ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/WGTCP/W/142
3 de agosto de 2000
(00-3182)
Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre
Comercio y Política de CompetenciaOriginal:  inglés
COMUNICACIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Se ha recibido de los Estados Unidos de Am érica la siguiente comunicación, de fecha 8 de
junio de 2000, con el ruego de que se distribuya a los Miembros.
_______________
Crear una cultura de la competencia:  Cuestiones relativas
a la creación de un organismo antitrust eficaz
I. INTRODUCCION
Entre los tres ámbitos de debate principales seleccionados por este Grupo de Trabajo (en
adelante el Grupo) y confirmados por el Consejo General en diciembre de 1998, figuran los "enfoques
para promover la cooperación y la comunicación entre los Miembros, incluso en el campo de la
cooperación técnica".  Aunque este documento no se refiere en sentido estricto a un "enfoque"
específico ni recomienda alguno en particular para promover la cooperación o la comunicación, su
finalidad es contribuir a la instauración de dichas cooperación y comunicación mediante la
presentación de algunas observaciones sobre la formulación y la aplicación de leyes antitrust y
políticas de competencia, que esperamos serán de utilidad, en particular para los Miembros que tienen
una experiencia limitada en la materia.
En reuniones anteriores, el Grupo debatió los beneficios y problemas inherentes a la
aplicación de diversos tipos de políticas de competencia.  Dicho debate se detalla en el documento de
síntesis sobre la relación de la política comercial y la política de competencia con el desarrollo y el
crecimiento, preparado por el Grupo en 1998.1  En resumen:
El amplio debate que tuvo lugar en el [Grupo] acerca de las cuestiones vinculadas a la
relación de la política comercial y la política de competencia con el desarrollo y el
crecimiento económico refleja los importantes cambios que se han producido en el
marco nacional jurídico y político de los Miembros.  En el decenio transcurrido,
muchos países en desarrollo y países en transición han adoptado o reforzado unalegislación nacional sobre competencia y las políticas para hacerla cumplir.  En
muchos casos, esto ha formado parte de un conjunto más amplio de reformas políticas
orientadas al mercado.  Por otro lado, varios  países, particularmente en Asia y África,
todavía no se sienten en condiciones de adoptar una legislación global sobre
competencia (aunque hayan adoptado, al menos algunos de ellos, ciertos elementosde una política de competencia).
2
                                                     
1 WT/WGTCP/W/80 (18 de septiembre de 1998) (documento de síntesis de la Secretaría).
2 Id., párrafo 3.WT/WGTCP/W/142
Página 2
En esta presentación, los Estados Unidos estudian algunos de los aspectos que deberían
examinarse cuando un Miembro decide promulgar una ley antitrust y crear un organismo antitrust
encargado de hacerla cumplir.  No prejuzgamos con respecto a si todos los Miembros deberían
promulgar una ley antitrust.  De hecho, analizaremos formas en que cada Miembro puede comenzar a
desarrollar una "cultura de la competencia", sin tener una legislación antitrust.  (Como se explica en eldocumento de síntesis de la Secretaría, la creación de una "cultura de la competencia", un concepto
que debemos a nuestros colegas latinoamericanos que trabajan en el campo de las normas antitrust,
implica "un proceso de educación del público para facilitar la aceptación de los principios de la
política de competencia como elemento central de una política económica nacional, tanto a nivel
político como en el seno de la comunidad empresarial del país".
3)  Pero partimos del supuesto, basado
en la experiencia de numerosos Miembros, de que la mera promulgación formal de una ley antitrust
tiene muy poco valor en sí misma.  Tampoco basta para crear una cultura de la competencia condisponer de estructuras jurídicas, incluso aunque funcionen de manera satisfactoria.  Para poder
garantizar la adopción exitosa y el mantenimiento de políticas que favorezcan la competencia a todos
los niveles de la economía, la sociedad entera, con inclusión del Gobierno, el sector empresarial, los
consumidores y el mundo académico, debe comprender y respaldar los valores que sustentan la
competencia.
Tomando como base la experiencia de una gran cantidad de Miembros y con el propósito de
contribuir a un útil debate en las reuniones que celebrará el Grupo este año, examinamos a
continuación algunos de los problemas y oportuni dades percibidos por los Miembros que intentan
desarrollar y/o mantener una cultura de la competencia en sus respectivas economías nacionales.
1. Algunas cuestiones planteadas en la redacción de una ley antitrust
a) Disposiciones sustantivas:  objetivos, alcance y cobertura
Están en vigor actualmente en todo el mundo alrededor de 85 leyes antitrust, que
proporcionan múltiples modelos de redacción de un texto legislativo y en los que podrían basarse los
Miembros al promulgar sus propias leyes nuevas o al enmendar las vigentes.  Casi todas las leyes
antitrust incluyen, de una u otra forma, cuatro elementos sustantivos básicos:  disposiciones relativas,
respectivamente, a acuerdos entre dos o más competidores ("acuerdos horizontales");  acuerdos entre
productores y distribuidores ("restricciones verticales");  abusos de posición dominante o de
monopolización ilegal;  y fusiones anticompetitivas.
4  Esta aparente convergencia con respecto a
aspectos sustantivos generales oculta, empero, una amplia gama de opiniones singularmente
divergentes entre las naciones con respecto a los objetivos propiamente dichos de las leyes antitrust.
Los objetivos de las leyes antitrust pueden formularse con arreglo a diversos enfoques.  Una
asamblea legislativa puede definir un objetivo único en pocas palabras, como se hace en la LeyAntitrust de México:  "… Esta ley tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre
concurrencia, mediante la prevención y la eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás
restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios".
5  Una asamblea
                                                                                                                                                                    
3 Id., párrafo 48.
4 Véase, por ejemplo, el Informe Anual 1997 de la OMC, capítulo especial:  El comercio y la política
de competencia (1997) (Estudio especial de la Secretaría).  Existen importantes excepciones a esta lista deelementos sustantivos.  Por ejemplo, la Ley Antitrust del Perú no prohíbe las fusiones anticompetitivas comotales y la Ley Antitrust de Argentina recién lo hizo después de su enmienda, en 1999.  Por su parte, la Ley
Federal de Competencia Económica de México no contie ne ninguna disposición dir ectamente relacionada con el
abuso de posición dominante o de monopolización ilegal (s i bien dicha conducta puede ser sancionada en virtud
de otros textos legislativos).
5 Artículo 2 de la Ley Federal de Competencia Económica de México.WT/WGTCP/W/142
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legislativa puede especificar una serie de objetivos, como sucede en la ley canadiense.6  E n  l o s
Estados Unidos, la legislatura puede referirse muy someramente a los objetivos y en cambio
suministrar abundante texto jurídico general y otros elementos sobre su finalidad legislativa, que
permitirán a los organismos antitrust y a los tribunales enunciar con el tiempo, respectivamente,
políticas de observancia apropiadas e interpretaciones legales.7
Algo aún más importante es la gran diversidad de puntos de vista con respecto a la naturaleza
de los objetivos antitrust apropiados.  En un estudio realizado en 1997 la Secretaría de la OMC
observó que "… en el nivel más básico, un objetivo central de la política de competencia en la
mayoría de los países… es mantener un grado saludable de rivalidad entre las empresas en los
mercados de bienes y servicios".8  Pero la Secretaría identificó ulteriormente por lo menos otros diez
"objetivos más amplios" que aparecen en algunas leyes antitrust, que van de "la promoción delcomercio y la integración dentro de una unión económica o una zona de libre comercio" a "proteger
las oportunidades para las pequeñas y medianas empresas".
9 Asimismo, periódicamente, las
asambleas legislativas determinan objetivos adicionales;  por ejemplo, el preámbulo a la Ley sobre
competencia de Sudáfrica de 1998 dispone que uno de los objetivos de la Ley es "brindar a todos los
                                                     
6 La sección 1.1 de la Ley de competencia del Ca nadá (1986) dispone:  "La presente Ley tiene por
objeto mantener y fomentar la competencia en Canadá, a fin de promover la eficacia y la adaptabilidad de laeconomía canadiense, para incrementar las oportunidades de participación del país en los mercados mundiales y,al mismo tiempo, asignar el debido valor a la función de  la competencia extranjera en el Canadá, con objeto de
garantizar que todas las pequeñas y medianas empresas tengan una oportunidad equitativa de participar en laeconomía canadiense y suministrar a los consumidores precios competitivos y una gama de productos entre los
que elegir."
7 Como especifican las Directrices de aplicación de la doctrina antitrust a las operaciones
internacionales de los organismos estadounidenses de antitrust de 1995 (página 1):  "Durante más de un siglo,las leyes antitrust estadounidenses constituyeron la protección primordial del proceso de competencia
subyacente en nuestra economía de librecambio.  En ese proceso, que promueve la posibilidad de elección de
consumidores y precios competitivos, la sociedad entera se  ve beneficiada por la mejor asignación posible de los
recursos."
O, como explicaba recientemente el Director de la División Antitrust del Departamento de Justicia:
"Los principios básicos de la doctrina antitrust fueron, de hecho, escritos por Adam Smith hace más de dossiglos:  que son los mercados libres y competitivos lo s que llevan al máximo desarrollo económico, a la creación
de riquezas y al bienestar del consum idor, pero que sin una adecuada supervisión de los poderes públicos los
mercados no seguirán siendo siempre libres y competitivos.  Finalmente, cuando se habla de antitrust se estáhablando de poder de mercado -algo que comprensiblemente cada sector de actividad desea alcanzar- yde los límites para obtenerlo, mantenerlo y ampliarlo".  J. Klein, "Rethinking Antitrust Policies for theNew Economy" (9 de mayo de 2000), página 2 de la versión inglesa, disponible en línea en
http://www.usdoj.gov/atr/public/speeches/4707.htm .
8 Estudio especial de la Secretaría, supra, Nº 1-11.  Véase el documento de antecedentes de la
Secretaría de la OMC relativo a los principios fundamentales de la política de competencia,WT/WGTCP/W/127 (7 de junio de 1999), párrafos 15 a 20.
9 Id., Ignacio de León, Superintendente del organismo antitrust de Venezuela, explicó:  "La teoría
económica dista mucho de haber dirimido la cuestión relativa a la noción de competencia.  Ello hace que losacadémicos disientan con respecto a las dos cuestiones te óricas esenciales que perfilan tanto las normas de
competencia como la aplicación de políticas.  La primera fuente de desacuerdo se refiere a la naturaleza de laconducta comercial que debería considerarse restrictiv a para el comercio público o privado, o ambos.  La
segunda se refiere a la dificultad de incluir en la noción de competencia conv encional ciertas prácticas
comerciales que al parecer restringen a corto plazo la rivalidad entre los competidores pero que a largo plazo
promueven el descubrimiento de nuevos productos."  I. de León, "International Competition Policy from thePerspective of Developing Countries" (1998), páginas 4 y 5, en apéndice  a la transcripción de las Audiencias del
Comité Consultivo de Políticas de Competencia Internacional (ICPAC) de noviembre de 1998.WT/WGTCP/W/142
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sudafricanos las mismas oportunidades de participar de manera equitativa en la economía nacional".
En otras palabras, un Miembro que elabora una ley antitrust debe reflexionar detenidamente sobre los
objetivos que desea alcanzar.
Debe adoptarse una decisión con respecto a otra opción política básica conexa, a saber, el
alcance y la cobertura de una nueva ley antitrust.  Muy pocas leyes antitrust abarcan todos los
aspectos de una economía nacional.  En los Estados Unidos, por ejemplo, las leyes antitrust se aplican
a la conducta privada, salvo que algún sector económico específico o un tipo de actividad comercial
determinado sea objeto de una exención específica.  Pero en algunos casos el Congreso
estadounidense determinó que la ley antitrust debía desplazada por la reglamentación, suministrando
de ese modo una inmunidad antitrust explícita;  incluso cuando no hay inmunidad explícita, puede ser
necesario establecer una exención implícita para preservar la integridad de un régimen regulador.10
Asimismo hay exenciones previstas en las leyes antitrust estadounidenses y de otros países en
situaciones que entrañan ciertos tipos de acción gubernamental;  asimismo, a menudo las leyes
antitrust incluyen una o más exenciones sectoriales, cuando se estima inapropiado aplicar leyes
antitrust.  Con frecuencia se citan como ejemplos en la ley antitrust estadounidense algunas
actividades del béisbol profesional y del sector de los seguros.11  Por último, las leyes de muchos
Miembros (aunque no los Estados Unidos) permiten a los organismos antitrust conceder exenciones
en determinadas transacciones sobre una base individual o colectiva.  Por consiguiente, al preparar
nuevas leyes antitrust los Miembros deberían reflexionar cuidadosamente sobre si las disciplinas
antitrust deben ser desplazadas por otras medidas, y hasta qué punto.  Aunque hay amplio consenso en
que las exenciones antitrust deberían reducirse a un mínimo si un país desea aprovechar plenamentelos beneficios de una economía de mercado moderna, quizá haya mucho menos acuerdo en lo que
respecta al alcance y a la cobertura apropiados de las leyes antitrust en un contexto nacional
específico.
12
Por último, esas decisiones no tienen porqué ser únicas y definitivas.  Muchos Miembros
revisan con frecuencia sus leyes antitrust para cerciorarse de que son salvaguardias eficaces de la
competencia en la actual economía mundial globalizada.13  En los últimos años docenas de Miembros
modificaron sus leyes antitrust en algún sentido a fin de reflejar la nueva doctrina económica,
subsanar las carencias percibidas (por ejemplo, abrogar exenciones antitrust en sectores recientemente
desregulados, como sucedió en los Estados Unidos y otros países), dirimir cuestiones de
procedimiento, incrementar las capacidades de investigación, establecer sanciones más eficaces en
caso de comportamiento anticompetitivo y/o aumentar la conformidad de su legislación con la depaíses vecinos.
14  Según observó un alto funcionario del Departamento de Justicia estadounidense en
                                                     
10 Véase la comunicación de los Estados Unidos, "Repercusiones de las prácticas normativas, los
monopolios de Estado y los derechos exclusivos s obre la competencia y el comercio internacional"
WT/WGTCP/W/83 (28 de julio de 1998), páginas 3 y 4.
11 Véase OCDE:  A NTITRUST AND MARKET ACCESS :  T HE SCOPE AND COVERAGE OF COMPETITION
LAWS AND IMPLICATIONS FOR TRADE (1996), que incluye una exhaustiva reseña del alcance y la cobertura de la
legislación antitrust en los países miembros de la OCDE.
12 Véase, por ejemplo, el Estudi o especial de la Secretaría, supra , Nº 4, páginas 19 y 20.
13 Por ejemplo, la Comisión Europea propuso el año pasado cambios significativos en sus reglas de
competencia sustantivas y de procedimiento.  Véase, por ejemplo, Comisario Mario Monti:  "Modernisation ofEU Competition Rules" (2 de marzo de 2000), disponible en el sitio Web de la DG de Competencia:
http://europa.eu.int/comm/dg04/index .
14 Véase, por ejemplo, R. Pittman, "Competition Law in Central and Eastern Europe:  Five Years Later,
43 A NTITRUST BULL. 179 (1998).WT/WGTCP/W/142
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un simposio OMC/UNCTAD/Banco Mundial celebrado el año pasado, al hablar de la experiencia
estadounidense relativa a la evolución de la percepción de las leyes antitrust:
A medida que nuestros tribunales y organismos antitrust acumulan conocimientos
sobre las repercusiones económicas de determinadas interpretaciones de nuestrasleyes antitrust vamos abandonando políticas que, con arreglo a la experiencia
adquirida, no promueven el bienestar del consumidor y adoptamos otras que nos
parecen más adecuadas para alcanzar ese objetivo.  Ese proceso continuará a medida
que nuestra economía vaya evolucionando y progresen nuestros conocimientos de la
economía.
15
De hecho, algunos Miembros (como los Países Bajos, Sudáfrica y el Reino Unido)
sustituyeron recientemente en su totalidad o en gran medida sus leyes antitrust antiguas por otrasnuevas, y ello por todas o algunas de las razones arriba expuestas.
b) Disposiciones institucionales
Salvo que la promulgación de una ley antitrust sea un acto puramente simbólico, cada
Miembro deberá establecer un organismo antitrust para hacer cumplir la ley y establecer, hasta cierto
punto, los procedimientos a los que se ajustará dicho organismo, su proceso de toma de decisiones, las
sanciones previstas por la ley, los derechos que tendrán los ciudadanos y las empresas con respecto a
la ley y el derecho de recurrir las actuaciones del organismo ante los tribunales.  Estas cuestiones
institucionales plantean consideraciones importantes que deben resolverse satisfactoriamente paragarantizar la eficacia tanto de la ley antitrust como del organismo antitrust.  Contrariamente a lo dicho
con respecto a cuestiones de política económica más generales, esas decisiones institucionales
deberían adoptarse teniendo en cuenta la cultura política y jurídica particular de cada país.  Una
estructura organizativa que resulta eficaz en una cultura política determinada puede fracasar en otra,
así como las técnicas jurídicas que funcionan adecuadamente en un país pueden resultar ineficaces enotro.
Con respecto a su organización, los organismos antitrust son en su mayoría organismos
administrativos con poder de decisión, aunque algunos (como el Departamento de Justicia de los
Estados Unidos) pueden incoar acciones ante los tribunales para solicitar la aplicación de medidas
correctivas.
16  Asimismo, algunos organismos antitrust (como la Comisión Federal del Comercio de
los Estados Unidos) son órganos colegiados mientras que otros tienen un solo director, responsable dela toma de decisiones.  Las decisiones básicas sobre organización tienden a variar según las culturas
políticas y jurídicas del país en cuestión y ninguna  decisión en ese sentido, una vez adoptada, genera
controversias considerables.
Pasando a una cuestión más problemática, suele haber acuerdo en que los organismos
antitrust (al igual que otros organismos encargados de hacer cumplir la ley) deben ser
"independientes", es decir que sus acciones deben basarse en los hechos y en la ley más que en
consideraciones políticas, y en que no deben discriminar en favor de empresas locales o contra
empresas extranjeras.
17  Pero hay mucho menos acuerdo con respecto a la forma en que debería
                                                     
15 D. Melamed, "International Cooperation in Competition Law and Policy:  What Can Be Achieved at
the Bilateral, Regional and Multilateral Levels" (17 de abril de 1999), página 16.
16 En algunos países con organismos antitrust de tipo administrativo, como el Canadá y el Japón, las
infracciones penales a la ley antitrust, como la fijación de precios, son instruidas por el ministerio público ante
los tribunales y no ante el organismo nacional competente.
17 Hasta el momento, los debates en el Grupo parecen indicar que los organismos antitrust suelen
aplicar políticas de observancia no discriminatorias.  V éase el documento de la Secretaría de la OMC sobre
Principios fundamentales supra , párrafo 39;  el documento de los Estados Unidos, Pertinencia de los principiosWT/WGTCP/W/142
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concretarse esto como elemento de la organización o sobre si un organismo totalmente desconectado
del resto del Gobierno dispondrá de la financiación adecuada, logrará que su opinión en cuestiones de
competencia sea respetada por otras dependencias gubernamentales o cumplirá debidamente sus
responsabilidades en una sociedad democrática.  Por lo tanto, mientras que algunos organismos
antitrust -quizá la mayoría- tienen una organización en cierto grado independiente18, muchos otros
forman parte de manera inequívoca de la rama ejecutiva del Gobierno.19  De hecho, la sorprendente (y
persistente) multiplicidad de formas de organización adoptadas por los organismos antitrust de
muchos países20 parece indicar que hay pocas pautas claras sobre la manera en que deberían
relacionarse formalmente con las demás instancias del Gobierno.21
Otro aspecto importante de la elaboración de una ley antitrust es cómo suministrar medios a
las personas privadas (tanto nacionales como extranjeras) perjudicadas por una conductaanticompetitiva para obtener reparación, sea del nuevo organismo antitrust sea de los tribunales.  Los
métodos para hacerlo varían considerablemente entre los diversos países y sistemas jurídicos.  En
Australia, los Estados Unidos y Nueva Zelandia, por ejemplo, existen recursos bien desarrollados a
disposición de las personas que estiman haber sido víctimas de una conducta anticompetitiva;  esos
derechos son independientes de cualquier acción incoada por los organismos antitrust.
22  Los derechos
de ese tipo no existen o son mucho más limitados en la mayoría de los demás países.23  En cambio,
muchas leyes antitrust establecen procedimientos en virtud de los cuales las personas privadas pueden
presentar una reclamación al organismo antitrust por presunta conducta ilegal.  Evidentemente, las
decisiones dependen en parte del sistema jurídico general y de la cultura del país en cuestión;  por lo
que se refiere a los nuevos recursos jurídicos propuestos deben tenerse siempre en cuenta lascaracterísticas generales del sistema de litigación privada aplicado en el país para determinar si un
derecho de recurso privado particular puede ser efectivo.
                                                                                                                                                                    
fundamentales de la OMC para la política de compet encia, WT/WGTCP/W/131 (junio de 1999), páginas 6-11.
Comunicación de la UE, "La pertinencia de los princi pios fundamentales de la OMC de trato nacional,
transparencia y trato de la nación más favorecida con respecto a la política de competencia y viceversa"
WT/WGTCP/W/115 (25 de mayo de 1999).
18 Por ejemplo, la Comisión Federal del Comercio de los Estados Unidos y los organismos antitrust de
Alemania, Australia, el Canadá, el Japón, México, Polonia, Sudáfrica y Venezuela.
19 Por ejemplo, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos, los tres organismos antitrust del
Brasil, la DG de Competencia de la UE, la DGCCRF de Francia y la Office of Fair Trading del Reino Unido.
20 Por ejemplo, el Brasil, España, los Estados Unidos, Francia,  Portugal y el Reino Unido.
21 Véase W. Kovacic, "Getting Started:  Creating New Competition Policy Institutions in Transition
Economies, 23 B ROOKLYN J. INT’L L. 403", 424 (1997).
22 Los recursos privados en cuestiones antitrust en los Estados Unidos se examinan en detalle en
I American Bar Association, A NTITRUST LAW DEVELOPMENTS (FOURTH ) 757-926 (1997).  Véase R.J. Roberts,
"International Comparative Analysis of  Private Rights of Access" (18 de abril de 2000) un estudioencomendado por el Canadian Competition Bureau, disponible en el sitio Web del Bureau en
http://strategis.ic.gc.ca//SSG/ct01713e.html (compara los derechos de recurso privado en Australia, los
Estados Unidos, Irlanda, Nueva Zelandia y el Reino Unido).
23 Las leyes antitrust del Japón, el Perú y Tailandia, por ejemplo, prevén derechos de recurso privado en
determinados casos.  Véase, por ejemplo, H. Iyori & A. Uesugi, T HE ANTIMONOPOLY  LAWS AND POLICIES OF
JAPAN  238-245 (1994) (Japón);  B. Boza, ed., D OING BUSINESS IN PERU:  THE NEW LEGAL FRAMEWORK  289
(2ª ed.1994) (Perú);  S. Supanit, Thailand:  Implementa tion of Competition Law , 27 I NT'L BUS. LAW 497 (1999).
El Japón modificó su ley antitrust el mes pasado para conferir a las personas privadas el derecho de solicitar endeterminados casos reparación por mandato judicial, además del derecho a solicitar las reparaciones previstasdesde hace mucho tiempo por la legislación japonesa.WT/WGTCP/W/142
Página 7
Al promulgar una ley antitrust y establecer un organismo antitrust deben examinarse muchas
otras cuestiones de índole institucional.  Estas incluyen, entre otras, establecer un proceso de toma de
decisiones para cuestiones antitrust junto con un proceso apropiado de supervisión judicial de las
acciones de los organismos antitrust;  asegurar que el organismo antitrust disponga de facultades paraacopiar la información necesaria;  y cerciorarse de que el organismo antitrust dispone de recursos
eficaces si determina que ha habido infracción de la ley.  Todas las cuestiones mencionadas son
complejas y la solución concebida por un Miembro que elabora una ley antitrust reflejará
necesariamente el sistema jurídico y la cultura en la que debe funcionar el organismo, teniendo en
cuenta la experiencia de otros sistemas y jurisdicciones.  Dejaremos para otro momento el examen
detallado de estos aspectos y abordaremos a continuación algunos problemas prácticos que enfrenta
un nuevo organismo antitrust (o, en su defecto, el Gobierno) al comenzar a crear una cultura de lacompetencia en una economía en desarrollo o en transición.
2. El establecimiento de un organismo antitrust
a) Financiación, tamaño, contratación y c onservación de funcionarios calificados
Una vez que un Miembro ha promulgado una ley antitrust y creado el marco estatutario
necesario para el establecimiento y funcionamiento de un organismo antitrust, el nuevo organismo (y
el Gobierno en su totalidad) deberá hacer frente a una serie de cuestiones prácticas complejas.  A
continuación analizaremos algunas de las más importantes.
24
La creación de un organismo sobre el papel es una cosa;  suministrarle los recursos necesarios
para que pueda desempeñar adecuadamente sus funciones es otra, en particular en un mundo en que
los recursos públicos suelen ser limitados.  Por supuesto, los problemas de financiación son
particularmente agudos en economías en desarrollo y en transición, cuestión esta que ya se haexaminado en reuniones anteriores de este Grupo y en simposios de la OMC sobre temas afines.
25
Además, los nuevos organismos antitrust son, por definición, "nuevos".  Por consiguiente, losrecursos financieros que se les asignan deben proceder en general de programas existentes o de
nuevas fuentes, una tarea difícil en cualquier caso y que tenderá a limitar los recursos que puede
esperar el nuevo organismo antitrust.  Algunos países han procurado aumentar los recursos
suministrados a los organismos antitrust hallando fuentes especiales de financiación.  Una posibilidad
sería establecer "derechos de utilización".  Por ejemplo, durante algunos años los fondos asignados alos organismos antitrust estadounidenses provenían de los aranceles de declaración de notificación
previa a una fusión percibidos por los organismos (si bien una gran parte de dichos aranceles se
                                                     
24 Se dispone de una literatura considerable sobre los problemas prácticos que enfrentan los nuevos
organismos antitrust.  Por ejemplo, D. Baker, Building a Competition Law that Works , GLOBAL COMP. REV.
(octubre-noviembre de 1999) 23 (1999);  Kovacic, Getting Started , supra  Nº 21;  W. Kovacic, Perilous
Beginnings:  the  Establishment of Antimonopoly and Consumer Protection Programs in the Republic of
Georgia , 43 A NTITRUST BULL.  15 (1998);  OECD, C OMPETITION LAW AND POLICY IN THE BALTIC COUNTRIES
(1999) (OECD B ALTIC STUDY );  "Antitrust in Israel," G LOBAL COMP. REV. (febrero/marzo de 2000) 8-9, 14-15
(2000);  "Competition in Colombia,"  G LOBAL COMP. REV. (abril/mayo de 1999) 30-31 (1999).
25 Véase, por ejemplo, la comunicación de Gesner Oliveira, Presidente del CADE del Brasil, en el
Tercer Simposio de la OMC sobre la Política de Competencia y el Sistema Multilateral de Comercio (1999) (losdiagramas presentados sugieren que el CADE recibe, en términos relativos, sólo una sexta parte de la
financiación suministrada a los organismos antitrust estadounidenses).  Como explica en otra parte el PresidenteOliveira:  "… se observa una tendencia a asignar fondos insuficientes a los organismos que trabajan en el ámbito
de la competencia.  No hay intereses creados que respal darán… a los organismos independientes que trabajan en
el ámbito de la competencia a nivel nacional…  Hay inte reses creados que están dispuestos a prestar apoyo a los
organismos reguladores." Audiencias del Comité C onsultivo de Políticas de Competencia Internacional
(ICPAC), 2-4 de noviembre de 1998, sección 112.WT/WGTCP/W/142
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utilizan para otros fines públicos).  Algunos países (como Rumania) aplican derechos de utilización
para tramitar las solicitudes de exenciones en determinadas transacciones.  Otros países,  han asignado
a los organismos antitrust una parte de las multas que se recaudan cuando se aplican sanciones.  Un
problema de este mecanismo de financiación es que puede constituir un incentivo para que el
organismo antitrust incoe acciones inadecuadas a fi n de aumentar sus fondos presupuestarios, por lo
que independientemente de la veracidad de esa afirmación en casos específicos el público (incluida la
comunidad empresarial) podría tener la impresión de que ello influye en muchas de las acciones del
organismo.26  En cualquier caso, la financiación influirá sobre prácticamente todas las cuestiones
importantes que deberá examinar un nuevo organismo antitrust.
Una de las primeras tareas de la dirección de un nuevo organismo antitrust es determinar el
número de efectivos y sus calificaciones.  Tampoco en este caso, el examen de los organismosexistentes en todo el mundo proporciona una respue sta clara a ninguna de las dos preguntas.  Con
respecto al tamaño del organismo, se observan enormes diferencias.  El organismo antitrust de la
Federación de Rusia, que es con mucho el má s grande, tiene unos 2.000 funcionarios.  Los dos
organismos federales estadounidenses tienen en total alrededor de 1.000 funcionarios que trabajan en
cuestiones antitrust.  Entre otros ejemplos pueden citarse los siguientes (los números entre paréntesisson aproximados):  el Japón (530 funcionarios ), la Comisión Europea (500), Turquía (300),
México (150), Suecia (120), Hungría (100), Suiza (40)  y Venezuela (25).  Pero es difícil determinar el
número de efectivos óptimo para organismos antitrust de países en situaciones económicas muy
diferentes y con estructuras jurídicas también muy diversas.  De hecho, en las economías pequeñas -y
la mayoría de los Miembros que no poseen aún leyes antitrust son economías pequeñas- cabría
preguntarse cómo decidir que una plantilla de 5, 10 ó 100 funcionarios basta para que un organismo
antitrust funcione eficazmente en un país determinado.
Los organismos antitrust llegaron también a conclusiones diferentes con respecto a las
calificaciones básicas que deben tener los funcionarios que contratan.  No es sorprendente que en losEstados Unidos los profesionales contratados por los organismos antitrust sean en su gran mayoría
abogados.  Pero puesto que las cuestiones antitrust constituyen una disciplina de base económica,
tanto el Departamento de Justicia como la Comisión Federal del Comercio emplean también a muchos
doctores en economía;  en esos dos organismos hay equipos de abogados y economistas que dirigen
las investigaciones civiles.
27  La DG de Competencia de la Unión Europea adopta otro enfoque, ya
que emplea un vasto grupo de abogados, economistas y generalistas, contratados por la Comisión
sobre la base de oposiciones muy rigurosas.  Otros organismos disponen de abogados, economistas,
generalistas y -en muchas economías en transición- ingenieros en proporciones diferentes, lo que
refleja una combinación de la cultura gubernamental del país en cuestión, del sistema jurídico en que
debe funcionar el organismo antitrust y de la escala salarial aplicada a los distintos tipos de
funcionarios de categoría profesional.28  Pero no son éstas las únicas consideraciones posibles.  Por
ejemplo, cuando se creó el organismo antitrust venezolano, en 1991, la primera Superintendente delorganismo decidió que, habida cuenta de los limitados recursos disponibles, contrataría un número
relativamente pequeño de jóvenes economistas y abogados, algunos de ellos recién egresados de la
universidad, que se contentarían con sueldos relativamente bajos y se consagrarían a la misión del
organismo, a saber, difundir una cultura de la competencia entre un público habituado a una amplia
                                                     
26 Véase, por ejemplo, Kovacic, Perilous Beginnings, supra Nº 25, 43, A NTITRUST BULL. página 19.
27 En cambio, las investigaciones sobre delitos de fijación de precios realizadas por el Departamento de
Justicia suelen ser realizadas por equipos de abogados del Departamento y agentes de la Oficina Federal deInvestigaciones (FBI).
28 Véase, por ejemplo, OECD B ALTIC STUDY , supra  Nº 25, páginas 55-56, 89-90 y 124-125.  En
algunas economías en desarrollo y en transición, por ejemplo, los economistas no resultan caros y los abogadoscon experiencia demandan sueldos elevados, por lo que un nuevo organismo bien podría contratar máseconomistas que abogados.WT/WGTCP/W/142
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intervención del Estado en la economía.  De esa forma, el organismo alcanzó una gran cohesión a
nivel político y un gran dinamismo.
Si resulta difícil atraer personal calificado hacia un nuevo organismo antitrust, podría ser aún
más difícil conservarlo.29  Suele ser el caso en la mayoría de las jurisdicciones de los Miembros,
incluso en los Estados Unidos, donde los salarios abonados a economistas y abogados altamente
calificados son más altos en el sector privado que en el público.  En consecuencia, muchos
funcionarios muy apreciados por los organismos antitrust a menudo los abandonan para trabajar en
bufetes de abogados y consultorías económicas.  Pero aunque a corto plazo esas pérdidas suelen ser
dolorosas para el organismo, el hecho es que muchas personas adecuadamente calificadas desean
iniciar su vida profesional trabajando para los organismos estadounidenses, ya que ello les permite
adquirir una sólida formación en antitrust, y utilizar luego esas capacidades en el sector privado,percibiendo un salario más elevado.
30  Esos mismos factores influyen en la contratación y la retención
de funcionarios en los nuevos organismos antitrust, con dos diferencias importantes: primero, los
nuevos organismos están particularmente expuestos a perder al personal calificado, que emigra al
sector privado, entre otras razones importantes porque los profesionales de los organismos antitrust
que reciben formación práctica en conceptos orientados al mercado pueden estar muy solicitados enuna economía donde es relativamente reducido el número de profesionales que domina esos conceptos
y, segundo, en un organismo pequeño una rotación significativa del personal puede ocasionar serios
problemas de continuidad institucional.
31  Si bien un organismo antitrust nuevo probablemente no
logrará evitar este problema, podría al menos concebir la posibilidad de que se plantee, velar por que
sus funcionarios reciban una compensación al menos comparable a la de otros organismos públicos y,como mínimo, no dar por descontado que siempre conservará sus efectivos.
Por último, algunas palabras sobre las instalac iones.  Idealmente, un nuevo organismo tendrá
fondos para disponer de instalaciones adecuadas, sistemas de telecomunicaciones e informáticos
modernos, incluido el acceso a la Internet, y una biblioteca de publicaciones jurídicas y económicaspertinentes.  A veces, como sucede en el nuevo organismo de Sudáfrica, se suministrará financiación
para el establecimiento de dichas instalaciones.  Pero con mucha mayor frecuencia faltará alguno o
varios de esos elementos, lo que atentará contra el buen funcionamiento del organismo antitrust.
b) Transparencia y garantías procesales
Para que un nuevo organismo antitrust sea eficaz, goce del respeto del público y contribuya
significativamente con el tiempo a la creación de una cultura de la competencia, deberá garantizar la
transparencia de sus acciones y procedimientos, ofrecer las debidas garantías procesales a las
empresas y las personas privadas afectadas por sus actividades de observancia de la ley y velar por
que sus funcionarios protejan como corresponde el carácter confidencial de la información comercial
                                                     
29 Véase, por ejemplo, OECD B ALTIC STUDY , supra  Nº 25, páginas 24 y 25. Kovacic, Getting Started ,
supra  Nº 21, 23 B ROOKLYN J. INT'L L. páginas 431-34.  En un reciente estudio sobre organismos antitrust del
American Antitrust Institute (AAI) (incluidos muchos en países con economías en desarrollo y en transición),16 de los 22 organismos que respondieron declararon que la retención del personal profesional constituía "un
serio problema".  American Antitrust Institute, Report on the Survey of Competition Policy Agencies
Concerning the Establishment of an International Academy of Competition Policy" 13-14 (25 de abril de 2000),disponible en el sitio Web del AAI:  www.antitrustinstitute.org .
30 Inversamente, algunos abogados y economistas de gr an experiencia que trabajan en el sector privado
en los Estados Unidos valoran la opción que les ofrece la  administración pública de asumir cargos directivos en
organismos antitrust estadounidenses en algún momento oportuno de sus carreras.
31 A. Rodríguez y M. Williams, Recent Decisions by the Venezuelan and Peruvian Agencies:  Lessons
for the Export of Antitrust, 43 A NTITRUST BULL. 147, 151 Nº 7. (1998).WT/WGTCP/W/142
Página 10
que manejan y observen los principios éticos más elevados.32  Esta tarea engloba por lo menos dos
aspectos importantes:  primero, debería haber directrices escritas, reglamentos u otras guías a los que
el público pueda tener fácil acceso;  segundo, el organismo debe velar por la adecuada observancia de
esos reglamentos o directrices.  En muchos países con economías en desarrollo o en transición, los
organismos antitrust constituyen un buen ejemplo para otras dependencias gubernamentales en todoslos aspectos mencionados.  Por ejemplo, como declaró recientemente un alto funcionario brasileño:  el
CADE "trabaja enérgicamente para crear un nuevo tipo de institución basada en la transparencia, la
previsibilidad, la responsabilidad y la simplicidad.  Esos principios constituyen nuestra piedra angular
y nuestra guía en un proceso destinado a desarrollar una sólida reputación".
33
En una reunión anterior el Grupo examinó y debatió una serie de comunicaciones escritas
sobre los principios fundamentales de la OMC de tr ansparencia, trato nacional y trato de nación más
favorecida34 y no queremos repetir aquí las observaciones formuladas.  Baste con decir que en los
Estados Unidos y muchos otros países hay una cantidad cada vez mayor de información pública sobre
leyes antitrust, políticas de observancia, decisiones administrativas y judiciales y otra información
pertinente sobre legislación y política antitrust.  La Internet ha facilitado de manera sorprendente la
difusión y la obtención de información sobre una gran variedad de organismos antitrust.  Los sitiosWeb de los organismos antitrust estadounidenses contienen enlaces con los sitios Web de unos
40 organismos en todo el mundo, incluidos muchos que se encuentran en países con economías en
desarrollo y en transición.
35  La información disponible en los sitios Web de un organismo puede
incluir el texto completo de la ley propiamente dicha (como en el caso de Polonia)36, propuestas de
enmienda de la ley (por ejemplo, la India y Sudáfrica)37, descripciones de las modalidades de
presentación de reclamaciones al organism o (por ejemplo, Costa Rica y Sudáfrica)38, comunicados de
prensa sobre acciones iniciadas por el organismo (por ejemplo, la Argentina)39, textos de decisiones e
informes del organismo (por ejemplo, Eslovaquia y Venezuela)40, estadísticas de los organismos
(como Hungría)41 e incluso el listín telefónico del organismo (por ejemplo, Eslovaquia).
De hecho un nuevo organismo antitrust debería centrar sus esfuerzos en explicar al gran
público, a las empresas afectadas e, igualmente importante, a su propio personal, cuáles son sus
prioridades, cómo realiza investigaciones y adopta decisiones y qué fundamentación tienen sus
decisiones en materia de observancia y política.42  Un organismo puede lograr esto mediante
                                                     
32 Véase, por ejemplo, Nota de la Secretaría sobre Principios, supra , Nº 8, párrafos 36-39.
33 Comisario L.H. Salgado, "Doing Business in Brazil with the New Competition Law Framework" 2
(1999), disponible en :  http://www.mj.gov.br./cade.
34 Véanse los documentos citados, Nº 16, supra .
35 Algunos organismos antitrust (como la Oficina Federal sobre Cárteles, de Alemania) pueden enviar
automáticamente sus comunicados de prensa por correo electrónico a quienes los soliciten.  Sírvase consultar elsiguiente sitio:  http://www.bundeskartellamt.de/contact.html .
36 Véase http://www.uokik.gov.pl .
37 Véase http://www.nic.in/dca/comp (India) ;  http://www.compcom.co.za (Sudáfrica).
38 Véase http://www.meic.go.cr (Costa Rica);  http://www.compcom.co.za (Sudáfrica).
39 Véase http://www.mecon.gov.ar/cndc .
40 Véase http://www.antimon.gov.sk (Eslovaquia);  http://www.procompetencia.gov.ve (Venezuela).
41 Véase http://www.gvh.hu .
42 Véase Kovacic, Getting Started , supra Nº 21, 23 B ROOKLYN J. INT'L L. páginas 421-22, 435-36.WT/WGTCP/W/142
Página 11
reglamentos formales, discursos, entrevistas con los medios de comunicación o difusión de material a
través de su sitio Web y, de preferencia, utilizando todos los recursos mencionados.43  A l  m i s m o
tiempo, la forma en que un organismo antitrust puede y debe asegurar la transparencia se ve
forzosamente limitada por el proceso de aplicación de la ley, ya que normalmente una gran parte de la
información obtenida en procedimientos de observancia de las normas antitrust debe, en virtud de lalegislación vigente en casi todos los países, considerarse de carácter estrictamente confidencial.  Es
fundamental que los organismos tengan una sólida reputación de probidad en el manejo de
información confidencial, ya que ello determinará tanto sus posibilidades de seguir consiguiendo la
información comercial confidencial que necesitan para aplicar sus propias leyes como su reputación
general de seriedad y fiabilidad en el logro de sus objetivos estatutarios.
44
c) Formación
La formación adecuada del personal es un aspecto importante del desarrollo y el
mantenimiento de la eficacia en cualquier dependencia pública.  En los países desarrollados, los
organismos antitrust asignan importantes recursos a la formación teórica y práctica permanente de su
personal en conceptos jurídicos y económicos pertinentes.  No resulta pues sorprendente que losnuevos organismos antitrust de países en desarrollo y con economías en transición tengan necesidades
de formación especiales derivadas de una carencia histórica de una cultura de la competencia a nivel
nacional.  Como sugiere un observador:
El organismo deberá comenzar inmediatamente a incrementar el capital
intelectual de la dirección y formar a los nuevos funcionarios en los conceptos y
técnicas prácticas de la ley antitrust.  Básicamente, el organismo debe suministrar dos
tipos de formación.  El primero consiste en una introducción a los principios
microeconómicos y conceptos jurídicos subyacentes en el funcionamiento  de un
sistema estructurado en torno a una política de competencia.  El segundo adopta laforma de seminarios en los que los profesionales del organismo participan en
ejercicios de escenificación y de solución de problemas a partir de las situaciones que
se plantean con frecuencia en [el país en cuestión] o en las economías en transición en
general.
45
Los nuevos organismos antitrust pueden tener acceso a una gran variedad de instrumentos de
formación, además de los propios.46  Muchos Miembros desarrollados -los Estados Unidos, el Canadá,
la Unión Europea, Francia, Alemania y el Japón, por nombrar sólo algunos- ofrecen desde hace
                                                     
43 Para tomar un ejemplo del posible carácter abarca dor de las reglamentaciones formales, en los
últimos años el CADE del Brasil promulgó o propuso reglamentación, entre otras cosas, sobre:  su proceso de
declaración interna;  las reglas internas que rigen la s investigaciones;  consultas interpretativas con partes
privadas;  y un código ético para sus funcionarios.  Véase Oliveira, supra Nº 21 a 24.  Véase también Rodriguez
y Williams, supra  Nº 31, 43 A NTITRUST BULL. página 158 (debate sobre directrices aplicables a las fusiones en
Venezuela).
44 Véase Kovacic, Getting Started , supra Nº 21, 23 B ROOKLYN J. INT'L L. página 435 (todo organismo
nuevo debe establecer salvaguardias para garantizar « que la información confidencial no será revelada a nadie.
Una deficiencia al respecto en una etapa temprana de la existencia del organismo podría suscitar dudas sobre sucompetencia").
45 Id., página 432.
46 Según un estudio reciente, muchos organismos -incluidos los de países en desarrollo y con
economías en transición- utilizan a su propio personal para impartir formación.  American Antitrust Institute,Report, supra  Nº 29, páginas 14-15.  Dicho estudio analiza la experiencia de los organismos en diversos tipos de
formación.  Id., páginas 14-17.WT/WGTCP/W/142
Página 12
tiempo programas de asistencia técnica bilateral muy completos, que suelen prestarse a nivel de
organismos antitrust.  En los últimos nueve años, los organismos antitrust estadounidenses solamente
enviaron alrededor de 220 misiones a docenas de países en los cinco continentes para colaborar con
funcionarios de nuevos organismos antitrust en una gran variedad de contextos;  ello incluyó viajes
puntuales sobre temas específicos y misiones de asesoramiento a largo plazo, financiadas en granparte por el Organismo de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.  Asimismo, muchos
funcionarios de organismos antitrust de muchos países hicieron pasantías en el Departamento de
Justicia y la Comisión Federal del Comercio.
47
Por supuesto, los países que poseen organismos antitrust experimentados al igual que
organizaciones multilaterales como la OMC, la OCDE, el Banco Mundial, la UNCTAD y la APEC
prestaron una importante asistencia en la elaboración y la aplicación de nuevas leyes antitrust.48  Debe
también reconocerse que un aspecto importante de la asistencia que puede recibir un nuevo organismo
antitrust consiste en asesoramiento de organismos pertenecientes a otros países en desarrollo y con
economías en transición, que están muy al tanto de los problemas que se plantean en organismos
similares.  Pero más allá de lo que podamos decir sobre la asistencia técnica, todos coincidimos en
afirmar que persistirán las considerables -y a veces no satisfechas- necesidades de sólida formacióndel personal de los organismos antitrust de los Miembros y que dicha formación seguirá siendo una
prioridad de primer orden para los nuevos organismos, tal como lo es para los ya bien establecidos.
49
3. Determinación de las prioridades de los organismos
Una vez que se ha establecido un nuevo organismo antitrust -y, de hecho, mientras se está
organizando- su dirección deberá determinar sus prioridades iniciales.  Por supuesto, la respuesta a
esa pregunta dependerá mucho de algunas de las cuestiones que ya hemos examinado, es decir, los
recursos financieros y humanos disponibles, el estado y la estructura de la economía nacional y el
sistema jurídico vigente.  También a este respecto, hay una gran diversidad de puntos de vista sobrelas prioridades apropiadas para un nuevo organismo a medida que comienza a desarrollar una cultura
de la competencia en su país.  Éstas incluyen la sensibilización del público sobre el valor de la
competencia en general, una promoción de la comp etencia mejor definida y medidas de observancia
de la ley.
50
a) Sensibilización de la sociedad sobre el valor de la competencia
Independientemente de las demás actividades que realice, el organismo debe comenzar por
informar al gran público, al sector empresarial local y a los tribunales sobre la nueva ley y el nuevo
organismo y, en términos más generales, sobre la valiosa función que puede tener la competencia en
una economía de mercado.  En nuestro examen anterior sobre transparencia mencionamos ya formas
-reglamentos, directrices, discursos, entrevistas concedidas a la prensa, sitios Web- en que un nuevoorganismo puede explicar eficazmente qué hace y cómo  lo hace.  En particular, el nuevo organismo
deseará quizá organizar conferencias en ciudades de todo el país para presentar la ley a la comunidad
                                                     
47 Puede consultarse un resumen de los programas de asistencia técnica del Departamento de Justicia y
de la Comisión Federal del Comercio en el anexo 6-A del reciente Informe final del ICPAC, disponible en:
http://www.usdoj.gov/atr/icpac/finalreport.htm .
48 Esa asistencia multilateral a menudo entraña la par ticipación de responsables de organismos antitrust
miembros, así como de diversas secretarías multilaterales.
49 Véase American Antitrust Institute, Report, supra Nº 24, páginas 17-25.
50 Véase, en general, la comunicación del Brasil al Grupo, "Política de competencia del Brasil:
Aspectos de la reciente experiencia del país" WT/WGTCP/W/93 (22 de septiembre de 1998);  véase también eldocumento de síntesis de la Secretaría de la OMC, supra  Nº 1, párrafos 44-48.WT/WGTCP/W/142
Página 13
de empresarios y explicar las razones por las que -incluso aunque algunas personas pueden ver con
aprensión las nuevas políticas económicas en favor de la competencia- los mercados competitivos
tienen efectos positivos tanto para el comerciante como para el consumidor.  Ello demandará mucho
tiempo y esfuerzo a los responsables superiores del organismo, si bien es posible que hallen aliados
naturales en la comunidad empresarial, incluidos los nuevos operadores de industriasdesregularizadas, los importadores y las pequeñas empresas.  De hecho, en función de la historia
económica y reglamentaria reciente del país de que se trate el nuevo organismo se verá quizá obligado
a comenzar por sensibilizar al público sobre los principios básicos de la economía de mercado,
demostrando de qué forma el libre comercio es beneficioso para la sociedad.
51  Un programa de
sensibilización de este tipo es fundamental para obtener el apoyo del público para una nueva política
gubernamental de fomento de la competencia y constituye una de las bases de la cultura de la
competencia.
Un aspecto particularmente importante de todo programa de sensibilización es explicar la
finalidad y el marco legislativo de la nueva ley y los procedimientos del organismo a los tribunales
locales que la aplicarán.  Ello es de importancia evidente cuando jueces que nunca tuvieron la
oportunidad de tratar cuestiones antitrust (o quizá otros temas económicos basados en el mercado) depronto tienen que examinar decisiones del organismo o procesos privados incoados en virtud de la
nueva ley.
52  Los discursos pronunciados por responsables del organismo ante organizaciones
judiciales, conferencias especiales sobre leyes antitrust para jueces y detalladas explicaciones del
organismo en los procedimientos de examen judicial propiamente dichos constituyen sendas formas
de iniciar el proceso de creación de una cultura de la competencia.
b) La promoción de la competencia
En debates anteriores del Grupo se destacó la importancia de las actividades de promoción de
la competencia en la creación de una cultura de la competencia.53  (Como se puso de manifiesto en
algunos de esos debates, de hecho un país no necesita disponer de una ley antitrust o un organismo
antitrust para tener un programa de promoción de la competencia eficaz, en la medida en que algún
organismo con los conocimientos especializados apropiados se encargue de promover la competencia
con dinamismo.)  La promoción de la competencia puede tener muchos cometidos valiosos, según las
circunstancias jurídicas y económicas de un país.  Como se explicó en un informe reciente de la
OCDE:
Prácticamente en todos los países Miembros en que se hicieron esfuerzos de reforma
significativos los organismos encargados de la competencia participaron activamente
en el proceso.  Esta "promoción de la competencia"… puede incluir la persuasión
entre bastidores, así como una publicidad al margen de los procedimientos formales.
Algunos organismos encargados de la competencia tienen, al menos en teoría,facultades para impugnar formalmente acciones anticompetitivas de otros organismos
u órganos oficiales o semioficiales.  Algo más indirecto, pero aún perceptible, es la
                                                     
51 Algo difícil, pero fundamental, que debe inculcarse al público de una economía recientemente
liberalizada es que en los mercados competitivos los precios pueden tanto aumentar como disminuir.
52 En noviembre de 1998, por ejemplo, el CADE del Brasil tenía 70 casos en examen en los tribunales
federales y estatales brasileños.  El Presidente del CA DE, Sr. Oliveira, observó en las Audiencias del ICPAC de
noviembre de 1998, sección 14:  "… lo interesante sería hacer mayor hincapié y concentrarse en la difusión de
una cultura de la competencia entre los tribunales… Nunca se insistirá demasiado en la importancia de este
factor…"  Id., véase Kovacic, Getting Started , supra  Nº 21, 23 B ROOKLYN J. INT'L L. páginas 420-21, 431-32.
53 Véase el documento de síntesis de la Secretaría, supra, Nº 1, párrafo 27.WT/WGTCP/W/142
Página 14
participación formal en las audiencias y deliberaciones públicas de otro organismo.
La modalidad apropiada depende de los respectivos esquemas institucionales.54
En aquellos países en que la privatización de empresas del Estado constituye un ambicioso
programa gubernamental, a menudo los nuevos organismos antitrust incluyen entre sus prioridades el
examen de los aspectos relacionados con la competencia en las privatizaciones propuestas.55  Dichos
exámenes pueden efectuarse sobre una base ad hoc y entrañar debates oficiosos entre el organismo
antitrust y los demás organismos públicos competentes (como sucedió en Hungría), o pueden incluir
comunicaciones formales orales o escritas del organismo antitrust (como fue el caso en Polonia).
Algunas veces el organismo antitrust tiene el derecho estatutario formal de examinar los proyectos de
privatización.  En ambos casos la opinión de un experto de un organismo antitrust puede ser crucial
para evitar el paso de un monopolio estatal a uno privado, en un contexto en que es posible hallar una
solución basada en la competencia.
La promoción de la competencia podría centrarse también en la participación del nuevo
organismo antitrust (o algún otro) en procedimientos incoados ante los organismos de regulación
nacionales, a fin de obtener resultados que favorezcan la competencia en los mercados regulados y,
según corresponda, ante los poderes legislativos, para  contribuir a la promulgación de legislación que
favorezca la competencia y oponerse a proyectos contrarios a aquélla.56  Reiteramos que esas
actividades fueron examinadas en reuniones anteriores del Grupo, por lo que no repetiremos aquí
dicho debate sino que nos limitaremos a destacar el gran valor que podría tener una promoción de la
competencia exitosa para los consumidores y para la creación de una cultura de la competencia.
c) La observancia de la nueva ley
Hay una mayor diversidad de opiniones con respecto al valor de las medidas de observancia
de la ley adoptadas por un nuevo organismo antitrust.  Por un lado, algunos observadores y
organismos consideran que cuando la promulgación de una ley antitrust supone un cambio radical conrespecto a la anterior política económica del Gobierno, el nuevo organismo antitrust no debería
comenzar inmediatamente a adoptar medidas de observancia contra empresas privadas porque éstas
hacen lo que hasta hacía poco tiempo no sólo era totalmente legal sino también exigido por la
legislación y la política gubernamental.  Además, las investigaciones antitrust son procesos a menudo
complejos a los que deben consagrarse considerables recursos, en particular en los nuevos organismos
cuyos procedimientos de investigación aún no han sido puestos a prueba y cuyos funcionarios carecen
de experiencia en observancia de las leyes antitrust.  Por último, la eficacia de cualquier acción deobservancia de la ley depende, hasta cierto punto, de la eficacia del sistema judicial respectivo.  En
algunos casos, por consiguiente, quizá fuera prudente aplazar las acciones de observancia hasta que
los procedimientos internos del organismo estuvieran bien definidos y sus funcionarios hubieran
recibido capacitación en conceptos básicos y técnicas de investigaciones antitrust, como se mencionó
más arriba.
57
Por otro lado, puede ser difícil justificar la no aplicación de la nueva ley cuando se observan
violaciones flagrantes de la misma;  esa falta de reacción puede atentar seriamente contra la
                                                     
54 OCDE, 2 OECD R EPORT ON REGULATORY REFORM  265 (1997).
55 Véase, por ejemplo, G.K. Lipimile, "Addressing Anti-Competitive Practices in a Developing
Country Setting:  the Case of Zambia" (25 de julio de 1998) (Simposio de la OMC) páginas 4-5.
56 Véase, por ejemplo, el debate sobre promoción de la competencia en relación con los sectores
regulados en Venezuela y Polonia, Audiencias del ICPAC de noviembre de 1998, sección 52, páginas 259-60.
Véase, en general, J. Ordover, R. Pittman y P. Clyde, Competition Policy for Na tural Monopolies in a
Developing  Market Economy , 2 E CON. OF TRANSITION  317 (1994).
57 Véase, por ejemplo, Kovacic,  Perilous Beginnings , supra Nº 21, 43 A NTITRUST BULL. sección 26.WT/WGTCP/W/142
Página 15
reputación del nuevo organismo y socavar la confianza del público no sólo en el organismo sino en el
valor general de las políticas económicas en favor de la competencia.  Más bien, una acción judicial
adecuadamente ejercida podría llevar a un nuevo organismo a imponer medidas de observancia en
uno o varios casos seleccionados en los que hay violaciones claras de la ley con repercusiones
evidentes para los consumidores, lo que además tendría un considerable valor de ejemplo para lasempresas, los tribunales y el público en general.  Es fundamental seleccionar apropiadamente los
casos, en particular en el caso de organismos nuevos, que deben establecer su credibilidad.  Entre los
buenos ejemplos de acciones de observancia de este tipo puede citarse la acción judicial del
organismo antitrust peruano contra los planes nacionales o regionales de los productores para fijar los
precios de la harina y los pollos de engorde acelerado.
58  En esos casos, la presunta conducta
comercial -la fijación de precios- fue percibida en general como anticompetitiva, había pruebas
sólidas de actividad ilegal y los efectos de la presunta conducta fueron claramente comprendidos porlos consumidores.
59  En todo caso, no se trata aquí -o no debería tratarse- de dilucidar si debe ponerse
en práctica una nueva ley antitrust, sino cuándo comenzar a hacerlo de manera sistemática y de
conformidad con el objetivo de crear una cultura de la competencia en un país determinado.
d) La función del mundo académico, de los grupos de consumidores y de los colegios privados
de abogados en la creación de una cultura de la competencia
El mundo académico, los grupos de consumidores y los colegios privados de abogados (u
otras asociaciones privadas que agrupen a los profesionales del derecho) pueden hacer también
contribuciones importantes a la creación de una cultura de la competencia, algo que el nuevoorganismo antitrust debería promover.  Como se observó antes, uno de los problemas que deberá
enfrentar un nuevo organismo en muchos países en desarrollo y con economías en transición es que
quizá haya un número reducido de profesionales debidamente formados en economía de mercado,
incluso a nivel universitario, y que casi con seguridad habrá muy pocos especialistas en derecho
antitrust y política de competencia.  Por lo tanto los nuevos organismos, tal como lo ha hecho entreotros el CADE del Brasil, deberían instar a las universidades locales a que desarrollen programas en
derecho y economía de la competencia y contribuir a elaborar los planes de estudios.
60  Esos cursos y
programas facilitan la contratación de personal para los organismos antitrust;  además, el interés
académico en la competencia acarrea importantes beneficios adicionales.  Por ejemplo, en los
Estados Unidos y otros países el mundo académico reflexiona y escribe sobre aspectos jurídicos y
económicos de las leyes antitrust de forma que incrementan la calidad general del debate sobre el
tema, puede ofrecer puntos de vista independientes sobre cuestiones que de otra forma estaríandominadas por el Gobierno y la industria y, en general, mantiene un mayor interés de la sociedad en la
competencia.
De manera bastante similar, los grupos de consumidores pueden contribuir significativamente
a incrementar el interés público en las cuestiones relacionadas con la competencia.  Los nuevosorganismos antitrust deberían dirigirse a esos grupos a través de discursos, seminarios y actividades
conexas, para informarles de cómo funciona la nueva ley y explicarles de qué forma el nuevo
organismo prevé proteger los intereses de los consumidores.
61
                                                     
58 Véase Rodriguez y Williams, supra  Nº 31, 43  ANTITRUST BULL. páginas 172-77.
59 Véase B. Boza, "Trade Liberalization and Competition Policy:  the Peruvian Experience"  (Simposio
de la OMC) (julio de 1998).
60 En parte como resultado de los esfuerzos del CADE, alrededor de una docena de universidades
brasileñas imparte ahora cursos y programas de este tipo.  Véase también Kovacic,  Getting Started , supra
Nº 21, 23 B ROOKLYN J. INT'L L. páginas 419-420, 440-441.
61 Id., 23 B ROOKLYN J. INT'L L. página 440.WT/WGTCP/W/142
Página 16
Por último, el nuevo organismo antitrust debería promover la contribución potencialmente
importante del Colegio Privado de Abogados en la creación de una cultura de la competencia.
Muchos organismos antitrust de países desarrollados han aprendido ya esa lección.  "… el Colegio de
Abogados y otros grupos profesionales desempeñan un valioso papel en el sistema antitrust, ya que
difunden información sobre políticas gubernamentales y aconsejan a los profesionales de la industriasobre cómo ajustarse a la ley".
62  Los colegios de abogados de muchos países organizan conferencias
y seminarios que constituyen actividades de educación permanente para sus miembros y muchos
abogados en práctica privada publican con frecuencia artículos en colecciones de derecho, revistas
especializadas y otras publicaciones.63  Además, los abogados en práctica privada pueden suministrar
a los organismos antitrust importante información relacionada con la observancia cuando sus clientes
son víctimas de una conducta antitrust y, en aquellos países en los que existe el derecho de acción
privado, representan a sus clientes en juicios antitrust privados.  En consecuencia, los funcionarios delos nuevos organismos antitrust deberían tomar la palabra en conferencias de abogados y otros foros
apropiados, para informar a los profesionales acerca de la nueva ley y de los procedimientos y
prioridades del nuevo organismo.  De esa forma, se avanza tanto en la consecución de los objetivos de
transparencia como en el desarrollo de una cultura de la competencia.
II. CONCLUSIÓN
La decisión de un Miembro de promulgar una ley antitrust no es sino el comienzo de un largo
y complejo proceso tendiente a solucionar problemas tanto de índole política como práctica para la
elaboración de una ley, el desarrollo de las instituciones apropiadas y la promoción de la nueva ley através de la acción del organismo.  Esperamos que esta comunicación haya sido de utilidad para el
Grupo en sus reflexiones sobre esta cuestión y que los debates del mismo, a su vez, contribuyan a que
los Miembros que consideran actualmente la posibilidad de adoptar legislación antitrust tomen
decisiones fundamentadas y apropiadas.
__________
                                                     
62 Id., 23 B ROOKLYN J. INT'L L. página 411.
63 La sección antitrust de la American Bar Association, por ejemplo, tiene aproximadamente
3.000 miembros.  Esa sección publica una gran variedad de monografías sobre normas antitrust y sus reunionesbrindan a los funcionarios públicos y a los asesores privados que trabajan en el tema  oportunidades formales einformales de debatir diversos aspectos de las leyes antitrust.