# L'intersectorisation, par ceux qui la mettent en œuvre.

Tommaso M. Germain

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Tommaso M. Germain. L'intersectorisation, par ceux qui la mettent en œuvre.. Congrès annuel de l'Association française de sociologie (AFS), Association française de sociologie (AFS), Jul 2023, Lyon, France. hal-05444334

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Communication

# L'intersectorisation par ceux qui la mettent en œuvre : avènement de la Métropole de Lyon et transformation des politiques d'insertion et d'emploi depuis 2015

## Tommaso Germain

Sciences Po Lyon, laboratoire Triangle UMR 5206

tommaso.germain@sciencespo-lyon.fr

## Introduction :

L'intersectorisation des politiques sociales est une réalité qui concerne tous les échelons d'action publique, dans un cadre de maîtrise des dépenses publiques et d'activation des dépenses sociales institué depuis les années 2000. L'intersectorisation est d'autant plus affirmée comme mode opératoire et comme objectif d'action publique depuis la dernière réforme territoriale française, qui a vu la redistribution des responsabilités administratives et la reconfiguration de certains secteurs, mais plus encore l'affirmation des métropoles et la création d'une collectivité territoriale à statut unique au 1er janvier 2015 : la Métropole de Lyon.

Fondée sur l'hybridation de compétences issues du département, et notamment l'action sociale, avec les compétences larges liées à l'histoire des communautés urbaines (aménagement urbain, réseaux, développement économique, politique de rayonnement) et sur une vision renouvelée des politiques sociales, ainsi que sur un impératif de simplification de l'action publique, cette institution a profondément renouvelé la gouvernance territoriale et la production territoriales des politiques publiques, et notamment des politiques sociales. Les politiques d'emploi et d'insertion, à la lisière du secteur social et du secteur de l'activité économique, sont les plus impactées par ce renouvellement. La mise en œuvre de l'intersectorialité a été certes un objectif politique promu, mais aussi une réalité concrète portée par les agents de l'administration métropolitaine et leur environnement immédiat.

L'avènement des métropoles, et plus spécifiquement la forme lyonnaise collectivité à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution relève en effet d'une opportunité unique d'intersectorialité. Les frontières administratives sont des frontières professionnelles : la mise en place d'une action publique intersectorielle vient donc chambouler des professions plus ou moins établies. Dans notre cas, les agents anciennement ancrés dans le travail social départemental, ses pratiques, ses valeurs et ses modes de faire collectifs, ont dû s'adapter à une
collectivité à la culture administrative et professionnelle différente, plus proche des milieux économiques et des logiques d'emploi.

Je voudrais ainsi saisir l'intersectorialité des politiques sociales par sa fabrique administrative et les reconfigurations professionnelles qui en résultent.

Ma communication concerne la conception des politiques publiques sur un mode intersectoriel et leur mise en œuvre. Le secteur de l'insertion et de l'emploi, particulièrement stratégique puisque seul capable de répondre à la fois au problème de l'exclusion et du chômage d'une part et d'autre part aux questions d'emploi, de main d'œuvre, de formation et de développement de l'économie locale, a connu de nombreux bouleversements au cours des dernières années. Quelles traductions concrètes l'ambition réformatrice a-t-elle trouvées ? Est-on en présence d'une nouvelle division du travail ou simplement de réajustements légers ? Les politiques publiques produites ont-elles varié ? Il s'agira de questionner les circulations de catégories professionnelles, les succès et les limites de l'hybridation voulue. Ainsi que les rapports de force au sein de l'administration métropolitaine, présentés généralement comme une lutte entre les tenants d'une politique marquée par le travail social et les tenants d'une politique davantage fondée sur la logique économique et sur la mise à l'emploi, qui ont structuré, dans ce contexte de fort investissement politique, l'évolution des frontières administratives. Si ces catégories institutionnelles sont mobilisées, elles font pourtant référence à des frontières floues, d'où le besoin de venir questionner sociologiquement ces mutations sur la période 2014-2023.

## L'enquête

Cette communication provient de mon travail de thèse, fondé sur une immersion de quatre ans au sein d'une direction-clé de la Métropole de Lyon, la Direction de l'insertion et de l'emploi (DIE). La Direction de l'insertion a été transférée des services du Département du Rhône à la Métropole de Lyon au 1er janvier 2015, avec la majorité de ses agents, qui sont étaient un peu moins d'une trentaine. Ils sont aujourd'hui environ 45. La DI est devenue DIE et a été placée non pas avec les autres directions de l'action sociale, mais au sein de la délégation économique. Elle a fait l'objet d'une attention politique particulière, de nombreuses discussions et tractations, et d'un processus de transformation dans la durée calculé et conscient. Elle a été une direction-test du décloisonnement, porteuse d'un programme-cadre partenarial et cible d'une ambition d'hybridation de pratiques professionnelles, d'univers mentaux et de dispositifs d'action publique. J'y ai occupé les fonctions de chargé d'études auprès de l'équipe de direction, dans le cadre d'une convention Cifre. Ce travail se fonde sur une méthode empirique de sociologie politique : l'observation en immersion est complétée par 78 entretiens sociologiques semi-directifs. Les entretiens sont capitaux pour la restitution des trajectoires sociales des agents, qu'ils soient politiques ou administratifs. Les sources mobilisées sont d'une part la littérature grise abondante récoltée, dont un certain nombre d'archives de travail, et d'autre part la littérature scientifique, entre la sociologie politique et l'analyse des politiques publiques.

Comment se traduit, dans la vie d'une administration publique, la volonté politique d'intersectorisation entre social et économique ? Le discours institutionnel, qu'il soit politique ou managérial, reflète-t-il une réalité sociologiquement objectivable ?
Plan proposé :

1) La volonté politique de l'intersectorisation comme projet général de transformation de l'action publique territoriale (2014-2015)

2) Ceux qui mettent en œuvre : focale sur l'administration (2014-2023)

3) Résultat : changement de la politique publique ?

## 1) La volonté politique de l'intersectorisation comme projet général de transformation de l'action publique territoriale (2014-2015)

Le projet de fusion de deux collectivités sur le périmètre de la Communauté urbaine de Lyon émerge au début des années 2010, à partir de plusieurs constats. Il répond à quatre motifs principaux, que l'on retrouve aussi bien dans la communication politique et institutionnelle qu'au cours de l'enquête sociologique auprès des acteurs ayant conduit le processus de création institutionnelle.

Ces quatre motifs sont :

- Le rééquilibrage financier entre les deux collectivités. La fusion permet au département de se délester de poids financiers importants (un musée ainsi que les emprunts toxiques) et d'assurer son équilibre futur.

- Un motif de rééquilibrage politique : la droite rhodanienne peut conserver son hégémonie sur la collectivité départementale en se séparant des cantons de plus en plus marqués à gauche. La majorité de la communauté urbaine en profite pour augmenter sensiblement son pouvoir. La dimension politique comprend aussi l'augmentation du capital politique des deux protagonistes du projet : Gérard Collomb augmente sa renommée et sa puissance personnelle, de même que Michel Mercier trouve une fin de carrière politique permettant de laisser son nom dans l'histoire.

- La simplification de l'action publique en mettant fin à des doublons, notamment dans le domaine de l'aménagement, ce qui est supposé générer des économies des deniers publics. L'unité de commandement et d'exécution sur le territoire des cinquante-neuf communes simplifie l'action publique et notamment sa lisibilité auprès du citoyen.

- La transformation de l'action publique pour gagner en efficacité et déployer de nouvelles politiques publiques grâce à la récupération des compétences sociales du département et à l'hybridation des politiques publiques. Sur ce volet, qui est particulièrement mis en avant, l'exemple phare est celui de la politique d'insertion par l'emploi.

C'est ce quatrième point qui va nous intéresser, sans pour autant en faire le seul mobile de la création de la métropole de Lyon.

> « La métropole de Lyon, c'était un projet essentiel pour faire réussir le territoire. Pour qu'on ait une institution qui corresponde aux problématiques de l'époque, notamment sur l'économie et l'emploi. Les compétences issues du département allaient permettre une nouvelle politique publique intégrée. »

Président de la Métropole de Lyon (2015-2017)
Je vais me concentrer sur le rapprochement souhaité entre deux secteurs d'action publique : le secteur de l'insertion sociale et professionnelle et le secteur économique.

On peut considérer chacun de ces secteurs comme des champs, marqués par des ressources spécifiques et des positionnements d'acteurs. La communication et le travail politiques vont s'employer à décliner l'existence d'un nouveau secteur spécifique d'action publique, à la croisée de ces deux secteurs : il s'agit du secteur de l'insertion par l'emploi ou de l'insertion économique. Cette existence n'est pas nouvelle. Néanmoins elle va prendre une importance plus grande dès lors que les agents vont l'investir. Ainsi, la nature du projet de nouvelle collectivité est à chercher dans l'intersectorialité, comme le montrent les propos des protagonistes de l'époque :

> « L'insertion par l'économique était l'obsession du président et aussi la mienne. C'était au centre de notre pensée de gauche réformiste. Ce sont les limites de l'action menée pendant quinze ans qui ont amené à cette idée de métropole. On avait les leviers du développement mais il nous manquait foncièrement le dernier maillon : mettre les exclus et l'activité en relation, face à face. »

Directeur général des services du Grand Lyon puis Métropole (2001-2016)

> « On a tous pensé, au moment où on a créé la métropole, que ce serait un atout que le social puisse être soutenu par les richesses créées par l'économie. On pourrait mettre en relation les deux milieux, au service des demandeurs d'emploi. Mettre ensemble création de valeur et accompagnement social pourrait permettre une soutenabilité du social et une baisse du RSA. L'intuition qu'il fallait une collectivité complète, totale, avec une quasi-compétence générale, pour résoudre cette question de l'insertion économique en mettant en face gisement d'emploi et personnes. On a choisi de mettre l'insertion dans la délégation économique, et on savait aussi dès le départ que ces synergies humaines seraient longues à se mettre en place. »

Directrice de cabinet du président de la Métropole (2015-2018)

La transversalité est donc un mot d'ordre réformateur. Puisque le projet métropolitain est une transformation de l'action publique pour dépasser la sectorisation, voyons justement par quelles « synergies humaines » il se met en musique.

## 2) Ceux qui mettent en œuvre : focale sur l'administration

La direction de l'insertion est originellement marquée par les métiers classiques du travail social, de la gestion et des politiques de solidarité. Le RMI a été décentralisé en 2004, transformé en RSA en 2008 avec une logique économique qui pourtant ne donne à voir aucun changement concret dans les modes de faire selon les acteurs de l'époque. Entre les années 2000 et début 2010, la direction oscille entre une douzaine et une vingtaine d'agents.

Dans les années précédant le passage à la métropole, donc le début de la décennie 2010, la direction compte environ 25 agents. Une équipe de direction resserrée est composée d'une directrice passée par les CCAS et le département de la Drôme, experte en management du social, ainsi que deux attachés territoriaux formés aux questions relatives à l'insertion sociale et à l'ingénierie de politiques sociales. Parmi les agents, on trouve les filières assez classiques
du travail social, qu'il s'agisse de conseillers en insertion, de gestionnaires ou de travailleurs sociaux ayant intégré la fonction publique territoriale sur ces fonctions.

On est en présence d'une population donnant à voir à l'analyse une forme de stabilité ou d'ascension sociale, beaucoup de trajectoires étant celles d'enfants de paysans ou d'ouvriers accédant à la fonction publique. Les agents issus de l'immigration, notamment maghrébine, sont assez nombreux en proportion et surreprésentés dans les contrats courts, notamment sur les fonctions de gestion et de contrôle. La plupart des agents sont originaires de la région et poursuivent une carrière au sein de l'institution départementale.

Au moment du transfert à la métropole de Lyon, avec cette idée analysée précédemment de fusionner les collectivités et faire pivoter l'insertion des allocataires des minimas sociaux vers le monde économique, la DI voit ses effectifs être scindés en trois : une minorité reste au département du Rhône, une majorité qui choisit de rejoindre la métropole au 1er janvier 2015 et une partie d'agents contractuels souvent positionnés sur des contrats courts n'est pas renouvelée. Ainsi, les effectifs de la DI qui arrivent à la métropole sont amoindris. On compte les trois managers et une partie des agents.

> « En 2015, on est arrivés à la métropole sous-équipés, avec beaucoup de contractuels qui venaient de partir. On n'avait pas du tout fait le virage économie emploi demandé, donc toutes les transformations étaient devant nous. »

Directeur adjoint de la DI puis DIE (2009-2022)

Pour créer la DIE, intitulé qui vient confirmer le double mandat de la direction symbolisant l'intersectorialité, les agents de la DI sont rejoints par une micro-direction de la Communauté urbaine composée d'une demi-douzaine de personnes, chargée de l'économie sociale. On y retrouve des profils d'attachés territoriaux ayant fait une bonne partie de leur carrière au sein de la communauté urbaine. Cet ensemble va s'intituler « DIE », avec la juxtaposition artificielle de ces trois services sous l'autorité de la directrice issue du département.

L'année 2015 met en pleine lumière des différences profondes de culture professionnelle et des tensions au sein des équipes constituées. Les agents départementaux décrivent une situation d'infériorité symbolique dans laquelle ils sont la cible de moqueries marquant la différence statutaire. Ces différences de statut et de culture professionnelle font dire à cette manager, évoquant les débuts de la métropole :

> « Quand je suis arrivée, chez les agents c'était « nous on est le département eux c'est le les agents du Grand Lyon » et « pas les mêmes congés, pas les mêmes rémunérations et primes, ils nous prennent pour des nuls parce qu'on vient du département et eux viennent du Grand Lyon ». Ce n'était pas idéal au départ, on nous a ignorés, les agents ne se sentaient pas accueillis, et avec un complexe d'infériorité. On ne parlait pas de fusion, mais bien d'absorption du département par le Grand Lyon. Donc un ressenti très fort, une volonté de s'affirmer, montrer qu'on était capables et pas des idiots. Ce sujet ressortait tout le temps. »

Attachée territoriale, responsable d'unité à la DIE (2016-2019)

Cette préoccupation est partagée au niveau politique, qui met en place tout un programme d'acclimatation de l'administration et de réduction des conflits.

> « Le département était une collectivité de culture sociale très riche et très historique. Alors que la Communauté urbaine ne connaissait rien au social. Parfois des gens du département
trouvaient que les personnels de la Communauté urbaine étaient légèrement arrogants. Les gens de la Communauté urbaine trouvaient que les gens du département n'étaient pas assez en prise avec le monde économique. Au départ il y avait une certaine rivalité entre les différentes cultures. La première année il y eut un nombre tout à fait phénoménal de séminaires, de formation, de conférences pour démarrer l'acculturation. Il faut le temps que la pâte humaine se fasse. »

Directrice de cabinet du président de la Métropole (2015-2018)

Plus encore, la position intersectorielle de la DIE impose la définition d'un secteur, d'un public cible de la politique publique et d'une stratégie administrative d'animation du tout. L'année 2015 est donc dédiée à la conception du cadre stratégique, qui reprend la terminologie installée : le Programme Métropolitain d'Insertion par l'emploi (PMI'e).

« L'idée du PMI'e c'était de fédérer les acteurs, qu'ils soient associatifs ou entreprises, vers ce nouvel objectif d'insertion dans et par l'emploi. On a défini la politique publique, positionné la métropole comme leader et ensemblier, et on a constitué un domaine d'action dans lequel on voulait embarquer ces acteurs, et les faire travailler ensemble. »

Directrice de la DIE (2010-2018)

Le PMI'e définit la politique d'emploi et d'insertion de la métropole lyonnaise comme une politique publique à la frontière de deux univers relativement étanches. La caractérisation de cette position intersectorielle conduit à définir des objectifs de rapprochement des deux secteurs (créer des « passerelles », en finir avec une « logique de silos » et une situation de « deux mondes qui ne se parlent pas »).

« Il y avait en fait d'un côté des acteurs économiques qui disaient « on s'en fiche complètement des gens en parcours d'insertion » et de l'autre côté les acteurs de l'insertion qui disaient « de toute façon l'entreprise, on s'en fiche complètement, ça ne sert à rien ». Il fallait rapprocher ce monde-là en disant que chacun va y retrouver un intérêt. Les acteurs économiques auront un message à porter sur les formations, les profils, les stages, comment ça fonctionne, et deuxièmement, les acteurs de l'insertion profiteront du potentiel économique dans cette métropole avec des acteurs économiques qui peuvent offrir des possibilités de mieux connaître l'entreprise, de mieux connaître les filières, d'ouvrir des postes, d'ouvrir des formations. Les deux mondes s'ignoraient farouchement. »

Président de la Métropole (2017-2020)

Outre le rapprochement des deux secteurs sous l'égide de la bureaucratie métropolitaine chargée de faire valoir les intérêts mutuels à cette jonction, il s'agit également de la création d'un espace interstitiel entre les deux champs, défini par la politique publique d'insertion par l'emploi. Cet espace va être marqué par la création de nouvelles professions cadrées par un cahier des charges spécifique. Ces professions, à mi-chemin entre le conseiller en insertion et le chargé de relation entreprise, peuvent s'illustrer par deux exemples :

- Les chargés de liaison entreprise-emploi.

- Les coordonnateurs emploi-insertion.

L'objectif de mise en relation de deux champs cloisonnés passe également par le montage d'instances de discussions et de rencontre, comme les journées de professionnels de l'emploi et de l'insertion, ou comme des forums de rencontre entre entrepreneurs et référents de parcours
d'insertion. Dans l'accompagnement du public, cette logique intermédiaire se donne à voir également : en plus de l'accompagnement social réalisé par des travailleurs sociaux et de l'accompagnement économique et professionnel réalisé par Pôle Emploi, la métropole déploie un accompagnement socioprofessionnel réalisé par des associations dont l'action s'inscrit à la fois dans des perspectives sociales, avec des professionnels du secteur, et dans des perspectives économiques liées à la reprise d'emploi et au suivi dans l'emploi.

Une fois la stratégie établie, la socio-morphologie de la direction va refléter cette orientation de la politique publique. Les postes aux interstices sont créés, et dans un premier temps hébergés par l'administration métropolitaine.

Une réorganisation administrative a lieu au printemps 2016 : elle voit le réalignement de l'administration sur les axes du PMI'e, avec la création de deux services divisés chacun en deux unités. On passe ainsi d'une organisation calquée sur le modèle du département auquel on a ajouté un service communautaire, à une organisation proprement métropolitaine en deux services et quatre unités. Un service rappelle les fonctions départementales classiques : « service parcours d'insertion et allocation ». L'autre service donne à voir quant à lui la dimension intersectorielle et bien plus économique : « service de mobilisation des entreprises et d'accès à l'emploi ». On retrouve ici une opposition horizontale au sein du champ bureaucratique, entre une activité de gestion peu politisée et une activité plus visible et apportant davantage de capital. C'est ce second service qui capte l'attention et les recrutements.

Parmi les recrutements dans le management, on compte une professionnelle passée par le privé et les politiques économiques régionales, pour piloter l'une des unités du service de mobilisation des entreprises. Parmi les recrutements d'agents, qui sont nombreux, faisant passer les effectifs de la direction de 25 à pratiquement 35 agents, il s'agit d'une part de fonctions liées au plan de contrôle : juristes et contrats courts à fort *turn-over* dédiés à des opérations de contrôle. D'autre part, et plus significativement, des postes de catégorie A plus pérennes sont affectés à des professionnels issus du champ économique. On a ainsi une hybridation de la population administrative de la direction, correspondant au plan stratégique comme traduction de la volonté politique initiale.

Je vais donner quatre exemples de chargés de mission recrutés : l'un diplômé en ressources humaines a passé une douzaine d'années en cabinet RH et en recrutement, l'autre diplômée d'un IEP est passée par les politiques économiques régionales et l'expertise des marchés publics, le troisième a fait une carrière d'abord dans la grande distribution puis dans les missions locales et au MEDEF, le dernier diplômé d'études d'agronomie a travaillé pour des syndicats mixtes et pour la mission entrepreneuriat du Grand Lyon.

Les recrutements sont par ailleurs clairement justifiés par cette volonté intersectorielle, comme peuvent le montrer ces deux exemples :

> « Juste au moment de la création de la métropole, j'avais mené avec des collègues une action de recrutement sans CV où on avait pu faire entrer 60 personnes dans le groupe La Poste, dont 50% de BRSA. J'ai été repéré par la métropole : le vice-président et la directrice avaient apprécié notre action. La métropole venait tout juste de créer la DIE et avait besoin de méthodes innovantes. J'ai postulé juste après leur réorganisation et j'ai été retenu. La DIE cherchait des profils liés au privé et à l'insertion. Le poste de chargé de mission était une synthèse de tout ce que j'avais fait auparavant : RH, CIP, CRE, intercommunal, relation entreprise. »
Chargé de mission à la DIE (depuis 2016)

« Je suis arrivée ici en 2014, avant le passage à la métropole, je venais d'avoir mon concours. C'était un poste de chargée de mission sur l'entrepreneuriat, ce qui m'a permis de mettre un pied dans l'institution. Un poste s'est ouvert à la DIE, intitulé « conseiller insertion », c'était une belle opportunité même si je n'avais aucune compétence dans l'emploi et l'insertion. C'est sûr que la direction cherchait des profils différents du département pour enrichir l'équipe, et je venais de la direction de l'économie donc ça a bien marché. »

Chargée de mission à la DIE (depuis 2015)

On note donc un ralliement fort des cadres dirigeants de cette administration, à qui on demande par ailleurs de « pivoter » dans leur posture et leur vision des enjeux.

2019 : Recrutement d'un directeur ancien DGS de commune et de département pour « muscler l'équipe » et remettre en place, poursuite des recrutements.

Avec les élections métropolitaines de 2020, le rapprochement entre secteurs est toujours présent dans les discours politiques mais moins fondamental. La dimension sociale de la collectivité est mise en avant et le PMI'e marque un tournant social. La DIE développe le projet politique de RSJ en quelques mois, mobilisant les ressources auparavant dédiées au suivi plus classique des actions. Une équipe variant entre 3 et 6 personnes est mise sur pied, concevant un dispositif d'action publique centré sur l'accompagnement social. Ainsi, les politiques publiques de la DIE marquent une pause dans le moment intersectoriel initié en 2015. La pause n'est cependant pas complète puisqu'en 2022 et pour la première fois depuis le début des années 2010, le directeur adjoint n'est plus issu du département. Finalement, parmi cinq managers, aucun n'est issu de la collectivité départementale contre la totalité en 2015. Le directeur adjoint est remplacé par une Parisienne diplômée d'école de commerce, administratrice territoriale, ayant occupé plusieurs postes en collectivités sur les questions industrielles, économiques et de numérique. La même logique continue ainsi de prévaloir 7 ans après la création de la métropole.

« La DIE est une direction qui évolue dans un sens beaucoup plus de conduite de projet. C'est historiquement une direction très gestionnaire : chaque année on passe les conventions de la prog, chaque année on passe ce qui est hérité des PLIE, beaucoup de choses se reconduisent. Maintenant on cherche à se mettre en mode pilotage, conduite de projet. On passe de la gestion de convention au pilotage de projets. »

Directrice adjointe de la DIE (de 2022 à aujourd'hui)

On a donc trois leviers d'intersectorialité : d'abord la stratégie, ensuite le changement de culture professionnelle des agents issus du département, enfin le levier morphologique consistant à introduire une part d'agents issus du monde économique au sein de cette direction sociale.

## 3) Résultat : changement de la politique publique ?

Transformer l'action publique par le rapprochement et l'articulation entre secteurs, sous l'impulsion politique et sous l'action administrative, suppose le développement de modes d'agir et d'outils à même d'affecter les champs visés. L'action publique se donnant à voir comme produit à l'interaction entre espaces sociaux, on peut donc questionner l'évolution des
instruments d'action publique au gré de la fusion entre collectivités et de l'institutionnalisation
de la nouvelle métropole.

Par souci de clarté, je vais me concentrer sur un seul instrument qui donne à voir la mise en
œuvre d'une logique intersectorielle dans un aspect de séparation comme de confusion de
l'action administrative : il s'agit d'un groupement d'intérêt public nommé Maison
métropolitaine d'insertion par l'emploi, la MMI'e.

La ville de Lyon est dotée depuis les années 2000 d'une maison de l'emploi, dernière lauréate
à la suite de la loi Borloo, chargée de coordonner les actions en matière d'insertion vers
l'emploi. Cet opérateur de l'insertion vers l'emploi a pour périmètre les neuf arrondissements
de la ville. Lorsque la métropole est créée, la logique décrite plus tôt consistant à
« économiciser » la politique sociale départementale s'appuie sur des instruments à même de
faire advenir ce changement : le choix politique qui est fait consiste à transformer la MDE de
Lyon en groupement d'intérêt public de rayonnement métropolitain, présenté comme un outil
partenarial. Suivant la recommandation de Sigalo Santos, Douillet et Lebrou, on ne survalorise
pas la dimension partenariale et prête attention à la dimension conflictuelle.

Ainsi, plusieurs rotations sectorielles peuvent s'opérer grâce à ce changement.

Tout d'abord, l'opérateur de l'insertion dans l'emploi passe d'un rayonnement communal à un
rayonnement métropolitain. Cela permet aussi l'absorption des PLIE préexistants, centrés sur
une gestion communale. La nouvelle structure reprend le nom du secteur intermédiaire,
renommée MMI'e, afin de compléter la panoplie de cette politique publique. La mission
intersectorielle, qui suppose un travail d'animation d'acteurs publics et privés, est confiée à la
structure :

> « La coordination locale manquait cruellement et on en avait besoin pour que la politique publique fonctionne. L'animation des acteurs était faite par les MDM mais très mal, ils n'avaient pas forcément le temps d'animer et ce n'est pas le métier des chefs des services sociaux. De notre côté on faisait des choses mais on n'avait pas les moyens de faire une vraie animation territorialisée. Donc ça nous a apporté cette brique-là qui a eu enfin son potentiel. Un vrai apport sur la coordination territoriale. »

Responsable d'unité à la DIE (2016 à aujourd'hui)

Deuxième élément, le transfert de compétences de la DIE vers le GIP permet d'une part de
recentrer la DIE sur des fonctions de pilotage et non plus de gestion ou d'opérations concrètes
d'insertion. Ainsi la mise en œuvre la plus tangible (organisation d'évènements, recrutements,
suivi des filières économiques) revient à la MMI'e, qui devient une agence chargée de la mise
en œuvre. On assiste donc à une spécialisation de la MMI'e sur la compétence emploi, tandis
que la DIE se dépossède de sa mise en œuvre concrète de la politique publique au profit du
pilotage.

Troisième point, le GIP est en mesure de concentrer les activités dédiées au secteur
intermédiaire, et donc des fonctions de coordination entre champ économique et champ de
l'insertion sociale et de l'exclusion. Ainsi, le GIP devient l'employeur de 12 CLEE et d'environ
huit coordonnateurs emploi-insertion. Ces postes rassemblent des agents sociaux plutôt jeunes,
issus le plus souvent de l'agglomération, ayant connu un passage dans le privé, notamment sur
des fonctions liées aux ressources humaines et dans le secteur de l'insertion, notamment en associations. Ces postes sont ainsi en liaison avec l'administration métropolitaine : la direction économique organise régulièrement leur lien avec les chargés de développement économique, la DIE s'appuie sur eux pour faire passer ses projets et orientations.

> « De la DIE, nous avons récupéré les chargés de liaison entreprise-emploi, dès janvier 2019. On a aussi récupéré tout le volet industrie en termes de relations entreprises, des dimensions de filières qui étaient auparavant à la DIE. En gros, tout le côté mobilisation des entreprises, axe fondateur du PMI'e, c'est la MMI'e qui le fait désormais. »

Responsable de service de la MMI'e (de 2019 à aujourd'hui)

En somme, la transversalité et la mise en relation de deux secteurs passe paradoxalement par une agence spécialisée qui concentre les moyens humains et opérationnels. L'évolution de cet instrument depuis la création de la métropole montre donc que le projet métropolitain, marqué par cette volonté politique de créer une structure unique pour l'agglomération lyonnaise, passe par un réagencement des ressources bureaucratiques entre l'administration et une agence spécialisée montant en puissance.

Pour finir, j'émettrai deux hypothèses quant aux résistances à la transversalité.

D'abord la résistance liée aux logiques de gestion propres au RSA comme gestion de l'allocation aussi bien que comme gestion de l'accompagnement, qui passe par un conventionnement qui a historiquement peu varié. Les agents issus du département restent pour une bonne moitié en place dans ces fonctions de gestion, sur lesquelles ils ont une expertise d'usage. Ce groupe continue de montrer une forme de cohésion que les entretiens fait ressortir, et il est insensible aux réorganisations comme aux nouvelles orientations stratégiques. Il semble abriter un certain nombre de *gatekeepers*, promouvant une certaine idée du travail de gestion. Imperméable, il poursuit donc son action gestionnaire caractéristique des minimas sociaux et en particulier du RSA, sans la moindre intersectorialité.

Deuxième résistance : la période 2015-2021 est marquée par un mal-être persistant au sein des effectifs de la direction. On peut l'analyser comme la conséquence de bouleversements fréquents. L'objectivation de ces effets de mal-être et de tension peut passer par la mise en avant de plus de six départs pour burn-out, y compris dans le management. La mise en place de trois accompagnements extérieurs, en 2017, 2019 et 2021 visant à caractériser, objectiver et finalement résorber le mal-être des professionnels en est un autre aspect. Plus encore, les entretiens font ressortir une tension très forte. Certains enquêtés demandent que leurs propos ne soient pas divulgués. Je vais donc me borner à donner une vision institutionnelle de ce déséquilibre en partie lié à un transversalité difficile à mettre en œuvre en harmonie, comme en témoigne le DGA :

> « A ma prise de poste en 2018, j'ai découvert l'état cataclysmique de cette direction. Je n'avais jamais vu une des équipes dans un tel état de d'abandon, de déchirure, de violence. On a choisi en urgence un nouveau directeur DGS d'une commune pour remettre en ordre la maison. Finalement, la réorganisation de 2021 vient comme la fin du processus, pour aplanir et apaiser une direction qui a énormément subi, une vraie clarification d'articulation dont on avait besoin depuis longtemps. »

Directeur général adjoint au développement économique (2018 à aujourd'hui)
L'intention intersectorielle comme promesse d'une politique publique plus efficace s'est donc heurtée à des résistances liées à la perméabilité de certaines fonctions et certains métiers, ainsi qu'à la temporalité des changements des organisations humaines : la mise en œuvre concrète de la transversalité a supposé des changements de fonds difficiles à absorber rapidement.
Conclusion :

Cette communication contribue à l'étude des processus de fusion dans les administrations publiques à partir d'un cas spécifique de création d'une collectivité territoriale sur la base d'une absorption sur un territoire limité. Ainsi on peut voir que l'intersectorialité, accompagnée de mots d'ordre sur la transversalité, l'hybridation, la recherche de synergies ou encore la symbiose des politiques publiques, traditionnels de l'articulation entre secteur social et économique lors de la création des maisons de l'emploi, du RSA ou lors de la fusion ANPE-Assédics, agit premièrement comme un objectif de transformation de l'action publique, plus ou moins approprié par les acteurs selon leur positionnement dans le champ. L'intersectorialité constitue également un réagencement de l'action administrative, accompagné d'un changement de la population d'agents elle-même. Enfin, l'impératif de transversalité s'accompagne paradoxalement d'une re-spécialisation et d'une inévitable clarification des responsabilités sectorielles.

En guise d'ouverture, on peut se demander si le renouvellement de l'exécutif et des priorités politiques peut faire passer l'insertion et les questions d'inclusion dans l'emploi d'une logique intersectorielle à une logique trans-sectorielle.
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