RESTRICTEDORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOWT/WGTCP/W/107
22 de octubre de 1998
(98-4115)
Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre
Comercio y Política de CompetenciaOriginal:  español
COMUNICACIÓN DE VENEZUELA
Se ha recibido de la Misión Permanente de Venezuela la siguiente comunicación, de fecha
28 de setiembre de 1998, con el ruego de que se distribuya a los Miembros.
_______________
OBSERVACIONES SOBRE LA POSIBILIDAD DE APLICAR LOS PRINCIPIOS DE LA
POLÍTICA ANTIMONOPOLIOS A LA REGULACIÓN DE LOS FLUJOS DE INVERSIÓN
I. INTRODUCCIÓN
El objetivo de este trabajo es exponer la posición de Venezuela acerca de las relaciones entre
la política de competencia y la regulación de los flujos de inversiones extranjeras.   Igualmente, sepretende ofrecer un conjunto de lineamientos que sirvan de referencia en el diseño de normas de
control de inversiones extranjeras.
En particular, se sostiene que es necesario establecer un conjunto de principio básicos que
guíen el diseño y ejecución de normas que regulan las transacciones de bienes y capitales, tanto dentrode una economía, como entre diferentes naciones.   De hecho, se mantiene que los principios básicos
de la normativa que regula la política antimonopolios son inadecuados como mecanismos para
asegurar la promoción de las inversiones extranjeras.   Es por ello que se hace énfasis en la necesidad
de establecer marcos normativos claros, estables y predecibles, que permitan reducir la incertidumbre
que enfrentan los inversionistas en sus operaciones transfronterizas.  Para ello, se requiere el control
de la discrecionalidad del Estado en la regulación de los mercados, incluso de aquella que ejercen las
autoridades antimonopolios a través del control de las prácticas restrictivas de la competencia.
El trabajo está estructurado de la siguiente manera.  En la segunda sección se presenta un
recuento histórico de la evolución de las políticas públicas para la regulación de los flujos de
comercio e inversión, con especial referencia al caso de los países en vías de desarrollo.  En esta
sección se repasa la evolución desde la regulación ex ante hasta las actuales propuestas de aplicar losprincipios de la política antimonopolios a los flujos de inversión extranjera.  En la tercera sección, se
discute la conveniencia de aplicar estos principios al caso de la inversión extranjera.  En la cuarta
sección se hace una digresión acerca de los factores determinantes de los flujos de inversión
extranjera.  Esta sección se desglosa en tres áreas de análisis: causas y consecuencias de la inversión,
elementos que determinan los flujos de capitales y la influencia del marco institucional sobre lasinversiones.  Finalmente, en la quinta sección, se elaboran algunas reflexiones finales.WT/WGTCP/W/107
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II. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA REGULACIÓN SOBRE INVERSIONES
EXTRANJERAS: DEL CONTROL EX ANTE AL CONTROL EX POST
1. El control previo de las inversiones extranjeras a través de requisitos de desempeño y
propiedad
Durante las décadas de los cuarenta y los cincuenta las principales actividades económicas
llevadas a cabo en los países subdesarrollados y en vías de desarrollo estaban estrechamente
relacionadas con la explotación de bienes primarios del sector de extracción de minerales y agrícola.
Siendo que la producción de estos bienes no había sido suficientemente diversificada, los flujos de
exportación en estos países se concentraron en un número reducido de rubros.
Debido a la alta volatilidad en los precios de estos commodities , se desarrolló con el tiempo la
concepción de que estos países son especialmente dependientes del comportamiento de los mercadosinternacionales.
Bajo el influjo de esta concepción, los hacedores de política pública en los países en vías de
desarrollo aplicaron en sus países un conjunto de políticas orientadas hacia la sustitución de
importaciones.  Los instrumentos característicos de estas políticas eran la imposición de controlesdiversos: políticas monetarias y cambiarias activistas y políticas de fomento a la industria local, a
través de créditos blandos y otros instrumentos de promoción.
Por lo tanto, existe una clara conexión intelectual entre la sustitución de importaciones como
política públicas y las teorías de la dependencia, de la industria naciente y de a desconfianza en elcomercio nacida en la volatilidad de los mercados internacionales.  Este paradigma visualiza el
crecimiento económico como un proceso evolutivo que comienza en las actividades agrícolas, pasa a
la etapa industrial y culmina con una etapa de servicios.  En esta evolución, las inversiones y el aporte
tecnológico son vistos como factores cruciales en el tránsito de una etapa a otra.  Es así como, las
ventajas de la especialización en la producción de manufacturas se atribuyen a la existencia deeconomías de escala (en particular en la industria pesada), las externalidades y el progreso técnico
1.
También la reducción de desventajas en el comercio internacional inherentes a los sectores de
materias primas2 o la creciente demanda de manufacturas3 emergieron como explicaciones
alternativas en favor de los procesos de transformación estructural hacia la producción industrial.  Así
Kuznets4, luego de realizar hallazgos empíricos, vincula los incrementos en la productividad de los
factores con la reasignación de recursos desde los sectores de materias primas hacia la producción de
manufacturas y, además, enfatiza en la mayor capacidad de absorción de nuevas tecnologías de laproducción industrial.
                                                     
1 Rosenstein - Rodan, P.  "Problems of Industrialization in Eastern and South - Eastern Europe".
Economic Journal, 53.  June - September, 1943.  También: Rosenstein - Rodan, P.  "Notes on the Theory of
"Big Push"" in Economic Development for Latin America.   Ellis, H.S.  y Wallich, H.C.  (Eds.), Mac Millan,
London, 1961.
2 Prebisch, R.  The Economic Development of Latin America and its Principal Problems.  United
Nations Economic Commission for Latin America.  New York, 1950.  También: Singer,H.W.  "The Distribution
of Gains Between Investing and Borrowing Countries".  American Economic Review 40, May, 1950.
3 Viner, J.  International Trade and Economic Development.  Free Press.  Glencoe, Ill., 1952.  También:
Fleming, M.  "External Economies and the Doctrine of Balanced Growth", Economic Journal 65, June, 1955.
4 Kuznets, S.  "Quantitative Aspects of the Economic Growth of Nations:II.  Industrial Distribution of
the National Product and Labor Force".  Economic Development and Cultural Change, 5.  July, 1957; también
Kuznets, S.  "Modern Economic Growth".  Yale University Press.  New Haven, Conn., 1966.WT/WGTCP/W/107
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Bajo la influencia de este paradigma conceptual, los flujos de inversión fueron vistos como
valiosos objetos de control regulatorio, similar al ap licado a los flujos comerciales.  En efecto, igual
que en el caso del comercio de mercancías, las inversiones y la tecnología fueron vistas como una
forma de dependencia de intereses extranjeros, cuya apropiación autóctona era preciso asegurar para
el país receptor, a fin de propiciar su desarrollo económico y tránsito desde la explotación agrícola ala industrial y de servicios.  En orden a evitar estas relaciones de dependencia se impusieron una serie
de condicionantes regulatorios relacionados con el grado de propiedad extranjera en empresas locales,
así como condiciones relacionadas con el comportamiento económico de las firmas.  Estos controles
tenían, además, la característica de ser de carácter preventivo, es decir, se diseñaron como controles
ex ante de los flujos de inversión extranjera.
Los cuadros a continuación ilustran corolario de las medidas más comúnmente aplicadas en la
regulación de los flujos de inversión.
CONDICIONES RELACIONADAS CON EL GRADO DE PROPIEDAD EXTRANJERA .
1. Propiedad únicamente extranjera.
2. Acuerdos de cooperación entre agentes locales y socios extranjeros.
3. Condiciones en las negociaciones de acuerdos de licencia.
4. Condiciones en las negociaciones de acuerdos de cooperación técnica.
5. Imposición de condiciones en la cooperación industrial.
6. Exclusión en los sectores considerados estratégicos, tales como el eléctrico, medios de
comunicación, defensa, etc.
7. Requerimientos de nacionalización.
CONDICIONES EN RELACIÓN CON EL COMPORTAMIENTO DE LAS EMPRESAS
MULTINACIONALES
1. Tipos de know-how  adquiridos.
2. Establecimiento de Investigación y Desarrollo.
3. Compra de insumos locales.
4. Sindicalización de la fuerza laboral, garantía a la huelga, etc.
5. Obligaciones de entrenar al personal local.
6. Provisión de créditos por parte de la banca local, en contra de las fuentes extranjeras.
7. Repatriación de beneficios y capitales.
8. Niveles de empleo.
9. Pagos de regalías, etc.
10. Participación Local en la alta gerencia.
11. Políticas crediticias.
12. Exenciones en materia impositiva.
13. Grado de competencia y formas de competencia.
14. Precios de transferencia.
15. Exportación de productos finales y control de exportaciones.
La introducción de estas medidas regulatorias con el objeto de limitar el rango de acción de
los inversionistas y empresas extranjeras, junto con el resto de las medidas de protección,
especialmente las referidas a barreras arancelarias y no arancelarias al comercio, significó reducir la
exposición de los agentes locales a la competencia foránea.
La menor exposición a la competencia extranjera, junto con la general sobrevaluación de las
monedas locales, como forma de incentivo a la inversión, acompañadas de un conjunto de medidas
proteccionistas de fomento de la actividad industrial, dio lugar a empresas con exceso de capacidadinstalada y, por lo tanto, industrias más concentradas.  Las compañías locales crecieron, no debido a la
eficiencia productiva, sino debido a las medidas de política.WT/WGTCP/W/107
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Los programas basados en la sustitución de importaciones y el fomento de la actividad
industrial orientada “hacia adentro”, funcionaron relativamente bien durante los años siguientes a su
implementación y hasta mediados de la década de  los setenta, pero a partir de ese momento
comenzaron a dar signos de agotamiento.
El desarrollo industrial derivado de las medidas de política “hacia adentro” y la insuficiente
exposición de las firmas locales a la competencia, dieron lugar a industrias poco eficientes.  Para
compensar estos efectos se implementaron medidas orientadas a preservar el bienestar de los
consumidores, o bien a través de controles de precios, o bien por medio de la aplicación de subsidios a
la demanda.
Como consecuencia de los anterior, la actividad económica se vio influenciada de manera
sustancial por las medidas provenientes del sector político, de manera que la excesiva intervención
gubernamental condujo a crear una estructura de incentivos que propiciaba la acción política de los
agentes económicos a fin de procurarse beneficios a costa del control.  En la medida en que los entes
estatales tienen mayor influencia en la actividad  económica, los agentes económicos tienen incentivos
para organizar sus intereses en orden de presionar a los entes regulatorios en su favor.
2. Liberalización de los flujos de comercio e inversión
Debido al colapso de la política de desarrollo “hacia adentro” y a la necesidad de propiciar el
desarrollo de industrias eficientes, surge, a partir de la década de los ochenta, un nuevo paradigma en
la concepción que guía el diseño de política.  Se consideró indispensable, como antes, el desarrollo delos sectores, pero no a través de medidas de política focalizada, sino a través del crecimiento de los
sectores basados en la eficiencia económica y la competencia en los mercados.  Por ello se desarrollan
un conjunto de medidas en orden de reducir el intervencionismo del Estado en las economías y sus
efectos de largo plazo.
Las políticas de apertura de las economías incluyeron diferentes medidas.  Se hizo especial
énfasis en la necesidad de promover la competencia en los mercados.  Para ello se introdujeron
medidas que buscaron incrementar las fuentes de oferta, tanto locales como foráneas.  Para lo primero
se introdujeron leyes de defensa de la competencia que pretendían evitar un conjunto de medidas
consideradas anticompetitivas; para lo segundo, se promovió la participación de agentes extranjeros
de dos formas.  En primer lugar se establecen medidas en orden de reducir las barreras que
arancelarias y no arancelarias al comercio, de manera que la importaciones pudieran funcionar comouna fuente de competencia.  En segundo lugar, se favoreció la instalación en los mercados locales de
agentes foráneos a través de la inversión directa, de manera que se promoviera tanto el incremento en
el número de agentes participantes en un mercado, como la transmisión tecnológica y de
conocimientos en el caso de las inversiones mixtas.
Las medidas para promover la inversión extranjera no sólo incluyen la inversión directa, sino
también la inversión de cartera, para lo cual se abandonan los anteriores esquemas de controles
cambiarios y de restricciones al flujo de capitales.  En esencia, esa es la política regulatoria que
prevalece hoy día.
3. El control ex post: la aplicación de los pr incipios de la política antimonopolio a la
regulación de  los flujos de inversión extranjera
Aunque existe un consenso generalizado sobre la necesidad de promover la acción de las
fuerzas del mercado como mecanismo para promover  la producción y distribución eficiente de las
mercancías que ha guiado los procesos de desregulación de los flujos de comercio e inversiones; estáextendida también la percepción de que es necesario establecer un conjunto de medidas que evite losWT/WGTCP/W/107
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posibles abusos de poder económico de las empresas multinacionales en los países donde operan por
medio de subsidiarias.
La razón que subyace a esta concepción es que las empresas multinacionales tienen
características que tienden a generar comportamientos anticompetitivos cuando compiten conempresas de países subdesarrollados.  Se asume que el tamaño óptimo de planta en las economías
desarrolladas es mayor que en las no desarrolladas y que estas empresas presentan, en general, un
mayor grado de integración vertical; por lo que en economías en desarrollo, caracterizadas por
menores tamaños de la demanda, la instalación de estas empresas tiende a generar posiciones de
dominio.  Adicionalmente, se sostiene que las firmas multinacionales tienen un acceso más favorable
a las materias primas y fuentes financiamiento, así como una mayor posibilidad de aplicar subsidios
cruzados
5.
De lo anterior se desprende que existen dos tendencias parcialmente contradictorias.  Por un
lado se observa tendencia a orientar el diseño de política de una manera tal que se promueva la acción
de las fuerzas de mercado.  Por el otro se considera necesario establecer un sistema normativo que
contrarreste la mayor capacidad de competir de las firmas multinacionales y que prevenga la apariciónde empresas que puedan abusar de su posición económica.
Como mecanismo idóneo para resolver esta contradicción que, a la vez que se desregula el
tráfico de mercancías y capitales a fin de promover la competencia en los mercados, se desarrollen un
conjunto de normas de control de inversiones orientadas por los mismos principios que rigen el diseñode los sistemas de defensa de la competencia.  De esta manera, a la vez que se obtienen los beneficios
provenientes del sistema de mercado, se establece un mecanismo de prevención de prácticas
restrictivas de la competencia generadas por abusos provenientes de este ramo.
Subyace a esta perspectiva que las políticas comerciales, de inversiones y competencia, son cuerpos
de política independiente, que responden a la búsqueda de distintos objetivos y que pretenden resolverdiferentes problemas.  La introducción de los principios del antimonopolio en el diseño de una
normativa pretendería el hacer los objetivos de estas normas más complementarios.  En relación con
este punto se sostiene comúnmente, por ejemplo, que  la regulación del comercio internacional tiene
un sesgo proteccionista, mientras que la regulación de competencia tiene una orientación de libre
mercado.  Un argumento similar ha sido empleado usualmente como justificación de las normativas
antidumping.
III. LA INCONVENIENCIA DE APLICAR UN RÉGIMEN ANTIMONOPOLIOS COMO
POLÍTICA DE PROMOCIÓN DE LAS INVERSIONES
A diferencia de la opinión según la cual las políticas son mecanismos para resolver problemas
específicos, Venezuela sostiene que las políticas no tienen objetivos intrínsecos, y que, por el
contrario, son arreglos institucionales diseñados acordes a la obtención de fines socialmentedeseables.  El obviar esto y entender las políticas como instrumentos para resolver problemas
particulares supone dos tipos de inconsistencias.  En primer lugar, el diseño de políticas basados en
esta concepción, implica la posibilidad de que los efectos de éstas sean contradictorios y, por lo tanto,
se pone en riesgo el éxito de una determinada política en orden de resolver aquello para lo cual está
diseñada.  En segundo lugar, esta concepción de las políticas públicas hace a los entes reguladoressusceptibles de captura política o técnica por parte de los grupos de interés, pues debido a que no
existen objetivos previamente determinados, los entes reguladores se hacen más susceptibles a la
influencia de grupos de interés organizados.
                                                     
5 Una exposición detallada de los argumentos que justifican el uso de medidas antimonopolio en el
control de las inversiones se encuentra en UNCTAD, Informe sobre las Inversiones en el Mundo.   1997.WT/WGTCP/W/107
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En oposición a esta concepción, Venezuela sostiene que se requiere establecer claramente
cual es el conjunto de principios orientadores que deben prevalecer en el diseño de política (por
ejemplo, la maximización de la riqueza, la maximi zación del bienestar del consumidor o la reducción
de las restricciones al comercio de bienes y capitales a un mínimo).  Sólo teniendo claro los objetivos,
es desarrollar un conjunto de políticas consistentes entre sí.
El problema relevante es, entonces, establecer un conjunto de objetivos y de principios
básicos orientadores en el diseño de las diferentes políticas.  Estos principios funcionarían como base
para el desarrollo de las diferentes políticas, de manera que se eviten las distorsiones producto de
aplicación de normas con consecuencias contradictorias.
Ahora bien, una vez establecida la necesidad de contar previamente con un conjunto de
principios orientadores en el diseño de las diferentes políticas, es necesario considerar en qué medida
los preceptos y objetivos que soportan el diseño de la política antimonopolios pueden ser aplicados
como principio general en el diseño de política comercial y de control de inversiones extranjeras.
El principal objetivo que subyace en la política antimonopolios es la búsqueda de resultados
eficientes a través de la competencia.  Para ello cuenta con un aparato conceptual proveniente de la
moderna teoría económica.  Este aparato conceptual permite deducir cual será el comportamiento de
los agentes basado en las características estructurales de un mercado tales como: el tamaño de la
demanda, las características de la tecnología, el número de competidores, la concentración en el
mercado relevante o las barreras a la entrada.  En tal sentido, se establece una relación que relacionanegativamente el grado de concentración con la intensidad de la competencia en los mercados.
Como se extrae de lo anterior, se hace énfasis en el tipo de competencia que enfrenta a los
vendedores del mismo bien o bienes muy parecidos.  Un primer elemento en el análisis para
determinar el carácter competitivo o anticompetitivo de una determinada  práctica es establecer elmercado relevante, es decir, cual son los bienes que compiten en el mismo mercado.  Una vez
determinado éste, se establece cuáles son los participantes, la concentración y las barreras a la entrada
en ese mercado.  Es por ello que es ampliamente reconocido la importante influencia de la
determinación del mercado en los pasos subsiguientes del análisis.
En la medida que dos bienes sean muy similares se incluirán en el mismo mercado.  Lo
contrario sucede si los bienes presentan diferencias en sus características.  Para establecer esto elanálisis antimonopolio recurre al estudio de la sustituibilidad, esto es, la capacidad o factibilidad de
los consumidores para sustituir un bien por otro.
Sin embargo, emerge un problema de lo anterior.  La posibilidad de sustituir bienes entre sí
depende de las valoraciones que los consumidores atribuyen a cada uno de ellos, pero esasvaloraciones son juicios subjetivos que dependen de la apreciación individual; es decir, varían de un
consumidor a otro.  Un criterio comúnmente empleado en la definición de mercados es el uso de
información agregada, de la cual es posible obtener conclusiones que se consideran válidas “en
promedio”, aunque ningún consumidor particular se comporte como la información agregada hace
suponer.  En todo caso, el análisis de los mercados que subyace a la política antimonopolios requiereque el analista realice valoraciones sobre factores como los gustos de los consumidores, siendo estos
de carácter completamente subjetivos y personales.  Por lo tanto, éstos análisis no se basan en
información “real”, sino en la valoración de un tercero (el analista) sobre variables que en última
instancia tienen un carácter subjetivo.
El énfasis del análisis antimonopolio tradicional en la competencia entre competidores de un
mismo mercado, conlleva un problema adicional.  La información para definir los mercados proviene
de información que se recoge ex post ., es decir, información histórica sobre hechos pasados.  Esta
forma de análisis, sin embargo, olvida otra forma de competencia mucho más intensa y real: aquellaWT/WGTCP/W/107
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que descubre nueva información, antes no apreciada, sobre oportunidades d negocio.  En efecto,
aunque es cierto que dos firmas pueden competir en la venta de un producto similar, vendiéndolo a un
precio menor o incorporando mejoras en sus características, también pueden hacerlo ofreciendo
nuevos productos.
La creación de nuevos productos  es una característica inherente a la función empresarial.  En
este sentido, la competencia es importante porque da lugar a nuevos productos que eventualmente
podrían desplazar a los ya existentes.  Sin embargo, al definirse un mercado con base a los productos
que han estado  en el mercado como hace la visión tradicional del antimonopolio, se olvida el
importante papel de la creatividad empresarial.  No obstante, a diferencia de la competencia basada en
precios, la creatividad empresarial es, por definición, impredecible.
La introducción de un nuevo producto podría alterar automáticamente la definición de un
mercado, porque introduce un nuevo elemento a ser considerado por los consumidores, lo que altera
las apreciaciones de éstos acerca de la sustitubilidad entre bienes, de manera que se altera con ello
todo el análisis subsiguiente.
Lo anterior pretende ilustrar que el analista que enfrenta la necesidad de definir el mercado
relevante de manera “objetiva”, se ve obligado a tomar una decisión basado en elementos ad hoc .
Este problema no es exclusivo de la definición de mercado.  Lo mismo es aplicable al caso de la
determinación de la concentración de mercado, las barraras a la entrada o las eficiencias derivadas de
una determinada conducta.  Resulta una imposibilidad tratar de medir de manera objetiva la influenciade los elementos estructurales en un mercado, pues cada empresario enfrenta diferentes circunstancias
que inevitablemente conducen a comportamientos y estrategias diferentes.
En conclusión, el análisis antimonopolio se basa en una concepción del proceso competitivo
que es incompleta, pues enfatiza el carácter predecible de la competencia entre productos de unmismo mercado, obviando la importancia de los nuevos descubrimientos, que son impredecibles por
definición.  Nuevamente, esta limitación se debe a que el análisis antimonopolios tiene un carácter ex
post, es decir, se basa en información histórica del mercado, tanto de las características de éste como
sobre las conductas de los agentes en el mercado.
La aplicación de los principios del análisis antimonopolio supone que el ente regulador busca
resultados competitivos , donde los consumidores se ven beneficiados por unos precios más bajos, y
trata de evitar las situaciones donde ello no sucede así.  Sin embargo, la creación de nuevas
oportunidades producto de la función empresarial se ve incentivada en la medida de que los beneficios
que puedan obtenerse sean mayores.  De esta manera, al proteger o defender la competencia en un
mercado, pudiesen estarse desestimulando los procesos de competencia creativa que, en última
instancia, son la fuente del desarrollo económico, para los países en vías de desarrollo y, ciertamente,para cualquier otro.
Por otro lado, el intento por realizar un análisis de las conductas “objetivo” supone que se
introducen necesariamente elementos de análisis ad hoc , lo que en última instancia supone un
incremento de la discrecionalidad de los funcionarios encargados de aplicar las disposiciones enmateria de competencia, lo que revierte en contra de los flujos de inversión, como se explicará a
continuación.WT/WGTCP/W/107
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IV. LA PROMOCIÓN DE LAS INVERSIONES EXTRANJERAS EN LOS PAÍSES
MENOS DESARROLLADOS
1. Importancia de las inversiones en el crecimiento económico
Existe un consenso general acerca del importante papel que desempeñan las inversiones en
los procesos de desarrollo.  Es ampliamente reconocido que la tasa de crecimiento económico de unaeconomía está estrechamente relacionada con el tamaño de las inversiones.  En este sentido, atraer
inversiones extranjeras ha sido convertido en un objetivo prioritario en el diseño de política,
especialmente en los países en desarrollo.
A los efectos de diseñar una política en relación con la promoción de inversiones, es
necesario comprender, por lo tanto, cuáles son los elementos que la determinan, de manera que ello
sirva para poder desarrollar mecanismos institucionales acordes con tal propósito.
Los modelos económicos más actuales que tratan de explicar las causas y consecuencias del
crecimiento económico, muestran que el mismo está íntimamente relacionado con los niveles de
inversión
6.  En estos modelos, la inversión es importante porque conlleva a la generación de nuevos
productos, y está determinada por las inversiones en capital humano y los gastos en investigación ydesarrollo.  Ahora bien, debido a que el rendimiento de los gastos en investigación y desarrollo son
inciertos, los empresarios sólo tienen incentivos para llevarlos a cabo cuando tienen perspectivas de
obtener rentas económicas como consecuencia de ellos.
De acuerdo con lo anterior, la principal virtud de promover las inversiones extranjeras no es
solamente, como suele argumentarse, que ello somete a los agentes locales a una mayor presión
competitiva; sino que estas nuevas inversiones tienden a desarrollar industrias y oportunidades de
negocios anteriormente no explotadas.
2. Causas que determinan los movimientos de capitales y la inversión
Una característica de los modelos más recientes que tratan de explicar el crecimiento
económico como un proceso endógeno, es que atribuyen un papel preponderante al comercio
internacional, tanto de mercancías como de capitales, puesto que éste permite a los países evitar
incurrir en una dualidad de esfuerzos de investigación y reasignar recursos hacia actividades de I&D
para incrementar la tasa de cambio tecnológico y por lo tanto obtener un mayor crecimiento en el
largo plazo
7.  La lección para los países en desarrollo es que atraer las inversiones provenientes de los
países desarrollados, significa poder capturar las ventajas derivadas de la acumulación de capital, enperiodos relativamente cortos.  La captura de inversiones extranjeras permite, también, que los países
menos desarrollados tengan acceso a tecnologías más avanzadas, de manera de hacer posible la
explotación de nuevas industrias, que de otra manera no podrían desarrollarse por la imposibilidad de
competir con tecnologías más avanzadas.
La teoría del comercio internacional, por su parte, intenta explicar los flujos de mercancías y
capitales entre las diferentes economías.  En su versión más simple, se sostiene que estos flujos son
una consecuencia de las diferencias en las dotaciones de factores entre las diferentes economías.  Así,
                                                     
6 Ver por ejemplo.  Romer, Paul.  “Endogenous Technological Change”.  Journal of Political Economy,
vol.  98, 1990.  Para una revisión amplia y detallada de toda la literatura de crecimiento económico Ver Ochoa,Orlando .  Growth, Trade and Endogenous Technology”.  MacMillan Press, 1996.
7 A este respecto ver, por ejemplo, Rivera-Batiz, L.  And Paul Romer.  “International Trade with
Endogenous Technological Change”.  European Economic Review, vol.  35, pp.  971-1004.  También puede
consultarse Ochoa, O.  Ibid.WT/WGTCP/W/107
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aquellos países que posean relativamente más capital que fuerza laboral, tenderán a importar bienes
cuya producción se basa en el uso del trabajo, y a realizar inversiones en industrias que utilizan
capital.
Aunque es innegable la influencia de las dotaciones factoriales en la determinación de los
flujos de capital, es obvio que las decisiones de cómo y dónde invertir involucran un conjunto de
factores mucho más amplio.  En particular, los empresarios toman en cuenta de manera crucial el
riesgo inherente a un determinado plan de inversión, especialmente cuando la inversión involucra una
decisión de largo plazo, como es el caso de la inversión en plantas o agencias en una nación
extranjera.  La razón es que, una vez que una empresa instala una planta o una agencia está limitada
en cuanto a su movilidad, por lo que en caso de enfrentar una situación desfavorable, la salida del
negocio o la reasignación de los recursos será un proceso costoso.  Es claro que en condiciones derendimiento iguales, los empresarios prefieren un menor riesgo a uno mayor.
Desde el punto de vista del diseño de política, esta consideración resulta de gran importancia.
Resulta más factible para quien diseña la política alterar las condiciones generales de riesgo para un
inversionista, que modificar las dotaciones de factores disponibles.  En este sentido es importantedestacar el papel que juega la estabilidad de los sistemas normativos, lo que se examina a
continuación.
3. El impacto del marco institucional en los flujos de inversión
Debido al carácter de largo plazo de la inversión directa, los empresarios tienen incentivos
para escoger aquellos países en los que perciben una mayor estabilidad del entorno institucional.  La
estabilidad de las normas de política introduce un elemento de certidumbre en las decisiones de
inversión.  Esto explica por que los países desarrollados son, a pesar de las diferencias en el costo de
los factores, los mayores receptores de inversiones extranjeras (208.000 millones de dólares por
concepto de IDE en 1996 frente a los 129.000 millones de dólares recibidos por los países en vías dedesarrollo
8).  A su vez, las crecientes iniciativas para la reforma y liberalización de las economías en
desarrollo explica por qué las inversiones extranjeras están creciendo en el mundo no industrializado
(se registró un crecimiento de 37% en las entradas de IDE durante 19969).
Lo anterior muestra que las reformas económicas emprendidas en los países en desarrollo
desde mediados de la década de los ochenta, han dado lugar a un crecimiento en el volumen de
inversiones hacia estas naciones; es decir, muestra la necesidad de establecer un conjunto de normasque a la vez que promuevan la función empresarial, sean estables a lo largo del tiempo y que
funcionen como una manera de reducir la incertidumbre sobre el futuro inherente a toda decisión de
inversión.
                                                     
8 Ver UNCTAD, Ibid, pág.  21.
9 Ver UNCTAD, Ibid, pág.  22.WT/WGTCP/W/107
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La evidencia es igualmente concluyente para el caso de América Latina, tal como se muestra
en la gráfica.
FIGURA 1
INVERSIÓN DIRECTA EXTRANJERA EN AMERICA LATINA (1987-1996)
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo.
Reporte 1997.
0,005.000,0010.000,0015.000,0020.000,0025.000,0030.000,0035.000,0040.000,00
1987
1988
19891990
1991
1992
1993
19941995
1996Inversión (Millones de Dolares)Inversión
Las cifras anteriores muestran los efectos beneficiosos de la desregulación de las barreras a
los flujos de capital.  Esto es más notorio cuando se compra con la volatilidad inherente a los flujos de
inversiones de portafolio (ver figura 2), los cuales mostraron una recesión considerable en América
Latina como consecuencia de la crisis del peso mejicano  en 1994 (“El efecto Tequila”), a cuyoempeoramiento ha contribuido también la crisis asiática de 1997.  La inversión directa extranjera, por
su parte, ha venido incrementándose de manera continua en la región, lo cual revela que las
inversiones de largo plazo dependen ante todo de la forma en que los inversores perciben el entorno
institucional, y no de las oportunidades de corto plazo como consecuencia de las disparidades en los
tipos de cambio.WT/WGTCP/W/107
Página 11
FIGURA 2
INVERSIONES DE PORTAFOLIO EN AMERICA LATINA (1987-1995)
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo.
Reporte 1997.
-10.000,000,0010.000,0020.000,0030.000,0040.000,0050.000,0060.000,0070.000,0080.000,00
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995Inversión (Millones de Dólares)Inversión
La evidencia muestra que la estabilidad institucional, que permite a los empresarios una
mayor certidumbre acerca del futuro, resulta un factor determinante como estímulo a los flujos de
inversión extranjera en los países menos desarrollados.  Un ambiente institucional más estable,predecible y menos discrecional supone una mayor certidumbre para los inversionistas y, por lo tanto,
supone un incentivo para las inversiones.
La aplicación de los principios del análisis antimonopolios como mecanismo regulatorio de
las inversiones extranjeras, sin embargo, incorporan un elemento de discrecionalidad administrativaque, a los ojos de los inversionistas hacen el sistema institucional menos predecible.  En la medida
que sea menos predecible, el riesgo se incrementa, y el incentivo a realizar inversiones es menor.
Como se señaló anteriormente, el análisis económico subyacente a la política antimonopolios,
sólo ofrece una visión parcial del proceso competitivo, pues hace énfasis en la competencia en unmercado determinado y no en la competencia por la creación de nuevos productos y oportunidades de
negocios, precisamente los elementos a los que las nuevas teorías del crecimiento económico
atribuyen una mayor importancia.  Esto se debe a que la información de que dispone el analista es
sobre el comportamiento pasado de los agentes, esto es, información ex post .  En segundo lugar, el
análisis antimonopolio requiere, en última instancia, que el analista se pronuncie sobre elementos queson subjetivos y que difieren entre cada uno de los participantes en los mercados, por lo que no puede
evitar el recurrir a análisis del tipo ad hoc , que tiene por consecuencia el introducir un elemento de
discrecionalidad en manos de aquellos encargados de su aplicación.
Una mayor discrecionalidad en manos de los funcionarios supone que la posibilidad de que
grupos organizados ejerzan presiones para obtener beneficios concentrados es mayor, lo cual hace del
marco institucional un sistema menos predecible.  Esto es particularmente válido en el contexto de las
regulaciones sobre normas comerciales y de control de las inversiones, pues los funcionarios locales
enfrentan situaciones del tipo dilema del prisionero, en las que se generan incentivos para llevar a
cabo acciones que favorezcan a la industria local.WT/WGTCP/W/107
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Por lo tanto, la aplicación de política antimonopolio conlleva inherentemente a la
discrecionalidad de los funcionarios, lo que a su vez supone un marco institucional menos estable y
predecible y, por lo tanto, menos atractivo para los inversionistas extranjeros, más aún cuando se
considera el sesgo a favor de las reducciones de precios bajos de la política antimonopolio, que
reducen la rentabilidad esperada de las inversiones.
V. REFLEXIONES FINALES
A lo largo de este documento se ha discutido, desde varias perspectivas acerca de la
conveniencia de aplicar los principios de la política antimonopolios a los flujos de inversión directa
extranjera, con especial referencia a los países en desarrollo.  En esta discusión se ha mostrado
evidencia de que los inversores valoran positivamente la estabilidad de los marcos institucionales, asícomo las normas orientadas a la liberalización del comercio.  De hecho, los principales determinantes
de la inversión son dos, a saber: la rentabilidad esperada y el riesgo esperado.  El primero de estos
elementos actúa positivamente sobre la inversión y, el segundo de manera negativa.
Teniendo en cuenta los anterior, se muestra que la aplicación de la política antimonopolios
presenta elementos inherentes que generan precisamente el efecto contrario al que se requiere para
promover las inversiones: incrementan la incertidumbre y tiende a reducir la rentabilidad.
La aplicación de la política antimonopolios como medida de control sobre las inversiones
extranjeras supone la introducción de una mayor discrecionalidad a favor de los entes reguladores, loque, a su vez, supone una menor predictibilidad de las normas y, por ende, se afecta negativamente la
percepción de riesgo esperado y el flujo de inversiones.  Se hace énfasis en el hecho de que el
conocimiento que el ente regulador obtiene de los mercados es necesariamente conocimiento ex post ,
por lo que no puede aprehender el principal elemento de los mercados, la función empresarial, que por
definición se caracteriza por la creación de nuevas oportunidades de negocios.  Debido a que esimposible predecir cuales serán las innovaciones en el futuro, el análisis antimonopolios es
necesariamente incompleto.  Por lo tanto, la política antimonopolios es necesariamente una política ex
post que, por incluir elementos que la hacen discrecional, afecta la expectativa de derechos e
incrementa los costos de transacción de los participantes en los mercados.
Por otro lado, la política antimonopolios está fundamentalmente orientada a evitar la
formación de monopolios y a evitar las conductas monopolistas, entendiendo por éstas, aquellas queincrementan los precios o reducen la oferta, es decir, aquellas conductas que generan “rentas
monopólicas”.  Sin embargo, es claro que la promoción de las inversiones requiere de unos beneficios
y, por lo tanto, unos precios altos, que justifiquen económicamente los desembolsos.  Por otro lado, el
concepto de monopolio y competencia normalmente envuelto en el análisis antimonopolio es de
carácter estático, de manera que deja de lado el principal y más importante características de losmercados, la función creativa del empresario.  Incluir este elemento en el análisis supone que todo
poder monopólico que no derive de normas compulsivas, es, por ello, de carácter transitorio.
En el diseño de una normativa para los flujos de capitales, dos elementos muy relacionados
entre sí deben ser considerados simultáneamente.  En primer lugar se requiere un sistema deincentivos acorde a la promoción de las inversiones.  Esto implica remover las barreras de orden legal
al libre flujo de las inversiones.  En segundo lugar, se requiere un sistema de derechos de propiedad
estable y predecible.  Para que un derecho pueda ser estable y/o predecible, necesariamente debe ser
definido ex ante .  Esta última condición, no es suficiente por sí sola; pues un sistema de derechos
puede ser definido ex ante y crear una estructura de incentivos en contra de la libre circulación decapitales.WT/WGTCP/W/107
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Un marco institucional acorde con estos objetivos, debe incluir además una normativa clara
en relación con la transmisión de derechos y, debe ser complementada con un mecanismo de
intervención ex post  dirigido a la resolución de conflictos y la definición de la esfera de los derechos
individuales, allá donde puedan presentarse problemas entre individuos.
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