ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/WGTCP/W/66
26 de marzo de 1998
(98-1211)
Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre
Comercio y Política de CompetenciaOriginal:  inglés
COMUNICACIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS
Se ha recibido de la Misión Permanente de lo s Estados Unidos la siguiente comunicación, de
fecha 10 de marzo de 1998, con el ruego de que se distribuya a los Miembros.
_______________
Repercusiones de las prácticas anticompetitivas de las empresas y
asociaciones en el comercio internacional
I. INTRODUCCIÓN
En esta comunicación, los Estados Unidos exponen sus opiniones y experiencia en relación
con las prácticas anticompetitivas y sus vinculaciones con el comercio internacional, o su repercusión
en el mismo.  Antes de la exposición propiamente dicha, deseamos hacer algunas observaciones para
explicar la forma en que nos hemos planteado este asunto.
En primer lugar, la comunicación no pretende ser un estudio exhaustivo del papel que pueden
desempeñar esas prácticas, ni de nuestras opiniones o planteamientos al respecto.  En cierto sentido,
podría decirse que los miembros del sistema de comercio multilateral están comenzado a percibirtodas las repercusiones que las prácticas anticompetitivas pueden tener en la corriente y dirección del
comercio mundial y a estimar con exactitud las concesiones otorgadas y las obligaciones contraídas
por los gobiernos durante el medio siglo transcurri do desde que comenzó el proceso de liberalización
del comercio.
En segundo lugar, nuestra comunicación está basada en la experiencia acumulada con las
políticas comerciales y antimonopolísticas.  No se trata en ningún caso de un análisis exhaustivo, lo
único que pretendemos es cumplir el mandato formativo de este Grupo de Trabajo compartiendo las
perspectivas -comunes o divergentes- que cada marco de políticas pueda ofrecer sobre este asunto.
En tercer lugar, si bien nuestra comunicaci ón, y sin duda también otras, hablará en términos
generales de "prácticas anticompetitivas" y de sus "repercusiones en el comercio internacional",
deseamos observar desde el comienzo que para un examen serio y equilibrado de este asunto habría
que utilizar los términos con más cautela.  Las acciones y prácticas, como los acuerdos horizontales,
las restricciones y acuerdos verticales, las prácticas de empresas dominantes y las fusiones de alcanceinternacional, pueden tener, aunque no siempre ni necesariamente, consecuencias anticompetitivas.
Por la misma razón, esas acciones y prácticas pueden tener repercusiones en el comercio
internacional.  En algunos casos, pueden afectar tanto a la competencia como al comercio, pero en
otras quizá no afecten ni a uno ni a otra.  Estas convergencias y divergencias se explican con mayor
detalle en páginas sucesivas.  Deberán tenerse también en cuenta cuando el Grupo de Trabajo
examine la aplicación y los objetivos de las políticas de comercio y de competencia, y hasta quéWT/WGTCP/W/66
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medida los instrumentos y técnicas de una de esas políticas se pueden utilizar en forma rentable (o
satisfactoria) para alcanzar los objetivos de la otra.  La política de competencia y la política de
comercio tienen objetivos independientes -y legítimos;  los resultados de una de esas políticas pueden
algunas veces completar o ayudar a conseguir los objetivos de la otra, pero para comprender
plenamente su interacción es preciso tener siempre presentes sus diferencias.  Como mínimo, lo queparece claro es que los objetivos de liberalización del comercio, no discriminación y transparencia que
persigue la política comercial pueden en general contribuir mucho a facilitar una sana competencia en
los mercados, mientras que el establecimiento y aplicación decidida de leyes antimonopolio y de
políticas sobre competencia acertadas puede ser un factor importante para instaurar unas condiciones
propicias a la expansión y mantenimiento del comercio libre y abierto entre las naciones.
Conviene hacer una última advertencia, también relativa al alcance de nuestra presentación.
Esta cuarta reunión del Grupo de Trabajo es la primera en la que se procede a evaluar la cuestión de la
"interacción" entre comercio y política de competencia en el contexto de las cuestiones o prácticas
concretas que se presentan en los terrenos de la política comercial y de la política de competencia.
Dado que el objetivo del presente documento es sobre todo examinar cómo repercuten las prácticas
anticompetitivas en el comercio y cuál es la función que la política de competencia puede desempeñaren la liberalización del comercio, no siempre nos hemos limitado a las prácticas anticompetitivas
"privadas", propiamente dichas, sino que hemos incluido también temas como la reglamentación y
otros medios a través de los cuales la acción (o inacción) gubernamental puede asociarse con la
conducta privada para limitar la competencia y/o el acceso a los mercados.  Por ello, en cierto sentido,
este documento se adelanta al examen de las cuestiones incluidas en el programa de las próximasreuniones del Grupo de Trabajo.  En futuras reuni ones, quizá deseemos volver a ocuparnos de algunas
de las ideas aquí presentadas, y explorar determinadas cuestiones con mayor detalle.
En la sección siguiente, examinamos la experiencia de los organismos federales
antimonopolio de los Estados Unidos en relación con las prácticas privadas anticompetitivas quetienen dimensión internacional.  Luego, presentamos un análisis de la función cada vez más
importante asumida por esas prácticas en la formulación y aplicación de la política de comercio.
Todas las secciones concluirán presentando algunos interrogantes y reflexiones sobre la utilización de
medidas correctivas y posibles formas de mejorar la manera en que se corrigen dichas prácticas.
II. AL COMERCIO II. EXPERIENCIA DE LAS AUTORIDADES ANTIMONOPOLIO
DE LOS ESTADOS UNIDOS EN RELACIÓN CON LAS PRÁCTICAS PRIVADASANTICOMPETITIVAS QUE AFECTAN INTERNACIONAL
Desde la aprobación de la Ley Sherman de 1890, los organismos federales estadounidenses
encargados de la aplicación de la legislación antimonopolística han acumulado un gran acervo de
experiencia en relación con las prácticas privadas anticompetitivas, incluidas las que afectan al
comercio internacional.  Durante los 108 años de aplicación de las medidas federales antimonopolio,el Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio han planteado muchos miles de casos
de diversa naturaleza.  La globalización económica de los últimos años ha obligado a los organismos
estadounidenses a concentrar cada vez más su atención en los comportamientos privados
anticompetitivos con dimensiones internacionales.  En esta sección se describen la experiencia de los
organismos estadounidenses encargados de las medidas antimonopolio cuando han tenido que hacerfrente a ese tipo de comportamiento.
1  No se presta tanta atención a los comportamientos privados
anticompetitivos que no presentan una dimensión internacional, es decir, aquellos en que las partes
                                                     
1 Las medidas antimonopolio aplicadas recientemente por  el Gobierno de los Estados Unidos, inclusive
en el plano internacional, se examinan en el Informe Económico del Presidente 195-214 del presente año
(febrero de 1998).WT/WGTCP/W/66
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interesadas son nacionales y el comportamiento se produce únicamente en el interior, aunque
conviene señalar que este tipo de conducta puede repercutir también en el comercio internacional.
De conformidad con las sugerencias del Presidente en la última reunión, esta sección contiene
numerosos ejemplos concretos y en ella se examina de qué manera diferentes tipos concretos deprácticas anticompetitivas han afectado a las importaciones, exportaciones y/o inversión, y cuáles son
los sectores económicos y áreas geográficas que han sido afectados por tales prácticas.  Finalmente,
atendiendo también la petición del Presidente, analizaremos los tipos de medidas antimonopolio
correctivas que los Estados Unidos han utilizado para hacer frente a las prácticas anticompetitivas
internacionales, en qué medida la aplicación de la legislación antimonopolio evita tales conductas y si
hay algún medio para mejorar el régimen actual de aplicación.
A. Resumen de las actividades del departamento de justicia y la comisión federal de comercio en
aplicación de la legislación antimonopolio
Las leyes antimonopolio de los Estados Unidos representan el baluarte último del proceso
competitivo en que se basa nuestra economía de libre mercado.  Como explicó gráficamente ThurmanArnold, Subsecretario de Justicia encargado de la legislación antimonopolio durante la presidencia de
Franklin Roosevelt, "la defensa de la competencia sin una aplicación eficaz de la legislación
antimonopolística es como una pelea sin árbitro".  La aplicación de esa legislación antimonopolio no
es un proceso sencillo.  Sólo en los diez últimos años, el Departamento de Justicia ha incoado casi
700 causas penales (en materias relacionadas con la fijación colusoria de precios, las licitacionescolusorias y el reparto de mercados entre competidores);  el Departamento de Justicia y la Comisión
Federal de Comercio han examinado conjuntamente casi 25.000 propuestas de fusión y han
impugnado casi 400 fusiones y adquisiciones anticompetitivas, o han adoptado algún tipo de medidas
correctoras al respecto;  finalmente, los dos organismos han incoado conjuntamente más de 150 casos
relacionados con otras prácticas anticompetitivas (en asuntos relacionados con la monopolización,intentos de monopolización, acuerdos anticompetitivos pero no ilícitos entre competidores, y la
utilización anticompetitiva de las restricciones verticales y los derechos de propiedad intelectual).
Los consumidores y empresas de los Estados Unidos disfrutan de la economía abierta y de libre
mercado que se consigue con la aplicación de esas medidas antimonopolio.  La protección frente a los
comportamientos privados anticompetitivos ayuda a los consumidores a obtener mercancías y
servicios más innovadores y de mayor calidad a precios más bajos.  Favorece también la
competitividad mundial de las empresas de los Estados Unidos, ya que promueve una sana rivalidad,alienta la eficiencia y ofrece amplias oportunidades a todos los competidores, tanto nacionales como
extranjeros.
2
No se dispone de datos sistemáticos sobre cuántos de estos asuntos podrían calificarse como
"internacionales" o afectarían de alguna manera al comercio internacional.  Tampoco hay unadefinición generalmente aceptada de lo que constituye un asunto "internacional", aunque entre los
factores determinantes podría incluirse la consideración de si una o varias de las empresas implicadas
(o afectadas por las prácticas en cuestión) se ha constituido fuera de los Estados Unidos, si la
conducta pertinente tuvo lugar en el extranjero, si algunas pruebas importantes están también
localizadas en el exterior o si un gobierno extranjero participa en la conducta anticompetitiva.  Estafalta de datos se debe en parte a la tradicional política del Departamento de Justicia y de la Comisión
Federal de Comercio, los cuales "no hacen discriminación, en la aplicación de la legislación
                                                     
2 Como ha explicado el Dr. Michael Porter, "pocas  funciones del gobierno son más importantes para
mejorar la calidad de una economía que asegurar una  rivalidad interna vigorosa... .  Una fuerte política
antimonopolio, sobre todo en el área de las fusiones horizontales, alianzas y comportamientos colusorios, es
fundamental para asegurar un ritmo satisfactorio de progreso de la economía".  M. Porter, "The Competitive
Advantage of Nations", 662-663 (1990).WT/WGTCP/W/66
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antimonopolio, por razón de la nacionalidad de las partes.  Tampoco emplean su autoridad legal para
favorecer objetivos que no sean antimonopolísticos".3  No obstante, sabemos que las actividades
estadounidenses de aplicación de las leyes antimonopolio se están internacionalizando cada día más
en lo que respecta a las empresas implicadas, la ubicación de las pruebas pertinentes y los intereses de
otros países en la aplicación, entre otros factores.  Por ejemplo, en 1997, casi el 30 por ciento de lasinvestigaciones penales antimonopolio del Departamento de Justicia tuvieron importantes aspectos
internacionales (frente al 10 por ciento en 1993) y se referían a empresas con sede en más de 20
países.  Habitualmente, cerca del 50 por ciento de las investigaciones pendientes de la Comisión
Federal de Comercio en relación con la fusión de empresas se refieren a asuntos en los que dicha
Comisión ha mantenido contactos con autoridades extranjeras encargadas de la aplicación de la
legislación antimonopolística, debido a que una o ambas partes, los activos pertinentes o
informaciones importantes sobre terceros se encuentran localizados en el extranjero.
El aspecto internacional de las medidas antimonopolio aplicadas por el gobierno federal de
los Estados Unidos ha variado enormemente a lo largo de los años.
4  El primer caso importante de
alcance internacional fue el American Tobacco , incoado en 1907.  En él, el Departamento de Justicia
formuló acusaciones contra 94 empresas y particulares estadounidenses y dos empresas británicas, eimpugnaba la creación por parte de los acusados de un monopolio privado del tabaco en los Estados
Unidos.  Parte de la conducta ilegal era un acuerdo entre fabricantes de tabaco estadounidenses y
británicos en virtud del cual ambos se comprometían a mantenerse fuera del mercado "interno" del
otro y dividirse el resto del mundo.  Esta eliminación de la competencia tenía repercusiones
perjudiciales para los consumidores estadounidenses (así como para los del Reino Unido y los deotros países a los que se orientaba el acuerdo).  Cuando las empresas británicas argumentaron que su
comportamiento no estaba incluido en la Ley Sherman, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos
rechazó esa afirmación, y calificó la conducta de los demandados, tanto estadounidenses como
británicos, como ilegal.
5  Aproximadamente en esas mismas fechas, el Departamento de Justicia
impugnó varios acuerdos en virtud de los cuales varias empresas navieras competidoras de losEstados Unidos, el Canadá y Europa se comprometían a eliminar la competencia en los viajes que
tenían como origen o destino los Estados Unidos;  algunas de esas causas prosperaron, mientras que
otras quedaron desplazadas por la Primera Guerra Mundial.
6  Una vez más, los acuerdos perjudicaban
no sólo a los consumidores estadounidenses sino a los consumidores y empresas de otros países que
utilizaban esas rutas marítimas.
No obstante, hasta los años cuarenta y primeros cincuenta, los organismos estadounidenses no
comenzaron a plantear en número significativo de casos antimonopolio "internacionales" relacionados
con empresas extranjeras o directamente vinculados al comercio internacional.  Durante ese período,
el Departamento de Justicia formuló acusaciones (penales en algunos casos, civiles en otros) contra
una gran variedad de cárteles internacionales que contaban con empresas estadounidenses y europeas;
                                                     
3 Departamento de Justicia y Comisión Federal de Comercio, Antitrust Enforcement Guidelines for
International Operations 2 (abril de 1995).
4 La historia de las medidas internacionales antimonopolio aplicadas por el Gobierno Federal de los
Estados Unidos se examina con detalle en numerosos tratados.  Véanse, por ejemplo, W. Fugate, Foreign
Commerce and the Antitrust Laws 5-13 (5ª ed. 1996);  B. Hawk, United States, Common Market and
International Antitrust:  a Comparative Guide 1-28 (2ª ed. 1996);  S. Waller, J. Atwood, K. Brewster yS. Waller's Antitrust and American Business Abroad § § 2.1-2.23 (1997).
5 United States v.  American Tobacco Co. , 221 US 106, 142-143, 181-184 (1911).
6 United States v . Pacific & Arctic Ry.,  228 US 87 (1913);  United States v.  Hamburg-Amerikasnische
Packetfahrt-AG,  239 US 466 (1916).WT/WGTCP/W/66
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entre los numerosos  productos comprendidos figuraban el aluminio -el famoso caso Alcoa7-, los
colorantes, las lámparas incandescentes, el nailon, el titanio, el carburo de tungsteno, los rodamientos
de rodillo, el equipo óptico militar y los instrumentos para las aeronaves, entre otros.8  Los términos
de los acuerdos de cártel impugnados variaban de un caso a otro.  Muchos de ellos eran semejantes al
acuerdo alcanzado en American Tobacco :  las empresas estadounidenses se comprometían a no
vender en Europa y las europeas a no vender en los Estados Unidos, y se concertaban también otros
arreglos para limitar la competencia en terceros países.  Otros acuerdos de cártel se efectuaron a través
de diversas restricciones contrarias a la competencia, relativas a la concesión de las licencias de los
derechos de propiedad intelectual.9  La reparación obtenida por el Departamento de Justicia contra
estos cárteles varía también de unos casos a otros;  se prohibió la ulterior aplicación de los cárteles en
los mercados estadounidenses, y en algunos casos las empresas y los particulares fueron sancionados
penalmente con multas (de cuantía considerable para aquella época).
Durante los años sesenta y hasta el final de los ochenta, los organismos estadounidense
plantearon casos internacionales importantes, aunque relativamente poco frecuentes.  Entre los
ejemplos cabe citar el caso Singer , que suponía una conspiración -basada en un acuerdo de
explotación común de patentes- entre productores estadounidenses y suizos de máquinas de coser, conel fin de eliminar las importaciones japonesas competidoras en los Estados Unidos
10;  el caso
Canadian Radio Patents , en el que empresas estadounidenses y holandesas fueron acusadas de limitar
las exportaciones estadounidenses de radios y televisiones al Canadá, mediante el uso anticompetitivo
de acuerdos de explotación común de patentes11;  el caso Addison-Wesley Publishing , en el que
editoriales de los Estados Unidos y Gran Bretaña se habían repartido entre sí el mercado del libro12;  y
las acciones incoadas por el Departamento de Justicia contra líneas aéreas de los Estados Unidos y
América Central por prácticas de fijación de precios en las rutas internacionales.13  El Departamento
de Justicia obtuvo también resarcimiento por mandato judicial contra asociaciones comerciales de los
Estados Unidos que, a través de códigos de conducta discriminatorios, "sellos de aprobación",
restricciones a la admisión como miembros y medidas semejantes, habían excluido a los competidoresextranjeros de los mercados de equipo para manipulación de material y calderas.
14  Además, durante
la última parte del período mencionado, los organismos estadounidenses encargados de la
                                                     
7 United States v .  Aluminum Co .  of America,  148 F.2d 416 (2d Cir. 1945).
8 Véanse las referencias citadas en la nota 4, supra .
9 Por ejemplo, en United States v .  National Lead Co.,  332 US 513 (1947) -el caso del cártel del titanio-
los miembros del cártel habían concertado una serie comp leja de acuerdos sobre la utilización de sus derechos
de patente, incluido el intercambio de patentes, cuyo  resultado era imponer la aplicación del acuerdo de cártel.
10 United States v . Singer Mfg   Co.374 US 174 (1963).
11 United States v . General Electric Co.,  1962 Trade Cas (CCh) 70,342, 70,428, 70,546
(S.D.N.Y. 1962).
12 United States v .  Addison-Wesley Publ .  Co., 1976-2 Trade Cas.  (CCH) 61,225 (S.D.N.Y.  1976).
13 United States v . Air Florida, Inc.,  Crim. Nº 84-260 (D.D.C. incoado el 11 de julio de 1984).  Los
acusados fueron sancionados penalmente con multas.
14 United States v . American Soc'y of Mechanical Engineers, Inc., 1972 Trade Cas. (CCH) 74,028
(S.D.N.Y.  1972);  United States v .  Material Handling Institute, Inc.,  1973-1 Trade Cas.  (CCH) 74,362 (W.D
Pa. 1973).WT/WGTCP/W/66
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competencia comenzaron a examinar un número cada vez mayor de fusiones y adquisiciones en las
que habían participado empresas estadounidenses y extranjeras.
Durante los años noventa, la aplicación de las leyes antimonopolio en los Estados Unidos ha
tenido con frecuencia dimensiones internacionales.  En nuestros días gran parte de la labor delDepartamento de Justicia relacionada con la aplicación de medidas penales antimonopolio se refiere a
los cárteles internacionales, numerosas actividades de dicho Departamento y de la Comisión Federal
de Comercio en el terreno de las fusiones de empresas se refiere a fusiones y adquisiciones con una u
otra forma de participación extranjera o probables efectos en otros países, y gran parte de la labor de
ambos organismos en el contexto de otras prácticas anticompetitivas se produce en un entorno
internacional.  En la reciente comunicación de los Estados Unidos sobre la cooperación
antimonopolística
15 se mencionan muchos ejemplos de medidas internacionales antimonopolio que
suponen la cooperación entre los Estados Unidos y los organismos extranjeros encargados de esos
asuntos, por lo que no es necesario repetirlos en estas páginas;  bastará con recoger algunos ejemplos
adicionales.
En los últimos años, el Departamento de Justicia ha iniciado una serie de enjuiciamientos
penales contra cárteles internacionales de fijación de precios y reparto de mercados16 en relación con
productos y servicios tan diversos como el papel térmico para aparatos de fax, vajillas de plástico,
diamantes industriales, plaguicidas, metales pulverizados, fibra de agave, lisina, gluconato sódico,
construcción marina y servicios de transporte17, y -hace sólo un mes- electrodos de grafito.18  La mitad
de los supuestos cárteles internacionales que están sometidos actualmente a investigación por elDepartamento de Justicia representan un volumen de más de 100 millones de dólares  EE.UU.  al año
en el comercio de los Estados Unidos, mientras que algunos, como la conspiración Graphite
Electrodes , han supuesto un total de más de 1.000 millones de dólares EE.UU.  al año en ese
comercio.  Naturalmente, estas conspiraciones pueden afectar también a un volumen muy
considerable del comercio no estadounidense.
Un caso reciente importante, la conspiración del ácido cítrico, servirá para ilustrar algunos
temas frecuentes en relación con los cárteles internacionales.  En dicho caso, cuatro empresas -Archer
Daniels Midland Company, de los Estados Unidos;  una filial estadounidense de la Bayer AG,
empresa alemana, y Hoffman-LaRoche y Jungbunzlauer, ambas suizas- así como varios nacionales
                                                     
15 Experiencia de los Estados Unidos con los Acuerdos de Cooperación Antimonopolística,
WT/WGTCP/W/48 (24 de noviembre de 1997), en 5-7.
16 Estos cárteles podrían utilizar también con el mismo fin prácticas de limitación de la producción o de
reparto de clientes.
17En United States v. Heeremac, V.O.F.,  Nº 97-CR-869 (N.D. III. incoado el 22 de diciembre de 1997),
una empresa holandesa y un nacional también holandés acordaron reconocerse culpab les de colusión en las
licitaciones de servicios de construcción marina para cargas pesadas en los Estados Unidos y otros países.  En
United States v. Dockwise, N.V ., Nº 97-CR-870 (N.D. III. 22 de diciembre de 1997), caso semejante incoado al
mismo tiempo, una empresa belga, su filial estadounidense y dos nacionales holandeses se reconocieronculpables de colusión en las licitaciones de servicios de transporte de cargas pesadas semisumergibles en los
Estados Unidos y en otros países.  En los dos casos, los acusados aceptaron ser sancionados penalmente con
multas por un total de 65 millones de dólares EE.UU.  Estas investigaciones continúan todavía.
18 United States v .  Showa Denko Carbon, Inc.,  Nº 98-85 (E.D.Pa. incoado el 23 de febrero de 1997).
En ese caso, la filial estadounidense de una empresa japonesa se declaró culpable de participar entre 1993 yenero de 1997 en una conspiración internacional para fijar los precios y asignarse en todo el mundo cuotas demercado de los electrodos de grafito, que se utilizan en la producción de acero.  Como ya se ha observado, esta
conspiración afectó a una parte muy considerable de l comercio de los Estados Unidos.  La investigación
continúa.WT/WGTCP/W/66
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extranjeros se declararon culpables de conspirar para fijar los precios y repartirse en los Estados
Unidos y otros lugares las ventas de ácido cítrico, aditivo alimentario, durante el período comprendido
entre julio de 1991 y junio de 1995.  El valor de las ventas anuales de este producto en todo el mundo
supera los 1.200 millones de dólares EE.UU.  La conspiración fue un proceso complejo.  Altos
ejecutivos de dichas empresas mantuvieron en t odo el mundo reuniones secretas en las que aprobaban
a grandes rasgos los términos de la conspiración, dejando luego a los ejecutivos de rango inferior la
elaboración de los detalles y la aplicación del acuerdo.  Los miembros del cártel aprobaron un sistema
muy elaborado de aplicación para supervisar su  acuerdo.  Primero, se ponían de acuerdo en los
precios que cobrarían por el ácido cítrico y el porcentaje exacto de la cuota de mercado total que cada
participante estaba autorizado a vender en todo el mundo.  Luego, cada compañía comunicaba sus
cifras mensuales de venta mundial a sus colaboradores en la conspiración, para que pudieran
comprobar si cada compañía se mantenía dentro del volumen porcentual de ventas a ella asignado.Finalmente, al concluir el año los conspiradores examinaban las ventas de todos los demás, y las
compañías que vendían más de la parte asignada se veían obligadas a adquirir al año siguiente los
excedentes de otro conspirador que no había llegado a alcanzar el volumen que se le había asignado.
El total de las sanciones penales estadounidenses ha superado hasta ahora los 140 millones de dólares
EE.UU.  Las acciones privadas de triple indemnización por daños y perjuicios incoadas por empresasque supuestamente se habían visto perjudicadas por la conspiración están todavía pendientes.
La mayor parte de las fusiones, tanto nacionales como internacionales, no presentan
problemas significativos de competencia.  De hecho, un resultado importante de la globalización ha
sido el ingreso de nuevos competidores extranjeros en los mercados estadounidenses, por lo quealgunas fusiones que anteriormente podrían haber sido anticompetitivas ahora ya no lo son.  No
obstante, algunas fusiones internacionales son problemáticas y es muy probable que sean examinadas
por varias jurisdicciones.  Entre los casos recientes de fusiones internacionales planteados por las
autoridades estadounidenses se incluyen el caso Kimberly Clark/Scott  de 1995, relativo a una fusión
de empresas competidoras de productos de papel con sede en los Estados Unidos que promovióinvestigaciones antimonopolio en varios países, entre ellos los Estados Unidos, el Canadá, Costa Rica,
la Unión Europea (UE) y México, y dio lugar a órdenes correctivas de desinversión en varios países,
entre ellos los Estados Unidos.  Otro ejemplo es el caso de fusión  Allison/ZF  de 1994, en que el
Departamento de Justicia y la Oficina Federal Alemana de Cárteles investigaron, cada una por su
cuenta, la adquisición por un competidor alemán de un productor estadounidense de transmisiones
para camiones;  ambas agencias decidieron tratar de bloquear la transacción, que con el tiempo fue
abandonada por las partes.
19
De la misma manera, en estos mismos años la Comisión Federal de Comercio y la UE se han
ocupado de numerosas fusiones en el sector farmacéutico con efectos transfronterizos, por ejemplo,
Glaxo/Wellcome, Upjohn/Pharmacia  y Ciba-Geigy/Sandoz.20  Estos casos ponen de manifiesto que
algunos mercados geográficos pertinentes continúan siendo "nacionales" cuando se trata demedicamentos y dispositivos aprobados -debido a los regímenes nacionales de concesión de licencias-
, pero que pueden existir mercados mundiales en lo que se refiere a productos en fases avanzadas de
investigación, desarrollo y comprobación.  Varias de estas fusiones suscitaron la preocupación de que
algunos nuevos adelantos prometedores podrían verse frustrados antes de llegar al mercado.  Por
ejemplo, en el caso Ciba-Geigy/Sandoz , las partes -ambas suizas- concluyeron con la Comisión
                                                     
19 La OCDE ha publicado el estudio Merger Cases in the Real World:  a Study of Merger Control
Procedures (1994), que contiene abundante inform ación útil sobre los casos recientes de fusiones
internacionales, con inclusión de nueve estudios monográficos.
20 Glaxo plc, FTC Docket Nº C-3586, notificado en 5 Trade Reg. Rpt. (CCH)¶23,784 (1995) The
Upjohn Company,  FTC Docket Nº C-3638, notificado en 5 Trade Reg. Rpt. (CCH) 23,914 (1996);  Ciba-Geigy
Ltd., FTC Docket Nº C-3725, notificado en 5 Trade Reg. Rpt. (CCH) 24,182 (1997).WT/WGTCP/W/66
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Federal de Comercio un acuerdo de avenencia para la concesión de licencias de determinados
derechos de propiedad intelectual con el fin de mantener la competencia en el desarrollo de terapias
genéticas para el tratamiento del cáncer.
Algunas fusiones y adquisiciones pueden tener importantes efectos más allá de las fronteras
de los países donde las partes que se fusionan tienen su sede o los centros de producción.  Por
ejemplo, en el caso Boeing/McDonnell Douglas , las instalaciones de producción de las partes estaban
ubicadas en los Estados Unidos, pero sus clientes se encontraban distribui dos por todo el mundo.  La
fusión fue autorizada previo examen de la Comisión Federal de Comercio21 y la UE22, después de que
las partes asumieran ciertos compromisos con la UE.  De la misma manera, la fusión Oerlikon-
Buhrle/Leybold  de 199423 afectó a activos de producción ubicados en Alemania y Suiza pero con una
importante red de distribución en los Estados Unidos.  La Comisión Federal de Comercio y la OficinaFederal Alemana de Cárteles coordinaron sus esfuerzos por obtener resarcimiento.
En lo que respecta a la medidas de aplicación contra otras prácticas anticompetitivas, hay
varios ejemplos recientes de casos de los Estados Unidos con contexto internacional.  En el caso
Pilkington  de 1994, el Departamento de Justicia acusó a una empresa británica y a su filial
estadounidense de monopolizar el mercado mundial de vidrio plano.  En la demanda se acusaba a la
Pilkington de haber concertado con sus probables competidores (incluidas algunas empresas
estadounidenses) acuerdos irracionalmente restrictivos de concesión de licencias y de haber utilizado,
durante tres decenios, esos acuerdos y las amenazas de litigación para evitar que las empresas
estadounidenses compitieran por diseñar, construir y gestionar fábricas de vidrio plano en otrospaíses, aun cuando Pilkington no tuviera ya derechos de propiedad intelectual exigibles para justificar
esas restricciones.  El caso se resolvió mediante un decreto judicial previo acuerdo de las partes.
24  En
otro caso, una empresa alemana, la Bayer AG, había efectuado considerables preparativos para
ingresar en el mercado estadounidense con un insecticida recientemente patentado que,
probablemente, representaría una importante competencia para la S.C.  Johnson & Sons, con sede enlos Estados Unidos y dominante en el mercado de ese país.  En el último momento, Bayer decidió no
entrar en el mercado estadounidense y prefirió conceder la licencia de su producto a Johnson.  Como
anteriormente parecía probable que Bayer entrase en el mercado de los Estados  Unidos (bien
directamente o mediante licencia), la actuación de la Bayer privó a los consumidores estadounidenses
de un probable participante en el mercado de los insecticidas, sin ofrecer a cambio ninguna
compensación.  Por ello, el Departamento de Justicia impugnó esa conducta, y una sentencia
convenida impuso la licencia.
25  Otros tres ejemplos recientes -los casos Microsoft, Sabre  y Nielsen -
se examinan en nuestra reciente comunicación a la OMC sobre la cooperación antimonopolística.
                                                     
21 Véanse las declaraciones independientes del Presidente de la Comisión Federal de Comercio Pitofsky
(con los miembros de la comisión Steiger, Starek y Varney) y del miembro de la Comisión Azcuenaga, 1º dejulio de 1997, en el asunto de la Boeing Co., disponible en la página de la Cámara Federal de Comercio en laWeb, http://www.ftc.gov.
22 Boeing/McDonnell Douglas,   OJ L 336/16 (8 de diciembre de 1997), Caso Nº IV/M.877.
23 Oerlikon-Buhrle Holding AG,  FTC Docket Nº C-355, notificado en 5 Trade Reg. Rpt (CCH) 23,697
(1994).
24 United States v . Pilkington plc,  1994-2 Trade Cas. (CCH) ¶70,842 (D. Ariz. 1994);  véase  Economic
Report of the President, supra , en 210.
25 United States v .  S.C.  Johnson & Sons, Inc.,  1995-1 Trade Cas.  (CCH) 70,884 (N.D.  Ill.  1994).WT/WGTCP/W/66
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B. Repercusiones en las importaciones, las exportaciones y la inversión
Nuestro examen de las repercusiones que las prácticas anticompetitivas contra las que han
actuado el Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio puedan ejercer en las
importaciones, exportaciones e inversión se organizará según el tipo de práctica, a saber, cártel, fusióny otras prácticas anticompetitivas, respectivamente.
De lo dicho anteriormente se desprende con claridad que los cárteles internacionales han
tenido con frecuencia, tal como se habían propuesto sus miembros;  una importante repercusión en las
tres dimensiones del comercio internacional.  Desde la época de American Tobacco , los acuerdos de
reparto de mercados han tenido el efecto de restringir y, con frecuencia, eliminar por completo las
importaciones estadounidenses de los productos o servicios correspondientes de otros países, lasexportaciones de los Estados Unidos a otros países y la posibilidad de inversión competitiva de este
país en el exterior (y viceversa).  Otros acuerdos de cártel, como los relativos al ácido cítrico, limitan
las ventas en general, pero quizá no tengan limitaciones específicas en cada país.  Uno de los efectos
de nuestras vigorosas actuaciones contra los cárteles ha sido el de abrir los mercados de los Estados
Unidos a la competencia extranjera y alentar a las empresas estadounidenses a exportar a países queanteriormente habían convenido en evitar.
26  Y, obviamente, la actuación contra los acuerdos
transfronterizos e incluso internos de fijación de precios y los beneficios para los consumidores tanto
extranjeros como nacionales.27
Resulta más difícil resumir en forma concreta los efectos en el comercio que podrían resultar
de las fusiones anticompetitivas -que normalmente se detienen antes de que ocurran como
consecuencia de las prescripciones de los Estados Unidos sobre la notificación previa a la fusión.
Precisamente porque los asuntos de fusiones de empresas en los Estados Unidos casi siempre se
incoan antes de consumarse la transacción, los datos empíricos posteriores sobre los efectos en el
comercio son en gran parte inexistentes.  No obstante, en términos generales, las fusiones realizadaspor competidores pueden tener dos tipos de efectos anticompetitivos:  una reducción de la
competencia mediante una interacción coordinada y/o una reducción de la competencia debido a los
efectos unilaterales.
28  Trasladadas a un contexto internacional, las fusiones anticompetitivas podrían
tener algunos de los efectos producidos en el comercio por los cárteles y otras prácticas
                                                     
26 El caso Addison Wesley  antes citado tuvo la consecuencia de "abrir a las editoriales de los Estados
Unidos mercados extranjeros que anteriormente les estaban cerrados".  1 Hawk, supra , en 20.
27 Por ejemplo, en 1992, el Departamento de Justicia incoó una querella civil acusando a ocho
compañías aéreas de los Estados Unidos y a la Airline Tariff Publishing Company (ATP) de prácticas defijación de precios en los vuelos nacionales.  La ATP, que es propiedad de un grupo de compañías aéreas, entreellas las demandadas, es un servicio de recopilación y difusión de datos sobre tarifas aéreas.  El Departamento
de Justicia alegó que, a través de la ATP, las compañías aéreas podían entablar entre ellas un diálogo detallado
sobre las tarifas futuras, cuyo resultado era un acuerdo sobre la cuantía de éstas o sobre la eliminación de losdescuentos.  El caso se solucionó mediante sentencias c onvenidas en virtud de las cuales todas las compañías
acusadas se comprometían a abstenerse del comportamiento mencionado en la acusación.  United States v .
Airline Tariff Publ . Col.,  1994-2 Trade Cas. (CCH) 70,687 (D.D.C. 1994);  1993-2 Trade Cas. 70,409
(D.D.C. 1993).
28 Puede verse una exposición de estos dos tipos de posibles efectos en el documento del Departamento
de Justicia y la Comisión Federal de Comercio titulado Horizontal Merger Guidelines §2 (8 de abril de 1997).
Como se explica en esas directrices, la interacción coor dinada "consiste en una serie de acciones realizadas por
un grupo de empresas que son rentables para cada una de ellas únicamente porque las demás van a responderfavorablemente".  Por ejemplo, una subida de precios sólo podría ser rentable si los rivales hacen otro tanto.
Los efectos unilaterales, como indica el mismo término,  constituyen acciones -como la subida de precios o la
supresión de productos- que las empresas pueden r ealizar en forma rentable por su propia cuenta.WT/WGTCP/W/66
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anticompetitivas:  una subida de los precios para los consumidores de los Estados Unidos (y
extranjeros) y/o una reducción de la producción, con el resultado de que algunos consumidores que
podrían adquirir el producto a precios competitivos se verían privados de esa posibilidad.  Por
ejemplo, en el caso Shell/Montedison29, la Comisión Federal de Comercio alegó que la fusión de las
actividades de producción de polipropileno de la Shell y la Montedison podría mermar la capacidadde la empresa conjunta ya establecida Union Carbide/Shell de vender para la exportación mediante la
concesión de licencias para el uso de la tecnología del polipropileno.  El acuerdo de avenencia y el
decreto judicial definitivo en ese caso tenían como objetivo mantener la competencia en el mercado
mundial para las licencias de utilización de la tecnología del polipropileno.
En los últimos años, las empresas conjuntas (a veces llamadas "alianzas estratégicas") han
constituido un medio a través del cual las empresas han podido "tantear el terreno" en un nuevomercado.  Por ejemplo, cuando la Comisión Federal de Comercio autorizó, con sujeción a
determinadas condiciones, la empresa conjunta automovilística General Motors/Toyota  en 1983
30
,Honda y Nissan habían establecido ya centros de producción en los Estados Unidos.  No obstante,
Toyota tenía algunas dudas sobre ese tipo de iniciativa y prefirió establecer una empresa conjunta con
la GM, que también permitía a ésta aprender sobre los métodos de producción japoneses.  Otraempresa conjunta "de aprendizaje" entre Nippon Shee t Glass (NSG), del Japón, y Pilkington S.A., del
Reino Unido, despertó los intereses de defensa de la competencia de la Comisión Federal de
Comercio en 1990.  Pilkington era el mayor productor mundial de vidrio obtenido mediante el
proceso de "flotación", y pertenecía a Libbey-Owens-Ford (LOF), uno de los mayores productores
estadounidenses de vidrio plano.  NSG era también un importante productor de vidrio plano en elJapón y en otros países de Asia y el Pacífico.  NSG concertó un acuerdo para adquirir de Pilkington el
20 por ciento de las acciones de LOF.  Como complemento  de ese acuerdo de adquisición de capital
accionario se incorporó un acuerdo sobre capacidad que habría prohibido tanto a Pilkington como a
NSG construir o adquirir de forma independiente capacidad de producción de vidrio plano en
América del Norte, excepto a través de LOF, durante un período de cinco años.  Este asunto seresolvió mediante un acuerdo de avenencia, en virtud de la cual las partes derogaron el acuerdo sobre
capacidad y se comprometían a no limitar la capacidad de producción en América del Norte ni las
importaciones en esa región.
31  Así pues, las empresas conjuntas pueden tener la ventaja
procompetitiva de autorizar la inversión o las empresas extranjeras en un nuevo mercado, pero deben
analizarse con cuidado para comprobar que no van a impedir el ingreso posterior de participantes
extranjeros o nacionales.
Los posibles efectos de otras prácticas anticompetitivas en el comercio varían, naturalmente,
de acuerdo con el tipo de práctica de que se trate.   El comportamiento observado en algunos casos de
los Estados Unidos relacionados con acuerdos entre competidores, como los casos Singer, Material
Handling  y S.C.  Johnson  de que se ha hablado antes, tuvieron el efecto de excluir a los competidores
extranjeros (con o sin su consentimiento) de los mercados de los Estados Unidos.  Otros casos, comoel planteado recientemente por el Departamento de Justicia en relación con Laminated Tubes
32,
suponían acuerdos más amplios para mantener a las empresas estadounidenses alejadas de los
mercados externos y a las compañías extranjeras fuera de los Estados Unidos.  Finalmente, otros
casos, como el de Pilkington , incoado también por el Departamento de Justicia, contenían
                                                     
29 Montedison/Shell, FTC Docket Nº C-3580, notificado en 5 Trade Reg. Rpt. (CCH) 23,749 (1995).
30 General Motors Corp.,  103 F.T.C. 374.
31 Nippon Sheet Glass Co., Ltd.,  114 F.T.C.  568.
32 United States v . American National Can Co.,  1996-2 Trade Cas.  (CCH) 71,641 (D.D.C.  1996).WT/WGTCP/W/66
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comportamientos monopolísticos orientados a mantener a los exportadores estadounidenses alejados
de los mercados externos.
C. Gama de productos y alcance geográfico 
Como se ha indicado más arriba, de la experiencia de los Estados Unidos en la aplicación de
las leyes antimonopolísticas internacionales se desprende que los comportamientos anticompetitivos
han estado relacionados con una variedad muy amplia de productos y servicios.  Si bien muchos de
los productos implicados en los acuerdos de cártel  han sido productos básicos sin marca (por ejemplo,
titanio, lisina, gluconato sódico), no ha ocurrido así en todos los casos (por ejemplo, en los
relacionados con el equipo óptico militar o las vajillas de plástico).  Aun cuando  han sido
relativamente pocos los casos de cárteles internacionales relacionados con los servicios (cabría señalarcomo excepciones evidentes los vinculados con el transporte marítimo, las compañías aéreas y el
transporte y la construcción marina), la amplia experiencia de los Estados Unidos en la aplicación de
la ley en casos de colusión en las licitaciones para contrataciones internas, públicas y privadas, así
como la creciente globalización de los mercados de servicios financieros, telecomunicaciones y otros
hacen pensar que en el futuro los casos podrían ser mucho más numerosos.  Muchos casosrelacionados con otras prácticas anticompetitivas (por ejemplo, Singer, Canadian Radio Patents,
Pilkington  y S.C.  Johnson ) han supuesto la utilización anticompetitiva de los derechos, reales o
supuestos, de propiedad intelectual con respecto a productos de marca, mientras que otros han estado
en relación con los servicios (por ejemplo, Sabre  y Nielsen ).  Sería difícil formular observaciones
generales sobre los productos y servicios implicados en nuestros casos internacionales de fusión deempresas, y quizá lo único que se puede afirmar es que comprenden una gran variedad de productos y
servicios, desde las telecomunicaciones hasta las transmisiones para camiones.
Con respecto al ámbito geográfico de la s cuestiones antimonopolísticas internacionales,
lógicamente los organismos de los Estados Unidos se ven obligados por sus propios estatutos aconcentrar la atención en el efecto producido por las conductas anticompetitivas en el comercio
interno y externo de los Estados Unidos.  Así ocurre con los cárteles, las fusiones de empresas y otras
prácticas semejantes.  Los organismos antimonopolísticos de los Estados Unidos, en su seguimiento
de las conductas internacionales anticompetitivas, han concentrado su atención, exclusivamente o de
manera fundamental, en las importaciones y/o exportaciones efectuadas por los Estados Unidos.  Así
lo demuestran los casos relativos a los cárteles de reparto de mercados, desde American Tobacco
hasta Graphite Electrodes , todavía pendientes.  Pero el objetivo de esos acuerdos de cártel ha sido,
naturalmente, proteger a las empresas extranjeras así como a las estadounidenses frente a los rigores
de la competencia (con resultados nocivos para los consumidores de los Estados Unidos y de otros
países).  Un número significativo de esos acuerdos han tenido un componente geográfico externo;
según las condiciones de mercado vigentes y los intereses de los miembros del cártel, algunos
acuerdos se referían a los Estados Unidos y Europa, otros a América del Norte y otros eran de alcancemundial.
No obstante, es importante reconocer que, si bien las autoridades antimonopolísticas de los
Estados Unidos se ocupan ante todo del efecto de las prácticas anticompetitivas en los precios y la
producción dentro del comercio estadounidense, muchas de estas prácticas afectan a la capacidad delas empresas extranjeras de penetrar en los mercados o de obtener insumos de bajo precio.  Estas
prácticas impiden también a los consumidores, no sólo de los Estados Unidos sino también de otros
países, adquirir productos de calidad a precios competitivos.
D. Medidas correctivas, disuasión y posibles mejoras en la observancia internacional
A lo largo de los años, el Congreso de los Estados Unidos ha ofrecido a los organismos
encargados de la competencia los instrumentos que necesitan para hacer observar las leyes
pertinentes.  Desde el comienzo, las violaciones de la Ley Sherman han sido sancionables comoWT/WGTCP/W/66
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delitos y como infracciones civiles, y pueden ser objeto de proceso judicial tanto las personas como
las empresas.  Las sanciones por los delitos penales son significativas:  multas de hasta 10 millones de
dólares EE.UU.  cuando la acusación recae sobre empresas, y sentencias de reclusión de hasta tres
años y/o multas de hasta 350.000 dólares EE.UU.  cuando se trata de personas físicas.33  En los casos
relacionados con fusiones de empresas y otras prácticas anticompetitivas en el marco de las leyesSherman, Clayton o de la Comisión Federal de Comercio, los organismos pueden obtener
resarcimiento por orden judicial en la forma necesaria para detener o corregir de alguna manera el
comportamiento anticompetitivo de que se trate.
El problema de si las leyes antimonopolio de los Estados Unidos y las correspondientes
medidas correctivas representan un nivel satisfactorio de disuasión frente al comportamiento privado
anticompetitivo deben resolverlo los propios organismos estadounidenses.  Por ejemplo, nuestrosrecientes procesamientos de cárteles internacionales han demostrado que no ha bastado un siglo de
firme aplicación de la legislación antimonopolística  para poner fin a los intentos de creación de
cárteles en gran escala.  Por esta razón, el Departamento de Justicia ha pedido recientemente al
Congreso que aumente el máximo de las sanciones que se pueden fijar a las empresas en caso de
fijación de precios, licitaciones colusorias y reparto de mercados, elevándolo hasta los 100 millonesde dólares EE.UU.  De la misma manera, actuaciones e investigaciones recientes del Departamento de
Justicia y de la Comisión Federal de Comercio en los sectores de la informática y la defensa han
planteado interrogantes sobre la forma en que se pueden y se deben aplicar a los mercados de alta
tecnología las leyes antimonopolio.  Pero la historia de la aplicación de la legislación
antimonopolística internacional por los Estados Unidos revela que cuando se fragmentan los cártelesinternacionales, cuando se impide el comportamiento monopolístico a escala internacional y cuando
se reestructuran o se prohíben completamente las fusiones internacionales anticompetitivas, se
observan en seguida los efectos positivos sobre la competencia (y muchas veces sobre el comercio), lo
que redunda en beneficio de los consumidores.
La experiencia de los Estados Unidos en la exigencia de la observancia de las leyes
antimonopolio en los últimos años, examinada en nuestra anterior comunicación sobre la cooperación
antimonopolística, ha convencido a los organismos competentes de los Estados Unidos de que deben
mejorar su capacidad de colaborar con sus homólogos extranjeros en las investigaciones
internacionales, partiendo de una base de garantía del carácter confidencial de la información y de
búsqueda del beneficio mutuo.  En particular, el Departamento de Justicia y la Comisión Federal de
Comercio están tratando de crear una red de acuerdos bilaterales de asistencia mutua para obtener eintercambiar pruebas que puedan utilizarse en los casos antimonopolio.  En términos más generales,
lo que debe hacerse para mejorar el entorno de la aplicación de las leyes antimonopolísticas
internacionales es conseguir una cultura internacional de firme observancia de esas leyes, basada en el
intercambio de experiencias, la cooperación bilateral y la asistencia técnica a los países que están
dando los primeros pasos en la difícil tarea de promulgar y aplicar leyes de competencia.  Este Grupode Trabajo constituye un foro importante para ayudar a establecer esa cultura de la competencia.
III. PRÁCTICAS ANTICOMPETITIVAS:  PERSPECTIVA DE LA POLÍTICA
COMERCIAL
Desde la perspectiva del comercio, el problema de las prácticas anticompetitivas ha adquirido
mucha mayor importancia en los últimos años debido fundamentalmente a dos factores, mutuamente
relacionados entre sí:  la globalización y el progreso internacional en la reducción de los obstáculos
fronterizos al acceso a los mercados.  Inicialmente, los expertos en política comercial solían ocuparse
                                                     
33 Las multas penales por prácticas antimonopolísticas pueden elevarse hasta el doble de los beneficios
obtenidos por quienes han participado en la conspiración o el doble de la pérdida sufrida por las víctimas de la
misma, si una de esas cantidades es mayor que el máxi mo legal de 10 millones de dólares EE.UU.  en el caso de
la empresas.WT/WGTCP/W/66
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ante todo de las prácticas comerciales anticompetitivas toleradas o sancionadas por los gobiernos
nacionales y su contribución a obstaculizar el acceso a los mercados extranjeros.  No obstante,
algunos insisten también en que las prácticas empresariales que distorsionan o limitan el comercio
internacional se han hecho más patentes a medida que se han ido ampliando y desarrollando las
normas multilaterales para superar los obstáculos gubernamentales.  Además, como consecuencia dela creciente integración de la economía mundial, parece que muchas prácticas anticompetitivas tienen
cada vez mayores dimensiones y efectos transfronterizos.  Por ello, al valorar este tema debe tenerse
también en cuenta la posibilidad de que tanto las prácticas privadas anticompetitivas como la
correspondiente actuación (o inacción) gubernamental constituyan  un obstáculo al comercio
internacional.  Entre las dimensiones de este problema cabe señalar la función de los monopolios de
propiedad estatal, los derechos exclusivos y las políticas reguladoras, que se examinarán con mayor
detalle en reuniones futuras de este Grupo de Trabajo.
En resumen, podemos observar una evolución gradual de la política comercial hacia una
comprensión más amplia de los posibles impedimentos del acceso a los mercados.  Esta evolución va
más allá de los obstáculos fronterizos, como los aranceles, con el fin de garantizar otras mejoras
significativas en las condiciones de acceso a los mercados, orientando la atención hacia una serie deobstáculos que afectan a las condiciones de la competencia en el mercado y que pueden limitar la
capacidad de las empresas extranjeras de operar eficazmente en un mercado dado.  Este concepto más
amplio del acceso a los mercados abarca el grado de apertura de un mercado a la competencia de las
empresas extranjeras, a través de las exportaciones o de la inversión.  Por ello, en él se tienen en
cuenta no sólo los obstáculos fronterizos al comercio y el establecimiento de obstáculos a losinversores sino también la naturaleza de las condiciones de competencia con que se encuentran los
bienes, servicios, proveedores de servicios e inversionistas una vez que introducidos en el mercado en
cuestión.
La comunidad empresarial internacional ha puesto también de manifiesto la necesidad de
considerar los problemas del mercado, la competencia y la inversión dentro de un concepto más
amplio de acceso a los mercados.  Cada vez más, las empresas han manifestado su opinión de que se
da una superposición creciente entre los conceptos comerciales tradicionales de acceso a los
mercados, políticas de inversión y restricciones a la inversión extranjera, y la capacidad de competir
eficazmente una vez que se ha facilitado el acceso y/o el establecimiento.  En este sentido, en el
Programa de acción de 1996 para la Cámara de Comercio Internacional (CCI) se declara que "no
basta ya con considerar los obstáculos 'al comercio' como el principal impedimento para lastransacciones comerciales transfronterizas.  De hecho, la atención debe orientarse cada vez más hacia
un concepto más amplio de acceso a los mercados -a las normas internacionales para la realización de
actividades comerciales a escala mundial".
Esta concepción más amplia del acceso a los mercados ha dado lugar a una expansión
significativa de las disciplinas de la política comercial referentes a los obstáculos que no son
fronterizos.  Por ejemplo, las disposiciones del GATT/OMC en ámbitos como las normas, la
valoración en aduana, las licencias de importación y la contratación pública existen ya desde hace casi
dos decenios, mientras que las relativas a los servicios, a las medidas en materia de inversiones
relacionadas con el comercio y a la propiedad intelectual son relativamente nuevas.
A. Un posible marco para el análisis
Si bien en general se acepta esta perspectiva más amplia del acceso a los mercados, hay
importantes divergencias de opinión entre las autoridades y dentro del mundo de los negocios y de lacomunidad académica en cuanto a las consecuencias que esa aceptación debería tener en la
orientación de las políticas.  No obstante, una conclusión bastante equilibrada es la que mantiene que
"los beneficios derivados de la liberalización del comercio internacional no se harán plenamente
realidad a menos que se instaure una competencia eficaz en los mercados internos de las naciones queWT/WGTCP/W/66
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mantienen relaciones comerciales mutuas;  por otro lado, la instauración de una competencia eficaz en
los mercados internos resulta mas difícil y costosa, por no decir imposible, si no se liberalizan el
comercio y las inversiones internacionales.  Ni la política comercial ni la de competencia bastan por sí
solas para garantizar la exposición del mercado a la libre competencia y la eficiencia económica
mundial".34
Con el fin de analizar las diversas formas de interrelación entre las restricciones a la
competencia y los problemas del acceso a los mercados, hemos elaborado una matriz analítica basada
en dos parámetros:  i) si se ven afectados por la restricción todos los competidores, o sólo los
competidores extranjeros;  y ii) si la restricción se incluye o no dentro de una categoría general de
medidas tradicionalmente sujetas a disciplinas antimonopolio.
Marco para el análisis de las cuestiones relacionadas con la
competencia, desde la perspectiva del acceso a los mercados
Tradicionalmente sujetas a
medidas correctivas
antimonopolio35Cuestiones normativas y de
otra índole que generalmente
no se incluyen en las medidas
correctivas antimonopolio
Afecta a los competidoresextranjeros y nacionalesCuestiones del tipo A1 Cuestiones del tipo B1
Afecta principalmente a los
competidores extranjerosCuestiones del tipo A2 Cuestiones del tipo B2
El planteamiento representado por la matriz anterior trata de reconocer que algunas prácticas
anticompetitivas pueden levantar obstáculos contra todos los nuevos participantes,
independientemente de que sean extranjeros o nacionales.  Otras pueden discriminar sobre todo la
competencia extranjera.  Las cuestiones de los tipos A1 y A2 se encuentran entre las examinadas en la
sección II de esta comunicación.  Por el contrario, independientemente de que estén o no orientadasespecíficamente a los competidores extranjeros, no todas las prácticas del tipo de las examinadas en
esta sección del documento se considerarían en todos los casos como objeto adecuado de medidas
correctivas en virtud de la legislación antimonopolio.
Por ello, como se observa en la introducción de la presente comunicación, es posible que se
planteen cuestiones prácticas y de política muy diferentes cuando las autoridades traten de responder
acertadamente a las prácticas y medidas que se incluyen en alguno o varios de los cuatro cuadrantes
de la matriz.  En este sentido, desde una perspectiva del acceso a los mercados, parece desprenderse
implícitamente de la matriz que las prácticas o condiciones que pueden distorsionar el comercio
internacional no son únicamente las que se refieren a empresas ubicadas en diferentes países que
                                                     
34 Proyecto de informe del Grupo Mixto de Trabajo so bre la Competencia y el Comercio Internacional,
de la Cámara Internacional de Comercio, distribuido y examinado en el "Foro Consultivo sobre la Competencia
y la Política Comercial en el Panorama Mundial:  Perspectiva Empresarial Internacional", París, 12 de febrero
de 1998.  En ese mismo proyecto de informe, la Cámara de Comercio Internacional manifiesta que "es todavíamucho lo que queda por hacer antes de que los probl emas derivados de la relación entre comercio y
competencia se puedan abordar en un proceso de negoci ación multilateral".  Las opiniones reflejadas en ese
informe no constituyen oficialmente las de los miembros de la Cámara de Comercio Internacional, mientraséstas no hayan sido aprobadas y adoptadas.
35 Bien a través de prohibiciones per se  o bien por la determinación de la existencia de una conducta
anticompetitiva determinada mediante la aplicación de criterios razonables.WT/WGTCP/W/66
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realizan prácticas privadas anticompetitivas, o que afectan a empresas o consumidores de diferentes
países.  Por ello, en este contexto interesan sin duda, pero no exclusivamente, los casos de aplicación
internacional de medidas antimonopolísticas.  Debe reconocerse también que en el mundo real pueden
levantarse barreras a la competencia como consecuencia de situaciones en que la actividad
anticompetitiva gubernamental y privada contribuyen a distorsionar el comercio.
B. Aplicación del marco:  Ejemplos de interacción entre prácticas o medidas que pueden limitar
la competencia y el acceso a los mercados
Cuestiones del tipo A1 .  En los casos relacionados con los mercados internos o transfronterizos, la
conducta anticompetitiva privada no afectará meramente a los competidores externos y a los posibles
participantes nacionales.  Puede contribuir también a dificultar o impedir a los competidoresextranjeros el acceso a los mercados.  Esto podría aplicarse a casi todos los distintos tipos de prácticas
anticompetitivas normalmente sometidas a examen antimonopolio y a posibles medidas correctivas,
incluidas conductas como la manipulación de licitaciones, la asignación de mercados y otras
actividades de los carteles en sentido estricto, las restricciones verticales (incluidos los acuerdos de
distribución), las prácticas monopolísticas y otras restricciones a la competencia ejercidas porempresas con poder de mercado.
Además, las prácticas anticompetitivas privadas inducidas, toleradas o hechas posibles por la
acción (o inacción) gubernamental pueden afectar a los competidores tanto internos como externos.
Por ejemplo, las estructuras de mercado que implican agrupaciones empresariales con considerablesrelaciones horizontales y verticales pueden tender a crear obstáculos anticompetitivos tanto al ingreso
de empresas internas que no pertenecen a una de esas agrupaciones como a los competidores
extranjeros, intentando negarles el acceso al mercado.  No obstante, es posible que estos tipos de
problemas no encajen siempre perfectamente dentro de la categoría A1.  Estos problemas, sobre todo
si se tienen en cuenta las relaciones gubernamentales y sus características estructurales, puedenincluirse también perfectamente dentro de la categoría B1, de la que se habla más adelante.
Cuestiones del tipo A2 .  En otros casos, la restricción correspondiente puede afectar
fundamentalmente a empresas extranjeras.  Quizá los ejemplos más claros de este tipo de situación
serían los acuerdos horizontales entre competidores nacionales que tratan de excluir del mercado a los
participantes extranjeros.  Para ello podrían utilizarse una gran variedad de mecanismos, como la
discriminación en la fijación de normas industriales, el establecimiento por parte de las asociacionessectoriales de regímenes de concesión de licencias profesionales u otras restricciones, ciertas
actividades de los cárteles de importación, las restricciones de acceso a los servicios esenciales, las
prescripciones discriminatorias en materia de precalificación, las restricciones al acceso a las fases
iniciales de diseño de los productos, etc.
Cuestiones del tipo B1 .  Las medidas patrocinadas por los gobiernos pueden limitar también la
competencia interna e impedir el acceso de los competidores extranjeros a los mercados.  Un ejemplo
evidente son los monopolios estatales y las empresas comerciales del Estado, y todos los derechos
especiales o privilegios que puedan concederles los gobiernos.  Las políticas industriales públicas
pueden utilizarse también para limitar el acceso al mercado de los competidores extranjeros e inclusopara elegir "ganadores y perdedores" entre los competidores internos.  Un caso menos obvio es el de
los planes internos de reglamentación que pueden crear cargas innecesarias a la competencia y minar
el proceso competitivo.  Esto puede ocurrir cuando la política de reglamentación promueve
indirectamente los monopolios y oligopolios, favorece a algunos competidores internos sobre otros
competidores también internos y extranjeros, y no consigue mantenerse a la altura de las nuevastecnologías convirtiéndose en un obstáculo inflexible al cambio -lo que generaría impedimentos al
ingreso y al acceso a los mercados, eliminaría la necesidad de que las empresas innovaran y se
hicieran más eficientes y centraría la atención en muchas ocasiones en las empresas consagradas más
que en la competencia (interna o externa) en esa rama de actividad.WT/WGTCP/W/66
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Esta intersección entre las restricciones a la competencia y el acceso a los mercados ha
obligado, en algunos casos, a abordar los problemas de la competencia cuando se ha buscado la
liberalización del comercio.  Por ejemplo, para los negociadores del Acuerdo de la OMC sobre los
Servicios de Telecomunicaciones Básicas era evidente que unos compromisos de acceso al mercadoque no iban acompañados de las correspondientes garantías de acceso no discriminatorio a las redes
de distribución y a otros servicios esenciales ofrecidos por anteriores abastecedores monopolísticos
probablemente no conseguirían los beneficios previstos de la liberalización del comercio.  Otro
ejemplo es la inclusión del artículo VIII del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
(GATS), en el que se contempla el problema del abuso de una posición monopolista y de los
proveedores exclusivos de servicios que puedan limitar la competencia y, por lo tanto, el comercio de
servicios.  Finalmente, en el "Entendimiento re lativo a los compromisos en materia de servicios
financieros" en el marco del AGCS se alienta la supresión o limitación de diversas medidas
aparentemente no discriminatorias que afectan, por ejemplo, a la gama de servicios que puede ofrecer
una determinada entidad, los límites territoriales al establecimiento o expansión de las operaciones y
"otras medidas que ...  afecten desfavorablemente a la capacidad de los proveedores de servicios
financieros de cualquier otro Miembro para actuar, competir o entrar en su mercado".
Además, los responsables de la elaboración de las políticas comerciales han centrado su
atención en la necesidad de conseguir que los obstáculos a la competencia no devalúen los resultados
de la liberalización del comercio o de las inversiones una vez conseguida.  Además de haber sido
objeto de un litigio reciente sobre el acceso al mercado japonés de películas fotográficas, este interésse pone de manifiesto en los casos relacionados con el artículo II del GATT, los cuales revelan que es
preciso proteger la identidad de los compromisos de acceso a los mercados frente a algunas prácticas
restrictivas adoptadas dentro de los países que constituyen una función de la estructura de mercado,
como la explotación del poder monopolístico.
36
En muchos casos, las restricciones a la competencia o al acceso a los mercados derivadas de
esas intervenciones gubernamentales o del control reglamentario no están sometidas a la acción de las
autoridades antimonopolio ni de los tribunales a tenor de lo dispuesto en los estatutos antimonopolio.
No obstante, durante los procesos de privatización o de reglamentación, la política de competencia
puede constituir una salvaguardia fundamental para evitar que los obstáculos privados sustituyan a la
reglamentación gubernamental como medio de limitar la competencia.  Se necesita una política de
competencia que funcione eficazmente para evitar que las empresas consagradas, después de haberaprendido a colaborar con los responsables de la reglamentación y entre sí para configurar las normas
del juego en el anterior contexto reglamentario o en  su condición de entidades estatales, incurran en
actitudes colusorias después de la desreglamentación para disuadir a posibles nuevos participantes y
mantener unos precios no competitivos.  Además, una política de competencia eficaz debe evitar
también que los responsables de la reglamentación toleren prácticas anticompetitivas privadas a travésde la inacción del gobierno o su consentimiento a dictar normas o reglamentos innecesarios pero
respaldados por esa rama de actividad.  En ese sentido, la política de competencia contribuye también
a garantizar mejores condiciones de acceso a los mercados para las empresas extranjeras.
Cuestiones del tipo B2 .  Algunas prácticas patrocinadas por los gobiernos pueden orientarse sobre
todo contra los abastecedores extranjeros.  En tales casos, las cuestiones son en gran parte las mismas
descritas en el apartado B1 anterior, con el agravante de la discriminación.  Así, las estructuras
reglamentarias discriminatorias, las restricciones impuestas a la inversión extranjera directa pero que
                                                     
36 Véase el informe del Grupo Especial encargado de l caso "Canadá - Importación , distribución y venta
de bebidas alcohólicas por organismos  provinciales de comercialización" (1988).  Cuando las prácticas de un
monopolio de propiedad estatal que queda fuera del al cance de la aplicación de las leyes antimonopolísticas de
la autoridad nacional encargada de la competencia es tén contribuyendo a limitar el ingreso y el acceso sobre
todo de competidores extranjeros, podría considerarse que se trata de un caso del tipo B2.WT/WGTCP/W/66
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no se aplican igualmente a inversores internos en circunstancias semejantes, algunas normas
arbitrarias y determinadas prácticas de las compras estatales podrían constituir otros tantos ejemplos
de este tipo de problema.  En cada uno de esos caos, las restricciones correspondientes dificultarían a
las empresas extranjeras el establecimiento y/o la competencia eficaz en el mercado interno, lo que
plantearía un problema de acceso a los mercados desde la perspectiva comercial.
Una vez más, en el caso de que la desreglamentación o liberalización de las restricciones
promovidas por los gobiernos se produzcan en esas situaciones, la aplicación eficaz de la política de
competencia ayudaría también a salvaguardar los beneficios previstos de esas políticas de
liberalización, en particular los derivados de unas condiciones más favorables de acceso a los
mercados para los bienes o servicios extranjeros.
C. Posibles medidas correctivas y sus repercusiones
Volviendo a un punto al que hemos aludido en general en varias ocasiones en la exposición
precedente, desde la perspectiva de la política de competencia no todas las prácticas que limitan las
opciones comerciales representan una pérdida neta para el bienestar de los consumidores.  Más allá delos casos relativamente poco numerosos en que las restricciones limitan claramente el bienestar (por
ejemplo, la fijación de precios y la manipulación de las licitaciones) y las prácticas son de por sí
ilegales, el análisis de la competencia utiliza un planteamiento puntual y basado en la aplicación de
"criterios razonables", que intenta comparar las posibles pérdidas derivadas de las prácticas
comercialmente restrictivas con los posibles aumentos de eficiencia que se podrían derivar.  Así, enun determinado caso, el análisis podría revelar que un acuerdo contractual entre un fabricante y un
distribuidor consigue un aumento de la eficiencia (en forma de reducción de los costos de
organización, prestación de mejores servicios a los consumidores, etc.) suficiente para compensar con
creces el posible riesgo de limitar la competencia de los productores rivales.
En un contexto transfronterizo, esta ponderación relativa de las ganancias y las pérdidas
realizada por el organismo interno encargado de las medidas antimonopolio podría ser interpretada de
distinta manera por los encargados de la polític a de comercio (y/o competencia) en el mercado
extranjero.  Las razones no siempre son las mismas.  Puede verse un interesante examen de esta
situación en la sección III.3 del capítulo sobre comercio y política de competencia del Informe Anual
de la OMC de 1997.  En él, el autor llega a la conclusión de que "el mero hecho de que una decisión
nacional en materia de política de competencia afecte negativamente a otro país no hace que esapolítica que esté injustificada desde el punto de vista de la eficiencia mundial.  Para que la política de
competencia sea reprobable desde ese punto de vista, ha de entrañar una distorsión, es decir, que las
consecuencias negativas que tenga para los intereses extranjeros han de exceder de las ventajas que
reporte a los agentes económicos nacionales".
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Las autoridades encargadas de la política comercial se mostrarán preocupadas siempre que
haya restricciones, públicas o privadas, que impidan en forma significativa el acceso a los mercados
extranjeros.  Por ello, en principio, deberían preocuparle las restricciones que se producen en cada uno
de los cuatro recuadros de la matriz anterior.  Además, no debe tratarse necesariamente de
restricciones discriminatorias, ya que los obstáculos públicos o privados impuestos a todos los
                                                     
37 Véase la página 66.  Por supuesto, independientemente de que haya una justificación válida para
incrementar la cooperación internacional, casi no haría falta señalar que, en la actualidad, no es de prever quelos encargados de la política comercial o de la de competencia basen las decisiones relacionadas con lalegislación o la política nacional en razones de "eficiencia mundial".  Por otra parte, incluso desde unaperspectiva nacional, algunos mantienen que quizá sea le gítimo preguntarse si, en ciertos casos, en el análisis
realizado en la política de competencia sobre los posibles be neficios y pérdidas de una práctica restrictiva se han
tenido debidamente en cuenta los beneficios que se derivarían de la posible competencia extranjera.WT/WGTCP/W/66
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posibles participantes en el caso de un mercado nacional o internacional se considerarían desde la
perspectiva de una política comercial como un obstáculo posible o real al acceso a los mercados.
Con esos antecedentes, podemos evaluar los diversos supuestos con el fin de tratar de
comprender el posible interés de los responsables de la política comercial en las medidas o prácticasen cuestión así como en la naturaleza de las posibles acciones correctivas que se podrían aplicar.
1. Cuestiones del tipo A1
Desde la perspectiva de la política comercial, una ley de competencia que funcione
debidamente debe poder corregir las restricciones de este tipo y, por lo tanto, resolver los problemas
del acceso a los mercados y de la competencia interna.  Así pues, suponiendo la existencia de una leyde competencia acertada y su aplicación en los mercados extranjeros, las autoridades encargadas de la
política comercial confiarían las cuestiones del tipo A1 a la atención de sus colegas encargados de la
política de competencia.  En la sección II del presente documento se han descrito detalladamente
ejemplos concretos de "aplicación de la legislación antimonopolística internacional"  por la
autoridades de los Estados Unidos.
En tales casos, cabría la posibilidad de que hubiera divergencia de intereses entre las
autoridades encargadas de la política comercial y la de competencia si la aplicación de criterios
razonables permitiera deducir que las restricciones al comercio eran insuficientes para justificar la
intervención de las autoridades antimonopolio en el mercado, y a pesar de todo subsistiera unproblema comercial.  En la medida en que se considerara que estas restricciones comerciales
contribuían en forma significativa al problema de acceso a los mercados, las autoridades encargadas
de la política comercial podrían revisar su actitud previa de abstención (por ejemplo, podrían llegar a
la conclusión de que se trataba, de hecho o al menos de forma predominante, de prácticas del tipo B1).
La política comercial podría efectuar un cálculo semejante en aquellos casos en que las leyesantimonopolio o no existen o no se aplican en un mercado en el que se están produciendo
restricciones.
2. Cuestiones del tipo A2
Muchas de estas mismas consideraciones se aplican a las cuestiones del tipo A2.  En
principio, las medidas correctivas antimonopolio deben ser válidas para resolver las prácticasanticompetitivas, por lo que resolverían también el impedimento al acceso a los mercados.  No
obstante, puede ocurrir que las restricciones del tipo A2 (las que afectan principalmente a los
competidores extranjeros) no se señalen fácilmente a la atención de las autoridades encargadas de la
ley de competencia en ese mercado, sobre todo si las empresas extranjeras no pueden impugnar tales
prácticas en virtud de las leyes de ese país.  Por ello, en algunos casos, es posible que debanpresentarse primero en un contexto comercial antes de que puedan ser analizadas y resueltas desde la
perspectiva de la política de competencia.  Una vez más, hay posibilidades de divergencia de intereses
y de autoridades entre los encargados de la política de comercio y la de competencia, sobre todo
cuando las leyes antimonopolio no existen o no se aplican o cuando esas prácticas contienen o
implican cuestiones del tipo B2.
3. Cuestiones del tipo B1
Cuando las medidas correctivas antimonopolio no resuelven las restricciones
correspondientes, las autoridades encargadas de la política comercial en el país exportador o inversortendrán normalmente mucho mayor interés en participar en la definición de los planteamientos
utilizados para evitar que las condiciones comerciales impidan eficazmente el acceso a los mercados.
Dado el hecho de que la reforma reglamentaria y la eliminación de los obstáculos al acceso a los
mercados generalmente tienen efectos procompetitivos que refuerzan las funciones de la legislación yWT/WGTCP/W/66
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política de competencia, parece que hay una fuerte convergencia natural de intereses entre las
autoridades encargadas del comercio y las que se ocupan de la política de competencia en el mercado
destinatario, convergencia que les llevaría a promover esa reforma y/o liberalización.  Es evidente que
la reducción o eliminación de los obstáculos a la competencia extranjera tiene fuertes posibilidades de
estimular la competencia en el mercado interno y, de esa manera, aumentar el bienestar.  Ello sesumaría a los beneficios globales de la mayor eficiencia en la asignación de recursos, derivados de los
ahorros efectuados aprovechando sus ventajas comparativas a través del comercio.
4. Cuestiones del tipo B2
Al parecer, se trata de una esfera en que las autoridades encargadas de la política comercial
deberían desempeñar un papel de protagonistas tanto para llamar la atención sobre esas cuestionescomo para buscar los métodos más adecuados para corregir las prácticas que están restringiendo el
acceso desde el extranjero.  No obstante, también en este caso es posible que tanto las autoridades
comerciales del país exportador o inversor como las autoridades encargadas de la política de
competencia en el país anfitrión compartan un interés común por conseguir la liberalización de esas
prácticas.
IV. CONCLUSIÓN
Como se indica en la introducción, el análisis  y la exposición aquí ofrecidos no pretenden ser
ni un estudio exhaustivo de los efectos que las prácticas anticompetitivas ejercen sobre el comercio
internacional, ni una fórmula detallada o perfecta para corregir esas prácticas desde la perspectiva delas políticas comerciales o de competencia.  El fenómeno de la globalización de la inversión, la
producción y el comercio presenta nuevos e interesantes retos a los expertos y a las autoridades dentro
de ambas comunidades.  No obstante, es claro que la variedad y complejidad de estos temas hace
imposible una solución simplista o prefabricada.  Por eso, debemos ser metódicos y, al mismo tiempo,
mostrarnos atentos a las distinciones válidas sectoriales y de políticas conforme profundizamos ennuestra comprensión de estos temas en el contexto concreto de la OMC y de sus disposiciones.
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