# Les juges de proximité en France, une réforme politique ? Mobilisations et usages de la notion de proximité dans l'espace judiciaire

Antoine Pelicand

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Antoine Pelicand. Les juges de proximité en France, une réforme politique ? Mobilisations et usages de la notion de proximité dans l'espace judiciaire. Droit & societe: theorie et sciences sociales du droit. [Carnet hypotheses.org], 2007, 2 (66), pp.275-293. halshs-05065420

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# Les juges de proximité en France, une réforme politique ? Mobilisations et usages de la notion de proximité dans l'espace judiciaire

Antoine Pelicand *

## Résumé

Depuis 2002 sont mis en place en France des juges de proximité chargés de résoudre les « petits litiges de la vie quotidienne ». L'article évoque les enjeux politiques qui sous-tendent ce changement. Alors que la réforme est souvent présentée comme un caprice présidentiel, elle est en réalité le résultat d'un long processus. Elle repose, d'une part, sur une interprétation très particulière de la crise que traverse la justice, d'autre part, sur une volonté de modifier en profondeur la gestion des conflits assurée par l'institution judiciaire. Par ailleurs, imposer une telle réforme face à un milieu professionnel réticent a nécessité une révision du contenu à donner à cette activité ainsi que du profil à retenir pour les nouveaux juges.

*Action publique - Fonction de justice - Justice de proximité - Magistrature - Régulation sociale.*

## L'auteur

Doctorant au Centre nantais de sociologie (CENS), Université de Nantes, associé à l'Institut des sciences sociales du politique (ISP), École normale supérieure de Cachan. Il est l'auteur d'un mémoire de DEA sur la création des justices de proximité, sous la direction de Jacques Commaille. Il prépare actuellement une thèse sous la direction de Charles Suaud (CENS) et Jacques Commaille (ISP), portant sur le traitement des petits litiges par l'institution judiciaire depuis la fin du XIXe siècle.

## Summary

### Neighborhood Judges in France: A Political Reform? Uses of the Concept of Proximity in the Judicial Field

In 2002, neighborhood judges were appointed in France in order to resolve “small disputes of daily life”. This article addresses the political goals underlying this change. Whereas the reform is often presented as a presidential whim, it is, in reality, the outcome of a long process that rests both on a very specific interpretation of the crisis in justice, and on the determination to transform the judiciary's management of conflicts. In addition, the imposition of such a reform, within the framework of a reluctant professional environment, necessitated reviewing the content of this activity and the profile that these new judges should possess.

*Function of justice - Judges - Neighborhood justice - Public action - Social regulation.*

<footnote>* Centre Nantais de Sociologie, Université de Nantes, Chemin de la Censive du Tertre, BP 81227, F-44312 Nantes cedex 3.
<antoine.pelicand@univ-nantes.fr></footnote>
Alors que la réforme des juges de proximité était lancée, nombre de professionnels du droit déploraient publiquement une innovation qu'ils éstaient « politique ». Par ces termes, ils exprimaient leur refus de voir l'appareil judiciaire être l'objet d'affrontements partisans et de décisions à l'emporte-pièce. Les juges de proximité étaient perçus comme une perturbation infligée par des impératifs d'ordre politicien à une organisation tout entière tournée vers la résolution des difficultés concrètes des justiciables. Pourtant, quatre ans après, la politique-spectacle a accouché d'une réalité juridique. Loin de disparaître, le juge de proximité s'installe dans le paysage judiciaire : plus de 500 nominations (même si on est loin des 3 000 annoncées en 2002) ; des compétences considérablement élargies en janvier 2005 ; un statut au sein de la magistrature en passe d'être consolidé par une réforme de la formation initiale et continue. En cela, les juges de proximité semblent bien contribuer aujourd'hui, aux côtés de nombreux autres dispositifs alternatifs, à la constitution d'une « institution bâtarde » – au sens où Everett Hugues désignait certaines activités sociales, à l'évidence utiles sans pour autant être perçues comme légitimes <fnref n="1" />.

Certaines évolutions sont pourtant perceptibles. Certes, la justice de proximité est un concept évanescent présent à maintes époques de l'histoire de la justice <fnref n="2" />. Mais elle bénéficie manifestement ces dernières années d'un regain d'intérêt. Alors que l'expression a désigné pendant une quarantaine d'années les tribunaux d'instance, elle concerne progressivement – au début des années 1990 – des procédures alternatives expérimentées dans certains tribunaux. L'emploi d'une telle notion constitue alors une reconnaissance politique de pratiques diverses, fondées, surtout au pénal, sur les « mesures alternatives au règlement des conflits » (maisons de justice et du droit, médiation, délégués du procureur de la République, mais aussi conciliation au civil <fnref n="3" />). Elle est également une notion générique utile, dans le discours des responsables politiques <fnref n="4" /> comme dans celui des chercheurs <fnref n="5" />, pour qualifier cette nébuleuse d'initiatives locales.

La justice de proximité accède par la suite à une reconnaissance légale. En quelques années (1996-2002), la totalité des dispositifs alors existants

<footnote n="1">1. Everett C. HUGHES, « Les institutions bâtardes », in ID., *Le regard sociologique*, Paris, EHESS, 1996, p. 155-163.</footnote>

<footnote n="2">2. Guillaume MÉTAIRIE, *La justice de proximité, une approche historique*, Paris, PUF, coll. « Levia-than », 2004, p. 7.</footnote>

<footnote n="3">3. Les conciliateurs existent depuis le décret du 20 mars 1978. Il reste que jusqu'à la fin des années 1980, les recrutements sont freinés par la Chancellerie. Voir Jean-Pierre BONAFÉ-SCHMITT, « La part et le rôle joués par les modes informels de règlement des litiges dans le développement d'un pluralisme judiciaire », *Droit et Société*, 6, 1987, p. 280.</footnote>

<footnote n="4">4. Voir à ce propos une circulaire du ministère de la Justice du 2 octobre 1992 (NOR.JUS.D.92-30022) ou le rapport parlementaire de Hubert HAENEL et Jean ARTHUIS, *Propositions pour une justice de proximité*, Paris, ministère de la Justice, 1994.</footnote>

<footnote n="5">5. Voir Anne WYVEKENS, *L'insertion locale de la justice pénale : aux origines de la justice de proximité*, Paris, L'Harmattan, coll. « Logiques sociales », 1997, p. 338-342.</footnote>
sont définis et encadrés par la loi <fnref n="6" />. Les pratiques développées à un niveau
local sont dorénavant contraintes de respecter un certain nombre de condi-
tions posées par l'État.

C'est l'ultime tournant dans l'institutionnalisation de cette forme de justice que nous étudierons ici. À partir de 2002, l'autorité politique elle-même se charge d'établir sur l'ensemble du territoire des « justices de proximité ». Par ce biais, elle s'empare d'un concept qui, parce qu'il est afférent à une multiplicité d'expériences, n'est monopolisé par aucune. Une dizaine d'années suffisent donc pour que la justice de proximité, au départ issue de la politique de la ville, prenne le visage d'une réforme du système judiciaire impulsée par l'État.

Le caractère au départ local et pluriel des dispositifs expérimentés a longtemps orienté les recherches vers un examen de la réalité de cette proximité si promptement évoquée par les professionnels ou les responsables politiques. Il s'agissait alors de mesurer l'impact des nouvelles pratiques sur la distance entre la justice et le justiciable, ressentie comme dommageable. En ce sens, l'apport des sciences sociales a consisté à envisager la notion de proximité sous plusieurs dimensions (symbolique, sociale, économique, géographique, temporelle) pour interroger, selon ces différents angles, les aménagements judiciaires en cours <fnref n="7" />. Il reste que la justice de proximité se trouve toujours conçue ici comme un idéal organisationnel à atteindre, qui semble plus ou moins accessible grâce à certaines améliorations techniques.

La mise en place à partir de juin 2002 de « juges de proximité » invite à
poser un autre regard sur ces transformations. Alors que l'on disposait au-
paravant d'innovations de terrain, lancées ici et là par des acteurs locaux du
système judiciaire (procureurs, magistrats du siège, associations), la créa-
tion des « juges de proximité » au niveau national constitue une action plus
ambitieuse dont on peut aisément repérer les étapes. Au départ, dans ce qui
n'est encore que des intentions de réforme, s'exprime la rationalité maîtri-
sée du législateur, concevant, au sommet de l'État, un programme d'action
de type top/down, doué d'une cohérence et d'une logique propres. Par la
suite, l'imposition du projet à un espace professionnel ouvertement réfrac-
taire conduit à concevoir la justice de proximité en termes d'action publi-

<footnote n="6">6. Les conciliateurs de justice par le décret n° 96-1091 du 13 décembre 1996 ; la médiation judiciaire par le décret n° 96-652 du 22 juillet 1996 ; les maisons de justice et du droit par la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits ; les délégués du procureur par le décret n° 2001-71 du 29 janvier 2001 ; la médiation familiale par la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale.</footnote>

<footnote n="7">7. C'est par une telle démarche qu'est discutée l'activité des maisons de justice et du droit (Anne WYVEKENS, « Justice de proximité et proximité de la justice. Les maisons de justice et du droit », Droit et Société, 33, 1996, p. 363-388) ou que sont soulignées les contradictions engendrées par la poursuite simultanée de différentes formes de proximité (Évelyne SERVERIN, « La proximité comme paradigme de constitution des territoires de justice », in Michel BELLET, Thierry KIRAT et Christine LARGERON [dir.], Approche multiforme de la proximité, Paris, Hermès, 1998).</footnote>
que, sensible aux contingences et aux réorientations inévitables pour garantir sa mise en œuvre <fnref n="8" />.

D'où une approche de la proximité privilégiant ici ses implications politiques. Le discours public autour de la proximité s'est accentué depuis le début des années 2000, certains allant jusqu'à parler d'une valeur devenue « universelle » <fnref n="9" />. En réaction au constat de crise appliqué à bien des institutions publiques (police, services sociaux, justice), la tentation est toujours plus fréquente de déplorer une déconnexion entre les citoyens et les élus ou les professionnels. Dans cette perspective, la justice de proximité a été présentée comme un réajustement, un correctif compensant une inclination historique de l'institution judiciaire à délaisser une de ses missions essentielles, à savoir, à côté de la seule recherche de la vérité juridique, la gestion sociale des conflits. Mais s'agit-il seulement pour la justice de marcher sur ses deux jambes en procédant, par une réorganisation institutionnelle, à une amélioration technique de l'appareil judiciaire ?

Ce travail vise au contraire à montrer que le choix actuellement fait en matière de proximité est plus qu'un simple réajustement ; il s'accompagne d'une redéfinition largement assumée de la fonction sociale de justice <fnref n="10" />. Ainsi la réforme des juges de proximité fait-elle intervenir un certain nombre d'enjeux relatifs à la bonne justice dans une société démocratique, dont les termes et les choix finalement retenus sont ici mis en évidence. Il est en particulier possible de montrer que l'engouement politique pour une telle solution résulte pour une part du souci de modifier le rôle de l'institution judiciaire dans le travail de régulation sociale (I) ; cependant, donner à la fonction de juge de proximité une véritable consistance impliquerait de bouleverser l'identité professionnelle du magistrat et provoque de ce fait de vives confrontations (II).

En réalité, vouloir démocratiser notre système judiciaire en promouvant, par des aménagements institutionnels, la proximité avec le justiciable entraîne inéluctablement un regain de tension entre différents modèles de justice démocratique. Des divergences quant à la signification même de la proximité se font jour entre des acteurs qui, par leurs implications dans le travail de justice, leur positionnement dans le mouvement des réformes ou leur statut social, ne partagent pas les mêmes expériences du système judiciaire. Difficile de donner raison aux uns plutôt qu'aux autres, sinon en adoptant une position normative sur la conception de la démocratie que l'on jugerait préférable.

<footnote n="8">8. Jean-Claude THOENIG, « La gestion systémique de la sécurité publique », *Revue française de sociologie*, XXXV (3), 1994, p. 357-392.</footnote>

<footnote n="9">9. Christian LE BART et Rémi LEFEBVRE, « Présentation », *Mots. Les langages du politique*, 77, mars 2005, p. 7.</footnote>

<footnote n="10">10. Jacques COMMAILLE, « La déstabilisation des territoires de justice », *Droit et Société*, 42/43, 1999, p. 239-264 ; Id., *Territoires de justice. Une sociologie de la carte judiciaire*, Paris, PUF coll. « Droit et Justice », 2000, p. 245-251.</footnote>
En explicitant les points controversés, en établissant les logiques politiques sous-jacentes, la sociologie peut témoigner des recompositions en cours de la fonction sociale de justice. À l'instar de l'éducation ou de la médecine, l'institution judiciaire est sans cesse confrontée à des dilemmes sur le sens de son action. Que choisir entre l'égalitarisme (il n'y a pas de petits litiges, tous ont droit aux mêmes égards) et le différentialisme (chaque litige doit pouvoir être apprécié selon ses caractéristiques propres) ? Quand faut-il préférer la légitimité directe d'une « justice sommaire » à l'autorité indirecte et technique de la règle de droit ? Notre système judiciaire est en cela le produit d'une multitude de compromis entre des conceptions divergentes d'une « justice démocratique ». Étudier la mise en place de la justice de proximité, c'est donc montrer l'évolution de cette subtile alchimie s'établissant entre différentes forces contradictoires, capables néanmoins de produire une « justice d'équilibre » <fnref n="11" />.

Or ces transformations interviennent dans un contexte bien particulier. Les questionnements quant à la proximité, et donc la démocratie, se posent alors même que l'institution judiciaire affronte l'épreuve de la démocratisation. L'augmentation très forte de la demande de justice depuis le milieu des années 1970 témoigne de la banalisation d'un acte social devenu rare au cours du XXe siècle <fnref n="12" />. L'utilisation croissante des données statistiques pour piloter le système judiciaire est symptomatique d'une politique des grands nombres dans laquelle les juges, toujours plus nombreux, perdent leur image aristocratique pour devenir une simple bureaucratie en robe. Or c'est ce changement de statut, cette ouverture douloureuse à la masse qui pousse les grandes institutions à réinstaurer des frontières. Leurs acteurs reconscindèrent alors leurs responsabilités sociales suivant leur propre système de valeurs, cherchant à se défaire des tâches les plus dépréciées <fnref n="13" />. Pour la justice, c'est justement cet afflux de la demande qui mène, de manière indirecte, à l'idée de proximité. Car, nous le verrons, dans quelle mesure la proximité ne permet-elle pas un repli de la magistrature professionnelle sur un domaine d'action et de compétence, certes moins vaste, mais plus valorisant ?

D'où vient la réforme des juges de proximité ? Par bien des aspects, la justice de proximité ne semble être qu'une conséquence inattendue du « séisme » politique du 21 avril 2002. Intégrée dans la « loi d'orientation et de programmation pour la justice » aux côtés des centres éducatifs fermés pour mineurs, elle représente en fait, après la « loi Sarkozy » sur la sécurité

<footnote n="11">11. Antoine VAUCHEZ et Laurent WILLEMEZ (avec la collab. d'Isabelle BOUCOBAZ et Stéphanie HENNETTE VAUCHEZ), *La justice face à ses réformateurs, 1980-2006 : entreprises de modernisation et logiques de résistances*, Paris, PUF, coll. « Droit et justice », 2007, p. 6-7.</footnote>

<footnote n="12">12. Voir Gilles ROUET, *Justice et justiciables aux XIXe et XXe siècles*, Paris, Belin, coll. « Histoire et Société », 1999, p. 113-145.</footnote>

<footnote n="13">13. François DUBET, *Le déclin de l'Institution*, Paris, Seuil, 2002.</footnote>
Chronologie d'une réforme

<table><tr><td>1991</td><td>Rapport sénatorial de Jean Arthuis et Hubert Haenel sur « les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire ».</td></tr><tr><td>1994</td><td>Rapport au garde des Sceaux de Jean Arthuis et Hubert Haenel : « Propositions pour une justice de proximité ». Parmi de nombreuses mesures figure l'instauration au niveau du tribunal d'instance d'un « juge des contentieux de proximité ».</td></tr><tr><td>1996</td><td>Rapport sénatorial de Pierre Fauchon : « Quels moyens pour quelle justice ? ». Est évoquée l'idée d'une réforme des tribunaux d'instance passant par la création de juges du contentieux de masse.</td></tr><tr><td>1997</td><td>Rapport de la commission des lois du Sénat : « La réforme de la justice civile en Angleterre », où est longuement commenté l'exemple des magistrates' courts.</td></tr><tr><td>2002</td><td>Rapport sénatorial de Christian Cointat : « L'évolution des métiers de la justice », où sont imaginés des « juges de paix délégués » venant seconder l'action du juge d'instance renommé « juge de proximité ».</td></tr><tr><td>9 sept. 2002</td><td>Création des juges de proximité. La nouvelle juridiction est compétente pour un certain nombre de litiges civils inférieurs à 1 500 €, suscités par des particuliers, et pour la quasi-totalité des contraventions au pénal entre la 1re et la 5e classe.</td></tr><tr><td>26 fév. 2003</td><td>Loi organique fixant les modalités de recrutement des juges de proximité. Le Conseil constitutionnel censure l'ouverture de la fonction aux candidats dépourvus de compétences juridiques.</td></tr><tr><td>26 janv. 2005</td><td>Extension des compétences des juges de paix en matière civile : jusqu'à 4 000 €, ouverture aux personnes morales. Délimitation plus claire des compétences au pénal (toutes les contraventions de la 1re à la 4e classe). Possibilité de siéger comme assesseurs dans les tribunaux correctionnels.</td></tr><tr><td>nov. 2005</td><td>Rapport au garde des Sceaux du « groupe de travail sur les judgments de proximité » : il préconise diverses améliorations dont un renforcement de la formation des juges de paix et l'introduction du jugement en équité pour les affaires inférieures à 1 000 €.</td></tr></table>
intérieure, la deuxième salve d'un gouvernement à peine constitué et déjà soucieux d'afficher publiquement sa détermination à agir <fnref n="14" /> : les élections législatives venant d'avoir lieu au mois de juin, le Parlement est convoqué en juillet en session extraordinaire. Les deux Chambres adoptent en moins de quinze jours le projet de loi sur la justice, pour lequel le nouveau garde des Sceaux a déclaré l'urgence <fnref n="15" />. L'image alors affichée est celle d'un gouvernement se mettant promptement au travail et s'engageant dans la réalisation point par point du programme électoral du président de la République nouvellement réélu. Les juges de proximité seraient alors avant tout le résultat de cette stratégie politique.

Pour autant, assimiler la création des juges de proximité à de la politique-spectacle empêche de percevoir certaines incohérences. À aucun moment de la campagne électorale, le thème des juges de proximité ne nourrit le débat politique, qui est largement monopolisé, on le sait, par la question de l'insécurité. C'est d'ailleurs aux côtés de mesures destinées à lutter contre la délinquance qu'ils se trouvent mentionnés dans les programmes électoraux. Ils sont alors présentés comme pouvant prononcer rapidement et sûrement les sanctions contre les incivilités.

Or ce portrait détonne avec les compétences finalement concédées aux nouveaux juges. Ils s'occupent aujourd'hui bien plus, en matière pénale, des infractions au Code de la route que des actes de délinquance. Et c'est surtout leur intervention sur les affaires civiles qui est contestée. Autrement dit, le projet réellement adopté a peu à voir avec les vagues promesses mentionnées dans le programme électoral, lesquelles n'avaient, de surcroît, bénéficié alors d'aucune publicité.

À l'évidence, l'idée des juges de proximité ne peut se résumer à l'évidence de l'élection présidentielle en 2002. En dehors du qualificatif de « justice de proximité », il n'existe pas de liens logiques entre ce qui fut alors proposé et ce qui a été réellement mis en place. Le seul moyen de comprendre la transformation du système judiciaire au profit de la proximité est donc de retracer la genèse politique de cette nouvelle juridiction. La principale difficulté méthodologique tient toutefois à la polysémie du terme de « justice de proximité » qu'Anne Wyvekens qualifiait déjà en 1996 de « formule fourre-tout » <fnref n="16" />. Le concept se trouve mobilisé pendant la décennie 1990 pour labelliser des expériences très diverses et isolées <fnref n="17" />.

<footnote n="14">14. Voir également sur ces questions de calendrier politique : Carole THOMAS, « Une catégorie politique à l'épreuve du juridique : la "fermeture juridique" dans la loi Perben I », *Droit et Société*, 63/64, 2006, p. 507-525.</footnote>

<footnote n="15">15. Il s'agit d'une procédure, prévue par l'article 45 de la Constitution, contraignant les deux chambres du Parlement à une lecture unique du projet de loi concerné. En cas de désaccord, une commission mixte paritaire est réunie par le Premier ministre.</footnote>

<footnote n="16">16. Anne WYVEKENS, « Justice de proximité et proximité de la justice. Les maisons de justice et du droit », *op. cit.*, p. 365.</footnote>

<footnote n="17">17. On trouve une synthèse de ces diverses initiatives dans Denis PEYRAT (dir.), *La justice de proximité*, Paris, La Documentation française, 2002.</footnote>
Suivre la destinée politique de la justice de proximité implique alors d’en limiter volontairement le sens. On se centrera par conséquent, non plus sur la dénomination en tant que telle, trop galvaudée, mais sur le dis-positif institutionnel réellement mis en place dans la réforme étudiée, à sa-voir l’instauration au bas de l’institution judiciaire de juges non-profession-nels habilités à régler les petits litiges. Ce qu’on qualifiera ici, pour éviter les malentendus, de juridiction de proximité.

# I. Proximité de la justice, globalité des réformes

L'étude de la réforme entreprise en 2002 amène à penser que cette forme particulière de justice de proximité est indissociable d'une révolution cognitive dans l'appréciation des rapports entre justice et société. L'implica-tion de l'institution judiciaire dans le travail de régulation sociale est redis-cutée, questionnée. Certes, ces réflexions sont très vastes, mais elles ratio-nalisent le recours à de nouvelles juridictions de proximité. Lors de l'adop-tion du projet par le Parlement, Dominique Perben, alors garde des Sceaux, exprime à l'égard des sénateurs sa reconnaissance pour leurs « travaux, comme ceux des missions d'information et des commissions d'enquête sé-natoriales », car ils « montrent à quel point ce projet répond à un besoin urgent et important »<fnref n="18" />. On peut effectivement constater, à la lumière des rapports parlementaires, que le projet s'inspire directement des efforts de conceptualisation entrepris par plusieurs élus de la Haute Assemblée, mem-bres de la « commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suf-frage universel, du règlement et d'administration générale » (on s'intéres-sera ici principalement à l'action de Jean Arthuis et Hubert Haenel, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Christian Cointat, Jean-Jacques Hyest, Patrice Gé-lard, ainsi que, pour l'opposition, Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt).

C'est principalement au sein de cette instance qu'est menée par le pou-voir législatif une réflexion d'ensemble sur le système judiciaire. Les élus s'engageant dans ce travail sont très largement issus de l'univers juridique – Hubert Haenel est ancien magistrat, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt ont été avocats, Patrice Gélard était pro-fesseur de droit – à l'exception de Jean Arthuis, expert-comptable de pro-fession, et Christian Cointat, ancien haut fonctionnaire. Ils font, à l'occasion de missions ou d'enquêtes sénatoriales, des propositions pour réformer l'institution. L'introduction de non-professionnels pour les petits conten-tieux civils constitue l'un de leurs chevaux de bataille dans les années 1990. Elle touche de ce fait à l'armature du système judiciaire avec deux visées : d'une part, améliorer la gestion de la demande de justice ; d'autre part, re-définir les limites de l'institution judiciaire.

<footnote n="18">18. SÉNAT, séance du 25 juillet 2002, *Compte-rendu des débats sur la loi d'orientation et de pro-grammation pour la justice*.</footnote>
I.1. Comprendre la crise

Loin de débuter en 2002, le processus de création des juges de proximité inclut en réalité une longue phase d'incubation, entre 1991 et 2002. Car il est étroitement lié à des travaux théoriques sur le système judiciaire menés par des sénateurs soucieux de réformer en profondeur le fonctionnement de l'institution. Pendant près de dix ans le projet est élaboré, discuté, augmenté chaque fois que les parlementaires se penchent sur l'appareil judiciaire et réfléchissent aux changements possibles : le rapport de Pierre Fauchon intitulé « Quels moyens pour quelle justice ? », de 1996, examine ainsi les évolutions possibles dans un contexte de rigueur budgétaire <fnref n="19" /> ; « La réforme de la justice civile en Angleterre », de 1997, joue sur la comparaison internationale ; « L'évolution des métiers de la justice », de 2002, par Christian Cointat, cherche à maintenir la cohésion d'ensemble de cet univers professionnel.

Plus précisément, l'idée d'une « juridiction de proximité » est échafaudée sur un constat critique posé en 1991 par Jean Arthuis et Hubert Haenel. Il s'agit alors d'un état des lieux de l'institution judiciaire, venant à la suite d'une longue série d'études réalisées depuis le début des années 1980 sur les voies possibles de modernisation <fnref n="20" />. Toutefois, le travail mené par les deux sénateurs est particulièrement remarqué et diffusé : le rapport, d'abord présenté au Sénat, bénéficie de manière assez exceptionnelle d'une publication l'année suivante sous le titre : *Justice sinistrée, démocratie en danger* <fnref n="21" />.

Or les rapports qui suivent, où s'élabore peu à peu la juridiction de proximité, témoignent d'un changement notable de perception des difficultés signalées. Jusqu'au début des années 1990, les analyses produites insistaient sur la nécessaire modernisation de l'institution judiciaire et son incapacité à prendre en considération les besoins accrus des justiciales. C'est principalement l'état sclérosé de l'institution ou le manque des moyens humains et matériels qui étaient désignés comme étant à l'origine des dysfonctionnements observés. Il en résulte alors que la justice, du fait de ces blocages organisationnels ou financiers, est perçue comme incapable de suivre l'augmentation forte et régulière, depuis le milieu des années 1970, du nombre de litiges devant les tribunaux.

Dans l'analyse de cette crise de la justice toujours plus tangible, le rapport en 1991 de Haenel et Arthuis laisse voir une inflexion profonde, confirmée dans les travaux menés ensuite par la Commission des lois du Sénat. En s'intéressant prioritairement aux contentieux, il inverse la relation de causalité mise en avant jusqu'alors pour expliquer la dégradation du service pu-

<footnote n="19">19. Pierre FAUCHON, *Quels moyens pour quelle justice ?*, Rapport d'information fait au nom de la Mission d'information de la Commission des lois chargée d'évaluer les moyens de la justice, Paris, Sénat, 1997 (rapport n° 49, 1996-1997).</footnote>

<footnote n="20">20. Voir Anne WYVEKENS, *L'insertion locale de la justice pénale : aux origines de la justice de proximité, op. cit.*, p. 124-131 et p. 145-155.</footnote>

<footnote n="21">21. Hubert HAENEL et Jean ARTHUIS, *Justice sinistrée, démocratie en danger*, Paris, Economica, 1992.</footnote>
blic de la justice. Il se tourne vers les soubresauts de la demande judiciaire : il constate, par exemple, un triplement depuis 1974 des flux d'affaires civiles nouvelles pour les juridictions de première instance. Concrètement, cela se traduit, dans les analyses produites, par une attention particulière portée aux facteurs externes à l'institution. Les courbes croissantes des litiges pour les différentes juridictions, au civil comme au pénal, sont bien plus commentées que les problèmes qualitatifs inhérents au travail du juge, tels que l'inadéquation de certaines procédures ou le manque de moyens.

Plus encore, l'institution judiciaire n'est pas tenue pour responsable de la baisse de qualité attestée par les indicateurs statistiques, mais apparaît au contraire comme victime de son implication dans la sphère sociale : « une justice qui s'épuise à suivre la montée des contentieux », selon Jean Arthuis et Hubert Haenel ; une « justice asphyxiée », selon Pierre Fauchon. Il ne s'agit donc plus d'une évolution sociale certes préoccupante, mais à laquelle il reviendrait à la Justice de faire face ; l'institution est là en danger et se trouve devant une difficulté qu'elle ne peut surmonter par ses propres moyens.

Dans ce travail de redéfinition de la crise de la justice, les sénateurs vont au-delà d'un simple renversement des priorités de l'institution judiciaire, la libérant de l'obligation de « tout » juger. Ils interprètent également de manière négative les mécanismes sociaux responsables, selon eux, de la brusque augmentation d'une demande de justice présentée comme « pathologique ». Cette dernière n'est pas considérée comme un progrès du droit pacifiant ou facilitant désormais les rapports sociaux les plus quotidiens, mais au contraire comme le symptôme d'une fragilisation croissante de notre société. C'est ainsi, selon Pierre Fauchon, « la carence des médiations sociales traditionnelles (familiales, religieuses, syndicales ou politiques) » qui provoque cet afflux devant le juge. La justice se retrouve alors être progressivement, « avec de moins en moins de bonheur, le réceptacle de tous les dysfonctionnements de la société »<fnref n="22" />. Ainsi, les rapports successifs des sénateurs mettent en avant une crise des modes de régulation sociale pour expliquer les difficultés auxquelles la justice se retrouverait alors confronterée. Dans une telle représentation de la situation, l'institution n'est pas en cause, elle ne fait que subir le contrecoup de dérèglements extérieurs, et notamment des tentatives, jugées déstabilisantes, d'ouverture vers le monde social expérimentées au cours des années 1980, principalement dans le domaine pénal<fnref n="23" />.

Cette nouvelle conception de la crise affecte aussi les expressions employées pour décrire, et partant pour expliquer, les évolutions quantitatives : la demande de justice se retrouve partagée entre un « contentieux complexe » et un « contentieux de masse », qualifié à d'autres moments de

<footnote n="22">22. *Ibid.*, p. 5.</footnote>

<footnote n="23">23. Anne WYVEKENS, *L'insertion locale de la justice pénale : aux origines de la justice de proximité, op. cit.*, p. 124-129 et p. 286-290.</footnote>
« contentieux de proximité » (les deux dénominations sont très vite perçues comme équivalentes). Il s'agit bien là d'une dichotomie, dans la mesure où entre les deux types d'affaires est posée une différence de nature : alors que la résolution des « contentieux complexes » appelle nécessairement le droit, en revanche, pour les « contentieux de masse », « les enjeux juridiques sont peu différenciés et ne devraient pas nécessiter la capacité d'analyse et de jugement propres à la mission du juge »<fnref n="24" />.

Cette nouvelle manière d'appréhender les litiges répond bien au regard neuf porté sur la demande de justice, dans la mesure où la typologie fixée sert à interpréter les évolutions récentes. « La montée régulière des flux », et donc par conséquent l'asphyxie de l'institution judiciaire, « se caractérise essentiellement par le développement, au civil comme au pénal, de "contentieux de masse" »<fnref n="25" />. Dans cette perspective, le travail parlementaire consiste également en la création d'un nouveau vocabulaire à même de refléter le regard normatif porté sur une réalité trouble. Le contentieux de masse est considéré comme provenant de la sphère sociale, envahissant la justice du fait de l'affaiblissement des modes infra-judiciaires de régulation sociale.

Un premier enjeu de la mise en place des juges de proximité consiste donc en l'acceptation de cette conception révisée de la crise de l'institution judiciaire et de la demande de justice en hausse depuis les années 1970. Le recours à de nouveaux acteurs trouve en effet sa justification dans cette construction sociale de la réalité consistant à *distinguer* les litiges et à diagnostiquer le problème, en évoquant un « contentieux de masse », au sein de la société plutôt que dans la justice. « C'est cet envahissement qui explique la situation actuelle et c'est à lui qu'il faut apporter une réponse appropriée »<fnref n="26" />. Considérer qu'il existe deux natures de contentieux judiciaires, c'est, par bien des aspects, revenir à la situation qui prévalait avant que surgisse, au début du XXe siècle, la revendication d'un égal traitement de tous les litiges et l'exigence de compétences juridiques pour les juges de paix, jusqu'alors en charge de ce « petit contentieux »<fnref n="27" />.

Or il ne s'agit bien ici que d'une représentation de la réalité statistique. Ainsi que le reconnaît Pierre Fauchon deux ans après le lancement de la réforme, la faiblesse des données empiriques empêche de s'assurer de la véracité du phénomène supposé<fnref n="28" />. Cet écart avec les faits a ainsi été constaté dès les premiers mois de fonctionnement de la nouvelle juridiction. Alors

<footnote n="24">24. Sénat, séance du 7 novembre 1996.</footnote>

<footnote n="25">25. Pierre FAUCHON, *Quels moyens pour quelle justice ?*, op. cit., p. 30.</footnote>

<footnote n="26">26. *Ibid.*, p. 100.</footnote>

<footnote n="27">27. Notons à ce titre que la période durant laquelle la distinction entre les litiges disparaît se caractérise pour l'institution judiciaire par une baisse importante et régulière du nombre des contentieux. Voir Antoine PELICAND, « Das Recht. Ein Territorium staatlicher Hoheit? Die Einführung "bürgernaher" Richter in Frankreich », *Zeitschrift für Rechtssoziologie*, 27 (2), 2006, p. 263-273.</footnote>

<footnote n="28">28. « Il apparaît que le champ de compétence initialement attribué, que l'insuffisance des statistiques analytiques ne permettait pas d'apprécier, est trop étroit, du moins dans le domaine des affaires civiles, pour permettre la densité d'activité sans laquelle une mission nouvelle ne peut faire ses preuves » (Sénat, séance du 24 novembre 2004).</footnote>
que le domaine de compétence confié aux nouveaux juges répondait aux critères du sens commun (procédure ouverte aux seuls particuliers, pour moins de 1 500 €, limitée à certains domaines de la vie quotidienne), la « masse » de contentieux s'est révélée particulièrement faible, n'excédant pas 5 % du travail des tribunaux d'instance. Cela a attesté du même coup que le gros de la demande de justice se situait dans une fourchette financière plus ample – ajustée finalement en 2005, au détriment de la cohérence du dispositif puisque la juridiction de proximité s'occupe désormais des conflits jusqu'à 4 000 € et est ouverte aux personnes morales de droit public ou privé.

## I.2. Recentrer la justice

En ce sens, la démarche entreprise par les sénateurs ne vise pas simplement à adoucir le fonctionnement de l'institution judiciaire. En réalité, l'ambition est beaucoup plus vaste en ce qu'elle touche à la place de la justice dans le travail de régulation sociale. Il faut voir sur ce point que, jusqu'à la fin des années 1990, le projet des juges non-professionnels est complètement dissocié du vocable de justice de proximité. Celui-ci est explicitement rattaché, dans les différents projets sénatoriaux, à l'activité des tribunaux d'instance, aux nouvelles implantations des maisons de justice et du droit, aux audiences foraines ou au télétravail. Pendant longtemps, la justice de proximité est seulement conçue comme une composante de la justice classique qu'il convient de maintenir, d'améliorer, de moderniser. Il ne s'agit en aucun cas de créer une nouvelle juridiction. En ce sens, ce n'est que tardivement que l'idée des juges non-professionnels est mise au service d'un objectif d'amélioration qualitative du procès, de « proximité judiciaire ».

Le projet initial est d'abord relié à des considérations de quantité, c'est-à-dire à l'idée de contentieux de masse évoquée précédemment. Il est présenté comme une modification structurelle de l'institution judiciaire, dépassant de très loin la question des méthodes alternatives de jugement. En remettant notamment en cause l'homogénéité de l'institution, supposée acquise en 1958 – à l'exception des juridictions professionnelles –, les sénateurs planifient longuement une mutation de la fonction sociale de justice. La Justice, retirée dans ses palais et animée par un corps d'exception, n'apparaît plus de mise, dans la mesure où elle s'avère incapable de gérer à elle seule l'ensemble des conflits à la fois juridiques et sociaux qui lui échoient. D'où la proposition audacieuse et répétée de s'orienter, en matière civile et pénale, vers une justice plurielle, présentée comme seule capable de répondre aux différents types de conflit. « La mission n'ignore pas qu'en ouvrant une telle perspective elle court le risque d'être accusée de s'écarter des concepts unitaires qui ont inspiré l'organisation judiciaire depuis plusieurs décennies. Il lui paraît cependant que les mesures proposées par elle sont
seules à la hauteur des difficultés que connaît actuellement l'appareil judiciaire »<fnref n="29" />.

Dans ces conditions, la réforme engagée fait intervenir des enjeux bien plus forts que les seules notions de conciliation ou d'audience foraine. L'idée première de la juridiction de proximité est de réinstaurer certaines frontières dans une institution qui se serait perdue depuis les années 1980 dans une mission démesurée en direction du social. Le rapport d'enquête de Hubert Haenel et Jean Arthuis insiste ainsi dès le début des années 1990 sur le nécessaire « recentrage » de la magistrature sur le droit, une notion que l'on voit revenir régulièrement par la suite. « Parce que la Justice est tout à la fois une fonction régalienne inscrite au cœur du rôle de l'État et une instance régulatrice du fonctionnement de la société qui dit le droit applicable, parce qu' aussi elle assure la garantie des libertés, il convient de circonscrire clairement l'essentiel de ses missions et d'en maîtriser le contenu afin qu'elle joue effectivement son rôle »<fnref n="30" />.

Si la régulation sociale est aujourd'hui mise à mal, cela ne justifie pas, pour ces responsables politiques, que la justice dans sa forme la plus clas-sique vienne se substituer aux instances défaillantes. Pour résoudre les liti-ges sociaux, il faut au contraire susciter l'émergence d'une autorité sociale autre que celle du juge proprement dit. D'où les références fréquentes aux anciens juges de paix <fnref n="31" /> et au rôle de régulateur social qu'ils pouvaient jouer auprès de la population. De même, les promoteurs de la justice de proximité évoquent fréquemment, dans les rapports comme dans les débats parlementaires, le modèle britannique des « magistrates' courts » <fnref n="32" />. Il s'agit à chaque fois d'insister sur la dimension sociale de ces non-professionnels se chargeant de régler un certain nombre de conflits au sein de la société pour le compte de l'institution judiciaire.

En ce sens, les juges de proximité, dans la vision retenue par les séna-teurs, se chargent au sein du tribunal d'instance de la part sociale de la jus-tice au civil et au pénal, c'est à dire du contentieux de masse s'accumulant dans les palais de justice. Il s'agit en d'autres termes de diversifier les visa-ges de l'institution judiciaire, de confier à d'autres autorités sociales sélec-tionnées par le pouvoir politique le soin de répondre à la demande sociale aux côtés des juges professionnels se chargeant, de par leurs compétences techniques, des affaires considérées comme « complexes » <fnref n="33" />.

Les juges de proximité en France, une réforme politique ? Mobilisations et usages de la notion de proximité dans l'espace judiciaire

<footnote n="29">29. Pierre FAUCHON, *Quels moyens pour quelle justice ?*, op. cit., p. 100.</footnote>

<footnote n="30">30. Hubert HAENEL et Jean ARTHUIS, *Justice sinistrée, démocratie en danger*, op. cit., p. 5.</footnote>

<footnote n="31">31. On en trouve un bref exemple lors de la présentation de la réforme dans un chapitre intitulé « La disparition des juges de paix, une évolution inéluctable mais regrettable » (Pierre FAUCHON, *Rapport fait au nom de la Commission des lois sur le projet de loi organique relatif aux juges de proximité*, déposé le 25 septembre 2002, Paris, Sénat, 2002, p. 15 (rapport n° 404, 2001-2002).</footnote>

<footnote n="32">32. Il s'agit, dans le système judiciaire britannique, d'une juridiction assurée par des citoyens bé-névoles auxquels est confiée la majeure partie du contentieux pénal ainsi que certaines affaires civiles.</footnote>

<footnote n="33">33. En soi, une telle réorganisation de l'activité judiciaire n'a rien d'absurde. D'autres activités sociales peuvent fonctionner sur un tel schéma. Pensons à la division du travail social entre mé-</footnote>
Par ce souci de revoir en profondeur la régulation par la justice de notre société, on perçoit bien l'enjeu social sous-jacent à cette réforme, scindant la compétence de juger entre un corps spécialisé et d'autres groupes sociaux. La mise en place des juges de proximité implique donc pour ses concepteurs une évolution profonde de la fonction sociale de justice. Il y a dans ces projets parlementaires, en plus d'un jugement moral sur l'état de notre société, une réelle volonté de modifier son cadre de régulation, assimilable à du réformisme social : recourir au changement structurel de la justice pour promouvoir une réforme de la société et de ses modes de régulation.

## II. Juger à proximité des magistrats professionnels

Cantonnée à l'état de projet, la juridiction de proximité est loin d'être complètement élaborée lorsque la réforme est lancée en 2002. D'autant plus que les projets sénatoriaux envisageaient une réforme du tribunal d'instance, non pas la création d'une nouvelle juridiction. En réalité, les principaux enjeux qui dominent encore aujourd'hui cette création institutionnelle se concentrent autour du profil du « juge de proximité ». Dans les différents rapports, les contours de ces autorités sociales supplétives ne sont pas précisés, et les quelques indications données s'avèrent contradictoires. Certains insistent sur l'importance de la formation et de l'expérience juridiques 34. D'autres mettent en avant la capacité d'écoute, le talent de conciliateur ou de médiateur. En identifiant une différence de nature entre « contentieux de proximité » et « contentieux complexe », les sénateurs se heurtent à la nécessité de différencier les jugements, et par voie de conséquence les juges. Mais sur quoi fonder alors la distinction des pratiques judiciaires ?

### II.1. Juger autrement

Le lancement effectif de la réforme en 2002 pose le problème avec acuité lorsque doivent être fixés dans le texte législatif les critères exclusifs des nouveaux juges non-professionnels. Les débats, qui se déroulent principalement au Sénat, témoignent là encore de l'indécision quant au profil réellement souhaité. Le projet présenté par le gouvernement adopte une position très mesurée en dépit des discours publics tenus par ailleurs sur la proximité : seuls sont concernés au départ les diplômés en droit ayant une expérience professionnelle d'au moins quatre ans dans le secteur juridique, « les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires » 35.

<footnote>decine libérale de ville et médecine hospitalière (Jean PENEFF, *La France malade de ses médecins*, Paris, Les empêcheurs de penser en rond, 2005), entre pompiers volontaires et pompiers professionnels (Jean-Noël RETIÈRE, « Être sapeur-pompier volontaire : du dévouement à la compétence », *Genèses*, 16, 1994, p. 94-113).</footnote>

<footnote n="34">34. Hubert HAENEL, « Justice de proximité. Premier bilan », *Pouvoirs*, 74, 1995, p. 100.</footnote>

<footnote n="35">35. Avant-projet de loi organique déposé par le Gouvernement au Sénat le 24 juillet 2002 (n° 376, 2001-2002), article 1er.</footnote>
On a alors une conception faisant la part belle au droit, et somme toute très classique. Par contre, lors de l'adoption définitive de la loi par le Parlement, le profil du juge est sensiblement élargi. À côté des connaissances juridiques, sont également admises comme critères de sélection l'expérience « dans des fonctions de direction et d'encadrement » ou une activité prolongée de conciliateur.

Ce rappel du travail législatif effectué pendant l'été 2002 peut suggérer qu'il existait une vision claire quant au travail des nouvelles juridictions. Or la situation est encore actuellement confuse. Pour comprendre les ambiguïtés du dispositif, il y a nécessité de distinguer entre pratiques du jugement et choix des juges.

La désignation d'un contentieux aux caractéristiques particulières, « de masse » ou « de proximité », conduit les tenants du projet à revendiquer au cours des années 1990 des méthodes différentes de jugement. En ce sens, le jugement en légalité est présenté comme inadapté car ne correspondant pas à la nature des litiges. Cette contestation est ouvertement exprimée par un certain nombre de sénateurs de la majorité 36 et fait écho à la thématique récente de la proximité, insistant sur la réduction de la distance entre le juge et le justiciable, par le recours à de nouvelles méthodes.

Toutefois, alors même que la proposition figure explicitement dans le dernier rapport de la commission sénatoriale 37, l'idée d'un jugement en équité n'est pas même évoquée lors des débats parlementaires de la loi Perben I. On reste, en ce qui concerne les pratiques judiciaires, sur une vision très traditionnelle de la justice consistant en l'application de la loi, où les seuls changements proposés concernent la moindre charge de travail des nouveaux juges et un vague encouragement à la conciliation. La différence de nature posée entre les contentieux complexes et les contentieux de masse ne débouche donc pas à l'époque sur sa conséquence logique : la mise en place d'une nouvelle manière de juger, s'appuyant par exemple sur les voies alternatives de règlement des conflits.

En réalité, seule la question du choix des juges de proximité a fait l'objet de mesures novatrices avec un élargissement des critères de sélection à des individus expérimentés, possédant une « connaissance du terrain ». Mais sur quoi se fonde alors leur légitimité de juger ? Alors que le jugement en légalité assure aux magistrats une « légitimité d'emprunt » 38, à savoir celle du Parlement votant les lois qu'ils se chargent d'appliquer à des situations concrètes, l'expérience et le bon sens, si souvent évoqués, renseigne.

<footnote n="36">36. À l'image de Pierre Fauchon, le plus ardent défenseur de la réforme : « La capacité d'arbitrer les litiges de proximité peut résulter de l'expérience acquise tout autant que de la formation juridique », JO des débats du Sénat, séance publique du 2 octobre 2002, p. 2587.</footnote>

<footnote n="37">37. Christian COINTAT, Rapport d'information fait au nom de la Commission des lois par la Mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, Sénat, session extraordinaire 2001-2002, Paris, Sénat, 2002, p. 202 (rapport n° 345, 2001-2002).</footnote>

<footnote n="38">38. Antoine VAUCHEZ et Laurent WILLEMEZ, La justice face à ses réformateurs, 1980-2006. EntrepriSES de modernisation et logiques de résistances, op. cit., p. 79-82.</footnote>
gnent peu sur la nature du crédit accordé aux décisions. Pourquoi ces nouveaux juges détiendraient-ils une quelconque autorité ? Un des soucis des parlementaires est en conséquence de choisir des groupes sociaux supposés détenir une autorité morale suffisante. Cela se vérifie, d'une part, dans la confiance accordée à la catégorie socio-professionnelle des « cadres » (sont retenus les candidats « ayant exercé des responsabilités de direction et d'encadrement dans le secteur administratif, économique et social », en valorisant « l'expérience acquise par l'exercice prolongé de responsabilités » <fnref n="39" />) ; d'autre part, dans le crédit attaché à la « maturité » (par l'exclusion des candidats âgés de moins de trente-cinq ans).

Il y a donc sur ce point une dimension politique évidente. À travers l'affirmation d'une autre forme de justice, il y a la contestation d'un élément fort de l'identité contemporaine du magistrat, à savoir sa légitimité tirée de la loi, ainsi que de la compétence juridique, et cette remise en cause s'inscrit dans la tendance actuelle à plus de proximité. Mais l'initiative prise par ces acteurs politiques de modifier les contours du travail judiciaire bute encore aujourd'hui sur la définition de cette nouvelle fonction. D'une part, la difficulté à s'affranchir du droit leur a fait préférer une solution dans laquelle une juridiction censée être alternative doit conserver les mêmes pratiques judiciaires que les autres tribunaux, en jugeant en légalité. D'autre part, la volonté de remodeler l'identité professionnelle du juge à l'aide de compétences autres que juridiques s'est révélée, au cours des débats, approximative, et n'a finalement pas abouti (voir infra).

D'où l'ambiguïté du dispositif mis en place. L'indétermination se révèle particulièrement handicapante pour les nouveaux juges nommés, dont le travail, insuffisamment défini, balance entre la nécessité de suivre la loi et le souci de proximité auquel ils tentent de donner un contenu <fnref n="40" />. Encore aujourd'hui, la consolidation du statut des juges de proximité hésite sur la bonne adéquation entre les compétences nécessaires et la pratique à privilégier. D'un côté, une loi adoptée en février 2005 élargit leurs compétences, laissant entendre une intégration plus forte de la juridiction de proximité dans le modèle juridique. De l'autre, un rapport, élaboré par un certain nombre de magistrats à la demande de la Chancellerie, suggère d'introduire un jugement en équité pour les affaires de moins de 1 000 €, ouvrant la voie à un modèle alternatif de justice <fnref n="41" />.

<footnote n="39">39. Pierre FAUCHON, *Rapport fait au nom de la Commission des lois sur le projet de loi organique relatif aux juges de proximité*, Paris, Sénat, 2003, p. 5 (rapport n° 127, 2002-2003).</footnote>

<footnote n="40">40. Voir Antoine PELICAND, *La création d'une justice de proximité*, Mémoire de DEA, École normale supérieure de Cachan, 2004.</footnote>

<footnote n="41">41. Le sens des juridictions de proximité continue d'être sérieusement discuté lors de ce premier bilan : « Sans doute la justice doit se nourrir de droit mais n'y a-t-il de justice que dans le droit ? Et peut-on trouver sinon d'autres références du moins des références complémentaires pour l'élaboration d'une décision considérée comme juste par les parties, acceptée par elles et ayant toutes les chances d'être exécutée ? » (Dominique CHARVET et Jean-Pierre VUILLEMIN, *Rapport du groupe de travail sur les juridictions de proximité, septembre 2003-novembre 2005*. Bilan et propositions, Paris, ministère de la Justice, novembre 2005, p. 88).</footnote>
## II.2. Ouvrir la magistrature

Retoucher la magistrature constitue enfin l'objectif le plus immédiat d'une réforme lancée sous le signe de la proximité. Dans un contexte encore profondément marqué par la crise politique du 21 avril 2002, le thème prédomine dans les discours publics. La proximité doit contribuer pour les juges, tout comme en matière de police, à réduire la sensation d'éloignement causée par l'existence d'une identité professionnelle forte. Dominique Perben affiche clairement cette ambition devant le Sénat le 2 octobre 2002 :

> Dans mon esprit, ainsi que pour le Gouvernement et le Président de la République, il s'agit de prendre un certain nombre de décisions et de mettre en place des orientations afin que la justice soit portée par l'ensemble de la société. Il est donc très important que la fonction de justice soit également assumée par des femmes et des hommes qui peuvent apporter leur expérience professionnelle et qui, par définition, ont une capacité d'échange permanent avec la société civile.

Déjà en 1995, Pierre Fauchon avait été à l'origine d'une loi sur le recrutement de magistrats à titre temporaire 42. À cette occasion, l'institution avait fait preuve d'une résistance certaine, rejetant ou décourageant les rares candidatures qui s'étaient manifestées (treize postes ont été ouverts en sept ans). La réforme des juges de proximité constitue donc une nouvelle tentative d'ouvrir la profession, même si elle semble cette fois-ci mieux ajustée. Il ne s'agit plus d'introduire des individus étrangers dans le corps des magistrats ; les juges de proximité viennent prendre en charge une partie spécifique du contentieux, le « contentieux de masse », qui ne devrait pas normalement revenir à la justice. En ce sens, l'arrivée de non-professionnels semble se cantonner à des matières qui, à l'exemple des juges prud'hommes pour le droit du travail ou les juges consulaires pour le droit commercial, sont perçues comme périphériques à la justice. Il reste que la délimitation de ce nouveau contentieux se fait non pas par ajout de nouveaux domaines juridiques, mais par retranchement d'un certain nombre d'affaires relevant du droit civil et pénal, suite à la redéfinition politique de la compétence des magistrats.

Tentons une analogie avec, en sociologie des religions, l'incursion de profanes dans le domaine réservé d'un culte 43. Il semble que la magistrature a su préserver avec une certaine efficacité la sacralité de son statut. Certes, elle n'a su s'opposer ni à la volonté politique de créer une juridiction de proximité, ni même à celle d'élargir ses compétences. Mais l'arrivée de nouveaux acteurs au sein de l'institution judiciaire a été en réalité dans

<footnote n="42">42. Loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995. Pour être précis, cette loi crée les fonctions « d'assistants de justice », aidant dans leur activité contentieuse les magistrats des tribunaux et des cours d'appel (aujourd'hui largement répandus), et de « magistrats à titre temporaires », re-crutés pour sept ans sans concours pour juger dans les tribunaux d'instance et de grande instance.</footnote>

<footnote n="43">43. Max WEBER, *Wirtschaft und Gesellschaft*, Tübingen, Mohr/Siebeck, 1921, p. 278-279. Pierre Bourdieu en propose une transcription dans le champ politique : Pierre BOURDIEU, « Sur le champ politique », in ID., *Propos sur le champ politique*, Lyon, Presses universitaires de Lyon, 2000, p. 55.</footnote>
une bonne mesure circonscrite. D'abord parce que les professionnels du droit ont su défendre leur credo. Dès le lancement de la réforme, les interventions publiques des représentants professionnels (l'Association nationale des juges d'instance notamment) et syndicaux ont consisté à opposer au vocable de la proximité une vision de la démocratie fondée sur le droit. À l'idée de magistrats ancrés dans la société, ils privilégient l'image d'un magistrat compétent et objectif. Au lieu d'une justice compréhensive et arrangeante, ils expriment publiquement leurs doutes quant aux « gages d'indépendance » et de « neutralité » des nouveaux juges. En cela, la défense en-gagée par les professions judiciaires oppose explicitement deux modèles antagonistes de justice démocratique 44.

Parallèlement, le champ judiciaire a su user des avantages que lui confère sa position de religion d'État. Plusieurs organes représentant le pouvoir judiciaire au sein de l'appareil étatique ont pu exercer leur influence ou leur autorité pour faire prévaloir la vision d'une justice démocratique fondée sur la loi et la technicité du jugement, contraignant le pouvoir politique à des concessions significatives. Ainsi le Conseil d'État, intervenant sur l'avant-projet de loi, affirme-t-il de son propre chef en juillet 2002 l'appartenance des juges de proximité à la catégorie - définie constitutionnellement - des magistrats, ce qui ne figurait pas explicitement dans le texte en question 45. Cela retarde considérablement le dispositif en contraignant le gouvernement à faire voter une loi organique entre septembre 2002 et février 2003 pour convenir des modalités du recrutement 46. À cette occasion, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) s'auto-saisit en septembre 2002 pour la première fois de son histoire et exprime par voie de presse sa préférence pour une interprétation restreinte de la proximité. L'action la plus décisive contre ce « gallicanisme » judiciaire revient toutefois au Conseil constitutionnel, qui se prononce à plusieurs reprises sur les lois votées par le Parlement. C'est lors d'un contrôle de constitutionnalité en février 2003 qu'il censure la véritable hérésie tentée par le pouvoir législatif, à savoir l'ouverture de la fonction de juge de proximité à des non-juristes (plus exactement, aux candidats ayant exercé pendant vingt-cinq ans « des fonctions impliquant des responsabilités de direction ou d'encadrement dans le domaine administratif, économique ou social »).

Enfin, il faut voir combien aujourd'hui, sous la pression de la magistrature, les juges de proximité tendent à perdre leurs dernières caractéristi-

<footnote n="44">44. Jacques COMMAILLE, *Territoires de justice. Une sociologie de la carte judiciaire*, Paris, PUF, coll. « Droit et Justice », 2000, p. 238-242.</footnote>

<footnote n="45">45. En septembre 2004, le gouvernement se dispensera volontairement de l'avis du Conseil d'État : le projet de loi sur l'extension des compétences, pourtant élaboré par la Chancellerie qui consulte pour ce faire les organisations représentatives des magistrats, est finalement présenté au pouvoir législatif sous la forme d'une proposition de loi, déposée par plusieurs sénateurs.</footnote>

<footnote n="46">46. Les lois organiques sont chargées de préciser le fonctionnement des pouvoirs publics. Des conditions plus strictes (délais plus longs, bicamérisme intégral, contrôle de constitutionnalité systématique) doivent être réunies pour leur adoption. Autrement, les modalités du recrutement auraient pu être décidées par voie réglementaire.</footnote>
ques de profanes. D'une part, les compétences juridiques sont aujourd'hui le critère par excellence dans la sélection des candidats aux fonctions, opérée sous l'œil du Conseil supérieur de la magistrature. Le CSM, qui exerce un contrôle de plus en plus strict sur les dossiers, en particulier depuis l'élargissement des compétences, incite à une telle spécialisation des profils professionnels. Au final, la réforme se résume à l'ouverture de la magistrature à un cercle élargi d'initiés. Les anciens conciliateurs de justice, bénévoles aux compétences juridiques très variables 47, ont quasiment disparu (9 % en 2003, 3 % fin 2004). Par contre, le poids des professions libérales juridiques augmente sensiblement (31 % en 2003, 35 % fin 2004) avec une présence majoritaire des avocats. L'augmentation est encore plus forte pour les juristes du secteur privé, de niveau bac + 4 avec quatre ans d'activité professionnelle dans le domaine juridique (29 %, 48 %). À eux seuls, ces deux derniers profils professionnels assurent désormais plus de 80 % du recrutement 48.

D'autre part, la marge d'action qui était laissée à ces juges non-professionnels dans la conduite des audiences et qui pouvait parfois donner lieu à certains sacrilèges dans l'application des procédures juridiques est progressivement diminuée. Les critiques des professionnels de la justice, et notamment des juges d'instance, directement concernés, se sont au fil des années déplacées des grands principes démocratiques, mis à mal par la réforme, aux rites judiciaires dont certaines erreurs, dévoilées sur la place publique, laisseraient à penser qu'ils sont négligés par indifférence ou ignorance des nouveaux juges 49. De plus en plus familiers de l'univers du droit par leur formation, œuvrant au sein du tribunal d'instance et entourés de greffiers et de juges professionnels, les juges de proximité ne peuvent que redoubler de prudence dans le respect des formes. Le projet, actuellement sur les rails, d'étendre sensiblement la formation pratique des nouveaux juges en confiant la responsabilité de cette mission à l'École nationale de la magistrature devrait éloigner les dernières menaces d'un potentiel « schisme » judiciaire 50. En ce sens, l'enjeu d'identité professionnelle que contenait la réforme des juges de proximité apparaît aujourd'hui largement maîtrisé.

<footnote n="47">47. Yvon DESDEVISES et Charles SUAUD (dir.), *Conciliateurs et conciliation*, Rapport scientifique, Paris, GIP Mission de recherche Droit et Justice, 2001, p. 149-154.</footnote>

<footnote n="48">48. Pierre FAUCHON, *Rapport fait au nom de la Commission des lois sur la proposition de loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance*, Sénat, session ordinaire de 2004-2005, Paris, Sénat, 2004 (rapport n° 66), p. 11.</footnote>

<footnote n="49">49. Par exemple, lors de l'élargissement des compétences : « Certains, souligne M. Rousseau, confondent la conciliation, volonté d'arranger les problèmes à l'amiable, et la justice. Celui-là sa-lue d'un "votre honneur" le procureur. Un autre serre la main de tous les présents avant d'ouvrir l'audience. Le troisième a rédigé ainsi son jugement : "Monsieur X. est effectivement coupable d'un excès de vitesse, en foi de quoi je le relaxe au bénéfice du doute" » (Nathalie GUIBERT, « Juges de proximité : un membre du CSM critique le Conseil constitutionnel », *Le Monde*, 25 janvier 2005).</footnote>

<footnote n="50">50. Dominique CHARVET et Jean-Pierre VUILLEMIN, *Rapport du groupe de travail sur les juridictions de proximité, septembre 2003-novembre 2005*. Bilan et propositions, op. cit., p. 92-94.</footnote>
Conclusion

Si la réforme visant à mettre en place les juges de proximité revêt un
aspect politique, ce n'est donc pas tant par démagogie. S'il y a bien eu, à
l'évidence, un effet d'annonce de la part d'un gouvernement à peine installé
et soucieux d'afficher sa détermination, cet effet a surtout consisté à privi-
légier la visibilité du dispositif sur son efficacité en créant un nouvel ordre
de juridiction au lieu d'entreprendre une réforme des tribunaux d'instance,
et en l'affublant du vocable de « proximité ». Mais, dans ses fondements, le
juge de proximité répond à des visées politiques bien précises. Deux enjeux
sous-tendent ainsi le projet. D'une part, l'existence de ces nouveaux juges
ne se justifie que dans la perspective d'inflation d'un contentieux spécifi-
que, qualifié de « contentieux de masse ». Mais cette dénomination a été
très largement forgée par le discours politique. En ce sens, la juridiction de
proximité découle d'une perception normative de la demande sociale de jus-
tice, dont la conformité à la réalité des tribunaux peut toujours être ques-
tionnée.

D'autre part, cette réforme s'inscrit explicitement, pour un certain nom-
bre de parlementaires, dans un retour de l'État sur ses fonctions régalien-
nes, avec pour corollaire la mobilisation d'autorités sociales connexes pour
les conflits de moindre importance. Si l'on constate dans les débats parle-
mentaires l'opposition de quelques sénateurs socialistes et communistes at-
tachés à l'idée d'un État s'impliquant, par la voix de ses magistrats, dans la
sphère sociale, ces deux enjeux n'ont pas été réellement l'objet d'un débat
public. Les professionnels de la justice eux-mêmes ne semblent pas capa-
bles, peut-être par faiblesse numérique, peut-être par habitus, d'élever la
contestation du dispositif à ce niveau de généralité.

Par contre, le fonctionnement concret des juridictions de proximité
suscite de fortes tensions entre les différents acteurs en présence, en vue
de définir à la fois les conditions d'exercice du pouvoir de juger, et son par-
tage au sein de l'institution judiciaire. C'est sur ce terrain que l'on constate
combien le projet initial a dû composer avec, d'une part, la prégnance du
droit dans notre système judiciaire, et, d'autre part, les vives réactions d'un
milieu professionnel soucieux de ses prérogatives. Telle qu'elle se présente
actuellement, la juridiction de proximité s'apparente davantage à une délé-
gation du service public de la justice à des professionnels du droit qu'à une
justice alternative.

Parler pourtant d'une neutralisation de la réforme serait absurde. La ré-
orientation du projet ne s'est faite qu'au prix d'un bouleversement du fra-
gile équilibre entre les groupes professionnels. Incapable d'empêcher la
création des juges de proximité, la magistrature doit en plus céder sur un
critère décisif d'identification du juge, à savoir le recrutement sur concours.
Après cinquante ans d'absence, elle se résigne au retour, certes par la petite
porte mais en nombre, des avocats et juristes diplômés des facultés de
droit.