviles , párrafo  7.270.  
184 Informes del Órgano de Apelación, Argentina - Medidas relativas a la importación , párrafo  5.217 
(donde se citan los  informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo 319).  
185 Informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo  320. 
186 Informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo  320. 
187 Informes del Órgano de Apelación , Argentina - Medidas relativas a la importación , párrafo 5.217.  
188 Informe del Grupo Especial, Indonesia - Regímenes de licencias de importación , párrafo  7.50. 
189 Informe del Grupo Especial, México - Impuestos sobre los refrescos , párrafo  8.91. Véanse también el 
informe del Órgano de Apelación, Japón - Bebidas alcohólicas II , páginas 33 -34, y el informe del Órgano de 
Apelación, Canadá - Publicaciones , páginas 34 -36. 
190 Informes del Órgano de Apelación, Argentina - Medidas relativas  a la importación , párrafo 5.218.  
191 Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Gasolina , página 23 (donde se cita The New 
Shorter Oxford English Dictionary on Historical Principles , L. Brown (editor) (Clarendon Press, 1993), 
volumen  I, página  786). Véanse también los informes del Órgano de Apelación, Argentina - Medidas relativas a 
la importación , párrafo  5.218.  
192 Informe del Grupo Especial, Argentina - Pieles y cueros , párrafo  11.17 (donde se señala que esta 
categoría incluye las medidas de facto ); e informes de los Grupos Especiales, Japón - Películas , párrafo  10.56; 
y China - Materias primas , párrafos  7.1005, 7.1026 y 7.1036. (Esas otras medidas incluyen las aplicadas o 
ejecutadas por agentes no gubernamentales si hay una suficiente intervención de l Gobierno).  
193 Informes del Órgano de Apelación, Argentina - Medidas relativas a la importación , párrafo  5.219.  WT/DS592/R   
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- 47 - 
  permiten a los Miembros justificar una incompatibilidad con las obligaciones establecidas en el 
artículo XI.1 si se satisfacen todas las condiciones para tal justificación.194 
7.31.   Indonesia aduce  que la prohibición a la exportación y la prescripción en materia de 
transformación en el país están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo XI.2  a) del 
GATT de  1994 porque "[p]or sus términos expresos, el artículo XI.2  a) se aplica con respec to a las 
'prohibiciones o restricciones a la exportación'"195, es decir, se aplica a las "medidas que 'prohíben 
legalmente' las exportaciones o tienen un 'efecto limitativo' en ellas".196 Indonesia sostiene que, 
como ambas partes están de acuerdo en que las medidas en litigio restringen o limitan las 
exportaciones, no se discute que tales medidas están comprendidas en el ámbito de aplicación del 
artículo XI.2  a).197 Al mismo tiempo, aduce también que, en la medida en que la prescripción en 
materia de transform ación en el país seguía en vigor mientras las exportaciones estaban totalmente 
prohibidas, se trataría de una medida que afecta a la venta de níquel en el mercado interior, que 
debe evaluarse en el marco del artículo III.4, y no del artículo XI.1.198 Indone sia explica que su 
invocación del artículo XI.2  a) del GATT de  1994 con respecto a la prescripción en materia de 
transformación en el país está supeditada a que este Grupo Especial llegue a la conclusión de que 
dicha prescripción entraña una restricción a la exportación en el sentido del artículo XI.1 del GATT 
de 1994. En el caso de que el Grupo Especial coincida con la Unión Europea en que la prescripción 
en materia de transformación en el país entraña una "restricción" a la exportación de mineral de 
níque l, Indonesia sostiene que esta medida está comprendida en el ámbito de aplicación y cumple 
los requisitos del artículo XI.2  a) del GATT de  1994.199 
7.32.   Así pues, el Grupo Especial comenzará su análisis a tenor del artículo XI del GATT de  1994 
con el elemento en  común entre el artículo XI.1 y el artículo XI.2  a), la cuestión de si las medidas 
en litigio son prohibiciones o restricciones. El Grupo Especial abordará cada medida sucesivamente.  
7.2.1.1   La prohibición de las exportaciones  
7.2.1.1.1   Principales argumentos de las partes y los terceros  
7.33.   La Unión Europea aduce que Indonesia ha prohibido o restringido intermitentemente la 
exportación de mineral de níquel desde enero de  2014, y presenta una selección de diversos 
reglamentos de Indonesia en orden cronológico desde  2014, que ter mina con el Reglamento 
Nº 11/2019 del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT, los cuales se promulgaron en 2019 y 
entraron en vigor el 1 de enero de  2020. Como se indica en la sección 2.1.1 supra , la Unión Europea 
ha aclarado que sus referencias a los diversos reglamentos anteriores a 2019 ofrecen un contexto 
para la prohibición a la exportación que actualmente se aplica mediante el Reglamento Nº 11/2019 
del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT, pero que no solicita constataciones o 
recomendaciones específicas sobre los instrumentos jurídicos por los que se aplicaba la prohibición 
de las exportaciones que ya no están en vigor.  
7.34.   La Unión Europea explica el ca lendario y el alcance de las diversas restricciones y prohibiciones 
del siguiente modo200: 
 
194 Informes del Órgano de Apelación, Argentina - Medidas relativas a la importación , 
párrafos  5.220 -5.221 (donde se hace referencia al informe de l Órgano de Apelación, Argentina - Textiles y 
prendas de vestir , párrafo  73). El Grupo Especial observa que Indonesia ha planteado una defensa al amparo 
del artículo XX  d) del GATT de 1994 en el caso de que el Grupo Especial constate que las medidas de Ind onesia 
no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo XI.2  a) y son incompatibles con el artículo  XI.1. 
El Grupo Especial examinará esta cuestión en la sección 7.3 infra. 
195 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 89.  
196 Primera com unicación escrita de Indonesia, párrafo 90.  
197 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 91.  
198 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 102 -103. 
199 Respuesta de Indonesia a la pregunta 14 del Grupo Especial.  
200 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos  23-26. WT/DS592/R   
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- 48 - 
  Cuadro 2: Calendario de la Unión Europea relativo a las restricciones y prohibiciones de 
Indonesia  
Reglamento  Disposición  Alcance de la restricción  
Reglamento Nº 7/2012 
del MEMR  Artículo 1 Nº 6 y artículo 
21 Prohibición de la exportación de minerales sin 
transformar y sin refinar.  
Reglamento Nº 11/2012 
del MEMR  Artículo 1 Nº 1, que 
modifica el Reglamento 
Nº 7/2012 del MEMR 
introduciendo un nuevo 
artículo  21A en el 
Reglamento Nº  7/2012 
del MEMR  Se prevé la exportación de minerales con sujeción a 
una "recomendación" del Ministro.  
Reglamento Nº 20/2013 
del MEMR  Artículo I, que modifica el 
artículo  21A del 
Reglamento Nº  7/2012 
del MEMR  Se prevé la exportación de minerales hasta el 12 de 
enero de  2014, previa obtención de una aprobación del 
Ministro de Comercio. La aprobación se concede si los 
titulares de permisos mineros han presentado un plan 
relativo a la transformación y/o r efinado en el país de 
los minerales.  
 
Prohibición total de la exportación de minerales a partir 
del 13 de enero de  2014.  
Reglamento Nº 1/2014 
del MEMR  Artículos 12  (1), 12  (3) 
y 12 (4)201 
 Se prevé la exportación de determinados minerales con 
sujeción al cumplimiento de la prescripción en materia 
de transformación en el país y la aprobación del 
Ministro.  
 
Sin embargo, todas las exportaciones de níquel 
estaban expresamente excluidas de esa posibilidad.  
Reglamento Nº 1/2017 
del MOT  Artículo 3, 
artículo  4 (a) (2) y 
apéndices III y IV  Los productos de minería sin transformar y sin refinar 
quedaron sujetos a una prohibición a la exportación, a 
menos que se mencionaran en el apéndice III del 
Reglamento. En el apéndice III se menciona el mineral 
con una concentración de níquel inferior al 1,7%. Por lo 
tanto, ese mineral podía exportarse, con sujeción a 
varias condiciones estrictas y, en particular, a la 
condición de que el exportador hubiera construido (o 
estuviera construyendo) una instal ación de purificación.  
 
Sin embargo, no podía exportarse mineral con un 
contenido de níquel superior al 1,7% (mineral de alto 
valor).  
Reglamento Nº 25/2018 
del MEMR  Artículo 46  (1), 
artículo  46 (2) y 
artículo  50 (1) La exportación de mineral con un conten ido de níquel 
inferior al 1,7% solo podía tener lugar hasta el 11 de 
enero de  2022. Esas exportaciones estaban además 
sujetas a la condición de que los exportadores hubieran 
construido (o estuvieran construyendo) una instalación 
de purificación y a la apro bación del Ministro.  
Reglamento Nº 11/2019 
del MEMR  Artículo I  (1), que 
modifica el Reglamento 
Nº 25/2018 del MEMR 
suprimiendo la referencia 
pertinente en el 
artículo  46 (1) del 
Reglamento Nº 25/2018 
del MEMR, y artículos I  (2) 
y II Se revoca la posibilid ad de exportar mineral de baja 
calidad (con un contenido de níquel inferior al 1,7%).  
A partir de la entrada en vigor de este Reglamento, las 
aprobaciones ministeriales previas para la exportación 
de mineral con un contenido de níquel inferior al 1,7% 
quedaban sin efecto.  
 
El resultado es una prohibición total de las 
exportaciones de mineral de níquel a partir del  1 de 
enero de  2020.  
Reglamento Nº 96/2019 
del MOT  Artículos 3 y 27  (1) Se prohíben la exportaciones de las materias primas o 
los minerales mencionados en el apéndice IV del 
Reglamento. En ese apéndice se menciona 
expresamente el mineral de níquel.  
 
Quedan sin efecto las aprobaciones de exportación 
expedidas en virtud del Reglamento 1/2017.  
 
 
201 El artículo 13 revoca el Reglamento Nº 7/2012 del MEMR, modificado por el Reglamento Nº 20/2013 
del MEMR.  WT/DS592/R   
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- 49 - 
  7.35.   En sus argumentos sustantivos, la Unión Europea se centra en el sentido corriente del 
Reglamento Nº 11/2019 del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT y aduce que las dos medidas 
prohíben expresamente la exportación de mineral de níquel.  
7.36.   El Reglamento Nº 11/2019 del MEMR e n sí mismo no prohíbe expresamente todas las 
exportaciones de níquel, sino que modifica un reglamento anterior para eliminar una exención de 
las prohibiciones anteriores que preveía la posibilidad limitada de exportar mineral de níquel de baja 
calidad (con  un contenido inferior al 1,7 %), y dejaba sin efecto todas las aprobaciones de 
exportación preexistentes a partir del 1 de enero de  2020. La Unión Europea aduce que esto se logró 
mediante el artículo 1 del Reglamento Nº 11/2019 del MEMR, que suprimió la re ferencia pertinente 
en el artículo 46  (1) del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR. Por consiguiente, la Unión Europea 
aduce que el Reglamento Nº 11/2019 del MEMR dio lugar a una prohibición total de las exportaciones 
de mineral de níquel a partir del 1 de enero  de 2020.202 
7.37.   Los reglamentos de fecha anterior que, según la descripción que hace la Unión Europea, 
aplicaban la prohibición de las exportaciones en el pasado no son, por lo tanto, completamente 
irrelevantes para comprender la situación actual. Los reglamen tos de  2019 no pueden leerse 
aisladamente de los reglamentos de  2017 y 2018, ya que los reglamentos de  2019 simplemente 
eliminan las exenciones que se habían concedido y, en consecuencia, restablecen el statu quo  ante 
de una prohibición total. Esos reglame ntos también se retrotraen a la prohibición inicial de enero 
de 2014. Como se indica en el párrafo 2.12, el Grupo Especial opina, por tanto, que la  medida que 
tiene ante sí es la prohibición de las exportaciones. Esa prohibición se aplica actualmente mediante 
el Reglamento Nº 96/2019 del MOT y el Reglamento Nº 11/2019 del MEMR.203 En consecuencia, en 
su análisis de la prohibición de las exportaciones,  el Grupo Especial considerará los instrumentos 
jurídicos anteriores por los que esta se aplicaba204, pero limitará las recomendaciones que formule 
a los instrumentos jurídicos que están actualmente en vigor.205 
7.38.   Indonesia no discute que en la actualidad proh íbe la exportación de mineral de níquel206 ni 
que lo viene haciendo de una forma u otra desde enero de  2014.207 De hecho, Indonesia reconoce 
que la demostración de que la medida es una prohibición o restricción en el sentido del artículo XI 
del GATT de  1994 es un elemento necesario de su argumento de que la medida está excluida de la 
aplicación del artículo XI.1 por estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo XI.2  a).208 
7.2.1.1.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.39.   La Unión Europea aduce que el texto concreto de los reglamentos pertinentes establece clara 
e inequívocamente una prohibición a la exportación de mineral de níquel. Según la Unión Europea, 
los dos reglamentos, el Reglamento Nº 11/2019 del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT, 
contie nen, por sus propios términos, una prohibición de las exportaciones. La Unión Europea sostiene 
que, al dictar la ilegalidad de las exportaciones, los dos reglamentos tienen el efecto inherente de 
limitar las exportaciones y, por lo tanto, constituyen una p rohibición a la exportación en el sentido 
del artículo XI.1 del GATT de  1994.209 Como se ha indicado antes, Indonesia no discute este aspecto.  
 
202 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo 24, donde se hace referencia a l 
Reglamento Nº 11/2019 del MEMR (prueba documental EU -10(b)).  
203 Como se ha indicado antes, si esas medidas fueran modificadas o sustituidas por otras nuevas, bien 
podrían quedar comprendidas en el mandato del Grupo Especial sin ampliar la esencia o el alc ance de la 
diferencia, habida cuenta de la forma en que la Unión Europea ha identificado la medida impugnada y ha 
formulado su alegación.  
204 El Grupo Especial observa, a este respecto, que la propia Indonesia aduce que los casos anteriores 
de imposición de la prohibición de las exportaciones son pertinentes para evaluar la situación actual, en su 
defensa al amparo del artículo XI.2  a) con respecto al carácter temporal de la prohibición. Véase la primera 
comunicación escrita de Indonesia, párrafos 58 -59. 
205 Informe del Grupo Especial, Chile - Sistema de bandas de precios , párrafo 7.112. Véase también el 
informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Determinados productos procedentes de las CE , párrafo 81 
("[e]l Grupo Especial ha incurrido en error al recome ndar que el OSD pida a los Estados Unidos que pongan en 
conformidad [ …] una medida que el Grupo Especial ha constatado que ya no está vigente").  
206 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 56 -57. 
207 Véase, por ejemplo, la respuesta de Indonesia a la pregunta 13 del Grupo Especial ("Esto corrobora 
la posición de Indonesia de que las prohibiciones a la exportación introducidas por el Reglamento 1/2014 del 
MEMR tenían un efecto limitativo en el comercio internacional de mineral de níquel").  
208 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 91.  
209 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  47. WT/DS592/R   
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- 50 - 
  7.40.   El texto explícito de los dos reglamentos muestra que su diseño, arquitectura y estructura 
reveladora son los de u na prohibición de las exportaciones de mineral de níquel. El Grupo Especial 
encuentra contexto pertinente en la Ley Nº 4/2009, que estableció el marco para que el MEMR y el 
MOT regularan la minería en Indonesia, incluso en lo que respecta al mineral de níq uel. El Grupo 
Especial también considera que la serie de reglamentos que limitan o prohíben la exportación de 
mineral de níquel, todos ellos adoptados de conformidad con la Ley Nº 4/2009, que se remontan al 
menos a enero de  2014, constituyen un contexto pe rtinente para comprender los efectos de los dos 
reglamentos (el Reglamento Nº 11/2019 del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT) que están 
actualmente en vigor.  
7.41.   Teniendo en cuenta todos estos elementos, el Grupo Especial constata que la Unión Europea 
ha demostrado, e Indonesia ha reconocido, que Indonesia impone una prohibición de las 
exportaciones de mineral de níquel que actualmente se aplica mediante el funcionamiento del 
Reglamento Nº 11/2019 del MEMR y del Reglamento Nº 96/2019 del MOT.  
7.2.1.2   Prescripción en materia de transformación en el país  
7.42.   En contraste con su posición con respecto a la prohibición de las exportaciones, Indonesia 
cuestiona la afirmación de la Unión Europea de que la prescripción en materia de transformación en 
el país es una restricción  en el sentido del artículo XI del GATT de  1994. Indonesia mantiene que la 
prescripción en materia de transformación en el país no está comprendida en el ámbito de aplicación 
del artículo XI del GATT de  1994.210 Indonesia aduce en primer lugar que el ámbito  de aplicación del 
artículo XI se extiende solo a las medidas en frontera y que la prescripción en materia de 
transformación en el país es una medida interior. Indonesia aduce a continuación que la prescripción 
en materia de transformación en el país no ti ene un efecto limitativo y, por lo tanto, no puede ser 
una restricción en el sentido del artículo XI del GATT de  1994.  
7.2.1.2.1   La cuestión de si el artículo XI del GATT de  1994 es aplicable a una medida como 
la prescripción en materia de transformación en el país  
7.2.1.2.2   Principales argumentos de las partes y los terceros  
7.43.   La Unión Europea aduce que la prescripción en materia de transformación en el país, que es 
aplicada mediante la Ley Nº 4/2009, junto con los reglamentos de aplicación, es decir, el  
Reglamento  Nº 25/2018 del MEMR (y sus modificaciones que figuran en el Reglamento Nº  50/2018 
del MEMR y el Reglamento Nº 11/2019 del MEMR), así como el Reglamento Nº 7/2020 del MEMR, 
es una restricción a la exportación de mineral de níquel de Indonesia en el sentido del  artículo  XI.1 
del GATT de  1994.211 
7.44.   La Unión Europea identifica, en particular, los artículos 102 y 103, que exigen a los titulares 
de permisos IUP y de permisos IUPK que aumenten el valor añadido del mineral en las actividades 
mineras por medio de la trans formación y el refinado de los productos de la minería de minerales 
metálicos (artículo 102)212 y lleven a cabo la transformación y/o el refinado de los productos de 
minería en el país (artículo 103).213 
7.45.   Con respecto al Reglamento Nº 25/2018 del MEMR, la Uni ón Europea señala que las siguientes 
disposiciones crean una restricción a la exportación de mineral de níquel procedente de Indonesia.214 
 
210Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 12. Véase también la primera comunicación 
escrita de Indonesia, párrafos 80 y 84.  
211 Primera c omunicación escrita de la Unión Europea, párrafos  50-51. 
212 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo 28, donde se cita la Ley Nº 4/2009, 
modificada por la Ley Nº 3/2020 (prueba documental EU -2(b)).  
213 Primera comunicación escrita de la Unión  Europea, párrafo 29, donde se cita la Ley Nº 4/2009 
(prueba documental EU -1(b)).  
214 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 30 -35, donde se hace referencia al 
Reglamento Nº  25/2018 del MEMR (prueba documental EU -9(b)).  WT/DS592/R   
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- 51 - 
  Cuadro 3: Disposiciones del Reglamento N º 25/2018 del MEMR identificadas por la 
Unión  Europea  
Disposición  Contenido sustancial  
Artículo 1  
(párrafos 19 -21) 19. Por transformación y/o refinado se entenderá las actividades mineras realizadas para 
mejorar la calidad del mineral y/o el carbón, y utilizar y obtener los minerales derivados 
de ellos. 
20. Por transformación del mineral se entenderá un esfuerzo por mejorar la calidad del 
mineral que produzca productos con las mismas características físicas y químicas que el 
mineral original.  
21. Por refinado del mineral se entenderá un esfuerzo po r mejorar la calidad de los 
minerales metálicos por medio de un proceso de extracción y un proceso adicional de 
aumento de la pureza que den lugar a productos con propiedades físicas y químicas 
diferentes de las de los minerales originales.  
Artículo 16  Obligación de los titulares de una licencia de actividades mineras de realizar la 
transformación y purificación del carbón y de los minerales que extraen.  
Artículo 17  Exige a los titulares de IUP y de IUPK para operaciones y a los titulares de IUP para 
transformación llevar a cabo en primer lugar el aumento del valor añadido por medio de 
actividades de transformación y/o refinado con arreglo a los umbrales mínimos de 
transformación y/o refinado enumerados en el apéndice I, el apéndice II y el 
apéndice  III, antes de realizar actividades de exportación. Los minerales no enumerados 
en los apéndices solo pueden ser vendidos en el extranjero después de que el Ministro 
haya estipulado los umbrales mínimos de transformación y/o refinado.  
Apéndices I, II, III Contienen descripciones detalladas de la clase de transformación o purificación requerida 
para los diferentes tipos de minerales.  
Artículo 19  Confirma que los minerales solo pueden ser vendidos en el extranjero después de que 
hayan sido objeto de los "límites mínimos de transformación/purificación" fijados por el 
Reglamento. Estas obligaciones existen para los titulares de permisos de actividades 
mineras (artículo  19(1)), así como para las "otras partes" (artículo  19(3)).  
Capítulo XV  Contiene más obli gaciones en relación con la purificación y/o transformación para poder 
exportar minerales o carbón.  
Fuente:  Reglamento  Nº 25/2018 del MEMR (prueba documental EU -9(b)).  
7.46.   Con respecto al Reglamento Nº 7/2020 del MEMR, la Unión Europea aduce que el artículo  66 
de ese Reglamento prohíbe a los titulares de IUP y de IUPK "vender productos resultantes de la 
minería en el extranjero antes de llevar a cabo actividades de transformación y/o refinado en el país 
de conformidad con lo dispuesto en las leyes y reglamento s".215 
7.47.   La Unión Europea observa que son únicamente los titulares de permisos sujetos a las 
obligaciones de transformación quienes pueden realizar actividades empresariales mineras en 
Indonesia. En la medida en que estas empresas están sujetas a la obligació n jurídica de purificar o 
transformar los productos de minería en bruto en Indonesia antes de exportar las mercancías 
pertinentes, estas obligaciones jurídicas, a juicio de la Unión Europea, están diseñadas y funcionan 
de manera que restringen la posibilid ad de exportar los productos minerales en bruto sin purificar y 
sin transformar y, por lo tanto, tienen un efecto limitativo directo inherente en las exportaciones.216 
7.48.   Indonesia aduce que la prescripción en materia de transformación en el país es una 
prescripción interior que regula la venta y la transformación de mineral de níquel, y no una medida 
en frontera que regula la "exportación de un producto", en el sentido del  artículo XI.1. Indonesia 
sostiene que, debidamente interpretado, el artículo XI.1 es aplicable estrictamente a las medidas en 
frontera que tengan un efecto limitativo directo en la importación o la exportación, y no es aplicable 
a las medidas interiores.217 Además, Indonesia aduce que, desde la adopción de la prohibición de 
las exportaciones el 1 de enero de  2020, la prescripción en materia de transformación en el país del 
Reglamento N º 25/2018 del  MEMR ni funciona como condición previa para la exportación de mineral 
de níquel ni restringe estas exportaciones porque para empezar la exportación de mineral de níquel, 
con independencia de la concentración, está prohibida por ley.218 Según Indonesia, la prohibición de 
 
215 Primera comunica ción escrita de la Unión Europea, párrafo 36, donde se cita el 
Reglamento  Nº 7/2020 del MEMR (prueba documental EU -12(b)).  
216 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  50. 
217 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 26 y 35.  
218 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 83.  WT/DS592/R   
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  las exportaciones hace que la prescripción en  materia de transformación en el país sea totalmente 
inoperante con  respecto a las exportaciones.219  
7.49.   Indonesia observa que las medidas de la lista ilustrativa del artículo XI.1 del GATT de  1994 
—contingentes, licencias de importación o de exportación — son medidas en frontera toda vez que 
se activan, o son aplicables, en virtud de la importación o la exportación, y no de un factor interior 
que tenga lugar detrás de la frontera, como la extracción, la transformación, la venta o la 
distribución.220 Indonesia aduce que esta delimitación no es inusual y ha sido corroborada por el 
Órgano de Apelación al tratar de definir el ámbito de aplicación de las disciplinas jurídicas 
establecidas por el GATT de  1994.221 A juicio de Indonesia, las medidas en fronte ra se aplican 
en virtud del acto de importación (o exportación), mientras que las medidas interiores se aplican 
debido a un factor interior. La posición de Indonesia es que, como el artículo XI.1 del GATT de  1994 
solo se aplica a las medidas en frontera, l a prescripción en materia de transformación en el país, 
al ser una medida interior, no está sujeta a las obligaciones establecidas en el artículo XI.1 del 
GATT  de 1994.222 
7.50.   Indonesia aduce que la prescripción en materia de transformación en el país impone 
obligaciones de transformación a todas las empresas mineras, con independencia de si las ventas 
se realizan en el mercado interno o el extranjero.223 Indonesia reconoce que el artículo 17 del 
Reglamento Nº 25/2018 del MEMR proscribe la exportación de mineral de níquel que no haya sido 
sometido a transformación de conformidad con la prescripción en materia de transformación en el 
país. Indonesia, sin embargo, adopta la posición de que esto simplemente asegura el cumplimiento 
de la prescripción en materia de tra nsformación en el país con respecto a las exportaciones, y 
no transforma dicha prescripción —una medida interior que regula la venta y transformación del 
mineral de níquel — en una medida en frontera.224 
7.51.   Indonesia se apoya en el razonamiento del Órgano de Ap elación en China - Partes de 
automóviles  para argumentar que el Grupo Especial debe examinar el diseño, la arquitectura y la 
estructura reveladora de la medida en su conjunto a fin de determinar si es aplicable en virtud de la 
exportación o, en lugar de el lo, en virtud de un factor interior.225 Indonesia aduce que un análisis 
adecuado de la prescripción en materia de transformación en el país demostrará que su centro de 
gravedad no es la exportación, sino que se trata de una medida interior activada por un f actor 
interior, a saber, la producción, venta y utilización de mineral de níquel.226 A juicio de Indonesia, 
la Unión Europea trata de ampliar radicalmente el artículo XI.1 del GATT de  1994 para prohibir 
medidas interiores no discriminatorias que son plename nte compatibles con el artículo III.4 del 
GATT  de 1994, lo que resultaría manifiestamente absurdo e irrazonable.227 
7.52.   La Unión Europea responde a los argumentos de Indonesia sobre el ámbito de aplicación del 
artículo XI.1 del GATT de  1994 señalando tres aspec tos pertinentes de este artículo. En primer lugar, 
que los términos en que está redactada la disposición son amplios, sin una limitación expresa a las 
medidas en frontera. La Unión Europea contrasta esto con otras disposiciones del GATT de  1994 que 
hacen r eferencia específica a dónde  son aplicables, y señala, por ejemplo, que el artículo III.2 hace 
referencia a los impuestos u otras cargas interiores. En segundo lugar, que la disposición hace 
referencia a la "venta para la exportación", la cual, a juicio de  la Unión Europea, es, por su definición 
misma, una actividad empresarial que normalmente tendrá lugar, no con ocasión del cruce de una 
frontera, sino antes de ese cruce, es decir, interiormente. En tercer lugar, que el artículo XI.1 del 
 
219 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 51.  
220 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 34.  
221 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 37 (donde se hace referencia a los  informes del 
Órgano de Apelación, China - Partes de automóviles , párrafos 158 y 167).  
222 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 38 -39. 
223 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 41 -42 (donde se hace referencia al artículo  102 
de la Ley Nº 4/2009 y al artículo 16 del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR). Véase también la declaración 
inicial de Indonesia en la segunda reunión del Grupo Especial, párrafo 17.  
224 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 43.  
225 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 43 y 44 (donde se citan los informes del 
Órgano de Apelación, China - Partes de automóviles , párrafo 171, en el que el Órgano de Apelación declaró:  
[Un] grupo especial debe identificar todas  las caracterí sticas pertinentes de la medida y reconocer 
cuáles son los rasgos que más representan la médula de la medida misma, y a cuáles debe atribuirse la mayor 
trascendencia a los efectos de [ …] determinar [ …] las disciplinas a que está sujeta en virtud de los acu erdos 
abarcados. (con resalte en el original))  
226 Declaración inicial de Indonesia en la segunda reunión del Grupo Especial, párrafo 19.  
227 Declaración inicial de Indonesia en la segunda reunión del Grupo Especial, párrafo 3.  WT/DS592/R   
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  GATT de  1994 no ex cluiría específicamente de su ámbito de aplicación los impuestos u otras cargas 
(que pueden aplicarse interiormente) si estuviera abordando exclusivamente las medidas 
en frontera.228 
7.53.   El Japón no está de acuerdo con Indonesia en que la prescripción en materi a de 
transformación en el país esté sujeta al artículo III.4 del GATT de  1994, y señala que la 
Unión  Europea no alega un trato diferenciado entre los productos importados en Indonesia y los de 
origen nacional. Además, el texto de la medida subyacente deja claro que la prescripción en materia 
de transformación en el país se aplica a la exportación de mineral de níquel sin transformar, y no a 
la venta del producto en el mercado interior.229 
7.54.   El Canadá observa que el Grupo Especial debe centrarse en la "naturale za de la medida", y 
no en si la medida es interior o se aplica en la frontera. A juicio del Canadá, la prescripción en  materia 
de transformación en el país funciona de manera que limita la cantidad o cuantía del producto que 
puede exportarse y, por lo tant o, está debidamente comprendida en el artículo XI.1 del 
GATT  de 1994, en lugar de ser un caso abarcado por el artículo III.4 del GATT de  1994.230 De manera 
similar, el Reino Unido afirma que el análisis debe centrarse en si hay un nexo suficiente entre las 
medidas pertinentes y el acto de importar y exportar el producto pertinente, y que este requisito no 
significa que una medida tenga que aplicarse en el momento de la importación (o la exportación).231 
7.2.1.2.3   Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.55.   Los argumentos de Indonesia a este respecto plantean una cuestión de interpretación en 
relación con el ámbito de aplicación del artículo XI.1 del GATT de  1994, a la que se añade una 
afirmación fáctica con respecto al funcionamiento de la prescripción en materia de transf ormación 
en el país propiamente dicha. La afirmación fáctica de Indonesia solo es pertinente si 
el Grupo  Especial acepta la interpretación de Indonesia de que hay delimitaciones estrictas en 
el GATT  de 1994 con respecto al ámbito de aplicación de las oblig aciones, en virtud de las cuales 
algunas son aplicables a las medidas interiores y otras a las medidas en frontera.  
7.56.   A juicio de Indonesia, el artículo XI.1 del GATT de  1994 solo se aplica a las llamadas medidas 
en frontera, y la prescripción en materia de transformación en el país no es una medida en frontera. 
A juicio de Indonesia, esto significa que la prescripción en materia de transformación en el país 
queda fuera del ámbito de aplicación del artículo XI.1 del GATT de  1994.  
7.57.   El Grupo Especial observa que  la expresión "medida en frontera" no aparece en ningún lugar 
en el GATT de  1994. Los Miembros, los grupos especiales y el Órgano de Apelación han utilizado la 
terminología de medidas internas y medidas en frontera como técnica para distinguir entre los ti pos 
de medidas que están abarcadas por las obligaciones básicas del GATT de  1994: el trato de la nación 
más favorecida (NMF), las consolidaciones arancelarias, las restricciones cuantitativas y el trato 
nacional. En el pasado, la delimitación entre lo que es una medida en frontera y lo que es una medida 
interior se ha utilizado para determinar cuáles de las obligaciones del GATT de  1994 serían aplicables 
a determinadas medidas.232 
7.58.   Aunque tal técnica es útil cuando hay posibilidad de que más de una obligación sea aplicable 
a una determinada medida, es más probable que esta situación se dé en el caso de las medidas que 
afectan a las importaciones, ya que los artículos I, II, III y XI del GATT de  1994 regulan todos el 
trato de las importaciones, desde perspectivas diferentes. Sin embargo, el GATT de  1994 no exige 
una separación estricta de los conceptos que no permita ninguna superposición. El  artículo  I 
establece que la obligación de trato NMF se aplica no solo en la frontera, sino también a las medida s 
abarcadas por el artículo III del GATT de  1994. Además, la Nota al artículo III del GATT de  1994 
aclara que las medidas pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo III, que 
normalmente se considera activado por un hecho interior, in cluso cuando se aplican en la frontera.  
 
228 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  78 del Grupo Especial.  
229 Comunicación presentada por el Japón en calidad de tercero, párrafos 13 -14. 
230 Respuesta del Canadá en calidad de tercero a la pregunta 1 del Grupo Especial (donde se hace 
referencia al informe del Grupo Especial, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo  7.372).  
231 Respuesta del Reino Unido en calidad de tercero a la pregunta 1 del Grupo Especial.  
232 Véase el informe del Grupo Especial, India - Automóviles , párrafos 7.217 -7.224 (donde se cita el 
informe del Grupo Especi al del GATT, Canadá - Ley sobre el examen de la inversión extranjera , párrafo 5.14).  WT/DS592/R   
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  7.59.   Con respecto al artículo XI propiamente dicho, hay varios elementos importantes que 
considerar. En primer lugar, el artículo XI.1 es una obligación de abstenerse de imponer restricciones 
cuantitativas, no es una disp osición sobre la no discriminación, como el artículo III.4. Su alcance 
no está limitado a las importaciones, sino que se aplica también a las medidas impuestas a la 
exportación o a la venta para la exportación. El Grupo Especial también observa que la disp osición 
distingue entre la manera en que hace referencia a la obligación en el caso de las importaciones y 
en el de las exportaciones. El artículo XI.1 del GATT de  1994 hace referencia a las medidas impuestas 
a la importación de un producto cuando se refie re a las importaciones. Cuando hace referencia a las 
exportaciones, la disposición utiliza una expresión similar, "a la exportación ", pero también añade 
la cláusula adicional "o a la venta para la exportación". Debe darse sentido a este hecho. El uso de 
la disyunción "o" indica que los dos conceptos, exportación y venta para la exportación, no deben 
confundirse entre sí. La similitud entre la expresión "a la exportación" y la expresión 
"a la importación" indica que es esta locución la que hace referencia a las medidas en frontera, 
mientras que venta para la exportación hace referencia a otra cosa. Como señala la Unión Europea, 
con frecuencia las ventas para la exportación tendrán lugar por entero dentro del territorio del 
Miembro exportador. Aceptar la lectu ra de Indonesia de que el artículo XI.1 del GATT de  1994 solo 
se aplica a las medidas que regulan los actos realizados en la frontera, haría inútil, por lo tanto, la 
expresión "o a la venta para la exportación".233 
7.60.   El Grupo Especial está de acuerdo con Indonesia en que los informes del grupo especial y del 
Órgano de Apelación en China - Partes de automóviles  proporcionan orientaciones útiles a este 
respecto. Ese grupo especial examinó el propósito subyacente y el cen tro de gravedad de las 
medidas, en lugar de la manera en que el demandado clasificaba o configuraba la medida 
impugnada. En ese asunto, el grupo especial y el Órgano de Apelación constataron que una medida 
que supuestamente era un derecho de aduana era en realidad una medida interior sujeta al  
artículo  III.4 del GATT de  1994 (y no al artículo II.1), porque los derechos adicionales percibidos se 
activaban por el uso de las partes de automóviles en el mercado interior. En el presente asunto, 
el Grupo Especial  encuentra la situación inversa: la medida se aplica a agentes internos, pero 
funciona de manera que impide la venta de mineral de níquel para su exportación.  
7.61.   Por su propia naturaleza, las medidas que rigen las exportaciones estarán dirigidas a agentes 
internos, y no a agentes o productos extranjeros. De hecho, Indonesia ha citado su incapacidad de 
ejercer jurisdicción sobre los compradores extranjeros como una de las razones por las que la 
prohibición a la exportación es necesaria para lograr la observanc ia de las prescripciones relativas a 
la minería sostenible y la gestión de los recursos minerales.234 Las medidas impuestas a la 
exportación o la venta para la exportación pueden estar dirigidas a los productores de un producto 
que solo produce el Miembro q ue las impone, o que no afronta ninguna competencia de las 
importaciones.235 El argumento de Indonesia de que la medida es aplicable a todos los productores 
nacionales, con independencia de que tengan intención de vender en el mercado interno o el 
extranjer o es, sin embargo, tautológico, ya que lo que la medida hace es exigir las ventas en el 
mercado interno. Por lo tanto, el hecho de que la medida esté dirigida a los agentes internos no la 
excluye del ámbito de aplicación del artículo XI.1 del GATT de  1994.  Si bastara solo esto para hacer 
que una medida quedase fuera del ámbito de aplicación del artículo XI.1 del GATT de  1994, 
la obligación de evitar las limitaciones a la exportación podría resultar inútil en su totalidad. Esto es 
especialmente cierto en el caso de los productos que un país exporta pero no importa, que es una 
situación que podría darse frecuentemente con los recursos naturales.  
 
233 Informe del Grupo Especial, India - Automóviles , párrafo 7.222 (donde se señala que el principio de 
efectividad en la interpretación de los tratados se aplica para evita r que alguna disposición quede reducida a la 
inutilidad).  
234 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 174 -175. 
235 El Grupo Especial recuerda que Indonesia adujo inicialmente que la prescripción en materia de 
transformación en el país tendría que ser evaluada en el marco del artículo III.4 del GATT de 1994. 
Sin embargo, esto sería imposible, ya que el artículo III.4 se aplica a las situaciones de competencia entre las 
importaciones y un producto similar nacional. Como la propia Indonesi a observó en la segunda reunión del 
Grupo Especial, sería absurdo prever que Indonesia importe mineral de níquel. En esencia, por lo tanto, 
el presente asunto no es como los examinados en India - Automóviles  o China - Partes de automóviles , en los 
que el g rupo especial tiene ante sí la cuestión de si una u otra disposición del GATT de 1994 regula una 
medida. La cuestión es si la medida está abarcada por el artículo XI.1 del GATT de 1994 o no lo está 
en absoluto.  WT/DS592/R   
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  7.62.   Indonesia reconoce que la prescripción en materia de transformación en el país se "activa" 
con la producción y venta  de mineral de níquel.236 Indonesia también reconoce que las mineras de 
níquel en bruto sin transformar no tienen permitido vender su mineral para la exportación, por lo 
que las refinerías nacionales son los únicos posibles compradores.237 Indonesia también reconoce 
que el proceso de refinado, que ha de tener lugar dentro del país, transforma el mineral de níquel 
en otro producto y que son solo estos productos los que pueden ser exportados.238 Esto significa 
que, si las mineras y los productores respetan plena mente la prescripción en materia de 
transformación en el país, el mineral de níquel que existe en Indonesia no puede ser exportado en 
ningún caso. Por lo tanto, dicha prescripción impide la venta para la exportación de mineral de níquel 
en bruto sin refina r. El centro de gravedad de la medida es precisamente a quién se puede vender 
el mineral. Así lo confirma la respuesta de Indonesia a la pregunta del Grupo  Especial sobre la 
manera en que la prescripción en materia de transformación en el país contribuye a  impedir el 
agotamiento de las reservas de mineral de níquel. Indonesia explica que una manera en que la 
prescripción en materia de transformación en el país impide el agotamiento de las reservas de 
mineral de níquel es limitando la extracción a la capacid ad instalada de las plantas de fundición 
nacionales y "elimina[ndo] por completo del mercado la extracción que no esté en conformidad con 
las prescripciones relativas a la minería sostenible y la gestión de los recursos minerales de 
Indonesia".239 Indonesia  explica a continuación que las minas que no pueden cumplir la obligación 
de vender a plantas de fundición nacionales y que anteriormente estaban orientadas a la exportación 
están renunciando a sus licencias.240 
7.63.   Indonesia insta al Grupo Especial a que const ate que la prohibición de las exportaciones hace 
que la prescripción en materia de transformación en el país deje de ser pertinente con respecto a 
las exportaciones. Si el Grupo Especial estuviera de acuerdo con Indonesia a este respecto y, 
al mismo tiempo , constatara también que la prohibición de las exportaciones a) no está abarcada 
por el artículo XI.2 a) del GATT de  1994, b) es incompatible con el artículo XI.1 del GATT de  1994 y 
c) no está justificada al amparo del artículo XX d) del GATT de  1994, el G rupo Especial recomendaría 
que Indonesia retirara la prohibición de las exportaciones. Indonesia podría cumplir esa 
recomendación. En tal situación, la prescripción en materia de transformación en el país volvería a 
surtir efecto. La Unión Europea habría s eguido un largo procedimiento de solución de diferencias  y, 
sin embargo, la prescripción en materia de transformación en el país seguiría aún en vigor y la Unión 
Europea se vería en la necesidad de iniciar una vez más un procedimiento para  obtener 
constata ciones con respecto a la compatibilidad de una medida para la que había solicitado la 
celebración de consultas en 2019. El Grupo Especial no cree que tal situación constituya una pronta 
solución de la diferencia. Por lo tanto, el Grupo Especial está de acu erdo con los  Estados  Unidos y el 
Reino Unido en que, para que la Unión Europea solicite una resolución sobre la prescripción en 
materia de transformación en el país, no es preciso que la prescripción en materia de transformación 
en el país esté creando actualmente  un efecto limitativo.  
7.64.   El Grupo Especial observa que se hizo referencia por primera vez a la prescripción en materia 
de transformación en el país en la Ley Nº  4/2009, y que la Unión Europea solicitó la celebración de 
consultas sobre esta medida en 2019, antes de que las nuevas prohibiciones de las exportaciones 
entraran en vigor el 1 de enero de  2020. No obstante, con respecto a los argumentos de Indonesia 
es importante recordar que los Miembros pueden plantear ante el sistema de solución de diferen cias 
de la OMC medidas que aún no han sido aplicadas, así como aquellas que han expirado o ya n o están 
en vigor.241 El argumento de Indonesia de que la prescripción en materia de transformación en el 
 
236 Respuesta de Indonesia a la pregunta 78 del  Grupo Especial.  
237 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 174 -175, y respuesta de Indonesia a la 
pregunta  45 c) del Grupo Especial. Véase también la respuesta de Indonesia a la pregunta 79 del 
Grupo  Especial ("La prescripción en materia de tra nsformación en el país simplemente impone obligaciones de 
transformación a todas las empresas mineras de Indonesia, con independencia de que las ventas se realicen en 
el mercado interno o el extranjero").  
238 Respuesta de Indonesia a la pregunta 66 c) del Gr upo Especial.  
239 Respuesta de Indonesia a la pregunta 75 b) del Grupo Especial.  
240 Respuesta de Indonesia a la pregunta 75 b) del Grupo Especial.  
241 Si el Grupo Especial constatara que la prescripción en materia de transformación en el país ya 
no está en vigo r, es posible que se viera limitado en la recomendación que podría formular en virtud del 
artículo  19 del ESD con respecto al cumplimiento, pero no tendría vedado formular constataciones con respecto 
a la compatibilidad de dicha prescripción con las obliga ciones que corresponden a Indonesia en el marco de 
la OMC. Véase, por ejemplo, el informe del Grupo Especial, Chile - Sistema de bandas de precios , 
párrafos  7.112 y 7.124, donde el grupo especial se abstuvo de formular una recomendación al demandado 
en virtud del artículo  19 del ESD de que pusiera en conformidad una medida que ya no estaba en vigor, 
 WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 56 - 
  país ni funciona como una condición previa para la export ación de mineral de níquel ni restringe las 
exportaciones, porque la exportación de mineral de níquel está prohibida, contradice estos principios 
claros del derecho de la OMC. Aceptar el argumento de Indonesia significaría que un Miembro podría 
evitar una constatación de incumplimiento con respecto a una medida adoptando otra medida, cuya 
incompatibilidad con el artículo XI.1 reconoce de buen grado, para evitar los efectos de la primera. 
Tal enfoque podría frustrar el principio de pronta solución de las dif erencias entre los Miembros, 
establecido en el artículo 3.3 del ESD.  
7.65.   Como se señala en la sección 2.1.2 supra , la prescripción en materia de transformación en el 
país exige a los titulares de IUP y de IUPK que purifiquen (es decir, refinen) el mineral de níquel en 
el país. Indonesia ha explicado que el apéndice I del Reglamento Nº  25/2018 del MEMR solo contiene 
información con respecto a la purificación del mineral d e níquel, y no sobre la transformación, porque 
el mineral de níquel no puede ser objeto de una transformación mínima, y debe ser purificado o 
refinado.242 Indonesia también aclaró que los productos resultantes tras la purificación o refinado 
exigidos ya no son mineral de níquel, sino que serían productos tales como mata de níquel, 
ferroníquel, fundición en bruto de níquel, o precipitado de hidróxido mixto o  precipitado de sulfuro 
mixto, que están comprendidos en códigos del SA diferentes de los del mineral de níquel.243 Aunque 
la prescripción en materia de transformación en el país no prohíbe explícitamente exportar mineral 
de níquel de la misma manera que lo s reglamentos por los que se aplica la prohibición de las 
exportaciones, crea una situación en virtud de la cual solo estarán disponibles para la exportación 
los productos de níquel refinados. Por su propia naturaleza, tal medida limita las exportaciones d e 
mineral de níquel.  
7.66.   La prescripción en materia de transformación en el país regula la venta de mineral de níquel 
y funciona de manera que crea una situación en la que no hay mineral de níquel disponible para que 
los exportadores lo vendan en el extranjero . Los únicos productos disponibles para la exportación 
son los productos más elaborados, tales como el ferroníquel, la fundición en bruto  de níquel y la 
mata de níquel.244 El Grupo Especial concluye, por lo tanto, que la prescripción en materia de 
transform ación en el país es una medida impuesta a la venta para la exportación en el sentido del 
artículo XI.1 del GATT de  1994 y está sujeta a las obligaciones establecidas en dicho artículo.  
7.2.1.3   La cuestión de si la prescripción en materia de transformación en el pa ís tiene un 
efecto limitativo en las exportaciones  
7.2.1.3.1   Principales argumentos de las partes y los terceros  
7.67.   Como se ha señalado supra , la Unión Europea sostiene que la prescripción en materia de 
transformación en el país está diseñada y funciona de manera que r estringe la posibilidad de exportar 
los productos minerales en bruto sin purificar y sin transformar y, por lo tanto, tiene un efecto 
limitativo directo inherente en las exportaciones.245 
7.68.   Indonesia manifiesta que, incluso si el Grupo Especial considerara que la prescripción en 
materia de transformación en el país está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo  XI.1 
 
pero concluyó que nada le impedía formular constataciones  sobre tal medida. Véanse también el informe del 
Grupo Especial del GATT, Estados Unidos - Superfund, p árrafo 5.2.2; el informe del Grupo Especial, 
Estados  Unidos - Aves de corral (China) , párrafo 7.56; y los informes del Órgano de Apelación, CE - Banano III 
(artículo 21.5 - Ecuador II) / CE - Banano III (artículo 21.5 - Estados Unidos) , párrafo 270. 
En Estados Unidos  - Superfund, el grupo especial del GATT constató que los artículos III y XI del GATT de 1947 
también pretenden crear la previsibilidad necesaria para planear el comercio futuro. El grupo especial señaló 
que la entrada en vigor del impuesto en l itigio al comienzo del segundo año siguiente al de la diferencia 
constituía un plazo dentro del cual se adoptarían las decisiones comerciales y de inversiones en las cuales 
podría incidir el impuesto. El grupo especial que examinó el asunto Estados Unidos - Aves de corral (China)  
procedió a hacer constataciones sobre la compatibilidad con las normas de la OMC de una medida expirada, 
aunque también reconoció que no sería adecuado hacer recomendaciones con respecto a tales medidas. 
En CE - Banano III (artículo 21.5 - Ecuador II) / CE - Banano III (artículo 21.5 - Estados Unidos) , el Órgano de 
Apelación consideró que entra "dentro de las facultades discrecionales del Grupo Especial decidir cómo tiene en 
cuenta las modificaciones ulteriores o la derogaci ón de la medida en litigio [ …] según las características 
peculiares de las diferencias que se les ha[yan] sometido".  
242 Respuesta de Indonesia a la pregunta 66 a) del Grupo Especial.  
243 Respuesta de Indonesia a las preguntas 12 y 66 del Grupo Especial.  
244 Respuesta de Indonesia a la pregunta 66 del Grupo Especial.  
245 Primera comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  50. (no se reproducen las notas de pie de 
página)  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 57 - 
  del GATT de  1994, la Unión Europea no ha acreditado prima facie  la incompatibilidad con el 
artículo  XI.1 del GATT de  1994 porque no ha demostrado que la prescripción tenga un efecto 
limitativo en el comercio de mineral de níquel que sea imputable en su totalidad a esa medida 
separado e independiente del efecto limitativo de la prohibición de las exportaciones.246 Indonesia 
sostiene que, como la prohibición a la exportación establecida en el Reglamento Nº  11/2019 del 
MEMR prohíbe totalmente las exportaciones de mineral de níquel a partir del 1 de enero de  2020, 
sencillamente no hay ninguna circunstancia en la que la prescripción  en materia de transformación 
en el país pueda actualmente tener efecto limitativo alguno en las exportaciones de mineral de 
níquel.247 
7.69.   Indonesia aduce que los hechos demuestran que, aunque no existiera la prohibición de 
exportar, la prescripción en materia  de transformación en el país no tendría efecto limitativo alguno 
en las exportaciones de mineral de níquel.248 Indonesia sustenta su argumento señalando pruebas 
de cuando no estaba en vigor la prohibición de las exportaciones (primero del 12 de enero de  2009 
al 12 de enero de  2014 y segundo del 11 de enero de  2017 al 31 de diciembre de  2019).249 
Según  Indonesia, en el primer período de suspensión de la prohibición de exportar, las exportaciones 
de mineral de níquel sin transformar se quintuplicaron, pasando de 10 millones de toneladas 
métricas húmedas en 2009 a 52 millones de toneladas en 2013, y en el segundo período 
se sextuplicaron con creces, de 4,9 millones de toneladas métricas húmedas en 2017 a 30,2 millones 
de toneladas métricas húmedas en 2019.250 A juicio de Indonesia, aunque los efectos en el comercio 
no son necesarios para demostrar la existencia de un efecto limitativo, no pueden pasarse por alto 
cuando la refutan. Según Indonesia, la Unión Europea pide efectivamente al Grupo Especial "que 
deje de lado los datos empíricos sobre las exportaciones en favor de conjeturas para concluir que 
una reglamentación interna no discriminatoria es una restricción cuantitativa prohibida en virtud del 
artículo XI.1".251  
7.70.   Indonesia sostiene que la prescripción en mat eria de transformación en el país no puede 
restringir directamente las exportaciones, porque no regula la posibilidad de exportar mineral de 
níquel. Con arreglo a la legislación de Indonesia, la autorización o prohibición de exportar mineral 
de níquel o cu alquier otro mineral en bruto se aplica mediante disposiciones jurídicas específicas que 
son distintas de cualquier prescripción en materia de transformación en el país, y que se aplican con 
independencia de tal prescripción. Indonesia aduce que las dispos iciones jurídicas que regulan 
específicamente la exportación de mineral de níquel son lex specialis  con respecto a la prescripción 
general de llevar a cabo un mínimo de actividades de transformación en Indonesia.252 Indonesia 
señala los datos de exportación , que confirman que el régimen jurídico de Indonesia permite las 
exportaciones separadamente de la prescripción en materia de transformación en el país .253 Por su 
parte, la Unión Europea mantiene que "[e]s irrelevante para la aplicación del artículo XI.1 de l GATT 
de 1994 la forma en que la legislación nacional en cuestión denomina y clasifica la medida nacional 
en cuestión", lo que importa es si una evaluación objetiva del asunto revela que la medida prohibió 
o restringió las exportaciones.254 La Unión Europea compara las disposiciones pertinentes del 
Reglamento Nº  25/2018 del MEMR (artículos 16, 17 y 46) y concluye que el argumento de Indonesia 
de que la prescripción en materia de transformación en el país no regula en absoluto las 
exportacion es es insostenible.255 
7.71.   Corea, los Estados Unidos, el Japón y el Reino Unido sostienen que no es necesario que un 
reclamante demuestre que una restricción o prohibición a la exportación tiene efectos comerciales 
 
246 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 12. Véanse también la primera comuni cación 
escrita de Indonesia, párrafos 80 y 84; y la segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 27.  
247 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 52.  
248 Respuesta de Indonesia a la pregunta 13 del Grupo Especial.  
249 Segunda comunicación escrita  de Indonesia, párrafos 52 -54; y respuesta de Indonesia a la 
pregunta  13 del Grupo Especial.  
250 Respuesta de Indonesia a la pregunta 13 del Grupo Especial, donde se hace referencia a MEMR, 
Excel of "Production and Sales of Nickel Ore from 2010 -2020" (prueba  documental IDN -24). 
251 Declaración inicial de Indonesia en la segunda reunión del Grupo Especial, párrafo 4.  
252 Declaración inicial de Indonesia en la segunda reunión del Grupo Especial, párrafo 29; y respuesta de 
Indonesia a las preguntas 73 y 74  c) del Grupo Especial.  
253 Observaciones de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 77 del Grupo 
Especial . 
254 Observaciones de la Unión Europea sobre la respuesta de Indonesia a la pregunta 74 del 
Grupo  Especial.  
255 Observaciones de la Unión Eu ropea sobre la respuesta de Indonesia a la pregunta 74 del 
Grupo  Especial.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 58 - 
  reales. El Grupo Especial podría constatar una  infracción del artículo XI.1 si la prescripción en materia 
de transformación en el país constituyera una limitación de la acción o de las exportaciones, 
sin necesidad de demostrar que ha causado una disminución real de las exportaciones.256 Por su 
parte, U crania aduce que un reclamante no puede limitarse a exponer sus alegaciones; debe 
demostrar cómo actúan las medidas en cuanto a sus efectos sobre el comercio.257 
7.72.   Los Estados Unidos señalan que nada impide al Grupo Especial constatar que una medida 
infringe el artículo XI.1 simplemente porque exista otra medida que también pueda prohibir o 
restringir la exportación y sostienen que la prohibición de exportar impuesta por Indonesia no impide 
que el Grupo Especial evalúe la prescripción en materia de transformac ión en el país en el marco del 
artículo XI.1.258 El Reino Unido señala que, aunque la prohibición de las exportaciones privó de 
efectos prácticos a la prescripción en materia de transformación en el país, no parece haber alterado 
la naturaleza de la prescri pción o su nexo con la exportación del producto en cuestión.259 
7.73.   El Canadá y el Reino Unido sostienen que la cuestión es el nexo entre la medida pertinente y 
sus efectos en la cantidad de exportaciones de un producto determinado. En los momentos en que 
se pe rmiten las exportaciones, aun así estas no pueden efectuarse a menos que se haya satisfecho 
la prescripción en materia de transformación en el país. Eso significa que el acto de exportación 
depende del cumplimiento de la prescripción.  
7.2.1.3.2   Análisis realizado po r el Grupo Especial  
7.74.   Como se ha indicado supra260, no todas las restricciones a la exportación o a la venta para la 
exportación serían incompatibles con el artículo XI.1 del GATT de  1994, sino únicamente las que 
tienen un efecto limitativo en la cantidad de exportaciones. Los grupos especiales determinan la 
compatibilidad con el artículo XI.1 sobre la base del diseño, la arquitectura y la estructura reveladora 
de la medida considerados en su contexto pertinente.261 Los datos sobre las corrientes comerciales 
pueden servir para ilustrar o confirmar una conclusión sobre el efecto limitativo o la falta de tal 
efecto de una medida concreta262, pero no son determinantes respecto de la cuestión de si una 
medida es una restricción a la exportación o a la venta para la e xportación en el sentido del 
artículo  XI.1 del GATT de  1994. En ese contexto, es importante recordar que una medida puede ser 
impugnada sobre la base de su naturaleza de jure  y de su efecto limitativo anterior o potencial, 
incluso si no tiene actualmente e fecto alguno.  
7.75.   La prescripción en materia de transformación en el país, por su propia naturaleza, exige que 
el mineral de níquel se venda a los transformadores nacionales que luego lo transforman en algo 
distinto del mineral de níquel. Eso significa necesar iamente que, si las minas y refinerías cumplen la 
prescripción en materia de transformación en el país, no habrá mineral de níquel disponible para su 
venta para la exportación. La Unión Europea ha acreditado prima facie  que la prescripción en materia 
de transformación en el país crea una restricción de jure  a la exportación de mineral de níquel incluso 
en momentos en que no hay ninguna prohibición de las exportaciones en vigor.  
7.76.   En un intento de refutar la presunción prima facie  acreditada por la Unión Europ ea, Indonesia 
aduce que la totalidad del efecto limitativo es atribuible a la prohibición de las exportaciones y no a 
la prescripción en materia de transformación en el país. En apoyo de su argumento, Indonesia señala 
los datos de exportación correspondien tes a los períodos en que, según Indonesia, se permitía la 
exportación, y, sin embargo, la prescripción en materia de transformación en el país estaba en vigor. 
Indonesia sostiene también que la prescripción no puede tener un efecto limitativo en las 
expor taciones porque, en el ordenamiento jurídico de Indonesia, es el MOT, y no el MEMR, el que 
puede autorizar o prohibir la exportación.  
 
256 Comunicación presentada por Corea en calidad de tercero, párrafo 12; comunicación presentada por 
los Estados Unidos en calidad de tercero, párrafos 12 -13; comunicación presentada por el Japón en calidad de 
tercero, párrafo 10; comunicación presentada por el Reino Unido en calidad de tercero, párrafos 4 -6. 
257 Comunicación presentada por Ucrania en calidad de tercero, párrafo 9.  
258 Respuesta de los Estados Unidos en calidad de tercero a la pregunta 1 del Grupo Especial.  
259 Respuesta del Reino Unido en calidad de tercero a la pregunta 1 del Grupo Especial.  
260 Véase el párrafo 7.27 supra . 
261 Informes del Órgano de Apelación, Argentina - Medidas relativas a la importación , párrafo 5.217.  
262 Informe del Grupo Especial, Indonesia - Regímenes de licencias de importación , párrafo 7.132.  WT/DS592/R   
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  7.77.   Indonesia proporciona datos que muestran un aumento de las exportaciones de mineral de 
níquel en los períodos en que, según afirma, se había "levantado" la prohibición de exportar y la 
prescripción en materia de transformación en el país seguía en vigor, para sostener que la 
prescripción no tiene efecto limitativo alguno en las exportaciones, separado e independiente de l a 
propia prohibición de exportar. Sin embargo, el Grupo Especial observa que la atenuación de la 
prohibición en los períodos pertinentes solo se refería al mineral de baja ley.263 La prohibición de 
exportar mineral de alta ley se mantuvo en todo momento. Po r consiguiente, los datos 
no demuestran lo que ocurriría si las dos medidas —la prohibición de las exportaciones y la 
prescripción en materia de transformación en el país — no estuvieran en vigor simultáneamente.  
7.78.   Con respecto a los datos en sí, el Grupo Esp ecial observa que se presentan como volúmenes 
absolutos de datos de exportación. Los efectos limitativos pueden demostrarse no solo por la 
reducción de las cifras absolutas, sino también por la contención del aumento o la reducción de la 
cuota de mercado.264 El Grupo Especial observa asimismo que la propia Indonesia informa del actual 
desequilibrio entre la oferta y la demanda, además de predecir una demanda explosiva de mineral 
de níquel.265 
7.79.   El Grupo Especial observa que esas exportaciones se habrían realiza do de conformidad con 
disposiciones reglamentarias distintas (los Reglamentos Nº  20/2013, después Nº  1/2014, después 
Nº 25/2018 del MEMR, y el Reglamento Nº  1/2017 del MOT), que permitían la exportación de 
mineral de baja ley previa aprobación del Ministro  de Comercio si se cumplían determinadas 
condiciones, en particular la construcción de instalaciones de refinado.266 El hecho de que se crearan 
oportunidades de exportación limitadas mediante una solicitud especial dirigida al Ministro de 
Comercio no anula el diseño general, la arquitectura, la estructura reveladora y el efecto de la 
prescripción en materia de transformación en el país.  
7.80.   A la luz de lo anterior , el Grupo Especial concluye que los datos de exportación de Indonesia 
no han refutado la acreditaci ón prima facie  de que la prescripción en materia de transformación en 
el país tiene un efecto limitativo por su propia naturaleza.  
7.81.   Indonesia también sostiene que la prescripción en materia de transformación en el país 
no puede tener un efecto limitativo en  las exportaciones debido a su situación en el régimen jurídico 
interno de Indonesia. Indonesia explica que la prescripción en materia de transformación en el país 
fue promulgada por el MEMR y que solo el MOT está facultado para permitir o prohibir las 
exportaciones. El Grupo Especial señala que la forma en que el reclamante caracteriza una medida 
en su propio régimen jurídico no determina cómo será considerada esa medida por un grupo especial 
o el Órgano de Apelación.267 El Grupo Especial observa también qu e las medidas pueden tener el 
efecto de restricción de las exportaciones sin adoptar la forma de una prohibición expresa a la 
exportación. Nada de lo dispuesto en los Acuerdos de la OMC establece que las medidas 
gubernamentales que restringen la exportació n se limiten solo a las que lo hacen explícitamente y 
en virtud de una autoridad gubernamental específica.  
7.82.   La prescripción en materia de transformación en el país se establece en el artículo 103 de la 
Ley Nº  4/2009 y se ha aplicado a lo largo del tiempo me diante diversos reglamentos, el más reciente 
de los cuales es el Reglamento Nº  25/2018 del MEMR, que restringe explícitamente la capacidad de 
los titulares de IUP/IUPK para operaciones de producción y de los titulares de IUP para operaciones 
 
263 El Grupo Especial pidió a Indonesia que facilitara datos so bre las exportaciones tanto del mineral de 
baja ley como del de alta ley (véase la pregunta 17 a) del Grupo Especial). En la respuesta de Indonesia no se 
establece tal distinción. Cuando se le preguntó si los datos representaban solo el mineral de baja ley , Indonesia 
indicó que no todas las exportaciones eran de mineral de baja ley, pero también señaló que "[t]ras la 
atenuación de la prohibición a las exportaciones, se exportó una gran cantidad de mineral de baja ley". Véase 
la respuesta de Indonesia a la p regunta 76 del Grupo Especial. En su primera comunicación escrita, Indonesia 
señaló también que la pureza del níquel exportado por una de las principales empresas de Indonesia a China 
en 2019 era, en promedio, del [[ ***]]. Véase la primera comunicación esc rita de Indonesia, párrafo 48.  
264 Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Grandes aeronaves civiles (2ª reclamación) , 
párrafo  1006.  
265 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 88.  
266 Respuesta de Indonesia a la pregunta 74  c) del Grupo Esp ecial, donde se hace referencia a MOT, 
Excel of "Approved Export Applications", prueba documental IDN -123 (ICC). [[ ***]] "Entre 2017 y 2019, el 
MOT no rechazó ninguna solicitud de aprobación de exportación que cumpliera todos los requisitos legales".  
267 Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Grandes aeronaves civiles (2ª reclamación) , 
párrafo  593. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 60 - 
  de producción,  específicamente para la transformación y/o purificación de minerales metálicos, 
minerales no metálicos o rocas, para vender mineral de níquel en el extranjero.268 Otros reglamentos 
del MEMR disponen que se permiten o prohíben las exportaciones o que se establece una excepción 
a una prohibición vigente si el exportador obtiene el permiso del Ministro de Comercio y demuestra 
que está construyendo instalaciones de ref inado.269 El MEMR ha promulgado varios reglamentos que 
se refieren a las ventas al exterior de mineral de níquel y las regulan, por lo que el Grupo Especial 
debe presumir que tiene competencias para ello. El Grupo Especial observa también que, en el 
context o de la prohibición de las exportaciones, Indonesia no ha sostenido que el Reglamento 
Nº 11/2019 del MEMR no pueda servir de base para una alegación de infracción del artículo XI.1, 
porque fue promulgado por el MEMR y no por el MOT.  
7.83.   Por consiguiente, el Gr upo Especial constata  que el hecho de que la prescripción en materia 
de transformación en el país esté administrada por el MEMR y no por el MOT y esté dirigida a las 
empresas mineras y a las refinerías y no a los exportadores no es suficiente para concluir  que 
no tiene un efecto limitativo en las exportaciones.  
7.84.   En resumen, la Unión Europea ha demostrado que el diseño, la arquitectura y la estructura 
reveladora de la prescripción en materia de transformación en el país establecen que, por su propia 
naturalez a, la prescripción tiene un efecto limitativo en las exportaciones. Por lo tanto, la 
Unión  Europea ha acreditado prima facie  que la prescripción en materia de transformación en el país 
es incompatible con el artículo XI.1 del GATT de  1994, e Indonesia no l o ha refutado.  
7.2.1.4   Conclusión sobre la cuestión de si la prescripción en materia de transformación 
en el país es una restricción en el sentido del artículo XI.1 del GATT de  1994  
7.85.   El Grupo Especial constata  que el texto del artículo XI.1 del GATT de  1994 incluye  claramente 
las medidas relativas a la "venta para la exportación". El Grupo Especial constata que la prescripción 
en materia de transformación en el país está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 
XI.1 del GATT de  1994 porque es una restricc ión a la venta para la exportación de mineral de níquel , 
que tiene un efecto limitativo en las exportaciones por su propia naturaleza. Por consiguiente, el 
Grupo Especial constata que la prescripción en materia de transformación en el país está sujeta a la  
obligación establecida en el artículo XI.1 del GATT de  1994 y puede acogerse a la exclusión de esa 
obligación contenida en el artículo XI.2  a) del GATT de  1994 si se satisfacen los demás elementos 
de dicha disposición.  
7.2.2   La cuestión de si el mineral de níqu el es esencial para Indonesia en el sentido del 
artículo XI.2  a) del GATT de  1994  
7.86.   Como se ha señalado anteriormente, para estar comprendidas en el ámbito de aplicación del 
artículo XI.2  a) y, por lo tanto, para no estar sujetas a la obligación del artículo  XI.1, las prohibiciones 
o restricciones deben referirse a productos alimenticios o a otros productos esenciales para el 
Miembro demandado. En consecuencia, el Grupo Especial pasará ahora a determinar si el mineral 
de níquel es esencial para Indonesia.270 
7.2.2.1   Principales argumentos de las partes y los terceros  
7.87.   Indonesia señala tres razones principales por las que el níquel es esencial para el país. 
En primer lugar, la importancia de la minería para la economía indonesia, dado que representa una 
parte sustancial de su PIB. A este respecto, Indonesia señala que  Indonesia es uno de los principales 
productores mundiales de níquel del mundo y representa un 7 % de la producción mundial ; la minería 
 
268 El artículo 19 del Reglamento Nº  25/2018 del MEMR también se refiere a los titulares de IUP para 
operaciones de producción, específicamente para el tr ansporte y las ventas.  
269 Reglamentos Nº  20/2013, Nº  1/2014 y Nº  11/2019 del MEMR. El Grupo Especial no constata que 
esos reglamentos formen parte de la actual versión de la prescripción en materia de transformación en el país 
ni formula constataciones sobr e su compatibilidad con las obligaciones que corresponden a Indonesia en virtud 
del GATT de 1994. El Grupo Especial se limita a señalar una pauta fáctica en los reglamentos de Indonesia 
promulgados por el MEMR que regulan el mineral de níquel (entre otros minerales).  
270 El Grupo Especial observa que el grupo especial que se ocupó del asunto China - Materias primas  
siguió un orden de análisis similar al determinar, en primer lugar, si las medidas eran prohibiciones o 
restricciones, después si estaban relacion adas con un producto esencial, para pasar seguidamente a los demás 
elementos del artículo XI.2  a). Véanse los informes del Grupo Especial, China - Materias primas , sección D.1.b.  WT/DS592/R   
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- 61 - 
  del níquel contribuye de manera significativa a los ingresos del Gobierno  y al empleo271, y tiene una 
particular importancia económica y estratégica en las regiones empobrecidas donde se produce, 
como Sulawesi y Maluku .272 En segundo lugar, Indonesia  aduce que  el níquel es un insumo 
indispensable  para la industria siderúrgica , que representa el 3,94 % del PIB industrial total . 
Indonesia señala que la industria siderúrgica nacional no puede satisfacer la demanda y que casi la 
mitad de la demanda de acero de Indonesia se suministra desde el extranjero.273 En tercer lugar, 
Indonesia se ñala que la ejecución de un plan estratégico con el fin de aumentar la producción de 
baterías para vehículos eléctricos en Indonesia a corto plazo, lo que se traduce en la necesidad de 
asegurar un insumo fundamental para esa producción, a saber, el níquel.274 
7.88.   En apoyo de este argumento, Indonesia señala que el grupo especial que se ocupó del asunto 
China - Materias primas  reconoció que la bauxita de calidad refractaria era "esencial" para China, 
por tratarse de un insumo para la fabricación de acero y por la relevante importancia de ese sector 
para la economía china.275 
7.89.   Indonesia aduce que la Unión Europea no ha refutado satisfactoriamente su argumentación 
de que el níquel es "esencial" para Indonesia en el sentido del artículo XI.2  a) del GATT de  1994.  
7.90.   La Unión Europea aduce que el mero hecho de ser la fuente de la acti vidad económica primaria 
en una región o en un Miembro no basta para calificar un producto de esencial en el sentido del 
artículo XI.2  a) del GATT de  1994. La Unión Europea sostiene que hay que interpretar los tipos de 
productos abarcados por la disposició n tomando como referencia la inclusión expresa de "productos 
alimenticios" en el artículo XI.2  a). En opinión de la Unión Europea, que a su juicio es coincidente 
con la del Órgano de Apelación, "otros productos esenciales para la parte contratante" deben s er de 
tipo similar a los productos alimenticios y, por lo tanto, deben satisfacer las necesidades esenciales 
de la población.276 Según la Unión Europea, un producto que tiene gran importancia económica en 
lo que respecta a la generación de empleo o de ingre sos públicos puede no ser "esencial" si no 
responde a una necesidad vital concreta de la población.277 A juicio de la Unión Europea, esos tipos 
de productos serían más o menos los mismos en todos los Miembros, con alguna diferenciación 
motivada por las cost umbres dietéticas locales o las particularidades climáticas.278 La Unión Europea 
sostiene que aceptar la interpretación de Indonesia daría lugar a una interpretación demasiado laxa 
del artículo XI.2  a) del GATT de  1994, lo que tendría la consecuencia de pri var de contenido la 
obligación del artículo XI.1 del GATT de  1994.  
7.91.   El Canadá sugiere que el Grupo Especial, al examinar si la producción de níquel es esencial, 
ha de analizar los datos relativos a la capacidad de producción de níquel en los últimos años y 
compararlos con los datos relativos a la demanda interna durante el mismo período, además de 
evaluar la contribución del mineral de níquel como sector de producción a la economía indonesia.279 
7.92.   Con respecto a la cuestión de si el artículo XI.2  a) del GATT de  1994 puede amparar la 
imposición de medidas que aseguren el suministro a una rama de producción nacional, Corea 
se refiere al informe de un grupo de trabajo del GATT en el que se confirmó que el GATT de  1994 
"no permite la imposición de restricciones a la  exportación de una materia prima para proteger o 
promover una rama de producción nacional".280 El Reino Unido observa que "el acceso a los 
suministros nacionales de insumos no es, en sí y de por sí, 'esencial[]' para el desarrollo de una 
rama de producción  nacional"281 y que se debe examinar si los insumos importados podrían 
 
271 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 136; y segunda comunicación escrita de 
Indonesia, párrafos 109 -115. 
272 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 1 00. 
273 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 137, donde se hace referencia a (Bank 
Indonesia, "Gross Domestic Product by Industrial Origi n at Current Prices", Indonesian Economic and Financial 
Statistics (2021), 226 -227, prueba documental IDN -50). El Grupo Especial observa que Indonesia se refiere 
aquí al porcentaje del PIB industrial  y no del PIB total representado por la industria siderúr gica. 
274 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 138 ; y segunda comunicación escrita de 
Indonesia, párrafo 100 . 
275 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 135.  
276 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 129 -131; y resp uesta de la 
Unión  Europea a la pregunta 29 del Grupo Especial.  
277 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  132. 
278 Respuesta de la Unión Europea a las preguntas 29 y 31 del Grupo Especial.  
279 Respuesta del Canadá en calidad de tercero a la pr egunta 4 del Grupo Especial.  
280 Respuesta de Corea en calidad de tercero a la pregunta 4 del Grupo Especial.  
281 Respuesta del Reino Unido en calidad de tercero a la pregunta 4 del Grupo Especial.  WT/DS592/R   
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- 62 - 
  satisfacer la necesidad de la rama de producción nacional sin requerir una restricción a la 
exportación. El Japón y los Estados Unidos aceptan la posibilidad de que la obtención de insum os 
para una rama de producción nacional esté permitida al amparo del artículo XI.2  a). El Japón 
sostiene que un Miembro que utilice esta línea de argumentación tendría que explicar por qué el 
desarrollo de esa rama de producción en particular es absolutame nte necesario o indispensable para 
satisfacer las necesidades básicas de la población de ese Miembro y, en consecuencia, por qué un 
insumo en esa rama de producción en particular es "esencial" para el Miembro.282 
Los Estados  Unidos, por su parte, aducen que  un producto que sea un insumo utilizado en una rama 
de producción que un Miembro desea desarrollar "puede ser un factor justificativo de la 'esencialidad' 
del producto para el Miembro".283 
7.2.2.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.93.   El término "esencial " se define como "absolutamente indispensable o necesario ".284 En 
consecuencia, el artículo XI.2  a) se refiere a una escasez aguda de productos alimenticios o 
productos de otro modo absolutamente indispensables o necesarios. Al incluir concretamente la 
expresión "productos alimenticios", el artículo XI.2  a) proporciona una indicación de lo que se puede 
considerar que es un producto esencial para la parte contratante, pero no limita el alcance del 
término otros productos esenciales únicamente a los productos alimen ticios.  
7.94.   Este Grupo Especial está de acuerdo con el grupo especial que se ocupó del asunto 
China  - Materias primas  en que "[a]parentemente, las palabras 'para [el Miembro] exportador' 
se añadieron al borrador inicial del párrafo 2 a) del artículo XI para ac larar que 'la importancia de 
cualquier producto debe juzgarse en relación con el país en particular de que se trate'".285 Esto no 
significa que un Miembro pueda simplemente afirmar que un producto es esencial para él.286 
Significa, sin  embargo, que los tipos  de productos que son esenciales pueden variar de un Miembro 
a otro. Así  pues, la determinación de si un producto es esencial debe centrarse en las circunstancias 
particulares a las que se enfrenta el Miembro demandado en el momento en que ese Miembro apli ca 
una restricción o prohibición en virtud del artículo XI.2  a) del GATT de  1994.287 
7.95.   El Grupo Especial también está de acuerdo con el grupo especial que se ocupó del asunto 
China - Materias primas  en que la definición de producto esencial en el sentido del artículo XI.2  a) 
del GATT de  1994 "puede incluir un producto que sea un 'insumo' para un producto o industria 
importantes".288 Al igual que el Órgano de Apelación, el Grupo Especial no excluye que  una medida 
comprendida en el ámbito del artículo XI.2  a) pueda referirse a un recurso natural agotable.289 
7.96.   Aplicando esta interpretación a los hechos del presente asunto, el Grupo Especial recuerda 
que Indonesia ha descrito el mineral de níquel de baja ley  como desecho y sobre carga que no  resulta 
económicamente viable. Por lo tanto, el Grupo Especial concluye que Indonesia no ha demostrado 
que el mineral de níquel de baja ley sea actualmente un producto esencial para Indonesia.  
7.97.   Con respecto al mineral de al ta ley, Indonesia ha basado su argumentación en el hecho de 
que el producto es esencial para las economías de dos regiones —Maluku y Sulawesi — y en tres 
ramas de producción: la minería del níquel, el acero inoxidable y las baterías para vehículos 
eléctrico s.290 Indonesia indica que en 2020 la minería del níquel representó el 27 % del producto 
 
282 Respuesta del Japón en calidad de tercero a la pregunta 4 del Grupo Especial.  
283 Respuesta de los Estados Unidos en calidad de tercero a la pregunta 4 del Grupo Especial.  
284 Informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo 326.  
285 Informes del Grupo Especial, China - Materias primas , párrafo 7.275 (donde se cita Consejo 
Económico y Social de las Naciones Unidas, Segundo período de sesiones de la Comisión Preparatoria de la 
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo , Comisión A: Informe del Subcomité sobre los 
Artículos 25 y 27, E/PC/T/141 (1 de agosto de 1947)).  
286 Informes del Grupo Especial, China - Materias primas , párrafo 7.345.  
287 Informes del Grupo Especial, China - Materias primas , párrafo 7.276.  
288 Informes del Grupo Especial, China - Materias primas , párrafo 7.282.  
289 Informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo 337.  
290 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 100, donde se hace referencia a la respuesta de 
Indonesia a la pregunta 39  a) del Grupo Especial; B. Devi, D. Prayogo, "Mi ning and Development in Indonesia: 
An Overview of the Regulatory Framework and Policies", International Mining for Development Centre: Action 
Research Report, (March 2013) (prueba documental IDN -5), página 11; y Nikkei Asia, Automobiles 
"Indonesia's electr ic car dreams at odds with deforestation pledge", available at: 
https://asia.nikkei.com/Business/Automobiles/Indonesia -s-electric -car-dreams -at-odds-with-deforestation -
pledge (last accessed 21 January 2022) (prueba documental IDN -99). WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 63 - 
  interior bruto regional (PIB regional) en Sulawesi Sudoriental , el 41 % del PIB regional en Sulawesi 
Central y el 23 % del PIB regional en Maluku Septentrional .291 
7.98.   El Grupo Especial pidió a Indonesia que facilitara información sobre el empleo y los ingresos 
en los tres ámbitos respecto de los cuales Indonesia señala que el mineral de níquel es esencial: la 
minería del níquel, el acero inoxidable y las baterías para vehí culos eléctricos. Indonesia presentó 
los siguientes datos con respecto a la industria minera del níquel y la industria del acero 
inoxidable292: 
INDUSTRIA MINERA DEL NÍQUEL  
(EXTRACCIÓN + FUNDICIÓN DE NÍQUEL)  
Año Porcentaje  
del PIB de 
Indonesia  Número total 
de empleados  Porcentaje del 
empleo total  Porcentaje de 
los ingresos 
públicos  
2012 [[*** *** *** *** 
2013 *** *** *** *** 
2014 *** *** *** *** 
2015 *** *** *** *** 
2016 *** *** *** *** 
2017 *** *** *** *** 
2018 *** *** *** *** 
2019 *** *** *** *** 
2020 *** *** *** *** 
2021 *** *** *** ***]] 
 
INDUSTRIA DEL ACERO INOXIDABLE  
Año Porcentaje  
del PIB de 
Indonesia  Número total 
de empleados  Porcentaje del 
empleo total  Porcentaje de 
los ingresos 
públicos  
2012 [[*** *** *** *** 
2013 *** *** *** *** 
2014 *** *** *** *** 
2015 *** *** *** *** 
2016 *** *** *** *** 
2017 *** *** *** *** 
2018 *** *** *** *** 
2019 *** *** *** *** 
2020 *** *** *** *** 
2021 *** *** *** ***]] 
 
7.99.   Los datos indican que la industria minera del níquel ha representado una parte importante del 
PIB de Indonesia (por encima del 10 %) a un nivel estable desde  2012 hasta 2021. Asimismo, 
la industria minera del níquel constituyó una parte importante de los ingresos públicos en 2012/2013 
y disminuyó a partir de ent onces, aunque sigue siendo considerable. El número de empleados en la 
industria minera del níquel era pequeño en los años 2012 -2105 y aumentó significativamente 
de 2016 a 2017, y siguió creciendo a partir de entonces hasta comenzar a disminuir en 2021. 
Como proporción del empleo total, la industria minera del níquel ha representado una parte 
sustancial del empleo total desde  2017. En cambio, el acero inoxidable representa un porcentaje 
menor del PIB de Indonesia y un porcentaje muy pequeño del empleo total y de los ingresos públicos. 
Por lo que respecta a la industria de baterías de vehículos eléctricos, Indonesia reconoce que, en el 
momento en que se adoptaron las medidas, no había empleo en esa industria, pero se estimaba que 
la construcción de un ecosiste ma de vehículos eléctricos contribuiría significativamente al PIB y daría 
lugar a la creación de miles de puestos de trabajo directos, generaría ingresos estatales, crearía 
 
291 BPS, Excel of "GRDP  of South Sulawesi, Central Sulawesi and North Maluku" (prueba 
documental  IDN-100).  
292 Respuesta de Indonesia a la pregunta 101 del Grupo Especial  (contiene ICC) . El Grupo Especial 
observa que Indonesia facilitó los datos relativos a la industria minera del  níquel en porcentajes, mientras que 
presentó los datos sobre la industria del acero inoxidable en decimales. El Grupo Especial ha ajustado los datos 
sobre la industria del acero inoxidable para que sean comparables con los de la industria minera del níque l. WT/DS592/R   
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  miles de puestos de trabajo adicionales en las fases ulteriores  del proceso product ivo, y aumentaría 
la balanza comercial de Indonesia.293 
7.100.   El Grupo Especial recuerda las orientaciones del Órgano de Apelación en el sentido de que 
los distintos elementos del artículo XI.2  a) se informan mutuamente, y un elemento puede dar 
sentido a otro. El  Grupo Especial analizará más detenidamente en la sección 7.2.3 infra el elemento 
de la aplicación temporal de las medidas comprendidas en el artículo XI.2  a), que deben servir para 
atender una necesidad pasajera y no deben ser de carácter permanente o mantenerse hasta que un 
recurso natural se agote por completo. Como se examinará más detenidamente en la 
sección  7.2.4  infra con respecto a la escasez aguda, el Grupo Especial también entiende que la 
flexibilidad prevista en el artículo XI.2  a) no tiene por objeto permitir que los Miembros impongan 
restricciones a la exportación de una materia prima con el fin de proteger o promover una industria 
nacional .294 Teniendo eso presente, el Grupo Especial opina que un insumo industrial puede ser 
esencial y estar comprendido en la categoría de "absolutamente indispensable[] o necesario[]"  si se 
necesita para mantener una industria ante una necesidad pasajera, pero no para protegerla de las 
vicisitudes de la competencia o de las condiciones normales del mercado con respecto al acceso a 
los insumos, o  para crear una industria hasta entonces inexistente. En ese sentido, el Grupo Especial 
opina que puede ser difícil demostrar que un insumo es esencial en el sentido del artículo XI.2  a) 
del GATT  de 1994 si, en realidad, todavía no está siendo utilizado por una rama de producción 
nacional del Mie mbro demandado. La consecuencia de los argumentos de Indonesia es que, si el 
grupo  especial que se ocupó del asunto China - Materias primas  tenía razón en que la bauxita era 
"esencial" para una economía tan diversa como la de China, entonces este Grupo Esp ecial debe 
concluir necesariamente que el mineral de níquel es esencial para Indonesia. Sin embargo, el 
Grupo  Especial no ve un paralelismo exacto entre la situación de la bauxita en China y el níquel en 
Indonesia. A este respecto, el Grupo Especial recuer da los factores que el grupo especial en la 
diferencia China - Materias primas  consideró pertinentes al determinar que la bauxita era un 
producto esencial para China. Ese grupo especial observó que la bauxita de calidad refractaria 
se utilizaba en la produ cción de hierro, acero y otros productos importantes para los mercados 
interior y de exportación de China; que China era el mayor productor mundial de acero —el producto 
de fases ulteriores — y que su industria siderúrgica era uno de los principales consumi dores del 
insumo (bauxita de calidad refractaria) y representaba una fuente de empleo significativa. También 
ocurría que los productos de fases ulteriores  eran en sí mismos productos importantes para las 
industrias manufacturera y de la construcción, dos s ectores fundamentales que impulsan la industria 
y el desarrollo de China.295 
7.101.   La minería del níquel es una fuente importante de empleo y de ingresos públicos para 
Indonesia, sobre todo si se examinan las regiones de Maluku y Sulawesi. No obstante, las medidas 
no están destinadas a hacer frente a una escasez aguda de mineral de níquel para la industria 
minera. Antes bien, como explica Indonesia, las medidas tratan sobre la disponibilidad de mineral 
de níquel como insumo para las industrias de fases ulter iores del proceso productivo.296 Sin embargo, 
a diferencia de la situación de la bauxita en China, el mineral de níquel no constituye ya un insumo 
para importantes industrias de fases ulteriores del proceso productivo en Indonesia. Indonesia 
reconoce que, e n el momento del establecimiento del Grupo Especial, la producción de baterías para 
vehículos eléctricos todavía no había comenzado en Indonesia y que solo se preveía que 
se convirtiera en una fuente de empleo y de ingresos públicos en el futuro.297 Del mis mo modo, 
la producción de acero inoxidable actualmente constituye una parte menor de la economía de 
Indonesia y representó una baja proporción de empleo e ingresos públicos durante el 
período  2012-2020. Además, Indonesia no ha presentado pruebas de que el acero inoxidable y las 
baterías para vehículos eléctricos sean productos importantes para otras industrias manufactureras 
en Indonesia.  
 
293 Respuesta de Indonesia a la pregunta 101 del Grupo Especial, donde se hace referencia a MEMR, 
Presentation on "The Role of Minerals in the Development of Indonesia's Battery Industry" 
(10 September  2021) ( prueba documental IDN -127 (ICC)).  
294 Documento GATT/CP.4/33, Report of the Working Party "D" on Quantitative Restrictions, 
de 28 de marzo de 1950, publicado nuevamente como "The Use of Quantitative Restrictions for Protective and 
Commercial Purposes," Nº  de venta GATT/1950 -3, párrafo 12.  
295 Informes del  Grupo Especial, China - Materias primas , párrafo 7.340.  
296 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 137 -138; y segunda comunicación escrita de 
Indonesia, párrafo 116.  
297 Respuesta de Indonesia a las preguntas 39 c) y 101 del Grupo Especial . WT/DS592/R   
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  7.102.   Por consiguiente, el Grupo Especial constata que Indonesia, a juzgar por la argumentación 
y las pruebas que ha presentad o, no ha satisfecho la carga que le corresponde de demostrar que el 
mineral de níquel es esencial para Indonesia en el sentido del artículo XI.2  a). 
7.103.   Como el Grupo Especial examinará más detenidamente en el párrafo 7.137  infra, el principio 
de soberanía permanente sobre los recursos naturales es pertinente para l a interpretación de las 
obligaciones del GATT. La constatación del Grupo Especial que figura en esta sección no contradice 
ese entendimiento . 
7.2.3   La cuestión de si la prohibición de las exportaciones y la prescripción en materia de 
transformación en el país se  aplican temporalmente  
7.2.3.1   Principales argumentos de las partes y los terceros  
7.104.   Indonesia se basa en que aplicó las prohibiciones y las restricciones a la exportación de 
mineral de níquel en el pasado durante lo que denomina "solo períodos limitados"298 como pru eba 
de que los reglamentos de aplicación vigentes asimismo solo se aplican temporalmente. 
Concretamente, Indonesia hace referencia a dos prohibiciones a la exportación que se aplicaron en 
virtud del Reglamento Nº  7/2012 del MEMR (que estuvo en vigor 15 día s)299 y el Reglamento 
Nº 1/2014 del MEMR (que, según sostiene Indonesia, estuvo en vigor desde el 11 de enero de  2014 
hasta que se revocó en enero de  2017).300 
7.105.   Análogamente, en relación con la prescripción en materia de transformación en el país, 
Indonesia a duce que estas prescripciones "solo tuvieron por efecto restringir las exportaciones de 
níquel sin transformar o sin refinar durante períodos limitados".301 Además, Indonesia afirma que, 
en la medida en que los productores nacionales estaban sujetos a las p rescripciones, estas afectaban 
a la venta de níquel en el mercado interior y, por consiguiente, estaban comprendidas en el 
artículo  III.4 del GATT de  1994.302 
7.106.   Indonesia afirma que mantiene la práctica sistemática de aplicar prohibiciones y restricciones 
a la exportación de mineral de níquel exclusivamente con carácter temporal.303 Indonesia aduce 
también que ha presentado pruebas contemporáneas de que el motivo por el que se adoptó la 
prohibición a la exportación de mineral de níquel era satisfacer las necesi dades inmediatas de 
suministro de la industria nacional de transformación y que, por consiguiente, el fin de su aplicación 
es atender una necesidad pasajera.304 Por último, Indonesia aduce que la Unión Europea parece 
estar de acuerdo en que, en el pasado, l as prohibiciones a la exportación de mineral de níquel de 
baja ley han estado vigentes solo durante un tiempo limitado, de modo que el único desacuerdo que 
resta entre las partes parece referirse exclusivamente al mineral de níquel con una ley superior 
al 1,7%.305 Indonesia señala que, cuando la Unión Europea solicitó la celebración de consultas 
en 2019, el Reglamento 25/2018 del MEMR llevaba en vigor menos de un año y siete meses, y que 
las prohibiciones a la exportación previstas en el Reglamento 11/2019 d el MEMR y en el 
Reglamento  96/2019 del MOT no estaban en vigor en absoluto. Indonesia señala que, mientras el 
procedimiento del Grupo Especial estaba en curso, el Reglamento 25/2018 del MEMR llevaba en 
vigor tres años y ocho meses, y el Reglamento 11/2019 del MEMR y el Reglamento 96/2019 del MOT 
llevaban en vigor dos años.306 A juicio de Indonesia, si se examina el calendario que abarca desde 
la exploración  hasta la producción del mineral de níquel, menos de cuatro años de aplicación es un 
período muy corto en la industria minera.307 
7.107.   La Unión Europea afirma que no resulta convincente referirse al modo en que se aplicaron 
en el pasado las prohibiciones a la exportación para aducir que la prohibición a la exportación actual 
 
298 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 94.  
299 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 95 -96. 
300 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 99.  
301 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 103.  
302 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 103.  
303 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 78, donde se hace referencia a la primera 
comunicación escrita de Indonesia, párrafos 94 -103. 
304 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 75 -76, donde se hace referencia a 
Press  Release from the MEMR, 2 September 2019 (prueba documental IDN -92), página 2.  
305 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 79.  
306 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 81.  
307 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 82.  WT/DS592/R   
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  asimismo solo se aplica temporalmente.308 La Unión Europea señala también que los argumentos 
relativos a una aplicación temporal anterior solo pueden considerarse válidos para el mineral de baja 
ley porque la exportación de mineral de alta ley ha estado prohibida de manera continua desde 
enero de 2014.309 La Unión Europea aduce que el tiempo durante el cual los reglamentos de  2019 
estuvieron vigentes antes de que se solicitara la celebración de consultas no puede ser determinante 
porque ello implica que un Miembro debe esperar un período largo an tes de presentar una 
reclamación y, por consiguiente, aceptar la anulación o menoscabo de sus ventajas en el marco de 
los Acuerdos de la OMC.310 
7.108.   El Brasil y el Japón se preguntan si la razón que llevó a adoptar la medida —que parece ser, 
a su juicio, el ago tamiento de las reservas de mineral de níquel — puede considerarse una necesidad 
pasajera.311 Los Estados Unidos observan que, dado que Indonesia considera que su capacidad de 
transformación seguirá ampliándose, lo que dará lugar a un aumento de la demanda, no está claro 
ni es probable que la restricción a la exportación se aplique durante un tiempo limitado.312 
El Reino  Unido hace referencia a la constatación del Órgano de Apelación en el asunto China - 
Materias primas  de que una restricción a la exportación aplicada a un recurso agotable que 
se pretende mantener hasta que las reservas restantes se hayan agotado o hasta que nuevas 
tecnologías o condiciones reduzcan la demanda de ese producto no cabe decir que se "apli[que] 
temporalmente".313 
7.109.   El Canadá opina que , aunque la prohibición de las exportaciones de Indonesia no se haya 
aplicado de manera sistemática, el Grupo Especial debe considerar si la prohibición tiene más el 
carácter de una medida de conservación a largo plazo que se aplica a un recurso mineral ag otable 
y si es posible que la escasez prevista deje de existir en algún momento. El Canadá sostiene que 
"una restricción que se impone casi todo el tiempo hasta que se agotan las reservas no satisfaría el 
requisito de 'aplica[ción] temporal[]'".314 Además, el Canadá sostiene que el Grupo Especial debería 
considerar también si hay indicios de que la prohibición vaya a aplicarse efectivamente de manera 
permanente o si se levantará en el momento en que se haya resuelto la escasez aguda.315 Corea 
cree que no puede considerarse que una medida sea temporal si no se puede prever razonablemente 
que la medida se levantará a su debido tiempo o en determinadas condiciones que no sean de 
carácter temporal.316  
7.110.   El Japón, Corea, los Estados Unidos y el  Reino Unido expresan su preocupación por que una 
serie de medidas con algunas interrupciones en su aplicación o una única medida que se pause y 
se reinicie con frecuencia puedan indicar que de hecho se tiene la intención de que la medida sea 
permanente, c on excepciones periódicas. La consideración de que tales medidas se aplican 
temporalmente en el sentido del artículo XI.2 a) crearía la posibilidad de que los Miembros eludan 
esa excepción de alcance limitado, de modo que la obligación sustantiva perdería todo sentido.317 
7.2.3.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.111.   Indonesia no cita ningún texto en los reglamentos vigentes que indique explícitamente que 
estén concebidos para ser temporales o si existe un plazo específico en el que se prevé que se 
levantarán o c riterios que activen su levantamiento.  
 
308 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  149. 
309 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  151. 
310 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  156. 
311 Comunicación presentada por el Brasil en calidad de tercero, párrafo 16; y comunicación presentada 
por el Japón en calidad de tercero, párrafos 25 -26. 
312 Comunicación presentada por los Estados Unidos en calidad de tercero, párrafo 22  ; y respuesta de 
los Estados Unidos en calidad de ter cero a la pregunta 2 del Grupo Especial . 
313 Comunicación presentada por el Reino Unido en calidad de tercero, párrafo 12 (donde se hace 
referencia a los informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo 340).  
314 Declaración del Canadá en cal idad de tercero, párrafo 11; y respuesta del Canadá en calidad de 
tercero a la pregunta 2 del Grupo Especial.  
315 Respuesta del Canadá en calidad de tercero a la pregunta 5 del Grupo Especial.  
316 Respuesta de Corea en calidad de tercero a la pregunta 2 del Gr upo Especial; y respuesta de los 
Estados Unidos en calidad de tercero a la pregunta 5 del Grupo Especial.  
317 Respuesta del Japón en calidad de tercero a la pregunta 2 del Grupo Especial; respuesta de Corea en 
calidad de tercero a la pregunta 5 del Grupo Esp ecial; respuesta de los Estados Unidos en calidad de tercero a 
la pregunta 5 del Grupo Especial; y respuesta del Reino Unido en calidad de tercero a la pregunta 2 del 
Grupo  Especial.  WT/DS592/R   
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  7.112.   El Órgano de Apelación ha señalado que no es necesario establecer de antemano un plazo 
específico para que se considere que una medida se "aplica[] temporalmente" en el sentido del 
artículo XI.2 a). Al mismo tiempo, e l Órgano de Apelación convino con el grupo especial en el asunto 
China - Materias primas  en que una medida "aplicada 'temporalmente' en el sentido del párrafo 2 a) 
del artículo XI es una medida aplicada provisionalmente para ofrecer un remedio en condicion es 
extraordinarias a fin de atender una necesidad pasajera. La medida tiene que ser finita, es decir, 
aplicada durante un tiempo limitado" y no indefinidamente.318 
7.113.   Con respecto a los argumentos de Indonesia sobre los períodos limitados en los que las 
medidas estuvieron vigentes, el Grupo Especial presenta el siguiente cuadro donde muestra cómo 
entiende la aplicación de las dos medidas —la prohibición de las exportaciones y la prescripción en 
materia de transformación en el país — a lo largo del tiempo.  
Gráfico 5: Calendario de la aplicación de la prohibición de las exportaciones  
 
Gráfico 6: Calendario de la aplicación de la prescripción en materia de transformación en 
el país  
 
 
 
318 Informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo 330. 
WT/DS592/R   
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  7.114.   Aunque el tiempo durant e el que se ha impuesto una serie de medidas similares podría 
indicar una pauta de medidas a corto plazo, también podría indicar una medida a largo plazo que 
simplemente se fue actualizando por medio de diferentes instrumentos jurídicos. El Grupo Especial 
observa a este respecto que no hubo interrupciones en la aplicación de la prescripción en materia 
de transformación en el país y que las interrupciones que hubo en la aplicación de la prohibición de 
las exportaciones se limitaron al mineral de baja ley.  
7.115.   Indonesia aduce que, dado que una prohibición inicial en 2012 solo duró 15 días y los 
reglamentos de  2019 solo habían estado vigentes durante dos semanas cuando la Unión Europea 
solicitó la celebración de consultas, la prohibición relativa al mineral de alta  ley tiene también un 
historial de solo haberse aplicado temporalmente.319 Indonesia pasa por alto el hecho de que la 
exportación de mineral de alta ley ha estado prohibida de manera continua desde el 1 de enero 
de 2014 y que la propia Indonesia ha declarad o esto mismo al afirmar que la prohibición de las 
exportaciones tiene un efecto limitativo.320 El Grupo Especial observa que cuando se estableció el 
Grupo Especial la exportación de mineral de níquel de alta ley había estado prohibida de manera 
continua dur ante siete años y la prescripción en materia de transformación en el país había estado 
vigente durante nueve años.321 
7.116.   Por consiguiente, el Grupo Especial no considera que el historial de diversas medidas 
secuenciales aplicables al mineral de níquel apoye el  argumento de Indonesia de que la prohibición 
de las exportaciones y la prescripción en materia de transformación en el país se aplican 
temporalmente.  
7.117.   A continuación, el Grupo Especial examina si hay alguna indicación de cuándo Indonesia 
podría levantar la s medidas como, por ejemplo, criterios para levantar las medidas, ya sea en los 
propios reglamentos o en documentos gubernamentales contemporáneos.  
7.118.   Indonesia cita un comunicado de prensa donde se anuncian los reglamentos de  2019 
en virtud de los cuales se eliminó el permiso para exportar mineral de níquel de baja ley e Indonesia 
volvió a una situación de prohibición total de las exportaciones. Si bien en este comunicado de 
prensa hay indicaciones de la duración de las reservas probadas (7,3 años) y la esper anza de que 
las reservas puedan atender la demanda de 42,67 años, no hay ninguna indicación de que la medida 
vaya a ser levantada antes del agotamiento de las reservas.322 En el comunicado de prensa se hace 
referencia al desarrollo de una tecnología para el  mineral de níquel de baja ley de manera que las 
reservas existentes puedan transformarse en el país y no haya necesidad de exportarlas. Pero no  hay 
indicación alguna de cuándo esta tecnología estará disponible.323 
7.119.   Indonesia ha dicho al Grupo Especial que a ctualmente no puede transformar mineral de baja 
ley. También ha dicho al Grupo Especial que Indonesia espera duplicar prácticamente su capacidad 
de refinado en los próximos cinco años. No obstante, tiene la intención de utilizar principalmente el 
método pr edominante existente de refinado —pirometalúrgico — y prevé que menos del 20 % de las 
plantas de fundición utilicen la tecnología HPAL.324 No resulta evidente, por lo tanto, que quepa 
esperar que estos avances tecnológicos estén disponibles lo suficientemente  pronto para considerar 
que las medidas están destinadas a atender una necesidad pasajera.  
 
319 Respuesta de Indonesia a la pregunta 25 b) del Grupo Especial.  
320 Véase la respuesta de Indonesia a la pregunta 13 del Grupo Especial.  
321 El Grupo Especial observa a este respecto que Indonesia comparó reiteradamente su situación con la 
de China en el asunto China - Materias primas , en el que la prohibición impuesta por China a la exportación de 
bauxita, que según constató el Grupo Especial era incompatible con el artículo XI.1 del GATT de 1994, había 
estado vigente de manera ininterrumpida d urante casi 11 años. El Grupo Especial no cree que el grupo especial 
en el asunto China - Materias primas  hiciera ninguna declaración de que fuese necesario ese tiempo de 
aplicación continuada para no considerar que una medida se aplica temporalmente en el  sentido del 
artículo  XI.2 a) del GATT de 1994. Esto simplemente resultó ser la situación fáctica que se presentó al 
grupo  especial.  
322 Press Release from the MEMR, 2 September 2019  (prueba documental IDN -92). 
323 Press Release from the MEMR, 2 September 2019  (prueba documental IDN -92). En el comunicado de 
prensa también se indica que la política está destinada "simplemente a aumentar el valor añadido del níquel 
con el fin de transformar minerales en todo el territorio de Indonesia".  
324 Respuesta de Indonesia a  la pregunta 9 c) del Grupo Especial. Véase también el informe Maryono 
(prueba documental IDN -18 (ICC)), página 30.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 69 - 
  7.120.   Indonesia aduce que no tiene intención de mantener las medidas hasta que se agoten las 
reservas de mineral de níquel, sino que reevalúa constantemente las medidas y el nivel de las 
reservas.325 Indonesia está en vías de aumentar la capacidad nacional de refinado, así como las 
industrias de fases ulteriores que utilizarían productos de níquel. Indonesia señala al Grupo Especial 
que un aumento de la capacidad d e transformación nacional no equivale a un estado perenne de 
escasez aguda que requeriría la imposición permanente de las medidas.326 Al mismo tiempo, 
Indonesia afirma que las medidas permanecerán en vigor hasta que las "reservas de níquel 
económicamente út iles sean suficientes para satisfacer la demanda de la industria de transformación 
nacional, estimada en 292,4 millones de toneladas métricas húmedas para 2026".327 
7.121.   El Grupo Especial constata que las medidas habían estado en vigor, aunque con breves 
interru pciones en las que se permitió la exportación de mineral de baja ley328, durante siete años 
(prohibición de las exportaciones) y nueve años (prescripción en materia de transformación en el 
país) cuando se estableció el Grupo Especial y que hasta la fecha si guen en vigor. Indonesia no ha 
presentado pruebas directas y contemporáneas en las propias medidas o en las circunstancias de su 
adopción que indiquen un plazo o incluso criterios específicos alcanzables para determinar cuándo 
se levantarían las medidas.  
7.122.   El Grupo Especial no considera que Indonesia tenga la intención de mantener las medidas 
en vigor hasta que se agoten todas las reservas. La propia Indonesia informó al Grupo Especial de 
que tiene la intención de mantener las medidas en vigor hasta que la of erta satisfaga la demanda o 
la nueva tecnología lo permita.329 Habida cuenta de las tasas previstas de aumento de la demanda 
que Indonesia ha incluido en el expediente, así como la posible capacidad limitada de HPAL en un 
futuro próximo, el Grupo Especial c onstata que cabría esperar que las medidas duren un período 
indefinido.330 El Grupo Especial observa que el grupo especial que se ocupó del asunto China - 
Materias primas  llegó a una conclusión similar cuando constató que las restricciones de China a la 
exportación de bauxita no se aplicaban temporalmente a pesar del argumento de China de que se 
mantendrían "hasta que nuevas tecnologías o condiciones redu[jer]an la demanda ".331 
7.123.   A la luz de lo anterior, el Grupo Especial constata que ni la prohibición de las exportaciones 
ni la prescripción en materia de transformación en el país se aplican temporalmente en el sentido 
del artículo XI.2 a) del GATT de  1994.  
7.2.4   La cuestión de si l a prohibición de las exportaciones y la prescripción en materia de 
transformación en el país se aplican para prevenir una escasez aguda de mineral de níquel 
en Indonesia  
7.124.   El artículo XI.2 a) permite a los Miembros aplicar temporalmente prohibiciones o 
restricciones para prevenir o remediar una escasez aguda. El Órgano de Apelación ha concluido que 
el artículo XI.2 a) proporciona un fundamento para medidas "adoptadas para mitigar o reducir una 
escasez aguda existente, así como para medidas preventivas o antic ipatorias adoptadas para impedir 
una escasez aguda inminente".332 Como señaló el Órgano de Apelación, algo "[i]ntrínseco al concepto 
de agudeza es la expectativa de llegar a un momento en que las condiciones ya no sean 'agudas', 
de tal manera que las medida s ya no cumplirán el requisito de abordar una escasez aguda".333 
 
325 Respuesta de Indonesia a la pregunta 26 del Grupo Especial.  
326 Declaración inicial de Indonesia en la primera reunión del Grupo Especial, p árrafo 53.  
327 Respuesta de Indonesia a la pregunta 26 del Grupo Especial.  
328 Como se examinará infra en la sección 7.2.4.2.2 , Indonesia no ha presentado ninguna prueba sobre 
los niveles de reserva de mineral de baja ley.  
329 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 77 ("… El comunicado de prensa del MEMR 
también respalda el carácter temporal de esas medidas al poner de manifiesto la intención del M EMR de retirar 
las medidas una vez que los avances tecnológicos permitan la ampliación de las reservas probadas y la 
transformación de leyes inferiores de níquel, lo que mitigará la deficiencia de la oferta que justifica las 
medidas"). Véase también la res puesta de Indonesia a la pregunta 25 a) del Grupo Especial.  
330 Indonesia aduce que cabe esperar que la demanda de níquel aumente entre 20 y 25 veces 
para 2040. Véase AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia l as 
energías limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página 8.  
331 Véanse los informes del Grupo Especial, China - Materias primas , párrafos 7.348 y 7.350.  
332 Informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo 326.  
333 Informes del Órgano de A pelación, China - Materias primas , párrafo 328.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 70 - 
  7.2.4.1   Principales argumentos de las partes y los terceros  
7.125.   Indonesia explica que el aumento de la demanda de mineral de níquel se ha traducido en 
niveles mayores (e insostenibles) de extracción y pro ducción en Indonesia. Indonesia opina que de 
no haber actuado preventivamente se habría producido una deficiencia crucial de mineral de níquel, 
de carácter inminente. Indonesia aduce que las restricciones temporales que impuso 
entre  2014 y 2017 dieron buen  resultado porque la producción se redujo a niveles sostenibles. 
Asimismo, afirma que la demanda actual de mineral de níquel en Indonesia y los correspondientes 
niveles de extracción y producción pueden indicar que "probablemente se produciría una deficien cia 
crucial de las cantidades de HGSO si dejasen de aplicarse las restricciones a la exportación de mineral 
de níquel".334 
7.126.   Indonesia aduce que las medidas se aplican para prevenir una escasez aguda de mineral de 
níquel en su territorio. Indonesia sostiene q ue, "[a]nte un incremento súbito de la producción y el 
consumo de mineral de níquel y al prever una demanda aún mayor de su níquel a corto plazo como 
insumo esencial de las baterías para vehículos eléctricos, Indonesia actuó preventivamente  
para atenuar el  riesgo de que sus reservas de níquel alcanzaran tasas de agotamiento 
insostenibles"335 adoptando restricciones temporales a la exportación.  
7.127.   Indonesia presenta tres tipos principales de pruebas para respaldar su argumento de que 
existe un riesgo de escasez aguda de mineral de níquel que necesita prevenir. Indonesia se centra 
en las estimaciones de sus reservas de níquel, la producción de mineral y las proyecciones de 
consumo que, según aduce, demuestran el riesgo de deficiencias cruciales.  
7.128.   Sobre la base de d iversos métodos, incluida la presentación de informes por los titulares de 
permisos mineros, Indonesia facilitó la siguiente estimación de la evolución de sus reservas 
entre  2012 y 2020:  
Cuadro 4: Evolución de las reservas de minera l de níquel de Indonesia  
 2012  2013  2014  2015  2016  2017  2018  2019  2020  
Reservas  
probables de  
níquel 
metálico  
(toneladas)  19.154.662  18.916.367  18.915.262  46.931.459  44.287.596  39.786.145  39.700.090  54.273.601  48.444.790  
Reservas  
probadas de  
níquel 
metálico  
(toneladas)  2.548.956  2.631.146  2.463.051  3.940.845  4.277.095  22.563.738  37.021.667  17.716.023  20.949.290  
Fuente:  MEMR, Excel of "Nickel Data 2012 - 2020" (prueba documental IDN -48). 
7.129.   Como se indica en el párrafo 2.41 supra , Indonesia aduce que solo pueden tenerse en cuenta 
las reservas "probadas", más que las reservas "probables", al estimar las reservas de mineral de 
níquel de Indonesia a los efectos de determinar si existe una escasez aguda inminente. Además, 
Indonesia aduce que solo se pueden considerar "reservas" la parte de sus reservas "probadas" que 
se puede explotar económicamente.336 Sobre la base de esta defini ción, Indonesia sostiene que sus 
reservas reales son inferiores a las estimaciones de diversas fuentes, como el USGS y el MEMR, 
porque solo el HGSO es económicamente viable habida cuenta del método utilizado en las plantas 
de fundición de Indonesia. Indone sia señala que "[d]ebido a los costos medios de producción de las 
plantas de fundición de Indonesia resulta antieconómico transformar minerales de níquel de menor 
ley, incluidos los minerales de saprolito de baja ley y todos los tipos de minerales de limon ita. 
Por este motivo, mientras que el HGSO se utiliza como insumo para proceder a la transformación 
en fases ulteriores, los acopios de mineral de níquel de baja ley con una pureza inferior al 1,7 % se 
consideran desechos y sobrecarga, o existencias que pod rían tener valor económico en el futuro.337 
7.130.   Según Indonesia, las pruebas obrantes en el expediente demuestran que las reservas 
actuales de HGSO "durarán en total solamente seis años según los niveles actuales de producción y 
 
334 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 130 -131. 
335 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 107. (sin resalte en el original)  
336 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 118 ( donde se hace referencia a CRIRSCO, 
Standard Definitions, October 2012 (prueba documental IDN -42)). 
337 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 118.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 71 - 
  consumo"338, y eso sin tener en c uenta el futuro incremento súbito de la demanda como 
consecuencia de la producción de baterías para vehículos eléctricos. Indonesia considera que "[l]a 
posible retirada de las medidas en litigio agravaría aún más la escasez aguda de mineral de níquel 
de In donesia al sumar la demanda exterior de HGSO, en particular de China, a la demanda interior 
actual de HGSO en Indonesia".339 
7.131.   Con respecto a la producción de níquel, Indonesia presenta varios datos relativos a la 
producción, el número de instalaciones transf ormadoras, el consumo interno  y la capacidad de 
transformación nacional . Una vez más, el argumento de Indonesia se centra principalmente en el 
mineral de níquel que se consume en el país para la producción de acero inoxidable.340 De hecho, 
sus previsiones r elativas al consumo de mineral de níquel basadas en datos históricos se han 
realizado "según la capacidad de transformación de insumos de níquel".341 
7.132.   La Unión Europea trata de refutar la afirmación de Indonesia de que las medidas están 
destinadas a prevenir  una escasez aguda aduciendo que están destinadas a promover las industrias 
indonesias de transformación de fases ulteriores de l proceso productivo .342 La Unión Europea 
también presenta una impugnación detallada a los datos que Indonesia utiliza para respal dar su 
argumento de que una escasez aguda es inminente.343 En particular, la Unión Europea sostiene que 
el supuesto riesgo de escasez es demasiado remoto344, no es temporal345 y ha sido creado por la 
propia Indonesia mediante la aplicación de las medidas346, y que la supuesta deficiencia de cantidad 
no es probable ni grave.347 
7.133.   El Canadá sostiene que si las medidas de Indonesia estuviesen destinadas a impedir el 
agotamiento a largo plazo de las reservas de níquel y, por consiguiente, no respondiesen a una 
"escas ez aguda", probablemente no se cumpliría el requisito del artículo XI.2 a).348 Corea aduce 
igualmente que, dado que el mineral de níquel no es un recurso que se regenere y pueda recuperarse 
con el tiempo, parecería que solo "una medida de efecto perpetuo, y  no una 'medida temporal', 
podría remediar la escasez existente".349 El Japón y el Reino Unido consideran que, en el caso de 
que el agotamiento de las reservas del mineral sea causado o agravado por una actividad minera 
continuada, será difícil demostrar qu e se trata de una escasez aguda en el sentido de la 
disposición.350 El Japón señala también que si la escasez es permanente, no se podría aplicar una 
medida para prevenir una escasez aguda.351 
7.2.4.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.134.   El Grupo Especial tiene ante sí varias cuestiones que debe abordar para determinar si las 
medidas de Indonesia satisfacen este elemento del artículo XI.2 a) del GATT de  1994. La primera es 
una cuestión interpretativa con respecto a qué tipos de situaciones pueden considerarse una  escasez 
aguda en el sentido del artículo XI.2 a) que se pueda prevenir o remediar. En particular, las partes 
difieren en cuanto a si estas medidas pueden adoptarse para hacer frente al agotamiento normal de 
los recursos naturales y también en cuanto a si pueden utilizarse para satisfacer el crecimiento de 
la demanda interna relacionada con el desarrollo de industrias de transformación de fases ulteriores 
para el producto utilizado como insumo. La segunda cuestión se refiere a una determinación fáctica 
sobre el nivel de las reservas de mineral de níquel en Indonesia. El Grupo Especial debe aplicar 
 
338 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 131.  
339 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 131.  
340 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 124 -127. 
341 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 126, cuadro 3 (donde se hace referencia al 
informe Maryono (prueba documental IDN -18 (ICC)), página 19).  
342 Segunda c omunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 26 -62. 
343 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 73 -127. 
344 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 73 -80. 
345 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 81 -87. 
346 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 88 -90. 
347 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 91 -127. 
348 Respuesta del Canadá en calidad de tercero a la pregunta 3 del Grupo Especial.  
349 Declaración de Corea  en calidad de tercero, párrafo 7.  
350 Respuesta del Japón en calidad de tercero a la pregunta 3 del Grupo Especial; y respuesta del 
Reino  Unido en calidad de tercero a la pregunta 3 del Grupo Especial.  
351 Comunicación presentada por el Japón en calidad de te rcero, párrafo 29.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 72 - 
  seguidamente el derecho a los hechos y determinar si existe una escasez aguda inminente de mineral 
de níquel en Indonesia que pueda prevenirse.  
7.2.4.2.1   Escasez aguda en el  sentido del artículo XI.2 a) del GATT de  1994  
7.135.   La expresión "escasez aguda" fue interpretada por primera vez por el Órgano de Apelación 
en la diferencia China - Materias primas . En aquel asunto, el Órgano de Apelación examinó las 
definiciones de diccionari o de "escasez" y "aguda", así como el contexto proporcionado por otras 
disposiciones del GATT de  1994 que se refieren a la escasez —en particular, la referencia a la 
"penuria" que se hace en el artículo XX  j)— para determinar que una "escasez aguda" en el sentido 
del artículo XI.2 a) se refiere a "aquellas deficiencias de cantidad que son cruciales, que equivalen a 
una situación de importancia decisiva, o que alcanzan una etapa vitalmente importante o decisiva, 
o un punto de inflexión", un concepto más estr echamente delimitado que el tipo de escasez que 
estaría comprendido en el ámbito de aplicación del artículo  XX j).352 Hacer frente a una simple 
escasez o a una situación de penuria no será suficiente para que una medida quede comprendida en 
el ámbito de apl icación del artículo XI.2 a); la escasez debe ser aguda.  
7.136.   Análogamente, el artículo XI.2 a) y el artículo XX i) deben abordar circunstancias distintas. 
Por cantidades indispensables de materias primas que sean necesarias para una industria nacional 
se debe entender algo distinto a una escasez aguda de un producto esencial.353 La necesidad de 
asegurar a la industria nacional el suministro de las cantidades indispensables no puede considerarse 
equivalente a una escasez aguda. Como se ha señalado supra , una esca sez aguda debe ser de 
importancia decisiva y poder alcanzar un punto de inflexión. Por consiguiente, el Grupo Especial 
opina que asegurar un suministro suficiente de un insumo determinado para hacer frente a posibles 
aumentos de la demanda provocados por f uerzas normales del mercado, que se prevé que se 
mantengan durante un tiempo, no es responder a una escasez aguda.  
7.137.   El Grupo Especial entiende que el GATT de  1994 debe interpretarse de manera compatible 
con los principios generales del derecho internacional  consuetudinario, incluido el principio de 
soberanía permanente sobre los recursos naturales.354 El Grupo Especial está de acuerdo con el 
grupo especial en el asunto China - Materias primas  en que la capacidad de suscribir acuerdos 
internacionales, como el Acuerdo sobre la OMC, es un ejemplo paradigmático del ejercicio de la 
soberanía. El Grupo Especial observa también que el principio de interpretación armoniosa exige que 
los Miembros ejerzan su soberanía sobre los recursos naturales de manera compatible co n las 
obligaciones contraídas en el marco de la OMC.355 Al mismo tiempo, las flexibilidades incorporadas 
en el GATT de  1994 y los demás acuerdos abarcados deben interpretarse de manera que se respete 
este principio, así como los objetivos que figuran en el preámbulo del Acuerdo sobre la OMC con 
respecto al des arrollo sostenible. Por esta razón, al igual que el Órgano de Apelación, el 
Grupo  Especial no excluye la posibilidad de que una medida comprendida en el ámbito del artículo 
XI.2 a) del GATT de  1994 pueda referirse a un recurso natural agotable. No obstante , Indonesia aún 
tendría que demostrar que se satisfacen todos los elementos que componen el artículo XI.2 a).  
7.138.   Con respecto a la disponibilidad de las medidas previstas en el artículo XI.2  a) para hacer 
frente a la escasez aguda de recursos naturales agotab les, el Órgano de Apelación ha explicado que 
podrían imponerse, "por ejemplo, si una catástrofe natural causara una 'escasez aguda' de un 
recurso natural agotable que, al mismo tiempo, fuera un producto alimenticio u otro producto 
 
352 Informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafos 324 -325. 
353 Esta diferencia se refleja en los criterios de aplicación del artículo XX  i), que exigen a los Miembros 
mantener el precio nacional de esas materias primas a un nivel inferior al del precio mundial en ejecución de 
un plan gubernamental de estabilización y que las restricciones aplicadas no tengan como consecuencia 
aumentar las exportaciones de esa industria nacional o reforzar la protección concedida a la mis ma y no vayan 
en contra de las disposiciones del Acuerdo relativas a la no discriminación. El Grupo Especial observa que hay 
pruebas obrantes en el expediente de que, conjuntamente con la prohibición de las exportaciones y la 
prescripción en materia de tra nsformación en el país, Indonesia aplica un precio de referencia al mineral de 
níquel, que se mantiene a un nivel inferior al del precio del mercado mundial para "generar un equilibrio o una 
fijación de precios equitativos entre los beneficios para las pla ntas de fundición y, al mismo tiempo, el 
aseguramiento de que las actividades de la minería del níquel puedan proporcionar un margen suficiente a las 
mineras ". Véase Ministry of Energy and Mineral resources, Government of Indonesia, Press Release 
No 253.Pe rs./04/SJI/2020 "Pushing Domestic Nickel Market Growth, Government Sets Reference Prices of 
Minerals (RPM) Regulations" (prueba documental EU -28). 
354 Artículo 3.2 del ESD. Véanse los informes del Grupo Especial, China - Materias primas , 
párrafos  7.377 -7.383 . 
355 Informes del Grupo Especial, China - Materias primas , párrafos 7.381 -7.382.  WT/DS592/R   
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- 73 - 
  esencial".356 El Grupo Esp ecial no lee la afirmación del Órgano de Apelación en el sentido de que 
circunscriba los tipos de escasez aguda de recursos naturales agotables a las catástrofes naturales. 
No obstante, el Grupo Especial no considera que la afirmación del Órgano de Apelaci ón respalde la 
idea de que el concepto de escasez aguda de un recurso natural agotable pueda simplemente 
significar que, con arreglo a condiciones normales del mercado, la oferta actualmente no puede 
satisfacer la demanda o que se prevé que no podrá satisf acer la demanda en el futuro.  
7.139.   En resumen, el Grupo Especial opina que los Miembros pueden recurrir al artículo  XI.2 a) 
para hacer frente a una escasez aguda de insumos industriales, incluidos los recursos naturales 
agotables, pero la escasez ha de ser agud a y debe poder resolverse.357 
7.2.4.2.2   El nivel de las reservas de mineral de níquel en Indonesia  
7.140.   Para demostrar que existe una escasez aguda inminente de mineral de níquel, Indonesia 
debe presentar al Grupo Especial pruebas sobre el nivel de las reservas. A ese res pecto, Indonesia 
aporta un informe pericial, el informe Maryono, así como otros datos pertinentes sobre el nivel de 
las reservas de níquel del país. La Unión Europea plantea dos cuestiones importantes con respecto 
a los cálculos relativos a las reservas pr esentados por Indonesia. Concretamente, la Unión Europea 
cuestiona el hecho de que Indonesia excluya del cálculo de las reservas el mineral de baja ley y de 
que Indonesia también haya excluido cualesquiera datos sobre las reservas de níquel no verificados 
por una "persona competente".358 
7.141.   Con respecto al mineral de baja ley, Indonesia reconoce que ha excluido de sus cálculos este 
mineral. Indonesia se basa en una definición de reservas utilizada normalmente en la industria para 
incluir solo el producto económicamente viable. A juicio de Indonesia, el mineral de baja ley está 
debidamente excluido de los cálculos de las reservas porque actualmente sus plantas de fundición 
no pueden transformar dicho mineral y, por lo tanto, no es económicamente vi able.359 
7.142.   Los reglamentos de Indonesia (en particular, los dos reglamentos de  2017) exigen 
específicamente el uso de mineral de baja ley en las instalaciones nacionales (y la construcción de 
esas instalaciones) para que el producto pueda exportarse.360 Indone sia ha reconocido al 
Grupo  Especial que en algunas de sus instalaciones se utiliza mineral de baja ley para "mezclar".361 
Además, Indonesia no tiene en cuenta que las mineras  pueden explotar económicamente este 
mineral de baja ley vendiéndolo a compradores extranjeros.362 Esto parece incongruente con los 
argumentos de Indonesia relativos a por qué el mineral de níquel es esencial para Indonesia, que 
destacan la importancia de la industria del mineral de níquel en determinadas regiones indonesias, 
como Sulawes i y Maluku.363 
7.143.   Con respecto al mineral de alta ley, el expediente contiene varias estimaciones. Las 
estimaciones del informe Maryono, de fecha de septiembre de  2021, indican que quedan reservas 
para entre [[ *** y ***]] años.364 Este cálculo se basa en las re servas probadas calculadas con 
respecto al mineral de alta ley que comunicaron personas competentes365, así como en datos 
 
356 Informes del Órgano de Apelación, China - Materias primas , párrafo 337.  
357 De ahí el requisito de que las medidas previstas en el artículo XI.2  a) del GATT de 1994 se apliquen  
temporalmente.  
358 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 95 -104. 
359 Respuesta de Indonesia a la pregunta 27 b) del Grupo Especial.  
360 Véase, por ejemplo, el Reglamento Nº 1/2017 del MOT (prueba documental EU -8(b)), artículo 4.  
361 Respuesta  de Indonesia a la pregunta 76 b) del Grupo Especial.  
362 Respuesta de Indonesia a la pregunta 9 a) del Grupo Especial.  
363 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 100, 109 y 112. Véase también la respuesta de 
Indonesia a la pregunta 97 del Grupo Especial ("Entre 2017 y 2019, Indonesia decidió autorizar la exportación 
de mineral de níquel de leyes más bajas. En ese momento, Indonesia intentó responder a las peticiones de las 
empresas mineras en el sentido de que dejarían de ser económicamente  viables si se les privaba de la 
oportunidad de exportar mineral de níquel, y al tiempo asegurar la continuidad del suministro de mineral de 
níquel de leyes más altas para la creciente capacidad de transformación de Indonesia "). 
364 Informe Maryono (prueba d ocumental IDN -18 (ICC)), página 31.  
365 La Unión Europea se opone a la exclusión de los datos sobre las reservas potenciales que no fueron 
comunicados por una persona competente, e indica que dejar de lado esa información reduce el cálculo global 
de las rese rvas. El Grupo Especial observa que el recurso a personas competentes es un estándar de la 
industria (véanse las pruebas documentales IDN -37, IDN -42 e IDN -45), y que el volumen total de mineral de 
níquel restante estimado en el informe Maryono es superior a las estimaciones obtenidas utilizando métodos 
alternativos que no requerían la participación de una persona competente.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 74 - 
  recientes sobre la producción y la capacidad de las plantas de fundición existentes. Al mismo tiempo, 
la Mining Guidance  de Indonesia, que se facilita a los posibles inversores para alentarlos a construir 
instalaciones de refinado e instalaciones manufactureras de fases ulteriores del proceso productivo 
(acero inoxidable y baterías para vehículos eléctricos) en Indonesia indica que "la pr oducción de la 
explotación minera de los minerales es muy elevada y la disponibilidad de las reservas sigue siendo 
abundante a largo plazo".366 
7.144.   Indonesia también señala que las reservas pueden calcularse al alza si entran en 
funcionamiento nuevas refinerías  HPAL que pueden refinar el mineral de níquel de baja ley.367 
Indonesia señala que se prevé que la primera de estas plantas, a la que seguirán pronto otras, 
comience a producir en 2026.368 Esta posible tendencia ascendente también se aborda en la Mining 
Guidance de Indonesia, donde se indica que la garantía de reservas probadas de níquel 
(hidrometalurgia) de  2020 debería durar hasta 2030 o hasta 2029 en el caso del producto de níquel 
(pirometalurgia). Según la Mining Guidance , estos plazos son considerablemen te superiores cuando 
se refieren a las reservas totales, en lugar de a las reservas probadas: la garantía de reservas totales 
de níquel alcanzaría hasta 2052 para el níquel (pirometalurgia) y hasta 2091 para el níquel 
(hidrometalurgia).369 Cabe recordar que , en la actualidad, Indonesia solo cuenta con plantas de 
fundición que refinan mediante procesos pirometalúrgicos, pero espera que en los próximos años 
entren en funcionamiento plantas de fundición hidrometalúrgicas (HPAL). En la Mining Guidance  se 
reconoc e que la incorporación del uso de instalaciones HPAL ampliaría la duración de las reservas, 
como lo haría la inclusión de las reservas probables en las estimaciones, en lugar de las reservas 
probadas.  
7.2.4.2.3   La cuestión de si existe una escasez aguda inminente de  mineral de níquel en 
Indonesia  
7.145.   Al analizar esta cuestión, el Grupo Especial aplicará a la situación fáctica de Indonesia su 
lectura del tipo de situación que reúne las condiciones para ser considerada una escasez aguda a los 
efectos del artículo XI.2 a) d el GATT de  1994. A este respecto, el Grupo Especial recuerda que 
Indonesia ha hecho una distinción en su cálculo de las reservas entre mineral de baja ley (con un 
contenido de níquel inferior al 1,7 %) y mineral de alta ley (con un contenido de níquel super ior 
al 1,7%). 
7.146.   El Grupo Especial observa que, a pesar de la posición de Indonesia con respecto al valor del 
mineral de baja ley, las medidas también se aplican a dicho mineral. Indonesia ha levantado 
periódicamente la prohibición de exportar mineral de baja  ley. Con respecto a la prescripción en 
materia de transformación en el país, el Grupo Especial observa que se aplica tanto al mineral de 
baja ley como al mineral de alta ley. El permiso para exportar mineral sin refinar solo se aplica al 
mineral de baja l ey y está específicamente supeditado a un compromiso relativo al refinado en el 
país.370 
7.147.   Sin datos sobre el nivel de las reservas de mineral de baja ley en Indonesia, el Grupo Especial 
no ve cómo Indonesia puede demostrar que sus medidas se aplican temporal mente para prevenir 
una escasez aguda de ese mismo producto. La propia Indonesia reconoce que la prohibición de las 
exportaciones de mineral de níquel de baja ley no guarda relación con la prevención de una escasez 
aguda de ese producto, sino que más bien está destinada a impedir la degradación del medio 
ambiente, como la deforestación, la alteración del terreno y la contaminación del agua generalmente 
relacionadas con las minas a cielo abierto superficiales orientadas a la exportación.371 Indonesia 
aduce ta mbién que la prohibición relativa al mineral de baja ley es necesaria para impedir que los 
exportadores aprovechen la capacidad de exportar mineral de baja ley para presentar declaraciones 
de aduana fraudulentas y exportar realmente mineral de alta ley, y que el incremento súbito de las 
exportaciones de mineral de níquel entre 2017 y 2019 tuvo por efecto reducir las reservas 
económicas de Indonesia de mineral de níquel de leyes más altas, a pesar de que las exportaciones 
 
366 MEMR, Indonesian Mining Guidance (2020) (prueba documental IDN -1), página 142.  
367 Respuesta de Indonesia a la pregunta 9 b) del Grupo Especial.  
368 Respuesta de Indonesia a la pregunta 100 a) del Grupo Especial.  
369 MEMR, Indonesian Mining Guidance (2020) (prueba documental IDN -1), página 142, cuadro 9.3.  
370 Reglamento Nº 25/2018 del MEMR, artículo 46 (prueba documental EU -9(b)). Véanse  el Reglamento 
Nº 5/2017 del MEMR, artículo 10 (prueba documental IDN -33), el Reglamento Nº 1/2017 del MOT, artículo 4 
(prueba documental EU -8(b)) y el Reglamento Nº 11/2012 del MEMR, artículo 21A (prueba documental 
EU-5(b)) para consultar formulaciones an teriores de esta prescripción.  
371 Respuesta de Indonesia a la pregunta 27 c) del Grupo Especial.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 75 - 
  de mineral de alta ley no estaban le galmente permitidas.372 Sin embargo, al mismo tiempo, 
Indonesia ha señalado reiteradas veces que en 2018 se revisó significativamente al alza la cantidad 
de las reservas.373 En todo caso, esto no demuestra que la medida se aplicara para prevenir una 
escasez aguda de mineral de ní quel de baja ley . 
7.148.   Indonesia también hace referencia a los posibles usos del mineral de baja ley una vez que 
la capacidad de HPAL esté operativa, pero no puede señalar ninguna escasez inminente de mineral 
de baja ley en el momento en que se adoptaron las me didas.  
7.149.   Con respecto al mineral de alta ley, el Grupo Especial observa en primer lugar que, como se 
ha expuesto supra , una escasez aguda en el sentido del artículo XI.2 a) no puede consistir 
simplemente en una situación de penuria. Tampoco puede consistir s implemente en una situación 
de necesidad de asegurar a una industria nacional el suministro de cantidades indispensables para 
satisfacer la demanda. Una escasez aguda debe ser de importancia decisiva o representar un punto 
de inflexión, y debe poder resolv erse. 
7.150.   Los datos facilitados por Indonesia se refieren a proyecciones de la demanda en zonas 
productivas que actualmente no están todavía plenamente desarrolladas en Indonesia.374 Las 
estimaciones de Indonesia sobre la capacidad de la tecnología HPAL para pe rmitir una mayor 
utilización de mineral de baja ley y, por lo tanto, evitar la necesidad de limitar las exportaciones 
también se han revisado continuamente al alza para el futuro (de [[ ***]] hasta ahora [[ ***]]).375 
Con respecto a la producción de baterías para vehículos eléctricos, Indonesia ha reconocido que 
actualmente no hay plantas de producción de dichas baterías en funcionamiento en el país y que no 
se espera que las primeras plantas estén operativas hasta 2024.376 Es decir, cinco años después de 
la adopción del reglamento más reciente por el que se aplica la prohibición de las exportaciones 
en 2019, 10 años desde la imposición de la prohibición de las exportaciones de mineral de níquel de 
alta ley en 2014 y 12 años  desde la imposición de la prescripción en materia de transformación en 
el país en 2012.377 Indonesia también ha indicado que el empleo en la industria del acero inoxidable 
actualmente solo representa un pequeño porcentaje [[ ***]] del total de su mano de ob ra.378 
7.151.   El Grupo Especial considera que esta posible demanda futura está demasiado atenuada para 
servir razonablemente como prueba de una escasez aguda inminente que pueda prevenirse 
mediante las medidas en litigio.  
 
372 Respuesta de Indonesia a la pregunta 97 del Grupo Especial. Este razonamiento va más en la línea 
del que Indonesia expuso en relación con el artículo XX d) de l GATT de 1994 que de demostrar la existencia de 
una escasez aguda de mineral de níquel de baja ley en el sentido del artículo XI.2 a) del GATT de 1994.  
373 Véase, por ejemplo, la respuesta de Indonesia a la pregunta 33 del Grupo Especial ("Las reservas de 
níquel de Indonesia se han revisado hasta más del quíntuple en 2018 porque los titulares de permisos para el 
níquel han mejorado en su cumplimiento de la presentación de informes").  
374 Respuesta de Indonesia a la pregunta 101 del Grupo Especial.  
375 Respuesta de Indonesia a la pregunta 100 del Grupo Especial (donde se señala que la tecnología 
HPAL sigue siendo experimental en Indonesia y que distintas fuentes tenían estimaciones diferentes con 
respecto a cuándo estarían operativas las plantas HPAL. Indonesia es tá ahora en condiciones de confirmar que 
las primeras plantas HPAL del país empiezan a estar operativas y que ocho plantas comenzarán a funcionar de 
aquí a 2026).  
376 Véase MEMR, Presentation on "The Role of Minerals in the Development of Indonesia's Battery  
Industry" (10 September 2021) (prueba documental IDN -127 (ICC)), donde se facilitan estimaciones sobre la 
repercusión prevista en el PIB de la producción de baterías para vehículos eléctricos para [[ ***]]. Véase 
también el artículo de prensa donde se indi ca que, en septiembre de 2021, Hyundai Motor Group y LG Energy 
Solution empezaron la construcción de una planta de baterías valorada en 1.100 millones de dólares EE.UU. 
cerca de Yakarta, cuya puesta en marcha está prevista para 2024. Véase la declaración i nicial de Indonesia en 
la primera reunión con el Grupo Especial, donde se hace referencia a Financial Times, "Indonesia and Foxconn 
in talks over electric vehicle investment" (1 November 2021), available at: 
https://www.ft.com/content/f1a805aa -82ac-4f24-ad22-58e43712091e  (prueba documental IDN -78). Véase 
también NIKKEI Asia, " Indonesia teams with LG to build $1.2bn battery plant" (25 May 2021), available at: 
https://asia.nikkei.com/Business/Automobiles/Indonesia -teams -with-LG-to-build-1.2bn -battery -plant 
(prueba  documental IDN -51). 
377 Aunque el contenido de la prescripción en materia de transformación en el país figura en el 
artícul o 103 de la Ley Nº 4/2009, se aplicó por primera vez en virtud de un reglamento en 2012 (véase el 
Reglamento Nº 7/2012 del MEMR).  
378 Respuesta de Indonesia a la pregunta 101 del Grupo Especial.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 76 - 
  7.152.   A la luz de lo anterior, el Grupo Especial  constata que Indonesia no ha demostrado la 
existencia de una escasez aguda inminente de mineral de níquel, de baja ley o de alta ley, en el 
sentido del artículo XI.2 a) del GATT de  1994.  
7.2.5   Conclusión general sobre el artículo XI.2 a) del GATT de  1994  
7.153.   Cabe r ecordar que el análisis realizado en el marco del artículo XI.2 a) del GATT de  1994 es 
acumulativo. A fin de que un demandado pueda acogerse a la exención de la obligación establecida 
en el artículo XI.1 del GATT de  1994 deben demostrarse todos sus element os. En el presente asunto, 
el Grupo Especial ha constatado lo siguiente:  
a. La prohibición de las exportaciones es una prohibición y la prescripción en materia de 
transformación en el país es una restricción en el sentido del artículo XI.1 del GATT 
de 1994. P or lo tanto, ambas medidas reúnen las condiciones para la exención de la 
aplicación del artículo XI.1 que figura en el artículo XI.2 a) del GATT de  1994;  
b. Indonesia no ha demostrado que el mineral de níquel sea un producto esencial en el 
sentido del artícul o XI.2 a) del GATT de  1994;  
c. Ni la prohibición de las exportaciones ni la prescripción en materia de transformación 
en el país se aplica n temporalmente  en el sentido del artículo XI.2 a) del GATT de 1994 ; 
y 
d. Indonesia no ha satisfecho la carga de demostrar  que existe una escasez aguda 
inminente de mineral de níquel (de baja ley o de alta ley) que las medidas puedan 
prevenir.  
7.154.   Habiendo constatado que Indonesia no ha demostrado que se den todos los elementos que 
componen el artículo XI.2 a) del GATT de  1994, el Grupo Especial constata que ni la prohibición de 
las exportaciones ni la prescripción en materia de transformación en el país están exentas de las 
obligaciones establecidas en el artículo XI.1 del GATT de  1994.  
7.155.   Por lo tanto, el Grupo Especial pasa a aborda r las alegaciones de la Unión Europea de que la 
prohibición de las exportaciones y la prescripción en materia de transformación en el país son 
incompatibles con el artículo XI.1 del GATT de  1994.  
7.2.6   La cuestión de si las medidas de Indonesia son incompatibles  con el artículo XI.1 
del GATT de  1994  
7.2.6.1   La prohibición de las exportaciones  
7.156.   Como se ha señalado supra , Indonesia no discute que la prohibición de las exportaciones 
sea una prohibición a la exportación en el sentido del artículo XI.1 del GATT de  1994. Tampoc o 
discute que tenga un efecto limitativo.  
7.157.   A pesar de este reconocimiento, incumbe a la Unión Europea la carga de acreditar 
prima  facie379 que la medida impugnada —en este caso, la supuesta prohibición de las exportaciones 
de mineral de níquel tal como se ap lica actualmente por medio del Reglamento Nº 11/2019 del 
 
379 Por lo general, se entiende en el derecho de la OMC que una acreditación prima facie  es aquella que 
requiere, a falta de una refutación efectiva por parte de la parte demandada, que un grupo especial, como 
cuestión de derecho, se pronuncie a fa vor del reclamante. Véanse, por ejemplo, los informes del Órgano de 
Apelación, CE - Hormonas , párrafo  104; y Estados Unidos - Camisas y blusas , página 16. El Órgano de 
Apelación explicó en el asunto Estados Unidos - Juegos de azar que una acreditación prima facie  de esa índole 
debe incluir pruebas y argumentos jurídicos que "tienen que ser suficientes para identificar la medida 
impugnada y sus consecuencias fundamentales, especificar la disposición pertinente de la OMC y la obligación 
que contiene, y explic ar los fundamentos por los que se invoca la incompatibilidad de la medida con la 
disposición" (informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Juegos de azar , párrafo 141). WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 77 - 
  MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT — es una prohibición en el sentido del artículo XI del 
GATT de  1994.380 
7.158.   El Grupo Especial ha constatado en el párrafo 7.84 supra que el diseño, la arquitectura y la 
estructura reveladora de la prohibición de las exportaciones, explicada por la Unión Europea y 
confirmada por Indonesia, demuestran que la prohibición de las exportaciones es una prohibición a 
la exportación. Por consiguiente, el Grupo Especial constata que la prohibición de las exportaciones 
es incompatible con la obligación establecida en el artículo XI.1 del GATT de  1994.  
7.2.6.2   La prescripción e n materia de transformación en el país  
7.159.   El Grupo Especial ha constatado que la prescripción en materia de transformación en el país 
está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo XI.1 del GATT de  1994 porque es una 
restricción a la venta para la e xportación de mineral de níquel.  
7.160.   El Grupo Especial ha constatado también que esta prescripción tiene un efecto limitativo en 
las exportaciones por su propia naturaleza.  
7.161.   Por consiguiente, el Grupo Especial constata que la prescripción en materia de 
transfor mación en el país establecida en la Ley Nº 4/2009 y aplicada por medio de los Reglamentos 
Nos 25/2018 y 7/2020 del MEMR es incompatible con el artículo XI.1 del GATT de  1994.  
7.162.   Indonesia también ha planteado una defensa afirmativa según la cual sus medidas e stán 
justificadas al amparo del artículo XX d) del GATT de  1994. El Grupo Especial pasa ahora a analizar 
esta defensa.  
7.3  La cuestión de si las medidas de Indonesia están justificadas al amparo del 
artículo  XX d) del GATT de  1994  
7.163.   Indonesia presenta una defensa afirmativa alternativa al amparo del artículo XX d) del GATT 
de 1994 si el Grupo Especial llega a la conclusión de que las medidas en litigio no están comprendidas 
en el ámbito de aplicación del artículo XI.2 a) del GATT de  1994 y son incompatibles  con el 
artículo  XI.1 del GATT de  1994.381 
7.164.   El Grupo Especial ha constatado en la sección 7.2 supra  que las medidas en litigio son 
incompatibles con el artículo XI.1 del GATT de  1994 y no están comprendidas en el ámbito de 
aplicación del artículo XI.2 a) del GATT de  1994. Por consiguiente, el Grupo Especial examinará la 
defensa afirmativa alternativa que ha presentado Indonesia al amparo del apartado d) del artículo  XX 
del GATT de  1994.  
7.165.   El artículo  XX d) del GATT de  1994 dispone lo siguiente:  
A reserva de que no se apliquen las medidas enumeradas a continuación en forma que 
constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países en que 
prevale zcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio 
internacional, ninguna disposición del presente Acuerdo será interpretada en el sentido 
de impedir que toda parte contratante adopte o aplique las medidas:  
[…] 
d) necesarias para lograr la observancia de las leyes y de los reglamentos que no sean 
incompatibles con las disposiciones del presente Acuerdo, tales como las leyes y 
reglamentos relativos a la aplicación de las medidas aduaneras, al mantenimiento en 
 
380 Véase el informe del Grupo Especial, Estados Unidos - Camarones (Ecuador) , párr afo 7.9, donde se 
constata que, aunque los Estados Unidos no se opusieron a las alegaciones del Ecuador, el Grupo Especial 
estaba obligado, en virtud del artículo 11 del ESD, a determinar si el Ecuador había procedido a una 
acreditación prima facie , para p oder pronunciarse a favor del Ecuador. Véase también el informe del Órgano de 
Apelación, Estados Unidos - Juegos de azar , párrafo 139 ("[u]n grupo especial incurre en error si se pronuncia 
sobre alegaciones que la parte reclamante no ha acreditado prima fa cie"). 
381 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 14. Véase también la primera comunicación 
escrita de Indonesia, párrafo 232.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 78 - 
  vigor de los monopolios admini strados de conformidad con el párrafo 4 del artículo II y 
con el artículo XVII, a la protección de patentes, marcas de fábrica y derechos de autor 
y de reproducción, y a la prevención de prácticas que puedan inducir a error; [ …] 
7.166.   En el asunto Estados Unidos  - Gasolina , el Órgano de Apelación explicó que para examinar 
adecuadamente una defensa al amparo del artículo XX del GATT de  1994 se ha de realizar un análisis 
doble: el grupo especial ha de determinar primero si la medida cumple las condiciones estableci das 
en el apartado que se invoca y, en segundo lugar, si la medida se ajusta a lo dispuesto en la parte 
introductoria del artículo XX.382 Los grupos especiales posteriores que han examinado defensas 
planteadas al amparo del artículo XX del GATT de  1994 han seguido sistemáticamente este 
enfoque.383 En el asunto Indonesia - Regímenes de licencias  de importación , el Órgano de Apelación 
señaló que, en circunstancias concretas, un grupo especial puede optar por proceder a realizar el 
análisis en el marco de la par te introductoria sin cometer un error que justifique una revocación.384 
En la comunicación que presentaron en calidad de tercero, los Estados Unidos sostuvieron que dicha 
situación podría darse en este asunto.385 Por su parte, la Unión Europea no pidió espec íficamente al 
Grupo Especial que iniciara su análisis por la parte introductoria, pero señaló que en este caso podría 
ser conveniente comenzar el análisis de esta manera.386 
7.167.   El Grupo Especial señala que el asunto Indonesia - Regímenes de licencias de import ación 
entrañaba la invocación de varios apartados del artículo XX. En consecuencia, en ese asunto, 
el Grupo Especial tenía un motivo concreto para empezar su análisis por la parte introductoria.387 
En el presente asunto no hay circunstancias imperiosas similares, por lo que el Grupo Especial no  ve 
razón alguna para apartarse de la práctica consolidada de realizar el análisis doble empezando por 
la cuestión de si las medidas de Indonesia cumplen lo dispuesto en el apartado invocado, en este 
caso el apartado d) del artículo XX del GATT de  1994.  
7.168.   La carga de la prueba a este respecto incumbe a Indonesia, la parte que invoca la defensa 
en cuestión. En consecuencia, el Grupo Especial determinará si Indonesia ha demostrado que i) sus 
medidas están com prendidas por lo dispuesto en el apartado d) del artículo XX; y , si lo están, ii) si 
son compatibles con lo previsto en la parte introductoria del artículo XX.  
7.3.1   La cuestión de si las medidas en litigio son necesarias para lograr la observancia de 
leyes y re glamentos que no s ean incompatibles con las disposiciones del GATT de  1994  
7.169.   Para que las medidas impugnadas —a saber, la prohibición de las exportaciones y la 
prescripción en materia de transformación en el país — se justifiquen provisionalmente al amparo 
del apartado d) del artículo XX, Indonesia debe demostrar que i) la prohibición de las exportaciones 
y la prescripción en materia de transformación en el país están destinadas a lograr la observancia 
de leyes y reglamentos que no sean en sí incompatibles con  el GATT de  1994; y ii) que la prohibición 
 
382 Informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Gasolina , páginas 25 -26. 
383 Informes del Órgano de Apelación, Estado s Unidos - Camarones , párrafo 118; República 
Dominicana  - Importación y venta de cigarrillos , párrafo 64 (donde en ambos se cita el informe del Órgano de 
Apelación, Estados Unidos - Gasolina , páginas 25 -26); Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 139 
(donde  se hace referencia a los informes del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Gasolina , páginas 25 -26; 
República Dominicana - Importación y venta de cigarrillos , párrafo 64; y Estados Unidos - Camarones , 
párrafo  149); CE - Productos derivados de las focas, párrafo 5.169 (donde se hace referencia a los informes del 
Órgano de Apelación, Estados Unidos - Gasolina , páginas 25 -26; Estados Unidos - Camarones , párrafos 119 
y 120; y Estados Unidos - Juegos de azar , párrafo 292); y Colombia - Textiles , párrafo  5.67 (donde se hace 
referencia a los informes del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Gasolina , páginas 25 -26; 
República  Dominicana - Importación y venta de cigarrillos , párrafo 64; Estados Unidos - Camarones , 
párrafos  118-120; y Brasil - Neumáticos rec auchutados , párrafo 139).  
384 Informe del Órgano de Apelación, Indonesia - Regímenes de licencias de importación , párrafo 5.100.  
385 Comunicación presentada por los Estados Unidos en calidad de tercero, párrafo 27, donde los 
Estados  Unidos señalaron que "[n]ad a en el texto del artículo XX indica que no sea posible realizar un análisis 
jurídico adecuado empezando por la parte introductoria" porque la parte introductoria y los apartados prevén 
requisitos independientes.  
386 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo 291; y respuesta de la Unión Europea a 
la pregunta 120 del Grupo Especial.  
387 El Órgano de Apelación señaló que "según las circunstancias concretas del caso de que se trate, 
incluida la forma en que se presente la defensa", puede justificar se una desviación de la secuencia de análisis 
en el marco del artículo XX. Véase el informe del Órgano de Apelación, Indonesia - Regímenes de licencias de 
importación , párrafo 5.100.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 79 - 
  de las exportaciones y la prescripción en materia de transformación en el país son necesarias para 
lograr esa observancia.388 
7.3.1.1   La cuestión de si las medidas en litigio logran la observancia de leyes y 
reglamentos qu e no sean en sí incompatibles con el GATT de  1994  
7.170.   En el asunto India - Células solares , el Órgano de Apelación explicó que, para demostrar que 
una medida está abarcada por lo dispuesto en el apartado d) del artículo XX del GATT de  1994, el 
Miembro demandad o debe demostrar tres elementos de manera acumulativa: i) que hay leyes o 
reglamentos cuya observancia desea lograr; ii) que esas leyes o reglamentos no son en sí 
incompatibles con el GATT de  1994; y iii) que las medidas impugnadas están destinadas a  lograr la 
observancia de esas leyes o reglamentos.389 
7.3.1.1.1   Leyes y reglamentos  
7.171.   La expresión "leyes y reglamentos" es amplia y puede referirse a una gran variedad de 
medidas gubernamentales. Sin embargo, la expresión debe leerse en el contexto del apartado d)  del 
artículo XX. Por esta razón, otros grupos especiales y el Órgano de Apelación han razonado que 
no todas las leyes y reglamentos están comprendidos en el ámbito de aplicación del apartado d). 
A la luz de la obligación de que las medidas que un demandado int enta justificar deben estar 
destinadas a lograr la observancia de dichas leyes y reglamentos, grupos especiales anteriores y el 
Órgano de Apelación han razonado correctamente, a juicio del Grupo Especial, que los tipos de leyes 
y reglamentos que pueden jus tificarse al amparo del apartado d) son aquellos "que la conducta 
'observaría' o no".390 
7.172.   El Órgano de Apelación ha identificado una serie de factores que los grupos especiales han 
de considerar al evaluar si un instrumento jurídico planteado por un demandad o está comprendido 
en las leyes y los reglamentos previstos en el artículo XX d). Entre esos factores pueden figurar: 
"i) el grado de normatividad del instrumento y la medida en que este funciona para establecer una 
norma de conducta o línea de actuación q ue debe ser observada en el ordenamiento jurídico nacional 
de un Miembro; ii) el grado de especificidad de la norma pertinente; iii) la cuestión de si la norma 
es jurídicamente aplicable, incluso, por ejemplo, ante un tribunal; iv) la cuestión de si la nor ma ha 
sido adoptada o reconocida por una autoridad competente que posea las facultades necesarias 
con arreglo al ordenamiento jurídico nacional de un Miembro; v) la forma y el título dados a cualquier 
instrumento o instrumentos que contengan la norma en el  ordenamiento jurídico nacional de un 
Miembro; y vi) las penas o sanciones que puedan acompañar a la norma pertinente".391 Además, la 
evaluación de los instrumentos o disposiciones jurídicos identificados por el demandado debe 
realizarse "teniendo en cuenta  las características y aspectos específicos de los instrumentos 
en cuestión, la norma cuya existencia se alega y el ordenamiento jurídico nacional del Miembro de 
que se trate".392 El Grupo Especial considera que este enfoque brinda una orientación valiosa.  
7.3.1.1.1.1   Principales argumentos de las partes y los terceros  
7.173.   La posición de Indonesia sobre cuáles son las leyes y los reglamentos pertinentes a los 
efectos del artículo XX d) del GATT de  1994 ha evolucionado a lo largo del procedimiento.393 
 
388 Informe del Órgano de Apelación, Corea - Diversas medidas que afectan a  la carne vacuna , 
párrafo  157. 
389 Informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafo 5.58.  
390 Informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafo 5.108.  
391 Informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafos 5.150 y  6.6. 
392 Informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafos 5.114 y 6.6.  
393 En un principio, Indonesia identificó, en su primera comunicación escrita, los artículos 2, 3 y 96 -98 
de la Ley Nº 4/2009, los artículos 3, 10, 23(1)(b) y 57 de la Le y Nº 32/2009 y otros reglamentos de aplicación 
como las "leyes y reglamentos" pertinentes en el sentido del artículo XX d) del GATT de 1994. Indonesia adujo 
posteriormente, en su declaración inicial en la primera reunión con el Grupo Especial, que las disp osiciones 
pertinentes eran los artículos 2(d), 3(b) y 96 de la Ley Nº 4/2009, los artículos 3 y 57 de la Ley Nº 32/2009 y 
sus respectivos reglamentos de aplicación. A continuación, en sus respuestas a las preguntas planteadas por el 
Grupo Especial después de la primera reunión con este, Indonesia redujo aún más el alcance de sus "leyes y 
reglamentos" pertinentes suprimiendo la referencia a los reglamentos de aplicación. En su segunda 
comunicación escrita, Indonesia identificó primero los artículos 2 y 96 de  la Ley Nº  4/2009 y los 
artículos  3 y 57 de la Ley Nº 32/2009, y tres párrafos después se refirió a los artículos 2(d), 3(b) y 96 de la 
 WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 80 - 
  En última instancia, Ind onesia sostiene que la prohibición de las exportaciones y la prescripción en 
materia de transformación en el país logran la observancia de los artículos 96(c) y (d) de la Ley 
Nº 4/2009 y del artículo 57 de la Ley Nº 32/2009.394 Indonesia sostiene además que  estas 
disposiciones forman parte de dos de los pilares fundamentales del marco de política global  adoptado 
para regular las actividades mineras, a saber, la protección del medio ambiente de Indonesia 
mediante la imposición de prescripciones relativas a la  minería sostenible, y la conservación de los 
recursos naturales mediante la imposición de prescripciones relativas a la gestión de los recursos 
minerales.395 
7.174.   La Unión Europea aduce que las disposiciones identificadas por Indonesia no constituyen 
leyes o re glamentos a los efectos del artículo XX d) porque recogen aspiraciones y prevén objetivos 
generales.396 
7.175.   Los terceros tienden a apoyar la opinión de la Unión Europea, y el Canadá, Corea, 
el Reino  Unido y los Estados Unidos alegan que los objetivos de polític a generales no se 
corresponden con las leyes y los reglamentos a que se refiere el artículo XX d).397 Por su parte, el 
Japón sostiene que "las leyes o los reglamentos que establecen objetivos de política generales sin 
exigir medidas específicas no están nec esariamente excluidos del ámbito de aplicación del 
artículo  XX d)".398 No obstante, también aclara que, si bien las leyes y los reglamentos "con un 
objetivo general y un contenido normativo no están excluidos del ámbito de aplicación del 
artículo  XX d), el examen de la contribución de una medida en litigio debe realizarse con un grado 
mínimo de especificidad".399 
7.3.1.1.1.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  
Artículo 96(c) de la Ley Nº 4/2009  
7.176.   El artículo 96(c) de la Ley Nº 4/2009 (artículo 96(c)) es una de las 18 disposiciones que 
conforman la segunda parte (Obligaciones) del capítulo XIII (Derechos y obligaciones), y dice lo 
siguiente:  
Al aplicar los principios relativos a la técnica de minería responsable, los titulares de IUP 
y de IUPK deberán:  
c) gestionar y  vigilar  el entorno minero, con inclusión de la realización de actividades de 
recuperación y posteriores a la explotación minera; [ …]400 
 
Ley Nº  4/2009, los artículos 3 y 57 de la Ley Nº 32/2009 y los reglamentos de aplicación respectivos. Véanse 
la primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 153 -169; la declaración inicial de Indonesia en la 
primera reunión con el Grupo Especial, párrafo 63; la respuesta de Indonesia a la pregunta  10 c) del 
Grupo  Especial; y la segunda comunicación escrita de  Indonesia, párrafos 121 y 124. Véase también la 
segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 174, 189 -192 y 217.  
394 Respuesta de Indonesia a la pregunta 105 del Grupo Especial.  
395 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 142 -143. 
396 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 200 -201 y 210 -211; y declaración 
inicial de la Unión Europea en la primera reunión del Grupo Especial, párrafo 68.  
397 Respuesta del Ca nadá en calidad de tercero a las preguntas 7 y 9 del Grupo Especial; respuesta de 
Corea a la pregunta 7 del Grupo Especial (donde se señala que, si bien los objetivos de política generales 
pueden utilizarse como instrumento interpretativo para aclarar el s entido de otras disposiciones, las leyes y los 
reglamentos en sí deben dar lugar a reglas o normas específicas); respuesta del Reino Unido a las preguntas 7 
y 9 del Grupo Especial (donde se aduce que una interpretación excesivamente amplia de las leyes y l os 
reglamentos permitiría justificar medidas incompatibles con el GATT por referencia a "objetivos a los que se 
aspira u objetivos de política amplios, lo que perturbaría el equilibrio entre la liberalización del comercio y el 
derecho a reglamentar consagr ado en el artículo XX"); y respuesta de los Estados Unidos a la pregunta 7 del 
Grupo Especial.  
398 Respuesta del Japón en calidad de tercero a la pregunta 7 del Grupo Especial.  
399 Respuesta del Japón en calidad de tercero a la pregunta 7 del Grupo Especial.  
400 Ley Nº 4/2009 (prueba documental EU -1(b)), artículo 96(c). El Grupo Especial observa que la Ley 
Nº 3/2020 modificó la Ley Nº 4/2009, de modo que el artículo 96(c) es ahora el artículo 96(b ); además,  el 
texto se modificó ligeramente de la manera siguiente:  "Al aplicar los principios relativos a la técnica de minería 
responsable, el titular de IUP o de IUPK debe aplicar [ …]". El Grupo Especial no considera que estos cambios 
sean importantes para el análisis y seguirá haciendo referencia al artículo 96(c) de la Ley Nº  4/2009, ya que 
las partes así lo hacen a lo largo de su argumentación.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 81 - 
  7.177.   Indonesia explica que esta disposición, que forma parte del marco general de Indonesia 
relativo a la minería sostenible y la gestión de los recursos minerales, establece una prescripción 
vinculante en materia de minería sostenible401 que impone normas de conducta específicas y 
legalmente prescritas a los operadores del mercado indonesio.402 
7.178.   La Unión Europea aduce q ue en el artículo 96 se identifican categorías generales de normas 
que los titulares de licencias de actividades  mineras están obligados a aplicar.403 A juicio de la Unión 
Europea, esta disposición no es lo suficientemente específica a los efectos del artíc ulo XX d) porque 
está "formulada en términos generales y define labores amplias, en lugar de normas o un 
comportamiento específicos".404 
7.179.   La obligación impuesta a los titulares de IUP y de IUPK en el artículo 96(c) de gestionar y 
vigilar  el entorno minero, c on inclusión de la realización de actividades de recuperación y posteriores 
a la extracción minera, se establece en el contexto de la aplicación de los principios relativos a las 
técnicas de minería responsable. El Reglamento Nº  26/2018 del MEMR sobre la a plicación de los 
principios relativos a la minería responsable y la supervisión de la extracción de minerales y carbón405 
proporciona orientaciones para la aplicación de prácticas técnicas de minería responsable. Los 
principios relativos a la minería respon sable se  dividen entre los que se refieren a cuestiones técnicas 
y los relativos a la gestión de las empresas, como se muestra a continuación:  
Cuadro 5: Principios relativos a la minería responsable previstos en el Reglamento 
Nº 26/2018 del MEMR  
Principios relativos a la minería responsable  
Principios técnicos relativos a  
la minería responsable  
(aplicación de los aspectos siguientes)406 ↓ Gestión de las empresas mineras  
(aplicación de los aspectos siguientes)407 ↓ 
(a) aspectos técnicos de la minería;  (a) comercialización;  
(b) conservación de los minerales y el carbón;  (b) finanzas;  
(c) salud y seguridad de los trabajadores del sector 
minero;  (c) gestión de datos;  
(d) seguridad en las operaciones de minería;  (d) uso d e bienes, servicios y tecnología;  
(e) gestión del entorno minero, actividades de 
recuperación y posteriores a la explotación minera y 
posteriores a las operaciones; y  (e) desarrollo de los recursos humanos técnicos en el 
sector minero;  
(f) uso de tecnología, capacidad de ingeniería, diseño, 
desarrollo y aplicación de tecnología minera.  (f) desarrollo y empoderamiento de la comunidad 
local;  
 (g) otras actividades en el ámbito del sector minero 
relacionadas con intereses públicos;  
 (h) realización de actividades en el marco de la licencia 
IUP o la licencia IUPK correspondiente; y  
 (i) cantidad/número, tipo y calidad de los productos de 
las empresas mineras.  
 
7.180.   Tanto el artículo 96(c) de la Ley Nº 4/2009 como el principio técnico relativo a la minería 
responsable establecido en el artículo 3(3)(e) del Reglamento Nº 26/2018 del MEMR prevén una 
gestión del entorno minero, con inclusión de la realización de actividades de recuperación y 
posteriores a la explotación minera.  
7.181.   El primer factor pertinen te es el grado de normatividad de la disposición en cuestión y la 
medida en que esta establece una norma de conducta que debe ser observada en el ordenamiento 
jurídico nacional. Como se ha señalado supra , esto se ha interpretado como "[l]as 'leyes y 
reglam entos' … que la conducta 'observaría' o no".408 El Órgano de Apelación estableció una 
distinción entre un instrumento jurídico que "establece una norma de conducta o línea de actuación 
concreta dentro del ordenamiento jurídico nacional de un Miembro" y un i nstrumento jurídico que 
 
401 Respuesta de Indonesia a la pregunta 105 del Grupo Especial.  
402 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 146.  
403 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, pá rrafo 205. 
404 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  208. 
405 Reglamento Nº 26/2018 del MEMR (prueba documental IDN -56). 
406 Reglamento Nº 26/2018 del MEMR (prueba documental IDN -56), artículo 3(3).  
407 Reglamento Nº 26/2018 del MEMR (prueba do cumental IDN -56), artículo 3(4).  
408 Véase el párrafo 7.171  supra , donde se hace referencia al informe del Órgano de Apelación, India - 
Células solares , párrafo 5.10 8. WT/DS592/R   
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  "establece[] simplemente un fundamento jurídico para medidas que pueden ser compatibles con 
determinados objetivos".409 No se requiere el uso de la coerción ni la absoluta certeza del logro del 
objetivo declarado de una medida para c onstatar que una disposición o un instrumento jurídico 
constituye una "ley [o] reglamento".410 El artículo 96(c) impone una obligación a los titulares de IUP 
y de IUPK, como indica el uso del término "deberán " seguido de los verbos "gestionar y vigilar ". La 
obligación de gestionar y vigilar  el entorno minero establecida en el apartado (c) se refiere a ciertos 
actos u omisiones por parte de los titulares de IUP y de IUPK, que pueden consistir, por ejemplo, en 
llevar a cabo determinadas actividades de vigilanc ia o en abstenerse de permanecer pasivos en 
ciertas situaciones, como la degradación del medio ambiente más allá de lo que sea aceptable de 
conformidad con las leyes y los reglamentos ambientales de Indonesia. Por esta razón, el Grupo 
Especial considera qu e puede ser posible determinar si la conducta de un titular de IUP o de IUPK 
se ajustaría a la obligación prevista en el artículo 96(c) de la Ley Nº 4/2009.  
7.182.   El segundo factor pertinente es el grado de especificidad del artículo 96(c). El Órgano de 
Apelació n consideró que "[c]uanto 'mayor sea la precisión ' con que un demandado pueda  identifi car 
normas, obligaciones o requisitos específicos contenidos en las 'leyes y reglamentos' pertinentes , 
'más probable' será que pueda aclarar cómo y por qué la medida incompatible logra la observancia 
de esas 'leyes y reglamentos'".411 El Grupo Especial observa que el artículo 96(c) se refiere a amplias 
esferas de actividades mineras, como la gestión y vigilancia del entorno minero.  
7.183.   El tercer factor pertinente es la exigibilidad del artículo 96(c). Aunque no es necesario que 
una ley o un reglamento en el sentido del artículo XX d) sea jurídicamente exigible, el Órgano de 
Apelación ha considerado que la exigibilidad jurídica "puede demostrar el alcance en que [una l ey o 
un reglamento] establece una norma de conducta o línea de actuación que debe observarse dentro 
del ordenamiento jurídico nacional de un Miembro".412 El Grupo Especial considera que el 
artículo  96(c) es una disposición exigible debido al carácter vincul ante de la obligación que contiene, 
a saber, "deberán gestionar y vigilar  el entorno minero". Además, el Grupo Especial observa que en 
el artículo 151 de la Ley Nº 4/2009 se prevén sanciones administrativas por la inobservancia  del 
artículo 96, que pueden adoptar la forma de una advertencia por escrito, la suspensión de una parte 
o la totalidad de las operaciones de exploración o producción, o la revocación de una 
licencia  IUP/IPR/IUPK. El Grupo Especial recuerda que, si bien la imposición de multas y sanci ones 
no es necesaria para que una disposición o un instrumento jurídico pueda considerarse una ley o un 
reglamento, esta es pertinente para el análisis del Grupo Especial.413 
7.184.   Los dos últimos factores pertinentes se relacionan con la autoridad que ha adoptad o o 
reconocido el artículo 96(c) y la forma y el título del instrumento en que se encuentra dicho artículo, 
que "pueden aclarar su naturaleza y contenido jurídicos", pero no son determinantes para la cuestión 
de si dicho instrumento puede considerarse una "ley[] [o un] reglamento[]".414 El artículo 96(c) es 
una de las 18 disposiciones que conforman la segunda parte, titulada "Obligaciones", de la Ley de 
Extracción de Minerales y Carbón de Indonesia (a saber, la Ley Nº 4/2009). El Gobierno de Indonesia 
promul gó esta Ley.415 
7.185.   Un análisis cuidadoso de los factores mencionados supra  nos lleva a concluir que el 
artículo  96(c) es una ley o un reglamento en el sentido del artículo XX d) del GATT de  1994 porque 
establece una obligación que debe ser observada por los ti tulares de IUP y de IUPK en el marco del 
ordenamiento jurídico indonesio y cuyo cumplimiento puede exigirse, y su grado de normatividad es 
suficiente a los efectos del artículo XX d) del GATT de  1994.  
 
409 Informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafo 5.110.  
410 Informe del Órgano de Apelación, México - Impuestos sobre los refrescos , párrafo 74. Véase también 
el informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafo 5.108.  
411 Informe del Órgano de Apelación, Argentina - Servicios financieros , párrafo 6.203. Véase también el 
informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafo 5.110.  
412 Informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafo 5.109.  
413 Informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafo 5.109.  
414 Informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafo 5.112.  
415 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 154.  WT/DS592/R   
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  Artículo 96(d) de la Ley Nº 4/2009  
7.186.   El artículo 96(d) de  la Ley Nº 4/2009 (artículo 96(d)) es una de las 18 disposiciones que 
conforman la segunda parte (Obligaciones) del capítulo XIII (Derechos y obligaciones) . El Gobierno 
de Indonesia promulgó esta Ley.416 La disposición  dice lo siguiente:  
 
Al aplicar los pri ncipios relativos a la técnica de minería responsable, los titulares de IUP 
y de IUPK deberán:  
[…] (d) realizar esfuerzos de conservación de los recursos minerales y de carbón; [ …] 
7.187.   Indonesia explica que esta disposición, que forma parte del marco general de Indonesia 
sobre minería sostenible y gestión de los recursos minerales, establece una prescripción en materia 
de gestión de recursos417 que impone a los operadores del mercado indonesio "normas de conducta 
específicas y legalmente prescritas".418 
7.188.   La Unión Europea aduce que el artículo 96 (d) está formulado en términos generales y no es 
suficientemente específico, porque establece labores amplias, en lugar de  normas o un 
comportamiento específicos, como exige el artículo XX del GATT de  1994.419 
7.189.   El artículo 96(d) se refiere a la obligación que tienen los titulares de IUP y de IUPK de "realizar 
esfuerzos  de conservación de los recursos minerales y de carbón". (sin resalte en el original) Esta 
manera tan vaga de expresar el contenido de la obligació n hace que dicha disposición se aproxime 
más a un fundamento jurídico para medidas compatibles con los principios relativos a la minería 
responsable, que a una norma de conducta o línea de actuación determinada. Respalda este 
argumento el hecho de que los esfuerzos a que se hace referencia en el artículo 96(d) se refieren a 
una esfera muy amplia de actividades mineras, a saber, la conservación de los recursos minerales 
y de carbón. El Grupo Especial se remite a su análisis supra  sobre la autoridad que adopt ó el 
artículo  96(d) y la forma y el título del instrumento jurídico en el que se encuentra, ya que ambas 
disposiciones forman parte del mismo instrumento jurídico, a saber, la Ley Nº 4/2009.  
7.190.   Al igual que el apartado (c), el apartado (d) también se asemeja mucho al principio técnico 
relativo a la minería responsable establecido en el artículo 3(3)(b) del Reglamento Nº 26/2018 
del MEMR, que se refiere a la conservación de los minerales y el carbón.  
7.191.   El Grupo Especial reconoce que el artículo 151 de la Ley Nº 4 /2009 prevé la posibilidad de 
imponer sanciones por la inobservancia  de lo dispuesto en el artículo 96. No obstante, el 
Grupo  Especial no está convencido de que esto afecte su interpretación del artículo 96(d). Dado que 
se trata de una disposición basada e n los "máximos esfuerzos", resulta difícil ver cómo se podrían 
aplicar las sanciones previstas en el artículo 151.  
7.192.   A la luz de lo anterior, el Grupo Especial considera que el artículo 96(d) de la Ley Nº 4/2009 
no puede considerarse una ley o un reglamento a los efectos del artículo XX d) del GATT de  1994 
porque no constituye una obligación exigible cuya observancia pueda lograrse.  
Artículo 57 de la Ley Nº 32/2009  
7.193.   Por último, el Grupo Especial pasa a examinar la tercera disposición identificada por 
Indonesia , a saber, el artículo 57 de la Ley Nº 32/2009 sobre la protección y gestión del entorno 
(artículo 57). Esta disposición, que es la única disposición del capítulo VI de la Ley Nº 32/2009, 
titulado "Mantenimiento", dice lo siguiente:  
 
416 Primera comunicación escrita de Indonesia, párr afo 154 . 
417 Respuesta de Indonesia a la pregunta 105 del Grupo Especial.  
418 Respuesta de Indonesia a la pregunta 105 del Grupo Especial. Véase, con carácter más general, la 
segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 146.  
419 Segunda comunicación escrit a de la Unión Europea, párrafo  208. WT/DS592/R   
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  (1) El mantenimiento de l entorno se llevará a cabo mediante: a. la conservación de los 
recursos naturales; b. la reserva de recursos naturales; y/o c. la preservación de la 
función de la atmósfera.  
(2) La conservación de los recursos naturales prevista en el párrafo (1)(a) abarc ará las 
actividades de: a. protección de los recursos naturales; b. preservación de los recursos 
naturales; y c. mantenimiento de los recursos naturales.  
(3) La preservación de los recursos naturales prevista en el párrafo (1)(b) se refiere a 
los recursos naturales que no pueden gestionarse en un determinado período de tiempo.  
(4) El mantenimiento de la función de la atmósfera prevista en el párrafo (1)(c), incluirá: 
a. la mitigación del cambio climático y la adaptación a este; b. la protección de la capa 
de ozono; y c. la protección frente a la lluvia ácida.  
(5) Las disposiciones adicionales sobre la conservación y la reserva de recursos naturales 
y la preservación de la función de la atmósfera a que se hace referencia en el párrafo  (1) 
se regirán por un Re glamento del Gobierno.420 
7.194.   Indonesia explica que esta disposición forma parte del marco general de Indonesia sobre 
minería sostenible y gestión de los recursos minerales, y establece prescripciones tanto en materia 
de minería sostenible como de gestión de lo s recursos. Indonesia aduce que el artículo 57 impone 
"normas de conducta específicas y legalmente prescritas" que no son imprecisas o vagas421, como 
indica su redacción ("se llevará a cabo").422 
7.195.   La Unión Europea sostiene que el artículo 57 está formulado en  términos generales y que, 
por lo tanto, carece del grado requerido de contenido normativo o especificidad. En particular, la 
Unión Europea aduce que no está claro cómo la obligación de garantizar la preservación de la función 
de la atmósfera puede constit uir una prescripción en materia de minería sostenible.423 
7.196.   Indonesia hace referencia a la totalidad del artículo 57 y no a un apartado determinado. 
En el párrafo (1) de esta disposición figura una única obligación, a saber, que los titulares de IUP y 
de IUPK  preserven el entorno utilizando tres medios, a saber: i) la conservación de los recursos 
naturales; ii) la reserva de recursos naturales; y/o iii) la preservación de la función de la atmósfera. 
En los párrafos (2) a (4) se define el alcance de cada uno de  estos medios, y en el párrafo (5) se 
prevé un mayor desarrollo reglamentario de esta disposición mediante un reglamento 
gubernamental.  
7.197.   El ámbito de aplicación de esta disposición es amplio y abarca diversas cuestiones 
relacionadas con la preservación del entorno. En el párrafo (5) se indica que el artículo  57 
no establece por sí mismo la manera específica en que los titulares de IUP y de IUPK pueden cumplir 
la obligación prevista en el párrafo (1), sino más bien que se prevé establecer las disposiciones 
específicas en un reglamento de aplicación. Esos reglamentos de aplicación se deberían haber 
promulgado o publicado en un plazo no superior a un año después de la promulgación de la Ley 
Nº 32/2009.424 Al plantear su defensa afirmativa al amparo del artículo X X d) del GATT de  1994, 
Indonesia no adujo que el artículo 57 debía leerse junto con un reglamento de aplicación 
determinado. Además, ninguna disposición de la Ley Nº 32/2009 prevé multas o sanciones en caso 
de inobservancia . Por consiguiente, el Grupo Espe cial concluye que el artículo 57 no contiene, por sí 
solo, una obligación jurídicamente exigible.  
7.198.   El artículo 57 es la única disposición del capítulo VI, titulado "Mantenimiento", de la Ley 
Nº 32/2009. El Gobierno de Indonesia promulgó esta Ley.425 
 
420 Ley Nº 32/2009 (prueba documental IDN -53). 
421 Respuesta de Indonesia a la pregunta 105 del Grupo Especial.  
422 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 146.  
423 Observaciones de la Unión Europea sobre la respuesta de Indonesia a la pregunta 106 del 
Grupo  Especial.  
424 Ley Nº 32/2009 (prueba documental IDN -53), artículo 126.  
425 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 154 y 161.  WT/DS592/R   
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  7.199.   El Grupo  Especial considera que la distinción que estableció el Órgano de Apelación entre un 
instrumento jurídico que "establece una norma de conducta o línea de actuación concreta dentro del 
ordenamiento jurídico nacional de un Miembro" y un instrumento jurídico que "establece[] 
simplemente un fundamento jurídico para medidas que pueden ser compatibles con determinados 
objetivos"426 es particularmente pertinente para evaluar esta disposición. El Grupo Especial 
considera que el artículo 57 está comprendido en la cat egoría de disposiciones que proporcionan un 
fundamento jurídico para medidas; no establece una norma de conducta o línea de actuación 
suficientemente específica que pueda exigirse, sino más bien unas directrices generales que deberían 
traducirse en medidas  específicas encaminadas a preservar el entorno en las esferas de la 
conservación y la reserva de recursos naturales y la preservación de la función de la atmósfera.  
7.200.   A la luz de las consideraciones anteriores, el Grupo Especial concluye que el artículo 57 de 
la Ley Nº 32/2009 no puede considerarse una ley o un reglamento a los efectos del artículo  XX d) 
del GATT de  1994 porque no presenta el contenido normativo ni la especificidad suficientes para 
considerarse una obligación exigible cuya observancia pueda lograrse.  
Conclusión  
7.201.   En resumen, el Grupo Especial constata que Indonesia ha demostrado que el artículo 96(c) 
de la Ley Nº 4/2009 es una ley o un reglamento en el sentido del artículo XX d) del GATT de  1994, 
pero que Indonesia no ha demostrado que el artículo 96(d) de la Ley Nº 4/2009 y el artículo 57 de 
la Ley Nº 32/2009 estén comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho apartado.  
7.202.   En consecuencia, el Grupo Especial proseguirá su análisis centrándose únicamente en el 
artículo 96(c) de la Ley Nº 4/2 009. El Grupo Especial pasará a examinar si esta disposición "no es 
incompatible" con las disposiciones del GATT de  1994.  
7.3.1.1.2   Compatibilidad de las leyes y los reglamentos con el GATT de  1994  
7.203.   Grupos especiales anteriores que se ocuparon de defensas al amparo d el artículo XX d), tales 
como los encargados de los asuntos Colombia - Puertos de entrada  y Colombia - Textiles , 
constataron que la legislación de un Miembro demandado debe considerarse compatible con las 
normas de la OMC mientras no se demuestre lo contra rio, sobre la base de una declaración del 
Órgano de Apelación formulada en Estados Unidos - Acero al carbono .427 Aunque esta declaración 
del Órgano de Apelación se refiriera a la compatibilidad de las medidas impugnadas, y no a la 
compatibilidad de los inst rumentos jurídicos cuya observancia tratan de lograr las medidas en litigio, 
el Grupo Especial considera que también es pertinente para este elemento del criterio jurídico, 
porque refleja el principio general de que la parte que aduce que una medida es inc ompatible con 
las normas de la OMC debe probarlo.  
7.3.1.1.2.1   Principales argumentos de las partes  
7.204.   Indonesia aduce que las prescripciones relativas a la minería sostenible y la gestión de los 
recursos minerales del marco de política global sobre las actividades minera s de Indonesia son 
compatibles con las obligaciones que le corresponden en el marco de la OMC, así como con otros 
compromisos internacionales.428 En particular, Indonesia sostiene que "sus prescripciones relativas 
a la minería sostenible y la gestión de los  recursos minerales persiguen un objetivo central de los 
acuerdos abarcados de la OMC, con el que están en plena consonancia, a saber, la utilización 
sostenible de los recursos naturales y la preservación del medio ambiente, que haya expresión 
explícita en  el preámbulo del Acuerdo sobre la  OMC".429 Además, Indonesia sostiene que sus "leyes 
relativas a la minería sostenible y la gestión de los recursos minerales [ …] no son discriminatorias, 
 
426 Informe del Órgano de Ape lación, India - Células solares , párrafo 5.110.  
427 Informes de los Grupos Especiales, Colombia - Puertos de entrada , párrafo 7.531; y Colombia - 
Textiles , párrafo 7.511 (donde se hace referencia al informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Acero 
al carbono , párrafo 157).  
428 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 143. Véanse también la primera comunicación 
escrita de Indonesia, párrafo 152; y la segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 125. Por ejemplo, 
Indonesia alega que sus "le yes y reglamentos están en conformidad directa con el párrafo 46 del Anexo de la 
Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible, Plan de Aplicación de las Decisiones de la 
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible". Véase la primera comuni cación escrita de Indonesia, 
párrafo  173. 
429 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 125.  WT/DS592/R   
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  no entrañan restricciones cuantitativas, son plenamente transparentes  y se aplican de manera 
uniforme, razonable e imparcial".430 
7.205.   Indonesia sostiene además que, "en general, no habiendo nada que indique lo contrario, las 
leyes y los reglamentos compatibles con la utilización sostenible de los recursos naturales y la 
preserva ción del medio ambiente pueden caracterizarse adecuadamente como 'leyes y [] 
reglamentos' compatibles con el GATT a efectos del artículo XX d)".431 
7.206.   La Unión Europea inicialmente no expresó sus opiniones sobre la compatibilidad de las leyes 
y los reglamentos  de Indonesia con el GATT de  1994 porque consideraba que Indonesia no había 
pormenorizado sus argumentos. No obstante, la Unión Europea afirma que, en términos generales, 
no está dando a entender que las leyes o reglamentos que estén diseñados para garanti zar la 
protección ambiental o la minería sostenible sean incompatibles con las normas de la OMC.432 Tras 
las aclaraciones formuladas por Indonesia en la segunda reunión sustantiva en relación con las 
disposiciones en que se apoya a efectos de su defensa al amparo del artículo XX, la Unión Europea 
indica que no discute que esas disposiciones específicas sean compatibles con las normas de 
la OMC.433 
7.3.1.1.2.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.207.   Grupos especiales anteriores han presumido la compatibilidad de las leye s y los reglamentos 
pertinentes en el marco del artículo XX d) del GATT de  1994 cuando el reclamante no la ha 
cuestionado.434 
7.208.   El artículo 96(c) de la Ley Nº 4/2009 dispone:  
Al aplicar los principios relativos a la técnica de miner ía responsable, los titular es de IUP 
y de IUPK deberán:  
(c) gestionar y vigilar  el entorno minero, con inclusión de la realización de actividades 
de recuperación y posteriores a la explotación minera; …435 
7.209.   El Grupo Especial no encuentra nada en el texto del artículo 96(c) de la Ley N º 4/2009 que 
indique que esta disposición sea incompatible con el GATT de  1994.  
7.210.   Como la Unión Europea no discute la compatibilidad con el GATT del artículo 96(c), y al 
no haber ninguna prueba de lo contrario, el Grupo Especial no ve fundamento alguno para constatar 
que el artículo 96(c) de la Ley Nº 4/2009 es incompatible con el GATT de  1994. Por lo tanto, el 
Grupo Especial proseguirá su análisis partiendo de la base de que el artículo 96(c) de la 
Ley Nº 4/2009 no es incompatible con el GATT de  1994.  
7.3.1.1.3   Lograr la observancia de las leyes y de los reglamentos pertinentes  
7.211.   El siguiente elemento del análisis en el marco del artículo XX d) es la cuestión de si las 
medidas impugnadas -la prohibición de las exportaciones y la prescripción en materia de 
transform ación en el país - logran la observancia del artículo 96(c). El Grupo Especial examinará cada 
medida por separado.  
7.212.   Para determinar si una medida en litigio logra la observancia de las leyes y de los 
reglamentos pertinentes, un grupo especial debe evaluar si  esas medidas están destinadas  a lograr 
su observancia436, es decir, si hay una relación entre la medida en litigio y el logro de la observancia 
de esas leyes y reglamentos. Tradicionalmente se ha considerado que esta evaluación inicial "no  [es] 
 
430 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 172.  
431 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 125.  
432 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  40 del Grupo Especial.  
433 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  104 del Grupo Especial.  
434 Véase, por ejemplo, el informe del Grupo Especial, Indonesia - Pollo,  párrafo 7.124 (donde se hace 
referencia al informe del Órgano de Apelación, Estado s Unidos - Acero al carbono , párrafo 157).  
435 Ley Nº 4/2009 (prueba documental EU -1(b)), artículo 96(c).  
436 Informe del Órgano de Apelación, Corea - Diversas medidas que afectan a la carne vacuna , 
párrafo  157. WT/DS592/R   
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  excesivamen te exigente"437, puesto que requiere que un examen del diseño de la medida, con 
inclusión de su contenido, estructura y funcionamiento previsto, ponga de manifiesto que la medida 
no es incapaz de lograr la observancia de la ley o el reglamento pertinente.438 
7.213.   Por lo tanto, si el Grupo Especial constatara que la prohibición de las exportaciones o la 
prescripción en materia de transformación en el país son capaces, aunque sea remota o 
hipotéticamente, de lograr la observancia del artículo 96(c), eso bastaría par a concluir que la(s) 
medida(s) en litigio logra(n) la observancia de esta disposición en el sentido del artículo XX d) del 
GATT de  1994.  
7.3.1.1.3.1   Prohibición de las exportaciones  
Principales argumentos de las partes  
7.214.   Indonesia sostiene que la prohibición de las expo rtaciones "manifiestamente no es 'incapaz' 
de lograr la observancia de las prescripciones de Indonesia relativas a la minería sostenible y la 
gestión de los recursos minerales".439 Indonesia aduce que la prohibición a la exportación es una 
"medida[] preventiva [] para lograr la observancia de su marco de política global para las actividades 
mineras, en particular las prescripciones relativas a la minería sostenible y la gestión de lo s recursos 
minerales".440 A este respecto, Indonesia observa que la demanda extranjera presenta un mayor 
riesgo de inobservancia, porque los compradores extranjeros de mineral de níquel no deben 
responder ante la jurisdicción de Indonesia.441 Indonesia aduce  además que las medidas correctivas 
para hacer frente a estos riesgos no han funcionado en el pasado.442 
7.215.   Indonesia aduce que la prohibición a la exportación "reduce la producción y extracción totales 
de mineral de níquel de Indonesia".443 A este respecto, In donesia señala que "la demanda de 
exportación se satisfacía casi exclusivamente con actividades mineras ilegales o deficientemente 
reglamentadas"444 y, por lo tanto, una prohibición de las exportaciones reduciría tales prácticas 
mineras y los efectos perjud iciales  en la conservación del medio ambiente y los recursos 
estrechamente asociados a ellas.445 
7.216.   Indonesia sostiene que el hecho de que la prohibición de las exportaciones tenga un objetivo 
económico relacionado con el aumento del valor añadido en Indonesia  no desvirtúa el hecho de que 
también tiene un objetivo de conservación de los recursos, a saber, disminuir la tasa de 
extracción.446 
7.217.   Indonesia destaca además la estrecha relación entre la prohibición de las exportaciones y 
las prescripciones relativas a la  minería sostenible y la gestión de los recursos minerales de Indonesia 
a la luz de las referencias explícitas a la Ley Nº 4/2009 y la Ley Nº 32/2009 en el Reglamento 
Nº 11/2019 del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT.447 
7.218.   La Unión Europea sostiene que l a prohibición de las exportaciones no está destinada a  lograr 
la observancia de las leyes y los reglamentos pertinentes identificados por Indonesia, sino para 
 
437 Informe del Órgano de Apelación, Colombia - Textiles , párrafo 5.70.  
438 Informe del Órgano de Apelación, Argentina - Servicios financieros , párrafo 6.203. El Órgano de 
Apelación ha alertado de la posibilidad de que un "análisis de[] [la etapa de "diseño"] de tal manera [] dé lugar 
a que el análisis [del  Grupo Especial] se trunque prematuramente y de ese modo se imposibilite el examen de 
aspectos cruciales de la defensa del demandado relativa al análisis de la 'necesidad'". Véase el informe del 
Órgano de Apelación, Argentina - Servicios financieros , párra fo 6.203.  
439 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 176.  
440 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 145. Véase también la primera comunicación 
escrita de Indonesia, párrafo 144.  
441 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 173.  
442 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 171 -172; y declaración inicial de Indonesia en 
la segunda reunión del Grupo Especial, párrafo 84.  
443 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 177.  
444 Respuesta de Indonesia a la pregunta 64 del  Grupo Especial.  
445 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 177. Véase también la segunda comunicación 
escrita de Indonesia, párrafo 128.  
446 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 143 (donde se hace referencia a UNCTAD, 
Lessons from In donesia's ban on nickel exports , documento de antecedentes (prueba documental IDN -23), 
página 3).  
447 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 179.  WT/DS592/R   
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- 88 - 
  aumentar el valor añadido de las exportaciones de Indonesia.448 La Unión Europea aduce que 
Indones ia no ha demostrado la existencia de una relación entre la prohibición de las exportaciones 
y el objetivo de lograr la aplicación  de las normas que exigen a los titulares de permisos, en términos 
generales, que se atengan a las normas ambientales, por las razones que figuran a continuación.  
7.219.   En primer lugar, la Unión Europea sostiene que la prohibición de las exportaciones no impide 
ni limita la extracción de mineral y que Indonesia no ha identificado ninguna limitación del consumo 
o la extracción internos. La Unión Europea explica que, por el contrario, pruebas obrantes en el 
expediente demuestran que la extracción y el consumo internos totales aumentarán en los próximos 
años. A juicio de la Unión Europea, esto significa que la prohibición de las exportacion es 
"evidentemente no está diseñada para reducir la producción y extracción de mineral de níquel, sino 
únicamente para modificar el destino del mineral una vez extraído".449 A este respecto, la Unión 
Europea considera que su enfoque encuentra respaldo en el mismo informe de la UNCTAD en que 
se apoya Indonesia, que "da a entender que el objetivo primario era de hecho la adición de valor"450, 
y no lograr la observancia de las no rmas ambientales.  
7.220.   En segundo lugar, la Unión Europea opina que Indonesia no ha demostrado cómo la 
prohibición de las exportaciones de mineral de níquel incentiva a los productores nacionales para 
cumplir las prescripciones reglamentarias internas pertinent es o mejora los problemas de aplicación  
a los que Indonesia hace frente.451 
7.221.   En respuesta al argumento de Indonesia de que hay una relación entre la prohibición de las 
exportaciones y la Ley Nº 4/2009 porque los instrumentos jurídicos que aplican la prohibic ión de las 
exportaciones hacen referencia a la Ley Nº 4/2009, la Unión Europea señala que las referencias que 
se hacen en el Reglamento Nº 11/2019 del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT a la Ley 
Nº 4/2009 no indican que la prohibición de las exportaci ones trate de lograr la observancia del 
artículo 96(c). A este respecto, la Unión Europea señala que el Reglamento Nº 11/2019 del MEMR 
hace referencia a 11 instrumentos jurídicos diferentes y no detalla el vínculo entre este Reglamento 
y la Ley Nº 4/2009.452 La Unión Europea señala que el Reglamento Nº 11/2009 del MEMR explica en 
su preámbulo que los cambios que introduce tienen por objeto "asegurar la continuidad del 
suministro  de las instalaciones de transformación y refinado de níquel, con arreglo a las i nstrucciones 
dadas por el Presidente de la República de Indonesia el 24 de julio de  2019 y el 26 de agosto 
de 2019", habida cuenta de las instalaciones nacionales de transformación y refinado de níquel que 
se han construido.453 
7.222.   En cuanto al Reglamento Nº 96 /2019 del MOT, la Unión Europea señala que fue promulgado 
para "proporcionar certeza comercial, aumentar el valor añadido de la exportación de productos de 
la minería y apoyar la eficacia de la ejecución de la exportación de productos de la minería, como 
productos de transformación y refinado, por medio de un sistema único de servicio en línea de 
trámite de licencias".454 La Unión Europea destaca que el Reglamento Nº 96/2019 del MOT solo hace 
referencia al artículo 102 de la Ley Nº 4/2009 en el contexto de l a necesidad de que los titulares de 
IUP y de IUPK aumenten el valor añadido de los recursos minerales. A juicio de la Unión Europea, 
esto indica que el objetivo del Reglamento Nº 96/2019 del MOT "tiene que ver con lograr valor 
añadido y no con garantizar q ue haya normas rigurosas en materia de protección ambiental ni con 
la conservación de los recursos naturales".455 
Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.223.   La cuestión que el Grupo Especial tiene ante sí es si la prohibición de las exportaciones no 
es incapaz de lograr la observancia del artículo 96(c) de la Ley Nº 4/2009. El Grupo Especial está de 
acuerdo con grupos especiales anteriores y con el Órgano de A pelación en que un examen del diseño 
 
448 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  175. Véase también la segunda 
comunicaci ón escrita de la Unión Europea, párrafo 219.  
449 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 225 -226. 
450 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  230. 
451 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos 233-234. 
452 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  245. 
453 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  245. 
454 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  245. 
455 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  245. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 89 - 
  de la prohibición de las exportaciones, con inclusión de su contenido, estructura y funcionamiento 
previsto, puede poner de manifiesto si ese es efectivamente el caso.  
7.224.   La prohibición de las exportaciones se aplica por m edio del artículo 3 y el apéndice IV del 
Reglamento Nº 96/2019 del MOT y el artículo 1, párrafo 2, del Reglamento Nº 11/2019 del MEMR.456 
La exportación de mineral de níquel se prohibió a partir del 1 de enero de  2020, sin ninguna 
indicación de una fecha en  la que terminaría la prohibición.  
7.225.   El Reglamento Nº 11/2019 del MEMR es la segunda modificación del Reglamento Nº 25/2018 
del MEMR, que se ocupa de las actividades relacionadas con los minerales y el carbón. El preámbulo 
del Reglamento Nº 11/2019 del MEMR hace referencia a la necesidad de modificar el Reglamento 
Nº 25/2018 del MEMR para "garantizar la sostenibilidad del suministro para las instalaciones de 
purificación y transformación de níquel" y menciona el establecimiento de varias instalaciones de 
purificación y transformación de níquel en Indonesia.457 El Reglamento Nº 96/2019 del MOT se ocupa 
de las exportaciones de productos de minería transformados y purificados. El preámbulo del 
Reglamento Nº 96/2019 del MOT hace referencia a la necesidad de mejorar  la reglamentación de 
las exportaciones de productos de minería procesados y purificados para "proporcionar certeza 
comercial" y "aumentar el valor añadido de los productos de minería".458 También hace referencia a 
la obligación de los titulares de IUP y de  IUPK de "aumentar el valor añadido de los recursos 
minerales en la minería, transformación y refinado, así como la utilización de los minerales".459 
7.226.   Los instrumentos jurídicos por los que se aplica la prohibición de las exportaciones no 
persiguen explícita mente un objetivo ambiental, que es, según Indonesia, el objetivo del 
artículo  96(c), sino, más bien, un objetivo económico. Aun así, el Grupo Especial no puede descartar 
que la prohibición de las exportaciones pueda tener un efecto positivo en el medio am biente, como 
alega Indonesia, que considera que la prohibición de las exportaciones cumple un objetivo de 
conservación de los recursos al reducir la tasa de extracción.  
7.227.   A este respecto, el Grupo Especial observa que ha habido una reducción de la producción  
total de mineral de níquel desde la entrada en vigor de la prohibición de las exportaciones:  61 
millones de toneladas en 2019 frente a 52,7 millones de toneladas en 2020.460 La reducción de la 
producción (8,3 millones de toneladas) es menor que la reducció n de las exportaciones (de 30,2 
millones de toneladas en 2019 a cero en 2020). El Grupo Especial observa además que el consumo 
interno de mineral de níquel se duplicó de  2019 (21,6 millones de toneladas) a 2020 (43,5 millones 
de toneladas461). Se prevé que el consumo interno aumente aún más significativamente con la 
introducción de un gran número de nuevas plantas de fundición que, según se prevé, estarán 
operativas para 2026462, lo que permitiría el desarrollo de una rama de producción de baterías para 
vehículos eléctricos en Indonesia en el futuro.463 Este cambio está en consonancia con el propósito 
expresado en el preámbulo del Reglamento Nº 11/2019 del MEMR de "garantizar la sostenibilidad 
del suministro para las instalaciones de purificación y transformaci ón de níquel [ …] establecidas en 
el país".464 
7.228.   A la luz de estas pruebas, el Grupo Especial no puede excluir la posibilidad de que la 
prohibición de las exportaciones haya ejercido alguna presión a la baja sobre las tasas de extracción. 
El Grupo Especial obs erva, sin embargo, que la propia Indonesia prevé que el aumento de la 
 
456 Véanse la sección 2.1.1 supra  y la primera comunicación escrita de la Unión Europea, 
párrafos  24-26. 
457 Reglamento Nº 11/2019 del MEMR (prueb a documental EU -10(b)), preámbulo, párrafo (a).  
458 Reglamento Nº 96/2019 del MOT (prueba documental EU -11(b)), preámbulo, párrafo (a).  
459 Reglamento Nº 96/2019 del MOT (prueba documental EU -11(b)), preámbulo, párrafo (b).  
460 MEMR, Excel of "Production and Sal es of Nickel Ore from 2010 -2020" (prueba documental IDN -24). 
461 El informe Maryono indica que [[ ***]] (prueba documental IDN -18 (ICC)), página 24.  
462 Informe Maryono (prueba documental IDN -18 (ICC)), página 24 [[ ***]]. 
463 Respuesta de Indonesia a la pregunta 100 del Grupo Especial; MEMR, Presentation on "The Role of 
Minerals in the Development of Indonesia's Battery Industry", 10 September 2021 (prueba 
documental  IDN-127 (ICC)); NIKKEI Asia, "Indonesia teams with LG to build $1.2bn battery plant", 
25 May 2021 (prueba  documental IDN -51); Financial Times, "Indonesia and Foxconn in talks over electric 
vehicle investment", 1  November 2021 (prueba documental IDN -78); argumentos del Gobierno de Indonesia 
ante la  OMC respecto de la prohibición de las exportac iones de níquel, 5 de diciembre de 2019 (prueba 
documental EU -20), página 1; y Remarks of President of the Republic of Indonesia at the Opening Inauguration 
of the 2021 National Coordination Meeting and Investment Service Award, 24 November  2021 
(prueba  documental EU -22), página  5. 
464 Reglamento Nº 11/2019 del MEMR (prueba documental EU -10(b)), preámbulo, párrafo (a).  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 90 - 
  demanda interna exigirá una expansión de la extracción de mineral de níquel465, ya que Indonesia 
no satisface la demanda interna de mineral de níquel por medio de las importaciones.466 
7.229.   Indonesia aduce que la tasa de extracción  no es el único factor pertinente que considerar al 
examinar el efecto de la prohibición de las exportaciones, porque las minas orientadas a la 
exportación estaban operando ilegalmente o con una deficiente reglament ación y causaban mayor 
degradación ambiental que las minas dedicadas a vender a las plantas de fundición nacionales.467 El 
Grupo Especial no encuentra pruebas en el expediente que establezcan tal relación causal entre la 
prohibición de las exportaciones y u na mejora de la sostenibilidad de las prácticas mineras en 
Indonesia.468 Sin embargo, el Grupo Especial no puede desechar por completo la posibilidad de que 
la prohibición de las exportaciones, al excluir del mercado a los compradores extranjeros, también 
reduzca la actividad minera ilegal y deficientemente reglamentada y, en consecuencia, contribuya a 
la sostenibilidad de la minería del níquel en Indonesia.  
7.230.   El Grupo Especial opina que las medidas pueden tener múltiples objetivos y efectos.469 
Aunque el objet ivo declarado de la prohibición de las exportaciones guarda relación con el 
aseguramiento del suministro de la rama de producción nacional, esto no impide que también 
estuviera destinada a hacer frente a problemas relacionados con la sostenibilidad de las minas de 
níquel orientadas a la exportación. El Grupo Especial tampoco puede excluir que la reducción de las 
exportaciones resultante pueda haber tenido un efecto positivo en la sostenibilidad de la minería del 
níquel en Indonesia.  
7.231.   La Unión Europea afirma con razón que la prohibición de las exportaciones de mineral de 
níquel no se establec ió en conjunción con una limitación del consumo interno de mineral de níquel. 
Sin embargo, el Grupo Especial está de acuerdo con Indonesia en que tales restricciones del c onsumo 
interno no constituyen una parte integral del criterio jurídico aplicable en virtud del artículo XX d) 
del GATT de  1994, como lo harían si Indonesia hubiera invocado el artículo XX g). No obstante, la 
presencia o ausencia de tales restricciones cons tituye un factor pertinente al evaluar el argumento 
de Indonesia de que la prohibición de las exportaciones persigue el objetivo de conservación de 
disminuir la tasa de extracción de mineral de níquel.470 
7.232.   En cuanto a la relación entre la prohibición de las exportaciones y el artículo 96(c) de la Ley 
Nº 4/2009, el Grupo Especial no encuentra nada en los instrumentos jurídicos por los que se aplica 
la prohibición de las exportaciones que haga referencia explícita al artículo 96(c). El artículo 3 y el 
apéndice IV del Reglamento Nº 96/2019 del MOT, y el artículo 1, párrafo 2, del Reglamento 
Nº 11/2019 del MEMR, por los que se aplica la prohibición de las exportaciones, no hacen ninguna 
referencia al artículo 96(c), ni a ninguna cuestión relacionada con la minería  sostenible y la 
conservación de los recursos. El Grupo Especial encuentra, sin embargo, un cierto grado de conexión, 
 
465 Reglamento Nº 14/2015 del Gobierno sobre el RIPIN (prueba documental EU -17(rev.)), cuadro 4.1.  
466 En INSG, Report on Nickel Production and Us age in Indonesia , February 2020 (prueba documental 
IDN-13), se demuestra que en el período 2015 -2018 Indonesia no importó cantidades significativas de 
minerales de níquel, concentrados de níquel, ferroníquel o matas de níquel. Indonesia sí importa hidróxid o de 
níquel, sulfato de níquel, cloruro de níquel y cátodos de níquel. Indonesia confirmó la interpretación del 
Grupo  Especial de que no satisface la demanda con importaciones, en la segunda reunión con el Grupo 
Especial . 
467 UNCTAD, Lessons from Indonesia's  ban on nickel exports , documento de antecedentes (prueba 
documental IDN -23), página 12. El Grupo Especial observa que en las pruebas documentales IDN -68, IDN -69 e 
IDN-70 también se informa de prácticas mineras ilegales o deficientemente reglamentadas, per o no se 
especifica si el mineral de níquel procedente de esas minas se exporta.  
468 Podría aducirse también que una prohibición de las exportaciones no tendría efecto en la minería 
ilegal, ya que quienes están dispuestos a operar fuera del marco jurídico int erno seguirían dispuestos a 
hacerlo. El Grupo Especial observa a este respecto que, pese a la prohibición de las exportaciones, Indonesia 
siguió siendo el segundo mayor proveedor de mineral de níquel de China, según datos aduaneros de China, 
en 2020, cuand o la prohibición de las exportaciones ya estaba en vigor. Véase, Reuters, "Update 1 - Indonesia 
Stays China's Second -Biggest Nickel Ore Supplier Despite Export Ban (January 2021)", available at 
https://www.reuters.com/article/china -economy -trade-nickel -idUSL1N2JV0FP , (prueba documental  IDN-106). 
Sin embargo, el Grupo Especial observa además que los datos de exportación de Indonesia no reflejan ninguna 
exportación de min eral de níquel a China en 2020 y casi ninguna en 2021. Véanse los datos de la BPS relativos 
a las exportaciones de Indonesia (prueba documental IDN -91), página 1.  
469 Véase, por ejemplo, el informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Cigarrillos de clavo de 
olor, párrafos 113 y  115. 
470 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 177; y segunda comunicación escrita de 
Indonesia, párrafo  128. Véase también, UN CTAD, Lessons from Indonesia's ban on nickel exports , documento 
de antecedentes (prueba documental IDN -23), página 10.  WT/DS592/R   
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- 91 - 
  en el sentido de que efectivamente la prohibición de las exportaciones y el artículo 96(c) conciernen 
de hecho a la gestión de la activida d minera en Indonesia. A este respecto, el Grupo Especial observa 
que el Reglamento Nº 11/2019 del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019 del MOT hacen referencia a 
la Ley Nº 4/2009, que es la piedra angular del marco jurídico de Indonesia que rige la minería.  
7.233.   Lo que antecede no desvirtúa el hecho de que una prohibición de las exportaciones puede, 
en cierta medida, tener el efecto de lograr la observancia del artículo 96(c) al reducir la producción 
y extracción totales de mineral de níquel. El hecho de que no haya  una certeza absoluta respecto de 
cuáles son actualmente, o cuáles serán, los efectos de la prohibición de las exportaciones no impide 
al Grupo Especial concluir que la prohibición de las exportaciones no es incapaz de lograr la 
observancia del artículo 96 (c). El hecho de que haya una posibilidad, incluso remota, de que la 
prohibición de las exportaciones logre la observancia del artículo 96(c) lleva, por lo tanto, al Grupo 
Especial a concluir que Indonesia ha demostrado que la prohibición de las exportacio nes es una 
medida para lograr la observancia del artículo 96(c) en el sentido del artículo XX d) del GATT 
de 1994.  
7.3.1.1.3.2   Prescripción en materia de transformación en el país  
Principales argumentos de las partes  
7.234.   Indonesia sostiene que la prescripción en materia d e transformación en el país es "capaz de 
contribuir a lograr la observancia de las prescripciones relativas a la minería sostenible y la gestión 
de los recursos minerales de Indonesia al promover la integración vertical de la cadena de 
suministro", lo que,  a su vez, "es esencial para promover prácticas mineras sostenibles".471 Según 
Indonesia, "la prescripción en materia de transformación en el país trata de inducir cambios a largo 
plazo en el comportamiento de los operadores del mercado al fomentar acuerdos  de suministro a 
largo plazo entre las empresas mineras y las plantas de fundición".472 Indonesia explica que "la 
prescripción en materia de transformación en el país reprime las prácticas de minería abusivas y 
garantiza que todas las actividades mineras es tén debidamente reglamentadas, tanto en lo que 
concierne a la oferta como a la demanda", porque "las plantas de fundición nacionales exigen que 
el mineral de níquel que han comprado haya sido extraído de conformidad con las prescripciones 
relativas a la mi nería sostenible y la gestión de los recursos minerales de Indonesia".473 
7.235.   Indonesia además aduce que la prescripción en materia de transformación en el país es una 
medida preventiva que fue adoptada después de que otras medidas correctivas anteriores —por 
ejemplo , prescripciones en materia de licencias, medidas de gestión y vigilancia  ambiental, mayor 
aplicación  mediante multas y sanciones , y la certificación clear and clean  (CnC)  — no pudieran 
alcanzar su objetivo de lograr la observancia del marco de política global de Indonesia para las 
actividades mineras.474 
7.236.   Indonesia señala las referencias explícitas a la Ley Nº 4/2009 y la Ley Nº 32/2009 en el 
Reglamento Nº 25/2018 del MEMR y e l Reglamento Nº 50/2018 del MEMR para demostrar una 
estrecha relación entre la prescripción en materia de transformación en el país y las prescripciones 
relativas a la minería sostenible y la gestión de los recursos minerales.475 
7.237.   La Unión Europea aduce que Indonesia no ha demostrado la existencia de un vínculo entre 
el diseño de la prescripción en materia de transformación en el país y el logro de la observancia del 
artículo 96(c).476 A juicio de la Unión Europea, la prescripción en materia de transformación en el 
país está diseñada para aumentar el valor añadido de las exportaciones de Indonesia.477 La Unión 
Europea aduce además que las referencias que se hacen en el Reglamento Nº 25/2018 del MEMR a 
la Ley Nº 4/2009 y la Ley Nº 32/2009 no indican que las medid as en litigio traten de lograr la 
observancia de las disposiciones ambientales de esas leyes y reglamentos. A este respecto, la Unión 
 
471 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 178.  
472 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 178.  
473 Primera comunicació n escrita de Indonesia, párrafo 178.  
474 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 145. Véanse también la primera comunicación 
escrita de Indonesia, párrafo 144; y la segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 171 -172. 
475 Primera comunicació n escrita de Indonesia, párrafo 179.  
476 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  243. 
477 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  175. Véase también la segunda 
comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo 219.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 92 - 
  Europea señala que en el preámbulo del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR se declara que este es 
promulgado "con el fin de gar antizar la certeza jurídica y la certeza comercial, y aumentar la eficacia, 
eficiencia y responsabilidad en la ejecución de la actividad empresarial minera y alentar el desarrollo 
de las empresas de extracción de minerales y carbón". La Unión Europea señal a además que el 
apartado (b) del preámbulo hace referencia al artículo 127 de la Ley Nº 4/2009, que no es una de 
las disposiciones invocadas por Indonesia en el contexto de su defensa al amparo del 
artículo  XX d).478 
Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.238.   El Grupo Especial examina ahora el diseño de la prescripción en materia de transformación 
en el país, con inclusión de su contenido, estructura y funcionamiento previsto, para determinar si 
no es incapaz de lograr la observancia del artículo 96(c).  
7.239.   La pre scripción en materia de transformación en el país se establece en el artículo 103(1) 
de la Ley Nº 4/2009 y se aplica por medio del artículo 17 del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR y 
el artículo 66 del Reglamento Nº 7/2020 del MEMR. El artículo 103(1) de la L ey Nº 4/2009 establece 
el principio general de que los titulares de IUP y de IUPK deben llevar a cabo la transformación y el 
refinado de los minerales en Indonesia. Este mismo principio figura en el artículo 17 del Reglamento 
Nº 25/2018 del MEMR y el artíc ulo 66 del Reglamento Nº 7/2020 del MEMR en el contexto de las 
ventas en el extranjero. El artículo 17 establece que los titulares de IUP para operaciones de 
producción, de IUPK para operaciones de producción y de IUP para operaciones de producción, 
especí ficamente para la transformación y/o purificación de minerales metálicos, minerales no 
metálicos o rocas, deben "realizar el aumento de los valores añadidos por medio de las actividades 
de transformación y/o purificación con arreglo a los límites mínimos d e transformación y/o 
purificación incluidos en el apéndice I, el apéndice II y el apéndice III" antes de la exportación. 
Análogamente, el artículo 66 del Reglamento Nº 7/2020 del MEMR prohíbe a los titulares de IUP y 
de IUPK vender en el extranjero product os resultantes de la minería sin haber llevado a cabo primero 
la transformación y el refinado en Indonesia.  
7.240.   El Reglamento Nº 25/2018 del MEMR establece un doble objetivo en su preámbulo: 
i) "garantizar la certeza jurídica y la certeza comercial, y aumentar  la eficacia, eficiencia y 
responsabilidad en la ejecución de la actividad empresarial minera y alentar el desarrollo de las 
empresas de extracción de minerales y carbón"479, y ii) aplicar varias disposiciones enumeradas, 
ninguna de las cuales es el artículo 96(c).480 Ni el preámbulo ni el texto del artículo 17, ni el apéndice 
I del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR establecen una conexión con los principios relativos a la 
minería sostenible o la conservación de los recursos.  
7.241.   El preámbulo de la Ley Nº 4/2 009 sí hace referencia a la sostenibilidad ambiental de la 
minería al declarar que la creación de empresas para gestionar y explotar el potencial de los 
minerales y el carbón debe hacerse de una "manera autónoma, fiable, transparente, eficaz, eficiente 
y orientada al medio ambiente" para "garantizar el desarrollo nacional sostenible". También hace 
referencia al objetivo de gestionar los recursos minerales para dar "valor añadido real" a la economía 
nacional.481 
7.242.   En cuanto al Reglamento Nº 7/2020 del MEMR, sob re los procedimientos para la concesión 
de zonas y licencias y para la presentación de informes sobre las actividades empresariales de 
extracción de minerales y carbón, comparte con el Reglamento Nº 25/2018 del MEMR el objetivo de 
garantizar la certeza jur ídica y la certeza comercial, y aumentar la eficacia, eficiencia y 
responsabilidad en la ejecución de la actividad empresarial minera y alentar el desarrollo de las 
empresas de extracción de minerales y carbón. Este Reglamento modifica el Reglamento Nº 11/ 2018 
 
478 Segunda  comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  245. 
479 Reglamento Nº 25/2018 del MEMR (prueba documental EU -9(b)), preámbulo, párrafo (a).  
480 Estas disposiciones son el artículo 127 de la Ley Nº 4/2009, los artículos 43, 84(4), 85(4), 88, 91, 
92(3), 96, 99, 109, 112C punto 5 y 112 del Reglamento Nº 23/2010 del Gobierno, y el artículo 15 del 
Reglamento Nº 9/2012 del Gobierno. Véase el Reglamento Nº 25/2018 del MEMR (prueba 
documental  EU-9(b)), preámbulo, párrafo (b).  
481 Ley Nº 4/2009 (prueba documental EU -1(b)), preámbulo, párrafos (b) y (c).  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 93 - 
  del MEMR y aplica varias disposiciones de la Ley Nº 4/2009, el Reglamento Nº 22/2020 del Gobierno 
y el Reglamento Nº  23/2010 del Gobierno.482 
7.243.   Ni el artículo 103 de la Ley Nº 4/2009 ni las disposiciones pertinentes del Reglamento 
Nº 25/2018 del MEMR y e l Reglamento Nº 7/2020 del MEMR presentan ninguna relación pertinente 
con el artículo 96(c) ni, de manera más general, con la sostenibilidad de las actividades mineras. 
Antes bien, estos instrumentos jurídicos persiguen objetivos económicos, como se mencio na en sus 
respectivos preámbulos, tales como desarrollar las empresas de extracción de minerales y generar 
valor añadido en Indonesia. Esto encuentra respaldo en las declaraciones públicas formuladas por 
el Presidente de Indonesia y funcionarios gubernamen tales de alto nivel483, y contenidas en planes 
industriales nacionales como el Plan Nacional de Desarrollo a Medio Plazo (RPJMN) 2020 -2024, el 
Plan Rector de Desarrollo de la Industria Nacional 2015 -2035 (RIPIN) y la Política Industrial Nacional 
2015-2019, que dan prioridad al desarrollo de las industrias de las fases iniciales e intermedias del 
proceso productivo basadas en los recursos naturales y el aumento del valor añadido de los recursos 
naturales en la industria de las fases iniciales del proceso prod uctivo basada en la transformación 
de minerales.484 
7.244.   Esta dimensión económica también puede deducirse del texto de las disposiciones por medio 
de las cuales se desarrolla la prescripción en materia de transformación en el país, más 
específicamente los artícu los 16(4) y (5) del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR. Estas disposiciones 
establecen que los titulares de IUP y de IUPK para operaciones de producción pueden cumplir la 
prescripción de transformar y purificar el níquel u otros minerales en el país cooperando  con otros 
titulares de licencias mineras. A este respecto, el Grupo Especial está de acuerdo con Indonesia en 
que la prescripción en materia de transformación en el país puede promover la integración vertical 
de la cadena de suministro, como demuestra el hecho de que, a fecha de septiembre de  2021, " la 
integración de las plantas de fundición  con las minas de mineral de níquel ha dado lugar a  [[***]] 
licencias IUP -KK".485 La cuestión es si tal integración entre las empresas mineras y las plantas de 
fundición  "promueve unas prácticas mineras sostenibles", como Indonesia alega486 y, más 
concretamente, si esto da lugar a que la prescripción en materia de transformación en el país no sea 
incapaz de lograr la observancia del artículo 96(c).  
7.245.   El Grupo Especial ha señ alado supra  que las medidas pueden tener múltiples objetivos y 
efectos. El hecho de que los instrumentos jurídicos por los que se aplica la prescripción en materia 
de transformación en el país no hagan referencia explícita a un elemento ambiental no es una razón 
para desechar la posibilidad de que esa prescripción pueda tener una repercusión positiva en la 
sostenibilidad de las actividades mineras en Indonesia. A este respecto, el Grupo Especial remite al 
argumento de Indonesia de que la prescripción en materia de tra nsformación en el país, al generar 
asociaciones entre diferentes agentes de la cadena de suministro minera, a saber, las empresas 
mineras y las plantas de fundición, creando así una integración vertical, mejora las prácticas mineras 
y facilita la aplicació n de la reglamentación ambiental.487 El Grupo Especial opina que la integración 
vertical ciertamente puede facilitar la verificación y cumplimiento de la reglamentación minera, 
incluida la relativa a la sostenibilidad y el medio ambiente, porque las autorid ades indonesias pueden 
 
482 Estas disposiciones son el artículo 127 de la Ley Nº 4/2009, los artículos 21(4) y 38(4) del 
Reglamento Nº 22/2010 del Gobierno, y los artículos 19, 27(2), 41, 44(5), 61, 68, 83 y 105 del Reglamento 
Nº 23/2010 del Gobierno.  
483 Véanse, por ejemplo, los argumentos del Gobierno de Indonesia ante la OMC respecto de la 
prohibición de las exportaciones de níquel, 5 de diciembre de 2019 (prueba documental EU -20); Transcript of 
President Joko Widodoi's Speech (tr anslated) at the groundbreaking ceremony of PT Freeport Indonesia's 
(PTFI) new copper smelter, at the Gresik Special Economic Zone, East Java, 12 October 2021 ( prueba 
documental EU-21); Remarks of President of the Republic of Indonesia at the Opening Inaug uration of 
the 2021 National Coordination Meeting and Investment Service Award, 24 November 2021 (prueba 
documental EU -22); El Presidente Joko Widodo inaugura una planta de fundición de níquel en Sulawesi 
Sudoriental, 27 de diciembre de 2021 (prueba docume ntal EU -23); y Entrevista de Bisnis Indonesia con el 
Presidente Joko Widodo, 10 de enero  de 2022 (prueba documental EU -24). 
484 Plan Nacional de Desarrollo a Medio Plazo (RPJMN) 2020 -2024 (prueba documental EU -16 (rev.)); 
Plan Rector de Desarrollo de la Indu stria Nacional 2015 -2035 (prueba documental EU -17 (rev.)); y Reglamento 
Presidencial Nº 2/2018, Política Industrial Nacional (2015 -2019) (prueba documental EU -18 (rev.)).  
485 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 178; e informe Maryono (prueba d ocumental 
IDN-18 (ICC)), página 26.  
486 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 178.  
487 Véase el párrafo 7.234.   supra . WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 94 - 
  hacer más fácilmente un seguimiento de la conducta de los operadores participantes en la cadena 
de suministro.  
7.246.   Pruebas obrantes en el expediente, como las estadísticas de la Agencia de Investigación 
Criminal (prueba documental IDN -110 (ICC)) y las declaraciones periciales juradas del [[***]] 
(prueba documental IDN -111 (ICC)) y de un Jefe de Minería de una gran empresa minera de 
Indonesia  (prueba documental IND -113 (ICC)), indican que la aplicación de la reglamentación por 
las autorida des indonesias ha mejorado desde la entrada en vigor de la prescripción en materia de 
transformación en el país. No resulta claro, sin embargo, si tal mejora puede atribuirse a la 
prescripción en materia de transformación en el país o a otros factores que han tenido lugar 
simultáneamente, tales como el traspaso de los Gobiernos regionales y provinciales al Gobierno 
central de la responsabilidad sobre los mecanismos de presentación de información relativa a los 
minerales, en virtud de la Ley Nº 3/2020.488 El hecho de que podría atribuirse a diversos factores, 
entre los que se incluye la prescripción en materia de transformación en el país, lleva al Grupo 
Especial a concluir que no puede descartarse que la prescripción en materia de transformación en el 
país, a  causa de la integración vertical que alienta, facilite la aplicación  de la reglamentación 
ambiental y, en consecuencia, promueva unas prácticas mineras sostenibles, en consonancia con 
los principios relativos a  las técnicas de minería responsable.  
7.247.   A la lu z de lo anterior, el Grupo Especial constata que la prescripción en materia de 
transformación en el país no es incapaz de fomentar una integración entre empresas mineras y 
plantas de fundición que pueda mejorar la capacidad de aplicar  la reglamentación min era ambiental. 
Por lo tanto, Indonesia ha demostrado que la prescripción en materia de transformación en el país 
es una medida destinada a  lograr la observancia del artículo 96(c), en el sentido del artículo XX  d) 
del GATT de  1994.  
7.3.1.2   La cuestión de si las me didas en litigio son necesarias para lograr esa observancia  
7.248.   El Grupo Especial ha constatado que la prohibición de las exportaciones y la prescripción en 
materia de transformación en el país son medidas destinadas a lograr la observancia del 
artículo  96(c) de la Ley Nº 4/2009. El Grupo Especial continuará ahora con el análisis en el marco 
del artículo XX  d) evaluando si las medidas en litigio son necesarias para lograr esa observancia.  
7.249.   La evaluación de la necesidad en el marco del artículo XX del GATT de  1994 "entraña 'sopesar 
y confrontar' una serie de factores definidos, relacionados tanto con la medida que se pretende 
justificar como 'necesaria' como con posibles medidas alternativas que puedan estar razonablemente 
al alcance del Miembro demandado para log rar el objetivo deseado".489 El Grupo Especial comenzará 
por evaluar la importancia relativa de los intereses o valores promovidos por la medida impugnada. 
A continuación, el Grupo Especial examinará otros factores pertinentes, que normalmente 
comprenderán el grado de restricción del comercio de la medida impugnada y la contribución de la 
medida impugnada al logro de los fines que persigue (es decir, lograr la observancia de normas, 
obligaciones o requisitos específicos establecidos en las disposiciones pert inentes de las leyes y los 
reglamentos que no sean incompatibles con el GATT).490 Una vez que ha identificado los factores 
que es preciso sopesar y confrontar, el Grupo Especial comparará las medidas impugnadas con 
posibles alternativas propuestas.491 
7.3.1.2.1   Import ancia relativa de los intereses o valores comunes  
7.250.   El Grupo Especial comenzará por examinar los valores que el artículo 96(c) está destinado a 
proteger. El Grupo Especial recuerda que los grupos especiales y el Órgano de Apelación han 
constatado en varias d iferencias que, cuanto más vitales o importantes sean esos valores, más fácil 
 
488 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 109. El Grupo Especial observa que Indonesia 
afirma que "comprar mineral de níquel extraído de conformidad con las prescripciones r elativas a la minería 
sostenible y la gestión de los recursos minerales no es algo que las plantas de fundición nacionales hagan por 
buena voluntad. El cumplimiento no es opcional. Es obligatorio, bajo sanción legal". Véase la respuesta de 
Indonesia a la p regunta 70 a) del Grupo Especial.  
489 Informe del Órgano de Apelación, China - Publicaciones y productos audiovisuales , párrafo 239.  
490 Informe del Órgano de Apelación, China - Publicaciones y productos audiovisuales , párrafo 240 
(donde se hace referencia al informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Juegos de azar , 
párrafos  306-308).  
491 Informe del Órgano de Apelación, China - Publicaciones y productos audiovisuales , párrafo 240.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 95 - 
  será aceptar como necesaria una medida concebida para lograr la observancia de las leyes y de los 
reglamentos destinados a proteger esos valores.492 
7.3.1.2.1.1   Principales argumentos de las partes  
7.251.   Indonesia afirma que "la protección del medio ambiente y la conservación de los recursos 
minerales de Indonesia son intereses o valores de máxima importancia".493 Indonesia afirma que 
las prescripciones relativas a la minería sosten ible, como el artículo 96(c), garantizan que "las 
actividades mineras en Indonesia se realicen de manera que se preserve y proteja el medio 
ambiente, ya que están destinadas a mitigar los impactos ambientales inherentes a las actividades 
mineras, como la d eforestación, la alteración del terreno, la contaminación del agua y la gestión de 
desechos".494 Indonesia afirma que esas prescripciones "protegen no solo los bosques autóctonos y 
el medio ambiente, sino también los medios de vida de los pueblos indígenas que residen en las 
zonas mineras".495 
7.252.   La Unión Europea no aborda la importancia relativa de esos valores, sino que se pregunta si 
las medidas impugnadas persiguen el objetivo de lograr la observancia de las normas de protección 
del medio ambiente y la conse rvación de los recursos naturales. La Unión Europea considera que 
Indonesia no ha demostrado que la prohibición de las exportaciones y la prescripción en materia de 
transformación en el país persigan el objetivo de lograr la observancia de las normas de pr otección 
del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales.496 
7.3.1.2.1.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.253.   Indonesia ha abordado en detalle en sus comunicaciones el impacto ambiental de las 
actividades mineras en general y en Indonesia a la luz de  sus especificidades, a saber, su territorio 
propenso a los terremotos y su elevada pluviosidad.497 Como se menciona en la parte expositiva de 
este informe, el Grupo Especial encuentra pruebas en el expediente que informan, entre otras cosas, 
de la pérdida de masa forestal y de biodiversidad como resultado de la minería a cielo abierto498; la 
alteración del terreno499; el impacto en la calidad del aire, la vibración y el ruido500; la contaminación 
de la costa marina501; y los problemas relacionados con la gestión de desechos.502 
7.254.   Dado que la generalidad de los Miembros de la OMC comprende la importancia de la 
protección del medio ambiente503 y, más concretamente, del impacto ambiental de las actividades 
 
492 Informe del Órgano de Apelación, Corea - Diversas medidas que afectan a la carne vacuna , 
párrafo  162. Véanse los informes del Grupo Especial, CE - Productos derivados de las focas , párrafo 7.632, y 
los informes del Órgano de Apelación, CE - Productos derivados de las focas , párrafo 5.203.  
493 Primera comunicación escrita de Indo nesia, párrafo 187.  
494 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 185.  
495 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 185.  
496 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  248. 
497 AEER, Supply of Nickel Battery Industry from Indonesia and Ecological Social Issues, Action for 
Ecology and Emancipation of People , December 2020 (prueba documental IDN -64), página 54; y Clean 
Technica, imagen de Indonesia en "Electric Vehicles: The Dirty Nickel Problem" (prueba documental IDN -66), 
disponible en https://cleantechnica.com/2020/09/27/electric -vehicles -the-dirty-nickel -problem/  por última vez 
el 30 de agosto de 2021).  Véanse también las sigui entes pruebas documentales que Indonesia presentó sobre 
el impacto ambiental de la minería: IDN -19, IDN -23, IDN -62, IDN -63, IDN -65, IDN -67, IDN -69 e IDN -70. 
498 A. van der Ent, A.J.M. Baker, M.M.J. van Balgooy, A. Tjoa, "Ultramafic nickel laterites in Indone sia 
(Sulawesi, Halmahera): Mining, nickel hyperaccumulators and opportunities for phytomining", Journal of 
Geochemical Exploration, Vol. 128 (2013) 72 -79 (prueba documental IDN -4), página 6.  
499 Informe pericial complementario Sayoga Gautama, 17 de marzo de 2022 (prueba documental 
IDN-109).  
500 Informe Sayoga Gautama (prueba documental IDN -15), página 3.  
501 WALHI, Study Report on Environmental Conditions around Coastal Sea near the Mining Area due to 
the Nickel Industry in Morowali regency. Central Sulawesi, Kol aka and North Konawe Regencies, Southeast 
Sulawesi  (2021) (prueba documental IDN -68). 
502 AIE, informe especial sobre el papel de los minerales estratégicos en la transición hacia las energías 
limpias (2021) (prueba documental IDN -16), página 40.  
503 Este valo r ha sido aceptado expresamente por los Miembros de la OMC en el texto mismo de los 
Acuerdos de la OMC. En el preámbulo del Acuerdo sobre la OMC se señala el objetivo de proteger y preservar 
el medio ambiente y de un desarrollo sostenible. El artículo XX  g) del GATT de 1994 prevé una justificación 
para las medidas incompatibles con el GATT relativas a la conservación de los recursos naturales agotables. 
El artículo 8.2  c) del Acuerdo SMC establece una excepción para las subvenciones ambientales. Además, en 
 WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 96 - 
  mineras en Indonesia, el Grupo Especial concluye  que la p rotección del medio ambiente es un valor 
de gran importancia para Indonesia.  
7.3.1.2.2   Grado de restricción del comercio de las medidas en litigio  
7.255.   Antes de que el Grupo Especial pase a examinar los argumentos de las partes sobre el grado 
de restricción del comercio de las medidas en litigio, el Grupo Especial recuerda que "[u]na medida 
que tuviese relativamente poca repercusión en los productos importados podría más fácilmente 
considerarse 'necesaria' que una medida con efectos restrictivos intensos o más amplios".504 
7.3.1.2.2.1   Principales argumentos de las partes  
7.256.   Indonesia reconoce que la prohibición a la exportación es sumamente restrictiva del comercio 
en tanto en cuanto prohíbe la exportación de mineral de níquel.505 Sin embargo, señala que grupos 
especiales anteriores y el Ó rgano de Apelación han considerado necesarias las medidas sumamente 
restrictivas del comercio "cuando [podían] 'hacer una contribución importante' al logro de su 
objetivo".506 Con respecto a la prescripción en materia de transformación en el país, Indonesia  afirma 
que "sigue habiendo dudas sobre si la prescripción en materia de transformación en el país entraña 
efectos limitativos en el comercio que sean independientes y distintos de la propia prohibición a la 
exportación".507 
7.257.   La Unión Europea afirma que la prohibición de las exportaciones refleja el mayor grado de 
restricción del comercio, lo que impone a Indonesia una carga más gravosa de demostrar que la 
medida contribuye a lograr la observancia de las leyes y de los reglamentos pertinentes.508 Afirma 
asimi smo que la prescripción en materia de transformación en el país "tiene efectos limitativos 
inherentes" en las exportaciones de mineral de níquel.509 
7.3.1.2.2.2   Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.258.   El Grupo Especial ha constatado supra  que la Unión Europea ha demos trado, e Indonesia ha 
admitido, que Indonesia impone una prohibición a las exportaciones de mineral de níquel 
incompatible con el artículo XI.1 del GATT de  1994 que se aplica actualmente mediante el 
Reglamento Nº 11/2019 del MEMR y el Reglamento Nº 96/2019  del MOT. El Grupo Especial señala 
que una prohibición total del comercio (ya sean exportaciones o importaciones) es la medida más 
restrictiva del comercio que podría aplicarse.510 
7.259.   El Grupo Especial también ha constatado que la Unión Europea ha demostrado, e Indonesia 
no ha refutado satisfactoriamente, que la prescripción en materia de transformación en el país es 
una restricción a la venta para la exportación de mineral de níquel cuyo diseño, arquitectura y 
estructura reveladora establecen que, por su propi a naturaleza, tiene un efecto limitativo en las 
exportaciones incompatible con el artículo XI.1 del GATT de  1994. Si se cumple la prescripción en 
materia de transformación en el país, no habrá mineral de níquel para exportar. Sin embargo, el 
Grupo Especial  no constata que la prescripción en materia de transformación en el país sea tan 
 
una de sus primeras diferencias, el Órgano de Apelación declaró lo siguiente: "No hemos decidido [en esta 
apelación] que la protección y preservación del medio ambiente no tenga importancia para los Miembros de 
la OMC. Evidentemente la tiene. […] Y no hemo s decidido [en esta apelación] que los Estados soberanos 
no deban actuar conjuntamente en forma bilateral, plurilateral o multilateral, en el marco de la OMC o en otros 
foros internacionales, para proteger a las especies amenazadas o proteger de otra forma  al medio ambiente. 
Evidentemente, deben hacerlo y de hecho lo hacen". Informe del Órgano de Apelación, Estados  Unidos - 
Camarones , párrafo 185.  
504 Informe del Órgano de Apelación, Corea - Diversas medidas que afectan a la carne vacuna , 
párrafo  163. 
505 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 188.  
506 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 188.  
507 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 222.  
508 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  253. 
509 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  254. 
510 Véase, por ejemplo, el informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Camarones , párrafo 171 
("la prohibición de las importaciones constituye generalmente el 'arma' más pesada dentro del arsenal d e 
medidas comerciales a las que pueden recurrir los Miembros"). Véase también el informe del Grupo Especial, 
Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 7.114 (donde se constata que "la medida del Brasil es todo lo 
restrictiva del comercio que puede ser, po r lo que respecta a los neumáticos recauchutados que no proceden 
de países del  MERCOSUR, ya que tiene por objeto impedir completamente su entrada en el Brasil").  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 97 - 
  restrictiva como una prohibición total a las exportaciones, porque hubo determinados períodos en 
que las minas podían exportar mineral de baja ley previa aprobación del Minist ro de Comercio si se 
cumplían determinadas condiciones. Por consiguiente, el Grupo Especial constata que la prescripción 
en materia de transformación en el país es sumamente restrictiva del comercio.  
7.3.1.2.3   La contribución de las medidas en litigio  
7.260.   El concepto de  necesidad en el marco del artículo XX del GATT de  1994 ha evolucionado con 
el tiempo. En las primeras diferencias al amparo del artículo XX el concepto de necesidad estaba 
"situad[o] significativamente más cerca de […] lo 'indispensable' que […] de lo que  simplemente 
'contribuye a'".511 En cambio, el criterio aplicado en diferencias más recientes ha evolucionado hasta 
considerar que se puede constatar que una medida es necesaria si es "adecuada para hacer una 
contribución importante al logro de su objetivo" .512 El Órgano de Apelación también ha afirmado 
que, "[c]uanto mayor sea la contribución, más fácil será considerar que la medida es 'necesaria'".513 
7.261.   La contribución de una medida al logro del objetivo de un Miembro existe "cuando hay una 
relación auténtica de fines a medios entre el objetivo perseguido y la medida en litigio".514 El Órgano 
de Apelación ha explicado que la contribución de la medida en litigio al logro de la observancia de la 
ley o del reglamento pertinente debe ser " material " (importante). La definición de " material " 
(importante) es " [h]aving significance or relevance "515 (que tiene significación o pertinencia), 
"important or having an important effect " (que importa o tiene un efecto importante)516.517 Así pues, 
no es cualquier contribución con un a importancia mínima o marginal lo que hace la medida en litigio 
necesaria en el sentido del artículo XX  d). La cuestión de si la contribución es suficiente para ser 
considerada importante en el sentido del artículo XX solo puede determinarse caso por caso , a la luz 
de las circunstancias específicas de cada diferencia. La metodología utilizada para evaluar la 
contribución de una medida puede ser de naturaleza cuantitativa o cualitativa, dependiendo de "la 
naturaleza, cantidad y calidad de las pruebas con qu e se cuenta en el momento en que se realiza el 
análisis".518 
7.262.   Una parte puede hacer la demostración exigida recurriendo a pruebas correspondientes al 
pasado o al presente, que establezcan que la medida en litigio contribuye de manera importante a 
los objetiv os perseguidos.519 No obstante, el Órgano de Apelación aclaró que un grupo especial no 
está obligado a constatar que una medida no contribuye al objetivo perseguido solo porque esa 
contribución no sea "inmediatamente perceptible" o porque, "[a] corto plazo,  podría resultar difícil 
separar la contribución de una medida concreta de los imputables a las demás medidas que forman 
parte de la misma política global".520 Por consiguiente, el Órgano de Apelación señaló que un grupo 
especial puede llegar a la conclusió n de que una medida es necesaria si el Miembro demandado 
demuestra que "es adecuada para hacer una contribución importante al logro de su objetivo".521 
Aunque este pueda parecer un criterio más flexible que el que se había aplicado en el pasado, no 
 
511 Informe del Órgano de Apelación, Corea - Diversas medidas que afectan a la carne vacuna , 
párrafo 161. 
512 Informe del Órgano de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 151. 
513 Informe del Órgano de Apelación, Corea - Diversas medidas que afectan a la carne vacuna , 
párrafo  163. 
514 Informe del Órgano de Apelación, Brasil - Neumáticos reca uchutados , párrafo 145.  
515 Oxford English Dictionary en línea, definición de material  (importante), disponible en 
https://www.oed.com/view/Entry/114923?rskey=NmRYAB&result=1#eid  (consultado por última vez el 26 de 
agosto de 2022).  
516 Cambridge English Dictionary en línea, definición de material  (importante), disponible en 
https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/material  (consultado por última vez e l 26 de agosto 
de 2022).  
517 Como señaló el grupo especial que se ocupó del asunto Colombia - Textiles , "[e]l texto original en 
inglés del informe del Órgano de Apelación utiliza la expresión ' apt to produce a material contribution '. 
Esta expresión fue tradu cida al español como 'adecuada para hacer una contribución importante'", Colombia  - 
Textiles , nota 485. La traducción al francés también se refiere a " à même d'apporter une contribution 
importante ". Véase el informe del Grupo Especial.  
518 Informe del Órgano  de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 145.  
519 Informe del Órgano de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 151. Véase también el 
informe del Órgano de Apelación, China - Publicaciones y productos audiovisuales , párrafo 252 . 
520 Informe del Órgano de Apelación, China - Publicaciones y productos audiovisuales , párrafos  252-253 
(donde se hace referencia al informe del Órgano de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , 
párrafo  151).  
521 Informe del Órgano de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 151.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 98 - 
  carece d e rigor y la demostración no puede hacerse mediante simples afirmaciones. El Órgano de 
Apelación aclaró que una demostración de que la medida es adecuada para hacer una contribución 
importante "puede consistir en proyecciones cuantitativas en el futuro o e n un razonamiento 
cualitativo basado en una serie de hipótesis verificadas y apoyadas por pruebas suficientes".522 Esto 
obliga al demandado a aportar pruebas suficientes que demuestren la contribución que la medida 
hace o puede hacer. La mera especulación o  las presunciones lógicas no serían suficientes.  
7.263.   La interpretación que hace el Grupo Especial de la capacidad de la medida para hacer una 
contribución importante implica que la medida en litigio debe estar en condiciones de contribuir al 
logro del objetivo ; la contribución de la medida no debe reducirse a una contribución hipotética en 
escenarios fácticos inverosímiles o improbables. Debe haber alguna certeza en cuanto a la capacidad 
de la medida para contribuir al logro de la observancia de la ley o del re glamento pertinente.  
7.264.   El Grupo Especial recuerda además que la contribución de una medida al logro del objetivo 
existe cuando hay una relación auténtica de fines a medios entre el objetivo perseguido y la medida 
en litigio. Grupos especiales anteriores y el  Órgano de Apelación han puesto de relieve el "margen" 
de que gozan los grupos especiales "para establecer la metodología que resulta apropiado utilizar y 
para decidir la forma de estructurar u organizar el análisis de la contribución de la medida en litig io 
a la consecución de los fines perseguidos con ella".523 
7.265.   El Grupo Especial considera que un análisis del diseño de las medidas en litigio, que incluya 
su estructura y funcionamiento, puede arrojar luz sobre la existencia o no de una relación auténtica 
de fines a medios. A tal efecto, el Grupo Especial se remitirá a su análisis anterior sobre si las 
medidas en litigio están destinadas a lograr la observancia de las disposiciones pertinentes que 
Indonesia ha identificado. No obstante, el Grupo E special señala que, aunque esa parte del análisis 
puede resultar útil para evaluar la contribución de las medidas en litigio en el marco de la prueba de 
necesidad, el elemento "destinadas a lograr la observancia" y el elemento de la contribución son 
concep tualmente distintos; de lo contrario, no habría dos etapas separadas en el análisis. El primer 
elemento implica una evaluación de si la medida no es incapaz de lograr la observancia de la ley o 
del reglamento pertinente, mientras que el segundo elemento re quiere que un grupo especial 
determine si la medida en litigio es "adecuada para hacer una contribución importante al logro de 
su objetivo", es decir, lograr la observancia de la ley o del reglamento pertinente.524 Como señaló el 
Órgano de Apelación, el ele mento de la prueba que se centra en si las medidas están destinadas a 
lograr la observancia es menos exigente que el elemento de la contribución. Esto es así porque, en 
opinión del Órgano de Apelación, "los grupos especiales no deben estructurar el análisi s [de la etapa 
del 'diseño'] de tal manera que dé lugar a que el análisis se trunque prematuramente y de ese modo 
se imposibilite el examen de aspectos cruciales de la defensa del demandado relativa al análisis de 
la 'necesidad'".525 
7.266.   Tras haber hecho estas aclaraciones sobre su interpretación de la contribución en el marco 
de la prueba de necesidad, el Grupo Especial evalúa ahora la contribución de cada una de las medidas 
en litigio para lograr la observancia del artículo 96(c) de la Ley Nº  4/2009.  
7.3.1.2.3.1   Prohibici ón de las exportaciones  
Principales argumentos de las partes y los terceros  
7.267.   Indonesia aduce que la prohibición de las exportaciones es "adecuada como contribución 
importante al logro de la observancia de" las prescripciones relativas a la minería sostenibl e y la 
gestión de los recursos minerales526 porque reduce la cantidad de níquel extraído. Más 
concretamente, elimina la extracción de níquel impulsada por las exportaciones y, en consecuencia, 
mitiga el impacto ambiental negativo y el riesgo de agotamiento de los recursos de níquel.527 
7.268.   Indonesia sostiene que el artículo XX  d) no obliga a demostrar que las medidas impugnadas 
son "la 'única' causa o la causa 'más sustancial' de cualquier efecto positivo observado en relación 
 
522 Informe del Órgano de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 151.  
523 Informe del Órgano de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 145.  
524 Informe del Órgano de Apelación, Brasil - Neumá ticos recauchutados , párrafo 151.  
525 Informe del Órgano de Apelación, Argentina - Servicios financieros , párrafo 6.203.  
526 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 194.  
527 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 212 -213. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 99 - 
  con el objetivo de las medidas impug nadas", lo cual es incluso más cierto en el presente caso, dado 
que las medidas impugnadas forman parte de un marco de política global "con múltiples elementos 
que interactúan en forma sinérgica para lograr un objetivo de política".528 
7.269.   La Unión Europea sost iene que Indonesia no ha demostrado que una prohibición a la 
exportación de mineral de níquel contribuya a lograr la aplicación de las normas ambientales y las 
normas sobre la conservación de los recursos naturales.529 
7.270.   La Unión Europea aduce que Indonesia n o ha demostrado que los efectos perjudiciales para 
el medio ambiente se deban exclusivamente a la extracción de níquel. Por lo tanto, esos efectos 
perjudiciales para el medio ambiente de Indonesia no son "pertinentes para determinar la posible 
contribución  de las medidas en litigio" dado que Indonesia ha presentado una defensa subsidiaria al 
amparo del apartado d), y no de los apartados b) o g) del artículo XX.530 
7.271.   La Unión Europea aduce además que Indonesia no ha justificado su alegación de que la 
extracción  de mineral de níquel para la exportación, y no la extracción de mineral de níquel per se , 
da lugar a efectos perjudiciales para el medio ambiente en Indonesia. Según la Unión Europea, 
Indonesia no ha demostrado que el paso de exportaciones de mineral de n íquel y níquel 
transformado a exportaciones únicamente de níquel transformado haya "propiciado un avance en lo 
que respecta a las normas ambientales".531 
7.272.   A juicio de la Unión Europea, las pruebas presentadas por Indonesia dejan claro que las 
medidas en liti gio no son adecuadas como contribución importante al "logro de la aplicación de 
normas ambientales más estrictas o la conservación de las reservas de níquel".532 En particular, la 
Unión Europea observa que Indonesia presenta pruebas sobre los efectos perjud iciales para el medio 
marino que son de fecha posterior a la adopción de las medidas en litigio y sugieren que sigue 
habiendo problemas ambientales después de la adopción de las medidas.533 La Unión Europea 
observa también que Indonesia no presenta pruebas sobre el número de procedimientos en materia 
de aplicación iniciados antes y después de la adopción de las medidas en litigio para respaldar su 
argumento de que las medidas contribuyen a lograr la observancia porque los compradores finales 
del mineral se e ncuentran necesariamente dentro de la jurisdicción de Indonesia.534 
7.273.   El Canadá y el Japón señalan que no siempre se requiere la demostración empírica de una 
contribución efectiva para establecer una justificación al amparo del artículo XX  d) del GATT de  1994. 
Ambos observan, sin embargo, que si esas pruebas existen será más probable que la medida 
satisfaga el factor del análisis de la necesidad relativo a la contribución. El Japón observa que es 
necesario exigir cierto nivel mínimo de especificidad en la desc ripción de la contribución para evitar 
la elusión. Tanto el Japón como el Canadá hacen referencia al examen del diseño, la estructura y el 
funcionamiento de la medida y de si la medida puede  lograr la observancia.535 Por su parte, los 
Estados Unidos mantien en que el Grupo Especial debería examinar si Indonesia ha demostrado que 
las medidas impugnadas son indispensables, vitales, esenciales y precisas para alcanzar el objetivo 
de lograr la observancia de las leyes y reglamentos subyacentes.536 
Análisis realiza do por el Grupo Especial  
7.274.   El Grupo Especial llevará a cabo su evaluación de la contribución de la prohibición de las 
exportaciones al logro de la observancia del artículo 96(c) de la Ley Nº 4/2009 examinando el diseño 
de la prohibición de las exportaciones, con inclusión de su estr uctura y su funcionamiento previsto. 
El Grupo Especial realizó una evaluación similar en el marco del elemento "destinadas a lograr la 
observancia", a la que el Grupo Especial se referirá en esta sección. Como se ha indicado supra , 
 
528 Respuesta de Indonesia a la pregunta 122 del Grupo Especial.  
529 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos  256-257. 
530 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos  262-263. 
531 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, pár rafo 269. 
532 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  270. 
533 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  271 (donde se hace referencia a la 
prueba documental IDN -68). 
534 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  272. 
535 Respuestas del Canadá y el Japón en calidad de terceros a la pregunta 8 del Grupo Especial.  
536 Respuesta de los Estados Unidos en calidad de tercero a la pregunta 8 del Grupo Especial.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
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  esas dos partes del anál isis son distintas y, por lo tanto, deben llevarse a cabo de manera conexa 
pero independiente.  
7.275.   El Grupo Especial constató supra  que en los instrumentos jurídicos que aplican la prohibición 
de las exportaciones, es decir, el artículo 3 y el apéndice IV del Reglamento Nº 96/2019 del MEMR 
y el artículo 1(2) del Reglamento Nº 11/2019 del MEMR, no se menciona expresamente el 
artículo  96(c) ni la consecución de objetivos de minería sostenible. El Grupo Especial además 
reconoció que las medidas pueden tener múltip les objetivos y que existe cierto grado de conexión 
entre la prohibición de las exportaciones y el artículo 96(c). En consecuencia, el Grupo Especial 
constató que no podía descartarse que la prohibición de las exportaciones tuviera un efecto positivo 
en la  sostenibilidad de las actividades mineras en Indonesia, ya que podía dar lugar a una 
disminución de la extracción de mineral de níquel, incluido el mineral procedente de fuentes ilegales 
y deficientemente reglamentadas. Sin embargo, el Grupo Especial obse rvó que las pruebas obrantes 
en el expediente ponían de manifiesto que la disminución de la tasa de extracción no se correspondía 
con el nivel de las exportaciones antes de la prohibición, y que se esperaba que la demanda interna 
de mineral de níquel aumen tara como resultado del desarrollo de la industria de la fundición en 
Indonesia. A este respecto, el Grupo Especial observó que la preocupación relativa a la conservación 
de los recursos expresada por Indonesia no parecía estar en consonancia con sus plane s de ampliar 
la industria de la fundición y desarrollar una industria de baterías para vehículos eléctricos en un 
futuro próximo.537 
7.276.   El Grupo Especial no ve razón alguna para discrepar de Indonesia en que el artículo 96(c) 
establece una prescripción relativ a a la minería sostenible. Sin embargo, esto no significa que el 
Grupo Especial vaya a examinar la contribución de la prohibición de las exportaciones a la mejora 
de los objetivos ambientales establecidos en la Ley Nº 4/2009. Puesto que el Grupo Especial e stá 
examinando una defensa subsidiaria al amparo del apartado d) del artículo XX y no de otro de los 
apartados, lo que el Grupo Especial debe determinar es si la prohibición de las exportaciones es 
adecuada para hacer una contribución importante al logro d e la observancia del artículo 96(c), y no 
si es adecuada para hacer una contribución importante al logro de los objetivos que persigue el 
artículo 96(c).  
7.277.   Indonesia aduce que la prohibición de las exportaciones contribuye a lograr la observancia 
del artícul o 96(c) al reducir la extracción de níquel, en particular la extracción de fuentes ilegales o 
deficientemente reglamentadas impulsada por las exportaciones, lo que a su vez da lugar a menores 
daños al medio ambiente y a un ritmo más lento de agotamiento de  los recursos. Como se ha 
explicado supra , el Grupo Especial observa que obran en el expediente datos que muestran que la 
producción total de níquel en 2020 disminuyó un 13,6 %, mientras que las exportaciones de mineral 
de níquel representaban casi el 50 % de la producción total de Indonesia.538 Así pues, el 
Grupo  Especial observa que los recursos de níquel que en el pasado se habrían exportado se están 
reorientando hacia el consumo interno, que necesita más recursos de níquel debido al aumento del 
número de plantas de fundición de níquel en funcionamiento.539 En el cuadro 4.1 del Reglamento 
Nº 14/2015 del Gobierno sobre el RIPIN figura una previsión de las necesidades de recursos 
naturales para la industria de Indonesia. Se prevé que la demanda de ní quel aumente más del 20 % 
cada cinco años de  2015 a 2035 (11 millones de toneladas anuales en el período 2015 -2019, 
14 millones de toneladas anuales en el período 2020 -2024; y 17 millones de toneladas anuales en 
el período 2025 -2035).540 
7.278.   El RIPIN establece u na clara estrategia de desarrollo de la industria de la fundición de 
Indonesia como primer paso para el establecimiento de una industria de baterías para vehículos 
eléctricos en el país. La estrategia de Indonesia se basa en un aumento de la producción de níquel 
para abastecer a las plantas de fundición nacionales, que se espera crezca n exponencialmente en 
un futuro próximo. En el cuadro 4.1 del Reglamento Nº 14/2015 del Gobierno sobre el RIPIN figura 
la previsión de las necesidades de recursos naturales pa ra la industria de Indonesia. Se prevé que 
las necesidades de materias primas, en lo que respecta al níquel, aumenten más del 20 % cada 
cinco años, de  2015 a 2035 (11 millones de toneladas anuales en el período 2015 -2019, 14 millones 
 
537 Véanse los párrafos  7.223 -7.233  supra . 
538 Véase el párrafo 7.227  supra . 
539 MEMR, Indonesian Mining Guidance  (2020) ( prueba documental IDN -1), gráfico 9.6 : Smelter Growth 
and Projection in Indonesia . 
540 Reglamento Nº 14/2015 del Gobierno, Plan Rector de Desarrollo de la Industria Nacional 2015 -2035 
(prueba documental EU -17 (rev.)), páginas  52-53. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
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  de toneladas anuales en  el período 2020 -2024 y 17 millones de toneladas anuales en el 
período  2025-2035).541 
7.279.   Este contexto de aumento del uso de los recursos de níquel a nivel interno para satisfacer 
las crecientes necesidades de las plantas de fundición de Indonesia no respalda el argumento de 
Indonesia de que la prohibición de las exportaciones contribuirá a lograr la observancia del 
artículo  96(c) al reducir la extracción de níquel. Esto se debe a que, sobre la base de las pruebas 
que tenemos ante nosotros, esa reducción no ten drá lugar en un futuro próximo si el plan de las 
autoridades indonesias de ampliar la industria de la fundición se desarrolla según lo previsto. 
Además, el Grupo Especial observa que Indonesia cuenta con la introducción de la tecnología de 
tratamiento HPAL  para aumentar sus reservas de níquel, al tener en cuenta el mineral de níquel de 
baja ley en las estimaciones de sus reservas. En la actualidad, el mineral de níquel de baja ley se 
considera desecho o sobrecarga debido a la falta de una tecnología de trat amiento adecuada.542 
7.280.   Además, Indonesia aduce que se ha reducido la alteración del terreno en Sulawesi como 
consecuencia de la prohibición de las exportaciones, que ha mejorado la situación ambiental en ese 
lugar. Indonesia presenta al Grupo Especial el info rme pericial complementario Gautama 
(prueba  documental IDN -109). Según el experto, Sr. Gautama, la alteración del terreno disminuyó 
entre  2017 y 2018, a pesar de que la producción de níquel aumentó durante ese período. En el 
informe se concluye que la proh ibición de las exportaciones entre 2014 y 2017 "contribuyó 
significativamente a reducir el número de miner as que no observaban  las normas y promovió una 
práctica minera más sostenible".543 El Grupo Especial reconoce que el informe indica que se produjo 
una disminución de la alteración del terreno en Sulawesi tras la imposición de la prohibición de las 
exportaciones en 2014. Esto no se traduce necesariamente en la existencia de una relación causal 
entre lo primero y lo segundo. De hecho, en el informe se conc luye que los datos indican que la 
prohibición de las exportaciones hizo que las prácticas de minería abusiva fueran reemplazadas por 
prácticas sostenibles, pero no se proporciona un análisis de las causas fundamentales del cambio en 
el comportamiento. Por ejemplo, en el informe no se hace un análisis de los años comprendidos 
entre 2014 y 2017. El informe tampoco incluye datos de  2019 y 2020, que mostrarían los posibles 
efectos del restablecimiento de una prohibición total de las exportaciones por medio de l os 
reglamentos de  2019, ni previsiones de lo que se espera que ocurra si la prohibición de las 
exportaciones sigue vigente. El Grupo Especial reconoce que no siempre es fácil demostrar la 
existencia de las relaciones causales, especialmente en lo que respe cta a los efectos que tardan en 
materializarse. Aunque este tipo de información puede ser un indicador útil, el Grupo Especial 
considera que una mera correlación sin un análisis más detallado de las causas fundamentales no 
es suficiente para que Indonesia satisfaga la carga que le corresponde.  
7.281.   Los argumentos de Indonesia giran en torno al vínculo entre las exportaciones de níquel y 
las prácticas de minería abusiva. Indonesia aduce que la minería deficientemente reglamentada e 
ilegal está orientada a la expo rtación porque las plantas de fundición nacionales solo compran 
mineral de níquel que se ha extraído de conformidad con las leyes y reglamentos pertinentes.544 
Indonesia afirma que "la totalidad  de las exportaciones  de mineral de níquel realizadas entre 200 6 
y 2013 procedía de empresas mineras que eran objeto de una supervisión limitada o no eran objeto 
de supervisión con respecto a la observancia de la reglamentación (…  empresas mineras 
'deficientemente reglamentadas') o que exportaban mineral de níquel que  no estaba en conformidad 
con las prescripciones reglamentarias pertinentes (es decir, minería 'ilegal')".545 Al examinar si la 
prohibición de las exportaciones estaba destinada a lograr la observancia del artículo 96(c), el 
Grupo  Especial no descartó que l a prohibición de las exportaciones pudiera dar lugar a una reducción 
de la producción de níquel que, a su vez, pudiera dar lugar a una reducción de la actividad minera, 
incluidas las actividades deficientemente reglamentadas e ilegales. Sin embargo, Indone sia 
no presenta al Grupo Especial pruebas relativas a la magnitud de esas prácticas de minería abusiva 
y su participación en las exportaciones totales antes y después de la entrada en vigor de la 
 
541 Reglamento del Gobierno Nº 14/2015 sobre el RIPIN ( prueba documental EU -17(rev.)).  
542 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo  118, donde se hace refe rencia al informe 
Maryono (prueba documental IDN -18 (ICC)), página  25. Véanse también la primera comunicación escrita de 
Indonesia, párrafo  129; la segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 97; y la respuesta de Indonesia 
a la pregunta 38 del Grup o Especial.  
543 Informe pericial complementario Sayoga Gautama, 17 de marzo de 2022 (prueba documental 
IDN-109), página  3. 
544 Respuesta de Indonesia a la pregunta 64 del Grupo Especial.  
545 Respuesta de Indonesia a la pregunta 64 del Grupo Especial. (con resalt e en el original)  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 102 - 
  prohibición de las exportaciones.546 Por lo tanto, el Grupo E special no está en condiciones de concluir 
que, considerada junto con las pruebas y los argumentos adicionales, la prohibición de las 
exportaciones es adecuada para hacer una contribución importante al logro de la observancia del 
artículo 96(c) mediante la  reducción de las prácticas de minería abusiva.  
7.282.   En cuanto a la mejora de la aplicación de la reglamentación, Indonesia aduce que las pruebas 
documentales IDN -110 (ICC), IDN -111 (ICC) e IDN -113 (ICC) demuestran que la prohibición de las 
exportaciones contri buye a mejorar la aplicación de la reglamentación. Cada una de esas tres 
pruebas documentales presenta información sobre cuestiones relativas a procedimientos penales en 
relación con la minería del níquel en los últimos años. Indonesia afirma que la prueba  documental 
IDN-110 (ICC) es un resumen de los procedimientos penales relacionados con el níquel tramitados 
por la Policía regional en Sulawesi y Maluku entre 2017 y 2022. Este resumen muestra un aumento 
significativo de los procedimientos penales incoados  por el Gobierno después de la introducción de 
la prohibición a la exportación.547 Indonesia también presenta una declaración jurada de experto del 
[[***]], de fecha 15 de marzo de  2022, que según aduce corrobora los datos de Sulawesi y Maluku. 
En esta declaración jurada, [[***]], funcionario encargado de la aplicación de la ley  en la esfera de 
los recursos naturales, da testimonio del aumento de los procedi mientos penales contra la minería 
ilegal del níquel.548 [[***]] también da testimonio de que, en su opinión personal, la prohibición a 
la exportación de mineral de níquel ha repercutido positivamente en los esfuerzos por lograr la 
aplicación de las leyes en  la medida en que la minería está reglamentada tanto en las fases iniciales 
como en las fases ulteriores del proceso productivo.549 La prueba documental IDN -113 (ICC) es una 
declaración jurada de [[***]], Jefe de Minería de una gran empresa minera  entre 201 1 y 2015. En 
esta declaración jurada, [[***]] informa sobre los esfuerzos desplegados por su empresa y otras 
empresas mineras para frenar las actividades mineras ilegales orientadas a la exportación en las 
zonas de concesión [[***]] . En particular, da fe d e una investigación interna sobre el terreno en la 
que su empresa  descubrió actividades mineras ilegales en una de las zonas abarcadas por su 
permiso.550 
7.283.   Las pruebas documentales muestran en efecto un aumento del número de casos iniciados 
por la Policía y l a cooperación entre una empresa minera y las autoridades indonesias para abordar 
las prácticas mineras ilegales. Aunque esto indica una mejora en lo que respecta al vigor de la 
reglamentación, no hay nada en las pruebas documentales que demuestre que la ca pacidad para 
arbitrar los procedimientos de aplicación o el cumplimiento riguroso de las leyes y reglamentos por 
las empresas mineras fue el resultado de la prohibición de las exportaciones, ni siquiera 
parcialmente. El Grupo Especial observa que el aument o de causas penales relacionadas con la 
minería del níquel coincide en el tiempo con la transferencia de los Gobiernos regionales y 
provinciales al Gobierno central de la responsabilidad sobre los mecanismos de presentación de 
informes relativos a los mine rales, en virtud de la Ley Nº 3/2020.551 Indonesia no aborda la 
pertinencia de este cambio normativo, de importancia notable, al explicar el aumento de los 
procedimientos penales.  
7.284.   La prueba documental IDN -111 (ICC), por su parte, refleja las opiniones perso nales de un 
funcionario encargado de la aplicación de la ley en la esfera de los recursos naturales , que tomó 
posesión de su cargo después de la imposición de las medidas . También incluye el apéndice B, que 
enumera causas recientes relativas a infracciones  de las leyes que rigen el medio ambiente y la 
minería.552 Incluso si se acepta la opinión personal del [[***]] de que la reglamentación de la minería 
en fases iniciales y ulteriores del proceso productivo repercutió positivamente en los esfuerzos de 
 
546 Indonesia presentó imágenes de los daños ambientales en Indonesia como resultado de las 
actividades mineras. Véanse, por ejemplo, WALHI, Study Report on Environmental Conditions around Coastal 
Sea near the Mining Area due to the Nickel Industry in Morowali regency . Central Sulawesi, Kolaka y North 
Konawe Regencies, Southeast Sulawesi  (2021) (prueba documental IDN -68); Images of Environmental 
Destruction in Indonesia (prueba documental IDN -69); y World Bank, "The impact of a nickel mine i n Tanjung 
Buli, Indonesia" (27 March 2009) (prueba documental IDN -70). Sin embargo, no siempre está claro que se 
refieran a minas orientadas a la exportación.  
547 Declaración inicial de Indonesia en la segunda reunión del Grupo Especial, párrafo 79 (donde se  hace 
referencia a la prueba documental IDN -110 (ICC), que muestra un aumento respecto de [[ ***]]). 
548 [[***]] Expert Affidavit of [[***]] (15 March 2022) (prueba documental IDN -111 (ICC)), página  3. 
549 Declaración inicial de Indonesia en la segunda reunión del Grupo Especial, párrafo  82 (donde se hace 
referencia a la prueba documental IDN -111 (ICC)), página  3. 
550 Declaración inicial de Indonesia en la segunda reunión del Grupo Especial, párrafo  83 (donde se hace 
referencia a Expert Affidavit of [[***]] (17 March 2022), prueba documental IDN -113 (ICC)).  
551 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 109.  
552 Prueba documental IDN -111 (ICC) [[ ***]]. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 103 - 
  aplica ción de las leyes, él no presenta ninguna prueba directa de que la prohibición de las 
exportaciones haya contribuido a la iniciación de los procedimientos de aplicación mencionados en 
la prueba documental IDN -111 (ICC) o en su propia declaración jurada. Y,  lo que es más importante, 
el Grupo Especial no encuentra en esta prueba documental nada que demuestre que la prohibición 
de las exportaciones contribuya de manera importante a lograr la observancia del artículo 96(c).553 
Por último, en lo que respecta a la  prueba documental IDN -113 (ICC), el Grupo Especial observa 
que la situación descrita se remonta a 2012 y 2013, antes de la entrada en vigor de la prohibición 
de las exportaciones. Por consiguiente, a juicio del Grupo Especial, las pruebas documentales no 
demuestran, ni siquiera parcialmente, la existencia de una relación causal entre el aumento de los 
procedimientos penales y la prohibición de las exportaciones impugnada por la Unión Europea.  
7.285.   Indonesia solicita al Grupo Especial que tenga en cuenta su marco de política global sobre la 
minería sostenible y la gestión de los recursos minerales al evaluar la contribución de las medidas 
en litigio.554 El Grupo Especial está de acuerdo con Indonesia en que, como ha declarado el Órgano 
de Apelación, en determi nadas circunstancias555, "es posible que el grupo especial tenga que 
examinar conjuntamente los distintos elementos de uno o más instrumentos identificados por el 
demandado" para "entender correctamente el contenido, el fondo y el carácter normativo de una 
determinada norma".556 Indonesia sostiene que el artículo 96(c) forma parte de uno de los pilares 
fundamentales del marco de política global para la regulación de las actividades mineras, a saber, 
la protección del medio ambiente de Indonesia mediante la im posición de prescripciones relativas a 
la minería sostenible.557 Sin embargo, Indonesia no ha explicado cómo funcionan conjuntamente los 
instrumentos jurídicos que forman parte de ese marco de política ni, en particular, cómo funcionan 
con respecto al artíc ulo 96(c) de la Ley Nº 4/2009. Además, Indonesia no ha facilitado al Grupo 
Especial la mayor parte de los instrumentos jurídicos que componen el marco de política. El Grupo 
Especial no encuentra en el expediente nada que explique, o que siquiera mencione, este marco de 
política global, aparte de un gráfico incluido en la primera comunicación escrita de Indonesia.558 Por 
lo tanto, el Grupo Especial no está en condiciones de evaluar la contribución de la prohibición de las 
exportaciones al logro de la observan cia del artículo 96(c) a la luz del marco de política global de 
Indonesia.  
7.286.   Sobre la base de lo anterior, el Grupo Especial no considera que Indonesia haya demostrado 
que hay una relación auténtica de fines a medios entre el objetivo perseguido, a saber, lo grar la 
observancia del artículo  96(c), y la prohibición de las exportaciones. Aunque el Grupo Especial ha 
constatado que la prohibición de las exportaciones no es incapaz de dar lugar a una disminución de 
la tasa de extracción de mineral de níquel, Indone sia no ha aportado pruebas suficientes para 
demostrar que los cambios en el comportamiento de las minas (es decir, que sea menos abusivo y 
más sostenible) sean atribuibles a la prohibición de las exportaciones. En consecuencia, el 
Grupo  Especial constata que Indonesia no ha demostrado que la prohibición de las exportaciones 
sea adecuada como contribución importante al logro de la observancia del artículo  96(c).  
7.3.1.2.3.2   Prescripción en materia de transformación en el país  
Principales argumentos de las part es y los terceros  
7.287.   Indonesia aduce que la prescripción en materia de transformación en el país es "adecuada 
como contribución importante al logro de la observancia" de las prescripciones relativas a la minería 
sostenible y la gestión de los recursos mineral es559 porque "fomenta la integración vertical y 
 
553 El Grupo Especial observa que las acciones penales mencionadas en la prueba documental IDN -111 
(ICC)  se adoptaron con respecto a [[ ***]] y no para aplicar el artículo  96(c).  
554 Respuesta de Indonesia a la pregunta 122 del Grupo Especial y observación de Indonesia sobre la 
respuesta de la Unión Europea a la pregunta 115 del Grupo Especial.  
555 El Órgano de A pelación constató que tales circunstancias conciernen a la opción del demandado de 
"demostrar que la medida está diseñada y es necesaria para lograr la observancia de una o más obligaciones 
resultantes de varias leyes y reglamentos que actúan conjuntamente  como parte de un marco amplio". Véase 
el informe del Órgano de Apelación, Argentina - Servicios financieros , nota 505 al párrafo 6.208. Véase 
también el informe del Órgano de Apelación, India - Células solares , párrafo 5.111.  
556 Informe del Órgano de Apela ción, India - Células solares , párrafo  5.111.  
557 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 142 -143; y respuesta de Indonesia a la 
pregunta  105 del Grupo Especial.  
558 Primera comunicación escrita de Indonesia, gráfico  10. 
559 Primera comunicación escr ita de Indonesia, párrafo 194.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 104 - 
  acuerdo[s] de suministro a largo plazo en la cadena de suministro de níquel".560 Indonesia sostiene 
que esas prescripciones dan lugar a acuerdos de suministro a largo plazo, empresas conjuntas y 
otras formas de  asociación con plantas de fundición nacionales que "garantiza[n] que las actividades 
de refinado de níquel estén debidamente reglamentadas en Indonesia" y "obliga[n] a cambiar el 
comportamiento de los agentes del mercado".561 
7.288.   Indonesia aduce que cumplir "l a carga de verificar la conformidad […] resulta mucho más 
fácil una vez que todos los operadores del mercado quedan comprendidos en la jurisdicción de 
aplicación  de Indonesia ".562 A este respecto, Indonesia sostiene que el artículo XX  d) no exige que 
los ca mbios en la aplicación sean atribuibles exclusivamente a la medida en cuestión, en particular 
en casos como este, en el que las medidas impugnadas forman parte de "un marco de política global 
con múltiples elementos que interactúan en forma sinérgica para lograr un objetivo de política".563 
7.289.   La Unión Europea sostiene que Indonesia no ha demostrado que la prescripción en materia 
de transformación en el país contribuya a lograr la aplicación de las normas ambientales y las normas 
sobre la conservación de los re cursos naturales564 porque Indonesia no ha demostrado que la minería 
del níquel sea la única responsable de los efectos perjudiciales para el medio ambiente que Indonesia 
ha descrito. La Unión Europea mantiene que estos efectos perjudiciales para el medio a mbiente de 
Indonesia no son "pertinentes para determinar la posible contribución de las medidas en litigio" dado 
que Indonesia ha presentado una defensa subsidiaria al amparo del apartado d), y no de los 
apartados b) o g) del artículo XX.565 
7.290.   La Unión Europe a aduce además que las pruebas presentadas por Indonesia demuestran 
que la prescripción en materia de transformación en el país no es adecuada como contribución 
importante al "logro del cumplimiento de normas ambientales más estrictas o la conservación de las 
reservas de níquel".566 En particular, la Unión Europea observa que Indonesia presenta pruebas 
sobre los efectos perjudiciales para el medio marino que son de fecha posterior a la adopción de las 
medidas en litigio y sugieren que sigue habiendo problema s ambientales después de la adopción de 
las medidas.567 La Unión Europea señala además que Indonesia no ha demostrado que las medidas 
contribuyan a lograr la observancia porque los compradores finales del mineral se encuentran 
necesariamente dentro de la ju risdicción de Indonesia.568 Por último, la Unión Europea sostiene que 
Indonesia tampoco ha demostrado que la transformación del mineral de níquel en el país "garantice 
que las minas a cielo abierto ilegales pasen a ser minas sostenibles reguladas por la leg islación de 
Indonesia".569 
7.291.   En cuanto a los principales argumentos de los terceros, el Grupo Especial se remite al 
párrafo  7.273  supra . 
Análisis realizado por el Grup o Especial  
7.292.   Como se ha explicado supra  con respecto a la prohibición de las exportaciones, el Grupo 
Especial realizará su evaluación de la contribución de la prescripción en materia de transformación 
en el país al logro de la observancia del artículo 96(c) de la Ley Nº 4/2009 examinando su diseño, 
con inclusión de su estructura y su funcionamiento previsto. El Grupo Especial se basará en parte 
en las constataciones formuladas en el marco del elemento "destinadas a lograr la observancia" 
porque los argumentos  de Indonesia son sustancialmente los mismos y esas dos partes del análisis 
del Grupo Especial están relacionadas, aunque son diferentes.  
 
560 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 215 -216. 
561 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 215 -216. 
562 Observación de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 111 del 
Grupo  Espec ial. 
563 Observación de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 115 del 
Grupo  Especial.  
564 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos  256-257. 
565 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafos  262-263. 
566 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  270. 
567 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  271 (donde se hace referencia a la 
prueba documental IDN -68). 
568 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  272. 
569 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  273. WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 105 - 
  7.293.   El Grupo Especial constató supra  que en los instrumentos jurídicos que aplican la prescripción 
en materia de transformación en el país, es decir, el artículo 103(1) de la Ley Nº 4/2009, el 
artículo  17 del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR y el artículo 66 del Reglamento Nº 7/2020 del 
MEMR, no se menciona expresamente el artículo 96(c) ni la consecución de objetivos de minería 
sostenible. El Grupo Especial además reconoció que, aunque la prescripción en materia de 
transformación en el país tiene un objetivo predominantemente económico, no se podía descartar 
que dicha prescripción tuviera un efecto positivo en la sostenibilidad de las actividades mineras en 
Indonesia, en el sentido de que puede considerarse que la integración vertical resultante de la 
aplicación de la prescripción en materia de  transformación en el país facilita la aplicación de la 
reglamentación. El Grupo Especial observó, sin embargo, que Indonesia no había demostrado que 
esa mejora de la aplicación de la reglamentación pudiera atribuirse a la prescripción en materia de 
transf ormación en el país.570 
7.294.   El principal argumento de Indonesia en lo que respecta a la contribución de la prescripción 
en materia de transformación en el país al logro de la observancia del artículo 96(c) es el mismo 
que el esgrimido en el marco del análisis d el elemento "destinadas a lograr la observancia", es decir, 
que la prescripción en materia de transformación en el país da lugar a acuerdos de suministro a 
largo plazo, empresas conjuntas y otras formas de asociación con plantas de fundición nacionales 
que "garantiza[n] que las actividades de refinado de níquel estén debidamente reglamentadas en 
Indonesia".571 El Grupo Especial está de acuerdo con Indonesia en que la prescripción en materia de 
transformación en el país puede fomentar la integración vertical entre mineros y plantas de fundición 
porque, como se ha explicado supra , los artículos 16(4) y (5) del Reglamento Nº 25/2018 del MEMR 
establecen que los titulares de IUP y de IUPK para operaciones de producción pueden cumplir su 
obligación de transformar y  purificar el níquel y otros minerales en el país mediante la cooperación 
con otros titulares de licencias mineras.572 
7.295.   Indonesia presenta varias muestras de contratos de venta de mineral de níquel para apoyar 
su afirmación.573 El Grupo Especial ha examinado detenidamente esos contratos de venta y ha 
observado que tratan de las cuestiones habituales abarcadas por este tipo de contrato, como el tipo 
de producto, su precio y calidad, el muestreo, la fuerza mayor o la terminación. Indonesia no ha 
explicado el vínculo entre estos contratos y la capacidad de la prescripción en materia de 
transformación en el país para hacer una contribución importante al logro de la observancia del 
artículo 96(c). El Grupo Especial tampoco ha podido o bservar ese vínculo a partir del texto de los 
contratos de venta. Por lo tanto, el Grupo Especial no considera que esos contratos de venta ilustren 
la forma en que la prescripción en materia de transformación en el país es adecuada como 
contribución import ante al logro de la observancia del artículo 96(c) mediante el fomento de la 
integración vertical.  
7.296.   Indonesia no distingue, en su argumentación, entre la contribución importante hecha por la 
prohibición de las exportaciones y la hecha por la prescripción en  materia de transformación en el 
país. Por consiguiente, se basa en el mismo aumento del número de procedimientos de aplicación 
en los últimos años (pruebas documentales IDN -110, 111 y 113) que, según dice, demuestra que 
la prohibición de las exportaciones  es adecuada como contribución importante al logro de la 
observancia del artículo 96(c), como prueba de que la prescripción en materia de transformación en 
el país es adecuada como contribución importante al mismo objetivo.574 El Grupo Especial observa 
que el mayor aumento de los procedimientos de aplicación, en 2020, también coincide con la 
transferencia de las facultades reglamentarias de los Gobiernos regionales y provinciales al Gobierno 
central. El Grupo Especial ha reconocido anteriormente que el aumen to de la integración vertical 
podría facilitar el ejercicio de las facultades reglamentarias por el Gobierno. Aunque las pruebas 
presentadas por Indonesia no demuestran que el aumento del número de investigaciones sea 
definitivamente atribuible a la aplica ción de la prescripción en materia de transformación en el país, 
 
570 Véanse los párrafos  7.238 -7.247  supra . 
571 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafos 215 -216. 
572 A fecha de septiembre de 2021, "la integración de las plantas de fundición con las minas de mineral 
de níquel ha dado lugar a [[ ***]] licencias IUP -KK". Véanse la primera comunicación escrita de Indonesia, 
párrafo  178, y el informe Maryono (prueba documental IDN -18 (ICC)), página  26. 
573 Véanse las pruebas documentales IDN -25 (ICC), IDN -58 (ICC), IDN -71 (ICC), IDN -114 (ICC), 
IDN-115 (ICC) e  IDN-116 (ICC).  
574 Respuesta de Indonesia a la pregunta 123 del Grupo Especial ("Las pruebas documentales IDN -110, 
IDN-111 e IDN -113 constituyen pruebas obrantes en el expediente del Grupo Especial de que las medidas 
impugnadas contribuyen a su objetivo con cerniente a la aplicación").  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 106 - 
  puede darse el caso.575 Por consiguiente , el Grupo Especial constata que la prescripción en materia 
de transformación en el país podría hacer alguna contribución a una mayor aplicación de la 
reglamentación. Sin embargo, el Grupo Especial no ve pruebas de una contribución importante . 
7.297.   El Grupo Especial se remite además a sus constataciones supra  sobre las declaraciones 
públicas formuladas por el Presidente de Indonesia y funcionarios gubernamenta les de alto nivel, y 
contenidas en planes industriales nacionales, donde el desarrollo de las industrias de fases 
[ulteriores] e intermedias del proceso productivo basadas en los recursos naturales y el aumento 
del valor añadido de los recursos naturales f iguran como prioridad. El Grupo Especial no encuentra 
en estas declaraciones ninguna mención relativa a la función de la prescripción en materia de 
transformación en el país en la mejora de la observancia de la reglamentación.576 
7.298.   En cuanto a la petición de Indonesia de que el Grupo Especial evalúe la contribución de la 
prescripción en materia de transformación en el país a la luz del marco de política global de Indonesia 
en materia de minería sostenible y gestión de los recursos minerales, el Grupo Especial se remite a 
las opiniones que ha expresado en el párrafo 7.285  supra . 
7.299.   Sobre la base de las consideraciones anteriores, el Grupo Especial no excluye la posibilidad 
de que la prescripción en materia de transformación en el país pueda mejorar la aplicación de la 
reglamentación mediante el fomento de la integración vertical. Cualquiera que sea el nivel exacto 
de la contribución que haga la prescripción en materia de tran sformación en el país, Indonesia no 
ha demostrado que sea de importancia suficiente para ser considerada una "contribución 
importante", es decir, una contribución importante o pertinente al logro de la observancia del 
artículo  96(c).577 
7.300.   Por consiguiente, el  Grupo Especial constata que Indonesia no ha demostrado que la 
prescripción en materia de transformación en el país sea adecuada para hacer una contribución 
importante al logro de la observancia del artículo 96(c).  
7.3.1.2.4   Proceso de sopesar y confrontar  
7.301.   Como se h a señalado supra578, el proceso de "sopesar y confrontar" abarca una serie de 
factores definidos, relacionados tanto con las medidas que se pretende justificar como necesarias 
como con posibles medidas alternativas que puedan estar razonablemente al alcance  del Miembro 
demandado para lograr el objetivo deseado. Estos factores incluyen la importancia relativa de los 
intereses o valores promovidos por las medidas impugnadas, así como el grado de restricción del 
comercio y el nivel de contribución logrado tanto  por las medidas impugnadas como por la alternativa 
propuesta.  
7.302.   Como se indica en el párrafo 7.249  supra , después de haber identificado los factores  que ha 
de sopesar y confrontar, el Grupo Especial pasará a analizarlos con respecto a las medidas 
impugnadas y la medida alternativa propuesta. El Grupo Especial examinará estos factores 
sucesivamente.  
7.3.1.2.4.1   Proceso de sopesar y confrontar los factores relacion ados con la medida que 
se pretende justificar como "necesaria"  
Principales argumentos de las partes y los terceros  
7.303.   Indonesia considera que "ha demostrado que sus prescripciones relativas a la minería 
sostenible y la gestión de los recursos minerales promueven intereses o valores de máxima 
importancia".579 Indonesia reconoce que las medidas impugnadas restringen el comercio580, pero 
 
575 Informe pericial complementario Sayoga Gautama, 17 de marzo de 2022 (prueba documental 
IDN-109), página  5. 
576 Véase el párrafo 7.243  supra . 
577 Véanse las definiciones de " material " (importante) que figuran en el párrafo  7.261  supra . 
578 Véase el párrafo 7.249  supra . 
579 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 222.  
580 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 222. Indonesia señala  que "sigue habiendo 
dudas sobre si la prescripción en materia de transformación en el país entraña efectos limitativos en el 
 WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 107 - 
  subraya que hacen "una contribución importante al logro de la observancia de las prescripciones de 
Indonesia relativas a la minería sostenible y la gestión de los recursos minerales".581 En 
consecuencia, Indonesia sostiene que "la restrictividad del comercio de las medidas en litigio queda 
superada por la contribución que hacen a lograr la observancia de  sus leyes y reglamentos 
compatibles con el GATT, a la luz de la importancia relativa de los intereses o valores que protegen 
dichas leyes o reglamentos".582 
7.304.   La Unión Europea aduce que Indonesia no ha demostrado que las medidas en litigio, que 
son especialm ente restrictivas del comercio, "sean necesarias para lograr estos supuestos objetivos 
en el sentido de que contribuyen suficientemente a su logro". Además, la Unión Europea sostiene 
que existen alternativas menos restrictivas del comercio que están razona blemente al alcance de 
Indonesia que harían una contribución equivalente a los objetivos que supuestamente se 
persiguen.583 
7.305.   Corea sostiene que una medida que hace una contribución real debe considerarse más 
necesaria que una que solo presenta posibilidades de hacerlo.584 
Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.306.   El Grupo Especial ha constatado supra  que la protección del medio ambiente es un valor de 
gran importancia para Indonesia. La Unión Europea no discute esto, pero aduce que la manera en 
que las medidas impugnadas promueven este objetivo es mínima y queda superada por su 
restrictividad del comercio.  
7.307.   El Grupo Especial también ha constatado que la prohibición de las exportaciones es la medida 
más restrictiva del comercio que podría aplicarse y que la prescr ipción en materia de transformación 
en el país es sumamente restrictiva del comercio. El Grupo Especial concluyó asimismo que ninguna 
de las medidas es adecuada como contribución importante al logro de la observancia del artículo 
96(c) de la Ley Nº 4/2009 en el sentido del apartado d) del artículo XX del GATT de  1994.  
7.308.   Sobre la base de las consideraciones anteriores, el Grupo Especial concluye  que estos 
factores pesan en contra de una constatación de necesidad a pesar de la importancia del valor que 
persigue  el artículo 96(c).  
7.3.1.2.4.2   Proceso de sopesar y confrontar los factores relacionados con la medida 
alternativa propuesta  
7.309.   Como se indica en el párrafo 7.249  supra , el Grupo Especial comparará ahora los factores 
pertinentes que se han de sopesar con la medida alternativa propuesta. La Unión Europea presenta 
la misma medida alternativa para la prohibición de las exportaciones y la prescripción en materia de 
transformación en el país y aduce que esta está razonablemente al alcance de Indonesia y es menos 
restrictiva del comercio que las medidas impugnadas.585 
7.310.   La parte reclamante tiene la carga de identificar toda medida alternativa que, a su juicio, 
puede haber ad optado la parte demandada.586 Si la parte reclamante presenta una medida 
alternativa, la parte demandada debe entonces demostrar "por qué su medida impugnada sigue 
siendo 'necesaria' incluso teniendo en cuenta esa alternativa o, dicho de otra manera, por qu é la 
alternativa propuesta no es una verdadera alternativa o no está 'razonablemente a su alcance'". Si 
 
comercio que sean independientes y distintos de la propia prohibición a la exportación". Véase la primera 
comunicación escrita de Indonesia, párrafo 222.  
581 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 222.  
582 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 223. Véase también la primera comunicación 
escrita de Indonesia, párrafo 14.  
583 Segunda comunicación escrita de la Unión E uropea, párrafo  248. 
584 Respuesta de Corea en calidad de tercero a la pregunta 17 del Grupo Especial.  
585 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  108 del Grupo Especial.  
586 Informes del Órgano de Apelación, CE - Productos derivados de las focas , párrafo 5.169.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 108 - 
  la parte demandada demuestra que la alternativa no está razonablemente a su alcance, un grupo 
especial constatará que la medida impugnada es necesaria.587 
7.311.   Para determinar si una medida alternativa está razonablemente al alcance, los grupos 
especiales han examinado una serie de factores, tales como "i) el grado en que la medida alternativa 
'contribuye a la realización del fin perseguido'; ii) la dificultad de aplicación; y iii) el efecto en el 
comercio de la medida alternativa en comparación con el de la medida cuya justificación se alega 
con arreglo al artículo XX".588 Otro factor que se ha tenido en cuenta es si la medida alternativa 
logra el nivel de observancia buscado.589 A este respecto, el Órgano de Apelación ha reconocido que 
"los Miembros de la OMC tienen el derecho de determinar por sí mismos el nivel de observa ncia de 
sus leyes y reglamentos compatibles con la OMC".590 Las medidas que eran "simplemente de 
naturaleza teórica", o que imponían una carga económica o técnica indebida o impedían a un 
Miembro lograr su nivel deseado de protección, no se consideraron "ra zonablemente al alcance".591 
Principales argumentos de las partes y los terceros  
7.312.   La Unión Europea propone una medida alternativa que consiste en "un sistema de 
autorización de exportaciones, en virtud del cual se permitiría la exportación de mineral de níqu el 
con sujeción a la elaboración por el exportador de un documento donde se acredite que el mineral 
de níquel ha sido extraído de conformidad con todas las prescripciones ambientales que Indonesia 
pretende hacer cumplir".592 La Unión Europea presenta la mis ma medida alternativa tanto para la 
prohibición de las exportaciones como para la prescripción en materia de transformación en el país 
porque "responde al objetivo común y único (lograr la observancia de las normas ambientales) que, 
según alega Indonesia, persiguen ambas medidas en litigio".593 
7.313.   La Unión Europea afirma que, si bien el sistema de autorización de exportaciones que 
propone difiere de la certificación CnC existente, puede basarse en dicha certificación. A este 
respecto, la Unión Europea hace hincapié en que la medida alternativa que propone no se aplica 
actualmente en Indonesia.594 
7.314.   La Unión Europea aduce que su medida alternativa es menos restrictiva del comercio porque 
no entraña una prohibición total de las exportaciones595 y logra el mismo ni vel de protección que la 
prohibición de las exportaciones porque "aseguraría que solo se pudiera exportar mineral de níquel 
extraído de conformidad con todas las prescripciones ambientales que Indonesia procura aplicar".596 
La Unión Europea señala que la me dida alternativa también podría responder a los riesgos de 
inobservancia que Indonesia ha planteado dado que se requeriría una certificación de la observancia 
de todas las normas ambientales pertinentes como condición previa para la exportación de mineral 
de níquel.597 
7.315.   Indonesia aduce que la medida alternativa que propone la Unión Europea ha evolucionado a 
lo largo del procedimiento. En la primera reunión con el Grupo Especial, la Unión Europea adujo que 
la medida alternativa era el proceso de certificación CnC de Indonesia, mientras que, en su segunda 
 
587 Informes del Órgano de Apelación, China - Publicaciones y productos audiovisuales , párrafo 319 
(donde se hace referencia al informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos - Juegos de azar , 
párrafos  309-311).  
588 Informe del Grupo Especial, Canadá - Exportaciones de trigo e importaciones de grano , 
párrafo  6.226.  
589 Informe del Grupo Especial, Canadá - Exportaciones de trigo e importaciones de grano , 
párrafo  6.226. Véase también el informe del Órgano de Apelación, República Dominicana - Importa ción y venta 
de cigarrillos , párrafo 70.  
590 Informe del Órgano de Apelación, Corea - Diversas medidas que afectan a la carne vacuna , 
párrafo  176. 
591 Informe del Órgano de Apelación, República Dominicana - Importación y venta de cigarrillos , 
párrafo  70. 
592 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  279. 
593 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  108 del Grupo Especial.  
594 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  280. 
595 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  281. 
596 Segunda comunicación escrita de la Unión Europea, párrafo  282. 
597 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  108 del Grupo Especial.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
- 109 - 
  comunicación escrita, la Unión Europea sostiene que la medida alternativa es un sistema de 
autorización de exportaciones.598 
7.316.   Por lo que se refiere al proceso de certificación CnC que Indonesia aplica a las expor taciones 
de mineral de níquel, Indonesia sostiene que este no constituye una alternativa real porque es un 
"elemento existente  de la política global de Indonesia".599 Indonesia hace referencia a la constatación 
del Órgano de Apelación de que "los elementos no modificados de la política global de un Miembro 
de la OMC no pueden considerarse alternativas razonablemente al alcance".600 
7.317.   En cuanto al sistema de autorización de exportaciones propuesto por la Unión Europea, 
Indonesia aduce que la Unión Europea no ha explicado cómo esta medida sería diferente de la 
certificación CnC y, por lo tanto, la Unión Europea no ha satisfecho la carga de la prueba que le 
corresponde de proponer una medida alternativa razonablemente al alcance.601 Indonesia sostiene 
que el sistema  de autorización de exportaciones " no se diferencia,  de ninguna manera importante," 
del proceso de certificación CnC.602 Aduce además que la medida alternativa propuesta por la Unión 
Europea se ha aplicado y no ha logrado la observancia de las prescripcione s de Indonesia relativas 
a la minería sostenible y la gestión de los recursos minerales y, por lo tanto, no constituye una 
medida alternativa menos restrictiva del comercio y razonablemente al alcance a los efectos del 
artículo XX d) del GATT de  1994.603 
7.318.   Indonesia sostiene que la Unión Europea no ha presentado una medida alternativa 
razonablemente al alcance porque la propuesta de la Unión Europea es "de carácter correctivo" y, 
por consiguiente, no puede garantizar un nivel equivalente de observancia de las prescripciones de 
Indonesia relativas a la minería sostenible y la gestión de los recursos minerales al que Indonesia 
logra con la prescripción en materia de transformación en el país.604 
7.319.   Indonesia alega además que "aun en el caso de que la medida alternati va propuesta por la 
Unión Europea pudiera aplicarse de algún modo, esta entrañaría importantes obstáculos técnicos, 
financieros y materiales para Indonesia".605 A juicio de Indonesia, la medida alternativa es "de 
naturaleza teórica y dista mucho de los hech os y circunstancias del presente asunto".606 
7.320.   El Brasil observa que los datos presentados por Indonesia parecen demostrar que es capaz 
de controlar las exportaciones globales de níquel. A la luz de ello, el Brasil sugiere que, en lugar de 
prohibir por comple to la exportación de mineral de níquel, se establezca una medida menos 
restrictiva del comercio en virtud de la cual solo se pueda exportar o transformar en el país mineral 
de níquel extraído de manera sostenible.607 El Japón sostiene que el Grupo Especial debe examinar 
si las preocupaciones legislativas subyacentes de Indonesia relativas al agotamiento de sus reservas 
de minerales o la minería abusiva podrían abordarse de manera más directa y eficaz con medidas 
no discriminatorias, en lugar de con restricci ones a la exportación.608 
Análisis realizado por el Grupo Especial  
7.321.   Como se ha señalado supra , el Grupo Especial sopesará y confrontará ahora los mismos 
factores con respecto a la medida alternativa propuesta. En particular, el Grupo Especial determinará 
si la medida alternativa propuesta por la Unión Europea: i) hace una contribución equivalente al 
 
598 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 184 -186. 
599 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 184 -185, donde se hace referencia a la 
declaración inicial de la Unión Europea en la primera reunión del Grupo Especial, párrafo 75. (con resalte en el 
original)  
600 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 185 (donde se hace referencia al  informe del 
Órgano de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 172).  
601 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 187.  
602 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 188. (con resalte en el original)  
603 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 189.  
604 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 220; y observaciones de Indonesia sobre la 
respuesta de la Unión Europea a la pregunta 108 del Grupo Especial.  
605 Observaciones de Indonesia sobre la respue sta de la Unión Europea a la pregunta 111 del 
Grupo  Especial.  
606 Observaciones de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 111 del 
Grupo  Especial.  
607 Comunicación presentada por el Brasil en calidad de tercero, párrafo 28.  
608 Comunicació n presentada por el Japón en calidad de tercero, párrafo 42.  WT/DS592/R   
ICC suprimida donde se indica  [[***]]  
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  objetivo de lograr la observancia del artículo 96(c); ii) está razonablemente al alcance de Indonesia, 
y iii) es menos restrictiva del comercio que la prohibición de las exportaciones y la prescripción en 
materia de transformación en el país.  
7.322.   Antes de p asar a examinar estos tres elementos, el Grupo Especial abordará en primer lugar 
el argumento de Indonesia de que la medida alternativa de la Unión Europea ha evolucionado a lo 
largo del procedimiento. Según Indonesia, la Unión Europea ha presentado tres m edidas alternativas 
diferentes: i) la certificación CnC; ii) el sistema de autorización de exportaciones; y iii) la 
designación, por parte del comprador extranjero, de un representante responsable en Indonesia.609 
7.323.   El Grupo Especial no está de acuerdo con Indonesia en que la Unión Europea ha presentado 
tres medidas alternativas en este procedimiento. Desde su declaración inicial en la primera reunión 
con el Grupo Especial, la Unión Europea ha abogado sistemáticamente por un sistema de 
autorización de export aciones que permita exportar mineral de níquel tras una verificación de la 
observancia de las prescripciones ambientales pertinentes.610 La Unión Europea ha indicado que este 
sistema de autorización de exportaciones podría basarse en la certificación CnC de  Indonesia.611 A 
juicio del Grupo Especial, el hecho de que el sistema de autorización de exportaciones pueda basarse 
en esta certificación no significa que la medida alternativa que propone la Unión Europea sea la 
certificación CnC en sí. En lo que respect a a la designación de un representante, el Grupo Especial 
observa que la Unión Europea dio a entender que dicha designación podría constituir un elemento 
adicional de su medida alternativa destinado a responder a las preocupaciones jurisdiccionales de 
Indonesia.612 A juicio del Grupo Especial, esto no modificaría la naturaleza de la medida alternativa 
de la Unión Europea, que seguiría constituyendo una "verificación de los documentos de 
exportación".613 En consecuencia, el Grupo Especial considera que la Unió n Europea ha presentado 
una única medida alternativa, a saber, un sistema de autorización de exportaciones.  
7.324.   Indonesia aduce que la Unión Europea no ha satisfecho la carga de la prueba que le 
corresponde porque no ha explicado de qué manera la medida altern ativa que propone se diferencia 
de la certificación CnC existente614 o se basa en dicha certificación.615 El Grupo Especial observa que 
ambas partes han abordado las similitudes y las diferencias entre estas dos medidas. El Grupo 
Especial comienza por record ar que Indonesia ha confirmado que actualmente no se exige la 
certificación CnC para obtener una licencia minera para níquel.616 El Grupo Especial observa además 
que la certificación CnC era un requisito previo para obtener una licencia minera617, mientras q ue el 
sistema de autorización de exportaciones propuesto se aplicaría en el punto de exportación a los 
titulares de IUP y de IUPK que exporten mineral de níquel. El Grupo Especial también observa 
diferencias en cuanto a su alcance sustantivo: la certificac ión CnC comprende prescripciones 
administrativas, territoriales, técnicas, ambientales y financieras618, mientras que el sistema de 
autorización de exportaciones propuesto abarcaría "las normas ambientales cuya observancia, según 
alega Indonesia, trata de l ograr".619 Por consiguiente, el Grupo Especial no está de acuerdo con 
Indonesia en que el sistema de autorización de exportaciones " no se diferencia , de ninguna manera 
 
609 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafos 184 -186; y observaciones de Indonesia sobre 
la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 111 del Grupo Especial.  
610 Declaración inicial de l a Unión Europea en la primera reunión del Grupo Especial, párrafo 75; 
respuesta de la Unión Europea a la pregunta 49 del Grupo Especial; y segunda comunicación escrita de la 
Unión Europea, párrafo 279.  
611 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta 49 del G rupo Especial; y segunda comunicación escrita 
de la Unión Europea, párrafo 279.  
612 La Unión Europea afirma que "hay otros medios menos restrictivos del comercio para responder a las 
denominadas preocupaciones jurisdiccionales y que podrían aplicarse junto c on la verificación de los 
documentos de exportación propuesta. Por ejemplo, Indonesia podría solicitar la designación, por parte del 
comprador extranjero, de un representante responsable en Indonesia". Véase la respuesta de la Unión  Europea 
a la pregunta 1 11 del Grupo Especial.  
613 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  111 del Grupo Especial.  
614 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 187.  
615 Respuesta de Indonesia a la pregunta 110 del Grupo Especial.  
616 Respuesta de Indonesia a la pregunta 107  del Grupo Especial.  
617 El Grupo Especial señala que Indonesia ha declarado que "[a]ntes de la promulgación del 
Reglamento Nº 11/2012 del MEMR, la extracción de níquel no estaba sujeta a la certificación CnC". Véase la 
respuesta de la Unión Europea a la pre gunta 107 del Grupo Especial.  
618 Observaciones de la Unión Europea sobre la respuesta de Indonesia a la pregunta 114 del 
Grupo  Especial (donde se hace referencia al artículo 1 del Reglamento Nº 43/2015 del MEMR).  
619 Respuesta de la Unión Europea a la pregunt a 111 del Grupo Especial.  WT/DS592/R   
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  importante, del proceso de certificación ' clear and clean ' que constituye un elemento exi stente de la 
política global de Indonesia".620 
7.325.   Habiendo concluido que la Unión Europea ha planteado debidamente una medida alternativa 
que no es igual a una medida existente que ya se está aplicando, el Grupo Especial pasa a examinar 
los tres elementos del análisis.  
Contribución  de la medida alternativa  
7.326.   El Grupo Especial ha constatado supra  que la prohibición de las exportaciones y la 
prescripción en materia de transformación en el país no son adecuadas como contribución 
importante al logro de la observancia  del artículo 96(c).621 
7.327.   Indonesia impugna la capacidad de la medida alternativa de hacer una contribución 
equivalente por cuatro razones: i) su carácter correctivo; ii) su similitud con la certificación CnC; 
iii) el hecho de que plantea problemas adicionale s en cuanto a la aplicación porque tanto el lado de 
la oferta como el de la demanda de la cadena de suministro no están bajo la jurisdicción de 
Indonesia; y iv) el hecho de que no elimina ex ante  toda la demanda extranjera de mineral de níquel, 
a diferenci a de la prohibición de las exportaciones. El Grupo Especial abordará cada una de las 
afirmaciones de Indonesia sucesivamente.  
7.328.   En cuanto al carácter correctivo de la alternativa propuesta en comparación con el carácter 
preventivo de las medidas en litigio, Indonesia sostiene que las medidas correctivas no pueden hacer 
una contribución equivalente al logro de la aplicación de las prescripciones de Indonesia relativas a 
la minería sostenible y la gestión de los recursos minerales.622 Indonesia aduce además que este 
"tipo de mecanismo de aplicación de carácter correctivo en el punto de exportación ya se ha 
intentado, se ha experimentado y no ha logrado el nivel de protección de la aplicación que Indonesia 
desea".623 En concreto, Indonesia hace referencia al sistem a de certificación CnC como medida de 
aplicación de carácter correctivo.624 
7.329.   El Grupo Especial ha descrito supra  las diferencias entre el sistema de autorización de 
exportaciones propuesto por la Unión Europea y el sistema de certificación CnC. Por lo tanto,  el 
Grupo Especial no está de acuerdo con Indonesia en que este tipo de mecanismo de aplicación de 
carácter correctivo ya se haya intentado, se haya experimentado y haya fracasado simplemente 
porque se aplicó el sistema de certificación CnC. El Grupo Espec ial no ve razón alguna para excluir 
sin una evaluación una medida alternativa basada en un enfoque correctivo. Una medida de este 
tipo solo quedaría excluida si el demandado demuestra que esta no puede hacer una contribución 
equivalente al objetivo persegu ido. A este respecto, el Órgano de Apelación ha constatado que un 
grupo especial debe tener en cuenta la capacidad de un Miembro para aplicar medidas correctivas, 
en particular si implican costos prohibitivos o dificultades técnicas importantes.625 
7.330.   El Grupo  Especial no está de acuerdo con el argumento de Indonesia de que el sistema de 
autorización de exportaciones no es una alternativa válida porque la certificación CnC "ya forma 
parte de la política global de minería sostenible actualmente aplicable en Indo nesia".626 El Grupo 
Especial ya ha explicado que el sistema de autorización de exportaciones que propone la Unión 
Europea no es igual a la certificación CnC. Además, el Grupo Especial observa que la certificación 
CnC ya no forma parte de la política global de minería sostenible actualmente aplicable porque ya 
no se requiere dicha certificación para obtener una licencia minera para níquel.627 De hecho, las 
certificaciones CnC que siguen siendo válidas, a saber, las expedidas antes de la promulgación del 
Reglamento Nº 7/2020 del MEMR, son vestigios de un régimen jurídico anterior.628 Por último, la 
ausencia de exportaciones de mineral de níquel debido a la prohibición actualmente vigente significa 
que no se está aplicando ninguna medida —ya sea la certificación CnC u otra — para comprobar la 
 
620 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 188. (con resalte en el original)  
621 Véanse los párrafos 7.286  y 7.300  supra . 
622 Primera comunicación escrita de Indonesia, párrafo 220.  
623 Declaración inicial de I ndonesia en la segunda reunión del Grupo Especial, párrafo 84.  
624 Respuesta de Indonesia a la pregunta 114 del Grupo Especial.  
625 Informe del Órgano de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 171.  
626 Segunda comunicación escrita de Indonesia, párrafo 185.  
627 Respuesta de Indonesia a la pregunta 107 a) del Grupo Especial (donde se hace referencia al 
artículo  113(c) del Reglamento Nº 7/2020 del MEMR).  
628 Respuesta de Indonesia a la pregunta 107 a) del Grupo Especial.  WT/DS592/R   
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  conformidad de las exportaciones (que no se están produciendo) con los reglamentos ambientales 
pertinentes.  En consecuencia, la constatación que formuló el grupo especial encargado del asunto 
Brasil - Neumáticos recauchutados  de que debería rechazarse cualquier alternativa a la medida en 
litigio que ya forme parte de la política global del Miembro demandado629 no es pertinente en el 
presente asunto.  
7.331.   Además, Indonesia expresa su preocupación por el hecho de que la certificación CnC no logre 
el mismo nivel de contribución que las medidas impugnadas porque los compradores extranjeros 
están fuera de su jurisdicción. Indonesia aduce que la verificación de la observancia de los 
reglamentos pertinentes será más fácil "una vez que todos los operadores del mercado qued[e]n 
comprendidos en la jurisdicción de aplicación de Indonesia" porque los organismos de 
reglamentación p odrán cotejar los volúmenes de producción de las empresas mineras que figuran 
en sus planes de trabajo y presupuesto (RKAB) con los datos sobre el consumo de las empresas de 
transformación.630 Indonesia sostiene que "[e]ste mecanismo de aplicación mejorado simplemente 
no está al alcance en el caso de las ventas que tienen lugar entre las empresas mineras nacionales 
y los compradores extranjeros de mineral de níquel".631 
7.332.   La Unión Europea aduce que Indonesia no ha explicado "por qué la observancia no puede 
verificarse adecuadamente en el caso de las mercancías exportadas, en particular dado que las 
obligaciones jurídicas pertinentes corresponden al titular del permiso minero que se encuentra 
dentro de la jurisdicción".632 La Unión Europea también señala que el ar tículo 96(c) prevé 
obligaciones dirigidas a los titulares de IUP y de IUPK indonesios, y no a los compradores de mineral 
de níquel, por lo que no son pertinentes las diferencias entre la demanda interna y extranjera por lo 
que se refiere a su capacidad de aplicar esas obligaciones.633 La Unión Europea sugiere que, como 
parte de un sistema de autorización de exportaciones, Indonesia pueda exigir que los compradores 
extranjeros designen a un representante responsable en Indonesia.634 
7.333.   El Grupo Especial está de a cuerdo con la Unión Europea en que la obligación que figura en 
el artículo 96(c) incumbe a los titulares de IUP y de IUPK y, por lo tanto, las autoridades indonesias 
deben centrarse en estos al verificar su observancia. Al mismo tiempo, el Grupo Especial e ntiende 
la posición de Indonesia de que el hecho de tener tanto a los compradores como a los vendedores 
de mineral de níquel dentro de su jurisdicción ayuda a las autoridades competentes en su capacidad 
de verificar la observancia. El Grupo Especial señala  además que, en algunas ocasiones, para 
verificar la observancia por parte de un agente económico, la conducta de otros agentes económicos 
también puede ser pertinente. A juicio del Grupo Especial, la atención debería centrarse en si el 
sistema de autoriza ción de exportaciones puede hacer una contribución equivalente al logro de la 
observancia del artículo 96(c) al permitir a las autoridades indonesias verificar dicha observancia. El 
Grupo Especial opina que no es necesario que los compradores estén dentro de la jurisdicción de 
Indonesia para verificar la observancia. Indonesia menciona la posibilidad de cotejar los volúmenes 
de producción de las empresas mineras que figuran en sus RKAB con los datos sobre el consumo de 
las empresas de transformación. Sin em bargo, este no es el único cotejo de datos posible que 
permitiría a las autoridades indonesias verificar la observancia. Nada impide a Indonesia cotejar el 
volumen de producción de las empresas mineras que figura en sus RKAB con sus declaraciones de 
export ación, así como con los datos sobre el consumo de las empresas de transformación en 
Indonesia. Si la suma del mineral de níquel vendido en el país y en el extranjero por una empresa 
minera superase el volumen de producción autorizado en su RKAB, ello podrí a indicar que la empresa 
minera no ha actuado de conformidad con las prescripciones pertinentes en materia de minería 
sostenible y conservación de los recursos.  
7.334.   En lo que respecta a la alegación de Indonesia de que las medidas correctivas no son eficaces 
y presentan la dificultad añadida de tener que verificar la conformidad después de que ha tenido 
 
629 Informe del Órgano  de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 172. El Órgano de 
Apelación razonó que "[l]a sustitución de un elemento de esta política global por otro la debilitaría, al reducir 
las sinergias entre sus componentes así como sus efectos totales".  
630 Respuesta de Indonesia a la pregunta 113 del Grupo Especial; y observaciones de Indonesia sobre la 
respuesta de la Unión Europea a la pregunta 111 del Grupo Especial.  
631 Respuesta de Indonesia a la pregunta 113 del Grupo Especial. (con resalte en el orig inal) 
632 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  111 del Grupo Especial.  
633 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  118 del Grupo Especial.  
634 Respuesta de la Unión Europea a la pregunta  111 del Grupo Especial.  WT/DS592/R   
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  lugar una transacción635, el Grupo Especial se remite al análisis expuesto supra  de que una medida 
correctiva puede ser una medida alternativa a una medida preve ntiva si está razonablemente al 
alcance del Miembro demandado.636 El Grupo Especial ha constatado que la alternativa logra al 
menos el mismo nivel de contribución que las medidas impugnadas. Indonesia ha optado por una 
medida preventiva porque la considera más fácil de aplicar. Esta cuestión se aborda más 
adecuadamente en el contexto de si la medida alternativa está razonablemente al alcance y se 
examinará infra. 
7.335.   Sobre la base de lo anterior, el Grupo Especial opina que la medida alternativa propuesta 
alcanz a al menos el mismo nivel de contribución al logro de la observancia de las prescripciones en 
materia de minería sostenible previstas en el artículo 96(c) al exigir pruebas de la observancia de 
los reglamentos ambientales pertinentes, que los particulares que se encuentran dentro de la 
jurisdicción de Indonesia presentarían antes de exportar mineral de níquel.  
Grado de restricción del comercio de la medida alternativa  
7.336.   El Grupo Especial ha constatado supra  que la prohibición de las exportaciones es la medida  
más restrictiva del comercio que puede aplicarse y que la prescripción en materia de transformación 
en el país es sumamente restrictiva del comercio. La prohibición de las exportaciones prohíbe 
directamente la exportación de mineral de níquel, mientras qu e la prescripción en materia de 
transformación en el país, si se cumple, significaría que todo el mineral de níquel se consume en el 
país y que no hay mineral de níquel para exportar. Como se ha explicado supra , este proceso de 
refinado convierte necesaria mente el mineral de níquel en un producto diferente, que se clasifica en 
un código del SA distinto.637 
7.337.   La medida alternativa propuesta por la Unión Europea permitiría la exportación de mineral 
de níquel con sujeción a la observancia de las normas ambientale s pertinentes.  
7.338.   Por consiguiente, el Grupo Especial está de acuerdo con la Unión Europea en que su medida 
alternativa es menos restrictiva del comercio que la prohibición de las exportaciones y la prescripción 
en materia de transformación en el país porque permitiría que se produzcan más exportaciones que 
las medidas impugnadas.  
Viabilidad técnica y económica de la medida alternativa  
7.339.   El Grupo Especial observa que Indonesia alega que "aun en el caso de que [ …] pudiera 
aplicarse de algún modo, esta entrañaría importantes obstáculos técnicos, financieros y materiales 
para Indonesia".638 Indonesia explica que un mero examen del envío de mineral de níquel que se 
prevé exportar no permitiría a los funcionarios que intervienen en la frontera determinar si este se 
ajusta a las prescripciones de Indonesia relativas a la minería sostenible y la gestión de los recursos 
minerales. El motivo es que este examen no se refiere a una característica del producto que pueda 
verificarse en el punto de exportación, sino a un proceso  y método de producción que ocurre antes 
de la llegada del producto a este punto. En opinión de Indonesia, esto haría que la alternativa 
propuesta fuera "simplemente de naturaleza teórica y dista[se] mucho de los hechos y las 
circunstancias del presente ca so, así como de la realidad reglamentaria en Indonesia".639 Indonesia 
también sostiene que la opción de verificar la conformidad de todos y cada uno de los envíos de 
mineral de níquel no es razonable.640 
7.340.   El Grupo Especial observa que la aplicación de la medi da alternativa propuesta puede 
entrañar costos y algunas dificultades técnicas, como ocurre habitualmente cuando se aplica una 
nueva medida. A este respecto, el Grupo Especial recuerda que el Órgano de Apelación ha constatado 
 
635 Respuesta de Indonesia a la observación de la Unión Europea sobre la pregunta 111 del Grupo  
Especial.  
636 Véanse los párrafos  7.328 -7.329  supra . 
637 Véase el párrafo 2.23 supra . 
638 Observación de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 111 del Grupo  
Especial.  
639 Observación de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 111 del Grupo  
Especial.  
640 Observación de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 111 del Grupo  
Especial.  WT/DS592/R   
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  que una medida alternativa no está razonablemente al alcance "cuando el Miembro demandado no 
puede adoptarla, o cuando la medida impone una carga indebida a ese Miembro, tales como costos 
prohibitivos  o dificultades técnicas importantes ".641 Indonesia afirma que los funcionarios que 
intervienen en la frontera de Indonesia no pueden determinar a partir de una inspección física del 
mineral de níquel realizada en el punto de exportación si este se ha extraído de conformidad con las 
prescripciones relativas a la minería sostenible y la gesti ón de los recursos minerales.642 A este 
respecto, el Grupo Especial observa que la alternativa presentada por la Unión Europea no se refiere 
a una inspección física de cada envío en el momento de la exportación, sino más bien a un sistema 
en virtud del cual los exportadores elaboran la d ocumentación pertinente, antes de la exportación, 
para certificar la observancia de las prescripciones pertinentes. A continuación, estos documentos 
podrían cotejarse con los RKAB de las minas pertinentes. En consecuencia, el Grupo Especial 
considera que I ndonesia no ha explicado por qué no puede aplicar la medida alternativa propuesta 
ni por qué los costos o las dificultades técnicas que conllevaría su aplicación son prohibitivos o 
importantes. Indonesia señala que el hecho de no tener que ocuparse de las exportaciones facilita 
la aplicación. El mero hecho de que la alternativa no sea tan fácil de aplicar como las medidas 
impugnadas no significa que esta no sea técnica o económicamente viable.  
Conclusión sobre la cuestión de si la medida alternativa está ra zonablemente al 
alcance  
7.341.   El Grupo Especial ha constatado que la medida alternativa propuesta tiene al menos el mismo 
nivel de contribución que las medidas impugnadas, es menos restrictiva del comercio y es técnica y 
económicamente viable para Indonesia aunq ue su aplicación inicial pueda entrañar algunos costos 
y dificultades técnicas. Por consiguiente, el Grupo Especial concluye que la Unión Europea ha 
presentado una medida alternativa razonablemente al alcance e Indonesia no ha refutado esta 
cuestión.  
7.3.1.2.5   Concl usión sobre la necesidad  
7.342.   El Grupo Especial constata que el grado de restricción de las medidas y su limitada 
contribución a los objetivos del artículo 96(c) llevan a constatar que las medidas impugnadas no son 
necesarias. Además, el Grupo Especial ha const atado que existe una medida alternativa que está 
razonablemente al alcance de Indonesia. Por consiguiente , el Grupo Especial concluye que el 
resultado del ejercicio de sopesar y confrontar efectuado es que las medidas impugnadas no son 
necesarias en el sentido del apartado d) del artículo XX del GATT de  1994.  
7.3.2   Conclusión sobre el artículo XX d) del GATT de  1994  
7.343.   El Grupo Especial recuerda que el artículo XX del GATT de  1994 establece una doble prueba 
que entraña, en primer lugar, una evaluación de si la me dida está comprendida por lo dispuesto en 
al menos uno de sus apartados y, en segundo lugar, una evaluación de si la medida cumple los 
requisitos previstos en la parte introductoria de esa disposición.  
7.344.   El Grupo Especial ha constatado que Indonesia no ha de mostrado que la prohibición de las 
exportaciones y la prescripción en materia de transformación en el país estén comprendidos en el 
ámbito de aplicación del apartado d) del artículo XX del GATT de  1994.  
7.345.   Sobre la base de lo anterior, el Grupo Especial no co nsidera necesario realizar un análisis de 
la prohibición de las exportaciones y de la prescripción en materia de transformación en el país en 
el marco de la parte introductoria del artículo XX del GATT de  1994.  
 
641 Informe del Órgano de Apelació n, Estados Unidos - Juegos de azar , párrafo 308. (sin resalte en el 
original) Véase también el informe del Órgano de Apelación, Brasil - Neumáticos recauchutados , párrafo 156, y 
el informe del Órgano de Apelación, China - Publicaciones y productos audiovis uales, párrafos 327 -328 (donde 
se señala que el demandado "no presentó al Grupo Especial pruebas que acreditasen la naturaleza o magnitud 
probable de los costos que supondría la alternativa propuesta en comparación  
con el sistema en vigor".).  
642 Observacion es de Indonesia sobre la respuesta de la Unión Europea a la pregunta 111 del 
Grupo  Especial.  WT/DS592/R   
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  8  CONCLUSIONES Y RECOMENDACIÓN  
8.1.  Por las razones expuestas en el presente informe, el Grupo Especial concluye lo siguiente:  
8.2.  La prohibición a la exportación de mineral de níquel que comenzó en enero de  2014 y 
actualmente se aplica mediante la Ley N º 4/2009 (modificada por la Ley N º 3/2020), el 
Reglamento  Nº 96/2019 del MOT y el Reglamento Nº 11/2019 del MEMR no queda excluida de la 
aplicabilidad del artículo XI.1 porque no constituye una prohibición o restricción aplicada 
temporalmente para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios o de otros 
productos esenciales para Indonesia en el sentido del artículo XI.2 a) del GATT de  1994. 
La prohibición a la exportación  es incompatible con el artículo XI.1 del GATT  de 1994. El  Grupo 
Especial también ha llegado a la conclusión de que dicha prohibición  no está justificada al amparo 
del artículo  XX d) del GATT de  1994 porque no es necesaria para lograr la observancia de leyes y 
reglamentos que no sean en sí incompatibles con el GATT de  1994.  
8.3.  La prescripción en materia de transformación en el país q ue comenzó en 2012 y actualmente 
se aplica mediante la Ley N º 4/2009 (modificada por la Ley Nº 3/2020) y los Reglamentos 
Nos 25/2018 y 7/2020 del MEMR no queda excluida de la aplicabilidad del artículo XI.1 porque 
no constituye una prohibición o restricció n aplicada temporalmente para prevenir o remediar una 
escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales para Indonesia en el sentido 
del artículo XI.2 a) del GATT de  1994. La prescripción en materia de transformación en el país es 
incompatible con el artículo XI.1 del GATT de  1994. El  Grupo Especial también ha llegado a la 
conclusión de que dicha prescripción no está justificada al amparo del artículo XX d) del 
GATT  de 1994 porque no es necesaria para lograr la observancia de leyes y r eglamentos que no  sean 
en sí incompatibles con el GATT de  1994.  
8.4.  Con arreglo al artículo 3.8 del ESD, en los casos de incumplimiento de las obligaciones 
contraídas en virtud de un acuerdo abarcado, se presume que la medida constituye un caso de 
anulación o menoscabo. El Grupo Especial concluye que las medidas en litigio no quedan excluidas 
de las obligaciones establecidas  en el artículo XI.1 del GATT de  1994 en virtud del artículo XI.2 a) 
del GATT de  1994, son incompatibles con el artículo XI.1 del GATT de  1994 y no están justificadas 
al amparo del artículo XX d) del GATT de  1994. Por lo tanto, han anulado o menoscabado ventajas 
resultantes para la Unión Europea de dicho Acuerdo.  
8.5.  Conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1 del ESD, el Grupo Especial recomiend a que 
Indonesia ponga sus medidas en conformidad con las obligaciones que le corresponden en virtud del 
GATT de  1994.  
__________