ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/COMTD/N/8
30 de abril de 1998
(98-1755)
Comité de Comercio y Desarrollo Original:  español
NOTIFICACIÓN DE CONFORMIDAD CON LA SECCIÓN C DEL
ARTÍCULO XVIII DEL ACUERDO GENERAL SOBRE
ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO DE 1994
Comunicación de Colombia
Se ha recibido de la Misión Permanente de Colombia la siguiente notificación, de fecha 8 de
abril de 1998, presentada de conformidad con las disposiciones de la sección C del artículo XVIII del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.
En nombre del Gobierno de Colombia tengo mucho gusto en adjuntar una notificación
relativa al artículo XVIII.C del GATT en virtud de la cual Colombia solicita una exención a sus
obligaciones en aras de proteger la Comunidad Indígena Wayúu y permitir la transformación de la
industria de producción de sal en Colombia.
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Notificación a la luz de la sección C del artículo XVIII
1. Objetivo de la medida a adoptar
Crear las condiciones apropiadas que permitan la reorganización de la producción de sal
grano en Colombia, en particular la producción de sal por parte de la Comunidad Indígena Wayúu.
2. La Comunidad Indígena Wayúu
Los Wayúu son un grupo indígena procedente de la familia lingüística arawak que iniciaron
un proceso migratorio desde el norte del Brasil haci a el Departamento de La Guajira al noroeste de
Colombia, hace más de 4.000 años.  Excavaciones arqueológicas en el Departamento dan cuenta de
asentamientos Wayúu que datan del 1800 a.C.
Actualmente, la comunidad habita en un territorio de 12.000 km2 de extensión.  Su población
es de aproximadamente 130.000 personas, y constituye el 22,3 por ciento de la población indígena de
Colombia y el 40 por ciento de la población del Departamento de La Guajira.  En algunos municipios
del Departamento la población indígena supera el 80 por ciento.
Los Wayúu son una de las comunidades indígenas que sobrevivió la colonización española
habiendo mantenido hasta hoy su autonomía e independencia.  Por ello, hoy todavía conservan su
idioma y tradiciones ancestrales, constituyéndose en un patrimonio histórico y cultural.
La supervivencia de esta Comunidad ha estado marcada tanto por su aislamiento geográfico
como por un precario desarrollo económico en torno a la pesca artesanal y la explotación de sal.
El territorio Wayúu abarca la salina marítima más grande del país, la salina de Manaure con
un área de 4.000 hectáreas.  Para los Wayúu, la cosecha de sal hace parte de su capital cultural que se
ha mantenido por siglos y que ha trascendido de generación en generación.  Por eso la mitología
Wayúu ha reflejado esa vinculación ancestral de la comunidad con la explotación de sal con la
siguiente frase:
"Maleiwa (Dios creador Wayúu) creó el mar y la tierra y cuando el mar se metió en la tierra
se formó la sal y nos puso a los Wayúu para cosecharla."
Desde mucho antes de la llegada de los españoles1 los Wayúu explotaban las salinas de
Manaure y Bahía Honda.  En época de la colonia parte de las salinas pasaron a propiedad de la
Corona y otras fueron explotadas por particulares, nativos y extranjeros, en charcas y parcelas.
En la actualidad la producción de sal grano es el único medio de empleo y generación de
ingresos de la comunidad Wayúu.  La recolección manual de sal emplea 3.000 indígenas, lo que en
1997 significó ingresos por 2,1 millones de dólares EE.UU. con ingresos adicionales derivados del
transporte y manejo de la sal grano a la refinería.
El bajo nivel de desarrollo del pueblo guajiro y de la Comunidad Wayúu y su enorme
dependencia de la explotación de sal patentiza la necesidad de proteger una actividad de origen
                                                     
1 En 1499 Alonso de Ojeda descubrió el Cabo de la Vela al norte de La Guajira.WT/COMTD/N/8
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ancestral que hace parte de su diversidad cultural.  El reconocimiento y apoyo a esta diversidad
cultural constituye uno de los principios de la democracia y el pluralismo en Colombia. 2
3. Nivel de vida y desarrollo económico de la Comunidad Indígena Wayúu
En Colombia el nivel de desarrollo de ciertas áreas rurales y en particular de las comunidades
indígenas es inferior al nivel de desarrollo del resto del país.
En el Departamento de La Guajira, donde habita la Comunidad Wayúu los indicadores de
pobreza son muy superiores al resto del país:  la población con necesidades básicas insatisfechas
asciende al 50 por ciento mientras que el promedio en Colombia es del 32 por ciento y la población en
condiciones de miseria alcanza el 26 por ciento.  De igual manera los índices de analfabetismo pasan
del 11 por ciento a nivel nacional al 16 por ciento, lo cual se agrava respecto de la Comunidad
Indígena en la cual cerca del 70 por ciento de su población no ha tenido acceso a la educación.  En
infraestructura de servicios la situación es igualmente deficitaria.  En La Guajira existen 3 líneas
telefónicas por cada 100 habitantes y sólo el 59 por ciento de la población recibe servicio de energíaeléctrica.
4. Necesidad de facilitar la creación de una empresa de economía mixta para la explotación
de sal
Hasta 1991, la explotación, producción y comercialización de sal fue un monopolio estatal.
En la historia económica reciente, el monopolio estuvo a cargo del Instituto de FomentoIndustrial (IFI), empresa industrial y comercial del Estado, quien a través de la Concesión de Salinas
desarrolló la explotación de sal en bruto.  A su vez, ALCALIS otra empresa estatal desarrolló la
refinación y comercialización de sal en el país.
En 1991, se conjugaron tres factores que explican la necesidad de adoptar un importante
cambio en el manejo del mercado de la sal en Colombia:
i) Se inició un proceso de modernización de la economía, marcado por una apertura al
comercio internacional y una reducción de la participación del Estado en actividades
económicas.  En este contexto, y teniendo en cuenta la mala situación financiera del
IFI-Concesión de Salinas y de ALCALIS, en 1993 se inicio la liquidación de ambas
empresas y la privatización de la actividad de explotación, producción ycomercialización de la sal.  Actualmente, la refinación y la comercialización de la sal
refinada están en manos de dos operadores privados:  Solcarsa y Refisal.  La primera
se abastece de las salinas de Manaure y la segunda de la salinas del centro del país.
ii) La Reforma Constitucional de 1991 reiteró la propiedad de los recursos naturales en
cabeza del Estado, pero por primera vez, reconoció el derecho de propiedad queexiste cuando se trate de recursos naturales ubicados en territorios indígenas.
iii) Se adelantó un proceso de negociación entre el Estado y la Comunidad Wayúu con el
fin de resolver conflictos sociales en la región de La Guajira derivados de la
explotación de la sal marina por parte del IFI-Concesión de Salinas.
En este proceso el Estado reconoció el derecho ancestral que tienen los Wayúu sobre los
territorios donde se encuentran las salinas.  Además, se acordó la participación de la Comunidad
Indígena en una nueva empresa dedicada a la explotación de la sal marina y se concretó la creación de
                                                     
2 Corte Constitucional, Sentencia T-380 de 1993.WT/COMTD/N/8
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un Fondo de Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad Wayúu para adelantar obras comunitarias
en áreas de la salud, educación y saneamiento básico.
En consecuencia, hoy se pretende crear la empresas Salinas Marítimas SA cuyo objeto es la
explotación de la sal marítima, con la participación de la Comunidad Wayúu en el 25 por ciento de la
propiedad accionaria.
5. Mercado de la sal en Colombia
Desde 1970, la explotación de la sal en Colombia se realiza a través de un contrato de
concesión con el IFI.  Esta concesión tiene dos frentes de explotación:  las salinas terrestres con
reservas probadas en las salinas de Zipaquirá y Nemcón en Cundinamarca y de Upín en la Meta3 y las
salinas marítimas de Manaure y Galerazamba.
La demanda de sal refinada para consumo humano es de 240.000 toneladas anuales y es
atendida en su mayoría por dos refinadores:  Refisal en el centro del país, con una producción
de 140.000 toneladas y Solcarsa en la Costa Atlántica, con 100.000 toneladas.
- Salinas Marítimas SA
La empresa Salinas Marítimas SA (SAMA) se habrá de constituir durante el primer semestre
de 1998, como una empresa de economía mixta con una participación accionaria del 51 por ciento del
IFI, el 25 por ciento de la Comunidad Wayúu y el 24 por ciento restante está en negociación con tres
operadores privados (Granelco, Recursos Guajira y Sales de La Guajira).
SAMA tiene por objeto la explotación de la salina de Manaure, buscando su rentabilidad
económica y factibilidad ambiental.  SAMA deberá reorganizar y modernizar la explotación de sal, de
manera que se mantenga la explotación manual que asciende a 150.000 toneladas empleando cerca de
3.000 indígenas y se aumente la producción mecanizada hasta que ésta alcance dos terceras partes del
volumen total.
- Producción
La producción actual asciende a 300.000 toneladas netas, de las cuales 150.000 toneladas se
producen mediante cosecha manual.  El módulo de San Agustín cuenta con 160 hectáreas
de cristalizadores que cosechan una vez al año.  SAMA deberá aumentar el volumen de producción
hasta 750.000 toneladas netas en 1999, es decir, 600.000 toneladas en forma industrialy 150.000 toneladas mediante recolección manual.  Para ello debe poner en operación un segundo
módulo incrementando a 267 las hectáreas de cristalizadores y habrá de cosechar 1,5 veces al año.
-I n v e r s i ó n
Para alcanzar la meta de 750.000 toneladas netas,  equivalentes a 1 millón de toneladas brutas,
es necesario realizar inversiones en los dos módulos  de la salina.  Para el módulo de San Agustín,
actualmente en operación, las inversiones se estiman en 1,6 millones de dólares EE.UU. y estarán
destinadas a la adecuación de la infraestructura civil, sistema eléctrico, maquinaria pesada y equipo
industrial y de transporte.  Para la entrada en operación del segundo módulo se requieren inversiones
por 7 millones de dólares EE.UU.
                                                     
3 Otros yacimientos como los de Tausa y Sutatausa no son explotados y sus reservas son superiores a
las actuales.WT/COMTD/N/8
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- Costos de producción
Con el actual sistema de producción donde la cosecha manual y la mecanizada constituyen
cada una el 50 por ciento del total de producción, el costo promedio ponderado de producción es del
orden de los 15,20 dólares EE.UU. por tonelada.  Con la adecuación del módulo de San Agustín y la
entrada en operación del segundo módulo, la cosecha mecanizada constituirá el 80 por ciento del total
de la producción, implicando una reducción del costo de producción promedio ponderado de la salinaa 8,8 dólares EE.UU., es decir una disminución del 40 por ciento.
- Impacto en el nivel de vida de la población
La producción de sal grano es el único medio de subsistencia de la Comunidad Wayúu, la
cosecha manual genera 3.000 empleos directos.  Además, la empresa SAMA aportará recursos
financieros al Fondo de Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad Wayúu que deberá hacerse
cargo de obras comunitarias en el área de salud, educación y saneamiento básico.
6. Importaciones de sal refinada
Hasta 1982 las importaciones de sal estuvieron prohibidas.  A partir de 1982 su importación
era objeto de licencia de importación bajo monopolio de ALCALIS y un arancel efectivo del 30 por
ciento.4  Entre 1988 y 1990 el arancel efectivo fue de 31 por ciento.  A partir de 1991 se eliminó el
monopolio estatal y se redujo el arancel al 5 por ciento buscando garantizar el abastecimiento del
mercado nacional y crear condiciones de competencia.
Lo anterior lo reflejan las estadísticas de importaciones (cuadro 1).  Entre 1985 y 1990 las
importaciones muestran un promedio anual de 13,4 toneladas, mientras que entre 1991 y 1997 las
importaciones anuales ascendieron a 26.706 toneladas.  En los tres últimos años (1995-1997) este
promedio ascendió a 35.419 toneladas.
Como consecuencia de la evolución de las importaciones, éstas pasaron de representar
el 5 por ciento del consumo nacional aparente al 16 por ciento en 1996 y 1997 (cuadro 2).
Cuadro 1
Importaciones de sal refinada 1985-1997
(En toneladas)
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Alemania 0,0 3,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Brasil 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,4 42,8 29,8 0,0 0,0
Cuba 0,0 0,0 1,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Chile 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 95,0 0,0 0,0 0,0
Ecuador 62,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 116,3 6,8 0,0 0,0 1.100,0
Estados
Unidos0,4 0,6 10,6 1,6 2,3 1,1 0,0 0,1 0,2 1,7 1,9 1,4 5.793,0
Etiopía 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 250,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Países Bajos 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 12.003,0 14.501,0
                                                     
4 Arancel 15 por ciento y sobretasa 15 por ciento.WT/COMTD/N/8
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1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Panamá 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0  0,0 0,0 0,0 0,0
Perú 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 8.280,2 19.632,9 13.392,5 34.457,5 25.006,7
Venezuela 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0  0,0 0,0 36.712,8 15.586,4 0,0 0,0 0,0
Total 62,4 0,6 12,5 1,6 2,3 1,1 0,0 0,3 45.360,8 35.365,5 13.424,3 46.461,9 46.400,7
Cuadro 2
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Importaciones 0,0 0,3 45.360 35.323 13.394 46.462 46.400
Producción nacional 240.000 240.000 162.500 159.000 240.000 240.000 240.000
Consumo nacional
aparente (CNA)240.000 240.000 207.860 194.323 253.394 286.462 286.400
Importaciones/producció
n nacional0,0 0,0 27,91% 22,21% 5,58% 19,36% 19,33%
Importaciones/CNA 0,0 0,0 15,90% 12,83% 5,29% 16,22% 16,20%
En el período 1996-1997, los principales suministradores fueron el Perú con importaciones
promedio de 29.732 toneladas que representan el 64 por ciento y los Países Bajos con importacionesde 13.252 toneladas que representan el 29 por ciento de las importaciones totales.
Ningún Miembro de la OMC tiene de rechos de primer negociador.
7. No existe un mecanismo que permita la protección necesaria y sea compatible con las
obligaciones derivadas de los Acuerdos de la OMC
Dadas las circunstancias excepcionales de esta rama de la producción nacional, los
mecanismos existentes al amparo del Acuerdo sobre la OMC no permiten otorgar la protección
necesaria para su transformación.
En primer lugar, los precios de la sal grano que produce la salina Manaure reflejan la
situación actual de una industria artesanal.  El costo de producción de sal grano de la cosecha manual
asciende a 25,40 dólares EE.UU. la tonelada y el costo de la producción mecanizada asciende a 5,00
dólares EE.UU., elevando el costo total promedio  ponderado a 15,20 dólares EE.UU. la tonelada.
Adicionalmente, los costos de transporte y manejo hasta la planta elevan el precio de la materia primaa 29,40 dólares EE.UU. por tonelada.  En contraste,  el precio FOB de sal refinada importada es
de 45,00 dólares EE.UU. en el caso de los Países Bajos, 40,00 dólares EE.UU. en el caso del Ecuador
y 72,60 dólares EE.UU. en el caso del Perú y 79,00 dólares en los Estados Unidos.
Esta diferencia de costos de producción requieren en una primera etapa de una elevada
protección que permita iniciar el proceso de modernización de esta rama de la producción nacional.Las restricciones presupuestales y la disciplina fiscal que exige la actual coyuntura económica no
permiten un aporte estatal de la magnitud requerida para compensar el diferencial de costos entre la
población manual y la producción mecanizada durante la etapa de transición o el diferencial entre el
precio de sal refinada y el precio del producto importado.WT/COMTD/N/8
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En segundo lugar, el Acuerdo de Salvaguardias no es aplicable pues éste sólo permite la
adopción de medidas frente a las importaciones de un producto similar o directamente competitivo, lo
cual no es el caso.  El problema actual es la importación de sal refinada mientras que la industria que
requiere protección es la producción de sal en bruto.
Por último, un aumento de arancel no es viable por varias razones.  Colombia hace parte de la
Comunidad Andina, y por ende el Arancel Externo Común vigente (5 por ciento) sólo puede sermodificado en casos de emergencia hasta por un la pso de tres meses o mediante renegociación del
arancel únicamente hasta el máximo de los niveles arancelarios del AEC que sería del 20 por ciento.
Este nivel de protección no es suficiente dado el diferencial en los costos de producción de la sal
obtenida en forma manual.
8. Naturaleza y alcance de las medidas a adoptar
El Gobierno de Colombia se propone establecer una licencia no automática para la
importación de sal para importaciones de sal refinada (PA 25.01.00.11 del Arancel de Aduanas deColombia).  Esta medida se adopta hasta el 31 de diciembre del año 2002, con un programa de
liberalización en virtud del cual, a partir de 1999 se otorgará licencias de importación hasta por el 6
por ciento del consumo nacional incrementando este porcentaje en 3 puntos porcentuales cada año
hasta completar 15 por ciento en el año 2002, momento en el cual se eliminará el requisito de licencia
previa.
La implementación de la medida prevista exige apartarse de las obligaciones previstas en el
artículo XI del GATT.
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