RESTRICTEDORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOS/C/W/166
15 de septiembre de 2000
(00-3675)
Consejo del Comercio de Servicios Original:  español
COMUNICACIÓN DE CHILE
Evolución del Transporte Aéreo en  Chile - Un Ejemplo De Apertura
Se ha recibido de la delegación de Chile  la siguiente comunicación con el ruego de que se
distribuya a los miembros del Consejo del Comercio de Servicios.
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A. INTRODUCCION
1. El párrafo 5 del Anexo sobre Servicios de Transporte Aéreo del Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios (AGCS), establece que el Consejo sobre el Comercio de Servicios deberá
revisar periódicamente, y al menos cada 5 años, la evolución del sector del transporte aéreo y el
funcionamiento del Anexo, con miras a considerar la posibilidad de una mejor aplicación del Acuerdo
en este sector.  El objeto de este documento es exponer la evolución del sector en Chile a partir de laentrada en vigencia de la Ley de Aviación de Comercial en 1979, que estableció una política de
Cielos Abierto, con énfasis en los desarrollos en los últimos 5 años.  Se quiere destacar los avances
que se han logrado con motivo de la liberalización del sector, pero al mismo tiempo reflejar los
obstáculos que resultan del actual sistema y que impiden lograr mayores avances.
B. UNA POLITICA AEREA LIBERAL
2. A mediados de los 1970 Chile comienza a aplicar un modelo de economía de libre mercado
abierta al mundo, que no exceptúa a ningún sector, y por cierto al transporte aéreo.  La situacióngeográfica del país requiere contar con vías expeditas y de bajo costo tanto internamente como hacia
el exterior.  El desarrollo de una economía basada en el comercio exterior hace necesario contar con
medios de transporte adecuados a la oferta exportable del país.  Es así como el sector de carga aérea
en Chile fue creciendo junto con la evolución de las exportaciones, especialmente de aquellos
productos como pescado fresco, semillas y frutas y hortalizas, que requieren de un transporte rápidohacia los mercados de consumo que, en el caso de Chile, se encuentran a grandes distancias.  Pero al
mismo tiempo, este modelo económico trajo aparejado un crecimiento de las importaciones, las que
en un buen porcentaje ingresan por vía aérea.
3. Del mismo modo, se estableció un marco legal que permitiese la competencia entre empresas
aéreas, tanto extranjeras como nacionales, única forma para que un país del tamaño y la ubicación deChile pudiese estar unido al mundo.  Este marco garantiza que la operación de las empresas se base en
consideraciones comerciales del mercado.
4. La Ley de Aviación Comercial (Decreto Ley 2564 de 1979) consagra la libertad de las
empresas nacionales y extranjeras para ofrecer servicios de transporte aéreo, sean de cabotaje o
internacional.  Es decir, cualquier empresa extranjera o chilena puede ofrecer dichos servicios sinninguna restricción, salvo aquellas de carácter técnico y de seguro.S/C/W/166
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Cabotaje
5. Este régimen jurídico ha permitido que el tráfico domestico en Chile haya crecido en un
1.000% entre 1979 y 1999, sobrepasando los 3,2 millones de pasajeros al año – sólo durante los años
90, el tráfico interno creció a tasas promedio anuales de 18%.  Esto ha permitido no sólo desarrollar
polos de crecimiento productivo en zonas que antes estaban aisladas, sino que ha acortado lasdistancias en un país que mide más de 4.000 kms. de largo, y con tarifas que permiten que un número
creciente de personas acceda a este medio.  Por otra parte, la consolidación de 3 empresas aéreas
privadas con una cuarta – de capitales peruanos – que recientemente ha iniciado servicios, más varias
empresas regionales, reflejan el dinamismo del sector.
Indice de Pasajeros Nacionales
(Base 1971 = 100)
01002003004005006007008009001000
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Tráfico Internacional
6. En el plano internacional, esta libertad tan absoluta tiene una excepción y es la reciprocidad
establecida en acuerdos bilaterales o en la práctica bilateral.  Es así como las empresas extranjeras
podrán operar dichos servicios en la medida que sus Estados otorguen condiciones similares a lasempresas aéreas chilenas.  Como se podrá intuir, esto no sucede más que en contados casos: aquellos
países con los cuales hay acuerdos de cielos abiertos, e incluso en esos casos, existen algunas
limitaciones.
7. En pocas palabras, a pesar de sus beneficios, las políticas proteccionistas de algunos países,
que se reflejan en los acuerdos bilaterales, han limitado la libertad de cielos que consagra lalegislación chilena.
8. Sin embargo, la experiencia chilena y el desarrollo de su industria aérea, han demostrado que
mientras mayor es la apertura más rápido crece el tráfico.  A pesar de las limitaciones del sistema
bilateral, y a la cual nos referiremos más adelante, el tráfico internacional ha crecido en un 1.650%
entre 1979 y 1999, sobrepasando los 3 millones de pasajeros al año – en una población de 14,4
millones de habitantes.S/C/W/166
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Indice de Pasajeros Internacionals
  (Base 1971 = 100)
01002003004005006007008009001000
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 999. Si las cifras en materia de pasajeros son elocuentes, más lo son las de tráfico internacional de
carga.  Este ha crecido en más de un 8.000% desde 1979 y según cifras de la Cámara de Comercio deSantiago, el 8% de las exportaciones chilenas salen por vía aérea – cifra que sube a 16 y 20% en el
caso de las exportaciones hacia Estados Unidos y el Reino Unido, respectivamente.  Según esa misma
fuente, el flete aéreo representa sólo entre un 3 y un 9% del valor exportado, mientras que en algunos
países industrializados esta cifra alcanza a un 57%.
Indice de Carga-Toneladas   (Base 1971 = 100)
0200400600800100012001400160018002000
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99S/C/W/166
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Convenios Bilaterales
10. Chile ha firmado acuerdos aéreos con la mayoría de los países de la región latinoamericana,
Estados Unidos, Oceanía, y con un gran número de países europeos y asiáticos.  Sin embargo, la
mayoría de estos acuerdos obedecen a un enfoque que restringe rutas, capacidades, designaciones y/o
tarifas.  Sólo con algunos países se han logrado firmar acuerdos de cielos abiertos, mientras que conotros existen regímenes bastante abiertos.  Pero prima por sobre todo, la restricción, la limitación y la
reciprocidad.
11. Las limitaciones de derechos de quinta libertad sigue siendo la principal restricción que
impide a las empresas aéreas desarrollar sus operaciones con un sentido de mercado.  Por la situación
geográfica de Chile, en muchos casos se requiere contar con estos derechos para sostener
económicamente ciertas rutas, especialmente dentro de nuestro continente.  Sin embargo, no sólo se
impide a las empresas chilenas ofrecer servicios diarios, sino que las aerolíneas de ciertos paísespueden justificar operaciones diarias a Chile sobre la base de tráficos de sexta libertad, que muchas
veces no están contemplados en los acuerdos bilaterales.  Lo que las empresas chilenas piden es que
se le den similares condiciones que a las empresas nacionales de dichos países.
12. La ley, previendo esta situación, contempla la licitación de frecuencias entre las empresas
chilenas. Si por aplicación de reciprocidad o en un acuerdo bilateral se reconoce un número menor defrecuencias que de empresas nacionales interesadas en operarlas, las frecuencias se asignarán por la
autoridad aeronáutica mediante licitación pública.  Lo mismo se aplica en casos de mono designación,
una figura que está en retirada.  Asimismo, y considerando que el interés público se satisface cuando
una ruta es operada y los usuarios cuenten con dicho servicio, la ley contempla la figura de abandono
de frecuencias.  Esto es, si la línea aérea deja de ocupar una frecuencias durante más de 6 meses, estase declara abandonada y la autoridad aeronáutica la asignará a otro operador.
13. Propiedad de las empresas aéreas y aeronaves.  La legislación chilena no establece
limitaciones especiales a los capitales extranjeros en el sector del transporte aéreo, los que se rigen por
las normas generales del estatuto de inversión extranjera.  En efecto, la ley establece que son
aeronaves chilenas las que pertenecen a personas naturales chilenas o personas jurídicas constituidasen Chile en conformidad a las leyes chilenas y mientras tengan en Chile su domicilio principal y sede
real y efectiva.  Con todo, la autoridad aeronáutica podrá permitir la matricula de aeronaves
pertenecientes a personas naturales o jurídicas extranjeras, siempre que tengan o ejerzan en el país
algún empleo, profesión o industria permanente y en todo caso, podrá concederse respecto de
aeronaves operadas, a cualquier título, por empresas de aeronavegación chilena.
14. Chile se ha inclinado por cláusulas de propiedad que consagren el principio del lugar donde
está constituida y tiene su sede la aerolínea y el co ntrol efectivo, como se acordó en el Convenio con
Nueva Zelandia.  Incluso en un reciente acuerdo de cielos abiertos, se dejó expresamente prohibida la
designación de líneas aéreas donde el Estado tuviera participación, reafirmando con ello el rol
subsidiario del Estado en materia económica que establece y garantiza la Constitución Política de
Chile.
Tarifas
15. La ley chilena señala que el Estado – autoridad aeronáutica – sólo podrá fijar tarifas cuando
por disposición de otro país no exista libertad tarifaría.  En otras palabras, el ideal es que las tarifas
cobradas por las aerolíneas sean fijadas por éstas de acuerdo a consideraciones de mercado.  Sin
perjuicio de lo anterior, la práctica ha demostrado que en los acuerdos bilaterales son necesarias
disposiciones que, garantizando dicha libertad, protejan a los consumidores de prácticas predatorias oderivadas de la posición dominante de una empresa aérea.S/C/W/166
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16. Acuerdos de cooperación entre empresas.  El desarrollo de la industria ha exigido flexibilidad
de las autoridades aeronáuticas, especialmente frente a figuras que no estaban reconocidos en los
acuerdos bilaterales.  Por ejemplo: las operaciones de códigos compartidos.  La autoridad chilena ha
reconocido que estos acuerdos de cooperación benefician a las empresas nacionales al permitirles
desarrollar nuevos servicios y/o acceder a lugares donde física o económicamente no les era posible orentable, con los consiguientes efectos positivos para los pasajeros.  Y en tal sentido, autoriza esas
operaciones, incluso cuando no están contempladas en acuerdos bilaterales o en ausencia del mismo,
cuando la empresa chilena interesada así lo solicita.  Sin embargo, la práctica también ha demostrado
que estas figuras pueden prestarse para abusos, como son los códigos compartidos con empresas de
terceros países.  De ahí que ha ido tomando cuerpo el concepto de que para autorizar dichas
operaciones, todos los operadores deben tener derechos de tráfico sobre la respectiva ruta.
Carga Aérea
17. La especial característica de la carga aérea ha permitido una mayor liberalización que podría
dar pauta para acordar multilateralmente disciplinas sobre la materia, como actualmente se discute en
la OECD.  Los Estados han reconocido que el sector es importante para el desarrollo de un modelo
exportador y la falta de apertura, y por ende de rutas adecuadas a los mercados de consumo, pueden
convertirse en importantes cuellos de botella.  Por ello es que Chile ha aplicado una postura aún másaperturista en la materia, tal como lo han hech o varios otros países, acordando en ciertos casos
derechos de séptima libertad.  Incluso hay ejemplos donde la liberalización de la carga en
determinadas rutas ha permitido el desarrollo de servicios combinados con pasajeros que de otra
forma no se habrían sostenido económicamente o en rutas donde no hay derechos de tráficos para
operaciones de pasajeros.  El desarrollo del sector en Chile ha permitido que una de sus empresas seahoy en día un importante actor a nivel mundial e incl uso el principal operador extranjero de carga en
Miami, Estados Unidos.  El sector de carga aérea es a nuestro juicio una de las áreas donde el AGCS
puede tener una aplicación más amplia, materia sobre la cual profundizaremos en la próxima sesión
especial sobre transporte aéreo.
Servicios No regulares
18. En esquemas de cielos abierto, la diferencia entre operaciones regulares y no regulares
(charter) es irrelevante.  Pero en ausencia de dichos regímenes, la experiencia de ciertos países que
han basado parte importante de su desarrollo en el turismo, demuestra que mientras mayor sea la
flexibilidad para la operación de vuelos no regulares, mayor es el flujo de pasajeros y mayores los
beneficios para los sectores hoteleros, de servicios turísticos y de  atracciones en general.  Por ello,
que hay importantes posibilidades de avanzar en esquemas multilaterales de apertura en este sub-
sector que provoca pocas externalidades y objeciones.
Servicios excluidos del Anexo
19. Chile ha efectuado compromisos en los tres sectores excluidos del Anexo y que a nuestro
juicio no corresponden a transporte aéreo, aunque si están íntimamente ligados.  Ellos son, en general,
servicios donde prevalece el modo de prestación número 3 (presencia comercial) y por ende, no tiene
mayores limitaciones en Chile, rigiéndose en su mayor parte por las normas sobre InversiónExtranjera.  Similar es el caso de ciertos servicios que algunos han contemplado en el Anexo como
aquellos directamente relaciones con el ejercicio de derechos de tráfico, como apoyo en tierra
(catering, refueling y baggage handling, entre otros).  Estos también corresponden a servicios que por
lo general se prestan a través del modo de suministro número 3.  Sin embargo, en muchos acuerdos
bilaterales se establecen cláusulas que consagran el derecho de las líneas aéreas a desarrollar dichosservicios e incluso prestarlo a terceros, aunque el derecho a desarrollar cualquier actividad económica
– incluyendo ésta - está consagrado en nuestra Constitución.S/C/W/166
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Servicios Aéreos Especializados
20. Por su geografía y por el tipo de actividades productivas, Chile es un país que requiere ciertos
servicios aéreos, como extinción de incendios forestales, prospección pesquera y minera y
rociamiento aéreo, entre otros, que en ningún caso corresponde al ejercicio de derechos de tráfico, de
acuerdo a la definición del Anexo del AGCS mencionado. Por un lado, Chile ha desarrollado unacapacidad exportadora en algunos de estos servicios aéreo especializados y por otro, en ciertas épocas,
la oferta nacional no es suficiente para satisfacer la demanda por este tipo de servicios.  Por aplicación
de la Ley de Aviación Comercial, no se han puesto trabas a la operación de aeronaves extranjeras,
salvo en casos donde aeronaves chilenas han sido restringidas.  Un paso importante en este sub-sector
ha sido su consolidación en los Tratados de Libre Comercio que Chile ha suscrito con Canadá,
México y Centro América que permiten a personas y empresas de dichos países ofrecer servicios
aéreos especializados en Chile sin mayores limitaciones que aquellas de seguridad, y lo mismo se abrepara empresas o personas chilenas en dichos países.  Esto asimismo, dará incentivo para inversiones
conjuntas y fórmulas de cooperación entre empresas de distintos países.  Cabe hacer presente que
quedaron excluidos de esta limitación los servicios de remolque de planeadores y de paracaidismo,
que en Chile sólo son ofrecidos – sin fines de lucro - por los clubes aéreos a sus asociados.
Infraestructura aeroportuaria
21. El acelerado desarrollo del sector aéreo ha impactado fuertemente en la infraestructura
aeroportuaria chilena que fue diseñada en los 1960s.  A partir de la década de los 90 se comenzó a
privatizar la construcción y administración de los terminales aéreos – tanto de pasajeros como de
carga – y actualmente 7 aeropuertos, incluyendo el de Santiago, están entregados en concesión al
sector privado.  En algunos casos, a sociedades conjuntas con empresas extranjeras.  El programa deconcesiones involucra inversiones por alrededor de US$130.000.000. Esto ha permitido mejorar
considerablemente los servicios aeroportuarios, la comodidad y la seguridad, así como ahorrar
importantes recursos fiscales, mientras se proyectan nuevas pistas y terminales, los que serán
ejecutados en su totalidad por empresas privadas.
22. Si bien el control de tráfico aéreo seguirá siendo responsabilidad de la autoridad técnica, la
evolución del sector ha obligado a efectuar importantes inversiones en equipamiento de última
generación y ya se habla de introducir sistemas satelitales de navegación.  Asimismo, se han
modernizado las ayudas de navegación en otros aeropuertos del país y no sólo Santiago, que por sus
condiciones climáticas, ya cuenta con sistemas que permiten operaciones con visibilidad 0.  Todo
esto, representa importantes oportunidades para empresas extranjeras especializadas en la materia.
¿Agonía del sistema bilateral?
23. La dificultad de alcanzar mayores niveles de liberalización en el plano bilateral, ha llevado a
buscar nuevos mecanismos para lograr dicho objetivo, como las iniciativas regionales en Mercosur y
APEC.  En pocas palabras, Estados que tienen políticas aperturistas van consolidando acuerdos de
cielos abiertos y aquellos que mantienen restricciones, no desean avanzar.  Pero además de esta
realidad, la experiencia demuestra que el sistema de negociación, concebido en los 50s, no es óptimo.
La falta de consolidación de medidas – efecto cremallera – permite que acuerdos abiertos se restrinjancon el paso del tiempo.  Si bien esta herramienta ha sido usada como elemento de negociación incluso
para abrir mercados, disposiciones que consagren la consolidación de derechos podrían beneficiar a
las empresas, dándole seguridad para planificar sus operaciones en el largo plazo y superar la
incertidumbre que genera el actual sistema.
24. Asimismo, la falta de adecuados mecanismos de solución de controversias se contrapone a la
seguridad jurídica que requiere un régimen aéreo.  De hecho, la historia nos dice que nunca se ha
sometido un conflicto bilateral al mecanismo de so lución de disputas contemplado en un acuerdo,S/C/W/166
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prefiriéndose la presión política o económica o en mucho casos, simplemente el deshaucio del
convenio.  Sería del caso examinar cómo mejorar las seguridades jurídicas, incluso mediante el
recurso a sistemas de solución de controversias como el de la OMC.
25. En los Acuerdos de Libre Comercio de Chile con México y con Centroamérica se acordaron
sendos Capítulos sobre Transporte Aéreo.  Estos recogen las disposiciones de los conveniosbilaterales vigentes, estableciendo el principio de consolidación de medidas y sometiendo las disputas
que puedan surgir al mecanismo general de solución de controversias del Tratado de Libre Comercio.
Son pequeños pasos que pueden contribuir a que los regímenes aéreos emprendan un proceso de
apertura.
26. Por último, la experiencia demuestra que la separación entre los factores técnicos y los
comerciales facilitan la liberalización en el campo aéreo.  En Chile, esta división existe desde hace
más de 50 años.  Los aspectos técnicos son de co mpetencia de la Dirección General de Aeronáutica
Civil, bajo la tutela de la Fuerza Aérea y los de carácter político/comercial son de competencia de la
Junta de Aeronáutica Civil bajo la tutela del Ministerio de Transporte, pero en cuyo Consejo (están
representados además los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Obras Públicas y de Planificación
así como dos representantes del Presidente de la República: uno de ellos el Director del Servicio
Nacional de Turismo.  Ello garantiza la adecuada autonomía de sus decisiones y que ellas considerentodos los aspectos involucrados.
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