RESTRICTEDORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCES/C/W/166
15 septembre 2000
(00-3675)
Conseil du commerce des services Original:  espagnol
COMMUNICATION DU CHILI
L'évolution des transports aériens au Chili – Un exemple d'ouverture
La délégation du Chili a fait parvenir au Secrétariat la communication ci-après en demandant
qu'elle soit distribuée aux membres du Conseil du commerce des services.
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A. INTRODUCTION
1. Le paragraphe 5 de l'Annexe sur les services de transport aérien de l'Accord général sur le
commerce des services (AGCS) stipule que le Conseil du commerce des services examinerapériodiquement, et au moins tous les cinq ans, l'évol ution de la situation dans le secteur des transports
aériens et le fonctionnement de la présente Annexe en vue d'envisager la possibilité d'appliquer plus
largement l'Accord dans ce secteur.  Le présent document a pour objet de donner un aperçu de
l'évolution de ce secteur depuis l'entrée en vigueur de la Loi de 1979 sur l'aviation commerciale
définissant une politique de "ciel ouvert", en insistant plus particulièrement sur l'évolution des cinq
dernières années.  Nous tenons à souligner les progrès réalisés grâce à la libéralisation de ce secteur,
tout en faisant ressortir les obstacles inhérents au système actuel qui empêche d'aller de l'avant.
B. UNE POLITIQUE AÉRIENNE LIBÉRALE
2. Au milieu des années 70, le Chili adopte un modèle économique libéral ouvert au monde dont
n'est exclu aucun secteur et, moins qu'aucun autre, le secteur des transports aériens.  De par sa
situation géographique, le pays doit disposer de moyens de transport rapides et peu coûteux, tant surle plan intérieur que vis-à-vis de l'extérieur.  Le développement d'une économie qui repose sur le
commerce extérieur rend nécessaire l'existence de moyens de transport permettant d'acheminer les
produits d'exportation.  C'est ainsi que le fret aérien s'est développé au rythme des exportations,
notamment les exportations de produits comme le poisson frais, les semences et les fruits et légumes,
qui doivent être acheminés rapidement vers les marchés de consommation qui se trouvent à desmilliers de kilomètres du Chili.  Mais ce modèle économique a entraîné aussi un accroissement des
importations, dont une bonne partie entre dans le pays par voie aérienne.
3. Il a fallu par ailleurs mettre en place le cadre juridique nécessaire pour autoriser la
concurrence entre les compagnies aériennes, tant étrangères que nationales, seul moyen pour un pays
comme le Chili, étant donné ses dimensions et sa situation géographique, de rester relié au monde.  Cecadre juridique garantit que l'exploitation des compagnies est fondée sur des considérations
commerciales.
4. La Loi sur l'aviation commerciale (Décret-loi n° 2564 de 1 979) consacre la liberté des
compagnies nationales et étrangères d'offrir des services de transport aérien, vols intérieurs ou volsS/C/W/166
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internationaux.  En d'autres termes, toute compagnie étrangère ou chilienne peut offrir ces services
sans restriction aucune, sauf celles qui tiennent à des prescriptions techniques et de sécurité.
Vols intérieurs
5. Grâce à ce régime juridique, le trafic intérieur a augmenté de 1 000 pour cent entre 1979
et 1999, transportant plus de 3,2 millions de passagers par an;  au cours des seules années 90, il s'est
développé au taux moyen annuel de 18 pour cent.  Cet essor rapide a permis non seulement de créer
des pôles de croissance productifs dans des zones jusque-là isolées, mais également de réduire les
distances dans un pays de plus de 4 000 kilomètres de long, tout en pratiquant des tarifs qui
permettent à un nombre croissant de personnes d'avoir accès à ce moyen de transport.  Par ailleurs, le
regroupement de trois compagnies aériennes privées auxquelles est venue se joindre une quatrième
compagnie, à capitaux péruviens, qui est entrée en service ces derniers temps, ainsi que l'existence dediverses entreprises régionales, témoigne du dynamisme de ce secteur.
Trafic international
6. À l'échelon international, il y a une seule exception à cette liberté totale, c'est la réciprocité,
consacrée dans des accords bilatéraux ou inhérente à la pratique bilatérale.  C'est ainsi que les
compagnies étrangères peuvent assurer des services dans la mesure où les États dont elles relèvent
concèdent les mêmes conditions aux compagnies aériennes chiliennes.  Comme on peut l'imaginer
cela n'arrive que rarement, soit avec les pays avec lesquels le Chili a conclu des accords de ciel ouvertet, même dans ces cas-là, il existe un certain nombre de restrictions.
7. En bref, en dépit de ses avantages, la politique protectionniste pratiquée par quelques pays,
qui se manifeste dans les accords bilatéraux, a restreint la liberté de survol consacrée par la loi
chilienne.
8. Or, l'expérience du Chili et le développement des transports aériens chiliens ont montré que
plus grande est l'ouverture, plus le trafic augmente rapidement.  En dépit des limites du systèmeTrafic de passagers nationaux
(1971 = 100)
01002003004005006007008009001000
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99S/C/W/166
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bilatéral, sur lequel nous reviendrons plus loin, le trafic international a augmenté de 1 650 pour cent
entre 1979 et 1999, pour dépasser 3 millions de passagers par an dans un pays de 14,4 millionsd'habitants.
9. Si les chiffres concernant les passagers sont éloquents, les chiffres concernant le transport
international de marchandises le sont plus encore.  Ce dernier secteur a augmenté de 8 000 pour centdepuis 1979 et, selon les estimations de la Chambre de commerce de Santiago, la part desexportations chiliennes expédiées par voie aérienne est de 8 pour cent, chiffre qui est de 16 et 20 pourcent respectivement pour les exportations à destination des États-Unis et du Royaume-Uni.  Selon lamême source, le fret aérien représente à peine de 3 à 9 pour cent de la valeur des exportations, contre57 pour cent dans certains pays industrialisés.Trafic de passagers internationaux
  (1971 = 100)
01002003004005006007008009001000
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
Trafic de marchandises, en tonnes (1971 = 100)
0200400600800100012001400160018002000
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99S/C/W/166
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Accords bilatéraux
10. Le Chili a signé des accords en matière de services aériens avec la majorité des pays
d'Amérique latine, les États-Unis, les pays d'Océanie et un grand nombre de pays d'Europe et d'Asie.
Mais la majorité de ces accords sont conçus de manière à restreindre les routes, la capacité, ladésignation et les tarifs.  Des accords de ciel ouvert n'ont pu être conclus qu'avec un petit nombre de
pays mais des régimes relativement ouverts ont été mis au point avec d'autres.  Il n'en reste pas moins
que ce sont plutôt les restrictions, les limites et la réciprocité qui prévalent.
11. Les limites imposées aux droits correspondant à la cinquième liberté restent la principale
restriction qui empêche les compagnies aériennes de fonctionner sur une base commerciale.  Le Chili,
étant donné sa situation géographique, doit pouvoir jouir de ces droits pour rentabiliser certaines
routes, notamment sur le continent latino-américain.  Or, non seulement les compagnies chiliennes sevoient empêchées d'assurer des services quotidiens, mais les compagnies aériennes de certains pays
ont le droit d'assurer des services quotidiens au titre de la sixième liberté, qui souvent n'est pas prévue
dans les accords bilatéraux.  Les compagnies chiliennes demandent que les compagnies nationales des
pays considérés leur accordent les mêmes conditions.
12. C'est pourquoi la loi prévoit que les fréquences sont attribuées aux entreprises chiliennes par
adjudication.  Si, au nom du principe de réciprocité ou dans le cadre d'un accord bilatéral, il se trouve
que le nombre de fréquences est inférieur au nombre d'entreprises nationales qui souhaiteraient les
exploiter, les fréquences sont attribuées par adjudication par les autorités aéronautiques.  Il en va de
même en cas de désignation unique, formule qui est de moins en moins répandue.  Par ailleurs, étant
donné qu'il est dans l'intérêt public qu'une route soit exploitée et qu'un tel service puisse être offertaux usagers, la loi prévoit l'abandon de fréquences, ce qui signifie que lorsque des fréquences sont
inutilisées pendant plus de six mois elles sont considérées comme abandonnées et les autorités
aéronautiques les attribuent à une autre compagnie.
13. Régime de propriété des compagnies aériennes et des aéronefs.  La législation chilienne ne
prévoit pas de limites particulières à l'investissement étranger dans le secteur des transports aériens,qui est soumis aux règles générales applicables en la matière.  La loi prévoit en effet que sont
considérés comme des aéronefs chiliens ceux qui appartiennent à des personnes physiques chiliennes
ou des personnes morales constituées au Chili selon la loi chilienne, dont le domicile principal et le
siège réel effectif se trouvent au Chili.  Cela dit, les autorités aéronautiques peuvent autoriser
l'immatriculation d'aéronefs appartenant à des personnes physiques ou morales étrangères dans la
mesure où celles-ci possèdent ou exercent dans le pays un emploi ou une profession ou une activité
permanente et en tout cas pour des aéronefs exploités à quelque titre que ce soit par des compagniesaériennes chiliennes.
14. Le Chili a eu tendance à adopter un régime de propriété qui consacre le principe du lieu
d'enregistrement et du siège de la compagnie aérienne et du contrôle effectif, comme dans l'accord
avec la Nouvelle-Zélande.  Un accord de ciel ouvert conclu récemment va jusqu'à prévoir que la
désignation de compagnies aériennes dans lesquelles l'État a une participation est expressémentinterdite.  Cette formule témoigne du rôle subsidiaire de l'État en matière économique, consacré et
garanti par la Constitution.
Tarifs
15. La loi chilienne prévoit que l'État (les autorités aéronautiques) ne peut fixer les tarifs que dans
le cas où un autre pays ne prévoit pas la liberté tarifaire.  Autrement dit, l'idéal est que les tarifs des
compagnies soient fixés en fonction du marché.  Sans  préjuger ce qui précède, la pratique montre que
les accords bilatéraux doivent contenir des dispositions qui, tout en garantissant cette liberté, mettentS/C/W/166
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les consommateurs à l'abri de pratiques d'éviction ou de l'abus de position dominante de la part d'une
compagnie aérienne.
16. Accords de coopération entre compagnies.  Le développement de ce secteur a contraint les
autorités aéronautiques à faire preuve de souplesse, notamment lorsqu'il s'agissait de formules qui
n'étaient pas prévues dans les accords bilatéraux comme le partage des codes.  Les autorités chiliennesont reconnu que ces accords de coopération étaient intéressants pour les entreprises nationales,
auxquelles ils permettaient d'offrir des services et/ou d'avoir accès à des destinations auxquelles il leur
était impossible d'avoir accès, matériellement ou économiquement, avec les avantages qui en
découlent pour les passagers.  C'est ainsi qu'elles donnent leur agrément, y compris lorsque ces
opérations ne sont pas prévues dans des accords bilatéraux ou en l'absence d'accords bilatéraux,
lorsque la compagnie chilienne intéressée en fait la demande.  Toutefois, la pratique montre aussi que
ces formules peuvent donner lieu à des abus, comme c'est le cas du partage des codes avec descompagnies de pays tiers.  C'est pourquoi on en est arrivé à considérer que ces opérations ne
pouvaient être autorisées que si tous les exploitants avaient des droits de trafic sur la route considérée.
Fret
17. Grâce aux caractéristiques particulières du fret aérien, une plus grande libéralisation a été
possible dans ce secteur.  Cette libéralisation pourrait servir de base à l'élaboration de disciplines
multilatérales en la matière, ce qui est actuellement à l'étude à l'OCDE.  Les États ont reconnu que ce
secteur est important pour le développement des e xportations et que le manque d'ouverture, et donc
l'absence de routes permettant la liaison avec les marchés de consommation, risque de provoquer
d'importants goulets d'étranglement.  C'est pourquoi le Chili, à l'image d'autres pays, a adopté une
attitude encore plus ouverte en la matière et décidé dans certains cas d'accorder l'usage des droits qui
s'attachent à la septième liberté.  La libéralisation du fret a même permis d'assurer sur certaines routes
des services combinés qui n'auraient pas été rentables autrement ou de desservir des routes pour
lesquelles il n'y a pas de droits de trafic pour le transport des passagers.  Grâce au développement de
ce secteur, une compagnie chilienne occupe aujourd' hui un rang important au niveau mondial et est le
principal opérateur de fret étranger de Miami, États-Unis.  Le fret aérien est l'un des domaines dans
lequel l'AGCS pourrait être plus largement appliqué, ce sur quoi nous reviendrons à la prochaine
session extraordinaire qui sera consacrée aux transports aériens.
Services non réguliers
18. Dans les régimes de libre survol, la distinction entre services réguliers et non réguliers
(charters) importe peu.  Mais, en dehors de ces régimes, l'expérience de certains pays qui ontfortement misé sur le tourisme montre que plus les services non réguliers sont exploités avec
souplesse, plus le flux de passagers est important, de même que les avantages pour le secteur hôtelier,
le secteur du tourisme et le secteur des loisirs en général.  Il y a donc de grandes possibilités d'avancer
dans l'élaboration de systèmes multilatéraux ouverts dans ce sous-secteur, qui n'a guère d'effets
externes et soulève peu d'objections.
Services exclus de l'annexe
19. Le Chili a contracté des engagements pour les trois secteurs exclus de l'Annexe qui, selon
nous, ne correspondent pas aux transports aériens même s'ils y sont étroitement liés.  Il s'agit
généralement des services dans lesquels prévaut le mode de fourniture n° 3 (présence commerciale),qui ne sont donc guère assujettis à des limitations au Chili, et qui sont en majorité régis par les règles
relatives à l'investissement étranger.  C'est également le cas de certains services dont quelques-uns
sont prévus dans l'Annexe, comme ceux qui sont directement liés à l'exercice des droits de trafic,
notamment les services d'escale (restauration, ravitaillement en carburant et manutention des bagages,
entre autres).  Il s'agit là aussi de services qui correspondent en général au mode de fourniture n° 3.S/C/W/166
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Toutefois, de nombreux accords bilatéraux contiennent des dispositions qui consacrent le droit des
compagnies aériennes de fournir de tels services, y compris à des tiers, encore que le droit d'exercer
une activité économique quelle qu'elle soit – y compris celle-là – soit consacré par la Constitution.
Services aériens spécialisés20. En raison de sa situation géographique et de la nature de la production, le Chili a besoin de
certains services aériens, notamment pour l'extinction des incendies de forêt, la prospection en matière
de pêche et en matière minière et l'épandage aérien, qui n'ont rien à voir avec l'exercice de droits de
trafic au sens de l'Annexe de l'AGCS susmentionnée.   Si le Chili est en mesure d'exporter certains de
ces services aériens spécialisés, à certaines époques l'offre nationale n'est pas suffisante pour répondre
à la demande.  La Loi sur l'aviation commerciale ne fait pas obstacle à l'exploitation d'aéronefs
étrangers, sauf lorsqu'il existe des limites pour les aéronefs chiliens.  Un pas important a été franchiavec l'inscription de ce principe dans les accords de libre-échange conclus avec le Canada, le Mexique
et les pays d'Amérique centrale, en vertu desquels le personnel des entreprises de ces pays est autorisé
à offrir des services spécialisés au Chili avec pour seule limite des prescriptions de sécurité, la même
concession étant accordée aux entreprises ou personnes physiques chiliennes dans ces pays.  Cette
formule devrait encourager les investissements conjoints et la coopération entre les entreprises desdivers pays.  Il y a lieu de relever que cette restriction ne s'applique pas aux services de remorquage
de planeurs et de parachutisme qui sont uniquement assurés par les clubs d'aéronautiques à leurs
membres et à des fins non lucratives.
Infrastructure aéroportuaire21. Le développement rapide du secteur des services aériens a eu des incidences importantes sur
l'infrastructure aéroportuaire, conçue dans les années 60.  Les services de construction et de gestion
des terminaux aériens – passagers et fret – ont commencé d'être privatisés dans les années 90 et sept
aéroports, dont celui de Santiago, ont aujourd'hui été confiés au secteur privé en régime de
concession, c'est-à-dire dans certains cas à des sociétés mixtes auxquelles participent des sociétésétrangères.  Le programme de concessions recouvre des investissements d'un montant d'environ
130 millions de dollars EU.  Cette mesure a permis d'améliorer considérablement les services
aéroportuaires, le confort et la sécurité, et d'économiser d'importantes ressources budgétaires;  la
construction de nouvelles pistes et de nouveaux terminaux est à l'étude et les travaux seront confiés en
totalité à des entreprises privées.
22. Le contrôle du trafic aérien restera la responsabilité des autorités techniques, mais ce secteur a
tellement évolué qu'il a fallu réaliser des investissements importants dans l'achat de matériel de ladernière génération et il est question d'introduire des systèmes de navigation satellites.  Par ailleurs,
les aides à la navigation ont été modernisées dans un certain nombre d'aéroports du pays, en plus de
celui de Santiago qui est déjà doté, en raison des conditions climatiques qui y règnent, de systèmes
permettant d'opérer avec une visibilité nulle.  Il y a là de vastes possibilités pour des entreprises
étrangères spécialisées.
Le système bilatéral est-il en train de disparaître?
23. Devant la difficulté d'arriver à une plus grande libéralisation au niveau bilatéral, il a fallu
explorer de nouveaux mécanismes, parmi lesquels les initiatives régionales prises dans le cadre du
MERCOSUR et de l'APEC.  En somme, les États qu i pratiquent une politique d'ouverture concluent
des accords de ciel ouvert et ceux qui appliquent des restrictions refusent d'évoluer.  Cela dit,
l'expérience montre que le système de négociation, conçu dans les années 50, est loin d'être idéal.
Faute d'une consolidation des mesures contraignantes – effet d'entraînement – la portée des accords de
ciel ouvert s'amenuise avec le temps.  Si cet instrument a été utilisé comme élément de négociation, y
compris pour ouvrir des marchés, des dispositions destinées à consolider ces droits pourraient êtreS/C/W/166
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utiles aux entreprises en leur offrant une certaine sécurité pour planifier leurs opérations à long terme
et en leur épargnant les incertitudes que suscite le système actuel.
24. Par ailleurs, l'absence de mécanismes satisfaisants de règlement des différends fait obstacle à
la sécurité juridique que requiert un système de services aériens.  L'histoire montre en fait que jamais
aucun conflit bilatéral n'a été soumis au mécanisme de règlement des différends prévu dans un accordet que les parties ont préféré exercer des pressions politiques ou économiques ou, bien souvent, se
sont contentées de dénoncer l'accord.  Il conviendrait de chercher le moyen d'améliorer la sécurité
juridique, en prévoyant peut-être des systèmes de règlement des différends inspirés de celui de
l'OMC.
25. Les accords de libre-échange avec le Mexique et avec les pays d'Amérique centrale
contiennent un chapitre sur les transports aériens.  Ces chapitres reprennent les dispositions des
accords bilatéraux en vigueur et consacrent le principe de la consolidation des mesures, et prévoientque les différends qui pourraient surgir seront soumis au mécanisme général de règlement des
différends prévu dans l'accord de libre-échange.  Ce sont là autant de mesures, mineures peut-être,
mais qui permettent d'avancer sur la voie de l'ouverture des régimes de trafic aérien.
26. Enfin, l'expérience montre que la séparation des aspects techniques et des aspects
commerciaux favorise la libéralisation dans le secteur des services aériens.  Cette séparation existe auChili depuis plus de 50 ans.  Les aspects techniques relèvent de la Direction générale de l'aviation
civile, qui est placée sous l'égide de l'Armée de l'air et les aspects politico-commerciaux relèvent du
Conseil de l'aviation civile, placé sous l'égide du Ministère des transports, qui comprend des
représentants du Ministère des relations extérieures et du Ministère des travaux publics et de la
planification, ainsi que deux représentants du Président de la République, dont l'un est le Directeur duService national du tourisme.  Cette formule garantit la possibilité de prendre des décisions en toute
indépendance et de prendre en compte tous les éléments qui entrent en jeu.
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