ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOG/C/W/467
2 de julio de 2003
(03-3512)
Consejo del Comercio de Mercancías Original:  inglés
CREACIÓN DE CAPACIDAD EN LAS ADUANAS
Estrategia de creación de capacidad en las aduanas preparada por la
Organización Mundial de Aduanas en nombre de la
comunidad aduanera internacional1
Se ha recibido de la Organización Mundial de  Aduanas la siguiente comunicación, de fecha
30 de junio de 2003.
_______________
1. Introducción
Las administraciones de aduanas de todo el mundo cumplen una función de importancia
capital en la aplicación de una serie de políticas oficiales de importancia decisiva y contribuyen al
cumplimiento de diversos objetivos de desarrollo nacionales.  Además, al constituir con frecuencia la
primera imagen para el resto del mundo de un país, las aduanas contribuyen en gran medida a modelar
las impresiones de los principales individuos y organizaciones encargados de adoptar decisionesimportantes en materia de comercio e inversión extranjera.
A falta de una administración nacional de aduanas eficaz y efectiva, los gobiernos no lograrán
cumplir sus objetivos de política en las esferas de la recaudación de ingresos, la facilitación del
comercio, las estadísticas comerciales y la protección de la sociedad ante diversas preocupaciones
sociales y relativas a la seguridad nacional.  El potencial de la contribución de las aduanas al
desarrollo nacional es enorme, pudiendo incidir de forma significativa en la vida de muchas personas
pobres de todo el mundo.
En este sentido, las inversiones en creación de capacidad debidamente concebidas, bien
orientadas y centradas en la mejora de la eficacia y la efectividad de las administraciones de aduanas
pueden reportar dividendos significativos tanto a los gobiernos como a los donantes y permitir que los
países en desarrollo aprovechen las numerosas oportunidades de desarrollo que ofrece un sistema
mundial de comercio en expansión.
Por desgracia, al menos hasta la fecha muchas iniciativas de creación de capacidad en las
aduanas no han logrado cumplir los objetivos deseados.  La presente estrategia, que es reflejo de las
opiniones de la comunidad aduanera internacional, presenta argumentos a favor de la adopción de un
                                                     
1 En septiembre de 2002 y marzo de 2003 la OMA organizó dos períodos de sesiones del Grupo de
Trabajo de Alto Nivel sobre Creación de Capacidad en  las que participaron nuestros Miembros, organizaciones
internacionales como la OMC y el Banco Mundial, donantes y representante del sector privado.  El presente
documento se basa en el resultado de estas reuniones, en contribuciones de otras partes interesadas y ennuestras propias investigaciones.G/C/W/467
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enfoque más centrado y coordinado y dotado de más recursos para facilitar creación de capacidad a
las administraciones de aduanas de los países en desarrollo y menos adelantados.2
2. Argumentos a favor de una creación de capacidad global en las aduanas
Aunque las funciones y responsabilidades centrales de las aduanas llevan años sin registrar
cambios sustantivos, el modo en que las administraciones de aduanas cumplen estas funciones yejercen estas responsabilidades ha cambiado significativamente en los últimos tiempos.  Los factores
que impulsan este cambio pueden sintetizarse como sigue:
• globalización y crecimiento constantes del nivel del comercio internacional;
• mejor conocimiento, y mejor cuantificación, a escala internacional de los costos
derivados del cumplimiento de formalidades en frontera ineficaces y anticuadas;
• aumento de la inversión del sector privado en sistemas modernos de logística, control
de las existencias, fabricación e información, con lo cual crecen las expectativas en
relación con la diligencia y la previsibilidad de las aduanas al tramitar lasimportaciones y las exportaciones;
• mayor utilización y disponibilidad de nuevas tecnologías de la información y la
comunicación;
• mayor número de disposiciones normativas y de procedimiento directamente
relacionadas con los compromisos internacionales (como la adhesión a la OMC);
• aumento de la competencia internacional en materia de inversión extranjera;
• proliferación de acuerdos comerciales regionales, que aumentan considerablemente la
complejidad de la administración de las formalidades y controles en frontera;
• aumento del volumen de trabajo y de las expectativas de los gobiernos, al tiempo que
se mantienen al mismo nivel o disminuyen las asignaciones de recursos financieros y
humanos;
• mayor conocimiento de la importancia de la buena gestión y la integridad racional en
el marco de los servicios de aduanas;  y
• a raíz de los ataques terroristas perpetrados el 11 de septiembre de 2001, un
conocimiento mucho mejor de la necesidad de que las administraciones de aduanascumplan funciones más destacadas en la protección de la sociedad ante distintas
amenazas a la seguridad nacional.
Como consecuencia de estos factores que impulsan el cambio, tanto los círculos comerciales
como las principales instituciones financieras internacionales han cobrado conciencia paulatinamente
de la importancia que tiene la administración racional de las aduanas en relación con las perspectivas
económicas y sociales de los países en desarrollo.  Actualmente se entiende con claridad que una
administración de aduanas que funciona bien y se comporta de forma ética puede contribuir
                                                     
2 La presente estrategia supone una respuesta a la Declaración Ministerial de Doha de la OMC de
noviembre de 2001, en la que se pone de relieve la cr eación de capacidad en las esferas relacionadas con las
aduanas.  Será una contribución a la Conferencia Ministerial de la OMC que se celebrará en Cancún enseptiembre de 2003.G/C/W/467
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decisivamente a la movilización efectiva de ingresos3 y puede ayudar a los gobiernos a facilitar el
comercio y la inversión y a promover la confianza en la calidad y la integridad de las instituciones
públicas.
A medida que se reducen gradualmente los obstáculos tradicionales, como los aranceles, las
reformas de facilitación del comercio centradas en los obstáculos no arancelarios al comercio cobrancada vez más importancia.  A raíz de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales,
los países en desarrollo asumieron una gama sin precedentes de obligaciones, muchas de ellas
relacionadas directamente con las aduanas.  No obstante, a diferencia de las obligaciones tradicionales
relativas al acceso a los mercados, la eliminación o reducción de una serie de obstáculos no
arancelarios no es tarea sencilla ni barata para muchos países en desarrollo.  Sin embargo, los
beneficios que pueden reportar esas actividades son significativos.
4
Así pues, el compromiso de recursos apropiados para llevar a cabo iniciativas de creación de
capacidad práctica en las administraciones de aduanas de los países en desarrollo supone una
inversión económica racional y rentable para los gobiernos y las organizaciones donantes.  Además,
puede ayudar a las aduanas a contribuir de forma más significativa a una serie de objetivos de
desarrollo nacionales como la recaudación de ingresos, la facilitación del comercio, la protección de
la comunidad, la inversión extranjera, la seguridad nacional y, en última instancia, la reducción de lapobreza.
En efecto, habida cuenta de que todas y cada una de las expediciones internacionales de
mercancías son objeto de control y tramitación aduaneros en el momento de la importación y de la
exportación, las aduanas se encuentran en situación ideal de coordinar, unificar y simplificar con éxito
las formalidades reglamentarias relacionadas con las fronteras en nombre de todas las partesgubernamentales interesadas.  Además, se trata del único organismo gubernamental capaz de atender
con éxito la necesidad de facilitar el comercio a la vez que recauda todos los ingresos que deben
percibirse y protege a la sociedad de una serie de amenazas sociales y a la seguridad nacional.
Aunque en la comunidad de donantes está muy extendido el consenso de que hay que prestar
más atención a mejorar la capacidad de las administraciones de aduanas de muchos países endesarrollo, el consenso es mucho más endeble en lo que respecta al modo de concebir, dotar de
recursos y ejecutar esas mejoras.  Hasta la fecha ha faltado una estrategia amplia y global para
movilizar el apoyo internacional, aumentar la coordinación y la cooperación entre todas las partes
interesadas y crear un marco racional de creación de capacidad práctica y sostenible en las
administraciones de aduanas de los países en desarrollo.  La presente estrategia se propone subsanar
esta deficiencia en la esfera del desarrollo.
                                                     
3 A diferencia de la mayoría de los países industrializados, en los que la contribución de los derechos
de aduana a los ingresos públicos totales es insignificante, muchos países en desarrollo y menos adelantadossiguen dependiendo de las aduanas para percibir un 50 por ciento o una proporción superior de los ingresos
públicos.
4 La OCDE ha estimado que los retrasos, los trámite s burocráticos y el cumplimento relacionados con
el cruce de fronteras cuestan entre un 5 y un 13 por ciento del valor de las mercancías en cuestión.  En unestudio reciente se estimaba que reduciendo a tan sólo un 5 por ciento el costo de las transacciones comerciales
internacionales, a más tardar en 2006 podrían añadirse al año 154.000 millones de dólares EE.UU., equivalentes
a un 0,9 por ciento, al PIB de la región de la Organizaci ón de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico.  En
el mismo informe se llega a la conclusión estimativa de que implantando reformas aduaneras en Singapur,Tailandia y Filipinas los ingresos efectivos anuales aumentarían en 3.900 millones de dólares EE.UU.G/C/W/467
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3. Significado de la creación de capacidad en el ámbito de las aduanas
En el ámbito de las aduanas suele entenderse por creación de capacidad el desarrollo o la
adquisición de los conocimientos prácticos, la competencia, los instrumentos, los procesos y los
recursos necesarios con el fin de mejorar la capacidad de la administración para que desempeñe sus
funciones y alcance sus objetivos.
Se trata de un proceso amplio e integral que abarca todos los aspectos de la administración de
aduanas y no puede abordarse satisfactoriamente sobre una base estrictamente técnica o centrándose
en una cuestión aislada.  A modo de ejemplo, la aplicación efectiva del Acuerdo sobre Valoración en
Aduana de la OMC va mucho más allá del simple consentimiento del gobierno.  Suele conllevar un
cambio legislativo, la creación de infraestructura administrativa nueva, la preparación y aplicación de
nuevos sistemas y procedimientos y un aumento significativo de los conocimientos teóricos y
prácticos de los funcionarios de aduanas nacionales.
Aunque no existe un modelo de administración moderna de aduanas aceptado universalmente,
la comunidad aduanera internacional cree que todas las actividades de creación de capacidad en las
aduanas deberían centrarse en un mayor rendimiento de las aduanas en relación con cada uno de los
principios fundamentales señalados en el Convenio de Kyoto revisado.  En consecuencia, los
siguientes principios se basan en gran medida en el Convenio:
Integridad Las administraciones de aduanas deben estar exentas de corrupción y esforzarse
por mantener los más estrictos niveles de integridad.
Transparencia La legislación y la reglamentación aduaneras y las directrices y procedimientos
administrativos deben darse a conocer al público y proporcionarse fácilmente a
los clientes.
Rendición de
cuentasLas administraciones de aduanas deben rendir cuentas de lo que hagan con
arreglo a un proceso de administración o revisión judicial transparente y de fácil
acceso.
Previsibilidad La legislación y la reglamentación aduaneras y las directrices y procedimientos
administrativos deben aplicarse de forma estable y uniforme.
Facilitación y
controlAl garantizar el debido cumplimiento de la legislación y la reglamentación
aduaneras, las administraciones de aduanas deben esforzarse por facilitar la
tramitación y el despacho del comercio legítimo mediante gestión del riesgo.
Servicio a los
clientesLas administraciones de aduanas deben esforzarse constantemente por mejorar
el nivel de los servicios que prestan a los clientes.
Normalización Cuando proceda, la legislación y la reglamentación aduaneras y las directrices y
procedimientos administrativos deben armonizarse con las normas convenidas
internacionalmente.
Simplificación La legislación y la reglamentación aduaneras y las directrices y procedimientos
administrativos deben simplificarse en la medida de lo posible para realizar el
despacho de aduanas sin cargas excesivas.G/C/W/467
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Intervención
mínimaLas administraciones de aduanas deben aplicar sistemas racionales de gestión
del riesgo y controles basados en auditorías para identificar las actividades, las
personas, el cargamento y los transportes que comportan un riesgo elevado y
limitar el nivel de intervención de las aduanas.
Tecnología de la
información y la
comunicaciónLas administraciones de aduanas deben aprovechar al máximo la tecnología de
la información y la comunicación para facilitar la adopción de los principios
expuestos en el Convenio de Kyoto revisado.
Cooperación y
asociaciónLas aduanas deben esforzarse por desarrollar relaciones de cooperación con
todas las partes interesadas, comprendidos los organismos públicos, el sector
privado y otras administraciones de aduanas.
Mejoramiento
constanteLas aduanas deben establecer normas de actuación y aplicar sistemas y
procedimientos encaminados a mejorar de forma constante la eficacia y laefectividad de todos los procesos mercantiles.
Mejoramiento del
cumplimientoLas aduanas deben colaborar con los clientes para ayudarlos a mejorar su nivel
de cumplimiento voluntario.
Además, todos los esfuerzos de reforma y modernización de las aduanas deben centrarse en el
establecimiento o el fortalecimiento de la capacidad administrativa y de gestión de lasadministraciones de aduanas.
4. Seis enseñanzas extraídas de anteriores actividades de creación de capacidad
Mediante investigaciones llevadas a cabo en los últimos años por la secretaría de la OMA, las
administraciones de los miembros y las organizaciones donantes, se ha identificado una serie de
factores que contribuyen al éxito o al fracaso de las iniciativas de creación de capacidad.  Estasenseñanzas se resumen como sigue:
4.1. Necesidad de voluntad y compromiso políticos sostenidos de alto nivel
Las investigaciones llevadas a cabo por diversas organizaciones internacionales han
identificado la importancia decisiva de la voluntad y el compromiso políticos de alto nivel para
ejecutar satisfactoriamente programas de creación de capacidad.
5  A falta de ese compromiso,
mantenido a más largo plazo, es probable que los esfuerzos de creación de capacidad no surtan efecto,
con independencia de la calidad de su concepción y su ejecución.  En ese sentido, la comunidad
aduanera internacional cree que el compromiso político de alto nivel debería considerarse condición
previa o criterio fundamental para determinar si se van a apoyar o financiar las actividades de
creación de capacidad en las aduanas.
Aunque los altos funcionarios públicos puedan manifestar con relativa facilidad su apoyo y su
compromiso incondicionales en relación con los programas de reforma y modernización de las
aduanas, la experiencia ha demostrado que es mucho más difícil que los gobiernos demuestren ese
grado de compromiso asignando recursos humanos y financieros apropiados.6  La comunidad
aduanera internacional cree que la responsabilidad principal en materia de creación de capacidad
                                                     
5 Véase la serie Notas sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (PREM) del Banco
Mundial, abril de 2002, Nº 67, el Documento técnico Nº 175 del Centro de desarrollo de la OCDE, de abril
de 2001, y el documento de la Comisión de Cuestiones Normativas de la OMA SP0119 .
6 Conviene que el cargo de director general de aduanas sea relativamente largo y estable para que el
personal directivo superior ejerza la dirección con firmeza.G/C/W/467
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recae en los gobiernos y que éstos deben estar preparados para igualar los fondos y el apoyo técnico
facilitados por los donantes asumiendo un compromiso propio en forma de recursos humanos y
financieros.
Además, habida cuenta del alto nivel de transformación y de inestabilidad políticas imperante
en muchos países, debe prestarse más atención a la obtención de apoyo político bipartidario a lasiniciativas de creación de capacidad.  Sin ese apoyo no es probable que las mejoras registradas sean
sostenibles o resistan a las modificaciones de las políticas o el entorno.
4.2. Necesidad de un mayor grado de identificación y participación del personal de aduanas
Las reacciones que ha conocido la OMA de distintas administraciones de los miembros
indican que muchos programas de creación de capacidad no han conseguido atender de forma
adecuada la necesidad de obtener una participación y un compromiso plenos de los funcionarios de
aduanas.  Como consecuencia, ha sido escaso el grado de interés personal o de compromiso mostradopor gran parte de este personal con respecto a las reformas administrativas y de la organización que se
promueven mediante diversas actividades de creación de capacidad.
Esa participación debe plasmarse mucho antes de que se aplique cualquier programa de
creación de capacidad.  Cuando proceda, el personal de aduanas local debería participar desde la fase
inicial de la iniciativa de creación de capacidad, comprendida la fase de diagnóstico, para identificarlas necesidades de creación de capacidad.  También debería prestarse debida atención a la transmisión
de la información pertinente en el curso de la intervención de creación de capacidad.  Para abordar
con éxito este problema ha de prestarse especial atención a la participación de los funcionarios de
aduanas locales en todos los niveles de la formulación, la concepción, la ejecución, el seguimiento y
la evaluación de los esfuerzos de creación de capacidad.
Cuando resulte práctico, las iniciativas de creación de capacidad deberían estar bajo la
dirección general del personal de aduanas local, mientras que los altos funcionarios deberían tomar
parte activa en la estrategia de promoción y comunicación.  Los equipos de ejecución y los grupos de
apoyo a los proyectos pueden contribuir a esta tarea.  Debería considerarse que, en lo fundamental, el
gobierno, el jefe de la administración de aduanas y su equipo de gestión de alto nivel impulsan las
iniciativas de creación de capacidad, con la participación del sector del comercio y en estrecha
colaboración con éste.
Los consultores, especialistas técnicos y asesores en los países en materia de aduanas deben
centrarse en la obtención de un grado adecuado de participación e implicación locales, objetivos que
deberían expresarse con claridad en la concepción y la preparación de las propuestas de los proyectos
y en otro tipo de documentación.
Al respecto, la aplicación de enfoques regi onales apropiados puede ofrecer una oportunidad
útil para que los participantes intercambien experiencias con otros funcionarios y administraciones de
aduanas, que suelen hacer frente a diversos problemas semejantes.
4.3. Necesidad de diagnosticar con precisión las necesidades de creación de capacidad y de
preparar respuestas adecuadas a cada país
La experiencia indica que uno de los factores decisivos en los que reside el éxito de la
ejecución de iniciativas efectivas de creación de capacidad es la precisión del diagnóstico y el análisis
de las necesidades en materia de desarrollo.  Aunque las administraciones de aduanas de todo el
mundo hacen frente a dificultades estratégicas semejantes y cumplen funciones reglamentarias
semejantes, las circunstancias, los entornos operativos, la competencia administrativa, la
disponibilidad de recursos y las ambiciones en la esfera del desarrollo de cada uno varíanenormemente.G/C/W/467
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En ese sentido es sumamente importante tener en cuenta estos factores de forma apropiada en
el curso del análisis, la concepción, la preparación y la ejecución de cada intervención de creación de
capacidad en los países en desarrollo.
Preocupa a la comunidad aduanera internacional el que muchos de los programas de creación
de capacidad llevados a cabo anteriormente se basaran en una evaluación y un análisis de lasnecesidades imprecisos o de amplitud insuficiente.  Contribuyen a esta situación muchos factores
como los siguientes:
• la falta de un instrumento de diagnóstico de calidad centrado en concreto en las
aduanas que sirva de modelo o marco racionales para llevar a cabo una evaluación yun análisis integrales de las necesidades de creación de capacidad;
• un número limitado de especialistas y consultores en aduanas con la experiencia y la
competencia adecuadas para hacer evaluaciones de diagnóstico;
• los resultados de las evaluaciones de diagnóstico están condicionados por las
exigencias, la competencia o los objetivos de los donantes o de quienes facilitan lacapacitación y la asistencia técnica y no de las administraciones receptoras;  y
• se presta insuficiente atención a cuestiones de importancia crítica que no son
específicas de las aduanas, como por ejemplo una gestión del sector público y unacompetencia administrativa racionales, la planificación estratégica, la gestión del
cambio, la cooperación externa, la información sobre la gestión y la reunión y el
análisis de estadísticas de referencia.
Para superar estos problemas hay que prestar más atención al análisis detenido de las
necesidades y circunstancias de las administraciones de aduanas receptoras.  Además, para aumentar
la calidad y el alcance de las evaluaciones de diagnóstico debe prestarse más atención a la selección,
la capacitación y la aptitud profesional de los especialistas en aduanas contratados para realizar
evaluaciones en el país.  El marco de diagnóstico de la creación de capacidad aduanera de la OMA
servirá de instrumental completo para emprender misiones de evaluación y contribuirá a que losespecialistas en aduanas se centren en todos los aspectos de la administración de aduanas y no
únicamente en las esferas en las que cuentan con determinado tipo de pericia profesional.
Los programas de creación de capacidad deberían atender las necesidades de cada país en
concreto y concebirse en función de las circunstancias políticas, económicas y sociales de cada
administración de aduanas.  Como ocurre con otras esferas, está claro que en lo relativo a las aduanasno se puede cortar todo por un mismo patrón.  Dicho de otro modo, hacen falta soluciones adaptadas a
cada situación.
4.4. Necesidad de que sean realistas las expectativas de los gobiernos y los donantes
Al examinar muchos proyectos de creación de capacidad y otras actividades llevadas a cabo
en el curso del anterior decenio, la OMA identificó pocas que cumplieran los objetivos en materia dedesarrollo declarados o los superaran.  Aunque esto resulta decepcionante, habida cuenta de la cuantía
de la financiación y la asistencia técnica facilitadas a muchas administraciones de aduanas, parece
probable que muchas iniciativas se evaluaron sobre la base de expectativas poco realistas y demasiado
ambiciosas.  Además, en muchos casos los elementos de creación de capacidad aportados resultaban
inadecuados o insuficientes para lograr las transformaciones previstas.G/C/W/467
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La ejecución de programas integrales de reforma y modernización en las administraciones de
aduanas de los países en desarrollo es tarea difícil y compleja.  La comunidad aduanera internacional
opina que las expectativas han de ser realistas y deben calibrarse para tener en cuenta la escala y el
alcance de los problemas que hay que solucionar y la cuantía de los recursos asignados a la tarea.
Igualmente, y en íntima relación con los problemas, antes descritos, derivados de garantizar undiagnóstico preciso de las necesidades, los elementos de creación de capacidad aportados deben ir
dirigidos con precisión a los problemas que se pretende superar.  Por ejemplo, las investigaciones
llevadas a cabo por la OMA indican que la inmensa mayoría de las actividades de creación de
capacidad emprendidas en todo el mundo se han centrado en aportaciones de capacitación o asistencia
técnica.  Aunque esos elementos pueden cumplir una función valiosa, las aportaciones de creación de
capacidad también deberían haberse dirigido a diversas cuestiones de ámbito más amplio relacionadas
con la gestión, la administración, los procedimientos y la infraestructura para producir los resultadosprevistos.
Además, aunque existan indicios concretos de avances significativos derivados de un
determinado programa de creación de capacidad, normalmente se carece de datos de referencia
objetivos para poder hacer una comparación válida.  El marco de diagnóstico de la creación de
capacidad aduanera de la OMA aborda este problema con cierto detenimiento y debería servir de basesólida para mejorar la calidad de los datos de referencia obtenidos al principio de cualquier
intervención de creación de capacidad.  Asimismo, la metodología del estudio sobre el tiempo de
despacho de la OMA debería considerarse instrumento fundamental para reunir y analizar datos sobre
el funcionamiento práctico de las aduanas.
7
4.5. Necesidad de destinar recursos humanos y financieros adecuados a las iniciativas de
creación de capacidad
Las administraciones de aduanas de muchos países en desarrollo hacen frente normalmente a
enormes presiones para potenciar al máximo la recaudación de ingresos.  Para cumplir este objetivo,
en particular en un entorno operativo caracterizado por un nivel bajo de cumplimiento voluntario, los
funcionarios de aduanas suelen recurrir a un alto grado de inspección documental y física paraverificar el valor, la clasificación y el origen de las mercancías.  Por eso surgen retrasos significativos
en el despacho de aduanas y se crea un entorno operativo vulnerable a la corrupción.  A la vez, las
administraciones de aduanas sufren grandes presiones del sector privado y los organismos públicos
relacionados con el comercio para agilizar la tramitación y el despacho de las mercancías.  Este
objetivo sólo puede cumplirse reduciendo el nivel del examen documental y físico, que exige un
elevado volumen de recursos.
Aunque la experiencia de una amplia gama de países industrializados ha demostrado que una
administración de aduanas eficaz y efectiva puede gestionar con éxito esas exigencias y objetivos en
aparente conflicto, la escala y el alcance de las mejoras necesarias para cumplir este objetivo en
muchos países en desarrollo y menos adelantados son amplios.  Tras haber examinado una larga serie
de estudios de casos, la OMA ha llegado a la conclusión de que la cuantía de los recursos humanos y
financieros destinados al logro de esas transformaciones fundamentales no ha sido con frecuenciaadecuada para lograr las transformaciones necesarias y, en muchos casos, aunque se hayan registrado
mejoras, éstas han resultado insostenibles a más largo plazo.
                                                     
7 El estudio sobre el tiempo de despacho de la OMA se encuentra actualmente en proceso de
automatización para facilitar su utilización por los consultores y las administraciones de los miembros de la
OMA.  La financiación del proyecto de automatización pr ovino del Banco Mundial en el marco de la iniciativa
de la Asociación Mundial de Facilitación del Transporte y el Comercio.G/C/W/467
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A modo de ejemplo, muchos proyectos de creación de capacidad en las aduanas han prestado
gran atención a la aplicación de sistemas de tecnología de la información y la comunicación.  Aunque
la comunidad aduanera internacional apoya plenamente esa actividad, le preocupa el hecho de que
esos proyectos carecen con frecuencia de recursos consonantes con la magnitud de las
transformaciones previstas.  La proporción entre el apoyo destinado a la fase de aplicación y eldestinado a la fase posterior a la ejecución en la rama de la tecnología de la información suele ser
de 1:4.  Dicho de otro modo, el 25 por ciento de los costos relacionados con la aplicación de un nuevo
sistema de tecnología de la información deberían destinarse a la aplicación propiamente dicha,
mientras que el 75 por ciento deberían destinarse al apoyo posterior a la aplicación en forma de
soporte físico y lógico.
Las investigaciones llevadas a cabo por la OMA han puesto de manifiesto que en muchos de
los casos examinados la proporción era más bien la inversa.  Como consecuencia, muchasadministraciones de aduanas de los países en desarrollo no pueden apoyar de forma adecuada su
actual infraestructura de tecnología de la información, no siendo probable que obtengan ayuda pública
para pasar a versiones posteriores del mismo producto.  El problema se agrava porque la aplicación de
nuevos sistemas de tecnología de la información conlleva normalmente un volumen significativo de
reorganización de procedimientos operativos que no están basados en la tecnología de la información.
Muchas iniciativas de creación de capacidad satisfactorias suelen especificar la participación
de asesores en aduanas de calidad para ayudar a los funcionarios locales a cumplir los objetivos del
proyecto.  El establecimiento de asesores calificados en los países en desarrollo suele representar una
proporción significativa de los costos relacionados con los proyectos de creación de capacidad.  Como
consecuencia, muchos proyectos de creación de capacidad limitan deliberadamente el número de losasesores asignados a proyectos concretos y la duración de los períodos, tanto cortos como largos.
Preocupa a la comunidad aduanera internacional el que en muchos casos se nombre a los
asesores por períodos que no son adecuados y el que no se preste suficiente atención al apoyo y la
asistencia posteriores a la ejecución.  Como consecuencia, las mejoras obtenidas a veces no se
mantienen a más largo plazo.  De hecho, varias veces se han ejecutado sucesivamente en lasadministraciones de aduanas diversos proyectos de creación de capacidad a media o a gran escala
encaminados todos a atender necesidades institucionales semejantes.
Para resolver estos problemas, las iniciativas de creación de capacidad deberían:
• incorporar plazos de aplicación mucho más largos;
• asignar fondos más cuantiosos al apoyo posterior a la ejecución;
• incorporar fondos adecuados destinados a los asesores en el país durante cortos y
largos períodos;  e
• incorporar mecanismos para facilitar apoyo adicional y provisiones de fondos a largo
plazo (sobre todo en el caso de las intervenciones basadas en la tecnología de la
comunicación y la información).
4.6. Necesidad de potenciar la cooperación y la coherencia
Uno de los problemas perennes que afecta a todos los receptores y los suministradores de
creación de capacidad es el escaso nivel de coordinación y comunicación entre los donantes
nacionales, regionales e internacionales, a lo cual se debe la duplicación de esfuerzos en determinadasesferas y la poca o ninguna atención prestada a otros aspectos de la administración de aduanas que
revisten importancia estratégica.G/C/W/467
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A pesar de las mejoras recientes, encaminadas a aumentar el nivel de coordinación y
coherencia en el suministro de creación de capacidad, el logro de una coordinación efectiva entre los
distintos donantes sigue siendo resultando problemático en los esfuerzos internacionales de creación
de capacidad.  Así, por ejemplo, la secretaría de la OMA celebró recientemente debates con la
administración de un Miembro a la que seis organizaciones donantes distintas de ámbito nacional einternacional ofrecían importantes programas de creación de capacidad.  Puede que en esos casos la
OMA logre cumplir una importante función de coordinación y facilitación.
Para plasmar mejoras concretas en esta esfera, los gobiernos y las administraciones de
aduanas de los miembros deben adoptar un enfoque más activo y estratégico a fin de atender sus
necesidades de creación de capacidad.  Más aún, los gobiernos han de resistir la tentación de aceptar
la asistencia técnica de donantes por el sólo hecho de que esté disponible y cumplir una función más
estratégica y positiva en la determinación de las necesidades y la orientación de los esfuerzos dereforma.
Además, deberían utilizarse medios existentes de cooperación de ese tipo como el Marco
Integrado para la Asistencia Técnica relacionada con el Comercio en apoyo de los Países Menos
Adelantados
8 para garantizar un mayor grado de coherencia en la identificación de las necesidades y
la facilitación de competencia especializada y recursos apropiados en relación con la creación decapacidad.
5. Necesidades y dificultades en la esfera de la creación de capacidad
A principios de 2003 la OMA realizó una encuesta global en las administraciones de los
miembros para determinar las necesidades, los obstáculos y las dificultades principales en materia de
creación de capacidad que tienen ante sí las administraciones de aduanas de sus miembros.  Acontinuación se resumen los resultados de esta encuesta, complementados con datos procedentes de
consultas adicionales:
Las administraciones de los miembros de la OMA identificaron seis elementos fundamentales
considerados condiciones previas decisivas para facilitar creación de capacidad efectiva e integral en
las aduanas.  Los elementos fundamentales identificados eran los siguientes:
• un grado suficiente de voluntad política, de facultades de dirección y de apoyo de las
partes interesadas para garantizar la sostenibilidad de las iniciativas de creación decapacidad;
• dotación de recursos adecuada a largo plazo y acceso adecuado a una financiación
sostenible;
• pleno funcionamiento de una administración pública que facilite la infraestructura
básica necesaria para administrar la legislación nacional y los compromisos
internacionales;
• un marco jurídico sólido y un sistema judicial que funcione;
• remuneración y condiciones de empleo adecuadas para los funcionarios de aduanas;
y
                                                     
8 Los organismos que participan en el Marco Integrado son el Banco Mundial, el FMI, el Centro de
Comercio Internacional, la UNCTAD, el PNUD y la OMC.  La OMA contribuye aportando, previa solicitud,expertos que llevan a cabo misiones de diagnóstico.G/C/W/467
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• un amplio entorno propicio al cambio y la mejora.
Los miembros de la OMA consideraron cada una de estas cuestiones de importancia
fundamental para el éxito de la creación de cap acidad.  Aunque se reconoció que algunas de las
cuestiones descritas escapan al control directo del personal de aduanas, se puso de relieve que si no se
implantan estos elementos fundamentales será difícil lograr mejoras significativas y sostenibles.  En
ese sentido, al evaluar las necesidades de creaci ón de capacidad de administraciones concretas es
decisivo prestar debida atención a estas cuestiones.  Con dicho fin, la OMA ha incorporado a su
marco de diagnóstico de la creación de capacidad aduanera un instrumento de evaluación de la
preparación.
Cuando se determine que falta uno de estos elementos fundamentales o más de uno, o, por lo
menos, que falta a cierto nivel de umbral realista, puede que no sean apropiados los programas de
creación de capacidad como los que conforman el m odelo descrito en el presente documento.  En esos
casos, sobre todo cuando los controles en frontera y la infraestructura normales no existen o no sonviables
9, puede que sea apropiado recurrir a algún tipo de medida de urgencia.
Por ejemplo, cuando la recaudación de ingresos fundamentales para el funcionamiento del
gobierno corre peligro y las soluciones de creación de capacidad establecidas no son viables a corto o
a medio plazo, diversos gobiernos e instituciones financieras internacionales han recurrido a la
adopción de regímenes de inspección previa a la expedición.  Aunque entienden los motivos de quelos gobiernos hayan decidido emplear esos regíme nes, la OMA y las administraciones de sus
miembros se han preocupado históricamente por sus efectos a más largo plazo en la creación de
capacidad de las aduanas, pues los regímenes de inspección previa a la expedición se han concebido
con frecuencia como sustitución de las aduanas y no como medida provisional.  En cambio, la OMA
recomienda recurrir a los servicios de empresas privadas a modo de complemento para prestar apoyoa las actividades aduaneras a la vez que se hacen esfuerzos concertados por establecer la
infraestructura necesaria para gestionar las aduanas de forma más sostenible.  En ese sentido, es
decisivo que se ejecuten programas globales de creación de capacidad con arreglo a los modelos
descritos en el presente documento a la vez que se practica la inspección previa a la expedición.
Mediante la encuesta sobre creación de capacidad las administraciones de aduanas de los
miembros identificaron siete esferas prioritarias de asistencia a la creación de capacidad.  Si bien las
respuestas variaban notablemente por lo que se refiere a las prescripciones detalladas, los miembros
pusieron de relieve las siguientes esferas, que resultan especialmente pertinentes.  Los miembros
necesitan asistencia para la creación de capacidad con los siguientes fines:
• preparar y aplicar legislación aduanera moderna;
• elaborar o mejorar sistemas y procedimientos con vistas a incorporar los cambios
necesarios para cumplir los compro misos internacionales y regionales;
• fortalecer la capacidad de planificación estratégica y operativa;
• fortalecer la competencia del personal de aduanas en materia de gestión y dirección;
• analizar, concebir e implantar estructuras administrativas y de organización efectivas;
                                                     
9 Por ejemplo, durante períodos de guerra civil o conflicto internacional o inmediatamente después de
ellos.G/C/W/467
Página 12
• implantar o mejorar sistemas e infraestructura relativos a la tecnología de la
comunicación y la información;
• revisar y mejorar los sistemas y procedimientos aduaneros para adaptarlos a las
prácticas modernas (como se indica en el Convenio de Kyoto revisado y otros
instrumentos de la OMA);
• mejorar el nivel de cooperación, de comunicación y de asociación con las partes
interesadas externas, incluidos otros organismos gubernamentales y el sector privado;
• mejorar el nivel de integridad;  y
• obtener infraestructura, ayudas técnicas y equipo y recursos humanos y financieros
apropiados.
Además, al analizar las respuestas a la encuesta sobre creación de capacidad de la OMA
quedó claro que muchas administraciones de aduanas habían definido sus necesidades de creación de
capacidad con arreglo a sus actuales prioridades gubernamentales.  Como consecuencia, se prestó
mucha atención a la identificación de necesidades de creación de capacidad con vistas a garantizar
que la aplicación del Acuerdo sobre Valoración en Aduana de la OMC no perjudica la recaudación deingresos.  En relación con esta cuestión, muchas administraciones estaban deseosas de recibir
asistencia para ocuparse de la sensación de fraude generalizado en la valoración.  Como se indica en
este mismo documento, para abordar con éxito esta cuestión habrá que realizar considerables
inversiones en una amplia gama de mejoras del sistema y los procedimientos aduaneros.
Habida cuenta de la actual concentración en las preocupaciones relativas a la potenciación de
la seguridad nacional, las administraciones de aduanas también identificaron necesidades de creación
de capacidad relacionadas con la aplicación de la resolución sobre la seguridad y la facilitación en lacadena internacional de la oferta comercial de la OMA.  Los encuestados coincidían en que hacía falta
asistencia para la creación de capacidad con los siguientes fines:
• mejorar el nivel de cooperación y comunicación con otros organismos
gubernamentales dedicados al comercio, el transporte y la seguridad nacional;
• mejorar la seguridad física y la supervisión en las zonas de control aduanero;
• garantizar la presentación oportuna de datos pertinentes sobre importación y
exportación para identificar los cargamentos y las expediciones de alto riesgo
(consecuencias jurídicas, de procedimiento y en la esfera de la tecnología de lainformación);
• mejorar la capacidad de inspección y examen (con inclusión de mejoras de la
competencia humana y facilitación de ayudas técnicas apropiadas, como aparatos de
exploración);
• mejorar la capacidad de los servicios de información, comprendido el intercambio de
información con otros organismos nacionales e internacionales;
• establecer acuerdos de cooperación con el sector comercial;
• mejorar la integridad;  yG/C/W/467
Página 13
• aplicar las disposiciones del Convenio de Kyoto revisado.
Aunque las necesidades de creación de capa cidad mencionadas se pusieron de relieve en
relación con la aplicación de la resolución, varios encuestados identificaron con acierto el grado
significativo de coincidencia entre estas cuestiones y las necesidades más amplias de creación de
capacidad identificadas en anteriores secciones del documento.
6. Funciones y responsabilidades de las partes interesadas y asociados posibles
Como se ha indicado, la escala y el alcance de las dificultades en la esfera de la creación de
capacidad a las que se enfrentan las administraciones de aduanas de los países en desarrollo son
enormes.  Para que la eficacia y la efectividad mejoren de forma significativa y sostenible muchas
administraciones de aduanas deberán contar con el esfuerzo concertado y de cooperación de todas las
partes interesadas, que son las siguientes:
• gobiernos;
• administraciones de aduanas;
• el sector privado;
• organizaciones internacionales destacadas;
• instituciones financieras internacionales, bancos regionales de desarrollo y
organismos de asistencia nacionales;
• administraciones de miembros de la OMA que son países desarrollados;  y
• la secretaría de la OMA.
Cada una de las partes señaladas cumple una función importante en las tareas de creación de
capacidad en las aduanas.  A continuación se resume sucintamente su posible contribución.
6.1. Gobiernos
La principal responsabilidad en materia de creación de capacidad recae en cada gobierno.
Los gobiernos deben establecer la infraestructura administrativa sólida que necesita una
administración de aduanas efectiva y deben garantizar que los recursos humanos y financieros
asignados a las aduanas están a la altura de su posible contribución al logro de los objetivos de
desarrollo nacionales.  No obstante, la experiencia demuestra que con frecuencia no sucede así.
Las administraciones de aduanas de muchos países en desarrollo y menos adelantados carecen
de recursos suficientes, están mal equipadas y no reciben una remuneración adecuada.  Además,
raramente los gobiernos conceden suficiente prioridad a la reforma y la modernización de las aduanasen el marco de las consultas y negociaciones con las instituciones financieras internacionales y las
organizaciones donantes.  Como las organizaciones  donantes prestan dinero a los gobiernos y no a
particulares o a organizaciones internacionales, es fundamental que los gobiernos presenten
argumentos convincentes para justificar la creación de capacidad en las aduanas y que tomen parte
activa en la búsqueda del apoyo financiero necesario.
Los gobiernos también están en situación ideal para dirigir y coordinar los esfuerzos de
creación de capacidad de otras partes interesadas, comprendida la comunidad de donantes.  En
algunos casos, los gobiernos se han contentado con permitir que los donantes o quienes facilitan
creación de capacidad determinen la dirección de los esfuerzos de reforma y modernización y hanG/C/W/467
Página 14
barajado diversas opciones de asistencia en lugar de adoptar un enfoque estratégico para obtener
apoyo.
6.2. Aduanas
Como en la mayoría de los países las aduanas constituyen el principal organismo relacionado
con el control en frontera y la facilitación de las operaciones correspondientes, es su función prestarservicios rentables a la comunidad a la que atienden.  Las aduanas entienden el entorno en el que
operan y mantienen un contacto cotidiano con otros organismos gubernamentales y con el sector
privado.  Las administraciones de aduanas deberían  adoptar un enfoque estratégico en lo que respecta
a la identificación de sus necesidades de creación de capacidad y deberían asumir la responsabilidad
de dictar la orientación y el contenido de sus programas de mejora.
Muchas iniciativas de creación de capacidad exigen una suma de dinero relativamente exigua
y pueden sufragarse mediante los recursos humanos y financieros existentes sin recurrirobligatoriamente a fondos o asistencia externos.  Las administraciones de aduanas también deberían
asignar recursos apropiados para prestar apoyo a iniciativas provechosas de creación de capacidad y
asumir funciones más activas en la promoción de sus necesidades en materia de desarrollo ante el
gobierno y otras partes interesadas.  Además, las administraciones de aduanas deberían hacer mejor
uso de la creación de capacidad facilitada por las organizaciones donantes para garantizar elmantenimiento y desarrollo de las mejoras registradas.
6.3. El sector privado
El sector privado cumple una función importante en la creación de capacidad.  En muchos
casos, las sociedades del sector privado son los principales beneficiarios de todas las mejoras
obtenidas mediante iniciativas de creación de capacidad en las aduanas.  Para la mayoría de lasempresas comerciales, la rapidez de la operación, la previsibilidad y la seguridad de la cadena de
suministro son elementos decisivos de su supervivenci a comercial.  En ese sentido, el sector privado
debería aprovechar la influencia que ejerce en los gobiernos para destinar recursos necesarios a la
reforma de las aduanas y a los órganos industriales destacados con vistas a generar y mantener el
apoyo destinado a iniciativas racionales de creación de capacidad.  Igualmente, debería participar enesas actividades en la medida de lo posible.
Cuando proceda, el sector privado también podría aumentar la asistencia para la creación de
capacidad que facilitan los donantes, ya sea facilitando capacitación y asistencia técnica, ya prestando
apoyo financiero directo.  Para establecer mecanismos viables de participación del sector privado,
cada sociedad y cada órgano industrial pertinente tendrá que adoptar un enfoque a largo plazo y evitar
intereses estrictamente sectoriales.
Una administración de aduanas sólida y en pleno funcionamiento resulta valiosa para todas
las partes interesadas, y las oportunidades de participar en las iniciativas de reforma y modernización
deberían entenderse en este sentido.  El sector privado también es responsable de prestar apoyo a los
esfuerzos de creación de capacidad en las aduanas participando en foros consultivos y adoptando
normas de operación modernas y éticas.
6.4. Organizaciones e instituciones financieras internacionales
Las organizaciones internacionales han desempeñado y siguen desempeñando una función
importante en la prestación de apoyo a los esfuerzos de creación de capacidad de las administraciones
de aduanas.  Las organizaciones internacionales pueden propiciar la adopción universal de los
acuerdos y normas internacionales y prestar apoyo a esos esfuerzos mediante programas de
capacitación y asistencia técnica con objetivos concre tos.  Organizaciones como la OMC, la OCDE, la
UNCTAD, el PNUD y el Foro Económico Mundial toman parte activa en la formulación y laG/C/W/467
Página 15
ejecución de una serie de iniciativas de creación de capacidad relacionadas con las aduanas.  Además,
destacados órganos del sector privado como la Cámara de Comercio Internacional han tomado parte
activa en el establecimiento de recomendaciones para que la administración de aduanas sea moderna y
efectiva.
Las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional cumplen una función de importancia capital en la formulación y la facilitación de
asistencia para la creación de capacidad.  Muchos países en desarrollo y menos adelantados carecen
de la capacidad financiera o de recursos humanos necesaria para emprender programas globales de
creación de capacidad.  Las instituciones financieras internacionales y regionales pueden cumplir una
importante función  facilitando orientación y acceso a fondos apropiados para llevar a cabo iniciativas
provechosas de creación de capacidad.  Las instituciones financieras internacionales colaboran cada
vez más en el marco de iniciativas como el Marco Integrado para la Asistencia Técnica relacionadacon el Comercio en apoyo de los Países Menos Adelantados con vistas a garantizar la concepción
adecuada y la orientación efectiva de la asistencia para atender necesidades fundamentales en la esfera
del desarrollo.
Igualmente, la Asociación Mundial de Facilitación del Transporte y el Comercio (GFP) es un
programa decisivo del Banco Mundial encaminado a congregar a todas las partes interesadas, deámbito público o privado, a escala nacional e internacional, en torno al logro de mejoras significativas
en la facilitación del transporte y el comercio.  Los asociados colaborarán para concebir y ejecutar
programas específicos orientados al logro de este objetivo utilizando de forma coordinada la ventaja
comparativa respectiva de cada uno en su ámbito de especialización.
10
Es importante que las instituciones financieras internacionales reconozcan el valor capital de
las aduanas en relación con las ambiciones de las naciones en los planos económico, social, fiscal y
comercial y que den preponderancia a las aduanas como elemento decisivo de sus programas de
desarrollo correspondientes a países específicos.
6.5. Organizaciones regionales
Los bancos regionales de desarrollo aportan orientación y financiación para ayudar a las
administraciones de aduanas a llevar a cabo diversas actividades de creación de capacidad.  En
muchos casos, la asistencia aportada guarda relación directa con iniciativas regionales
complementarias.  Por lo general, se facilita asistencia a las administraciones de aduanas mediante
asociados bilaterales, organizaciones internacionales o consultores del sector privado.  Por ejemplo, la
OMA ha tomado parte en programas de creación de  capacidad financiados por el Banco Asiático de
Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo en los que sus conocimientos especializados en la
esfera de las aduanas sirven para añadir valor a las iniciativas regionales.  Asimismo, la OMA hacolaborado estrechamente con organizaciones como el Subcomité de Procedimientos Aduaneros del
APEC y se esfuerza actualmente por estrechar las relaciones con una serie de organizaciones como el
COMESA, la ASEAN y la se cretaría del Commonwealth.
6.6. Donantes bilaterales
Los organismos nacionales de asistencia para el desarrollo son también una valiosa fuente de
financiación y asistencia técnica para la creación de capacidad en las aduanas, sobre todo en los casos
en que el país receptor ha mantenido a lo largo de la historia lazos estrechos con el país donante o
tiene una importancia estratégica para éste.  Los organismos nacionales emprenden cada vez más
proyectos conjuntos con organizaciones internacionales e instituciones financieras internacionales
                                                     
10 La OMA ha colaborado con el Banco Mundial en la mejora de las actividades de la GFP para
centrarlas más en las aduanas.G/C/W/467
Página 16
para garantizar la utilización más efectiva posible de los limitados recursos.  En el pasado, organismos
como la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Departamento
para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), el Organismo de Cooperación Internacional
del Japón (JICA), la Agence Française de Développement y los organismos nacionales de Alemania,
Dinamarca, Suecia, Corea, los Países Bajos, Australia y Nueva Zelandia han aportado generososfondos destinados a actividades relacionadas con las aduanas.
6.7. Administraciones de miembros de la OMA
En muchos casos, el éxito de los programas de creación de capacidad en las aduanas depende
en gran medida del acceso a especialistas en aduanas muy preparados y calificados.  Aunque se puede
disponer de algunos especialistas de este tipo por medio de organizaciones internacionales como la
OMA y del sector privado, el personal al que se puede recurrir es sumamente escaso.  Para dotar de
recursos adecuados a las iniciativas de creación de capacidad emprendidas en los países en desarrolloy menos adelantados hace falta que contribuyan de forma continua las administraciones de los países
desarrollados Miembros.  El marco de diagnóstico de la creación de capacidad aduanera de la OMA
servirá de orientación a los expertos nacionales, con lo cual cumplirá funciones de control de la
calidad de los servicios de asesoramiento.  Además, las administraciones de los miembros tendrán que
seguir tomando parte activa en la prestación de apoyo a los programas de asistencia bilaterales y a lafacilitación de orientación de política a la secretaría de la OMA.
7. Función de la OMA
La misión de la OMA consiste en potenciar la eficacia y la efectividad de las administraciones
de aduanas y, con ello, ayudarlas a contribuir de forma satisfactoria a los objetivos de desarrollo
nacionales, sobre todo en las esferas de la facilitación del comercio, la recaudación de ingresos, laprotección de la comunidad y la seguridad nacional.   Para cumplir esta misión la OMA se guía por
tres estrategias principales de creación de capacidad:
En primer lugar, utilizando sus convenciones, otros instrumentos y las prácticas
recomendadas la OMA proporciona series internacionalmente acordadas de modelos para una
administración eficaz de las aduanas.
En segundo lugar, la OMA ofrece un foro para la cooperación internacional y el intercambio
de información y experiencia entre las administraciones de sus miembros, otras organizaciones
internacionales y el sector privado.
En tercer lugar, mediante su programa de capacitación y asistencia técnica proporciona
diversas oportunidades de creación de capacidad de alta calidad en relación con la competencia en
materia de organización.
Además, la OMA toma parte activa en lo siguiente:
• mejora de la calidad de sus valiosos programas de capacitación y asistencia técnica y
acceso a ellos mediante la preparación y ejecución de un programa de educación adistancia basado en el aprendizaje por medios electrónicos
11;
                                                     
11 El primer módulo de aprendizaje por medios elect rónicos en materia de aduanas estará disponible a
finales de junio de 2003.G/C/W/467
Página 17
• promoción de la importancia de administraciones de aduanas eficaces y efectivas en
diversos foros internacionales y ante destacadas organizaciones donantes12;
• replanteamiento de su Programa de Reforma y Modernización de las Aduanas para
que sea más accesible y flexible y atienda mejor las necesidades de los miembros de
la OMA13;
• mejora del nivel de cooperación y coherencia en la aplicación de las iniciativas
internacionales de creación de capacidad14;
• identificación de las oportunidades de subcontratar la ejecución de las actividades de
creación de capacidad encargándoselas a las administraciones de los miembros y,
cuando proceda, a consultores del sector privado;  e
• investigación de la manera de coordinar mejorar la asistencia para la creación de
capacidad elaborando mecanismos regionales apropiados.15
Además, partiendo de la necesidad de centrar sus limitados recursos en las esferas de mayor
valor estratégico, la OMA prepara un marco amplio de diagnóstico de la creación de capacidad
aduanera que servirá de instrumento esencial para identificar las necesidades y elaborar programasefectivos de creación de capacidad en las administraciones de los miembros.  A continuación se
describe de forma esquemática el marco de diagnóstico.
8. Opciones de financiación
Habida cuenta de la escala y el alcance de las necesidades de creación de capacidad y de las
dificultades identificadas en el presente documento, queda claro que la cuantía del apoyo financiero
necesario para obtener resultados significativos y sostenibles en la esfera de la creación de capacidad
será considerable.  La comunidad aduanera internacional sólo ha identificado cuatro fuentes posiblesde apoyo financiero destinado a las iniciativas de creación de capacidad.  Son las siguientes:
                                                     
12 La OMA ha subrayado con firmeza la importancia de las aduanas para el desarrollo económico y
social y la necesidad de creación de  capacidad en diversos foros internacionales, comprendidos la OMC, la
OCDE, diversos organismos de las Naciones Unidas y organizaciones no gubernamentales como el ForoEconómico Mundial.  También ha propugnado con decisión la reforma de las aduanas ante el FMI, el Banco
Mundial, bancos regionales de desarrollo (como el Ba nco Asiático de Desarrollo y el Banco Interamericano de
Desarrollo) y otras organizaciones donantes como la secretaría del Commonwealth.
13 El Grupo de Trabajo de Alto Nivel sobre Creaci ón de Capacidad de la OMA ha examinado con
detenimiento las anteriores actividades de creación de capacidad de la OMA, comprendido el Programa de
Reforma y Modernización de las Aduanas.  Esto sirv ió para que la secretaría estableciera un marco de
diagnóstico de la creación de capacidad aduanera  (véase la sección 9 del presente documento).
14 La OMA ha facilitado asistencia técnica conjunta en colaboración con la OMC y la secretaría del
Commonwealth.  Ha actuado como organismo de ejecución en el proyecto del PNUFID para el control depuertos de mar de África y en el programa de USAID de asistencia técnica en materia de valoración para los
países del África Subsahariana.  Aparte de dotar de expertos a las misiones de diagnóstico para el Marco
Integrado (véase la nota de pie página 7 del presente  documento), la OMA colabora actualmente con el Banco
Mundial en la potenciación de las actividades de la GF P para centrarlas más en la creación de capacidad en las
aduanas (véase la nota de pie página 10 del presente documento).  También se plantea ejecutar junto con lasecretaría del Commonwealth actividades de creación de capacidad en las aduanas para países específicos.
15 Teniendo en cuenta la importancia cada vez mayor de los acuerdos comerciales regionales, la OMA
prepara un enfoque regional de creaci ón de capacidad que comprende la prestación de asistencia a grupos
regionales para que basen sus procedimientos de aduanas en normas internacionales.G/C/W/467
Página 18
• autofinanciación a cargo de los gobiernos nacionales;
• préstamos y donaciones procedentes de instituciones financieras internacionales y
regionales y de otras organizaciones donantes;
• contribuciones voluntarias aportadas por sociedades y órganos industriales destacados
del sector privado;  y
• derechos de uso o cargos por servicios.
Todas las fuentes de financiación de la creación de capacidad mencionadas presentan ventajas
y desventajas, que se resumen a continuación.
Fuentes de financiación Ventajas Desventajas
Autofinanciación ∙Alto grado de implicación
local
∙No existe condicionalidad
impuesta por organismosexternos
∙Alto grado de flexibilidad
en la utilización de losfondos
∙Supervisión externa
limitada∙ La cuantía de la ayuda no
es adecuada
∙ Falta de sostenibilidad
∙ Vulnerabilidad a las
modificaciones normativasy políticas
Préstamos concedidos pordonantes∙Continuidad de la
financiación
∙Supervisión externa del
rendimiento
∙Acceso a asesoramiento y
orientación externos∙Se debe reembolsar la deuda
∙El proceso de negociación a
veces es largo
∙Se impone condicionalidad
∙La sensación de implicación
local es limitada
∙Flexibilidad limitada en la
utilización de los fondos
Donaciones aportadas pordonantes∙No se contraen deudas
∙Resultan especialmente
útiles para los proyectos a
corto plazo o para adquirir
infraestructura∙Flexibilidad limitada en la
utilización de los fondos
∙Falta de previsibilidad y
sostenibilidadG/C/W/467
Página 19
Contribuciones del sector
privado∙Contribuyen a fomentar la
sensación deresponsabilidad común y
las posibilidades de
adoptar un enfoque basadoen la asociación∙Posibilidad de que surjan
conflictos de intereses
∙Falta de previsibilidad y
sostenibilidad
Derechos de uso y cargos ∙Financiación previsible y
sostenible
∙Los beneficios del mejor
rendimiento se destinandirectamente a losbeneficiarios∙Mayores costos para los
comerciantes
∙Costos de administración
del sistema
∙Posibilidad de desviar los
ingresos destinándolos al
presupuesto nacional
Para tratar de identificar posibles fuentes de financiación que sirvan de ayuda a las
administraciones de los miembros para financiar las necesidades de creación de capacidad
relacionadas con la aplicación de la resolución sobre la seguridad y la facilitación en la cadena
internacional de la oferta comercial de la OMA, la secretaría de la OMA encargó recientemente unamplio estudio de investigación de los posibles mecanismos de financiación.
16  La conclusión del
informe es que existen fundamentalmente tres fuentes de financiación:  pago a cargo de los usuarios,
fuentes privadas y fuentes públicas.  Se presentan las ventajas y desventajas de cada opción y se
indican distintas alternativas que ofrecen posibilidades de financiación a largo plazo.  También se
identifican los posibles beneficios que puede reportar el establecimiento de fondos de desarrollonacionales o internacionales basados en la percepción de derechos por cada movimiento de
contenedores.  Las propuestas que figuran en el estudio de investigación merecen ser objeto de un
examen más detenido y en los próximos meses serán analizadas por la secretaría de la OMA y los
grupos de trabajo pertinentes.
A nivel de la OMA existen bastantes posibilidades de ampliar el actual nivel de las
contribuciones voluntarias al Fondo de Cooperación Aduanera.  Para facilitar este proceso, la OMA
elabora actualmente una serie de productos de comercialización y promoción y resaltará la
importancia del Fondo en debates bilaterales celebrados con las administraciones de los miembros.
Además, examina la viabilidad de establecer un enfoque regional en materia de creación de capacidad
para aumentar la cuantía de la financiación que se aporta a escala regional.
9. Preparación de un marco de diagnóstico de la creación de capacidad aduanera
En los últimos años los gobiernos, los donantes y las administraciones de los miembros se han
dirigido cada vez más a la OMA para que les asesore y oriente racionalmente con respecto al
diagnóstico de las necesidades de las aduanas y al contenido, la concentración y las metodologías
necesarios para obtener mejoras efectivas y sostenibles de las administraciones de aduanas de los
países en desarrollo.  En efecto, se han dirigido a la OMA para que les facilite una guía completa u
hoja de ruta en relación con el modo de lograr la modernización efectiva de las administraciones deaduanas de los países en desarrollo.
Por suerte, a diferencia de otras esferas de la administración pública, ya existen los elementos
básicos para mejorar la eficacia y la efectividad de las aduanas.  La OMA mantiene diversas
                                                     
16 Dulbecco, P. y Laporte, B. "How to Finance the Security of the International Supply Chain?  A Global
Approach for the Public Good", "Centre d’études et de recherches sur le développement international", abril de 2003.G/C/W/467
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convenciones, otros instrumentos y prácticas recomendadas internacionalmente acordados que, en
conjunto, trazan las líneas maestras apropiadas de las administraciones de aduanas modernas.  El
Convenio Internacional sobre Simplificación y Ar monización de Regímenes Aduaneros (Convenio de
Kyoto revisado), el Convenio del Sistema Armoniza do y la Declaración de Arusha sobre la integridad
en las aduanas son ejemplos de las normas internacionalmente acordadas de que se disponeactualmente para orientar las iniciativas racionales de creación de capacidad.
Sin embargo, en la actualidad no se dispone de un marco normalizado y completo para
identificar y atender las necesidades de creación de capacidad de las aduanas.  Igualmente, muchos
esfuerzos anteriores se han centrado en objetivos limitados y han estado poco vinculados con los
instrumentos, las herramientas y las prácticas recomendadas de la OMA.  Por ese motivo, las
intervenciones de creación de capacidad se han diagnosticado y concebido de forma defectuosa.
El marco de diagnóstico de la creación de capacidad aduanera de la OMA reúne en un único
documento claro y conciso todos los elementos y fundamentos básicos necesarios para establecer una
administración de aduanas eficaz y efectiva.  Establece una metodología completa y normalizada para
diagnosticar las necesidades y concebir y elaborar programas apropiados de creación de capacidad.
Promueve las convenciones, otros instrumentos y prácticas recomendadas de la OMA, así como una
serie de instrumentos pertinentes facilitados por otras organizaciones.
17  Está concebido como
instrumento práctico de creación de capacidad y será útil para los funcionarios de la OMA, las
administraciones de los miembros, las organizaciones donantes y cuantos participan en la concepción
y la aplicación de iniciativas de creación de capacidad relacionada con las aduanas.
Consta de un instrumento de evaluación de la preparación y una serie de diez capítulos
dedicados a todos los componentes fundamentales de un programa global de creación de capacidad.Los diez componentes son los siguientes:
• Dirección y planificación estratégica • Tecnología de la información
• Sistemas y procedimientos aduaneros • Cooperación y asociación externas
• Marco institucional y de organización • Gestión de los cambios y mejora continua
• Marco jurídico • Buena gestión
• Recursos (humanos, financieros y físicos) • Información y estadísticas sobre la gestión
El marco de diagnóstico incorpora un instrumento de evaluación o una lista recapitulativa
amplios para cada uno de los componentes descritos.  Además, incorpora orientación práctica sobre el
modo de llevar a cabo evaluaciones de diagnóstico que garanticen la máxima objetividad posible, así
como la participación activa de las partes interesadas, con inclusión de los funcionarios de aduanaslocales.  El marco está concebido para identificar estrategias concretas en materia de desarrollo que se
ajusten a las necesidades y circunstancias sociales, culturales, políticas y económicas de las
administraciones de aduanas receptoras.
                                                     
17 Por ejemplo, el contenido de los Principios Rectores para las Adua nas de la CCI y de la Declaración
de Columbus supone una contribución útil al marco.G/C/W/467
Página 21
Para garantizar su contribución a la concepción, la preparación y la ejecución de programas
racionales, el marco de diagnóstico incorpora directrices relativas a la concepción, la aplicación y la
supervisión de las iniciativas de creación de capacidad.  En las directrices figuran secciones concretas
sobre los siguientes aspectos:
• preparación de planes de acción, propuestas  de proyectos y planes de determinación
de costos;
• identificación de los objetivos, las aportaciones y las actividades, los resultados, los
indicadores del rendimiento, los supuestos y otros componentes del proyecto;
• preparación de un marco lógico;  asesoramiento relativo a la ejecución, incluido el
orden de las aportaciones y de las actividades, la gestión del proyecto, la participación
de las partes interesadas y el apoyo al programa;  y
• directrices en materia de seguimiento y evaluación.
El marco de diagnóstico de la creación de capacidad aduanera ya está acabado y se encuentra
disponible en forma de proyecto.  Seguirá perfeccionándose y elaborándose en función de losresultados de una serie de pruebas piloto realizadas en los últimos meses.
10. Cambios recomendados
Sobre la base de las conclusiones de la presente Estrategia de creación de capacidad en las
aduanas, la comunidad aduanera internacional recomienda encarecidamente que las futuras iniciativas
de creación de capacidad encaminadas a mejorar la eficacia y la efectividad de las administraciones de
aduanas se basen en las siguientes recomendaciones:
• Los gobiernos, las organizaciones internacionales, las instituciones financieras
regionales e internacionales y los organismos donantes han de reconocer la
contribución significativa de las administraciones de aduanas a los objetivos de
desarrollo nacionales y destinar recursos humanos, financieros y técnicos apropiados
a iniciativas amplias de creación de capacidad en las administraciones de aduanas de
todo el mundo.
• Los gobiernos han de asumir la principal responsabilidad en la puesta en marcha, la
orientación y la dotación de recursos de los esfuerzos de creación de capacidad.  Han
de mantener su compromiso a más largo plazo y responsabilizarse de la sostenibilidad
de las iniciativas de creación de capacidad.
• Ha de prestarse más atención al diagnóstico y el análisis precisos de las necesidades
de creación de capacidad, y las intervenciones deben responder a la situación cultural,política, social y económica de cada admini stración de aduanas.  La OMA debería
ultimar su marco de diagnóstico de la creación de capacidad lo antes posible yfacilitarlo a la comunidad aduanera internacional.
• Ha de prestarse más atención a la mejora de la selección y la competencia de los
especialistas en aduanas que intervienen en la realización de misiones de estudio de
diagnóstico y en la concepción de actividades de creación de capacidad.  Habrán de
participar la OMA, las administraciones nacionales de aduanas y diversas
organizaciones que se dedican a facilitar especialistas en aduanas destinados amisiones de creación de capacidad.  La OMA podría cumplir una función importante
garantizando que los especialistas en aduanas saben utilizar debidamente su marco deG/C/W/467
Página 22
diagnóstico y haciendo uso de su amplia red de miembros para facilitar especialistas
en aduanas dotados de la aptitud y la experiencia apropiadas.
• Las organizaciones donantes y la comunidad aduanera internacional han de
comprometerse a aumentar el grado de coordinación y coherencia en la prestación deasistencia para la creación de capacidad.  Para lograr mejoras significativas en esta
esfera, los gobiernos de los miembros y las administraciones de aduanas debenadoptar un enfoque más activo y estratégico para atender sus necesidades de creación
de capacidad.  Los gobiernos no deben ceder a la tentación de aceptar la asistencia de
un donante por el único motivo de que esté disponible, sino que deben cumplir una
función más estratégica y positiva en la determinación de las necesidades y la
orientación de los esfuerzos de reforma.
• Todos los miembros de la comunidad aduanera internacional deberían prestar apoyo a
los medios existentes de cooperación internacional e interinstitucional, como el Marco
Integrado para la Asistencia Técnica relacionada con el Comercio en apoyo de losPaíses Menos Adelantados y la Asociación Mundial de Facilitación del Transporte y
el Comercio, para garantizar un mayor grado de coherencia en la identificación de las
necesidades y la facilitación de personal especializado y recursos apropiados con
vistas a la creación de capacidad.
• Debería hacerse más uso de las organizaciones y foros regionales existentes para
garantizar un aporte rentable de los escasos recursos destinados a la creación de
capacidad.  Siempre que sea posible, las intervenciones de creación de capacidad
llevadas a cabo a escala regional o subregional deberían servir de complemento a los
programas y las oportunidades de desarrollo existentes o ajustarse a ellos.  Tendrán
que establecerse las modalidades de ese enfoque.  No obstante, la red regional de la
OMA podrá servir de medio adecuado para  el cumplimiento de esa función de
coordinación.  La OMA debería llevar a cabo un estudio de viabilidad sobre la
eficacia del establecimiento de un enfoque regional en materia de creación de
capacidad.
• El personal de aduanas de las administraciones receptoras ha de tomar parte activa en
la formulación, la concepción, la aplicac ión y el seguimiento y evaluación de las
iniciativas de creación de capacidad.  Los organismos donantes deben especificar elgrado de participación que exige el personal de las aduanas locales, y las
administraciones receptoras deben estar preparadas para asignar personal de calidad a
esa labor.
• Las expectativas de los donantes deberían ser realistas y sopesarse para tener en
cuenta la escala y el alcance de los problemas que hay que resolver y la cuantía de los
recursos destinados a la tarea.  Para garantizar la sostenibilidad adecuada de cualquiermejora que se logre, debe prestarse más atención a las cuestiones técnicas no
relacionadas con las aduanas, como la gestión, la administración, la planificación
estratégica y la gestión del cambio.  Además, en las iniciativas de creación de
capacidad hay que fijar plazos significativamente mayores, establecer una provisión
mejor para la ayuda posterior a la ejecución, incluir una provisión adecuada enrelación con los asesores en el país e identificar arreglos adecuados de financiación a
largo plazo, en particular con miras a las adquisiciones de tecnología de la
información.
• Todas las partes interesadas, comprendidos los gobiernos, las administraciones de
aduanas, el sector privado, las organizaciones regionales e internacionales, losG/C/W/467
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organismos donantes y la OMA, han de comprometerse a adoptar un enfoque nuevo y
más efectivo para facilitar la creación de capacidad en las aduanas sobre la base de las
observaciones y conclusiones recogidas en la presente Estrategia.  Con el fin de
mejorar notablemente la calidad y la cantidad del apoyo para la creación de capacidad
facilitado a las administraciones de aduanas de los países en desarrollo, todas laspartes interesadas deberán comprometerse a adoptar las recomendaciones descritas.
11. Conclusiones
Las administraciones de aduanas de todo el mundo cumplen una función de importancia
capital en la aplicación de una serie de políticas públicas de importancia decisiva y contribuyen al
logro de varios objetivos de desarrollo nacionales.  A falta de una administración nacional de aduanas
eficaz y efectiva, los gobiernos no podrán alcanzar sus objetivos de política en las esferas de la
recaudación de ingresos, la facilitación del comercio, las estadísticas comerciales y la protección de lasociedad ante diversas amenazas a la seguridad nacional.
Las inversiones en creación de capacidad debidamente concebidas, bien orientadas y
centradas en la mejora de la eficacia y la efectividad de las administraciones de aduanas pueden
reportar dividendos significativos tanto a los gobiernos como a los donantes y permitir que los países
en desarrollo aprovechen las numerosas oportunidade s de desarrollo que ofrece un sistema mundial de
comercio en expansión.
Para  mejorar la calidad y la pertinencia de las iniciativas de creación de capacidad en las
aduanas, los gobiernos, las administraciones de aduanas, los donantes y todos los integrantes de la
comunidad aduanera internacional han de extraer enseñanzas de los éxitos y fracasos del pasado y
comprometerse con una serie de enfoques nuevos y estrategias prácticas.  En el presente documentose exponen las principales enseñanzas extraídas, junto con sugerencias para mejorar la concepción, la
preparación y la aplicación de iniciativas de creación de capacidad.
La Estrategia de creación de capacidad en las aduanas de la OMA está concebida como
respuesta pragmática al objetivo de identificar y atender las necesidades de creación de capacidad de
las administraciones de aduanas de los países en desarrollo.  Igualmente, las convenciones, losinstrumentos y las prácticas recomendadas internacionalmente acordados constituyen los elementos
básicos que necesita una administración de aduanas racional.
Así pues, ya se dispone de la hoja de ruta que tanto se necesita para emprender iniciativas
satisfactorias de creación de capacidad en las aduanas.  Corresponde ahora a todas las partes
interesadas comprometerse a aplicar en la práctica los principios y las medidas que se sugieren en la
presente estrategia.
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