WT/CFMC/W/79  
4 de mayo  de 2020 
(20-3398) Página: 1/7 
Subcomité sobre el Algodón  Original:  francés  
 
  
MECANISMO DEL MARCO CONSULTIVO DEL  
DIRECTOR GENERAL  SOBRE EL ALGODÓN  
LA ASISTENCIA PARA EL DESARROLLO EN EL SECTOR DEL ALGODÓN  
ANTES Y DESPUÉS DE 2003 Y LA INICIATIVA DE LOS  
CUATRO DEL ALGODÓN:  EL CASO DE BEN IN 
La siguiente comunicación, recibida el 12 de marzo de 2020, se distribuye a petición de la delegación 
de Benin.1 
 
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1  INTRODUCCIÓN  
1.1.  Entre 1960 y 2018, Benin se benefició de más de 30 proyectos de cooperación internacional 
destinados a desarrol lar el sector del algodón . A lo largo de casi 70 años de cooperación 
internacional, es posible agrupar los proyectos según su período de aplicación, objetivos, esferas de 
intervención y frecuencia . En este historial de proyectos de desarrollo, la iniciativa de los Cuatro del 
Algodón, que se puso en marcha en la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Cancún 
en 2003, constituye un punto de inflexión . De hecho, el número de proyectos y de asociados ha 
aumentado considerablemente des de 2003, lo que ha provocado un cambio de actitud tanto de los 
agentes nacionales como de los donantes . Este cambio, fruto de los esfuerzos concertados de la 
comunidad internacional para compensar las distorsiones del mercado, ha permitido al sector del 
algodón de Be nin acceder a un amplio repertorio de conocimientos y técnicas . Los encargados de la 
formulación de políticas han podido extraer de ese repertorio los elementos más pertinentes que 
mejor se adaptan al contexto local, a fin de adoptar innovaciones agrícolas  y, de esta forma, 
transformar el sector . El presente documento aporta pruebas de cómo los esfuerzos concertados a 
nivel internacional han influido en las transformaciones del sector del algodón sobre el terreno.  
2  ASISTENCIA INTERNACI ONAL PARA EL DESARRO LLO DEL ALGODÓN EN BENI N ANTES 
DE 2003: A POYO A LA INSTITUCIO NALIZACIÓN DEL SECTO R DEL ALGODÓN  
2.1.  Entre 1963 y 2018, el Gobierno de Benin firmó 28 proyectos de cooperación con 12  asociados 
internacionales, destinados específicamente a desarrollar el sector del a lgodón . La duración de cada 
proyecto oscila entre dos y ocho años y el período medio de aplicación es de cuatro años y medio . 
En total, esto representa 123 años de proyectos sobre el algodón en Benin, lo que ha permitido al 
país consolidar este cultivo com o el principal producto agrícola y de exportación y como factor 
estructurador del tejido industrial.2 
2.2.  A primera vista, se observa una similitud en los diagnósticos y objetivos de los proyectos en el 
transcurso de los años . Desde el decenio de 1960 hasta nu estros días el diagnóstico ha sido similar 
y puede resumirse en tres argumentos : i) la agricultura es el sector económico más importante del 
país, y dentro de dicho sector el algodón desempeña un papel decisivo ; ii) las zonas rurales 
dedicadas al cultivo d el algodón presentan un índice de pobreza elevado ; y iii) las instituciones que 
 
1 La presente comunicación se refiere a un estudio realizado por el Sr.  Alexis  Hougni, Secretario 
Permanente de la Asociación Interprofesional del Algodón (Benin), y el Sr.  Álvaro  Moreira, Investigador de 
Doctorado del Institute of Development Studies  (Reino  Unido), y su contenido corresponde al de dicho estudio, 
que se presentó en la 31a Ronda de consultas del Mecanismo del marco consultivo del Director General sobre el 
algodón, ce lebrada el 6 de junio de 2019.  
2 Ministère du Plan et du Développement (MPD), "Plan National de Développement  2018-2025". WT/CFMC/W/79  
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  gestionan el sector carecen de los recursos técnicos y financieros necesarios . Estas tres conclusiones, 
derivadas de los diagnósticos de los proyectos ejecutados, se han manten ido constantes a lo largo 
de los años y han determinado los objetivos de desarrollo de las iniciativas . En consecuencia, los 
distintos proyectos destinados al sector algodonero se han centrado en el desarrollo institucional 
(incluidas las actividades de in vestigación y desarrollo) con miras a aumentar la producción y los 
ingresos de los cultivadores de algodón.  
2.3.  Sobre la base de esta observación general, los proyectos pueden clasificarse en función de su 
período de aplicación y del contexto económico y polít ico del país . Esto permite agruparlos en 
cinco fases, la última de ellas correspondiente al período posterior a la Conferencia Ministerial de 
la OMC celebrada en Cancún en 2003.  
2.4.  En el período de 1960 a 1981 se llevaron a cabo tres proyectos en el sector de l algodón de 
Benin . El primero, que se puso en marcha en 1963 por iniciativa del Fondo Francés de Ayuda y 
Cooperación, tenía por objeto cuadruplicar la producción de algodón bruto . Este proyecto condujo a 
un continuo incremento de la producción, principalm ente a través de un mayor rendimiento, que 
pasó de 270 kg por hectárea en 1962 a 825 kg por hectárea en 1970 .3 En el decenio de 1970, dos 
proyectos del Banco Mundial apoyaron el desarrollo del sector mediante el fortalecimiento 
institucional del sistema in tegrado establecido por Francia .4 Sin embargo, la instauración del régimen 
marxista -leninista por Mathieu Kérékou en 1974 impidió concluir el proyecto Zou -Borgou 
(cuyo  nombre hace referencia a las regiones en las que se aplicó) . En efecto, la nueva orienta ción 
política adoptada por el régimen favoreció la producción de cultivos alimentarios en detrimento del 
algodón .5 No obstante, la drástica caída de la producción de algodón bruto en el decenio de 1970 
condujo a una reorientación de la política en favor de l algodón, que permitió reactivar la producción 
con el apoyo de proyectos estructurantes del Banco Mundial centrados en el desarrollo rural.  
2.5.  Los proyectos de desarrollo rural del decenio de 1980 se elaboraron teniendo en cuenta las 
experiencias de sus pred ecesores . En 1982, el Banco Mundial puso en marcha dos importantes 
proyectos de desarrollo rural en las mencionadas provincias de Zou y Borgou . El apoyo técnico y 
financiero aportado por estos proyectos fue decisivo para la consolidación institucional del sector del 
algodón y del sector agrícola en general . A finales de los ochenta, la producción de algodón bruto 
superaba las 100.000  toneladas, frente a las 15.000  toneladas registradas a principios de ese 
decenio .6 Lo más importante para e l desarrollo ulterior del sector fue que estos proyectos regionales 
fomentaron y fortalecieron la divulgación agraria mediante la formación y el apoyo financiero a los 
Centros de Acción Regional para el Desarrollo Rural (CARDER) . Los proyectos Zou, Borgou y 
Borgou  2 reforzaron el servicio de asesoramiento agrícola del Estado y la presencia de agentes de 
divulgación en todo el territorio nacional.  
 
3 Banco Mundial, "Appraisal of the Zou -Borgou Cotton Project Dahomey ". 
4 Clouvel et al., "Organisation de la production cotonnière africaine: de la décolonisation à la 
libéralisation des filières "; Levrat, "Le coton dans la zone franc depuis 1950. Un succès remis en cause ". 
5 Kpadé y Boinon, "Dynamique des politiques cotonnières au Bénin: une lecture par la dépendance de 
sentier"; Sinzogan et al., "An Analysis of the Organizational Linkages in the Cotton Industry in Benin ". 
6 Levrat, "Le coton dans la zone franc depuis 1950. Un succès remis en cause ". WT/CFMC/W/79  
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  Gráfico  1: Producción, superficie y rendimiento del sector del algodón de Benin 
entre  1960 y 20067 
 
 
2.6.  En el decenio de 1990, mientras el Banco Mundial concentraba sus esfuerzos en las reformas 
institucionales que exigía la renovación democrática de 1991, la cooperación francesa se centró en 
la investigación agrícola . Entre 1996 y 2001, los proyectos PARAB,  PADSE y PARCOB prestaron un 
apoyo decisivo al Instituto Nacional de Investigación Agrícola de Benin  (INRAB) y al Centro de 
Investigaciones Agrícolas sobre el Algodón y las Fibras  (CRA-CF). En un primer momento, estas 
iniciativas permitieron a Benin desarr ollar sus propias variedades de algodón, mejor adaptadas a los 
diferentes ecosistemas del país para obtener un mayor rendimiento, y posteriormente replantearse 
la agricultura como un sistema integrado en el que el algodón desempeña una función esencial.  
2.7.  Estos proyectos se llevaron a cabo en un período de expansión de la superficie cultivada y, por 
consiguiente, de aumento significativo de la producción . Sus efectos fueron perceptibles a largo 
plazo, pero siguieron sujetos a la dinámica propia del contexto i nstitucional . Así, tras una producción 
estancada en unas 400.000 toneladas durante los primeros años del decenio de 2000, la crisis 
institucional que afectó al sector en 2004, unida a la caída de los precios en el mercado internacional, 
marcó el inicio de un período de 10 años de baja producción . De 2004 a 2016, la producción osciló 
entre 136.000 y 393.000  toneladas y los proyectos de cooperación internacional se multiplicaron y 
lograron reactivar la producción a partir de 2017, aprovechando un marco instit ucional nacional más 
estable y propicio para el desarrollo del sector.  
Gráfico  2: Producción, superficie y rendimiento del sector del algodón de Benin 
entre  2000 y 20188 
 
 
7 Levrat, página 54.  
8 AIC, "Recensement des producteurs et des parcelles, déclarations et mesures parcellaires, poses et 
exploitation des carrés de rendement, estimation de la production de coton graine. Campagne 2017 -2018". 
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  3  DESPUÉS DE 2003: D IVERSIFICACIÓN DE AS OCIADOS, INICIATIVAS  Y 
OPORTUNIDADES  
3.1.  En los años posteriores a la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC y a la puesta en marcha 
de la Iniciativa sectorial en favor del algodón por los Cuatro del Algodón, el número de proyectos en 
el sector del algodón de Benin aumentó conside rablemente . Entre 2004 y 2018 se firmaron 
22 proyectos, lo que representa más de dos tercios del número total de proyectos destinados al 
sector del algodón de Benin desde el decenio de 1960. E ste aumento también conllevó una 
multiplicación de los asociados . Hasta 2006, solo el Banco Mundial, Francia y los Países Bajos habían 
financiado proyectos en el sector del algodón de Benin, mientras que a partir de 2008 Alemania y 
los Estados Unidos encabezan las iniciativas más importantes (como los proyectos WACIP y  Compaci) 
y la cooperación Sur -Sur se intensifica gracias a proyectos del Brasil, China, la India y Turquía.  
Gráfico  3: Número de proyectos de desarrollo aplicados por año (1960 -2018)  
 
 
3.2.  En 2008, la inestabilidad institucional del sector llevó a los princi pales países asociados a crear 
un grupo de trabajo específico para "analizar las reformas en curso y responder a las peticiones del 
Gobierno y de las partes interesadas del sector del algodón" .9 Dicho grupo de trabajo elaboró 
propuestas para un nuevo enfoq ue del desarrollo del sector, que fueron adoptadas por el Gobierno 
en enero de 2009. E se mismo año, la Asociación Interprofesional del Algodón (AIC) puso en marcha 
el Proyecto de Saneamiento y Reforma del Sector del Algodón en Benin (PARFCB), una iniciativ a 
financiada íntegramente con fondos nacionales que dio un nuevo impulso al sector del algodón 
hasta  2012.  
3.3.  A pesar de la inestabilidad institucional por la que atravesaba el sector, esos proyectos contaron 
con instituciones consolidadas sobre el terreno qu e permitieron realizar actividades y alcanzar 
objetivos específicos . Por ejemplo, gracias al sólido marco institucional y al personal cualificado en 
la investigación sobre el algodón, los asociados internacionales pudieron disponer de enlaces sobre 
el terr eno, capaces de retomar y difundir las técnicas compartidas más allá del período de aplicación 
del proyecto . En efecto, pese a la diversificación de los asociados, los distintos proyectos tenían en 
común su carácter y objetivos . En primer lugar, ya no se t rata simplemente de facilitar recursos a 
los agentes sobre el terreno (lo que supone un cambio con respecto a los proyectos anteriores 
a 2003) y, en segundo lugar, los objetivos de los proyectos suelen centrarse en aumentar la 
competitividad del algodón de  Benin, lo que refleja directamente los debates mantenidos en la OMC 
a través de la iniciativa de los Cuatro del Algodón.  
3.4.  Guiados por este objetivo general común, los distintos proyectos buscan difundir en Benin 
prácticas que transformen la forma de produc ir algodón, con miras a aumentar la producción, 
mejorar la calidad de la fibra y lograr un cultivo sostenible en un contexto de empobrecimiento del 
suelo y de cambio climático . Por otra parte, no es posible atribuir a un solo proyecto los cambios 
experimen tados por el sector en los últimos años y sería ingenuo sugerir que un proyecto de tan 
solo unos años de duración podría tener capacidad para transformar las estructuras productivas de 
 
9 Wennink, Meenink, y Djihoun, "La filière Coton tisse sa toile au Bénin. Les organisations de  
producteurs étoffent leurs services aux exploitations agricoles familiales ", página 24.  
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  todo un país . Los cambios estructurales se producen a largo plazo, abar can mucho más que el 
período de aplicación de los proyectos de cooperación, especialmente en el sector agrícola . Esto 
pone de relieve, una vez más, la importancia de las instituciones nacionales como punto de apoyo 
para vincular los proyectos temporales y específicos y ser su hilo conductor.  
3.5.  En efecto, el sector del algodón de Benin está en pleno desarrollo des de 2016. E n 2018, la 
producción alcanzó 597.000 toneladas y las previsiones para 2019 sitúan a Benin como el principal 
país productor de  algodón de África Occidental, con más de 700.000 toneladas, por delante de Malí 
y Burkina  Faso. Es difícil medir la contribución de los proyectos de cooperación a este proceso . Se 
trata de un aumento sin precedentes de la producción que tiene lugar en un contexto político muy 
favorable al desarrollo del sector . Desde 2016, se ha restablecido y reestructurado la AIC, se han 
reformado y fortalecido los servicios de divulgación y se ha dotado a la investigación de mayores 
recursos . Asimismo, las condiciones c limáticas favorables, junto con una mejor organización de la 
distribución de los insumos agrícolas, han alentado a los productores a permanecer en el sector 
después de años de incertidumbre.  
3.6.  Todos estos factores han permitido a Benin alcanzar los niveles d e producción actuales en un 
plazo de tres años . La contribución de los proyectos es más notoria en la reorientación de las 
prácticas agrícolas del itinerario técnico, que constituye la principal guía práctica de los productores . 
Todos los proyectos posteri ores a 2003 se han centrado en la difusión de diversas técnicas para la 
gestión sostenible de la tierra y la conservación del suelo . Desde 2016, la AIC ha adoptado un 
programa de intensificación de la producción que promueve el aumento de la dosis de ferti lizantes 
y la combinación de fertilizantes químicos y orgánicos . La cuestión del empobrecimiento del suelo 
también se ha convertido en una preocupación importante para los gestores del sector, que 
intensifican sus esfuerzos a fin de concienciar a los produ ctores sobre las cuestiones relativas a la 
protección y conservación del suelo, como puede observarse en las formaciones y reuniones 
organizadas por las instituciones nacionales.  
3.7.  Esta reorientación por iniciativa de los responsables de las políticas nacion ales solo ha sido 
posible gracias a la exposición de los agentes (investigadores, administradores, productores y 
encargados de la divulgación) a múltiples técnicas agrícolas compartidas por distintos países en el 
período posterior a 2003 . Por ejemplo, mien tras algunos proyectos difundían técnicas de compostaje 
y el uso del estiércol como fertilizante orgánico, otros se centraban en la siembra bajo cobertura 
vegetal, la mecanización o el mejoramiento genético . La diversidad de proyectos permite ampliar la 
gama de opciones a disposición de los agentes del sector, que pueden adoptar y adaptar las técnicas 
más adecuadas a su contexto en función del ritmo y el calendario de los cambios estructurales, y no 
solo al contexto de un único proyecto.  
4  CONCLUSIÓN : L OS PRO YECTOS REPRESENTAN O PORTUNIDADES PARA LA  
INNOVACIÓN Y EL DESA RROLLO AGRÍCOLA  
4.1.  La asistencia para el desarrollo del sector del algodón en Benin pone de manifiesto el potencial 
real que pueden tener los proyectos de desarrollo sobre el terreno . En primer lugar, conviene 
destacar el aspecto histórico . La evaluación de un proyecto debe contar con un análisis longitudinal 
del contexto en el que se aplica . El éxito de los proyectos posteriores a 2003 se forjó mucho antes, 
con la consolidación de un marc o institucional para el sector del algodón . En el decenio de 2000, los 
proyectos impulsados por la iniciativa de los Cuatro del Algodón pudieron contar con instituciones 
nacionales sólidas para integrar las prácticas compartidas más adecuadas.  
4.2.  En segundo l ugar, el ejemplo de Benin permite determinar la contribución de los proyectos en 
relación con las dinámicas políticas y económicas endógenas . Existe un amplio consenso en que el 
desarrollo nacional y los cambios estructurales dependen en mayor medida de la s dinámicas políticas 
y económicas locales, enmarcadas en el largo plazo, que de las intervenciones temporales y 
específicas de los asociados internacionales . Cuando se analiza un proyecto de forma aislada, solo 
es cuantificable su efecto en los beneficiar ios directos y no en todos los cultivadores de algodón del 
país en el que se lleva a cabo . Sin embargo, cuando se consideran los proyectos en su conjunto y 
se examinan los aplicados con anterioridad y los ejecutados en paralelo, los efectos de la cooperaci ón 
internacional son más palpables, dado que el proceso de incorporación de las prácticas introducidas 
por un proyecto implica necesariamente una adaptación y la combinación con otros elementos de 
otras fuentes de conocimiento, que pueden ser otros proyect os. WT/CFMC/W/79  
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  4.3.  En este sentido, el aumento de los proyectos derivados de la iniciativa de los Cuatro del Algodón 
en el marco de la OMC también ha ampliado el repertorio de conocimientos, técnicas y prácticas 
agrícolas de los responsables de las políticas nacionales . Aunque es difícil, si no imposible, establecer 
una relación causal entre los proyectos y el aumento de la producción de algodón bruto registrado 
desde 2016, parece bastante plausible atribuir a las múltiples intervenciones la prioridad otorgada 
a la lucha contra el empobrecimiento de los suelos y a las medidas de adaptación al cambio climático 
en los mecanismos de gestión del sector de Benin, lo que sin duda representa uno de los principales 
desafíos actuales.  
4.4.  Por consiguiente, la futura asistencia para el desarrollo del sector del algodón en Benin debería 
tener en cuenta las limitaciones individuales de cada proyecto, pero también la contribución de cada 
iniciativa al proceso de cambio a largo plazo.  WT/CFMC/W/79  
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  Bibliografía  
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et exploitation des carrés de rendement, estimation de la production de coton graine. 
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https://doi.org/10.1080/14735903.2007.9684823 . 
Wennink, Bertus, Hans J.W. Meenink y Marcel Djihoun, editores, " La filière Coton tisse sa toile au 
Bénin. Les organisations de producteurs étoffent leurs services aux exploitations agricoles 
familiales ". Cotonú/Ámsterdam: KIT Publishers , 2013.  
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