ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCES/CSS/W/115
6 novembre 2001
(01-5534)
Conseil du commerce des services
Session extraordinaireOriginal:  anglais
COMMUNICATION DE LA NOUVELLE-ZÉLANDE
Proposition de négociation pour les services postaux
et les services de courrier1
La délégation de la Nouvelle-Zélande a fait parvenir au Secrétariat la communication
ci-après, en demandant qu'elle soit distribuée aux membres du Conseil du commerce des services.
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I. INTRODUCTION
1. Ces dernières années, la distinction, autrefois relativement claire, entre fourniture
monopolistique de services postaux et fourniture de services de courrier dans des conditions deconcurrence s'est de plus en plus estompée.  Le déclin des monopoles postaux a pris diverses formes.
Dans quelques cas, ce déclin a résulté de la déréglementation des marchés, qui a officiellement réduit
l'étendue des droits monopolistiques ou les a supprimés, mais, dans la plupart des pays, il a eu pour
cause l'expansion des opérateurs du secteur privé dans des domaines d'activité qui avaient été la
chasse gardée des fournisseurs publics de services postaux.  De même, nombre d'administrations
postales, qui se limitaient à la fourniture de services postaux traditionnels dans des secteurs réservés,
se sont lancées dans de nouvelles activités en concurrence avec le secteur privé.  Ce processus s'estaccéléré avec l'évolution technologique récente des services postaux, les possibilités s'étant
considérablement accrues avec le courrier électronique et Internet.
II. ÉVOLUTION RÉCENTE, Y COMPRIS L'EXPÉRIENCE DE LA
NOUVELLE-ZÉLANDE
2. La protection monopolistique révèle l'importance qu'attachent la plupart des gouvernements à
ce secteur en tant que service d'infrastructure.  Toutefois, comme le montre l'expérience de la
Nouvelle-Zélande elle-même dans ce domaine, la fourniture de services efficaces, fiables et rapides
peut s'inscrire dans le cadre d'objectifs non commerciaux, afférents à la politique sociale.  Dans le cas
de la Nouvelle-Zélande, un environnement où prévalait le "service à tout prix" signifiait que l'on
n'accordait que peu ou pas de considération aux services postaux en tant qu'activité commerciale.Rares étaient ceux qui pensaient qu'un service postal pouvait même  faire des bénéfices.  La réforme
politique, par la transformation en société de l'opérateur néo-zélandais de services postaux, visait en
partie à limiter les pertes que le gouvernement subissait chaque année sur ses opérations postales,
ainsi qu'à mettre en place une structure plus efficace pour les activités des trois divisions (postes,
                                                     
1 La Nouvelle-Zélande se réserve le droit de présenter, à tout moment, de nouvelles propositions plus
détaillées sur ce secteur, et signale que cette proposition est à lire conjointement avec les objectifs initiaux de laNouvelle-Zélande pour les négociations qui ont repris sur les services, tels qu'ils figurent dans le documentS/CSS/W/90 du 26 juin 2001.S/CSS/W/115
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banque et télécommunications) de l'ancienne Poste, dans le but de créer des synergies positives pour
les entreprises et l'économie en général.
3. De plus, dans les structures existant dans beaucoup de pays où les services postaux et les
services de télécommunication, ainsi que les services bancaires et financiers, étaient généralement
assurés par une entité publique unique, les services postaux n'avaient en général qu'une faibleimportance stratégique.  C'est ce que démontraient en particulier les différences quant au niveau des
investissements, car les rendements les plus attractifs étaient ceux qu'on trouvait dans le secteur des
télécommunications, perçu comme moderne et novateur.
4. Cette situation a considérablement changé au cours de cette dernière décennie, pour la
Nouvelle-Zélande comme pour de nombreux autres pays.
2  Depuis la transformation de la Poste en
société et la suppression des subventions en 1987, l'entreprise New Zealand Post Limited a dégagé un
bénéfice chaque année.  Elle a pu se présenter comme fournisseur de services à bas prix et à faiblescoûts, avec quelques réussites notables.  En particulier, New Zealand Post est parvenue à faire baisser
le prix du tarif postal ordinaire en 1995 (de 45 cents à 40 cents), une première dans l'histoire moderne
des postes.  Dans le même temps, le tarif du courrier prioritaire a été maintenu constant (en termes
nominaux) pendant plus d'une décennie.  Depuis 1987, la Nouvelle-Zélande est devenue l'un des pays
les plus avancés dans l'adoption des meilleures pratiques dans le secteur postal, notamment pour cequi est des systèmes de production, de l'innovation et de l'exécution des services.  En outre, le marché
néo-zélandais des services postaux a été progressivement déréglementé, de sorte qu'en 1998 tous les
segments de ce marché ont été intégralement ouverts à la concurrence du secteur privé et à la
concurrence internationale.
5. L'expérience néo-zélandaise montre que les entreprises postales peuvent fonctionner selon des
principes commerciaux tout en assumant avec succès des obligations sociales telles que la fourniture
d'un service universel à des prix abordables.  En d'autres termes, il est possible de fournir des services
postaux en dehors du système traditionnel impliquant des privilèges monopolistiques en échange
d'engagements spécifiques liés aux services sociaux.
6. Les services postaux et services de courrier ont pour caractéristique commune avec de
nombreux autres secteurs de services le fait que les activités économiques sont, pour l'essentiel,
maintenues à l'intérieur des frontières nationales.  Or , le volume du courrier international continue de
croître, bien qu'à un rythme moins élevé qu'auparavant.  Étant donné l'intensité de la concurrence des
services de courrier international (en grande partie déréglementés), il importe de plus en plus que les
opérateurs postaux nationaux soient en mesure de participer à la concurrence sur le marché
international également.  Pour cela, il faut que les opérateurs postaux des autres pays continuent de
fournir des services compétitifs et efficaces.  Tous les opérateurs postaux traditionnels ont un grandintérêt commun à assurer une concurrence effective.  Si les fournisseurs de services postaux ne
peuvent distribuer le courrier efficacement, leurs clients, nationaux et internationaux, seront lésés.
Dans ces conditions, ces clients risquent de se tourner vers d'autres solutions, notamment d'autres
vecteurs de la fourniture de services, tels que les entreprises privées de poste et de courrier, le courrier
électronique ou la parution d'annonces publicitaires dans la presse, à la radio et à la télévision ou surInternet.  Comme on l'a déjà indiqué, les choix qui s'offrent aujourd'hui aux consommateurs ont été
considérablement élargis par les progrès technologiques récents.
7. La note d'information du Secrétariat de l'OMC cite le Directeur général de l'Union postale
universelle, qui constate que tous les fournisseurs actuels de services postaux – qu'ils soient ou non
protégés par une situation de monopole – connaîtront dans l'avenir un environnement bien différent de
                                                     
2 Voir par exemple la très utile note d'informatio n du Secrétariat de l'OMC intitulée "Services postaux
et services de courrier" (document S/C/W/39 du 12 juin 1998), élaborée dans le cadre de l'échange de
renseignements.S/CSS/W/115
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celui d'aujourd'hui.3  Le défi spécifique que pose la révolution de l'information est de savoir si le cadre
international actuel peut répondre aux exigences de ce secteur en rapide mutation.
III. PROPOSITION
8. La Nouvelle-Zélande estime que les Membres devraient s'employer à explorer les moyens
d'accroître le nombre et la qualité des engagements souscrits pour les services postaux et les servicesde courrier, et souhaiterait, à cet égard, faire part des considérations ci-après pour aider les Membres
dans leur approche de ce secteur.
i) Classifications
9. Plusieurs communications de Membres de l'OMC (document S/CSS/W/26 du
18 décembre 2000 des États-Unis, document S/CSS/W/61 du 23 mars 2001 des CE, document
S/CSS/W/73 du 4 mai 2001 de la Suisse, document S/CSS/W/108 du 26 septembre 2001 du
MERCOSUR et de la Bolivie) ont déjà souligné la nécessité de mettre à jour et de réviser lesclassifications des services postaux et des services de courrier figurant dans le document W/120 et le
système de Classification centrale des produits (CPC ) des Nations Unies.  La communication des CE,
à laquelle la Suisse a apporté son appui, propose d'abandonner la distinction entre services postaux et
services de courrier au profit de l'établissement d'une liste des différents services relatifs au traitement
des articles postaux par un opérateur quelconque, public ou privé.  La proposition du MERCOSUR etde la Bolivie préconise l'intégration des services de courrier dans les services postaux, étant donné que
le principe initial justifiant l'existence de classifications distinctes n'est plus applicable.  La
proposition des États-Unis consisterait notamment à ajouter une nouvelle catégorie, les services de
livraison exprès, aux cinq catégories qui figurent actuellement dans la liste des services de
communications.
10. Il ressort des considérations générales qui précèdent que la Nouvelle-Zélande soutiendrait les
propositions de modification de l'actuelle classification CPC qui figurent dans les documents des CE,
de la Suisse et du MERCOSUR/Bolivie, car ces catégories semblent mieux correspondre à l'étendue
actuelle des activités dans ce secteur, donnant ainsi aux Membres de l'OMC la possibilité de
contracter de nouveaux engagements à l'occasion des négociations concernant l'accès aux marchés.Même si le petit nombre d'engagements relatifs aux services postaux et services de courrier qui
figurent actuellement dans les listes annexées à l'AGCS traduit peut-être l'ampleur de l'engagement de
l'État dans les services postaux au moment de la conclusion du Cycle d'Uruguay, il devrait être
possible d'ouvrir la voie à un accroissement des engagements à l'avenir, afin de refléter la
libéralisation déjà en cours dans ce secteur.  Comme le note le document du Secrétariat de l'OMC, les
services postaux seraient couverts par les disciplines de l'AGCS pourvu, et c'est généralement le cas,
qu'ils soient fournis sur une base commerciale.
4
ii) Services de consultation dans le secteur postal
11. Il est un domaine qui n'est expressément visé par aucune des propositions de classification:
celui des services de consultation concernant les services postaux et services de courrier.  En tant que
telle, la question des services de consultation est traitée à part dans une autre communication de la
Nouvelle-Zélande5 mais, en ce qui concerne le secteur postal, nous aimerions faire observer qu'il
                                                     
3 Ibid. , page 3.
4 Ibid. , page 2.
5 Voir document S/CSS/W/116 du 6 octobre 2001.S/CSS/W/115
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existe une demande croissante d'aide sous forme de consultation, y compris s'agissant de la
restructuration des opérations postales selon des principes commerciaux.  Ces connaissances
spécialisées peuvent être obtenues auprès des entreprises de conseil en gestion, mais quelques services
postaux au moins ont acquis une compétence particulière dans ce domaine grâce à leur propre
expérience de réforme et créé des filiales qui conseillent d'autres administrations postales et desclients du secteur privé.  La proposition de la Nouvelle-Zélande préconise la reconnaissance des
services de consultation en tant que secteur à part entière (qui, évidemment, engloberait les activités
de consultation liées aux services postaux) ce qui impliquerait une modification de l'actuelle
classification des "autres services de conseil en gestion" de manière à élargir la définition des services
de consultation.
iii) Liens avec d'autres secteurs de services
12. Une caractéristique des services de courrier, identifiée aussi bien dans la communication des
États-Unis que dans la note du Secrétariat de l'OMC, est la fréquence, dans ce secteur, d'un degré
élevé d'intégration, en particulier parmi les entreprises spécialisées dans la livraison exprès.  Comme
l'ont signalé ces documents, et d'autres encore, ce secteur repose sur les moyens matériels de livraison,
notamment les services de transport routier et aérien.  Alors que les transports routiers relèvent sans
ambiguïté de l'AGCS, il est anormal que le secteur du transport aérien demeure largement hors duchamp des disciplines de l'Accord, en raison des exclusions figurant dans l'Annexe relative aux
services de transport aérien.  La capacité de multiplier les possibilités offertes par la libéralisation
progressive des services postaux et services de courrier et l'accroissement du niveau des engagements
contractés par les Membres dans ces secteurs seraient grandement favorisés par une libéralisation
parallèle des services de transport aérien.  Inversement, le maintien des contraintes dans le secteur desservices de transport pourrait contribuer à réduire les perspectives ouvertes par la libéralisation des
services postaux et services de courrier.  À cet égard, la Nouvelle-Zélande souhaiterait attirer
l'attention des Membres sur sa proposition de négociation pour les services de transport aérien
(document S/CSS/W/92 du 26 juin 2001).
iv) Considérations relatives à l'article VIII:2 de l'AGCS
13. L'expansion des opérations des services postaux au-delà de leurs activités traditionnelles, dans
des domaines tels que la fourniture de services mixtes
6 et/ou électroniques, pourrait bien soulever des
questions concernant les obligations des Membres au titre de l'article VIII:27, en l'absence de mesures
politiques visant à supprimer la protection monopolistique ou faute d'autres réformes de la
réglementation aboutissant à la déconcentration des services postaux.
v) L'Union postale universelle (UPU) et l'AGCS
14. Les Membres de l'OMC sauront que l'UPU a été principalement chargée, depuis sa fondation
en 1874, de la réglementation internationale des services postaux.  Cette activité comprend
l'établissement de règles pour les échanges internationaux de courrier au moyen de la Convention
postale universelle et ses Règlements.
                                                     
6 Cela comprend la transmission électronique de messages en association avec la transmission, à un
certain stade du traitement du courrier, de messages sur support papier.
7 "Dans les cas où tout fournisseur monopolistique d'un Membre entrera en concurrence, soit
directement, soit par l'intermédiaire d'une société affili ée, pour la fourniture d'un service se situant hors du
champ de ses droits monopolistiques et faisant l'objet d'engagements spécifiques de la part dudit Membre, leMembre fera en sorte que ce fournisseur n'abuse pas de sa position monopolistique pour agir sur son territoired'une manière incompatible avec ses engagements."S/CSS/W/115
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15. À ce jour, il semble que l'on ait guère examiné les possibles incohérences entre les obligations
des Membres de l'OMC au titre de l'AGCS et le fonctionnement des règles de l'UPU.  Toutefois, il est
clair que l'UPU et ses membres sont de plus en plus enclins à reconnaître qu'il existe des
chevauchements entre les responsabilités et activités de cette organisation et la couverture des services
postaux et services de courrier par les négociations prescrites au titre de l'AGCS.
16. Un point essentiel à étudier est le fonctionnement du système des frais terminaux , par lequel
sont réglés les comptes internationaux entre les administrations postales.  Créé en 1969 pour
compenser les coûts qu'entraîne pour les administrations postales le traitement des arrivages de
courrier, ce système a été perfectionné tout récemment à l'occasion du Congrès de l'UPU de Beijing
(1999).  Les accords existants couvrent la période allant du 1er janvier 2001 à 2006, et prévoient un
système de règlements différenciés entre pays en développement et pays développés ainsi qu'à
l'intérieur de ces deux ensembles de pays, ce qui soulève la question de la compatibilité avecl'article II de l'AGCS ( Traitement de la nation la plus favorisée ), aux termes duquel les Membres sont
obligés d'accorder aux services et fournisseurs de services de tout autre Membre un traitement non
moins favorable que celui qu'ils accordent aux services similaires et fournisseurs de services
similaires de tout autre pays.
17. Comme les Membres le savent, l'obligation NPF s'applique à toutes les mesures visées par
l'AGCS, y compris celles qui se rapportent à des secteurs n'ayant pas fait l'objet d'engagements.
Certains Membres pourront estimer que l'article I:3 c) est applicable à cette situation mais, comme on
l'a déjà indiqué, il semblerait, d'après la note du Secrétariat, qu'il y ait peu d'exemples de services
postaux qui ne soient fournis "ni sur une base commerciale, ni en concurrence avec un ou plusieurs
fournisseurs de services".  La plupart, pour ne pas dire la totalité, des systèmes postaux facturent leursservices à leurs clients.  En tout état de cause, en ce qui concerne les monopoles postaux, il semblerait
que les dispositions de l'article VIII:1 de l'AGCS soient applicables, comme on l'a indiqué plus haut.
18. On peut voir une preuve des distorsions qui résultent du fonctionnement du système des frais
terminaux dans l'apparition récente des "bureaux d'échange extraterritoriaux"
8, établis, au moins
partiellement, dans le but de tirer parti des possibilités d'arbitrage offertes par le système à deuxniveaux.  Il est entendu que cette évolution a suscité un certain débat à l'UPU.  De plus, la possibilité
qu'offre apparemment le système des frais terminaux aux administrations postales de refuser du
courrier provenant de bureaux d'échange extraterritoriaux, ou de lui appliquer un traitement différent
de celui dont bénéficie le courrier provenant d'un bureau d'échange situé à l'intérieur du territoire de
l'État membre de l'UPU, pourrait aussi mériter d'être examinée au regard des obligations qui découlent
de l'AGCS en matière de traitement NPF.
19. La communication des CE propose que les Membres transposent la Convention postale
universelle et ses Règlements dans leurs listes annexées à l'AGCS, afin d'assurer la cohérence et de
prévoir un mécanisme de règlement des différends pour le secteur considéré.  Toutefois, compte tenu
des circonstances exposées ci-dessus, il semblerait que le fonctionnement du système des frais
terminaux soit un obstacle important à l'incorporation des obligations qui incombent aux Membres
dans le cadre de l'UPU.  Il est entendu que l'UPU est en train d'examiner le système des fraisterminaux, et que des efforts sont peut-être en cours pour rendre ce système compatible avec l'AGCS.
Dans ces conditions, comme l'indique également la communication des CE, l'expérience acquise dans
le secteur des télécommunications, notamment en ce qui concerne la question des taxes de répartition
et l'application des principes NPF, pourrait se révéler utile.
9
                                                     
8 Il s'agit de bureaux d'échange établis par les administrations postales hors de leur territoire national.
9 La Nouvelle-Zélande souhaiterait cependant réserver sa position sur la question précise d'un éventuel
moratoire ou accord similaire à celui qui est en place pour les taxes de répartition.S/CSS/W/115
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20. La Nouvelle-Zélande souhaite encourager la tenue d'un débat approfondi sur les rapports
entre l'AGCS et l'UPU, ainsi que sur les autres questions évoquées ci-dessus en ce qui concerne les
services postaux et services de courrier, à l'occasion de la Session extraordinaire.  Il est clair que
plusieurs problèmes complexes se posent dans ce secteur, notamment l'interaction de deux accords
internationaux.  Afin de faciliter un examen de ces questions aussi complet que possible, laNouvelle-Zélande souhaiterait que d'autres Membres fassent part de leurs vues concernant l'utilité
d'inviter l'UPU à apporter, par l'intermédiaire de son Secrétariat, une contribution au présent débat,
éventuellement sous la forme d'une note informelle.
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