# L'implication croissante des services statistiques ministériels dans la construction de la statistique européenne

Bernard Guibert

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Bernard Guibert. L'implication croissante des services statistiques ministériels dans la construction de la statistique européenne. Courrier des Statistiques, 2008, 124, pp.31-39. hal-05415203

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# L'implication croissante des services statistiques ministériels dans la construction de la statistique européenne

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Bernard Guibert*

La plupart des services statistiques ministériels (SSM) sont fortement impliqués dans la statistique européenne. Cette implication s'est accélérée au cours du « plan statistique quinquennal européen » 2003 – 2008, mais de manière inégal(e) selon les départements ministériels et l'importance, pour ces derniers, des politiques européennes. Cette accélération a été induite par celle qu'a connue l'ensemble de la statistique européenne, à la suite de trois événements : la création de l'euro, celle de la Banque centrale européenne et la mise en place d'une « gouvernance économique européenne » (avec le conseil Ecofin) après l'adoption du traité de Maastricht. Les relations des SSM avec la statistique européenne empruntent deux voies, l'une passant par l'Insee et Eurostat, l'autre par le ministère du SSM en question et la Commission européenne à Bruxelles. C'est par cette seconde voie que les ministres français travaillent avec les directions générales de la Commission pour concevoir et mettre en œuvre des outils d'évaluation des politiques publiques. Ces travaux d'élaboration des indicateurs européens ne manquent pas d'avoir des effets en retour, d'une part sur les indicateurs nationaux, d'autre part sur les demandes de statistiques européennes.

Le bilan du programme 2004-2008 du Conseil national de l'information statistique (Cnis), réalisé pour préparer le programme à moyen terme 2009 – 2013, montre, entre autres, que la construction de la statistique européenne détermine de plus en plus les orientations et les programmes de travail du système statistique public (SSP) français. Or, celui-ci a une organisation relative-ment originale<fnref n="1" /> en Europe : certes, comme dans tous les autres pays, il existe un institut statistique national (l'Insee), mais celui-ci coordonne en outre un ensemble complémentaire de services statistiques ministériels (SSM), au nombre de 18 au 1er janvier 2008 (encadré page suivante).

Le présent article montre que la crois-sance récente et spectaculaire de la statistique européenne s'est répercu-tée au moins aussi fortement auprès de ces SSM qu'auprès de l'institut statistique national lui-même (autre-ment dit l'Insee), mais de manière très inégale, selon la dimension et l'éven-tail des missions assurées de chaque SSM et selon l'intensité et la nature de l'implication de leur ministère dans les politiques européennes.

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Source : Wikipédia

<caption>Symbole de l'euro devant la Banque centrale européenne (BCE)</caption>

Pour cela, l'article rappelle briève-ment l'hétérogénéité des SSM et la participation inégale à la construction politique européenne des départe-ments ministériels où ils se trou-vent, afin d'éclairer les intensités et les dynamiques différenciées de leur contribution à la statistique euro-péenne. Il esquisse en conclusion les

formes que prendra vraisemblable-ment l'augmentation de l'importance de cette mission, qui restera très variable d'un ministère à l'autre mais se généralisera.

<footnote>* Bernard Guibert, administrateur de l'Insee, est chargé de mission auprès du directeur de la coordination statistique et des relations internationales (DCSRI) de l'Institut.</footnote>

<footnote n="1">1. La mission d'analyse comparative internationale des instituts statistiques nationaux, super-visée par l'Inspecteur général des finances Philippe Dane en décembre 2004 (Mission d'analyse comparative internationale de l'Insee, rapport de l'Inspection générale des finances, décembre 2004, point 2, page 4), insiste sur l'originalité de l'organisation du système statis-tique national français. Ce rapport caractérise le système français, d'une part, par une forte décentralisation fonctionnelle et, d'autre part, par une forte coordination statistique assurée par l'institut statistique national (l'Insee). La décentralisation fonctionnelle se traduit par l'existence de services statistiques de minis-terres, les SSM, aux effectifs non négligeables et remplissant des missions statistiques com-plémentaires de celles de l'Insee. En particulier, les annexes par pays (Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni, Canada, Danemark, États-Unis d'Amérique, Italie, Suède) ne décrivent pas de manière exhaustive les systèmes statistiques publics européens et d'Amérique du Nord. Mais quand ces derniers possèdent l'équivalent des SSM français, le rapport pondère leur impor-tance par leurs effectifs. Dans ces conditions (page 9), sur huit pays examinés, le rapport en dénombre quatre « fonctionnellement très fortement centralisés », deux à 100 % (Pays-Bas, Canada) et deux à plus de 80 % (Suède, Danemark).</footnote>
# L'influence croissante de la statistique européenne sur les statistiques nationales

## Les SSM participent fortement à la contribution de la statistique française à la statistique européenne

« Le développement de la statistique européenne a eu et aura de plus en plus d'influence sur l'évolution de la statistique dans les États membres ». C'est la première phrase d'un article que Michel Glaude a consacré aux « Enjeux et défis de la statistique européenne »<fnref n="2" />. Le phénomène touche tous les États membres de l'Union européenne. Ainsi, pour l'Office fédéral statistique allemand<fnref n="3" />, les 4/5 des statistiques de base et les 2/3 des exploitations secondaires seraient déterminées dans ce pays par le « programme statistique communautaire ». Le nombre de règlements statistiques examinés par le Comité des programmes statistiques (CPS) d'Eurostat à Luxembourg est croissant. Le nombre de transmissions de données du système statistique français à Eurostat<fnref n="4" /> a été multiplié par près de quatre en huit ans : la France a en effet transmis à Eurostat 164 flux en 1999 et 621 en 2007.

Et c'est bien la statistique européenne qui est à l'origine de cette mutation. Certes, le système statistique public (SSP) français n'adresse pas des flux internationaux de données statistiques seulement à Eurostat, mais également à d'autres organisations internationales comme le Conseil de

## Encadré : les SSM et leur évolution dans le cadre de la RGPP

Au 1er janvier 2008, la liste des SSM était la suivante :

<table><thead><tr><td>Département ministériel</td><td>Service statistique</td></tr></thead><tbody><tr><td>Agriculture</td><td>Service central des enquêtes et études statistiques (Scees)</td></tr><tr><td>Collectivités locales</td><td>Département des études et des statistiques locales (DESL)</td></tr><tr><td>Culture</td><td>Département des études, de la prospective et des statistiques (DEPS)</td></tr><tr><td>Défense</td><td>Observatoire économique de la défense (OED)</td></tr><tr><td>Douanes</td><td>Département des statistiques et des études économiques (DSEE)</td></tr><tr><td>Éducation, recherche</td><td>SSM éducation recherche, sous-ensemble de la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP)</td></tr><tr><td>Énergie</td><td>Observatoire de l'économie de l'énergie et des matières premières (OEEMP)</td></tr><tr><td>Environnement</td><td>Institut français de l'environnement (Ifen)</td></tr><tr><td>Fonction publique</td><td>Bureau des statistiques, des études et de l'évaluation (BSEE)</td></tr><tr><td>Jeunesse, sports</td><td>Mission des études, de l'observation et des statistiques (MEOS)</td></tr><tr><td>Industrie</td><td>Service des études et des statistiques industrielles (Sessi)</td></tr><tr><td>Justice</td><td>Sous-direction de la statistique, des études et de la documentation (S/D SED)</td></tr><tr><td>Pêche maritime, aquaculture</td><td>Bureau central des statistiques (BCS)</td></tr><tr><td>PME, commerce, artisanat, services, prof. libérales</td><td>Observatoire des activités commerciales, artisanales, de services et des professions libérales (OACASPL)</td></tr><tr><td>Santé, solidarité</td><td>Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees)</td></tr><tr><td>Transports, construction</td><td>Service économie, statistiques et prospective (SESP)</td></tr><tr><td>Travail, emploi</td><td>Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares)</td></tr><tr><td>Tourisme</td><td>Département de la stratégie, de la prospective, de l'évaluation et des statistiques (DSPES)</td></tr></tbody></table>

La Révision générale des politiques publiques (RGPP) se traduit d'ores et déjà par une réorganisation en profondeur des architectures de certains ministères, ce qui a des conséquences substantielles sur les périmètres, les places dans les organigrammes et les dénominations d'un certain nombre de SSM.

Ainsi, au cours de l'été 2008, la plus grande partie du Service des études et des statistiques industrielles (Sessi) est intégrée à l'Insee, et les services statistiques de l'environnement (Ifen : Institut français de l'environnement), de l'énergie (OEEMP : Observatoire de l'économie de l'énergie et des matières premières) et des transports et de la construction (SESP : Service économie, statistiques et prospective) sont regroupés au sein du Service de l'observation statistique du Commissariat au développement durable du Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT).

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Source: Wikipedia

<caption>Le siège du FMI à Washington</caption>

l'Europe, l'OCDE<fnref n="5" />, l'ONU<fnref n="6" />, le FMI<fnref n="7" />, le BIT<fnref n="8" />, etc. Mais si on se limite à l'Insee, 59 % de ces émissions sont réservées à Eurostat<fnref n="9" />. C'est dire la place centrale qu'occupe ce dernier.

Quant aux SSM, ils ne sont pas en reste, puisqu'au 1er janvier 2007, alors que leurs effectifs représentent 30 % de ceux de l'ensemble de la statistique publique française, ils sont à l'origine de près de 50 % des flux de données statistiques transmis de la part de ce même ensemble vers Eurostat<fnref n="10" />.

Le fait qu'à lui seul, le service statistique de l'agriculture transmette plus du quart (160) des flux laisse deviner que l'implication des différents segments du SSP français est très inégale. On peut supposer que plus la politique est ancienne, plus la part dans le budget communautaire est élevée et plus les flux statistiques

<footnote n="2">2. GLAUDE, Michel, Enjeux et défis de la statistique européenne, *Courrier des statistiques* n° 121-122, mai-décembre 2007, p. 19.</footnote>

<footnote n="3">3. RADERMACHER, Wilhelm, Knowledge Economy : Challenges of Official Statistics, Eurostat Conference, Luxembourg, 8 et 9 décembre 2005.</footnote>

<footnote n="4">4. Pour plus de détails, voir MICHEL DE PRÉVIA, Bertrand, Transmission internationale de données statistiques françaises, *Courrier des statistiques* n° 121-122, mai-décembre 2007, p. 43.</footnote>

<footnote n="5">5. Organisation de coopération et de développement économiques.</footnote>

<footnote n="6">6. Organisation des Nations unies.</footnote>

<footnote n="7">7. Fonds monétaire international.</footnote>

<footnote n="8">8. Bureau international du travail.</footnote>

<footnote n="9">9. Op. cit. MICHEL DE PRÉVIA, graphique n° 3, p. 44.</footnote>

<footnote n="10">10. Op. cit. MICHEL DE PRÉVIA, graphique n° 2, p. 44.</footnote>
émis sont importants. C'est le cas de la politique agricole commune (PAC).

## Le caractère récent de l'implication forte des SSM

L'implication des SSM dans la statistique européenne est donc quantitativement importante en 2007. Mais, à l'exception de l'agriculture et des SSM directement impliqués dans la constitution du marché unique (douanes, industrie, transport), cette implication est relativement récente. En 2000, elle paraissait faible aux responsables des SSM. Dans le cadre d'une mission confiée en 2000 à Michel Blanc et à Alain Desrosières, pour décrire le réseau des SSM « du point de vue de leur spécificité et de leurs attentes par rapport aux différentes formes de coordination existantes, à développer et à créer »<fnref n="11" />, les auteurs constataient :

« Le système statistique public (SSP) français est pratiquement le seul qui, en Europe, soit organisé sur le double principe de décentralisation et de coordination. Dans la plupart des autres pays européens, l'activité statistique est en principe centralisée dans un institut national statistique, même si d'autres organismes que cet institut national statistique peuvent avoir des attributions statistiques immergées dans leur activité principale. C'est également le cas pour la Commission européenne, dont la statistique est en principe concentrée à Eurostat, mais où, de fait, nombre de questions qui, chez nous, relèvent de la responsabilité de SSM, sont traitées par diverses directions générales (DG) autres qu'Eurostat. Ceci explique que, interrogés sur leurs relations avec les autres pays européens et avec les institutions de l'Union, les responsables des SSM fournissent des réponses variées, où souvent Eurostat ne joue pas un rôle important, sinon aucun rôle. »<fnref n="12" />

Nous étions en 2001, soit deux ans avant le début du programme à moyen terme du Cnis 2003 – 2008 et un an avant le début du programme statistique communautaire quinquenal 2002 – 2007.

<figure><img src="image_5.png" /></figure>

Source: Wikipédia

Siège de l'ONU à New York

## La création de l'euro et l'élargissement de l'Union ont accéléré la construction de la statistique européenne

Ce caractère récent de l'implication des SSM correspond à l'accélération de la construction de la statistique européenne, à la suite de la création de l'euro (1er janvier 1999), de la Banque centrale européenne (juin 1999) et de l'adoption concomitante du pacte de stabilité. Le Conseil ECOFIN (ministres des finances de l'Union économique et monétaire européenne) de juin 2000 a en effet adopté un « EMU Action Plan »<fnref n="13" /> qui visait à satisfaire, à partir de décembre 2002, les besoins statistiques urgents définis par la Banque centrale européenne (BCE) pour conduire la politique monétaire commune et vérifier le respect par les États membres des critères de Maastricht.

Pour préciser les données requises par la BCE, une mission de benchmarking<fnref n="14" /> a été conduite en 2000 et 2001 pour comparer la statistique européenne à celle des États-Unis. Cette évaluation a induit une demande d'indicateurs de court terme (PEEI)<fnref n="15" /> et de raccourcissement des délais de transmission des données statistiques à Eurostat et à l'institut monétaire européen. Cette demande pressante et forte de l'ECOFIN<fnref n="16" /> concernait plus particulièrement cinq « lignes de

produits statistiques » : les comptes nationaux trimestriels, les comptes trimestriels des administrations publiques, les statistiques du marché du travail, les chiffres de la conjoncture économique et les statistiques douanières.

L'Insee a été le plus directement concerné par cette accélération de la construction de la statistique européenne (indices des prix, comptes, conjoncture, statistiques de court terme, emploi, etc.). Mais un certain nombre de règlements statistiques adoptés pendant la décennie précédente, les règlements STS (Short Term Statistics), SBS (Structural Business Statistics), PRODSTAT (statistiques de productions industrielles) et

<footnote n="11">11. BLANC Michel et DESROSIÈRES Alain, Entre décentralisation et coordination. Une analyse des spécificités des SSM, *Courrier des statistiques* n° 104, décembre 2002.</footnote>

<footnote n="12">12. Les mots soulignés au moyen de l'italique le sont par l'auteur de cet article.</footnote>

<footnote n="13">13. EMU : European Monetary Union.</footnote>

<footnote n="14">14. Le benchmarking (en français : étalonnage, analyse comparative ou parangonnage) est une technique de marketing ou de gestion de la qualité qui consiste à étudier et analyser les techniques de gestion et les modes d'organisation des autres entreprises, afin de s'en inspirer, pour améliorer la performance des processus dans une organisation [NDLR].</footnote>

<footnote n="15">15. Principal European Economic Indicators, ou principaux indicateurs économiques européens.</footnote>

<footnote n="16">16. Voir le communiqué de l'ECOFIN du 6 novembre 2001 : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?refrence=PRES/01/401&format=HTML&aged=0&lg=It&guiLanguag=e=en, page 6.</footnote>
INTRASTAT (statistiques de commerce extérieur intra-communautaire), ont été réformés. Les services statistiques de l'agriculture, de l'industrie, des transports et des douanes ont supporté les réformes de ces règlements.

Le passage, au début des années 2000, d'une Europe à 15 membres à une Europe à 25 puis à 27 alourdit et allonge les procédures de conciliation et rend incontournable son aspect multilatéral. Cet élargissement a eu un effet qualitatif analogue à celui de la création de l'euro en incitant la statistique européenne à s'impliquer dans les procédures d'évaluation des politiques publiques européennes. En effet, les services statistiques nationaux des nouveaux États membres ont souvent été désorganisés et affaiblis pendant la phase de transition à l'économie de marché.

La remise à niveau – appelée « reprise des acquis communautaires » –, y compris dans le domaine de la technique statistique et des financements des enquêtes, prend dès lors des aspects politiques qui renforcent le poids des DG de Bruxelles dans la détermination du programme statistique communautaire quinquennal. Ce dernier est un acte juridique fort puisqu'il est adopté par le Conseil et le Parlement européen sur initiative de la Commission. Les priorités statistiques qu'il affiche reprennent les différents titres du traité de Maastricht. Il planifie en quelque sorte les « règlements statistiques cadres », dont la Commission prendra l'initiative, et détermine indirectement, par l'intermédiaire du Comité des programmes statistiques (CPS) de Luxembourg, les programmes des services producteurs de statistiques français des ministères les plus impliqués par les règlements statistiques en question.

L'équilibre de la gouvernance de la statistique européenne, fragilisée par la crise d'Eurostat au début des années 2000, s'est donc déplacé en faveur des autorités politiques de l'Union, que ce soit celles de l'ECOFIN et de

la Banque centrale européenne ou des DG à Bruxelles. À cause de ce déplacement, la demande statistique européenne est de plus en plus déterminée par le souci de l'évaluation des politiques, souci partagé par les DG et par les départements ministériels français auxquels appartiennent les SSM.

Les délais de préparation des « règlements statistiques cadres » sont approximativement d'un an et demi pour formuler la proposition de la Commission qui en a l'initiative, et d'un an pour l'adoption en codécision (Conseil et Parlement), soit, en tout, de l'ordre de deux ans et demi. Les délais d'adoption des « règlements statistiques d'application » sont plus courts, de l'ordre de l'année et demie. Ainsi, le processus complet dure quatre à cinq ans. Dans ces conditions, les changements du début 2000 ont pleinement manifesté leurs effets au début du programme à moyen terme du Cnis 2004 – 2008, ainsi qu'au début du programme statistique communautaire quinquennal 2003 – 2007.

## La complexité des relations entre la statistique publique française et la statistique européenne

### L'organisation « fonctionnellement décentralisée » de la statistique publique française

Les effets de cette brusque et importante augmentation de la demande européenne, pour les besoins de l'évaluation des politiques de l'Union à la suite de la création de l'euro et de l'élargissement de l'Union, ont été proportionnés à l'intensité des liaisons existant auparavant entre les SSM et la statistique européenne. Or, les SSM sont extrêmement hétérogènes en taille et en nature.

L'originalité de la statistique publique française a été caractérisée dans le rapport de Philippe Dane<fnref n="17" />, à la fois par :

* une décentralisation fonctionnelle : existence de 18 SSM dans des minis-

<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Quelques logos de la statistique publique</figcaption></figure>

Source (de gauche à droite et de haut en bas) : Dares, Insee, Ines, ministère de l'Éducation nationale, Statistique publique, ministère de la Culture, Dares, Cnis et SeSSI

<footnote n="17">17. DANE, Philippe, *Mission d'analyse comparative internationale de l'Insee*, Rapport de l'Inspection générale des finances, décembre 2004, point 2, page 4.</footnote>
tères administrativement distincts de l'Insee stricto sensu ;

* une puissante coordination technique par l'Insee, via the direction of the coordination statistique et des relations internationales (DCSRI) et les directions verticales spécialisées, et une concertation avec les utilisateurs par l'intermédiaire du Cnis.

Du fait même de cette organisation « fonctionnelle décentralisée », la coordination des programmes statistiques des SSM et de l'Insee, et leur intégration en un seul programme national cohérent à moyen terme, est une tâche complexe. Chaque SSM doit en effet répondre à la fois aux besoins de la statistique publique en général et à ceux, spécifiques, de son propre département ministériel. La « puissante coordination technique » par l'Insee – pour reprendre les termes du rapport Dane – fait en sorte que ces besoins ne soient pas fondamentalement différents. Mais les priorités et les urgences des SSM au sein de leur ministère se déclinent selon un agenda politique qui n'obéit pas à la même temporalité que la programmation des investissements lourds de la statistique publique.

À cause de cette organisation « fonctionnelle décentralisée », originale en Europe, les relations entre le SSP français et Eurostat sont plus complexes en France que dans d'autres pays, notamment dans ceux où le SSP, complètement centralisé, coïncide avec le seul institut national statistique (INS)<fnref n="18" />. En effet, chacun des 18 SSM français est, d'une part, un des services du département ministériel spécialisé où il se trouve (agriculture, équipement, industrie, etc.). Il est donc sous l'autorité du ministre. D'autre part, en tant que service statistique, ses activités sont coordonnées dans le domaine technique (méthodes, nomenclatures, qualité statistique, etc.) par l'Insee<fnref n="19" />, direction générale du ministère de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi (MEIE).

S'il existe par ailleurs, au niveau européen, une « politique commune » ou une « compétence partagée » dans un

domaine donné (agriculture par exemple), les attributions du ministre français correspondant sont telles qu'il a pour interlocuteurs politiques privilégiés, à la Commission de Bruxelles, à la fois un Commissaire et une DG. Ce ministre privilégie alors naturellement ses relations politiques, par rapport à celles, techniques, que son SSM peut entretenir avec Eurostat, d'autant plus que ces relations techniques se font par l'intermédiaire de l'Insee.

## La demande statistique s'élargit aux indicateurs permettant d'évaluer les politiques

En outre, chacun des SSM a une histoire plus ou moins longue et a acquis une position plus ou moins élevée dans la hiérarchie du ministère. Il a ainsi pu compléter son « cœur de métier statistique » avec une ou plusieurs des quatre fonctions qu'Edmond Malinvaud jugeait complémentaires dans son rapport de 1997²⁰ : études, recherche, prospective et évaluation des politiques publiques. Chaque SSM est ainsi plus ou moins mis à contribution, à condition qu'il soit suffisamment étoffé et outillé pour le faire, par son ministre, pour contribuer à l'évaluation de la politique publique dont il a à répondre au sein du gouvernement.

Lors de leur mission déjà évoquée, Michel Blanc et Alain Desrosières<fnref n="21" /> avaient donné une description simplifiée du système complexe des SSM grâce à une typologie de ces derniers<fnref n="22" />. Elle combinait la taille du SSM et l'adjonction éventuelle, à leur mission statistique de base, de fonctions complémentaires d'études, de recherche et d'évaluation, conformément aux analyses et aux recommandations du rapport Malinvaud. Cette typologie ayant en commun avec celle présentée plus bas le critère de la taille, elle n'en diffère pas radicalement. Si le critère de la taille a peu varié, en revanche le deuxième critère, l'intensité de la détermination par la statistique européenne, qui était alors assez faible<fnref n="23" /> est devenu inégalement importante selon le SSM.

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Conseil de l'Europe à Strasbourg</figcaption></figure>

Source: Wikipédia

<footnote n="18">18. C'est par exemple le cas aux Pays-Bas et au Danemark. En Suède, il existe une trentaine de SSM, mais leurs effectifs ne représentent à eux tous que 10 % du SSP.</footnote>

<footnote n="19">19. Le décret de 1946 qui fixe les attributions et l'organisation de l'Insee lui donne la responsabilité de la coordination technique de l'ensemble du SSP.</footnote>

<footnote n="20">20. MALINVAUD Edmond, La fonction « statistique et étude économique » dans les services de l'État (rapport rendu au Premier ministre en 1997).</footnote>

<footnote n="21">21. BLANC Michel et DESROSIÈRES Alain, Entre décentralisation et coordination. Une analyse des spécificités des SSM, Courrier des statistiques n° 104, décembre 2002.</footnote>

<footnote n="22">22. Cette typologie est présentée en pages 15 et 16 de l'article cité dans la note précédente.</footnote>

<footnote n="23">23. Voir supra (p. 35) la citation extraite de l'article.</footnote>
<figure><img src="image_8.png" /></figure>

Source : Wikipédia

<caption>Le Berlaymont à Bruxelles, siège de la Commission européenne</caption>

## Les besoins d'évaluation des politiques publiques en Europe

Au niveau européen également, des besoins d'évaluation des politiques communes, à commencer par celle de la Banque centrale, ont des conséquences importantes sur les demandes de statistiques. Il peut s'agir de statistiques proprement dites, demandées par Eurostat dans le cadre des « règlements statistiques » de plus en plus nombreux, statistiques recueillies par voie d'enquête ou, de plus en plus, par exploitation de fichiers administratifs.

Mais il peut s'agir également, et cela, de manière croissante, d'indicateurs permettant de faire des comparaisons entre États membres (benchmarking) pour les politiques qui ne sont pas communes mais qui sont coordon-

nées sur une base volontaire dans le cadre de la Méthode ouverte de coordination (MOC). C'est le cas, par exemple, des « indicateurs structurels » liés à la stratégie de Lisbonne lancée en 2000 et relancée en 2005, après une évaluation à mi-parcours jugée plutôt décevante. C'est également le cas des stratégies pour l'emploi (stratégie de Barcelone), de la lutte contre la pauvreté (indicateurs de Laeken) ou des « indicateurs de développement durable » liés à la stratégie européenne de développement durable (stratégie de Göteborg de 2006).

## Une typologie des SSM dans leurs relations avec la statistique européenne

Pour comprendre l'implication de chaque SSM dans la construction de la statistique européenne, on a choisi de caractériser la nature et l'intensité de ses relations avec quatre pôles : deux en France, le ministre qui a autorité sur le SSM, et l'Insee, qui coordonne le système statistique public français ; et deux pôles au niveau européen, avec, du côté politique, la DG et le Commissaire de la Commission qui sont les interlocuteurs du ministre français à Bruxelles, et du côté statis-

tique, Eurostat, qui est l'office statistique de l'Union européenne.

À partir de ces quatre relations, on a dressé<fnref n="24" /> une typologie des SSM dans leurs rapports avec la statistique européenne au début du programme à moyen terme 2004 – 2008 du Cnis. Le croisement de l'opposition entre « gros » et « petits » SSM, d'une part, et de l'opposition entre les SSM dont les relations avec les institutions européennes sont intenses ou faibles (voire inexistantes), d'autre part, donne en théorie une typologie à quatre classes, mais en pratique seulement trois, car la classe des « gros services statistiques ministériels avec des relations internationales faibles » est vide (tableau 1).

La plupart des ministères qui sont les instruments des interventions économiques et sociales de l'État, et qui ont été créés essentiellement au moment de l'essor des politiques de l'État-providence (économie, industrie, affaires sociales, emploi, santé, équipement, etc.), ont besoin de statistiques pour conduire leur politique d'intervention. En conséquence, ils ont développé des SSM importants. A contrario, ce n'est pas le cas de la plupart des ministères dits régaliens, comme ceux des affaires étrangères, de l'intérieur et de la justice. Ceux-ci agissent en effet plus au moyen de normes législatives et réglementaires que par des interventions économiques et sociales. Leurs SSM sont donc relativement modestes par rapport à leur importance politique ou même à l'effectif global des fonctionnaires qu'ils emploient.

Ces derniers cas mis à part, le rang élevé d'un SSM dans l'organigramme de son ministère et un effectif relativement important de ses agents déterminent bien souvent le degré d'influence auquel peut prétendre le responsable du SSM dans d'éventuels groupes de travail ou task force de la statistique européenne<fnref n="25" /> à Luxembourg (Eurostat) ou dans des commissions ad hoc à Bruxelles. Ces dernières sont créées à l'initiative de la DG homologue du département ministériel français, notamment pour convenir de méthodes d'évaluation des politiques européennes et éven-

<footnote n="24">24. Le matériau à partir duquel a été construite cette typologie est une série d'entretiens conduits au dernier trimestre 2005 avec tous les responsables de SSM sur la base d'un guide les invitant à caractériser le positionnement de leur service dans le champ institutionnel constitué par le quadrilatère « Bruxelles » (DG), « Luxembourg » (Eurostat), « Paris Ministère » et « Paris Insee ». Il y avait alors 19 SSM, celui des « médias » ayant été supprimé en 2008.</footnote>

<footnote n="25">25. Plus de 170 « groupes de travail » (où tous les États membres sont représentés) et « task force » (constituées sur une base volontaire) ont été recensés en 2008.</footnote>
tuellement les politiques nationales coordonnées par la Méthode ouverte de coordination (MOC).

La commission, avec éventuellement un groupe de travail statistique ad hoc, est amenée à définir les indicateurs quantitatifs nécessaires à ces évaluations et à ces comparaisons (benchmarking). Ces travaux de définition, de normalisation et d'homo-généisation ne manquent pas d'avoir des effets en retour, d'une part sur les indicateurs que chaque ministre demande à son SSM de concevoir et de chiffrer pour éclairer sa politique nationale, d'autre part sur les demandes statistiques adressées par la DG à Eurostat et, par l'intermédiaire de ce dernier, à la statistique européenne.

## Des SSM plus ou moins impliqués

Quelques SSM ont des relations intenses avec la statistique européenne, soit parce que leurs départements ministériels sont associés à des politiques communes fondamentales, ce qui rend leurs statistiques particulièrement stratégiques (statistiques conjoncturelles pour le Sessi, statistiques des produits agricoles pour le ministère de l'agriculture), soit parce qu'ils sont impliqués dans des stratégies globales (politiques nationales coordonnées sur une base volontaire par la MOC) politiquement prioritaires, comme celles de l'emploi (Dares), de la lutte contre la pauvreté (Drees) ou de la stratégie de Lisbonne (éducation, recherche, emploi, industrie).

Le cas le plus extrême est sans doute celui de l'agriculture (Scees). Du fait d'une des politiques communes les plus substantielles du point de vue budgétaire et les plus anciennes historiquement – la « politique agricole commune » (PAC) –, ce service statistique possède son propre « comité des programmes statistiques », ancêtre sectoriel, en quelque sorte, du Comité des programmes statistiques (CPS) d'Eurostat, qui lui, est plus récent, mais à compétence universelle (en dehors de l'agriculture).

Le service statistique de la pêche (pêche et aquaculture plus précisément) est également étroitement

<table><caption>Tableau 1 : typologie des services statistiques de ministère selon leurs relations avec Eurostat</caption><thead><tr><th>SSM « importants »<br>avec des relations<br>intenses</th><th>SSM « petits ou moyens »<br>avec des relations<br>moyennement intenses</th><th>SSM « petits » avec<br>des relations faibles<br>ou nulles</th></tr></thead><tbody><tr><td>Agriculture (Scees)</td><td>Énergie (OEEMP)</td><td>Coll. Loc. (DESL)</td></tr><tr><td>Douanes (DSED)</td><td>Environnement (IFEN)</td><td>Culture (DEPS)</td></tr><tr><td>Éducation (SDES)</td><td>Justice (SDSED)</td><td>Défense (OED)</td></tr><tr><td>Emploi et travail<br>(Dares)</td><td>Pêche (BCS)</td><td>Fonction Publique<br>(DGAFP)</td></tr><tr><td>Équipement (SESP)</td><td>Tourisme (DSPES)</td><td>PME (DCASPL)</td></tr><tr><td>Industrie (Sessi)</td><td></td><td>Sports (MEOS)</td></tr><tr><td>Santé et social<br>(Drees)</td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

Remarque : les sigles et acronymes sont ceux qui avaient cours en septembre 2007.

impliqué dans la politique des quotas, politique analogue à celle de la PAC. Du fait de sa taille, plus réduite, et du caractère impératif des délais très courts à respecter, il intervient moins que le service statistique de l'agriculture à Bruxelles, et encore moins en amont, de telle sorte qu'il possède très peu de degrés de liberté dans la définition des statistiques à communiquer à Bruxelles.

Bien qu'il soit important par la taille, le service statistique des douanes est intégré à un dispositif qui lui laisse peu de souplesse en termes de contraintes temporelles : il a à fournir les données conjoncturelles sur le commerce extérieur dans le champ qui est le sien, circonscrit à la zone euro, à l'autre grand prescripteur statistique de l'Union européenne, la Banque centrale européenne (BCE).

La production statistique de ces trois services statistiques (agriculture, douanes, pêche) est donc contrainte par les impératifs de rapidité (statistiques conjoncturelles) et par leur intégration dans des politiques communes fortes de l'Union. Cela atténue le caractère déterminant du CPS d'Eurostat, dans ces champs particuliers où les DG de Bruxelles sont très influentes et où leurs crédits d'études importants permettent de financer éventuellement des enquêtes statistiques, soit directement, soit par l'intermédiaire d'Eurostat.

Le classement du SSM de l'éducation nationale parmi ceux qui sont « impor-

tants et ayant des relations intenses avec la statistique européenne » peut surprendre. En effet, conformément au principe de subsidiarité, les politiques d'éducation pour le primaire et le secondaire sont nationales. En revanche, les bureaux de ce service qui s'occupent des enquêtes sur la recherche, l'innovation, l'enseignement supérieur et la formation professionnelle<fnref n="26" />, en collaboration, dans ce dernier cas, avec la Dares, sont en relation avec les commissions spécialisées à Bruxelles et les groupes de travail à Luxembourg.

Les liens entre la formation initiale, la formation continue et l'emploi conduisent de plus en plus le SSM « Éducation nationale », en collaboration avec d'autres SSM et en particulier la Dares, à s'impliquer dans la définition des indicateurs statistiques nécessaires aux stratégies pour l'emploi et à la stratégie de Lisbonne dans un cadre international où l'Unesco et l'OCDE jouent depuis longtemps un rôle de standardisation des nomenclatures, des concepts et des méthodes (statistiques dites « UEO », comme Unesco, Europe, OCDE). Mais en termes d'effectifs, ces services ne représentent qu'une petite partie du SSM de l'éducation nationale dont, quantitativement, l'essentiel des

<footnote n="26">26. Ce travail se fait dans le cadre de la politique à « compétences partagées » de la recherche et de la stratégie de Lisbonne, lancée en 2000 et relancée en 2005, qui combine des ambitions en termes de recherche, d'enseignement supérieur, d'emploi et de politique industrielle.</footnote>
activités statistiques est tourné vers le primaire et le secondaire.

Pour le SSM de l'équipement, il faut distinguer les statistiques des transports qui sont fortement demandées par l'Europe (marché unique), et celles de l'habitat, de l'urbanisme et de la construction qui, pour le moment, ne font pas partie de la statistique européenne.

Les statistiques *conjoncturelles* entrent dans la confection des indicateurs demandés par la BCE, et les contraintes de définition, de rapidité et de qualité sont très fortes. Sinon, l'influence de la statistique européenne, notamment quand il s'agit définir de nouvelles données structurelles, est relativement faible.

À l'opposé des grands SSM impliqués, on trouve les six SSM de petite taille qui ne sont pratiquement pas impliqués dans la statistique européenne, soit parce qu'il n'y a pas eu de transferts de souveraineté dans le domaine politique du département ministériel qui les abrite, comme les domaines de la défense (OED), de l'intérieur (collectivités territoriales) et de la fonction publique (DGAFP), soit parce que les politiques correspondantes ne font pas partie, pour le moment, des priorités des politiques de coordination par la MOC, et donc des priorités du programme statistique communautaire quinquenal (c'est le cas de la culture, des petites et moyennes entreprises, et des sports).

Enfin, la classe intermédiaire, très hétérogène suivant le critère de la taille, est constituée de « services statistiques petits et moyens qui ont des relations internationales relativement intenses » avec l'Union européenne (DG et Eurostat), mais aussi, compte tenu de leur champ relativement étroit de compétence, avec des organisations internationales spécialisées dans les études relatives à un secteur déterminé : l'Organisation mondiale du tourisme (OMT), l'Agence internationale de l'énergie (AIE), l'Agence européenne de l'environnement (AEE), la Politique européenne de sécurité commune (PESC), l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN)., etc.

## Les interactions entre la statistique européenne et la « mondialisation » de la statistique

Le formalisme du « quadrilatère » (Bruxelles, Luxembourg, Paris-Ministère, Paris-Insee) s'avère en réalité rapidement trop simple pour décrire le champ des relations internationales entre les SSM, Eurostat et les autres organisations internationales qui interviennent dans le champ de la statistique publique.

Les relations entre les SSM et l'Union européenne sont dans certain cas régulées par des instances spécifiques. Du côté de la BCE et du Conseil ECOFIN, les décisions du sous-groupe « statistique » ont moins de conséquences directes pour les SSM que pour l'Insee. La BCE a un rôle prescripteur de fait important pour des services statistiques peu nombreux (douanes, agriculture, industrie, travail et emploi) mais importants par leur taille. La création de la zone euro fait jouer un rôle central à un certain nombre de statistiques conjoncturelles. La BCE a profondément modifié la nature du processus de production de la statistique européenne en donnant la priorité aux délais et à la qualité (pertinence et précision). Mais en contrepartie, l'impératif de crédibilité des statistiques auprès des marchés dont elle est la garantie est un puissant moyen de protection de la rigueur et de la transparence statistique, et donc de légitimation du code de bonnes pratiques de la statistique européenne auprès des États membres.

Dans le domaine des statistiques de l'agriculture, le « Comité des programmes statistiques agricoles » (CPSA) de Bruxelles est un « comité des programmes statistiques » spécialisé. D'autres instances ne relèvent pas de la statistique européenne institutionnelle mais sont placées dans les DG correspondantes à Bruxelles des départements ministériels auxquels appartiennent les SSM français. C'est d'abord le « Comité des douanes », dont les décisions ont des retombées statistiques importantes et immédiates pour le SSM des douanes. Les travaux du Comité de

l'emploi à Bruxelles ont une grande influence méthodologique pour la définition des indicateurs utilisés par la Dares. Dans le domaine de la santé (Drees), l'animation du sous-groupe de travail consacré aux indicateurs du Comité de la protection sociale joue également un rôle important en amont de la statistique sanitaire et sociale européenne (système européen des statistiques de protection sociale : SESPROS).

Différentes organisations internationales qui n'appartiennent pas au champ institutionnel de la statistique européenne y jouent néanmoins un rôle très important, notamment pour les méthodes, les nomenclatures et les définitions conceptuelles. Certaines sont spécialisées dans des domaines sectoriels spécifiques : l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), la Politique européenne de sécurité commune (PESC) et l'OTAN pour la défense, l'Organisation mondiale du tourisme (OMT) pour le tourisme, l'Unesco pour l'éducation et la culture, l'Organisation mondiale de la santé (OMS) pour la santé, le Bureau international du travail (BIT) pour le travail les relations sociales, l'Agence internationale de l'énergie (AIE) pour l'énergie et l'Agence Européenne de l'environnement de Copenhague (AEE) pour l'environnement. Chacune de ces institutions a des contacts avec le SSM responsable du domaine correspondant à ses activités.

Il faut considérer à part l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Certes, il s'agit d'une institution généraliste, mais elle a à la fois multiplié des expériences d'évaluation de politiques économiques, sociales et environnementales, et élaboré toute une panoplie de méthodes et d'instruments statistiques généraux « clés en main », à la disposition de l'Union européenne ou des États membres, pour évaluer des politiques, des pays ou des secteurs déterminés. Elle n'intervient évidemment pas directement dans la définition des politiques publiques européennes, mais elle détermine indirectement beaucoup de « standards » de la statistique européenne. Dans la quasi-totalité des secteurs, et plus particulièrement dans ceux
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Source: Wikipédia

<caption>Bâtiment d'Eurostat à Luxembourg</caption>

de l'emploi et de l'environnement, l'OCDE, et la Commission économique pour l'Europe des Nations unies (CEE-NU) à un moindre degré, jouent un rôle pionnier pour la méthodologie de la statistique et de l'évaluation des politiques publiques.

## Quelle dynamique en œuvre pour la suite ?

Cette typologie, qui peut paraître statique, permet d'éclairer la dynamique qui sera sans doute à l'œuvre dans les prochaines années. En effet, la demande d'évaluation des politiques, tant au niveau national qu'européen, devrait vraisemblablement croître.

Au niveau européen, les besoins statistiques pour l'évaluation des politiques communautaires conduiront à de nouveaux règlements statistiques ou des réformes des anciens. D'autre part, la méthode ouverte de coordination s'étendra à de nouveaux domaines, comme on peut le

voir dans le programme statistique communautaire quinquennal 2008 – 2012 : innovations, migrations, sécurité, justice, etc.

Mais ce n'est pas pour autant que de nouvelles politiques communes devraient apparaître à l'agenda de la construction européenne, politiques qui auraient un effet aussi structurant pour la statistique européenne, aussi énergique et aussi rapide, que la création de l'euro au début des années 2000.

L'intensification des relations avec les statistiques européennes devrait affecter les SSM « importants » par leur taille, déjà impliqués fortement dans la statistique européenne.

Il semble que l'augmentation de l'influence de la statistique européenne sur les SSM français doive plutôt se faire par extension de la MOC aux domaines qui correspondent aux SSM caractérisés aujourd'hui comme « petits et moyens » et impliqués de manière encore relativement modeste dans la statistique européenne.

Les relations avec cette dernière devraient s'intensifier, notamment dans les domaines de la justice, des migrations internationales et du développement durable (SSM de l'environnement, de l'énergie, des transports, de l'habitat, du tourisme et de la santé). L'implication de tous les SSM (à l'exception de ceux pour lesquels il n'y a pas de transfert de souveraineté) devrait également

augmenter par suite du renforcement des MOC déjà en place pour les stratégies appelées à couvrir plusieurs exercices quinquennaux de la programmation statistique communautaire (stratégie de Lisbonne, stratégie pour l'emploi, lutte contre la pauvreté).

Les effets sur les procédures et sur la nature des chiffres (statistiques versus indicateurs) seront de nature différente. D'un côté, le pouvoir d'initiative de la Commission, via Eurostat, aura tendance à diminuer les degrés de liberté des systèmes statistiques publics nationaux. D'un autre, pour toutes les politiques qui relèvent de la MOC, les SSM pourront, via les départements ministériels où ils se trouvent, participer à la conception des indicateurs que les directions générales de Bruxelles demanderont à la statistique européenne de lui fournir pour faire du benchmarking. Si l'originalité de l'organisation « fonctionnelle décentralisée » de la statistique publique française rend plus complexe sa coordination, elle pourrait constituer un avantage comparatif dans la gouvernance de la statistique européenne.

Enfin, il conviendra de prendre en compte cette implication croissante des SSM dans la construction de la statistique européenne, que ce soit dans la fourniture des statistiques ou dans la définition des indicateurs utilisés pour la MOC, afin de définir le futur programme à moyen terme du Cnis 2009 – 2013. ■

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Source: Wikipédia

<caption>Les drapeaux des pays de l'Union européenne</caption>