ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/WGTCP/W/93
22 de septiembre de 1998
(98-3619)
Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre
Comercio y Política de CompetenciaOriginal:  inglés
COMUNICACIÓN DEL BRASIL
Se ha recibido de la Misión Permanente del Brasil la siguiente comunicación, de fecha 24 de
julio de 1998, con el ruego de que se distribuya a los Miembros.
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Política de competencia del Brasil:
Aspectos de la reciente experiencia del país
I. INTRODUCCIÓN
En el último decenio han proliferado las legislaciones sobre la competencia en distintos
lugares del mundo, en particular en los países en desarrollo.  Según el World Investment Report , de
la UNCTAD, de 1997, más de 70 naciones cuentan ahora con legislaciones sobre competencia, frente
a menos de cuarenta en el decenio de 1980.  A pesar de los entornos radicalmente distintos de los
diversos países, la política de competencia tiende a cobrar cada vez más importancia en todo elmundo.
En el Brasil, existen legislaciones que rigen esta cuestión desde 1945 (y el país cuenta con
una entidad competente desde 1962);  no obstante, en el decenio de 1990 se emprendió una
reestructuración de las administraciones responsables de la competencia y sus actuaciones que
consistían básicamente en una intervención directa en el mercado para proteger la denominada"economía popular" (es decir, esencialmente el control de precios) pasaron a centrarse en análisis de
fusiones, abusos de posición dominante y otras cuestiones más afines con la gama de asuntos que
suele relacionarse con la Política de Competencia "moderna".
El presente documento tiene por objeto presentar un panorama general de la situación de la
política de competencia en el Brasil, su evolución histórica y los desafíos con que se enfrenta el país
en ámbitos como el del proceso de privatización, la cooperación internacional y otros.
II. LA EXPERIENCIA DEL BRASIL:  ANTECEDENTES
Habida cuenta de su condición de país en desarrollo, con todas las dificultades que ello
entraña, ha sido considerable el desarrollo que la aplicación de la política de competencia ha tenido en
el Brasil.  Las autoridades han logrado divulgar una cultura de la competencia entre la mayor parte de
los estamentos de la sociedad brasileña como el sector privado, el poder judicial, las
universidades, etc.
Existe ya un sustancial acervo de experiencias en materia de represión de acuerdos
horizontales y verticales, control de fusiones, así como sobre prácticas específicas y otros asuntos.
El país, al mismo tiempo que consolida la experiencia adquirida comienza a explorar nuevos ámbitos
como el de la regulación de las actividades de empresas recientemente privatizadas y la cooperación
internacional.WT/WGTCP/W/93
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el Antes de abordar esas cuestiones, conviene presentar un panorama general de la legislación
del Brasil sobre política de competencia.
A. ESTRUCTURA VIGENTE EN EL  BRASIL PARA LA APLICACIÓN DE LA POLÍTICA
DE COMPETENCIA
La legislación antimonopolio del Brasil hace referencia a tres entidades diferentes.  Se trata
del CADE (Consejo Administrativo de Defensa Económica, organismo autónomo integrado por seis
comisionados y un presidente designados por el Presidente de la República y confirmados por el
Senado para un mandato de duración determinada), la SDE (Secretaría de Derecho Económico, del
Ministerio de Justicia) y la SEAE (Secretaría de Seguimiento Económico, del Ministerio
de Hacienda).
Según la ley, incumben a esas entidades las siguientes responsabilidades:  la SDE emprende y
lleva a cabo investigaciones relativas a cuestiones de defensa de la competencia y también supervisael funcionamiento del mercado para determinar la existencia de prácticas anticompetitivas.  La SEAE
elabora dictámenes económicos no vinculantes sobre casos de fusión y puede emitir dictámenes sobre
prácticas anticompetitivas.  El CADE es un organismo autónomo responsable de la ejecución de la
legislación sobre competencia en casos de adjudicación;  determina cuando existe violación de la ley
y aplica las sanciones según proceda.  El CADE también puede realizar investigaciones adicionales sies necesario.
B. EVOLUCIÓN RECIENTE DEL SISTEMA
La legislación del Brasil en materia de competencia puede considerarse precoz si se atiende al
elevado nivel de intervención estatal que prevaleció en el país durante casi toda la fase de
industrialización con sustitución de importaciones de los últimos decenios.  El CADE existedesde 1962 y cuenta ya con cierta tradición.
Se pueden distinguir dos claras tendencias en la legislación sobre reglamentación del mercado
tanto en el Brasil como en muchos otros países en desarrollo:  la primera de ellas se caracteriza por
una intervención directa frecuente en el mercado con el objeto de proteger la denominada "economía
popular".  Este tipo de legislación data del decenio de 1930.
En efecto, cuando los aranceles de importación eran elevados, las subvenciones prevalecían
en muchos sectores y el gobierno regulaba los precios más importantes de la economía;  era natural
tener precios controlados.  Esta tendencia predominó hasta fines del decenio de 1980.
A partir de entonces se produjeron tres cambios importantes:
i) una amplia liberalización del comercio merced a la cual se redujeron los aranceles de
importación desde un promedio de más del 50 por ciento a aproximadamente
un 13 por ciento, y se eliminaron varios obstáculos no arancelarios;
ii) la privatización y la desreglamentación de varios sectores importantes de la
economía;
iii) y, por último, el plan de estabilización iniciado en 1994, gracias al cual se logró
controlar el proceso inflacionario con tasas de cuatro cifras que había socavado los
resultados macroeconómicos del país desde finales del decenio de 1970.
Tras un período de transición que duró desde 1991 hasta 1994, esos cambios tornaron
anacrónica la "protección de la economía popular" y comenzó a predominar la segunda tendencia
legislativa.WT/WGTCP/W/93
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El principal texto legislativo del Brasil sobre política de competencia es la Ley 8.884
complementada con normas ulteriores como la Ley 9.021/95 y la Ley 8.137/90.  Esa Ley aportó
ciertos cambios del ordenamiento anterior más conformes con las tendencias internacionales en
materia de reglamentación antimonopolio:
i) se concedió al CADE mayor autonomía con respecto a la administración central y se
confirió a sus miembros un mandato de dos años de duración, con posibilidad de una
sola renovación;
ii) se perfeccionó de distintas maneras el sistema de examen de fusiones y se puso en
práctica por primera vez.
C. NUEVOS DESAFÍOS
Brasil cuenta ya con una cantidad razonable de decisiones administrativas, adoptadas en
particular en los últimos tiempos.  En 1997, el promedio mensual de decisiones adoptadas eracasi 17 veces superior al del período comprendido entre 1994 y 1996.  Más de la mitad de las
decisiones se adoptaron en los últimos veinte meses.
Sin embargo, esas estadísticas no deben inducirnos a subestimar la importancia de la
experiencia del CADE en sus primeros años de existencia.  De hecho, la mayoría de los tipos
tradicionales de acuerdos horizontales y verticales suscitaron un debate enriquecedor, así comoalgunos precedentes de utilidad.  Cabe señalar también, que en algunas ciudades del país surgió una
comunidad profesional dedicada a luchar contra los monopolios.
En cuanto a la distribución de las decisiones (entre comportamientos y fusiones), predominan
los asuntos relativos a comportamientos comerciales sobre los asuntos de inspección de fusiones;
éstos últimos representaron el 39 por ciento del total en los primeros dos años de aplicación de lanueva legislación frente a un 11 por ciento en los últimos 20 meses.  El elevado porcentaje de asuntos
sobre "precios abusivos" constituye un indicio de la frecuencia con la cual las autoridades intentaron
utilizar en el pasado la legislación sobre competencia para reprimir lo que se percibía como un abuso
aunque a menudo era un dato macroeconómico del proceso inflacionario.
En los últimos tiempos, la gran mayoría de los asuntos relativos a comportamientos han
terminado sin que se impusiesen sanciones.  En la mayoría de los asuntos, no existían pruebas
suficientes para proseguir.  Dos consideraciones se deducen de este hecho:
i) en países con un pasado de fuerte intervención estatal esta situación puede ser
frecuente y también deseable.  De hecho, es positiva la terminación de diversos
expedientes antiguos en la medida en que no subsiste incertidumbre con respecto a las
actuaciones anteriores del Estado.  Esto es particularmente cierto en lo que respecta a
numerosos asuntos relativos a empresas privatizadas a las que se había investigadohasta diciembre pasado;  y
ii) resulta urgente desarrollar la capacidad de investigación para lo cual se requieren
recursos materiales y en particular recursos humanos.  Con este propósito, la SDE
elabora directrices coherentes y estables para la investigación e instrucción de esos
procesos.  La participación de conocidos especialistas en la elaboración y laaplicación de esas directrices contribuye a la coherencia de las directrices y también a
que resulten aceptables.  Como complemento del nuevo código de normas internas
del CADE, para agosto se debería aplicar una resolución sobre investigación, después
de una amplia y transparente consulta de expertos nacionales y extranjeros y de toda
la comunidad.WT/WGTCP/W/93
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En cuanto a las fusiones, cabe mencionar algunos resultados:
- frente a otros países en desarrollo, la cantidad de decisiones (87) y su
contenido denota ya cierta experiencia acumulada;
- la tasa de desaprobaciones en el período comprendido entre 1994 y 1997 es
relativamente baja y no difiere mucho de la de jurisdicciones con másdilatada experiencia (6 por ciento);
- las empresas extranjeras emprenden la mayoría de transacciones;
- y la mayoría de éstas son adquisiciones de empresas brasileñas.
Una de las prioridades de las entidades del Brasil ha consistido en agilizar el proceso de
decisión en casos de fusión.  Con este propósito se modificó la reglamentación en 1996 mediante
instrumentos jurídicos promulgados por las enti dades (Resolución Nº 5 del CADE, Ordenanza 163 de
la SEAE, y Ordenanza 5 de la SDE).  Se introdujeron audiencias con la participación de las tresentidades, en las cuales las partes en una transacción exponen sus argumentos y motivos con respecto
a fusiones determinadas.  Se trataba básicamente de establecer un procedimiento de vía rápida para
casos que puedan considerarse sencillos y cuya aprobación parezca muy probable.  El tiempo medio
dedicado al análisis de una operación disminuyó desde aproximadamente veinte meses a siete meses,
como se indica en el diagrama incluido a continuación.
El esfuerzo conjunto de las tres entidades debería contribuir al perfeccionamiento del examen
de las fusiones en los próximos nueve meses.  La simplificación y racionalización de los
procedimientos, un mejor mecanismo de selección de los casos sencillos y una orientación mejor de la
comunidad empresarial deberían contribuir a la reducción del período de análisis de 7 a 2,4 meses
(véase el diagrama).  Además, la nueva reglamentación deberá aproximarse cuanto sea posible delmarco de modelo para notificación de fusiones que examina actualmente el Comité de Legislación y
Política de la Competencia de la OCDE.
Mejoramiento de la función preventiva
(período de análisis, en meses)
20,0
2,47,0
0102030
Agosto de 1996 Mayo de 1998 Mayo de 1999Resolución Nº 5Resolución Nº 5
mejoradaWT/WGTCP/W/93
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III. NUEVOS ASUNTOS:  POLÍTICA DE COMPETENCIA, PRIVATIZACIÓN Y
REGLAMENTACIÓN
Además de consolidar los logros obtenidos, las autoridades del Brasil han de prepararse para
hacer frente a los nuevos desafíos que se derivan de un modelo de desarrollo distinto del modelo de
sustitución de importaciones e integrado en una economía mundial.
En este nuevo contexto, revisten particular importancia dos vías de acción:
- la privatización y la coordinación entre las entidades responsables de la
competencia y las nuevas autoridades reguladoras;
- la cooperación con otras jurisdicciones nacionales.
Privatización
El programa de privatización del Brasil co menzó en el decenio de 1980 y cobró ímpetu
después de 1991 cuando las principales empresas estatales pasaron al sector privado.  Las entidadeshan estado analizando algunas de estas operaciones a la luz de la Ley 8884.  Desde 1995, el programa
de privatización abarca sectores muy reglamentados en el pasado por suponerse que se trataba de
monopolios naturales.  Merced a la nueva legislación sobre concesiones públicas promulgada en 1995
y a las enmiendas a la Constitución, ha sido posible establecer un nuevo marco reglamentario para
esos sectores.  La nota adjunta sobre "Política de Competencia, Privatización y Reglamentación"expone la situación con mayor detalle.
Cooperación internacional
El Gobierno del Brasil ha estado promoviendo iniciativas encaminadas a la cooperación con
otras entidades nacionales.  El aprovechamiento en común de pericias y experiencias contribuye en
gran medida a la acumulación de conocimientos de todas las partes y a la difusión de la cultura dela competencia.
A diferencia de la jurisprudencia establecida en los decenios de 1960 y 1970, existe un
creciente número de asuntos que, además de presentar las mismas características tanto al nivel
nacional como en otros mercados, constituyen también en realidad una fusión transfronteriza o un
comportamiento generalizado.  Existe, pues, elevado potencial de resoluciones incompatibles dictadaspor diferentes entidades nacionales y tal situación exige un mayor grado de coordinación.  Asimismo,
la frecuencia de las transacciones transfronterizas plantea el problema de los costos de transacción en
que incurren las empresas cuando deben dar cumplimiento a tantos trámites de solicitud o calendarios
burocráticos.  Los esfuerzos tendentes a armonizar las prescripciones particulares (por ejemplo, para
el examen de fusiones) podrían ser útiles incluso sin una convergencia más profunda en la legislación.
Política de Competencia en la Unión Aduanera del MERCOSUR
En diciembre de 1996, los países miembros del MERCOSUR firmaron un protocolo para la
armonización de las políticas de competencia dentro de ese bloque comercial.  El Protocolo establece
las normas que rigen el análisis de un caso que afecte a más de un país integrante del bloque.
También regula el funcionamiento de un comité regional de la competencia.  El Protocolo se está
transponiendo actualmente a la reglamentación.WT/WGTCP/W/93
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IV. PERSPECTIVAS DE LA POLÍTICA DE COMPETENCIA EN EL BRASIL:  HACIA
LA MADUREZ INSTITUCIONAL
Al tiempo que consolidan los logros obtenidos, las autoridades del Brasil también siguen
examinando diversas medidas complementarias.  Éstas son:  el perfeccionamiento de la capacidad
para realizar investigaciones en expedientes sobre prácticas, el perfeccionamiento del control defusiones y la continuación de la labor de defensa de la competencia, con particular énfasis en el
poder judicial.
También se intensifica el perfeccionamiento institucional de las entidades del Brasil.  Se han
emprendido varias iniciativas encaminadas a la modernización de las normas internas y se concede
particular atención a la formación del personal, tanto dentro como fuera del país.
En una economía mundial, la seguridad jurídica es un sólido instrumento para atraer la
inversión extranjera.  En este contexto, unas normas transparentes y el respeto de las garantíasprocesales debidas contribuyen al establecimiento de un entorno estable.  Asimismo, la creación de
jurisprudencia constituye un aspecto importante en la difusión de la cultura de la competencia en el
mundo.  El Brasil y el MERCOSUR  están ad optando medidas importantes en ese sentido.WT/WGTCP/W/93
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ANEXO
Política de competencia, privatización y reglamentación
Aspectos institucionales
El Congreso del Brasil aprobó en 1995 enmiendas a la Constitución Federal por la que se
eliminaron obstáculos a la participación privada en los sectores de las telecomunicaciones, la energíaeléctrica y el petróleo.  A continuación de las enmiendas a la Constitución se aprobó la legislación en
virtud de la cual se crearon los organismos de reglamentación de esos tres sectores –a saber, el
Organismo Nacional de la Electricidad (ANEEL), el Organismo Nacional de las Telecomunicaciones
(ANATEL) y el Organismo Nacional del Petróleo (ANP).  El Congreso aprobó también en 1995, una
ley ( ley de concesiones ) que rige los principales aspectos de la prestación de servicios públicos con
arreglo a acuerdos de licencia.
En la legislación pertinente no se establecen de manera clara y sistemática las funciones de las
entidades responsables de la competencia ni las de los organismos de reglamentación del Brasil con
respecto a la aplicación de la legislación y las políticas sobre competencia en los respectivos sectores.
Como norma general, la legislación básica sobre la competencia y, en particular, la Ley 8.884
de 1994, se aplica sin excepción a las industrias reglamentadas.  Las entidades responsables de la
competencia y los organismos de reglamentación del Brasil han emprendido negociaciones con mirasa la concertación de convenios que rijan sus relaciones en materia de competencia.  Se prevé que en el
futuro se constituirán organismos de reglamentación adicionales;  es probable que el siguiente sector
en el que ello ocurra sea el del transporte.
Creando competencia
Se está aplicando en el Brasil un programa de privatización en gran escala en los sectores de
las telecomunicaciones y la energía eléctrica, como resultado del cual los monopolios se verán
reemplazados por mercados competitivos.  Lo mismo sucederá con el sector petrolero, donde el
monopolio ejercido por Petrobrás , la empresa petrolera nacional, se abrirá a la competencia.
A continuación figura una descripción sucinta de este proceso.
En el sector petrolero, la ley del petróleo  aprobada por el Congreso prevé la creación de
mercados competitivos en las actividades de exploración y producción mediante la participación del
sector privado con arreglo a acuerdos de lice ncia.  El Organismo Nacional del Petróleo ha
determinado ya la superficie que explorará Petrobrás y los campos se adjudicarán mediante concurso
de ofertas a nuevos competidores.  Las condiciones de los acuerdos tipo de licencia se determinaron a
raíz de debates públicos promovidos por el ANP.  El Gobierno del Brasil también está fijando las
pautas de la participación gubernamental  –incluidas regalías y otros impuestos- que se aplicarán a la
exploración y producción de petróleo.  En las fase s posteriores del proceso de producción –refino y
distribución- se ampliará la competencia que ya ex iste hasta cierto punto, mediante la autorización
que otorgará el ANP a las empresas de distribución para que puedan importar derivados del petróleo.
Para preparar esta situación, el Gobierno del Brasil está revisando en la actualidad la estructura de
precios de los productos derivados del petróleo en el país, de manera que ésta se ajuste a los niveles
internacionales.
En la  esfera de las telecomunicaciones, la privatización dará lugar a la competencia merced a
la venta de acciones poseídas por el Estado en la planta nacional.  Los proveedores de servicios
locales  -actualmente, empresas que operan en cada uno de los 27 estados federales- quedarán
agrupados en tres empresas privatizadas regionales.  En una segunda fase, que comenzará en el bienio
de 1998-1999, se ofrecerá en licitación la prestación de servicios por parte de una segunda empresa -laempresa reflejo-  en cada una de esas tres regiones, de manera que la competencia cobre arraigo
efectivo en esos mercados.  Embratel, la empresa proveedora de servicios de larga distancia y deWT/WGTCP/W/93
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transmisión de datos , también será privatizada.  La competencia efectiva quedará garantizada a partir
del año 2003, cuando se autorice a una segunda empresa de telecomunicaciones a entrar en el
mercado de servicios de larga  distancia y de transmisión de datos.  Por último, se ha abierto ya a la
competencia en el mercado de telefonía móvil :  el mercado nacional estaba dividido en 10 regiones
donde, después de un proceso de licitación pública, las empresas de tipo B  comenzaron a proporcionar
servicios junto con las empresas controladas por el Estado -o de tipo A .  Para los fines de
privatización, las empresas en control estatal estarán ahora agrupadas bajo ocho regiones.  A partir del
año 2003 estará completamente liberalizado el acceso a este mercado.  ANATEL impuso restricciones
a la concentración horizontal en el mercado.
El mercado nacional de energía eléctrica se encuentra en proceso de profunda reforma, la
desagregación de las actividades de generación, transmisión y distribución que antes realizaban
distintas empresas controladas por el Estado, vendrá acompañada de la privatización de las empresasque surjan de ese proceso y que, de hecho, ya ha comenzado.  La desagregación, junto con las normas
que rigen cuestiones como las actividades de los productores de energía independientes y el acceso a
las redes de transmisión, garantizará la competencia.  En cuanto al ANEEL, ha establecido normas
que determinan los límites de participación de grupos individuales en cada uno de los sectores de
generación y distribución, así como los límites para la participación cruzada.  Ocasionalmente podríanrebasarse esos límites como resultado de subastas de privatización específicas, pero el ANEEL ha
establecido normas para la venta a fin de garantizar que esos límites se restablezcan posteriormente.
Por último, el Gobierno del Brasil ha venido adoptando medidas para garantizar la existencia
de una competencia efectiva en actividades vinculadas a la infraestructura, que aún no cuenten con un
organismo de reglamentación establecido y que estén todavía sujetas a la jurisdicción de undepartamento gubernamental.  El mercado de transporte aéreo, en particular, ha sido objeto de
creciente competencia como resultado de las medidas adoptadas por el Gobierno para liberalizar las
tarifas de promoción, la oferta de vuelos chárter, la concesión de nuevas rutas y el acceso a
aeropuertos centrales.
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