# La création, en 1885, du Conseil supérieur de statistique

## Alain Desrosières

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Alain Desrosières. La création, en 1885, du Conseil supérieur de statistique. Courrier des Statistiques, 1992, 61-62, pp.5-6. hal-05426415

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# La création, en 1885, du Conseil supérieur de statistique

Le 19 février 1885, le Président de la République Jules GRÉVY signait un décret instituant, auprès du Ministère du commerce, un "Conseil supérieur de statistique". Celui-ci comprend 37 membres, dont 12 sont pris "dans le Parlement et dans les corps savants", et 25 sont "délégués par les ministères". Ses avis sont uniquement consultatifs et il n'a pas de responsabilité directe sur l'administration de la statistique publique, qui reste du ressort des bureaux de statistique existant dans les divers ministères. Ce conseil est, d'une certaine manière, un ancêtre lointain du "Conseil national de l'information statistique" (CNIS) qui, aujourd'hui, a la charge de discuter et d'orienter les travaux des services statistiques officiels. Peut-on, à plus d'un siècle d'intervalle, comparer les situations de la statistique administrative en France ? Les fonctions de ces deux "conseils" sont-elles analogues ?

En 1885, la statistique est encore presqu'uniquement une activité de compilation de données chiffrées ap-paraissant comme des sous-pro-duits d'activités administratives : finances, travaux publics, com-merce, agriculture, justice... A l'ex-ception importante du recensement quinquennal de population, l'admi-nistration ne fait pas d'enquêtes à des fins statistiques (mais en re-vanche des enquêtes "privées" sont menées, par exemple celles de LE PLAY et de ses disciples, sur les budgets ouvriers). Les techniques de sondage et les méthodes mathé-matiques d'interprétation des don-nées n'existent pas encore : elles n'apparaîtront qu'une vingtaine d'an-nées plus tard. Le "métier" de statis-ticien, capable de maîtriser de telles méthodes, n'existe donc pas. Le "statisticien" de l'époque est plutôt une sorte de militant prônant inlassa-blement la mise en place d'un sys-tème d'enregistrement, de synthèse et de publication de statistiques, se-lon des méthodes et des nomenclat-ures uniformes et bien codifiées.

Une "Société statistique de Paris" a été créée en 1860, regroupant ces réformateurs sociaux, médecins, économistes, fonctionnaires, ac-tuaires, soucieux de promouvoir la collecte et l'usage de statistiques. Dans les années 1880 et 1890, un petit groupe de ces supporters de la

statistique, formé notamment de Jacques BERTILLON (médecin), Emile CHEYSSON (ingénieur des Ponts), Emile LEVASSEUR (gé-o-graphe) Alfred de FOVILLE (conseiller à la Cour des Comptes), multiplie conférences et interventions allant dans ce sens.

## Une réussite des militants de la statistique

La question qu'ils soulèvent tous est celle de l'émiettement, de la fa-blesse des moyens, et du manque de coordination des bureaux statisti-

<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Emile CHEYSSON, un des plus actifs militants de la statistique</figcaption></figure>

ques existant dans les divers minis-teres. Un bureau de "Statistique générale de la France" (SGF) a été créé en 1833 au ministère du com-merce. Sa principale responsabilité est de compiler et de publier les ré-sultats du recensement, exécuté matériellement sous la responsabili-té d'un autre ministère, celui de l'in-terieur. Mais la SGF est un très petit service, qui n'est jamais parvenu à jouer un rôle de coordination des divers bureaux statistiques, sur les-quels chaque ministère veille jalou-sement.

C'est dans ce contexte qu'est discu-tée et préparée (notamment au Par-lement), entre 1875 et 1885, la création d'une instance consultative regroupant des responsables politi-ques, des savants, et des délégués des ministères, chargée d'orienter et de coordonner (si faire se peut) ces activités statistiques, puisqu'il appa-raît impossible de créer une institu-tion les regroupant effectivement. Cette forme d'organisation est aussi recommandée par les Congrès inter-nationaux de statistique, réunis ré-gulièrement depuis 1851, à l'instigation du statisticien belge QUETELET, qui a créé une commis-sion semblable dans son pays.

L'année 1885 voit réussir, de plu-sieurs façons, cet effort d'institution-nalisation de la statistique, avec
d'une part le décret français fondant
le Conseil supérieur de statistique, et
d'autre part, au niveau mondial, la
création d'un **Institut international
de statistique** (IIS), prenant le relais
des Congrès, qui avaient disparu
dans les années 1870, en raison de
désaccords politiques entre l'Alle-
magne et les autres pays. Réunis-
sant des techniciens (et non plus des
représentants officiels des gouver-
nements), l'IIS va jouer un rôle im-
portant pour promouvoir des
nomenclatures communes (profes-
sions, maladies) et légitimer les acti-
vités des statisticiens nationaux
grâce à des standards internatio-
naux. C'est l'équivalent international
du groupe des militants évoqués ci-
dessus. En revanche, l'IIS ne joue
encore aucun rôle pour diffuser des
méthodes mathématiques : ceci ne
se fera qu'après 1920.

## Construire un système cohérent et fiable

En mai 1884, une commission de parlementaires et de savants, pré-sidée par le sénateur Edouard MILLAUD, et incluant notamment BERTILLON, CHEYSSON, LEVASSEUR et TOUSSAINT LOUA, le Chef de bureau de la SGF, est créée pour discuter de l'organisation du conseil. Le rapport, signé d'Edouard MILLAUD, est rendu le 17 décembre 1884, et le décret, appuyé sur ce rapport, est signé le 19 février 1885. Ce rapport et ce décret sont publiés ci-après.

Ce rapport est très révélateur des problèmes alors rencontrés pour construire un système statistique cohérent et fiable : dissensions entre administrations, formes de coordination à inventer, constitution d'un réseau d'influence capable d'appuyer les décisions techniques, pondération à trouver entre "savants" et membres de l'administration proches des contraintes concrètes. Ainsi, en 1875, les ministères du commerce et des finances ont proposé en même temps, mais chacun de leur côté, la création d'une "commission centrale". Mais, selon CHEYSSON, "cette tentative ne put aboutir, à cause de l'antagonisme

des départements ministériels et de
la sourde opposition des bureaux".
Dix ans plus tard, cette commission
sera nommée "Conseil supérieur",
pour ne pas effrayer les ministères
avec le mot "central". La coordina-
tion sera assurée à travers "le choix
des sources, les méthodes, les ca-
dres, questionnaires et pro-
grammes, et avec la composition et
la rédaction d'un "Annuaire statisti-
que de la France" (déjà publié par la
SGF depuis 1878), présentant le "ré-
sumé des statistiques officielles".
L'Annuaire sera ainsi, pour long-
temps, le seul support concret de la
coordination.

## Un point d'appui plutôt qu'une menace

Habilement, les auteurs du rapport pressentent qu'un tel conseil ne doit pas être perçu par les bureaux comme une menace contre leurs prérogatives, mais plutôt comme un point d'appui dont ils pourront utiliser l'influence "pour faire aboutir les améliorations techniques qu'elles avaient à proposer". Cette idée que l'instance consultative est aussi un lieu de sensibilisation et une resource pour appuyer et conforter les demandes et les programmes des techniciens, sera retenue par les créateurs du CNS en 1972.

Une discussion serrée est menée pour pondérer l'"élément scientifique" et l'"élément administratif". Si le premier est trop important, le conseil

pourrait "être guidé par le souci exa-
géré de la science pure, et prendrait
des mesures difficilement réalisab-
les ou incompatibles avec le bon
fonctionnement des services". Mais
dans le cas contraire, ce même
conseil pourrait être vu "comme une
réunion de fonctionnaires, disposés
à consacrer plutôt qu'à réformer les
errements antérieurs". Finalement,
l"élément scientifique" est fixé à un
tiers de l'effectif total.

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Maurice ROUVIER, Ministre du commerce, appuie le projet du CSS et signe le décret d'application - Photo : H. Manuel</figcaption></figure>

## Du CSS au CNIS : des résonances

Ce conseil, réuni en principe deux
fois par an, semble avoir joué un rôle
important dans les années 1890,
quand un "Office du travail" incluant
une SGF profondément transfor-
mée, sera créé sous l'impulsion no-
tamment d'Arthur FONTAINE et de
Lucien MARCH (directeur de la SGF
jusqu'en 1920). De 1900 à 1940, la
SGF ayant désormais une existence
institutionnelle mieux assurée, le
Conseil supérieur de statistique est
plus rarement cité. Après 1940, l'or-
ganisation de la statistique publique
sera complètement modifiée avec la
création, en 1941, d'un vaste "Ser-
vice national de statistique" (SNS)
par René CARMILLE, puis celle de
l'INSEE, en 1946, dirigé par Francis-
Louis CLOSON. En 1951 est créé un
"Comité de coordination des en-
quêtes statistiques" (COCOES), et,
en 1964, un "Comité de liaison entre
l'INSEE, les administrations écono-
miques, les organisations profes-
sionnelles, syndicales et sociales"
(CLINSOPS). La réunion de ces
deux comités conduira, en 1972, à la
création d'un "Conseil national de la
statistique" (CNS), transformé en
1984 en "Conseil national de l'infor-
mation statistique" (CNIS), dont le
rôle a été décrit en détail par André
VANOLI, dans le Courrier des statisti-
ques (n° 52, décembre 1989). Au
delà des différences évidentes, on
pourra retrouver des résonances en-
tre ces deux textes éloignés de plus
d'un siècle.

Alain DESROSIERES
INSEE