ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOS/WPGR/W/37
2 de octubre de 2001
(01-4726)
Grupo de Trabajo sobre las Normas del AGCS Original:  inglés
COMUNICACIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS
Conveniencia de un mecanismo de salvaguardia en la esfera de los servicios:
Promoción de la liberalización del comercio de servicios
La siguiente comunicación se distribuye, a peti ción de los Estados Unidos, a los miembros del
Grupo de Trabajo sobre las Normas del AGCS.
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1. Los Estados Unidos presentan la propuesta siguiente con objeto de centrar los debates del
Grupo de Trabajo en la cuestión fundamental de la conveniencia de un mecanismo de salvaguardia en
la esfera de los servicios.  En este documento se sugieren, para el caso de que el Grupo de Trabajollegue a la conclusión de que tal mecanismo es conveniente, varios enfoques destinados a hacer que
las salvaguardias sean factibles, es decir, a concebir una salvaguardia que contribuya realmente a la
consecución de los objetivos del AGCS.  Esta propuesta ha de entenderse sin perjuicio de nuestra
posición definitiva sobre la necesidad de salvaguardias en el AGCS.
I. CONVENIENCIA Y VIABILIDAD DE LAS SALVAGUARDIAS EN LA ESFERA DE
LOS SERVICIOS
2. Los Estados Unidos siguen creyendo que el Grupo de Trabajo no ha estudiado de manera
adecuada la cuestión fundamental de si en el contexto de los servicios es conveniente un mecanismo
de salvaguardia.  Además, los numerosos enfoques dispares sugeridos por los Miembros (por ejemplo,
la ASEAN y México) sirven en gran parte para plantear aun más cuestiones sobre la forma de aplicar
en la práctica una salvaguardia.  Cierto número de delegaciones han expresado la opinión de que una
salvaguardia en el modo 3 sería contraproducente, por cuanto amenazaría las inversiones extranjerasdirectas y podría llevar a una desinversión forzada.  El Grupo de Trabajo podría también estudiar si
existen desincentivos similares en los modos 1, 2 y 4.  La posibilidad de que se cancele un contrato a
largo plazo de, por ejemplo, prestación de servicios telefónicos interurbanos o la posibilidad de
expulsión por la fuerza de titulares de visados en el modo 4 podrían también dar qué pensar a los
inversionistas y comerciantes potenciales.
3. Por otra parte, creemos que ningún Miembro ha  aducido hasta ahora argumentos convincentes
a favor de las salvaguardias.  El AGCS fue concebido para dar a los Miembros considerable
flexibilidad en la preparación de sus listas.  Ningún Miembro tiene que incluir en sus listas
compromiso alguno que no le convenga.  Si se concede acceso a las salvaguardias además de las
protecciones inherentes al enfoque basado en listas positivas, se podría ir en contra de la consecucióndel objetivo del AGCS consistente en promover un comercio de servicios más abierto.  Hasta la fecha,
ningún Miembro ha demostrado que la existencia de un mecanismo de salvaguardia le permita asumir
compromisos de liberalización más amplios que los que podría asumir sin ese mecanismo.  Los
Estados Unidos creen que es necesario demostrar esto de forma convincente para que el Grupo deS/WPGR/W/37
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Trabajo determine que una salvaguardia es conveniente.  En consecuencia, invitamos a los Miembros
que sean partidarios de una salvaguardia a dar ejemplos de los compromisos adicionales que estarían
dispuestos a asumir si pudieran recurrir a una salvaguardia.
Las salvaguardias han de fomentar la liberalización
4. Uno de los objetivos principales del AGCS es fomentar la liberalización del comercio de
servicios.  La finalidad de un mecanismo de salvaguardia es, teóricamente, hacer que los Miembros, al
tener un margen de seguridad, puedan contraer unos compromisos de liberalización más amplios de
los que asumirían en otro caso.  Los Miembros de la OMC se han comprometido a liberalizar el
comercio de servicios y están trabajando con ese fin.  Como los Miembros proyectan tomar medidas
para abrir el comercio de servicios, un mecanismo  de salvaguardia sería conveniente solamente si su
existencia diese a los Miembros la confianza necesaria para contraer compromisos mayores que los
que ya proyectasen asumir.  Por ejemplo, un Miembro que ya haya constatado el valor intrínseco de laapertura de su mercado de servicios a las inversiones extranjeras podría pensar que la posibilidad de
recurrir a una salvaguardia podría reducir esa ventaja al desalentar las inversiones extranjeras y el
comercio internacional de servicios.
II. CUESTIONES RELATIVAS A UN POSIBLE MECANISMO DE SALVAGUARDIA
5. Sin perjuicio del resultado de los debates del Grupo de Trabajo sobre la conveniencia de un
mecanismo de salvaguardia en el AGCS, los Estados Unidos someten a la consideración de los
Miembros las siguientes cuestiones y observaciones.
A. L
AS SALVAGUARDIAS NO DEBERÍAN APLICARSE A LOS COMPROMISOS EXISTENTES
6. El AGCS está en vigor desde hace más de cinco años.  Durante ese lapso, los Miembros no
han recurrido a ningún mecanismo de salvaguardia.  De hecho, muchos Miembros han seguidoabriendo sus mercados y ampliando sus compromisos.  Evidentemente, tal mecanismo no es necesario
para la protección de los compromisos contraídos en las listas iniciales de los Miembros, o
posteriormente a falta de salvaguardias.  La aplicación de una salvaguardia a los compromisos
existentes podría considerarse como un retroceso e incluso como una medida contraproducente para la
consecución de los objetivos del AGCS.  En el primer documento preparado por la Secretaría paraeste Grupo de Trabajo (S/WPGR/W/1) se señala que los Miembros contrajeron los compromisos
iniciales en el marco del AGCS sin recurrir a salvaguardias y que la mejor forma de estudiar una
salvaguardia sería en el contexto de unos compromisos más amplios.  De hecho, la Secretaría señaló
que "la formulación de un nuevo mecanismo de salvaguardias se justificaría por su contribución a la
futura apertura del mercado".  Esta cuestión halla eco en un documento posterior de la Secretaría
(S/WPGR/W/15), en el que se pregunta si no sería más procedente examinar las salvaguardias en el
sentido de que permitirían que los gobiernos se mostrasen más cooperativos en sus compromisos.  Enuna comunicación de 1997 de Hong Kong, China (S /WPGR/W/18), se señala que los Miembros ya se
han comprometido voluntariamente aunque no hay salvaguardias y se pregunta si, por consiguiente,
las salvaguardias no deberían referirse únicamente a los futuros compromisos.  Los Estados Unidos,
en consonancia con su opinión sobre el objetivo del AGCS consistente en la liberalización del
comercio de servicios, creen que cualquier posible salvaguardia debería aplicarse solamente a losnuevos compromisos que los Miembros contraigan después de la entrada en vigor del mecanismo de
salvaguardia y que sean de mayor importancia que los que se habrían contraído si no hubiera recurrido
a una salvaguardia.
B. U
N PRECEDENTE POTENCIALMENTE ÚTIL EN EL ACUERDO SOBRE LA AGRICULTURA
7. Hemos señalado anteriormente que el modelo de las mercancías puede no ser apropiado para
los servicios.  Sin embargo, esto no impide que tratemos de hallar útiles precedentes en otrosS/WPGR/W/37
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Acuerdos de la OMC.  La salvaguardia especial establecida en el Acuerdo sobre la Agricultura,
aunque no es en modo alguno un ejemplo perfecto, constituye un precedente de la vinculación del
acceso a una salvaguardia con nuevos compromisos que manifiestamente liberalicen el comercio.
8. El artículo 5 del Acuerdo sobre la Agricultura establece un mecanismo de salvaguardia
especial para los Miembros, pero su aplicación está sometida al cumplimiento de tres importantescondiciones.  Primero, sólo puede aplicarse a los productos que se hayan designado en la lista del
Miembro como productos que pueden ser objeto de la salvaguardia, y esa posibilidad está vinculada al
compromiso de eliminar las medidas no arancelarias.  Segundo, se establecieron mecanismos de
activación específicos para la aplicación de las salvaguardias, y el Comité de Agricultura vigila
atentamente el establecimiento y la aplicación del mecanismo de salvaguardia.  Tercero, la
salvaguardia especial para la agricultura es de duración limitada, ya que sólo puede aplicarse durante
el proceso de reforma, y cierto número de países han propuesto que se le ponga fin en lasnegociaciones en curso sobre la agricultura.  Al consignar compromisos en sus listas, los Miembros
podrían estudiar si esos compromisos pueden llevar a un aumento repentino de las importaciones que
amenace a los proveedores nacionales.  Todo Miembro que crea que su compromiso va tan lejos que
crea un riesgo podría incluir en su lista el acceso a una salvaguardia.  La "salvaguardia especial para
la agricultura" estaba directamente vinculada a los compromisos contraídos por un Miembro que sereconocía que liberalizaban más el comercio que el statu quo  y sólo podía aplicarse a los productos
sometidos al proceso de arancelización por el que  se habían suprimido las medidas no arancelarias.
Los Estados Unidos han propuesto un enfoque similar para los servicios (S/WPGR/W/17) y siguen
creyendo que, si el Grupo de Trabajo determina que conviene establecer un mecanismo de
salvaguardia, los Miembros deben incluir en sus listas el acceso al mecanismo en relación con losnuevos compromisos que estimen que son particularmente arriesgados y merecen especial protección.
C. P
REVISIBILIDAD DE LA APLICACIÓN
9. Hemos señalado anteriormente que la existencia de un mecanismo de salvaguardia,
especialmente si se puede recurrir a él en el modo 3, podría tener el efecto de frenar las inversiones.
Un enfoque basado en la consignación en listas contribuiría a atenuar ese efecto negativo.  Elinversionista potencial estaría en condiciones de ver de antemano si un sector determinado sería
susceptible de protección mediante una medida de salvaguardia y podría optar por asumir ese riesgo
suplementario.  A la inversa, una salvaguardia horizontal no específica podría llevar a los
inversionistas a la conclusión de que el riesgo de que se establezcan repentinamente obstáculos
jurídicos imprevistos hace que un mercado no sea atractivo.  No sería razonable, y en muchos casos
podría equivaler a una expropiación, invitar a un inversionista extranjero a establecerse y después
exigirle que desmantelase y retirase su inversión.  Desde luego, también podría ser contraproducenteque un país negase a sus propios ciudadanos la posibilidad de, por ejemplo, pedir asesoramiento
jurídico a abogados de un país en el que proyectasen mantener relaciones comerciales.  Y la
posibilidad de que se cancele repentinamente de forma unilateral un visado temporal podría además
disuadir a los proveedores extranjeros de servicios.  En resumen, la posibilidad de recurrir a una
salvaguardia en cualquier sector o en cualquier modo de suministro podría tener un efecto dedisuasión sobre el comercio internacional de servicio s y, por consiguiente, considerarse contraria a los
objetivos de liberalización del AGCS y a los propios intereses económicos del Miembro de que se
tratase.  La transparencia de una salvaguardia consignada en listas podría contribuir a atenuar estos
problemas.
D. S
ALVAGUARDIAS VINCULADAS A LA LIBERALIZACIÓN
10. Todo Miembro que desee incluir en su lista el acceso a una salvaguardia tendría que
demostrar que tal acceso le permitiría consignar en su lista unos compromisos de liberalización
mayores que los que podría consignar si no existiera la salvaguardia.  Proponemos que se estudien y
se discutan los siguientes ejemplos:S/WPGR/W/37
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• Un Miembro se propone consolidar un compromiso menos liberal que la práctica
existente;  por ejemplo, un Miembro que actualmente autoriza a los directivosextranjeros a permanecer temporalmente en el país durante seis meses para trabajar
consolida un compromiso por el que los autoriza a permanecer durante tres meses.
¿Debe considerarse esto como una liberalización simplemente porque antes no había
ninguna consolidación?  En caso afirmativo, ¿justifica esto el acceso a unasalvaguardia?
• Un Miembro que no tiene ninguna consolidación en un sector dado consolida la
práctica existente.  En el primer ejemplo, el Miembro consolidaría la autorización a
seis meses.  Esto podría considerarse como una liberalización, pero tal vez no
suficientemente importante como para justificar una salvaguardia, puesto que no
parece someter a ese Miembro a ningún riesgo adicional.
• Un Miembro se propone consolidar un compromiso más amplio que la práctica
seguida en ese momento.  Utilizando el mismo ejemplo, el Miembro que actualmenteautoriza a los proveedores extranjeros de servicios a trabajar temporalmente en el país
durante seis meses consolida una oferta por la que permiten entradas y permanencias
múltiples en el país que lleguen hasta un año.  Esto parece representar una apertura
considerable del mercado de servicios de ese Miembro y podría considerarse como
suficientemente arriesgado para justificar la protección especial de una salvaguardia.
• Conviene asimismo considerar el acceso a los mercados y el trato nacional.  Por
ejemplo, el acceso a una salvaguardia podría limitarse a los compromisos de no
imponer ninguna limitación en esas esferas.
11. Hemos argumentado que, como el AGCS se basa en listas, los Miembros pueden incluir en
sus listas el acceso a protecciones del tipo de las salvaguardias.  En el caso de que el Grupo de
Trabajo convenga en una estructura para un mecanismo de salvaguardia, propondríamos que esa sea
la única salvaguardia a la que los Miembros tengan acceso.  Si el Grupo de Trabajo llega a unconsenso sobre la conveniencia de una salvaguardia y después prepara un mecanismo viable que
fomente la apertura de los mercados, sería motivo de confusión y en último término contraproducente
que los Miembros consignasen en sus listas salvaguardias especiales sin tener en cuenta la estructura
acordada.  Además, los Miembros, al estudiar si procede incluir en sus listas el acceso a la
salvaguardia, convendría que se preguntasen si el acceso a las medidas correctivas previstas en losartículos XXI y XII del AGCS ofrece protecciones suficientes o más apropiadas.
III. CONCLUSIÓN
12. Los Estados Unidos presentan la propuesta que antecede como invitación para que los
Miembros que sientan la necesidad de un mecanismo de salvaguardia demuestren que tal mecanismo
contribuiría a la consecución de los objetivos fundamentales del AGCS.  Seguimos creyendofirmemente que no es función del Grupo de Trabajo promulgar normas que sean contrarias a los
objetivos fundamentales del AGCS.  En resumen, si no podemos definir ningún vínculo directo entre
las salvaguardias y la liberalización del comercio de servicios, deberíamos estudiar si sería
conveniente establecer tales salvaguardias.  Sólo cuando hayamos comprobado que las salvaguardias
llevarán a una mayor apertura de los mercados de servicios podremos empezar a estudiar el métodoque se debe seguir para vincular definitivamente un mecanismo de salvaguardia a compromisos
concretos dirigidos a liberalizar los mercados de servicios.
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