ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCES/CSS/W/132
6 décembre 2001
(01-6217)
Conseil du commerce des services
Session extraordinaire
COMMUNICATION DE CUBA, DE L'OUGANDA, DU SÉNÉGAL,
DE LA TANZANIE, DE LA ZAMBIE ET DU ZIMBABWE
Évaluation du commerce des services
Les délégations susmentionnées ont fait parvenir au Secrétariat la communication ci-après, en
demandant qu'elle soit distribuée aux Membres du Conseil du commerce des services.
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1. Le présent document fait le point des principales questions qui ont été soulevées dans le
précédent document sur l'évaluation du commerce des services (S/CSS/W/114, 9 octobre 2001) et
revient plus en détail sur ces questions.  Il y est une nouvelle fois demandé, avec insistance, qu'uneévaluation du commerce des services soit entreprise et qu'une première évaluation ait lieu d'ici à
mars 2002.  Comme il était indiqué dans le précédent document, les négociations suivantes ne
pourront s'ouvrir que lorsque des conclusions de cett e première évaluation auront été tirées, et les
négociations devront être ajustées en fonction de ces conclusions.
2. Les dates mentionnées dans la Déclaration de Doha pour les négociations relatives aux
services rendent plus impératif encore un prompt démarrage de l'évaluation.  Il importe de souligner
que celle-ci est prescrite par l'article XIX:3 de l'AGCS, ainsi que par le paragraphe 14 des Lignesdirectrices pour les négociations.  On dispose déjà d'éléments suffisants pour effectuer une évaluation
qui, comme il était exposé dans le précédent document, pourraient être également d'ordre qualitatif.
A. R
AISONS DE L 'ÉCART IMPORTANT ENTRE PAYS DÉVELOPPÉS ET PAYS EN DÉVELOPPEMENT EN
CE QUI CONCERNE LE NOMBRE DE PROPOSITIONS SECTORIELLES
3. L'évaluation de la libéralisation du commerce des services est en fait cruciale compte tenu du
nombre de propositions déjà présentées, et aussi et surtout de l'écart quantitatif important entre les
propositions émanant respectivement des pays développés et des pays en développement.  Le fait que
les pays développés aient soumis bien davantage de propositions que les pays en développement
s'explique par les facteurs suivants:
a) L'écart substantiel entre la capacité d'exportation de services des pays développés et
celle des pays en développement.  Ces derniers souhaitent exporter des services, mais
leur capacité de le faire est modeste au regard de celle des pays développés.  Ce
problème tient pour une large part au fait que les fournisseurs de services des pays en
développement ne sont pas de taille à affronter la concurrence dans de nombreux
secteurs qui sont déjà dominés par des entreprises multinationales originaires dequelques pays seulement.S/CSS/W/132
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b) Cette difficulté à rivaliser avec les multinationales est illustrée par le monopole des
exportations de services détenu par les États-Unis et les pays européens.  Ainsi, il
ressort de l'analyse statistique faite par l'OMC elle-même (sur la base des données de
1997) que les États-Unis dominent très largement le marché des exportations de
services, avec des exportations d'une valeur de 229,9 milliards de dollars EU contre85,5 milliards pour le Royaume-Uni, qui arrive en second.  Par ailleurs, la balance
commerciale des États-Unis affiche un énorme excédent, avec 229,9 milliards de
dollars  pour les exportations contre 150,1 milliards pour les importations.  À
l'inverse, pour certains pays en développement, les rapports du Secrétariat de l'OMC
révèlent une explosion des importations depuis la mise en œuvre de l'AGCS.  Ainsi,
les importations de l'Égypte ont augmenté de 52 pour cent entre 1996 et 1997.
1
c) L'écart sensible entre pays développés et pays en développement quant au nombre de
propositions sectorielles traduit aussi le décalage existant, pour ce qui est de l'état de
préparation, entre les fournisseurs de services des pays développés et ceux des pays
en développement, qui fait que la capacité de négociation des premiers est très
différente de celle des seconds.  Les industries de services des pays en développementn'ont manifestement pas des ressources suffisantes et ne sont généralement pas des
protagonistes assez importants dans leur sect eur, sur le marché mondial, pour pouvoir
déterminer aisément leurs intérêts à l'exportation et les obstacles les empêchant
d'accéder aux marchés à ce niveau.  Pour beaucoup, les intérêts à l'exportation
peuvent avoir un caractère plus régional.
B. C
ONSÉQUENCES :  LES RÉSULTATS DES NÉGOCIATIONS RISQUENT D 'ÊTRE DÉFAVORABLES AUX
PAYS EN DÉVELOPPEMENT ET LES OBJECTIFS DE DÉVELOPPEMENT DE PASSER AU SECOND
PLAN
4. Il s'ensuit que les pays en développement sont probablement très mal placés dans les
négociations actuelles.  Ils vont en effet faire face à de nombreuses demandes mais, sauf dans
quelques secteurs traditionnels, ils n'auront pas de leur côté une démarche aussi offensive.  Tout à
l'inverse, ce sont surtout les intérêts à l'exportation des pays développés qui guident de façon très nette
les pourparlers en cours dans le cadre de l'AGCS.  Cependant, dans le même temps, de fortes
pressions s'exerceront sur les pays en développement, du fait de l'AGCS ainsi que des conditions qui
leur sont imposées par d'autres institutions financières, pour qu'ils ouvrent leurs marchés.  S'il en allait
ainsi, le bilan final des négociations entre pays riches et pays pauvres serait mis en question.
5. Selon le porte-parole d'un pays développé, "il existe une importante distinction entre l'AGCS
et le GATT.  Dans le cas de l'AGCS, la réciprocité n'est pas la même - en fait, il n'y en a pas.  Si nous
sommes très intéressés par le secteur de la santé, nous ne sommes pas tenus de prendre des
engagements, mais nous pouvons tirer profit de l'ouverture d'autres marchés" .
6. Si une évaluation en bonne et due forme n'était pas effectuée et qu'il n'était pas tenu compte
de ses résultats dans les négociations à venir, les pays en développement risqueraient de subir, au
cours de celles-ci, d'énormes pressions pour une libéralisation dans de nombreux secteurs, sans
obtenir d'avantages en retour.
                                                     
1 OMC, 1999, S/C/W/94, "Évolution récente du commerce des services - Généralités et évaluation",
Note d'information du Secrétariat, Conseil du commerce des services, 9 février.S/CSS/W/132
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C. L'EXPÉRIENCE DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT EN CE QUI CONCERNE LA LIBÉRALISATION DES
SERVICES
7. Au vu de ce qui précède, il est impératif que l'évaluation de l'expérience des Membres ne se
limite pas à celle de l'AGCS.  Il faut aussi évaluer leur expérience de la libéralisation des services
dans le cadre d'ajustements structurels et apprécier les incidences que cette libéralisation a eues sur leplan économique et aussi - c'est important - sur le plan social, de même que sur le développement et le
bien-être.
8. L'AGCS n'oblige pas les pays à libéraliser et à privatiser leurs services, mais il est évident
qu'il encourage la libéralisation et lui fournit un cadre, et qu'à son tour, la libéralisation encourage la
privatisation.  Il se pourrait donc que bon nombre des problèmes que les pays ont connus sous l'effet
de la privatisation se reproduisent avec la mise en œuvre de l'AGCS.
9. Au cours des 15 dernières années, les pays en développement ont déjà amplement privatisé et
déréglementé leurs services (souvent à la suite de pressions exercées par la Banque mondiale, le FMI
ou des institutions régionales de prêt).  La section ci-après sera centrée sur certains des problèmes que
les pays en développement ont rencontrés.  Cela ne signifie pas que la privatisation en elle-même soit
nuisible pour les pays en développement.  Tel n'est pas le sens du message.  Ce qu'il importe toutefois
de retenir, c'est qu'il y a eu par le passé certaines expériences très négatives, notamment là oùl'application de la théorie dans des pays à faible revenu n'a pas apporté les avantages attendus.  Il
conviendrait de tenir compte des enseignements de ces expériences lorsque l'on réfléchit à la façon
dont les pays en développement devraient aborder les négociations relatives à l'AGCS.
D. P
ROBLÈMES QUE LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT ONT RENCONTRÉS DU FAIT DE LA
PRIVATISATION
10. Pour les pays en développement, la privatisation s'opérant au profit d'entreprises étrangères
est dans une large mesure une conséquence "naturelle" de la libéralisation des services puisque les
pouvoirs publics et les fournisseurs locaux ne peuvent soutenir la concurrence.
11. S'il existe des exemples de réussite, force est de constater qu'il y a par ailleurs de nombreux
cas où le processus de libéralisation et de privatisation engagé dans les pays en développement n'a pasété un succès.  Très souvent, il n'est pas parvenu à réduire la pauvreté et à promouvoir le
développement selon l'objectif fixé, et a même aggravé les choses.
2
12. En théorie, lorsqu'il y a privatisation, le secteur privé est censé remédier aux problèmes que
pose la propriété d'État à la fois sur le plan budgétaire et du point de vue de l'efficacité.
13. Toutefois, on connaît de nombreux cas où la théorie ne s'est pas vérifiée lorsqu'elle était
appliquée aux pays en développement.  Quand une pr ivatisation intervient, la faiblesse de l'épargne
intérieure et des marchés des capitaux empêche généralement le secteur privé local de participer auprocessus, ce qui a pour effet d'accroître la dépendance à l'égard des investissements étrangers.  Dès
lors, les mécanismes concurrentiels sont moins efficaces du fait de la prédominance de structures de
                                                     
2 Bayliss K., 2000, "The World Bank and Privatisation:  A Flawed Development Tool", Public Services
International Research Unit, University of Greenwich, novembre.
Voir aussi Mkandawire T., 1994, "The Political Economy of Privatisation in Africa", dans "From
Adjustment to Development in Africa:  Conflict, Controversy, Convergence, Consensus?", publié sous ladirection de Cornia G. et Helleiner G.S/CSS/W/132
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marché monopolistiques et même de la pratique, qui est courante, des directions imbriquées.3  L e
secteur privé, mû par le profit, risque de faire obstacle à des éléments fondamentaux pour qu'il soit
véritablement sain - la concurrence et la réglementation.
14. Sur le plan budgétaire, la privatisation est censée procurer à l'État à la fois des recettes
provenant de la vente des entreprises parapubliques et des rentrées fiscales au titre de l'impôt sur lesbénéfices de l'entreprise privatisée.  L'État n'aurait donc plus à soutenir des entreprises déficitaires.
Toutefois, l'expérience montre que, souvent, il n'en va pas ainsi et que la réalité est moins rose.  Les
pouvoirs publics ont de la peine à vendre des entreprises endettées qui périclitent, si bien que quand le
secteur privé se présente pour les reprendre, il dicte ses conditions, laissant souvent l'État supporter
les risques – budgétaires, économiques et politiques.  En voici un exemple. Une entreprise privée d'un
pays développé a emporté un marché pour la mise  en place d'une centrale dans un pays d'Afrique,
mais la concession a été négociée de telle façon que l'État a accepté d'acheter la totalité de l'électricitéproduite, à un prix fixé en devises.  Cela représente un engagement financier substantiel pour l'État
alors qu'en comparaison, les risques supportés par l'entrepreneur privé sont minimes.
4
E. LES PROBLÈMES LIÉS À LA RÉGLEMENTATION
15. Autre problème pour les pays en développement, la nécessité de disposer d'une base
réglementaire solide, c'est-à-dire de règlements adéquats et suffisants, avant l'arrivée des investisseurs.L'absence d'une réglementation appropriée peut réduire à néant les efforts des pays visant à améliorer
un secteur donné.
16. Souvent, les pays en développement n'ont pas une capacité institutionnelle égale à celle des
pays développés.  Beaucoup n'ont pas d'expérience institutionnelle préalable.  Par ailleurs, la
réglementation mise en place (calquée sur celle des pays développés) risque de ne pas se révéleradaptée à leur situation.  Dans les pays en développement où il en existe une, la réglementation
s'inspire généralement de celle des pays industrialisés, où, par exemple, les principaux services
publics relèvent d'organismes de réglementation spécifiques.  Cependant, lorsque les marchés sont de
taille plus modeste, les industries détiennent souvent un monopole et il faut dès lors une
réglementation différente, adaptée à la situation.
17. Il y a aussi des cas où, quelle que soit la régl ementation en place, le s subtilités juridiques
risquent d'être inopérantes du fait de la positi on monopolistique qu'occupe une société étrangère sur
un marché peu concurrentiel.  On citera l'exemple d'un pays d'Amérique latine où le démantèlement et
la privatisation du réseau ferroviaire national ont été bénéfiques à court terme, induisant d'importants
gains de productivité, mais où la diminution de la capacité de réglementation des pouvoirs publics à
long terme est venue neutraliser ces effets positifs.  Le cadre réglementaire initial était censé
s'appliquer pendant cinq ans, mais l'entreprise cherche déjà à y déroger.  Étant donné le monopolequ'elle détient, le pouvoir de négociation du gouvernement s'est sensiblement réduit.
18. Lorsque les pays en développement traitent avec des sociétés multinationales, le rapport de
force est donc très déséquilibré.  C'est un fait qu'il convient de reconnaître et dont il faut tenir compte
dans le cadre des négociations relatives à l'AGCS.  On peut citer ce cas où le président d'un grand
pays développé a fait pression sur le gouvernement d'un pays en développement pour qu'il accorde àune société privée de son propre pays une importante concession pour l'exploration de gisements de
                                                     
3 Kumssa A., 1996, "The Political Economy of Privatisation of Sub-Saharan Africa", International
Review of Administrative Sciences, Vol. 62, 72-87.  Voir également Adam C., Cavendish W. et Mistry P.,1992, "Adjusting Privatisation:  Case Studies from Developing Countries".
4 Bayliss, ibid.S/CSS/W/132
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gaz, en laissant entendre que, s'il ne le faisait pas, l'aide en provenance de son pays risquait d'en
souffrir.  Lorsque le rapport de force est à ce point déséquilibré, les procédures réglementaires sont de
peu d'effets.5
19. Tous ces problèmes que les pays en développement ont rencontrés en procédant à des
ajustements structurels devraient grandement nous inciter à faire preuve de plus de prudence à l'heured'aborder cette série de négociations sur l'AGCS, sans quoi celles-ci risquent de prendre une tournure
agressive.  La libéralisation et les investissements étrangers n'apportent pas nécessairement les
avantages escomptés.  L'affaiblissement de la capacité réglementaire des pays en développement et le
fait que les réglementations des pays développés ne se révèlent pas toujours adaptées à la situation des
pays en développement devraient également être interprétés comme des signes indiquant que les pays
en développement ne peuvent pas ouvrir rapidement leurs marchés de services, sous peine de
compromettre plus gravement leur développement à long terme.  Il y a plusieurs choses à faire aupréalable, notamment accroître la capacité et la compétitivité des investisseurs et fournisseurs locaux,
et mettre en place une capacité réglementaire institutionnelle nationale.
F. L
A LIBÉRALISATION POURRAIT ACCROÎTRE LES PRIX DE CERTAINS SERVICES POUR LES
POPULATIONS DÉMUNIES
20. On part quelquefois du principe que, s'agissant de  la fourniture de biens et de services, l'État
et le secteur privé sont interchangeables - sous réserve de l'existence d'une réglementation
appropriée -, mais ce n'est pas toujours le cas.  Il peut arriver que l'intérêt des entreprises privées,
lesquelles visent le profit, ne coïncide pas avec celui de la population, ce qui se révèle extrêmement
grave en ce qui concerne la fourniture des services de base.
21. Selon A. Mattoo, analyste à la Banque mondiale,
"L'ouverture de services essentiels à la concurrence, qu'elle soit étrangère ou nationale, risque
de pénaliser les pauvres …  Si un service est fourni par l'État d'une façon assez inefficace, la
libéralisation, et la concurrence étrangère qui en résultera, se traduiront peut-être par une
baisse des prix intérieurs et par une amélioration de la qualité.  Mais il y a un mais.  Souvent,
avant la libéralisation, les prix ne dépendent pas du marché mais sont fixésadministrativement et maintenus artificiellement bas pour certaines catégories d'utilisateurs
finals ou pour certains types de produits des services.  Par exemple, il peut arriver que les
emprunteurs des zones rurales acquittent des taux d'intérêt plus bas que ceux des zones
urbaines et que les prix des appels téléphoniques et des transports publics locaux soient
maintenus au-dessous des prix coûtants.  Cette structure de prix est souvent soutenue par le
jeu de subventions croisées au sein des monopoles publics ou par une aide financière de l'État.
La libéralisation menace la survie de tels arrangements.  L'élimination des restrictions à
l'entrée sur le marché signe la fin des subventions croisées car il n'est plus possible pour les
entreprises de dégager des bénéfices exceptionnels sur certains segments du marché.  Les
nouveaux venus risquent de se concentrer sur les segments les plus rentables du marché
(pratiquant ainsi une sorte d'"écrémage"), par exemple les zones urbaines, où les coûts desréseaux sont plus faibles et les revenus plus élevés.  La privatisation pourrait aussi signifier la
fin du soutien de l'État, avec pour conséquence que, même si le secteur est géré plus
                                                     
5 Wells L., 1999, "Private Foreign Investment in Infrastructure: Managing Non-Commercial Risk",
document destiné à la Conférence "Private Infrastr ucture for Development:  Confronting Political and
Regulatory Risks", 8-10 septembre, Rome.S/CSS/W/132
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efficacement et que les prix moyens baissent, les prix risquent en fait d'augmenter pour
certains utilisateurs finals, ou la disponibilité des services diminuer, ou les deux à la fois."6
22. Selon A. Mattoo, les données dont on dispose sur le lien entre des structures de marché
concurrentielles et l'élargissement de l'accès aux services ne vont pas toutes dans le même sens.  Danscertains cas, on a observé un lien positif pour des services tels que les télécommunications de base, en
particulier dans les pays où la situation de départ était médiocre (par exemple, faible télédensité ou
rationnement du service).  Toutefois, Mattoo cite aussi des données indiquant que, dans certains pays,
la libéralisation des services financiers a eu des incidences négatives sur l'accès au crédit des habitants
des zones rurales et de la population pauvre.
23. Le secteur de l'énergie nous fournit plusieurs enseignements intéressants.  Depuis le début des
années 90, plusieurs producteurs d'énergie indépendants ont proposé d'assurer la distributiond'électricité dans de nombreux pays en développement.  Leur offre semblait attrayante car ils étaient
en mesure de fournir des investissements là où un secteur public en faillite ne le pouvait pas.
Toutefois, les gouvernements des pays qui ont conclu des accords avec eux sont de plus en plus
nombreux à avoir connu des problèmes avec eux.  Da ns certains pays, par exemple aux Philippines et
en République dominicaine, les services de distribution d'électricité ont été paralysés par suite despaiements dus à ces producteurs indépendants.
24. Des institutions telles que la Banque mondiale ont présenté la conclusion d'accords avec les
producteurs d'énergie indépendants comme un moyen pour les gouvernements des pays en
développement de conserver les maigres ressources de l'État pour d'autres priorités.  Toutefois, selon
l'analyste Hall et ses collaborateurs:
"Il s'agit là d'une erreur.  Les producteurs d'énergie indépendants ne construiront (ou
n'achèteront) une centrale que s'ils ont l'assurance de récupérer leur mise (et de dégager une
marge bénéficiaire), aussi ont-ils coutume d'exiger la mise en place d'un accord relatif aux
achats d'énergie.  Aux termes d'un tel accord, les services publics d'électricité s'engagent à
acheter (généralement) la totalité de l'électricité produite par une centrale.  Le prix del'électricité (habituellement fixé en devises) et le volume qui sera vendu sont précisés."
7
25. Les analystes en concluent qu'en réalité, ce sont les pouvoirs publics qui donnent aux
producteurs indépendants qui investissent la garantie qu'ils obtiendront les fonds et qui les
prémunissent contre les risques, et non l'inverse.  Plusieurs gouvernements se sont ainsi retrouvés, du
fait de tels arrangements, avec une dette croissante.
26. Aux Philippines, par exemple, les services publics d'électricité ont accumulé des dettes de
l'ordre de 9 milliards de dollars  du fait d'obligations au titre des accords d'achat d'énergie conclusavec les producteurs indépendants.  En République dominicaine, les dettes se sont élevées à
135 millions de dollars et les dépenses d'électricité ont augmenté de 51 pour cent depuis la
privatisation.  Mécontents, les particuliers ont suspendu le règlement de leurs factures et c'est l'État
qui s'est retrouvé endetté.  En raison des arriérés de paiement, l'approvisionnement en électricité est
interrompu et des coupures de courant viennent porter atteinte à l'économie.
8
                                                     
6 Mattoo A., 2001, "Trade in Services:  Using Openness to Grow", à paraître.
7 Hall D. et Bayliss K., 2000, "Independent Power Producers:  A Review of the Issues", Public Services
International Research Unit, University of Greenwich, novembre.
8 Hall et Bayliss, ibid.S/CSS/W/132
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G. RECOMMANDATIONS
27. Les expériences relatées plus haut résultent dans une large mesure de programmes
d'ajustement structurel, mais elles n'en sont pas moins extrêmement intéressantes pour nous car
l'AGCS encourage un modèle de libéralisation des services analogue.  Par conséquent, nous
soulignons la nécessité d'entreprendre immédiatement une première évaluation, avant que lesMembres ne souscrivent, de bonne foi, de nouveaux engagements.  Cette évaluation devrait se faire
sur les bases suivantes:
a) Elle devrait prendre en compte non seulement l'expérience des Membres en ce qui
concerne l'AGCS, mais aussi celle qu'ils ont de la libéralisation des services en
général. Les expériences des pays en matière d'ajustement structurel ont été
abondamment décrites dans des études établies non seulement par la Banque
mondiale et le FMI, mais aussi par des instituts de recherche indépendants.  Ilconviendrait de regrouper ces études pour aborder la question dans une perspective
plus globale et de tenir compte des incidences de la libéralisation sur les plans
économique et social, ainsi que sur le développement.
b) L'évaluation devrait être effectuée même si les statistiques sont incomplètes.  Il est
indispensable de compléter ces statistiques par une évaluation qualitative, dans le
sens indiqué par les questions figurant dans le document précédent.
c) Il faudrait également intégrer dans l'évaluation les connaissances que nous avons
acquises au travers des Examens des politiques commerciales de l'OMC (rapports desÉtats et rapports de l'OMC).
d) L'activité d'évaluation permanente devrait faire intervenir diverses parties prenantes
- organisations internationales, telles que l'OMC et la CNUCED, et autres organismes
compétents.
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