RESTRICTEDORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCES/WPGR/W/27/Rev.1
7 mai 1999
(99-1867)
Groupe de travail des règles de l'AGCS
QUESTIONS POUR LES DISCUSSIONS FUTURES SUR
LES MESURES DE SAUVEGARDE D'URGENCE
Note du Secrétariat
Révision
1. Le Secrétariat a révisé sa précédente note, datée du 20 novembre 1998, à la demande du
Groupe de travail des règles de l'AGCS.  La présente version tient compte des débats sur les questions
en rapport avec les sauvegardes qui ont eu lieu aux réunions du Groupe de travail du1
er décembre 1998 et des 19 février 1999 et 16 avril 1999.  Pour plus de commodité, toutes les
modifications de fond apportées à la version initiale sont indiquées en italique.
2. La présente note traite tout d'abord des différentes formes qu'un mécanisme de sauvegarde
peut revêtir dans le cadre de l'AGCS.  Elle expose ensuite les questions à examiner plus avant, sur la
base du plan d'ensemble présenté par le Venezuela (Job n° 5412, daté du 14 octobre 1998), descommunications présentées par les Membres et du précédent que constitue l'article XIX du GATT
de 1994 et l'Accord sur les sauvegardes.
I. Les différentes formes que pourrait revêtir un mécanisme de sauvegarde
3. Les Membres ont fait des suggestions quant aux diverses formes que pourrait revêtir un
éventuel mécanisme de sauvegarde dans le cadre de l'AGCS.  Une des vues exprimées était qu'il
fallait suivre de près le mécanisme établi dans le domaine des marchandises.  Un tel mécanisme
pourrait comprendre des critères quantitatifs et des contraintes d'ordre procédural .  L'applicabilité
dans le contexte de l'AGCS des concepts figurant dans l'Accord sur les sauvegardes a été examinée
dans une précédente note du Secrétariat (S/WPGR/W/8).
4. Selon un deuxième point de vue, il fallait inclure des dispositions s'apparentant à une clause
de sauvegarde pour des secteurs particuliers dans les listes d'engagements spécifiques des Membres
(cet avis a été présenté dans une communication de s États-Unis, S/WPGR/W/17).  Il faudrait peut-être
néanmoins élaborer des règles à l'intention des Membres qui incluent de telles dispositions dans leurs
listes.  Il a été suggéré que ces règles - générales, par secteur ou par mode - énoncent l'obligation, pour
un Membre qui inclut dans sa liste une disposition s'apparentant à une clause de sauvegarde pour un
secteur donné de l'accompagner d'un engagement de libéralisation dans ce secteur.  L'ampleur de la
libéralisation justifiant l'inclusion d'une clause de sauvegarde serait sans doute déterminée par voie denégociation entre le Membre concerné et ses partenaires commerciaux.  Toutefois, certains
craignaient que la capacité de négocier l'inclusion d'une clause de sauvegarde ne dépende du pouvoir
de négociation, ce qui désavantagerait les petites économies;  qu'il ne soit difficile d'un point de vue
conceptuel et politique de recenser les secteurs dans lesquels il était probable que des "circonstances
imprévues" se produisent ou d'identifier d'une autre manière les domaines dans lesquels des mesuresde sauvegarde peuvent être mises en place;  et qu'il n'y ait pas dans l'AGCS de base juridique sur
laquelle fonder une approche conditionnelle et/ou par secteur en matière de sauvegardes.S/WPGR/W/27/Rev.1
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5. Un troisième modèle figure à l'article 5 de l'Accord sur l'agriculture.  La disposition pertinente
n'exige pas qu'un dommage soit causé à la branche de production nationale pour qu'il soit possible
d'appliquer une mesure de sauvegarde.  Les mesures sont déclenchées par un accroissement du
volume des importations ou une réduction du prix à l'importation et se traduisent par l'imposition de
droits additionnels dans des limites définies.  Le volume de déclenchement, qui entraîne l'applicationnon discriminatoire de droits additionnels, dépend du degré de pénétration des importations, tandis
que le prix de déclenchement, qui peut aboutir à l'application de droits additionnels fixés en fonction
de chaque expédition, est lié à certains prix de l'année de base exprimés en monnaie nationale.  On
s'est demandé toutefois s'il était possible, dans le secteur des services, de faire face aux besoins
énormes en données que cela représentait.  Il a également été dit que des problèmes de données se
posaient aussi dans le domaine des marchandises;  ils ne devraient pas empêcher la mise en place
d'un mécanisme qui soit suffisamment flexible du poin t de vue des éléments de preuve quantitatifs et
qui inclut des contraintes d'ordre procédural appropriées.
6. Une quatrième solution serait de recourir au modèle figurant à l'article 6 de l'Accord sur les
textiles et les vêtements, qui prévoit un mécanisme de sauvegarde provisoire pour les produits qui
n'ont pas encore été intégrés dans le cadre du GATT de 1994 et qui ne sont pas soumis à restriction.
Un traitement spécial est envisagé en cas d'application de mesures de sauvegarde à l'égard des petitsexportateurs, des pays les moins avancés, des producteurs de laine, du trafic de perfectionnement
passif et du secteur artisanal.  Les Membres doivent démontrer qu'un produit particulier est importé du
pays visé en quantités tellement accrues qu'il porte ou menace de porter un préjudice grave à la
branche de production nationale de produits similaires et/ou directement concurrents.  La sauvegarde
est appliquée de manière sélective à certains exportateurs.  On a fait valoir, toutefois, que cela semble
contrevenir au principe de la non-discrimination énoncé à l'article X et supposer la communication
d'un gros volume de données.
7. Récemment, les discussions ont porté sur les avantages et les inconvénients des mesures de
sauvegarde par secteur par opposition aux mesures de sauvegarde horizontales.  Une distinction
conceptuelle a été établie dans ce contexte entre les mesures de sauvegarde par secteur qui seraient
négociées au cas par cas pour inclusion dans les listes et celles qui seraient fondées sur des principes
convenus d'un commun accord.  Outre les réserves mentionnées ci-dessus (paragraphe 4), il a été
relevé que l'existence, en parallèle, de plusieurs mécanismes de sauvegarde risquait d'entraîner une
fragmentation du système et de nuire à la transpar ence.  Un mécanisme horizontal, fondé sur des
critères généralement applicables, pourrait être utilisé par tous les Membres lorsque la situation dans
un secteur donné, et éventuellement le mode de fourniture, satisfait aux critères pertinents.  Toutefois,
en dehors des questions de bien-fondé, des doutes ont été exprimés quant à la possibilité d'assujettirun mécanisme aussi général à des disciplines effectives (voir aussi la section II.5).  L'idée d'un
mécanisme de sauvegarde conçu à des fins d'application générale uniquement dans les secteurs
considérés comme exposés aux situations de crise a aussi été débattue.  Le choix de ces secteurs
pourrait toutefois se révéler difficile et risquerait d'avoir une trop grande incidence sur les décisions
en matière de commerce et d'investissement.
II. Liste de questions pour les discussions futures
1. Définition et portée des mesures de sauvegarde dans le secteur des services
- Sujet actif:  Qui applique la sauvegar de?  Ex.:  gouvernement, associations
professionnelles, banques centrales
8. Les mesures de sauvegarde seraient normalement appliquées par un Membre.  Il est
concevable qu'un Membre puisse confier la responsabilité d'une mesure à un organisme particulier.
L'AGCS donne une définition large des mesures des Membres, qui s'entendent des mesures prises par
des gouvernements et administrations centraux, régionaux ou locaux ainsi que par des organismes nonS/WPGR/W/27/Rev.1
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gouvernementaux lorsqu'ils exercent des pouvoirs délé gués par le gouvernement.  Les gouvernements
peuvent donc être tenus pour responsables, à l'OMC, des décisions ou mesures affectant le commerce
des services prises par des organismes non gouvernementaux, tels que ceux qui réglementent des
secteurs de services particuliers, qui exercent des pouvoirs délégués.  Cela pourrait être le cas si ces
organismes devaient être chargés de l'administration de la mesure de sauvegarde.  Selon un autre
point de vue, les mesures de sauvegarde ne devaient être prises que par les gouvernements, ce qui
exclurait les organismes qui exercent des pouvoirs délégués.
- Sujet passif:  À qui est-elle appliquée?  Pays, branche de production d'un pays,
entreprise déterminée
9. Cette question comporte deux volets qui sont liés:  premièrement, au nom de qui une mesure
de sauvegarde est-elle prise et, deuxièmement, contre qui est-elle prise?  Dans le cas desmarchandises, la mesure de sauvegarde est prise au nom d'une branche de production nationale, qui
s'entend de l'ensemble des producteurs de produits similaires ou directement concurrents en activité
sur le territoire d'un Membre, ou de ceux dont les productions additionnées de produits similaires ou
directement concurrents constituent une proportion majeure de la production nationale totale de ces
produits.  Selon une des vues exprimées au Groupe de travail, le précédent qui existe dans le domainedes marchandises devrait être suivi, et la mesure de sauvegarde devrait être prise pour protéger tous
les fournisseurs de services similaires ou directement concurrents établis dans le pays, quel que soit le
régime de propriété et de contrôle.  Selon cet avis, il ne serait pas souhaitable d'appliquer, aux fins de
la mesure de sauvegarde, la définition donnée à l'article XXVIII de l'AGCS pour déterminer ce qui
constitue une branche de production nationale.
10. Selon un autre point de vue, la mesure de sauvegarde devrait être appliquée pour protéger la
branche de production nationale, qui s'entend de la totalité des personnes physiques et morales du
Membre prenant la mesure qui fournissent des services similaires ou directement concurrents.  La
distinction entre les entités nationales et étrangères devrait être fondée sur la définition pertinente
donnée à l'article XXVIII de l'AGCS.  Il a été fait valoir que la législation intérieure de certains
Membres ne permettrait pas de faire une telle distinction, mais on a aussi noté qu'il ne serait pas
obligatoire de la faire.
11. La réponse au second volet de la question, à savoir contre qui la mesure de sauvegarde est
prise, est liée à la réponse au premier volet:  tous ceux qui ne bénéficieraient pas de cette mesure en
subiraient les conséquences.  Ainsi, il semblerait que la mesure de sauvegarde puisse être prise soit
uniquement contre les fournisseurs de produits similaires ou directement concurrents établis hors du
territoire du Membre prenant une telle mesure, soit également contre les fournisseurs étrangers de cesproduits établis sur le territoire du Membre.  Deux observations s'imposent.  Premièrement, même les
Membres qui souhaitent faire une distinction en fonction de la nationalité dans la catégorie des
fournisseurs établis dans le pays ont indiqué que les "droits acquis" des fournisseurs étrangers
devraient être respectés et qu'il ne fallait pas prendre de mesures qui imposeraient un
désinvestissement.  (Il serait nécessaire d'examiner de près ce que l'on entend par la protection desdroits acquis et si cela serait compatible avec la clause NPF.)  Deuxièmement, compte tenu de la
prescription de l'article X selon laquelle les mesures de sauvegarde d'urgence doivent être "fondées
sur le principe de la non-discrimination", il est évident que de telles mesures ne peuvent pas être
sélectives, mais doivent être appliquées sur une base NPF à l'ensemble des services et fournisseurs de
services étrangers.
- Objectif:  Que viserait-elle?  Tout type de services?  Quels secteurs?  Quels modes de
fourniture?
12. Selon un point de vue, une clause de sauvegarde générale devrait être établie dans le cadre de
l'article X, qui viserait l'ensemble des services et des secteurs.  Selon un autre point de vue, la mesureS/WPGR/W/27/Rev.1
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de sauvegarde ne devrait être possible que pour certains secteurs où des éléments de preuve
quantitatifs appropriés peuvent être présentés.
13. S'agissant des modes de fourniture, on a fait valoir soit que les mesures de sauvegarde
devaient s'appliquer à tous les modes de fourniture, soit qu'il incomberait aux Membres qui invoquent
la clause de sauvegarde de décider des modes couverts, d'après les objectifs de politique généralevisés .  L'argument présenté était qu'une mesure de sauvegarde par mode de fourniture pourrait causer
des distorsions économiques et risquerait de ne pas être efficace puisqu'elle pourrait être contournée si
les fournisseurs étrangers optaient pour des modes non soumis à restriction.  Toutefois, il ne faudrait
pas accorder trop de poids à cette possibilité étant donné que le passage d'un mode de fourniture à un
autre peut entraîner des coûts importants.  Selon un autre avis, une mesure de sauvegarde ne peut
s'appliquer qu'à certains modes.  En effet, si tous les modes étaient visés, le résultat obtenu pourrait
être contraire à l'objectif poursuivi;  par exemple, si la mesure a pour objet d'éviter le chômage, ilpourrait être illogique de restreindre les nouveaux investissements ou d'agir contre des entreprises
étrangères établies dans le pays.  Les questions examinées au titre du point précédent peuvent
également entrer en ligne de compte.
2. Situations qui justifient son application.  Type de dommage
14. Selon un point de vue, nous devrions suivre le précédent constitué par l'article XIX du GATT
de 1994 et par l'Accord sur les sauvegardes.  Pour déterminer si un accroissement des importations a
causé ou menace de causer un dommage grave à une branche de production nationale, il conviendrait
de recourir, mutatis mutandis , aux règles énoncées à l'article 4:2 a) et 4:2 b) de l'Accord sur les
sauvegardes:
"a) Au cours de l'enquête visant à déterminer si un accroissement des importations a
causé ou menace de causer un dommage grave à une branche de production nationale
au regard des dispositions du présent accord, les autorités compétentes évalueront
tous les facteurs pertinents de nature objective et quantifiable qui influent sur la
situation de cette branche, en particulier, le rythme d'accroissement des importationsdu produit considéré et leur accroissement en volume, en termes absolus et relatifs, la
part du marché intérieur absorbée par les importations accrues, les variations du
niveau des ventes, la production, la productivité, l'utilisation de la capacité, les profits
et pertes et l'emploi.
b) La détermination dont il est question à l'alinéa a) n'interviendra pas à moins que
l'enquête ne démontre, sur la base d'éléments de preuve objectifs, l'existence du liende causalité entre l'accroissement des importations du produit considéré et le
dommage grave ou la menace de dommage grave.  Lorsque des facteurs autres qu'un
accroissement des importations causent un dommage à la branche de production
nationale en même temps, ce dommage ne sera pas imputé à un accroissement des
importations."
15. Il pourrait être jugé approprié de remplacer la notion d'"importations" par la notion de
"consommation de services étrangers" pour couvrir la fourniture suivant chacun des quatre modes;  il
serait également nécessaire de voir s'il devrait être fait référence à la "branche de production
intérieure" ou à la "branche de production nationale".
16. D'autres Membres sont d'avis qu'il sera probablement difficile dans le domaine des services,
vu l'état des statistiques, de démontrer l'existence d'un dommage et de prouver qu'il est causé par un
accroissement des importations.  Toutefois, il a été noté que les problèmes de données dans le
domaine des marchandises n'avaient pas empêché la  création de mécanismes antidumping et autres,
qui font très largement appel à des renseignements empiriques.S/WPGR/W/27/Rev.1
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17. Il a également été suggéré que toute mesure de sauvegarde devrait aussi prendre en compte
l'intérêt public en général et ne pas se limiter à des considérations se rapportant à la branche de
production concernée.  L'article 3 de l'Accord sur les sauvegardes pourrait être utilisé à cet égard.
Toutefois, il pourrait être nécessaire de clarifier le concept d'"intérêt public" qui, d'après un point de
vue, semble actuellement laisser une trop grande marge de manœuvre.
18. Pour faciliter les travaux futurs, il pourrait être utile de préciser les circonstances justifiant
l'adoption de mesures de sauvegarde.  Il a été noté qu'une simple référence aux "imprévus" risque de
ne pas être suffisamment précise.
3. Mesures temporaires ou provisoires - périodes d'application
19. Les Membres semblent s'accorder sur le fait que toute mesure de sauvegarde doit être
temporaire.  Pour certains également, elle devrait être progressivement libéralisée pendant la périoded'application.  L'article 7 de l'Accord sur les sauvegardes - Durée et réexamen des mesures de
sauvegarde - peut être pertinent.  Il énonce des règles détaillées concernant la durée d'application des
mesures de sauvegarde et l'intervalle qui doit s'écouler avant l'application d'une nouvelle mesure de
sauvegarde à un produit qui a précédemment fait l'objet d'une telle mesure.  Il a été donné à entendre
qu'il fallait accorder une attention particulière au principe de l'ajustement dans la définition desconditions et modalités des mesures de sauvegarde.
20. En ce qui concerne les mesures de sauvegarde provisoires, il peut être utile de se reporter à
l'article 6 de l'Accord sur les sauvegardes, qui autorise l'adoption de telles mesures dans "des
circonstances critiques où tout délai causerait un tort qu'il serait difficile de réparer… après qu'il aura
été déterminé à titre préliminaire qu'il existe des éléments de preuve manifestes selon lesquels unaccroissement des importations a causé ou menace de causer un dommage grave".
4. Compensation
21. Selon un point de vue, l'article 8 de l'Accord sur les sauvegardes pourrait servir de modèle.
Des réserves ont été exprimées, toutefois, au sujet de certains problèmes de définition et desdifficultés qu'il y avait à déterminer le niveau de la compensation.  Selon un autre point de vue, la
nécessité d'une compensation pourrait être subordonnée au type d'ajustement envisagé et à la nature
de l'industrie de service concernée.  Il a été fait référence au concept du traitement spécial et
différencié pour les pays en développement.
5. Procédures applicables.  Enquête sur le dommage.  Exemple:  statistiques, déclarations
d'impôt sur le revenu et de TVA, croissance du secteur consolidé
22. Aucun point de vue détaillé n'a été exprimé, mais il semble évident qu'une enquête serait
nécessaire.  Il a été suggéré que l'article 3 de l'Accord sur les sauvegardes, qui traite des enquêtes,
serve de point de départ .  Cet article dispose qu'une mesure de sauvegarde ne peut être appliquée qu'à
la suite d'une enquête et énonce les procédures qui doivent être observées.  Il a été proposé, pour
déterminer l'existence du dommage, de prendre en compte les concepts énoncés à l'article 4:2 a) del'Accord sur les sauvegardes.  La prescription concernant le lien de causalité applicable dans le
domaine des marchandises, c'est-à-dire l'article 4:2 b) de l'Accord sur les sauvegardes, devrait être
appliquée au contexte des services, sous réserve d'une modification de certains éléments-clés.
L'Accord sur la mise en œuvre de l'article VI du GATT (Accord antidumping) a été mentionné en tant
qu'approche prévoyant la flexibilité nécessaire pour la détermination de l'existence du dommage,puisqu'il permet de prendre des mesures sur la base des "meilleurs renseignements disponibles" et de
tenir des consultations avec les Membres affectés pendant l'enquête.S/WPGR/W/27/Rev.1
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23. Les indicateurs à utiliser pour établir l'existence d'un dommage pourraient inclure:  les
pertes subies par les fournisseurs nationaux;  la baisse d'utilisation de la capacité;  les réductions de
capacité;  la diminution des ventes;  la baisse de la productivité;  une réduction des prix ou une
modification de la structure des prix;  la baisse du nombre des fournisseurs nationaux;  et une
contraction de l'emploi.  Un accroissement des f ournitures étrangères se refléterait dans:  les
déclarations d'impôt (par exemple taxe sur les ventes);  les indicateurs se rapportant aux transactions
financières;  les statistiques établies par les associations professionnelles compétentes ou les organes
de réglementation (y compris des renseignemen ts sur les parts de marché ou le nombre de
professionnels étrangers);  les flux de capitaux et les chiffres des recettes.  Pour la détermination de
l'existence d'un lien de causalité, les séries de données (performance avant et après l'admission sur le
marché) pourraient être utilisées de la même manière que dans le domaine des marchandises;  la
charge de la preuve incomberait à la partie invoquant la clause de sauvegarde.  Il a été noté que tousles types de renseignements administratifs pourraient être utilisés;  le critère de la preuve dans ces
cas ne devrait pas être aussi rigoureux que dans les affaires pénales.
24. Bien que des préoccupations aient été exprimées au sujet du fait que ces renseignements, s'ils
étaient disponibles, seraient soumis à des restrictions en matière de confidentialité, il a été noté que
ce type de restrictions n'avaient pas posé de problème dans les affaires antidumping ou les affaires enmatière de sauvegarde concernant les marchandises.  L'article 3:2 de l'Accord sur les sauvegardes
spécifie le traitement à accorder aux renseignements confidentiels.
6. Mesures applicables.  Principes du traitement national et de la non-discrimination
25. Il semble qu'il existe un accord sur le fait que les mesures de sauvegarde ne devraient être
appliquées que dans la mesure nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter
l'ajustement, comme le dispose l'article 5 de l'Accord sur les sauvegardes.  Les mesures de sauvegarde
pourraient prendre la forme de restrictions temporaires à l'accès au marché ou de suspensions
temporaires du principe du traitement national.  Il a été dit qu'elles pourraient également consister en
restrictions de change et en limitations concernant les mouvements de capitaux, mais cela risquait desoulever des questions de compatibilité avec l'article XI de l'AGCS.  Il est concevable que des
mesures de sauvegarde puissent entraîner la suspen sion temporaire d'autres obligations, telles que
celles qui découlent d'engagements additionnels contractés au titre de l'article XVIII, mais aucun
point de vue détaillé n'a été exprimé à ce sujet.  De même, il n'y a pas eu de débat en profondeur sur
le point de savoir si certains types de mesures (par exemple des subventions) devraient être jugés
préférables à d'autres (par exemple les contingents).  Toutefois, il a été question de la possibilité de
limiter la portée des mesures de sauvegarde aux seules mesures relevant de l'article XVI.
26. Certaines des questions examinées au titre des autres points, par exemple celles qui se
rapportent à l'application des mesures de sauvegarde en fonction du mode de fourniture, sont
également pertinentes.
7. Notification et transparence
27. Les Membres ont souligné la nécessité d'assurer la transparence et de présenter des
notifications préalables, mais cette question n'a pas fait l'objet d'un débat spécial.  Les dispositions
pertinentes de l'Accord sur les sauvegardes sont:  l'article 3 - Enquête - qui impose la publication d'un
avis destiné aux parties intéressées, des auditions publiques et la publication des constatations;
l'article 12 - Notification et consultations - qui exige qu'une notification soit adressée au Comité dessauvegardes à chaque étape, qu'il s'agisse de l'ouverture d'une enquête, de la constatation de
l'existence d'un dommage grave et de la décision d'appliquer des mesures, et qu'il soit ménagé des
possibilités de consultation préalable aux Membres ayant un intérêt substantiel dans l'exportation du
produit considéré;  et l'article 13 - Surveillance - qui institue le Comité des sauvegardes chargé, entre
autres, de suivre la mise en œuvre de l'Accord sur les sauvegardes.S/WPGR/W/27/Rev.1
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8. Traitement spécial et différencié
28. Des Membres ont donné à entendre qu'un traitement spécial et différencié devrait être
appliqué aux pays en développement.  L'article 9 de l'Accord sur les sauvegardes - Pays en
développement Membres - peut être pertinent.  Il dispose que des mesures de sauvegarde ne serontpas appliquées à l'égard d'un produit originaire d'un pays en développement Membre tant que la part
de ce Membre dans les importations du produit considéré du pays importateur ne dépassera pas
certains seuils.  Il ménage également une plus grande souplesse aux pays en développement pour ce
qui est de la période d'application des mesures de sauvegarde et de l'intervalle qui doit s'écouler avant
l'application d'une nouvelle mesure de sauvegarde à un produit qui a précédemment fait l'objet d'une
telle mesure.
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