ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCETN/RL/W/78
19 mars 2003
(03-1611)
Groupe de négociation sur les règles Original:  anglais
DISCIPLINES EN MATIÈRE DE SUBVENTIONS NÉCESSITANT
D'ÊTRE CLARIFIÉES ET AMÉLIORÉES
Communication des États-Unis
La Mission permanente des États-Unis a fait parvenir au Secrétariat la communication
ci-après, datée du 19 mars 2003.
_______________
Introduction et rappel
À la quatrième Conférence ministérielle à Doha, les Ministres sont convenus de négociations
visant à clarifier et à améliorer les disciplines prévues par l'Accord sur les subventions et par l'Accordantidumping, tout en préservant les concepts et principes fondamentaux ainsi que l'efficacité de ces
accords, et en tenant compte des besoins des participants en développement et les moins avancés.
1
Dans la présente phase initiale des négociations, les participants doivent indiquer les dispositions, ycompris les disciplines concernant les pratiques ayant des effets de distorsion des échanges, qu'ils
cherchent à clarifier et à améliorer dans la phase ultérieure.  L'identification de disciplines renforcées
applicables aux pratiques ayant des effets de distorsion des échanges, y compris les subventions
- définies au sens large - revêt une importance particulière car, souvent, ce sont ces pratiques qui sontà l'origine des frictions commerciales.
Ainsi que les États-Unis l'ont noté dans leur communication sur les concepts et principes
fondamentaux
2, il est largement et depuis longtemps admis que les subventions accordées par les
pouvoirs publics amoindrissent l'efficacité de l'aff ectation et de l'utilisation des ressources, portant
ainsi atteinte au principal fondement de la cr oissance et du développement économiques.  Les
distorsions de la production induites sur le plan national par les subventions se répercutent souvent sur
le plan international, faussant les flux commerciaux du point de vue de l'efficacité et réduisant le
potentiel de développement et de croissance économiques de tous les participants à l'économie
mondiale.  L'un des principes économiques fondamen taux sur lesquels repose le système commercial
est que les flux commerciaux devraient être déterminés par l'avantage comparatif et par les forces du
marché, non par l'intervention des pouvoirs publics.  Reconnaissant ce principe, les Membres se sont
progressivement engagés à appliquer des règles de plus en plus rigoureuses et mutuellement
bénéfiques en ce qui concerne l'octroi des subventions.
Traditionnellement, les Membres ont adopté une approche pragmatique au cours des cycles de
négociations successifs pour améliorer les disciplines en matière de subventions en donnant la priorité
                                                     
1 WT/MIN(01)/DEC/W/1 (paragraphe 28).
2 TN/RL/W/27 (22 octobre 2002).TN/RL/W/78
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à l'élimination des catégories de subventions les plus explicites et les plus notoires, telles que les
subventions à l'exportation et les subventions au remplacement des importations, tout en continuant de
clarifier et de renforcer les disciplines visant à contrecarrer les effets défavorables que d'autres
subventions peuvent avoir sur le commerce.  Confor mément au mandat de Doha et dans la logique de
l'approfondissement progressif des disciplines en matière de subventions constaté ces 50 dernièresannées, le présent document identifie les dispositions existantes de l'Accord sur les subventions qui
peuvent maintenant être davantage clarifiées, développées et améliorées.  Chose particulièrement
importante, des disciplines renforcées y sont suggérées pour les types de subventions qui portent le
plus directement et le plus sévèrement atteinte à la croissance économique et aux structures du
commerce international déterminées par le marché.
La présente communication identifie une série de questions devant être traitées par le Groupe
de négociation sur les règles et sera probablement complétée par d'autres communications.  Les
États-Unis se réservent le droit d'identifier d'autres domaines devant être clarifiés et améliorés à
l'avenir.
Subventions prohibées
À l'évidence, une prochaine étape de l'approfondissement progressif des disciplines en
matière de subventions consistera à étendre la catégorie existante des subventions prohibées de
manière à inclure les types d'intervention des pouvoirs publics qui ont un effet de distorsion sur la
compétitivité ou sur les échanges similaire à celui des subventions à l'exportation ou au remplacementdes importations.  Cette nouvelle catégorie de subventions prohibées devrait être définie et identifiée
selon des critères clairs et objectifs.  Certaines des pratiques visées par les dispositions, aujourd'hui
caduques, de l'article 6.1 de l'Accord sur les subventions relatives à la catégorie "orange", devraient
être les premières candidates à l'inclusion dans une catégorie élargie de subventions prohibées.  Ces
pratiques comprennent:  les subventions internes importantes, les subventions destinées à couvrir lespertes d'exploitation d'une entreprise et l'annulation directe d'une dette.  Les bénéficiaires de ces types
de subventions ont été avantagés par une intervention extraordinaire des pouvoirs publics, le plus
souvent destinée à les sauver de la faillite et à leur permettre de maintenir leur production et leurs
ventes malgré les impératifs du marché.  Les subventions importantes peuvent également se substituer
à l'investissement commercial pour susciter ou assurer l'établissement d'une entreprise ou d'un produit
qui n'aurait pas été créé par le marché.
Il conviendrait également d'examiner les mesures correctives existantes visant les subventions
prohibées.  Les règles actuelles en matière de règlement des différends concernant les subventions
prohibées n'imposent aucune démonstration de l'existence d'effets défavorables (c'est-à-dire un
dommage causé à une branche de production nationale, un préjudice grave ou une annulation ou
réduction d'avantages).  Cela prouve qu'il existe un consensus manifeste parmi les Membres quant aufait que les subventions de ce type ne devraient pas être octroyées.  Toutefois, dans le contexte d'une
procédure nationale en matière de droits compensateurs, on doit encore démontrer l'existence d'un
dommage causé par ces subventions à la branche de production nationale d'un Membre.  Les
États-Unis estiment qu'il pourrait être opportun d'envisager le renforcement des mesures correctives
pour les subventions prohibées.
Préjudice grave
L'Accord sur les subventions prévoit l'ouverture d'une procédure de règlement des différends
concernant des subventions non prohibées (appelées également subventions "pouvant donner lieu àune action" ou subventions de la "catégorie orange") dès lors qu'un Membre établit d'une manière
affirmative que sa branche de production a subi des "effets défavorables" découlant d'une pratique de
subventionnement particulière.  Un type d'effet défavorable est le "préjudice grave", concept qui
s'applique avec la même force et le même effet quel que soit le marché concerné par la subventionTN/RL/W/78
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pouvant donner lieu à une action (c'est-à-dire le marché du pays importateur, celui du pays qui
accorde la subvention ou celui d'un pays tiers).  L'une des avancées majeures du Cycle d'Uruguay
dans le domaine des disciplines en matière de subventions a été la définition du "préjudice grave".
L'absence de critères concernant le préjudice grave dans le cadre du Tokyo Round avait été l'une des
causes majeures de l'inefficacité du règlement des différends.
Malgré les progrès réalisés à l'occasion du Cycle d'Uruguay, les dispositions de l'Accord sur
les subventions concernant le préjudice grave ont rarement été utilisées.  C'est pourquoi, ainsi que
l'ont noté d'autres Membres3, il est nécessaire que la mesure corrective applicable au préjudice grave
soit renforcée et rendue plus efficace.  En particulier, les dispositions relatives au lien de causalité
devraient être réexaminées.  De plus, la mesure corrective prévue après la constatation de l'existence
d'un préjudice grave (ou d'un effet défavorable relevant des deux autres types) par laquelle unMembre est autorisé à "éliminer les effets défavorables", est trop vague et peu pratique à mettre en
œuvre d'une manière directe et significative.  Par conséquent, il conviendrait d'envisager de clarifier
cette mesure corrective particulière ou de l'éliminer entièrement et de faire du retrait de la subvention
la seule mesure corrective applicable.
Subventions indirectes
4
Dans notre communication sur les concepts et principes fondamentaux , nous évoquons la
nécessité de traiter les subventions nationales ayant des effets de distorsion qui "sont tellement
ancrées ou se présentent sous des formes déguisées dans les systèmes politiques et économiques despays de sorte qu'il faudra un certain temps pour identifier et mettre en œuvre les disciplines
multilatérales appropriées et nécessaires pour les éradiquer toutes".  Nombre de ces pratiques ayant
des effets de distorsion prennent la forme de subventions indirectes destinées à des entreprises ou à
des branches de production spécifiques dans lesquelles les pouvoirs publics interviennent par
l'intermédiaire d'entités privées qu'ils possèdent, contrôlent ou dirigent, en vue d'apporter auxentreprises en question une aide financière qui ne serait pas disponible auprès du secteur privé ou que
celui-ci n'accorderait pas dans les mêmes conditions.
Lorsqu'une entité appartenant aux pouvoirs publics ou contrôlée par ceux-ci accorde une
subvention à une entreprise ou branche de production spécifique, il y a subvention pouvant donner
lieu à une action.  Toutefois, même si le fait que les pouvoirs publics possèdent la majorité des actions
d'une entité suffit à établir l'existence d'une propriété publique, la détermination de l'existence d'uncontrôle par les pouvoirs publics est un critère qui mérite d'être précisé.  De même, il serait utile
d'examiner et de clarifier la définition de l'expression "organisme public" utilisée dans l'article
premier de l'Accord sur les subventions.  De même, il est nécessaire d'examiner les termes "chargent
ou ordonnent" figurant dans l'article 1.1 a) 1) iv) afin de clarifier les règles dans les cas où l'action des
pouvoirs publics, tout en ayant une forte influence sur le cours des événements, pourrait n'être pasclaire ou établie explicitement.
Des questions de ce type se sont posées pour les États-Unis dans le contexte de procédures en
matière de droits compensateurs ouvertes dans le pays, par exemple dans des situations d'intervention
directe des pouvoirs publics dans des procédures de mise en faillite ou de quasi-faillite ou derestructuration sectorielle.  Pour déterminer s'il y a eu intervention inopportune des pouvoirs publics
dans ce type de situation, une approche possible consisterait à clarifier, améliorer et préciser les
termes spécifiques de l'article 14 b) concernant l'octroi de prêts des pouvoirs publics.  À cet égard, la
                                                     
3 TN/RL/W/1 (15 avril 2002).
4 Les activités des institutions financières internatio nales, telles que les prêts des banques multilatérales
de développement, ou celles des institutions internatio nales de développement, ne seraient pas soumises aux
disciplines dont il est question dans la présente section.TN/RL/W/78
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clarification et l'amélioration pourraient également prévoir certaines prescriptions en matière de
notification/de transparence dans les cas où les pouvoirs publics, une entité appartenant aux pouvoirs
publics ou contrôlée par eux, ou un "organisme public" interviendraient pour aider une entreprise
ayant des problèmes financiers.  Les Membres devraient aussi examiner si des disciplines plus strictes
et d'application plus rapide sont justifiées dans de telles circonstances.
Ressources naturelles et détermination des prix de l'énergie
Les mesures et pratiques des pouvoirs publics concernant les ressources naturelles et l'énergie
soulèvent des problèmes de souveraineté nationale et, d'ordinaire, posent des questions délicates
d'établissement des prix à la juste valeur marchande.  C'est pourquoi elles constituent un sujet sensible
et controversé.  Le principe selon lequel les flux commerciaux devraient être déterminés parl'avantage comparatif est largement admis, mais il faut également admettre que l'établissement de prix
préférentiels pour les ressources naturelles a été jusqu'ici une cause de distorsions et de frictions
commerciales considérables et continuera de l'être si l'on ne s'en occupe pas.  En clair, il n'y a pas de
différence entre la fourniture par les pouvoirs publics d'une ressource naturelle à un prix inférieur à la
juste valeur marchande et l'octroi par les pouvoirs publics d'un don en espèces permettant l'achat d'uneressource naturelle à un prix inférieur à la juste valeur marchande.
L'intervention des pouvoirs publics dans les secteurs des ressources naturelles et de l'énergie
peut prendre des formes diverses.  L'une de ces formes est la pratique du double prix:  on fixe un prix
pour les exportations et un autre prix, contrôlé, pour la consommation intérieure, ce qui avantage lesproducteurs et les exportateurs nationaux, en particulier ceux qui font une utilisation intensive de ces
ressources dans leur processus de production.  L'avantage procuré aux producteurs nationaux dans
cette situation amplifie de manière inéquitable l'avantage comparatif qui, autrement, serait déterminé
par les forces du marché et l'efficacité relative de la production.  Bien que les Membres aient
progressé dans le traitement de ces questions au cours du Cycle d'Uruguay, il est nécessaire declarifier davantage et d'améliorer les règles et les mesures correctives prévues dans ce domaine.
Prise de participation au capital social
Aux termes de l'Accord sur les subventions, une prise de participation des pouvoirs publics au
capital social d'une entreprise ou branche de production spécifique ne confère pas un avantage, à
moins que la décision en matière d'investissement ne puisse être jugée incompatible avec la pratiquehabituelle concernant les investissements des investisseurs privés.  Ce critère nécessite une
clarification, mais la question fondamentale est la suivante:  faut-il que les pouvoirs publics
investissent dans des entreprises du secteur privé et, si oui, dans quelles circonstances?  Bien que l'on
puisse soutenir que la nature des marchés financiers de certains pays moins avancés peut conduire à
des investissements des pouvoirs publics dans le secteur privé, comment cela se justifie-t-il dans lecas des pays qui ont des marchés des capitaux bien développés?  Dans ces derniers, rien ne permet de
soutenir que des entreprises ayant des chances raisonnables de générer un rendement correspondant à
celui du marché ne sont pas en mesure d'attirer des investissements commerciaux.
Si les marchés des capitaux déterminent qu'une entreprise ne peut pas générer un rendement
correspondant à celui du marché, les agissements de tous pouvoirs publics qui en décideraient
autrement devraient être soumis à des disciplines renforcées.
5  À cet effet, une première étape pourrait
consister à exiger des pouvoirs publics qu'ils notifient préalablement au Comité des subventions tout
projet de participation au capital social.  Parmi les renseignements à fournir dans une telle
notification, on pourrait également rendre obligatoire, pour le Membre concerné, d'expliquer en quoi
                                                     
5 Les activités des institutions financières internatio nales, telles que les prêts des banques multilatérales
de développement, ou celles des institutions internatio nales de développement, ne seraient pas soumises aux
disciplines dont il est question dans la présente section.TN/RL/W/78
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l'investissement effectué par les pouvoirs publics est compatible avec la pratique habituelle
concernant les investissements des investisseurs privés.  Des disciplines supplémentaires devraient
aussi être envisagées.  Étant donné la nature de leurs marchés des capitaux, il conviendrait en ce qui
concerne ces prescriptions de tenir compte de la situation de certains pays moins avancés, sauf
peut-être pour les secteurs dans lesquels il a été montré que les exportations de ces pays sontcompétitives.
Les dispositions spécifiques de l'article 14 a) concernant la prise de participation au capital
social doivent également être clarifiées et améliorées.  Le critère "incompatible avec la pratique
habituelle concernant les investissements (y compris pour ce qui est de la fourniture de capital-risque)
des investisseurs privés …" se prête à un très grand nombre d'interprétations différentes, et il peut être
malaisé d'appliquer ce critère d'une manière raisonnable pour les faits se rapportant à une prise departicipation donnée.  Plus précisément, plusieurs questions pratiques importantes peuvent se poser en
ce qui concerne l'analyse des prises de participation – par exemple, le rôle des études indépendantes,
les facteurs spécifiques qui devraient être pris en compte au moment d'examiner la santé financière et
les perspectives d'une entreprise, l'utilisation des prix des actions sur les marchés primaire et
secondaire – questions qu'il conviendrait de traiter.
Imposition
L'Accord sur les subventions prévoit des disciplines différentes pour les impôts directs et pour
les impôts indirects.  En vertu de l'Accord existant, une constatation selon laquelle des avantagesfiscaux liés à une activité d'exportation constitueraient des subventions à l'exportation, et seraient
donc incompatibles avec l'Accord, est plus probable s'il s'agit d'avantages fiscaux directs que s'il s'agit
d'avantages concernant le paiement d'impôts indirects.  Les États-Unis reconnaissent que cette
distinction existe depuis un certain temps dans les règles du GATT/de l'OMC concernant les
subventions.  Néanmoins, ils estiment qu'une part essentielle des travaux du Groupe de négociationsur les règles devrait consister à œuvrer à une plus grande égalité de traitement entre les divers
systèmes d'imposition qui, du moins en ce qui concerne leurs effets analogues à ceux de subventions,
ne différent que superficiellement.  La distinction faite actuellement risque de faire oublier l'effet de
distorsion que certaines pratiques faisant appel à des impôts indirects peuvent avoir sur les échanges,
et peut désavantager de façon inéquitable les concurrents qui opèrent dans le cadre d'un système
d'imposition directe.
6
Financement fondé sur les redevances
S'agissant de la définition d'une subvention, des règles plus explicites sont nécessaires en ce
qui concerne les programmes de financement fondés sur les redevances.  Ces programmes prévoient
un financement par les pouvoirs publics assorti d'une obligation de remboursement sur la base desventes futures.  De même que pour l'octroi de prêts publics ou les prises de participation des pouvoirs
publics, ces dispositifs doivent être jugés selon un critère de marché ou un critère commercial.  Si les
pouvoirs publics accordent à une entreprise un financement fondé sur les redevances et si le
remboursement est fondé sur des hypothèses et des prévisions de ventes qui seraient rejetées par le
marché, il est évident qu'un avantage a été accordé.
Codification des méthodes d'analyse et de quantification
Le Cycle d'Uruguay a permis de définir, dans le cadre de l'Accord sur les subventions, de
vastes concepts méthodologiques concernant les moyens d'évaluer les avantages procurés par divers
                                                     
6 Quelles que soient les remarques formulées dans la présente section, les États-Unis ont l'intention de
se conformer entièrement aux obligations qui leur incombent dans le cadre de l'OMC.TN/RL/W/78
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types de subventions.  Toutefois, ainsi que d'autres Membres l'ont signalé7, le manque de clarté et de
précision dans certains domaines a conduit à s'interroger sur la nature précise des obligations des
Membres au titre de l'Accord sur les subventions.
Une plus grande clarté est nécessaire concernant une série de concepts relatifs aux moyens
d'évaluation, par exemple l'échelonnement d'une  subvention sur une période d'imputation, la
détermination de points de repère fondés sur le marché pour ce qui est du taux d'intérêt et l'attribution
des avantages découlant de la subvention à des catégories spécifiques des ventes d'une entreprise et
entre des entreprises apparentées.  Nous notons qu'un travail considérable a été réalisé il y a plusieurs
années sur certains de ces sujets par un Groupe d'experts informel du Comité des subventions, travail
qui pourrait constituer un bon point de départ pour de nouvelles discussions.
Questions de procédure
L'une des difficultés qui se présentent couramment en matière de procédure, aussi bien dans
les enquêtes antidumping que dans les enquêtes en matière de droits compensateurs, concerne le
traitement des branches de production de grande taille et fragmentées.  Très souvent, les affaires de cetype se rapportent à des produits agricoles, pour lesquels il peut y avoir des centaines, voire des
milliers, de producteurs.  Lorsque les producteurs d'une telle branche souhaitent introduire une affaire
antidumping ou une affaire en matière de droits compensateurs, des difficultés surviennent pour
établir s'il existe un soutien suffisant de la part de la branche de production nationale.  De même,
lorsqu'une telle branche de production fait l'objet d'une enquête, le choix des producteurs devant êtresoumis à examen est extrêmement difficile et sujet à controverse.
Ce problème est aggravé au cours du premier réexamen administratif, pendant lequel les
producteurs qui ne font pas l'objet de l'enquête ont droit à un réexamen accéléré.  Ces problèmes
avaient été anticipés dans une certaine mesure par des dispositions qui figurent aussi bien dansl'Accord sur les subventions que da ns l'Accord antidumping et qui permettent l'emploi de techniques
d'échantillonnage valables d'un point de vue statistique.  Toutefois, une clarification est nécessaire
quant à la manière précise de constituer un échantillon valable d'un point de vue statistique, par
exemple en ce qui concerne les caractéristiques pertinentes de la population dont l'échantillon est tiré,
ou le lien entre les unités d'échantillonnage disponibles et la valeur des paramètres à estimer.  Ainsi
qu'il a été noté plus haut, quelle que soit la façon dont ces questions relatives à l'échantillonnage
peuvent être clarifiées, il restera à déterminer comment traiter de façon réaliste, pratique et équitableles centaines ou les milliers de producteurs qui ne sont pas choisis aux fins d'un examen détaillé dans
le cadre de l'enquête mais qui, en vertu des dispositions actuelles, ont droit à un réexamen
administratif accéléré.
Ainsi que l'ont noté d'autres Membres au sujet des réexamens des droits antidumping
8, tous
les Membres bénéficieraient de l'élaboration d'un "modèle" de questionnaire et de directives en
matière de vérification, à utiliser dans le cadre des enquêtes en matière de droits compensateurs.  La
mise au point de ces modèles serait bénéfique pour deux raisons.  Premièrement, en se mettant
d'accord sur les renseignements "normaux" à demander dans le cadre d'une enquête, on favoriserait
une convergence des méthodes d'analyse sous-jacentes appliquées par les Membres.  Deuxièmement,l'existence de ces modèles aiderait les pays moins avancés ayant des ressources limitées, car ces pays
pourraient les appliquer ou les adopter dans le cadre de leur propre régime en matière de droits
compensateurs.  Bien entendu, les Membres ne seraient pas tenus d'utiliser ces modèles en l'état, mais
seraient plutôt incités à les prendre comme point de départ aux fins de l'établissement de documents
appropriés pour les besoins particuliers de l'enquête.
                                                     
7 TN/RL/W/19 (7 octobre 2002).
8 TN/RL/W/30 (21 novembre 2002).TN/RL/W/78
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Notification des subventions
D'autres Membres ont indiqué qu'il fallait amé liorer le respect des obligations découlant de
l'Accord sur les subventions en ce qui concerne la  notification des subventions.  Nous partageons cet
avis.  Comme les Membres le savent, le Comité des subventions s'est penché sur cette question et a
mis au point une approche particulière concernant la mise en œuvre des obligations de notification des
Membres.  Il conviendrait d'envisager de faire figurer formellement cette approche dans l'Accord sur
les subventions.  De plus, certaines demandes de renseignements prévues dans les dispositions
actuelles en matière de notification pourraient être supprimées ou regroupées sans nuire aux objectifs
de transparence.  Par exemple, il est difficile, pour ne pas dire impossible, de satisfaire avec précision
à l'obligation de décrire les "effets sur le commerce" de la subvention notifiée et c'est pourquoi laplupart des Membres ne donnent généralement pas de réponse sur ce point.
Les pays moins avancés, en particulier ceux qui sont visés à l'Annexe VII de l'Accord sur les
subventions, semblent avoir les plus grandes difficultés à satisfaire aux obligations de notification de
l'Accord sur les subventions.  Afin d'alléger cette charge, les efforts déployés par le Comité dessubventions pour leur fournir une assistance technique devraient se poursuivre et l'on devrait
envisager d'autres moyens de soulager ces Membres.
Conclusion
Les problèmes identifiés dans la présente communication représentent quelques-unes des
difficultés ou déficiences que nous percevons, d'une manière générale, en ce qui concerne les
dispositions de l'Accord sur les subventions qui gagneraient à être clarifiées et améliorées, ainsi qu'il
est prévu dans la Déclaration ministérielle.  De plus, à notre avis, traiter ces questions irait dans le
sens de l'approfondissement progressif des disciplines en matière de subventions qui caractérisedepuis longtemps le système commercial international.  Nous avons l'intention d'apporter davantage
de précisions sur ces différents points et de soulever d'autres questions dans de prochaines
communications.
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