ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCETN/RL/W/21
15 octobre 2002
(02-5560)
Groupe de négociation sur les règles Original:  anglais
EFFETS DÉFAVORABLES DES SUBVENTIONS AUX PÊCHERIES
SUR LE COMMERCE ET SUR LA CONSERVATION
DES RESSOURCES
Communication des États-Unis
La Mission permanente des États-Unis a fait parvenir au Secrétariat la communication
ci-après, datée du 14 octobre 2002.
_______________
I. INTRODUCTION
1. Les États-Unis sont résolument en faveur des négociations lancées à Doha qui visent à
clarifier et à améliorer les disciplines sur les subventions aux pêcheries dont l'importance a été à
nouveau soulignée par des faits récents.  Lors du Sommet mondial pour le développement durable quis'est tenu il y a peu à Johannesburg, en Afrique du Sud, les dirigeants du monde entier ont reconnu le
rôle décisif que le secteur de la pêche peut jouer dans le développement durable et ont admis qu'il était
nécessaire de prendre des mesures pour maintenir ou rétablir les stocks halieutiques mondiaux à des
niveaux durables.  Dans le Plan d'application du Sommet mondial, il est reconnu que l'octroi aux
pêcheries de subventions préjudiciables peut accentuer la surexploitation des stocks halieutiques et il
est demandé aux pays d'éliminer ces subventions "tout en menant à terme les efforts entrepris au
niveau de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) pour clarifier et améliorer ses disciplinesconcernant les subventions des pêcheries, en tenant compte de l'importance de ce secteur pour les
pays en développement".
1
2. Malgré les résultats obtenus au niveau multilatéral à Doha et à Johannesburg, deux réunions
auxquelles ont participé des Ministres et même des chefs d'État, certains Membres de l'OMC
continuent de mettre en doute l'existence d'un lien entre les subventions aux pêcheries et les effetsdéfavorables sur le commerce et sur la conservation des ressources.
2  Les États-Unis ont établi le
présent document pour apporter des éclaircissements sur certains aspects de ce lien.
II. PÊCHES MONDIALES, ÉCHANGES ET SUBVENTIONS
3. La pêche est un secteur à part, complexe et vulnérable.  Pour les biologistes des pêches, il est
difficile de déterminer les raisons pour lesquelles le niveau des stocks ichtyologiques risque defluctuer ainsi que la fourchette dans laquelle se situeront les variations.  Les économistes de la pêche
ont mis au point des représentations graphiques pour tenter d'expliquer pourquoi, et à quel moment,
une ressource naturelle renouvelable limitée, comme le poisson, s'appauvrira si les prises réalisées
dépassent un rendement constant maximal.  Même en tenant compte de ces incertitudes, il est évident
                                                     
1 Plan d'application du Sommet mondial pour le  développement durable, paragraphe 30 f).
2 Le document TN/RL/W/17 contient la plus récente communication de ce type.TN/RL/W/21
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que de nombreux stocks importants du point de vue commercial se sont effondrés au cours des deux
dernières décennies.  En raison de l'épuisement de ces stocks, d'autres stocks - situés souvent
beaucoup plus loin que les lieux traditionnels de pêche ou comportant des espèces autrefois
indésirables – ont été exploités.  La surpêche, les li mites biologiques, les fluctuations naturelles ainsi
que le remplacement d'un stock qui était auparavant  viable d'un point de vue commercial par un autre,
ont contribué au fait que, après des décennies de forte croissance, le niveau des pêches de capture à
l'échelle mondiale a commencé à stagner à partir de 1990-1993 et est resté, depuis 1994, sensiblement
le même (tableau 1).
4. Cette évolution de l'état des stocks et des quantités débarquées a matérialisé abruptement les
préoccupations soulevées en 1992 à Rio au Sommet  mondial sur l'environnement et a abouti à la
négociation d'un certain nombre d'accords internationaux dans le secteur de la pêche, y compris le
Code de conduite pour une pêche responsable de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentationet l'agriculture (FAO), l'Accord des Nations Unies su r les stocks de poissons et l'Accord de la FAO
visant à promouvoir le respect des mesures internationales.  Comme le montre clairement l'attention
qui a été portée aux pêcheries dix ans plus tard  lors du Sommet mondial pour le développement
durable, rien ne permet de penser que la tendance s'est inversée.  Selon les données recueillies par la
FAO
3, les pêches de capture ont évolué de la manière suivante:
Tableau 1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
(En millions de tonnes métriques)
Total
mondial85,5 84,5 85,4 86,6 91,6 91,9 93,5 93,8 86,9 92,9
Pêche en
mer80,0 84,9 84,6 86,1 86,3 78,9 84,6
Pêche
continentale6,5 6,7 7,3 7,4 7,5 7,9 8,3
5. Sur le plan mondial, le poisson est devenu l'objet d'un commerce intense puisque environ un
tiers du total de la production halieutique est vendu sur des marchés étrangers.4  Toutefois, après avoir
connu une croissance impressionnante dans les années 70 et 80, les échanges mondiaux de produits de
la pêche semblent avoir ralenti leur progression depuis 1994.  D'après les données les plus récentes de
la FAO (tableau 2), les quantités de produits halieutiques échangées ont effectivement diminué entre
1994 et 1999 (de 46 à 43 millions de tonnes métriques).5  D'autres chiffres de la FAO indiquent que la
valeur totale des échanges mondiaux de produits de la pêche a fluctué par ailleurs dans une fourchette
relativement étroite de 45 à 53 milliards de dollars au cours de la même période, le total des
exportations de produits de la pêche de 55 pays "à faible revenu et à déficit vivrier" (situés presque
tous en Afrique) restant constant à 2,5 milliards de dollars par an pendant la seconde moitié des
années 90.6  Cela signifie que si le niveau des captures mondiales est resté stable ces dernières années,
c'est parce que les derniers stocks sous-utilisés disponibles dans le monde ont été exploités.  Si
l'évolution dont témoignent les données de la FAO se poursuit, les captures devraient diminuer.
                                                     
3 FAO, Statistiques des pêches:  Captures, vol. 88/1 (1999).
4 FAO, Statistiques des pêches:  Produits, vol. 89 (1999).
5 FAO, Statistiques des pêches.
6 Ibid.TN/RL/W/21
Page 3
Tableau 2
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
(En millions de tonnes métriques)
Total des
exportations33,2 33,7 34,8 39,4 46,4 44,7 44,5 46,2 38,6 42,8
6. Si de nombreux facteurs ont sans aucun doute contribué à stopper la progression des pêches et
des échanges (notamment, des mécanismes inefficaces de gestion des pêcheries dans de nombreuxcas), les niveaux mondiaux des subventions ont joué un rôle notable dans l'appauvrissement de
certains stocks.  Comme il a été examiné au Comité du commerce et de l'environnement et comme il a
été indiqué dans un document récemment présenté au Groupe de négociation (TN/RL/W/3), l'OCDE
et l'APEC ont mené ou commandé des travaux importants visant à évaluer les niveaux des
subventions dont bénéficient leurs membres.
7. L'OCDE  a examiné les transferts financiers publics effectués sous la forme de "versements
directs" et de "transferts visant à réduire les coûts", et a conclu que ces catégories de transferts
s'élevaient au total à environ à 1,5 milliard de dollars par an pendant la période 1996-1999, soit 4 à
5 pour cent de la valeur totale des débarquements dans les pays de l'OCDE.
7  Toutefois, malgré le fait
que l'établissement d'un rapport sur les transferts financiers publics devait permettre de rendre compte
de l'éventail des politiques appliquées par les pouvoirs publics, de nombreux membres de l'OCDE
n'ont indiqué que les programmes inscrits au budget  et n'ont pas notifié les mesures d'assistance ne
figurant pas au budget.  Étant donné que les programmes de ce type sont considérés comme des
subventions en vertu de l'Accord de l'OMC sur le s subventions et les mesures compensatoires, ils
devraient également faire l'objet d'un examen.8  Ainsi, les niveaux de subventions dans les membres
de l'OCDE sont vraisemblablement plus élevés – et  cela, dans des proportions importantes – que ceux
indiqués.
8. L'APEC  a commandé en 2000 une étude sur les subventions dans le secteur de la pêche et
autres "programmes de soutien" dans les pays membres riverains de l'océan Pacifique (2000)9, parmi
lesquels on compte un certain nombre de pays d'Asie et d'Amérique latine qui ne sont pas membres de
l'OCDE.  D'après les estimations de cette étude, les subventions et les programmes de soutien mis en
œuvre par les membres de l'APEC représentaient au total environ 12,6 milliards de dollars.  Alorsque, comme il a été indiqué précédemment, l'étude de l'OCDE donnait une définition des subventions
peut-être trop restreinte aux présentes fins, le cadre de l'étude de l'APEC était à certains égards
relativement large:  certains des programmes mentionnés, comme ceux des catégories "gestion et
conservation" et "infrastructure", ne sont pas si faciles à caractériser comme étant préjudiciables ou
bénéfiques.  Comme pour l'étude de l'OCDE, la coll ecte de donnée aux fins de l'étude de l'APEC a
posé des problèmes:  les renseignements concernant de nombreux programmes qui auraient pu
satisfaire aux critères retenus n'ont pas été communiqués ou n'ont pas pu être obtenus par les auteurs
(par ailleurs, seuls dix des 21 membres de l'APEC ont fourni des réponses).  Néanmoins, les auteurs
de l'étude de l'APEC ont pu conclure que, dans le total, les programmes qui favorisent le
développement accru de l'effort de pêche et qui peuvent donc dépeupler les stocks représentent
                                                     
7 Examen des pêcheries dans les pays de l'OCDE, 2001.
8 FAO, Rapport de la Consultation d'experts sur les incitations économiques et la pêche responsable,
Rome, 28 novembre-1er décembre 2000.  Voir en général :  Département des pêches de la FAO, Pêches
maritimes et droit de la mer:  dix ans de mutations, Circulaire FAO sur les pêches n° 853 (Rome, 1993).
9 APEC, Study into the Nature and Extent of Subsidies in the Fisheries Sector in APEC Member
Economies (2000).TN/RL/W/21
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8,4 milliards de dollars, c'est-à-dire le double par rapport aux 4,2 milliards de dollars correspondant
aux programmes potentiellement bénéfiques.
9. Compte tenu des limites décrites précédemment en matière de définition et de collecte des
données, il est presque certain que le niveau mondial des subventions est plus élevé que celui qui
ressort des études de l'OCDE et de l'APEC:  un niveau compris entre 10 et 15 milliards de dollarsserait une estimation prudente.
10  Étant donné que la valeur totale des pêches de capture mondiales a
varié entre 70 et 80 milliards de dollars (valeur des débarquements) durant la période 1993-1999, nous
pouvons logiquement conclure que le niveau mondial des subventions se situe quelque part entre 15 et
20 pour cent  de la valeur globale des débarquements.  Il est important de noter que ce pourcentage
global mondial des subventions accordées à des flottes de pêche est trois à quatre fois supérieur au
seuil de 5 pour cent au-delà duquel un "préjudice grave" est réputé exister en vertu de l'article 6.1, à
présent caduc, de l'Accord SMC.
10. Dans la grande majorité des pêcheries mondiales de capture, l'insuffisance du contrôle et de la
gestion des pêches a permis le déploiement d'un effort de pêche et d'une capacité de pêche plus
importants qu'il ne le faudrait.  Les subventions se montant à 15-20 pour cent du produit total de la
première vente réduisent sensiblement les coûts et/ou augmentent les recettes et, par conséquent,
incitent inévitablement à intensifier l'effort de pêche et à augmenter les investissements dans des
pêcheries déjà surexploitées et épuisées, une situation qui tend à prédominer dans le monde
développé.  En conséquence, les subventions qui favorisent le développement de l'effort et de la
capacité de pêche ont contribué de façon notable à l'érosion de la durabilité de ces pêcheries.  Cette
même capacité excessive est maintenant exportée vers des pêcheries auparavant sans intérêt et vers
des lieux de pêche au large de bon nombre de pays en développement.  Ces pays peuvent souhaiterexploiter leurs propres pêcheries mais en sont empêchés en raison de la surpêche réalisée par les
flottes hauturières et le manque de moyens policiers pour contrôler efficacement les activités de pêche
dans leurs eaux territoriales.  En revanche, les subventions qui n'encouragent pas l'accroissement de
l'effort et de la capacité de pêche n'ont pas eu ces effets défavorables.
11. Les subventions qui incitent à développer l'effort et la capacité de pêche ont par ailleurs une
incidence sur les prix et, dans un secteur dans lequel près de la moitié des prises mondiales sont
vendues sur des marchés étrangers, cela a des répercussions sur les échanges.  Dans le système de
gestion qui prévaut au niveau mondial, les subventions qui permettent de réduire les coûts fixes et
variables, ou d'augmenter les recettes, faussent les échanges et le jeu de la concurrence sur les
marchés mondiaux des produits de la mer.
12. En résumé, un consensus se dégage parmi les économistes de la pêche selon lequel les
subventions qui favorisent le renforcement de l'effort et de la capacité de pêche tendent à aggraver leproblème fondamental de la plupart des pêcheries dans de nombreuses parties du monde, c'est-à-dire
l'absence de droits de pêche clairement définis et dont le respect peut être assuré.  Une étude récente
conclut que:  l'économie des pêcheries maritimes mondiales est gravement faussée non seulement par
les éléments extérieurs touchant au problème du patrimoine commun mais également par les
                                                     
10 R. Steenblik et P. Wallis, "Subsidies to Marine Capture Fisheries: the International Information
Gap", dans Fishing in the Dark, a Symposium on Access to Environmental Information and GovernmentAccountability in Fishing Subsidy Programmes, Fonds mondial pour la nature, Campagne pour les mers endanger, Washington (2001), pages 17 à 39;  Hard Facts, Hidden Problems: A Review of Current Data on
Fishing Subsidies, document technique du Fonds mondial pour la nature (octobre 2001).TN/RL/W/21
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subventions directes et indirectes que les États acc ordent à l'industrie de la pêche …  Ainsi, les
subventions aux pêcheries aggravent de manière générale le problème du patrimoine commun.11
13. À leur niveau actuel, les subventions mondiales aux pêcheries stimulent le développement et
la mise en œuvre d'une capacité de pêche supérieure à celle qui correspondrait à une utilisation
rationnelle et efficace des ressources disponibles.  Des investissements excessifs dans la capacité depêche favorisent à leur tour une tendance au "parasitisme" et à la "tricherie", qui compromet la gestion
efficace des ressources.  Dans le secteur de la pêche, ces comportements revêtent de nombreuses
formes, y compris le non-respect des réglementations relatives à la pêche (dépassement des
contingents), les opérations illégales ou la réticence à accepter les jugements des scientifiques
concernant la durabilité des ressources.  Il est significatif que le Plan d'application du Sommet
mondial pour le développement durable reconnaisse expressément le lien entre ces pratiques et les
subventions en appelant les pays à "éliminer les subventions qui contribuent à la pêche illégale, nondéclarée et non réglementée et à la surexploitation", dans le cadre des négociations sur les subventions
aux pêcheries qui sont en cours à l'OMC.
12
14. Ainsi, même s'il ne fait aucun doute que des problèmes de gestion se posent inévitablement
dans un secteur aussi mal surveillé et aussi fragmenté d'un point de vue géographique que celui de la
pêche, il est tout aussi vrai que les subventions ont rendu ces problèmes encore plus difficiles à traiter.Comme l'a expliqué une autorité en la matière:  "Si les subventions ne sont pas la cause profonde des
problèmes intimement liés de la surexploitation des ressources et de la surcapitalisation, il est
indubitable qu'elles les aggravent considérablement.  En vérité, leur incidence est probablement plus
étendue et plus pernicieuse qu'on le croyait jusqu'à présent."
13
15. Enfin, il n'est pas fait mention dans le présent document des nombreuses études qui sont
consacrées à un type de pêche en particulier et à des subventions nationales spécifiques.  Nous
sommes d'avis qu'il serait bon d'examiner ces études au cours de futures discussions, en particulier
pour définir précisément les situations qu'il pourrait être utile de traiter dans le cadre des négociations
en cours.
__________
                                                     
11 R. Arnason, "Fisheries Subsidies, Overcapitalization and Economic Losses", dans Overcapacity,
Overcapitalization and Subsidies in European Fisher ies, actes du premier atelier tenu à Portsmouth,
Royaume-Uni (28-30 octobre 1998), pages 27 à 49.
12 Plan d'application du Sommet mondial pour le  développement durable, paragraphe 31 f).
13 G. Munro, dans "A Theoretical Framework for Examining Interactions between Subsidies,
Overcapitalization, and Resource Overexploitation:  Short-Term and Long-Term Consequences", dans PECCTask Force on Fisheries Cooperation and Development, workshop on "The Impact of Government FinancialTransfers on Fisheries Management, Resource Sustainability, and International Trade", Manille (août 1998),
page 19.