RESTRICTEDORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOS/CSS/W/117
15 de noviembre de 2001
(01-5798)
Consejo del Comercio de Servicios
Serie de reuniones extraordinarias
EVALUACIÓN DE LA LIBERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS:
CONSIDERACIONES Y CRITERIOS QUE PUEDEN
SER PERTINENTES
Nota de la Secretaría
I. INTRODUCCIÓN
1. La presente Nota responde a una petición del Consejo del Comercio de Servicios, que se
reunió el 5 de octubre de 2001 en reunión extraordinaria.  En ésta se proponen diversos factores quelos gobiernos tal vez consideren pertinentes en su evaluación de los efectos económicos de la
liberalización del sector de los servicios.  De conformidad con la petición del Consejo, la Nota hace
hincapié en las modificaciones que afectan a mercados de servicios individuales y a las posibles
repercusiones en los objetivos pertinentes políticos (precios, calidad, equidad, etc.).
2. Desde una perspectiva analítica, la evaluación de las reformas sectoriales puede suponer
opciones delicadas.  Por una parte, un enfoque parcial con una fuerte connotación sectorial puede ser
interesante desde diversos ángulos.  En particular, dado que éste tiende a corresponder a la separación
institucional de las responsabilidades entre los diferentes ministerios y organismos (comercio,
finanzas, salud, educación, medio am biente, transportes, comunicaciones, etc.), y puede facilitar la
aplicación de las políticas en una fase posterior.  Por otra parte, un enfoque parcial de esas
características corre el riesgo de ignorar los diferentes vínculos y sinergias que pueden existir entre las
esferas políticas.  Esos vínculos comprenden ante todo las interdependencias económicas einstitucionales entre determinados mercados de bienes y de servicios;  a fin de arrojar resultados, las
reformas concernientes a un sector (servicios médicos, servicios de hostelería, etc.) tal vez necesitan
ser complementadas mediante la introducción de cambios en sectores conexos (servicios de seguro de
enfermedad, servicios de transportes y servicios de comunicaciones, etc.).
1  Segundo, las políticas
distintas del comercio -que abarcan esferas tales como la moneda, las finanzas o la competencia-pueden tener repercusiones comerciales importantes que es preciso tomar en consideración.  Por
ejemplo, si los precios en un sector específico (los tipos de interés en el sector bancario) continúan
estando reglamentados o la producción (préstamos concedidos por los bancos) continúa siendo
racionalizada, resulta difícil comprender cómo una mejora de las condiciones de acceso podría
traducirse en ventajas considerables para los utilizadores.
2  Los criterios de evaluación propuestos en
los cuadros 1 y 2 son suficientemente flexibles para tomar en consideración los vínculos
intersectoriales;  persiste la problemática, no obstante, de darle contenido a esos criterios.
3. En las páginas siguientes no se presta ninguna atención específica a las razones que han
motivado inicialmente la reforma, que pueden obedecer predominantemente a consideraciones de
                                                     
1 Si se desean más detalles y referencias complementarias, véase Findlay (2001).
2 En lo que respecta al transporte marítimo, véase Fink y coll. (2000).S/CSS/W/117
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política interna o a peticiones externas.  Desde una perspectiva económica, si se hace hincapié en los
efectos de un cambio de política, las razones subyacentes no parecen ser especialmente pertinentes.
Las ventajas posibles de los cambios negociados con respecto a los cambios autónomos son
básicamente de orden político.  Podría ser más fácil para los gobiernos vencer la resistencia de los
proveedores existentes "repartiendo la carga", a escala internacional que adoptando iniciativasunilaterales, y las nuevas políticas estarían así mejor protegidas de desviaciones y cambios de
tendencia posteriores.  Si es cierto que la coordinación internacional puede también generar
"externalidades" positivas -principalmente en forma de una expansión conjunta de los mercados- esos
efectos deben contemplarse con perspectiva.  Los gobiernos podrían desear introducir reformas cada
vez que lo consideren necesario, independientemente del entorno exterior, en lugar de esperar a que
sus asociados comerciales adopten una línea de conducta similar.
3
4. Aunque el AGCS puede considerarse como un elemento esencial de la reforma coordinada de
los servicios,  su incidencia real ha sido limitada hasta la fecha.4  De la información disponible se
desprende que el objetivo general de la Ronda Uruguay estaba más centrado en elaborar normas y
mantener el statu quo  en un determinado número de sectores que en abrir nuevas posibilidades de
acceso a los mercados.  Como se manifestó previamente en Notas anteriores, la evolución reciente del
comercio mundial de servicios puede atribuirse predominantemente a las tendencias de la demandaautónoma, los efectos de valoración consecutivos a las fluctuaciones monetarias (asociados, por
ejemplo, a las crisis financieras en Asia), a la evolución del comercio de mercancías, que tiene
repercusiones en servicios conexos destinados a los productores (transportes, seguros, etc.) o a la
evolución a largo plazo de la competitividad internacional de una determinada rama de producción.
Uno de los factores previsibles tal vez no ha desempeñado un cometido preponderante:  loscompromisos específicos contraídos en el marco del AGCS.
5
II. UN MARCO POSIBLE PARA LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS
5. A los fines de la presente Nota, tal vez sea de utilidad distinguir dos variantes principales de
la reforma económica:  los ajustes internos y los cambios en el extranjero.  En el primer caso,
únicamente cuentan las decisiones tomadas en materia de política interior y los cambios a que éstasdan lugar;  el entorno exterior se supone que ha permanecido estable.  En este caso, las medidas
adoptadas por gobiernos extranjeros -sobre una base autónoma o coordinada/negociada- afectan al
sector de los servicios de un Miembro, que no ha estado expuesto a ningún otro cambio de fondo.
Esta distinción podría parecer artificial en la práctica.  Sin embargo, la intención de la presente Nota
no es describir la evolución real de las políticas, sino proponer un marco analítico que los gobiernos
podrían utilizar para la evaluación de su política.
6. Dado que el universo de los servicios es muy diverso -en el ámbito estructural, económico y
político-, sería ingenuo pensar que todos los sectores y todas las jurisdicciones pueden evaluarse
mediante un único baremo detallado.  Los factores enumerados en los cuadros 1 y 2 pueden pues
considerarse únicamente como una estimación aproximada.  Tal vez sea necesario introducir
                                                     
3 Adlung (2000).
4 Documentos Job 2748/Rev.1, de 7 de junio de 1999 , S/C/W/94, de 9 de febrero de 1999, así como de
la Secretaría de la OMC (20001).  Véase también Sauvé (1995);  Hoekman (1996);  Snape (1998);  Dobson y
Jacquet (1998);  Mattoo (2000);  Cowhey y Klimenko (2001).
La situación puede ser diferente en lo que respecta a determinados participantes en las prolongadas
negociaciones sobre las telecomunicaciones básicas y lo s servicios financieros y, posiblemente en un grado
incluso mayor, en lo que respecta a países que se han adherido recientemente a la OMC.
5 Documento S/C/W/27/Add.1, de 30 de octubre de 2000.S/CSS/W/117
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importantes ajustes a fin de tomar en consideración los aspectos específicos de los diferentes sectores,
de diferentes situaciones políticas y medidas.
a) Una amplia gama de sectores ...
7. Existen múltiples formas de clasificar y categorizar los diversos sectores de servicios.  Una
práctica habitual es distinguir al menos dos o tres grandes grupos:  los servicios destinados al
consumo final, los servicios destinados a los productores o los servicios de infraestructura
organizados sobre una base comercial y en tercer lugar, los servicios sociales cuyo suministro obedece
principalmente a consideraciones distintas de las económicas.  Los servicios tradicionales destinados a
los consumidores, a saber, los servicios relativos al turismo, los servicios recreativos y de
esparcimiento, etc., son suministrados principalmente por proveedores privados a individuos privados.
La capacidad de prever los parámetros de la demanda a corto plazo y los cambios en las preferenciasy los gustos de los consumidores constituyen factores determinantes del éxito comercial.  Por el
contrario, los servicios destinados a los productores o los servicios de infraestructura -comprendidos
numerosos servicios entre los servicios prestados a las empresas, los servicios financieros, los
servicios de telecomunicaciones y los servicios de transporte, se destinan principalmente a usuarios
industriales.  Un gran número de esos servicios son proporcionados tradicionalmente por monopoliospúblicos, no obstante, su cometido ha disminuido cons iderablemente en el transcurso de los años.
Proveedores independientes compiten en la actualidad en numerosos mercados y se benefician de las
innovaciones técnicas, especialmente las nuevas t ecnologías de comunicaciones;  las políticas de
liberalización en muchos mercados;  así como del incremento de la tendencia de las grandes empresas
a realizar en el exterior servicios básicos en lugar de proporcionarlos en el mercado interno.  Porúltimo, existen servicios, tales como la salud y la educación, cuyo fundamento se apoya firmemente
en motivos no comerciales, con frecuencia relacionados con la justicia social y distributiva,
independientemente de la rentabilidad.  Esas consideraciones continúan incitando a los gobiernos a
intervenir -en calidad de productores, financieros, organismos de reglamentación y/o de control- en
los mercados en cuestión.
8. Las inquietudes no económicas pueden asimismo influir, independientemente de los factores
técnicos, en el trato de los diferentes modos en el marco del régimen de servicios de un país.  Por
razones de seguridad, de política social o de otro tipo similar, comprendida la protección del
consumidor, los gobiernos en ocasiones prefieren que determinados servicios se proporcionen a nivel
interno en lugar de transfronterizo ("precaución reglamentaria").
6  Si no existen preferencias y
dificultades de ese tipo, un principio de base se aplica al menos:  la uniformidad de las condiciones de
acceso, comprendida la uniformidad de un modo con respecto al otro ayuda a evitar las pérdidas deeficacia relacionadas con la desviación del comercio en aras de vías más abiertas pero
económicamente menos eficientes.
9. La diversidad de los sectores, las tecnologías y los objetivos de política explica la ausencia de
"dimensión temporal" de los criterios propuestos en los cuadros 1 y 2.  En su momento oportuno,
corresponde a cada gobierno decidir acerca del calendario apropiado para su evaluación de losresultados de una política sectorial determinada.  En este contexto, pueden ser pertinentes diversos
factores, especialmente las peculiaridades sectoriales (las industrias con gran intensidad de capital
pueden ser consideradas de forma diferente de industrias que requieren una gran cantidad de mano de
obra con pocas interacciones) y las preferencias políticas.  Convendría examinarlas caso por caso.  A
medida que el período sometido a estudio es mayor, más posibilidades existen de que los costos deajuste (provisionales) sean compensados con creces por los beneficios económicos y de otro tipo que
lleva consigo un proyecto de reforma.
                                                     
6 Sauvé (2000).S/CSS/W/117
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b) ... y de cambios de política previsibles
10. Con miras a velar por la flexibilidad, los siguientes criterios de evaluación son también
neutrales con respecto a las medidas -eliminación de las restricciones contingentarias, de los topes
impuestos a la participación extranjera, de las subvenciones discriminatorias, etc.- que puedenadoptarse.  No obstante, los gobiernos tal vez necesitan examinar cuidadosamente las incidencias de
diferentes medidas así como la mejor forma de  combinarlas y escalonarlas (por ejemplo, la
liberalización de la participación en el capital con respecto a la liberalización del acceso a los
mercados) y, eventualmente, la utilidad de modificar en paralelo las condiciones institucionales
(desreglamentación de precios, de tipos de interés, de la asignación de créditos, etc.).
7
11. El cometido de la reglamentación interior puede constituir un elemento adicional de
incertidumbre.  El AGCS efectúa una clara distinción entre dos tipos de disposiciones de carácterpúblico en materia de acceso a los mercados y de trato nacional, y de las que son mantenidas o
introducidas a fines de reglamentación interior.  A fin de evaluar la incidencia de un programa de
liberalización sobre los objetivos que no sean de orden comercial tales como la calidad, la equidad, la
seguridad, etc., no es suficiente examinar únicamente los detalles del programa en cuestión.  El
dictamen final probablemente dependerá de la existencia de un marco reglamentario adecuado.  Talvez sean necesarias nuevas normas para garantizar que los objetivos distintos del comercio continúen
siendo respetados en un entorno más abierto.  Por ejemplo, las repercusiones de la privatización de los
servicios de salud o de los servicios de transporte en los objetivos fundamentales de calidad y de
equidad no pueden evaluarse más que a la luz del servicio universal y otras obligaciones
reglamentarias que podrían introducirse y aplicarse paralelamente.
8  A su vez, de ello se desprende
que no puede efectuarse una evaluación de las diferentes reformas de política comercial de forma
abstracta, sino únicamente teniendo debidamente en cuenta los ajustes de política interior que podrían
considerarse necesarios para garantizar que los objetivos fundamentales en materia de salud,
seguridad, medio ambiente y política social co ntinúen siendo respetados (o perfeccionados).
                                                     
7 Matto (2000).
8 Véase, por ejemplo, Adlung y Carzaniga (2001).S/CSS/W/117
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Cuadro 1
Criterios de evaluación - liberalización interna ("autónoma")
Modo(s)
liberalizado(s)Posibles efectos en la economía nacional
Repercusiones económicas directas
a) Efectos sobre los precios
2 - Ventajas para los utilizadores móviles ( → "consumo en el extranjero")
1,3,4 - Reducción de los precios internos
b) Efectos sobre la oferta
1,3,4 i) Incremento de las cantidades (mercado interno)
ii) Mejora de la calidad/la elección
2 - Ventajas para los utilizadores móviles ("consumo en el extranjero")
1,3,4 - Efectos interiores
3,4 iii) Estabilidad/fiabilidad de los servicios prestados en el mercado interno
-Statu quo  en materia de reglamentación
- Con ajustes reglamentarios ( → "normas precautorias, ley sobre la competencia,
etc.)
1-4 c) Costo de ajuste (asociado a las capacidades no utilizadas/al paro temporal)
- En condiciones de statu quo
- Con políticas en materia de flexibilidad y de una reglamentación que favorezca la
competencia ( → incentivos a la movilidad/inversión, iniciativas en materia de
reciclaje, etc.)
Repercusión económica indirecta
1,3,4 a) Resultados de las ramas de producción usuarias (rentabilidad, producción, empleo,
comercio, etc.)
3,4 b) Diversificación industrial
3,4 c) Repercusiones en la dotación nacional en factores de producción (competencias, tecnología,
etc.)
1-4 d) Otros efectos macroeconómicos (capacidad de adaptación a la coyuntura, etc.)
Consideraciones no económicas
a) Objetivos en materia de distribución ("equidad")
1,3,4 i) Repercusiones sobre los consumidores/grupo de consumidores con bajos ingresos
- En condiciones de statu quo
- Con ajustes políticos
(→ obligaciones en materia de servic io universal, tasas, subvenciones, 
etc.)
1,3,4 ii) Repercusiones en las regiones desfavorecidas
- En condiciones de statu quo
- Con ajustes de política ( → véase i) supra )
1-4 b) Repercusiones generales en el medio ambiente/la salud
- En condiciones de statu quo
- Con ajustes reglamentarios ( → normas, prescripciones en materia de certificación, etc.)
1-4 c) Preocupaciones relativas a la seguridad y otras cuestiones de política general
- En condiciones de statu quo
- Con ajustes reglamentarios
(→ medidas de lucha contra el blanqueo de dinero, la corrupción, el fraude, etc.)
a Cuestión subyacente:  ¿Cuáles son los efectos económicos en un país que liberaliza su régimen de servicios
en un entorno exterior estable (sin liberalización en el extranjero)?S/CSS/W/117
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Cuadro 2
Criterios de evaluación - lib eralización efect uada por los
asociados comercialesa
Modo(s)
liberalizado(s) en
el extranjeroEfectos posibles en el Miembro o Miembros de la OMC en cuestión
Repercusión económica directa sobre los sectores/mercados conexos
Efectos en lo que respecta al suministro
1,2 i) Expansión del comercio/la producción/el empleo
2,4 ii) Escasez provisional (?) del suministro de servicios en el mercado interno
- En el marco de la reglamentación del statu quo )
- Con ajustes de política
(→ incentivos a la movilidad/la inversión, programas de reciclaje,
desreglamentación de precios, etc.
Repercusiones económicas indirectas
1,2,3(?) a) Incremento de la demanda de servicios conexos destinados a los productores
(→ rentabilidad, producción, empleo, etc.) y, posiblemente, manufacturas complementarias
3(?),4 b) Repercusiones en la dotación nacional en factores de producción ("fuga de cerebros" (?),
etc.)
- En condiciones de statu quo
- Con ajustes de política
(→ obligaciones en materia de servicio público, tasas, subvenciones, etc.)
1,2,3(?),4 c) Ingresos en divisas, efectos positivos sobre los tipos de cambio ( → beneficios en lo que
respecta al bienestar)
d) Repercusiones de alcance más general en el desarrollo ( → incremento del ahorro/las
inversiones del sector privado, tasas, gastos públicos)
1,3,4 e) Pérdida de competitividad progresiva en los mercados con los que se mantienen vínculos
económicos a medida que los proveedores extranjeros de la competencia tienen acceso a
insumos más baratos y/o de mejor calidad (?)
Consideraciones no económicas
2,4 a) Objetivos en materia de distribución ("equidad")
Calidad/disponibilidad de suministros para los grupos desaventajados
- En condiciones de statu quo
- Con ajustes de política
(→ obligaciones en materia de servicio público, tasas/subvenciones, etc.
2,4(?) b) Repercusiones generales sobre el medio ambiente/la salud
- En condiciones de statu quo
- Con ajustes reglamentarios
(→ normas rigurosas, prescripciones en materia de certificación, etc.)
aCuestión subyacente:  ¿Cuáles son los efectos económicos en el interior de un país que mantiene su
régimen tradicional de servicios mientras que sus asociados comerciales liberalizan los suyos?
Fuente:  Secretaría de la OMC (cuadros 1 y 2).S/CSS/W/117
Página 7
III. CONSIDERACIONES ADICIONALES
12. Toda evaluación económica de los cambios de orientación conlleva necesariamente riesgos e
incertidumbres en el aspecto metodológico.  Los riesgos son especialmente altos si los efectos
pretendidos influyen en el conjunto de la economía, cuando se supone que deben hacerlo a nivel
sectorial.  Los servicios de infraestructura tales como las telecomunicaciones, las finanzas y lostransportes constituyen un buen ejemplo, puesto que las medidas de reforma tienen por objetivo
principal ofrecer una amplia gama de industrias con insumos perfeccionados y, por consiguiente,
influyendo positivamente en el conjunto de la economía.  Como se indicó en documentos precedentes
de la Secretaría, es prácticamente imposible determinar los efectos de esos cambios en los diferentes
indicadores sectoriales.
9
13. Para proporcionar un ejemplo concreto del cometido de los servicios en la infraestructura
económica de un país, se ha tomado como punto de referencia a Bangladesh, país en el que la partedel valor de la producción industrial atribuible a los consumos intermediarios de servicios se
considera que fue del 16 por ciento (1986-1987).  A tenor de un análisis más detallado del sector de la
confección, que es una de las principales fuentes de divisas de Bangladesh, los servicios contribuyen a
ese sector en una cifra que alcanza el 25 por ciento (1986-1987, comprendidos los suministros
internos de empresas).
10  Suponiendo que los intercambios en tre industrias no hayan evolucionado
mucho en el transcurso de los años, de esas cifras se desprende que, en el momento actual, las
exportaciones indirectas de servicios de Bangladesh, a través del sector de la confección, son
considerablemente más importante que los servicios proporcionados directamente.  Los envíos de
prendas de vestir de Bangladesh, cuyo valor ascendió a casi 3.800 millones de dólares EE.UU.
en 1997-1998 habrían incorporados servicios de un valor de hasta 1.000 millones de dólares EE.UU.,mientras que los ingresos procedentes del suministro (directo) de servicios han alcanzado casi
700 millones de dólares EE.UU.
11
14. En esas circunstancias, no es sorprendente que el sector manufacturero se considere uno de
los principales beneficiarios de la reforma del sector de los servicios.  Éste es también uno de los
principales mensajes de un documento de investigación, presentado al Consejo del Comercio deServicios, en el que se examinan los principales efec tos que conlleva la liberalización de los servicios
de infraestructura (destinados a los productores) en los países en desarrollo con bajos ingresos y los
subsiguientes beneficios en concepto de productividad.  El proceso de liberalización se prevé que
fomente la producción y las exportaciones de mercancías que requieren gran intensidad de mano de
obra y, paralelamente, acelerar el transvase de industrias manufactureras sólidas de países
desarrollados a países en desarrollo.12  De nuevo, en el marco actual (cuadros 1 y 2), sería muy difícil
establecer un vínculo de esas características.
                                                     
9 Documento /S/C/W/26/Add.1, 29 de mayo de 1998.
10 Azad (1999).  La definición de servicios utilizad a en este contexto no es necesariamente conforme
con la clasificación del sector elabor ada para el establecimiento de las listas en el marco del AGCS (documento
MTN.GNS/W/120).
11 Los pagos netos de Bangladesh en concepto  de servicios ascendieron a 509 millones de
dólares EE.UU. durante ese año.  Véase Secretaría de la OMC (2000).
12 Hodge y Nordås (1999).S/CSS/W/117
Página 8
15. Por último, es preciso señalar que los países que introducen reformas tienden a avanzar en
varios frentes a la vez, y que los cambios de orientación no se producen en condiciones de laboratorio
sino en un entorno exterior que está en evolución constante.  Los agentes económicos pueden verse
confrontados a innovaciones en lo que respecta a los productos y los procedimientos, a la aparición de
nuevos competidores, a variaciones de tipos de cambio, a la evolución de los precios de los insumosde primera necesidad (energía, materias primas, etc.) a fluctuaciones en los mercados de productos
complementarios, a inestabilidad política y demás.  Todos esos efectos deberían tomarse en
consideración a fines de la evaluación de las reformas.S/CSS/W/117
Página 9
BIBLIOGRAFÍA
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DOCUMENTOS DE LA OMC
S/C/W/26/Add.1, 29 de mayo de 1998 (" Efectos económicos de la liberalización de los servicios:
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