RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL G/PSI/WP/W/14
20deoctubre de1997
DEL COMERCIO(97-4560)
Original: inglés Grupo deTrabajo sobre Inspección
Previa alaExpedición
EXPERIENCIA NACIONAL RELATIVA ALACUERDO
SOBRE INSPECCI ÓNPREVIA ALAEXPEDICI ÓN
Comunicación deKenya
Seharecibido delaMisión Permanente deKenya lasiguiente comunicación, defecha 14de
octubre de1997.
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Seadjunta unresumen delaexperiencia deKenya enmateria deinspección previa ala
expedición.
Aunque losorganismos deinspección previa alaexpedición (IPE) handesempeñado unpapel
importanteenelaumentodelosingresosfiscalesdelGobierno,tambiéntenemosalgunaspreocupaciones.
Conelaño2000 cadavezmáscerca, seplantean problemas sobre elfuturo delosservicios deIPE.
Porunlado,elconcepto devalor detransacción esbastante claro, porelotro,laexperiencia nosenseña
quealgunos importadores enrealidad manipulan losvalores parareducir susobligaciones enmateria
dederechos eimpuestos. Silogran hacerlo conéxito, elpaíspierde ingresos fiscales ylosproductores
nacionales sevenexpuestos alacompetencia desleal. Laspequeñas economías tienen unacapacidad
limitada paraestablecer bases dedatos adecuadas paralacomparación deprecios. Además, algunas
mercancías, como losproductos farmacéuticos, químicos yalimenticios requieren unaatención especial
afindegarantizar subuena calidad yminimizar losriesgos paralaspersonas yelmedio ambiente.
Éstos sonalgunos delosproblemas tratados actualmente conlaayuda delaIPE.
Lasinversiones necesarias paraefectuar controles decalidad entodalagama deimportaciones
esenciales resultan demasiado altasparalaspequeñas economías; porello,Kenya incorporó enlos
servicios deIPElaspruebas delaboratorio, ylasupervisión delacarga yelsellado deloscontenedores.
Deseamos quealgunos deestos aspectos deinspección previa alaexpedición semantengan másallá
delaño2000.
Enmayo de1994, Kenya pasóaunrégimen decontrato deinspección previa alaexpedición
(IPE) basado encontroles deaduana yadministrado porelMinisterio deHacienda, ensustitución del
contrato anterior, basado enelcontrol decambios yadministrado porelBanco Central. Enla
elaboración delnuevo régimen deIPEsesiguieron losconsejos formulados porelBanco Mundial,
elFMIylosasesores delDepartamento deAduanas. Esterégimen supone uncambio conrespecto
alrégimen anterior basado enelcontrol decambios. Enlasconsultas celebradas conlasempresas
deIPE,huboelconsenso enelsentido dequelosnuevos conceptos eranrazonables yrealizables, pero
requerían uncambio deloscriterios ylasoperaciones dedichas empresas. Acontinuación seexponen
algunas características dedicho régimen.G/PSI/WP/W/14
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Kenya adjudicó loscontratos deIPEatresempresas dedistintas regiones geográficas. De
esaforma, secreólacompetencia entre esasempresas ensusactividades enelpaís, locualayudó
considerablemente aKenya aadoptar estenuevo enfoque conrespecto alainspección previa ala
expedición.
Elcontrato deKenya de1994requiere latransmisión electrónica delosdatos deIPEalaoficina
local, donde seimprimen losinformes deverificación sinobjeciones, paraasegurarse dequeesa
información estará adisposición deAduana ydelimportador enelmomento delaimportación. Los
contratos anteriores nocontenían estaexigencia y,porello,aproximadamente un50porciento delos
informes mencionados noestaban disponibles enelmomento delaimportación.
Como parte delnuevo contrato deKenya deinspección previa alaexpedición, serequiere
uninforme deverificación sinobjeciones muydetallado. Laempresa deIPEdebeindicar elnivel
deinspección quehallevado acaboencadacasomediante uncódigo inscrito endicho informe. Esta
información debeserutilizada porelDepartamento deAduanas paraayudarle adeterminar elgrado
deverificación queseharáenlaaduana cuando sepresenten lasimportaciones parasuentrada. En
elinforme deverificación sinobjeciones también debeindicarse, entre otros detalles, elimporte de
derechos eimpuestos exigibles, utilizando eltipodecambio vigente enelmomento delaimpresión
delinforme.
Cuando Kenya inició elnuevo proceso deinspección previa alaexpedición, yasehabían
suprimido lasprescripciones delicencias deimportación basadas enelcontrol decambios, administradas
porelBanco Central. Seestableció unnuevo formulario dedeclaración deimportación, quedebe
presentarse alosbancos comerciales junto conelpago delderecho detramitación delformulario.
Losbancos comerciales tramitan elformulario dedeclaración deimportación yreciben elderecho de
tramitación basado enelvalor FOBdeclarado porelimportador, luego envían dicho formulario ala
empresa deIPE.Sobre labasedelformulario, laempresa deIPEdetermina sisenecesita unainspección
previa alaexpedición yregistra lainformación.
Elnuevo contrato deKenya también requiere quelasempresas deIPEtransmitan lainformación
contenida enlosformularios yenlosinformes deverificación sinobjeciones alDepartamento de
Aduanas, queponeestos datos adisposición delosdemás departamentos gubernamentales, afinde
prever larecaudación deingresos yformular lapolítica comercial. Losdatos informatizados relativos
alosformularios dedeclaración deimportación yalosinformes deverificación sinobjeciones se
transmiten alosmicroordenadores delasalaprincipal deaduanas yseutilizan enelcurso delproceso
deimportación paraverificar lavalidez delosdocumentos quepresentan losimportadores. Además
dereducir elnúmero deinformes deverificación sinobjeciones falsos, esteproceso detransmisión
dedatos electrónicos también facilita elcomercio, yaqueacorta del50porciento aproximadamente
laduración delostrámites enlaentrada deimportaciones. Aunque latransmisión dedatos delas
empresasdeIPEpuedeplantearproblemastécnicos,esunadelasprincipalescaracterísticasdelprograma
deinspección previa alaexportación deKenya.
Como resultado delaaplicación delprograma deIPEdeKenya de1994, aumentó
considerablemente larecaudación deingresos fiscales. ElDepartamento deAduanas estableció un
procedimientoylosinformesdeverificaciónsinobjecionesproporcionanunvalorbaseparalavaloración
enaduana. Todo desacuerdo delimportador conelvalor deIPEsesoluciona enunprocedimiento
derecurso posterior alostrámites deentrada delasimportaciones. Elaumento delarecaudación
delosingresos fiscales relacionada conlasimportaciones permitió bajarlostiposarancelarios, locual
llevóaunnuevo incremento delosingresos fiscales recaudados debido aunmejor cumplimiento por
partedelosimportadores, particularmente enloqueconcierne laspartidas contiposarancelarios más
altos.G/PSI/WP/W/14
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Durante elcontrato de1994, seconstató queelsistema deformularios dedeclaración de
importación estaba plagado deabusos graves, debido alapresentación deformularios falsos,
particularmente condeclaraciones falsas depagodederechos. Estos formularios falsos sepresentaban
alasempresas deIPE,quepodían descubrir algunos formularios falsos yrechazarlos. Porello,Kenya
cambió elsistema deformularios dedeclaración deimportación, yéstossepresentan ahora directamente
alaempresa deIPE,sinacompañarlos delpagodeunatasa. Latasaserecauda ahora sobre labase
delvalorCIF(valor enaduana, seguro yflete), cuando seperciben losderechos eimpuestos alaentrada
delasimportaciones. Estenuevo proceso también facilita elcomercio, yaqueacelera lanotificación
delosformularios dedeclaración deimportación alasempresas deIPEypermite alimportador hacer
todos lostrámites deunasolavez. Lasempresas deIPEreciben losformularios dedeclaración de
importación porcorreo ofax,obien, entregados personalmente. Seseleccionó estemétodo de
tramitacióndelosformulariosenlugardelmétodoutilizadoenZambia,enelcuallosbancoscomerciales
perciben latasacorrespondiente alformulario dedeclaración deimportación, registran losdatos y
transmitenlainformaciónalaempresadeIPE.ElDepartamentodeAduanasdeKenyatienelacapacidad
derecaudar eficazmente latasasobre formularios dedeclaración deimportación.
Elcontrato deKenya también incluye laetapa final, quecierra elciclodeinspección previa
alaexpedición. Laprescripción deverificar ulteriormente losdatos quefiguran enlosinformes de
verificación sinobjeciones esnecesaria paradeterminar losingresos norecaudados opercibidos
parcialmente,sobrelabasededichosinformes.Esteprocesodeverificaciónposteriorpermitedeterminar
lasobrevaloraciónosubvaloraciónseñaladaporlasempresasdeIPE,asícomolarecaudacióninsuficiente
deimpuestos porpartedelaAduana, ydetectar alimportador queintroduce bienes enelpaísenforma
clandestina. Kenya todavía tiene queconseguir laplena verificación delosdatos deIPE,peroha
avanzado considerablemente enelestablecimiento delainfraestructura necesaria paracompletar esta
parte fundamental delprograma deIPE.
Apesar deléxitodelcontrato deKenya enmateria deinspección previa alaexpedición, existen
ciertos desacuerdos entreelGobierno ylosimportadores enloqueserefiere alaeficacia delasempresas
deIPE.Pueden citarse muchos ejemplos deerrores enlasmercancías, elnúmero deartículos, lacalidad,
elvalor yproblemas conexos conrespecto aimportaciones enKenya enlasquehanintervenido las
empresas deIPE. Enlamayoría deestos casos, nosepuede echar laculpa alasempresas puesto
queellasnosupervisaron lacarga nielsellodelcontenedor. Porconsiguiente, podían haberse añadido
ocambiado mercancías después delaintervención delaempresa enelpaísdeexportación. Loscontratos
deIPErenovados en1997 ahora exigen quesesellen loscontenedores llenos ycargados, yquese
efectúen análisis delaboratorio paralosproductos farmacéuticos yalimenticios, cuando serequieran.
Eldescontento conlasempresas deIPEaumenta aúnmásaldescubrirse ensusplantillas
empleados corruptos. Hayquetener encuenta laposibilidad dequeenlasempresas deIPEhaya
empleados "malos", como encualquier otraentidad. Noobstante, lasempresas deIPEdeben restablecer
controles internos apropiados paraprotegerse deesacorrupción. Parece quenotodas lasempresas
deIPEtienen controles adecuados, yellollevaalaexigencia deasegurar quelalegislación delpaís
contratante yloscontratos deinspección previa alaexpedición traten estos problemas confirmeza.
Debería examinarse anivelmundial laposibilidad deaumentar laresponsabilidad delasempresas deIPE
porsuserrores yomisiones.
Losgobiernos queutilizan losservicios deIPEestán examinando lamanera deobtener más
control sobre lasactividades delasempresas deIPE,asícomo losmodos dereducir costos logrando,
almismo tiempo, quelosservicios deIPErespondan mejor alasnecesidades delosgobiernos yde
losimportadores. Muchos Departamentos deAduanas están examinando laaplicación delcriterio de
selectividad paragestionar ymejorar lasinspecciones materiales previas alasexpediciones dealto
riesgo yreducir laintervención delasempresas deIPEencasos deexpediciones depocoriesgo. ElG/PSI/WP/W/14
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temadelosexámenes selectivos enlosprogramas deIPEesespinoso, ypuede suponer unaviolación
delAcuerdo sobre Inspección Previa alaExpedición delGATT.
Elpropósito delcontrato de1994deKenya eraintroducir niveles selectivos deinspección previa
alaexpedición enelcurso delmismo. Laparte delcontrato relativa alexamen selectivo debe
introducirse demanera progresiva enelsegundo añodeuncontrato detresaños, ybasarse enlacreación
porparte delasempresas deIPEdebases dedatos coninformación sobre lostipos deriesgo. Ese
noesunconcepto nuevo, puesto quelosexámenes selectivos yaexistían envarios países queutilizan
lainspección previa alaexpedición. Sinembargo, losexámenes selectivos nunca hansidoaplicados
conarreglo alcontrato de1994, nialcontrato renovado de1997, yenotros países laselección no
hasidoeficaz.
Deconformidad conlosacuerdos delaRonda Uruguay delGATT, lasinspecciones previas
alaexpedición deben llevarse acabo demanera nodiscriminatoria. Estas inspecciones no
discriminatorias sonvinculantes paralosMiembros delaOrganización Mundial delComercio (OMC)
quecontratan aempresas deIPE.
Enlapráctica, laempresa deIPEllevaacabovarias inspecciones detalladas ynotandetalladas
encumplimiento delasprescripciones desucontrato. Porejemplo, laempresa deIPEpuede efectuar
unainspección material delosbienes y,alhacerlo, contar todos losproductos, enalgunas ocasiones
sellar elcontenedor yverificar lasfechas decaducidad, mientras queotrasveces sóloseechaunamirada
rápida alproducto queseexporta. Normalmente, secontrola elprecio mediante unabasededatos
informatizada aefectos devaloración, paradeterminar elvaloryelcódigo delosproductos enelSistema
Armonizado (SA). Elgrado deinspección previa alaexpedición haquedado siempre librado
exclusivamente aladiscreción delaempresa deIPE.
Sepodría alegar queloscontratos existentes, quedejan alaempresa deIPElafacultad exclusiva
dedecidir sobre lodetallado delainspección onoinspección, danlugar adiscriminación, puesto que
paraestaintervención nohayunabaselógica nicontrolada. Estepunto devista, compartido poralgunos
gobiernos yorganizaciones, induce aconsiderar laposibilidad delosexámenes selectivos paraobtener
unamejor relación calidad-precio.
Unejemplo eselimportador queimporta automóviles nuevos ytiene unhistorial dehaber
declarado cadaautomóvil convalores, cantidad ynúmeros deseriecorrectos. Apesar delhecho de
quelasexpediciones deestetiposondevalor muyalto,¿será necesario llevar acabounainspección
detallada, ocualquier tipodeinspección paracadaimportación? Existe laposibilidad dequelaempresa
deIPEenrealidad norealice unainspección detallada detodas lasexpediciones y,porconsiguiente,
cabepreguntarse sicorresponde pagar alaempresa deIPEunservicio completo paracadaexpedición.
Parece queenesteejemplo noserecibe elservicio porelquesehapagado, puesto quenoseaplicará
elmismo niveldeintervención acadaexpedición y/omuchas delasinspecciones resultarán superfluas.
Encambio, convendría pedir alaempresa deIPEquellevara acabodevezencuando inspecciones
detalladas paraconfirmar laconstante integridad delosimportadores, ypagar honorarios adecuados
alnivel delservicio proporcionado.
Porotrolado,secolocan enotros países, porejemplo, productos farmacéuticos yalimenticios
quecaducan dentro depoco tiempo oyahancaducado. ¿Debería elGobierno tener laposibilidad
deordenar alaempresa deIPEcontratada querealice inspecciones detalladas paraestetipodeproductos,
ydetecte losproblemas enelpaísdeexportación, enlugar dedetener eldespacho delasimportaciones
enlaaduana? Enestos ejemplos, lasempresas deIPEprestarían unservicio valioso alGobierno, a
losciudadanos engeneral yalosimportadores honrados.G/PSI/WP/W/14
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Algunosgobiernosyorganismosinternacionalestienentambiénlaimpresióndequelainspección
previa alaexpedición noeseficaz aefectos delcontrol enaduana. Esposible quelosorganismos
deaduanas consideren quelasempresas deIPEsonunaamenaza parasusoberanía, yseopongan a
lacontratación dedichas empresas. Kenya eselejemplo deunpaísdonde lainspección previa ala
expedición sehaestablecido como uninstrumento eficaz alservicio delaAduana, ysehallegado a
unequilibrio paraminimizar losimpedimentos alcomercio causados porlaIPE.SielGobierno tuviera
laoportunidad deorientar lasactividades delasempresas deIPEmediante exámenes selectivos, se
facilitaría elcomercio yseprotegería alosimportadores yalosconsumidores.
Teniendo encuenta todoesto,losgobiernos piden alasempresas deIPEmásservicios afin
deinspeccionar cabalmente lasimportaciones sensibles yreducir laintervención conrespecto alas
expediciones menos sensibles. Losgobiernos quieren premiar alosimportadores honrados yfacilitar
sucomercio, yalmismo tiempo garantizar unnivel másaltodeinspección nodiscriminatoria delas
importaciones dealtoriesgo. Apesar delasirregularidades conocidas ydelasquejas delosfuncionarios
deaduanas dirigidas alasempresas deIPE,éstas hanhecho poco onadaporaumentar elnivel de
intervención paraesasimportaciones sensibles. Alcontrario, lasempresas deIPEalegan lasupuesta
nodiscriminación desusinspecciones como excusa parasufaltaderespuesta.
Conlarevolución demicroordenadores queahora prevalece enlospaíses endesarrollo, la
selección informatizada nodiscrecional brinda unaposibilidad teórica excelente. Larevolución
informática abrenuevas víasyoportunidades quenoexistían enlosanteriores entornos deinspección
previa alaexpedición pocos añosatrás.
Unmodelo deselección informatizada podría basarse enelsistema decocientes puntuales con
categorías paraelimportador, exportador, código SA,valor, paísdeexportación ymodo detransporte.
Acadaunadeestascategorías seasignaría unnivelnumérico yalgunas categorías seponderarían más
queotras. Seexigiría unexamen completo obligatorio paradeterminadas categorías deimportadores,
países deexportación ocódigos SA,porejemplo, quetuvieran lapuntuación másalta.
Lasempresas deIPEsebeneficiarían delaselección informatizada enlamedida enqueya
noquedaría librado asupropio criterio ladeterminación delnivel deinspección. Deestemodo se
protegería alasempresas decríticas infundadas.
Elbeneficio paraelGobierno consistiría enlagarantía dequelasempresas deIPEorientarían
susesfuerzos alasesferas fundamentales quelessuscitan mayor preocupación. Aesterespecto, las
empresas deIPEmejorarían suimagen como entidades alservicio delGobierno.
Larevolución informática enlospaíses endesarrollo impondrá unamodificación delosacuerdos
típicos deinspección previa alaexpedición entodoelmundo. Losgobiernos ylosimportadores también
pedirán cambios enloscontratos deIPEparareducir suscostos, ytratarán desuprimir gradualmente
laIPEenlospaíses donde lainformatización ylacapacidad delosservicios deaduanas sehayan
desarrollado suficientemente paraalcanzar laautonomía. Sinembargo, puede quelasempresas de
IPEsigan desempeñando elpapel deagentes decompras, queofrecen susservicios directamente al
importador, verifican lacalidad ylacantidad delasimportaciones eimpiden queserobealasempresas
medianteunafacturaciónexcesiva.Esteserviciopodríaproporcionarseenlospaísesdondelosgobiernos
hubieran idosuprimiendo lainspección previa alaexpedición. Además, envirtud delasnormas de
valoración delGATT, lasempresas deIPEpodrían desempeñar elpapel deasesor deaduanas encaso
dequehayadudas conrespecto alavaloración dedeterminadas importaciones, yelservicio deaduanas
necesite unaevaluación enlaquepueda apoyarse paraimpugnar ladeclaración delimportador. Este
objetivo sealcanzaría másfácilmente sielimportador llenara sudeclaración demanera electrónica
ysiexistiera unsistema informatizado devaloración deriesgos queseleccionara determinadas
expediciones paralaintervención delasempresas deIPE.G/PSI/WP/W/14
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Debemos continuar examinando elpapel quedesempeñará enelfuturo lainspección previa
alaexpedición enlospaíses endesarrollo conarreglo alavaloración enelmarco delGATT. Los
beneficios actuales delosacuerdos deIPEdeconformidad conlasnormas delaDVB sedeben
principalmente aqueseevitaladiscrecionalidad enelpuerto deimportación, conlocualseevitaa
suvezlanegociación dederechos. Almismo tiempo, laempresa deIPEproporciona aloscomerciantes
unavaloración generalmente razonable: normalmente elvalor aefectos delainspección previa ala
expedición ounvalor basado enmercancías idénticas osimilares comercializadas entre lospaíses en
cuestión. Lamentablemente, laobligación decumplir lasnormas devaloración delGATT parael
año2000 privará amuchos países menos adelantados delautilización delvalor queactualmente se
calcula aefectos deIPE. Enelmejor deloscasos, lavaloración deIPEpuede ofrecer unservicio
deapoyo paradetectar declaraciones falsas, perovolverá aplantearse eldifícil problema delcontrol
delosvalores enaduana negociados. Cabe dudar mucho dequeseaprudente imponer elpleno
cumplimiento delasnormas delGATT paraelaño2000 alospaíses conadministraciones deaduana
débiles ytodavía endesarrollo.
Enpaíses como Kenya, coneconomías pequeñas yrecursos limitados, habrá unanecesidad
constante deasistencia deterceros independientes paraobtener losprecios delospaíses deexportación,
proporcionar lagarantía decalidad (particularmente paralosproductos relacionados conlasalud) y
efectuarverificacionesdecantidad.Aunqueseestánfortaleciendolascapacidadesdelasadministraciones
locales, esteproceso llevará mástiempo yrecursos delosqueestán disponibles hasta elaño2000.
Elretoesdefinir unpapel rentable paralasempresas deIPEafindeatender aesasnecesidades de
valoración, garantía decalidad yverificación decantidad.
Laexperiencia deKenya podría servir deejemplo decontrato eficaz deIPEparatodoelmundo.
Esevidente queeléxito deKenya estábasado enlaprudente concepción yenlagestión activa delas
empresas deIPE,asícomo enelusoeficaz delainformática. Estas características podrían servir de
baseparaotros contratos deIPEentodoelmundo. Lamentablemente, granparte delosbeneficios
deestaexperiencia seperderán conlaprescripción delpleno cumplimiento delasnormas devaloración
delGATT paraelaño2000. Obienhayqueidear nuevas funciones paralasempresas deIPE,obien
debenconcederseexencionesespecialesenelmarcodelGATT,parapermitirquelospaísesendesarrollo
debajos ingresos sigan utilizando lasvaloraciones aefectos deIPEparalimitar lasvaloraciones en
aduana discrecionales onegociadas.