ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOG/C/W/427
8 de octubre de 2002
(02-5407)
Consejo del Comercio de Mercancías Original:  inglés/
francés/
español
LIBERTAD DE TRÁNSITO:  OBLIGACIONES Y CONSECUENCIAS
DIMANANTES DEL ARTÍCULO V DEL ACUERDO GENERAL
SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO
Se ha recibido de la UNCTAD la siguie nte comunicación, de fecha 4 de octubre.
_______________
Junto con otras limitaciones, una infraestructura inadecuada y un estado de cosas mediocre
en el plano regulador, institucional y administrativo reducen la eficacia de los sistemas de tránsito en
muchos países en desarrollo, sobre todo en los países menos adelantados y en los países sin litoral.
A pesar de lo que se ha logrado para facilitar el tránsito, será necesario desplegar mayores esfuerzosy recursos nacionales e internacionales para conseguir el objetivo de la libertad de tránsito
enunciada en el artículo V del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.
A la vez que el comercio mundial se acrecienta con rapidez, aumenta la necesidad de contar
con un sistema de transporte nacional e internac ional económicamente eficaz y ecológicamente
aceptable.  A causa de la intensificación de la competencia en los principales mercados, que obliga alos industriales a adaptarse a sistemas extremadam ente precisos de producción y gestión, el éxito
comercial de cualquier industria exportadora de un país en desarrollo depende cada vez más de su
capacidad para satisfacer a sus clientes en cuanto a la rapidez, la fiabilidad y la flexibilidad de su
suministro:  rapidez , porque la celeridad con que se realizan las operaciones de transporte reduce la
acumulación de productos y, por consiguiente, la inversión de capital;  fiabilidad , porque aminora
los riesgos de desorden en el suministro o la distribución de las mercancías y reduce, por
consiguiente, la necesidad de mantener una reserva de seguridad, y flexibilidad , porque los medios
de transporte han de ser capaces de adaptarse a las variaciones de la demanda de los consumidores y
a circunstancias imprevistas.
En el presente documento se describe brevemente de qué modo los países miembros de
la OMC han atendido a lo exigido por el artículo V del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio.  Se ponen de relieve los logros notables conseguidos en Europa en relación con lafacilitación del tránsito  y la  libertad de tránsito , pero se subraya también el hecho de que el
establecimiento de una infraestructura adecuada, lo que comprende el mejoramiento de los medios
existentes, requiere el empleo de recursos financieros de una cuantía superior a las posibilidades de
muchos países en desarrollo, en particular de los menos adelantados y de los que carecen de litoral.
Se pone también de relieve que la disminución de la asistencia oficial para el desarrollo y unafinanciación privada inadecuada han tenido repercusiones negativas sobre muchos sistemas de
tránsito y se recomienda la inversión de esta tendencia.  Además, se recomienda prestar mayor
atención a la elaboración de los proyectos para conseguir que las obras en curso en los países en
desarrollo, en particular en los menos adelantados, se ajusten a las necesidades individuales y se
tenga en cuenta el bajo nivel de desarrollo económico de dichos países.G/C/W/427
Página 2
A. Antecedentes
1. En el artículo V del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio se enuncia la
libertad de tránsito.  Entre otras disposiciones, se establece que "habrá libertad de tránsito por
el territorio de cada parte contratante para el tráfico en tránsito con destino al territorio de otraparte contratante o procedente de él, que utilice las rutas más convenientes para el tránsito
internacional".  Se dispone además que "salvo en el caso de inobservancia de las leyes y
reglamentos de aduanas aplicables, los transportes de esta naturaleza procedentes del
territorio de otra parte contratante o destinados a él no serán objeto de ninguna demora ni de
restricciones innecesarias y estarán exentos de derechos de aduana y de todo derecho detránsito o de cualquier otra carga relativa al tránsito, con excepción de los gastos de transporte
y de las cargas imputadas como gastos administrativos ocasionados por el tránsito o como
costo de los servicios prestados".  Se dispone con respecto a este tránsito que se aplicará el
trato de la nación más favorecida en lo que concierne a todas las cargas, reglamentaciones y
formalidades.
2. En virtud de la obligación dimanante del artículo V del Acuerdo General, de facilitar el
tráfico en tránsito y, más concretamente, de asegurarse de que este tráfico no sea objeto de
ninguna demora ni de ninguna restricción innecesaria, las partes contratantes han de
proporcionar una infraestructura de transporte, es decir, "las rutas más convenientes para eltránsito internacional", y se han de asegurar también de que las reglamentaciones aduaneras y
administrativas no limitan el tráfico en tránsito.  En otras palabras, en virtud del artículo V del
Acuerdo General, las partes contratantes han de suministrar, por un lado, una infraestructura
de transportes adecuada y medios conexos para el tránsito y, por otro, han de establecer un
marco regulador favorable en forma de reglamentaciones aduaneras y administrativassimplificadas.
B. Criterios regionales o subregionales en materia de cooperación para el tránsito
3. Aun cuando el artículo V del Acuerdo General obliga a las partes contratantes a facilitar
individualmente el tráfico en tránsito, en la práctica, como un gran volumen de las mercancías
en tránsito cruza más de una frontera nacional, la cooperación regional o subregional ha
pasado a ser el principal instrumento para conseguir los objetivos enunciados en dichoartículo V.
C. El modelo europeo
4. Por ejemplo, los países europeos, que colaboran bajo los auspicios de la Comisión Económica
de las Naciones Unidas para Europa, han aprobado un mínimo de 50 convenios
internacionales que rigen una amplia gama de temas relacionados con el transporte, así comotemas conexos, entre ellos la coordinación de la infraestructura de transporte, reglamentos del
tráfico por carretera, dimensiones y peso de los vehículos autorizados a circular por
determinadas carreteras, régimen fiscal de los vehículos de transporte por carretera,
responsabilidades de los transportistas, formalidades aduaneras y reglamentos especiales
sobre el transporte de mercancías peligrosas.
5. ¿Puede adoptarse en los países en desarrollo el modelo europeo para el establecimiento y
mantenimiento de infraestructuras adecuadas, la reforma de los sistemas reguladores,
institucionales y administrativos y la adhesión a la cooperación internacional, regional y
subregional?  No es fácil hacerlo.  En Europa la facilitación del tránsito es el resultado demuchos años de cooperación.  El anhelo de paz después de la segunda guerra mundial suscitó
una intensa voluntad política y, a su vez, la rápida expansión del comercio regional creó el
estímulo y la justificación para realizar ingentes inversiones en los sistemas nacionales yregionales de transportes y comunicaciones coordinados.G/C/W/427
Página 3
D. Problemas que plantea la facilitación del tránsito en los países en desarrollo
6. Aun cuando se están desplegando esfuerzos para emular el modelo europeo, el nivel de
desarrollo de la infraestructura necesario para facilitar el tránsito y las reformas exigidas para
modernizar y armonizar los sistemas reguladores, institucionales y administrativos están por
lo general más allá de la capacidad financiera y técnica de muchos países en desarrollo, enparticular de los menos adelantados y de los que carecen de litoral.
7. Los créditos presupuestarios asignados actualmente para la creación y el mantenimiento de la
infraestructura en muchos países en desarrollo, en particular en los países menos adelantados
y en los países sin litoral, son poco importantes y probablemente seguirán siéndolo porque es
difícil justificar mayores inversiones teniendo en cuenta el pequeño volumen del comercio
regional y la necesidad de financiar otros sectores económicos y sociales nacionales.
Además, la realización de proyectos que exigen la aplicación de normas rigurosas y desistemas complicados, elaborados originalmente para su aplicación en Europa, plantea
inmensas dificultades porque se carece de la debida mano de obra especializada.
8. Para ayudar a los países en desarrollo, en particular a los menos adelantados y a los países sin
litoral, a cumplir con sus obligaciones dimanantes del artículo V del Acuerdo General, es
necesario disponer de asistencia financiera y técnica.
9. En el fondo, la petición de apoyo técnico no es una nueva demanda.  Sin embargo, es
necesario mejorar la manera en que se presta la asistencia técnica.  Hay que reducir el número
de las obras inacabadas en los países en desarrollo.
1. Elaboración de proyectos e insuficiencia financiera
10. Los fracasos en la realización de proyectos se pueden atribuir a muchos factores;  algunos de
los principales guardan relación con la insuficiencia financiera y con la elaboración del
proyecto.
11. La insuficiencia financiera es extremadamente corriente.  El abandono de proyectos en medio
de su realización es frecuente, cuando no se han cumplido los compromisos de financiar las
fases subsiguientes.  Por ejemplo, para coronar con éxito un proyecto destinado a establecer elmarco jurídico para el tránsito a nivel regional o subregional, son necesarias normalmente
cuatro fases distintas:
• negociación y aprobación de los instrumentos jurídicos;
• trámites legislativos para traducir y recibir el instrumento jurídico en la legislación
nacional;
• movilización de recursos financieros y humanos para contribuir a la realización de las
reformas propuestas;
• aplicación de los cambios de modo duradero.
12. Los fracasos típicos en la elaboración de proyectos están relacionados con las tentativas
destinadas a introducir regímenes complejos de facilitación del tránsito que se convierten en
proyectos prácticamente inútiles.  Las enseñanzas derivadas de la experiencia ponen de
manifiesto que, para ser aplicado con éxito, todo instrumento o régimen de facilitación deltránsito depende de la existencia de un sólido marco de apoyo, lo que comprende la adhesión
y participación de intereses tanto públicos como privados.  Esta consideración es de especialG/C/W/427
Página 4
aplicación si se prevé que el sector privado ha de desempeñar una importante función en la
ejecución del proyecto.  Hasta ahora muchos proyectos impulsados por los donantes no han
implicado al sector privado durante la fase de elaboración, ni siquiera cuando se preveía que
el sector privado iba a desempeñar una función importante en la ejecución del proyecto.
Las consultas entre el sector público y el privado pueden mejorar la elaboración de proyectosy garantizar una realización efectiva.
13. Un ejemplo de un sistema excelente que funciona bien en Europa pero que no ha sido posible
poner en práctica en el África occidental desde 1982 es el sistema aduanero tradicional de
tránsito basado en el Convenio aduanero relativo al transporte internacional de mercancías alamparo de los cuadernos TIR (Convenio TIR).  Si en 1982 se hubiesen celebrado consultas
entre el sector público y el sector privado del África occidental acerca de la creación de un
sistema aduanero regional de tránsito, las consultas habrían puesto claramente de manifiesto
que su realización no era viable a causa de la falta de las instituciones básicas, en particular de
asociaciones para el transporte por carretera de carácter tanto regional como nacional, y acausa de la debilidad de las empresas bancarias y de seguros, incapaces de aportar las
garantías financieras necesarias.  El sistema institucional de apoyo no se ha modificado
mucho a lo largo de los años.
14. El Protocolo sobre el tránsito por carretera entre Estados aprobado en 1982 por los Estados
miembros de la Comunidad Económica de los Es tados del África Occidental, pero no puesto
en práctica, tenía por objeto, al igual que su  homólogo Convenio TIR, sentar normas cuyo
cumplimiento era demasiado difícil para los pobres países del África occidental.  Ambos
acuerdos tienen por fin establecer un sistema aduanero de tránsito basado en el principio de
que:  a) las mercancías han de viajar en vehículos o contenedores seguros;  b) los derechos ygravámenes que corran riesgo durante el viaje han de estar cubiertos por una garantía
internacionalmente válida;  c) las mercancías han de ir acompañadas por un cuaderno
internacionalmente válido, utilizado en el país  de origen y aceptado por los países de tránsito
y destino y d) las medidas de control aduanero adoptadas en el país de origen han de ser
aceptadas por los países de tránsito y de destino.
15. Ninguna de estas cuatro bases del Convenio TIR se ha podido consolidar en el África
occidental.  En primer lugar, el 70 por ciento de los vehículos disponibles para las
operaciones de tránsito eran camiones ordinarios abiertos que no podían ajustarse a las
exigencias técnicas prescritas en el anexo al Convenio, en virtud de las cuales los
compartimientos de carga de los vehículos de tránsito han de estar construidos de tal modo
que no sea posible acceder al interior después de que los vehículos hayan sido cerrados yclausurados mediante un sello aduanero.  Como  en el África occidental casi todos los
vehículos son técnicamente inapropiados para las operaciones de tránsito en la región, los
controles aduaneros son muy estrictos y engorrosos, inclusive los realizados por las patrullasde vigilancia aduanera.
16. Análogamente, por motivos diversos, los Esta dos del África occidental no han conseguido
poner en práctica ni el sistema de garantía internacionalmente válido ni el documento
internacional de declaración aduanera, el "cuaderno", y, en consecuencia, todas las medidas
de control aduanero adoptadas en el país de origen se repiten en cada uno de los países en
tránsito, así como en el país de destino.  Estos procedimientos tienen como resultado enormesdemoras y gastos evitables.
17. La imposibilidad de poner en práctica el Convenio TIR en el África occidental demuestra que
los sistemas concebidos para su aplicación en los países industrializados pueden ser
inapropiados en el contexto de los países en desarrollo.  Sin embargo, estos sistemas podrían
ser viables si se introdujeran los ajustes apropiados.  En este contexto, son indispensables lasconsultas con todos los interesados, entre ellos el sector privado.G/C/W/427
Página 5
18. La elaboración de proyectos adecuados, las consultas entre el sector público y el privado, una
financiación adecuada de los proyectos y la aplicación de los cambios de manera duradera
son, pues, factores decisivos en los programas de facilitación del tránsito.  Estos factores son
de aplicación tanto a los proyectos de infraestructura material como a los de infraestructura no
material.
19. Como muchos países en desarrollo, en particular los menos adelantados, se enfrentan con
graves problemas económicos, entre ellos la falta de una infraestructura adecuada, la
asistencia financiera y técnica sigue desempeñando una función central para promover la
facilitación del tránsito.  Es lamentable señalar al respecto que el apoyo exterior ha
disminuido en lugar de aumentar.
2. Perfeccionamiento de la infraestructura:  falta de inversiones adecuadas
20. En el decenio de 1990 los compromisos contraídos en favor de los países en desarrollo en
concepto de asistencia oficial para el desa rrollo (AOD) sumaban 59.0 00 millones de dólares.1
Aunque era importante, esta corriente de ayuda financiera era inferior en un 50 por ciento a la
correspondiente al decenio anterior.  En algunos grandes países en desarrollo, durante el
decenio de 19902 y sobre todo en los sectores de las telecomunicaciones y de la energía, las
corrientes de capital privado compensaron con creces la disminución de la AOD, pero para lamayoría de los países en desarrollo sin litoral y de tránsito la mengua de la AOD no fue
contrarrestada por las corrientes de capital privado.  Por consiguiente, persiste un déficit
sustancial en estos países, sobre todo si se tienen en cuenta el crecimiento demográfico y la
aceleración de la urbanización previstos.  En estos países hay que aumentar
considerablemente la inversión aunque sólo sea para mantener el actual estado de cosas.Según estimaciones del Banco Mundial, tan sólo África necesita una inversión anual en
infraestructura de 18.000 millones de dólares.  Es necesario, pues, invertir la disminución de
la financiación externa y, en particular, la de la AOD.
3
3. Modalidades y orientación de la ayuda
21. Además de disminuir, la ayuda se orienta actualmente hacia el mejoramiento de la
infraestructura nacional en vez de impulsar la creación de redes de transporte regional o
subregional.  Esta modalidad de la ayuda tiene graves defectos.  Los países que tienen la
suerte de recibir ayuda mantienen su infraestructura;  en cambio, los que no reciben ayuda no
lo hacen, con la consecuencia de que casi todos los sistemas de tránsito siguen siendo
ineficaces porque siempre hay obstrucciones en algún lugar del recorrido.  Es importante
recordar, como dice el refrán, que la fortaleza de una cadena depende de la resistencia del
eslabón más débil.
                                                     
1 J. I. Stone, Infrastructure Development in Landlocked and Transit Developing Countries:  Foreign
Aid, Private Investment and the Transport Cost Burden of Landlocked Developing Countries
(UNCTAD/LDC/112).
2 Argentina, Brasil, Malasia, México y República de Corea.
3 "Sistemas de tránsito en los países en desarrollo sin litoral y de tránsito:  Últimas novedades y
propuestas de futuras medidas" (TD/B/LDC/AC.1/17).G/C/W/427
Página 6
4. Aumento de la financiación externa para promover la facilitación del tránsito
22. Si bien los países en desarrollo han hecho algunos progresos para intensificar su cooperación
en el transporte de tránsito, y la comunidad internacional ha contribuido marcadamente a este
logro, mucho es lo que queda por hacer.  Es necesario con urgencia aportar inversiones
suplementarias, en particular para construir los enlaces que faltan, así como fondos demantenimiento para sufragar los gastos corrientes.  Se necesita también asistencia técnica para
consolidar los logros anteriores en relación con la armonización, simplificación y
normalización de los procedimientos y la documentación de tránsito.  Es necesario impulsar
las reformas reguladoras, institucionales y administrativas en curso y hay que intensificar el
diálogo y las consultas entre los sectores público y privado.
23. Si se puede obtener un apoyo exterior adecuado, las posibilidades de éxito para la realización
de proyectos se beneficiarán de las fuerzas en trance de emergencia, en particular:  a) de lacreciente función del sector privado como prestatario de servicios;  b) de las posibilidades que
brindan ahora las nuevas técnicas para aumentar tanto la eficiencia de la industria como las
funciones oficiales de control;  c) de la mano de obra mejor capacitada tanto en el sector
público como en el privado y d) de una mayor intensidad del diálogo y la cooperación entre el
sector público y el privado.
24. La UNCTAD calcula que un programa completo de facilitación del tránsito para cada país
menos adelantado puede costar aproximadamente de 3 a 5 millones de dólares.  Para los
49 países menos adelantados, el volumen total de la asistencia técnica necesaria sería, pues,
del orden de los 240 millones de dólares.  Además, se necesitan recursos mucho más
considerables para la construcción, el mantenimiento y el mejoramiento de sus medios detransporte y almacenamiento y de otros medios relacionados con el tránsito, entre ellos rutas
alternativas y comunicaciones perfeccionadas.
E.  Función de la UNCTAD
25. La UNCTAD ha ocupado un lugar de primer plano en la concepción de las políticas de
transporte internacional de los países en desarrollo con su labor en las esferas de lafacilitación del comercio, los países en desarrollo sin litoral, el transporte multimodal, la
eficiencia comercial y los sistemas de información sobre los transportes.  Entre los sectores
prioritarios de actividad en los que se han conseguido éxitos figuran los siguientes:
• asistencia para la negociación o aplicación de acuerdos y convenios bilaterales y
regionales;
• simplificación y armonización de los procedimientos de documentación y aduana;
• asistencia para la aplicación de políticas y procedimientos de reducción de los gastos
de tránsito;
• asistencia para la creación de instituciones y el perfeccionamiento de los recursos
humanos en el sector del tránsito;
• reducción de los gastos de administración de las actividades de control del comercio
exterior;
• ayuda a los gobiernos para conseguir una aplicación más efectiva de los reglamentos
del comercio exterior, con el consiguiente aumento de los ingresos en la mayoría de
los casos;G/C/W/427
Página 7
• aceleración del despacho de mercancías y, simultáneamente, mantenimiento de un
control efectivo de la corriente de mercancías;  obtención de datos puntuales y fiables
que sirven de base a las estadísticas de comercio exterior y a los informes de gestión;
• mejor utilización del material de transporte (por ejemplo, localización del material,
mayor rapidez de las operaciones de carga y descarga, lo que confiere a los vehículosuna mayor rentabilidad si el tráfico aumenta, y simplificación de las medidas de
mantenimiento);
• reducción de la duración del tránsito de las mercancías (mediante la facilitación del
tráfico en los puntos de cruce de fronteras e intercambio del material rodante entre las
redes) y simplificación de las formalidades de compensación por el alquiler de
vehículos;
• mejor calidad de los servicios de transporte ofrecidos al cliente (expedidor o
consignatario) y de los datos sobre el paradero de los cargamentos, lo que facilita la
partida y la entrega, y reducción de los gastos de seguro.
26. En consecuencia, corresponde a la UNCTAD desempeñar una función importante en el
porvenir, pero para ello necesita la aportación de recursos de donantes bilaterales y de las
instituciones financieras y de desarrollo.
__________