RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL WT/WGTGP/W/13
16defebrero de1998
DEL COMERCIO(98-0551)
Original: español Grupo deTrabajo sobre laTransparencia
delaContratación Pública
PROCEDIMIENTOS YPRÁCTICAS NACIONALES RELACIONADOS
CON LATRANSPARENCIA DELACONTRATACI ÓNPÚBLICA
Comunicación delUruguay
I. INTRODUCCI ÓN
Deconformidad conlaDeclaración Ministerial deSingapur (párrafo 21)losMinistros de
Comercio acordaron "establecer ungrupo detrabajo encargado derealizar unestudio sobre la
transparencia delasprácticas decontratación pública, quetenga encuenta laspolíticas nacionales,
y,sobre labasedeeseestudio, elaborar elementos parasuinclusión enunacuerdo apropiado".
Elmandato deSingapur señala enforma clara queelpresente Grupo deTrabajo debetener
encuenta, alelaborar unestudio sobre latransparencia delasprácticas decontratación pública, las
políticas nacionales enlamateria.
Enesesentido, laRepública Oriental delUruguay presenta alGrupo deTrabajo sus
procedimientos yprácticas nacionales relacionados conlatransparencia delacontratación pública.
Básicamente seinforma acerca delosaspectos másimportantes del"Texto Ordenado deContabilidad
yAdministración Financiera yNormas Concordantes yComplementarias" delUruguay (enadelante
TOCAF).
Elmencionadotextoordenadocomprende:lasnormasreguladorasdelaadministraciónfinanciera
yeconómica delEstado, laorganización delosservicios decontabilidad yrecaudación, losrequisitos
confinesdecontralor paralaadquisición, enajenación debienes ycontratación queafecten alaHacienda
Pública, conelobjeto dehacer efectiva laintervención preventiva enlosingresos, gastos ypagos,
asícomo lasresponsabilidades ygarantías aquequedarán sujetos losfuncionarios queintervienen en
lagestión delpatrimonio delEstado.
II. TEXTO ORDENADO DECONTABILIDAD YADMINISTRACI ÓNFINANCIERA Y
NORMAS CONCORDANTES YCOMPLEMENTARIAS (TOCAF)
Elordenamientojurídicouruguayoentiendeporcontrataciónpúblicaaquellaenlacualinterviene
como unadelaspartes laAdministración, osea,unórgano estatal actuando enfunción administrativa.
EnUruguay lasnormas queregulan lacontratación administrativa seencuentran, ensumayor
parte, reunidas enel"Texto Ordenado deContabilidad yAdministración Financiera yNormas
Concordantes yComplementarias".
Dichomarconormativo,aprobadoporundecretodelPoderEjecutivo,recogenormasdecarácter
legalqueadmiten como primer antecedente destacado laLeydePresupuesto Nº11.925 del27demarzo
de1953.WT/WGTGP/W/13
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Corresponde señalar queelordenamiento efectuado porelPoder Ejecutivo delasdisposiciones
queregulan lamateria, nolehaceperder alasmismas sujerarquía legal. Eldecreto delPoder Ejecutivo,
simplemente ordena yactualiza lasnormas decontabilidad yadministración financiera yaseapara
elEstado ensutotalidad como paralaAdministración Central enparticular.
El"Texto Ordenado deContabilidad yAdministración Financiera yNormas Concordantes
yComplementarias" fueaprobado porelDecreto delPoder Ejecutivo 95/91 yluego modificado por
normas posteriores.
ElDecreto delPoder Ejecutivo 194/97 del10dejunio de1997, aprobó elactual TOCAF,
publicado enelDiario Oficial del20dejunio de1997.
Ensuartículo 2,elTOCAF define suámbito deaplicación, estableciendo queelmismo está
constituido porloshechos, actos uoperaciones delosquederiven transformaciones ovariaciones en
laHacienda Pública, quedando comprendidos como sujetos detaleshechos, actos uoperaciones, el
Poder Ejecutivo, Legislativo yJudicial, elTribunal deCuentas, laCorte Electoral, elTribunal delo
Contencioso Administrativo, losgobiernos departamentales, losEntes Autónomos yServicios
Descentralizados,losEntesdeEnseñanzaPúblicayengeneraltodoslosorganismos,serviciosoentidades
estatales.
Entre losactos delaAdministración sujetos alasnormas decontabilidad yadministración
financiera, seencuentran loscontratos.
Alrespecto elTOCAF consagra como principio general decontratación lautilización del
procedimiento delalicitación pública, cuando sederiven gastos defuncionamiento odeinversión o
salidas paraelEstado, yporremate olicitación pública cuando seproduzcan entradas orecursos.
Sinperjuicio delaaplicación detalprincipio general, seadmiten otros procedimientos de
contratación pública.
Cuando elmonto delaoperación nosupere determinados valores, laleyprevé lalicitación
abreviada ylacontratación directa. Sedestaca queenloscasos enqueelEstado procede alautilización
deambas formas decontratación pública están expresamente previstos enelartículo 33delTOCAF.
Asimismo seprevé elprocedimiento queelordenador determine porrazones debuena administración,
procedimiento también previsto expresamente enelmencionado artículo.
AsimismoelPoderEjecutivo,previodictamenfavorabledelTribunaldeCuentas,podráautorizar
regímenesyprocedimientosdecontrataciónespeciales,basadosenlosprincipiosdepublicidadeigualdad
deoferentes, cuando lascaracterísticas delmercado odelosbienes oservicios, lohagan conveniente
paralaAdministración. Cabe destacar quelasautorizaciones respectivas deben sercomunicadas a
laAsamblea General ypublicadas endosdiarios decirculación nacional.
III. CONCEPTO YPRINCIPIOS DELALICITACI ÓNPUBLICA
Nuestra doctrina define lalicitación pública como aquel procedimiento relativo almodo de
celebrarse determinados contratos, cuyafinalidad esladeterminación delapersona queofrece ala
Administración condiciones másventajosas. Consiste enunainvitación alosinteresados paraque,
sujetándose aunasdeterminadas bases, llamadas pliegos decondiciones, formulen propuestas delas
cuales laAdministración selecciona lamásventajosa.
Todo elprocedimiento seinspira, paraalcanzar lafinalidad buscada, enlosprincipios generales
deactuaciónycontralordelosorganismosestatalesenmateriadecontratación(consagradosexpresamenteWT/WGTGP/W/13
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enelartículo 134delTOCAF) esdecir, laflexibilidad, delegación, ausencia deritualismo, principio
dematerialidad frente alformalismo, principio delaveracidad, salvo prueba encontrario, publicidad,
igualdad delosoferentes ylaconcurrencia enlosprocedimientos competitivos paraelllamado yla
selección delasofertas.
Asimismo corresponde destacar enforma complementaria queelDecreto 500/91 (queregula
elProcedimiento Administrativo delUruguay engeneral) establece ensuartículo 2quelaadministración
pública debeservir conobjetividad losintereses generales consometimiento pleno alderecho alavez
quedebeactuar deacuerdo alosprincipios generales (también aplicables alacontratación pública).
Antes desuanálisis, esimportante destacar queenelderecho positivo uruguayo, losprincipios
fundamentales delprocedimiento administrativo (ydecontratación pública) sonelcimiento sobre el
cualseconstruyó elmodelo deprocedimiento administrativo, cumpliendo además lasfunciones de
interpretación ydeintegración encasodefaltaderegulación expresa enalgún punto omateria.
Losprincipios fundamentales son:
a) Imparcialidad: paragarantizar laimparcialidad enelprocedimiento administrativo
losfuncionarios intervinientes podrán excusarse yserrecusados cuando medie cualquier
circunstancia comprobable quepueda afectar suimparcialidad porinterés enel
procedimiento enqueintervienen oafecto oenemistad enrelación alaspartes asícomo
porhaber dadoopinión concreta sobre elasunto entrámite (prejuzgamiento).
b) Legalidad objetiva: elprocedimiento administrativo aspira nosóloalaprotección de
losadministrados, sinotambién aladefensa delanorma jurídica objetiva conelfin
demantener elimperio delalegalidad yjusticia enelfuncionamiento administrativo.
Estoimplica nosólofidelidad alaleysinotambién quelaactividad administrativa
debeserrealizada deacuerdo conlasexigencias debuena administración.
c) Impulsión deoficio: elprocedimiento administrativo podrá iniciarse apetición dela
persona interesada odeoficio. Enesteúltimo casolaautoridad competente puede
actuar pordisposición desusuperior, porpropia iniciativa, ainstancia fundada delos
correspondientes funcionarios opordenuncia.
Asimismo laaplicación deesteprincipio excluye todaideadecaducidad o
perención deinstancia porinactividad delaAdministración, yaqueelDecreto 500/91
indica queenningún casoelvencimiento delosplazos previstos aesosefectos exime
alaautoridad correspondiente desuobligación deemitir unpronunciamiento, de
manifestarse expresamente sobre elfondo delasunto asícomo desuobligación dedictar
resolución sobre elrecurso dequesetrate.
d) Verdad material: laAdministración estáobligada aajustarse alaverdad material de
loshechos, sinquelaobliguen losacuerdos entrelosinteresados acerca detaleshechos
nilaexima deinvestigarlos, conocerlos yajustarse aellos, lacircunstancia denohaber
sidoalegados oprobados porlaspartes.
e) Economía, celeridad yeficacia: enelprocedimiento administrativo deberá asegurarse
laceleridad, simplicidad yeconomía delmismo yevitarse larealización oexigencia
detrámites, formalismos orecaudos innecesarios oarbitrarios quecompliquen o
dificulten sudesenvolvimiento.WT/WGTGP/W/13
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f) Informalismo enfavor deladministrado: enelprocedimiento administrativo uruguayo
seaplica elprincipio deinformalismo enfavor deladministrado siempre quesetrate
delainobservancia deexigencias formales noesenciales yquepuedan sercumplidas
posteriormente.
Dicho principio implica lanoconsagración delaincertidumbre, inseguridad,
ausencia deprotección jurídica odiscrecionalidad absoluta delaAdministración para
actuar como quiera sinsujetarse aformas preestablecidas.
g) Flexibilidad, materialidad yausencia deritualismos: cuando sehabla deflexibilidad
seponeelacento enelcarácter instrumental delprocedimiento, opuesto alarigidez
yuniformismo.
Cuando sehabla dematerialidad seponeelénfasis enlosignificativo, locual
implica laaceptación además delcriterio delaidoneidad delasformas conrelación
alfinperseguido, porloqueencasodeviolación delprecepto, siempre queelfinse
cumpla, sinmenoscabo delosderechos ygarantías deladministrado, seconserva el
acto.
Cuando serefiere alaausencia deritualismos, elloconnota quelaforma es
unmedio ynounfinensímismo, quelaactividad administrativa sedebejuzgar en
función delasustancia ynodelaforma, etc.
h) Delegación material: busca através delaaplicación delasdistintas modalidades de
ladescentralización (imputación funcional, delegación, desconcentración) quebrar el
habitual centralismo burocrático quehacedepender deladecisión formal deautoridades
superiores lasolución delosproblemas másrutinarios delaAdministración.
i) Debido procedimiento: losinteresados enelprocedimiento administrativo gozarán
detodos losderechos ygarantías inherentes aldebido proceso deconformidad con
loestablecido porlaConstitución delaRepública, lasleyes ylasnormas dederecho
internacional aprobadas porlaRepública.
Esteprincipio contempla yrecoge elderecho aseroído, alapublicidad de
lasactuaciones respecto delaspartes intervinientes, alaoportunidad dealegar sus
medios dedefensa antes deemitirse elacto, aquesetomen encuenta yaprecien en
sujusto valor losargumentos aducidos yloshechos probados, elderecho ahacerse
patrocinar porabogado, elderecho aofrecer yproducir pruebas, elderecho auna
decisión fundada, etc.
j) Contradicción: esteprincipio rigeenaquellos casos enqueelconflicto noessolamente
entre unindividuo ylaAdministración, sinoqueaparece también otroindividuo en
contienda conelprimero. Yesprecisamente elcasodelaimpugnación delactode
adjudicación delalicitación.
Enestecasohayintereses contrapuestos delosparticulares entre sí,porlo
quelaAdministración estáobligada aasegurar alaspartes unasituación igualitaria
puesdelocontrario sufriría quebranto laimparcialidad conlaquedebeactuar elórgano
administrativo.
k) Buena fe,lealtad ypresunción deverdad salvo prueba encontrario: laspartes, sus
representantes yabogados patrocinantes, losfuncionarios públicos y,engeneral, todosWT/WGTGP/W/13
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lospartícipes delprocedimiento, ajustarán suconducta alrespeto mutuo, lealtad ybuena
fe.
l) Motivación deladecisión: esuncorolario lógico deloanteriormente expuesto. Todo
actoadministrativo (ennuestro casoactodeadjudicación onoadjudicación dela
contratación odelalicitación pública, licitación abreviada, etc.) debe expresar
claramente lacausa omotivo delmismo asícomo explicitar losalcances desuparte
dispositiva, finalidad perseguida ycondición desuvalidez.
Enconsecuencia, bastalalectura delosartículos queregulan elprocedimiento
licitatorio ylosprincipios enloscuales seinspira, paraadvertir queelmismo otorga
lasmayores garantías alosco-contratantes delaAdministración, aloquecabeagregar
lasquederivan delosmecanismo deimpugnación queprevé nuestro derecho positivo
contra losactosadministrativos quesedictan eneltranscurso dedicho procedimiento.
IV. CRITERIOS DESELECCI ÓNDEOFERTAS
Deacuerdo aladoctrina nacional, loscriterios deselección deofertas sedividen encuantitativos
(aquellosreferidosaparámetrosmedibles)ycualitativos(losqueserefierenaconsideracionesdecarácter
subjetivo).
Sinperjuicio deello, nuestro derecho positivo consagra unaserie depreferencias enla
consideración delasofertas, entre lascuales corresponde destacar lareferida alaproducción nacional
(artículos 42y52delTOCAF).
Elartículo 52mencionado dispone queentodas lascontrataciones deentidades públicas "deberá
darse preferencia alosproductos nacionales enparidad decalidad oaptitud conlosextranjeros"
agregando que"dichas preferencias alaproducción nacional seregirán porloquedeterminen lasleyes
defomento dictadas oquesedicten, debiendo hacerse constar suslímites ynaturaleza enelpliego
debases ycondiciones generales".
Ladoctrina nacional entiende porleyes defomento aquellas quesedictan conlafinalidad de
estimular ciertas actividades quesecolocan enunasituación másfavorecida delaqueresultaría de
unalibredinámica delasrelaciones económicas.
Entredichasleyescorrespondemencionarelartículo654delaLeyNº16.170de28dediciembre
de1990 quedispuso queelmargen del40porciento fijado porlaLeyNº13.032 de7dediciembre
de1961, quedaría fijado enun25porciento apartir delprimer díadelmessiguiente alapublicación
deaquella ley,enun15porciento al1ºdejuliode1991yenun10porciento al1ºdeenero de1992.
Enconsecuencia semantiene concarácter permanente el10porciento depreferencia ala
producción nacional.
Elcitado artículo 52delTOCAF dispone asimismo que"enlaadjudicación deloscontratos
deobrapública, existiendo similitud enlosdiversos elementos quecompongan lasofertas, seotorgará
preferencia aaquellas queimpliquen unamayor utilización demano deobraymaterias primas
nacionales".
Porúltimo debedestacarse queelartículo 52delTOCAF establece que"silacompra debe
formalizarse enelexterior, serespetarán losconvenios conlospaíses incorporados alosorganismos
decomercio, comunidades oconvenios aduaneros odeintegración oproducción alosqueestáadherido
elpaísyenespecial alaAsociación Latinoamericana deIntegración".WT/WGTGP/W/13
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V. REVISI ÓNADMINISTRATIVA YANTE ELTRIBUNAL DELOCONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DELASDECISIONES SOBRE LOSPROCEDIMIENTOS DE
ADJUDICACI ÓN
Elordenamiento jurídico uruguayo garantiza tanto larevisión enlafaseadministrativa como
jurisdiccional anteelTribunal deloContencioso Administrativo (TCA) delosactos administrativos
deadjudicación onegativa decontratación ylicitación pública.
Elrégimen surge directamente delaConstitución delaRepública queensusartículos 317
a319establece losrecursos contra losactos administrativos, y307a313,endonde estáregulada la
competencia delTCA asícomo losrecursos jurisdiccionales contra losactos administrativos.
Enlafaseadministrativa, elartículo 317delaConstitución establece quelosactos
administrativos, expresos otácitos (enestecasoelactoadministrativo porelcualseadjudica ono
lalicitación pública) podrán serimpugnados conelrecurso derevocación (anteelmismo órgano que
loshayadictado), recurso jerárquico (cuando elactoadministrativo hayasidodictado porunórgano
sometidoajerarquía),recursodeanulación(queseinterpondráenformaconjuntaysubsidiariaalrecurso
derevocación). Esteúltimo debefundarse enloscasos denulidad previstos porelartículo 309de
laConstitución delaRepública, estoes,actos administrativos contrarios aunaregla dederecho ocon
desviacióndepoder.LosprocedimientosyplazosespecíficosestánreglamentadosporelDecreto500/91.
Asimismo, sielactoadministrativo fuedictado porungobierno departamental, elactodeberá
serimpugnado mediante elrecurso dereposición anteeseórgano.
Unavezagotada lavíaadministrativa através delainterposición delosrecursos administrativos
correspondientes, laConstitución uruguaya prevé laposibilidad deunavíajurisdiccional (artículos 309
a313)mediante unaacción denulidad.
EstasaccionesseinterponenanteelTribunaldeloContenciosoAdministrativo,queesunórgano
independiente, decreación constitucional, queejerce función jurisdiccional.
ElTCA tiene potestad paraconfirmar oanular elactoadministrativo objeto delaacción y
puede determinar asimismo siexisten bases paraqueelparticular afectado ensusderechos inicie una
acción dereparación patrimonial.
Deacuerdo aloanteriormente expuesto, elderecho positivo uruguayo otorga lasmayores
garantías alosco-contratantes delaAdministración tanto ensufazadministrativa como ensuetapa
jurisdiccional posterior, pormedio delainterposición delaacción denulidad delactoadministrativo
anteelTCA ylareserva deacción patrimonial.
VI. CONTEXTO SUBREGIONAL
Anivel delMercado Común delSur(MERCOSUR) porResolución delGrupo Mercado
Común 79/97 de13deldiciembre de1997 secreó ungrupo adhocrelativo alas"compras
gubernamentales". Dicho grupo adhoctiene como cometido laelaboración deunrégimen común
decompras gubernamentales debienes yservicios enlospaíses integrantes delMERCOSUR.
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