RESTRICTED
ORGANISATION MONDIALE G/PSI/WP/W/14
20octobre 1997
DUCOMMERCE(97-4560)
Original: anglais Groupe detravail del'inspection avant expédition
EXPERIENCE ACQUISE AUNIVEAU NATIONAL CONCERNANT
L'ACCORD SUR L'INSPECTION AVANT EXPEDITION
Communication duKenya
LaMission permanente duKenya afaitparvenir auSecrétariat lacommunication ci-après,
datée du14octobre 1997.
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Veuillez trouver ci-joint unbrefcompte rendu del'expérience duKenya enmatière d'inspection
avant expédition.
Lesentités IAEontjouéunrôleimportant dansl'augmentation desrecettes publiques, mais
nousavons quelques sujets d'inquiétude. Al'approche del'an2000, desquestions seposent quant
àl'avenir del'IAE. D'unepart,bienqueleconcept devaleur transactionnelle soitassez clair, nous
savons parexpérience quecertains exportateurs manipulent lesvaleurs afinderéduire lemontant des
droits d'importation ettaxes, cequifaitperdre desrecettes etexpose lesproducteurs locaux àune
concurrence déloyale. Lespetites économies n'ontpaslesmoyens desedoter d'unebasededonnées
leurpermettant decomparer lesprix. Deplus, certaines marchandises comme lesmédicaments, les
produits chimiques etlesproduits comestibles doivent fairel'objetd'uneattention spéciale pourgarantir
leurqualité etréduire lesrisques auxquels ilspeuvent exposer lespersonnes etl'environnement. Tels
sontquelques-uns desmotifs pourlesquels leKenya recourt actuellement àl'IAE.
Lecontrôle delaqualité detoutl'éventail desproduits d'importation essentiels nécessiterait
desinvestissements tropélevés pourlespetites économies. C'estpourcesraisons queleKenya achargé
lessociétés d'IAEd'effectuer desessais delaboratoire, etdecontrôler lechargement etleplombage
desconteneurs, etespère qu'unepartie aumoins decesactivités pourront êtrepoursuivies au-delà de
l'an2000.
Enmai1994, leKenya aremplacé sonancien contrat d'inspection avant expédition (IAE) fondé
surlesopérations dechange etadministré parlaBanque centrale paruncontrat fondé surlavaleur
endouane administré parleMinistère desfinances. Encequiconcerne lateneur dececontrat, les
conseils fournis parlaBanque mondiale, leFMIetlesconseillers del'administration desdouanes ont
étéprisencompte. Lenouvel arrangement esttrèsdifférent del'ancien régime fondé surlesopérations
dechange. Après consultation dessociétés d'IAE,ilaétéunanimement reconnu quelenouveau régime
étaitraisonnable etréaliste, maisqu'ilfallait revoir lesméthodes etlefonctionnement desentités d'IAE.
Lescaractéristiques decerégime sontexposées ci-après.
LeKenya avaitattribué descontrats d'IAEparrégion géographique àtroissociétés. Celles-ci
étaient doncenconcurrence pourleursopérations danslepays, cequiaétéparticulièrement utilelorsque
leKenya adécidé d'adopter lenouveau régime.G/PSI/WP/W/14
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Lecontrat de1994 obligeait l'entité d'IAEàtransmettre lesdonnées d'inspection parvoie
électronique aubureau local chargé d'imprimer lesaccusés debien-trouvé, cequigarantissait que
l'administration douanière etl'importateur endisposaient bienaumoment del'importation. Cette
obligation étaitabsente desprécédents contrats et50pourcentenviron desaccusés debien-trouvé
n'étaient pasprêts aumoment del'importation.
Lenouveau contrat exigeait quel'entité d'inspection avant expédition fournisse unaccusé de
bien-trouvé trèsdétaillé indiquant leniveau d'inspection, pourchaque inspection, aumoyen d'uncode
apposé. Cerenseignement, destiné àl'administration desdouanes, devait l'aideràdéterminer leniveau
ducontrôle douanier aumoment delaprésentation deladéclaration d'importation. L'accusé de
bien-trouvé devait aussi obligatoirement indiquer lemontant desdroits ettaxes exigibles autauxde
change envigueur aumoment desonétablissement, etfournir d'autres détails.
Aumoment oùleKenya alancé cenouveau système, lesprescriptions enmatière delicences
d'importation établies parlaBanque centrale etfondées surlecontrôle dechange avaient étésupprimées.
Unnouveau formulaire dedéclaration d'importation devait désormais êtreprésenté auxbanques
commerciales quipercevaient uneredevance poursontraitement. Lemontant dedroitétaitcalculé
enfonction delavaleur f.a.b. déclarée parl'importateur etlesbanques commerciales envoyaient la
déclaration d'importation àlasociété d'IAEconcernée. Celle-ci vérifiait silatransaction devait faire
l'objet d'uneinspection etsaisissait lesrenseignements fournis.
Lenouveau contrat exige enoutre quelessociétés d'IAEcommuniquent lesrenseignements
figurant surleformulaire dedéclaration d'importation etl'accusé debien-trouvé àl'Administration
desdouanes, quilestransmet auxautres administrations chargées d'établir lesprévisions derecettes
etd'élaborer lapolitique commerciale. Lesrenseignements figurant surleformulaire dedéclaration
d'importation etl'accusé debien-fondé sonttransmis auxmicro-ordinateurs del'Administration des
douanes auxfinsdelavérification delavalidité desdocuments présentés parl'importateur. Touten
limitant lerisque dedéclaration frauduleuse, cetransfert électronique desdonnées facilite lecommerce
enréduisant deprèsde50pourcentledélaidetraitement deladéclaration d'importation. Letransfert
desrenseignements fournis parlessociétés d'IAEpeutposer desproblèmes techniques, maisc'est
unélément essentiel dusystème d'inspection avant expédition misenplace auKenya.
Lenouveau régime institué en1994 apermis d'augmenter considérablement lesrecettes.
L'Administration desdouanes aétabli uneprocédure etl'accusé debien-trouvé indique unevaleur
plancher pourlavaleur endouane. Toute contestation delapartdel'importateur encequiconcerne
l'évaluation del'entité d'IAEfaitl'objet d'uneprocédure derèglement après letraitement dela
déclaration d'importation. L'augmentation desrecettes d'importation apermis d'abaisser lestauxde
droits cequi,enparticulier danslecasdestauxlesplusélevés, aeuuneffetpositif surlemontant
desrecettes grâce àlaréduction del'incitation àfrauder.
Dans lecadre ducontrat de1994, untrèsgrand nombre dedéclarations d'importation sesont
révélées frauduleuses, enparticulier encequiconcerne lesdéclarations relatives aupaiement des
redevances. Cesformulaires étaient soumis auxsociétés d'IAEquipouvaient détecter lesfraudes et
refuser ladéclaration lecaséchéant. Celaaincité leKenya àmodifier lesystème, etleformulaire
dedéclaration d'importation estdésormais soumis directement àlasociété d'IAEsansversement d'une
redevance. Laredevance detraitement deladéclaration d'importation estcalculée surlabasedela
valeur c.a.f. (valeur endouane, assurance, fret)etestperçueenmême temps quelesdroits ettaxes
àl'importation. Cenouveau système aaussifacilité lecommerce enaccélérant lacommunication du
formulaire dedéclaration d'importation auxsociétés d'IAEetenpermettant àl'importateur d'avoir
affaire àuninterlocuteur unique. Leformulaire dedéclaration d'importation peutêtreenvoyé àla
société d'IAEparlaposte, parfaxouparmessager. Cette méthode aétéchoisie depréférence àcelle
utilisée enZambie oùcesontlesbanques commerciales quiperçoivent laredevance detraitement duG/PSI/WP/W/14
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formulairededéclarationd'importation,saisissentlesdonnéesetlestransmettentàlasociétéd'inspection.
L'Administration desdouanes duKenya alesmoyens derecouvrer cetteredevance.
Lecontrat précisait également ladernière étape duprocessus d'inspection avant expédition.
Ilfautimpérativement vérifier laconcordance desrenseignements figurant surl'accusé debien-trouvé
pours'assurer quelesrecettes sontintégralement perçues.Cerapprochement permet desavoir siles
marchandises ontétésurévaluées ousous-évaluées, silesdouanes ontperçul'intégralité desdroits
ousiunimportateur afaitentrer clandestinement desmarchandises. LeKenya n'estpasencore parvenu
àdéceler toutes lesdiscordances maislamiseenplacedel'infrastructure nécessaire àcetaspect essentiel
desonprogramme estenbonne voie.
Malgré lesbonsrésultats ducontrat queleKenya aconclu aveclesentités d'IAE,leurtravail
nefaitpasl'unanimité auseindugouvernement etparmi lesimportateurs. Denombreux casdefausses
déclarations ontétédécelés parl'IAEencequiconcerne lanature desmarchandises importées, leur
quantité, leurqualité, leurvaleur, etd'autres problèmes demême nature. Dans lamajorité deces
cas,cessociétés d'IAEnepeuvent pasêtreincriminées puisqu 'ellesn'ontcontrôlé nilechargement
nileplombage duconteneur etquedesmarchandises ontpuêtreajoutées ouéchangées après leur
intervention danslepaysd'exportation. Lesnouveaux contrats pour1997prévoient quelesexpéditions
parconteneur entier seront plombées etquedesanalyses delaboratoire pourront êtreexigées pour
lesproduits pharmaceutiques etalimentaires.
Lasuspicion àl'égard desentités d'IAEestrenforcée parlamise enévidence decasde
corruption parmi leursemployés. Ilfautadmettre quecessociétés, comme toute autre organisation,
peuventrecruterde"mauvais"employés.Toutefois,ellesdoiventmettreenplacedesmoyensdecontrôle
interne appropriés pourseprémunir contre cerisque. Ilsemble quelesentités d'IAEnedisposent
pastoutes demoyens decontrôle satisfaisants, etilfautdoncquelalégislation dupayscontractant
etlescontrats passés aveclesentités d'IAEcontiennent desrègles strictes àcetégard. Onpourrait
aussi, auniveau mondial, renforcer laresponsabilité desentités d'IAEencasd'erreurs oud'omissions.
Lesgouvernements quifontappel àl'IAEsedemandent comment mieux contrôler cetteactivité
etenréduire lecoûttoutenl'adaptant mieux àleursbesoins etàceuxdesimportateurs. Denombreuses
administrations desdouanes étudient lamiseenoeuvre d'uneapproche sélective, renfor çantl'inspection
physique desexpéditions àhautrisque etlalimitant danslecasdesexpéditions àbasrisque. L'inspection
sélective desexpéditions estunequestion délicate etpeutconstituer uneviolation del'Accord duGATT
surl'inspection avant expédition.
LeKenya avait l'intention d'introduire progressivement uneinspection sélective durant la
deuxième année ducontrat de1994, quiavaitétéconclu pourtroisans,àl'aided'unebasededonnées
surleprofil durisque quidevait êtreétablie parlessociétés d'IAE. L'inspection sélective étaitpratiquée
parplusieurs paysayant recours àl'IAEetl'idéen'étaitpasnouvelle. Toutefois, ellen'apasétémise
enoeuvre danslecadre ducontrat de1994 nidanslecontrat renouvelé de1997etellen'apasdonné
satisfaction dansd'autres pays.
Lesinspections avant expédition doivent êtremenées d'unemanière nondiscriminatoire
conformément auxAccord duCycle d'Uruguay. C'estuneobligation contraignante pourtousles
Membres del'Organisation mondiale ducommerce (OMC) quifontappel àdesentités d'inspection
avant expédition.
Dans lapratique, uneentité d'IAEfaittoutes sortes d'inspections plusoumoins détaillées pour
s'acquitter desonmandat. Parexemple, ellepeutprocéder àl'inspection physique desmarchandises
eneffectuant undécompte complet etéventuellement plomber leconteneur etvérifier lesdates
d'expiration, ousecontenter dejeteruncoupd'oeilsurleproduit exporté. Pourvérifier leprix,elleG/PSI/WP/W/14
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lecompare habituellement àunebasededonnées informatisée quiluipermet dedéterminer lavaleur
etlaclassification SHdelamarchandise. Leniveau d'inspection atoujours étélaissé àl'unique
appréciation del'entité d'IAE.
Onpourrait objecter que,danslecadre desarrangements actuels, lefaitqu'uneentité d'IAE
soitseule àdécider dudétail del'inspection oudelanon-inspection constitue unediscrimination étant
donné quecettedécision n'estpascontrôlée oufondée surdescritères logiques. C'estpourquoi certains
gouvernements ouorganismes sedemandent siuneinspection sélective pratiquée neserait pasplus
rentable.
Prenons l'exemple d'unimportateur devoitures neuves quiatoujours déclaré avecexactitude
lavaleur, laquantité etlenuméro desériedechaque voiture. Bienquelavaleur decetyped'expédition
soitélevée, faut-il faireuneinspection, détaillée ounon,pourchaque importation? Ilestvraisemblable
qu'enfaitl'entité d'IAEneprocède pasàuneinspection détaillée dechaque expédition etilconvient
desedemander s'ilestjustifié delarémunérer pourunservice complet àchaque expédition. Dans
cetexemple, onpeutendouter étantdonné quetoutes lesexpéditions nesontpasinspectées avecle
même soinet/ou quelaplupart desinspections sontsuperflues. Ilconviendrait toutefois dedemander
àlasociété d'IAEdefaireoccasionnellement desinspections détaillées pourconfirmer l'honnêteté des
importateurs etdeluiverser unerémunération enrapport avecleniveau duservice fourni.
Al'inverse, parexemple, ilarrive quedesproduits pharmaceutiques etalimentaires soient
bradés lorsqu 'ilssontpresque périmés. Legouvernement nedevrait-il pasdemander àl'entité àlaquelle
ilaconfié lecontrat d'inspection deprocéder àdesinspections détaillées etderechercher l'origine
duproblème danslepaysd'exportation plutôt qued'avoir àfairerefuser l'importation parlesdouanes
àlafrontière? Danscesexemples, lesentités d'inspection avant expédition rendraient ungrand service
augouvernement, aupublic etauximportateurs honnêtes.
Certains gouvernements etorganismes internationaux ontaussi lesentiment quel'inspection
avant expédition estinefficace àdesfinsdouanières. Parailleurs, lesorganismes douaniers peuvent
penser quelesentités d'IAEmenacent leursouveraineté ets'opposer àleurintervention. LeKenya
donne l'exemple d'unpaysoùl'inspection avant expédition estconsidérée comme uninstrument efficace
àdesfinsdouanières etoùuncompromis aététrouvé pourréduire auminimum lesobstacles au
commerce qu'elleengendre. Lefaitdepouvoir demander àl'entité d'inspection avant expédition de
procéder àdesexamens sélectifs faciliterait lecommerce toutenprotégeant lesimportateurs etles
consommateurs.
Conscients detouscesproblèmes, lesgouvernements sontplusexigeants àl'égard desentités
d'inspection avant expédition etleurdemandent demoduler leurintervention enfonction delasensibilité
destransactions. Lesgouvernements veulent récompenser lesimportateurs honnêtes etfaciliter leur
travail toutenassurant uneinspection approfondie, nondiscriminatoire, desimportations àhautrisque.
Malgré desirrégularités connues etdesplaintes adressées parlesautorités douanières auxentités
d'inspection, celles-ci n'ontquasiment rienfaitpourrenforcer l'inspection desimportations sensibles.
Aucontraire, ellesseretranchent derrière l'obligation denon-discrimination pourexcuser leurinertie.
Larévolution delamicro-informatique quitouche aujourd 'huilespaysendéveloppement offre
enthéorie unexcellent moyen d'instaurer unesélectivité nondiscrétionnaire. Elleouvre lavoieàde
nouvelles pratiques d'inspection impensables ilyaquelques années.
Onpourrait concevoir unsystème sélectif informatisé surlabased'unenotation desdivers
paramètres: importateur, exportateur, position SH,valeur, paysd'exportation etmode detransport.
Achaque paramètre serait attribué uncoefficient depondération. Uneinspection complète seraitG/PSI/WP/W/14
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obligatoire parexemple lorsque lanotederisque laplusélevée estdonnée àl'importateur, aupays
d'exportation ouàlaposition SH.
Celapermettrait auxsociétés d'IAEdenepasavoir àdéterminer arbitrairement leniveau
d'inspection etlesmettrait àl'abridecritiques injustifiées.
Legouvernementbénéficieraitluiaussidecesystèmepuisqu'ilauraitl'assurancequelessociétés
d'IAEorientent leurs efforts surlesdomaines lesplussensibles. Acetégard, lessociétés d'IAE
amélioreraient leurimage d'auxiliaire despouvoirs publics.
Larévolution informatique danslespaysendéveloppement entraînera nécessairement une
évolution desclauses types descontrats d'inspection avant expédition danslemonde entier. Les
gouvernements etlesimportateurs voudront modifier lesarrangements existants afinderéduire leurs
coûts etilschercheront àenréduire progressivement laportée lorsque lescapacités desdouanes et
l'informatisation auront atteint undéveloppement suffisant pourqu'onpuisse sepasser del'IAE. Les
services d'IAEpourraient cependant conserver unrôled'agent intermédiaire encesensqu'ilsaideraient
directementl'importateuràvérifierlaqualitéetlaquantitédesimportationsetàévitertoutesurfacturation
visant àescroquer lesentreprises. Enoutre, danslecadre desrègles duGATT enmatière d'évaluation
endouane, lessociétés d'IAEpourraient serendre utiles endonnant auxdouanes leuravissurcertaines
importations dontlavaleur endouane estcontestée etlorsque lesdouanes ontbesoin d'éléments
d'évaluation pourcontester ladéclaration del'importateur. L'informatisation del'établissement de
ladéclaration del'importateur del'évaluation desrisques auxfinsdelasélection desexpéditions devant
fairel'objet d'uneinspection facilitera leschoses.
Lefutur rôledesentités d'IAEdanslespaysendéveloppement danslecadre durégime
d'évaluation endouane duGATT doitêtreexaminé plusavant. L'intérêt actuel del'IAEdanslecadre
delaDéfinition delavaleur endouane deBruxelles estqu'ellesupprime toutepossibilité denégociation
desdroits dedouane aupoint d'entrée. Enoutre, lasociété d'IAEfournit généralement auxnégociants
uneévaluation raisonnable -habituellement lavaleur établie parl'inspection ouunevaleur calculée
surlabase demarchandises identiques ousimilaires échangées entre lespays enquestion.
Malheureusement, l'obligation derespecter lesrègles duGATT enmatière d'évaluation endouane
d'ici2000 empêchera ungrand nombre depaysendéveloppement dedisposer decettevaleur. Au
mieux, l'évaluation del'entité d'inspection pourra aider àdétecter lesfausses déclarations mais le
problème ducontrôle desvaleurs endouane négociées ressurgira. Ilconvient desedemander
sérieusements'ilestjudicieuxd'obligerlespaysdontl'administrationdouanièreestencoreembryonnaire
àappliquer pleinement lesrègles duGATT d'ici2000.
Lespaysquidisposent deressources limitées, comme leKenya, auront toujours besoin de
s'adresser àunetierce partie indépendante pourconnaître lesprixpratiqués parlespaysexportateurs
etcontrôler laqualité (enparticulier pourlesproduits touchant àlasanté) etlaquantité. Certes, les
capacités desadministrations nationales serenforcent peuàpeu,maisceprocessus serapluslongque
prévu etengagera plusderessources quecelles dontnousdisposerons d'ici2000. Ilfaudra redéfinir
lerôledesentités d'inspection mandatées pourassurer aumeilleur coûtl'évaluation etlecontrôle de
laqualité etdelaquantité.
L'expérience duKenya pourrait aider d'autres paysàélaborer descontrats d'IAEefficaces.
Ilestclairquesonsuccès repose surl'attention apportée àladéfinition dumandat decessociétés,
surleurbonne gestion etsurl'utilisation del'informatique. C'estsurcettebasequel'ondevrait établir
lesfuturs contrats d'IAEdanslemonde. Malheureusement, lesleçonstirées decetteexpérience perdront
unegrande partie deleurutilité dufaitdel'obligation d'appliquer intégralement lesrègles d'évaluation
duGATT en2000. Ilfaudrait soitredéfinir lerôledesentités d'inspection, soitprévoir unedérogation
spéciale pour permettre auxpays endéveloppement àfaible revenu decontinuer àrecourir aux
évaluations desentités d'inspection danslebutdelimiter lespratiques discrétionnaires oulanégociation
desdroits dedouane.