ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/WGTCP/W/153
13 de marzo de 2001
(01-1208)
Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre
Comercio y Política de Competencia
COMUNICACIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS
A continuación figura el texto definitivo de una comunicación recibida de la Misión
Permanente de los Estados Unidos, que se distribuyó como anticipo editorial en la reunión del Grupode Trabajo celebrada los días 2 y 3 de octubre de 2000.
_______________
Papel de la promoción de la competencia
En el documento que presentamos a este Grupo de Trabajo en su última reunión, examinamos
las formas en que los Miembros pueden crear una "cultura de la competencia".1  Subrayamos en él
que la aceptación de los principios de las políticas de competencia como elemento básico de unapolítica económica nacional exige que la sociedad comprenda y apoye el valioso papel de la
competencia en una economía de mercado.  Un importante método para facilitar el proceso de
creación y mantenimiento de una cultura de la competencia es la promoción de la competencia.
2
La promoción proporciona un método para foment ar la sustitución de restricciones estatales
injustificadas de la competencia por leyes y políticas que la favorecen.  La promoción constituye un
complemento importante de la aplicación directa de las leyes antitrust.  En algunas circunstancias, lainclusión de principios racionales de política de competencia en la legislación y reglamentación puede
ser de mayor eficacia en las economías en desarrollo y en transición que las medidas coercitivas de
observancia.  Una importante razón por la cual el desmantelamiento de las barreras estatales
injustificadas a la competencia constituye un elemento crítico de la política de competencia es que
estos impedimentos suelen durar más que los creados por actos puramente privados.
La forma y el objetivo central de la promoción de la competencia pueden variar según el
sistema jurídico y las circunstancias económicas de cada país.  En la parte I del presente documento se
examinan los programas de los organismos federales antitrust de los Estados Unidos para la
promoción de la competencia.
3  En la parte II consideramos los posibles papeles que puede
desempeñar la promoción de la competencia en los países de economías en desarrollo y en transición,
y ofrecemos algunas sugerencias prácticas para la aplicación.
                                                     
1 WT/WGTCP/W/142 (9 de junio de 2000).
2 Véase la comunicación del Canadá sobre La Importancia de la Promoción de la Política de
Competencia , WT/WGTCP/W/146 (junio de 2000), en la que se examinan los beneficios de la promoción y se
presenta un caso concreto sacado de la experien cia de la industria de las telecomunicaciones.
3 La comunicación de los Estados Unidos a este Grupo de Trabajo sobre las Repercusiones de las
Prácticas Normativas, los Monopolios de Estado y los Der echos Exclusivos sobre la Competencia y el Comercio
Internacional WT/WGTCP/W/83 (27 de julio de 1998) contiene un examen más breve de estos programas.WT/WGTCP/W/153
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1. Función de promoción de los organismos antitrust de los Estados Unidos
Sinopsis de las actividades de promoción
Los intereses del consumidor no siempre están plenamente representados en los órganos
legislativos y reguladores.  Como resultado de ello, a veces se proponen o se aprueban leyes yreglamentos que pueden lesionar los intereses del consumidor al imponer diversos tipos de
restricciones inapropiadas a la competencia.  El objetivo de los programas de promoción de la
competencia de los organismos antitrust de los Estados Unidos –la Comisión Federal de Comercio y
la División Antitrust del Departamento de Justicia (conocidas, colectivamente, como los "organismos
antitrust")– es representar los intereses del consumidor impidiendo la adopción de restricciones que
puedan reducir la competencia y el bienestar del consumidor.  De este modo, los objetivos declarados
del programa de promoción del Departamento de Justicia son los siguientes:  eliminar los reglamentosexistentes que sean innecesarios o demasiado costosos;  desalentar nuevos reglamentos superfluos;
reducir al mínimo las distorsiones de la competencia en los casos en que se necesitan reglamentos
alentando el empleo de los métodos de regulación menos anticompetitivos;  y velar por que la
reglamentación esté encaminada a conseguir objetivos legítimos.
4  Los objetivos del programa de
promoción de la Comisión Federal de Comercio, similares pero expresados en términos más generales(y que abarcan también la misión de protección del consumidor), son la prevención o reducción de los
daños al consumidor y la competencia que puedan causar las actividades oficiales que entorpezcan el
funcionamiento adecuado del mercado, y asesorar a los órganos oficiales y a los órganos autónomos
de regulación competentes respecto de los efectos potenciales, tanto positivos como negativos, de
leyes, reglamentos, guías o códigos industriales propuestos.  Aun cuando no se acepten lasrecomendaciones concretas de los organismos antitrust, las actividades de promoción son valiosas en
un contexto más amplio porque permiten a los organismos compartir los servicios de sus expertos con
los reguladores y legisladores
5 y señalar a su atención y a la del público los costos potenciales al
consumidor de las leyes y reglamentos propuestos.
Una importante esfera en que los organismos antitrust han realizado actividades de promoción
de la competencia es la de los procedimientos oficiales de tarificación, en aquellos casos en que cabía
pensar que el procedimiento podía causar un da ño innecesario al consumidor sin beneficios
compensatorios.  Los organismos antitrust también han aducido argumentos y presentado análisis
contra las limitaciones al ingreso en el mercado en casos en que era viable la competencia.  El
Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio han instado a que se dé acceso a
servicios monopolísticos o esenciales a rivales potenciales, mediante el pago de una compensaciónrazonable, en aquellos casos en que el acceso sea necesario para promover nuevos ingresos en el
mercado contra empresas que han mantenido posiciones monopolísticas en virtud de los sistemas
anteriores de regulación.  Los organismos antitrust también se han manifestado en contra de la
aprobación de reglamentos de restricción de la producción que puedan perjudicar al consumidor sin
acarrear beneficios económicos compensatorios.
                                                     
4 Departamento de Justicia de los Estados Unidos, Antitrust Manual, Cap.  V, página 1 (febrero
de 1998).
5 Véase el Report of the American Bar Association Section of Antitrust Law Special Committee to
Study the Role of the Federal Trade Commission, 58 ANTITRUST L J 43, 94-95 (1989) ("ABA Report"), quemide el éxito del programa de promoción de la Comisión  Federal de Comercio basándose en la concordancia de
las decisiones de los reguladores con las recomendaciones  de la Comisión y la presentación de información por
funcionarios de la Comisión que hasta ese momento no había sido comprendida claramente por los encargados
de adoptar decisiones o presentada con tanto de talle por otros participantes en las actuaciones.WT/WGTCP/W/153
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Las actividades de promoción ante las autoridades nacionales suelen ser las que tienen
repercusiones más profundas.  A continuación se mencionan algunos ejemplos de promoción de la
competencia por organismos antitrust ante el Congreso de los Estados Unidos:
- Durante las audiencias del Congreso sobre la revisión de la Ley de Comunicaciones,
al promediar la década de 1990, el Departamento de Justicia sostuvo que los
abastecedores monopolísticos de servicios telefónicos locales debían hacer frente a
competencia local efectiva antes de permitírseles ofrecer servicios de larga distancia y
que la ley que permitía a la Comisión Federal de Comunicaciones conceder
inmunidad a las fusiones de las compañías telefónicas locales respecto de las leyes
antitrust debía ser derogada.  El Congreso adoptó estos cambios como parte de la Ley
de Telecomunicaciones de 1996.
- En 1998, el Presidente de la Comisión Federal de Comercio, Sr. Pitofsky, prestó
testimonio ante el Congreso en oposición a un proyecto de ley para crear una
excepción en las leyes antitrust a fin de permitir a los profesionales de la atención de
la salud que negociaran colectivamente con los planes de seguro médico loshonorarios y otras condiciones de la atención médica.  El Sr. Pitofsky describió los
costos para el consumidor y la competenci a de esta propuesta y afirmó que no había
ninguna necesidad de inmunidad puesto que las actividades de colaboración legítimas
ya estaban protegidas por las leyes antitrust.  El proyecto de ley no fue aprobado.
- En relación con el examen por el Congreso de la Ley de Abolición de la Comisión de
Comercio Interestatal, en 1995, el Departamento de Justicia prestó su apoyo a un
proyecto de ley para abolir la Comisión de Comercio Interestatal y sostuvo que en el
futuro las fusiones de compañías ferroviarias deberían examinarse con arreglo a las
mismas normas antitrust aplicables a otras ramas de actividad.  El Departamento deTransporte también prestó apoyo a esta posición, señalando que sus decisiones de
apartarse de las recomendaciones del Departamento de Justicia durante el período en
que el Departamento de Transporte había examinado las fusiones de compañías
aéreas habían sido objeto de una crítica generalizada.  La Comisión de Comercio
Interestatal fue eliminada pero en la nueva ley casi no se tuvo en cuenta la
recomendación respecto de las normas relativas a las fusiones.
- Los organismos federales emiten reglamentos para aplicar las leyes aprobadas por el
Congreso de los Estados Unidos.  Los esfuerzos de promoción del Departamento de
Justicia y de la Comisión Federal de Comercio han sido especialmente útiles en el
fomento de la competencia en las ramas de actividad que experimentan
reestructuración.  Ambos organismos han desempeñado un importante papel en latarea de ayudar a transformar industrias objeto de una estricta reglamentación, tales
como las telecomunicaciones, el transporte de superficie y aéreo y el comercio de
valores, en mercados regidos por la competencia en los cuales la fijación de los
precios y el ingreso en el mercado se basan en las fuerzas del mercado y no en
decisiones oficiales.  En aquellos casos en que han estado facultados para hacerlo, losorganismos han combinado a veces sus funciones de ejecución de la ley con
actividades de promoción para lograr sus objetivos.
- La Comisión Federal de Comercio y el Departamento de Justicia han compartido
estudios y análisis de sus expertos con organismos reguladores a fin de mejorar latransición de mercados regulados a mercados no regulados.  Así, por ejemplo,
en 1991 los expertos de la Comisión Federal de Comercio presentaron observaciones
a la Administración Federal de Aviación sobre ciertas revisiones propuestas de las
normas que regían la venta y transferencia de los "espacios" asignados a líneas aéreasWT/WGTCP/W/153
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–derechos de despegue y aterrizaje– en un aeropuerto de los Estados Unidos de gran
actividad.  El comentario de los expertos de la Comisión Federal de Comercio
contenía un análisis empírico detallado en el cual se demostraba que la asignación de
espacios siguiendo los métodos del mercado no llevaba a una conducta
anticompetitiva, es decir, una situación en que los principales poseedores de espacioacapararan dicho espacio para excluir a los competidores.  Así, pues, los expertos de
la Comisión Federal de Comercio llegaron a la conclusión de que no era preciso
asignar el espacio al mayor número posible de compañías aéreas.  La Administración
Federal de Aviación emitió en 1992 un reglamento definitivo, que estaba de acuerdo
con la posición de la Comisión Federal de Comercio, en el cual se citaba la
observación de los expertos de esa Comisión como base para la decisión adoptada.
Tanto la Comisión Federal de Comercio como el Departamento de Justicia han participado en
las actividades de la Comisión Federal Reguladora de la Energía para aplicar la ley de política
energética de 1992, que creó la oportunidad de competencia en la venta al por mayor de electricidad.
Los organismos antitrust presentaron extensas observaciones sobre ciertas propuestas de la Comisión
Reguladora, analizando los medios por los cuales podía fomentarse la competencia entre losgeneradores de energía mediante la transmisión de electricidad por líneas pertenecientes al monopolio
anterior.  En las observaciones se aducía que los remedios estructurales eran preferibles a las
soluciones de regulación de la actividad para salvaguardar el acceso no discriminatorio a la red de
transmisión y controlar las fuerzas del mercado en la generación de electricidad.  En sus actuaciones
de 1995 para abrir el acceso a los servicios de transmisión de electricidad al por mayor, la ComisiónReguladora no adoptó la sugerencia de los organismos de proceder a la "desconcentración
operacional" pero reconoció su utilidad potencial si no se conseguían los resultados deseados con
medidas menos estrictas.  Posteriormente la Comisión Reguladora adoptó, en esencia, el enfoque de
los organismos antitrust al aprobar los servicios de un explotador de sistemas independiente para
California y otras regiones de los Estados Unidos.  En fecha más reciente, la Comisión Reguladora haemprendido un examen de política sobre la cuestión genérica de establecer organizaciones regionales
de transmisión en todas las regiones de los Estados Unidos.  De este modo, si bien la recomendación
de los organismos antitrust no se siguió inicialmente, los principios y el enfoque que nosotros
propiciamos tuvieron, en definitiva, repercusiones demostrables.
Gracias a las actividades de promoción ante los organismos reguladores, la Comisión Federal
de Comercio y el Departamento de Justicia han alentado a los reguladores a que apliquen losprincipios de la competencia en la mayor medida posible.  Así, por ejemplo, propiciamos con éxito la
idea de que la Comisión Reguladora adoptara las directrices del Departamento de Justicia y de la
Comisión Federal de Comercio sobre las fusiones horizontales como marco analítico para la
realización de los análisis de competencia en los casos de fusión de las empresas de servicios públicos
en el sector de la electricidad.
6
Con arreglo al sistema federal de los Estados Unidos, los órganos de gobierno estatales y
locales tienen amplias atribuciones sobre la actividad comercial intraestatal.  La Suprema Corte de los
Estados Unidos ha sostenido que las medidas adoptadas por autoridades locales o estatales para
regular una industria pueden ser inmunes de responsabilidad federal antimonopolística si satisfacen
                                                     
6 Con arreglo al artículo 203 de la Ley Federal de Energía Eléctrica, la Comisión Reguladora examina
las fusiones de empresas de servicios públicos que se ocupan de la venta y transmisión interestatal de
electricidad con arreglo a una norma de interés público que incluye consideraciones antitrust pero que no se
limita a éstas.  Si bien los organismos antitrust tamb ién examinan las fusiones de las empresas de servicios
públicos, la Comisión Reguladora ha desempeñado el pa pel rector en tanto que los organismos antitrust han
tendido a asumir un papel de promoción en las actuaciones de dichos organismos.WT/WGTCP/W/153
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las normas jurídicas de la "doctrina de la acción estatal".7  En consecuencia, la promoción de la
competencia suele ser el mecanismo más eficaz para resolver el problema de las restricciones
impuestas a la competencia por las autoridades estatales y locales.  Puesto que éstas no cuentan
muchas veces con los recursos necesarios para evaluar cabalmente los posibles efectos de sus
decisiones sobre la competencia, frecuentemente se invita a los organismos federales antitrust a queformulen observaciones sobre propuestas legislativas o reglamentarias.
Así, por ejemplo, cuando una asamblea legislativa estatal propuso establecer una norma para
elevar el mínimo de estudios requeridos para la certificación de la licencia de contador público, los
expertos de la Comisión Federal de Comercio observaron que eso ocasionaría probablemente un
aumento de los costos y precios de ingreso en el mercado.  Los expertos de la Comisión sugirieron
asimismo que el estado del caso considerase si el nuevo requisito era realmente necesario paraasegurar la calidad de los servicios y también si los consumidores podían ejercitar sus propias
opciones en cuanto al nivel de calidad que necesitaban y que estaban dispuestos a pagar.  Las
restricciones reglamentarias del ingreso fueron también objeto de observaciones en la oposición
conjunta del Departamento de Justicia y de la Comisión Federal de Comercio a una propuesta de
determinado estado de impedir que personas sin el título de abogado pudieran ocuparse del cierre detransacciones inmobiliarias y de operaciones de refinanciación.
Aparte las cuestiones relacionadas con el ingreso en el mercado, las actividades de promoción
de los organismos antitrust ante las autoridades estatales han estado dirigidas a las restricciones
reglamentarias de la competencia como, por ejemplo, las reglamentaciones de precios y tarifas queafectan el mercado de distribución de bebidas alcohólicas, las limitaciones a las relaciones
comerciales entre optometristas y no profesionales, los límites impuestos al número de pilotos
marinos prácticos en determinada región y las restricciones de las renuncias a los daños causados por
choques de automóviles alquilados.
8  Nuestras actividades de defensa de la competencia han
constituido un importante catalizador para la desregulación de los mercados de los serviciosprofesionales y han estimulado la competencia de precios y calidad en servicios tan diversos como la
optometría, los servicios fúnebres y la atención médica.  La Comisión Federal de Comercio también
ha formulado numerosas observaciones a comisiones estatales sobre los servicios públicos en cuanto a
cuestiones de competencia relacionadas con la desregulación del sector del suministro de energía
eléctrica.
9
Fundamento de las actividades de promoción
Aunque las leyes antitrust de los Estados Unidos, a diferencia de las leyes antitrust de algunos
Miembros, no contienen autorización concreta de las actividades de defensa de la competencia, existe
toda una variedad de bases jurídicas para dichas actividades.  La participación de la Comisión Federal
de Comercio y del Departamento de Justicia en determinados procedimientos de regulación desectores concretos de la industria está autorizada cuando el organismo regulador investiga conductas
que podrían violar ciertas disposiciones de las leyes federales antitrust.  Existen además diversas leyes
                                                     
7 FTC [Comisión Federal de Comercio] v.  Ticor Title Insurance Co., 504 US 621 (1991);  Parker v.
Brown, 317 US 341 (1943).
8 Se encontrará una lista completa de las intervenciones de la Comisión Federal de Comercio
desde 1994, con los textos correspondientes, en la página de presentación de la Comisión enwww.ftc.gov/be/advofile.htm.  Las intervenciones del Departamento de Justicia se encontrarán en el sitio en la
Red del Departamento, www.doj.gov/atr/public/comments .
9 Las opiniones de los expertos de la Comisión Federal de Comercio sobre cuestiones de desregulación
de la electricidad figuran en FTC Staff Report:  Competition and Consumer Protection Perspectives on Electric
Power Regulatory Reform, www.ftc.gov/be/v000009.htm (21 de julio de 2000).WT/WGTCP/W/153
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que autorizan al Departamento de Justicia y a la Comisión Federal de Comercio a proporcionar
asesoramiento a los organismos reguladores sobre cuestiones de competencia planteadas por
actividades que deben ser aprobadas por el organismo regulador.  Aun en los casos en que las leyes de
regulación no autorizan explícitamente dicha participación, los procedimientos de los órganos
reguladores suelen permitir la intervención de la Comisión o del Departamento para que puedanformular sus opiniones sobre cuestiones de competencia.
Además, el artículo 6 de la Ley de la Comisión Federal de Comercio otorga autoridad general
a la Comisión para reunir información, preparar informes y dar a publicidad sus conclusiones en la
forma más adecuada para la información del público y su utilización por éste.
10  Se ha interpretado
esta disposición en el sentido de que permite que la Comisión formule observaciones y asesore a los
órganos legislativos y reguladores estatales y federales en cuestiones de política de competencia yprotección del consumidor.
Fuera de los fundamentos jurídicos hay fundamentos de otra índole que justifican la
promoción.  Muchas veces se invita a ambos organismos, sea específicamente o mediante un aviso al
público, a presentar a los legisladores y reguladores federales y estatales sus opiniones sobrecuestiones de competencia planteadas por proyectos de ley o de reglamentación.  En los
Estados Unidos, la defensa de la competencia en cuestiones legislativas nacionales se basa en la
práctica del Congreso de solicitar las opiniones del Poder Ejecutivo, del cual forma parte el
Departamento de Justicia, así como de otros elementos de la Administración respecto de cuestiones
relacionadas con su experiencia y conocimientos especializados.  Además, la Comisión y elDepartamento participan como miembros en grupos de trabajo o comités interinstitucionales
encargados de formular la política de la Administración sobre muchas cuestiones económicas.  Así,
por ejemplo, los dos organismos han participado en el grupo de trabajo interinstitucional sobre el
sector de la electricidad.
Formas y modalidades de la promoción de la competencia
El alcance de las actividades de los órganos federales antitrust de promoción de la
competencia guarda relación con los parámetros de las atribuciones de esos organismos para hacer
cumplir la ley.  De este modo, se recurre con preferencia a las actividades de promoción y no a las de
observancia coercitiva de la ley sobre todo en las esferas en que los organismos carecen de
jurisdicción para hacer cumplir la ley, por ejemplo, porque la conducta determinada está protegida porinmunidad antitrust.
La promoción puede ser oficial u oficiosa;  la elección depende en gran medida de las
circunstancias institucionales particulares.  Las actividades oficiales de promoción de la competencia
por los organismos antitrust han asumido varias formas.  Hemos proporcionado al Congreso de los
Estados Unidos testimonio escrito y oral sobre cuestiones de competencia planteadas por
determinados proyectos de ley.  En la mayoría de los procedimientos reguladores, nuestra
participación consiste en la presentación de escritos, complementados a veces por el testimonio de
expertos.  Algunos de estos documentos consisten en estudios empíricos internos realizados para su
examen en las deliberaciones de los organismos antitrust, por ejemplo, estudios realizados poreconomistas de los organismos antitrust sobre los efectos de la reglamentación de precios máximos de
las tarifas telefónicas y el análisis ya mencionado de los efectos del mercado en la distribución de los
derechos de despegue y aterrizaje.  En el caso de las asambleas legislativas estatales y de los
organismos estatales y locales, las actividades de promoción típicamente asumen la forma de una
carta y, ocasionalmente, testimonio en audiencias públicas.  Desde la década de 1970, los organismos
                                                     
10 15 U.S.C.Sec.46.WT/WGTCP/W/153
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antitrust han presentado más de 2.000 observaciones u otros documentos oficiales en procedimientos
de regulación.
Las actividades oficiosas de promoción también pueden adoptar diversas formas.  Los
expertos de la Comisión Federal de Comercio y del Departamento de Justicia suelen prestarasesoramiento oficioso a los legisladores o su personal sobre cuestiones planteadas ante el Congreso.
En el caso de algunos organismos reguladores, hay antecedentes de consultas e intercambios entre
funcionarios así como de intercambio de ideas entre funcionarios con cargos políticos.  Es muy
probable que estos tipos de intercambio hayan contribuido de manera considerable a las iniciativas de
desregulación en varios sectores.  Nuestra experiencia nos dice que las actividades oficiales de
promoción suelen ser más eficaces cuando van complementadas por consultas oficiosas entre los
organismos antitrust y los reguladores.  Por lo menos un organismo regulador, la Comisión Federal deComunicaciones, ha puesto en práctica normas que permiten las comunicaciones confidenciales ex
parte  entre sus funcionarios y los de otros organismos.  A veces se ha adscrito a funcionarios de la
Comisión Federal de Comercio y del Departamento de Justicia a otros organismos federales para
ayudarles a ocuparse de cuestiones de competencia;  por ejemplo, se ha adscrito a economistas y
abogados de esos organismos a la Comisión Federal de Regulación de la Energía, la Comisión deComercio Interestatal, la Comisión Marítima Federal y la Comisión Federal de Comunicaciones para
prestarles asistencia en sus actividades de desregulación.  También han participado en grupos de
trabajo o comités del Poder Ejecutivo.  Además, los funcionarios del Departamento de Justicia y de la
Comisión Federal de Comercio suelen participar en actividades oficiosas de promoción de la
competencia pronunciando discursos ante grupos de industriales y consumidores y participando endebates de mesa redonda sobre cuestiones de competencia y de regulación, lo cual puede constituir un
importante mecanismo para ayudar a inculcar la cultura de la competencia y promover los beneficios
de las políticas favorables a la competencia.
Las actividades del Departamento de Justicia y de la Comisión Federal de Comercio de
fomento de la competencia tienen su fundamento en argumentos basados en los principios de la
competencia extraídos del derecho y de la economía y, en los casos en que existe, en información
empírica apropiada que permita señalar a la atención de los encargados de adoptar decisiones las
ventajas potenciales del enfoque competitivo.  Sin embargo, hay algunos sectores en que las
actividades de promoción deben realizarse prestando especial atención a preocupaciones de política
distintas de las antitrust, como, por ejemplo, las consideraciones de protección de la salud, del medio
ambiente y de la seguridad personal.  Aunque conscientes de estas preocupaciones, los organismosantitrust se ocupan exclusivamente de las repercusiones económicas y recomiendan distintas
posibilidades basadas en el mercado;  no adoptan ninguna posición ni participan en ningún debate
sobre la prioridad ni el peso que ha de darse a otras consideraciones de política.
Recursos necesarios y su efecto en las actividades de promoción
Al igual que los organismos antitrust de otros países, el Departamento de Justicia y la
Comisión Federal de Comercio tienen que evaluar constantemente la mejor forma de utilizar sus
recursos limitados.  Con el transcurso del tiempo cambian las prioridades en materia de competencia y
así es preciso a veces destinar más recursos a la ejecución de la ley contra restricciones privadas que alas actividades de promoción.  En efecto, en años recientes el número sin precedentes de fusiones
notificadas para su examen y aprobación han consumido proporciones crecientes de los presupuestos
de los organismos.
Los recursos limitados hacen que los organismos antitrust tengan que elegir entre diversas
oportunidades de promoción.  Al adoptar estas decisiones, evaluamos la importancia de los efectos
potenciales de leyes, normas o reglamentos en el consumidor, nuestra capacidad de aportar
recomendaciones y análisis útiles y la probabilidad de que nuestra intervención sea eficaz.  En
muchos casos nuestra capacidad para formular observaciones se basa en conocimientos concretos queWT/WGTCP/W/153
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han ido acumulando nuestros funcionarios a través de actividades de investigación o de ejecución de
la ley en los mismos sectores de la industria o en sectores conexos.  En otros casos, es posible que
lleguemos a la conclusión de que nuestra capacidad de aportar un punto de vista único en su género
-las repercusiones en la competencia y en el consumidor– a un procedimiento determinado basta para
justificar nuestra actividad de promoción.  Otras veces podemos decidir, después de considerar todoslos factores del caso, incluidos la probabilidad de éxito y el costo de la participación, no intervenir en
un problema determinado.
Los conocimientos especializados en mercados regulados son esenciales para la mayoría de
nuestras intervenciones.  Abogados y economistas con experiencia en la ejecución de la ley y la
investigación, o de otra índole, en el sector pertinente de la industria son responsables, en gran
medida, de la evaluación de los problemas y de la preparación de los informes.  También esimportante para desarrollar y mantener los conocimientos especializados de nuestro personal
establecer una relación de estrecha colaboración con el personal de los diversos organismos
reguladores.
Es difícil determinar con precisión el costo de los programas de promoción de los organismos.
En la Comisión Federal de Comercio, el programa está coordinado por un funcionario.  El programa
del Departamento de Justicia está supervisado por un Subsecretario Adjunto de Justicia ( Deputy
Assistant Attorney General ).  La Comisión Federal de Comercio estima que el programa de
promoción consume actualmente un 1 por ciento de su presupuesto, cifra que se compara con un 2 por
ciento a 5 por ciento a finales de la década de 1980, cuando las intervenciones oficiales ascendían, portérmino medio, a 30 por año
11, es decir, el doble aproximadamente del número de intervenciones en
años recientes.  Esta disminución no se debe exclusivamente al carácter limitado de los recursos sino
también al éxito del programa en años anteriores en la tarea de determinar las restricciones más obvias
y generalizadas de la competencia.12  Estas cifras guardan relación exclusivamente con las
intervenciones oficiales, de manera que no recogen la medición aún más difícil de los costos y lafrecuencia de las actividades oficiosas.  Sin embargo, nuestra experiencia sugiere que es posible
ejecutar programas eficaces de promoción con fondos modestos, siempre que se sigan criterios de
selección y prioridades apropiados.  Además, a medida que un órgano de promoción de la
competencia va adquiriendo experiencia en determinados sectores, hacen falta menos recursos para
atender los problemas planteados en intervenciones subsiguientes.
2. Papel de la promoción de la competencia en los países de economía en desarrollo y en
transición
La promoción de la competencia puede ser de especial importancia en los países que han
emprendido la reforma de su política económica global.  En muchas economías que pasan por las
etapas iniciales de la transición de un sistema bajo control del Estado a otro basado en el mercado, las
posibilidades de adopción de medidas de ejecución de la ley en defensa de la competencia sonlimitadas porque las leyes antitrust pueden concentrarse en las restricciones privadas de la
competencia.  Y, lo que es más importante, el centro primario de atención de la actividad estatal
puede ser la reforma económica orientada hacia el mercado, lo cual exige la eliminación de
intervenciones estatales inadecuadas en el mercado y la adopción de leyes y políticas económicas que
faciliten el florecimiento de una economía de mercado.
Merced a la promoción de la competencia, el organismo de defensa de la competencia puede
ejercer influencia en la formulación de políticas públicas individualizando y combatiendo los
                                                     
11 Véase ABA Report , supra,  nota 5, página 95.
12 Ibid,  páginas 94 y 95.WT/WGTCP/W/153
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impedimentos impuestos por los poderes públicos a la rivalidad en el mercado y recomendando otras
soluciones para los problemas de política económica a fin de promover la competencia, la eficiencia
económica y el bienestar del consumidor.  Sin emba rgo, las expectativas deben guardar relación con
la realidad.  La promoción de la competencia tropieza con grandes obstáculos especialmente en los
países en que el órgano encargado de defender la competencia es relativamente nuevo y donde no hayconciencia, dentro o fuera del sector público, de có mo puede la competencia proteger al consumidor.
13
A juzgar por la experiencia de la promoción en los Estados Unidos y en las economías en
transición14, los funcionarios de los organismos antitrust pueden desempeñar un importante papel en
el proceso de reforma económica, sobre todo en los sectores de liberalización del comercio,
reglamentación económica, ayuda estatal y desmonopolización y privatización de las empresas
estatales.15  La liberalización del comercio –reducción de las restricciones de la importación, controles
de la inversión y requisitos de contenido o producción nacionales– constituye un elemento importante
del desarrollo de mercados competitivos.  Pero la liberalización ha dado lugar a controversias.  Así,
por ejemplo, los productores nacionales, incluidas las empresas de propiedad del Estado, a veces
ejercen presión sobre las autoridades para que no liberalicen las barreras al comercio que protegen su
posición en el mercado y los aísla de la nueva competencia, que suele ser más eficiente.  Losfuncionarios encargados de las políticas antitrust en algunas economías en transición han luchado
contra la protección del comercio, y a veces ha sido la suya la única voz de oposición que se ha hecho
oír.  Frente a argumentos económicos y sociales en favor del mantenimiento de barreras al comercio,
los órganos de promoción de la competencia han tendido a centrar su oposición más firme en las
medidas proteccionistas que no están vinculadas a programas pasajeros de reestructuración.
16  L a
función del organismo antitrust en esta esfera consiste en asegurarse de que los encargados de
formular políticas estén informados de los beneficios de la liberalización del comercio para la
competencia y el bienestar del consumidor.
Es posible que el papel de promoción de los nuevos organismos antitrust parezca diferir en
alcance del de sus contrapartidas en las economías desarrolladas pero su misión es esencialmente la
misma:  promover la competencia en los mercados regulados y la aplicación de los principios de la
libre competencia en la mayor medida posible en las nuevas reglamentaciones.  La promoción en las
                                                     
13 Véase, por ejemplo, A.  Fornalczyk, Competition Policy During Transformation of a Centrally
Planned Economy , ANNUAL PROCEEDINGS OF THE FORDHAM CORPORATE LAW INSTITUTE,
página 394 (B.  Hawk ed., 1993);  OECD, COMPETITION LAW AND POLICY IN THE BALTICCOUNTRIES, página 16 (1999).
14 Véase, por ejemplo, A.  Fornalczyk, supra,  nota 13 ;  The World Bank y OECD, A FRAMEWORK
FOR THE DESIGN AND IMPLEMENTATION OF COMPETITION LAW AND POLICY ("OECDFRAMEWORK"), Cap.  6 (1999);  W. Kovacic, 
Getting Started:  Creating New Competition Institutions in
Transition Economies , 23 BROOK.  J.  INT'L L 403 (1997);  B. Slay y V. Capelik, Perilous beginnings:  the
establishment of antimonopoly and consumer protection programs in the Republic of Georgia , 43
ANTITRUST BULL.  15 (1998);  OECD, COMPETITION LAW AND POLICY IN THE BALTIC
COUNTRIES, supra,  nota 13.
15 La OCDE ha publicado recomendaciones de política sobre la reforma de los órganos reguladores en
virtud de las cuales se debe otorgar a las autoridades encargadas de la competencia atribuciones para promoverla reforma, además de herramientas de ejecución de la ley, sobre todo en los casos en que reglamentos
anticompetitivos amenazan frustrar la reforma económica.  OECD, THE OECD REPORT ON REGULATORY
REFORM - SUMMARY (junio de 1997).
16 Véase, por ejemplo, A. Fornalczyk, supra,  nota 13, página 393.  Hablando de su experiencia como ex
presidenta de la Oficina Polaca Antimonopolios, recuer da que "nos reservamos nuestra oposición más enérgica
para las propuestas de adoptar barreras al comercio que no estén vinculadas a un programa específico y a plazo
fijo de reestructuración de la industria y la dejen luego librada a la competencia en el mercado mundial.".WT/WGTCP/W/153
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economías en transición puede centrarse en las cuestiones de competencia planteadas por la
reestructuración de las industrias de infraestructura, la fijación de normas para la industria, los
requisitos estatales para la concesión de licencias, la reglamentación de los monopolios naturales y
determinados procedimientos de regulación.17
Los funcionarios encargados de la lucha contra los monopolios en las economías en transición
inicialmente pueden enfrentarse con problemas muy especiales cuando tratan de explicar los
beneficios de la competencia y los peligros del exceso de reglamentación.  Así, por ejemplo, puede
haber tendencias en los poderes públicos a regular en exceso la economía, por influencia de la época
de la planificación centralizada, y presión de grupos de interés acostumbrados a estar protegidos de la
competencia.  Puesto que esto suele ocurrir precisamente en las situaciones que presentan las mejores
posibilidades de beneficiarse de la reforma de los órganos reguladores, es importante en estos casoseducar a la gente, dentro y fuera del sector público, sobre los efectos perjudiciales que puede tener la
reglamentación económica innecesaria, incluso en sectores tales como el de las telecomunicaciones y
la energía, que antes se consideraban monopolios naturales, sobre el desarrollo económico y el interés
del consumidor al asfixiar la competencia.
La privatización de las empresas de propiedad del Estado constituye una alta prioridad de
toda reforma orientada hacia el mercado.  En la mayoría de los países de economía en desarrollo y en
transición hay un órgano encargado de llevar a cabo el proceso de privatización.  Las leyes de muchos
países prevén la participación oficial del organismo encargado de promover la competencia ya sea
interviniendo en los casos de privatización o en virtud de disposiciones de la ley de competenciarelativas a la regulación de las fusiones.  En otros países, el organismo de promoción de la
competencia sólo tiene facultades limitadas para intervenir directamente.  En las economías en
transición y en desarrollo, las empresas de propiedad del Estado pueden estar protegidas de las
rivalidades del mercado y beneficiarse de barreras estatales al ingreso en el mercado, subvenciones
estatales y regulación de los precios.
18  Frecuentemente es posible estructurar la privatización para
establecer empresas viables y competidoras en lugar de retener las estructuras de organización
existentes.  Los funcionarios encargados de promover la competencia en las economías en transición
pueden propiciar políticas de privatización que aumenten al máximo las oportunidades de
competencia tras la privatización19 y eviten transformar los monopolios del Estado en monopolios
privados.  Entre dichas políticas cabe mencionar la reducción de las barreras al ingreso en el mercado,
incluidas las barreras al comercio, la desinversión parcial o la reestructuración completa.  La tarea del
órgano de promoción de la competencia puede ser difícil dados los factores políticos que intervienenen el proceso de privatización, lo cual requerirá que el organismo convenza a los participantes y al
público de los beneficios de las políticas que propicia.  Sin embargo, los organismos de promoción de
la competencia suelen tener éxito en la consecución de estos objetivos.
20
La ayuda estatal puede perjudicar la competencia cuando ofrece ventajas discriminatorias a
las empresas ya establecidas con la finalidad de conseguir que las industrias nacionales sean más
competitivas en el mercado mundial o de protegerlas de empresas más eficientes que tratan de
ingresar en sus mercados.  En aquellos casos en que no se prohíbe dicha ayuda, como suele suceder de
                                                     
17 Véase, por ejemplo, OECD FRAMEWORK, supra,  nota 14, página 96.
18 Véase, por ejemplo, W. Kovacic y B. Slay, supra,  nota 14, página 38.
19 Cuando la privatización crea entidades compe titivas, el órgano encargado de combatir los
monopolios, en su función de ejecución de la ley, puede preservar dichos beneficios examinandocuidadosamente las fusiones propuestas para garant izar que no vuelvan a establecer monopolios previos.
20 Véase A.  Fornalczyk, supra,  nota 13, página 392.WT/WGTCP/W/153
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conformidad con las normas de la Unión Europea, la promoción de la competencia puede procurar
que se establezcan condiciones iguales para todos los participantes en el mercado.  Los organismos de
promoción de la competencia pueden informar a las autoridades y al público acerca de los beneficios
y desventajas de las medidas de ayuda estatal propuestas o existentes.  Por ejemplo, el organismo
puede demostrar que los efectos perjudiciales a largo plazo de la ayuda son más importantes que losbeneficios a corto plazo al retrasar los cambios estructurales necesarios para desarrollar un mercado
competitivo o conseguir que las empresas nacionales sean más viables.  El organismo también puede
sugerir medios más eficientes de atender las preocupaciones sociales o económicas que motivaron la
ayuda.
Es de importancia crítica la existencia de procedimientos administrativos y legislativos
transparentes para el establecimiento y mantenimiento de un programa eficaz de promoción de lacompetencia.  De este modo, si se quiere que un organismo de promoción de la competencia esté al
tanto de los efectos potencialmente negativos para la competencia de un proyecto de ley o de
reglamentación –requisito previo indispensable para que pueda expresar sus opiniones– es importante
que exista un procedimiento de derecho administrativo que lleve a la formulación de observaciones
públicas sobre la reglamentación propuesta.  El organismo debería disponer de tiempo suficiente parapreparar su posición y deben existir procedimientos equitativos con arreglo a los cuales hayan de
considerarse sus opiniones.  Existen determinados mecanismos de procedimiento que también
facilitan la promoción como, por ejemplo, las audiencias públicas sobre propuestas legislativas o
reglamentarias que otorgan el derecho a las personas interesadas a expresar sus opiniones.  Estos
derechos y procedimientos deben estar reforzados mediante sanciones contra el abuso burocrático delpoder.
21
La promoción de la competencia puede ser más eficaz cuando la función y atribuciones del
organismo encargado de ponerla en práctica han sido explícitamente definidas por ley.  Sin embargo,
la existencia de atribuciones oficiales puede no ser esencial si, como sucede en el sistema de losEstados Unidos, se deja suficiente margen a los encargados de combatir los monopolios para realizar
actividades importantes de promoción.  Las actividades oficiosas de promoción de la competencia
pueden ser de notable eficacia al fomentar el debate y proporcionar información sobre posibles
efectos adversos a la competencia y conseguir que se fomente la adopción de decisiones con
conocimiento de causa.  El desarrollo de relaciones mutuamente respetuosas, sin ánimo de
enfrentamiento, con los órganos públicos que formulan, aprueban o administran políticas económicas
puede constituir un medio poderoso de fomentar los principios de la competencia.  Incluso lapublicación de entrevistas con funcionarios de órganos antitrust que presentan la perspectiva del
consumidor puede constituir un medio eficaz de dar a conocer los argumentos contra reglamentos
potencialmente perjudiciales para la competencia.
22
Si bien la promoción de la competencia no exige, como lo demuestra la experiencia de los
Estados Unidos, una asignación considerable de recursos, es importante que el organismo de
promoción de la competencia cuente con especialistas o tenga acceso a especialistas externos en los
sectores técnicos distintos del de la política de competencia para garantizar que la posición del
organismo sea exacta y digna de crédito.23
                                                     
21 Véase A. Rodríquez y M.  Williams, The Effectiveness of Proposed Antitrust Programs for
Developing Countries , 19 N.C.  J.  INT'L.  L & COM.  REG.  209, 223 (1994).
22 C. Conrath y B. Freeman, A Response to "The Effectiveness of Proposed Antitrust Programs for
Developing Countries", 19 N.C.  J INT'L L & COM.  REG.  233, 245 (1994).
23 Véase, por ejemplo, OECD, COMPETITION LAW AND POLICY IN THE BALTIC COUNTRIES,
supra,  nota 14, páginas 45, 78.WT/WGTCP/W/153
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3. Conclusión
La promoción de la competencia puede desempeñ ar un importante papel en el fomento de la
política de competencia como parte integrante del marco económico de un Estado.  En el caso de las
economías en desarrollo y en transición, en particular, puede constituir una herramienta eficaz paralos programas de reforma orientada hacia el mercado encaminados a reducir al mínimo las
intervenciones estatales innecesarias en el mercado.
Si bien no existe un solo formato o marco jurídico preferido que garantice el éxito de la
promoción de la competencia, es esencial tener acceso a los servicios de expertos en esferas técnicas
distintas de la política de competencia, ya sea en el seno del organismo o fuera de él, en las
universidades u otras instituciones.  La promoción puede requerir abundantes recursos, pero unacuidadosa selección de las cuestiones respecto de las cuales se decida intervenir puede reducir al
mínimo esta posible limitación.  Dada la frecuente tendencia a suscitar controversias de los
procedimientos que justifican intervención, la forma más acertada de abordar la promoción de la
competencia es guiarse por objetivos realistas y adoptar una estrategia que no suscite enfrentamientos
y que informe a los encargados de adoptar decisiones sobre los principios de la competencia y laspreocupaciones conexas y sugiera otras posibilidades que sean menos restrictivas de la competencia y
atiendan mejor los intereses del consumidor.  Para ser eficaz, la promoción de la competencia exige
que los procedimientos administrativos sean transparentes y, sobre todo, que se anuncien a tiempo las
leyes y reglamentos propuestos y que haya un mecanismo eficaz de participación significativa de los
órganos de promoción de la competencia así como de otras partes interesadas.  Por último, lapromoción de la competencia debe estar respaldada  por los órganos de ejecución de la ley a medida
que el mercado privado va evolucionando a fin de preservar los beneficios de la privatización, la
desmonopolización y la reforma de los órganos reguladores.
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