RESTRICTEDORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOG/VAL/W/64
4 de abril de 2000
(00-1355)
Comité de Valoración en Aduana Original:  español
LA VALORACIÓN ADUANERA EN LAS REFORMAS DE LAS ADUANAS EN
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Declaración del representante del Banco Interamericano de Desarrollo
La invitación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) para asistir a esta reunión del
Comité de Valoración es una excelente oportunidad de explicar brevemente lo que el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) ha estado haciendo para apoyar los procesos de reforma y
modernización de las Aduanas de América Latina y el Caribe. Estos procesos se han realizado a lo
largo de la década de 1990 y han hecho que las Aduanas cambien más, en estos años, que en el restodel siglo.
Estas páginas abordan, primero, los factores determinantes de los procesos de reforma de las
Aduanas; en segundo lugar, la asistencia técnica que el BID ha prestado a un buen número de países
de América Latina y el Caribe en tales procesos; después se hacen consideraciones sobre la valoración
aduanera antes y después del Acuerdo de Valoración de la OMC y, finalmente, se expone la
disposición del Banco a estrechar la colaboración con la OMC en las materias de su competencia
relacionadas con las Aduanas.
Los factores del cambio en Aduanas
Tienen razón quienes afirman que estos cambios  han sido impuestos por la globalización. Sin
embargo, ésto es cierto sólo en parte puesto que la globalización está lejos de ser inevitable ya que
dificultades sistémicas de naturaleza política o económica pueden detener el proceso. Un buen
ejemplo de ello es el período de entre guerras cuando los mercados privados y las naciones se vieron
sumergidas en una crisis. La América Latina y el Caribe surgieron de este período con una estrategia
de desarrollo - un modelo de sustitución de importaciones dirigido por el Estado con altos niveles deprotección- adaptado a esas condiciones internacionales tan adversas. Al principio la estrategia tuvo
éxito: se promovió la industrialización, el crecimiento y una serie de transformaciones importantes,
todo lo cual hizo que la región sobresaliera entre las regiones del mundo en desarrollo. Sin embargo,
el enfoque paulatinamente empezó a perder su articulación con las condiciones reales de la economía
mundial en la medida que los eventos de postguerra eran testigos de una mayor liberalización de losmercados nacionales, un progresivo desplazamiento de la intervención del Estado por parte de la
iniciativa privada y un crecimiento del comercio, las finanzas internacionales y la inversión
extranjera. Todo esto preparó el escenario para la fase de globalización que estamos viviendo hoy.
La mayoría de los países de América Latina y el Caribe respondieron a estos nuevos sucesos
haciendo adaptaciones importantes, pero sin cambiar la naturaleza fundamental de la estrategia
general de desarrollo. No fue sino hasta la crisis de los 80s que una nueva estrategia de desarrollo
emergió en la región.
Tal y como lo sabemos ahora, desde la mitad de los 80s los países de América Latina y el
Caribe han pasado por un proceso de reforma estructural para liberalizar y abrir sus economías,
redefinir el rol del Estado, aumentar la competitividad y democratizar sus regímenes políticos. UnaG/VAL/W/64
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característica primordial  de este proceso de reforma ha sido la liberalización de las importaciones
para promover la competencia, reduciendo los costos de las materias primas, buscando así aumentar la
productividad, todo con miras a explotar el potencial de crecimiento derivado de la participación en
una economía mundial globalizada. La magnitud del proceso de apertura se ve si pensamos que el
arancel externo promedio de la región cayó, a partir de mediados de los 80s, desde un nivel superior al40% hasta el 12% a mediados de los 90s. (A partir de 1995 los países esperan a las negociaciones del
proceso del Area de Libre Comercio de las Américas). Esta apertura, junto con la entrada de capital y
la reactivación económica, contribuyó al crecimiento de las importaciones a una tasa de crecimiento
anual del 18% hasta la crisis asiática. Este ritmo de crecimiento de las importaciones casi duplicó el
del Hemisferio Occidental en su conjunto.
En los 90s, los países de América Latina y el Caribe combinaron su apertura unilateral con un
renovado interés en la integración regional. Durante esta década se crearon cuatro uniones aduaneras
y se firmaron más de veinte acuerdos de libre comercio en el Hemisferio. Esta mayor apertura
regional de las economías ha contribuido de forma importante al aumento de las importaciones
intraregionales.
El contenido de la reforma aduanera
Además de la liberalización del comercio y la mayor integración regional de las economías,
un tercer elemento influyó decisivamente en el proceso de reforma y modernización de las aduanas de
América Latina: la crisis del modelo económico anterior que provocó fuertes desequilibriosfinancieros prácticamente en todos los países de la región.  Esos tres factores - la integración regional,
el abandono de las políticas proteccionistas y la necesidad de aumentar las recaudaciones fiscales- han
estado presentes también,  en mayor o menor medida, en otras zonas del mundo. En el caso de
América Latina y el Caribe son los que explican, en conjunto, por qué los procesos de reforma de las
Aduanas se inician, en general, al comienzo de la década de los 90s.
El consenso no se limita a los factores señalados como determinantes de la reforma a los que
habría que añadir la revisión del papel del Estado y los cambios en los sistemas impositivos
(principalmente la introducción del IVA).   También hay acuerdo sobre la dirección en la que se
mueven los cambios: la simplificación y armonización de los procedimientos aduaneros, la
preocupación por mejorar los niveles de integridad de las Aduanas, la eficiencia de las
administraciones aduaneras y, naturalmente, la preocupación por la eficacia en la consecución de susfines.
Obviamente este consenso no ha sido percibido hasta después de un cierto tiempo. Al
principio, cada Aduana creía que estaba haciendo cambios importantes de forma aislada, hasta que
empezaron a darse cuenta de que otros países estaban tomando medidas similares. La OrganizaciónMundial de Aduanas realizó una encuesta que, entre otras cosas, puso de manifiesto que el cambio se
había convertido en un fenómeno mundial. Y no sólo eso: que las motivaciones detrás de cada cambio
eran básicamente las mismas al igual que las áreas en las que se habían producido los mayores
cambios. Esto no podía ser una simple coincidencia : las administraciones de Aduanas, en todos los
países, no podían tener tantas cosas en común como para que los cambios se movieran en la mismadirección.  Más bien, los cambios habían sido propiciados por los mismos acontecimientos que
estaban ocurriendo en la economía mundial y en el mundo de los negocios.  El comportamiento
común había desarrollado en todo el mundo, una demanda creciente para que las Aduanas den, en
todos los países, las mismas facilidades a la comunidad empresarial en la realización de sus
operaciones de comercio exterior.
También hay consenso sobre los próximos pasos a dar en la reforma de las Aduanas que
serían los siguientes:G/VAL/W/64
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/g167 La consolidación y mejora de los cambios ya realizados en cuanto que contribuyen a la
facilitación de los negocios: la simplificación de los procedimientos, la gestión de los riesgos o
actuación selectiva, la automatización de los procesos, el flujo de la información, la mejora de la
integridad y el diálogo e interacción con el sector privado; y
/g167 La apertura de nuevos caminos como el intercambio electrónico de información entre los países,
el trato diferenciado según las características del tráfico y de los operadores comerciales y el
desarrollo de nuevas fórmulas y campos para la cooperación entre las Aduanas.
Asistencia técnica del BID
Estas reformas han sido apoyadas claramente por la comunidad internacional. El BID, como
parte de esa comunidad, ha jugado un papel clave a la hora de proporcionar asistencia tanto técnica
como financiera a los países de América Latina y el Caribe durante la última década. En este
documento se comparten algunas de las experiencias del BID en relación con los proyectos de
reforma aduanera y proporciona una visión general del contenido y alcance de los programas
financiados por el BID dur ante la pasada década.
La finalidad de estos programas era apoyar los esfuerzos hechos por los gobiernos para
transformar sus administraciones aduaneras. En algunos casos, se proveía a dichas administraciones
orientaciones sobre modos alternativos de hacer las tareas tradicionales de las Aduanas de manera que
resultaran compatibles con las demandas del mercado y con las necesidades del mundo empresarial.
Programas nacionales .  El BID ha financiado alrededor de treinta (30) proyectos dedicados
exclusivamente a la modernización de las Aduanas.  El área aduanera ha estado también incluída en
otros programas más amplios que simultáneamente se proponían el fortalecimiento de varias
instituciones de la administración fiscal (tributaria, presupuesto, tesorería, contraloría, etc.) y enprogramas de cooperación técnica regional.  Una estimación conservadora sitúa el financiamiento que
el BID ha dedicado a los programas en apoyo de la reforma aduanera en torno a los US$100 millones.
La financiación de estos programas se hace mediante préstamos o donaciones.  Las
donaciones se hacen solamente a los países de menor desarrollo económico y, en los últimos años, se
ha reducido la cantidad disponible en el BID para donaciones y se ha dado preferencia a programas de
lucha contra la pobreza.  Dentro de los préstamos, hay dos modalidades: préstamos a bajo interés, del2%, a pagar en hasta 40 años y préstamos ordinarios a los intereses de los mercados financieros y
amortizables usualmente en 20 años.
Los programas nacionales tienen un enfoque integral en el sentido de que incluyen todas las
áreas de la administración aduanera que el país considera necesario fortalecer o modernizar: el marcolegal, la organización, los procedimientos, automatización, recursos humanos y capacitación. El BID
dedica una buena parte de sus recursos técnicos a dar seguimiento a estos programas a través de
indicadores que permiten medir los avances y asegurarse de que se está trabajando en la dirección
correcta para el logro de los objetivos del programa.
Programas regionales .  Los programas regionales de cooperación técnica se enfocan a
aspectos más concretos que pueden interesar a un grupo de países.  La cooperación se puede solicitar
por unos países o un organismo subregional y la participación se abre a los países de la subregión o
los que puedan estar interesados.  Los recursos para financiar los programas regionales de
cooperación son donaciones con cargo a los recursos del BID o combinados con los que puedanaportar otros donantes.
Este podría ser un instrumento adecuado para ayudar a los países que lo necesiten en la
implantación del Acuerdo de Valoración OMC o para mejorar la aplicación del Acuerdo en aquellosG/VAL/W/64
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países que ya lo implantaron.  Así se ha hecho con los países del Caribe inglés a través del Caribbean
Customs Law Enforcement Council (CCLEC).
Otros programas . Existen otras modalidades de apoyo que los países pueden pedir al BID.
Una de ellas es la cooperación técnica intraregional (CT-INTRA) que permite que los funcionarios deun país vayan a otro para aprovechar la experiencia o las mejores prácticas de éste en determinadas
áreas. Los gastos de viaje y de estadía son con cargo al financiamiento no reembolsable del BID. Se
trata de períodos cortos y para un número reducido de funcionarios; en general, estas ayudas no
superan los US$20.000 para períodos máximos de cuatro semanas.  Esta modalidad puede tener un
gran efecto multiplicador a partir de la experiencia exitosa de un país.
La organización de seminarios o talleres sobre temas específicos es otra forma de cooperación
que el BID puede apoyar en combinación con el país o países que los organizan, por ejemplo, trabajo
sobre casos prácticos de valoración dirigidos por expertos o análisis de la actuación que corresponde a
las aduanas en relación con los derechos de propiedad intelectual, etc.
La Valoración aduanera
Dentro de los programas financiados por el BID en apoyo de las Aduanas, la valoración ha
sido uno de los elementos importantes como parte de los procedimientos operativos. Durante muchos
años, la necesidad de determinar el precio de las mercancías antes del reconocimiento físico y, por
tanto, antes de su entrega al importador ha sido uno de los grandes obstáculos para la rápida entregade las mercancías.  Los funcionarios de aduanas podían pedir (y lo hacían con frecuencia) cualquier
documento o información complementaria que no siempre estaba en manos del importador y que sólo
podía obtener a través de oficinas o empresas en el extranjero. Esto hacía que el acto de la valoración
pudiera durar un período indeterminado de tiempo que, a menudo, no podían prever ni el funcionario
ni el importador.
La mayoría de los países de América Latina y el Caribe valoraban las mercancías de
importación conforme a las reglas de la Definición del Valor de Bruselas (DVB). Aunque éste era el
marco de referencia, la situación real de la valoración en algunos países era penosa bien por las
“especiales” interpretaciones que las Aduanas hacían de ciertas reglas lo cual originaba un margen
muy amplio de discrecionalidad para los empleados bien porque los gobiernos contrataron a las
compañías verificadoras para combatir el fraude que se producía por la declaración de valores falsos.Según la experiencia del BID la situación, en materia de valoración aduanera, no ha mejorado
sustantivamente a pesar de los programas de reforma y modernización debido principalmente a tres
factores: i) un sentimiento de “interinidad o transitoriedad” ante el compromiso de aplicar, en un
futuro próximo, el Acuerdo de valoración de la OMC; ii) las demasiadas expectativas en torno a las
bases de datos o precios y iii) la ineficiencia de las compañías verificadoras en el logro de susobjetivos y en la transferencia de -“know how”- a las administraciones de Aduanas.
Teniendo en cuenta la actuación y los resultados de las compañías verificadoras durante la
pasada década, en cinco países de América Latina y el estudio realizado por expertos del BID en dos
de esos países, el BID en general no recomendaría la contratación de estas compañías por lassiguientes razones:
/g167 Su actuación es contraria a la facilitación que se pide a las Aduanas ya que se añade un nuevo
procedimiento a los existentes en el país. Aunque este nuevo procedimiento no es perceptible porque
se realiza en el punto de embarque, también produce o puede producir demoras en la entrega de lasmercancías y, desde luego, costos que paga el importador o el Estado.G/VAL/W/64
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/g167 La relación costo/beneficio es perjudicial para los países contratantes. Los resultados de la actuación
de las compañías, en los países analizados, indican que: (i) la rentabilidad promedio que las
compañías verificadoras proporcionan al país, medida en términos de recaudación, es del 43%  y del
12%: el Estado recupera, respectivamente, US$43 o US$12 por cada US$100 que el país paga a las
compañías; (ii) el incremento de valor FOB o ajuste derivado de la actuación de las verificadoras,durante el período del estudio, fué tan sólo del 1,66% sobre el valor inicialmente declarado. Esta
corrección sobre los precios FOB de factura indicaría que el nivel de la "subfacturación" es solamente
de 1,66% o, si fuera sensiblemente mayor, que las verificadoras no fueron capaces de detectarlo y
corregirlo; y (iii) según estimaciones de las propias compañías, cada certificado requiere 5 horas de
trabajo de su personal y le cuesta al gobierno US$369.
/g167 Escasa (y cara) transferencia de tecnología debido a las siguientes consideraciones: (i)  la Aduana
podría obtener la misma información sobre precios a un costo mucho más razonable; (ii) la necesidad
de renovación constante de la información establece una relación de dependencia de los países
respecto de las compañías; (iii) la capacidad para exigir y asimilar la transferencia de tecnología y
conocimientos está en relación directa con la fortaleza de la Aduana: una Aduana débil seguirá
siendo débil porque no está en condiciones de utilizar eficazmente la información en el caso de que lareciba; inversamente, una Aduana fuerte no necesita  la "asistencia" de las compañías.
La contratación de las compañías verificadoras podría ser útil para algunos países, durante el
proceso de fortalecimiento de la Aduana, a condición de que el contrato se limitara a un período
relativamente corto (temporalidad) y que su actuación se limitara a aquellos productos que el paísconsidera de mayor riesgo de fraude (selectividad).
EL IMPACTO DEL ACUERDO DE VALORACIÓN DE LA OMC
Obviamente, sería presuntuoso y no es el propósito de estas páginas establecer las diferencias
entre este sistema de valoración y otros  utilizados previamente por los países miembros de la OMC.Tampoco se pretende especular sobre los efectos que este Acuerdo de Valoración ha producido sobre
el comercio exterior de los países que ya lo han implantado ni el que se espera para los países que, a
lo largo de este año, comiencen su aplicación.
Más bien, se trataría de resumir en unas líneas el impacto que el Acuerdo puede producir en lo
que se ha hecho con ayuda de los programas anteriores de asistencia técnica del Banco y en el
contenido y diseño de los programas futuros. Básicamente, a nuestro juicio, afectarán a los siguientesaspectos relacionados con la valoración de mercancías:
/g167 El uso de las bases de datos en aquellos países que hayan desarrollado y utilizado esta
herramienta.  La modificación de los precios de facturas o ajustes en el caso de que exista
vinculación entre el vendedor y el comprador será mucho menos frecuente y, desde luego, nopodrá ser automática conforme al Acuerdo de Valoración. Igualmente, el recurso a los precios de
mercancías idénticas o similares pasa a ser un procedimiento de valoración secundario.
/g167 La organización de los servicios de valoración que generalmente han adoptado una estructura
centralizada.  Esta forma de organización era lógica puesto que permite concentrar los recursoshumanos e informáticos en un solo punto y asegurar la unidad de criterio. Además, los métodos
de valoración anteriores permitían a la Aduana posponer sus decisiones e incluso retener las
mercancías hasta que se produjeran  tales decisi ones. Con el Acuerdo de Valoración, las Aduanas
tendrán que contar con personal capacitado tanto en las Aduanas operativas como en el nivel
central y mejorar los servicios de estudio e inspección posterior a la entrega de las mercancías.
/g167 El cambio de mentalidad de los funcionarios encargados de la valoración que deberán
acostumbrarse a aceptar habitualmente el precio declarado en factura como el valor en aduana deG/VAL/W/64
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las mercancías.  Sólo cuando se den las circunstancias previstas en el Acuerdo tendrán que llevar
a cabo las investigaciones necesarias para demostrar que el precio declarado es incorrecto e
inaceptable.
Coordinación de la asistencia técnica
El BID consideraría muy positivamente una próxima colaboración con la Organización
Mundial de Comercio para apoyar a los países miembros de ambas instituciones en asuntos
relacionados con la valoración aduanera (implantación o mejoramiento).  Con frecuencia tenemos
algunas dificultades para identificar expertos que puedan ayudar a los países especialmente en la
implantación del Acuerdo.  Siendo importante la valoración aduanera de mercancías no es la única
área en la que podríamos encontrar oportunidades de colaboración. Por ejemplo, la aplicación ycumplimiento de las normas sobre derechos de propiedad intelectual y la verificación del origen en
frontera son otras dos áreas, incluídas en el Acuerdo de la OMC, en las que las Aduanas tienen un
papel importante en relación con las importaciones y exportaciones.
Se pueden explorar diferentes modalidades de cooperación de modo que resulten
satisfactorias para las dos instituciones. Sirva como referencia que próximamente está prevista la
firma de un Memorándum de Entendimiento entre el  BID y la Organización Mundial de Aduanas para
trabajar conjuntamente en otras áreas aduaneras.
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