ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCES/C/W/110/Add.1
15 juin 1999
(99-2400)
Conseil du commerce des services
Réunion extraordinaire sur les services
de télécommunicationOriginal:  anglais
COMMUNICATION DES ÉTATS-UNIS
Principes régissant l'ouverture à la concurrence:  réglementation
des télécommunications par un organe indépendant et
principes concernant l'interconnexion
Addendum
I. POUR UN ORGANE RÉGLEMENTAIRE INDÉPENDANT DANS LE SECTEUR DES
TÉLÉCOMMUNICATIONS
1. Pour libéraliser avec succès le secteur des télécommunications de n'importe quel marché, il
est primordial de créer et de maintenir une autorité réglementaire indépendante.  Une fois qu'il a été
décidé au niveau politique d'introduire la concurrence, il ne saurait y avoir de marché efficace etsolide des télécommunications si un arbitre impartial n'établissait et n'appliquait les règles et
procédures en vertu desquelles toutes les entreprises participant au marché fourniront des services au
public.  Seul un organe réglementaire indépendant peut offrir la prévisibilité et la transparence
nécessaires sur le plan juridique pour qu'un tel marché des télécommunications puisse se développer.
A. D
ÉFINITION D 'UN ORGANE RÉGLEMENTAIRE "INDÉPENDANT "
2. Un organe réglementaire indépendant est un organisme qui, dans un pays, n'est pas soumis à
l'influence, directe ou indirecte, d'un quelconque fournisseur de services de télécommunication.  Afind'établir un cadre des télécommunications efficace et concurrentiel, il faut que cet organe
réglementaire exerce ses fonctions de surveillance en toute impartialité de manière à pouvoir prendre
des décisions difficiles tout en ayant constamment à l'esprit l'intérêt public.  C'est pourquoi il faut
interdire à l'organe réglementaire et à son personnel de posséder des intérêts financiers ou autres dans
les entreprises qui exercent leurs activités sur le marché réglementé.  Un organe réglementairevéritablement efficace doit également être à l'abri de toute influence politique directe exercée par
l'industrie ou par d'autres entités publiques.  En outre, un organe réglementaire indépendant devrait
avoir clairement compétence pour se prononcer sur les questions qu'il réglemente et disposer d'un
financement suffisant tout en ayant la possibilité d'embaucher du personnel qualifié.  Pour qu'il puisse
prendre des décisions impartiales et que celles-ci inspirent confiance, il est extrêmement importantque son processus de prise de décisions soit transparent.  Enfin, il faudrait que les décisions d'un
organe réglementaire soient soumises à une révision judiciaire de manière à s'assurer qu'elles sont
conformes à ces principes.
B. L'
INDÉPENDANCE DE L 'ORGANE RÉGLEMENTAIRE EST SUBORDONNÉE À LA TRANSPARENCE
DES PROCÉDÉS
3. Le processus réglementaire a pour principal objectif d'établir un cadre juridique et
réglementaire prévisible et équitable.  Une fois le cadre législatif en place, l'organe réglementaire doitS/C/W/110/Add.1
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commencer par interpréter et appliquer la législation en fonction des conditions spécifiques du
marché.  Il peut s'avérer difficile de déterminer le sens des textes législatifs.  Pour mettre en œuvre la
législation sur les télécommunications en toute équité, il faut que le processus de prise de décisions
soit transparent.  Cette transparence comporte plusieurs facettes importantes.  Premièrement, l'organe
réglementaire devrait chercher à promouvoir un marché des télécommunications concurrentiel.Deuxièmement, il devrait fonder ses décisions sur les renseignements qui sont du domaine public.
Enfin, l'organe réglementaire devrait clairement énoncer les justifications juridiques et factuelles de
ses décisions et rendre publics ses motifs ainsi que ses conclusions.
C. D
ÉVELOPPEMENT D 'UN MARCHÉ DES TÉLÉCOMMUNICATIONS CONCURRENTIEL
4. Un organe réglementaire indépendant devrait avoir pour principal objectif la promotion d'un
marché où les consommateurs peuvent obtenir à bas prix des services de télécommunication novateurs
et efficaces.  Les États-Unis ont constaté que le meilleur moyen d'atteindre cet objectif consistait àencourager la concurrence.  Pour ce faire, l'organe réglementaire doit veiller à ce que ses décisions
procurent des avantages certains aux consommateurs, et que ces derniers soient en fin de compte les
bénéficiaires des politiques qu'il met en œuvre, quels que soient les effets, positifs ou négatifs, de la
réglementation sur les entités visées.
5. L'organe réglementaire ne devrait privilégier aucune entreprise particulière participant au
marché.  Il devrait cependant être conscient des effets de distorsion que peut avoir la puissance
commerciale résiduelle d'un ancien fournisseur monopolistique et adopter des règles pour veiller à ce
que celui-ci ne se serve pas de cette influence économique pour entraver l'établissement de la
concurrence sur le marché.  Ces règles devraient viser à restreindre la puissance commerciale de
l'entreprise auparavant en situation de monopole mais elles ne devraient pas s'appliquer aux nouveauxvenus qui n'occupent pas de position de force sur le marché.  L'organe réglementaire devrait surtout
trouver des moyens de permettre à un grand nombre d'entreprises de participer au marché de manière
que les consommateurs en tirent un maximum d'avantages.
D. A
CCÈS DU PUBLIC AUX RENSEIGNEMENTS
6. Qu'il se prononce sur les droits ou allégations spécifiques d'une partie ou qu'il établisse des
règles d'application générale, l'organe réglementaire doit impérativement considérer sous la plus large
perspective possible la question considérée.  L'organe réglementaire possède peu de connaissances
directes des conditions du marché et de la manière dont ses politiques peuvent agir sur une entité
particulière ou un segment du marché.  Pour garantir que ses décisions ne favorisent pas un segment
particulier du marché ou une entreprise, il est essentiel que l'organe réglementaire s'appuie sur les
renseignements auxquels ont accès toutes les parties intéressées.  Si les entreprises participant au
marché ne contribuent pas sensiblement à l'informer, l'organe réglementaire est mal armé pour évaluerla validité de certains arguments factuels invoqués par une quelconque partie.  Il importe d'exiger que
tous les renseignements communiqués à l'organe réglementaire soient rendus publics car ainsi toutes
les parties ont l'occasion de lui faire connaître leurs vues sur la validité des arguments juridiques et
factuels présentés par d'autres parties.  S'il ne connaît pas les vues des diverses parties sur les
questions et les faits soulevés par d'autres parties, l'organe réglementaire risque d'avoir une visionlimitée des faits sur laquelle fonder sa décision.  Les parties sont bien mieux placées que l'organe
réglementaire pour obtenir des renseignements sur les questions examinées et elles peuvent lui en
donner des interprétations auxquelles il n'aurait autrement pas accès.
7. Il conviendrait en outre de ne pas déroger à ce principe lorsque les parties allèguent que des
renseignements indispensables au processus de prise de décisions sont de nature sensible pour laconcurrence, et qu'ils ne devraient donc pas être portés à la connaissance des parties adverses.  Il peut
s'avérer nécessaire que l'organe réglementaire préserve la confidentialité de certains renseignements,
tels que les données relatives aux coûts, mais des mesures peuvent être prises pour que cesS/C/W/110/Add.1
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renseignements soient confidentiels tout en donnant aux parties intéressées la possibilité de les
examiner et d'en évaluer la validité.  Par exemple, aux États-Unis, la Commission fédérale des
communications (FCC) et d'autres organismes américains recourent à cette fin à un instrument
juridique portant le nom d'ordonnance conservatoire.1  Une partie peut présenter à titre confidentiel
des renseignements commerciaux sensibles sur lesquels elle s'appuie pour étayer une positionparticulière qu'elle soutient.  Les représentants des parties adverses sont autorisés à examiner, mais
non à recevoir, des exemplaires de ces renseignements.  Pour ce faire, la partie doit conclure un
accord ayant force obligatoire par lequel elle s'engage à ne divulguer les renseignements confidentiels
à aucun autre membre de son organisation, ou à s'en servir uniquement pour faire connaître à l'organe
réglementaire ses vues sur la question précise en cause.  De graves sanctions (par exemple, injonction,
blâme, amende ou radiation du barreau) sont prévues en cas d'infraction à ces ordonnances
conservatoires.
E. P
RISE DE DÉCISIONS MOTIVÉE
8. Un organe réglementaire indépendant devrait rendre ses décisions publiques et expliquer
clairement les motifs de chacune d'entre elles.  Il est essentiel que les décisions d'un organe
réglementaire indépendant soient clairement motivées en droit et en fait et que l'organe expose toutes
les raisons qui l'ont amené à adopter une position particulière et à rejeter la position des autres parties.Le public est ainsi assuré que l'organe réglementaire a tenu compte des vues de toutes les parties et
qu'il a pour responsabilité de veiller à l'équité du processus de prise de décisions.  Cela permet
également aux parties de contester devant les tribunaux la décision de l'organe réglementaire si ce
dernier agit de façon arbitraire ou autrement incompatible avec les pouvoirs juridiques dont il est
investi.  La responsabilisation et une base juridique solide contribuent à renforcer la confiance àl'égard des décisions de l'organe réglementaire.
II. INTERCONNEXION
9. Pour que la concurrence puisse s'instaurer efficacement dans le secteur des services de
télécommunication, il faut que les réseaux puissent s'interconnecter et que des communications
s'établissent ainsi entre les réseaux.  Si l'instauration de la concurrence est un objectif important, lesrégimes d'interconnexion doivent alors être minutieusement conçus de manière à faciliter la
pénétration des entreprises sur le marché des services de télécommunication.
10. Les utilisateurs bénéficient de la concurrence lorsque les prix baissent et que les services
s'améliorent.  Pour que la concurrence permette de maximaliser les avantages pour les consommateurs
et l'innovation sur le marché des télécommunications, les exploitants doivent pouvoir avoir accès à
tous les clients, même à ceux qui sont reliés aux réseaux de leurs concurrents.  Si l'entreprise qui
possède la grande majorité de la clientèle n'a pas établi d'interconnexion avec les nouveaux venus, cesderniers auront peu de chances d'attirer à eux seuls des clients.  Les régimes d'interconnexion sont
donc conçus pour promouvoir la libéralisation du secteur des télécommunications et la concurrence
entre les fournisseurs de services.  Un régime d'interconnexion a pour objet de bénéficier aux
utilisateurs en favorisant la concurrence qui permettra d'abaisser les prix et d'améliorer la gamme et la
qualité des services.
                                                     
1 La façon dont la FCC utilise les renseignements confidentiels dans son processus de prise de
décisions est décrite dans une récente ordonnance de la FCC (disponible à l'adresse Internet suivante:
http://www.fcc.gov/Bureaus/OGC/Orders/1998/fcc98184.wp).S/C/W/110/Add.1
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A. OBLIGATIONS D 'INTERCONNEXION ET RÔLE DU RÉGIME RÉGLEMENTAIRE
11. La négociation commerciale est le moyen que privilégient les concurrents pour conclure des
accords d'interconnexion.  Cependant, il arrive souvent que les négociations commerciales échouent
en l'absence d'une réglementation favorisant la concurrence qui définit les conditions précises
auxquelles un fournisseur principal est tenu de permettre à ses concurrents de s'interconnecter à sonréseau.  Les règles d'interconnexion, établies par un organe réglementaire indépendant, peuvent
contribuer à l'efficacité des négociations si elles incitent les parties à engager des négociations de
bonne foi et à conclure en temps opportun un accord d'interconnexion constructif.  Si les négociations
échouent, il faudrait prévoir le recours à une procédure expéditive et efficace de règlement des
différends.
12. Le régime réglementaire devrait également tenir compte du fait que tous les fournisseurs
principaux sont sérieusement tentés de restreindre l'interconnexion de leurs concurrents à leur réseauafin de préserver leur position dominante sur le marché.  C'est pourquoi il est important d'établir des
règles ou des interdictions pour empêcher qu'un fournisseur principal ne tire indûment avantage de sa
position de force sur le marché ou du contrôle qu'il exerce sur des installations essentielles pour
entraver la concurrence.
13. Il importe que l'organe réglementaire se penche sur des questions qui faciliteront la
conclusion des négociations sur l'interconnexion, telles que:
a) la désignation du nombre minimal de points techniquement possibles
d'interconnexion avec le réseau du fournisseur principal, qui sont jugés essentiels
pour faciliter l'entrée des fournisseurs de services concurrents;
b) l'obligation pour les fournisseurs principaux d'assurer l'interconnexion à des points
autres que ceux qui sont indiqués, moyennant une rémunération correspondant au
coût de construction des installations additionnelles nécessaires;
c) l'obligation pour les fournisseurs principaux de revendre des éléments dégroupés de
manière qu'un exploitant concurrent puisse seulement avoir accès aux éléments qui
lui sont nécessaires pour exercer ses activités sans avoir à payer pour des élémentsdont il n'a pas besoin;
d) l'obligation pour un fournisseur principal de permettre aux concurrents d'implanter
sur son réseau les installations nécessaires à l'interconnexion;
e) l'obligation pour un fournisseur principal de permettre aux concurrents d'obtenir
auprès d'eux des droits de passage essentiels;
f) l'obligation pour les fournisseurs principaux de protéger les renseignements
commerciaux de leurs concurrents dont ils ont eu connaissance en fournissant desservices essentiels ou incontournables ou en assurant l'interconnexion.
B. M
ÉCANISMES DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS
14. En raison de l'inégalité des pouvoirs de négociation d'un nouveau venu et du fournisseur
principal attribuable à la domination exercée par ce dernier sur le marché, il convient d'établir un
cadre de travail clair pour les négociations sur l'interconnexion.  Tant le fournisseur principal que lenouveau venu devraient être fortement incités à négocier de bonne foi et à ne pas toujours compter sur
l'organe réglementaire ou sur les tribunaux pour régler les différends.  L'existence de règles
applicables à la procédure de négociation, à la procédure d'arbitrage et aux obligations des deuxS/C/W/110/Add.1
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parties, notamment l'imposition de sanctions sévères si les négociations ne sont pas menées de bonne
foi, contribue souvent à créer des conditions propices à la conclusion d'un accord sans que
n'intervienne l'organe réglementaire.
15. Toutefois, si les parties ne peuvent en temps opportun et de manière loyale régler toutes les
questions par la négociation commerciale, le régime réglementaire doit comporter un mécanismeéquitable et efficace permettant aux parties de résoudre les points de désaccord.  Les parties devraient
avoir accès à des recours juridiques, tels que les tribunaux ou l'arbitrage par l'organe réglementaire,
lorsqu'il est évident qu'il n'est pas possible de négocier un accord sur certains points dans un délai
raisonnable.
C. T
RANSPARENCE
16. La transparence des procédures d'interconnexion peut s'avérer cruciale dans l'établissement
d'un régime d'interconnexion efficace.  L'organe réglementaire devrait exiger que les normestechniques et les protocoles d'exploitation ainsi que les accords d'interconnexion soient rendus
publics.
17. La publication des principales dispositions des accords d'interconnexion conclus avec le
fournisseur principal, même aux dépens éventuellement du principe traditionnel du secret commercial,
contribuera à l'établissement d'un régime d'interconnexion favorisant la concurrence.  Si unfournisseur principal occupe une position dominante ou contrôle un élément jugé essentiel par une
entreprise qui demande l'interconnexion, il pourrait être incité à user de son influence commerciale
dans le cadre de ses négociations avec d'autres concurrents.
18. Il est également possible d'éviter les différends au sujet des pratiques discriminatoires si les
accords d'interconnexion sont rendus publics.  Les principales modalités et conditions des accordsantérieurs constituent le type même de renseignement qui aiderait les concurrents à négocier leurs
propres accords.  Il est également important de rendre publics les renseignements techniques, tels que
l'architecture de réseau et les protocoles de signalisation, sans lesquels un exploitant ne peut établir
d'interconnexion efficace.
D. S
AUVEGARDES EN MATIÈRE DE CONCURRENCE
19. Le fournisseur principal de services de télécommunication exerce par définition une influence
commerciale considérable, ainsi que l'indiquent sa part de marché, son accès aux ressources,
l'importance de ses compétences techniques, ses relations avec les fournisseurs et le fait qu'il
monopolise les renseignements et les connaissances d'une importance cruciale.
20. Un régime d'interconnexion devrait comporter des sauvegardes qui empêchent franchement
un fournisseur principal de retarder ou d'influencer autrement de façon inappropriée les négociations.
Le régime réglementaire devrait à tout le moins traiter des points suivants:
- interdiction de pratiquer un subventionnement croisé anticoncurrentiel;
- contrôle de la capacité d'un exploitant exerçant une influence commerciale importante
de se servir de cette influence à des fins anticoncurrentielles;
- prohibition de l'usage à mauvais escient des renseignements exclusifs des concurrents
obtenus par le fournisseur principal par suite du contrôle qu'il exerce sur des
installations essentielles;S/C/W/110/Add.1
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- imposition de sanctions, y compris des amendes, ou l'annulation et la suspension des
licences, pour temporisation et comportement anticoncurrentiel.
III. CONCLUSION
21. L'existence d'un organe réglementaire indépendant et bien établi et d'un régime
d'interconnexion favorisant la concurrence sont deux des éléments les plus importants d'une politique
efficace assurant le libre jeu de la concurrence dans le secteur des télécommunications.  Grâce à des
règles claires en matière d'interconnexion les nouveaux venus pourront concurrencer sur un pied
d'égalité l'entreprise qui exerçait auparavant le monopole.  Il est de la plus haute importance que ces
règles soient soigneusement formulées de façon que les nouveaux venus soient véritablement en
mesure de soutenir la concurrence.  Seul un organe réglementaire qui applique des principes
favorisant la concurrence et axés sur le consommateur, qui est à l'abri de toute influence politique etqui prend ses décisions de manière ouverte et transparente, peut cependant assurer l'efficacité de telles
règles.  Il est essentiel d'adopter de tels principes pour encourager les nouveaux venus à consentir
l'effort d'investissement considérable que requièrent l'édification et le maintien d'un réseau des
télécommunications du XXI
e siècle.
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