RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL S/WPGR/W/14
10deoctubre de1996
DEL COMERCIO(96-4268)
Original: inglés Grupo deTrabajo sobre lasNormas delAGCS
COMUNICACI ÓNDESUIZA
Salvaguardias ycomercio deservicios
Características delAGCS eidentificación decircunstancias
Dada laflexibilidad delAGCS ensuredacción actual, noresulta evidente quepuedan
determinarse lascircunstancias paralasquesería necesario incluir enesteAcuerdo unmecanismo
específico desalvaguardia. Elprincipio deliberalización progresiva establecido enelartículo XIX
delAGCS, conforme alcuallosMiembros pueden contraer compromisos específicos enmateria de
acceso alosmercados ytratonacional mediante lacelebración desucesivas rondas denegociaciones,
permite quelosMiembros -altiempo queproceden alaliberalización progresiva delcomercio de
servicios- tengan encuenta elnivel dedesarrollo ylacompetitividad delosdistintos sectores desus
respectivos mercados. Esteenfoque contribuye areducir considerablemente lareciente incidencia de
situaciones quepueden inducir alosMiembros aadoptar medidas paraimpedir, ensucaso, queen
determinadas circunstancias loscompromisos específicos contraídos tengan efectos nodeseados. En
elámbito delcomercio deservicios, talescircunstancias, cuando sepresentan, están relacionadas
fundamentalmente conlospagos ylastransferencias. Estefenómeno, evidente enelcasodelosservicios
financieros, también sedaenlosdemás sectores deservicios, yaqueelcomercio deservicios,
independientementedelmododesuministro,conllevanormalmentepagosytransferencias.Noobstante,
deestetipodedificultades seocupa yaelartículo XIIdelAGCS.
Elartículo XXItambién daalAGCS uncierto grado deflexibilidad, porcuanto permite alos
Miembros adoptar medidas específicas encircunstancias queasílorequieran. Aunque lasmedidas
previstas enesteartículo sólopueden adoptarse sisecumplen determinadas condiciones (período de
espera,notificaciónprevia,compensaciónapeticióndelosdemásMiembros),elmecanismoqueinstituye
elartículo XXIpermite superar lasdificultades quepuedan plantear losefectos imprevistos delos
compromisos específicos contraídos. Lascondiciones quedeben observarse alrecurrir alartículo XXI
impiden alosMiembros adoptar medidas prematuras oexcesivamente gravosas quepuedan alterar
elequilibrio delasventajas queofrece elAcuerdo. Aunque eneseartículo nosehagareferencia expresa
alamodificación temporal delaslistas, elAcuerdo noexcluye laposibilidad derecurrir aélencaso
dequeseanecesario modificar temporalmente uncompromiso concreto, auncuando habría quever
silamodificación temporal deuncompromiso relativo alcomercio deservicios esrealmente factible
enlapráctica (véase másadelante).
Entablar negociaciones sobre laelaboración deunmecanismo desalvaguardia específico sólo
tendrá sentido sipreviamente seidentifican conprecisión lascircunstancias pertinentes noprevistas
enlasdisposiciones delAGCS. Sóloentonces estarán losMiembros encondiciones dedecidir sideben
onoentablar negociaciones paraelaborar unacláusula desalvaguardia específica enelmarco deese
Acuerdo.S/WPGR/W/14
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Problemas conceptuales yprácticos relacionados conlascaracterísticas delcomercio deservicios
Lasmedidas desalvaguardia urgentes previstas enelAcuerdo sobre Salvaguardias delGATT
sonmedidas temporales quelosMiembros pueden adoptar conobjeto delimitar unaumento excesivo
delasimportaciones quecause oamenace causar undañograve alarama deproducción nacional que
produce productos similares odirectamente competidores. Paraqueunmecanismo desalvaguardia
funcione bien, esnecesario definir claramente conceptos clave como losdeimportaciones, rama de
producción nacional, dañoyproductos similares odirectamente competidores. Estos términos plantean
diversos problemas conceptuales yprácticos derivados dedeterminadas características delcomercio
deservicios. Además, laaplicación deunmecanismo desalvaguardia enelámbito delosservicios
tropezaría conunaserie deproblemas prácticos encuanto atipos demedidas, clasificación delos
servicios porsectores, estadística ymedición.
Importaciones yrama deproducción nacional
Aunque enelcontexto delosservicios cabría perfectamente definir lasimportaciones ylarama
deproducción nacional (y,porlotanto, eldañocausado alaramadeproducción nacional) conrespecto
alosmodos desuministro 1y2,ladefinición deesosconceptos plantea graves problemas conrespecto
almodo desuministro 3(yencierta medida conrespecto también almodo desuministro 4).Enlo
queserefiere almodo desuministro 3,ladefinición deimportaciones depende deladefinición de
rama deproducción nacional. Siseconsidera quelarama deproducción nacional abarca todas las
empresas proveedoras deservicios establecidas enelterritorio deunMiembro, nopuede haber
"importaciones" (niporconsiguiente, undañograve causado porelaumento delas"importaciones")
enelcasodeesemodo desuministro. Encambio, siseexcluye deladefinición deramadeproducción
nacional deunMiembro alasempresas proveedoras deservicios pertenecientes apersonas extranjeras
establecidas ensuterritorio ocontroladas poréstas, losservicios deestasempresas seconsiderarían
"importaciones" apesar dehaber sidoproducidos (ysuministrados) anivel nacional. Asípuesnos
encontramos anteelsiguiente dilema: obiennohay"importaciones" enelcasodelmodo de
suministro 3,obien, nohabría queconsiderar aempresas proveedoras deservicios quegeneran valor
añadido yempleo enelterritorio deunMiembro parte delarama deproducción nacional, apesar
deestarestablecidas enelterritorio deeseMiembro, porrazón delapropiedad odelcontrol dela
empresa. Siseadoptara esteúltimo punto devista, losMiembros podrían adoptar medidas de
salvaguardia contra servicios deempresas proveedoras establecidas ensuterritorio, loquecontoda
probabilidad aumentaría eldañocausado alaeconomía nacional delMiembro afectado envezdeatenuar
elproblema, efecto éstequeestáenclara contradicción conelobjetivo decualquier mecanismo de
salvaguardia.
Productos similares odirectamente competidores
Laaplicación delconcepto deproductos similares odirectamente competidores puede resultar
másdifícil enelámbito delosservicios queeneldelasmercancías, enparticular enrelación conlos
modos desuministros 1y2.Dado queenmuchos casos losservicios seproducen yseconsumen al
mismo tiempo yquehayuncontacto directo entreelproveedor yelconsumidor, unservicio consumido
enelextranjero (modo 2)uobjeto desuministro transfronterizo (esdecir, sinlapresencia física del
proveedor, modo 1)notieneporquésersimilar osustituir fácilmente aunservicio "similar" quehaya
suministrado, allídonde seencuentre elconsumidor, unproductor establecido enelterritorio del
Miembro afectado. Aunque elservicio, abstracción hecha delalocalización ylaproximidad del
proveedor yelconsumidor, pueda parecer muysimilar desde elpunto devistatécnico, laausencia
física delproveedor oelhecho dequeelconsumo serealice enelextranjero pueden representar una
importante diferencia desde elpunto devistaeconómico, relevante paradeterminar sidosservicios
sonsimilares odirectamente competidores (esdecir, sustitutos casiperfectos entérminos demercado).
Debido alcarácter específico delosservicios, enmuchos casos determinar siunservicio objeto deS/WPGR/W/14
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suministrotransfronterizoessimilaraunserviciosuministradoanivelnacionalodirectamentecompetidor
deeseservicio resultará másdifícil quehacer lopropio enelámbito delcomercio demercancías, lo
quepuedeplantearproblemasdeaplicaciónconsiderables.Además,ladiferenciacióneindividualización
delosservicios suele sermayor quelasdelasmercancías, porloqueladeterminación deproductos
similares odirectamente competidores enelcontexto delcomercio deservicios, resulta másdifícil
incluso enaquellos casos enquenoesnecesario comparar servicios quehansidoobjeto demodos
desuministro diferentes.
Reglamentación interna
Adiferencia delaliberalización delcomercio demercancías, queserealiza principalmente
mediante lareducción delosaranceles ylaeliminación delasfronteras, laliberalización delcomercio
deservicios sellevaacaboexclusivamente mediante lamodificación delareglamentación interna que
enmuchos casos, seaplica porigual alasempresas proveedoras extranjeras yalasnacionales. Los
aranceles ylasmedidas queseaplican enfrontera raravezpueden aplicarse alcomercio deservicios,
dadalanaturaleza intangible deestos últimos. Enelámbito delcomercio deservicios, lasmedidas
queseadoptan "enlafrontera" afectan como mucho alospagos yalastransferencias, oalacirculación
delosconsumidores oproveedores delosservicios. Enlapráctica, resultaría muydifícil controlar
elcomercio deservicios impidiendo alosciudadanos quecruzaran lafrontera, yelartículo XIIdel
AGCS seocupa yadelasmedidas relativas alospagos yalastransferencias.
Aunque existiera unnúmero restringido demedidas enfrontera, enlagranmayoría delos
casos lasmedidas desalvaguardia aplicadas enelcomercio deservicios tendrían quebasarse
necesariamente enunamodificación temporal delareglamentación interna. Sinembargo, porunlado,
enlamayoría deloscasos, lautilidad práctica delasmodificaciones puntuales ytemporales delas
leyes ylareglamentación internas esmuydudosa, y,porotro, laaplicación demedidas puntuales y
temporales esfundamental encualquier mecanismo desalvaguardia. Aunque fuera posible, la
modificación puntual otemporal delareglamentación interna noseríaconveniente puesto quetiende
aminar laestabilidad ylaprevisibilidad delsistema jurídico, loqueperjudica nosóloalosproveedores
extranjeros sinotambién alosnacionales. Nisiquiera enelsupuesto dequelosMiembros estuvieran
dispuestos aaceptar susefectos negativos enlaeconomía nacional, seríaaceptable estamedida desde
elpunto devistadelaestabilidad delsistema comercial, sobre todoenloqueserefiere alos"derechos
adquiridos" porrazón delapresencia comercial.
Clasificación delossectores deservicios
Resulta bastante másdifícil orientar lasmedidas desalvaguardia aactividades específicas en
elcomercio deservicios queeneldemercancías, puesto queelSistema Armonizado enelquesebasa
esteúltimo esmucho másdetallado quelaclasificación porsectores conforme alaquesuelen consignarse
loscompromisos específicos relativos alcomercio deservicios. Estacaracterística, unida alhecho
deque,encualquier sector, lasmedidas desalvaguardia habrían deaplicarse enestricta conformidad
conelprincipio NMF (párrafo 1delartículo XdelAGCS), lleva aparejado unriesgo considerable
dedispersión delosefectos delasmedidas queseadopten. Unamedida desalvaguardia afectaría casi
contodaseguridadaunaampliagamadeempresasproveedoras,originariasposiblementedegrannúmero
depaíses Miembros, independientemente decuálfuera elorigen deladificultad quehubiera dadopie
alaaplicación deesamedida desalvaguardia.
Dificultades estadísticas yproblemas demedición
Otradelasdificultades prácticas conquetropieza laaplicación demedidas desalvaguardia
esladerivada delosproblemas deestadística ymedición. Enprimer lugar, lainvisibilidad delamayoría
delosservicios dificulta lacuantificación delascorrientes comerciales y,porlotanto, del"aumento",S/WPGR/W/14
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cuyaadecuada identificación esrequisito previo indispensable paraqueseaposible aplicar (yexaminar)
unamedida desalvaguardia deconformidad concriterios objetivos. Elhecho dequehayacuatro modos
distintos desuministro deservicios dificulta aúnmásestatarea. Ensegundo lugar, serequiere
información fiable ysuficientemente detallada sobre laproducción yelempleo, tantoparaevaluar las
consecuencias quetieneelaumento delasimportaciones enlaeconomía nacional, como paraexaminar
adecuadamente cualquier medida desalvaguardia. Esnecesario disponer dedatos estadísticos anivel
subsectorial, oincluso anivel deproductos concretos, respecto decadaunodeloscuatro modos de
suministro, conunaperiodicidad trimestral omensual. Losdatos estadísticos dequesedispone sobre
elcomercio deservicios nosuelen ajustarse aesosrequisitos. Pornorma general, esosdatos noson
comparables anivel internacional, ysuele haber contradicciones entre losconceptos enquesebasa
lamedición, incluso anivel nacional, según porejemplo losmodos desuministro, oqueserefieran
alcomercio oalaproducción nacional. Aunenelcasodequesededicara unconsiderable esfuerzo
alostrabajos estadísticos noparece probable quesepudiera disponer deinformación fiable y
suficientemente detallada enunfuturo próximo.
Conclusiones yopciones paraeltrabajo futuro
Esevidente queelanálisis nodebeacabar enestepunto. Queda porresponder lapregunta
desiesposible identificar conprecisión, enelcontexto delcomercio deservicios, lascircunstancias
quehacen conveniente unmecanismo desalvaguardia. Aunencasodeque,enprincipio, resultara
convenienteunacláusuladesalvaguardia,susposiblesbeneficiosysuviabilidadseguiránsiendodudosos,
alaluzdelosconocimientos actuales.
Teniendo encuenta que,debido alascaracterísticas específicas delcomercio deservicios, los
problemas deaplicación harían difícil unasupervisión adecuada yunexamen eficaz delasmedidas
desalvaguardia, elriesgo quesecorre dequebrantar losprincipios básicos delAGCS esmuyalto.
Encasodequefuera posible unadefinición razonable delosconceptos deimportaciones ydañoen
elcomercio deservicios enrelación conlosmodos desuministro 1y2,laaplicación delconcepto
deproductos similares odirectamente competidores conrespecto aestosdosmodos desuministro podría
planteardificultadesbastantemásgravesquelasqueseplanteanenelámbitodelcomerciodemercancías.
Porotrolado,auncuandoelconceptodeproductossimilaresodirectamentecompetidorespuedeaplicarse
perfectamente conrespecto alosmodos desuministro 3y4,laaplicación delconcepto de
"importaciones" y,porlotanto, dedañoyderamadeproducción nacional conrespecto aestosmismos
modos desuministro parece bastante cuestionable. Además, todos losmodos desuministro presentan
problemas encuanto alareglamentación interna, lamedición ylaclasificación porsectores.
Lasolución deestos problemas noessóloimportante desde elpunto devistapráctico, sino
queesfundamental paragarantizar laeficacia yelbuenfuncionamiento decualquier mecanismo de
salvaguardia quenovayaendetrimento delequilibrio ydelosprincipios básicos establecidos enel
Acuerdo. Sinopueden superarse esosproblemas, laelaboración deunacláusula desalvaguardia seguirá
siendo unejercicio meramente teórico, sinposibilidades deaplicación razonable.
Enelcasodequeelexamendeestascuestionesrequirieramástiempodelprevistoenelpárrafo2
delartículo X,cabría laposibilidad deampliar elplazo previsto enelpárrafo 3dedicho artículo.
Sisedispusieradetiemposuficienteparaexaminaratentamentelosaspectospertinentes,podríaabordarse
también eltemadelasmedidas desalvaguardia urgentes enelcontexto deunamayor experiencia en
relación conelfuncionamiento delAGCS -unacuerdo cuyaconclusión esaúnreciente- yconelproceso
deliberalización progresiva encurso.