RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL WT/WGTCP/W/52
4dediciembre de1997
DEL COMERCIO(97-5316)
Original: inglés Grupo deTrabajo sobre laInteracción entre
Comercio yPolítica deCompetencia
COMUNICACI ÓNDEL JAPÓN
Seharecibido delaMisión Permanente delJapón lasiguiente comunicación, defecha 27de
noviembre de1997, conelruego dequesedistribuya alosMiembros.
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I. RELACI ÓNDEL COMERCIO YLAPOLÍTICA COMERCIAL YLAPOLÍTICA DE
COMPETENCIA CON ELDESARROLLO YELCRECIMIENTO ECON ÓMICO
1. Introducción
Alabordar elanálisis delainteracción entreelcomercio ylapolítica decompetencia conviene
tenerencuentalossiguientespuntosparaelaborarunmarcointernacionalparalapolíticadecompetencia,
teniendo presente almismo tiempo elpunto devistadepaíses endesarrollo.
Porsupuesto, lasmodalidades delapolítica decompetencia pueden diferir deunpaísaotro,
porloqueesmuyimportante laarmonización. Sinembargo, paraabordar lacuestión enforma práctica,
hayqueempezar porestablecer unconjunto común deprincipios eintroducir unapolítica decompetencia
quepresenteunequilibrioadecuadoentrelasnecesidadesdearmonizaciónylascaracterísticasespecificas
decadaregión.
Además, esimportante daraconocer casos concretos depolíticas decompetencia queafectan
alcomercio, asícomo medidas depolítica decompetencia quecontribuyen aldesarrollo económico.
Esoscasos concretos deben serdefácilcomprensión, afindequesepuedan centrar enelloslosdebates
durante lalabor futura delGrupo deTrabajo.
Nosproponemos plantear someramente, envezdeloscasos decrecimiento económico
directamente vinculado alaaplicación delaLeyAntimonopolio, loscasos enquelaintroducción de
lacompetencia haafectado positivamente alaeconomía japonesa, puesconsideramos queguardan una
relación directa conlapolítica decompetencia.
Además, quisiéramos explicar algunos casos quehanplanteado problemas porlainexistencia
decondiciones decompetencia. Como esbiensabido, elGobierno delJapón otorga actualmente la
máxima prioridad aladesreglamentación, unida aldesarrollo activo deunapolítica decompetencia.
Ladesreglamentación ylapolítica decompetencia deben aplicarse enforma paralela, pueslaprimera,
aunque permita alasempresas actuar conmayor libertad enelmercado, puede conducir adeficiencias
enelfuncionamiento deéstealtentarlas arecurrir acomportamientos anticompetitivos, como la
constitución decárteles oelabuso deunaposición dominante. Enotras palabras, paraalcanzar
plenamentelosobjetivosdeladesreglamentaciónseprecisaunapolíticaactivadecompetencia.Además,
lalibrecompetencia seestápromoviendo enelJapón como método eficaz parasacardesuestancamientoWT/WGTCP/W/52
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alaeconomía japonesa. Prueba deesanueva orientación eselhecho dequesehayan aumentado la
plantilla yelpresupuesto delaComisión deComercio LealdelJapón (JFTC), apesar delareducción
general delaadministración pública japonesa como consecuencia delasrecientes reformas.
2. Lapolítica decompetencia como basedeldesarrollo delaeconomía japonesa después de
lasegunda guerra mundial
Después delasegunda guerra mundial seaplicó enelJapón unapolítica dedemocratización
industrial, compuesta pormedidas concretas, como ladisolución delos"Zaibatsu" ylasempresas
monopólicas. En1947 sepromulgó laLeyAntimonopolio conelfindedarcarácter permanente a
esasmedidas.
Seconsidera quelaintroducción deunapolítica defomento delacompetencia, unida aalgunas
otrasreformas posbélicas, modificó enunsentido máscompetitivo laestructura delaeconomía japonesa,
cambiandonosólolaestructuradelmercado,sinotambiénelcomportamientoindividualdelasempresas.
Losefectos deesapolítica semanifestaron enforma generalizada enlosdecenios de1950 y1960,
catalizando losesfuerzos delasempresas privadas ysentando unadelasbases delnotable desarrollo
económico delpaís.
Traslasdoscrisis delpetróleo deldecenio de1980, laeconomía japonesa alcanzó lapujanza
necesaria paracompetir internacionalmente, yelcomercio exterior reportó enormes beneficios. De
ahíqueseprodujeran fricciones comerciales entreelJapón yalgunos desusinterlocutores comerciales.
Parasolucionar esasdiferencias seadoptaron diversas medidas, como resultado delascuales elmercado
japonés sehavuelto mucho másabierto. LaJFTC también haadoptado medidas paramejorar elacceso
almercado, como laeliminación deprácticas comerciales restrictivas olarevisión dereglamentaciones
gubernamentales yexenciones delaLeyAntimonopolio. Enesecontexto, lapolítica decompetencia
sehaaplicado conrigor, ysehanintroducido algunas modificaciones delaLeyAntimonopolio para
facilitar suaplicación.
II. ELEMENTOS DELASLEYES YPOLÍTICAS DECOMPETENCIA
Alaluzdenuestra experiencia enmateria deleyes ypolíticas decompetencia, analizaremos
algunos delospuntos queguardan relación conlaspreguntas planteadas porlosMiembros enlaanterior
reunión.
1. Papel delasdirectrices uotras declaraciones oficiales depolítica
EnelJapón, lasdirectrices ylasdeclaraciones depolítica soninstrumentos importantes para
laaplicación delapolítica decompetencia. Lasdirectrices cumplen lassiguientes funciones:
1) Impiden violaciones delaLeyAntimonopolio ypromueven actividades comerciales
adecuadas definiendo conclaridad lasconductas queentorpecen lalibrecompetencia
ycontravienen laLeyAntimonopolio.
2) Cuando laJFTC hadedeterminar siprocede onoaceptar lassolicitudes deexención
delaLeyAntimonopolio, examina elcontenido decadasolicitud alaluzdelafinalidad
ointencióndelaLeyAntimonopolio.Esetipodedirectrizsirveparaestablecercriterios
quepermitan determinar loscasos quehandeserexaminados enprofundidad opara
clarificar losaspectos quehandetomarse enconsideración enelexamen.WT/WGTCP/W/52
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3) Sedaamplia difusión alosobjetivos delaLeyAntimonopolio ysedefine laposición
básica delaJFTC dentro delalibrecompetencia.
Conarreglo alasfunciones mencionadas sehanpublicado enelJapón, muchas directrices y
declaraciones depolítica. Porejemplo, atendiendo alamisma clasificación, cabeindicar lassiguientes:
1) "Directrices paralaregulación deprácticas comerciales desleales respecto depatentes
yacuerdos deconcesión delicencias técnicas".
"Directrices delaLeyAntimonopolio sobre actividades conjuntas de
investigación ydesarrollo".
"Directrices delaLeyAntimonopolio sobre sistemas dedistribución yprácticas
comerciales".
"Directrices delaLeyAntimonopolio sobre lasactividades delasasociaciones
comerciales".
2) "Procedimientos administrativos paralafiscalización defusiones yotrasoperaciones
deempresas".
"Procedimientos administrativos parafiscalizar latenencia deacciones por
empresas".
"Procedimientos administrativos paraautorizar latenencia deacciones por
empresas financieras".
3) "Política delaJFTC sobre procedimientos penales enrelación conviolaciones dela
LeyAntimonopolio".
Esasdirectrices están adisposición delospaíses quelassoliciten.
2. Importancia delfomento delacompetencia
Elobjetivo principal delapolítica decompetencia esmantener ypromover condiciones de
competencia libreylealyproporcionar incentivos alacreatividad empresarial.
Porconsiguiente, lasautoridades enmateria decompetencia, además deutilizar elmecanismo
delmercado paralograr unaasignación eficiente delosrecursos disponibles, están sentando lasbases
delainnovación tecnológica, contribuyendo asíactivamente apromover eldesarrollo másdinámico
delosrecursos porladifusión delasinnovaciones.
1) Participación enelproceso deprivatización: lasautoridades japonesas enmateria de
competenciahanprocurado,celebrandocuandoprocedíaconsultasconotrasautoridades,
queenelproceso demodificación delaleyrelativa alaprivatización deempresas
públicas setuviera debidamente encuenta elespíritu delapolítica decompetencia,
conelfindepromover almismo tiempo elproceso deprivatización yunapolítica de
competencia eficaz.
2) Vigilancia delosmercados decapitales: porunaparte, lasautoridades financieras
ejercen susupervisión sobre lasprácticas comerciales desleales quesemanifiestan
específicamente enelmercado decapitales, y,porlaotra,laautoridad decompetencia
vigila lasprácticas deintermediarios quepuedan entorpecer lacompetencia enel
mercado.WT/WGTCP/W/52
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3. Definición delascondiciones enqueprocede onoaplicar lalegislación sobre competencia
Lascondiciones quedesaconsejan laaplicación delalegislación sobre competencia sonlas
siguientes:
1) actividades queconstituyen monopolios naturales;
2) externalidades positivas onegativas;
3) informacióninsuficientesobre,porejemplo,normasdeseguridadeindustriasnacientes.
Porotraparte,lascondicionesmencionadasnojustificanplenamenteporsísolaslanoaplicación,
pues:
1) elGobierno nopuede reunir información completa, porloquepuede adoptar una
decisión equivocada;
2) laaplicación deunplangubernamental puede reducir losincentivos paralasempresas
privadas; y
3) laintervención arbitraria delGobierno puede constituir unestímulo paralabúsqueda
debeneficios extraordinarios, conduciendo asíalaineficiencia económica.
Porconsiguiente, enprincipio deben circunscribirse cuanto seaposible lascondiciones de
exención delalegislación sobre competencia.
Coneseespíritu, el21defebrero de1997, elGobierno delJapón presentó alaDieta unproyecto
deLeyporelqueabrogarían yreformarían elrégimen deloscárteles yotros regímenes exentos de
laaplicación delaLeyAntimonopolio envirtud dediversas leyes, puesesossistemas tienden arestringir
lacompetencia libreylealentre empresas ysoncontrarios alosintereses delosconsumidores. El
proyecto deLeyfueaprobado unánimemente ensesión plenaria delaCámara AltadelaDieta yse
promulgó el20dejunio de1997. Además, enloqueserefiere alosregímenes deexención previstos
enlaLeyAntimonopolio yla"Ley deExenciones delaLeyAntimonopolio", serealizará unexamen
detodas lasactividades delasasociaciones comerciales, asícomo delaabolición delsistema, cuyas
conclusiones seanunciarán afinaldemarzo de1998.
4. Fomento deunapolítica decompetencia paracompletar yreforzar losefectos positivos de
laaplicación delasleyes decompetencia
Elfomento deunacultura decompetencia haadquirido granimportancia enlosúltimos tiempos
araízdelosplanes delGobierno delJapón dereactivar laeconomía aplicando alavezunapolítica
decompetencia ymedidas depromoción dedesreglamentación. Aeserespecto, sehaelevado
rápidamente laconciencia delpúblico japonés mediante laaplicación estricta delaLeyAntimonopolio,
incluidos laimplantación deprocedimientos penales yunnúmero creciente dedecisiones encasos de
infracción delaLeyAntimonopolio.
5. Evaluación delasfusiones
Elartículo 15delaLeyAntimonopolio establece lassiguientes restricciones alafusiones de
empresas:WT/WGTCP/W/52
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"Ninguna empresa podrá llevar acabo unafusión: i)cuando lafusión pueda restringir
sustancialmente lacompetencia enalguna esfera deactividad; ii)cuando eneltranscurso de
lafusión sehayarecurrido aprácticas comerciales desleales."
Porconsiguiente,ladecisiónsebasaexclusivamenteencriteriosrelacionadosconlacompetencia.
Lasfusiones enelextranjero pueden afectar alacompetencia enelmercado interno. Aunque
nopuede regular esasfusiones, laLeyAntimonopolio prohíbe latenencia deacciones enJapón sila
fusión delaempresa matriz enelpaísbasedetermina unaestructura accionarial anticompetitiva en
sufilialjaponesa.
III. RELACI ÓNENTRE LOSOBJETIVOS, PRINCIPIOS, CONCEPTOS, ALCANCE
EINSTRUMENTOS DELAPOLÍTICA COMERCIAL YLAPOLÍTICA DE
COMPETENCIA CASOS PRÁCTICOS YTAREAS FUTURAS
Varios países, entre losquesecuenta elJapón (véase eldocumento WT/WGTCP/W/4), han
aportado documentos enlosquesedemuestra quelasleyes queregulan lasmedidas comerciales (leyes
comerciales) ylasquerigen laspolíticas decompetencia (leyes decompetencia) tienen efectos ala
vezcontradictorios ycomplementarios. Sepresentan acontinuación casos prácticos queilustran los
dostiposdeefectos. Alpromover entrelospaíses participantes lacomprensión delasrelaciones entre
ambos tiposdeleyes yalproponer posibles tareas futuras paraelGrupo deTrabajo (enrelación con
elpunto IdelaLista delPresidente), esperamos sentar lasbases quegarantizarán elprogreso deun
debate específico sobre estacuestión.
1. Complementación delasleyes comerciales porlasleyes decompetencia
Cuando lasprácticas anticompetitivas delasempresas noestánsuficientemente reglamentadas,
puedenutilizarseparaimpedirlasimportaciones.Enesecaso,lasleyesdecompetenciapuedencontribuir
apromover ellibrecomercio.
1) Casos prácticos ydatos empíricos
Como sedesprende claramente deloscasos expuestos acontinuación, unaaplicación estricta
delalegislación sobre competencia puede promover lalibrecirculación delasmercancías através
delasfronteras yreducir asísuprecio enelpaísimportador.
Caso 1:Ceniza desosa
LaJFTC dictó unadecisión porlaqueseprivaba acuatro empresas japonesas delafacultad
dedecidir lacantidad delasimportaciones deceniza desosanatural (trona), suprecio, suasignación
entre lasempresas osuorigen. Araízdeesadecisión, lasituación delmercado deceniza desosa
cambió enlossiguientes aspectos:
1) Aumentaron lasimportaciones detrona, apesar delatendencia descendente dela
demanda (lascantidades importadas semultiplicaron porocho enloscuatro años
posteriores aladecisión delaJFTC).
2) Semodificó sustancialmente elreparto delmercado entre losproductores deceniza
desosa.
3) Aumentaron marcadamente lascantidades porimportador yelnúmero departicipantes.WT/WGTCP/W/52
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4) Seregistraron disminuciones rápidas ysustanciales delprecio delaceniza desosa(que
seredujo enun20porciento enloscuatro añosposteriores aladecisión).
Caso 2:Importaciones paralelas
LaJFTC publicó las"Directrices sobre Sistemas deDistribución yPrácticas Comerciales"
conelfindeprohibir prácticas anticompetitivas delúnico agente dedistribución delasimportaciones
enelJapón, queejercía presiones sobre elexportador paraquenovendiera productos aimportadores
paralelos enelJapón.
Además, laJFTC actuó resueltamente paraeliminar comportamientos quelimitaban las
importaciones.Porejemplo,encasostalescomolosdelaporcelanahúngara(1994),lospianosalemanes
(1994) yloshelados estadounidenses (1994), laJFTC determinó quelasmedidas adoptadas porlos
respectivos distribuidores únicos delasimportaciones enelJapón paraimpedir importaciones paralelas
infringían laLeyAntimonopolio. Como resultado deesasdecisiones hanaumentado lasimportaciones
paralelas.
2. Efectos negativos delasleyes decompetencia sobre lasleyes comerciales
Laaplicación extraterritorial delasleyes sobre competencia, siseutilizan enforma arbitraria
oexcesiva, pueden distorsionar elcomercio. Asíocurre, porejemplo, cuando unpaísrecurre ala
amenaza deaplicación extraterritorial paraobligar aotropaísaaplicar medidas comerciales talescomo
unplanvoluntario depromoción delasimportaciones. Asimismo, cuando unpaísimportador, sin
disponer desuficiente información sobre elmercado delpaísexportador, procede alaaplicación
extraterritorial, lasituación sevuelve mucho menos predecible paralasempresas exportadoras, loque
redunda enunadisminución delcomercio entre losdospaíses.
1) Casos prácticos ydatos empíricos
Caso 3:Cárteles deimportación ydeexportación
Enuncasoenqueempresas japonesas formaron cárteles deimportación paracompetir contra
loscártelesdeexportaciónformadosporexportadoresestadounidenses,untribunaldelosEstadosUnidos
dictaminó que,puesto quesólolasempresas estadounidenses están exentas delaaplicación delaley
antimonopolio envirtud delalegislación interna, loscárteles deimportación formados porlasempresas
japonesas sonilegales.
2) Consecuencias paralalabor futura
Investigación deformas depromover lacooperación entre lasautoridades enmateria decompetencia
Laaplicaciónextraterritorialdelasleyesdecompetenciadejarádesernecesariasilasautoridades
competentes decadapaís, encooperación conlasdelosdemás países, aplican consuficiente rigor
lapolítica decompetencia dentro desusrespectivas jurisdicciones. Deahílaimportancia dequeel
Grupo deTrabajo examine formas depromover lacooperación entre lasautoridades enmateria de
competencia.
3. Complementación delasleyes decompetencia porlasleyes comerciales
Como seseñaló eneldocumento anterior (WT/WGTCP/W/32), cuando determinadas empresas
exportadoras incurren enlafijación deprecios predatorios ytratan decontrolar enforma desleal el
mercado deunpaísimportador, poropción demedidas antidumping porelpaísimportador puedeWT/WGTCP/W/52
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compensar lainsuficiencia delasleyes sobre competencia tanto enelpaísexportador como enel
importador.
1) Casos prácticos ydatos empíricos
Haymuypocas situaciones enlasquepuedan aplicarse efectivamente precios predatorios.
Delanálisis decasos concretos realizados poreconomistas, enmuypocos deloscasos enquesehan
iniciado procedimientos antidumping concurría esacircunstancia (véase, porejemplo, OCDE, 1996).
2) Consecuencias paralalabor futura
Análisis delascondiciones efectivas paralafijación deprecios predatorios
Alexaminar losefectos decomplementariedad mencionados, conelfindeajustar larelación
entreleyes comerciales yleyes sobre competencia, resultaría extremadamente útilanalizar enlateoría
yenlapráctica lostipos decasos enquepuede darse lafijación deprecios predatorios.
4. Efectos negativos delasleyes comerciales sobre lasleyes decompetencia
Como hanseñalado economistas yotros observadores, lasmedidas comerciales (porejemplo,
medidas antidumping yderechos compensatorios) autorizadas porleyescomerciales pueden tenerefectos
anticompetitivos. Enparticular, unaempresa quecontrole elmercado deunpaísimportador puede
utilizar indebidamente medidas comerciales pararestringir considerablemente lacompetencia enese
mercado.
1) Casos prácticos ydatos empíricos
Porejemplo, sehademostrado queenunaproporción muyelevada deloscasos enquese
haniniciado procedimientos antidumping, tantolaempresa demandante como lademandada controlaban
partes considerables delmercado mundial. Esoparece indicar quelasmedidas antidumping pueden
haberse utilizado confinesdelimitación delacompetencia. Enparticular, encasos talescomo elde
lassupercomputadoras yeldelequipo deremolques, quesedescriben acontinuación, dehaberse
aceptado lasreclamaciones presentadas porempresas concontrol monopólico uoligopólico delmercado
enelpaísimportador, sehabría reducido considerablemente lacompetencia enesepaís, con
consecuencias negativas paraelbienestar económico desusconsumidores.
Caso 4:Supercomputadoras
Cuando unaorganización deinvestigación vinculada alGobierno delosEstados Unidos optó
porunasupercomputadora vectorial producida porunaempresa japonesa, laempresa estadounidense
inició unprocedimiento antidumping. (Lareclamación sedirigió también contra otraempresa japonesa
queparticipó enlalicitación final.) Trasinvestigar lacuestión, elDepartamento deComercio determinó
laexistencia dedumping ydecidió imponer unmargen dedumping del454porciento paralaempresa
ganadora delalicitación ydel173porciento paralaotraempresa participante. Como resultado de
esadecisión, dosempresas japonesas sehanvistoprácticamente excluidas delmercado estadounidense.
Puesto queenlaactualidad laempresa demandante ylasdosdemandadas sonlasúnicas tresempresas
quefabrican yvenden supercomputadoras vectoriales, laempresa demandante monopolizará enlo
sucesivo elmercado estadounidense desupercomputadoras vectoriales.*
*Christopher Dumler, delInstituto CATO, haseñalado queesamedida antidumping nosóloexcluyó del
mercado estadounidense aunasupercomputadora degrancalidad, sinoqueeliminó también lacompetencia en
esemercado, loqueredundó enunaumento delosprecios yenunperjuicio considerable paralosintereses de
losconsumidores yloscontribuyentes (Dumler 1997).WT/WGTCP/W/52
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Caso 5:Conjuntos deejesyfrenos pararemolques decamiones ypartes procedentes deHungría
Seiniciaron procedimientos antidumping contra esasmercancías araízdeunasolicitud de
arbitraje presentada porlaempresa estadounidense. Sinembargo, lasautoridades antitrust del
Departamento deJusticia presentaron alCITunadeclaración deposición enquerechazaban las
acusaciones dedumping yseñalaban quelosprocedimientos antidumping tendrían porefecto una
reducción delacompetencia, puesseisempresas ejercían uncontrol oligopólico delmercado deesos
productos enlosEstados Unidos, ylaempresa reclamante, enparticular, tenía unaparticipación
del56porciento delmercado. ElDepartamento deJusticia presentó también posteriormente una
declaración deposición alDepartamento deComercio, yalfinalsepusotérmino alainvestigación
sobre eldumping acambio deseguridades dadas porelexportador.
Caso 6:DRAM de256MB
Enesecaso, mencionado eneldocumento anterior (WT/WGTCP/W/32), elDepartamento
deComercio reanudó suinvestigación sobre eldumping apesar dequelaComisión Federal deComercio
reconoció quelosprecios delexportador erancompetitivos.
2) Consecuencias paralalabor futura
Armonización delvocabulario ylosconceptos básicos delasleyes comerciales ylasleyes sobre
competencia
Como sedesprende, enparticular, delcaso 6(relacionado conelconcepto deprecios
competitivos), elvocabulario ylosconceptos básicos utilizados enlalegislación sobre competencia
suelen diferir delosdelalegislación comercial. Porconsiguiente, resultaría útil,afindecoordinación
larelación entrelalegislación comercial ylalegislación sobre competencia, examinar cuidadosamente
lasdiscrepancias queseplantean enrelación conlosaspectos siguientes.
a) Definiciones uniformes de"precio" y"costo"
Establecimiento decriterios paraelcálculo delosprecios competitivos (legislación sobre
competencia), elvalor justo, elvalor normal (legislación comercial), elcosto yotros conceptos, yla
clarificación desucontenido.
b) Comparación delconcepto general demercado ydeproducto
Esnecesario clarificar elconcepto general de"mercado", quenoeselmismo enlalegislación
comercial ylalegislación sobre competencia. Además, también conviene ajustar, teniendo encuenta
ladefinición demercado, elalcance delconcepto de"producto" quepuede serobjeto demedidas
comerciales ydelapolítica decompetencia.
c) Ajuste deotros requisitos (porejemplo, dañoalosproductores nacionales oefectos
perjudiciales paralacompetencia)
Necesidad deincorporar aspectos relacionados conlacompetencia alproceso deadopción dedecisiones
sobre política comercial
Como sedesprende claramente deloscasos 4a6,paramantener unmercado competitivo y
promover elbienestar económico resultaría extremadamente útilquelasautoridades comerciales
incorporaran asuproceso deadopción dedecisiones aspectos relacionados conlacompetencia. Es,
pues, importante estudiar formas depromover esaadaptación.