ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/WGTI/W/154
7 de abril de 2003
(03-1901)
Grupo de Trabajo sobre la Relación
entre Comercio e InversionesOriginal:  inglés
COMUNICACIÓN DE LA COMUNIDAD EUROPEA
Y SUS ESTADOS MIEMBROS
Se ha recibido de la Delegación Permanente de la Comisión Europea la siguiente
comunicación, de fecha 3 de abril de 2003.
_______________
DOCUMENTO CONCEPTUAL SOBRE EL MARGEN
NORMATIVO PARA EL DESARROLLO
1. El párrafo 22 de la Declaración de Doha dice que cualquier futuro marco sobre inversiones
"deberá reflejar de forma equilibrada los intereses de los países de origen y los países receptores, y
tener debidamente en cuenta las políticas y objetivos de desarrollo de los gobiernos receptores así
como su derecho a reglamentar en función del interés público".  El presente documento aborda
algunas de las preocupaciones expresadas en este Grupo de Trabajo con respecto a la necesidad de lospaíses receptores, y en particular los países en desarrollo, de conservar un margen normativo a efectos
de reglamentar en función del interés público y con fines de desarrollo.
2. La CE apoya plenamente la opinión de que los países en desarrollo deberán conservar su
derecho a aplicar sus políticas y el margen normativo con ese fin y que ningún acuerdo internacional
deberá impedirles hacerlo.  Como complemento del anterior documento de la CE sobre las
"Repercusiones de las normas internacionales sobre inversiones en las actuales políticas nacionales"
que presentamos en junio de 2000
1, desearíamos profundizar el debate sobre el derecho a reglamentar
de los países receptores y las posibles repercusiones que tendría un marco multilateral de inversiones
en las políticas de los países en desarrollo en particular.  Durante las últimas cuatro reuniones del
Grupo de Trabajo sobre la Relación entre Comercio e Inversiones se presentaron y examinaron
algunas opciones de normas sobre inversiones que deberían otorgar flexibilidad normativa.  No
obstante, algunos Miembros temen todavía que cualquier marco sobre inversiones impida a los paísesen desarrollo aplicar políticas particulares.  Consideramos que ha llegado el momento de intentar
aclarar y fundamentar estas declaraciones.  En  particular, sería útil comenzar dando ejemplos
concretos de las políticas que, según se ha señalado, se verían obstaculizadas por las posibles normas
propuestas por varios Miembros en el Grupo de Trabajo.  La finalidad del presente documento es
hacer una contribución concreta a este debate.
3. En la parte final del presente documento formulamos además unas breves observaciones
sobre el argumento planteado algunas veces en este  Grupo según el cual la IED produce un efecto de
"desplazamiento" de las inversiones nacionales.  Aunque este argumento no está directamente
vinculado a la negociación de un marco de inversiones para el desarrollo, nos parece que se ha
utilizado sistemáticamente para dar a entender que un marco sobre inversiones aumentaría el supuestoefecto negativo que puede producir la IED en los países receptores.  En primer lugar, no hemos
hallado pruebas en la vida real de que exista algún problema de "efecto de desplazamiento"
                                                     
1 Comunicación de la Comunidad Europea y sus Estados miembros WT/WGTI/W/84, de 16 de junio
de 2000.WT/WGTI/W/154
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ocasionado por la IED.  En segundo lugar, no vemos en qué modo un marco de inversiones para el
desarrollo amplificaría cualquier temido efecto negativo ocasionado por la IED en los países
receptores.
I. ¿RESTRINGIRÍA UN MARCO MULTILATERAL EL "MARGEN NORMATIVO"
PARA EL DESARROLLO?
4. Algunos Miembros se han referido2 con frecuencia a la flexibilidad (y, por lo tanto, a los
posibles beneficios) que proporcionan los acuerdos bilaterales sobre inversiones a sus economías
frente a la supuesta inflexibilidad (y los daños implícitos) que impondrían las normas multilaterales
sobre inversiones a su margen normativo.  Que nosotros sepamos, esta notable diferencia no está
corroborada por ninguna prueba.  La única explicación aportada fue que en la mayoría de los tratados
bilaterales sobre inversiones celebrados por estos países "el trato nacional y el principio NMF se
otorgaban en relación con la fase de postestablecimiento, una vez admitidas las inversiones deconformidad con el marco reglamentario aplicable", y que "los tratados bilaterales sobre inversiones
ofrecían protección a la inversión extranjera y no se referían a cuestiones de acceso a los mercados".
3
5. Podría concluirse de lo expuesto que, según estos Miembros, su margen normativo se vería
obstaculizado principalmente por las normas relativas al trato previo al establecimiento.  El presente
documento se centrará básicamente en esta cuestión.
6. También deberíamos preguntarnos:  ¿cuáles son los objetivos de desarrollo de los países
receptores?  ¿Son universales o difieren de un país a otro?  Algunos de ellos, como la generación de
empleo y el crecimiento de los ingresos, parecen ser universales.  También sabemos que algunos
países aplican específicamente determinadas políticas para desarrollar regiones particulares, o para
proteger grupos minoritarios, o bien para fomentar  empresas locales pequeñas y medianas.  Algunas
de estas políticas se aplican mediante una discriminación positiva a favor de estas regiones, grupos o
sectores.  Algunos países en desarrollo han aducido también que las prescripciones vinculantes en
materia de resultados impuestas a los inversores extranjeros son instrumentos de política
indispensables para el desarrollo.
7. Consideramos que un mejor modo de lograr los objetivos que se intenta alcanzar con estos
instrumentos es emplear medios que no sean prescripciones en materia de resultados.4  L a s
concatenaciones regresivas y la transferencia de tecnología mediante las inversiones extranjeras
dependen principalmente de la capacidad de absorción del país receptor.  Por ejemplo, los gobiernos
pueden elevar al máximo las concatenaciones regresivas y la transferencia de tecnología
proporcionando mejores calificaciones, capacidades, redes de suministro e infraestructuras
nacionales.5  Dicho esto, la cuestión estriba en si un marco multilateral impediría o no a los países
utilizar estos instrumentos.  En particular, deberíamos analizar si las normas relativas al trato previo alestablecimiento impedirían el uso de estas políticas, a la luz del hecho de que frecuentemente muchos
países en desarrollo celebran tratados bilaterales sobre inversiones, la mayoría de los cuales no
incluyen normas relativas al trato previo al establecimiento.
                                                     
2 Véanse por ejemplo las declaraciones que figuran en los párrafos 47 a 49 del documento
WT/WGTI/M/8 y en el párrafo 74 del documento WT/WGTI/M/18.
3 Ibid.
4 Véanse las declaraciones de la CE que figuran en el párrafo 65 del documento WT/WGTI/M/19.
5 Véase el informe sobre las inversiones en el mundo (1999):  Las inversiones extranjeras directas y el
desafío del desarrollo, de la UNCTAD.WT/WGTI/W/154
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1. Algunos ejemplos concretos
8. El párrafo 22 de la Declaración de Doha menciona los "compromisos previos al
establecimiento basados en un enfoque de listas pos itivas del tipo previsto en el AGCS" entre las
cuestiones que debe abordar este Grupo de Trabaj o en el período comprendido hasta la próxima
Conferencia Ministerial.  Por lo tanto, en el supuesto de que un futuro marco multilateral incluyesenormas relativas al trato previo al establecimiento basadas en un enfoque de listas positivas del tipo
previsto en el AGCS, ¿se impediría a los países en desarrollo aplicar sus políticas generales o
específicas?
9. En el enfoque basado en el AGCS, los Miembros deciden primero, para cada sector, si
contraer o no compromisos.  Si un Miembro decide no contraer ningún compromiso en un sector
dado, sigue teniendo la libertad de estar tan abierto o cerrado a las inversiones extranjeras como lo
desee, en cualquier momento.  Si decide contraer  compromisos en un sector dado, el Miembro puede
incluir en su lista de compromisos limitaciones al trato nacional y al acceso a los mercados.  Las
limitaciones al principio del trato nacional y al acceso a los mercados pueden incluirse también como
compromisos horizontales, lo que significa que pueden aplicarse a todos los sectores de la economía,
y no sólo a un sector específico.  Incluso después de contraer compromisos, un Miembro aún puede
modificar o retirar cualquier compromiso de su lista, siempre y cuando siga determinadosprocedimientos.
6  De hecho, esto puede no ser siempre sencillo en la práctica, pero los Miembros de la
OMC podrán extraer enseñanzas de la experiencia del AGCS.  Según este sistema, cada Miembro
tiene que lograr su propio equilibrio entre proporcionar certeza (y aumentar así las posibilidades de
atraer IED) y conservar flexibilidad.  Los siguientes ejemplos muestran cómo pueden abordarse
determinadas políticas específicas en el marco del enfoque basado en el AGCS.
A. POLÍTICAS ENCAMINADAS A AUMENTAR EL EMPLEO
10. La generación de empleo es un objetivo que la mayoría de los países desean perseguir en
todos los sectores de la economía.  Las diferentes políticas adoptadas por los gobiernos para elevar al
máximo la generación de empleo mediante las inversiones pueden variar.  La UNCTAD enumera7
entre los instrumentos de política para generar empleo los siguientes:  1) medidas para atraer IED en
general (mejora del marco normativo;  liberalización;  promoción selectiva);  2) selección de las
industrias que requieren gran intensidad de empleo o promoción de la IED en regiones específicas
mediante incentivos;  3) incentivos fiscales vinculados a la generación de empleo;  4) parques
industriales o zonas de elaboración para la exportación.
11. Además, se enumeraron las siguientes políticas para mejorar el empleo y las capacidades, en
particular en los países en desarrollo:  1) utilización de la asistencia oficial para el desarrollo para
aplicar programas de formación;  2) fomento de las asociaciones de formación públicas-privadas
mediante la concesión de deducciones fiscales y la subvención de los costos relativos a la formación.
12. Las políticas mencionadas se aplican generalmente de forma no discriminatoria y no
restringen el acceso a los mercados.  En la medida en que se cumplan estas condiciones, no sería
siquiera necesario enumerar estas políticas como limitaciones al trato nacional y al acceso a los
mercados en la lista de compromisos del Miembro que las aplique.  Sin embargo, aun si el paísdecidiera discriminar a favor de sus propias empresas nacionales, por ejemplo otorgándoles
exenciones fiscales especiales, no se le exigiría eliminar estas ventajas en virtud del enfoque basado
en el AGCS.  Si el país deseara tener la posibilidad de ofrecer tales ventajas fiscales a sus empresas
nacionales podría incluirlas como limitaciones horizontales al trato nacional si se aplicaran al
                                                     
6 Artículo XXI del AGCS.
7 UNCTAD:  Informe sobre las inversiones en el mundo (1999), página 278.WT/WGTI/W/154
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conjunto de la economía, o como limitaciones al trato nacional específicas por sectores si estuvieran
limitadas a esferas de actividad específicas.
B. POLÍTICAS DESTINADAS A GENERAR Y TRANSFERIR TECNOLOGÍA
13. La transferencia de tecnología resultante de la IED se eleva al máximo cuando el país receptor
proporciona la capacidad local para absorberla.  Algunos países intentan alentar a las empresasnacionales a que desarrollen tecnología autóctona  proporcionándoles un mercado nacional protegido
en el cual la IED está restringida o totalmente prohibida.  Otros países exigen a los inversores
extranjeros el establecimiento de asociaciones con agentes locales mediante empresas conjuntas,
como condición para su acceso al mercado.  Aun cuando la mayoría de los países han comprendido
que estas políticas no funcionan
8 y están eliminándolas gradualmente, algunos de ellos todavía pueden
desear mantener estas restricciones o condiciones para la IED.
14. ¿Les impediría el enfoque basado en el AGCS conservar estos instrumentos?  No.  Podrían
conservar un sector "sin consolidar" del trato nacional o podrían incluir limitaciones específicas al
acceso a los mercados, tales como prescripciones relativas a las empresas mixtas u otras
prescripciones en materia de transferencia de tecnología, en la medida en que constituyan
restricciones al acceso a los mercados.
15. No sería necesario siquiera incluir en la lista de compromisos, como limitaciones al trato
nacional o al acceso a los mercados, medidas propicias al mercado encaminadas a promover la
transferencia de tecnología, tales como incentivos a industrias específicas de alta tecnología, si se
aplican de una forma no discriminatoria.
C. POLÍTICAS ENCAMINADAS A PROTEGER A MINORÍAS
16. Algunos gobiernos otorgan ventajas específicas a minorías étnicas o lingüísticas, en términos
de trato preferencial, como por ejemplo la discriminación positiva.  Sean cualesquiera los motivos
para adoptar esas políticas (protección de la diversidad y el patrimonio cultural, mejora de las
condiciones sociales, igualdad de oportunidades, etc.), la cuestión estriba en si podrían conservarse o
no en el marco de un enfoque basado en el AGCS.
17. La experiencia del AGCS muestra claramente que estas políticas podrían incluirse
perfectamente como limitaciones al trato nacional en cualquier lista de compromisos de un país.  Por
lo tanto, parece razonable llegar a la conclusión de que estas políticas que abordan preocupaciones
particularmente sensibles también podrían conservarse sin interferencia en presencia de normas
relativas al trato previo al establecimiento basadas en un enfoque similar al del AGCS.
D. OTRAS POLÍTICAS DE LOS PAÍSES RECEPTORES
18. Un país podría desear, por algún motivo, excluir completamente la IED en determinados
sectores sensibles.  ¿Podría el enfoque basado en el AGCS impedir hacerlo al país receptor?Nuevamente, la respuesta es negativa.  El AGCS muestra que cierto número de países en desarrollo
han mantenido "sin consolidar" algunos sectores de su economía.  Ello no significa necesariamente
                                                     
8 Como ha demostrado la investigación empírica.  Véanse T.H. Moran, Parental Supervision:  The New
Paradigm for Foreign Direct  Investment and Development , Instituto de Economía Internacional, 2001;  S. Urata
y H. Kawai, Intrafirm Technology Transfer by Japanese Manufacturing Firms in Asia , The role of
Foreign Direct Investment in East Asian Economic Development, compliadores:  Takatoshi Ito yAnne O. Krueger, 2000;  International Finance Corporation and Foreign Investment Advisory Service, Foreign
Direct Investment:  Lessons of Experience, Nº 5 , Grupo del Banco Mundial, 1997;  A. Kokko y M. Blomstrom,
Policies to Encourage Inflows of T echnology Through Foreign Multinationals , World Development 23, Nº 3
(marzo) 1995.WT/WGTI/W/154
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que estos países estén completamente cerrados a la IED en esos sectores, sino simplemente que
conservan la libertad de adoptar en ellos todas las medidas que deseen, siempre que quieran, aun
cuando esas medidas no están en conformidad con el trato nacional y el acceso a los mercados, con
sujeción a los principios de nación más favorecida y de transparencia.
19. Se ha afirmado en este Grupo de Trabajo que "Los países en desarrollo necesitan conservar la
capacidad de seleccionar y canalizar las inversiones extranjeras de acuerdo con sus intereses y
prioridades nacionales".9  Nos gustaría que aquellos Miembros que han dado a entender que esta
capacidad de seleccionar las inversiones extranjeras se vería obstaculizada por cualquier norma
relativa al trato previo al establecimiento nos indicasen si el AGCS les ha impedido seleccionar las
inversiones extranjeras en los sectores de servicios.  En nuestra opinión, la respuesta es negativa.  Uno
de nuestros ejemplos (D) que figura en el anexo muestra que los Miembros pueden incluir en su lista
de compromisos el derecho a seleccionar la entrada de inversores extranjeros.
II. ¿AUMENTARÍA REALMENTE UN MARCO MULTILATERAL EL EFECTO DE
"DESPLAZAMIENTO" DE LAS INVERSIONES NACIONALES?
20. Algunos Miembros plantearon en el debate el temor de que la IED pueda producir un efecto
de "desplazamiento" de las inversiones nacionales.  Algunos afirmaron que, de ser así, no debería
negociarse un marco sobre inversiones, dado que se acrecentaría el efecto de desplazamiento, lo queperjudicaría sobre todo a los países en desarrollo.  Desearíamos reflexionar brevemente sobre este
supuesto.
21. La primera pregunta que hay que responder es la siguiente:  ¿Desplaza realmente la IED las
inversiones nacionales?  Suponiendo que lo hace, ¿queda realmente afectado negativamente el país
receptor?  No hemos visto ninguna prueba patente en apoyo de esta opinión.
10  En nuestra opinión, las
inversiones extranjeras desplazarían realmente a las inversiones nacionales si ambas fuesen sustitutos
perfectos.  Aun en este caso, es probable que la producción total del país receptor permanezca
invariable.  Si la IED y las inversiones nacionales fuesen complementarias, habría un crecimiento de
las inversiones totales y la producción en el país receptor.11  La IED tendría un efecto de
"desplazamiento" en los casos en que eliminara de la competencia a las inversiones nacionales,aunque estas últimas podrían hallar mejores oportunidades de inversión en otras esferas de la
economía.  Algunos todavía pueden afirmar, siguien do el argumento de las "industrias incipientes",
que la IED puede, en un sector específico, establecer toda la capacidad que puede ser sostenida por el
mercado disponible, y que en consecuencia esto desplazaría las inversiones nacionales, incluso si
estas posibles inversiones hubieran tenido también con el tiempo una posible ventaja comparativa.
Incluso en este caso concreto, se reconoce que la IED tiende a estimular la competencia y promover
las inversiones nacionales.
                                                     
9 Véanse los párrafos 74 y 137 del documento WT/WGTI/M/18.
10 Véanse, por ejemplo:  el World Investment Report de la UNCTAD, de 1999;  OCDE, "Foreign
Direct Investment for Development, Maximising Benefits, Minimising Costs", 2002;  Saggi, Kamal. "Trade,Foreign Direct Investment, and International Technology Transfer", Banco Mundial, mayo de 2000;  Sharma,Kishor, "Export Growth in India:  Has FDI Played  a Role?", Centro de crecimiento económico de la
Universidad de Yale, julio de 2000;  B. Smarzynska, "Does Foreign Direct Investment Increase the Productivity
of Domestic Firms?  In Search of Spillovers through Backward Linkages", documento de trabajo del Banco
Mundial, 2002.
11 Por ejemplo, según el documento de trabajo del Banco Mundial " Trade, Growth, and Poverty ", de
D. Dollar y A. Kraay (2001), un incremento de un punto porcentual en las entradas de IED como proporción delproducto nacional bruto pr oduciría un efecto positivo en el ingreso medio durante el curso del decenio de
aproximadamente un 10 por ciento.WT/WGTI/W/154
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22. Esto aparte, lo que indudablemente puede observarse hoy es que casi todos los países del
mundo se están esforzando por atraer IED y destinan cada vez más recursos a la promoción de las
inversiones.  Esta situación se refleja también en el Mecanismo de Examen de las Políticas
Comerciales, en el cual la mayoría de los Miembros de la OMC están deseosos de mostrar la apertura
de sus regímenes de inversiones a la IED.  Por lo tanto, no es lógico concluir que la mayoría de lospaíses del mundo estaría equivocada al tratar de atraer IED por no comprender que sus empresas
corren el riesgo de ser desplazadas por los inversores extranjeros.
23. Incluso admitiendo que la IED desplaza las inversiones nacionales, las segunda pregunta que
hay que responder es la siguiente:  ¿cuáles serían las repercusiones de un marco multilateral en este
caso?  Hay dos alternativas posibles:  1) un marco multilateral aumentaría las corrientes de IED, y por
consiguiente aumentaría supuestamente el riesgo de desplazamiento de las inversiones nacionales;  o
2) un marco multilateral no aumentaría significativamente las corrientes de IED, y por lo tanto notendría repercusiones en el efecto de "desplazamiento".  Lo que no puede afirmarse es que, al mismo
tiempo, un marco multilateral aumentará el riesgo de "desplazamiento" de las inversiones nacionales
pero no aumentará las corrientes de IED a los países en desarrollo.
24. De todos modos, una de las ventajas del en foque basado en el AGCS es que los Miembros
que desearan adoptar, sector por sector, compromisos previos al establecimiento, permitiendo laentrada de inversores extranjeros y quizás con riesgo de "desplazar" sus inversiones nacionales,
podrían hacerlo sólo si lo desean.  Otros Miembros, que prefirieran no arriesgarse a experimentar el
efecto de desplazamiento en determinados sectores o incluso en el conjunto de su economía, podrían
simplemente mantener esos sectores o la totalidad de su economía "sin consolidar", o, en otras
palabras, libre de la IED.  Esta decisión incumbiría a cada gobierno.  Su margen normativo estaríapreservado.
III. CONCLUSIÓN
25. Todos los países tienen motivos legítimos para preservar su derecho a reglamentar las
actividades de los inversores nacionales y extranjeros.  Los motivos pueden ser diferentes:  objetivos
de desarrollo, normas ambientales y sanitarias y otros intereses públicos.  Algunos países pueden nohacer ninguna diferencia en sus reglamentos en cuanto a los agentes nacionales y extranjeros,
mientras que otros podrían desear diferenciar el trato y condiciones aplicados a las actividades de las
empresas nacionales y extranjeras en su territorio.
26. Deseamos hacer hincapié en que un marco de inversiones para el desarrollo puede y, por
supuesto, debe establecerse de modo que no inhiba el margen normativo para el desarrollo de ningún
país, ni, en general, su derecho a reglamentar.  La finalidad de este documento es intentar que este
fundamental debate avance hacia un nivel más concreto, en lugar de continuar un debate en abstractoentre quienes sostienen que cualquier norma sobre inversiones menoscabaría su margen normativo y
quienes responden que ello no sería cierto.  Esperamos abordar sin prejuicio cualquier otro ejemplo
que puedan proporcionar los otros Miembros, a fin de hacer avanzar este debate.  En particular
apreciaríamos la posibilidad de debatir cualquier política o programa específicos de desarrollo que
algunos países consideren que podrían estar amenazados por un marco sobre inversiones.
27. En cuanto al posible efecto de "desplazamiento" de la IED sobre las empresas nacionales, no
estamos convencidos de que este efecto quedaría aumentado por un marco de inversiones para el
desarrollo.  Dicho esto, deseamos continuar el debate y profundizar el análisis del efecto de
"desplazamiento" y su posible relación con un futuro marco sobre inversiones.  Este marco, tal como
vemos, debería dejar a cada país en libertad de lograr su propio equilibrio entre el margen normativoadecuado que necesitan para impulsar sus objetivos nacionales de desarrollo y un marco sobre IED
adecuado, estable, previsible y transparente que aliente la actividad de las empresas.  Este equilibrio
puede reflejarse en la lista de compromisos de cada país.WT/WGTI/W/154
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ANEXO
Ejemplos de compromisos previos al establecimiento en un enfoque basado en el AGCS
Los ejemplos siguientes son deliberadamente extremos y no representan necesariamente
hipótesis realistas. Se han planteado únicamente con fines de explicación.
A. Ejemplo de un país que desee mantener políticas encaminadas a generar empleo en las
empresas nacionales, en el sector A.
CompromisosLimitaciones al acceso
a los mercadosLimitaciones al trato nacional
Compromisos horizontales
(en todos los sectores)
Sector A Sin consolidar respecto de todas
las actuales subvenciones a
empresas nacionales, a efectos demejorar el nivel de lascapacidades de los trabajadores.
Sector B
Sector C
B. Ejemplo de un país que desee mantener medidas que exijan a los inversores extranjeros
adoptar tipos específicos de persona jurídica, en el sector B.
CompromisosLimitaciones al acceso
a los mercadosLimitaciones al trato nacional
Compromisos horizontales
(en todos los sectores)
Sector A
Sector B Los inversores extranjeros sólo
pueden operar mediante empresasconjuntas, en las cuales noposeerán más del 50 por cientodel capital.
Sector C
C. Ejemplo de un país que desee mantener las preferencias por un grupo minoritario específico
sin hacerlas extensivas a los inversores extranjeros, en todos los sectores.
CompromisosLimitaciones al acceso
a los mercadosLimitaciones al trato nacional
Compromisos horizontales
(en todos los sectores)Sin consolidar respecto de las
preferencias especialesotorgadas a las personas oempresas pertenecientes a una
"minoría especial".
Sector AWT/WGTI/W/154
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CompromisosLimitaciones al acceso
a los mercadosLimitaciones al trato nacional
Sector B
Sector C
D. Ejemplo de un país que desee mantener su derecho a seleccionar la entrada de inversores
extranjeros en el sector C.
CompromisosLimitaciones al acceso
a los mercadosLimitaciones al trato nacional
Compromisos horizontales
(en todos los sectores)
Sector A
Sector B
Sector C Se exige la aprobación previa de la
autoridad estatal para elestablecimiento de nuevasempresas o la adquisición de
empresas locales existentes.
__________