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7 de julio de 2023 
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REFORMA DE LAS SUBVENCIONES A LOS COMBUSTIBLES FÓSILES (RSCF)  
CLASIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS DE SUBVENCIÓN A LOS COMBUSTIBLES FÓSILES  
Nota de la Secretaría1 
 
 
_______________  
 
 
 
Índice  
1  INTRODUCCIÓN  ................................ ................................ ................................ ...........  2 
2  DEFINICIONES  ................................ ................................ ................................ .............  2 
2.1  Tipos de combustibles fósiles  ................................ ................................ .........................  2 
2.2  Definición de las subvenciones  ................................ ................................ .......................  3 
3  MECANISMO DE AYUDA  ................................ ................................ ................................  4 
4  ETAPA DE OTORGAMIENTO  ................................ ................................ ..........................  8 
5  BENEFICIARIO  ................................ ................................ ................................ ...........  11 
6  SECTOR  ................................ ................................ ................................ ......................  12 
7  VÍA DEL BENEFICIO  ................................ ................................ ................................ ... 14 
8  REPERCUSIÓN  ................................ ................................ ................................ ............  17 
8.1  Repercusiones fiscales  ................................ ................................ ................................ . 17 
8.2  Repercusiones medioambientales  ................................ ................................ .................  18 
8.3  Repercusiones en el comercio  ................................ ................................ ......................  20 
 
 
  
 
1 La presente nota fáctica ha sido preparada por la Secretaría a petición de la iniciativa relativa a 
la RSCF. No representa la posición oficial de la OMC ni de su Secretaría.  INF/TE/FFSR/W/2  
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  1  INTRODUCCIÓN  
1.1.  Este documento de antecedentes tiene por objeto reseñar las distintas formas en las que se 
han clasificado las subvenciones a los combustibles fósiles según diversos criterios, entre ellos, la 
naturaleza del mecanismo de ayuda, la incidencia, el beneficiario, el sector y la vía del beneficio, así 
como las repercusiones fiscales, ambientales y comerciales . De este modo, se pretende facilitar una 
comprensión más profunda del panorama actual de las subvenciones existentes que permita 
fundamentar l os debates celebrados en el marco de la iniciativa relativa a la RSCF y determinar las 
carencias de conocimientos.  
1.2.  En su enfoque secuencial para la evaluación de las medidas oficiales de ayuda y la reforma de 
estas, la Organización de Cooperación y Desarro llo Económicos (OCDE) considera que las 
dos primeras etapas del proceso de reforma son las siguientes : i) identificar las medidas de ayuda, 
documentar sus objetivos y estimar su costo presupuestario ; y ii) medir el efecto de distorsión de 
las medidas de ay uda, incluidas sus repercusiones económicas, sociales y ambientales .2 A este 
respecto, trazar un panorama de las medidas de ayuda para los combustibles fósiles es un 
primer  factor importante que cabría considerar para comprender mejor los objetivos de esa s 
medidas y los beneficiarios a los que van dirigidas, así como para tener en cuenta el nivel de su 
efecto de distorsión.  
1.3.  Las subvenciones a la energía pueden clasificarse en función de distintas dimensiones, entre 
ellas, el beneficiario, la naturaleza del  instrumento (es decir, cómo se efectúa la transferencia) y su 
incidencia (es decir, a qué aspecto de la producción o del consumo se destina), así como por tipo de 
combustible o vector energético.3 
2  DEFINICIONES  
2.1.  Un primer paso para la clasificación es entender de qué hablamos cuando nos referimos a las 
"subvenciones a los combustibles fósiles".  
2.1  Tipos de combustibles fósiles  
2.2.  En la bibliografía especializada hay un acuerdo general sobre lo que constituye un combustible 
fósil, plasmado ya sea mediante referencia a las propiedades de estos combustibles (por ejemplo, 
su procedencia de materiales orgánicos del pasado geológico) o mediante la enumeración de los 
tipos de combustibles concretos que se consideran combustibles fósiles . La expresión  no abarca los 
combustibles nucleares, las energías renovables y los biocombustibles.4 
2.3.  Los combustibles fósiles incluyen tanto los productos primarios (por ejemplo, el petróleo crudo , 
el gas natural, el carbón bituminoso y subbituminoso y la turba) como l os productos secundarios, 
refinados o elaborados (por ejemplo, el combustible diésel, la gasolina, el keroseno, el gas licuado 
de petróleo (GLP), el gas natural licuado, el gas natural comprimido y las briquetas de carbón y 
turba) . Los productos primarios son los que se extraen de fuentes convencionales y no 
convencionales . Estos últimos incluyen, por ejemplo, el petróleo extraído de arenas bituminosas, el 
gas natural de esquisto y el metano en capas de carbón.  
2.4.  Técnicamente, la electricidad y el calor no so n combustibles fósiles, pero en muchos países se 
generan en parte empleando materias primas fósiles . Así pues, resulta lógico que las subvenciones 
destinadas a la generación de electricidad y calor puedan ser objeto de los exámenes de las 
subvenciones a lo s combustibles fósiles en esos países . La Agencia Internacional de Energía (AIE) 
incluye las subvenciones a la electricidad generada a partir de combustibles fósiles en sus 
estimaciones sobre las diferencias de precios relacionadas con las subvenciones a l os combustibles 
fósiles . Al mismo tiempo, los combustibles fósiles tienen otros usos no relacionados con la energía, 
por ejemplo, en la química o la metalurgia, que solo en muy contadas ocasiones son objeto de los 
exámenes de las subvenciones a los combust ibles fósiles.5 
 
2 OCDE 2021, Companion to the Inventory of Support Measures for Fossil Fuels . 
3 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . 
4 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . 
5 IISD 20 17, A guidebook to reviews of FFS . INF/TE/FFSR/W/2  
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  Gráfico 1 : Estimaciones globales por tipo de combustible  
 
Fuente:  Fossil Fuel Subsidy Tracker  2021. 
2.2  Definición de las subvenciones  
2.5.  Las organizaciones que estudian las subvenciones a los combustibles fósiles o las subvenciones 
a la energía en sentido más amplio, en particular la Organización Mundial del Comercio ( OMC), 
la OCDE y la AIE, emplean distintas definiciones . Estas se basan en la forma que adopta la 
intervención de política de los Gobiernos (OMC, OCDE) o en el efecto de algunas de esas medidas 
sobre los costos y los precios (AIE).6 
2.6.  Definición de subvenció n de la OMC : En el Acuerdo SMC de la OMC, la definición de 
"subvención" contiene tres elementos fundamentales : i) una contribución financiera ; 
ii) de un Gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de un Miembro ; iii) que otorgue 
un beneficio . Para que exista subvención, deben reunirse los tres elementos . La definición de 
subvención de la OMC es utilizada ampliamente por las organizaciones que trabajan en el tema de 
las subvenciones a los combustibles fósiles, incluso en el caso de los exámene s por homólogos 
del G20. La Iniciativa Mundial sobre las Subvenciones (GSI) y varias otras organizaciones 
intergubernamentales se ciñen a esa definición.7 
2.7.  Definición de medidas de ayuda de la OCDE : La definición de "ayuda del Gobierno" de 
la OCDE también se basa en la definición de subvención de la OMC .8 La OCDE utiliza un método 
ascendente para estimar la ayuda del Gobierno a los combustibles fósiles, en el que se identifican y 
se cuantifican las medidas de política individuales . En este enfoque el cálculo de la ayuda a los 
combustibles fósiles comprende todas las transferencias presupuestarias directas y los gastos 
fiscales que confieren un beneficio o dan preferencia a la producción o el consumo de combustibles 
fósiles . La definición de ayuda, a  diferencia de la de subvención, es intencionadamente más amplia, 
y abarca las políticas que pueden provocar variaciones en los precios relativos de los combustibles 
fósiles . La definición se adoptó en 2019 para hacer un seguimiento del indicador ODS 12.c.1 sobre 
las subvenciones a los combustibles fósiles y medirlo.9 
2.8.  Definición de subvención de  la AIE : La AIE establece un precio de referencia de mercado y 
seguidamente lo compara con el precio pagado por los consumidores . Cuando el precio para el 
usuario f inal es inferior al precio de referencia, se contabiliza como subvención . Sin embargo, en 
este enfoque no se incluyen las subvenciones que no tienen una repercusión en los precios de la 
energía a corto y mediano plazo, como por ejemplo determinadas ventaja s fiscales y subvenciones 
cruzadas .10 Hace poco, la AIE también consideró un enfoque que da un paso más, en el que se 
 
6 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . 
7 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . 
8 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . 
9 OCDE, Inventory of Support for Fossil Fuels - methodology . 
10 IISD 2017, A guidebook to  reviews of FFS . 
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  estudia si sería posible incorporar aspectos ambientales al cálculo de la s subvenciones a los 
combustibles fósiles, y de qué manera.11 
2.9.  Definición de subvención del FMI : El Fondo Monetario Internacional (FMI) aduce que el 
hecho de que los Gobiernos no internalicen las externalidades otorga una subvención .12 Por tanto, 
el FMI emplea el precio que pagan los consumidores por la energía procedent e de los combustibles 
fósiles como criterio de la existencia de subvenciones a los combustibles fósiles . Si el precio es 
inferior al costo del suministro, se considera que existe subvención . El FMI también amplía el alcance 
al incluir las subvenciones a lo s consumidores "postimpositivas", pues considera que deberían 
aplicarse impuestos correctivos a los precios de los combustibles fósiles por los daños ambientales 
causados, además de impuestos adicionales al consumo . Por tanto, la exención de esos impuestos  
se considera una subvención . Además, el FMI incluye las subvenciones a la producción basándose 
en el inventario de la OCDE.13 
2.10.   Estas y otras definiciones (por ejemplo, las del Programa de Asistencia para la Gestión en el 
Sector de la Energía y el Sistema de Cuentas Nacionales del Banco Mundial) pueden emplearse como 
fundamento para identificar y medir las subvenciones a los combustibles fósiles, y generar datos 
armonizados . No obstante, se reconoce que la definición de la OMC es muy completa y perm ite 
recoger esas subvenciones, tanto las que se otorgan a los productores como las que se otorgan a 
los consumidores . Esta definición ha sido suscrita por 164 Miembros.14 
Cuadro 1 : Tipología de las subvenciones a la energía basada en el Acuerdo SMC  
Tipo de subvención  Ejemplos  
Transferencia directa de  
fondos públicos  • Gasto directo, transferencias presupuestarias y extrapresupuestarias  
• Propiedad gubernamental de las empresas relacionadas con la energía si las 
condiciones para la actividad empresarial son más favorables que en el caso de 
la propiedad privada.  
Transferencias inducidas  
(Sostenimiento de los 
precios)  • Sostenimiento de los precios, incluso mediante la reglamentación del mercado  
Gastos fiscales, otros 
ingresos condonados  
y fijación de precios 
inferiores a los 
corrientes para bienes y 
servicios  • Ventajas fiscales y otros ingresos públicos condonados  
• Fijación de precios inferiores a los corrientes para recursos energéticos de 
propiedad gubernamental  
• Fijación de precios inferiores a los cor rientes para recursos naturales no 
energéticos o tierras de propiedad gubernamental  
• Fijación de precios inferiores a los corrientes para la infraestructura de propiedad 
gubernamental  
• Fijación de precios inferiores a los corrientes para otros bienes o servi cios 
proporcionados por el Gobierno  
• Préstamos a tipos inferiores a los del mercado para las empresas relacionadas 
con la energía, con inclusión de préstamos a los exportadores de energía, y 
reestructuraciones y cancelaciones de deudas  
Transferencia de riesgos  
al Gobierno  • Apoyo crediticio mediante mecanismos de transferencia de riesgos como 
garantías de préstamos  
• Reestructuraciones y cancelaciones de deudas  
• Seguros e indemnizaciones  
• Aceptación de riesgos vinculados con la salud ocupacion al y los accidentes de 
trabajo  
• Asunción de la responsabilidad de reparar los daños ambientales  
Fuente:  PNUMA  2019. 
3  MECANISMO DE AYUDA  
3.1.  Algunas clasificaciones se elaboran a partir del tipo de mecanismo de ayuda o de l instrumento 
empleado para proporcionarla . En el marco del Acuerdo SMC, a grandes rasgos, las subvenciones 
se pueden agrupar en cuatro categorías : i) medidas de un Gobierno que impliquen una transferencia 
 
11 AIE 2023, Fossil Fuel Subsidies in Clean Energy Transitions: Time for a New Approach?  
12 IISD 2017, A guidebook to reviews of FFS . 
13 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . 
14 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . INF/TE/FFSR/W/2  
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  directa de fondos ; ii) condonación (no recaudación ) de ingresos públicos que en otro caso se 
percibirían ; iii) suministro de bienes y servicios o compra de bienes por los Gobiernos ; 
y iv) sostenimiento de los ingresos o de los precios .15 En las tipologías de la OCDE y la GSI se 
desglosan las categorías de  mayor nivel y se detallan grupos más específicos de subvenciones a los 
combustibles fósiles . En esas distinciones más pormenorizadas también se tendría en cuenta la 
incidencia de la subvención, es decir, a qué aspecto de la producción o el consumo está de stinada, 
algo fundamental para comprender los efectos económicos y ambientales de una subvención.16 
3.2.  Las clasificaciones de la OCDE y la GSI trazan una distinción entre las transferencias directas 
de fondos, el sostenimiento de los precios, los gastos fisca les y la transferencia de riesgos al 
Gobierno.  
3.3.  Las transferencias directas de fondos públicos  son pagos realizados por los Gobiernos, o 
los organismos que actúan en su nombre, a receptores individuales . Incluyen los gastos directos, 
por ejemplo, para progr amas de ayuda específicos, y la propiedad gubernamental (total o mediante 
participación en el capital social) de las empresas relacionadas con la energía.17 
3.4.  Las transferencias de capitales son una forma común de pagos directos . Los Gobiernos suelen 
informa r de ellas en sus presupuestos y por lo general no hacen falta estimaciones de los analistas . 
Un reto podría ser la recopilación de los datos por los organismos de estadística de los ministerios 
del sector y las empresas de propiedad estatal, incluso a niv el subnacional, en función de su 
capacidad . Cuando se efectúan transferencias directas a una serie de ramas de producción, puede 
ser necesario un análisis adicional para asignar la cuantía de los pagos correspondientes a aquellas 
relacionadas con los combu stibles fósiles.18 
3.5.  Las transferencias inducidas (o el sostenimiento de los precios o la diferencia de 
precios)  son subvenciones que se estiman a raíz de la reglamentación del mercado y el 
sostenimiento de los precios en el caso de precios para el usuario f inal inferiores en comparación 
con el costo total del suministro . Se trata de una modificación de los precios que obtienen los 
productores y pagan los consumidores nacionales como consecuencia de la intervención del 
Gobierno, por ejemplo mediante la reglam entación directa de los precios, las fórmulas de fijación de 
precios, los controles o impuestos en la frontera y la exigencia de compra o suministro nacional . La 
diferencia entre el precio para el usuario final y un precio de referencia (que refleja el cos to total del 
suministro, que prevalecería en un mercado competitivo) equivale a la diferencia de precios o 
transferencia inducida.19 
3.6.  Las transferencias inducidas más frecuentes son reglamentaciones que obligan a los 
productores a vender su combustible a un precio inferior al costo de oportunidad de ese combustible 
(sostenimiento de los precios de consumo) . Entre los mecanismos más habituales se cuentan los 
controles directos de precios, las fórmulas automáticas de fijación de precios y las e xigencias de 
suministro, en ocasiones empleados de forma conjunta . Los Gobiernos también pueden ayudar a las 
ramas de producción nacional es de energía o a algunos segmentos de esas ramas, como el del 
refinado . Los derechos a la importación conllevan un aum ento del precio de los productos 
importados, lo que permite que los productores nacionales puedan subir sus precios hasta igualar la 
cuantía del arancel . En los casos en que los precios de los combustibles están regulados, los 
Gobiernos por lo general disp onen de una documentación sólida sobre esos precios y el aumento de 
los precios internos que vigilan los organismos de reglamentación . Además, se suele disponer de 
 
15 Véase el artículo 1.1 a) 1) y 2) del Acuerdo SMC.  
16 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . 
17 OCDE, Inventory of Support for Fossil Fuels - methodology . 
18 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . 
19 OCDE, Inventor y of Support for Fossil Fuels - methodology . En el caso de los países que importan un 
producto dado, las estimaciones de las subvenciones a los consumidores obtenidas mediante la medición de las 
diferencias de precio son  explícitas. Es decir, representan gastos netos resultantes de la venta en el mercado 
interno de la energía importada, a precios inferiores que están reglamentados. En cambio, en el caso de los 
países que exportan un producto dado y, por tanto, no abonan l os precios del mercado mundial, las 
estimaciones de las subvenciones son implícitas y no tienen repercusiones presupuestarias directas. Antes 
bien, representan el costo de oportunidad de fijar los precios de la energía nacional por debajo de los niveles 
del mercado. En el caso de los países que producen ellos mismos una parte de los combustibles fósiles que 
consumen e importan el resto, las estimaciones representan una combinación de costos de oportunidad y gasto 
público directo.  INF/TE/FFSR/W/2  
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  datos sobre los precios de los combustibles y la electricidad que se venden en el mercado in terno 
respecto de la mayor parte de los países, aunque solo sea para determinadas regiones.20 
3.7.  Los gastos fiscales  son ventajas fiscales que por regla general se conceden mediante tipos 
más bajos, exenciones o reducciones de los impuestos sobre el consumo d e combustibles fósiles 
(principalmente impuestos sobre el valor añadido e impuestos indirectos) o medidas para reducir el 
costo de la extracción de los combustibles fósiles (incluidas las deducciones por amortización 
acelerada para los gastos de capital, l as bonificaciones fiscales de las inversiones, las deducciones 
por concepto de gastos de exploración y explotación, y el trato preferencial para los beneficios de 
capital) . Los gastos fiscales también pueden adoptar formas menos visibles, como el trato esp ecial 
de los ingresos procedentes de las empresas de propiedad estatal, las desgravaciones fiscales para 
los ingresos obtenidos de los fondos de amortización del sector (por ejemplo, para la recuperación 
de terrenos), los bonos exentos de impuestos, la uti lización de deducciones por impuestos pagados 
en el extranjero para lo que podrían considerarse pagos de gastos correspondientes a licencias de 
explotación o los tipos impositivos preferenciales sobre los combustibles empleados como insumos 
para la producc ión de combustibles fósiles . Los gastos fiscales suelen tener como premisa la 
prestación de ayuda gubernamental para actividades o entidades que se consideran beneficiosas 
desde el punto de vista social ; o preocupaciones relacionadas con el riesgo y la inc ertidumbre, la 
seguridad energética, la intensidad de capital, los costos iniciales elevados y los plazos de proyectos 
largos.21 
3.8.  A diferencia de los gastos directos, los gastos fiscales casi siempre se deciden por fuera del 
marco presupuestario . Una vez ad optados, no suelen necesitar la aprobación del poder legislativo y, 
por tanto, pueden estar menos sujetos a control . La ausencia de prácticas establecidas de 
contabilidad e información relativas a los gastos fiscales o la falta de transparencia pueden limi tar 
las evaluaciones y la comparabilidad internacional de los gastos fiscales correspondientes a las 
subvenciones a los combustibles fósiles . Además, en muchos casos es difícil conseguir información 
sobre los gastos fiscales a nivel subnacional.22 
3.9.  Transfer encias de riesgos al Gobierno . La actividad empresarial privada en el sector de los 
combustibles fósiles implica la gestión de diversos riesgos : tecnológicos, financieros, relacionados 
con los precios y las políticas, y geológicos . Algunos informes ponen d e manifiesto que "[m]uchos 
Gobiernos de países productores de combustibles fósiles han ideado formas de trasladar una parte 
de esos riesgos al Gobierno y, en última instancia, a los contribuyentes" .23 Por lo general esto se 
materializa mediante la particip ación directa en la rama de producción, por ejemplo a través de una 
empresa de propiedad estatal, o el ofrecimiento de créditos, garantías de préstamos u otros 
mecanismos de riesgo compartido a empresas independientes en condiciones más favorables a las 
que podrían obtenerse recurriendo a una entidad de crédito privada.  
Cuadro 2 : Tipología de las subvenciones a la energía  
Categoría  Subcategoría  Ejemplos  
Transferencias 
directas de fondos 
públicos  Gastos directos, transferencias  
presupuestarias y 
extrapresupuestarias.  • Asignaciones presupuestarias a los organismos : 
canalización del gasto al sector mediante los 
presupuestos gubernamentales de diferentes 
niveles y los presupuestos de distintos organismos 
gubernamentales.  
• Aportaciones  de capital.  
• Adquisición de energía por el Gobierno mediante el 
pago de tarifas superiores a las del mercado.  
Propiedad gubernamental  
de empresas relacionadas con la 
energía  si las condiciones para la 
actividad empresarial  son más 
favorables  que en el caso de la 
propiedad privada.  • Propiedad gubernamental de activos estratégicos y 
otros activos energéticos que generan 
rendimientos sobre las inversiones a tasas 
inferiores a las del mercado.  
 
20 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . 
21 OCDE, Inventory of Support for Fossil Fuels - methodology . 
22 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . 
23 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . INF/TE/FFSR/W/2  
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  Categoría  Subcategoría  Ejemplos  
Transferencias 
inducidas  
(Sostenimiento de 
los precios)  Sostenimiento de los precios, 
incluso mediante la reglamentación 
del mercado.  • Exigencias de consumo y tarifas reguladas : 
participación fija en el consumo para la utilización 
de un tipo de energía en concreto.  
• Protección o restricciones en frontera : control es 
(medidas arancelarias y no arancelarias) sobre las 
importaciones o las exportaciones que dan lugar a 
ventajas injustas.  
• Precios regulados, fijados a niveles inferiores a los 
del mercado : para los consumidores (incluso 
cuando no haya una contribución fin anciera de un 
Gobierno).  
• Precios regulados, fijados a niveles superiores a los 
del mercado : para los productores.  
• Subvenciones cruzadas en el sector de la 
electricidad.  
Gastos fiscales, 
otros ingresos 
condonados y 
fijación de precios 
inferiores a los 
corrientes para 
bienes y servicios, 
incluidos los 
riesgos  Ventajas fiscales y otros  
ingresos públicos condonados.  • Gastos fiscales : los gastos fiscales son los ingresos 
fiscales sacrificados, como consecuencia de 
disposiciones especiales en materia de exenciones, 
deducciones, reducciones de los tipos impositivos, 
rebajas, créditos o aplazamientos, que reducen la 
cuantía de los impuestos que, de no existir esas 
disposiciones, hubieran debido pagarse.  
• Exenciones de los impuestos indirectos y otros 
impuest os especiales u otros derechos : exención 
de los impuestos indirectos sobre los 
combustibles ; de impuestos especiales específicos 
para el sector de la energía (por ejemplo, basados 
en preocupaciones ambientales o ingresos 
extraordinarios) ; exención de los d erechos de 
importación aplicables a los equipos para un sector 
concreto.  
Fijación de precios inferiores a los 
corrientes  para recursos 
energéticos de propiedad 
gubernamental.  • Beneficios asociados a diferencias en los 
procedimientos relativos al arrendamiento de 
recursos energéticos : por ejemplo, algunos países 
subastan el acceso a sitios más grandes, mientras 
que designan una única fuente en el caso de los 
sitios más pequeños.  
• Exoneración de los gastos correspondientes a las 
licencias de explotac ión o reducciones de otros 
impuestos pagaderos por la extracción : reducción, 
aplazamiento o supresión de dichos gastos.  
Fijación de precios inferiores a los 
corrientes  para recursos naturales 
no energéticos  o tierras de 
propiedad gubernamental . • Acceso a recursos naturales de propiedad 
gubernamental como agua o tierras sin cargo o a 
precios inferiores a los del mercado.  
Fijación de precios inferiores a los 
corrientes  para la infraestructura 
de propiedad gubernamental . • Uso de infraestructura proporcionada por el 
Gobierno sin cargo o mediante el pago de precios 
inferiores a los del mercado.  
Fijación de precios inferiores a los 
corrientes para otros  bienes o 
servicios proporcionados por el 
Gobierno.  • Bienes o servicios proporcio nados por el Gobierno 
a precios inferiores a los del mercado.  INF/TE/FFSR/W/2  
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  Categoría  Subcategoría  Ejemplos  
Transferencias de 
riesgos al 
Gobierno  Apoyo crediticio . • Garantías de préstamos : a tipos inferiores a los del 
mercado.  
Reestructuraciones  y cancelaciones 
de deudas . • Reestructuraciones de deudas : el Gobierno  
dispone aliviar la carga de la deuda de una  
o más empresas.  
• Cancelaciones de deudas : el Gobierno condona el 
saldo pendiente de un préstamo que ha otorgado, 
sin recibir compensación alguna por parte del 
beneficiario.  
Seguros e indemnizaciones.  • Seguros e indemnizaciones del Gobierno : servicios 
de desplazamiento o gestión de riesgos en 
condiciones iguales o más favorables a las del 
mercado.  
• Limitaciones legales de la responsabilidad 
comercial : pueden repr esentar subvenciones 
sustanciales si se fijan muy por debajo de las 
hipótesis de daños plausibles.  
Aceptación de riesgos vinculados 
con la salud ocupacional y los 
accidentes de trabajo.  • Asunción de responsabilidades por la salud 
ocupacional y los accidentes de trabajo.  
Asunción de la responsabilidad de 
reparar los daños ambientales.  • Responsabilidad por los riesgos asociados al cierre 
y posteriores al cierre : desmantelamiento y 
limpieza ; vigilancia a largo plazo ; recuperación de 
sitios contaminado s; pleitos . 
• Gestión de desechos y daños ambientales : 
cobertura de derechos pagaderos por la gestión de 
desechos, responsabilidad y recuperación a efectos 
de la rehabilitación ambiental.  
Fuente:  PNUMA  2019. 
3.10.   El nivel de dificultad que comporta la medición de la ayuda gubernamental difiere de un 
mecanismo d e transferencia a otro, y va desde la fácil cuantificación del costo de los programas de 
gastos directos hasta la cuantificación del elemento de ayuda relativo a la transferencia de riesgos 
al Gobierno mediante la financiación en condiciones favorables, pa sando por la estimación de las 
transferencias inducidas a raíz de la reglamentación gubernamental y los ingresos condonados como 
consecuencia de la concesión de ventajas fiscales . Salvo en el caso de los programas de gastos 
directos, la estimación de las d emás medidas de ayuda consiste en calcular la diferencia entre, por 
un lado, los tipos de los impuestos aplicados, el precio regulado, la tasa de interés y los rendimientos 
patrimoniales obtenidos y, por otro, los valores de referencia correspondientes.24 
3.11.   Los programas gubernamentales cuya identificación y medición es más sencilla son los 
programas de gastos directos . Están bien documentados, se revisan en los ciclos presupuestarios y 
están sujetos al examen de los poderes legislativo y ejecutivo . En cambio , muchas jurisdicciones no 
suelen informar de todos los gastos fiscales existentes . Los programas de gastos directos y los gastos 
fiscales son las formas de ayuda gubernamental a los combustibles fósiles más fáciles de medir . 
Además, no se informa suficien temente de la ayuda gubernamental otorgada a través del sistema 
financiero, pese a su magnitud y a la posibilidad de que se vea afectada la asignación de capital en 
distintos sectores.25 
4  ETAPA DE OTORGAMIENTO  
4.1.  Una distinción amplia de uso común basada en la  etapa en que se otorgan las subvenciones es 
la que se traza entre las subvenciones a los combustibles fósiles otorgadas a los consumidores y las 
otorgadas a los productores.  
4.2.  Las subvenciones al consumo  abarcan la ayuda del Gobierno destinada a fomentar el  
consumo de combustibles fósiles, mediante la reducción de los costos para los hogares privados o 
los consumidores industriales . Así pues, estas subvenciones se otorgan a los consumidores de 
 
24 OCDE 2020, Designing fossil fuel subsidy reforms in OECD and G20 countries: A robust sequential 
approach methodology . 
25 OCDE 2020, Designing fossil fuel subsidy reforms in OECD and G20 countries: A robust sequential 
approach methodology . INF/TE/FFSR/W/2  
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  combustibles fósiles respecto de actividades que podrían abarcar su uso para la generación de 
energía eléctrica y la termogeneración, así como respecto de procesos y actividades industriales de 
sectores distintos al de la energía, incluidos todos los demás usos finales de los combustibles fósiles, 
ya sea en los sectores  del transporte, la agricultura, la silvicultura, la pesca o el sector residencial . 
Se trata de una categoría muy amplia, que va desde la ayuda gubernamental para el gas de cocina 
de los hogares hasta las subvenciones a la gasolina o el diésel otorgadas a nivel de toda la economía 
con el fin de sostener el precio de los insumos energéticos de las ramas de producción de bienes 
que hacen un uso intensivo de la energía.26 
4.3.  Las subvenciones al consumo abarcan principalmente los productos petrolíferos  destinados a 
consumidores privados para su uso en el transporte, la iluminación, la cocción o la calefacción, o los 
combustibles empleados en la generación de electricidad y las ramas de producción nacionales de 
importancia estratégica y, según los registros de la AI E, suelen otorgarse en los países en desarrollo . 
Según las estimaciones más recientes de la AIE, en 2022 las subvenciones mundiales al consumo 
de combustibles fósiles prácticamente se duplicaron, y pasaron de USD 528.000 millones en 2021 
a USD 1 billón, el  valor anual más alto de la historia.27 
4.4.  La fijación de precios para los productos de combustibles fósiles por debajo del nivel del 
mercado o de la recuperación de los costos, mediante la reglamentación de los precios internos o la 
reducción de los tipos impositivos y, por tanto, del precio para el usuario final, da lugar a un aumento 
del consumo de los combustibles en comparación con una fijación de precios alternativa que refleje 
plenamente los precios .28 También hay un gran número de subvenciones al consumo de 
combustibles fósiles para sectores específicos : el sector pesquero, el transporte de carga por 
carretera, la agricultura, etc. P or ejemplo, las subvenciones a los combustibles reducen los costos 
de la pesca, propician un aumento de la capacid ad pesquera y contribuyen al mantenimiento de la 
sobrepesca en los océanos.29 
4.5.  Las subvenciones a la producción  se otorgan a los productores de combustibles fósiles y 
pueden abarcar todas las etapas de su producción . Estas subvenciones incluyen las transferencias 
efectuadas a los productores de combustibles fósiles y pueden abarcar actividades como la obtención 
de acceso a las reservas, la exploración y la explotación de yacimientos, la extracción, el transporte 
y el almacenamiento, el refinado y la elaboración, así como el desmantelamiento de las 
instalaciones.30 
4.6.  Se concentran en los principales productores de petr óleo, gas y carbón . En general, el enfoque 
utilizado para determinar las subvenciones a los productores se basa en la elaboración de un 
inventario . En su inventario, que actualmente abarca 43 países, la OCDE recopila estimaciones de 
la ayuda otorgada a los  productores . Las organizaciones no gubernamentales (ONG) han publicado 
informes en los que se identifican las diversas políticas y programas de apoyo a la producción de 
combustibles fósiles en distintos países . Sin embargo, en la actualidad no se dispone de estimaciones 
a nivel mundial respecto de las subvenciones a los productores.31 
4.7.  Los países emplean incentivos fiscales y otras formas de ayuda gubernamental, como la 
financiación en condiciones favorables o las transferencias presupuestarias directas, pa ra atraer 
inversiones internas y extranjeras . Las inversiones en el sector de extracción de combustibles fósiles 
pueden impulsar el crecimiento económico de manera considerable, pero también pueden provocar 
daños económicos, sociales y ambientales . La ayud a gubernamental prestada al sector puede estar 
concebida para aportar ventajas a la economía de manera efectiva y eficiente, pero puede reducir 
la capacidad del Gobierno de generar los ingresos necesarios para financiar otros servicios e 
inversiones de car ácter público . La ayuda gubernamental también puede ser causante de distorsión, 
puesto que podría crear condiciones más favorables para las fuentes de energía derivadas de los 
combustibles fósiles, consolidando los activos con alto contenido de carbono, ra lentizando la 
 
26 IISD 2022, Background Note of Fossil Fuel Subsidy Reform . 
27 AIE 2023, Fossil fuel consumption subsidies 2022 . 
28 OCDE 2020, Designing fossil fuel subsidy reforms in OECD and G20 countries: A robust sequential 
approach methodol ogy. 
29 Red de Acción por el Clima 2023, Fossil Fuel Subsidies in the EU . 
30 IISD 2022, Background Note of Fossil Fuel Subsidy Reform . 
31 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . INF/TE/FFSR/W/2  
- 10 - 
  adopción de tecnologías menos intensivas en carbono y desplazando las inversiones en otros 
sectores.32 
4.8.  Desde el punto de vista de sus efectos en el comercio, la distinción entre las subvenciones a la 
producción y las subvenciones al consumo e n ocasiones puede ser muy sutil . El IISD pone como 
ejemplo las subvenciones a los productores en el ámbito de la transformación nacional, que podrían 
consistir en la subvención del impuesto sobre la renta de sociedades para las nuevas refinerías . Esas 
medidas no están vinculadas de forma directa con el consumo de combustibles fósiles, sino que 
apoyan la producción de productos petrolíferos refinados . Por otro lado, las subvenciones a los 
consumidores en el ámbito de la transformación nacional pueden adoptar  la forma de controles de 
precios o subvenciones fiscales que reducen directamente el precio de combustibles fósiles 
empleados como insumos . Además, los sectores y empresas de fases ulteriores del proceso 
productivo que emplean los combustibles subvenciona dos como insumos se benefician de costos de 
producción relativamente más bajos . De este modo, los efectos de las subvenciones al consumo 
pueden variar mucho en función de su grado de especificidad y del beneficiario al que van dirigidas 
(por ejemplo, el pr oductor de fases ulteriores o un hogar).33 
4.9.  Una tercera categoría de subvenciones a los combustibles fósiles que a veces se utiliza es la de 
las subvenciones a los " servicios generales ", que no benefician ni a los productores ni a los 
consumidores individua les de subvenciones a los combustibles fósiles, sino que se aplican a un sector 
o una economía más amplios, por ejemplo, algunas actividades de investigación y desarrollo o la 
construcción de infraestructuras.34 
Gráfico 2 : Subvenciones a los combustibles f ósiles por categoría (2019)  
 
Fuente:  IISD 2022 . 
4.10.   De modo análogo, en el inventario de la OCDE se clasifican las subvenciones según sus 
beneficiarios, del siguiente modo:  
• Estimación de la Ayuda a los Productores : transferencias o gastos que se trasladan 
de los consum idores y contribuyentes a los productores de combustibles fósiles . La 
producción de combustibles fósiles comprende las siguientes actividades a lo largo de 
la cadena de suministro : exploración y extracción ; transporte y almacenamiento a 
granel ; y refinado y elaboración.  
 
32 OCDE 2020, Designing fossil fuel subsidy reforms in OECD and G20 countries: A robust sequential 
approach methodology . 
33 IISD 2020, Exploring the Trade Impacts of Fossil Fuel Subsidies . 
34 IISD 2022, Background Note of Fossil Fuel Subsidy Reform . 
INF/TE/FFSR/W/2  
- 11 - 
  • Estimación de la Ayuda a los Consumidores : transferencias o gastos en favor de 
los consumidores de combustibles fósiles . El consumo de combustibles fósiles alude a 
la etapa de combustión o empleo de los combustibles como materias primas po r 
diversos sectores de uso final, ya sea en vehículos automóviles, motores fijos, equipos 
para calefacción o centrales eléctricas . El consumo comprende las siguientes 
actividades : uso de combustibles fósiles para la generación de energía eléctrica y la 
termogeneración ; uso en procesos y actividades industriales de sectores distintos al de 
la energía ; y todos los demás usos finales de los combustibles fósiles, ya sea en el 
sector del transporte, el sector residencial o sectores primarios distintos del sector  de 
la energía (por ejemplo, la agricultura y la silvicultura).  
• Estimación de la Ayuda para Servicios Generales : transferencias o gastos 
derivados de medidas de políticas que pueden crear condiciones propicias para el sector 
de los combustibles fósiles m ediante el desarrollo de servicios, instituciones e 
infraestructuras públicos o privados (con independencia de sus objetivos y su 
repercusión en la producción o el consumo de combustibles fósiles) . Incluye las políticas 
de las que se benefician principalme nte los combustibles fósiles, pero no incluye ningún 
pago a productores individuales . Este tipo de transferencias no modifica directamente 
los ingresos ni los costos de los productores, como tampoco los gastos de consumo, 
aunque puede afectar a la producci ón o el consumo de combustibles fósiles a largo 
plazo.35 
5  BENEFICIARIO  
5.1.  La clasificación de las subvenciones por mecanismos de transferencia es útil porque permite a 
los investigadores identificar las fuentes de datos y el método de estimación pertinente par a un 
mecanismo determinado. Sin embargo, para comprender los efectos económicos o ambientales de 
una subvención, puede resultar más útil conocer la etapa de producción o consumo a la que se 
destina la ayuda (esto es, como la OCDE lo denomina, la "incidenci a" de la subvención), ya que el 
mismo tipo de subvención puede tener efectos variables en la producción y el medio ambiente.36 La 
clasificación de las subvenciones por su incidencia proporciona información sobre el receptor de una 
subvención. La incidencia  inicial se centra en el aspecto de la producción o el consumo al que está 
oficialmente destinada la medida o en el que está basada la medida. La incidencia definitiva de una 
subvención puede diferir de su incidencia formal, por ejemplo, una subvención a u na empresa 
petrolera estatal podría dar lugar a una reducción de los precios del petróleo, de modo que los 
consumidores nacionales serían los beneficiarios finales.37 
5.2.  La OCDE identifica nueve tipos de incidencia formal, de los cuales siete están relacionados con 
la producción : 
• Rendimiento de la producción : aumenta el precio que reciben los productores por 
las ventas de una mercancía determinada o compensa las pérdidas que se hayan sufrido 
al vender esa mercancía a un precio administrado; por ejemplo, la subvención directa 
por los Gobiernos de los costos unitarios de producción de carbón.  
• Ingresos de las empresas : permite a una empresa obtener más ingresos a l o largo 
de un año de los que de otro modo obtendría; por ejemplo, una aportación anual en 
efectivo para compensar las pérdidas globales o un tipo favorable del impuesto sobre la 
renta no vinculado específicamente a la producción de un producto determinado.  
 
35 OCDE, Inventory of Support for Fossil Fuels - methodology . 
36 Por ejemplo, una transferencia presupuestaria directa vinculada al rendimiento de la producción no 
tendrá los mismos efectos en la producción que una vinculada a los ins umos intermedios, como la energía 
utilizada en la elaboración. La primera aumenta efectivamente el precio de la producción para el productor, 
creando una cuantía de producción superior óptima, mientras que la segunda reduce el costo de determinados 
insumos  y, por lo tanto, además de fomentar una mayor producción, también inclinará la combinación de 
insumos en favor de la utilización de los insumos que reciben ayuda. Una subvención a los insumos 
energéticos, por ejemplo, fomentaría un mayor uso de combustibl es fósiles y, en función de su importancia 
dentro de la combinación de insumos, podría dar lugar a una producción mayor de la que habría habido de no 
ser por la subvención.  
37 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . INF/TE/FFSR/W/2  
- 12 - 
  • Costo de los insumos intermedios : reduce el costo unitario de un insumo 
determinado, normalmente por medio de una subvención al precio de los insumos o una 
reducción o exención de un impuesto sobre el insumo. También puede incluir el 
suministro de biene s y servicios por el Gobierno a precios inferiores a los del mercado.  
• Mano de obra : reduce el costo de la mano de obra para las empresas subvencionando 
los salarios o reduciendo las cargas sociales que normalmente pagan las empresas. 
También puede aument ar los salarios y beneficios de los trabajadores; por ejemplo, 
mediante una exención del impuesto sobre la renta o la prestación de un beneficio por 
parte del Gobierno.  
• Tierra y recursos naturales : permite a las empresas adquirir tierras a un costo 
reduc ido cuando se utilizan para una actividad productiva, como la minería del carbón, 
mediante reducciones fiscales o el acceso a tierras estatales a precio reducido, o la 
reducción de cánones o impuestos sobre los recursos para la explotación de recursos 
naturales, por ejemplo, los pozos de petróleo y gas.  
• Capital : incluye donaciones para ayudar a una empresa a adquirir bienes de capital e 
invertir en obras de construcción, y ayuda que reduce el costo de financiación de la 
empresa o de un proyecto. También p uede haber beneficios fiscales vinculados a las 
inversiones de capital o a los costos de financiación.  
• Conocimiento : actividades de investigación y desarrollo financiadas por el Gobierno, 
distintas de la investigación primaria, o transmisión de derechos de propiedad 
intelectual estatales a los productores; entre las formas indirectas se incluyen las 
bonificaciones fiscales específicas para inversiones en actividades de investigación y 
desarrollo relacionadas con los combustibles fósiles.  
5.3.  Asimismo, existen  dos tipos de incidencia que guardan relación con el consumo  directo de 
combustibles fósiles:  
• Costo unitario del consumo : reduce el precio que reciben los consumidores finales 
en la compra de un combustible fósil, siendo los consumidores tanto hogares co mo 
empresas; por ejemplo, descuentos en el precio y exenciones del IVA o del impuesto 
indirecto . 
• Ingresos de los hogares o de las empresas : reduce el costo de las compras de 
energía para los hogares o las empresas en un porcentaje que varía según los ing resos; 
por ejemplo, las tarifas de ayuda para la electricidad que reducen el precio de la 
electricidad para los hogares a una tarifa que depende del consumo total de electricidad.  
5.4.  Esta clasificación de las subvenciones facilita un análisis de sus efectos e n la producción y el 
consumo de combustibles fósiles y, por consiguiente, en el medio ambiente. La OCDE considera que 
es más provechosa para mostrar las repercusiones  de las subvenciones a los responsables de la 
formulación de políticas.38 
6  SECTOR  
6.1.  El invent ario de la OCDE —que sigue los criterios de la base de datos World Energy Balances 
de la AIE — agrupa las subvenciones a la producción y al consumo de combustibles fósiles en las 
siguientes categorías:  
• Sector de la producción : incluye las medidas que apoy an la producción, exploración, 
comercio, almacenamiento y transporte de combustibles fósiles.  
• Sector del transporte : incluye las medidas que apoyan los usos finales de los 
combustibles fósiles en el sector del transporte, incluidos la aviación dentro del  país, la 
navegación dentro del país y el transporte por carretera y por ferrocarril.  
 
38 PNUMA 2019, Measuring Fossil Fuel Subsidies in the Context of the Sustainable Development Goals . INF/TE/FFSR/W/2  
- 13 - 
  • Sector residencial : incluye las medidas que apoyan los usos finales de los 
combustibles fósiles en el sector residencial, incluido el consumo en los hogares.  
• Sector d e generación de electricidad : incluye las medidas que apoyan la utilización 
de combustibles fósiles en la generación de electricidad o calor. Esto incluye los insumos 
de combustibles fósiles para las plantas eléctricas o térmicas, ya sean productores 
principales o los productores para consumo propio.  
• Otros sectores : incluye medidas que apoyan la utilización de combustibles fósiles en 
el sector de la transformación energética distinto de la generación de electricidad y 
calor; el sector industrial y manufac turero; los servicios comerciales y públicos; el sector 
de la agricultura, la silvicultura y la pesca; el uso no energético.39 
6.2.  Los efectos de las subvenciones a los combustibles fósiles difieren según el sector. Las 
investigaciones del IISD dan a entender que las repercusiones más directas de las subvenciones a 
la producción de combustibles fósiles en el comercio se producen en los mercados de las fases 
iniciales del proceso productivo de productos crudos .40 Consideran que, sobre la base de los 
resultados e mpíricos, la magnitud de esas repercusiones sea probablemente muy significativa. La 
repercusión directa más importante en el comercio es el efecto que las subvenciones al petróleo, el 
gas y el carbón tienen en el desplazamiento o la obstaculización de las exportaciones de productos 
de combustibles fósiles crudos de la competencia al mercado de la economía que concede la 
subvención o a mercados de terceros países. Esta repercusión puede materializarse de tres maneras: 
1) un aumento de la cuota de mercado de los productos subvencionados; 2) una menor disminución 
de la cuota de mercado de los productos subvencionados; y 3) una protección de la cuota de mercado 
existente de los productos subvencionados, en comparación con una situación en la que no existieran 
subvenciones.  
6.3.  Las actividades de transformación de la energía e industriales  pueden beneficiarse de 
las subvenciones a los combustibles fósiles de tres maneras principales. En primer lugar, las 
subvenciones a las fases iniciales del proceso productivo pueden  reducir los costos de producción de 
los productos crudos y, por consiguiente, los costos de los insumos de las empresas que transforman 
esos productos en vectores energéticos refinados u otros productos. En segundo lugar, las 
subvenciones al consumo tambi én disminuyen los costos de esos insumos, pero más directamente. 
En tercer lugar, los productores de vectores energéticos refinados también pueden beneficiarse 
directamente de las subvenciones a su producción. Cuando las subvenciones a los combustibles 
fósiles reducen los costos de producción para los productores de productos energéticos de valor 
añadido o de productos no energéticos, estos sectores se benefician de una ventaja competitiva 
tanto en el mercado interno frente a las importaciones como en los m ercados internacionales. Esto 
ocurre, en particular, en el caso de los productos o servicios con un uso intensivo de energía, pero 
también puede aplicarse a otros sectores con una fuerte competencia en la que pequeños cambios 
en los costos de producción pu eden modificar la posición competitiva de diversos productores. Las 
subvenciones a los combustibles fósiles también pueden afectar al comercio de productos 
competidores. Si las subvenciones al petróleo, el gas y el carbón benefician a determinados 
producto s para los que existen sustitutos extranjeros y no subvencionados, los productores de esos 
sustitutos pierden la posible aceptación en el mercado de la economía que concede la subvención e 
incluso en otros mercados.41 
6.4.  Las subvenciones al consumo final  también pueden tener efectos globales en el conjunto 
de la economía. Si muchos países tienen subvenciones al consumo de combustibles fósiles para el 
conjunto de la economía, su efecto combinado da lugar a la demanda y el consumo excesivos de 
productos ene rgéticos y productos con un uso intensivo de energía a escala global. Esto puede tener 
repercusiones negativas en el comercio para los países con mecanismos de fijación de precios de la 
energía liberalizados. Otro efecto sobre el comercio puede producirse porque las subvenciones a los 
combustibles fósiles generan contaminación atmosférica y fomentan el cambio climático global, lo 
que afecta negativamente a la productividad de los trabajadores y las empresas. Esto puede darse 
por vía de una disminución de la  productividad del capital humano como consecuencia de la 
 
39 OCDE, Inventory of Support for Fossil Fu els - methodology . 
40 IISD 2020, Exploring the Trade Impacts of Fossil Fuel Subsidies . 
41 IISD 2020, Exploring the Trade Impacts of Fossil Fuel Subsidies . INF/TE/FFSR/W/2  
- 14 - 
  contaminación atmosférica o una disminución de la productividad general como consecuencia de 
cierres temporales y parciales de (partes de) procesos de producción.42 
7  VÍA DEL BENEFICIO  
7.1.  Según la forma en que se recibe el beneficio, las subvenciones, incluidas las subvenciones a 
los combustibles fósiles, pueden agruparse en directas e indirectas. Las subvenciones directas , 
en general, se otorgan mediante pagos específicos (en efectivo), como préstamos o preferencias 
fiscales. Estas subvenciones pueden concederse por unidad de producción o por unidad de insumo 
utilizado en la actividad, o por unidad de producción o valor de insumo. La OCDE denomina a la 
subvención fija por unidad "subvención específica" y la subvención fija por valor " ad valorem ".43 
7.2.  Los efectos de las subvenciones directas a los combustibles fósiles son más directos. Una 
contribución financiera o un control de los precios y del mercado destinados a un producto específico 
pueden generar un b eneficio en forma de una ventaja competitiva que el productor de ese producto 
disfrutaría frente a competidores no subvencionados o menos subvencionados que produzcan 
productos similares. Las subvenciones a los combustibles fósiles aumentan la competitivid ad de los 
productos subvencionados tanto en la jurisdicción que concede la subvención como en otros 
mercados. También mejoran su competitividad frente a productos alternativos o similares, 
especialmente cuando esas subvenciones se utilizan para iniciar o m antener la producción en 
circunstancias que harían que la extracción de combustibles fósiles fuese menos rentable.44 
7.3.  Las subvenciones indirectas  son aquellas que el receptor recibe en forma de un precio de 
mercado más elevado para la producción y/o un prec io de mercado inferior para los bienes y servicios 
que son insumos, adquiridos a una rama de las fases iniciales del proceso productivo que puede 
rebajar sus precios gracias a las subvenciones que también recibe.45 
7.4.  Las subvenciones indirectas se explican p or el hecho de que los efectos desfavorables en el 
comercio pueden acumularse en las fases ulteriores del proceso productivo de la cadena de valor de 
los productos de combustibles fósiles. Los productores que no están directamente subvencionados 
pueden dis frutar de insumos más baratos en su proceso de producción como resultado de las 
subvenciones concedidas en las fases iniciales del proceso productivo a los productores de 
combustibles fósiles, lo que les confiere una ventaja comparativa frente a los compet idores. El hecho 
de tener acceso a insumos energéticos por debajo de los costos, costos de transporte preferenciales 
o electricidad subvencionada podría traducirse en una mayor cuota de mercado, al desplazar las 
importaciones de un competidor a su propio m ercado o al mercado de un tercer país, así como en 
un menor atractivo de los productos alternativos. Los mercados de las fases intermedias y ulteriores 
del proceso productivo en los que pueden producirse esos efectos de "transferencia" de las 
subvenciones a los combustibles fósiles son los mercados de los combustibles para el transporte 
(gasolina, diésel y queroseno de aviación), la generación de electricidad a escala de red, las 
industrias con un uso intensivo de energía (hierro y acero, cemento, abonos, p roductos 
petroquímicos, papel) y las industrias con un uso intensivo de electricidad (aluminio, acero y otros 
metales no ferrosos).46 
7.5.  Asimismo, el FMI clasifica las subvenciones a los combustibles fósiles como subvenciones 
explícitas e implícitas. Las subv enciones explícitas  se producen cuando el precio al por menor es 
inferior al costo de suministro del combustible. En el caso de un producto no comercializable, el 
costo del suministro es el costo de producción nacional, incluidos cualesquiera costos de ent rega de 
la energía al consumidor, como los costos de distribución y los márgenes. En cambio, en el caso de 
un producto comercializable a nivel internacional, el costo del suministro es el costo de oportunidad 
de consumir el producto nacionalmente, en lugar  de venderlo en el extranjero, más cualesquiera 
costos de entrega de la energía al consumidor. Las subvenciones explícitas también incluyen la 
ayuda directa a los productores, como la amortización acelerada.  
 
42 IISD 2020, Exploring the Trade Impacts of Fossil Fuel Subsidies . 
43 OCDE 2013, Analysing energy subsidies in the countries of Eastern Europe, Caucasus and Central 
Asia. 
44 IISD 2022, Background Note of Fossil Fuel Subsidy Reform . 
45 OCDE 2013, Analysing energy subsidies in the countries of Eastern Europe, Caucasus and Central 
Asia. 
46 IISD 2022, Background Note of Fossil Fuel Subsidy Reform . INF/TE/FFSR/W/2  
- 15 - 
  7.6.  Las subvenciones implícitas  se producen cuando e l precio al por menor no incluye los costos 
externos y/o se aplican tipos preferenciales del impuesto sobre el consumo a la energía. Los costos 
externos incluyen las contribuciones al cambio climático mediante emisiones de gases de efecto 
invernadero, daño s en la salud de la población local (principalmente, muertes prematuras) mediante 
la liberación de contaminantes dañinos locales, como partículas, y las externalidades en materia de 
congestión del tráfico y accidentes relacionadas con el uso de combustible s para el transporte por 
carretera. Según el FMI, para obtener el precio correcto de la energía estos efectos desfavorables 
para la sociedad deben quedar reflejados en los precios y deben aplicarse impuestos generales sobre 
el consumo a los combustibles do mésticos.47 
7.7.  Mediante esta clasificación, el FMI estima que, a nivel mundial, las subvenciones a los 
combustibles fósiles ascendieron a USD  5,9 billones, es decir, el 6,8 % del PIB en 2020, y se prevé 
que aumenten al 7,4 % del PIB en 2025, ya que sigue aument ando la cuota del consumo de 
combustibles en los mercados emergentes. En este cálculo del FMI, el 8 % de las subvenciones 
correspondientes a 2020 refleja la subfacturación de los costos de suministro (subvenciones 
explícitas) y el 92 % la subfacturación de l os costos ambientales y los impuestos sobre el consumo 
no percibidos (subvenciones implícitas).48 
Gráficos 3 y 4: Subvenciones por año (en  % del PIB y en dólares EE.UU. a precios 
constantes de  2021)  
 
 
 
47 FMI, Fossil Fuel Subsidies . 
48 FMI, Fossil Fuel Subsidies . 
INF/TE/FFSR/W/2  
- 16 - 
   
Fuente:  FMI. 
7.8.  Según las estimaciones del FMI, el petróleo, el gas natural y la electricidad representaron 
el 28%, el 27 % y el 42 % de las subvenciones explícitas mundiales en 2020 (gráfico 5 infra), mientras 
que el carbón representó solo el 3 % (ya que el precio del carbón cubre generalmente los costos de 
suministro). A nivel mundial, en los cálculos del FMI sobre las subvenciones exp lícitas en 2020, 
el 8% refleja la ayuda a los productores de combustibles fósiles (el 92 % son subvenciones a los 
consumidores). El desglose por producto de combustible es muy distinto en lo que respecta a las 
subvenciones totales (explícitas e implícitas) en 2020: el carbón representa el 41 % del total mundial 
en 2020, lo que refleja la subvaloración de los precios correspondientes a los daños causados por el 
carbono y la contaminación atmosférica. El petróleo representa el 46 % de las subvenciones 
mundiales,  lo que refleja en gran medida el hecho de que no se apliquen impuestos indirectos  sobre 
los productos petrolíferos  para reflejar plenamente los costos ambientales y externalidades más 
amplias. El gas natural (cuyos costos ambientales son más moderados) y la electricidad (cuyos 
costos ambientales son atribuidos a los combustibles  utilizados como insumos ) representan, 
respectivamente, el  9% y el 4 % de las subvenciones mundiales en los cálculos del FMI.49 
Gráfico 5: Subvenciones a los combustibles fósiles a n ivel mundial, por combustible  
 
Fuente:  FMI 2021. 
 
49 FMI 2021, Still Not Getting Energy Prices Right: A Global and Coun try Update of Fossil Fuel Subsidies . 
INF/TE/FFSR/W/2  
- 17 - 
  8  REPERCUSIÓN  
8.1  Repercusiones fiscales  
8.1.  Los últi mos datos disponibles de la OCDE y de la AIE muestran que la ayuda gubernamental 
total a los combustibles fósiles en 51 países del mundo casi se duplicó, de USD  362.400 millones 
en 2020 hasta alcanzar los USD  697.200 millones en 2021, debido a que el preci o de la energía 
aumentó con la recuperación de la economía mundial. Además, se prevé que las subvenciones al 
consumo aumenten aún más en 2022 debido al aumento de los precios de los combustibles y la 
utilización de la energía.50 
Gráfico 6: Ayuda a los comb ustibles fósiles por productos energéticos: estimaciones 
combinadas de la OCDE y la AIE (82 economías)  
 
Fuente:  OCDE  2022. 
8.2.  Las primeras estimaciones de la AIE para las subvenciones a los consumidores de  2022 
muestran que las subvenciones al consumo de gas natural y electricidad se duplicaron con creces 
con respecto a 2021, mientras que las subvenciones al petróleo aumentaron alrededor del 85 %.51 
Gráfico 7: Subvenciones al consumo de combustibles fósiles por combustible, 2010 -2022  
 
Fuente:  AIE 2023. 
 
50 OCDE 2021, Support for fossil fuels in 2021 . 
51 AIE 2023, Fossil fuel consumption subsidies 2022 . 
INF/TE/FFSR/W/2  
- 18 - 
  8.3.  El FMI subraya que la subvaloración de los precios de los combustibles fósiles no solo socava 
los objetivos ambientales nacionales y mundiales, sino que es  una política sumamente ineficiente 
para ayudar a los hogares de bajos ingresos y tiene un costo fiscal considerable, ya que se perciben 
muy pocos ingresos de los impuestos sobre los combustibles, lo que implica que otros impuestos o 
el déficit público deb en ser más elevados o el gasto público debe ser menor. Según las estimaciones 
del FMI, una reforma del precio íntegro (que comprenda tanto las subvenciones explícitas como las 
implícitas) generaría ingresos por valor de USD  4,2 billones —es decir, el 3,8 % del PIB mundial — 
en 2025 (respecto de los niveles actuales y teniendo en cuenta las pérdidas de ingresos debidas a 
la erosión de las bases imponibles preexistentes de los combustibles). Las ganancias fiscales varían 
sustancialmente entre las distintas regi ones, lo que refleja en gran medida la distribución de las 
subvenciones (explícitas e implícitas). El FMI estima que los ingresos generados por la reforma del 
precio íntegro en 121 economías de mercado emergentes y países en desarrollo en 2025 ascenderían 
a USD  3 billones, lo que está en líneas generales en consonancia con sus necesidades de gasto 
adicionales para los Objetivos de Desarrollo Sostenible.52 
Gráfico 8: Aumento de los ingresos derivado de la reforma, 2025  
 
Fuente:  FMI 2021. 
8.2  Repercusiones medioambientales  
8.4.  Un mayor uso de los combustibles fósiles  no solo contribuye al cambio climático, sino que 
también agrava la contaminación atmosférica, del agua y por plásticos, empeora la degradación de 
la tierra y deja a las economías atrapadas en ciclos de producción con altas emisiones de carbono.  
8.5.  Emisiones de gases de efecto invernadero : la combustión de combustibles fósiles es una 
fuente importante de las emisiones de gases de efecto invernadero que causan el cambio climático. 
El último modelo elaborado por el IISD estima que la RSCF para 2025 por un conjun to 
de 32 economías, incluidos los principales países desarrollados, emergentes y en desarrollo, 
reduciría las emisiones de CO 2 un promedio de un 6 % en 2030 y, en el caso de algunos países, las 
emisiones pueden reducirse hasta un 35 %. La reinversión de solo  un tercio de los ahorros derivados 
de esa reforma en eficiencia energética y energía renovable ("reasignación de las subvenciones") 
añadiría una reducción adicional de un 3 % de las emisiones de  CO2 para 2030.53 
8.6.  ClientEarth estima que, por lo que respecta a las emisiones de carbono, el carbón es el máximo 
contribuidor, siendo responsable de más de 0,3 ºC del 1 ºC que ha aumentado la temperatura media 
mundial. Esto haría que fuera la principal fuente del aumento de la temperatura mundial. El petróle o 
en combustión también libera una enorme cantidad de carbono: aproximadamente 
un tercio  del total de las emisiones de carbono del mundo. Comúnmente, el gas natural se considera 
una fuente de energía más limpia que el carbón y el petróleo, pero igualmente es responsable de 
una quinta  parte del total de las emisiones de carbono del mundo.54 
 
52 FMI 2021, Still Not Getting Energy Prices Right: A Global and Country Update of Fossil Fuel Subsidies . 
53 IISD 2022, Background Note of Fossil Fuel Subsidy Reform . 
54 ClientEarth 2022, Fossil fuels and climate change: the facts . 
INF/TE/FFSR/W/2  
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  8.7.  Contaminación atmosférica : se ha estimado que la repercusión económica de los efectos en 
la salud de la combustión de los combustibles fósiles ha costado al mundo aproxim adamente 
USD 2,9 billones —es decir, el 3,3 % del PIB mundial — en 2018, y ha contribuido a la muerte 
de 4,5 millones de personas.55 La contaminación atmosférica derivada de la combustión de 
combustibles fósiles puede causar múltiples problemas de salud, ent re ellos: asma, cáncer, 
enfermedades coronarias y muerte prematura. La combustión de los aditivos que se encuentran en 
la gasolina —benceno, tolueno, etilbenceno y xilenos — genera partículas ultrafinas e hidrocarburos 
aromáticos que provocan cáncer.56 
8.8.  El dióxido de azufre (SO 2), el óxido de nitrógeno (NO x) y las partículas finas (PM 2,5) son algunos 
de los principales contaminantes que genera la combustión de combustibles fósiles. Estos 
contaminantes pueden tener efectos perjudiciales en la salud humana y, a demás, pueden reducir el 
rendimiento agrícola, provocar daños a los bosques y la pesca (lluvia ácida) y daños a los edificios 
y las infraestructuras.57 
8.9.  Degradación de la tierra : el Consejo para la Defensa de los Recursos Naturales pone de 
relieve que desen terrar, procesar y desplazar yacimientos subterráneos de petróleo, gas y carbón 
pasa una enorme factura a los paisajes y los ecosistemas. El sector de los combustibles fósiles 
arrienda grandes extensiones de tierra para infraestructuras, como pozos, tuberí as y carreteras de 
acceso, así como para instalaciones de procesamiento, almacenamiento de desechos y eliminación 
de desechos. En consecuencia, el hábitat esencial de especies silvestres —tierra fundamental para 
la cría y la migración — acaba fragmentado y destruido.58 
8.10.   Contaminación del agua : la producción de carbón, petróleo y gas también representa una 
amenaza para las vías fluviales y el agua subterránea. El Consejo para la Defensa de los Recursos 
Naturales señala que las operaciones de extracción de carb ón desplazan escorrentía tóxica a arroyos, 
ríos y lagos, y descargan enormes cantidades de rocas y tierra no deseadas en arroyos. Los derrames 
y las fugas de petróleo que se producen durante la extracción o el transporte pueden contaminar las 
fuentes de ag ua potable y poner en peligro los ecosistemas de agua dulce u oceánicos. Al mismo 
tiempo, las operaciones de perforación, fracturación y extracción generan volúmenes enormes de 
aguas residuales, que pueden ir cargadas de metales pesados, material radiactiv o y otros 
contaminantes.59 
8.11.   Contaminación por plásticos : más del 99 % de los plásticos se fabrican a partir de 
combustibles fósiles, según el Environmental and Energy Study Institute. A nivel mundial, 
anualmente se producen 300 millones de toneladas de resid uos plásticos, 14 millones de las cuales 
terminan en el océano, y ponen en peligro la fauna y flora silvestres y contaminan la cadena 
alimentaria.60 
8.12.   Confinación de las economías con grandes emisiones de carbono : la ayuda para el 
desarrollo de energías reno vables sigue siendo aproximadamente tres veces inferior a la que se 
concede para los combustibles fósiles. Así, la priorización de las subvenciones a los combustibles 
fósiles no solo enlentece la innovación y las inversiones necesarias para transitar hacia  redes de 
energía renovable, sino también la obtención de beneficios que la utilización de tecnologías de 
energías renovables podría para el coeficiente energético. Las subvenciones a los combustibles 
fósiles también tienden a contribuir a políticas de bie nestar social deficientemente orientadas, con 
unos costos fiscales y una tendencia a beneficiar a grupos con ingresos más elevados. Un estudio 
del FMI que analiza las estimaciones de la repercusión en el bienestar en 32 países en desarrollo 
muestra que el 80% de las subvenciones a la gasolina va a parar al 40 % más rico de los hogares y 
que el 20 % más rico de los hogares se beneficia seis veces más de las subvenciones que 
el 20% más pobre.61 
 
55 IISD 2022, Background Note of Fossil Fuel Subsidy Reform . 
56 Environmental and Energy Study Institute 2021, Fact Sheet | Climate, Environmental, and Health 
Impacts of Fossil Fuels . 
57 IRENA 2016, The True Cost of Fossil Fuels: Saving on the Externalities of Air Pollution and Climate 
Change (REmap brief) . 
58 Consejo para la Defensa de lo s Recursos Naturales 2022, Fossil Fuels: The Dirty Facts . 
59 Consejo para la Defensa de los Recursos Naturales 2022, Fossil Fuels: The Dirty Facts . 
60 Environmental and Energy Study Institute 2021, Fact Sheet | Climate, Environmental, and Health 
Impacts of Fossil Fuels . 
61 IISD 2022, Background Not e of Fossil Fuel Subsidy Reform . INF/TE/FFSR/W/2  
- 20 - 
  8.13.   Según las estimaciones del FMI, desglosadas por componente (gráfico  9 infra), la 
subfacturación de la contaminación atmosférica, el calentamiento global, las externalidades más 
amplias derivadas del uso de las carreteras, los costos de suministro y los impuestos generales sobre 
el consumo representan el 42 %, el 29 %, el 15%, el 8 % y el 6 %, respectivamente, de las 
subvenciones totales (explícitas e implícitas) en 2020. En el caso del carbón, la contaminación 
atmosférica local y el calentamiento global representan, respectivamente, el 58 % y el 40 % de las 
subvenciones totale s; en cambio, en el caso del petróleo, la contaminación atmosférica local y las 
externalidades más amplias representan, respectivamente, el 39 % y el 33 % de las subvenciones 
totales, y el calentamiento mundial, un 16 % menor. En cambio, respecto del gas natu ral, el 
calentamiento global representa el 59 % de las subvenciones totales.62 
Gráfico 9: Subvenciones a los combustibles fósiles a nivel mundial por componente  
 
Fuente:  FMI 2021. 
8.3  Repercusiones en el comercio  
8.14.   Las repercusiones de las subvenciones a los combustibles fósiles en el comercio no han sido 
objeto  de un estudio exhaustivo.63 Los estudios del IISD ponen de manifiesto que la repercusiones 
en el comercio de las subvenciones a los combustibles fósiles están estrechamente vinculadas con 
los mercados de productos que se benefician directa e indirectament e de esas subvenciones. Una 
subvención a los combustibles fósiles puede tener repercusiones en el comercio en varios mercados 
y un mercado único puede verse afectado por varias de esas subvenciones.64 
8.15.   Los mercados afectados por las subvenciones a los combu stibles fósiles se distribuyen por 
toda la cadena de valor. Los mercados pueden hallarse en las fases iniciales de la producción de 
combustibles fósiles, en las fases ulteriores en los usos finales de productos energéticos y productos 
con un uso intensivo de energía y en las fases intermedias en el refinado, la transmisión y el apoyo 
a la distribución (por ejemplo, en el transporte y el almacenamiento). Los mercados de las fases 
iniciales del proceso productivo de productos básicos de combustibles fósiles s on los mercados de 
petróleo crudo, gas natural y carbón. Entre los mercados de las fases intermedias y ulteriores figuran 
los mercados de combustibles para el transporte (gasolina, diésel y queroseno de aviación), de 
generación de electricidad a escala de red, las industrias con un uso intensivo de energía (productos 
petroquímicos, abonos, hierro y acero, cemento, pulpa y papel, alimentos) y las industrias con un 
uso intensivo de electricidad (aluminio, acero y otros metales no ferrosos, como cobre, cinc y 
estaño).65 
 
62 FMI 2021, Still Not Getting Energy Prices Right: A Global and Country Update of Fossil Fuel Subsidies . 
63 La Secretaría de la OMC distribuirá un documento de trabajo sobre el tema a finales de 2023.  
64 IISD 2020, Exploring the Trade Impacts of Fossil Fuel Subsidies . 
65 IISD 2020, Exploring the Trade Impacts of Fossil Fuel Subsidies . 
INF/TE/FFSR/W/2  
- 21 - 
  Gráfico 10: Efectos directos y de transferencia de las subvenciones a los combustibles 
fósiles  
 
Fuente:  IISD 2020. 
8.16.   Los efectos directos en el comercio  se producen cuando las subvenciones concedidas a los 
productores de combust ibles fósiles afectan a los mercados de productos energéticos básicos como 
el petróleo crudo, el gas natural o el carbón, así como a los productos energéticos transformados, 
mediante la reducción de los costos de extracción o transformación en que incurren  los productores, 
respectivamente. Asimismo, se manifiestan cuando las subvenciones al consumo de combustibles 
fósiles reducen directamente los costos de los combustibles fósiles utilizados como insumos en 
diversas ramas de producción, independientemente d e que transformen materias primas en tipos 
de energía con valor añadido (por ejemplo, gasolina, diésel, electricidad) o utilicen productos 
energéticos como insumos para producir productos no energéticos (por ejemplo, hierro y acero, 
plásticos).  
8.17.   Los efectos  de transferencia en el comercio  se producen cuando las subvenciones a los 
combustibles fósiles concedidas a los productores de combustibles fósiles de las fases iniciales del 
proceso productivo dan lugar a productos energéticos de menor costo que después pueden utilizarse 
como insumos en otros procesos productivos de fases ulteriores. Una parte del beneficio de la 
subvención se "transfiere" a los productores de fases ulteriores del proceso productivo. Por ejemplo, 
un productor de acero puede que no reciba una subvención directa, pero aún puede beneficiarse de 
las subvenciones concedidas al carbón en fases iniciales del proceso productivo que reducen el precio 
del carbón, que es un insumo esencial para la producción de acero.  
8.18.   Asimismo hay repercusiones entre  distintos mercados  cuando un país que subvenciona 
determinados productos utiliza menos  de un producto sustitutivo no similar. Por ejemplo, un país 
que subvenciona el carbón en beneficio de las centrales eléctricas alimentadas con carbón utilizará 
muy probablemente menos las tecnologías de energía renovable que si no hubiera subvenciones al 
carbón. Así, las subvenciones a los combustibles fósiles no solo afectan al comercio de esos 
combustibles y a los productos con un uso intensivo de energía, sino que también afectan a los 
costos relativos de tecnologías sustitutivas más limpias.66 
 
66 IISD 2020, Exploring the Trade Impacts o f Fossil Fuel Subsidies . 
INF/TE/FFSR/W/2  
- 22 - 
  Gráfico 11:  Repercusiones en el comercio de las subvenciones a los combustibles fósiles 
en diversas etapas de las cadenas de valor de los productos de combustibles fósiles  
 
Fuente:  IISD 2020. 
8.19.   Por lo que se refiere a los sectores, las subvenciones a los combustibles fósiles pueden reducir 
directa o indirectamente el costo marginal de producción de productos energéticos crudos, vector es 
energéticos transformados o productos con un uso intensivo de energía. Como consecuencia de ello, 
las industrias de la jurisdicción que concede la subvención pueden experimentar un aumento de su 
ventaja competitiva con respecto a los productos extranjer os no subvencionados. Esto puede 
ofrecerles la oportunidad de captar una mayor cuota de los mercados nacionales o internacionales 
en comparación con una referencia sin subvenciones. El análisis del IISD sugiere que las 
repercusiones en el comercio de las s ubvenciones a los combustibles fósiles sean probablemente 
más importantes cuando esas subvenciones afectan a los mercados de las fases iniciales del proceso 
de producción, así como a los mercados de productos con un uso intensivo de petróleo y energía. Si 
bien la magnitud del efecto dependería de la forma de la subvención y del precio vigente en el 
mercado en cada caso, la apertura del comercio en esos sectores suele ser muy elevada, y se 
comercian grandes volúmenes por grandes cantidades de dinero. Si las subvenciones a los 
combustibles fósiles afectan al costo marginal de producción de esos productos, es muy probable 
que las subvenciones permitan a sus productores obtener una ventaja competitiva en esos mercados 
sumamente competitivos y de gran valor. Much as subvenciones a los productores reducen el costo 
INF/TE/FFSR/W/2  
- 23 - 
  de la inversión, pero también pueden reducir el costo marginal de producción y, por consiguiente, 
incidir significativamente en el comercio internacional .67 
__________  
 
 
67 IISD 2020, Exploring the Trade Impacts of Fossil Fuel Subsidies .