ORGANIZACI ÓNMUNDIAL WT/CTE/W/57
28deagosto de1997
DEL COMERCIO(97-3502)
Comité deComercio yMedio Ambiente Original: inglés/
francés/
espanol
ELPROTOCOLO DEMONTREAL YLASMEDIDAS COMERCIALES
Comunicación delaSecretaría delConvenio deViena paralaProtección delaCapa deOzono y
elProtocolo deMontreal relativo alassustancias queagotan lacapadeozono
I. INTRODUCCI ÓN
1. Lasutilcapadeozono delaestratosfera, queseencuentra aunaaltura de10a50kilómetros
sobre laTierra, absorbe prácticamente todalaradiación ultravioleta (UV-B) dañina queemana del
solyprotege asítodas lasforma devidaenelplaneta.
2. Aprincipios deldecenio de1970, loscientíficos descubrieron quelasemisiones dealgunos
productos químicos podían destruir lacapadeozono. Aconsecuencia deellollegaría unamayor
radiación UV-B alasuperficie delaTierra yaumentarían loscánceres depielylascataratas, disminuiría
laproductividad deanimales yplantas, sedegradaría lacalidad delaireysedañarían losplásticos.
3. Desde entonces, lasobservaciones delaatmósfera handemostrado queaaltitudes medias y
altasdelaTierra seperdía alrededor deun5porciento deozono pordecenio, yanualmente aparecía
enelAntártico un"agujero deozono". Loscientíficos hanatribuido estosfenómenos alascrecientes
emisiones desustancias destructoras delozono (SDO) deorigen humano. Lasmásfrecuentes sonlos
clorofluorocarbonos (CFC) yloshalones utilizados enlarefrigeración, elaireacondicionado, la
protección contra incendios, lalimpieza demetales, laespumación, etc.Estos productos químicos
seconsideraban "prodigiosos" acausa desuversatilidad, suidoneidad paramuchas industrias, sus
características deseguridad ysuprecio relativamente económico.
II. ELCONVENIO DEVIENA YELPROTOCOLO DEMONTREAL
4. Alarmado porestos descubrimientos, elPrograma delasNaciones Unidas paraelMedio
Ambienteinicióen1976evaluacionescientíficasy,alconfirmarsesuveracidad,emprendiónegociaciones
intergubernamentales parapromover medidas deprotección delacapadeozono. Así,losgobiernos
detodoelmundo concertaron en1985 elConvenio deViena paralaProtección delaCapa deOzono
y,en1987, adoptaron elProtocolo deMontreal relativo alassustancias queagotan lacapadeozono.
5. EnelConvenio losEstados secomprometieron engeneral aproteger lacapadeozono. El
Protocolo, quefuereforzado posteriormente entresocasiones, obliga atodas lasPartes aeliminar
progresivamente lasSDOdeacuerdo conuncalendario especificado portodos lospaíses. Lospaíses
endesarrollo sebenefician deunperíodo degracia. En1990, lospaíses industrializados acordaron
cubrir elaumento decostos delospaíses endesarrollo ypromover latransferencia desustancias y
tecnologías alternativas.WT/CTE/W/57
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III. ALGUNAS CARACTER ÍSTICAS DEL PROTOCOLO DEMONTREAL
A. Principio deprecaución
6. Cuando aprincipios deldecenio de1980 elPrograma delasNaciones Unidas paraelMedio
Ambiente inició lasnegociaciones entrelosgobiernos paraproteger lacapadeozono, nadie sabíahasta
quépunto sehabía destruido lacapadeozono nilarazón exacta nielproceso deestadestrucción.
Loquehaobligado alosgobiernos aactuar esel"principio deprecaución". Muchos gobiernos se
percataron dequelacapadeozono eraesencial paralavidaenelplaneta ydequetodos loscientíficos
estaban deacuerdo enquelosCFCdestruían lacapadeozono; además losgobiernos sedieron cuenta
dequesinoactuaban hastaquetuvieran unaprueba absolutamente irrevocable, elgrado dedestrucción
delacapadeozono sería talquetendría consecuencias graves ymuyperjudiciales. Gracias alos
acuerdos sobre elozono, esteprincipio sehaconvertido enelcriterio deacción fundamental desde
1987.
B. Medidas especificadas conplazos concretos
7. Losacuerdos imponían alossignatarios medidas decontrol delosproductos químicos
destructores delozono. Estas medidas estaban sujetas auncalendario concreto. Eslaprimera vez
quelosgobiernos hanacordado controlar yeliminar progresivamente productos químicos versátiles,
rentables y"prodigiosos" sinestarseguros dequeseanlaverdadera causa delproblema osindisponer
deotros productos parasustituirlos. Estaaudaz medida delosgobiernos dioalaindustria unaseñal
inequívoca, dándole aentender quelosproductos químicos destructores delozono notenían futuro.
Laindustria tomó notadeelloydesarrolló rápidamente otros productos. Estas forzadas medidas
tecnológicasdejaronsinfundamentolosargumentosconloscualeslaindustriasolíajustificarsuinacción,
asaber, quenoexisten alternativas yquelosbeneficios deestos productos químicos compensan con
creces losdaños quecausan almedio ambiente.
C. Enarmonía conlaciencia
8. Elmodo enqueesosacuerdos abordaban laincertidumbre erasingular. Losacuerdos seguían
unenfoque lento ygradual ypermitían alosgobiernos actuar enfunción delasesoramiento delos
científicos ytecnólogos. Deunpropósito general en1985(Convenio deViena) sepasóaunaeliminación
progresiva yparcial dealgunas sustancias en1987(Protocolo deMontreal), alaeliminación progresiva
ytotaldeaúnmássustancias en1990 (Enmienda deLondres), yaunaintensa aceleración dela
eliminación yalcontrol deunnuevo producto químico (elmetilbromuro), en1992; estaevolución
fuealaparconeldescubrimiento delagujero deozono enelAntártico en1985, lasulteriores
confirmaciones deladestrucción delozono ylaaparición enañosposteriores deotrosproductos viables
quepodían sustituir alassustancias destructoras delozono.
D. Medidas decooperación internacional
9. Unanotable característica delproblema deladestrucción delozono esquesusolución requiere
medidas decooperación internacional. Lassustancias quedeterioran lacapadeozono tienen larga
vidaydestruyen elozono porcatálisis. Esassustancias tienen consecuencias independientemente del
lugar enqueseproduzcan lasemisiones ydelvolumen dedichas emisiones. Sibienlospaíses
desarrollados consumen el85porciento delasSDO, noserviría demucho quesóloesospaíses
eliminaran dichas sustancias. Elcreciente consumo enlospaíses endesarrollo, conun80porciento
delapoblación mundial ytasas decrecimiento demográfico yeconómico queharían aumentar
rápidamente elconsumo deproductos conSDO(refrigeradores, etc.), dejarían sinefecto losesfuerzos
delospaíses industrializados. Es,pues, indispensable asegurar lacooperación detodos lospaíses.WT/CTE/W/57
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E. Responsabilidad común perodiferenciada
10. Unacaracterística ejemplar delProtocolo eslaforma enqueseadapta alasnecesidades de
lospaíses endesarrollo. Sereconoció quelospaíses endesarrollo podían tardar mástiempo quelos
países desarrollados enalcanzar losobjetivos, debido asufaltadepersonal especializado, tecnologías
yrecursos.Tambiénsereconocióexplícitamentequelospaísesendesarrolloteníanderechoadesarrollar
suseconomías sinobstáculos, queestospaíses nohabían contribuido significativamente alproblema,
quelaeliminación progresiva delasSDO enlospaíses endesarrollo podía mermar sudesarrollo, y
quelacomunidad mundial debería cubrir loscostos adicionales delaeliminación delasSDO
proporcionando losrecursos necesarios aesospaíses. Asimismo, sereconoció que,acausa delos
calendarios fijos, urgía adoptar medidas paralospaíses endesarrollo queasegurasen latransferencia
detecnologías ecológicamente racionales, sinSDO, paralaeliminación deesassustancias.
F. Fondo conunadiferencia
11. ElFondo Multilateral paralaprotección delacapadeozono, establecido en1991 araízde
laEnmienda deLondres, erauninstrumento singular definanciación. ElFondo financia conayudas
opréstamos encondiciones defavor, según elcaso, todos loscostos adicionales aprobados porlas
Partes, loscostos delosestudios porpaíses, lacooperación técnica yelintercambio deinformación
yloscostos desusecretaría (hasta lafecha loscostos adicionales sehancubierto conayudas). ElFondo
esadministrado poruncomité de14miembros, conigual representación depaíses desarrollados y
países endesarrollo. Cada paísdispone deunvoto, adiferencia deloqueocurre enotrasinstituciones
financieras enquelosderechos devotodelospaíses sonproporcionales asuscontribuciones. Sólo
contribuyen alFondo lospaíses desarrollados, ylospaíses endesarrollo conunaltoconsumo deSDO
(querepresentan menos del1porciento deltotaldelascontribuciones). Lapresidencia yla
vicepresidencia delcomité sealternan porrotación entre lospaíses desarrollados ylospaíses en
desarrollo. Bajolaorientación general delaReunión delasPartes, elcomité esresponsable delas
políticas, lospresupuestos, losdesembolsos derecursos, loscriterios paralaselección deproyectos
financiables yelexamen delosresultados.
12. Losorganismos deejecución delFondo soncuatro organizaciones internacionales: elPNUMA,
elPrograma delasNaciones Unidas paraelDesarrollo (PNUD), laOrganización delasNaciones Unidas
paraelDesarrollo Industrial (ONUDI) yelBanco Mundial. Todas ellasestán sujetas alcontrol del
Comité Ejecutivo.
G. Procedimiento jurídico paraloscasos deincumplimiento
13. Enelartículo 11delConvenio deViena sedefine elprocedimiento jurídico paralasolución
dediferencias. LasPartes pueden tratar deresolver lasdiferencias recurriendo alanegociación oa
lamediación deotraParte. Cuando noseopteporninguna deestasdosvías,laParte podrá recurrir,
previa ratificación delConvenio deViena odelProtocolo deMontreal, alarbitraje, deconformidad
conlosprocedimientos adoptados porlaConferencia delasPartes enelConvenio deViena, oalarbitraje
delaCorte Internacional deJusticia. SilasPartes nooptan porninguno deestosrecursos, lacuestión
seráexaminada porunacomisión deconciliación, queemitirá undictamen definitivo atítulo de
recomendación. Laprimera reunión delaConferencia delasPartes enelConvenio deViena adoptó
elprocedimiento queregula elarbitraje.
H. Otros procedimientos deregulación delincumplimiento delProtocolo
14. Laforma enqueelProtocolo deMontreal, ylasdecisiones delasReuniones delasPartes
enelProtocolo,regulanelincumplimientodelProtocolohasentadootroprecedente.Losprocedimientos
tratan elincumplimiento como unacuestión jurídica quedeberesolverse entre laParte afectada porWT/CTE/W/57
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elincumplimiento ylaParteresponsable delincumplimiento. Sinembargo, enelProtocolo deMontreal
sereconoció quetodoincumplimiento afecta alrestodelasPartes yatodoelmundo, yaqueperjudica
alacapadeozono. Sibienlostratados preveían losprocesos jurídicos habituales, elProtocolo de
MontrealintrodujoademásunprocedimientoespecialpararegularelincumplimientomedianteunComité
deAplicación, integrado porlasPartes. Esteórgano puede actuar araízdeunaqueja deunaParte
odeuninforme delaSecretaría. Resulta interesante queunaParte pueda asistir aunareunión de
lasPartes yreconocer queincumple realopotencialmente elProtocolo. Encasodeincumplimiento,
deben determinarse antetodolasrazones delincumplimiento ydebeayudarse alaParte interesada
acumplir elProtocolo. Sóloseprevén medidas másseveras encasodeincumplimiento continuo y
premeditado.
I. Logros realizados hasta lafecha
15. En1997secumple eldécimo aniversario delProtocolo. Hasta lafecha, elProtocolo hatenido
unéxitoespectacular. Hacia finesde1995, lospaíses industrializados habían eliminado casitotalmente
suconsumo demuchas SDO, quehabía ascendido aunmillón detoneladas. Lacontribución alFondo
durante losdosprimeros trienios representó el87porciento detodas laspromesas decontribuciones.
Para1997-1999 seacordó reconstituir elFondo con466millones dedólares. ElFondo hafinanciado
proyectos enpaíses endesarrollo encaminados aeliminar másdeunatercera partedesuconsumo antes
delaño1999, cuando concluye elperíodo degracia paralosCFC. Ensusmediciones, loscientíficos
hanregistrado unareducción delasSDO enlaatmósfera. Loscientíficos predicen quelacapade
ozono empezará arecuperarse dentro deunosañosyque,sielProtocolo continúa funcionando con
elmismo vigor, hacia mediados delsiglo XXIlacapadeozono sehabrá recuperado porcompleto.
16. Noobstante, estas perspectivas halagüeñas paralaaplicación delProtocolo pueden verse
frustradas, porloqueesnecesario quelasPartes noseancomplacientes yrenueven sucompromiso
en1997 conocasión deldécimo aniversario delProtocolo.
J. Elproblema delcomercio ilegal
17. Continúan enservicio millones depiezas deequipo ydevehículos quecontienen CFC. Esta
situación hadadolugar aunnuevo problema decontrabando deCFC. Hacia finesde1996 dejaron
deproducirse ydeconsumirse CFC, halones, tetracloruro decarbono ymetilcloroformo entodos los
países desarrollados, salvoparaalgunos usosesenciales aprobados. Elmantenimiento delequipo basado
enCFC noconstituye unodeesosusosaprobados. Existen alternativas, aunque talvezresulten
ligeramente máscostosas. Apesar delosestrictos controles delosgobiernos delospaíses desarrollados,
siguen entrando enesospaíses CFC decontrabando procedentes deotros países parafines de
mantenimiento. Sedicequelosbeneficios deestecomercio ilegal sonincluso mayores quelosque
reporta elcontrabando decocaína. Sibienactualmente elproblema noesdegranmagnitud, y
probablemente remitirá enelfuturo, unavezqueseintroduzcan loscontroles enlospaíses endesarrollo,
esindudable quedebecontrolarse. LaNovena Reunión delasPartes, prevista en1997, estudiará otras
medidas alrespecto.
IV. ¿QUÉ OCURRIR ÍASINOEXISTIERA ELPROTOCOLO?
18. ¿QuéhabríaocurridodenoexistirelProtocolodeMontreal?Segúnloscientíficos,sicontinuaran
emitiéndose CFCtanlibremente como en1980, lacapadeozono podría reducirse deun4porciento
aun5porciento pordecenio. Cada unidad porcentual dereducción delozono podría suponer un
2porciento deincremento delaincidencia delcáncer depieldistinto delmelanoma. También podría
aumentar laincidencia delaceguera ydelmelanoma, queeslaforma másmortífera decáncer depiel.
Lossistemas inmunológicos humanos podrían verse negativamente afectados, ylaproductividad deWT/CTE/W/57
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lasplantas, yporconsiguiente laseguridad alimentaria, podría disminuir. SinelProtocolo deMontreal,
alcontinuar utilizándose losCFCyotros compuestos destructores delozono, amediados delpróximo
siglo sehabría triplicado lapresencia decloro ybromo enlaestratosfera, locualhabría provocado
asuvezundeterioro mucho mayor delacapadeozono.
19. Aunque secumplan íntegramente losacuerdos internacionales existentes, seprevé quelas
concentracionesdecloroybromoenlaestratosferacontinuaránaumentandohastafinesdesiglo.Durante
lospróximos diezañosseprevé queladestrucción deozono alcance niveles delorden del3porciento
al4porciento, traslocualdejará deaumentar yempezará adisminuir. Lacapadeozono novolverá
alosniveles anteriores alaaparición delagujero deozono hasta mediados delpróximo siglo.
V. MEDIDAS COMERCIALES
20. Hastaelmomento,lasmedidascomercialesdelProtocolosedirigenexclusivamentealosEstados
quenosonPartes enél.Setratadelassiguientes medidas:
(a) Control delcomercio delasSDO conEstados noPartes
(i) Sustancias enumeradas enelanexo A:
- Prohibición, apartir deenero de1990, delasimportaciones
procedentes deEstados noPartes.
- Prohibición delasexportaciones desde enero de1993.
(ii) Sustancias enumeradas enelanexo B:
- Prohibición delasimportaciones yexportaciones paralosEstados no
Partes enlaEnmienda deLondres, desde agosto de1993.
(iii) Anexo C-Grupo II-Hidrobromofluorocarbonos:
- Prohibición delasimportaciones yexportaciones paralosEstados no
Partes enlaEnmienda deCopenhague, desde junio de1995.
(iv) Anexo C-Grupo I(HCFC), anexo E(metilbromuro): Sinrestricciones por
elmomento.
(b) Control delcomercio deproductos basados enSDO conEstados noPartes
- Prohibición delasimportaciones deproductos (enumerados enelanexo D)que
contengan sustancias delanexo A,desde mayo de1992.
- LaQuinta Reunión delasPartes decidió queerainviable prohibir orestringir el
comercio deproductos queestuvieran hechos consustancias enumeradas enelanexo
Aperoquenocontuvieran talessustancias.
- Productos quecontengan sustancias enumeradas enelanexo Bydelanexo C,Grupo II:
nohandeincluirse enlaslistas.WT/CTE/W/57
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VI. NUEVAS MEDIDAS COMERCIALES OBJETO DEESTUDIO
21. Conobjeto deponer cotoalcomercio ilícito desustancias destructoras delozono entrePartes,
lasPartes están estudiando unaenmienda delProtocolo paraincorporar unsistema deautorización
delcomercio entre Partes enlaforma siguiente:
(a) Cada Parte establecerá unsistema deautorización paralaimportación oexportación
desustancias nuevas orecicladas;
(b) Cada Parte comunicará alaSecretaría losdetalles desusistema;
(c) LasPartes prohibirán elcomercio desustancias destructoras delozono conPartes que
nohayan establecido elsistema. También seestáestudiando laposible prohibición
delaexportación desustancias recicladas porPartes quenocumplan elProtocolo.
Estotiene porobjeto evitar laexportación desustancias nuevas encubiertas como
sustancias recicladas, cuyocomercio estáexento demedidas decontrol; y
(d) LaNovena Reunión delasPartes, quesecelebrará del15al17deseptiembre de1997,
tomará unadecisión sobre esasmedidas.
22. Otroproblema quesuscita inquietud eselaumento delasexportaciones abajoprecio deequipo,
nuevo ousado, quecontiene CFC, como refrigeradores oaparatos deaireacondicionado, apaíses
endesarrollo. Elaumento deesosequipos enlospaíses endesarrollo aumentará sudemanda deCFC
yharádifícil queesospaíses puedan aplicar lasmedidas decontrol establecidas enelProtocolo. La
Novena Reunión delasPartes enelProtocolo estudiará siconviene pediratodaslasPartes quecontrolen
esasexportaciones.
VII. ALGUNOS ASPECTOS DELAS MEDIDAS COMERCIALES DEL PROTOCOLO DE
MONTREAL
A. Consenso cuasiuniversal
23. ElProtocolo deMontreal sebasaenelconsenso cuasiuniversal de162países, querepresentan
atodas lasregiones, aricosypobres yaconsumidores yproductores. Sólo25países, conunapoblación
totalde122millones, cuando lapoblación mundial supera loscinco milmillones depersonas, noson
Partes enelProtocolo.
B. Coordinación entrelassecretarías delOzono ylaOrganización Mundial delComercio (OMC)
24. LaSecretaría delaOMC (GATT) recibe información periódica sobre todas lasmedidas
comerciales potenciales oreales. Losrepresentantes delaSecretaría delaOMC (GATT) suelen
participar entodas lasreuniones importantes delProtocolo. LaSecretaría delProtocolo aprovecha
elasesoramiento oficioso delaSecretaría delaOMC.
C. Necesidad deobtener respuestas delaOMC
25. Cabeseñalar, sinembargo, quenohasidoposible obtener conantelación razonable unaopinión
oficial delaOMC sobre ninguna medida comercial contemplada enelProtocolo. En1995, por
sugerencia delGrupo deTrabajo decomposición abierta delProtocolo, laSecretaría delProtocolo
sedirigió alaSecretaría delaOMC paraqueseleaclarase sideterminadas propuestas erancompatibles
conelGATT. Larespuesta delaSecretaría delaOMC nofuedefinitiva, porque lascuestiones deWT/CTE/W/57
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quesetrataba seestaban estudiando enelComité deComercio yMedio Ambiente delaOMC. Si
laOMC noestáencondiciones deresponder rápidamente alaspreguntas, esposible quelasPartes
enelProtocolo nopuedan consultar alaOMC antes detomar medidas comerciales queconsideren
esenciales.
D. Necesidad deinterpretación armoniosa
26. LasPartes enelProtocolo sonmucho másnumerosas quelosmiembros delaOMC. Como
losmismos gobiernos queestán negociando ytomando decisiones enelProtocolo sonmiembros de
laOMC, esindispensable, paraevitar perturbaciones, quelasdisposiciones delGATT yelProtocolo
seinterpreten armoniosamente.
E. Lasmedidas comerciales nosonnegativas
27. Enalgunas publicaciones delaOMC ylaConferencia delasNaciones Unidas sobre Comercio
yDesarrollo (UNCTAD), seconsidera quelasmedidas comerciales son"negativas", yelmecanismo
financiero delProtocolo "positivo". Estaconcepción delasmedidas comerciales noesporlogeneral
compartida porlasPartes enelProtocolo. Elmecanismo financiero notieneporobjeto compensar
presuntas pérdidas debidas alasmedidas comerciales, sinocompensar loscostos adicionales dela
aplicación demedidas decontrol conplazos fijos. Lasmedidas comerciales nosonpunitivas. De
hecho, sonpositivas enlamedida enquepermiten alasPartes aplicar lasmedidas decontrol enforma
mássencilla deloquedeotraforma seríaposible. Además, muchas delaspropuestas deestablecimiento
demedidas decontrol entrelasPartes hansidodehecho formuladas porpequeños países endesarrollo.
VIII. NECESIDAD DEADOPCI ÓNDEMEDIDAS COMERCIALES
28. Lasmedidas comerciales nosonmedidas punitivas contra países quenosonPartes. Elcomercio
irrestricto esunadelascausas subyacentes delproblema delagotamiento delozono, yaquecuanto
mayor sealamagnitud delcomercio, mayor eselusodeSDO ymásrápida latasadeagotamiento.
Enesesentido, lasSDO guardan uncierto parecido conlosestupefacientes. Elcomercio conpaíses
quenosonPartes desembocaría sinduda enunaumento delaproducción yelconsumo, ypodría
conducir también aladesviación deinstalaciones deproducción apaíses quenosonPartes.
29. Algunas medidas comerciales sontambién desentido común paralasPartes. Dado queestán
eliminando lasSDO, esevidente quenopueden alentar laimportación ensuspaíses deesassustancias
odeequipo queutiliza esassustancias, yaquenopodrán mantener dicho equipo.
30. Aveces seaduce queelProtocolo, enlugar derecurrir amedidas comerciales, podría utilizar
medidas económicas teniendo encuenta lasexternalidades delcosto delagotamiento delozono enel
precio delosproductos queutilizan SDO. Desafortunadamente, esasexternalidades noserán
interpretadas delamisma forma porlosdistintos países, yaquelosimpactos varían deunoaotro.
Además, unproceso económico deesascaracterísticas tardaría mucho tiempo enrendir resultados,
ymientras tanto seproducirían pérdidas irreparables paraelmedio ambiente.