ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCEWT/WGTCP/W/153
13 mars 2001
(01-1208)
Groupe de travail de l'interaction du commerce
et de la politique de la concurrenceOriginal:  anglais
COMMUNICATION DES ÉTATS-UNIS
Le texte ci-après est la version finale d'une communication que la Mission permanente des
États-Unis a fait parvenir au Secrétariat et qui avait fait l'objet d'une distribution préliminaire pour laréunion du Groupe de travail des 2 et 3 octobre 2000.
_______________
Le rôle de la promotion de la concurrence
Dans notre communication à la dernière réunion du Groupe de travail, nous avons traité des
différentes manières dont les Membres peuvent créer une "culture de la concurrence".1 Nous avons
souligné que l'acceptation des principes d'une politique de la concurrence comme élément essentiel dela politique économique nationale requiert que la société comprenne et soutienne le rôle important que
la concurrence joue dans une économie de marché.  Une méthode importante pour faciliter le
processus de création et de maintien d'une culture de la concurrence est la promotion de la
concurrence.
2
La promotion est une manière de favoriser le remplacement de restrictions gouvernementales
non justifiées à la concurrence par des lois et des politiques en faveur de celle-ci.  C'est uncomplément important de la mise en œuvre directe des lois antitrust.  Dans certaines situations, dans
les économies en développement et en transition, l'intégration de principes sains de politique de la
concurrence dans la législation et la réglementation peut être plus efficace que l'introduction de
mesures coercitives.  L'une des raisons importantes pour lesquelles l'élimination des obstacles
gouvernementaux injustifiés à la concurrence constitue un élément critique de la politique de laconcurrence est que ces obstacles sont généralement plus durables que ceux résultant de mesures
purement privées.
La forme et l'orientation de la promotion de la concurrence peuvent varier selon le système
juridique et la situation économique d'un pays.  Dans  la première partie de la présente communication,
il est question des programmes de promotion de la concurrence des agences fédérales antitrust des
États-Unis.
3  La deuxième partie traite des rôles possibles de la promotion de la concurrence dans les
                                                     
1 WT/WGTCP/W/142 (9 juin 2000).
2 Cf.  Communication du Canada, L'importance de la promotion de la politique de la concurrence,
WT/WGTCP/W/146 (juin 2000), qui traite des avantages de la promotion et fournit une étude de cas spécifique
tirée de son expérience dans l'industrie des télécommunications.
3 La communication des États-Unis au Groupe de travail concernant L'impact sur la concurrence et le
commerce international des pratiques réglementair es, des monopoles d'État  et des droits exclusifs
(WT/WGTCP/W/83 du 27 juillet 1998) contenait une description plus brève de ces programmes.WT/WGTCP/W/153
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économies en développement et en transition et de certaines suggestions pratiques pour sa mise en
œuvre.
1. Le rôle de promotion des agences antitrust des États-Unis
Aperçu général des efforts de promotion
Les intérêts des consommateurs ne sont pas toujours entièrement représentés dans les
enceintes législatives et réglementaires.  Il en résulte que les lois et réglementations proposées ou
adoptées  peuvent parfois être contraires aux intérêts des consommateurs du fait qu'elles imposent de
manière inappropriée divers types de restrictions à la concurrence.  L'objectif des programmes de
promotion de la concurrence des agences antitrust des États-Unis - la Commission fédérale du
commerce (FTC) et la Division antitrust du Ministère de la justice (MJ) (ci-après appelées
collectivement "agences antitrust") - est de représenter les intérêts des consommateurs en empêchantl'adoption de restrictions susceptibles de réduire la concurrence et le bien-être des consommateurs.
Ainsi, les buts affirmés du programme de promotion du MJ sont d'éliminer les réglementations
existantes qui sont superflues ou trop coûteuses;  de décourager les réglementations nouvelles
superflues;  de réduire au minimum les distorsions de la concurrence lorsqu'une réglementation est
nécessaire en encourageant l'utilisation des méthodes réglementaires qui restreignent le moins laconcurrence;  et de veiller à ce que la réglementation obéisse à des objectifs légitimes.
4  Les buts du
programme de promotion de la FTC, qui sont similaires mais rédigés en termes plus généraux (et
couvrent en outre sa mission de protection du consommateur), sont de prévenir ou réduire les
préjudices au consommateur et à la concurrence susceptibles d'être causés par des activités des
pouvoirs publics qui interfèrent avec le bon fonctionnement du marché et d'aviser les services publicsconcernés et les corps autorégulés des effets potentiels, positifs et négatifs, des projets de législation,
de réglementation ou de directives ou codes industriels.  Même lorsque les conseils spécifiques des
agences antitrust ne sont pas retenus, la promotion de la concurrence reste précieuse dans un contexte
plus large du fait qu'elle permet aux agences de faire bénéficier de leur expertise les régulateurs et
législateurs
5 et de porter à leur attention et à celle du public les coûts potentiels pour les
consommateurs des lois et réglementations proposées.
L'un des domaines importants dans lesquels les agences antitrust ont été actives en matière de
promotion de la concurrence est celui des procédures gouvernementales pour l'établissement des taux,
lorsqu'il est apparu que celles-ci pouvaient affecter inutilement le bien-être des consommateurs sans
leur apporter d'avantages en compensation.  Les agences antitrust ont par ailleurs présenté des
arguments et des analyses à l'encontre des limitations d'accès au marché lorsque la concurrence étaitpossible.  Le MJ et la FTC ont insisté pour que des concurrents potentiels aient accès à des services
monopolistiques ou essentiels, avec des rémunérations raisonnables, lorsque cet accès était nécessaire
pour promouvoir l'arrivée de nouvelles entreprises concurrentes de firmes qui avaient maintenu des
positions de monopole sous les systèmes réglementaires antérieurs.  Les agences antitrust ont
également argumenté contre l'approbation, dans le cadre de la réglementation, de restrictions à laproduction susceptibles de porter préjudice aux consommateurs sans produire en contrepartie
d'avantages économiques.
                                                     
4 Ministère de la justice des États-Unis, Antitrust Manual, V-1 (février 1998).
5 Cf.  Report of the American Bar Association Section of Antitrust Law Special Committee to Study the
Role of the Federal Trade Commission , 58 ANTITRUST L J 43, 94-95 (1989) ("Rapport ABA"), qui mesure le
succès du programme de promotion de la FTC d'après la régularité avec laquelle les décisions des régulateurss'alignent sur les recommandations de la FTC et la présentation d'informations par le personnel de la FTC quin'avaient pas été précédemment bien comprises des décideurs ou exposées de manière aussi détaillée pard'autres participants à la procédure.WT/WGTCP/W/153
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C'est généralement auprès des décideurs des pouvoirs publics au niveau national que la
promotion a le plus d'effet.  On trouvera ci-après  quelques exemples des efforts de promotion de la
concurrence des agences antitrust devant le Congrès des États-Unis:
- Au cours des audiences du Congrès du milieu des années 90 consacrées à la révision
de la loi sur les télécommunications, le MJ a soutenu que les fournisseurs de services
téléphoniques locaux en situation de monopole devaient être soumis à une
concurrence locale effective avant d'être autorisés à offrir des services téléphoniques à
grande distance et que la loi autorisant la Commission fédérale des
télécommunications (FCC) à accorder des dérogations aux lois antitrust pour les
fusions de compagnies de téléphone locales devait être abrogée.  Le Congrès a adoptéces modifications dans le cadre de la loi sur les télécommunications de 1996.
- En 1998, le Président de la FTC, M. Pitofsky, s'est opposé devant le Congrès à un
projet de législation visant à accorder aux professionnels de la santé une dérogation
aux lois antitrust pour leur permettre de négocier collectivement leurs tarifs et autresconditions avec les systèmes d'assurance médicale.  Il a décrit ce qu'il en coûterait aux
consommateurs et à la concurrence et l'inutilité d'une telle dérogation du fait que les
activités légitimes de collaboration sont déjà protégées dans le cadre des lois antitrust.
La législation proposée n'a pas été adoptée.
- En 1995, lors de l'examen par le Congrès de la loi sur l'abolition de la Commission du
commerce interétats, le MJ s'est déclaré en faveur de l'abolition de cette commission
et a soutenu qu'il fallait appliquer à l'examen des fusions futures de chemins de fer les
mêmes normes antitrust que pour les autres industries.  Le Ministère des transports a
également soutenu cette position, notant que le fait qu'il n'avait pas pris enconsidération les avis du MJ à l'époque où il examinait les fusions de compagnies
aériennes avait été largement critiqué.  La Commission du commerce interétats a été
abolie, mais la recommandation concernant les normes à appliquer en matière de
fusions n'a pas été incorporée pour l'essentiel dans la nouvelle législation.
- Les agences fédérales publient des règlements d'application des lois adoptées par le
Congrès des États-Unis.  Les efforts de promotion du MJ et de la FTC ont étéparticulièrement utiles pour promouvoir la concurrence dans les industries en cours de
restructuration.  Les deux agences ont joué un rôle important en aidant à transformer
des industries très réglementées, telles que les télécommunications, les transports
terrestres et aériens et la bourse, en marchés concurrentiels, dans lesquels
l'établissement des prix et l'admission sont fondés sur les forces du marché plutôt quesur des décisions des pouvoirs publics.  Lorsqu'elles en avaient le pouvoir légal, les
agences ont parfois combiné application de la loi et activités promotionnelles pour
atteindre leurs objectifs.
- La FTC et le MJ ont communiqué aux agences de réglementation des études et des
analyses faites par leur personnel pour améliorer le passage de marchés réglementés à
des marchés déréglementés.  Ainsi, en 1991, le personnel de la FTC a soumis un
commentaire à l'Administration fédérale  de l'aviation (FAA) sur les révisions
proposées des règles régissant l'achat et le transfert de créneaux de lignes aériennes,
c'est-à-dire de droits d'atterrissage et de décollage, dans un aéroport des États-Unis àdensité de trafic élevée.  Le commentaire du personnel de la FTC comportait une
analyse empirique détaillée démontrant que l'allocation des créneaux par les méthodes
du marché n'aboutissait pas à un comportement anticoncurrentiel, à savoir une
situation où des détenteurs importants de créneaux accumuleraient ces derniers pourWT/WGTCP/W/153
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exclure la concurrence.  De ce fait, le personnel de la FTC était parvenu à la
conclusion que les allocations de créneaux ne devaient pas nécessairement viser à en
accorder à autant de compagnies que possible.  La FAA a publié son règlement final
en 1992, lequel était conforme à la position de la FTC et citait le commentaire du
personnel de la FTC comme base de sa décision.
La FTC et le MJ ont également participé aux efforts de la Commission fédérale de
réglementation de l'énergie (FERC) pour la mise en œuvre de la loi sur la politique de l'énergie de
1992, qui a ouvert la voie à la concurrence pour la vente en gros d'électricité.  Les agences antitrust
ont fait des commentaires détaillés sur certaines propositions de la FERC, analysant les moyens par
lesquels la concurrence entre producteurs d'électricité pouvait être promue par le transport de l'énergie
sur les lignes de l'ancien détenteur du monopole.  Les commentaires ont également porté sur le faitque les remèdes structurels sont préférables aux solutions réglementaires pour assurer un accès non
discriminatoire aux réseaux de distribution et contrôler les forces du marché dans la production
d'électricité.  Dans sa procédure de 1995 sur l'accès ouvert aux services de distribution d'électricité, la
FERC n'a pas retenu la suggestion des agences de procéder à une "dissociation opérationnelle", mais a
reconnu son utilité potentielle si des mesures plus douces ne donnaient pas les résultats escomptés.Par la suite, la FERC a adopté pour l'essentiel l'approche des agences antitrust en approuvant un
opérateur indépendant pour la Californie et d'autres régions des États-Unis.  Plus récemment, elle a
entrepris un examen de sa politique sur la question générique de l'établissement d'organisations de
distribution régionales dans l'ensemble des États-Unis.  De ce fait, bien que la recommandation
initiale des agences antitrust n'ait pas été retenue, les principes et l'approche qu'elles défendaient ontfini par avoir un effet certain.
Par le biais de la promotion de la concurrence auprès des agences de réglementation, la FTC
et le MJ ont également encouragé les régulateurs à appliquer dans toute la mesure du possible les
principes de concurrence.  Par exemple, nous avons proposé avec succès que la FERC adopte lesdirectives du MJ et de la FTC en matière de fusion horizontale comme cadre pour l'analyse de la
concurrence dans les cas de fusions concernant le secteur de l'énergie électrique.
6
Dans le système fédéral américain, les autorités des États et les autorités locales disposent
d'un large pouvoir sur les activités commerciales entre États.  La Cour suprême des États-Unis a
statué qu'une mesure prise par une administration locale ou celle d'un État pour réguler une industrie
peut ne pas être soumise à la législation antitrust fédérale, si elle satisfait aux normes légales de la"doctrine de l'action de l'État".
7  De ce fait, la promotion de la concurrence est souvent le mécanisme
le plus efficace pour lever les restrictions à la concurrence imposées par les gouvernements des États
et les pouvoirs locaux.  Comme ceux-ci manquent s ouvent de ressources pour évaluer pleinement les
effets potentiels de leurs décisions en matière de concurrence, les agences fédérales antitrust sont
fréquemment invitées à faire des commentaires sur les propositions de loi ou de réglementation.
Ainsi, lorsque le corps législatif d'un État a proposé de relever le niveau minimum
d'instruction pour l'octroi de la licence d'expert comptable agréé, la FTC a commenté que cela aurait
probablement pour effet d'augmenter les coûts d'accès à la profession et les prix.  Elle a également
recommandé que l'État examine si cette nouvelle exigence était nécessaire pour assurer la qualité du
                                                     
6 En vertu de la section 203 de la loi fédérale sur l'énergie, la FERC examine les fusions de services
publics s'occupant de la vente et de la distribution de l'électricité entre États en appliquant une norme d'intérêt
public couvrant notamment, sans y être limitée, les co nsidérations antitrust.  Les agences antitrust examinent
également les fusions de services publics, mais la FERC a le rôle principal, les agences antitrust pouvantintervenir dans sa procédure pour promouvoir la concurrence.
7 FTC contre Ticor Title Insurance Co., 504 US 621 (1991);  Parker contre Brown, 317 US 341 (1943).WT/WGTCP/W/153
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service et aussi si les consommateurs sont en mesure de faire leur propre choix en ce qui concerne le
niveau de qualité dont ils ont besoin et pour lequel ils sont disposés à payer le prix.  Le MJ et la FTC
se sont opposés conjointement à des restrictions d'accès dans le cadre d'une réglementation à
l'occasion d'une proposition faite dans un État pour em pêcher les  personnes qui ne sont pas juristes de
s'occuper de la clôture de transactions foncières et d'opérations de refinancement foncier.
En dehors des questions d'accès, les interventions des agences antitrust devant les pouvoirs
publics des États ont porté sur des réglementations restreignant la concurrence, qui concernaient
notamment les prix et les taux applicables au marché de la distribution des boissons alcooliques, les
limitations aux relations commerciales entre oculistes et non spécialistes, les limites imposées au
nombre de pilotes maritimes dans une région et les restrictions aux exemptions de couverture accident
pour les locations d'automobiles.8  Nos interventions ont joué un rôle important de catalyseur pour la
déréglementation de marchés de services professionnels et ont stimulé la concurrence sur le plan des
prix et de la qualité dans des domaines tels que les lunettes, les pompes funèbres et les soins
médicaux.  La FTC a par ailleurs présenté aux comm issions d'État de nombreux commentaires sur les
services publics concernant les questions de concurrence dans le cadre de la déréglementation de
l'industrie de l'énergie électrique.9
Sources autorisant le rôle de promotion
Bien qu'à l'inverse des lois antitrust de certains Membres la législation antitrust américaine ne
contient aucune autorisation spécifique pour la promotion de la concurrence, il existe diversfondements légaux à ce type d'activités.  La participation de la FTC et du MJ à certains débats
réglementaires spécifiques à certaines industries est autorisée lorsque l'agence de réglementation
enquête sur un comportement susceptible de violer des dispositions des lois fédérales antitrust.  Par
ailleurs, divers statuts autorisent le MJ et la FTC à fournir des conseils aux agences réglementaires sur
les questions de concurrence soulevées par des activités qui doivent être approuvées par le régulateur.Même lorsque les statuts n'autorisent pas spécifiquement une telle participation, les procédures des
agences de réglementation permettent généralement à la FTC et au MJ d'intervenir pour présenter leur
avis sur les questions de concurrence.
En outre, le chapitre 6 de la loi sur la Commission fédérale du commerce donne d'une manière
générale autorité à la FTC pour recueillir des renseignements, écrire des rapports et publier ses
conclusions selon ce qui est le plus approprié pour l'information et l'usage du public.
10  Cette
disposition a été interprétée comme permettant à la FTC de fournir des commentaires et des conseils
aux organes législatifs et réglementaires au niveau des États et au niveau fédéral en matière de
politique de la concurrence et de protection des consommateurs.
Il existe aussi des fondements non statutaires à ce rôle de promotion.  Les deux agences sont
souvent invitées, soit nommément, soit par le truchement d'un avis public, à donner leur opinion aux
législateurs et régulateurs fédéraux et à ceux des États sur les questions de concurrence soulevées par
un projet de législation ou de réglementation.  La promotion de la concurrence dans les questions
                                                     
8 On trouvera la liste complète et les textes des interventions de la FTC depuis 1994 sur son site Web:
www.ftc.gov/be/advofile.htm .  Les interventions de promotion du MJ sont également accessibles sur son site
Web:  www.doj.gov/atr/public/comments .
9 Les avis du personnel de la FTC sur les questions de déréglementation de l'électricité sont contenus
dans FTC Staff Report:  Competition and Consumer Prot ection Perspectives on El ectric Power Regulatory
Reform , www.ftc.gov/be/v000009.htm  (21 juillet 2000).
10 15 U.S.C. Sec. 46.WT/WGTCP/W/153
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législatives nationales est fondée sur la pratique du Congrès des États-Unis de demander l'avis de
l'Exécutif américain, dont le MJ fait partie, et d'autres éléments du gouvernement sur les questions
relevant de leur expérience et de leur domaine de compétence.  En outre, la FTC et le MJ participent à
des groupes de travail ou des comités interagences chargés de formuler la politique du gouvernement
sur de nombreuses questions économiques.  Par exemple, les deux agences ont participé à un groupede travail interagences sur l'industrie de l'électricité.
Formes et modalités de la promotion de la concurrence
La portée des activités de promotion de la concurrence des agences fédérales antitrust est liée
à leur pouvoir de faire respecter la loi.  De ce fait, la promotion, plutôt que la coercition, est utilisée
principalement dans les domaines où les agences n'ont pas de pouvoir de faire respecter la loi, parexemple lorsque le comportement visé ne tombe pas sous le coup de la législation antitrust.
La promotion peut être officielle ou informelle, le choix dépendant en grande partie du cadre
institutionnel.  La promotion officielle de la concurrence par les agences antitrust a pris plusieurs
formes.  Nous avons fourni au Congrès des États-Unis des témoignages écrits et oraux sur lesquestions de concurrence soulevées par des projets de loi.  Dans la plupart des débats en matière de
réglementation, notre participation consiste en soumissions écrites, parfois complétées par des
témoignages d'experts.  Certaines de ces soumissions ont été des études empiriques internes effectuées
pour être examinées dans les délibérations des agences antitrust, par exemple des études effectuées
par des économistes des agences antitrust sur les effets de la réglementation des taxes téléphoniquesmaximales et l'analyse mentionnée plus haut des effets du marché des droits de décollage et
d'atterrissage.  Dans le cas des corps législatifs des États et des agences d'État ou locales, la promotion
de la concurrence prend généralement la forme d'une lettre et, parfois, d'un témoignage lors
d'audiences publiques.  Depuis les années 70, les agences antitrust ont présenté plus de
2 000 commentaires ou autres soumissions formelles dans des débats sur la réglementation.
La promotion informelle prend également plusieurs formes.  Les membres du personnel de la
FTC et du MJ conseillent souvent de manière informelle les législateurs ou leur personnel sur les
questions dont le Congrès est saisi.  Dans le cas de certaines agences de réglementation, il existe une
pratique de consultation et d'échange au niveau des personnels ainsi que de partage d'idées entre
fonctionnaires au niveau politique.  Il est probable que ces types d'échanges ont contribué de manière
importante aux initiatives de déréglementation dans plusieurs secteurs.  Selon notre expérience, lapromotion officielle est généralement plus efficace lorsqu'elle est complétée par des consultations
informelles entre agences antitrust et réglementaires.  Au moins une agence de réglementation, la
FCC, a mis en œuvre des règles qui permettent des communications officieuses entre son personnel et
d'autres agences.  De temps à autre, du personnel de la FTC et du MJ a été détaché auprès d'autres
agences gouvernementales pour les aider à traiter des questions de concurrence;  ainsi, deséconomistes et des juristes de ces agences ont été détachés auprès de la FERC, de l'ICC, de la
Commission fédérale maritime et de la FCC pour les aider dans leurs efforts de déréglementation.  Ils
ont également participé à des groupes de travail ou comités du pouvoir exécutif.  En outre, les
fonctionnaires du MJ et de la FTC font souvent de la promotion informelle de la concurrence
lorsqu'ils prennent la parole devant des groupes industriels et des groupes de consommateurs ouparticipent à des tables rondes sur les questions de concurrence et de réglementation;  cela peut
constituer un important mécanisme pour inculquer une culture de la concurrence et faire valoir les
avantages des politiques favorisant la concurrence.
La promotion de la concurrence par le MJ et la FTC repose sur des arguments fondés sur les
principes de concurrence tirés du droit et de l'économie et, le cas échéant, des preuves empiriques
appropriées visant à attirer l'attention des décideurs sur les avantages potentiels de l'approche
concurrentielle.  Il existe toutefois quelques secteurs dans lesquels la promotion de la concurrence doit
faire preuve d'une sensibilité particulière à des préoccupations politiques autres que la concurrenceWT/WGTCP/W/153
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elle-même, par exemple la santé, la protection de l'environnement et la sécurité.  Tout en
reconnaissant ces préoccupations, les agences antitrust ne traitent que des effets économiques et
recommandent des alternatives fondées sur le marché;  elles ne prennent pas position, ni ne s'engagent
dans aucun débat sur les priorités et l'importance relative d'autres considérations politiques.
Ressources nécessaires et leur influence sur les efforts de promotion
Comme les agences antitrust d'autres pays, le MJ et la FTC doivent continuellement évaluer la
manière d'utiliser au mieux leurs ressources limitées.  Au fil du temps, les priorités en matière de
concurrence changent: parfois, plus de ressources doivent être allouées pour faire respecter la loi face
à des restrictions privées que pour la promotion.  Ainsi, au cours des dernières années, le nombre
record de fusions notifiées pour examen et autorisation a consommé des proportions croissantes desbudgets des deux agences.
Du fait de la limitation de leurs ressources, les agences antitrust doivent choisir entre diverses
possibilités de promotion.  Pour prendre ces décisions, nous évaluons l'importance de l'impact
potentiel de la législation ou de la réglementation sur les consommateurs, notre aptitude à présenterdes avis et analyses utiles et la probabilité que notre effort de promotion sera suivi d'effet.  Souvent,
notre aptitude à présenter des commentaires est due à l'expertise particulière que nos personnels ont
accumulée en appliquant la loi ou en effectuant des recherches sur les mêmes industries ou des
industries connexes.  Parfois, nous pouvons être amenés à déterminer que notre aptitude à faire valoir
une perspective particulière - l'impact sur la concurrence et les consommateurs - dans le cadre dudébat est suffisante pour justifier notre effort de promotion.  Parfois, après avoir considéré certains
facteurs, dont la probabilité de succès et le coût de notre participation, nous pouvons décider de ne pas
entreprendre un effort particulier de promotion.
Une bonne connaissance des marchés réglementés est essentielle pour la plupart de nos efforts
de promotion.  Les juristes et les économistes de notre personnel, possédant une expérience en matière
d'application de la loi, de recherche ou autre dans l'industrie considérée, sont en grande partie
responsables de l'évaluation des questions et de la préparation de nos soumissions.  Les relations de
travail étroites avec le personnel des diverses agences de réglementation sont également importantes
pour développer et maintenir la compétence de nos personnels.
Il est difficile de déterminer avec précision le coût du programme de promotion des agences.
Au sein de la FTC, le programme est coordonné par une seule personne.  Le programme du MJ est
supervisé par un Deputy Assistant Attorney General (Vice-adjoint au Ministre).  La FTC estime que
le programme de promotion absorbe actuellement environ 1 pour cent de son budget, contre 2 à
5 pour cent à la fin des années 80, lorsque les promotions officielles étaient en moyenne de 30 par an
11
- soit environ le double du nombre des dernières années.  Cette diminution traduit non seulement la
limitation des ressources, mais aussi le succès du programme des années antérieures dans
l'identification des restrictions les plus évidentes et les plus générales à la concurrence.12  Ces chiffres
ne portent que sur les promotions officielles et ne tiennent donc pas compte des coûts et de la
fréquence des efforts informels qui sont encore plus  difficiles à mesurer.  Néanmoins, il ressort de
notre expérience que des  programmes de promotion efficaces peuvent être mis en œuvre avec descrédits modestes, pour autant que les critères de sélection et l'établissement des priorités soient
appropriés.  En outre, à mesure qu'une agence chargée de la concurrence acquiert de l'expérience dans
certains domaines, il lui faut moins de ressources pour traiter de ces questions ultérieurement.
                                                     
11 Voir ABA Report , supra n° 5, 95.
12 Id., 94-95.WT/WGTCP/W/153
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2. Le rôle de la promotion de la concurrence dans les économies en développement et en
transition
La promotion de la concurrence peut être particulièrement importante dans les pays en train
de réformer leur politique économique globale.  Dans de nombreuses économies qui en sont auxpremiers stades de la transition du contrôle d'État à un système fondé sur le marché, les possibilités
d'actions visant à l'application de la législation sur la concurrence sont limitées parce que la loi
antitrust peut se focaliser sur les restrictions privées à la concurrence.  Aspect plus important, l'effort
essentiel de l'activité gouvernementale peut être une réforme économique orientée sur le marché, qui
exige l'élimination des interventions publiques inappropriées et l'adoption de lois et de politiques
économiques permettant à une économie de marché de prospérer.
La promotion de la concurrence permet d'influencer la formulation des politiques publiques
en identifiant pour s'y opposer les obstacles imposés par les pouvoirs publics à la rivalité sur le
marché et en recommandant des solutions alternatives aux problèmes de politique économique afin de
promouvoir la concurrence, l'efficacité économique et le bien-être du consommateur.  Toutefois, les
attentes doivent être réalistes.  La promotion de la concurrence se trouve confrontée à des défisimportants en particulier dans les pays où l'agence chargée de la concurrence est relativement récente
et lorsque, à l'intérieur comme à l'extérieur du gouvernement, les gens comprennent mal comment la
concurrence peut protéger les consommateurs.
13
Sur la base de l'expérience en matière de promotion des États-Unis et de certaines économies
en transition14, les membres du personnel des agences antitrust peuvent jouer un rôle important dans le
processus de réforme économique, notamment dans les domaines de la libéralisation du commerce, de
la réglementation économique, des aides d'État et  de la démonopolisation et privatisation des
entreprises d'État.15  La libéralisation du commerce (réduction des restrictions aux importations, du
contrôle des investissements et des exigences en matière de production nationale ou de contenunational) constitue un élément important du développement de marchés concurrentiels.  Mais la
libéralisation a donné lieu à des controverses: les producteurs nationaux, y compris les entreprises
d'État, font quelquefois pression sur le gouverneme nt pour ne pas réduire les obstacles au commerce
qui protègent leur position sur le marché et les isolent d'une nouvelle concurrence qui peut souvent
être plus efficace.  Les fonctionnaires des agences antitrust de certaines économies en transition ont
lutté contre la protection du commerce, en étant quelquefois les seuls à s'y opposer.  Face aux
arguments économiques et sociaux en faveur de la mise en place d'obstacles au commerce, les
                                                     
13 Voir, par exemple, A. Fornalczyk, Competition Policy During Transformation of a Centrally
Planned Economy , ANNUAL PROCEEDINGS OF THE FORDHAM CORPORATE LAW INSTITUTE, 394
(B.  Hawk éd., 1993);  OCDE, COMPETITION LAW AND POLICY IN THE BALTIC COUNTRIES,16 (1999).
14 Voir, par exemple, A. Fornalczyk, supra n° 13;  Banque mondiale et OCDE, A FRAMEWORK FOR
THE DESIGN AND IMPLEMENTATION OF COMPETITION LAW AND POLICY ("OECD
FRAMEWORK"), Ch. 6 (1999);  W. Kovacic, Getting Started: Creating New Competition Institutions in
Transition Economies , 23 BROOK. J. INT'L L 403 (1997);  B. Slay and V. Capelik, Perilous beginnings: the
establishment of antimonopoly and consumer protection programs in the Republic of Georgia , 43 ANTITRUST
BULL. 15 (1998);  OCDE, COMPETITION LAW AND POLICY IN THE BALTIC COUNTRIES ,
supra n° 13.
15 L'OCDE a publié des recommandations en matière de réforme de la réglementation qui prévoient
notamment de donner aux autorités chargées de la concurrence le pouvoir de promouvoir la réforme, en plus desoutils de mise en œuvre dont elles disposent, notamment lorsque des réglementations anticoncurrentiellesrisquent de compromettre la réforme économique.  OCDE, THE OECD REPORT ON REGULATORYREFORM - SUMMARY (juin 1997).WT/WGTCP/W/153
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agences chargées de la concurrence ont souvent concentré leur opposition la plus ferme sur les
mesures protectionnistes qui ne sont pas liées aux programmes de restructuration temporaires.16  Le
rôle de l'agence antitrust dans ce domaine est d'assurer que le décideur soit informé des avantages de
la libéralisation du commerce pour la concurrence et le bien-être du consommateur.
Le rôle de promotion des nouvelles agences antitrust peut paraître différent dans sa portée de
celui de leurs homologues des pays développés, mais leurs missions sont essentiellement les mêmes:
promouvoir la concurrence dans des marchés réglementés et l'application maximale des principes de
concurrence dans la nouvelle réglementation.  La promotion de la concurrence dans les économies en
transition peut se concentrer sur les questions de concurrence soulevées par la restructuration des
industries de base, l'établissement de normes pour l'industrie, les exigences du gouvernement en
matière d'octroi de licences, la réglementation des monopoles naturels et les débats spécifiques sur laréglementation.
17
Les fonctionnaires des agences antitrust des économies en transition peuvent initialement
rencontrer des problèmes particuliers, s'agissant d'expliquer les avantages de la concurrence et les
dangers d'une surréglementation.  Par exemple, il peut exister au sein du gouvernement des tendancesà la surréglementation de l'économie, qui remontent à l'époque de la planification centralisée, et des
groupes d'intérêts accoutumés à être isolés de la concurrence peuvent exercer des pressions.  Étant
donné que cela se produit précisément dans les situations  les plus susceptibles de bénéficier de la
réforme de la réglementation, il est important dans de tels cas "d'éduquer" les gens au sein et à
l'extérieur du gouvernement sur la manière dont une réglementation économique superflue, y comprisdans des domaines tels que les télécommunications et l'énergie qui étaient précédemment considérés
comme des monopoles naturels, peuvent nuire au développement économique et porter préjudice aux
consommateurs en étouffant la concurrence.
La privatisation des entreprises d'État est une priorité élevée dans une réforme orientée sur le
marché.  Dans la plupart des économies en développement et en transition, une agence est chargée du
processus de privatisation.  Les lois de nombreux pays prévoient la participation officielle de l'agence
chargée de la concurrence, soit dans les cas de privatisation, soit dans le cadre des dispositions de la
loi sur la concurrence régissant les fusions.  Dans d'autres pays, l'agence chargée de la concurrence n'a
qu'un pouvoir limité d'intervention directe.  Dans les économies en transition et en développement, les
entreprises d'État peuvent être isolées de la concurrence et bénéficier d'obstacles imposés par le
gouvernement en ce qui concerne l'accès au marché, de subventions d'État et de prix réglementés.
18
La privatisation peut souvent être organisée de manière à établir des entreprises rivales viables plutôt
que conserver les structures existantes.  Les fonctionnaires chargés de la concurrence dans les
économies en transition peuvent promouvoir des politiques de privatisation qui développent au
maximum les possibilités de concurrence suite à la privatisation19 et évitent de transformer les
monopoles d'État en monopoles privés.  Celles-ci peuvent inclure l'abaissement des obstacles àl'accès, y compris les obstacles au commerce, un dessaisissement partiel ou une restructuration
                                                     
16 Voir, par exemple, A. Fornalczyk, supra n° 13, 393.  Parlant de son expérience en tant qu'ancienne
Présidente du Bureau antimonopole polonais, elle rappelle:  "Nous avons réservé nos objections les plus fortes
aux propositions visant à ériger des obstacles au commerce non liés à un programme spécifique, limité dans letemps, de restructuration de l'industrie avant de l'exposer à la concurrence sur le marché mondial".
17 Voir, par exemple, OCDE, supra n° 14, 96.
18 Voir, par exemple, W. Kovacic et B. Slay, supra n° 14, 38.
19 Lorsque la privatisation crée des entités rivales, l'au torité antitrust, dans son rôle d'application de la
loi, peut en préserver les avantages en examinant les propositions de fusion afin de s'assurer qu'elles nerétablissent pas des monopoles.WT/WGTCP/W/153
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complète.  La tâche de l'agence chargée de la concurrence peut être difficile étant donné les facteurs
politiques qui interviennent dans le processus de privatisation et nécessiter que l'agence persuade les
participants et le public des avantages de la politique qu'elle défend.  Toutefois, les agences chargées
de la concurrence ont souvent réussi à atteindre ces objectifs.20
Les aides publiques peuvent nuire à la concurrence lorsqu'elles accordent des avantages
discriminatoires aux entreprises en place avec l'objectif de rendre les industries nationales plus
concurrentielles sur le marché mondial ou de les protéger d'entreprises plus efficaces cherchant à
avoir accès à leurs marchés.  Lorsque ces aides ne sont pas interdites, comme cela est souvent le cas
dans le cadre des règles de l'Union européenne, la promotion de la concurrence peut chercher à
obtenir des conditions égales pour tous les opérateurs du marché.  Les agences chargées de la
concurrence peuvent informer le gouvernement et le public des avantages et des inconvénients desaides publiques envisagées ou existantes.  Par exemple, l'agence peut montrer comment les effets
nuisibles à long terme de ces aides dépassent les avantages à court terme en retardant les changements
structurels nécessaires pour développer un marché concurrentiel ou rendre les entreprises nationales
plus viables.  L'agence peut également proposer des moyens plus efficaces de prendre en compte les
préoccupations sociales ou économiques à l'origine de ces aides.
L'établissement et le maintien d'un programme de promotion de la concurrence efficace
exigent des procédures administratives et juridiques transparentes.  Ainsi, pour qu'une agence chargée
de la concurrence soit au courant d'un projet de réglementation ou de loi potentiellement
anticoncurrentielle - condition préalable évidente si elle doit pouvoir faire connaître son avis - il estimportant qu'il existe une procédure légale administrative prévoyant des commentaires publics sur les
projets de réglementation.  L'agence doit disposer de suffisamment de temps pour établir sa position et
les procédures dans le cadre desquels ses avis seront considérés doivent être équitables.  La promotion
est également facilitée par des mécanismes de procédure, tels que les audiences publiques concernant
les projets de loi ou de réglementation, qui donnent le droit aux parties intéressées d'exprimer leuravis.  Ces droits et procédures doivent être renforcés par l'imposition de sanctions en cas d'abus de
pouvoir de la bureaucratie.
21
La promotion de la concurrence peut être plus efficace lorsque le rôle et les pouvoirs de
l'agence responsable de sa mise en œuvre sont explicitement définis dans la loi.  Toutefois, il peut ne
pas être essentiel de disposer de pouvoirs officiels si, comme c'est le cas aux États-Unis, les personnes
chargées des activités antitrust ont la possibilité de mener des activités de promotion significatives.La promotion informelle de la concurrence peut être très efficace pour encourager le débat et fournir
des informations sur les effets potentiellement anticoncurrentiels et ainsi promouvoir des décisions
politiques mieux informées.  Le développement de relations ne donnant pas lieu à confrontation et
mutuellement respectueuses avec les organismes gouvernementaux qui formulent, mettent en œuvre
ou administrent les politiques économiques peut être  un moyen efficace de promouvoir les principes
de la concurrence.  Même les interviews publiées de fonctionnaires des agences antitrust donnant un
point de vue de consommateur peuvent constituer un moyen efficace de faire connaître des arguments
à l'encontre de réglementations potentiellement anticoncurrentielles.
22
                                                     
20 Voir A. Fornalczyk, supra n° 13, 392.
21 Voir A. Rodriguez et M. Williams, The Effectiveness of Proposed Antitrust Programs for Developing
Countries , 19 N.C. J. INT'L. L & COM. REG. 209, 223 (1994).
22 C.  Conrath et B.  Freeman, A Response to “The Effectiveness of Proposed Antitrust Programs for
Developing Countries” , 19 N.C.  J INT'L L & COM.  REG.  233, 245 (1994).WT/WGTCP/W/153
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Bien que la promotion de la concurrence n'exige pas, comme le montre l'expérience des
États-Unis, l'allocation de ressources importantes, il est important que l'agence chargée de la
concurrence dispose de compétences ou ait accès à des experts extérieurs dans des domaines
techniques autres que la politique de la concurrence pour s'assurer que sa position est correcte et
crédible.23
3. Conclusion
La promotion de la concurrence peut contribuer de manière importante à développer une
politique de la concurrence en tant que partie intégrante du cadre économique d'un gouvernement.
Pour les économies en développement et en transition, en particulier, elle peut constituer un outil
efficace dans un programme de réforme orientée sur le marché visant à minimiser les interventionspubliques superflues.
Il n'existe pas de forme, ni de cadre légal préféré assurant le succès de la promotion de la
concurrence, mais il est essentiel d'avoir accès à des experts dans des domaines techniques autres que
la politique de la concurrence, que ce soit à l'intérieur de l'agence ou à l'extérieur dans le mondeuniversitaire ou ailleurs.  La promotion de la concurrence peut exiger d'importantes ressources, mais
une sélection minutieuse des questions à traiter peut limiter cette contrainte potentielle.  Étant donné
la nature souvent controversée des débats justifiant une intervention, la promotion de la concurrence a
tout intérêt à être guidée par des objectifs réalistes et une stratégie évitant les confrontations, visant à
informer les décideurs des principes de la concurrence et des préoccupations en la matière etproposant des solutions alternatives affectant moins la concurrence et le bien-être des consommateurs.
Pour être efficace, la promotion de la concurrence exige des procédures administratives transparentes,
notamment l'annonce des propositions de loi et de réglementation, et un mécanisme effectif de
participation significative des agences chargées de la concurrence ainsi que des autres parties
intéressées.  Enfin, la promotion de la concurrence doit être soutenue par l'application de la loi àmesure que le marché privé évolue afin de préserver les avantages de la privatisation, de la
démonopolisation et de la réforme de la réglementation.
__________
                                                     
23 Voir, par exemple, OCDE, COMPETITION LAW AND POLICY IN THE BALTIC COUNTRIES,
supra n° 14, 45, 78.