RESTRICTED
ORGANISATION MONDIALE S/WPGR/W/24
3septembre 1997
DUCOMMERCE(97-3573)
Groupe detravail desrègles del'AGCS
EXEMPLES DESITUATIONS DANS LESQUELLES ILESTPOSSIBLE
DEPRENDRE DESMESURES DESAUVEGARDE D'URGENCE
Note duSecrétariat
I. INTRODUCTION
1. Ilaétédemandé auSecrétariat, pouraider leGroupe detravail desrègles del'AGCS dans
sesdébats surunmécanisme desauvegarde d'urgence danslecadre del'article Xdel'AGCS, defournir
desexemples hypothétiques ou,lecaséchéant, empiriques, desituations ayant traitaucommerce des
services, danslesquelles ilestpossible deprendre desmesures desauvegarde d'urgence.
2. Lorsqu 'ilaentrepris derépondre àlademande duGroupe detravail, leSecrétariat s'estheurté
àunproblème. Pourétablir siunesituation, hypothétique ouréelle, exige oupermet l'adoption de
mesures desauvegarde, ilfautdisposer decertains critères, maisc'estprécisément pourdéfinir ces
critères queleGroupe detravail asollicité desexemples. Afindesortir dececercle vicieux, etde
façonànepasanticiper l'issuededébats ultérieurs, leSecrétariat aoptépourunedémarche pragmatique
quines'appuie suraucune définition apriori desituations donnant lieuàdesmesures desauvegarde.
Lesexemples suivants cherchent plutôt àcerner unlargeéventail desituations, autres quecelles visées
parlesdispositions del'AGCS existantes quitraitent decirconstances exceptionnelles,1quipourraient
éventuellement susciter desmesures desauvegarde d'urgence.
3. Ilestsemble-t-il convenu, dansunecertaine mesure, qu'iln'yalieudeprendre desmesures
desauvegarde quesi,parsuited'uneévolution imprévue descirconstances etdufaitdesobligations
incombant àunMembre envertu del'AGCS, lesimportations deservices sedéroulent enquantités
tellement accrues etàdesconditions telles qu'ellescausent oumenacent decauser undommage grave
auxfournisseurs nationaux intérieurs deservices similaires oudirectement concurrents. Enoutre,
ilsemble convenu quecesmesures devraient êtretemporaires .
4. Lanoteinformelle delaPrésidente datée du3juin1997 aidentifié quatre questions-clés
concernant unéventuel mécanisme desauvegarde d'urgence. Comme l'ademandé leGroupe detravail,
laprésentenotetraiteexclusivementdeladeuxièmequestion,concernantlescirconstancesdanslesquelles
unemesure desauvegarde pourrait êtreprise. Parmi lesautres questions queleGroupe detravail
doitrésoudre, ilyacellededéterminer pourlecompte dequiunemesure desauvegarde d'urgence
pourrait êtreprise, àsavoir lesfournisseurs intérieurs, quelle quesoitleurnationalité, oubienlesseuls
1Celles-ci englobent lesarticles IIIbis,XII,XIV, XIVbisetleparagraphe 2del'Annexe surlesservices
financiers.S/WPGR/W/24
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fournisseurs nationaux.2Laprésente notenetraite pasdecettequestion, nidelaquestion connexe
relative àlafaçondedéfinir lesservices etlesfournisseurs deservices similaires oudirectement
concurrents, etl'expression "branche deproduction nationale" estutilisée pourdésigner lesbénéficiaires
voulus delamesure desauvegarde. Laprésente notenetraite pasnonplusdeladémarche quipourrait
êtreadoptée (conceptuelle etempirique) pourfairelapreuve dudommage/des effets défavorables et
établir unliendecausalité avecunaccroissement desimportations imputable auxengagements pris
danslecadre del'AGCS. Laquestion finale relative auxmesures correctives n'estabordée que
lorsqu 'ellesemblait directement enrapport aveclescirconstances danslesquelles unemesure de
sauvegarde pourrait êtreprise.
5. Lasection suivante présente desexemples decirconstances danslesquelles labranche de
production nationale peutsubir undommage. Elleillustre ladifficulté d'établir unliendecausalité
avecl'accroissement desimportations enprésence d'autres facteurs, etposeégalement laquestion de
savoir s'ilfautprendre enconsidération lanature desfacteurs sous-jacents pourdéterminer s'ilest
loisible deprendre unemesure desauvegarde etsousquelle forme. Lasection IIIexamine plusen
détail lanotion d'évolution imprévue descirconstances etposelaquestion desavoir jusqu'àquelpoint
ilestpossible deluidonner uncontenu juridique. Lasection IVprésente desexemples demotifs et
deformes éventuels demesures desauvegarde etexamine lapossibilité d'inclure certains critères
économiques pourlesdéterminer. Enfin, lasection Villustre ladistinction entre lesobjectifs des
gouvernements quipourraient êtreprévus, etsemblent doncsusceptibles d'uneinscription exantedans
leslistes, etceuxquiparaissent mieux àmême deservir defondement àunemesure desauvegarde
expost.
II. CIRCONSTANCESDANSLESQUELLESLABRANCHEDEPRODUCTIONNATIONALE
PEUT SUBIR UNDOMMAGE
6. Auncertain niveau, ilestaiséd'élaborer desexemples. Onpourrait prendre unebranche
deproduction quelconque, disons lesecteur intérieur destélécommunications debase, etétudier un
accroissement important desimportations deservices étrangers (disons lesservices derétroappel) qui
cause undommage setraduisant parunebaisse significative desbénéfices, delaproduction etde
l'emploi. Onpourrait élaborer desexemples similaires pourd'autres branches deproduction, cequi
toutefois necontribuerait pasbeaucoup àfaireavancer ledébat encours. Pourconcevoir desexemples
plusparlants, ilfautpeut-être examiner plusavant lesraisons del'accroissement desimportations.
7. Pourlaclarté del'exposé, ilpeutêtreutilededistinguer entre:
- lesfaitsnouveaux quisontd'origine essentiellement intérieure; et
- lesfaitsnouveaux quisontd'origine essentiellement étrangère.
Faits nouveaux d'origine essentiellement nationale
8. Soitlesexemples suivants desituations danslesquelles ilexiste uneprobabilité d'accroissement
desimportations etdedommage causé àlabranche deproduction nationale, avectoutefois desfacteurs
sous-jacents différents. Ilssontàpeudechose prèsprésentés parordre d'"exogénéité croissante",
c'est-à-dire parordre deresponsabilité décroissante delabranche deproduction nationale etdespouvoirs
publics nationaux danslesdifficultés rencontrées:
2Ilestpossible dedistinguer entre lesfournisseurs "intérieurs", quicomprendraient touslesfournisseurs
situés surleterritoire d'unMembre ,etlesfournisseurs "nationaux" quisontsoiteux-mêmes ressortissants du
pays Membre concerné, soitdétenus pardesressortissants decepays.S/WPGR/W/24
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i) Deserreurs degestion dans, parexemple, lesservices fournis auxentreprises entraînent
d'importantes augmentations descoûts deproduction et,partant, duprixdesservices,
demême qu'unedétérioration deleurqualité; oubien dans lesecteur des
télécommunications oudanslesecteur bancaire, lesentreprises négligent d'investir
danslesnouvelles technologies, cequiestpréjudiciable àleurcompétitivité.
ii) Detrèsfortes augmentations salariales surlemarché intérieur vont au-delà de
l'accroissement delaproductivité delamain-d 'oeuvre dansunsecteur donné, cequi
provoque uneélévation descoûtsdeproduction, etlesentreprises nesontpasautorisées
àembaucher destravailleurs étrangers.3Oubiendesgrèves désorganisent laproduction
dansuncertain secteur.
iii) L'action gouvernementale auneincidence directe surlacompétitivité desentreprises:
parexemple, onforce lesbanques àaccorder desprêtsdifficilement recouvrables ou
desprêts bonifiés àdesbranches deproduction défaillantes ouàdesrégions
défavorisées; lesstations deradio sontincitées àdiffuser plusieurs heures de
programmes souhaitables surleplansocial maisnerépondant pasaugoûtdupublic,
quin'intéressent paslesannonceurs.
iv) L'action gouvernementale auneincidence indirecte surlacompétitivité desentreprises:
parexemple, unbrusque resserrement delapolitique monétaire entraîne unehausse
destauxd'intérêt etdestauxdechange.4
v) Lespréférences nationales s'orientent verslesservices étrangers oulesservices dans
lesquels lesfournisseurs deservices étrangers disposent d'unavantage comparatif.5
Ilsepourrait, parexemple, ques'évanouisse laconfiance danslesétablissements
d'enseignement ouleshôpitaux nationaux àlasuitedecertains scandales isolés. Ou
bienlespréférences pourraient soudainement seporter surlesgensduspectacle ou
lesservices audiovisuels étrangers.
vi) Leschocs politiques ounaturels néfastes ontuneincidence surlesentreprises: par
exemple, destroubles civils oudesséismes portent atteinte àlabranche deproduction
nationale; oubien, defaçonmoins spectaculaire, lemauvais temps affecte lesecteur
dutourisme.
9. Laplupartdeschocsintérieursnocifsprovoquentpareux-mêmesdesdommagesauxentreprises.
Maisonpourraitalléguerdanscertainscasqu'endernierressort,c'estàl'augmentationdesimportations,
conséquence del'affaiblissement delacompétitivité desentreprises nationales, querevient la
responsabilité decesdommages. Ilestpossible, parexemple, quelesaugmentations salariales soient
lasource duproblème pour labranche deproduction nationale, mais c'estlafaculté qu'ontles
3Certains chocs peuvent avoir uneincidence plusimportante surlessociétés intérieures quesurlessociétés
étrangères carlesintrants nepeuvent pasfaire l'objet d'échanges internationaux, soitdeparleurnature, soit
enraison d'unchoix politique. Lespistes deskisontunexemple d'intrant quiparnature nepeutpasfairel'objet
d'échanges,tandisquelesrestrictionsimposéesàlamobilitéinternationaledelamain-d'oeuvremontrentcommen t
cecaractère nonéchangeable peutavoir uneorigine politique.
4Voirlanotedebasdepage n3ci-dessus. Dans cecas,c'estlasegmentation desmarchés financiers qui
rendlesentreprises intérieures excessivement vulnérables auxhausses destauxd'intérêt intérieurs.
5Ilsepourraitégalementquelespréférencesétrangèressedétournentbrusquementdesfournisseursnationaux.S/WPGR/W/24
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consommateursnationauxderemplacerlesservicesintérieursonéreuxpardesservicesétrangersmeilleur
marché quicause endernier ressort ledommage.
10. Ilconvient deremarquer qu'auxtermes del'article 4:2b)del'Accord surlessauvegardes,
"Lorsque desfacteurs autres qu'unaccroissement desimportations causent undommage àlabranche
deproduction nationale enmême temps, cedommage neserapasimputé àunaccroissement des
importations."6Lesexemples citésdanslaprésente section illustrent lesproblèmes quipeuvent survenir
lorsqu 'onétablit unliendecausalité entre ledommage causé àlabranche deproduction et
l'accroissement desimportations même lorsque cetaccroissement ensoin'estpascontroversé.
11. Plusieurs autres questions seposent:
Faut-il prendre enconsidération lesraisons del'accroissement desimportations pour
déterminer s'ilestloisible deprendre unemesure desauvegarde ousousquelle forme,
oubienfaut-il sepréoccuper uniquement del'accroissement desimportations ensoi,
quelles qu'ensoient lesraisons sous-jacentes?7
Silesraisonssous-jacentesdel'accroissementdesimportationssontjugéespertinentes,d'autresquestions
seposent alors:
Dans quelle mesure faut-il avoir recours àunemesure desauvegarde pourcorriger
desdéfaillances propres àlabranche deproduction nationale elle-même, telles qu'une
mauvaise gestion?
Dansquelle mesure faut-il permettre auxgouvernements decompenser pardesmesures
desauvegarde leseffets défavorables surlesentreprises nationales d'interventions
politiques directes etindirectes? Faut-il exiger d'eux,comme condition préalable à
laprise demesures desauvegarde, qu'ilsmodifient lesorientations politiques
elles-mêmes quisontàl'origine duproblème? Dans cesconditions, faut-il établir une
distinction entre lespolitiques quiontuneincidence surl'ensemble del'économie,
etcelles dontleseffets serépercutent parbranche deproduction?
Dans quelle mesure faut-il quelesgouvernements aientlapossibilité d'avoir recours
àdesmesures desauvegarde pourprotéger labranche deproduction nationale contre
lesturbulences inhérentes aulibrejeudesforces dumarché, provoquées pardesfacteurs
telsqu'unbasculement despréférences oudeschangements météorologiques?
6Ilyapeut-être lieudetenir compte del'article 3.5del'Accord surlamise enoeuvre del'article VIdu
GATT de1994, auxtermes duquel "[Les autorités] examineront aussi touslesfacteurs connus autres queles
importations faisant l'objet d'undumping qui,aumême moment, causent undommage àlabranche deproduction
nationale, etlesdommages causés parcesautres facteurs nedevront pasêtreimputés auximportations faisant
l'objet d'undumping. Lesfacteurs quipourront êtrepertinents àcetégard comprennent, entre autres, levolume
etlesprixdesimportations nonvendues àdesprixdedumping, lacontraction delademande oulesmodifications
delaconfigurationdelaconsommat ion,lespratiquescommer cialesrestrictivesdesproducteursétrangersnationaux
etlaconcurrence entre cesmêmes producteurs, l'évolution destechniques, ainsiquelesrésultats àl'exportation
etlaproductivité delabranche deproduction nationale."
7Dans lecadre ducommerce desmarchandises, laquestion del'établissement d'unliendecausalité entre
ledommage etl'accroissement desimportations enprésence d'autres facteurs aététraitée, mais aucune autre
distinction n'aétéfaiteentre lescauses sous-jacentes del'accroissement desimportations.S/WPGR/W/24
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Faits nouveaux d'origine essentiellement étrangère
12. Danslesexemples ci-dessus, l'accroissement desimportations étaituneconséquence decertains
faitsnouveaux intérieurs, etilétaitdifficile d'établir sil'onpouvait imputer ledommage auseul
accroissement desimportations. Cesontlesfaitsnouveaux quiaméliorent lesrésultats desfournisseurs
étrangers quipeuvent fournir desexemples plusclairs. Mais ilyapeut-être lieudedistinguer entre
lesfaitsnouveaux quisontconsidérés comme "loyaux" etlesautres quinelesontpas.
Faits nouveaux "loyaux" intervenant danslecommerce international
i) Lesinnovations technologiques étrangères permettent d'offrir desservices étrangers
plusinnovateurs, meilleurs oumoins coûteux. Parexemple, unfournisseur étranger
offredenouveaux services detélécommunication brevetés quiaffectent larentabilité
desfournisseurs intérieurs. Sil'accès àcetteinnovation devient finalement possible
surleplannational, lesdifficultés sontalorstemporaires, maiss'ilestimpossible dans
unavenir significatif surleplanéconomique, labranche deproduction nationale peut
alors s'entrouver éventuellement condamnée.
ii) Lesfournisseurs deservices étrangers ontseuls accès àdesintrants quideviennent
moins onéreux. Oubiencesfournisseurs étrangers dansunsecteur donné bénéficient
d'améliorations apportées àl'infrastructure complémentaire, tellesqu'unmeilleur accès
routier àdessitestouristiques, ouuneamélioration descapacités aéroportuaires ou
portuaires facilitant letransport multimodal.
iii) Unepublicité efficace faiteparlesfournisseurs deservices étrangers entraîne une
importante réorientation delademande versleursservices. Celapourrait seproduire
dansn'importe quelsecteur, parexemple lessecteurs del'audiovisuel, dutourisme
oudesservices financiers.
Certaines questions fontpendant àcelles quiontétéposées àlasection précédente:
Dansquellemesurefaut-ilquelesgouvernementsaientlafacultéd'avoirrecours
àdesmesures desauvegarde pourprotéger labranche deproduction nationale
del'incertitude inhérente aulibrejeudesforces dumarché, causée pardes
facteurs telsquedeschangements affectant latechnologie, lesprixdesintrants
etlespréférences desconsommateurs?
Dansquellemesurefaut-ilquelesgouvernementsaientlafacultéd'avoirrecours
àdesmesures desauvegarde pourprotéger labranche deproduction nationale
desconséquences négatives derestrictions quilaprivent del'accès àdesintrants
étrangers moins onéreux?
Faits nouveaux "déloyaux" intervenant danslecommerce international
iv) Lesgouvernements étrangers fournissent uneassistance auxfournisseurs étrangers qui
vendent surlemarché intérieur, cequi,delafaçonlaplusouverte, pourrait prendre
laforme denouvelles subventions ouexonérations fiscales accordées parunautre
Membre.
Faut-il quelesquestions relatives aubien-fondé demesures compensatoires
soient abordées autitredel'article XVoupeuvent-elles également justifierS/WPGR/W/24
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lerecours àdesmesures desauvegarde -aumoins tantquelesdisciplines
prévues àl'article XVsontencours d'élaboration?
v) Lesfournisseurs deservices étrangers selivrent àdespratiques anticoncurrentielles .
Parexemple, ilsutilisent lesbénéfices dégagés surdesmarchés intérieurs protégés
pourfinancer l'expansion d'exportations àbasprix.
Certaines pratiques demonopoles etdefournisseurs exclusifs deservices
peuvent déjàêtretraitées danslecadre del'article VIIIdel'AGCS. Faut-il
résoudre d'autres questions relatives auxpratiques anticoncurrentielles, par
exemple, enrenfor çantl'article IXdel'AGCS quiatraitauxpratiques
commerciales, oupeuvent-elles également justifier lerecours àdesmesures
desauvegarde?
Demanière plusfondamentale, l'article Xdoit-il viser, comme lefait
l'article XIXduGATT, lespratiques commerciales loyales auxquelles ilest
impératif d'apporter uneréponse fondée surleprincipe NPF(déjà incorporé
dansl'article X),oubienya-t-il lieud'étendre saportée afinqu'ilviseles
pratiques commerciales déloyales faceauxquelles ilpeutyavoir uneréponse
nonfondée surleprincipe NPF?
III. EVOLUTION IMPREVUE DESCIRCONSTANCES
13. Iln'estpeut-être passimple dedéfinir lanotion d'évolution imprévue descirconstances. Dans
ledomaine desmarchandises, cestermes ontétéinterprétés (mais sansqu'ilyaitconsensus) comme
signifiant "uneévolution postérieure àlanégociation [d'uneconcession tarifaire] etdontilneserait
pasraisonnable deprétendre quelesnégociateurs dupaysquiaoctroyé laconcession auraient puet
auraient dûlaprévoir àl'époque."8Malheureusement, laseule application decetteinterprétation qui
aitétéconsignée n'apasproduit derésultat clair.9Ilaégalement étéjugéquecetteinterprétation
élargissait indûment laportée delaclause desauvegarde etrendait moins stables lesconcessions
tarifaires.10Unrapport duGATT de1963arelevé qu'ilétaitnécessaire deréexaminer laformulation
8Voir lapage 4durapport duGroupe detravail d'intersession chargé d'examiner laréclamation dela
Tchécoslovaquie concernant unretrait deconcession effectué parlesEtats-Unis d'Amérique enapplication de
l'article XIX(GATT/CP/106, 27mars 1951).
9Lemême Groupe detravail, àl'exception dureprésentant desEtats-Unis, atoutd'abord "estimé, comme
lereprésentant delaTchécoslovaquie, quelechangement survenu danslamode deschapeaux neconstituait pas
ensoiune"évolution imprévue descirconstances" ausensoùl'entend l'article XIX" (page 5).Mais, ensuite,
lesmembres duGroupe detravail, àl'exception dureprésentant delaTchécoslovaquie, ontestimé que"l'on
nepeutraisonnablement pasprétendre que[lesconséquences descirconstances précitées, etplusparticulièrement]
lamesure danslaquelle lechangement demode amodifié lasituation delaconcurrence, eussent puêtreprévues
parlesautoritésaméricainesen1947.Illeurestapparuquel'onestfondéàconsidérerquelesconditionsprescrites
àl'article XIX, selon lesquelles l'accroissement desimportations doitêtreimputable àl'évolution imprévue des
circonstances etàl'effet desconcessions octroyées, ontétéremplies" (page 6).
10Unexpert duGATT écrit: "Aexaminer ceremarquable rapport duGATT surl'article XIX, onvoit
clairement quelesconstatations faites onteupourrésultat d'étendre largement laportée delaclause desauvegarde
etdepermettre qu'ellesoitinvoquée dansungrand nombre desituations diverses. Ondirait presque qu'unsimple
accroissement rapide delapartdesimportations parrapport àlaproduction nationale justifierait d'invoquer
l'article XIX, notamment lorsque toutlebénéfice dudoute profite àlapartie quil'invoque. Enfindecompte,
lesconcessionstarifairesetd'autresobligationsdécoulantduGATTensontrenduesmoinsstables."(Voirpage563
deJ.H.Jackson, World Trade andtheLawofGATT, Bobbs-Merrill Company, Inc., Indianapolis, Kansas City,
New York, 1969.)S/WPGR/W/24
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del'article XIXenvued'obtenir uneplusgrande stabilité desconcessions commerciales.11Ilest
intéressant deconstater quel'Accord surlessauvegardes, toutendéfinissant àl'article premier les
mesures desauvegarde comme celles quisontprévues àl'article XIXduGATT de1994nefaitnulle
partfigurer l'expression "évolution imprévue descirconstances".
14. Onpourrait avancer qu'ilestexcessivement difficile etpeuproductif d'essayer devérifier qu'une
évolution étaitenfaitprévue. Laquestion est:
Est-il réaliste d'élaborer descritères pourdéterminer silescirconstances étaient plus
oumoins objectivement prévisibles? Faut-il donner àlanotion uncontenu permissif,
toutlebénéfice dudoute allant àlapartie quil'invoque, oubienest-il possible de
décider decequiaurait raisonnablement puêtreprévu?
Enl'occurrence, n'importe lequel desexemples citésci-dessus pourrait êtreimprévu, soitenraison
d'unmanque deperspicacité, soitqu'ilétaitréellement impossible àprévoir. Toutefois, ilsepeut
quecertains changements d'orientation politique, telsqueleresserrement delapolitique monétaire,
auraient dûêtreprévus, peut-être parce qu'onsavait quelegouvernement réagirait auxproblèmes posés
parl'inflation. Oubienilpeutêtrenotoirement connu quecertains marchés, telsqueceluidelamode,
secaractérisent pardefortes variations desconditions delademande.
Serait-il possible etutiled'établir unedistinction entre lessecteurs danslesquels
d'importantes variations delademande etdel'offre fontpartie desconditions
commerciales normales etlesautres oùcen'estpaslecas?
IV. EXEMPLESDEMOTIFSETDEFORMESPOSSIBLESDEMESURESDESAUVEGARDE
15. Lajustification laplusnettedesmesures desauvegarde estfondée surlanécessité defaciliter
l'ajustement économique. L'accroissement desimportations, même lorsque cesdernières contribuent
àaméliorer globalement lebien-être delasociété, peutporter atteinte auxintérêts decertains groupes,
comme ceuxdontlescompétences sontpropres àlabranche deproduction quiestenconcurrence avec
lesimportations. Lescoûts sociaux del'ajustement peuvent êtremoins élevés sil'onaccorde aux
entreprises nationales enconcurrence aveclesimportations dutemps pours'adapter, soitenaméliorant
leurcapacité concurrentielle, soitendéplaçantleursressources dansd'autres domaines deproduction.
Lerôledesmesures desauvegarde estainsidefournir unrépitafindepermettre unajustement progressif
etnonpasbrutal.
16. Quelles sontlescirconstances quirendent lesmesures desauvegarde nécessaires etsouhaitables?
Même silechocporté àlabranche deproduction nationale esttemporaire, ilesttoujours possible
quelesentreprises privées nesoient paséquipées pourbraver latempête. Enl'occurrence, ellespeuvent
fairel'objet decontraintes quilesforcent àavancer àl'aveuglette -parexemple, desimperfections
dumarché financier limitant lacapacité d'emprunt desentreprises. Silechocestpermanent etque
labranche deproduction nationale n'estplusviable, ilpeuttoujours yavoir uneraison demaintenir
desentreprises privées enfonctionnement durant unecertaine période, àsavoir, ilpeutexister des
externalités positives, c'est-à-dire desavantages pourlasociété dontlesentreprises privées netiennent
pascompte. Onpourrait citerenexemple lesavantages qu'ilyaurait surleplansocial àempêcher
lelicenciement immédiat d'unemain-d 'oeuvre relativement immobile.
Lefaitqu'undommage aitétécausé parl'accroissement desimportations est-il une
condition suffisante pourrecourir àdesmesures desauvegarde, oufaut-il qu'ilyait
11Voirlapage 3durapport duGroupe detravail desprocédures d'abaissement destarifs douaniers (L/2002,
30avril 1963).S/WPGR/W/24
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desconditions additionnelles? Parexemple, lesMembres devraient-ils êtretenus de
démontrer l'existence d'imperfections dumarché et/ou d'externalités positives qui
rendent lesmesures desauvegarde nécessaires etsouhaitables?12
17. Ilestévident quedesservices telsquelestransports, lestélécommunications etlesservices
financiers jouent unrôled'infrastructure important dansl'économie. Parexemple, l'accès soudain
àdesservices detransports importés bonmarché peutêtreextrêmement profitable auxconsommateurs
etauxexportateurs demarchandises nationaux même s'ilscausent undommage ausecteur destransports
national. Bienquel'économie danssonensemble puisse tireravantage d'importations moins onéreuses,
ilestnotoire quelesgouvernements subissent defortes pressions delapartdusecteur affecté pour
qu'ilsprennent desmesures desauvegarde, etquelespressions compensatoires exercées parlesbranches
deproduction utilisatrice oulesconsommateurs tendent àêtrerelativement faibles.13Laquestion se
posedesavoir s'ilyaurait lieud'élaborer desdisciplines multilatérales pourgarantir uneévaluation
pluséquilibrée delajustification desmesures desauvegarde.
Faut-il justifier unemesure desauvegarde parlaseulenécessité deprotéger unebranche
deproduction donnée contre undommage, oubienfaut-il quecettejustification sesitue
danslaperspective plusvastedubien-être national? Ya-t-illieudelaisser lesdifférents
Membres libres d'inclure uneclause d'"intérêt public"?
18. Quand bienmême lesmesures desauvegarde seraient justifiées, ilsepeutquelesrestrictions
auximportations n'apportent pasdesolution enréponse àcertains chocs, etnesoient paslesinstruments
lesplussouhaitables même siellesapportent effectivement unesolution. Parexemple, àsupposer
quelesecteur national delasanté soitendifficulté, unsoutien direct peutconstituer uninstrument
mieux approprié quedesrestrictions àl'importation, àcondition quelesressources nécessaires puissent
êtretrouvées pardesvoies quinefaussent paslemarché. Cesmesures peuvent toutes lesdeuxaider
labranchedeproduction,maislesrestrictionsàl'importationpénalisentlesconsommateursenentraînant
unehausse desprix, cequipeutêtreévité paruneassistance directe. Celadit,lesrestrictions à
l'importation peuvent violer lesengagements prisenmatière d'accès auxmarchés tandis quel'assistance
directe peutparfaitement êtreincompatible aveclesengagements d'unMembre relatifs autraitement
national.
Devrait-il yavoir uneprésomption enfaveur demesures desauvegarde supérieures
surleplanéconomique?14
12Aucuneconditiondecettesorten'estimposéedanslecadreducommer cedesmarchandises,maislesMembres
peuvent nepassouhaiter selimiter auprécédent dans cedomaine.
13Reconnaissant ceproblème, l'Accord surlessauvegardes énonce àl'article 3:1quel'"enquête comprendra
lapublication d'unavisdestiné àinformer raisonnablement toutes lesparties intéressées, ainsiquedesauditions
publiquesouautresmoyensappropriésparlesquelslesimportateurs,lesexportateursetlesautrespartiesintéressées
pourraient présenter deséléments depreuve etleurs vueset,notamment, avoir lapossibilité derépondre aux
exposés d'autres parties etdefaireconnaître leurs vues, entre autres choses, surlepoint desavoir sil'application
d'unemesure desauvegarde serait ounondansl'intérêt public". Cependant, concrètement, c'estencore sur
ledommage causé àlabranche deproduction, plutôt que,plusgénéralement, surlecritère dubien-être national
quesemble sefonder lerecours àdesmesures desauvegarde.
14L'article 5del'Accord surlessauvegardes prescrit auxMembres dechoisir lesmesures quiconviennent
lemieux pourréaliser desobjectifs telsquelaprévention oularéparation d'undommage grave etlafacilitation
del'ajustement.S/WPGR/W/24
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V. EXEMPLES D'OBJECTIFS QUIPEUVENT ETRE REPRIS DANS LESLISTES
19. Onpourrait avancer que,même silescauses dudommage nepeuvent êtreprévues, leseffets
nocifs quiincitent legouvernement àintervenir sontparfois connus àl'avance. C'est-à-dire qu'un
gouvernement peutêtreenmesure devoirquelles baisses delaproduction ouaugmentations duchômage
lepousseront éventuellement àprendre desmesures. Al'heure actuelle, l'AGCS ménage de
considérables possibilités d'inscription exantedansleslistes, d'unefaçonquin'existe pasdansle
contexteducommercedesmarchandisesoùlesMembrescontractentdesengagementsunidimensionnels,
c'est-à-dire tarifaires, etiln'existe aucune possibilité d'inclure, parexemple, deslimitations relatives
àlapartnationale delaproduction. Mais l'AGCS offre auxMembres deplusgrandes possibilités
d'inscriredansleurslistescertainescirconstancesquidéclencheraientuneinterventiondugouvernement.
C'estparexemple cequ'afaitleMexique dans lechapitre del'ALENA consacré auxservices
financiers.15Ainsi, ledésirdemaintenir unecertaine partnationale delaproduction, del'emploi ou
desactifs danscertains secteurs sensibles produit, semble-t-il, descasdefigure seprêtant typiquement
àuneinscription exantedansleslistes plutôt qu'aurecours expostàdesmesures desauvegarde.
Lefaitdenepasinclure ceséléments dansleslistes, maisdes'appuyer sureuxpourprendre desmesures
desauvegarde peutavoir pourconséquence defairepeser uneincertitude évitable surlesacteurs du
marché -précisément cequel'AGCS apourfonction d'empêcher.
20. Lecaspeuttoutefois seprésenter où,bienqu'unMembre sesoitrésigné àdesdiminutions
delaproduction etdel'emploi national dansunsecteur donné, larapidité aveclaquelle celasepasse
(enraison d'unaccroissement rapide desimportations) impose uncoûtsocial élevé, cequipourrait
donner lieuàdesmesures desauvegarde temporaires pourfaciliter unajustement plusprogressif ,comme
celaaétéévoqué àlasection précédente. Al'inverse, unMembre peutchanger d'avisetdécider,
après avoir prisunengagement, qu'ilsouhaite maintenir unepartnationale delaproduction oude
l'emploi. Même sicechangement durable del'orientation politique prenait logiquement laforme d'une
modification desengagements autitredel'article XXI, ilestpossible qu'ilfaille encore prendre
provisoirement desmesures desauvegarde d'urgence enattendant queleprocessus prévu àl'article XXI
soitmené àsonterme, parexemple s'ilyaunbrusque afflux d'importations quimenace d'éliminer
labranche deproduction nationale.
21. Sil'onconvient quel'unique objectif d'unemesure desauvegarde devrait êtredepermettre
unajustement plusprogressif, ladiscipline-clé estpeut-être defairealors ensorte queladite mesure
soittemporaire, cequigarantirait quel'intervention neserve qu'àaider labranche deproduction soit
àabsorber deschocs temporaires, telsqu'unebrève montée enflèche desimportations, soitàfaciliter
l'adaptation àdeschocs permanents, telsqu'unemodification fondamentale del'avantage comparatif.
Sil'onpeutfaireensorte quel'intervention soittemporaire etnon(fréquemment)
répétée, dansquelle mesure est-ilnécessaire d'établir descritères quiseraient difficiles
àfaireappliquer, telsqueceuxquivisent àdéterminer silesévénements étaient ou
nonprévus?
15Ainsi, l'Annexe 1413.6, section Bdel'ALENA prévoit que,silasomme ducapital autorisé desbanques
commerciales étrangères affiliées atteint 25pourcentducapital global detoutes lesbanques commerciales du
Mexique, leMexique pourra demander desconsultations avec lesautres Parties àl'ALENA surleseffets
préjudiciables pouvant découler delaprésence debanques commerciales desautres Parties etsurlesmesures
correctives quipourraient êtrenécessaires, notamment laprorogation deslimites temporaires àleurparticipation
aumarché.S/WPGR/W/24
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22. Endéfinitif, laquestion-clé peutseposer encestermes:
Quand ya-t-illieud'incorporer lesobjectifs exantedansleslistesaulieudes'appuyer
sureuxpour prendre desmesures desauvegarde, etquand faut-il inscrire des
engagementspluslibérauxenménageantlapossibilitédemesuresdesauvegardeexpost?
Lapremière option al'avantage decréer unenvironnement pluscertain tantpourlesfournisseurs
intérieursqu'étrangers,maisl'inconvénientd'entraînerpeut-êtreuneprudenceexcessivedansl'inscription
d'engagements, quiseradonc moins libérale. L'intérêt deladeuxième option dépendra largement
delacapacité àélaborer desdisciplines adéquates enmatière deprocédure quiempêchent d'abuser
dumécanisme desauvegarde etgarantissent quelasécurité créée parlesengagements découlant de
l'AGCS n'estpasamoindrie. Atoutprendre, lesMembres peuvent estimer quelesmotifs d'intervention
danscertains secteurs (oucertains modes) seprêtent demanière plusappropriée àl'inscription exante
dansleslistes etquecertains secteurs (oucertains modes) offrent plusdepossibilités d'élaborer des
disciplines exécutoires enmatière deprocédure encequiconcerne lesmesures desauvegarde -par
exemple, enraison d'unplusgrande nombre destatistiques disponibles.