RESTRICTED
ORGANISATION MONDIALE S/WPGR/W/14
10octobre 1996
DUCOMMERCE(96-4268)
Original: anglais Groupe detravail desrègles del'AGCS
COMMUNICATION DELASUISSE
Sauvegardes etcommerce desservices
Caractéristiques del'AGCS etdétermination descirconstances
Etant donné laflexibilité del'AGCS soussaforme actuelle, iln'estpasaisédedéterminer
lescirconstances quipourraient amener àinclure dansl'Accord unmécanisme desauvegarde spécifique.
Leprincipedelibéralisationprogressiveénoncéàl'articleXIXdel'AGCS,selonlequeldesengagements
spécifiques concernant l'accès auxmarchés etletraitement national doivent êtrecontractés parvoie
denégociations successives, permet auxMembres detenircompte duniveau dedéveloppement etde
lacompétitivité detelleoutellebranche deproduction nationale -toutenlibéralisant progressivement
lecommerce desservices. Cette approche permet d'éviter dansunelarge mesure lasurvenue de
situations danslesquelles lesMembres pourraient êtreamenés àprendre desmesures pourseprémunir
contre leseffets indésirables quipourraient résulter d'engagements spécifiques dans certaines
circonstances. Dans lecontexte ducommerce desservices, cescirconstances éventuelles peuvent être
envisagées principalement auregard despaiements etdestransferts. Celaestmanifestement lecas
dansledomaine desservices financiers, maiscelaestvraiaussi danslesautres secteurs deservices,
lecommerce desservices impliquant normalement despaiements etdestransferts, quelquesoitle
mode defourniture. Or,l'article XIIdel'AGCS traite déjàdedifficultés decegenre.
L'article XXIdel'AGCS assure uneflexibilité accrue enautorisant lesMembres àprendre
desmesures spécifiques lorsque lescirconstances l'exigent. Certes, lerecours auxmesures visées
àl'article XXIestsoumis àcertaines conditions (délai d'attente, notification préalable, octroi d'une
compensation sid'autres Membres ledemandent), maislemécanisme qu'ilprévoit seprêteaurèglement
desproblèmes liésauxconséquences imprévues d'engagements spécifiques. Lesconditions queles
Membres doivent observer lorsqu 'ilsinvoquent l'article XXIlesempêchent d'adopter desmesures
prématurées outropcontraignantes quipourraient modifier indûment l'équilibre desavantages découlant
del'Accord. Bienquel'article XXIneseréfère pasexpressément àlamodification temporaire des
listes, l'Accord n'exclut paslerecours àcetarticle lorsqu 'ilestnécessaire demodifier temporairement
unengagement particulier -sitantestquecelasoitpossible enpratique encequiconcerne lecommerce
desservices (voir plusloin).
L'ouverture denégociations envuedel'élaboration d'unmécanisme desauvegarde spécifique
n'auradesensquelorsque l'onauradéfini concrètement lescirconstances quilerendraient nécessaire,
autres quecelles quisontdéjàvisées pardesdispositions del'AGCS. C'estalorsseulement queles
Membres seront àmême dedécider raisonnablement s'ilsdoivent ounonengager desnégociations
surl'établissement d'uneclause desauvegarde spécifique danslecadre del'AGCS.
Problèmes théoriques etpratiques liésauxcaractéristiques ducommerce desservices
Lesmesures desauvegarde d'urgence prévues parl'Accord duGATT surlessauvegardes sont
desmesures temporaires auxquelles unMembre peutrecourir afindelimiter desimportations dont
l'accroissement excessif cause oumenace decauser undommage grave àlabranche deproductionS/WPGR/W/14
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nationale deproduits similaires oudirectement concurrents. Pourqu'unmécanisme desauvegarde
fonctionne convenablement, ilfautdéfinir clairement uncertain nombre denotions-clés, comme celles
d'importations,debranchedeproductionnationale,dedommageoudeproduitssimilairesoudirectement
concurrents. Or,celaposeuncertain nombre deproblèmes théoriques etpratiques dusauxparticularités
ducommerce desservices. Desurcroît, lamiseenoeuvre d'unmécanisme desauvegarde dansle
domaine desservices seheurterait àdenombreuses difficultés pratiques liéesauxtypes demesures,
àlaclassification sectorielle desservices, etauxproblèmes destatistiques etdemesure.
Importations etbranche deproduction nationale
S'ilestpossible,danslecontextedesservices,dedéfinirclairementlesimportationsetlabranche
deproduction nationale (etpartant ledommage causé àlabranche deproduction nationale) auregard
desmodes 1et2,celaestbeaucoup plusdifficile auregard dumode 3(etdansunecertaine mesure
dumode 4).Eneffet, ladéfinition desimportations pourlemode 3dépend deladéfinition delabranche
deproduction nationale. Sicettedernière englobe touslesfournisseurs établis surleterritoire d'un
Membre, ilnepeutêtrequestion d'"importations" euégard aumode 3(ni,parconséquent, dedommage
grave causé parl'accroissement des"importations"). Maissil'onexclut deladéfinition lesfournisseurs
deservices quisontdétenus oucontrôlés pardespersonnes étrangères établies surleterritoire du
Membre, cesservices -bienqu'ilssoient produits (etfournis) surlemarché intérieur -sontconsidérés
comme des"importations". D'oùledilemme suivant: oubieniln'ypasd'"importations" suivant
lemode3,oubienl'onconsidèrequecertainsfournisseurs,quoiqueétablissurleterritoired'unMembre
oùilscréent delavaleur ajoutée etdesemplois, nefontpaspartie delabranche deproduction nationale,
euégard aurégime depropriété oudecontrôle del'entité établie. Dans laseconde hypothèse, un
Membre pourrait prendre desmesures desauvegarde àl'encontre desservices fournis parunprestataire
établi sursonterritoire. Mais, aulieud'atténuer leproblème, celaaggraverait, selon toute
vraisemblance, ledommage causé àl'économie duMembre, cequiiraitmanifestement àl'encontre
dubutd'unmécanisme desauvegarde.
Produits similaires oudirectement concurrents
Lanotiondeproduitssimilairesoudirectementconcurrentspourraitêtreplusdifficileàappliquer
dansledomaine desservices quedansceluidesmarchandises, enparticulier pourcequiestdesmodes
defourniture 1et2.Etant donné que,dansbiendescas,laproduction etlaconsommation d'unservice
sontsimultanées etimpliquent uncontact direct entre lefournisseur etleconsommateur, unservice
consommé àl'étranger (mode 2),oufaisant l'objetd'unetransaction transfrontières (sans laprésence
physique dufournisseur, mode 1)n'estpasnécessairement identique, oudirectement équivalent, à
unservice "similaire" fourni directement auconsommateur parunproducteur établi surleterritoire
duMembre concerné. Même si,d'unpoint devuetechnique, leservice peutparaître trèssimilaire,
abstraction faitedulieuetdelaproximité dufournisseur etduconsommateur, l'absence deprésence
physique dufournisseur, oulaconsommation àl'étranger, peutétablir unedifférence importante du
point devueéconomique, cedernier entrant enligne decompte lorsqu 'ils'agitdedéterminer sideux
services sontsimilaires oudirectement concurrents (c'est-à-dire sicesontdeproches équivalents en
termes commerciaux). Etant donné laspécificité desservices, ilserasouvent plusdifficile quedans
lecasdesmarchandises dedéterminer siunservice traversant lafrontière estsimilaire oudirectement
concurrent d'unservice semblable fourni surleterritoire national, cequipourrait soulever desérieux
problèmesd'application.Enoutre,lesservicesétantgénéralementplusdifférenciésetplusindividualisés
quelesmarchandises, ilestencore plusdifficile, danslecontexte ducommerce desservices, de
déterminer sidesproduits sontsimilaires oudirectement concurrents, même s'iln'estpasnécessaire
decomparer desservices fournis suivant différents modes.S/WPGR/W/14
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Réglementation intérieure
Alors quelalibéralisation ducommerce desmarchandises estobtenue principalement par
l'abaissement desdroits dedouane etlasuppression desautres obstacles àlafrontière, lalibéralisation
ducommerce desservices passe presque exclusivement parlamodification delaréglementation
intérieure, quidansbiendescass'applique delamême façonauxfournisseurs étrangers etaux
fournisseursnationaux.Lesdroitsdedouaneetlesautresmesuresàlafrontièresontrarementapplicables
auxtransactions surservices, quisont, parnature, intangibles. Dans lecontexte ducommerce des
services, lesmesures imposées "àlafrontière" pourraient toutauplusviserlespaiements etlestransferts
oulemouvement desconsommateurs oudesfournisseurs. Enpratique, ilserait difficile decontrôler
lecommerce desservices enempêchant lespersonnes defranchir lafrontière; quant auxmesures
relatives auxpaiements etauxtransferts, ellessontdéjàtraitées àl'article XIIdel'AGCS.
Même s'ilétaitpossible d'appliquer certaines mesures àlafrontière, lerecours àdesmesures
desauvegarde danslecadre ducommerce desservices impliquerait inévitablement, danslaplupart
descas,unemodification provisoire delaréglementation intérieure. Or,ilyatoutlieudepenser
qu'unemodification provisoire etrapide desloisetrèglements nationaux neserait paspossible dans
laplupart descas,alors qu'uneaction temporaire etrapide est,defait,àlabasedetoutmécanisme
desauvegarde. Etmême sielleétaitpossible danscertains cas,elleneserait passouhaitable, caren
général unetellemodification nuitàlastabilité etàlaprévisibilité dusystème juridique, audétriment
desfournisseurs étrangers, maisaussidesfournisseurs nationaux. Asupposer quelesMembres soient
prêts àaccepter leseffets négatifs quecelaaurait surleuréconomie, unetellemesure neserait pas
acceptable detoute façonaunomdelastabilité dusystème commercial, euégard, enparticulier, aux
"droits acquis" danslecadre d'uneprésence commerciale.
Classification dessecteurs deservices
Ilestbeaucoup plusdifficile decibler desmesures desauvegarde surdesactivités spécifiques
danslecasdesservices quedansceluidesmarchandises, lesystème harmonisé étantbeaucoup plus
détaillé quelaclassification sectorielle danslecadre delaquelle s'inscrivent engénéral lesengagements
spécifiques concernant lecommerce desservices. Ilyaurait doncungrand risque debouleversement,
d'autant quedesmesures desauvegarde devraient êtreappliquées, danstouslescas,enstricte conformité
avecleprincipe NPF(AGCS, article X,paragraphe 1).Quelle quesoitl'origine deladifficulté qui
adonné lieuàsonapplication, unemesure desauvegarde affecterait presque inévitablement ungrand
nombre defournisseurs, originaires peut-être denombreux paysMembres.
Problèmes destatistiques etdemesure
L'application demesures desauvegarde seheurterait àd'autres difficultés pratiques, liéesà
desproblèmes destatistiques etdemesure. Premièrement, comme laplupart desservices sont
"invisibles", ilestdifficile demesurer lesfluxcommerciaux etles"quantités accrues", qu'ilestpourtant
indispensable dequantifier convenablement pour qu'unemesure desauvegarde soitadoptée (et
réexaminée) selon descritères objectifs. Latâche estd'autant plusardue qu'ilexiste quatre modes
defourniture deservices. Deuxièmement, pourpouvoir évaluer l'incidence del'accroissement des
importations surl'économie nationale, ilfautdisposer dedonnées fiables etsuffisamment détaillées
surlaproduction etl'emploi. Celaestnécessaire aussi pourleréexamen adéquat detoute mesure
desauvegarde. Lesdonnées statistiques nécessaires doivent êtreobtenues auniveau sous-sectoriel
ouparproduit, pourchacun desquatre modes defourniture, surunebasetrimestrielle oumensuelle.
Or,actuellement, lesstatistiques concernant lecommerce desservices remplissent rarement ces
conditions. Engénéral, ellesneseprêtent pasàunecomparaison internationale etbiensouvent, les
critères demesure neconcordent pas,même àl'échelon national, variant parexemple selon lemode
defourniture ouselon qu'ils'agitdecommerce oudeproduction intérieure. Ilestdifficile d'envisagerS/WPGR/W/14
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quedesdonnées suffisamment détaillées etfiables puissent êtredisponibles dansunproche avenir,
même auprixd'unintense travail destatistique.
Conclusions ettravaux futurs
Unexamen plusapprofondi estmanifestement nécessaire. Ils'agitdesavoir si,danslecontexte
ducommerce desservices, ilestpossible dedéterminer concrètement lescirconstances quijustifieraient
l'établissement d'unmécanisme desauvegarde. Siuneclause desauvegarde s'avérait souhaitable,
enprincipe, ilsubsisterait, enl'étatactuel desconnaissances, desincertitudes quant auxavantages et
àl'applicabilité d'unetelledisposition.
Etantdonnéquelesproblèmesd'applicationdusàlaspécificitéducommercedesservicesferaient
obstacle àlasurveillance adéquate etauréexamen effectif desmesures desauvegarde, lerisque d'aller
àl'encontre desprincipes fondamentaux del'AGCS serait assez élevé. Silesnotions d'importations
etdedommage peuvent êtreraisonnablement définies pourlesmodes defourniture 1et2,l'application
duconcept deproduits similaires oudirectement concurrents pourrait soulever, pourcesdeuxmodes,
desdifficultés beaucoup plusgrandes quedanslecontexte ducommerce desmarchandises. Parailleurs,
siceconcept peutraisonnablement êtreappliqué auxmodes 3et4,celasemble beaucoup plusincertain
encequiconcerne lanotion d'"importations" et,parconséquent, cellededommage causé àlabranche
deproduction nationale. Acelas'ajoutent lesdifficultés liéesàlaréglementation intérieure, aux
problèmes demesure etàlaclassification sectorielle pourtouslesmodes defourniture.
Au-delà deleurimportance pratique, cesdifficultés conditionnent l'efficacité etlebon
fonctionnementd'unmécanismedesauvegardequinecompromettraitpasl'équilibrerésultantdel'Accord
etn'iraitpasàl'encontre desesdisciplines fondamentales. Siellesnepeuvent êtresurmontées,
l'élaboration d'uneclause desauvegarde restera unexercice purement théorique, sanspossibilité
d'application satisfaisante.
Sil'examen decesquestions devait durer pluslongtemps quelapériode prévue auparagraphe 2
del'article X,ilpourrait êtreenvisagé deproroger ledélai imparti auparagraphe 3decetarticle.
L'octroi d'undélaisuffisant pourexaminer attentivement lespoints pertinents permettrait enoutre de
considérer laquestion desmesures desauvegarde d'urgence aveclerecul queconférerait uneplus
longue expérience dufonctionnement del'AGCS, quiestencore assez récent, etduprocessus de
libéralisation progressive.