RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL S/C/W/26
7deoctubre de1997
DEL COMERCIO(97-4342)
Consejo delComercio deServicios
EFECTOS ECON ÓMICOS DELALIBERALIZACI ÓN
DELOSSERVICIOS
Nota documental delaSecretaría
1. LaSecretaría hapreparado lapresente notaapetición delConsejo delComercio deServicios.
Según seindica enelinforme delConsejo delComercio deServicios alConsejo General (S/C/3), esta
notaformará parte deunprograma másamplio deintercambio deinformación, cuyo objetivo es
"contribuir aunaevaluación delcomercio deservicios queseríadeutilidad paralasfuturas negociaciones
delsector delosservicios". Deconformidad conlasolicitud delConsejo, lasconsideraciones siguientes
sondecarácter general ynoserefieren condetalle aaspectos específicos delsector. Paraampliar
lainformación seadjunta unabibliografía deestudios empíricos enlosqueseexaminan losefectos
delaspolíticas deliberalización endeterminados países ysectores, publicados apartir de1990.
A. ELPAPEL DELOSSERVICIOS ENELDESARROLLO ECON ÓMICO
2. Sibienexistennumerosasdiferenciasentrelaspautasdeproducciónydeempleodelosdiferentes
países-queguardanrelaciónconelniveldedesarrollo,laubicacióngeográficaoladotaciónderecursos-,
loseconomistas hanreconocido desde hacemucho tiempo algunas tendencias ocaracterísticas comunes.
Entre ellasfigura enparticular laimportante función quedesempeñan losservicios como fuente de
actividad económica, función queseamplía amedida queseincrementan losingresos. Porejemplo,
amediados deldecenio de1990, laparticipación delsector delosservicios enelPIBascendía a
aproximadamente el40porciento enUganda, el50porciento enZambia, másdel60porciento en
Corea yelBrasil, yel80porciento enlosEstados Unidos.1
3. Laexpansión delsector delosservicios sehaatribuido afactores relacionados conlademanda
ytambién conlaoferta. Porunaparte, lademanda denumerosos servicios depende engranmedida
delosingresos, esdecirqueamedida quelapoblación recibe mayores ingresos suconsumo deservicios,
talescomo elturismo, laeducación ylasalud, crece másrápidamente quesudemanda deproductos
manufacturados odeproductos agrícolas. Porotraparte, elaumento delaproductividad esinferior
enmuchos sectores deservicios queenelsector manufacturero yenlaagricultura moderna, loque
sedebe, entre otras cosas, aqueporlogeneral esmásdifícil sustituir mano deobraporcapital en
laproducción deservicios (restaurantes, hoteles, transporte enautobuses, etc.). Estoasuvezhahecho
quelosprecios demuchos servicios tradicionales hayan aumentado demanera relativamente másrápida
quelosprecios delasmercancías.
4. Hasta uncierto punto, elincremento delaparte correspondiente alosservicios enelPIB,en
particular sisecalcula aprecios corrientes, también refleja loscambios deunaeconomía enmateria
1Losdatos proceden derecientes Exámenes delaPolítica Comercial llevados acaboenlaOMC. Noobstante,
lacomparabilidad entre países puede verse afectada porlasdiferencias queexisten enmateria deconceptos
estadísticos yotros problemas demedición (porejemplo, dificultades paradistinguir entre elsector estructurado
yelnoestructurado).S/C/W/26
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deorganización. Enloqueserefiere alaeficiencia, lasempresas manufactureras hanmostrado una
tendencia cadavezmayor adesplazar alexterior ciertos servicios, como eldiseño, lafinanciación o
eltransporte, queanteriormente seprestaban enlapropia empresa yactualmente seadquieren a
proveedores especializados. Alformar parte delainfraestructura, numerosos sectores modernos de
servicios, enparticular lastelecomunicaciones, losservicios financieros yeltransporte, nosólo
proporcionan productos acabados paraconsumo, sinotambién insumos deproducción básicos para
unagranvariedad deindustrias usuarias.
5. Aunque también aumenta conelpasodeltiempo, laparte correspondiente alosservicios en
elcomercio exterior hasidoinferior asuparticipación enlaproducción yelempleo. Lascorrientes
comerciales internacionales siguen consistiendo sobre todoenmercancías, loquecorrobora laidea
generalmente aceptada dequelosservicios sonmenos transportables ycomercializables quelas
mercancías.Porejemplo,aunquerepresentanaproximadamentelascuatroquintaspartesdelaproducción
nacional, elsector deservicios delosEstados Unidos norepresenta actualmente másdeuncuarto del
totaldelasexportaciones estadounidenses. (Enlasimportaciones lecorresponde unasexta parte.)
Entérminos globales, según lasestadísticas delasbalanzas depagos, laparte correspondiente alos
servicios eneltotaldelcomercio mundial esdeaproximadamente unquinto. Entérminos absolutos,
estorepresentó en1995alrededor de1,2billones dedólares EE.UU., oseaaproximadamente eldoble
delvalor totaldelcomercio mundial demáquinas deoficina yequipo detelecomunicaciones.
6. Lasestadísticas comerciales corrientes, basadas enlosdatos sobre balanzas depagos, nodan
enabsoluto unaideacabaldelascuestiones económicas queestánenjuego. Enprimer lugar, noabarcan
losservicios incorporados amercancías, talescomo eldiseño olosconocimientos técnicos. Ensegundo
lugar, losdatos sobre corrientes transfronterizas noincluyen unmodo deprestación deservicios que
reviste unaimportancia fundamental, esdecir, laproducción yventa pormedio defiliales enel
extranjero. (Cadenas derestauración rápida yhoteles, organización deviajes engrupo, consultores,
empresas debancos ydeseguros, servicios detarjetas decrédito, etc.) Siseemplea unadefinición
másamplia queincluya estossuministros, losservicios resultan mucho más"comercializables" delo
quepodría sugerir unacontabilidad convencional.
B. ARGUMENTOS ENFAVOR DELALIBERALIZACI ÓNDELOSMERCADOS
7. Desde unaperspectiva económica, noexiste enprincipio ninguna diferencia entrelaproducción
debienes yladeservicios. Ambas están regidas porconjuntos análogos deobjetivos, incentivos y
limitaciones. Enambos casos, laactividad económica genuina deunaempresa consiste enemplear
ycoordinar lautilización delosfactores deproducción -capital, mano deobraytecnología- conmiras
asatisfacer lademanda deposibles clientes, nacionales oextranjeros. Larentabilidad delaempresa
y,portanto, lasposibilidades desupervivencia ydecrecimiento estádeterminada porsucapacidad
deprever losfactores deoferta ydedemanda, talescomo lossalarios, elcosto delainversión, los
precios delosinsumos ylascondiciones delmercado enloquerespecta alproducto final, asícomo
deresponder aestos factores.
8. Enunaeconomía demercado, lasconsideraciones derentabilidad privada sonelfactor
determinante paraasignar losrecursos deproducción entre lasempresas, lossectores ylospaíses,
ydentro decadaunodeellos. Seespera quelosmercados abiertos alienten elmejoramiento dela
calidad ylainnovación delosproductos ylosprocesos; reduzcan lasposibilidades dedesperdicios
ydebúsqueda derentas; limiten elpoder económico decualquier agente particular, ygaranticen a
losusuarios ladisponibilidad constante delosbienes yservicios pertinentes. Porlotanto, las
modificaciones estructurales basadas enelmercado ayudan afomentar unequilibrio óptimo, desde
laperspectiva delusuario, entre lacalidad delosproductos, lavariedad delosmismos ylosprecios.
Almismo tiempo, laposibilidad derecurrir aotrasfuentes deoferta reduce elriesgo deconmociones
yperturbaciones económicas. ¿Quéconsecuencias tieneestoparalaorientación ygestión delaspolíticas
económicas?S/C/W/26
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C. CONSECUENCIAS ENMATERIA DEPOLÍTICAS
9. Laspolíticas basadas enelmercado secentran enlacreación yelmejoramiento delmarco
institucional paralaadopción dedecisiones privadas. Enestecontexto, sehacehincapié engarantizar
condiciones competitivas enlosmercados defactores yproductos, mejorar latransparencia, eliminar
losobstáculos deentrada ylasdistorsiones delosprecios, yevitar lasdivergencias entre las
consideraciones deeficiencia privada ysocial. Porconsiguiente, lasiniciativas apropiadas podrían
incluir, teniendo encuenta lasituación realdecadasector ydecadapaís: a)iniciativas depolíticas
favorables alacompetencia conelobjeto deeliminar, porejemplo, losobstáculos queimpiden elacceso
ylosderechos deexclusividad tradicionales; b)laapertura delmercado alexterior, afindequelas
industriasnacionalestenganqueconfrontarseconlamejorprácticainternacional;c)requisitosenmateria
deinformación y,endeterminadas esferas sensibles, normas cautelares paraproteger elinterés público;
d)reformas institucionales queprevean unasupervisión reglamentaria independiente; ye)medidas
queincluyan loscostos sociales imputables alasrepercusiones sobre elmedio ambiente yotras
externalidades enlasdecisiones relativas alaproducción ylainversión.
10. Sibienesprobable quetalesiniciativas enmateria depolíticas pueden beneficiar acualquier
sector delaactividad económica, suelen sermásurgentes ytambién másinteresantes ypromisorias
enlasindustrias deservicios másimportantes. Lanecesidad deintroducir reformas institucionales
enlossectores deservicios, asícomo susposibles beneficios, seponen demanifiesto enlassiguientes
consideraciones:
- Enmuchos sectores deservicios, elmarco tradicional delareglamentación yelcontrol
administrativos destinados aasegurar laviabilidad ylaestabilidad delossuministros,
noseadapta convenientemente aunentorno quesecaracteriza porrápidos cambios
tecnológicos yeconómicos.
Lacantidad deinversiones ydeconocimientos técnicos necesarios paraperfeccionar
yexplotar lossectores deservicios modernos, como lastelecomunicaciones, pueden
superar ampliamente lacapacidad normal delasadministraciones gubernamentales.
Almismo tiempo, losdatos empíricos sugieren queunapronta liberalización puede
contribuir considerablemente aqueunpaísresulte atractivo paralaradicación de
nuevas inversiones enmodernas industrias deservicios.
- Amplios sectores deservicios hanestado sometidos durante mucho tiempo aunaestricta
reglamentación, loquesugiere quelasposibilidades deliberalización sonespecialmente
grandes, conlosconsiguientes beneficios económicos.
Ennumerosos países, lasiniciativas deliberalización ydesregulación handejado de
lado inicialmente losservicios, debido alaexistencia demonopolios públicos
establecidos desde antigua data(porejemplo, enlossectores detelecomunicaciones
básicas, seguros, servicios bancarios para elpúblico engeneral ytransporte por
ferrocarril) yalaopinión tradicional dequelosservicios sonmenos transportables
ycomercializables quelasmercancías, yporlotanto, dequesucomercio sepresta
menos alaliberalización. Sinembargo, estaopinión nopuede mantenerse anteciertos
avances reglamentarios ytécnicos (porejemplo, laaparición delascomunicaciones
porsatélite ylasoperaciones bancarias electrónicas) ylaconsiguiente reducción de
losobstáculos -tecnológicos oreglamentarios-, quedificultaban lacompetencia yel
comercio.
- Cuando noseintroducen reformas impulsadas porelmercado, laexpansión alargo
plazo denumerosos sectores deservicios enelproceso dedesarrollo aumentaría
gradualmente lareglamentación yelcontrol gubernamentales.S/C/W/26
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Lasvariaciones delaoferta ylademanda quebenefician asectores talescomo los
servicios financieros, lastelecomunicaciones oeltransporte aéreo aumentarían, en
elcaso dequelosregímenes actuales semantuvieran, elalcance delcontrol
reglamentario delaproducción yelempleo enunaeconomía.
- Dado quemuchos sectores deservicios forman partedelainfraestructura, esprobable
quelasreformas destinadas amejorar laeficiencia -inclusive lasmodificaciones
reglamentarias einstitucionales- fomenten lacompetitividad demuchas actividades
posteriores delproceso deproducción yque,porlotanto, mejoren losresultados
económicos globales.
Desde estaperspectiva, laliberalización delosservicios nosería considerada como
unaconcesión aotros países, sinocomo unacondición previa para mejorar los
resultados delaindustria nacional. Lainclusión delosservicios enlaparte principal
delsistema multilateral, loqueseprodujo enlaRonda Uruguay, haceposible que
losgobiernos afiancen esasreformas enuncontexto internacional, protegiéndolas así
dedesfases yregresiones.
11. Enmuchos casos, ladistinción entreliberalización internacional ynacional resultaría artificial.
Desde laperspectiva delapolítica comercial, laapertura delmercado externo yladelmercado interno
deben realizarse normalmente almismo tiempo, afindeasegurar quelosposibles beneficios delas
condiciones deacceso másliberales noseveancontrarrestadas porelmantenimiento deobstáculos
internos. Estoserefleja también enelalcance deloscompromisos deacceso alosmercados contraídos
porlosMiembros delaOMC enelmarco delAGCS. Lasdisciplinas delartículo XVIseaplican tanto
alasrestricciones discriminatorias como alasnodiscriminatorias, yabarcan lasmedidas dirigidas
concretamente contra losproveedores extranjeros ytambién lasqueafectan atodos losparticipantes
enelmercado.
D. COSTOS YBENEFICIOS RELACIONADOS CON ELREAJUSTE
12. Elreajuste esunelemento central delsistema demercado, ytodoreajuste supone uncoste.
Sibienlaspolíticas económicas pueden estardestinadas amejorar lascondiciones delainversión y
elcrecimiento -mediante mejoras delainfraestructura, reformas impositivas yarancelarias yunagestión
macroeconómica prudente-, nopueden lógicamente garantizar laprosperidad sinimponer ningún
sacrificio. Porconsiguiente, losgobiernos suelen tener quehacer frente ademandas deprotección,
enparticular cuando seejerce presión sobre sectores amplios ybienorganizados.
13. Desde unaperspectiva depolítica social, losinconvenientes másobvios sonlosrelacionados
coneldesplazamiento demano deobra, ladesvalorización deaptitudes, lanecesidad deunanueva
formación profesional yposiblemente losdesplazamientos geográficos dentro deunaregión. Sibien
podría haber argumentos enfavor deunaasistencia oficial parafacilitar elreajuste, resulta dudoso
queestosgastos puedan justificar iniciativas quesuspendan lasseñales delmercado yretrasen oimpidan
loscambios estructurales. Enprimer lugar, losprocesos deajuste suelen serdecarácter temporal,
ylaspérdidas queseproduzcan secompensarán conlasfuturas corrientes deingresos. Ensegundo
lugar, desde unaperspectiva queabarque todalaeconomía, dichas pérdidas sedeben comparar con
lasconsecuencias quetraería lanointroducción delreajuste yconloscostos dinámicos ocasionados
aloscontribuyentes, consumidores y/oindustrias usuarias. Losgobiernos también tendrían que
contemplar laposibilidad dequesiseprotege aunsector delasfuerzas delmercado, estopodría servir
como precedente paramuchos otros sectores. Laprotección sectorial puede resultar sumamente
contagiosa.
14. Detodos modos, sepuede argumentar conalgún fundamento quelasconsecuencias sociales
directas delreajuste sonmenos graves enmuchos sectores deservicios queenlasindustrias
manufactureras ylaminería tradicionales oenlaagricultura. Considérense lashipótesis siguientes:S/C/W/26
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- Losreajustes enlasindustrias deservicios, talescomo losservicios bancarios, los
seguros olastelecomunicaciones, generalmente seproducen enunentorno sectorial
dinámico, enelquelossegmentos enexpansión ofrecen rápidamente posibilidades
deempleo aquienes quedan sintrabajo enlossegmentos quesufren reducciones.
- Debido aquetienen unmenor grado deespecialización profesional enunsector
determinado, losempleados delsector deservicios pueden aceptar engeneral unamayor
movilidad que,porejemplo, losmineros olosagricultores.
- Losprofesionales dealgunos sectores deservicios tradicionalmente protegidos -como
eltransporte aéreo olosservicios jurídicos- normalmente noseencuentran enlafranja
másbajadeingresos delpaís,porloquepueden disponer deunmayor margen para
"concesiones"quelostrabajadoresdeindustriasmanufacturerasenvíasdedesaparición.
Porotraparte, caberecordar queesprobable quelaliberalización derivada delreajuste genere
importantes dividendos desde elpunto devista delosresultados económicos globales, dado que
numerosos sectores deservicios modernos forman parte delainfraestructura. Aloseventuales
"perdedores" lesresultará másfácilvolver aocupar unlugar enunaeconomía dinámica quegenere
oportunidades favorables enmateria deingresos ydeempleo queenunsistema paralizado yresistente
alcambio.
15. Elpapel fundamental quedesempeñan lastelecomunicaciones, losservicios bancarios yotros
servicios enunaeconomía moderna nocarece deriesgos. Lasperturbaciones técnicas ofinancieras
queseproduzcan enesossectores pueden tenerhondas repercusiones entodalaeconomía. Porejemplo,
seríaprácticamente imposible proteger incluso almáspequeño productor deunaregión distante de
laconmoción producida porlaquiebra deunbanco importante. Demodo análogo, lainterrupción
deltransporte odelastelecomunicaciones podría paralizar cualquier actividad económica enunplazo
muybreve. Asuvez,talesriesgos hanllevado apromulgar innumerables limitaciones reglamentarias
-prescripciones sobre elnivelmínimo derecursos propios ylacalidad delosactivos, normas técnicas
detelecomunicaciones, etc.-destinadas agarantizar ladisponibilidad ininterrumpida delosservicios
técnicos ycomerciales básicos.
16. Nohayninguna disposición enelAGCS -nitampoco enelGATT- queobligue alosgobiernos
asuprimir todonivelrazonable dereglamentación técnica ocomercial.2Sinembargo, elAGCS impone
limitaciones alautilización derequisitos innecesariamente restrictivos odiscriminatorios enlossectores
consignadosenlistas.Porconsiguiente,sepuederequeriralosgobiernosquecomplementenlasmedidas
deapertura delosmercados conunexamen delareglamentación nacional. Lasreformas consiguientes
pueden suponer uncoste político, enparticular cuando afectan alosingresos degrupos deproductores
biendefinidos, peronormalmente noreducirán laprotección delosconsumidores olosacreedores.
17. Enlosúltimos añossehanrealizado muchas investigaciones paraverificar siestasexpectativas
seconcretan yenquécondiciones. Lasiguiente bibliografía ofrece unpanorama delaspublicaciones
aparecidas desde 1990. Laselección desectores odepaíses haestado determinada exclusivamente
porladisponibilidad detextos publicados ynorefleja ninguna selección apriori delaSecretaría.
2Véase, porejemplo, Kono, M.yotros (1997), Mercados abiertos deservicios financieros: lafunción del
AGCS, Estudios especiales delaOMC, Ginebra.S/C/W/26
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