ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/WGTCP/W/157
3 de enero de 2001
(01-0013)
Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre
Comercio y Política de CompetenciaOriginal:  inglés
COMUNICACIÓN DEL JAPÓN
Se ha recibido de la Misión Permanente del Japón la siguiente comunicación, de fecha
2 de octubre de 2000, con el ruego de que se distribuya a los Miembros.
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1. Introducción
Se ha acordado que en las reuniones de este año del Grupo de Trabajo los debates se centrarán
especialmente en la relación entre política de competencia y desarrollo económico.  Hasta el momento
son aproximadamente 80 los países que han instituido leyes sobre la competencia.  Contrariamente alo que opinan algunos sectores, que la competencia y la política de competencia no tienen mayor
importancia en las etapas iniciales del desarrollo económico, el Gobierno del Japón considera que
ambas cumplen una función muy importante, y que para el desarrollo económico es esencial
establecer una legislación y una política en materia de competencia.
En la reunión de junio de 2000 se expresó la opinión de que el enorme crecimiento de la
economía japonesa se había visto facilitado por la "subordinación" de la política de competencia a la
"política industrial".  En el presente documento citamos varios ejemplos para demostrar que tanto la
política industrial como la política de comp etencia desempeñaron una función fundamental,
e indudablemente sinergética, en el desarrollo económico del Japón.
2. Desarrollo de un marco de competencia después de la guerra
Al examinar la relación entre la política industrial y la política de competencia del Japón es
importante tener en cuenta que la entidad que regula la competencia (la Comisión de Comercio Leal
del Japón) se creó en la etapa inicial del desarrollo económico.  La Comisión ha regulado fielmente la
política de competencia, celebrando consultas, de ser necesario, con el Ministerio de Comercio
Internacional e Industria, el principal órgano encargado de la política industrial, e influyendoconsiderablemente en la política industrial y las tendencias industriales desde la óptica de la política
de competencia.  Si el Japón no hubiese impuesto normas y políticas de competencia en una etapa tan
temprana le habría resultado muy difícil alcanzar el nivel de desarrollo actual de la economía
japonesa.
Entre 1946 y 1949 se disolvieron los zaibatsu  japoneses y se suprimieron varias empresas
monopólicas.  Más específicamente, desaparecieron 10 zaibatsu y se reorganizaron 18 empresas,
y en 1947 se promulgó la Ley Antimonopolio (Ley relativa a la prohibición del monopolio privado y
la conservación del comercio leal) que se inspiró en la Ley Antimonopolio de los Estados Unidos.
Estas medidas formaron un marco básico para la competencia, y también sirvieron de fundamento auna competencia muy vigorosa entre las empresas.WT/WGTCP/W/157
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3. Crecimiento económico inducido por la competencia entre empresas
Ante todo debe observarse que el crecimiento japonés de la posguerra se debió a que la
floreciente demanda nacional fomentó la inversión en fábricas y maquinaria y el adelanto tecnológico,
promoviendo la competitividad de las empresas y creando una competencia comercial muy intensa.
Este dinamismo del sector privado resultó ser un factor determinante del crecimiento económico.1
El Japón de la posguerra vio el desarrollo de numerosas industrias nuevas, muchas de las
cuales tuvieron éxito como empresas de exportación.  En un comienzo produjeron máquinas de coser,
máquinas fotográficas, motocicletas, pianos, cierres relámpagos y radios a transistores, que a
mediados de los años sesenta fueron remplazados por televisores en color, grabadores, cintas
magnetofónicas, equipos de sonido, material de pesca, relojes, calculadoras, cables, máquinas
herramientas NC, máquinas textiles, maquinaria agrícola, aislantes, material de telecomunicaciones,cerámicas, robots, etc.  En estas industrias en crecimiento generalmente las empresas se lanzaron
desde cero en los años de la posguerra, o como empresas de escala muy pequeña, y se desarrollaron
por sí mismas sin la ayuda de ninguna norma preferencial especial.  Sus jefes se opondrían
firmemente a la concepción de que la política industrial japonesa sea una poderosa fuerza sistemática
y universal.
2
Los dos casos siguientes demuestran la forma en que el dinamismo del sector privado sentó
las bases del desarrollo industrial.
En la industria petroquímica el Ministerio de Comercio Internacional e Industria elevó
en 1967 el requisito para establecer una central de etileno a una producción anual máxima de
300.000 toneladas como una forma de restringir la intensa competencia entre empresas y desarrollar la
industria mediante economías de escala.  Pero esto no impidió que entraran en escena una sucesión de
nuevos actores que en materia de tecnología, creación de mercado y gestión de fondos cumplían con
los requisitos para la creación de nuevas centrales, con lo cual de las 9 empresas iniciales se pasó a 17.La industria petroquímica es una industria típica de transformación que se caracteriza por una
considerable calidad de escala y unidades de inversión, como también por un volumen de producción
relativamente rígido.  Por eso existía la inquietud  de que una proliferación excesiva de empresas
pudiera exacerbar innecesariamente la confusión del mercado durante una fase de contracción.  El
Ministerio trató de impedirlo fijando normas para el establecimiento de una central de etileno.  Pero a
medida que se desarrollaba la industria petroquímica, la entrada en escena de nuevos actores aceleró
la emergencia de un mercado competitivo al mismo tiempo que aumentaba la escala de las fábricas, yel efecto multiplicador resultante forzó los precios a una caída pronunciada.  El consiguiente auge del
mercado atrajo nuevos actores, mientras que las economías de escala redujeron los costos y
expandieron aún más el mercado, prácticamente un círculo que impulsó a la industria petroquímica
hacia un fuerte crecimiento.  Es decir que el crecimiento de la industria química se logró a partir de la
competencia provocada por la entrada en el mercado de una serie de nuevos actores.
3
En el caso de la industria automotriz, epítome del fuerte crecimiento económico del Japón, se
consideró que la cantidad de fabricantes de automóviles era demasiada para resistir a la competencia
internacional, lo cual llevó al Gobierno a fomentar los vehículos nacionales en 1955, pasando después
a la iniciativa del "grupo de tres" de 1962, un intento de concentrar la industria mediante fusiones yagrupaciones.  Pero la industria automotriz resistió estos esfuerzos, inclinándose por un mercado
competitivo en lugar de la política industrial.  El resultado fue la aparición de varias empresas que
presumieron de una competitividad internacional excelente.  Un ejemplo típico fue la participación de
                                                     
1 Nakamura (1993).
2 Komiya (1994).
3 Komiya (1994).WT/WGTCP/W/157
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Honda, un fabricante de motocicletas, en la producción de automóviles.  Venciendo en 1963 la
oposición del Gobierno a su entrada en el mercado de automóviles, Honda aplicó con firmeza
estrategias de investigación y desarrollo y de otro tipo para poder competir con los actores de ese
momento.  Gracias a ese esfuerzo Honda creció tan rápidamente que consiguió que su modelo
pequeño de pasajeros, Civic, lanzado en 1972, fuera elegido "Coche del año" desde 1972 a 1974 en elJapón y en 1972 en los Estados Unidos.
4  Desde 1996 nueve empresas han estado compitiendo entre
ellas en la producción de vehículos de pasajeros, y esta fuerte competencia ha contribuido
enormemente al desarrollo de la industria automotriz y al fomento de la competitividad.
4. Las funciones de la política industrial
Es decir que el dinamismo del sector privado ha servido de motor del rápido crecimiento
económico del Japón, y sería falso atribuir el crecimiento económico de posguerra a la políticaindustrial de restricción de la competencia.  Lejos de distorsionar el funcionamiento de los
mecanismos del mercado, la meta final de la política industrial del Japón ha sido complementar y
facilitar la competencia.
Un caso típico es la ayuda en materia de investigación y desarrollo prestada para mejorar la
competitividad.  El adelanto tecnológico ha desempeñado una importante función en el fuerte
crecimiento de la economía japonesa y en los cambios acaecidos en la estructura industrial.  Este
progreso fue acelerado por el rápido aumento de la demanda, las altas tasas de inversión en plantas y
maquinaria, y la feroz competencia entre empresas que, a su vez, llevó a las empresas a dedicarse de
lleno a la investigación y el desarrollo, y a la introducción de nueva tecnología.  El sector privadotomó la delantera en los esfuerzos de investigación y desarrollo y el Gobierno prestó su apoyo con la
elaboración de planes de ayuda que incluían subvenciones, ventajas fiscales y financiación a bajo
interés ofrecida por instituciones financieras estatales.
Pero se temía que fases de contracción de corto plazo o el deterioro del entorno de
exportación, que no dieran tiempo a cambios estructurales, pudieran provocar una fuerte caída de la
demanda y desencadenar una serie de hundimientos de empresas, no sólo en mercados específicos,
sino también en industrias conexas.  Por eso en algunas ocasiones el Gobierno trató de impedir este
tipo de caos económico mediante medidas de ajuste, tales como restricciones temporarias de la
producción (de ahí los cárteles contra la recesión previstos en la Ley Antimonopolio).  En particular,
el Gobierno tomó medidas especiales para las empresas pequeñas y medianas, que están en desventaja
por lo que hace a la gestión y la capacidad de administración de fondos y, por lo tanto, son másvulnerables a los cambios del entorno económico.  Tanto en la Ley Antimonopolio como en diversas
leyes especiales hay disposiciones claras para este tipo de tratamiento especial aplicable a casos
especiales.  Además, están estrictamente estipuladas las condiciones en que se pueden aplicar las
medidas restrictivas de la competencia, vale decir en forma provisional y sólo para garantizar la
competencia leal en los mercados nacionales, nunca como una forma de protección excesiva.  Estosprincipios se respetaron escrupulosamente al aplicar la exención de la Ley Antimonopolio para las
empresas pequeñas y medianas como medidas de urgencia para salir de una fase de contracción
económica.
Además, cuando las industrias específicas pierden su competitividad estructural y se debe
realizar una conversión industrial, a veces se necesitan las políticas para promover la redistribución de
los factores de producción y asegurar el fácil desmantelamiento de las instalaciones y las
transferencias de la mano de obra.  En el Japón hubo varios de estos casos.  Cuando la industria del
carbón se retrajo en el decenio de 1960 se impusieron determinadas políticas para facilitar el
desplazamiento de la mano de obra y ayudar al desarrollo local.  La Ley de medidas provisorias paraestabilizar determinadas industrias deprimidas, dictada en 1978 y derogada en 1983, incluía tres tipos
de políticas:  un plan básico de estabilización, un fondo de depresión y direcciones para medidas
                                                     
4 Itami (1988).WT/WGTCP/W/157
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combinadas.  La primera industria que se incluyó en la Ley fue la refinación del aluminio.  Las
plantas y maquinaria superfluas se cerraron o suprimieron con el plan básico de estabilización que se
adoptó en 1978.5
5. Las funciones de la política de competencia
Los dos elementos que aseguraron la consideración adecuada de la competencia en el
desarrollo de la política industrial han sido, como es natural, la legislación sobre la competencia y la
existencia de la Comisión de Comercio Leal (que se encarga de aplicar esa Ley).  La Comisión no
sólo controla las prácticas anticompetitivas, sino que también ha ejercido influencia en la política
industrial y en las opiniones de los círculos comerciales desde una perspectiva de política de
competencia y, por lo tanto, ha creado y asegurado la competencia en las industrias.
El epítome de esta función fue la fusión en 1969 de dos acerías, Yawata y Fuji, que ocupaban
el primer y segundo lugar, respectivamente, en la industria.  En cuanto al fomento de la industria, se
consideró que la presencia de empresas líderes era importante para el buen desarrollo de la industria
del acero, cuyas condiciones de mercado son tan cambiantes.  Pero la Comisión de Comercio Leal
consideró que existía el riesgo de que esta fusión restringiera la competencia efectiva en la industriadel acero, y recomendó que se les pidiera el abandono del plan de fusión.  Como resultado de ello
hubo que realizar importantes ajustes en el plan original.  Por ejemplo, la producción de rieles de
ferrocarril, que según las condiciones de la fusión original se hubiese convertido en un monopolio, se
separó por completo, y algunas otras instalaciones, acciones y tecnología se transfirieron a empresas
competidoras.  Vale decir que se llegó a un acuerdo en el punto donde coincidieron lasconsideraciones de política de competencia con las demandas de la política industrial.  Desde
entonces las empresas han luchado por producir nuevos productos y descubrir nuevos mercados en el
clima competitivo de la industria del acero;  la empresa Sumitomo Metal Industries, por ejemplo, se
ha especializado en caños sin costura, y la empresa Kawasaki Steel en planchas de acero -mientras
que la competitividad internacional ha mejorado todo el conjunto de la industria.
Mientras que la Comisión de Comercio Leal garantiza el correcto cumplimiento de la Ley
desde la óptica de la política de competencia, también se estableció un sistema de excepciones de la
Ley Antimonopolio para actividades concretas a fin de lograr determinadas metas de política
económica.  Por ejemplo, como se dijo supra  al tratar de las funciones de la política industrial, en los
casos en que la mayoría de las empresas de una determinada industria ya no podían seguir
funcionando se han permitido los cárteles como un recurso de urgencia (artículo 24.3).  Pero sí existendisposiciones rigurosas respecto de la aplicación del sistema y el funcionamiento está restringido,
incluso con una limitación de la duración permitida al funcionamiento en sí (tres meses, en
principio).
6  Aunque, en realidad, hubo muy pocos cárteles contra la recesión.  (El sistema de cárteles
contra la recesión fue derogado en 1999 por la Ley ómnibus de supresión y reforma de cárteles y
demás sistemas a los que no se aplica la Ley Antimonopolio en virtud de diversas leyes.)
En cuanto al funcionamiento de cárteles basado en leyes especiales, tales como la Ley de
pequeñas empresas, el Ministerio de Comercio Internacional e Industria y la Comisión de Comercio
Leal han iniciado consultas minuciosas para determinar si el caso reúne los requisitos necesarios y si
la duración de la aplicación es apropiada.  Cuando las condiciones económicas mejoran mientras uncártel todavía funciona también se celebran consultas inmediatas para realizar un examen.
El Ministerio de Comercio Internacional e Industria favorece principalmente los cárteles
contra la recesión y cárteles de ajuste de la producción para empresas pequeñas y medianas, así como
la acción concertada para suprimir las plantas y maquinaria superfluas como parte de la conversión
                                                     
5 Tanaka (1984), Sekiguchi y Horiuchi (1984).
6 Sanekata (1987, 1992).WT/WGTCP/W/157
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industrial.  Pero estos cárteles deben cumplir requisitos muy estrictos y las consultas detalladas
celebradas entre el Ministerio de Comercio Internacional e Industria y la Comisión de Comercio Leal
garantizan el respeto de los puntos de vista necesarios de la política de competencia.  Dado que las
opiniones de las autoridades encargadas de la competencia definen el funcionamiento del cártel, éste
nunca puede funcionar imprudentemente.  Como especialmente los cárteles para las empresaspequeñas y medianas también han fomentado la competitividad de estas empresas dentro de un
alcance apropiado, se puede considerar que han es timulado la competitividad en todo el mercado.
6. Conclusión
Como se puede ver por lo expuesto, la política de competencia introducida inmediatamente
después de la guerra por las fuerzas de ocupación contribuyó significativamente al desarrollo
económico del Japón de la posguerra.  Una característica de la economía japonesa de ese momentofue la gran intensidad de la competencia intraindustrial, con una tendencia básica a mantener y
aumentar la rivalidad entre empresas, creando mecanismos favorables al mercado.  Por lo tanto, el
desarrollo de un ambiente propicio a la competencia libre y leal entre empresas privadas como
resultado de la tensión y la interacción existente entre la política industrial y la política de
competencia ha sido un factor fundamental del rápido crecimiento económico del Japón.  Según suexperiencia, sería importante introducir la política de competencia adecuada en una etapa temprana
del desarrollo, al mismo tiempo que se toman las medidas necesarias desde la óptica de la política
industrial a fin de lograr el crecimiento económico.
Por otra parte, el desarrollo del comercio electrónico y tendencias similares prometen en los
próximos años una mayor integración económica transfronteriza.  Eso, a su vez, favorecerá la
aparición de industrias relacionadas con Internet y otras industrias de rendimientos crecientes, así
como más fusiones entre las principales multinacionales.  Al mismo tiempo pueden presentarse más
casos de prácticas anticompetitivas que afecten a diversos mercados.  Es probable que estas
tendencias tengan una gran repercusión en las economías en desarrollo.  En este sentido, la creación yla mejora de marcos básicos para leyes y políticas de competencia se ha transformado en una tarea
todavía más importante para que los países en desarrollo puedan alcanzar un desarrollo económico
estable.
Si bien las políticas industriales pueden utilizarse cuando sea necesario para responder a esos
nuevos desafíos, la elaboración de leyes y políticas de competencia permitirá a los países establecer
condiciones competitivas, asegurando el firme desarrollo de la industria nacional y limitando losabusos de la posición dominante de las grandes empresas, incluídas las multinacionales.  El resultado
de estos esfuerzos será una mayor competitividad internacional para las industrias nacionales.
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