RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL S/WPGR/W/15/Add.4
20demayo de1997
DEL COMERCIO(97-2137)
Original: inglés Grupo deTrabajo sobre lasNormas delAGCS
COMUNICACI ÓNDELASCOMUNIDADES EUROPEAS
YSUSESTADOS MIEMBROS
Respuestas alaspreguntas relativas alestablecimiento deunmecanismo
desalvaguardia urgente enelmarco delAGCS
Apetición delasComunidades Europeas ysusEstados miembros sedistribuye lasiguiente
comunicación alosmiembros delGrupo deTrabajo sobre lasNormas delAGCS.
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EnSingapur, losMinistros acordaron quesedebía proseguir lalabor, coninclusión demás
trabajos analíticos, paraterminar lasnegociaciones sobre salvaguardias afinales de1997.
Teniendo presente esteobjetivo, lasComunidades Europeas ysusEstados miembros siguen
participando enelproceso dedebate sobre lassalvaguardias mediante larespuesta alalistadepreguntas
elaboradaelañopasadoenelGrupodeTrabajosobrelasNormasdelAGCS(documentoS/WPGR/W/15
delaOMC, defecha 12dediciembre de1996).
Lasrespuestas alaspreguntas seformulan, porconsiguiente, sinprejuzgar laposición
negociadoradelasComunidadesEuropeasnilaconvenienciaoviabilidaddeunacláusuladesalvaguardia
urgente respecto delcomercio deservicios. Porellomismo, noconstituyen unareacción alasrespuestas
ycomunicaciones yatransmitidas porotros miembros delGrupo deTrabajo.
Lasrespuestas tienen porobjeto demostrar quesiseestableciese unamedida desalvaguardia
urgente éstatendría queajustarse acondiciones estrictas yexigentes.
Lapresentecomunicaciónsehaceparaestimularlalaboranalítica.SeesperaqueotrosMiembros
efectúen contribuciones similares afindeque,enelplazo fijado, estoes,amástardar afinales de1997,
sepueda adoptar unadecisión conpleno conocimiento decausa.S/WPGR/W/15/Add.4
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¿Cuál eslajustificación ylafinalidad delestablecimiento deunmecanismo deurgencia
enelmarco delAGCS?
1. Lacuestión delafinalidad deunmecanismo desalvaguardia abarca lossiguientes aspectos:
a) ¿Estaría elmecanismo desalvaguardia urgente enlaesfera delosservicios destinado
ahacer frente alassituaciones previstas enelartículo XIXdelGATT, esdecir, a
unaamenaza temporal auna"rama deproducción" nacional provocada porun
aumento delasimportaciones? ¿Tendría algún otroobjetivo?
Unacláusula desalvaguardia urgente enelmarco delAGCS debería tener lamisma
finalidad queenelámbito delcomercio demercancías, estoes,proteger temporalmente
laramadeproducción deservicios nacional encasodedañograve oamenaza dedaño
grave alamisma provocado porunaumento delasimportaciones enunsector de
servicios enelquesehayan asumido compromisos específicos yúnicamente durante
eltiempo queseanecesario paraevitar oremediar undañograve. Todaposible medida
desalvaguardia debería serproporcional alaíndole ylamagnitud deesoscompromisos.
Además,tendríaqueserdecarácternodiscriminatorio.Habráqueexaminarsiconviene
adoptar medidas desalvaguardia enámbitos enlosquelosmiembros nohanasumido
compromisos específicos, puesnoestáclarosihabría algún motivo quejustificase una
medida desalvaguardia ensectores enlosquenoseaplican compromisos.
Como lafinalidad principal delAGCS esdarlugar alaliberalización delcomercio
deservicios, nodebería existir ningún mecanismo desalvaguardia queseutilizase como
instrumento paradejarsinefecto lasconsecuencias normales deloscompromisos sobre
acceso alosmercados quesehayan asumido.
Siunamedida desalvaguardia sejustificase, suúnica finalidad debería serhacer frente
aunasituación deemergencia, imprevisible cuando seasumieron loscompromisos
pertinentes yqueentrañe unaamenaza temporal -pero gravemente perjudicial- ala
rama deproducción nacional acausa delaumento delasimportaciones. Debería ser
debreve plazo, liberalizada progresivamente yestructurada demanera talque
proporcionase unverdadero incentivo alareestructuración delarama deproducción
nacional paraqueseadaptase alasnuevas condiciones delmercado. Encualquier
caso, nosedebería utilizar niaplicar unmecanismo deemergencia demanera talque
amenguase elvalor olacertidumbre jurídica deloscompromisos asumidos enelmarco
delAGCS.
Enladefinición desalvaguardia delAGCS debería figurar laprescripción sobre
"laevolución imprevista delascircunstancias" delartículo XIXdelGATT.
b) ¿Sonsuficienteslosmecanismosde"salvaguardia"delAGCS,enespeciallosprevistos
ensusartículos XIIyXIV, parahacer frente alasdificultades conlasquepueden
tropezar losgobiernos aconsecuencia desuscompromisos enelmarco delAGCS?
Deforma análoga, ¿eselartículo XXIuninstrumento adecuado para retirar o
modificar loscompromisos consignados enlasListas encaso dedificultades
imprevistas?
Las"salvaguardias" existentes enelmarco delAGCS tienen finalidades específicas
yprocedimientos propios ynopueden, onodeberían, utilizarse paramedidas de
salvaguardia urgentes.S/WPGR/W/15/Add.4
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Elartículo XIIpermite adoptar medidas restrictivas encasodedificultades debalanza
depagos, queesmenester justificar poresemotivo yconforme aprocedimientos
específicos conjuntamente conelFMI. Nopermite, encambio, adoptar unamedida
deesaíndole sialmismo tiempo nosedemuestra queelmiembro tienedificultades
debalanza depagos.
Elartículo XIVpermite aunmiembro adoptar medidas restrictivas ydiscriminatorias
únicamente pormotivos determinados yacondición dequeelmiembro cumpla el
criterio denecesidad. Eldaño alarama deproducción nacional noesunadelas
justificaciones enumeradas enelartículo XIV. Sedeberecurrir lomenos posible al
artículo relativo alasexcepciones y,porejemplo, laexcepción deorden público no
sedebeinterpretar enunsentido tanamplio quepueda aplicarse alassituaciones de
emergencia.
Elartículo XXIpermite aunmiembro modificar suscompromisos yhacerlo ensentido
másrestrictivo, pero, acambio, tendrá quehacer unajuste compensatorio; nosefijan
condiciones aladuración nialaprueba dedeterminación; unavezquesehayallegado
aunacuerdo yéstesehayaconsignado enlaListadecompromisos modificada, puede
durar untiempo indeterminado; nohayobligación devolver alcompromiso original
deliberalización.
c) Lanaturaleza deloscompromisos contraídos enelmarco delAGCS, envirtud del
cuallosmiembros pueden optar porconsignar onounsector ensusListas asícomo
establecer condiciones respecto delacceso alosmercados yeltrato nacional en
relación conloscompromisos contraídos, ¿hace innecesarias lassalvaguardias?
¿Osería másacertado suponer quelaexistencia deunmecanismo desalvaguardia
haría quelosgobiernos estuviesen másdispuestos arespetar loscompromisos
consignados ensusListas?
Laliberalización progresiva inherente alAGCS nohaceinnecesaria laexistencia de
unacláusula desalvaguardia, pues éstatiene porobjeto remediar circunstancias
imprevistas, comoquiera quecuando seasumieron loscompromisos noexistía una
situacióndeemergenciaquehubiesejustificadoelnoasumirundeterminadocompromiso
deliberalización.
Encuanto asiunamedida desalvaguardia podría desempeñar lafunción deválvula
deseguridad, esalgodifícil dedemostrar: ¿haimpedido lafaltadeunacláusula de
salvaguardia enelAGCS, quelosmiembros asumieran (más) compromisos enmateria
deliberalización?
d) ¿Elobjetivo económico deunasalvaguardia sería proteger laproducción, los
inversores oelempleo? ¿Protegería atodalaproducción nacional osóloalaparte
delaproducción correspondiente alosproveedores nacionales? ¿Tendría elobjetivo
deprotegerlasinversionesefectuadaspornacionalesotodaslasinversionesrealizadas
enelpaís? ¿Cuál sería elobjetivo deautorizar excepciones alprincipio deltrato
nacional conrespecto alosmodos desuministro 3y4?¿Espertinente ladistinción
entre derechos deestablecimiento propiamente dichos yoperaciones posteriores al
establecimiento conrespecto alasposibles medidas desalvaguardia para los
modos 3y4?
Elobjetivo deunamedida desalvaguardia urgente consistiría enproteger alproveedor
nacional deservicios y/oesosservicios. Podría hacerse protegiendo alaproducción,
alosinversores oalosempleadores, peroasimismo alosconsumidores.S/WPGR/W/15/Add.4
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Laprotección debería serlimitada eneltiempo yensuámbito y,porconsiguiente,
afectar únicamente alaparte delaproducción atribuible alosproveedores nacionales
(véase larespuesta alasegunda pregunta enloquehacealadefinición deproveedor
nacional deservicios).
e) ¿Sería necesario queelmecanismo desalvaguardia incluyera disposiciones especiales
paralospaíses endesarrollo, oelconcepto deliberalización progresiva ofrece un
margen deflexibilidad suficiente aeserespecto?
No.Elpropio proceso deliberalización tieneencuenta elgrado dedesarrollo decada
unodelosmiembros, tanto engeneral como enlosdistintos sectores deservicios.
Porconsiguiente, nosejustificaría laelaboración deunasalvaguardia distinta omás
flexible paralospaíses endesarrollo, ylaúnica flexibilidad quecabría considerar
residiría enlaaplicación deunacláusula desalvaguardia paralospaíses menos
adelantados.
f) ¿Hay alguna característica intrínseca delastransacciones deservicios, como la
intangibilidad, lasimultaneidad delaproducción yelconsumo olanecesidad de
unaproximidad física entre elproductor yelconsumidor quediferencie (enalgunos
casos) alastransacciones deservicios delastransacciones demercancías enuna
formaquepuedainfluirenlosargumentossobrelanecesidadoutilidaddelasmedidas
desalvaguardia enlaesfera delosservicios?
Algunas delascaracterísticas propias deunatransacción deservicios mencionadas
influyen considerablemente enlaviabilidad deunamedida desalvaguardia yencómo
aplicarla. Dehecho, seentiende quesóloseráaceptable recurrir aunamedida de
salvaguardia siéstaseajusta avarias condiciones estrictas queimplican lacuantificación
deldaño, elaumento delasimportaciones, larama deproducción nacional, etc.Es
menester elaborar mástodas lascondiciones necesarias paraaplicar unamedida de
salvaguardia antes dedecidir siesviable ono.
g) ¿Hay alguna característica intrínseca delosmercados deservicios, como lafunción
eimportancia delosregímenes reglamentarios, lasnormas ylasprescripciones en
materia decertificación, quelosdiferencie delosmercados deproductos enunaforma
quepueda influir enlosargumentos sobre lanecesidad outilidad delasmedidas
desalvaguardia enlaesfera delosservicios?
Elhecho dequelaprestación deunservicio dependa tantodeunrégimen reglamentario
dado puede ayudar aaplicar unamedida desalvaguardia: alotorgar unalicencia o
certificar elcumplimiento delasprescripciones, esposible elcontrol aceptando ono
aunnuevo proveedor deservicios enelmercado.
h) ¿Hay alguna característica intrínseca delafunción delosservicios enlaeconomía,
como suimportancia encuanto alainfraestructura yelapoyo, quediferencie alos
mercados deservicios delosmercados deproductos enunaforma quepueda influir
enlosargumentos sobre laconveniencia delasmedidas desalvaguardia enlaesfera
delosservicios?
Laprestacióndedeterminadosserviciosesfundamentalparaunaeconomía(porejemplo,
lastelecomunicaciones, losservicios financieros, lostransportes) perootrotantosucede
respecto delaproducción dedeterminadas mercancías. Silaprestación deunservicio
tieneimportancia esencial paralaeconomía, elmiembro dequesetratedebehacer
unaelección. Nodebeinfluir enelfundamento delacreación deunacláusula de
salvaguardia, pueséstaesuninstrumento quesepuede utilizar, nounaobligación.S/WPGR/W/15/Add.4
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i) ¿Mantienen losmiembros medidas desalvaguardia urgentes ensulegislación
nacional? Encasoafirmativo, ¿cuáles sonesasmedidas ydequémodo seaplican?
Enlalegislación delaComunidad, elartículo 73fdelTratado delaCEpermite, en
circunstancias excepcionales, laposibilidad deadoptar medidas desalvaguardia, por
unperíodo nosuperior aseismeses, respecto delmovimiento decapitales aodesde
terceros países, siéstacausa oamenaza causar graves problemas alfuncionamiento
delaunión económica ymonetaria. Entalcaso, serámenester actuar yreaccionar
conrapidez. Siespreciso imponer restricciones almovimiento decapitales deterceros
países, ellopuede influir enloscompromisos específicos sobre comercio transfronterizo
ypresencia comercial.
Enlalegislación delaComunidad, también existe laposibilidad deadoptar medidas de
salvaguardia encasodecrisis enelmercado deltransporte internacional demercancías
porcarretera enelterritorio delaComunidad entre Estados miembros (véase el
ReglamentoNº3916/90delaCE,de21dediciembrede1990,DiarioOficialL375/10).
¿Qué criterios podrían utilizarse enladeterminación deloscasos enquepuede estar
justificada unamedida desalvaguardia urgente?
2. Cabe formular algunas preguntas enrelación conloscriterios quepodrían aplicarse al
determinar lascircunstancias enlasqueprocede recurrir amedidas desalvaguardia urgentes. En
laspreguntas quefiguran acontinuación separte delsupuesto dequeenelmecanismo demedidas
desalvaguardia urgentes delAGCS seaplicarían sustancialmente losconceptos deaumento delas
importaciones, daño ycausalidad delGATT.
a) ¿Cuál es,enelmarco delAGCS, elequivalente delaumento delasimportaciones
aqueserefiere elartículo XIX delGATT? Enelmodo 1,lascorrientes
transfronterizas deservicios pueden sersimilares alaimportación demercancías,
perolasituación esmuydistinta enlosdemás modos desuministro. ¿Cómo se
activaría enesoscasos elmecanismo desalvaguardia?
Laimportación deservicios, definida demanera estricta, corresponde únicamente al
modo 1.Encuanto almodo 2,unexceso deconsumo enelextranjero también podría
causar daño alproveedor deservicios nacional. Encuanto almodo 3,enrigor no
hayimportación deunservicio, sinoúnicamente deunproveedor deservicios cuando
seestablece porvezprimera enelterritorio. Porconsiguiente, elposible dañoaun
servicio suministrado enelterritorio deunmiembro dependerá delalegislación interna
decadamiembro sobre constitución desociedades ynormas deorigen, estoes,del
momento enqueunproveedor deservicios extranjero pasaaserunproveedor nacional.
Encuanto almodo 4,elaumento delnúmero deextranjeros queprestan servicios no
constituye como talunaamenaza aunservicio. Ahora bien,silacantidad deservicios
prestados aumenta demanera talquecausa undañooamenaza causarlo, ¿debería poder
elpaísimportador poner freno aesasituación limitando elnúmero denuevos
proveedores deservicios?
b) ¿Cómo debería determinarse laexistencia dedaño grave? ¿Daño aquién oaqué?
Eldaño grave sedebería evaluar sobre labasedetodos losfactores pertinentes de
carácter objetivo ycuantificable queinfluyan enlasituación delaramadeproducción,
como laparticipación enelmercado, elempleo, elinterés delosconsumidores yla
rentabilidad. Laevaluación debería demostrar además laexistencia deunnexocausalS/WPGR/W/15/Add.4
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entreelaumento delvalordelosservicios yeldañograve alosproveedores deservicios
nacionales.
Encuanto aloscriterios sobre salvaguardias, como presumiblemente lamayor
preocupación sesuscitará conrespecto aservicios relativamente nuevos, dinámicos
(yacaso tecnológicamente volátiles), seplantea elinterrogante dedurante quéperíodo
yconarreglo aquépatrón sedeterminarán losdatos ycuálserálaescala temporal
utilizada paraefectuar lanecesaria investigación.
c) ¿Cuáles serían loscriterios necesarios para determinar queelaumento dela
competencia deproveedores extranjeros causa undaño alarama deproducción
nacional?
Habría quetenerencuenta elaumento delvalor delosservicios entérminos absolutos
relativos, enlugar del"aumento delacompetencia".
d) ¿Cómo podría definirse larama deproducción nacional aefectos deladeterminación
deldaño?
Noparece conveniente aplicar ladefinición deproveedor deservicios deotromiembro
quefigura enelapartado n)delartículo XXVIII paradeterminar quéconstituye una
rama deproducción nacional, puespodría darlugar aunadiscriminación innecesaria
ycausar perjuicio alaeconomía engeneral.
Paradeterminar eldaño, puede sermenester examinar losconceptos utilizados enel
marco delGATT, porejemplo, sicabría definir laramadeproducción nacional como
elconjunto delosproveedores deservicios similares odirectamente competidores que
actúan enelterritorio delmiembro, obienaquellos cuyosuministro conjunto constituya
unaproporción importante delsuministro totaldeesosservicios delmiembro.
e) ¿Debería establecerse unvínculo entre lanaturaleza delcompromiso específico en
unsector determinado, enparticular enloquerespecta alaslimitaciones relativas
alacceso alosmercados yaltratonacional, ylaposibilidad derecurrir aunamedida
desalvaguardia? Dicho deotromodo, ¿deberían establecerse restricciones ala
posibilidad derecurrir aunamedida desalvaguardia oalanaturaleza deesamedida
cuando sehayan consignado limitaciones?
Hastaahora,nosehadeterminadolanecesidaddemedidasdesalvaguardiaparasectores
específicos. Antelainexistencia deunacláusula general desalvaguardia enelAGCS,
porque esaaplicación podría serdemasiado amplia ogeneral, podría seroportuno
examinarlaconvenienciadeunacláusuladesalvaguardiaaplicableúnicamenteaalgunos
sectores determinados. Ahora bien, todacláusula desalvaguardia sectorial debería
basarse encondiciones ydisciplinas estrictas, noenconsignaciones unilaterales enla
Lista decompromisos. Debe observarse quesiunmiembro yahaimpuesto algunas
limitaciones alacceso alosmercados oaltratonacional enlaLista, ellonosignifica
forzosamente queseamenos justificable unamedida desalvaguardia (véase, empero,
larespuesta alapregunta 1a)).
f) ¿Qué problemas deevaluación ydeidentificación seplantean enlaesfera delos
servicios quepuedan hacer difícil elestablecimiento deuninstrumento de
salvaguardia? ¿Dequémanera deberían abordarse esosproblemas?S/WPGR/W/15/Add.4
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Enlosservicios puede resultar difícil evaluar lanoción de"aumento delas
importaciones" ylosdistintos factores queespreciso analizar paradeterminar la
existencia deun"daño grave". Además, podría sermásdifícil determinar lasrelaciones
decompetencia directa entre losservicios.
Laaplicación disciplinada deunamedida desalvaguardia exige disponer delos
instrumentos siguientes:
- estadísticas sobre elcomercio deservicios; y
- clasificación delosservicios demanera másagregada.
Loanterior noesnecesario únicamente paralassalvaguardias, sinotambién convistas
alprocedimiento sobre modificación deListas ydisciplinas relativas amedidas en
materia desubvenciones, porejemplo. Ahora bien, incluso disponiendo demejores
estadísticas, seguirá siendo muydifícil cuantificar lasimportaciones ycomparar con
losproveedores nacionales deservicios similares yservicios.
¿Qué forma podría adoptar unmecanismo desalvaguardia enlaesfera delosservicios?
3. Encasodeaumento delacompetencia extranjera ydedañograve alosservicios oproveedores
nacionales ydequesehayaestablecido laexistencia deunarelación decausalidad entre unayotro,
seplantea lacuestión decuáles handeserlascaracterísticas delamedida desalvaguardia aplicable.
a) ¿Qué tipodemedida debería aplicarse? ¿Podría recurrirse como medida de
salvaguardia aimpuestos, restricciones cambiarias yotraslimitaciones cuantitativas?
Lasrestricciones cambiarias ylaslimitaciones delosmovimientos decapital podrían
serunmedio operativo devigilar laimportación deservicios junto conunalimitación
cuantitativa, quepodría comprender uncontingente cerodurante unperíodo limitado.
Ahora bien, también entalcasolaaplicación desalvaguardias urgentes tiene que
atenerse alajurisdicción delFMIsobre restricciones cambiarias.
También mediante reglamentos técnicos sepuede controlar elsuministro deunservicio
enlamedida enqueseregule elsector deservicios. Porejemplo, sepodría otorgar
únicamenteunalicenciaparcialquepermitieseejerceralgunasdelasdiversasactividades
deservicios delsector.
b) ¿Qué influencia tendrían losdiferentes modos desuministro enlanaturaleza delas
medidas utilizadas?
Elsuministrodeserviciostransfronterizosepodríasuspendertemporalmente.Encuanto
almodo 2,cabría pensar enlaconveniencia deprohibir laexpatriación de
capital/depósitos dedinero alextranjero. Enlapráctica, sepodría aplicar unamedida
desalvaguardia alosnuevos operadores enelmarco delosmodos 3y4.
c) ¿Podría haber circunstancias enlasquelaaplicación deunamedida desalvaguardia
conrespecto aunmodo desuministro diera lugar, almismo tiempo, aunademanda
deaplicación demedidas comparables enrelación conotros modos desuministro?
Pararegular elsuministro deservicios aunmercado, afindeajustar elpropio, puede
sermenester adoptar unamedida desalvaguardia respecto detodos losmodos de
suministro almismo tiempo, obienúnicamente enelmarco deunmodo desuministroS/WPGR/W/15/Add.4
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determinado, según elsector dequesetrate. Aplicar unamedida desalvaguardia
únicamente enunodelosmodos desuministro puede darlugar aelusión y,por
consiguiente, aqueseponga enentredicho laeficacia deunacláusula desalvaguardia.
Estapreguntaplanteaasimismolacuestióndelaadopcióndeunamedidadesalvaguardia
respecto deunmodo desuministro apropósito delcualnosehayan asumido
compromisos enelsector.
d) ¿Deberían aplicarse, cualesquiera quefueran lascircunstancias, lasmedidas de
salvaguardia deforma nodiscriminatoria?
Sí,porque lassalvaguardias notienen porobjeto contrarrestar losefectos negativos
delcomercio desleal, sinodaralarama deproducción nacional tiempo paraajustarse
aunentorno competitivo quehacambiado oimprevisto.
e) ¿Sería posible queunmiembro adoptara rápidamente unamedida desalvaguardia?
¿Sería posible aplicar enlaesfera delosservicios elconcepto de"circunstancias
críticas" establecido enelAcuerdo sobre Salvaguardias?
Encuanto alaposibilidad deadoptar medidas desalvaguardia provisionales en
circunstancias críticas aligualquerespecto delosproductos, ¿porquéno?Puede ser
preciso parahacer frente aproblemas ocasionados porlapolítica detipodecambio
yquepueden influir enelsuministro devarios sectores ymediante losdistintos modos
desuministro.
Sisepermite adoptar medidas provisionales, únicamente deberían seradmisibles en
condiciones estrictas equivalentes alasfijadas enelartículo 6delAcuerdo sobre
Salvaguardias, como basarse enpruebas claras dequeelaumento delasimportaciones
hacausado undañograve yserdebreve duración. Además, lamodalidad delamedida
debería serreversible.
f) ¿Cuál debería serladuración decualquier medida desalvaguardia adoptada?
Unperíodo máximo dedos/tres años, conunexamen previsto después delprimer año
yconvistas alarevocación delamedida oaunaumento delritmo deliberalización,
yconlaposibilidad deunaúnica prórroga deunsoloaño.
g) ¿Seestablecería unbaremo decreciente paralasmedidas desalvaguardia durante
superíodo deaplicación?
Sí.
h) ¿Estaría obligado elmiembro queadoptara unamedida desalvaguardia aadoptar
también medidas dereajuste?
Sí.
i) ¿Iríalaaplicacióndemedidasdesalvaguardiaacompañadadeajustescompensatorios
enlaLista delmiembro quehubiera adoptado lamedida?
Endeterminadas condiciones, existen ajustes compensatorios paralosproductos tras
unperíodo dadodeaplicación delasmedidas desalvaguardia. Sepodría considerar
laconveniencia deestablecer unsistema similar alfijado enelartículo 8delAcuerdo
sobre Salvaguardias.