ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCEWT/WGTCP/W/83
14 août 1998
(98-3180)
Groupe de travail de l'interaction du commerce
et de la politique de la concurrenceOriginal:  anglais
COMMUNICATION DES ÉTATS-UNIS
La Mission permanente des États-Unis a fait parvenir au Secrétariat la communication
ci-après, datée du 23 juillet 1998, en lui demandant de la distribuer aux Membres.
_______________
Impact sur la concurrence et le commerce international des pratiques réglementaires,
des monopoles d'État et des droits exclusifs
I. INTRODUCTION
Les États-Unis décrivent dans le présent document leur expérience touchant les pratiques
réglementaires et la concurrence ainsi que les entreprises commerciales d'État (y compris les
monopoles d'État et les entités dotées de droits exclusifs ou de privilèges spéciaux) et la concurrence.
Ils présentent aussi leur point de vue sur les rapports existant entre ces questions et le commerce
international.
Depuis plusieurs décennies les États-Unis privilégient la concurrence sur les marchés par
rapport à la réglementation.  Ce choix s'est avéré bénéfique et ils communiquent aux Membres les
enseignements qu'ils en ont tirés, dans l'espoir que cette information leur soit utile.  Ces points sont
développés dans la deuxième partie du document.
La place occupée dans l'économie américaine par les entreprises commerciales d'État n'a
jamais été très grande;  toutefois, les États-Unis ont l'habitude de commercer avec de telles entreprises
sur le plan international et ils connaissent bien les problèmes liés à la concurrence et au commerce queces entreprises peuvent causer.  L'expérience acquise dans ce domaine fait l'objet de la troisième
partie du document.
II. RAPPORTS ENTRE LES POLITIQUES DE RÉGLEMENTATION ET LES
LÉGISLATION ET POLITIQUE ANTITRUST AUX ÉTATS-UNIS
Au cours des quelques dernières décennies, les États-Unis ont marqué un attachement qui est
allé croissant et n'a cessé de s'étendre pour les marchés concurrentiels et ils se sont détachés de
l'approche réglementaire des problèmes de marché.  Qu'il s'agisse des compagnies aériennes, des
transports de surface, du secteur de l'énergie ou de celui des télécommunications, ils ont remplacé la
réglementation par une concurrence fondée sur le marché, de manière à obtenir les meilleurs résultats
possibles sur le plan économique.  À cette même fin, ils n'ont pas hésité à ouvrir leurs marchés auxentreprises étrangères, ce qui a souvent relancé le dynamisme concurrentiel dans des branches
tombées en léthargie entre les mains de monopoles ou d'oligopoles.WT/WGTCP/W/83
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Ce choix politique a produit d'excellents résultats pour les consommateurs américains
(particuliers aussi bien qu'entrepreneurs).  D'après une récente étude consacrée aux effets de la
déréglementation, les bienfaits économiques de la déréglementation ou de la réforme de la
réglementation ont dépassé les prédictions des économistes.  Les faits montrent que la
déréglementation a suscité en général une baisse des prix, une augmentation de la production et uneamélioration de la qualité des services.
1  Plus précisément, selon cette étude, les prix réels, dans les
dix premières années de déréglementation, ont baissé de 27 à 57 pour cent dans l'industrie du gaz
naturel, de 40 à 47 pour cent dans les services téléphoniques à longue distance, de 29 pour cent dans
les transports aériens intérieurs, de 28 à 58 pour cent dans le camionnage et de 44 pour cent dans les
transports de marchandises par chemin de fer.2  D'autres pays où la déréglementation a été
significative ont enregistré en général des résultats analogues.  Comme il est dit dans une récente
étude de l'OCDE, "une réforme de la réglementation qui renforce la concurrence et réduit les coûts dela réglementation peut accroître la productivité, faire baisser les prix, stimuler l'innovation et
contribuer à améliorer l'aptitude des économies à s'adapter au changement et à demeurer
compétitives".
3
Et la baisse des prix réels n'est qu'un volet de l'histoire réussie de la déréglementation
économique des marchés américains.  Ainsi:
- Il fut un temps où les chemins de fer étaient l'un des secteurs économiques américains
les plus fortement réglementés.  La Commission inter-États du commerce (Interstate
Commerce Commission (ICC) déterminait les tarifs maximums et minimums,
imposait certaines formes discriminatoires de fixation des prix et en interdisait
d'autres.  Les chemins de fer n'étaient pas autorisés à concurrencer d'autres modes detransport en baissant leur prix ou en améliorant la qualité de leurs services et en
relevant les tarifs.  C'est ainsi que la part des transports de marchandises par le rail se
trouva réduite de moitié entre 1929 et 1975 et que le secteur des chemins de fer se vit
dans l'impossibilité de gagner assez d'argent pour couvrir ses dépenses
d'infrastructure.  La déréglementation leva la plupart des restrictions imposées enmatière de prix et permit en particulier de conclure des contrats à long terme et de
réduire les tarifs.  Du coup, le volume de marchandises transportées par voie
ferroviaire continue d'augmenter et la rentabilité connaît une augmentation
spectaculaire.
- Le secteur du transport des marchandises par la route était naguère, lui aussi,
fortement réglementé.  Les entreprises de transport entre États étaient tenues de
demander à l'ICC l'autorisation de desservir certains marchés, d'emprunter certainsitinéraires et d'appliquer des tarifs particuliers;  quant aux transporteurs qui
souhaitaient avoir accès à certains marchés, il leur fallait prouver que les services
d'ores et déjà assurés étaient insuffisants.  La branche du transport routier des
marchandises était de ce fait inefficace, ses prix étaient élevés et les services qui
laissaient à désirer (tout en offrant encore suffisamment d'avantages pour enlever aurail des parts du marché).  Maintenant que la déréglementation aux États-Unis est à
peu près complète pour ce qui est de l'accès aux marchés et que la politique des prix
est beaucoup plus souple, ce secteur, alors même que les prix réels ont baissé,
                                                     
1 R. Crandall & J. Ellig, Economic Deregulation and Customer Choice:  Lessons for the Electric
Industry, page 6 (1997)
.
2 Ibid.,  page 2.
3 Rapport de l'OCDE sur la réforme de la réglementation, Volume I, Etudes sectorielles, Paris, 1977,
page 3.WT/WGTCP/W/83
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enregistre une amélioration spectaculaire aussi bien au niveau de la qualité des
services que de la rentabilité.
- Tout comme celui du camionnage, le marché des transports aériens était assujetti à
des contrôles stricts à l'entrée ainsi qu'à la réglementation des prix.  Les compagnies
aériennes gaspillaient de l'argent dans la concurrence qu'elles se faisaient pourdispenser des services de qualité.  Il y allait tout simplement d'une forme de
maximisation de la rente;  comme elles faisaient des bénéfices en appliquant des tarifs
réglementés supracompétitifs, elles pouvaient se payer le luxe d'offrir des services
spéciaux aux passagers potentiels.  La déréglementation a permis d'abaisser le prix
des billets et d'ouvrir le marché à des concurrents plus modestes.  Il n'empêche que le
Département de la justice (DJ) et le Département des transports (DT) continuent à
monter la garde contre les fusions anticoncurrentielles et les comportements abusifsde la part de compagnies solidement établies.  La concurrence se joue aujourd'hui tant
sur les prix que sur les services, et c'est au client de faire son choix.
- A une époque, le secteur américain des télécommunications était un géant détenteur
d'un quasi-monopole;  AT&T fournissait la pl upart des services locaux et du matériel,
y compris les téléphones privés (par l'intermédiaire de sa filiale, Western Union),
ainsi que tous les services interurbains.  Dans ce cas, plutôt que la législation en soi,
ce sont des litiges relatifs à la législation antitrust qui ont amené à prendre en compte
la réalité technologique et à créer un marché concurrentiel de l'équipement, des
services longue distance et des systèmes de télécommunication dans les grandesentreprises.  Avec la poursuite du développement technologique et l'adoption de la
Loi de 1996 sur les télécommunications, tout donne à penser que l'on assistera à un
élargissement de la concurrence dans le secteur des télécommunications.
A. V
UE GÉNÉRALE DE LA POLITIQUE DES ÉTATS -UNIS
Rares sont les secteurs de l'économie américaine qui aient jamais été très réglementés et de
nombreux secteurs-clés, qui étaient réglementés, ont été en grande partie, sinon entièrement,
déréglementés au cours des 25 dernières années.  La réforme de la réglementation a apporté des
avantages substantiels au consommateur américain, tout en ouvrant les marchés à la concurrence
étrangère.  A la différence des cadres reposant sur le jeu de la concurrence, les régimes réglementaires
constituent parfois un obstacle pour les entreprises nationales et étrangères qui veulent entrer sur un
marché et, pour ce qui est de ces dernières, peuvent boucher les possibilités d'accès.  L'absencerelative de réglementation de l'économie américaine a donc stimulé les courants d'échanges.
Il existe des mécanismes de réglementation dans un nombre relativement peu élevé de
secteurs de l'économie américaine.  Les rapports entre la politique de réglementation de ces secteurs,
d'une part, et la législation et la politique antitrust, de l'autre, sont variés et complexes.  Un vaste
ensemble de textes explique les aspects juridiques, économiques et autres de ces rapports.
4  Aux
États-Unis, comme dans la plupart des pays, la légi slation antitrust s'applique au comportement des
entreprises privées, à moins qu'en ait été exempté, spécifiquement ou implicitement, un secteur
économique particulier ou un type d'entreprise particulière.  Avec l'avancée de la déréglementation
                                                     
4 Voir, par exemple , IA P. Areeda & H. Hovenkamp, Antitrust Law 242-251 (1997);  I American Bar
Ass'n, Antitrust Law Developments (Fourth) 1135-1365 (1997);  Rapport de l'OCDE sur la réforme de laréglementation passim ;  OCDE, Politique antitrust et accès au marché:  Portée, champ d'application du droit de
la concurrence et implications pour les échanges, Paris, 1996, pages 169 à 179 du texte anglais..  Les deux
premiers de ces ouvrages portent sur la législation des États-Unis;  les deux rapports de l'OCDE offrent unevision globale du processus de déréglementation et des rapports entre réglementation et concurrence dans lespays membres de l'OCDE.WT/WGTCP/W/83
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aux États-Unis, le champ d'application de la législation antitrust s'est étendu.  Il existe toute une
gamme de mesures antitrust dans des secteurs qui restent réglementés.  Cela s'explique par le fait que
les régimes de réglementation et les exemptions antitrust s'y rattachant ont été mis en place à
différents moments de l'histoire de la législation antitrust américaine, qui couvre 108 ans.  C'est aussi
que certaines de ces exemptions réglementaires sont explicites, alors que d'autres sont implicites.C'est enfin que – vu le vif attachement des États-Unis à une politique de la concurrence – la portée de
ces exemptions s'étend d'habitude à une partie seulement du comportement des entreprises qui
bénéficient d'exemptions.
Aux États-Unis comme ailleurs, les régimes réglementaires ont traditionnellement des
objectifs qui vont au-delà de la protection de la concurrence (ou qui sont d'une autre nature).  Les
initiatives que prend aujourd'hui le gouvernement américain en matière de réglementation mettent
toutefois une insistance beaucoup plus forte que par le passé sur la promotion de la concurrence et surle libre jeu des forces du marché;  elles n'agissent sur ces forces que dans la mesure où une
réglementation s'impose pour atteindre des buts justifiés.  Ce sont des organismes spécialisés distincts,
comme la Commission fédérale des communications  (Federal Communications Commission – FCC)
ou la Commission fédérale de réglementation du secteur énergétique (Federal Energy Regulatory
Commission  – FERC), qui sont chargés d'assurer la réglementation de branches spécifiques del'économie.  Si les entreprises privées sont en général assujetties à la législation antitrust, elles peuvent
aussi faire l'objet de prescriptions réglementaires propres à une branche donnée.  Les entreprises
n'échappent pas à la législation antitrust par le simple fait qu'elles sont réglementées et respecter tant
la législation antitrust que les prescriptions réglementaires applicables est souvent à la fois possible et
obligatoire.  En fait, très peu de secteurs commerciaux de l'économie américaine (peut-être aucun),n'échappent entièrement aux disciplines antitrust.
Il arrive que le Congrès détermine que la législation antitrust doit céder la place à la
réglementation;  il accorde alors une exemption antitrust explicite.  Faute d'une exemption explicite
des disciplines antitrust, on peut invoquer une exemption implicite afin de préserver l'intégrité d'un
régime réglementaire.  Les tribunaux américains ont  toutefois une interprétation stricte de l'exemption
implicite et n'en reconnaissent l'existence que lorsque cela s'impose pour éviter qu'un régime
réglementaire global édicté par le Congrès n'en soit perturbé.
5  Dans certains cas, les tribunaux
peuvent aussi conclure qu'une question particulière relève au premier chef de la juridiction d'un
organisme de réglementation, lequel doit avoir la possibilité de l'examiner avant que le tribunal n'en
soit saisi.  Cette doctrine retarde, sans le suppl anter, l'examen par le tribunal de l'allégation de
violation de la législation antitrust.  Enfin, les incompatibilités qu'il peut y avoir entre les mesures
antitrust au niveau fédéral et la réglementation au niveau sous-fédéral sont prises en compte dans ladoctrine dite de l'"acte de gouvernement", qui dispose que la législation fédérale antitrust ne
s'applique pas lorsque le gouvernement d'un Ét at énonce clairement une politique énergique
d'élimination de la concurrence dans un secteur donné et suit activement la mise en œuvre de cette
politique.
6 Par "énonce clairement", il faut entendre qu'un choix politique a été fait que les électeurs
pourront rejeter par la suite et, par "suit activement", que l'opération se déroule loyalement et quel'État se tient effectivement à son choix d'écarter les forces du marché.  Cette doctrine ne remplace pas
la législation antitrust;  en effet, l'instance subfédérale ne fait que tolérer, sans pour autant l'autoriser
et le contrôler, un comportement incompatible avec la législation fédérale antitrust.
                                                     
5 Voir, par exemple , Gordon  c. Bourse de New York, 422 US 659 (1975).  Dans cette affaire, la Cour
suprême avait statué que la législation fédérale sur les valeurs mobilières accordait implicitement une exemptionaux ententes sur les prix dont il est question dans le règlement de la Bourse de New York, aux termes desquelles
les agents de change fixent eux-mêmes le montant de leur s commissions.  Par la suite, le Congrès a rejeté l'arrêt
de la Cour pour des raisons de principe et promulgué une loi établissant clairement qu'il n'y avait pasd'exemption de la sorte.
6 Voir, par exemple , Southern Motor Carriers Rate Conf., Inc. c.  États-Unis, 471 US 48 (1985).WT/WGTCP/W/83
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On trouvera dans la section B plusieurs exemples de rapports juridiques et administratifs entre
la législation fédérale antitrust et les régimes réglementaires.  Ces exemples couvrent une large
gamme de relations allant de secteurs (ou parties de secteurs) où la réglementation remplace
entièrement la législation antitrust à des secteurs (ou parties de secteurs) où les organismes
réglementaires et les organismes antitrust ont les uns et les autres une autorité considérable en matièred'application.
Dans les domaines où il existe des exemptions antitrust, il s'ensuit que les organismes
fédéraux antitrust – la Division antitrust du Département de la justice (DJ) et la Commission fédérale
du commerce (Federal Trade Commission – FTC) - n'ont aucun rôle à jouer en fait d'application;  ils
peuvent cependant, aux termes de la loi, conseiller  les organismes réglementaires pertinents sur les
questions de politique de la concurrence.  Comme on va le voir, même sans avoir de rôle statutaire
explicite à jouer, le DJ et la FTC consacrent depuis longtemps d'importantes ressources à une actionde promotion tendant à persuader les organes réglementaires de rechercher des solutions favorables à
la concurrence.  Le gouvernement américain s'efforce aussi de convaincre ses partenaires
commerciaux d'adopter dans divers secteurs une politique économique plus favorable à la
concurrence.  Ces questions sont abordées dans la section C.
B. E
XEMPLES DE RAPPORTS ENTRE LA LÉGISLATION FÉDÉRALE ANTITRUST ET LES RÉGIMES
RÉGLEMENTAIRES
L'exposé qui suit illustre la variété des interconnexions entre la législation antitrust, la
politique de la concurrence et la politique réglementaire aux Etats-Unis.
1. Chemins de fer
Le Conseil des transports de surface (Surface Transportation Board – STB), qui a succédé à la
Commission inter-États du commerce (ICC), abolie par le Congrès à compter de janvier 1996, a
d'importantes fonctions en matière de politique de la concurrence dans les chemins de fer.  Il a tous
pouvoirs sur les fusions et acquisitions et les transactions approuvées par lui bénéficient de
l'exemption antitrust.7  Comme il arrive souvent quand des organismes de réglementation examinent
une proposition de fusion, le STB base son examen sur la norme statutaire de "l'intérêt général", quitient compte de facteurs divers:  avantages de la fusion pour la population, conditions de travail,
questions d'environnement, effets sur la concurrence, etc.  En outre, si le Conseil estime que telle ou
telle compagnie de chemins de fer a une position dominante pour le transport d'un type particulier de
marchandises, il peut en réglementer les tarifs.  La législation antitrust s'applique, elle, aux pratiques
anticoncurrentielles auxquelles peuvent se livrer des compagnies de chemins de fer, par exemple en
matière de fixation des prix, cette question n'étant pas du ressort du Conseil.
Les différences qui marquent la manière d'aborder les questions de concurrence du STB et
celle des organes fédéraux antitrust sont illustrées par la fusion, en 1996, de deux des trois principales
compagnies de chemins de fer de l'ouest des États-Unis, Union Pacific  et Southern Pacific .  Dans son
rôle de conseiller du STB sur les questions de concurrence, le DJ a conclu que cette fusion réduirait
considérablement la concurrence sur beaucoup de marchés où le nombre de transporteurs passerait de
trois à deux ou de deux à un et que le remède proposé par les compagnies qui voulaient fusionner(octroi à une troisième compagnie du droit d'emprunter leurs voies) ne compenserait pas le dommage
causé sur le plan concurrentiel.  Le DJ a donc recommandé au STB d'interdire la fusion.
8  D a n s
                                                     
7 49 U.S.C. 11321.
8 La Commission fédérale mexicaine de la concurrence écrivit au STB une lettre dans laquelle elle lui
faisait part de son inquiétude quant aux effets, sur la concurrence, que pourrait avoir cette fusion sur leséchanges commerciaux américano-mexicains.WT/WGTCP/W/83
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l'exercice du pouvoir de décision dont il est investi par la loi, le STB, qui donnait un grand poids aux
gains de productivité mis en avant par les compagnies qui souhaitaient fusionner, a autorisé la fusion.
A l'heure actuelle, le STB étudie ce qu'il convient de faire pour résoudre les problèmes de services qui
se posent ainsi que les problèmes liés à l'octroi des droits d'utilisation des voies qui sont apparus après
l'autorisation de fusion.
Dans une autre affaire, le DJ a instamment demandé au STB, au début de l'année, de
conditionner son autorisation éventuelle d'une autre grande fusion – aux termes de laquelle
CSX Corporation et Norfolk Southern Railway acquerraient Conrail – à l'octroi de certains droits
d'utilisation de leur réseau de voies, afin de protéger la concurrence dans le secteur des transports de
charbon.  Le STB a récemment décidé de régler de ux problèmes que soulevait encore la transaction en
imposant les conditions de préservation de la concurrence qu'avait proposées le DJ.  La décision finale
concernant l'ensemble de la transaction ne devrait pas tarder.
2. Transports par autocar
L'ICC a sévèrement réglementé pendant de nombreuses années le secteur des transports par
autocar, entre villes.  La FTC, entre autres, avait vivement recommandé au Congrès de déréglementer
ce secteur, ce qu'il fit dans une large mesure en 1982.9  Le STB, successeur de l'ITC, conserve
néanmoins un droit de regard sur la réglementation de cette branche d'activité.  Bien qu'on puisse direaujourd'hui de l'accès à cette branche qu'il est libre, le STB exige de qui veut y opérer qu'il fasse la
preuve de ses qualifications.  Les demandes d'autorisation sont rarement rejetées et, depuis 1982, le
secteur des transports par autocar s'est considérablement développé, surtout dans le transport à la
demande et le voyagisme.  En revanche, la demande de services d'autocar sur itinéraires fixes a baissé
en raison de la concurrence engendrée par d'autres modes de transports publics.
Les exploitants sont tenus de soumettre leurs barèmes au STB, avec indication des prix, des
classes et du règlement;  le STB n'a cependant pas le droit de s'opposer à un tarif avant qu'il n'entre en
vigueur, sauf s'il a été fixé dans le cadre d'une entente collective et s'il est prouvé qu'il est abusif ou
discriminatoire.  Enfin, comme pour les chemins de fer, le STB conserve le droit d'approuver, de
désapprouver ou d'approuver conditionnellement les fusions d'entreprises de transports par autocar, enfondant sa décision sur le critère de l'intérêt général.  Si les organismes de surveillance antitrust
estiment qu'une fusion risque d'être anticoncurrentielle, il leur est loisible de présenter leurs
observations ou recommandations au STB, mais lui seul a le pouvoir de décider s'il convient
d'autoriser l'opération.
3. Fusions dans les télécommunications
Les dispositions prévues par la loi en matière de fusions dans les télécommunications sont
très différentes de celles qui s'appliquent aux fusions dans les chemins de fer et les transports parautocar.  Le DJ et la FCC ont un rôle distinct à jouer dans les études de l'impact sur la concurrence des
fusions proposées dans ce secteur.  La Loi de 1996 sur les télécommunications a élargi la portée de la
législation antitrust en ôtant à la FCC le pouvoir d'exempter les fusions de compagnies de téléphone
locales de l'examen antitrust et a favorisé de la sorte la politique fédérale de promotion de la
concurrence dans le secteur des télécommunications locales.
10  Les possibilités d'incompatibilités
résultant d'un chevauchement de juridictions concernant les fusions proposées sont réduites du fait
qu'il existe depuis longtemps d'étroites relations de travail entre ces deux instances qui analysent les
questions dans un esprit de coopération, tout en respectant les principes de confidentialité applicables.
                                                     
9 Voir 49 U.S.C. 14303.
10 Voir, par exemple , le débat sur la promotion de la concurrence dans la branche des
télécommunications présenté dans le 1996 Economic Report of the President (février 1996), pages 155 à 189.WT/WGTCP/W/83
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Le DJ communique à la FCC son analyse en matière de concurrence et la FCC peut, si elle le juge
bon, conditionner son autorisation à l'obtention, par voie de justice du remède réclamé par le DJ.
Les deux organes exercent des fonctions statutaires distinctes lorsqu'ils procèdent à l'examen
de propositions de fusions dans les télécommunications et cela explique leurs différences d'approcheet sur le fond et dans la procédure.  La FCC applique le critère de l'"intérêt général", au titre de la Loi
sur les communications
11, qui couvre les questions de concurrence, sans toutefois s'y borner.  Le DJ,
qui applique le critère "peut réduire considérablement la concurrence" énoncé à l'article 7 de la Loi
Clayton, procède à une enquête axée sur l'avenir, c'est-à-dire sur les effets probables de la fusion en
matière de concurrence (prix et production).  Conformément à la pratique réglementaire courante, les
parties qui cherchent à obtenir de la Commission l'autorisation de fusionner sont tenues de prouver
que l'opération envisagée est dans l'intérêt général, par quoi la Commission entend qu'elles prouventque la fusion stimulera  la concurrence.  Par contre, il incombe au DJ, tout comme au plaignant dans
un procès antitrust, de prouver qu'elle réduira  considérablement la concurrence.  Du fait de ces
différences, et d'autres encore, il y a un petit nombre de projets de fusions qui ne sont pas contestées
par le DJ mais qui sont interdites ou assorties de conditions par la FCC.  Les deux instances ont certes
des responsabilités différentes, mais le DJ et la FCC font tout pour que les projets de fusionsdébouchent sur  des résultats prévisibles.
12
4. Fusions dans le secteur de l'énergie électrique
La fonction des organismes fédéraux de surveillance antitrust et celle de la Commission
fédérale de réglementation du secteur énergétique (FERC) à propos des fusions entre services dedistribution de l'électricité se recoupent aussi.
13  Les organismes antitrust peuvent intenter un procès
pour empêcher une fusion autorisée par la FERC et celle-ci peut refuser d'autoriser un projet de fusion
auquel le DJ et la FTC ne sont  pas opposés.14
La FERC mesure les projets de fusions à l'aune du critère de "l'intérêt général".15  Comme le
critère retenu par la FCC, ce critère est en principe différent de celui qu'applique la Loi Clayton:
"peut réduire considérablement la concurrence".  Si la FERC doit tenir compte, entre autres facteurs,
de considérations liées à la concurrence lorsqu'elle examine un projet de fusion, elle a la latitude de ne
pas appliquer de principes antitrust s'ils s'avèrent incompatibles avec ses objectifs réglementaires.
Son analyse doit prendre soigneusement en compte le cadre économique et juridique de l'industrie
                                                     
11 47 U.S.C. 151, et seq.
12 La relation de coopération entre la FCC et les organismes de surveillance antitrust n'est pas soulignée
par la désignation d'un "coordonnateur" ou par l'établissement de directives conjointes concernant laconcurrence.  Cependant, la FCC se réfère souvent, da ns ses décisions, aux Directives DJ/FTC concernant les
fusions horizontales.  Il s'agit là de principes reconnus par les uns et les autres touchant des questions telles que
la définition du marché et son degré de concentration.
13 Le rapport économique du Président ( Economic Report of the President ) de 1996, dont on a parlé
plus haut, examine comment promouvoir la concurrence da ns la branche de production de l'énergie électrique.
Les États ont aussi à cet égard d'importants pouvoirs réglementaires.
14 Certains projets de fusions dans le secteur de l' énergie électrique concernent des sociétés holding de
services publics;  ces projets sont aussi soumis à l'examen de la Commission des valeurs mobilières et deschanges ( Securities and Exchange Commission – SEC)  au titre du Public Utility Hold ing Company Act ,
15 U.S.C. 79-79z-6.  Cette loi fait obligation à la SEC de déterminer si la fusion est d'intérêt général et cette
détermination doit intervenir à la suite d'un examen de son impact sur la concurrence.  Il est cependant  des cas
où la SEC peut "s'en remettre avec vigilance" (" watchfully defer ") à l'analyse des effets sur la concurrence faite
par la FERC.  City of Holyoke Gas & Elec. Dept.  c. SEC,  972 F. 2d 358, 363 (D.C. Cir. 1992).
15 16 U.S.C. 824b.WT/WGTCP/W/83
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réglementée à laquelle elle s'applique et en donner une image fidèle.16  En pratique, toutefois, la
FERC analyse les questions de concurrence essentiellement de la même manière que les organismes
antitrust.  En 1996, la FERC a publié, témoignant en cela de l'intérêt croissant que suscitent les
questions de concurrence, une déclaration de principes visant à assurer que les fusions ne freinent pas
le développement de marchés vraiment concurrentiels de production en gros de l'énergie électrique.Elle a annoncé en même temps qu'il serait compatible avec sa mission d'analyser les projets de fusions
à la lumière des Directives DJ/FTC concernant les fusions horizontales.
17
5. Transports aériens
Le Département des transports (DT) réglemente l'activité économique dans le secteur des
transports aériens et cette réglementation varie selon qu'elle s'applique aux services intérieurs ou
internationaux.  Le marché américain des transports aériens intérieurs est en grande partiedéréglementé et, de ce fait, assujetti à la législation antitrust;  le DT continue toutefois à réglementer
certains aspects de l'activité dans cette branche (état du matériel et qualifications, structure du capital,
et publicité, notamment).  L'autorité du DT s'exerce plus largement sur l'aviation internationale.  De
manière générale, on peut dire que la concurrence sur le marché intérieur a contraint les compagnies
d'aviation américaines à plus d'efficacité;  les tarifs ont baissé en valeur réelle et la palette des servicesofferts aux consommateurs s'est enrichie.  Les États-Unis, comme d'autres pays, négocient de plus en
plus souvent des accords "ciel ouvert" et la déréglementation commence à prendre une envergure
internationale.
Le DJ et le DT se partagent la responsabilité du secteur des transports aériens de passagers.
Le DT a explicitement le pouvoir d'interdire les pratiques déloyales et de nature à induire en erreur,ainsi que la concurrence déloyale (on retrouve là les termes de l'article 5 de la Loi fédérale sur les
télécommunications).
18  Le DT a usé de cette autorité pour promulguer une réglementation qui régit
l'exploitation des systèmes informatisés de réservation et a récemment proposé des mesures pour
lutter contre les pratiques d'exclusion déloyales de certaines compagnies d'aviation.  De son côté, le
DJ est habilité, en vertu de la loi, à faire appliquer la législation antitrust dans les transports aériens, ycompris (depuis 1989) en ce qui concerne les fusions et acquisitions entre compagnies d'aviation
américaines.  Il a d'ailleurs déjà agi dans ce sens à plusieurs occasions.
19  Mais c'est au DT qu'il
revient – en s'appuyant sur le critère de l'intérêt général – d'approuver les accords de coentreprise et
les arrangements de partage de codes qui ont des incidences sur le trafic aérien international et
                                                     
16 Northeast Utilities Service Co. c. FERC , 993 F.2d 937, 947 (1st Cir. 1993) (citations omises).  Ainsi,
la FERC peut aussi étudier l'impact de la fusion projet ée sur l'intégrité et l'efficacité du système électrique dans
son ensemble.
17 Les règles de la FERC concernant la question de savoir quand les prix du gaz naturel acheminé par
pipeline seront fixés par le marché au lieu d'être réglementés reprennent aussi les Directives concernant les
fusions horizontales.
Les relations des organismes de surveillance antitrust avec la FCC et la FERC ne se limitent pas, bien
sûr, à l'examen de projets de fusion.  Les deux organismes de surveillance adressent fréquemment aux deuxorganismes de réglementation leurs observations sur une vaste gamme de sujets touchant à la déréglementation
et à la restructuration de la branche;  ils encouragent les organismes de réglementation à ouvrir à la concurrence,
dans toute la mesure possible, les domaines qui relèvent de leur juridiction respective.  Ils sont aussi souventamenés à faire des dépositions au Congrès sur des questions de concurrence se posant à la FCC et à la FERC.
18 Comparez  49 U.S.C. 41712 et 15 U.S.C. 45 a) 1).
19 Au début du mois, par exemple, le DJ a annoncé qu'il avait autorisé la prise par American Airlines
(AA) d'une participation minoritaire dans la principale  compagnie d'aviation argentine, après qu'AA eut accepté
de restructurer la transaction en réponse à l'inquiétude du DJ quant aux effets anticoncurrentiels qu'elle pourraitavoir sur le marché États-Unis-Argentine.WT/WGTCP/W/83
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d'exempter ces accords de l'application de la législation antitrust.  En pareils cas – la transaction que
se proposent de conclure American Airlines et British Airways  en est un bon exemple – le DJ fait
souvent bénéficier le DT de son expertise dans le domaine antitrust en lui présentant ses observations
ou en lui faisant des recommandations.  Le DT accepte et applique fréquemment les recommandations
du DJ tendant à limiter la portée de tels arrangements pour des raisons de concurrence.  Dans cecontexte de juridiction partagée entre organismes réglementaires et organismes de surveillance
antitrust, le DJ et le DT entretiennent des relations solides, tant sur le plan officiel qu'informel.
6. Fusions bancaires
L'interaction, en ce qui concerne les fusions de banques, entre la législation antitrust et la
réglementation fédérale du système bancaire, mérite aussi un examen.  Les quatre organismes de
réglementation du secteur de la banque
20 sont habilités à approuver ou à rejeter les demandes de
fusions présentées par des institutions financières qui relèvent de leurs compétences respectives.21
Aux termes de la Loi sur les fusions bancaires (Ban k Merger Act), le DJ doit présenter à l'organisme
pertinent de réglementation un rapport consultatif sur le projet de fusion présenté qui prenne en
considération les facteurs de concurrence.  L'organisme visé devra en tenir compte pour arrêter sa
décision et, s'il approuve la fusion, en informer le DJ.  Pour ce qui est des fusions couvertes par la Loi
sur les holdings bancaires (Bank Holding Company Ac t), la Réserve fédérale doit aussi notifier son
approbation de la fusion au DJ.  Tant pour les fusions de banques que pour les fusions de holdings
bancaires, le DJ dispose de 30 jours, après l'approbation de l'organisme de réglementation, pour
contester la fusion devant les tribunaux22;  s'il ne le fait pas, la transaction est exemptée de
l'application de la législation antitrust.
Si, comme on l'a noté, les organismes de réglementation du système bancaire tiennent compte
des questions de concurrence dans leurs décisions concernant les fusions, il leur faut aussi prendre en
considération l'intérêt général et la nécessité de répondre à l'attente et aux besoins des communautés
desservies.  S'agissant des questions de concurrence, le règlement bancaire veut que les organismes de
réglementation et le DJ appliquent les mêmes normes.  C'est pourquoi ce département et deux des
organismes de réglementation ont publié ensemble un document où est exposé dans ses grandes lignesle processus d'examen d'un projet de fusion bancaire.  Il peut cependant arriver que les organismes de
réglementation et le DJ ne se réfèrent pas aux mêmes marchés de produits ou aux mêmes marchés
géographiques, et il peut en découler des conclusions différentes.
23 En outre, dans les affaires de
fusions de banques, le DJ peut invoquer (et cela découle de la norme réglementaire qui sous-tend
l'examen), au titre de la législation antitrust, un argument spécial en vertu duquel une fusion
anticoncurrentielle peut être autorisée pour peu que les banques concernées démontrent que les effets
anticoncurrentiels de la fusion seront clairement compensés par la capacité de l'entité en résultant de
                                                     
20 Ces quatre organismes sont le Conseil de la rése rve fédérale (Federal Reserve Board), le Bureau du
contrôleur de la monnaie (Office of the Comptroller of  the Currency), la Société fédérale d'assurance sur les
dépôts (Federal Deposit Insurance Corporation) et le Bureau de la supervision des dépenses (Office of ThriftSupervision).  Voir 12 U.S.C. 1828 c).
21 Voir les lois sur les fusions bancaires de 1960 et de 1966, 12 U.S.C. 1828 c) et le Bank Holding
Company Act, 12 U.S.C. 1841-1850, 1971-1978.
22 Si le DJ porte l'affaire devant les tribunaux, le projet de fusion est automatiquement suspendu en
attendant la conclusion du procès.
23 Ainsi, dans l'affaire récente Bay Banks/Bank of Boston , la Réserve  fédérale, qui avait basé son
analyse sur un "groupe de services bancaires" a approuvé la transaction envisagée sans exiger de cession desagences existant sur le marché de Boston;  en revanche, le DJ a exigé des cessions, après avoir conclu que latransaction aurait des effets anticoncurrentiels sur les services bancaires à l'intention des petites et moyennes
entreprises.WT/WGTCP/W/83
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répondre aux attentes et aux besoins de la communauté qu'elle doit desservir.24  Cet argument l'a
emporté dans un seul cas.  Ici encore, sur le plan juridique aussi bien que pratique, les organes de
réglementation du secteur bancaire et le DJ, dont les compétences se recoupent, doivent œuvrer de
concert.
C. PROMOTION DE LA CONCURRENCE ET DE LA DÉRÉGLEMENTATION
1. L'expérience des États-Unis
Au cours des 25 dernières années, le DJ et la Commission fédérale du commerce (FTC) ont
fait beaucoup pour promouvoir la concurrence et contribuer à l'effort de déréglementation par une
promotion de la concurrence dans de nombreux contextes.  Le programme de promotion de la
concurrence du Département de la justice poursuit quatre objectifs:  1) éliminer les règlements inutiles
et coûteux;  2) empêcher la prolifération de règlements inutiles;  3) réduire au maximum les
distorsions qui se produisent sur le plan de la concurrence là où une réglementation s'impose, enpréconisant l'adoption du type de réglementation le moins anticoncurrentiel possible, eu égard à
l'objectif poursuivi;  4) veiller à ce que la réglementation soit conçue de manière à ce que puissent être
atteints les objectifs légitimes qu'elle poursuit.
25  Quant au programme de promotion de la FTC, il vise
à empêcher ou à atténuer les dommages que pourrait subir le consommateur ou les atteintes qui
pourraient être portées à la concurrence du fait d'activités gouvernementales susceptibles d'entraver lefonctionnement des marchés, et à apporter aux organismes publics et d'autoréglementation pertinents
des conseils quant aux effets possibles, aussi bien positifs que négatifs, de la législation, des règles,
des guides ou des codes proposés.
26
Le DJ et la FTC participent à l'activité de promotion de la concurrence en tant que membres
d'équipes spéciales ou de commissions interinstitutions qui formulent la politique de l'administrationsur diverses questions d'ordre économique.  Ils ont ainsi participé aux travaux d'un groupe
interinstitutions sur des problèmes relatifs à l'électricité.  La FTC est aussi habilitée à recueillir des
renseignements et à publier des rapports.
27  La connaissance approfondie du fonctionnement des
marchés concurrentiels que possède le personnel de la FTC a été mise à profit pour analyser les
conséquences économiques de la réglementation (et de la déréglementation).
Certains textes ouvrent des perspectives à la promotion de la politique de la concurrence en
autorisant le DJ et la FTC à participer à des activités de réglementation au sein de branches
industrielles spécifiques ou en demandant aux organismes de réglementation de prendre conseil,
auprès des organismes de surveillance antitrust concernant les questions de concurrence.  (Ainsi, il est
demandé à la FCC, à l'article 271 de la Loi sur les télécommunications de 1996, de consulter le DJ à
propos du projet d'entrée de la Bell sur le marché des services interurbains et d'accorder "beaucoup de
poids" à l'évaluation du DJ en matière de concurrence.)  Même lorsqu'ils n'y sont pas explicitement
                                                     
24 Voir États-Unis  c.  Third National Bank , 390 US 171, 182-192 (1968).
25 Département de la justice, Manuel de la Division antitrust, V-1 (février 1998).  Ce manuel contient
un exposé complet des principales politiques et pratiques de la Division en matière de promotion de laconcurrence.  Ibid. , V-1 – V-6.
26 Le Rapport de l'OCDE sur la réforme de la réglementation note que le rôle que doit jouer un service
[de la concurrence] – application des règles, analyse, conseils, publicité ou autre forme de promotion – dépend
de la phase où en est le processus de réforme.  Le Rapport contient des exemples d'activités de promotion de la
concurrence entreprises par les services de la concurrence de nombreux pays de l'OCDE.  Ibid.  263-269.
27 15 U.S.C. 46.WT/WGTCP/W/83
Page 11
autorisés, les organismes de réglementation demandent régulièrement au DJ et à la FTC leur opinion
sur les problèmes de concurrence que posent les questions de réglementation.
Enfin, tout comme d'autres instances du gouvernement fédéral et des États ou comme les
particuliers, les organismes antitrust peuvent présenter des observations dans le cadre d'actions dont
sont saisis les organes de réglementation fédéraux et des États et offrir des avis et des opinionsd'experts.
28 Des organismes très divers recueillent ces observations qui portent sur une large gamme
de questions d'ordre réglementaire.  La FCC a fréquemment consigné, ces dernières années, les
observations du DJ et de la FTC sur la réglementation des services téléphoniques interurbains
d'AT&T et sur le problème de la "concurrence effective" sur le marché de la télévision câblée.  Des
observations ont par ailleurs été présentées sur la réglementation des prix et des taux sur des marchés
aussi différents que ceux de la distribution des alcools et du pilotage en mer, et des voix se sont
élevées contre le maintien de l'exemption antitrust dont bénéficiaient les transporteurs routiers, dans lecadre de certains accords.  Une réponse a été donnée à des questions portant sur des domaines aussi
divers que l'attribution des droits d'atterrissage et de décollage dans les aéroports, la réglementation
des agences spécialisées dans les cours en bourse, les transactions immobilières, l'activité des
experts-comptables, la téléphonie locale multipoints et les services de distribution vidéo ou les ventes
d'automobiles.  Les organismes de surveillance antitrust ont évalué la réglementation de la productionpar le biais des règles d'accès à la télévision aux heures de grande écoute, des règles "faisant
obligation" à certains satellites et systèmes vidéo ouverts de retransmettre des émissions télévisées et
des restrictions à la clause d'abandon en cas de sinistre subi par une voiture de location.  Les
limitations à apporter à l'exercice de certaines professions ont aussi fait l'objet d'observations à
l'occasion de débats sur les rapports commerciaux que les opticiens et les vétérinaires ont avec despersonnes non spécialisées ou sur la relation qui existe entre les administrateurs de cimetières et les
entrepreneurs de pompes funèbres.  Comme le montre cette liste qui n'a rien d'exhaustif, la promotion
de la concurrence sous cette forme constitue une importante partie de la tâche des organismes de
surveillance antitrust qui consiste à favoriser la création d'un environnement concurrentiel dans tous
les champs d'activité économique du pays.
7. L'expérience internationale
De temps à autre, les États-Unis lancent une campagne active de promotion de la concurrence
auprès des gouvernements, sur une base bilatérale ou multilatérale.  Ainsi, depuis l'adoption en 1989
de l'Initiative contre les obstacles d'ordre structurel (Structural Impediments Initiative - SII -), ils
encouragent vivement le Japon, sur une base bilatérale, à adopter une politique de la concurrence plus
dynamique, en particulier là où l'activité anticoncurrentielle risque de gêner la concurrence des
produits étrangers.  Dans le cadre de cette initiative, deux groupes de travail se sont penchés surl'étude des pratiques commerciales d'exclusion et sur les relations keiretsu.   Après un examen
approfondi de ces questions, le gouvernement japonais a pris un train de mesures tendant à renforcer
l'application de la législation antitrust (en prévoyant, par exemple, un alourdissement des sanctions
pour violation des lois antitrust).
En juillet 1993, les États-Unis et le Japon sont convenus de tenir les négociations prévues au
titre du Cadre pour un nouveau partenariat économique (ci-après, le Cadre).  Suite à ces négociations,
ils ont signé de nombreux accords commerciaux bilatéraux visant à lever les obstacles à l'accès aux
marchés.  Certains de ces accords (comme celui qui porte sur le verre plat) contiennent les mesures
intéressant la politique de la concurrence que le gouvernement japonais a décidé d'appliquer.  Le
                                                     
28 Les gouvernements étrangers et les particuliers sont autorisés à présenter leurs propres observations
dans le cadre d'actions fédérales tendant à l'élaboration de  règles.  Ainsi, l'année dernière, plusieurs entreprises
et gouvernements étrangers ont présenté devant la FCC des observations sur un projet de règles touchant l'entréede firmes étrangères sur le marché des télécommunications américain.WT/WGTCP/W/83
Page 12
principal moteur des entretiens américano-japonais reste le Groupe de travail de la déréglementation
et de la politique de la concurrence qui s'inscrit dans le Cadre.
C'est aussi en rapport avec le Cadre que, depuis juin 1997, les deux gouvernements
s'emploient - par le truchement de l'Initiative renforcée en matière de déréglementation et de politique
de la concurrence – à étendre la déréglementation et à améliorer la politique de la concurrence danstous les secteurs de l'économie japonaise.  À ce titre quatre groupes de travail ont été chargés
d'examiner les problèmes dans les secteurs suivants:  télécommunications, logement, appareils
médicaux/produits pharmaceutiques et services financiers.  Reconnaissant que, souvent, les problèmes
concernant la politique de la concurrence qui se posent dans un secteur débordent sur d'autres, les
deux gouvernements ont aussi constitué un groupe de travail des problèmes structurels qui étudiera la
situation dans les secteurs de la distribution, de la politique de la concurrence et des pratiques
administratives.  Les États-Unis et le Japon ont publié en mai 1998 leur premier rapport conjoint autitre de l'Initiative renforcée, rapport qui passe en revue les nombreuses mesures prises par le Japon en
matière de déréglementation et les engagements contractés par lui pour renforcer sa politique de la
concurrence.
Les États-Unis se sont aussi engagés dans un important effort bilatéral de promotion de la
concurrence avec la République de Corée.  Les deux pays ont mis sur pied, en 1993, le DialogueÉtats-Unis-Corée en faveur de la coopération éc onomique (DEC) afin d'examiner diverses questions
ayant trait à l'accès aux marchés.  Dans le cadre du DEC, le Groupe de travail de la politique de la
concurrence a abordé une large gamme de questions relatives à l'application des lois antitrust et à la
politique de la concurrence en Corée.  À la suite de ces travaux, le gouvernement coréen a adopté un
certain nombre de mesures tendant à renforcer la législation coréenne antitrust et à appliquer lesprincipes découlant de la politique de la concurrence en matière de déréglementation:  l'accès aux
créneaux publicitaires de la télévision et de la radio a été facilité et les pratiques anticoncurrentielles
ou déloyales des associations commerciales ont été sanctionnées.
29
Par l'intermédiaire de la Commission conjointe États-Unis–Chine sur les échanges
commerciaux, les États-Unis ont favorisé la promo tion de concepts fondamentaux, comme celui de la
transparence et de la primauté du droit.  La Commission, que président le Secrétaire américain au
Trésor et le Ministre chinois des finances, a aussi préconisé l'adoption de réformes financières sur le
plan de la réglementation et des structures.  En s'engageant à respecter les Accords de 1992, 1995
et 1996 sur la propriété intellectuelle, la Chine a fait de grands pas en avant pour réorganiser son cadre
réglementaire de protection des droits de la propriété intellectuelle.
Les États-Unis ne se contentent pas d'œuvrer sur le plan bilatéral;  ils préconisent aussi une
approche favorable à la concurrence dans de nombreuses instances multilatérales.  Ainsi, àl'Organisation de coopération et de dével oppement économiques (OCDE), ils soutiennent
vigoureusement la coopération entre organismes nationaux de la concurrence des pays membres et
s'emploient avec d'autres membres de l'Organisation, en particulier au sein du Comité du droit et de la
politique de la concurrence, à promouvoir l'élaboration de politiques rationnelles, favorables à la
concurrence.  Les États-Unis ont aussi soutenu activement le projet de l'OCDE relatif à la réforme dela réglementation qui a été adopté par les Ministres des pays membres de l'OCDE, en mai 1997.  Ce
projet a pour objectif d'établir comment les gouvernements peuvent améliorer leurs réglementations et
leurs procédures réglementaires.  Au titre de ce programme, l'OCDE passera en revue dès le début
de 1998 les efforts de réforme de leur réglementation faits par les pays membres, afin de contribuer à
                                                     
29 Le Rapport économique du Président pour l'année 1998 évoque (page 214) une autre forme de
promotion de la concurrence menée par le DJ et la FTC:  il s'agit des travaux, financés en général par l'Agency
for International Development, qui sont menés en coopération avec de nombreux pays en développement ou entransition et qui visent à mettre en place dans ces pays une législation solide en matière de concurrence et àélaborer de bons programmes d'application de la législation antitrust.WT/WGTCP/W/83
Page 13
une amélioration durable des pratiques réglementaires.30  L'année dernière, les États-Unis ont accepté
d'être l'un des premiers pays dont la politique réglementaire serait soumise à un examen approfondi
par l'OCDE, qui considère que la politique de la concurrence est un facteur d'importance critique pour
l'établissement d'une réglementation efficace et appropriée.
Les États-Unis préconisent aussi avec vigueur une politique de la concurrence efficace au sein
du Forum de coopération économique Asie-Pacifiqu e (APEC), où les groupes d'étude chargés de la
politique de la concurrence et de la déréglementation ont fusionné.  L'APEC a tenu des ateliers
consacrés à la politique de la concurrence et à la réforme réglementaire et parrainera en septembre un
colloque sur la réforme de la réglementation.  Les pays de l'APEC doivent aussi dresser chaque année
des plans individuels d'action où ils exposent leur situation, actuelle et future, en matière de politique
de la concurrence et de réglementation, plans qui font l'objet de débats au cours des ateliers d'experts
annuels.  Les États-Unis participent activement aussi aux travaux du Comité du droit et de la politiquede la concurrence de la CNUCED, depuis la création de celui-ci en 1980.  Au cours de réunions
récentes, les experts ont débattu, entre autres, des rapports entre réglementation et concurrence, y
compris de la promotion de la concurrence dans les pays en développement.
31
Enfin, lors des négociations de l'OMC sur les télécommunications de base, d'où est issu
l'Accord sur les services de télécommunication de base  qui est entré en vigueur en février dernier, les
États-Unis ont ouvert le dialogue sur les objectifs réglementaires fondés sur la concurrence qui a
abouti à l'adoption des engagements énoncés dans le "Document de référence" de l'OMC.  La plupart
des 69 Membres de l'OMC qui ont participé à ces négociations ont fait leurs ces engagements qui ont
été adoptés plus tard par quelques autres Membres de l'Organisation et par des États qui souhaitent y
accéder.  Le Document de référence contient une série d'engagements additionnels au titre del'article XVIII de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS), c'est-à-dire d'engagements
qui s'ajouteront à la liste des engagements souscrits par les Membres en vertu de l'AGCS.  En
adoptant ce document, les parties aux négociations reconnaissaient qu'il ne suffit pas qu'un pays
accorde de jure  à un autre pays l'accès à ses marchés et le traitement national pour que ce pays ait
de facto  accès à ces marchés.  En effet, si les gouvernements ne s'engagent pas à réglementer les
anciens monopoles d'une manière favorable à la concurrence, ces anciens monopoles ont les moyens
et la volonté d'imposer aux nouveaux concurrents des conditions anticoncurrentielles.
Le Document de référence couvre six domaines aux fins d'une réglementation asymétrique
des "fournisseurs principaux", tels que définis dans le texte.  Par "fournisseur principal" il faut
généralement entendre "ancien monopole".  Ces six domaines sont les suivants:  1) mesures de nature
à empêcher l'activité anticoncurrentielle;  2) règles d'interconnexion (c'est la section la plus longue);
3) service universel;  4) accès du public aux critères en matière de licences;  5) indépendance desorganes réglementaires;  6) répartition et utilisation des ressources limitées.  De nombreux
gouvernements ont déjà trouvé dans ce document un schéma directeur pour réformer leur système de
télécommunication dans un sens favorable à la concurrence.  Certaines organisations internationales,
comme l'Union internationale des télécommunications, l'APEC et la CITEL (branche de
l'Organisation des États américains chargée des télécommunications) ont lancé des programmes ayantpour objet d'aider les États membres à mettre en œuvre une réforme de leurs réglementations
compatible avec le schéma présenté dans le Document de référence.
                                                     
30 Outre le Rapport sur la réforme de la réglementation déjà mentionné, l'OCDE a publié plusieurs
études concernant la politique de la concurrence et la réglementation dans ce domaine (on citera entre autres lesrapports intitulés Competition Policy and the Deregulation of Road Transport (1990), Deregulation and AirlineCompetition (1988), et Competition Policy in Regulated Sectors (1979)).
31 Voir le Rapport du Secrétariat de la CNUCED sur les éléments qui permettraient de faire ressortir les
avantages que procurerait l'application de principes du droit et de la politique de la concurrence audéveloppement économique aux fins d'une plus grande efficacité concernant le commerce international et ledéveloppement, TD/B/COM.2/EM/10 (septembre 1997).WT/WGTCP/W/83
Page 14
B. RÉSUMÉ
Comme le montre l'exposé qui précède, les rapports entre réglementation, régulateurs,
législation antitrust et organismes d'application de la législation antitrust aux États-Unis sont variés et
souvent complexes.  Comme, en général, la réglementation a été éliminée, tandis qu'étaient mises en
place des formes de réglementation aussi peu anticoncurrentielles que possible pour atteindre desobjectifs réglementaires légitimes et que les organismes antitrust et les régulateurs resserraient leurs
relations de travail, l'effet de cette action sur le commerce et la concurrence a été positif.  Cet exposé
détaillé de la structure américaine - produit le plus souvent de circonstances historiques et
économiques particulières - ne doit pas faire oublier aux membres de ce groupe de travail le point le
plus important, à savoir que depuis 25 ans le Congrès, les organismes antitrust et les organismes de
réglementation se sont constamment attachés à construire et à préserver une "culture de la
concurrence" où le jeu des forces du marché soit un des éléments clés de l'économie.
III. MONOPOLES D'ÉTAT ET DROITS EXCLUSIFS
L'accent mis par les États-Unis sur la liberté du marché et sur la concurrence fait, que de
manière générale, l'économie américaine ne s'est pas développée par le truchement d'entreprises d'État
(commerciales ou non).  Bien qu'il existe aux États-Unis des entreprises commerciales d'État, ce sont
les firmes privées qui, traditionnellement, ont été la force motrice du développement économiqueaméricain.  C'est pourquoi les États-Unis n'ont pas connu, après l'établissement des entreprises d'État,
la phase de démantèlement de ces entreprises.
L'expérience que les États-Unis ont acquise en fait de monopoles d'État et de droits exclusifs
leur est le plus fréquemment venue de leurs rapports commerciaux avec l'étranger, souvent mais pas
exclusivement dans le domaine de l'agriculture.  La présente section porte sur les aspects de l'activitédes entreprises commerciales d'État qui présentent le plus d'intérêt en matière de concurrence.  Les
obstacles à l'accès aux marchés que dressent les entreprises commerciales d'État sont un de ces
aspects.
Ce document ne traite pas des disciplines de l'OMC en vigueur concernant les entreprises
commerciales d'État
32;  il peut néanmoins être utile de garder à l'esprit certains aspects des travaux du
GATT et de l'OMC qui se rapportent à ce qu'on va lire.  Ainsi, le GATT reconnaît que les entreprises
commerciales d'État peuvent, par leur position de monopole ou parce qu'elles ont des privilèges
exclusifs ou spéciaux, constituer des entraves au commerce.33  Ces effets risquent d'entraîner
(intentionnellement ou non) un contournement des obligations contractées au titre du GATT.34  Il est
bon de se rappeler  aussi que l'article XVII du GATT de 1994 reconnaît que non seulement les entités
d'État et les entités contrôlées par l'État mais, dans certains cas, des entités non gouvernementales
peuvent mettre en œuvre des politiques ou prendre des mesures qui ont pour effet de fausser leséchanges.
35
Dans le reste de cette section sont ébauchées quelques-unes des pratiques qui, selon nous,
soulèvent des problèmes dans un environnement commercial concurrentiel.
                                                     
32 Les États-Unis participent activement aussi aux trav aux en cours au sein du Groupe de travail des
entreprises commerciales d'État, où sont abordées les questions se rapportant à ces disciplines.
33 Article XVII:3 du GATT de 1994.
34 Par exemple, voir Notes et dispositions additi onnelles aux articles XI, XII, XIII, XIV et XVIII du
GATT de 1994.
35 Article XVII:1 a) et interprétation de l'article XVII du GATT de 1994, premier paragraphe.WT/WGTCP/W/83
Page 15
A. IMPORTATEURS UNIQUES
Par le fait qu'ils sont les seuls sur le marché36, les importateurs uniques peuvent occuper une
importante position de force qui risque d'avoir pour effet de fausser les échanges et de gêner l'accès
aux marchés.  Ainsi, ils peuvent réduire ou restreindre l'accès à des produits importés en se fondant
sur des critères définis par les pouvoirs publics ou bien tolérés par eux, ou en invoquant des directivesgouvernementales sans se soucier de considérati ons d'ordre commercial.  N'ayant aucun concurrent,
l'importateur unique est maître de l'importation d'un produit pour tout le pays:  c'est lui qui fixe les
quantités, détermine la qualité et l'échelonnement des livraisons, sans se préoccuper des conditions en
vigueur sur le marché ni de la demande intérieure.
Par son contrôle des quantités importées et de la distribution du produit dans le pays,
l'importateur unique peut influer sur les prix, y compris sur les majorations qui peuvent être
supérieures à ce qu'elles seraient dans un marché concurrentiel normal.  Si ces majorations sontexcessives, il peut en résulter une baisse de la demande du produit concerné.  En outre, ce genre de
majoration permet au gouvernement de s'approprier les rentes accaparées, qui peuvent servir à divers
usages, et notamment à subventionner les producteurs locaux ou à pratiquer un subventionnement
croisé des exportations.
Par ailleurs, les importateurs uniques manquent souvent de transparence en ce qui concerne
leur négoce.  L'information sur les prix à l'importation, sur la classification et la qualité des produits et
sur les quantités achetées est parfois introuvable.  Ce manque de transparence peut fausser les
échanges en permettant à l'importateur unique de masquer certaines restrictions commerciales (y
compris celles qu'interdisent les disciplines en vigueur, mais sans se limiter à cela) ou de manipuler un
régime d'importation en apparence compatible avec l'OMC.  Ainsi, le manque de transparence d'unrégime de licences et d'attribution peut être mis à profit pour appliquer incorrectement un
contingentement tarifaire.
Grâce au contrôle qu'il exerce sur le système de commercialisation et de distribution ou grâce
à l'accès privilégié dont il bénéficie, l'importateur unique peut aussi influencer le choix de l'acheteur
final.  En rendant impossible tout contact direct entre l'exportateur et le consommateur final,l'importateur unique peut laisser le consommateur dans l'ignorance des autres produits exportés et de
ce fait l'empêcher d'étendre le domaine de ses préférences (tant dans l'absolu que par rapport aux prix
auxquels pourraient se vendre les produits exportés, si l'importateur n'était pas en situation de
monopsone).
B. V
ENDEURS UNIQUES
Le vendeur unique37 peut aussi fausser les échanges: son activité peut être la cause d'une
baisse des profits que d'autres exportateurs tiraient de leur négoce sur les mêmes marchés et engendrerdes inefficacités dues au fait que sont envoyés des signaux sur les prix qui ne sont pas le reflet du
marché et qui risquent d'emballer la production.
Pour commencer, bien des vendeurs uniques ont l'appui financier de leur gouvernement, qui
peut leur accorder des subventions ou des garanties, absorber leurs déficits ou les leur rembourser.
38
                                                     
36 Par "importateur unique", on entend ici en général une entité qui achète l'intégralité d'un produit
importé par un pays (ou qui en ordonne l'achat).  Les importateurs uniques peuvent, après l'importation, avoir –mais ce n'est pas toujours le cas – le contrôle de la distribution du produit importé.
37 Par "vendeur unique" on entend ici en général une entité qui a le droit exclusif de vendre l'intégralité
d'une marchandise exportée par un pays (ou d'en ordonner la vente).
38 Dans certains cas, ces subventions ne sont pas compatibles avec d'autres obligations OMC.WT/WGTCP/W/83
Page 16
De plus, les vendeurs uniques peuvent obtenir des producteurs des prix plus bas, directement
ou par le biais de paiements différés en raison de la position monopsonique qu'ils occupent sur le
marché national.  Les prix plus bas dont ils bénéficient par l'un ou l'autre de ces moyens leur donnent
un surcroît de souplesse en ce qui concerne la fixation des prix à l'exportation, souplesse que ne
peuvent se permettre d'avoir les exportateurs privés d'autres pays.  Ainsi, parce qu'ils sontraisonnablement sûrs de leurs sources d'approvisionnement à des prix qu'ils peuvent contrôler, les
vendeurs uniques sont à même de négocier avec les acheteurs étrangers des accords bilatéraux qui
portent sur le long terme.  Les exportateurs privés, plus exposés aux fluctuations des prix et aux
variations de l'offre, ne peuvent pas aisément conclure de tels accords.
A cette souplesse au niveau des prix peut s'ajouter un manque de transparence (et, en cela, le
vendeur unique ressemble à l'acheteur unique) qui permet une discrimination en matière de prix.
Dans certains cas, cette discrimination peut entraîner une augmentation du volume des importationsd'un pays donné, augmentation qui ne serait pas possible autrement, et qui se produit au détriment
d'entreprises plus efficaces du pays même ou d'un autre pays.  Elle peut aussi permettre, à l'occasion,
de pratiquer des prix d'éviction sur des marchés particulièrement convoités.
Enfin, le vendeur unique peut conclure avec les producteurs de son pays des arrangements
prévoyant un pool de prix, arrangements qui assurent la stabilité des prix et minimisent les risques.Le vendeur unique calcule alors, au terme de l'année fiscale, le montant total de ses recettes sur les
ventes de l'année, en déduit les frais d'exploitation, et répartit entre les producteurs le montant net des
recettes.  En fait, le prix payé à chaque producteur est un prix combiné.  Ce système a pour effet de
pénaliser les producteurs de marchandises de meilleure qualité, ou ceux qui écoulent leurs produits sur
le marché quand les prix sont élevés.  Les pools de prix provoquent un transfert de richesses aubénéfice de producteurs qui n'en seraient peut-être pas en l'absence de ce système.  L'offre pléthorique
qui en résulte peut faire fléchir les prix qui seront offerts aux exportateurs d'autres pays qui vendent le
même produit.
Il convient de noter que les prix discriminatoires et les pools de prix peuvent avoir sur
l'économie des effets identiques au subventionnement des exportations.  Ce sont, pour les vendeursuniques, des moyens de contourner les disciplines en matière de subventions à l'exportation.
C. E
FFETS EN AMONT DES MONOPOLES D 'ÉTAT ET DES ENTITÉS DOTÉES DE DROITS EXCLUSIFS
Même si ce ne sont pas des monopoles, les entreprises qui sont dotées de droits exclusifs ou
spéciaux peuvent, de ce fait, disposer d'avantages que n'ont pas leurs concurrents (nationaux ou
étrangers).  On peut citer parmi ces avantages en amont la possibilité de tirer profit de l'existence d'un
réseau de capitaux et de dispositions réglementaires à plusieurs niveaux, avec tous les conflits
d'intérêts que cela suppose, qui rend impossible la séparation entre l'activité commerciale et celle despouvoirs publics.  La gestion inefficace des avoirs de l'État (comme les sources d'énergie et les
matières premières) qui risque d'en résulter peut avoir un important effet de distorsion sur les coûts de
production.  Le fait que les entreprises d'État aient un accès préférentiel aux moyens de transport,
comme les wagons de chemin de fer et les postes à quai dans les ports, pour acheminer les matières
premières et les produits finis est aussi une cause de distorsion de la concurrence et du commerce, toutcomme le manque de discipline financière et fiscale que traduisent des pratiques comme celle de la
remise de leur dette aux entreprises d'État (ou aux entreprises dotées de droits spéciaux).
D. R
ÉSUMÉ
Dans la mesure où naguère l'économie de nombreux pays qui, aujourd'hui, négocient leur
accession à l'OMC était dominée par des monopoles d'État et où les services sont maintenant soumisaux disciplines multilatérales, on peut dire que la question du commerce d'État et des droits spéciaux
et exclusifs est plus importante que jamais pour la communauté commerciale internationale.
Lorsqu'un pays décide, aux termes de sa réglementation, de conférer un statut spécial à une entrepriseWT/WGTCP/W/83
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dont l'activité  - vente ou achat - peut affecter le commerce des biens et des services d'autres pays, il
convient de mesurer ce choix à l'aune de son efficacité économique afin de limiter, sinon d'éliminer,
les distorsions commerciales qu'il peut causer.  Cette question se rattache à l'examen des pratiques
anticoncurrentielles privées qu'a entrepris ce groupe de travail;  il peut en effet se faire que des
gouvernements permettent à des acteurs privés de se comporter comme le ferait une entreprised'État.
39  Un certain nombre d'approches ont déjà été proposées pour régler les distorsions des
échanges qui peuvent se produire.40  L'objectif devrait être que le choix des gouvernements se fasse
davantage dans une perspective de marché, tel devrait être l'objectif, que les distorsions de la
concurrence ou des échanges commerciaux internationaux soient causées par l'activité d'entreprises
privées ou par celle d'entreprises d'État.
IV. CONCLUSION
L'expérience des États-Unis pour ce qui est des relations entre les questions de réglementation
(y compris celles qui se rapportent à l'activité des entreprises commerciales d'État et à celles des
entreprises privées se comportant comme des entreprises d'État), de droit et politique de la
concurrence et de commerce montre que ces relations sont complexes.  La réforme réglementaire,
dans l'acception que les États-Unis donnent à ce terme, couvre un vaste champ.  Si l'objectif d'éliminer
les régimes de réglementation en vertu desquels les États contrôlent les prix, directement ouindirectement, ou limitent le nombre de concurrents en fait partie, elle englobe aussi les règlements,
prescriptions administratives ou directives qui rendent difficile la pénétration sur les marchés et la
réussite de nouveaux produits et de nouveaux concurrents.  De manière générale, les gouvernements
mettent en œuvre leur politique de la concurrence par le biais de mesures qui visent à agir sur
l'environnement en suscitant la concurrence entre les entreprises.  L'histoire économique des pays quiont prouvé leur attachement à une politique active d'application des mesures antitrust et de
réglementation favorable à la concurrence montre qu'une politique de la concurrence bien conçue et
une réglementation aussi peu intrusive que possible sont en fait des auxiliaires du processus
concurrentiel.  La concurrence, pour sa part, stimule l'innovation, favorise la prospérité, accroît la
productivité et fait avancer la libéralisation des échanges.
__________
                                                     
39 Ce comportement, lorsqu'il est le fait d'une entreprise commerciale d'État, ne tombe pas forcément
sous le coup de la législation nationale antitrust, eu égard à certaines doctrines juridiques comme celles de
l'intervention de l'État, de l'acte de gouvernement et de la courtoisie.
40 D'autres façons d'aborder les questions liées à l' activité des entreprises commerciales d'État ont été
proposées au fil des ans:  création de disciplines (o u resserrement des disciplines établies dans le cadre du
GATT et de l'AGCS) et de règles de procédures additio nnelles s'appliquant aux entreprises commerciales d'État
et négociation d'engagements concernant des entreprises commerciales d'État spécifiques.