ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOS/C/W/185
1º de diciembre de 2000
(00-5222)
Consejo del Comercio de Servicios Original:  inglés
COMUNICACIÓN DE NUEVA ZELANDIA
Examen del Anexo del AGCS sobre servicios de transporte aéreo
Se ha recibido de la delegación de Nueva Zelandia la adjunta comunicación, con el ruego de
que se distribuya a los Miembros del Consejo del Comercio de Servicios.
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Introducción
1. El sector del transporte aéreo constituye una anomalía dentro del AGCS por ser el único
sector de servicios sujeto a exclusiones sectoriales específicas.  Esta situación fue resultado del dilema
de reconciliar la práctica de la reciprocidad bilateral, que ha dominado tradicionalmente lasnegociaciones sobre servicios aéreos, con el principio de NMF que subyace en el sistema multilateral
de comercio.  No obstante, este dilema no es privativo de los servicios de transporte aéreo.  Ni
tampoco es privativa de los servicios de transporte aéreo una serie de otras cuestiones de carácter
reglamentario.
2. En reconocimiento de lo dicho, el párrafo 5 del Anexo del AGCS sobre servicios de
transporte aéreo prescribe que el Consejo del Comercio de Servicios examinará periódicamente, por
lo menos cada cinco años, la evolución del sector del transporte aéreo y el funcionamiento delpresente Anexo, con miras a considerar la posibilidad de una mayor aplicación del AGCS en el sector
del transporte aéreo.
3. Nueva Zelandia presentó un documento para la primera sesión, que se centró en los
acontecimientos de carácter comercial y reglamentario en los servicios de transporte aéreo.
1  E s t a
segunda comunicación -presentada como aportación al debate sobre el tema del funcionamiento delanexo y la posibilidad de una mayor aplicación del AGCS al transporte aéreo- examina el actual
alcance de las exclusiones previstas en el párrafo 2 del Anexo;  las medidas de reglamentación que
rigen en el transporte aéreo y en el sector de la aviación en general;  y su relación con un marco del
AGCS.  Al hacerlo así, considera las lecciones que se pueden derivar de la positiva integración en el
marco del AGCS de otros sectores de servicios complejos y comercialmente importantes, como losservicios de telecomunicaciones y los financieros.
                                                     
1 "Evolución del sector de los servicios de transporte aéreo", S/C/W/165, de 15 de septiembre de 2000.
El documento ampliaba comunicaciones anteriores de Nueva Zelandia, en concreto, el documento presentado
conjuntamente por Chile, Nueva Zelandia y Singapur titulado "Servicios de transporte aéreo" (S/C/W/113, de 15de julio de 1999) y el documento informal de Nueva Zelandia titulado "Examen del Anexo sobre servicios detransporte aéreo" (documento sin signatura Nº  753, de 10 de febrero de 2000).S/C/W/185
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Operación y alcance del Anexo sobre servicios de transporte aéreo
4. El actual párrafo 2 del Anexo sobre servicios de transporte aéreo establece que el AGCS "no
será aplicable a las medidas que afecten:
a) a los derechos de tráfico, sea cual fuere la forma en que se hayan otorgado;  o
b) a los servicios directamente relacionados con el ejercicio de los derechos de
tráfico …".
5. El Anexo contiene una definición de "derec hos de tráfico", pero no de los "servicios
directamente relacionados con el ejercicio de los derechos de tráfico".  El lenguaje utilizado en el
apartado b) del párrafo 2 proporciona, no obstante, alguna orientación respecto de los parámetros de
esa presente exclusión, a saber, la de que los servicios en cuestión deben estar " directamente
relacionados" con el " ejercicio  de los derechos de tráfico".  Esto entraña, por lo tanto, que el
suministro de esos servicios requiere la titularidad de determinados derechos de tráfico.  En
consecuencia, cabe entender que los "servicios directamente relacionados con el ejercicio de los
derechos de tráfico" son aquellos respecto de los cuales se exigiría al proveedor de servicios que
ejerciera sus derechos de tráfico designados para suministrar el servicio en cuestión.
6. Esos parámetros constituyen una prueba relativamente directa para determinar si un servicio
está "directamente relacionado con el ejercicio de los derechos de tráfico", o no lo está.  Es evidenteque aquellos servicios cuya prestación está limitada al titular de los derechos de tráfico están
"directamente relacionados con el ejercicio de los derechos de tráfico", en tanto que no cabe
argumentar que los servicios que se pueden prestar por una diversidad de proveedores de servicios,
independientemente de que esos proveedores estén en situación de ejercer derechos de tráfico, están
"directamente relacionados con el ejercicio de los derechos de tráfico".  Entre los servicios queentrarían en esta última categoría se encuentran los siguientes:  servicios auxiliares de transporte aéreo
(incluidos los servicios de escala), los servicios de explotación de aeropuertos, los servicios de control
del tráfico aéreo, los servicios de aviación general, así como los servicios aéreos internos.
7. El párrafo 3 del Anexo confirma expresamente que el AGCS abarca tres servicios auxiliares,
a saber, los servicios de reparación y mantenimiento de aeronaves, la venta y comercialización de losservicios de transporte aéreo y los servicios de si stemas de reserva informatizados (SRI).  Hay, no
obstante, un grado de ambigüedad en la redacción de ese párrafo que nada ayuda y que posiblemente
podría implicar la posibilidad de que esos tres servicios auxiliares se pudieran considerar abarcados en
la categoría de "servicios directamente relacionados con el ejercicio de los derechos de tráfico".
Evidentemente no es ése el caso respecto de por lo menos dos de esos servicios auxiliares y altamente
dudoso que se pudiera aplicar al tercero.
8. Los servicios de reparación y mantenimiento de aeronaves corren a cargo de una variedad de
proveedores, incluidos, pero no exclusivamente, aerolíneas (ya sea como parte de las operaciones de
la aerolínea, ya como empresa subsidiaria de mantenimiento) y empresas de ingeniería.  Es evidente
que esos proveedores no necesitan ser titulares de derechos de tráfico para prestar aquellos servicios,
hecho que se refuerza con la definición que figura en el apartado a) del párrafo 6 del Anexo, en el que
se especifica que las reparaciones y el mantenimiento se realizan cuando la aeronave está fuera deservicio.
9. De igual manera, una amplia gama de proveedores presta los servicios de sistemas de reserva
por computadora, a veces con inversiones de aerolíneas, pero como estructuras empresariales
independientes.  Los servicios que prestan esas empresas de SRI no requieren que se disponga de
derechos de tráfico para proporcionarlos.  El documento S/C/W/163 de la Secretaría y otrasS/C/W/185
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contribuciones de los Miembros2 ilustran el hecho de que en años recientes las aerolíneas han tendido
a desprenderse de muchas de esas funciones subsidiarias o, en otro caso, convertirlas en dependencias
comerciales con personalidad propia.
10. El área de posible ambigüedad en el párrafo 3 es la relativa a la venta y comercialización de
los servicios de transporte aéreo.  En el apartado b) del párrafo 6 se aclara que eso se refiere a lasventas y comercialización por el propio transportista aéreo.  Cuando las ventas y la comercialización
corren a cargo de un tercero, la actividad está incluida en la categoría de agencias de viaje y de
organización de viajes en grupo dentro de la Lista de Clasificación Sectorial de los Servicios.
3  Por
consiguiente cabría argumentar que un transportista aéreo que vende sus propios servicios de
transporte necesitaría estar en situación de ejercer los necesarios derechos de tráfico para prestar esos
servicios.  Esto puede dar la impresión de que las ventas realizadas por un transportista aéreo están
relacionadas con el ejercicio de derechos de tráfico.  El que la prestación de un servicio de ventassemejante pueda considerarse directamente relacionado con el ejercicio de esos derechos es menos
evidente.
11. Dejando aparte, por consiguiente, las exclusiones específicas enumeradas en el párrafo 2 que
abarcan la limitada área de servicios que sólo pueden ser prestados por titulares de derechos de
tráfico, debe considerarse que todos los demás servicios de transporte aéreo y de aviación general ylos servicios de apoyo entran en el ámbito del AGCS, que abarca las medidas que afecten al comercio
de servicios, incluido todo servicio de cualquier sector, excepto los servicios suministrados en
ejercicio de facultades gubernamentales.
4
Medidas regulatorias
12. Se han observado en general ciertas distinciones en materia de reglamentación en lasdiferentes áreas de los servicios de transporte aéreo y de la aviación general y servicios de apoyo.  En
gran medida, el transporte internacional de pasajeros y carga se ha regido por la red global de
acuerdos bilaterales sobre transporte aéreo.  En cambio, los servicios internos de transporte aéreo se
rigen en gran medida por reglamentos nacionales (la excepción, naturalmente, es la de los servicios
prestados por un transportista extranjero como etapa de un itinerario extranjero, es decir, el cabotaje).
5
Otras áreas, como los servicios de aviación general (por ejemplo, vuelos turísticos, entrenamiento de
vuelo, servicios de aerotaxi, vigilancia del tráfico, pulverización aérea) también están de ordinario
reglamentadas a nivel nacional.  Algunas medidas regulatorias pueden ser específicas del sector de
aviación, en tanto que otras pueden derivarse de reglamentos más generales.
13. En el caso de los servicios de apoyo, tradicionalmente se han incorporado algunas
disposiciones a los acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos (por ejemplo, los derechos de los
transportistas aéreos a utilizar sus propios servicios y el acceso a servicios de escala).  Sin embargo,otros muchos servicios de apoyo están fuera del marco bilateral de servicios aéreos (por ejemplo, la
explotación de aeropuertos).  La reglamentación de los servicios de apoyo puede ser específica del
                                                     
2 Véase, por ejemplo, S/C/W/165, de 15 de sep tiembre de 2000 y S/C/W/168, de 26 de septiembre
de 2000.
3 Véase la sección 9.B de MTN.GNS/W/120, que contiene una referencia a CPC 7471.
4 Véanse párrafos 1 y 3 del artículo I del AGCS.
5 En el documento anterior de Nueva Zelandia, "Evolución del sector de los servicios de transporte
aéreo" (S/C/W/165, de 15 de septiembre de 2000) se puso claramente de manifiesto que Nueva Zelandiaconsidera los servicios aéreos del interior como una cuestión de presencia comercial (modo 3), y no como unservicio que entraña derechos de tráfico.S/C/W/185
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sector de aviación o puede tener una naturaleza más general.  Recientemente, se ha registrado una
tendencia a abordar muchas de las cuestiones regulatorias del sector mediante criterios de política de
competencia, los cuales pueden ser también específicos del sector o genéricos.
Relación con el AGCS
14. Al igual que en otros sectores de servicios, hay un gran número de medidas regulatorias del
sector de aviación, normalmente abarcadas en acuerdos bilaterales sobre servicios de transporte aéreo
o en marcos reglamentarios nacionales, que no estarían forzosamente afectadas por las disciplinas del
AGCS.  En particular,
• Seguridad en la aviación .  La mayoría de los acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos
incluye disposiciones que abarcan el tema de la seguridad.  En el contexto del AGCS, suartículo XIV establece excepciones generales, en particular respecto de medidas adoptadas
por un Miembro que estime necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y
necesarias "para lograr la observancia de las leyes y los reglamentos que no sean
incompatibles con las disposiciones del [AGCS] con inclusión de los relativos a … iii) la
seguridad".  Las medidas regulatorias destinadas a garantizar la salud y seguridad son tambiénuna característica de muchos otros sectores de servicios en los que los Miembros han
contraído compromisos en el marco del AGCS (por ejemplo, servicios de construcción o
servicios médicos).
• Leyes y reglamentos en materia de inmigración, aduanas y cuarentena .  Los acuerdos
bilaterales sobre servicios aéreos incluyen frecuentemente disposiciones que confirman laaplicabilidad de ciertas leyes y reglamentos del Estado anfitrión (por ejemplo, reglamentos de
inmigración, aduanas o cuarentena) a las aeronaves, los pasajeros, la tripulación o la carga en
el momento en que los transportistas aéreos entran, permanecen o dejan el territorio del
Estado anfitrión.  En otros sectores de servicios existen prescripciones internas semejantes.
El AGCS reafirma el derecho de las partes a reglamentar con miras a lograr objetivos depolítica legítimos.  Si no discriminan entre los proveedores nacionales y extranjeros ni limitan
el acceso al mercado, esas medidas reglamentarias de aplicación general entrarían en el
artículo VI del AGCS.  El artículo VI establece principios respecto de esas reglamentaciones
nacionales, en particular el de que se basen en criterios objetivos y transparentes y que no
sean más gravosas de lo necesario.
• Tarifas .  Se ha registrado una considerable tendencia a apartarse de tratar de reglamentar las
tarifas en los acuerdos bilaterales de servicios aéreos.  Ni tampoco el AGCS trata de
reglamentar los precios.  En lugar de ello, el AGCS, en sus artículos VIII y IX, trata de
abordar el medio competitivo en que operan los proveedores de servicios, en particular por lo
que se refiere a monopolios, exclusivas de suministro y prácticas comerciales que restringenla competencia.
• Derechos y cargas aduaneros .  Los acuerdos bilaterales de servicios aéreos prevén la
exención de derechos y cargas aduaneros respecto de aeronaves y de ciertos artículos de
aprovisionamiento de aeronaves destinados a ser utilizados exclusivamente en relación con el
funcionamiento de la aeronave.  Como se trata de una cuestión de bienes, no existendisposiciones comparables en el AGCS.  No obstante, el artículo V del AGCS cubre la
situación análoga de las exenciones aduaneras de bienes, incluidos los vehículos de
transporte, en tránsito.
15. Otras medidas regulatorias que de ordinario abarcan los acuerdos bilaterales de servicios
aéreos muestran significativos paralelos con las disposiciones del AGCS o con otros elementos delsistema multilateral de comercio.  En la sección que sigue se examinan esos paralelos:S/C/W/185
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• Designación y autorización .  Los acuerdos bilaterales especifican de ordinario los medios por
los que se autorizará a los transportistas aéreos a ejercer los derechos que confiere el acuerdo.
Se trata esencialmente de una prescripción de licencia y es análoga a la de otros sectores de
servicios, en los que puede exigirse una licencia para prestar el servicio de que se trate.  La
concesión de licencias a aerolíneas internacionales se da normalmente por una serie derazones, en particular la de asegurar la observancia de disposiciones intergubernamentales
sobre servicios aéreos y permitir la comprobación de que se han cumplido los criterios de
seguridad.  En lo que se refiere a los transportistas internacionales de un Miembro, puede
haber entre otras las razones adicionales de asignar derechos de ruta y capacidad y de evaluar
si se cumplirán los criterios pertinentes financieros y de calidad de servicio.  Cuando se limitael número de licencias, deberá incluirse en la lista como limitación de acceso al mercado.
Cuando las prescripciones sobre licencias son de naturaleza no discriminatoria y no imponen
limitaciones de acceso al mercado, se aplicarán los principios del artículo VI relativos a los
criterios objetivos y transparentes y a que las prescripciones no sean más gravosas de lo
necesario.
• Oficina principal y control efectivo .  El medio tradicional de determinar si un transportista
aéreo tiene derecho a obtener designación en virtud de un acuerdo bilateral de servicios
aéreos ha sido el de aplicar una prueba de "propiedad sustancial y control efectivo".  Ahora
bien, más recientemente, con miras a facilitar el acceso de las aerolíneas al capital, se haregistrado la tendencia a sustituir esa disposición por una prueba basada en el "lugar de
constitución de la sociedad y la oficina principal", aunque manteniendo el requisito de control
efectivo para protegerse contra transportistas de pabellón de conveniencia.  El AGCS utiliza
una prueba similar al prescribir que una persona jurídica de otro Miembro "esté constituida u
organizada de otro modo con arreglo a la legislación … y que desarrolle operacionescomerciales sustantivas".
6  El AGCS también proporciona ej emplos en que se han empleado
definiciones específicas para abarcar la situación particular de diferentes sectores de servicios,
como en el Anexo sobre servicios financieros y en el Anexo sobre telecomunicaciones.
• Establecimiento de oficinas .  Es relativamente común que los acuerdos bilaterales de servicios
aéreos contengan disposiciones acerca del establecimiento de oficinas de representantes de las
aerolíneas.  En el marco del AGCS, la oportunidad de establecer una "presencia comercial"
(definida en el apartado d) del artículo XXVIII como todo tipo de establecimiento comercial oprofesional a través, entre otros medios, de la constitución de una persona jurídica o de una
sucursal u oficina de representación) sería una cuestión abarcada en un compromiso de acceso
al mercado en el tercer modo de prestación de servicios.
• Servicios de escala .  Las cuestiones que se abordan en acuerdos bilaterales de servicios aéreos
se refieren usualmente a la capacidad de un transportista aéreo de prestar los servicios por sus
propios medios y/o el acceso en condiciones justas y no discriminatorias a servicios
proporcionados por operadores autorizados de servicios de escala.  Las oportunidades para la
prestación de servicios por sus propios medios o para establecer una operación de servicios de
escala estarían abarcadas en el marco del AGCS por las disposiciones de los artículos XVIy XVII relativas al acceso a los mercados y al trato nacional y estarían sujetas a compromisos
específicos incluidos en la lista de los Miembros para la prestación de ese servicio.  Cuando
ese tipo de acceso a los mercados no se pudiera conceder (por ejemplo, en aeropuertos con
limitaciones geográficas de espacio), la cuestión pasa a depender de las condiciones de acceso
y utilización de esos servicios.  En ese contexto, tiene interés el tipo de compromisos a tenordel artículo XVIII relativos a servicios portuarios que examinaron los Miembros en amplias
negociaciones sobre servicios de transporte marítimo en 1996.  Consistía en una oferta de no
                                                     
6 Véase apartado m) del artículo XXVIII del AGCS.S/C/W/185
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aplicar medidas regulatorias que denegasen a proveedores internacionales de servicios
marítimos un acceso razonable y no discriminatorio a ciertos servicios portuarios importantes.
• Transferencia de ganancias .  Una característica común de los acuerdos bilaterales es una
disposición que faculta a la aerolínea de que se trate a transferir sus ganancias.  El AGCS
contiene una disposición análoga en su artículo XI sobre "Pagos y transferencias".
• Acceso del personal de la aerolínea .  También en este aspecto los acuerdos bilaterales
contienen frecuentemente disposiciones que establecen las condiciones de acceso para el
personal de las aerolíneas.  En el marco del AGCS, el modo cuarto trata de la presencia de
personas físicas que pueden prestar un servicio.  Por consiguiente, cabría negociar a tenor deeste modo los compromisos relativos al acceso de personal de líneas aéreas.
• Disposiciones sobre competencia .  No es poco común encontrar en acuerdos bilaterales
disposiciones encaminadas a lograr que no se apliquen prescripciones que restrinjan
indebidamente la prestación de servicios competitivos.  También el AGCS trata de abordarciertas cuestiones de competencia en sus artículos VIII y IX.  En sectores específicos en los
que se plantean cuestiones particulares de competencia (por ejemplo, las telecomunicaciones)
se han aplicado criterios más puntuales (por ejemplo, mediante el documento de referenciasobre servicios de telecomunicaciones básicas).
• Escasez de recursos, por ejemplo, turnos de aterrizaje .  Aunque de ordinario no se abordan
en los acuerdos bilaterales de transporte aéreo, las cuestiones relativas a la escasez de
recursos, como los turnos de aterrizaje o el acceso a servicios de aeropuerto en los
aeropuertos con limitaciones de carácter geográfico, son cuestiones muy importantes para el
sector de la aviación.  También en este campo hay paralelos instructivos con otros sectores(por ejemplo, el espectro de radiofrecuencias en telecomunicaciones, o los servicios
portuarios en transporte marítimo).  En el marco del AGCS se han encontrado medios de
tratar esas cuestiones, como es el caso del documento de referencia sobre servicios de
telecomunicaciones básicas, en el que se especifica que los procedimientos para la asignación
y utilización de los escasos recursos, en particular las frecuencias, se apliquen de maneraobjetiva, oportuna y transparente (así lo han hecho efectivo diversos Miembros mediante
compromisos adicionales contraídos a tenor del artículo XVIII).  La posibilidad de un
compromiso adicional que abordara los problemas de la asignación de recursos escasos en el
sector del transporte aéreo podría aprovechar esos precedentes y tratar de abordar
cualesquiera otras materias pertinentes (por ejemplo, proporcionar más específicamenteoportunidades de acceso a nuevos participantes).
Conclusión
16. A la luz de lo antes expuesto, es evidente que hay un cierto número de servicios de aviación
respecto de los cuales los Miembros pueden contraer, y en algunos casos ya han contraído,
compromisos en materia de acceso a los mercados y trato nacional en el marco del AGCS.  En
particular, servicios auxiliares de todos los modos de transporte (incluidos los servicios de atención de
la carga y los servicios de almacenamiento y depósito);  servicios de explotación de aeropuertos;
servicios de aviación general y otros servicios de apoyo del transporte aéreo.
17. También es evidente que el marco del AGCS proporciona un mecanismo flexible capaz de
incorporar los retos en materia de reglamentación en  toda la gama de los sectores de servicios.  El
AGCS no es exhaustivo:  hay muchas esferas actualmente reglamentadas por gobiernos o por
acuerdos intergubernamentales (por ejemplo, la seguridad) que no resultarían afectadas.  Muchas otras
cuestiones regulatorias tradicionalmente abordadas en acuerdos bilaterales de transporte aéreo
encuentran estrecho paralelo en disposiciones vigentes del AGCS o en otros elementos del sistema
multilateral de comercio (como el GATT).S/C/W/185
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18. Esto deja la cuestión residual -pero evidentemente muy importante- de aplicar el trato NMF a
los derechos de tráfico.  Como ya se ha señalado, el dilema NMF no es privativo de los servicios de
transporte aéreo y ha sido posible resolverlo con éxito en sectores de servicios igualmente completos e
importantes.  Lo que es tal vez peculiar del sector del transporte aéreo es la amplitud de la red de
disposiciones formales bilaterales que rigen los derechos de tráfico.  Esto hace pensar que seríanecesario elaborar un mecanismo innovador que permitiera la transición desde un marco de
reciprocidad predominantemente bilateral a un enfoque multilateral.  A este respecto, la actual
tendencia a concertar acuerdos de cielos abiertos y su expansión para dar entrada a múltiples
participantes (por ejemplo, el reciente Acuerdo Multilateral sobre la liberalización del transporte
aéreo) puede servir de "primera piedra" para una posible labor de la OMC.
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7 El Acuerdo Multilateral sobre la liberalización del transporte aéreo puede consultarse en la siguiente
dirección electrónica:  http://www.state.gov/issues/economic/tra/001115_apec_opskies.html .