Introduction : Russie-URSS-Russie, un siècle d'humanitaire

La préparation de ce numéro spécial consacré à l'URSS et la Russie face l'humanitaire a coïncidé de façon très inattendue avec une actualité controversée : l'acheminement d'une aide humanitaire russe aux régions d'Ukraine orientale en proie, depuis le printemps 2014, à un affrontement entre forces séparatistes dites « pro-russes » et armée ukrainienne régulière. Il n'est ni de notre ressort, ni de notre intention de nous immiscer dans un débat autour du bien-fondé et de la légitimité de cette intervention qualifiée, lors du passage de la frontière des 180 camions russes, fin

<footnote n="1">1 Catherine Gousseff est historienne, directrice de recherche au CNRS et actuellement directrice du Centre d'Études des mondes russe, caucasien et centre européen (CERCEC, CNRS/EHESS). Elle a été amenée à étudier la politique humanitaire à travers ses travaux sur les réfugiés russes issus de la Révolution et de la guerre civile, ainsi qu'à l'égard des Polonais en URSS lors de sa dernière recherche sur les déplacements de populations au cours et à l'issue de la Seconde Guerre mondiale.
Amandine Regamey est maîtresse de conférence à l'Université Paris I, chercheuse au CERCEC (EHESS-CNRS) et associée au Centre d'Etudes Franco-russe de Moscou. Elle a publié de nombreux articles sur la guerre de Tchétchénie et co-coordonné un ouvrage récent sur la guerre et les logiques post-guerre (Chechnya at War and Beyond, Routledge, 2014, avec Anne Le Huérou, Aude Merlin et Elisabeth Sieca-Kozlowski). Elle a également travaillé comme interprète et coordinatrice pour des missions humanitaires en Tchétchénie entre 2000 et 2005 (Médecins du Monde, Handicap International).</footnote>
août, « d'ingérence » par le gouvernement ukrainien. En revanche, la manière dont cette action a été reçue et commentée par une frange importante de l'opinion, des journalistes et des politiques occidentaux, mérite qu'on s'y arrête, tant elle semble symptomatique de la difficulté à penser la relation entre la Russie et l'humanitaire dans les temps actuels et, plus largement, dans l'histoire du XXe siècle soviétique.

La suspicion exprimée à l'égard de l'initiative prise par le gouvernement russe à la fin de l'été 2014 est certes liée au contexte politique russo-ukrainien et international, mais cette suspicion n'est-elle pas également surdéterminée par le caractère inédit de la démarche russe ? À quel précédent pourrait-on en effet associer cette initiative très spectaculaire dans un pays directement voisin ? La Russie peut-elle prétendre être acteur de l'humanitaire quand elle fut jusque-là perçue, et au mieux, comme bénéficiaire de l'aide ? Et ces questions ne s'inscrivent-elles pas elles-mêmes dans la longue durée de l'histoire soviétique qui se présente dans un quasi *vacuum* s'agissant de la relation de l'URSS à l'humanitaire ? Ces interrogations, qui acquièrent un relief singulier au regard de l'actualité internationale, ont été à l'origine de la conception de ce numéro. Celui-ci est en grande partie issu d'une manifestation scientifique intitulée « Protection de la population en temps de guerre et action humanitaire en URSS », organisée à Moscou en mars 2013 par le Comité International de la Croix-Rouge, le Centre d'Études Franco-Russe et l'Université d'État des Sciences Humaines de Russie<fnref n="2" />.

Le projet d'interroger, sous différentes facettes, et à différentes temporalités de l'histoire qui s'étend des années 1920 aux années 2000, l'URSS et la Russie face à l'humanitaire est né en effet du très grand déficit de connaissance constaté sur le sujet ; celui-ci, contrairement à bien d'autres domaines de l'histoire politique et sociale de l'URSS, n'a pas bénéficié, sinon très marginalement, de nouveaux travaux depuis l'ouverture des archives soviétiques. Notre ambition ici n'est pas de combler ce déficit – on ne saurait y prétendre à travers quelques contributions –, mais plutôt de stimuler l'intérêt pour un tel sujet, à l'appui d'études de cas jalonnant le siècle, en proposant ainsi quelques orientations de recherche sur un thème plus riche et plus complexe qu'il n'y paraît.

## Replacer la Russie et l'URSS dans l'histoire de l'humanitaire

Le consensus sur la définition de l'humanitaire est fragile et partiel, tant la notion s'avère mobile dans le temps, l'espace, les acteurs mobilisés et les causes défendues (Harouel-Bureloup 2012). En ce début de XXIe siècle, certains ont pu, par exemple, considérer que l'action humanitaire consistait essentiellement en des « interventions

<footnote n="2">2 Voir le compte rendu de la journée in Denis 2014.</footnote>
d'acteurs des pays du Nord dans les pays du Sud » (Fassin 2006), mais l'implication
récente des ONG dans les conséquences des catastrophes au Nord, comme à
Fukushima, conduit à nuancer cette définition. C'est dire à quel point l'humanitaire,
en tant que « politique du présent » (Luc Boltanski, cité par Ryfman 2008 : 5) est rétif
à toute interprétation définitive, qu'il ne cesse de se mouvoir et de se complexifier
dans le cours d'une histoire qui s'est originellement focalisée sur l'aide aux victimes
de guerre. En effet, la naissance de l'humanitaire est traditionnellement associée à
la création des sociétés de la Croix-Rouge dans les années 1860 et à la première
convention de Genève qui « relèvent sans conteste des valeurs humanitaires dans
la perspective philanthropique, solidaire, égalitaire et aussi sécularisée qui a cours à
présent » (Hermet 1993 : 2).

Dans cette période de genèse qui s'étend jusqu'à la Première Guerre mondiale,
la voix de la Russie a été très importante dans le chorus des nations engagées, au
point que Jean-François Fayet, dans son article, n'hésite pas à qualifier de pionniers
de l'action humanitaire les porte-parole russes. En quoi effectivement le furent-ils ?

Leur engagement le plus remarqué a été celui des juristes dans la promotion du
droit international de la guerre, qui a accompagné et consolidé l'autorité du Comité
international de la Croix-Rouge. Comme l'a souligné l'historien Peter Holquist, la
contribution des Russes à l'élaboration de ces droits est alors très paradoxale dans la
mesure où la Russie impériale se définit dans l'outrepassement des droits, les pouvoirs
du souverain étant formulés dans les *Lois fondamentales de l'Empire russe* comme
autocratiques et illimités (Holquist 2004 : 4). Pourtant, entre la Convention de Saint-
Pétersbourg en 1868 et la seconde conférence de La Haye en 1907, les Russes, en
particulier à travers l'œuvre de Fedor Martens, furent parmi les protagonistes les plus
actifs et novateurs dans les concertations visant à définir et préciser les droits de la
guerre « entre nations civilisées ». Dans le fil de ces concertations, outre les grands
principes limitant l'exercice de la violence, différentes réglementations portant,
notamment, sur les catégories de personnes à protéger, depuis les prisonniers de
guerres jusqu'au civils, configurèrent l'existence d'un droit humanitaire en situation
de conflit armé<fnref n="3" />.

À cet engagement sur la scène internationale correspondit celui dans le mouvement
des Croix-Rouges, dont la première société avait été créée en Suisse à l'initiative
de Henri Dunant. Fondée en 1867, la Croix-Rouge russe apparaît à la veille de la
Grande Guerre comme l'une des plus anciennes et des plus puissantes, ayant joué un

<footnote n="3">3 L'implication dans les questions juridiques internationales se poursuit d'ailleurs à l'époque soviétique : en dépit des tensions diplomatiques d'après-guerre, l'URSS participe à l'élaboration et à l'adoption des Conventions de Genève de 1949, dont l'article 3 commun, en particulier, pose le principe de protection des civils en temps de guerre.</footnote>
rôle important dans la dynamique du mouvement ainsi qu'en attestait l'organisation
de la Conférence Internationale des Croix-Rouges à Saint-Pétersbourg en 1892. Tout
en ayant déployé son action en Russie même, la Croix-Rouge russe s'est également
engagée à l'étranger, en Éthiopie, dans les Balkans et en France (conflit franco-
allemand de 1870, inondation de 1909 à Paris)<fnref n="4" />.

Un autre paradoxe de la Russie impériale fut la création, dans les années 1860,
des administrations locales ou zemstvos qui, par devers la nature très centralisée du
régime autocratique, bénéficièrent d'une grande autonomie. À la fin du XIXe siècle,
elles devinrent de véritables niches du mouvement libéral et d'opposition en Russie et
s'affirmèrent comme des lieux d'initiatives importants en période de crise. Ainsi durant
la famine de 1891 ou lors de la guerre russo-japonaise en 1905 (Pichon-Bobrinskoy
2005). Durant la Première Guerre mondiale, ces administrations se liguèrent en
Unions pour seconder l'aide de l'État, qu'il s'agît de l'accueil des réfugiés ou évacués
des zones de front ou de la mise en place d'antennes sanitaires et médicales vers
les fronts. L'engagement des Unions durant la Grande Guerre fut à la base d'une
nouvelle mobilisation en 1920, lors des grandes vagues d'émigration des Russes vers
le Bosphore et les pays d'Europe centrale. Ces Unions, rassemblées sous le nom de
Zemgor (abréviation de Zemsko-gorodskoj komitet), devinrent avec la Croix-Rouge
russie l'un des plus importants organismes d'aide aux réfugiés issus de la guerre civile.
Internationalisée par les circonstances de l'histoire, l'action du Zemgor a ainsi reflété
l'héritage de la guerre dans l'émergence des grandes organisations d'assistance qui
apparurent aux lendemains du conflit (Gousseff et Pichon-Bobrinskoy 2005).

La « question russe » dans le nouvel ordre d'après-guerre

Au début des années 1920, la « question russe » fut à l'origine de concertations sans
précédent à l'échelle européenne et internationale qui donnèrent lieu à d'importantes
innovations dans la coordination et l'institutionnalisation de l'action humanitaire.

La « question russe » s'est présentée sous deux versants simultanés et d'une égale
urgence : d'une part, l'Europe se trouva brusquement sollicitée par un afflux très
important de réfugiés, comptant plusieurs centaines de milliers de personnes (les
Russes hors des frontières étaient évalués à deux millions en 1921) qui arrivèrent dans
les zones les plus déshéritées du vieux continent, qu'il s'agisse de la péninsule turque
déchirée par les conflits internes, gréco-turque et provisoirement occupée par les

<footnote n="4">4 Interview avec les chercheurs de l'Université d'État des Sciences Humaines de Russie (RGGU) Boris Ionov (ancien directeur adjoint de la Croix-Rouge russe) et Serguei Kozlov (ancien collaborateur du département international de la Croix-Rouge soviétique), Moscou, février 2014.</footnote>
alliés, ou qu'il s'agisse des nouveaux États d'Europe centrale issus de l'effondrement des empires.

D'autre part, la « question russe » s'est posée sous la forme d'une famine de très vaste étendue, conséquence des ravages de la guerre civile et de grandes sécheresses, qui sévit dans les régions du sud du pays et face à laquelle le gouvernement soviétique, démuni, sollicita une aide internationale. En Europe, la réponse à ces crises vint du tout nouveau Haut Commissariat aux Réfugiés, organisme *ad hoc*, créé au sein de la jeune Société des Nations (SDN) pour prendre en charge, à travers des négociations inter-étatiques, les problèmes d'urgence suscités par les bouleversements intervenus en Russie.

Le HCR fut amené à fédérer différentes initiatives d'aide aux affamés (dont celle, certes très modeste, du Zemgor), mais l'aide la plus substantielle vint, comme le rappelle Yulia Khmelevskaya dans sa contribution, de l'American Relief Association, plus connue par son acronyme, l'ARA. L'œuvre de cette organisation se distingua de loin de celles des autres acteurs étrangers engagés dans la lutte contre le fléau (tel l'American Jewish Joint Distribution Committee), non seulement par l'importance de l'aide apportée, mais également par son mode d'intervention, réalisé par des méthodes martiales qui rappelaient à quel point la guerre était encore toute proche dans les esprits et les pratiques. Pour Yulia Khmelevskaya, le déploiement d'un dispositif autoritaire apparenté à des règles paramilitaires apparaissait en convergence avec la conception qu'avait le gouvernement soviétique de l'exercice de son autorité, ce qui contribuerait à expliquer la grande marge d'action qu'il concéda à l'ARA, nonobstant le défi que représentait la présence de nombreux Américains sur le territoire soviétique.

L'histoire des acteurs engagés dans la lutte contre la famine dans la jeune Russie soviétique montre, comme le souligne Jean-François Fayet, que les phases de coopération avec l'URSS ne coïncident pas toujours avec les « temps de guerre » de l'urgence humanitaire. Ces moments de coopération, montre-t-il également, ne coïncident pas forcément non plus avec le rôle attendu de l'acteur humanitaire, si l'on juge d'après celui que joua le Comité international de la Croix-Rouge en URSS, véritable substitut de la représentation diplomatique helvétique dans le pays. De 1921 à 1938, Woldemar Wehrlin, le délégué du CICR à Moscou, exerce des fonctions quasi-consulaires, alors que la Suisse est l'un des très rares pays à ne pas avoir noué de relations diplomatiques avec l'URSS. Durant toute l'entre-deux-guerres, le soutien apporté par le CICR au pays des Soviets prend différentes directions et marque une période de collaboration inégale, mais réelle. Elle s'achève paradoxalement à la veille du nouveau conflit mondial, dans le contexte de la Grande Terreur. De fait, le CICR sera absent du terrain soviétique durant toute la Seconde Guerre.

Le CICR ne fut pas le seul organisme à assumer implicitement une fonction de médiation diplomatique, même s'il se démarqua par la longévité et la diversité de ses
mandats, explicites ou non. Jusqu'en 1924, date à laquelle la majorité des puissances occidentales reconnurent *de jure* l'existence de l'URSS, le Haut-Commissaire aux réfugiés de la SDN, Fridtjof Nansen, fut également un interlocuteur non-négligeable de l'URSS. Il engagea ainsi différentes concertations avec les Soviétiques, se faisant le porte-parole d'organisations et d'États, comme ce fut le cas dans l'organisation des rapatriements de ceux des vétérans de l'Armée blanche qui désiraient revenir en Russie après en avoir été évacués fin 1920 (Gousseff 2008).

La création du HCR dans l'histoire duquel les réfugiés russes de la guerre civile ont tenu une part décisive, peut d'ailleurs être considérée comme l'une des plus grandes innovations auxquelles l'URSS a donné lieu dans le domaine de l'humanitaire, bien qu'à son corps défendant. Autrement dit, la question russe du début des années 1920 dans ses deux versants, celui des exilés et celui de la famine, a très fortement sollicité les acteurs de l'humanitaire et, plus largement, les grandes puissances. De ce point de vue, le parallèle peut s'esquisser entre le début des années 1920 et le début des années 1990, lorsque la dislocation de l'URSS et la multiplication des conflits locaux jette à nouveau des milliers de personnes sur les routes, et que les organisations internationales humanitaires réinvestissent une région fermée pendant des décennies, développant des programmes pour lutter contre les conséquences sociales de l'effondrement systémique de l'URSS. Des similarités existent incontestablement, non seulement dans les faits eux-mêmes, mais aussi « dans la perception qu'en ont eue dans ces deux périodes les contemporains » : violence, instabilité et désordre du monde, démembrement des empires, nationalisations des sociétés européennes (Kévonian 2000 : 11).

Ce parallèle entre deux moments-clés de l'aide humanitaire à l'Est, que sont les premières années de l'URSS, d'une part, et celles de sa disparition, de l'autre, ne doit pas pour autant conduire à envisager la période soviétique comme une sorte de parenthèse dans laquelle seraient absentes toute politique de protection des populations et toute implication dans le champ humanitaire. Cela étant dit, la difficulté est réelle à penser les liens entre l'expérience soviétique et l'humanitaire, tant pèsent dans cette histoire les faits d'inhumanité.

Depuis la seconde moitié des années 1920, l'URSS s'est présentée comme un pays fermé, enfermé dans la culture du secret et de la défiance, marqué par les longues décennies du stalinisme où cette suspicion, focalisée sur une société jugée jamais assez docile, a conduit à faire de l'État soviétique un État criminel à l'égard de son propre peuple, rendu coupable des conséquences désastreuses d'une modernisation brutale et des innombrables dysfonctionnements du système. Les années 1930, décennie des plus grandes catastrophes, depuis la collectivisation agraire jusqu'à la Grande Terreur, sans oublier la famine si meurtrière de 1932-33, hantent l'histoire soviétique en laissant une empreinte durable dans l'infléchissement du régime. En outre, la méfiance de l'État face aux corps intermédiaires et à toute initiative venue
d'en bas ne permet pas de penser l'humanitaire en URSS à travers le tissu associatif, issu de la société civile, constitué de valeurs, de solidarités sociales, qui fonde, dans l'histoire occidentale du XXe siècle, la dynamique de l'activité humanitaire. Entre le tout-État de l'histoire de l'URSS et sa violence infligée à la société, comment envisager l'existence même d'une préoccupation humanitaire, sinon à renverser la perspective habituellement admise et à supposer que l'URSS a pu être tout à la fois un État criminel, dont les citoyens soviétiques furent les principales victimes, et un État protecteur.

Notre postulat est qu'en effet l'histoire soviétique présente à divers moments et sous diverses modalités des formes d'assistance et de protection de la population civile, dont certaines ont emprunté les traits d'actions humanitaires déployées sur d'autres terrains. Affirmant cela, il ne s'agit en aucun cas de vouloir dresser une balance entre les crimes et les « mérites » du régime soviétique, mais plutôt de rappeler que la question de l'humanitaire peut être posée à l'aune de paramètres plus vastes que ceux implicitement façonnés par la perspective politique occidentale. La question est d'autant plus légitime qu'en effet les formes d'assistance ne sont pas à définir par rapport à un « humanitaire » strictement déterminé et invariant, et que c'est au contraire « l'étude des stratégies et des interactions des acteurs humanitaires » qui permet de mieux le cerner (Brousse 1993).

## Un humanitaire à la soviétique

Qui protéger et qui protège ? Cette question revêt dans le contexte soviétique différentes spécificités qui découlent des remarques précédemment faites. A priori le gouvernement humanitaire, rappelle Didier Fassin, consiste dans « l'administration des populations au nom d'un principe moral supérieur qui fait de la préservation de la vie et du soulagement des souffrances les valeurs suprêmes de l'action » (Fassin 2006). De ce point de vue l'humanitaire soviétique fut singulier. Bien qu'ayant défini dans le cours de son histoire différentes catégories de personnes à protéger, l'URSS les a élaborées dans des considérations bien éloignées de ce principe moral supérieur, privilégiant au contraire des groupes choisis selon des critères politiques, économiques et/ou militaires. Différents cas peuvent être cités pour rendre compte de cette politique sélective.

Il en va ainsi de la protection accordée aux exilés. Tout au long de l'expérience soviétique, l'URSS a été essentiellement abordée comme un pays « producteur » de réfugiés, faisant souvent oublier qu'il fut également un pays d'accueil. Dans les années 1930, notamment, l'URSS ouvrit ses frontières aux réfugiés allemands fuyant le nazisme et aux réfugiés espagnols de la guerre civile. Ces accueils en terre socialiste s'effectuèrent cependant sous haut contrôle et se sont inscrits dans le contexte solidaire de la grande famille communiste. Des initiatives spécifiques virent le jour,
tel l'acheminement d'enfants de combattants espagnols en URSS. Plusieurs milliers d'entre eux arrivèrent en 1937 et alors que la Grande Terreur battait son plein, des maisons ad hoc furent créées pour les regrouper et les accueillir loin des violences de la guerre (Lister 2002 : 301 et ss.). L'histoire de l'asile dans l'URSS des années 1930 demeura néanmoins largement circonscrite aux réseaux politiques du Komintern. De plus, certains réfugiés, après avoir bénéficié de la protection de l'URSS, figurèrent parmi les victimes de la Grande Terreur, dont le Komintern fut l'une des grandes cibles.

La Seconde Guerre mondiale constitue une période-clé dans le déploiement des formes d'aide et d'assistance à destination des civils. Les critères selon lesquels celles-ci furent conçues diffèrent fortement des principes de l'humanitaire, dans lequel la sélection des bénéficiaires s'effectue essentiellement en fonction de leur vulnérabilité. Durant le conflit, le critère principal de la distribution alimentaire est la participation à l'effort de guerre : les militaires, les ouvriers utiles aux industries d'armement, les fonctionnaires des grandes administrations étatiques reçoivent les rations les plus importantes. Dans Leningrad assiégée, début septembre 1941, la ration journalière de pain est de 600 grammes pour les travailleurs, 400 grammes pour les employés, 300 grammes pour les enfants et les autres civils (Werth 1964/2011 : 396). La prise en compte de la vulnérabilité des individus n'intervient que dans un deuxième temps : les travailleurs souffrant d'épuisement, ou encore les enfants et les femmes qui allaitent ont droit à des rations spéciales (Goldman 2014 : 231).

Ce principe de sélection n'est certes pas propre à l'Union Soviétique, puisque, comme le rappelle l'anthropologue Michel Agier :

> Si le droit de vivre est attribué dans la fiction humanitaire à un humain générique en tant qu'il est reconnu dans la victime universelle, en pratique ce droit est donné selon l'appartenance à des catégories assignées. Ainsi, le réfugié, le « déplacé », la femme réfugiée, l'enfant réfugié, reçoivent leur kit de survie pour autant qu'ils sont reconnus comme appartenant à ces catégories (Agier 2009).

Cependant, la catégorisation prend en URSS une dimension particulière en raison du quasi-monopole de fait des institutions soviétiques sur la distribution de l'aide et de la rigidité du système : bien des personnes se trouvent exclues des catégories bénéficiaires, à l'instar, notamment, des ouvriers devenus temporairement chômeurs en raison des bouleversements induits par la guerre.

Un autre éclairage sur la conception soviétique des ayant-droits à une protection peut être fourni à travers l'histoire des grandes évacuations de la population civile lors de l'invasion du pays par la Wehrmacht à l'été 1941. D'après les plans préétablis et repris dans le décret du 27 juin 1941, l'évacuation des zones occidentales du pays menacées par l'envahisseur concernait les « travailleurs qualifiés, ingénieurs et employés en même temps que les usines évacuées du front, la population et en premier lieu les jeunes aptes au service militaire, les cadres dirigeants du parti et de l'État »
(Manley 2009 : 34). Autrement dit et comme le fait remarquer Rebecca Manley, la logique humanitaire qui consisterait à sauver les plus vulnérables n’est pas de mise. Il s’agit plutôt de sauvegarder les ressources humaines et matérielles de l’État, d’assurer la production économique du pays à l’arrière en déplaçant les forces laborieuses et les usines auxquelles elles étaient rattachées<fnref n="5" />.

Cette évacuation qui concerna 16 millions de personnes s'effectua en réalité dans une forte improvisation au cours de la débâcle militaire de juin-juillet 1941. Mais elle puisa néanmoins ses grands principes dans des concepts élaborés au cours des années 1920 et 1930 : gérer les flux de réfugiés en les remobilisant le plus rapidement possible dans les unités de production, confier (depuis 1937) cette gestion non pas au Parti et à la Croix-Rouge, mais au NKVD. Si début juillet 1941 plusieurs décrets locaux appellent à l'évacuation des « femmes et des enfants » (les femmes seules ne sont pas concernées), la logique militaire reste prédominante à travers, notamment, la politique de la terre brûlée définie comme un des volets de la politique d'évacuation. Les décrets d'évacuation, en se concentrant sur les villes, ont ignoré les campagnes et abandonné à leur sort les villageois. Néanmoins, quand bien même les objectifs premiers n'étaient pas humanitaires, ces opérations de déplacement de populations vers l'arrière, dans l'Oural et au-delà, ont effectivement sauvé de très nombreuses vies.

Rebecca Manley montre aussi que, nonobstant le quasi-monopole de l'État dans l'aide aux populations civiles, il existe durant la guerre un espace pour d'autres formes d'action humanitaire héritées, en particulier, de l'époque prérévolutionnaire. C'est le cas de la Commission Républicaine d'Aide aux enfants évacués, dirigée par Ekaterina Pechkova, la veuve de Maxime Gorki, qui puise dans une longue expérience d'aide aux prisonniers sous le tsarisme et le régime soviétique et d'aide aux enfants durant la Première Guerre mondiale.

Malgré la volonté de contrôle du pouvoir central sur la société, ces années critiques du conflit l'ont conduit à concéder différentes marges d'action non seulement à certaines organisations sociales soviétiques mais également à des acteurs étrangers. De ce point de vue, l'assistance déployée par et pour les Polonais résidents à l'arrière du front témoigne d'une ouverture, sans précédent dans l'ère stalinienne, accordée à des représentants étrangers. Analysant, dans sa contribution à ce numéro, les différentes séquences de cette histoire complexe, déterminée par l'évolution des relations polono-soviétiques et internationales, Catherine Gousseff retrace les différents pans de cette assistance, soulignant le caractère inédit de la latitude d'action obtenue par les

<footnote n="5">5 Rebecca Manley, « L'évacuation de la population civile en URSS, 1941-1942 », intervention à la table ronde « Protection de la population en temps de guerre et action humanitaire en URSS », Moscou, mars 2013. Les paragraphes qui suivent s'appuient sur cette intervention.</footnote>
Polonais sur le territoire soviétique. L'aide humanitaire fut in fine l'un des instruments de la reconfiguration des liens entre les deux pays et de l'émergence de l'allié polonais d'après-guerre.

## URSS-Russie, la place des associations

La vision d'un pays fermé, étranger aux formes « associatives » ou « occidentales » de l'humanitaire mérite ainsi d'être relativisée. C'est ce que suggère encore un rapport de l'Union des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge soviétique de février 1943 mentionnant un rapprochement avec la Croix-Rouge américaine pour la fourniture d'une aide matérielle et médicale. Selon ce rapport, cet accord signé à Kouïbychev le 15 novembre 1941 « assure à la Croix-Rouge américaine sa représentation au sein du comité exécutif de l'Union des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge »<fnref n="6" />.

La Croix-Rouge soviétique peut être prise à témoin de la place particulière réservée aux « associations humanitaires » durant la période soviétique. Formellement indépendante, elle est en réalité fortement intégrée au ministère de la santé : de 1937 à 1954, le vice-ministre de la Santé est également le directeur de la Croix-Rouge. Mobilisée dans la grande entreprise stalinienne de préparation de la population à la guerre dans les années 1930, la Croix-Rouge se trouve, dans ses activités, totalement subordonnée aux exigences militaires et aux besoins du front pendant le conflit : ses cadres servent dans les hôpitaux de l'armée, du ministère de la Santé, ainsi que dans ceux de la défense antiaérienne. La Croix-Rouge prend également en charge la formation des secouristes en poste dans les gares et les points d'évacuation, recueillant là et ailleurs le don de sang, organisant les campagnes anti-épidémiques. Une des activités principales de la Croix-Rouge reste cependant la formation des infirmières et du personnel sanitaire envoyés au front. Cette préparation s'effectue dans le cadre de cours du soir et de formation accélérées, « sans porter atteinte au processus de production », précisent les responsables de la Croix-Rouge qui s'attachent à souligner le moindre coût de ces cours par rapport à ceux dispensés au ministère de la Santé, dans la mesure où

les sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge remplissent des tâches de dimension étatique avec des méthodes associatives (obšestvennye) et, dans une grande mesure, grâce à des forces et des moyens issus de la société (obšestvennye)<fnref n="7" />.

<footnote n="6">6 Rapport du médecin de brigade Divakov, président adjoint du comité exécutif de l'Union des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge soviétique au Comité Central du Komsomol, février 1943. RGASPI, f. 1M, op. 47, d. 106, l. 44-44(ob.).</footnote>

<footnote n="7">7 Ibid.</footnote>
Ces méthodes « associatives » n’impliquent ni volontariat ni militantisme. Après la guerre, le soutien à la Croix-Rouge est conçu de manière centralisée et obligatoire : chaque citoyen lui verse son obole, 10 kopecks pour les écoliers et les étudiants, 30 pour les adultes. Jusque dans les années 1980, la Croix-Rouge soviétique travaille en étroit partenariat avec le Komsomol, les syndicats et la défense civile pour développer ses programmes de vie saine, de lutte contre l’alcoolisme et le tabagisme, de prévention des risques au travail et de « défense civile » en cas de guerre. D’autre part, la Croix-Rouge soviétique joue le rôle de « bras humanitaire du pouvoir soviétique » : elle convoie l’aide envoyée au nom du peuple et du gouvernement soviétique dans les pays alliés de l’URSS, intervient sous la forme de « détachements sanitaires et épidémiologiques » et ouvre même des hôpitaux dans quelques pays (Iran, Yemen, Algérie, Ethiopie)<fnref n="8" />.

La rupture avec cet « humanitaire à la soviétique » a lieu avant même la chute de l'URSS, lors du tremblement de terre en Arménie où sont dénombrées 25 000 victimes. En visite officielle aux États-Unis, Mikhaïl Gorbatchev interrompt son voyage pour se rendre sur place, renonçant aux pratiques en vigueur : il laisse diffuser des images de la catastrophe (contrairement à celle de Tchernobyl quelques années auparavant) et fait officiellement appel à l'aide extérieure (Elie 2013a). Pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale et le prêt-bail destiné à soutenir l'effort de guerre, l'URSS accepte, outre l'aide de fondations privées, celle du gouvernement américain lui-même, note le *New York Times* (Molotsky 1988).

Alors même qu'une nouvelle conception du risque et des réponses bureaucratiques possibles émerge en URSS (Elie 2013b), l'année 1988 correspond à une quadruple rupture. Celle-ci résulte tout d'abord de l'émergence de conflits sur le territoire même de l'URSS nécessitant une intervention humanitaire : le tremblement de terre en Arménie a lieu en pleine crise entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan (pogroms anti-arméniens de Soumgaït en février 1988, état d'urgence déclaré dans plusieurs villes). L'URSS ouvre à nouveau son territoire aux organisations internationales, mais voit naître aussi de nouvelles organisations de solidarité soviétiques impulsées par la vague des réveils populaires et citoyens de la perestroïka, comme l'association « Assistance civique » à laquelle Agnès Blais consacre un article dans ce numéro.

Dans cette période, l'URSS, qui avait jusque-là apporté son aide à de nombreux pays du Tiers Monde, se retrouve en position de récipiendaire de l'aide internationale. L'importance de celle-ci « se lit dans la création, en décembre 1990, d'une commission centrale destinée à organiser la redistribution de vivres et de médicaments venus de l'étranger » (Herrmann 2011 : 102). L'aide humanitaire n'est qu'un des aspects d'une politique d'assistance qui vise plus généralement à favoriser la transition politique et

<footnote n="8">8 Interview avec Boris Ionov et Serguei Kozlov, Moscou, février 2014.</footnote>
les réformes économiques. Ainsi, en 1990, les Conseils Européens de Dublin et de Rome entériment un programme qui prévoit deux volets :

à court terme, une aide alimentaire d'urgence sous forme de dons (à hauteur de 250 millions d'ECU) et de crédits garantis (à hauteur de 500 millions d'ECU), destinés à l'importation de denrées alimentaires ; à plus long terme, un programme d'assistance technique (d'un montant de 450 millions d'ECU pour 1991), afin de « soutenir les mesures prises par les autorités soviétiques pour mener à bien la réforme et le redressement de l'économie soviétique » (Delcour 1998 : 56).

Simultanés et liés, les processus d'effondrement politique et économique de l'URSS correspondent à un véritable « passage au Sud » de cet espace (Hohmann et al. 2014). Les programmes d'assistance s'inspirent d'ailleurs de la méthodologie développée dans les pays du Tiers Monde, où toute la gestion de projets est confiée à un personnel expatrié. Ces méthodes contestées et les pratiques des organisations « qui avaient coutume de piétiner sans trop d'obstacles la souveraineté de leurs partenaires » se sont avérées particulièrement mal adaptées à une région où le niveau d'éducation était aussi élevé que dans les pays donateurs (Carothers 1999). Une des deux superpuissances mondiales se retrouve ainsi récipiendaire d'une assistance combinant aide humanitaire d'urgence et aide au développement, et qui entend simultanément promouvoir la bonne gouvernance d'une société civile à créer, autant de gageures définies comme la condition sine qua non d'un bon usage et d'un impact positif de l'aide (Atlani-Duault 2005).

Au début des années 1990, humanitaire et création de la société civile sont ainsi conçus en très étroite relation par les organisations internationales, mais pas uniquement. En effet, plusieurs associations issues des pays de l'ancien bloc soviétique, et qui agissent dans l'espace postsoviétique, se sont justement créées au nom d'un engagement politique citoyen. C'est le cas par exemple de la Polish Humanitarian Organization (PHO), qui fonde son action sur la conviction que l'aide humanitaire reçue par la Pologne lors de la loi martiale a permis à terme de favoriser un changement de système, et qu'ainsi, après quarante ans de communisme, la société polonaise apprend « à être une société ouverte » (PAH 1996). PHO apporte également son soutien aux descendants des Polonais victimes du régime soviétique, favorisant les pèlerinages et envoyant des cadeaux de Noël aux Polonais du Kazakhstan (PAH 1996).

En République tchèque, les fondateurs de l'organisation « People in need » ont commencé leurs activités de solidarité avec l'Arménie en 1988. Le dirigeant actuel, Šimon Pánek, ancien leader étudiant lors de la révolution de velours, conçoit l'action humanitaire comme une continuation de son activité militante et un juste retour du soutien extérieur reçu à l'époque de la résistance à Moscou (Vaughan 2006). Comme PHO, People in Need a été une des organisations les plus actives durant la guerre
de Tchétchénie, avant d'être contrainte, à la suite d'une campagne de diffamation et d'obstacles administratifs, de quitter le Nord Caucase en 2005.

## De la Tchétchénie à l'Ukraine, nouveaux acteurs, nouveaux enjeux

Les guerres de Tchétchénie (1994-1996, 1999-début des années 2000) méritent que l'on s'y arrête, car au-delà de l'ampleur de la catastrophe humanitaire, ce conflit cristallise les tensions et problèmes auxquels se heurtent les humanitaires à l'heure actuelle. Il marque, de ce point de vue, l'insertion de l'univers postsoviétique dans un espace humanitaire mondialisé. Dans le même temps, la Russie bénéficie avec son droit de veto à l'ONU et son statut de puissance nucléaire d'atouts, dont peu d'États disposent face aux organisations qui prétendent apporter de l'aide sur leur territoire. Or, les aspects humanitaires des guerres de Tchétchénie n'ont pratiquement pas suscité de travaux, à de rares exceptions près (Merlin 2003, Arki 2010). À ce titre, l'étude de Laurence Binet, qui donne à voir les tensions au sein de Médecins Sans Frontières (MSF) sur la question des positionnements publics de l'organisation, est d'autant plus précieuse que l'auteur s'appuie sur des sources internes à MSF<fnref n="9" />.

Les programmes développés en Tchétchénie sont caractéristiques de l'évolution de l'humanitaire par la multiplicité des acteurs qui s'y trouvent engagés : agences de l'ONU (HCR, OMS, UNICEF, etc.), grandes ONG basées aux États-Unis ou en Europe (Care, IMC, World Vision, Oxfam, Danish Refugee Council, ACF), organisations du mouvement « sans-frontiériste », organisations russes (voir la contribution d'Agnès Blais sur « Assistance civique ») et enfin organisations tchétchènes ou Nord Caucasiennes qui se mettent en place au cours des années 2000. Sont présentes également des organisations religieuses (Quakers, Caritas International), et en particulier de nouvelles ONG, telle Islamic relief, qui mettent en avant une solidarité religieuse avec les Tchétchènes musulmans.

Par l'intermédiaire de son Bureau de coordination des activités humanitaires, l'ONU tente de répartir l'activité de la centaine d'organisations présentes sur le terrain (OCHA 2005), tout en répertoriant les besoins afin de réaliser des appels de fonds communs chaque année (CAP ou Consolidated appeal). Ce processus de planification qui repose en réalité surtout sur « des conjectures et des approximations » crée finalement « autant de chaos et de vulnérabilité qu'il ne crée d'ordre » (Cullen Dunn 2012). En effet, le financement des activités grâce aux fonds de l'Union Européenne, des États-Unis, ou de certains pays d'Europe, permet de couvrir à peine la moitié des besoins (OCHA 2003, OCHA 2005). Surtout, le principe même des financements par

<footnote n="9">9 Ces sources ont récemment été rendues publiques dans une série d'études sur différents contextes humanitaires où MSF est intervenu, et sont publiées sur le site <http://speakingout.msf.org/></footnote>
projet pose de grandes difficultés aux organisations, en particulier de pérennisation des activités menées, alors « qu'aucune ONG n'a aujourd'hui les moyens d'engager une opération humanitaire d'envergure sans de substantiels financements publics » (Pouligny 2003 : 376).

Les programmes couvrent l'ensemble du spectre habituel de l'humanitaire contemporain (alimentation, santé, soutien psycho-social, logement, eau, infrastructures sanitaires, sensibilisation aux mines, éducation) et les objectifs pratiques sont posés comme inséparables du respect des droits de la population civile (OCHA 2003 : 3). Dans le cas tchétchène, une des limites, souvent soulignée, de l'humanitaire est atteinte : car si la population tchétchène est victime en premier lieu des violences commises par les forces armées russes, à la fois violence contre les corps et contre les biens (Regamey 2014), l'aide humanitaire ne constitue qu'un pis-aller face à la nécessité d'une intervention politique et de sanctions ad hoc. Or l'Union Européenne, tout en consacrant un budget substantiel à l'aide humanitaire en Tchétchénie<fnref n="10" />, conserve une position très prudente face à la Russie. À l'instar des guerres yougoslaves, l'humanitaire devient « substitut » de l'action politico-militaire, « ou alibi donc de l'inaction » (Hermet 1993 : 3).

Face à cette démission des politiques, les organisations humanitaires sont parfois les seuls acteurs présents sur le terrain et se retrouvent placées devant un dilemme qu'analyse Laurence Binet : comment témoigner des violences, sans se priver de la possibilité d'agir sur le terrain et en assurant la sécurité des équipes qui y travaillent ?

Les questions d'accès au terrain, de sécurité des personnels et de relations avec les autorités russes sont en effet intimement liées. En Tchétchénie, dès la première guerre, les humanitaires sont directement visés par les violences : les prises d'otage et le meurtre de six collaborateurs du CICR en 1996 incitent la majorité des organisations humanitaires à se retirer (Roshchin 2014). Le conflit reprend en septembre 1999 sans quasiment de témoins étrangers. Les nouvelles prises d'otage dès le début de la guerre, en particulier la longue détention d'Arjan Erkel, collaborateur de MSF Suisse (août 2002 – avril 2004), pèsent sur les activités et déterminent les configurations en terme de sécurité.

Si certaines ONG décident de travailler avec des gardes armés, quitte à brouiller leur image auprès des bénéficiaires de l'aide, d'autres, comme Médecins du Monde, s'appuient essentiellement sur les collaborateurs tchétchènes pour assurer les opérations et la sécurité, « jusqu'à inverser les relations habituelles entre coordinateurs expatriés et personnels locaux » (Arki 2010). Dans un cas comme dans l'autre, les organisations fonctionnent sur le mode du « remote control », soit de la gestion à distance des

<footnote n="10">10 En 2002, ECHO a attribué 28 millions d'euros à la crise en Tchétchénie, ce qui en fait le 5e plus gros poste de dépense de l'organisation après l'Afghanistan, les Balkans, la Palestine, la RDC et l'Afrique Australe (ECHO 2003).</footnote>
programmes, le plus souvent depuis l'Ingouchie voisine. Les multiples obstacles imposés par les autorités militaires dans l'accès au terrain (nécessité d'obtenir des feuilles de route et de déclarer à l'avance les trajets empruntés par les équipes) ne sont pas pour faciliter l'activité.

Accepté par les bailleurs, le principe de la gestion à distance génère d'autres difficultés, d'ordre éthique (responsabilité et risques accrus pesant sur les personnels locaux) et de contrôle de l'aide distribuée : « évaporation » de l'aide dans des circuits parallèles, prédation et vol qui alimentent les échanges commerciaux comme dans toute zone de guerre (Pérouse de Montclos 2013). En Tchétchénie, la captation des ressources est le fait des groupes armés tchétchènes, mais aussi des différents représentants de l'administration locale et des forces armées russes, institutionnalisant le racket aux check-points (Civic Assistance et Memorial 2001). En août 2000, les autorités militaires ont tenté de prendre le contrôle de l'aide en ordonnant qu'elle soit livrée au ministère des Situations d'Urgence à Grozny, à charge pour le Commandement militaire de la République de la distribuer (OGV 2000). Ce décret, finalement avorté, illustre la très grande méfiance envers les organisations humanitaires, régulièrement accusées d'espionnage et de soutien aux indépendantistes tchétchènes ou aux islamistes. L'intolérance croissante des autorités russes à leur égard s'est traduite par des interdictions pures et simples, ou des pressions sur les financeurs et sur l'ONU, qui dès 2006 abandonne l'aide humanitaire à la Tchétchénie au profit de programmes de « développement » pour le Nord Caucase : la guerre et la violence qui régnaient et règnent toujours dans la région s'en sont trouvées reléguées au second plan.

Le retrait progressif des organisations humanitaires de Tchétchénie – seules quelques-unes développent encore des programmes – s'accompagne d'un changement de discours officiel russe. Incarné dans la « conception de la participation russe à l'aide au développement international », ce nouveau positionnement de la Russie indique clairement que celle-ci refuse d'être définie comme sujet de l'aide et veut au contraire jouer pleinement son rôle de donateur (Gray 2011).

En terme absolu, le budget consacré par la Russie à l'aide humanitaire est en croissance constante depuis 2008, atteignant près de 40 millions de dollars par an. Ces chiffres restent cependant très inférieurs à ceux de grands pays comme le Canada ($500 mio en 2010) ou même à ceux des « nouveaux » donateurs au PIB plus faible comme la Turquie ($150 mio en 2010). Il en va de même s'agissant de la part des fonds consacrés à l'aide humanitaire dans le PIB qui était de 0,003% pour la Fédération de Russie en 2012, contre 0,025% aux États-Unis et 0,011% au Japon (Brezhneva et Ukhova 2013 : 7, 19). Autre caractéristique de l'aide russe : elle est distribuée
essentiellement en nature (produits d'alimentation, céréales, sucres, couvertures, tentes, fournitures médicales, moyens de transport, etc.)<fnref n="11" />.

En absence d'un système d'aide centralisé, c'est le Ministère des situations d'urgence, le MTchS, qui assume cette fonction. La nouvelle figure de la Russie comme acteur du jeu humanitaire se double en effet d'une montée en puissance du MTchS qu'analyse dans ce numéro Eva Bertrand. L'action du MTchS à l'étranger relève d'une forme de "soft power" qui se situe dans la continuité des actions de l'URSS, et qui concerne non seulement l'ancienne sphère d'influence soviétique, mais également d'autres pays d'Afrique ou d'Asie. L'insertion de la Russie dans un humanitaire globalisé se lit d'ailleurs aussi dans le nombre croissant de ressortissants du Moyen-Orient, d'Asie ou d'Afrique cherchant asile en Russie<fnref n="12" />.

Il demeure, néanmoins, une difficulté certaine à penser la Russie comme acteur de l'humanitaire, à l'instar d'autres nouveaux pays donateurs non-démocratiques, ne partageant pas les manières de faire du « monde du développement » (Gray 2011 : 5). Ainsi, comme les États du Golfe et la Turquie, la Russie n'a pas encore signé les principes du GHD (Good Humanitarian Donorship), qui engagent à une aide responsable et flexible, distribuée selon les principes d'humanité, d'impartialité, de neutralité et d'indépendance (Brezhneva et Ukhova 2013 : 5). En outre, si l'aide russe est distribuée essentiellement par l'intermédiaire des organisations internationales, elle ne passe jamais par les organisations non gouvernementales, reflétant en cela la très grande méfiance face aux associations issues de la société civile, qu'elles soient russes ou étrangères (Daucé 2013).

L'opération de « convois » russes en Ukraine d'août 2014 se situe donc bien dans la lignée de la nouvelle image de la Russie comme acteur de l'humanitaire – et des réticences qu'elle provoque. Mais là n'est pas la seule raison du malaise constaté. La prétention de la Russie à apporter de l'aide en Ukraine a surtout été dénoncée comme l'expression d'un double jeu : la Russie, « pompier pyromane » agit militairement en sous-main, fournit des armes, envoie des hommes, tout en se portant au secours des civils.

Cette situation n'est cependant pas propre à la Russie. Depuis la guerre du Golfe de 1990, où « le problème de l'exode des réfugiés kurdes est survenu à point nommé pour que l'humanitaire opération Provide Comfort puisse redorer le blason écaillé de l'offensive militaire de Desert Storm », « il est patent que l'adjectif humanitaire est

<footnote n="11">11 Rappelons que les fournitures en nature sont critiquées pour leur impact négatif sur l'économie : tendant à se substituer aux productions locales, elles risquent de priver les acteurs locaux d'une partie de leur revenus.</footnote>

<footnote n="12">12 Analysant l'aide que leur apporte « Assistance civique », Agnès Blais rappelle qu'ils se heurtent à un système extrêmement restrictif : seules 961 personnes ont été reconnues réfugiées entre 2007 et 2012 selon les statistiques officielles.</footnote>
devenu [...] le label obligé de toute action ou simulacre d'action diplomatico-militaire légitime » (Hermet 1993 : 5, 2) Cette évolution, où les logiques politiques, militaires et humanitaires se trouvent étroitement imbriquées<fnref n="13" /> et où l'humanitaire est utilisé comme bras dés-armé de la politique, suscitant d'importants débats dans le monde de l'humanitaire lui-même (Schloms 2005). De fait, les doutes sont parfois de mise sur le sens de l'aide, en raison des complicités que l'humanitaire exprime ou induit selon les contextes de ces interventions. De ce point de vue la Russie se présenterait comme un cas extrême, qui force à penser le bien-fondé d'autres interventions marquées de fortes ambiguïtés, lesquelles ne seraient pas si éloignées du cas russe, même si c'est davantage la lâcheté politique que le double jeu qui peut être en cause.

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<footnote n="13">13 L'Ukraine ne fait pas exception : après la reprise de certains territoires de l'Est aux forces séparatistes, c'est une armée donnant à boire aux personnes âgées et apportant son aide aux plus faibles que le pouvoir s'est attaché à montrer, avec le slogan « L'armée sauve, défend, aide » (photographies exposées sur le Maïdan, place centrale de Kiev, en septembre 2014, à côté des panneaux dénonçant l'implication militaire russe dans le Donbass sous couvert d'humanitaire).</footnote>
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