# Citoyenneté, gouvernance et minorités ethnoculturelles et religieuses : un modèle d'intégration sous pression
## Citizenry, Governance and Ethno-cultural and Religious Minorities: A Model of Integration Under Stress

François Rocher

Volume 8, numéro 1, 2011

URI : https://id.erudit.org/iderudit/1038915ar

DOI : https://doi.org/10.7202/1038915ar

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Éditeur(s)

Centre d'études en gouvernance de l'Université d'Ottawa

ISSN

1912-0362 (numérique)

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### Citer cet article

Rocher, F. (2011). Citoyenneté, gouvernance et minorités ethnoculturelles et religieuses : un modèle d'intégration sous pression. *Revue Gouvernance / Governance Review*, 8(1). https://doi.org/10.7202/1038915ar

### Résumé de l'article

S'appuyant sur la notion de citoyenneté substantive, cet article vise à mieux cerner les conditions d'inclusion et d'exclusion des minorités ethnoculturelles et religieuses au sein de l'État québécois. Il s'intéresse aussi aux modèles de gouvernance privilégiés par ceux-ci et examine le rapport entre la participation civique et la gestion des affaires publiques afin de mieux comprendre le type de gouvernance privilégiée par l'État et l'incidence de ce choix sur le rapport qu'entretiennent les minorités face à l'État. Son originalité repose sur un angle d'approche qui demeure peu étudié, notamment le discours des minorités ethnoculturelles et religieuses face à l'État. Au Québec plusieurs moments critiques autour de la question des accommodements raisonnables se sont enchaînés, culminant en la création de la Commission Bouchard-Taylor en 2007. Ce qui a débuté autour d'un débat portant sur une notion juridique somme toute relativement circonscrite a donné lieu à une interrogation collective sur les thèmes de l'intégration, de la citoyenneté et de la place réservée aux minorités ethnoculturelles et religieuses au Québec. Cette recherche analyse les positions exprimées par les leaders des minorités ethnoculturelles ou religieuses quant aux principes et modalités de participation à la vie publique et aux rapports qu'elles veulent entretenir avec l'État. Elle cherchera à montrer l'hétérogénéité des approches privilégiées et les défis que cela pose sur les différents modèles de gouvernance pouvant être adoptés.
# Citoyenneté, gouvernance et minorités ethnoculturelles et religieuses : un modèle d’intégration sous pression

Par François Rocher

## Introduction

La société québécoise, comme toutes les sociétés occidentales, a été traversée par des débats déchirants portant sur la prise en compte de la diversité ethnoculturelle et religieuse. Si ce sont les autorités provinciales qui ont dû se pencher sur cette question, c'est parce que le processus d'intégration des immigrants relève davantage de leurs responsabilités. Alors que la politique canadienne à l'endroit de la diversité ethnoculturelle s'est articulée autour de la notion de multiculturalisme, cette définition est contestée par l'État québécois qui lui préfère le concept d'interculturalisme, même si ce dernier n'a jamais été clairement circonscrit (Rocher et al. 2007; Bouchard 2011; Labelle et Dionne 2011). Pour répondre aux préoccupations exprimées dans la foulée de certains événements ayant retenu l'attention des médias (jugement de la Cour suprême du Canada autorisant le port du *kirpan* d'un élève, retrait du sapin de Noël à l'Hôtel de Ville de Montréal, jugement favorable à l'attribution de lieux de prière dans une institution montréalaise d'enseignement supérieur, etc.), la Commission de consultation sur les pratiques d'accommodement reliées aux différences culturelles (désignée comme la Commission Bouchard-Taylor (CBT), du nom de ses deux coprésidents) a été mise sur pied par le gouvernement québécois, deux semaines avant le déclenchement des élections provinciales. Cette commission avait pour mandat de dresser un portrait des pratiques d'accommodement, de mener une consultation sur ce sujet et de formuler des recommandations au gouvernement « pour que ces pratiques d'accommodement soient conformes aux valeurs de la société québécoise en tant que société pluraliste, démocratique et égalitaire » (CCPARDC 2008 : 17).

La consultation menée à l'automne 2007 constitue un moment fort pour prendre la mesure de la reconnaissance de la diversité ethnoculturelle et pour analyser de quelle manière s'articulent les rapports entre les citoyens et l'État. Ce qui a débuté autour d'un débat portant sur une notion juridique somme toute relativement circonscrite, les accommodements raisonnables, a donné lieu à une interrogation collective sur les thèmes de l'intégration, de la citoyenneté et de la place réservée aux minorités ethnoculturelles et religieuses au Québec. Pourtant, selon le Conseil des relations interculturelles, organisme dont le mandat est de fournir des avis au gouvernement québécois, la société québécoise dispose d'un certain nombre d'atouts pour relever le défi de la diversité : un cadre juridique qui conforte le respect de droits de la personne et la neutralité de l'État, un modèle d'intégration qui reconnaît la différence, un ensemble de pratiques institutionnelles pour combattre la discrimination (Conseil des relations interculturelles 2004 : 41). Pourtant, ce sont ces éléments, pris isolément ou en groupe, qui ont fait l'objet d'une importante remise en question au moment de la « crise » des accommodements (Potvin 2010 : 86).
La CBT a été l'occasion d'une interrogation collective portant sur les enjeux de la laïcité, de l'égalité des rapports hommes/femmes, des politiques d'aménagement de la diversité et, plus largement, de l'identité québécoise (Labelle et Icart 2007; McAndrew et al. 2008; Eid 2006; Jézéquel 2007; Khadiyatoulah et Vignaux 2008). Pas moins de 840 mémoires ont été présentés devant les commissaires.

Dans la mouvance des revendications sociales qui ont animé les décennies 1970 et 1980, la diversité ethnoculturelle, religieuse et nationale des sociétés occidentales a enfin acquis ses lettres de noblesse en devenant objet de délibération publique. Jusque-là, les rapports interculturels avaient été soumis à une idéologie assimilationniste, minée par les préjugés, la discrimination, voire la violence d'État (Labelle 2006). Au Canada et au Québec, les revendications portées par les nouveaux mouvements sociaux, les minorités ethnoculturelles et religieuses et l'immigration internationale ont souligné la nécessité de redéfinir le rapport du citoyen à l'État (Banting et al. 2007; Labelle et Rocher 2004; Stasiulis 2002). On parle maintenant d'une gouvernance qui « entails collaboration among a wide range of actors from the public, private and voluntary sectors, and a transformation of the state's role from one of exercising direct control and operating through hierarchies to one of working through networks » (Phillips 2006 : 3). Ce changement a eu une incidence sur la (re)configuration du régime de citoyenneté. Pour coïncider avec un modèle de gouvernance partagée, il va de soi que le régime de citoyenneté doit encourager les citoyens et les organisations de la société à exercer un rôle plus actif dans l'élaboration des politiques publiques (Ibid. : 5). Qu'en est-il vraiment dans le contexte québécois dans le contexte de la « crise des accommodements raisonnables »? En effet, derrière l'idée de gouvernance se profile une conception de la participation de la société civile au processus de prise de décision, une certaine forme de déconcentration des pouvoirs et une remise en question d'un rapport fortement hiérarchisé entre les décideurs et les citoyens (Chevalier 2003 : 206). Cette façon de voir reprend les trois principes de la gouvernance identifiés par Gaudin : d'abord, la coopération entre les acteurs privés et publics; ensuite, le déploiement d'interactions continues dans la définition et la conduite des politiques; et, finalement, l'adoption de règles du jeu négociées et collectivement élaborées, sans se limiter aux rapports préétablis de dépendance ou de hiérarchie (Gaudin 2002 : 41).

Le discours des porte-parole d'organisations de la société civile qui se portent à la défense des droits des minorités ethnoculturelles et religieuses concernant la façon dont ces minorités s'inscrivent dans le régime de citoyenneté est moins connu, de même que la nature des rapports souhaités avec l'État. Ces deux dimensions sont liées. La citoyenneté renvoie notamment à la problématique d'inclusion sociale et politique, alors que la gouvernance se penche sur les modalités spécifiques de la participation. L'objectif de ce texte est double : d'une part, rendre compte de la manière dont l'État québécois est interpellé par les groupes et associations représentant les minorités ethnoculturelles et religieuses ou celles qui se portent à leur défense et, d'autre part, analyser les modes de participation souhaitée par ces derniers à la lumière de différents modèles de gouvernance. Les mémoires déposés devant la CBT par ces associations ont été analysés en fonction des enjeux qui retiennent ici notre attention. À l'occasion de cette commission, près de 840 mémoires ont été présentés lors des séances de consultation. Dans le cadre de la présente recherche, nous en avons sélectionné 57, dont 26 ont été déposés par des associations à identité ethnique ou religieuse, trois par des organismes
multiethniques et 28 par des ONG et des associations à vocation générale (voir en annexe). Dans le corpus, on retrouve bon nombre d'associations syndicales, les principaux porteurs du dossier de la défense des droits des minorités et des droits des personnes réfugiées et immigrantes, de même qu'un bon nombre d'organismes voués à l'intégration des nouveaux arrivants ou des minorités racisées. Compte tenu du fait que la question des accommodements raisonnables s'est rapidement vue associée aux demandes des musulmans dans l'imaginaire populaire, les associations musulmanes se sont mobilisées en grand nombre pour présenter des mémoires. L'échantillon de cette recherche répond au critère d'exhaustivité puisque nous avons sélectionné tous les mémoires présentés par des ONG et des associations qui se portent à la défense des minorités à identité ethnique ou religieuse. De ce fait, nous avons rejeté tous ceux rédigés par des organismes qui ont pour mandat de défendre ou représenter d'autres groupes ou qui se sont prononcés sur d'autres enjeux. Les documents ont été analysés en utilisant un logiciel d'analyse qualitative des données (NVIVO) à partir d'une grille lexicographique de codification.

La première section, de nature plus conceptuelle, propose une réflexion sur l'intersection entre les enjeux liés à la citoyenneté et à la gouvernance. La seconde partie se penche sur la manière dont les représentants des groupes retenus appréhendent les conditions de réalisation de la citoyenneté en fonction de ses trois dimensions constitutives : statut, participation et appartenance. Elle permet de jeter un éclairage sur la vision de l'État partagée par ces porte-parole, les enjeux qui devraient interpeller les décideurs publics ainsi que les modes de gouvernance de la diversité privilégiés. C'est cette dernière dimension qui constitue le point nodal de notre recherche.

## Citoyenneté et gouvernance : quelques considérations générales

La prise en compte de la diversité ethnoculturelle et religieuse pose invariablement la question de l'intégration des personnes appartenant à des catégories socialement construites et considérées comme faisant partie d'une « minorité », par opposition au groupe de référence, tout aussi socialement construit, se définissant comme la « majorité ». Dès lors, la problématique de l'intégration soulève des enjeux spécifiques liés à la participation à la vie économique, sociale, politique et culturelle, aux droits qui s'y rattachent et au sentiment d'appartenance souhaité. Ainsi, les notions de citoyenneté et de gouvernance serviront de balises conceptuelles à notre analyse. Nous devons à Marshall (1965) une des premières mises en perspective de la citoyenneté dans les sociétés modernes. Des travaux plus récents se sont penchés sur la reconfiguration de la citoyenneté dans un contexte marqué par la mondialisation, l'adoption de politiques néolibérales et la mobilisation transnationale (Smith 2005; Abu-Laban et Gabriel 2002; Smith et Guarnizo 1999; Satzewich et Wong 2006; Drache 2004; Delanty 2000; Kobayashi 2000). Le point nodal de ces réflexions concerne les modes d'inclusion et d'exclusion à la communauté politique (Young 1990; Lister 1997, 2007; Fraser 1998). Dans sa plus simple expression, selon Turner, la citoyenneté renvoie à trois dimensions complémentaires : un ensemble de droits et d'obligations qui s'incarnent dans un statut et qui permettent aux individus d'avoir accès aux ressources économiques et politiques; la participation à la vie collective; une appartenance (*membership*) à une communauté politique particulière ainsi qu'une socialisation à une culture civique (Turner 1997 : 7-9;
Rocher 1998, 2008; Brodie 2002). Ces trois dimensions sont continuellement remises en question dans le contexte de la mondialisation alors que les « frontières » des États produisent une crise continuelle d'appartenance au sein des sociétés plurielles (Turner 1997).

Le concept de citoyenneté sert, entre autres choses, à clarifier la situation des acteurs sociaux qui sont favorisés ou marginalisés dans le processus décisionnel privilégié par l'État (Galabuzi 2006; Bangura et Stavenhagen 2005; Reitz et Banerjee 2007). En fait, la notion de régime de citoyenneté telle que définie par Jane Jenson et Susan Phillips (1996) permet de déterminer quels sont les groupes et individus qui bénéficient d'une citoyenneté substantive (et non simplement formelle), d'identifier les obstacles à sa réalisation et d'établir des stratégies de contestation pour les groupes se sentant exclus. Comme le souligne Jenson, le régime de citoyenneté est établi par l'entremise de l' « institutionalization of a set of practices by which states use public power to shape and regulate markets and communities » (Jenson 1997 : 628). En somme, aux problématiques des droits et des identités, s'ajoute celle de la participation, c'est-à-dire des pratiques citoyennes qui permettent la médiation avec les pouvoirs publics.

La littérature sur la gouvernance se penche sur le rapport entre participation civique et gestion des affaires publiques. Elle s'éloigne d'une approche stato-centrée pour privilégier plutôt l'interdépendance entre les acteurs, accordant une place plus grande aux processus sociaux et politiques (Klijn et Skelcher 2007; Rhodes 1999; Rouillard et al. 2006). La notion de gouvernance peut se définir comme : « l'émergence ou la mise en œuvre par les pouvoirs publics de nouvelles mesures de concertation ou de partenariat afin de mobiliser les ressources provenant d'acteurs économiques ou d'acteurs sociaux rattachés à la société civile dans le but d'atteindre les finalités que les États modernes ne parviennent plus à réaliser d'une manière isolée » (Hamel et Jouve 2006 : 6). Nous retenons les catégories de gouvernance proposées par Phillips car elles sont porteuses des enjeux qui nous préoccupent, notamment le rapport entre le citoyen et l'État dans un contexte où le régime de citoyenneté pourrait être contesté. Cette auteure distingue trois modèles de gouvernance qu'elle résume dans les termes suivants :

> Community government emphasizes more citizen involvement in policy-making through devolution of power to governments or agencies that are closer to the community. Network governance focuses on building and managing networks and partnerships among governmental and nongovernmental players. Citizen governance, [que nous qualifions plutôt d'auto-centrée] which goes the furthest in decentralizing control from governments to civil society, necessitates the creation of new institutions and policy frameworks that enhance dialogue and collaboration (Phillips 2006 : 3).

Le tableau 1 propose une représentation plus graphique de ces modèles. Le premier met l'accent sur la capacité de l'État d'imposer en fonction d'une conception hiérarchique du pouvoir qui contribue à reproduire le discours de la majorité. La participation au processus de définition des politiques publiques se réalise à la lumière des paramètres définis quasi exclusivement par l'État. Le mode de gouvernance par réseaux, le deuxième de notre tableau, fait appel à des mécanismes misant sur le partenariat ou la concertation. Il s'inscrit dans une conception de l'État faisant largement
appel au concept de subsidiarité. On y note une influence prégnante d'un vocabulaire d'entreprise. Cette modalité semble correspondre à celle que Jessop qualifie de néocorporatisme qui « involves a negotiated approach to restructuring by private, public, and third-sector actors and aims to balance competition and cooperation. [...] It is also more directly and explicitly oriented to innovation and competitiveness » où les partenariats public-privé et l'auto-régulation sont les principes de base (Jessop 2002 : 462). Finalement, la gouvernance auto-centrée se présente à la fois comme une réponse au problème de légitimité que rencontrent les institutions gouvernementales et comme une solution aux problèmes liés à l'expression de la pluralité : « [p]articipative governance is viewed as a strategy to address social exclusion, expanding the possibilities for state-citizen interaction into informal arenas, thus helping to broaden the base of participation by reaching so-called 'hard-to-reach' groups » (Newman 2005 : 123). Elle met l'accent sur une approche de type « bottom-up », accorde une large place aux initiatives communautaires et soutient les préférences exprimées par les groupes tout en reconnaissant l'importance pour ceux-ci de préserver leurs identités propres.

<table><caption>Tableau 1. Les trois modèles de gouvernance</caption><thead><tr><th>Gouvernance<br>Citoyenneté</th><th>Communautaire</th><th>Réseaux</th><th>Auto-centrée</th></tr></thead><tbody><tr><th>Enjeux liés à l'expression des droits</th><td>Enjeux : les groupes et les individus facilitateurs pour les institutions formelles</td><td>Enjeux : déficit démocratique et contrôle par les élites</td><td>Enjeux : intervention dans les mécanismes formels et informels de définition de besoins exprimés</td></tr><tr><th>Participation</th><td>Dévolution, l'État dirige, mise en place faite par les institutions</td><td>Contrôle par les élites, partenariats, sélection des leaders, l'État définit les règles</td><td>Démocratisation, participation inclusive Création de lieux d'échanges informels</td></tr><tr><th>Identité</th><td>Renforce la vision dominante</td><td>Dynamique dialogique, Négociée</td><td>Structurée autour des représentations différenciées, confrontation dynamique</td></tr></tbody></table>

Nous pensons que le type de gouvernance pratiquée par l'État fédéral et québécois, en particulier quand il s'agit des politiques publiques d'aménagement de la diversité (politique d'immigration, multiculturalisme et interculturalisme, citoyenneté, équité en emploi, lutte contre le racisme, etc.) est de type « réseaux », en particulier par le biais de ministères porteurs de ces dossiers. Nos études antérieures sur ces politiques publiques l'ont démontré (Labelle, Rocher et Antonius 2009). Ceci influe sur le rapport des minorités ethnoculturelles et religieuses à l'État.
Il existe évidemment un lien étroit entre la définition de la citoyenneté privilégiée et le type de société désirée (Mouffe 1993), d'où l'importance de prendre en considération les représentations des minorités ethnoculturelles et religieuses à l'endroit du régime de citoyenneté souhaité et du mode de gouvernance le plus susceptible de contrer les inégalités et les discriminations qui affectent certaines d'entre elles (Isin et Nielsen 2008; Joppke 2007; Srivastava 2007).

Notre attention porte sur les perceptions des droits nécessaires à la réalisation d'une citoyenneté substantive et le mode de gouvernance privilégié. Or, puisque nous supposons que le type de gouvernance privilégié par l'État est de type réseaux, nous devons situer les perceptions des acteurs face à la citoyenneté et voir si une citoyenneté négociée permet aux minorités ethnoculturelles et religieuses d'accéder à une citoyenneté substantive. Cette problématique générale n'établit cependant pas un rapport linéaire et mécanique entre la perception des conditions de réalisation de la citoyenneté et le modèle de gouvernance privilégié. En effet, il existe une relation dynamique et complémentaire entre ces deux dimensions, une causalité systémique. Toutefois, la variable citoyenneté est-elle plus déterminante dans ce processus que le mode de gouvernance mis en place, ce dernier venant plutôt compléter la première dimension plutôt que d'y imposer une empreinte indélébile?

## Minorités et citoyenneté : une appartenance conditionnée plutôt que conditionnelle

La citoyenneté renvoie, schématiquement, à trois dimensions : statut et droit, participation et appartenance. La problématique de l'inclusion sociale, et les conditions pour y arriver sont au cœur de sa compréhension. Même si les mémoires analysés n'abordent pas directement le thème de la citoyenneté, 33 d'entre eux (sur une possibilité de 57) se sont prononcés sur l'une ou l'autre de ces dimensions constitutives. Dans cette perspective, les enjeux relatifs au droit (et de manière spécifique, à ces différentes composantes) ont largement retenu l'attention. Comme le montre le tableau 2, 14 associations à vocation générale (sur les 28 retenus dans notre étude), une à caractère multiethnique (sur les trois identifiées), quatre à vocation ethnique (sur huit) et 14 associations à identités religieuses (sur les 18 initialement retenues) sont intervenues sur cette question, abordant de manière différenciée un de ces aspects particuliers. Certains thèmes sont plus présents que d'autres. Ainsi, la question des droits civils et religieux a été relevée dans 26 mémoires ayant abordé l'une ou l'autre des dimensions de la citoyenneté, suivi des enjeux liés à la liberté de croyance.

<table><caption>Tableau 2. Intervenants sur le thème de la « citoyenneté »</caption><thead><tr><th></th><th>Générale</th><th>Multiethnique</th><th>Ethnique</th><th>Religieuse</th><th>Total</th></tr></thead><tbody><tr><th>Associations à vocation</th><td>14 / 28</td><td>1 / 3</td><td>4 / 8</td><td>14 / 18</td><td>33 / 57</td></tr><tr><th>Enjeux</th><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><th>Droit (général)</th><td>4</td><td>-</td><td>-</td><td>7</td><td>11</td></tr><tr><th>Hiérarchisation</th><td>3</td><td>-</td><td>-</td><td>4</td><td>7</td></tr></tbody></table>
<table><tr><td>Primauté</td><td>2</td><td>-</td><td>-</td><td>3</td><td>5</td></tr><tr><td>Évolution</td><td>1</td><td>-</td><td>-</td><td>3</td><td>4</td></tr><tr><td>Chartes</td><td>2</td><td>-</td><td>-</td><td></td><td>2</td></tr><tr><td>Droits civils et religieux</td><td>8</td><td>-</td><td>4</td><td>14</td><td>26</td></tr><tr><td>Liberté de croyance</td><td>4</td><td>-</td><td>2</td><td>14</td><td>20</td></tr><tr><td>Égalité</td><td>6</td><td>-</td><td>2</td><td>2</td><td>10</td></tr><tr><td>Droits économiques</td><td>1</td><td>1</td><td>-</td><td></td><td>2</td></tr><tr><td>Droits culturels</td><td>1</td><td>-</td><td>-</td><td>1</td><td>2</td></tr><tr><td>Droits sociaux</td><td>-</td><td>1</td><td>-</td><td>-</td><td>1</td></tr></table>

Il n'est pas étonnant que le Barreau du Québec ait particulièrement insisté sur le statut juridique et plus particulièrement, sur l'ensemble des droits qui sont associés à la citoyenneté. Ainsi, il souligne que les nouveaux venus sont mieux informés qu'autrefois et savent qu'ils sont porteurs de droits fondamentaux découlant des chartes. Or, le débat entourant les accommodements raisonnables met à rude épreuve la protection de ces droits et remet en cause la capacité de l'État à conjuguer les politiques d'intégration, les politiques de lutte contre les discriminations et la justice sociale. La protection conférée par le droit est particulièrement importante dans un contexte marqué par la mise en cause des individus appartenant à des minorités : « le rôle du droit comme vecteur de transformation sociale ne saurait être sous-estimé. L'arène politique est un lieu essentiel de débat sur les changements sociaux, mais il peut arriver qu'elle soit insuffisante pour dépasser certains blocages » (Barreau du Québec 2007). En ce sens, ce sont les tribunaux qui ont contribué à la construction du concept de l'égalité substantive et fait en sorte qu'une norme dite « neutre » ne puisse avoir des effets discriminatoires à l'endroit des membres de groupes qui sont victimes d'exclusion sociale, de préjugés historiques et systémiques. La mobilisation du droit permet une réelle égalité et constitue même une source d'intégration : « on ne peut ignorer que l'absence de recours a un impact sur la perception que peuvent avoir la population en général et les minorités du système judiciaire. Leur sentiment d'appartenance à titre de citoyen à part entière à la société québécoise en est ainsi affecté » (Ibid.). C'est donc à travers la protection des droits fondamentaux que la citoyenneté effective peut se réaliser.

La question des droits civils et religieux a été soulevée dans 26 mémoires. La protection conférée par la normativité juridique est soulignée de manière forte par les associations à identités religieuses qui insistent sur le respect du droit à la liberté de conscience et de religion. Par exemple, pour l'Association musulmane québécoise, « du moment où une personne contribue activement à l'essor du pays dans le respect des lois en vigueur, elle doit être considérée comme une partie intégrante de la société et non comme un simple invité et ce, peu importe son origine, sa religion ou le nombre d'années passées en terre québécoise » (2007). De nombreux groupes souscrivent à cette façon de voir, qu'ils soient de confession juive comme le B'nai Brith Canada ou protestante.
La prise en compte des droits, et plus particulièrement des droits fondamentaux de la personne, s'inscrit dans une mise en forme collective de ces derniers à travers la notion d'équité. Si tous les individus sont égaux en droit, l'exclusion de certaines sphères de la vie sociale et civique nécessite un traitement différencié afin de permettre l'atteinte de l'égalité. Dans cette perspective, pour le Conseil interculturel de Montréal, « l'égalité de traitement est le meilleur moyen d'intégrer immigrants et communautés culturelles et de forger un espace commun à tous » (B'nai Brith Canada 2007). La jonction entre droit et citoyenneté, du point de vue des individus appartenant à des minorités ethnoculturelles ou religieuses, cherche à dépasser l'égalité formelle des individus pour faire en sorte qu'elle se traduise en égalité de faits. Il s'agit d'un point de vue partagé par les associations syndicales qui rappellent les luttes récentes en matière d'équité salariale entre les femmes et les hommes.

La prise en compte des droits s'inscrit donc dans un processus d'élargissement de la citoyenneté en fonction des conditions permettant la pleine participation à la vie sociale, à savoir les droits économiques, culturels et sociaux. Cet aspect fut souligné dans cinq mémoires. C'est d'ailleurs au nom du devoir citoyen que l'Association des Marocains et Marocaines de l'Estrie a voulu se prononcer devant la CBT. Toutefois, plusieurs intervenants ont souligné que la réalisation de la citoyenneté passe par un processus voulant que la société d'accueil, par le biais de ses institutions, accepte, reconnaisse et adopte des mesures positives d'inclusion. L'intégration « réussie» se mesure à l'aune de plusieurs indicateurs dont l'accès au marché du travail constitue un élément majeur. La participation civique ne peut se produire que lorsque l'intégration économique est assurée. Ces conditions remplies, « le sentiment d'appartenance à la société d'accueil, la fierté d'être utile à la société d'adoption et l'estime de soi et l'accomplissement personnel sont les conséquences directes de l'intégration économique des nouveaux arrivants » (Accueil et intégration BSL 2007), pour ne pas dire de l'ensemble des membres des minorités ethnoculturelles ou religieuses établis depuis longtemps.

Finalement, il importe de souligner que, dans l'optique des intervenants issus des minorités, le fardeau repose davantage sur les institutions québécoises (publiques ou privées) qui doivent s'adapter au nouvel environnement marqué par la diversité. Ainsi, le fonctionnement des institutions tout comme la prestation des services, auxquels tous les citoyens ont droit, doivent impérativement tenir compte des besoins des minorités ethnoculturelles et religieuses dans une perspective d'équité, seule façon de forger un espace commun. Le non-dit est celui des rapports de pouvoir asymétriques entre les groupes. Dans ce contexte, les ajustements doivent être « consentis » par les pouvoirs en place, inspirés par le principe de justice sociale. En effet, comment est-il possible d'imaginer que l'adhésion des individus issus des minorités puisse se négocier, le sentiment d'appartenance se développer, si ces derniers font l'objet d'exclusion sociale?

En somme, les quelques intervenants qui ont fait explicitement référence à la notion de citoyenneté insistent, bien que de manières variées, sur l'une ou l'autre de ses dimensions constitutives. Il ressort clairement que la normativité juridique à laquelle on se réfère est celle de l'opérationnalisation des droits fondamentaux. Ceux-ci sont présentés comme des remparts contre des pratiques potentiellement discriminatoires pouvant limiter le droit à l'égalité défini de manière positive en termes d'équité. Mais la protection des droits garantis par les chartes ne saurait, à elle seule, assurer les conditions
d'une pleine participation ou alimenter le sens d'appartenance à l'endroit de la société d'accueil. La citoyenneté ne prend tout son sens que dans la mesure où, notamment, le marché de l'emploi est pleinement accessible, non discriminatoire, et où l'altérité n'est pas pointée du doigt comme étant à la source des problèmes sociaux.

Deux observations générales découlent de ce qui précède : 1) le développement d'un sentiment d'appartenance à l'endroit de la société, désigné comme l'espace commun, est conditionnel au degré d'ouverture dont cet « espace » fait preuve; 2) les composantes de la citoyenneté telle qu'elle est comprise dans l'espace québécois (le français comme langue publique commune, le respect des droits fondamentaux, la participation à la vie civique, les institutions communes, les valeurs proclamées par l'État, etc.) ne sont pas remises en question, bien au contraire – des mesures positives de la part des autorités publiques pour favoriser l'intégration sont plutôt attendues, mesures inspirées d'une approche active de la citoyenneté qui doit d'abord et avant tout animer l'État. En d'autres termes, ce n'est pas tant la définition du « vivre ensemble » qui est problématique, mais l'incapacité de certains membres des minorités d'y avoir accès. Cette manière d'appréhender la citoyenneté va teinter les attentes des groupes qui sont intervenus dans le cadre de la CBT à l'endroit de l'État.

Pour un mode de gouvernance partenariale de type réseaux

La question est maintenant de savoir quel mode de gouvernance est privilégié par les associations qui ont déposé des mémoires devant la Commission. Les politiques de gestion de la diversité sont ici directement interpellées. Elles s'inscrivent dans une compréhension particulière du rôle que l'État doit jouer face aux enjeux de la diversité culturelle et religieuse. De plus, du point de vue des associations, la problématique de la gouvernance nous invite à nous pencher sur la façon dont les acteurs de la société civile souhaitent participer, d'une manière ou d'une autre, au processus d'élaboration des politiques publiques les concernant. Dans un premier temps, cette section se penchera sur la perception des associations quant à la mission spécifique de l'État, son rôle particulier, à l'endroit de la diversité ethnoculturelle et religieuse. Cette perception se traduit par des attentes et des revendications sur un certain nombre d'enjeux. Finalement, il s'agira de voir si les associations ont articulé des demandes quant à la nature de la relation qu'elles aimeraient développer avec les acteurs étatiques et du mode de gouvernance souhaité. Le tableau 3 montre la ventilation des interventions selon les thèmes retenus. On note que la question générale de l'intégration a été abordée dans deux tiers des mémoires, suivi par les préoccupations quant à la nécessité de mener des activités de sensibilisation auprès de la population et les demandes de financement et de soutien aux programmes d'intégration et aux organismes qui œuvrent dans ce domaine.

<table><caption>Tableau 3. Intervenants sur le thème de la « gouvernance »</caption><thead><tr><th></th><th>Générale</th><th>Multiethnique</th><th>Ethnique</th><th>Religieuse</th><th>Total</th></tr></thead><tbody><tr><th>Associations à vocation</th><td>27 / 28</td><td>3 / 3</td><td>5 / 8</td><td>12 / 18</td><td>47 / 57</td></tr><tr><th>Enjeux</th><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>
<table><tr><td>Sur l'État</td><td>5</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>5</td></tr><tr><td>Dénonciation du laisser-faire</td><td>5</td><td>-</td><td>1</td><td>4</td><td>10</td></tr><tr><td>Sensibilisation</td><td>12</td><td>2</td><td>2</td><td>4</td><td>20</td></tr><tr><td>Formation / intervenants</td><td>6</td><td>1</td><td>2</td><td>-</td><td>9</td></tr><tr><td>Information / immigrants</td><td>7</td><td>1</td><td>1</td><td>-</td><td>9</td></tr><tr><td>Promotion des droits / équité</td><td>3</td><td>1</td><td>2</td><td>2</td><td>8</td></tr><tr><td>Intégration</td><td>18</td><td>3</td><td>4</td><td>6</td><td>31</td></tr><tr><td>Financement / soutien</td><td>14</td><td>1</td><td>1</td><td>2</td><td>18</td></tr></table>

Seulement cinq des vingt-huit associations à vocation générale ont développé une réflexion, somme toute peu élaborée, portant sur l'État. En général, les associations ont préféré se pencher sur la manière dont l'État devrait intervenir en matière d'intégration. D'autre part, les associations multiethniques n'ont pas cru bon de préciser explicitement leur vision du rôle de l'État. On peut néanmoins déduire à la lumière des attentes exprimées que l'État doit d'abord et avant tout veiller à la réalisation des droits pour les minorités. Finalement, aucune des associations à identité ethnique ou religieuse retenues pour cette étude n'a fourni d'indications sur leur compréhension de l'État. Toutefois, cinq des huit mémoires présentés par des associations à identité ethnique se penchent sur le rôle de l'État, de même que 12 des 18 mémoires présentés par des associations à identité religieuse.

La vision de l'État qui se dégage des mémoires ne s'inscrit pas dans le conflit ni ne met l'accent sur les rapports de force ou l'asymétrie de statut entre les individus issus des minorités au sein de la société. En d'autres termes, la vision pluraliste de l'État est largement celle à laquelle on adhère. À titre d'exemple, parmi les associations à vocation générale, le Barreau du Québec définit essentiellement l'État comme un arbitre, constitué des trois pouvoirs (exécutif, législatif, judiciaire) qui s'équilibrent et dialoguent entre eux. Le Barreau insiste sur l'idée voulant que l'État ne doive pas représenter un groupe ou une majorité en particulier, mais devrait plutôt fournir un cadre juridique permettant l'arbitrage des conflits : « l'État ne doit pas être considéré comme le représentant de telle ou telle « majorité » de la population. La protection des minorités fait partie des fonctions de l'État démocratique contemporain. La garantie des droits et libertés de tous implique que l'État est désormais placé dans le rôle d'arbitre » (Barreau du Québec 2007 : 20). Cette brève définition semble aussi convenir au Conseil interculturel de Montréal qui conçoit l'État comme étant le « garant du droit à l'égalité pour tous ses citoyens » (Ibid. 2007 : 3). Dans la même veine, l'association Accueil et intégration Bas-Saint-Laurent insiste sur la fonction régulatrice des rapports entre l'État et les citoyens : « La société québécoise, avec ses institutions démocratiques, la *Charte de la langue française* et la politique d'intégration, tend à réglementer les rapports de l'État et les citoyens dans le respect du droit et de la liberté » (Accueil et intégration BSL 2007 : 2). De manière tout aussi lacunaire, l'association Promotion, intégration, société nouvelle (PROMIS) affirme
simplement que l'État se doit d'être « la voix de la volonté démocratique » (PROMIS 2007 : 8). Par ailleurs, une association propose une approche plus affirmative et nettement plus ancrée dans la tradition, quoiqu'en des termes contradictoires. Pour le Groupe de soutien à l'intégration des immigrants, l'État doit être le gardien de l'identité de la société d'accueil tout en s'inscrivant dans la tradition chrétienne. Sa définition est ambiguë dans la mesure où il faudrait « donner au christianisme une prérogative à l'intérieure des institutions de l'État, une présence sur les autres phénomènes religieux tout en respectant le principe de la séparation de l'Église et de l'État » (Groupe de soutien à l'intégration des immigrants 2007 : 11). Les trois associations qui forment le corpus des associations multiethniques se penchent généralement sur le rôle de l'État consistant à assurer la réalisation de l'égalité et promouvoir les relations respectueuses entre ses citoyens.

Dans l'ensemble, les intervenants ne s'inscrivent pas dans un rapport conflictuel avec l'État. Au contraire, l'espace politique en est un où s'exercent la délibération publique et la recherche du consensus. Les institutions démocratiques fournissent le cadre dans lequel les décisions sont prises. Comme nous le verrons, les interventions étatiques peuvent être inadéquates, insuffisantes ou mal ciblées, mais le sentiment partagé est que la situation peut être corrigée si l'État fait preuve de clairvoyance et de sensibilité à l'endroit de la diversité.

Le contexte tendu dans lequel les travaux de la CBT sont tenus contribue à alimenter la critique des intervenants quant à l'inaction perçue de l'État québécois pour calmer les esprits. Si une crise a effectivement pris place au niveau national, selon le Conseil interculturel de Montréal, c'est en partie parce que l'État québécois n'a pas su remplir son rôle, comme en témoigne « l'absence de formulation de règles et de normes claires en matière de gestion de la dimension religieuse de la société québécoise » (Conseil interculturel de Montréal 2007 : 16). La Table de concertation des organismes au service des personnes réfugiées affirme que « le choix qu'a fait le gouvernement du Québec de désinvestir en 2004-2005 dans les programmes d'intégration affecte considérablement l'offre de services qui ne répond plus aux besoins des nouveaux arrivants que le Québec souhaite pourtant accueillir en plus grand nombre chaque année » (Table de concertation des organismes au service des personnes réfugiées 2007 : 6). Le Conseil central du Montréal métropolitain de la CSN dénonce lui aussi ce qu'il considère être un déficit de volonté politique en matière d'intégration (Conseil central du Montréal métropolitain 2007 : 3). En ce sens, le Conseil dénonce le fait que « les gouvernements qui se sont succédés ont aussi sacrifié certaines mesures d'intégration importantes » en éliminant des ressources qui y contribuaient (Ibid. 2007 : 4). En somme, l'inaction étatique est à la fois le résultat d'un « déficit de connaissances et de leadership de la part de nos élus dans ce dossier [et] qu'un manque de balises ou de réflexion » (Comité régional d'éducation pour le développement international de Lanaudière 2007 : 2).

Les associations à identité religieuse sont particulièrement sévères à l'endroit du gouvernement. Signalons que le Centre culturel islamique de Québec (CCIQ) attribue à l'inaction du gouvernement la recrudescence de propos xénophobes et plus particulièrement arabophobes et islamophobes et déplore l'instrumentalisation politique des accommodements raisonnables par l'Action démocratique du Québec, parti de centre droit sur l'échiquier politique québécois, dans le but de réaliser des gains électoraux (Centre culturel islamique de Québec 2007 :11).
En somme, c'est moins la fonction étatique qui est remise en cause que le fait que les autorités publiques aient laissé la situation se détériorer et aient manqué à leur devoir d'intervention. C'est dans cette optique que sont formulées les attentes face à l'État. Celles-ci s'articulent autour de six thèmes distincts.

## Sensibilisation auprès de la population

La sensibilisation aux réalités de la diversité et de l'immigration représente probablement l'un des points de convergence les plus importants des différents mémoires (20 sur les 47). Cette sensibilisation de l'ensemble de la société devrait porter sur des dimensions générales et d'autres, plus spécifiques. Par exemple, deux des dix recommandations formulées par le Conseil interculturel de Montréal invitent l'État à sensibiliser la population sur l'apport de l'immigration, sur la nature de l'accommodement raisonnable et la valorisation de la diversité et l'immigration (Conseil interculturel de Montréal 2007 : 3). La FTQ considère quant à elle que la « crise » des accommodements a mis en lumière un besoin d'information dans la population et souhaite que le gouvernement du Québec entreprenne une « campagne de sensibilisation » devant inclure différents « organismes de la société civile » dont l'un des objectifs serait de clarifier les notions d'accommodement raisonnable et de laïcité (Ibid. 2007 : 9). L'esprit général qui se dégage est bien résumé dans le mémoire de la Fondation de la tolérance selon qui :

> Une pédagogie active du gouvernement auprès de la population majoritaire, des employeurs, des acteurs municipaux ou sociaux sur un civisme ouvert et inclusif et sur ce qu'est la réalité de la politique d'immigration et d'intégration à la québécoise serait d'un immense profit pour briser les clivages que l'on croit révolus, mais qui hélas ont la vie dure : les Québécois de souche d'un côté et les immigrants de l'autre. Une tradition de l'immigration et de l'intégration existe depuis des siècles au Québec et celle-ci doit être connue de tous (Fondation de la tolérance 2007 : 20).

De manière générale, les formes que devrait prendre cette sensibilisation sont multiples et visent aussi bien le grand public que des intervenants ciblés : développement de campagnes publicitaires télévisées portant soit sur la diversité ou sur l'apport de l'immigration; organisation de débats publics; inclusion dans le cursus scolaire des thèmes liés à la diversité culturelle; mise sur pied un programme de médiation interculturelle; élaboration de cours offerts à l'ensemble de la population et aux gestionnaires d'entreprises portant sur les différences culturelles et religieuses.

## Formation des intervenants

Les employés de l'État devraient faire l'objet d'une formation spécifique afin de développer leurs compétences en matière d'intervention interculturelle, notamment pour le personnel du réseau de la santé et des services sociaux, du système judiciaire et des organismes communautaires. Cet aspect est présent dans neuf mémoires. Le Barreau du Québec souhaite que le gouvernement du Québec développe des mécanismes de soutien
aux administrateurs d'entreprises et d'institutions, notamment en matière d'accommodements raisonnables (Barreau du Québec 2007 : 36). Cette demande est appuyée par les intervenants en milieu interculturel et les organisations syndicales. Une association multiethnique, ACCÉSSS, propose ses services au Ministère de la Justice pour élaborer ces programmes de formation.

La formation et le soutien aux intervenants sont ainsi mentionnés dans neuf mémoires. Toutefois, les associations à vocation générale s'attardent surtout à la formation du personnel concernant les accommodements raisonnables alors que les autres mémoires insistent plutôt sur la formation sur les compétences interculturelles.

## Éducation et information des nouveaux arrivants

Certaines associations considèrent que les arrivants, à leur arrivée, doivent être informés, voire éduqués sur les réalités québécoises. Ce sont surtout les associations à vocation générale (6), plutôt que multiethnique (1) et ethnique (1) qui abordent cet enjeu. Par exemple, le Conseil interculturel de Montréal souhaite « que les efforts du Québec en matière d'intégration des immigrants soient accentués, notamment en ce qui a trait à l'information des nouveaux arrivants sur l'histoire, la culture, les valeurs, les attentes et les responsabilités de la société québécoise à leur égard, et ce, avant même qu'ils arrivent au Québec » (Conseil interculturel de Montréal 2007 : 3). Allant dans le même sens, pour la Fondation de la tolérance, il revient à l'État d'informer les nouveaux arrivants à propos de leur société d'accueil : « Il importe non seulement d'apprendre le français au nouvel immigrant, mais aussi de l'éduquer à la différence de la société d'accueil afin qu'il en apprenne et accepte ses valeurs. Ce « contrat moral et citoyen » entre l'immigrant et le Québec doit comprendre entre autres le respect des valeurs essentielles telles que l'égalité des sexes pour éviter les fractures identitaires » (Fondation de la tolérance 2007 : 23). D'autres organismes insistent sur la nécessité que ces derniers suivent des cours d'histoire, participent à une formation sur la citoyenneté, se familiarisent avec les valeurs culturelles, soient informés de la réalité et des contraintes liées au marché du travail.

## Promotion des droits et équité

Bien que les enjeux juridiques aient été soulevés comme un élément structurant de la citoyenneté, seulement huit mémoires ont interpellé directement l'État à propos de la promotion des droits. Conséquent avec la définition qu'il donne de l'État, le Barreau du Québec conçoit que l'un des rôles de l'État consiste à protéger les minorités et développe un discours public sur la primauté des droits de la personne et sur la diversité culturelle. Le Barreau propose qu'un tel discours de promotion prenne place « sous le leadership du ministère de l'Immigration et des Communautés culturelles, puis adopté par toutes les entités gouvernementales et para-gouvernementales » (Barreau du Québec 2007 : 30). La Ligue des droits et libertés concentre elle aussi son intervention essentiellement sur le sujet de la promotion des droits. L'État devrait donc faire des efforts du côté de « la mise en œuvre de différents programmes et mesures de formation et de sensibilisation aux droits de la personne » (Ligue des droits et libertés 2007 : 4). La Ligue concède toutefois que le droit ne suffit pas toujours à assurer l'égalité, et que « l'adoption de mesures
législatives visant à opérer un changement de fond dans notre société » peut être nécessaire (Ibid.). Dans le même esprit, et sans identifier les moyens à prendre pour y parvenir, Québec Multi-Plus considère que « l'obligation de l'État et des divers intervenants sur la place publique est de limiter ces difficultés d'interprétation ou d'application [liés à l'apparence de conflits entre des droits et libertés] en opérant des ajustements qui permettent d'accorder le maximum d'avantages à ceux qui sont victimes de discriminations réelles et prouvées » (Québec Multi-Plus 2007 : 5).

La mobilisation du droit n'est qu'un aspect d'une problématique plus large qui est celle de l'égalité substantive des citoyens et, plus particulièrement, les programmes d'accès à l'égalité en matière de services sociaux et de santé. Pour ACCÉSS, cet enjeu interpelle plus particulièrement les composantes de l'État – au premier chef la CDPDJ – dont le mandat touche à l'interprétation du droit (ACCÉSS 2007 : 10). Pour ce faire, l'association recommande la collecte d'information et l'analyse des besoins, ce qui aurait l'avantage de fournir aux gestionnaires « toute l'information pour identifier les mesures correctrices, pour allouer les ressources nécessaires et établir un échéancier d'implantation » (Ibid. : 11). De manière plus spécifique, l'État devrait se doter d'une structure de coordination des politiques d'accès à l'égalité, faire les enquêtes nécessaires pour récolter l'information pertinente, financer adéquatement certaines mesures (recommandation 8) et, au registre des actions immédiates, nommer des minorités dans certaines instances décisionnelles, améliorer l'accès au régime d'assurance-maladie, accélérer la reconnaissance de la formation acquise à l'étranger et reconnaître formellement « la composante communautés culturelles » (Ibid. : 15-16).

Certaines associations à identité religieuse insistent particulièrement sur la nécessité de préserver le principe de la liberté de religion. À cet égard, l'Association musulmane québécoise (AMQ) recommande au gouvernement de : « [p]réserver la Charte des droits et libertés de la personne du Québec telle quelle sans hiérarchie entre les différents droits et libertés » (l'Association musulmane québécoise 2007 : 22). Le respect des droits ne se réalise pas à la pièce, d'autant plus que les religions sont des institutions transmettant des valeurs sociales et constituent des espaces de dialogue incontournables pour bon nombre de groupes (Association culturelle islamique de l'Estrie 2007 : 12).

L'enjeu de la place du religieux dans la société ne fait pas l'unanimité. Alors que les associations à identité religieuses insistent sur la liberté de religion pour éviter que les manifestations qui y sont liées soient exclues de l'espace institutionnel, d'autres groupes réclament plutôt que l'État se prononce sur son caractère laïque au nom des valeurs communes et de la protection de l'égalité entre les femmes et les hommes. Dans l'ensemble, les associations à vocation générale insistent particulièrement sur l'adoption d'une charte de la laïcité ou des mesures d'encadrement de la religion dans l'espace public. Treize d'entre eux mentionnent la nécessité de la mise en place de balises en lien avec la religion et plus particulièrement la laïcité. Une seule association s'est prononcée contre l'adoption d'une charte de la laïcité. Finalement, une association parle plus généralement de valeurs communes et une autre du renforcement de l'application de la Charte. Ainsi, le Conseil interculturel de Montréal demande « que l'Assemblée nationale, après un débat public, proclame un texte solennel dans lequel est précisé le régime de la laïcité au Québec et sont énoncées les valeurs communes de la société québécoise » (Conseil interculturel de Montréal 2007 : 3). Dans la même veine, la CSD, à l'instar des
autres organisations syndicales, souhaite plutôt l'adoption d'une loi qui aurait le même statut que la Charte des droits et libertés de la personne et qui « définirait clairement les valeurs communes de la société québécoise : la neutralité des institutions publiques, des lois et de l'État à l'égard des religions » (CSD 2007 : 22).

C'est donc au nom de la nécessité d'encadrer la place du religieux dans la société québécoise, mais aussi pour décourager la ghettoïsation et mieux gérer les conflits de valeurs que sont réclamées des règles claires sur la laïcité, permettant ainsi de mieux baliser les demandes d'accommodements à caractère religieux. En d'autres termes, on en appelle à la laïcité, jamais clairement définie, pour limiter les expressions publiques de la liberté de religion, en contradiction avec les éléments constitutifs de la laïcité. Comme le rappelle Micheline Milot, « cette hostilité prend la forme d'un discrédit de la norme religieuse, d'une présomption de sa dangerosité pour les valeurs communes et d'une disqualification plus générale du croyant au regard des exigences de la participation citoyenne » (Milot 2010 : 93). Il existe donc une tension entre les associations à identité religieuse et celles, à vocation plus générale, quant au type d'aménagement devant toucher la présence du religieux dans l'espace public. Les premières insistent sur la protection des libertés, les secondes font état de leurs inquiétudes sur la base des menaces présumées à l'endroit des valeurs communes. La question de l'équité se pose donc dans des termes très différents : respect des préférences pour les uns, volonté d'émancipation par rapport aux religions pour les autres.

## Mesures favorisant l'intégration

Un grand nombre d'associations, soit 31 sur les 47 qui ont abordé une des dimensions liées au thème de la gouvernance, se sont montrées particulièrement préoccupées par le thème de l'intégration et, plus particulièrement, du rôle que devrait y jouer l'État. Ce dernier doit favoriser une réelle intégration des immigrants, que ce soit au chapitre de l'emploi, de programmes d'embauche de membres des communautés culturelles dans les fonctions publiques et des mesures de soutien pour les entreprises, de programmes de lutte contre le racisme et la discrimination, de programmes de lutte contre la pauvreté, de mécanismes d'équivalence des acquis (formation et expérience professionnelle), de la francisation, de l'intégration politique ou civique ou encore en facilitant l'accès aux services. Le discours étatique portant sur les droits devrait se traduire concrètement, selon le Barreau du Québec, par des « indicateurs de rendement et devant faire l'objet d'une obligation de rendre compte » (Barreau du Québec 2007 : 30). En d'autres termes, le Barreau plaide pour une intégration fondée sur la réalisation des droits (Ibid. : 17). Pour ce faire, il préconise le renforcement des mesures « destinées à renforcer l'intégration des Québécoises et Québécois nouvellement arrivés ou non et le sentiment d'appartenance de tous les Québécoises et Québécois à une société diversifiée, interculturelle et ouverte sur le monde » (Ibid. : 30). L'intégration doit se faire non seulement via une politique d'embauche permettant l'intégration économique, mais également par la lutte contre le racisme, la discrimination et la pauvreté ainsi que par l'égalité réelle dans l'accès aux services y compris aux services juridiques. Ces préoccupations sont partagées par un grand nombre d'associations.

Des mesures visant à favoriser, au sein des institutions publiques, la représentation des individus issus des minorités ethnoculturelles et religieuses sont aussi
nécessaires. Selon Présence musulmane Montréal, il est nécessaire que « [l]a fonction publique québécoise [applique] sa propre loi de l'équité en matière d'emploi et refléter en son sein, la diversité de la population » (PMM 2007 : 20). Le B'nai Brith s'inquiète aussi de la représentativité des institutions publiques. Il s'indigne du fait que l'appareil judiciaire de la Cour du Québec n'est pas représentatif de la diversité, d'autant plus que l'État contrôle le processus de nominations (B'nai Brith 2007 : 6).

En somme, l'État se voit investi d'une responsabilité de premier plan en matière de mesures visant à favoriser l'intégration. Un bouquet d'initiatives est proposé. Ces dernières sont indissociables du renforcement du sentiment d'appartenance à l'endroit de la société québécoise. On le constate, les facteurs d'exclusion sociale touchent aussi bien la présence de discrimination, les problèmes d'insertion au milieu du travail qu'au déficit de représentativité au sein des institutions publiques. Encore ici, ce sont les institutions de la société d'accueil qui sont, au premier chef, interpellées.

## Financement et soutien aux organismes

Certaines associations considèrent problématique, sinon contradictoire, le sous-financement des mesures et programmes d'intégration et des organismes qui se consacrent à l'accueil et l'intégration des nouveaux arrivants. Ce sont surtout les associations à vocation générale qui se prononcent sur cet enjeu (14 des 18 mémoires). Par exemple, pour la Table de concertation des organismes au service des personnes réfugiées et immigrantes, le « Québec a les moyens d'assurer une intégration réussie et harmonieuse des nouveaux arrivants, il n'a qu'à investir en totalité l'enveloppe budgétaire de l'entente qu'il reçoit du fédéral pour développer et bonifier les programmes d'intégration et d'employabilité sur l'ensemble du territoire québécois » (Table de concertation des organismes au service des personnes réfugiées et immigrantes 2007 : 6). L'inutilisation des transferts fédéraux est aussi mise en cause par Accueil liaison pour arrivants (ALPA) pour expliquer le manque de moyens dans le domaine de l'intégration de la diversité (Accueil liaison pour arrivants 2007 : 5). L'État doit donc, selon ALPA, fournir les moyens financiers aux organismes voués à l'intégration en utilisant les fonds fédéraux, ce qui revient en quelque sorte à soutenir une délégation des responsabilités de l'État envers ces organismes.

Par-delà les carences en ce qui concerne le financement des organismes, la reconnaissance de leur expertise fait aussi problème. Comme le souligne le Service d'aide et de liaison pour immigrants La Maisonnée Inc., il importe que ceux-ci soient considérés comme des partenaires à part entière sur toute question relative à l'intégration sociale, en complémentarité avec les priorités étatiques « afin qu'ils puissent poursuivre leurs interventions à l'intérieur des programmes normés et développer des activités d'accueil et d'établissement qui répondent aux besoins des nouveaux arrivants » (Service d'aide et de liaison pour immigrants La Maisonnée Inc.2007 : 4). C'est donc dire que le financement adéquat des ressources communautaires s'inscrit dans le prolongement de la mission de l'État. On peut comprendre que l'approche partenariale est tributaire des conditions de financement et qu'il aurait été étonnant que les associations contestent le rôle qu'elles sont appelées à jouer puisque cela peut nuire à l'obtention de ressources matérielles dont elles dépendent.
Un constat général : pour un État actif et une société civile réactive

Les organismes qui ont soumis des mémoires mettent l'accent sur la nécessité d'une intervention accrue de l'État en matière de politiques publiques touchant la diversité tout en se montrant extrêmement critique à l'endroit moyens mis en place au cours des dernières années. Ceux-ci sont insuffisants, ne répondent pas adéquatement aux besoins, font appel à des intervenants de l'État qui manquent de formation, répondent mal aux défis de l'intégration en matière d'emploi et d'égalité réelle. Il s'agit moins de changer la trajectoire et les objectifs visés que de réclamer des politiques mieux ciblées et plus efficaces. Par contre, peu d'associations se proposent comme partenaires ou invitent l'État à faire davantage appel à leurs services et à leur expertise. Seulement huit mémoires font référence au thème de la collaboration avec l'État, notamment pour la mise en œuvre de programmes établis par celui-ci. On parle ici de collaboration puisqu'il ne s'agit pas de participer à l'élaboration de ces programmes, mais bien de contribuer à leur réalisation. Le soutien financier offert par l'État constitue évidemment la pierre angulaire de cette collaboration.

De manière plus globale, les intervenants issus des minorités ethnoculturelles et religieuses ne remettent pas en question le rôle de l'État ni ne cherchent, du moins dans le cadre des préoccupations partagées lors des audiences de la CBT, à revoir le partage des responsabilités au profit de la société civile. Les acteurs sociaux interpellent les acteurs politiques, mais sans réclamer pour autant une participation accrue dans le processus conduisant à l'élaboration des politiques publiques touchant la gestion de la diversité. Cela ne signifie pas pour autant qu'il n'existe pas de lieux ni de moments où l'État cherche à les consulter, que ne sont pas développés une série d'instruments visant à améliorer la participation de la société civile. Ce qui étonne, néanmoins, est le fait que du point de vue des porte-parole des associations retenues dans le cadre de cette étude, à quelques exceptions près, il n'existe pas de revendications spécifiques portant sur le type de collaboration ou de partenariat souhaité.

La collaboration avec l'État se résume à la mise en œuvre de programmes et d'activités financés par le gouvernement. C'est ainsi qu'elle est définie dans les dix mémoires qui en discutent. Ainsi, il s'agit moins de négocier les objectifs, le contenu et les modalités des programmes, mais plutôt de participer à leur réalisation. C'est d'ailleurs pour rendre cette collaboration fructueuse qu'ils exigent un meilleur financement étatique. En somme, ils favorisent une posture de prestataires de services en matière, par exemple, de francisation, d'activités d'accueil et d'établissement des nouveaux arrivants. Le partenariat, pour sa part, est présenté, dans quelques mémoires, comme une pratique nécessaire pour assurer une intégration réussie. Quelques associations voudraient développer une approche partenariale que nous avons qualifiée, au début de ce texte, de gouvernance de type réseau. Par exemple, l'une des associations souligne le besoin de reconnaître le fait que le « rôle des organismes passe aussi par une concertation systématique avec eux de la part des ministères concernés avant que ne soient prises des décisions, développés des programmes ou des mesures qui touchent ou risquent de toucher les intérêts des immigrants » (L'Hirondelle 2007 : 11-12). Une association multiethnique seulement voudrait développer une approche visant la participation des minorités au sein des instances décisionnelles du réseau de la santé et des services sociaux, mais aussi au Ministère de la Justice dans le but de développer des programmes de formation en intervention interculturelle (ACCÉSSS 2007 : 13). À cet égard, cette
association se présente à la fois comme partenaire dans l'élaboration des programmes, mais aussi comme collaborateur dans leur livraison.

Finalement, l'enjeu de la gouvernance a peu retenu l'attention des associations qui ont participé au processus de consultation. Lorsqu'il est abordé, ce n'est ni pour exiger un plus grand engagement citoyen, ni pour réclamer une certaine dévolution des pouvoirs vers la société civile. Au contraire, la vision classique de l'État, qui semble être partagée par la majorité des intervenants, les amène plutôt à vouloir renforcer la responsabilité de l'État et l'inviter à consolider ses activités dans le domaine de la gestion de la diversité.

Ce dernier commentaire nous semble particulièrement important à la lumière de la littérature portant sur la gouvernance. Celle-ci, peu importe le courant privilégié, met l'accent sur la participation civique dans la gestion des affaires publiques. Elle vise à apporter une réponse au problème de la légitimité des institutions gouvernementales sur la base du constat voulant que celles-ci soient incapables de résoudre des problèmes complexes et de répondre aux besoins et aux identités différenciées des citoyens. En ce sens, les intervenants issus de la société civile souhaiteraient participer davantage au processus de prise de décision et favoriseraient des modes de gouvernance de type réseaux (surtout contrôlés par les élites associatives) ou auto-centrée (qui ferait appel à une participation élargie). Or, notre recherche démontre que les porte-parole s'inscrivent plutôt dans une logique qui correspond à une gouvernance de type communautaire, où l'État continue à occuper une place prépondérante et où les groupes agissent surtout comme des facilitateurs. En d'autres termes, la gouvernance s'inscrit dans une conception assez conservatrice de l'État, celui-ci offrant des services en fonction d'une identification adéquate des besoins. C'est sur ce dernier aspect que les groupes étudiés se sont prononcés. Les modes de participation souhaités demeurant toujours en jachère, du moins du point de vue des demandes formulées dans le cadre des mémoires déposés.

## Conclusion

Les travaux de la CBT se sont déroulés dans un contexte marqué par la méfiance exprimée par certains leaders politiques de droite, relayée et amplifiée par les médias, à l'endroit des minorités ethnoculturelles et des menaces qu'elles représentent à l'endroit de l'identité collective. De manière générale, l'enjeu de la citoyenneté était au cœur du débat. À ce discours d'exclusion et de différenciation sociale (la dichotomie entre « nous » et « eux »), les associations représentant les minorités ethnoculturelles et religieuses ont mis de l'avant une vision inclusive de la citoyenneté et insisté sur la nécessité de lever les obstacles à leur intégration économique, sociale et politique. Ces obstacles ont été justement perçus comme des limites importantes au développement d'un sentiment d'appartenance. Mais la responsabilité associée à la réalisation de cette citoyenneté inclusive ou substantive appartient d'abord et avant tout à l'État.

L'action de l'État peut toutefois se déployer en utilisant des moyens favorisant un engagement plus ou moins prononcé des citoyens dans le processus d'élaboration des politiques publiques. Les associations et organismes représentant le point de vue des minorités ethnoculturelles et religieuses ne réclament pas une dévolution des pouvoirs de l'État, mais s'inscrivent plutôt dans le modèle d'une gouvernance de type réseaux. Ils expriment des attentes qui vont dans le sens d'un engagement plus ferme de la part de l'État. Il s'agit d'abord, sous le couvert du vocabulaire neutre de la sensibilisation,
d'inviter l'État à délégitimer les craintes exprimées au sein de la population à l'endroit de la diversité. Ensuite, il importe de réinvestir de manière plus cohérente dans les politiques d'appui à l'intégration tout en n'affaiblissant pas la protection offerte par le droit à l'endroit des libertés fondamentales, notamment la liberté de conscience et de religion. En d'autres termes, on réclame moins une intervention directe des groupes dans le processus de prise de décision qu'une plus grande concertation de l'État avec les groupes, notamment lorsqu'il s'agit d'offrir des services pour lesquels l'État doit assurer un financement à la hauteur des besoins. De la même manière, il ne s'agit pas d'opter pour une gouvernance auto-centrée qui mettrait l'accent sur la création de nouvelles institutions ou de nouveaux cadres pour accroître le dialogue et la collaboration. Dans cette optique, la citoyenneté active se réalise à travers l'État, est garantie par celui-ci, plutôt que de reposer sur les épaules des individus appartenant aux minorités ethnoculturelles ou religieuses.

La gouvernance de la diversité devrait donc répondre aux besoins et aux attentes exprimées par les minorités ethnoculturelles et religieuses. L'État continue à jouer un rôle prépondérant dans ce processus. Il est perçu comme une institution permettant de neutraliser les sautes d'humeur de la population et constitue donc un rempart. À partir du milieu des années 2000, c'est justement ce rôle qui semble ne pas avoir été rempli et qui fait l'objet de critiques. Cette mission, au cœur d'une citoyenneté inclusive, est rappelée par l'ensemble des intervenants. On comprend que la relative marginalisation, et le contexte particulier dans lequel se sont déroulés les travaux de la CBT, qui ont eu pour effet d'accroître l'exclusion sociale, imposaient davantage un discours d'apaisement et de responsabilisation de l'État de la part des minorités ethnoculturelles et religieuses qu'une reconfiguration des modes de gouvernance de la diversité. Quand le feu semble pris dans la maison, ce n'est pas le temps de s'interroger sur la meilleure disposition des meubles.

François Rocher est professeur et Directeur de l'École d'études politiques de l'Université d'Ottawa. Ses intérêts de recherche portent sur les grandes thématiques au cœur de la dynamique politique canadienne, notamment la démocratie constitutionnelle, le fédéralisme canadien, le nationalisme québécois et les politiques d'aménagement de la diversité ethnoculturelle.

Références

Abu-Laban, Y. et C. Gabriel. 2002. *Selling Diversity : Immigration, Multiculturalism, Employment Equity and Globalization*. Peterborough : Broadview Press.

Accueil et intégration Bas-Saint-Laurent. 2007. *L'intégration des immigrants : une responsabilité partagée*. Mémoire soumis à la Commission de consultation sur les pratiques d'accommodement reliées aux différences culturelles.

Accueil liaison pour arrivants (ALPA). 2007. *Mémoire*. Mémoire soumis à la Commission de consultation sur les pratiques d'accommodement reliées aux différences culturelles, octobre.

Alliance des Communautés culturelles pour l'Égalité dans la Santé et les Services Sociaux (ACCÉSS). 2007. *Mémoire*. Mémoire soumis à la Commission de consultation
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# Annexe – Liste des associations retenues

## Association à identité ethnique (n=8)

Association des jeunes professionnels marocains (AJPM)

Association des Marocaines et Marocains de l'Estrie (AMME)

Canadian-Italian Business and Professionnal Association (CIBPA)

Centre Sino-Québec de la Rive-Sud et Service à la famille chinoise du Grand Montréal (CSQRS-SFCGM)

Congrès national des Italo-Canadiens – Région Québec

Fondation canado-palestinienne du Québec (FCPQ)

Maison culturelle de l'Iran

South Asian Women's Community Centre

## Association à identité religieuse (n=18)

Al Hidaya Association

Association culturelle islamique de l'Estrie (ACIE et al.) (mémoire conjoint avec
Association des étudiants Marocains de l'Université de Sherbrooke, Ainicale des
Algériens de l'Estrie, Association des Marocaines et Marocains de l'Estrie,
l'Association des Musulman(e)s de l'Université de Sherbrooke et le Regroupement
des étudiants égyptiens)

Association de la communauté copte orthodoxe du grand Montréal (ACCOM)

Association musulmane québécoise (AMQ)

Astrolabe

B'nai Brith Canada – Région du Québec (B'nai Brith Canada-RQ)

Centre culturel islamique de Québec (CCIQ)

Communauté catholique congolaise de Montréal (CCCM)

Congrès juif canadien – Région du Québec (CJC-RQ)

Conseil canadien des femmes musulmanes (CCFM)

Église Unie du Canada au Québec

Forum musulman canadien (FMC)

Muslim Women of Quebec (MWQ)

Muslim Student's Association at McGill University (MSA Montréal)

Présence Musulmane Montréal (PMM)

Rassemblement des Chrétiens du Moyen-Orient (RCMO)

Sikh Community of Montreal

Table de concertation protestante sur l'éducation

## ONG multiethnique (n=3)

Alliance des Communautés culturelles pour l'Égalité dans la Santé et les Services sociaux
(ACCÉSSS)

Association multi-ethnique pour l'intégration des personnes handicapées (AMEIPH)

Fondation de la tolérance

## ONG à vocation générale (n=28)

Accès Accueil Action Basses-Laurentides pour l'immigration (ABL)

Accueil et intégration Bas-St-Laurent (AIBSL ou Accueil et intégration BSL)
Accueil liaison pour arrivants (ALPA)

Association des femmes immigrantes de l'Outaouais (AFIO)

Barreau du Québec

Carrefour jeunesse emploi de l'Outaouais et Table jeunesse Gatineau (CJEO-TJG)

Centrale des syndicats démocratiques (CSD)

Centrale des syndicats du Québec (CSQ)

Comité régional d'éducation pour le développement international de Lanaudière (CRÉDIL)

Compagnie-F entrepreneurship pour femmes et Association de crédit et d'emprunt communautaire de Montréal (Compagnie F-ACEM)

Confédération des syndicats nationaux (CSN)

Conseil central du Montréal métropolitain CSN (CCMM-CSN)

Conseil interculturel de Montréal (CIM)

Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec (FTQ)

Groupe de soutien à l'intégration des immigrants

Institut interculturel de Montréal (IIM)

L'Hirondelle, service d'accueil et d'intégration des immigrants (L'Hirondelle)

Ligue des droits et libertés

Ligue des droits et libertés- Section de Québec

Portes ouvertes sur le lac

Promotion-Intégration-Société nouvelle (PROMIS)

Québec Multi-Plus

Service d'aide à l'adaptation des immigrants et des immigrantes (SAAI)

Service d'aide aux néo-canadiens (SANC)

Service d'aide et de liaison pour immigrants La Maisonnée Inc. (La Maisonnée)

Service d'intégration travail Outaouais (SITO)

Syndicat de la fonction publique du Québec (SFPQ)

Table de concertation des organismes au service des personnes réfugiées et immigrantes (TCRI)