<figure><img src="image_21.png" /><figcaption>Figure 20 : Côte de l'Atlantique colorée par le rejet des effluents traités</figcaption></figure>

Le défi qui urge dans la gestion de cette filière est alors sa modernisation grâce à la construction d'une nouvelle station de traitement des boues de vidange, respectueuse des normes environnementales et dimensionnée pour tenir compte de l'expansion future de la ville et de sa conurbanisation avec les communes de Sèmè Podji et d'Abomey Calavi. Pour y arriver, l'implication de la Mairie, mais aussi et surtout celles des autres administrations et des partenaires privés est requise et contribuera à la mobilisation rapide des capitaux nécessaires.

## 8. L'eau potable pour tous, est-ce possible ?

L'importance de l'eau potable est une évidence universelle. La communauté internationale a consacré cette importance par l'instauration
d'une journée mondiale et d'une année internationale de l'eau<fnref n="4" />. Elle l'inscrit
en plus dans les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD)<fnref n="5" />.

L'abondance de l'eau est pendant certaines périodes de l'année,
l'inconnu d'une équation que la conjonction de tous les acteurs ne parvient
pas à résoudre. Avec ses deux saisons pluvieuses qui durent plus de la
moitié de l'année, Cotonou reçoit plus de 1300 millimètres d'eau. En plus de
cet apport, le lac Nonkoué au Nord et l'Océan Atlantique au sud, reliés par la
lagune constituent des ceintures pour la ville. En dépit de cette abondance,
seulement 60% de la population accède à une eau de boisson de qualité
potable (Dossou, 2011). Plusieurs causes sous-tendent cette anomalie. Le
développement urbain anarchique, la prédominance de la prévision à court
terme sur la prospective à long terme, l'intervention trop poussée de l'Etat
dans la fixation du prix de vente de l'eau et la faiblesse des ressources
financières indispensables au développement du secteur sont des raisons
identifiées pour expliquer cet écart à la normale.

Avec l'acquisition de ses fonctions urbaines (N'Bessa, 1979), Cotonou
s'est également élargi aussi bien en longueur qu'en largeur. Malgré la
barrière naturelle que constitue le lac Nonkoué au nord, l'expansion a
englouti les abords de ce cours d'eau, pourtant classés zone impropre à
l'habitation<fnref n="6" />. Cet étalement urbain au lieu de générer les ressources
indispensables à la mise en place des infrastructures de base, a plutôt
aggravé les charges liées à la fourniture des services urbains dont
l'approvisionnement en eau potable. En plus, les pentes du sol relativement

<footnote n="4">⁴ Le 22 mars de chaque année est la journée internationale de l'eau et l'année 2003 a été décrétée « année internationale de l'eau douce par les Nations unies»</footnote>

<footnote n="5">⁵ La Cible 10 des OMD est de « réduire de moitié, d'ici à 2015, la proportion de la population n'ayant pas accès de manière durable à un approvisionnement en eau potable et à un système d'assainissement de base »</footnote>

<footnote n="6">⁶ L'arrêté n°0002/MEHU/DC/DUA du 07 février 1992 définit les zones impropres à l'habitation en République du Bénin</footnote>
très faibles (approchant difficilement le centième dans certaines zones) engendrent une consommation d'énergie supplémentaire pour la distribution de l'eau aux points éloignés, augmentant de ce fait, les charges d'exploitation de la SONEB, et partant la capacité d'extension du réseau. Aussi, est-il une évidence qu'en dépit de l'effort de plus en plus fourni pour la conception des différentes stratégies du développement urbain, un déphasage est noté entre les documents de stratégie et les actions mises en œuvre. Un cafouillage et un mélange de genres fait dans ces conditions que, tout le monde et finalement personne n'est responsable de la gestion du développement de la ville. Plusieurs cas illustrent cette anarchie dont l'extrémum est la montée en puissance du droit d'ingérence du Gouvernement dans les attributs de la Municipalité. L'effet issu de ces violations flagrantes des principes établis est le manque de constance dans les actions. La délivrance des permis d'habiter dans des zones impropres à l'habitation, les lotissements qui durent des décennies ou des extensions de réseaux dans des zones non encore loties sont autant d'illustrations de ces pratiques.

Malgré l'augmentation perpétuelle des abonnements au réseau de la SONEB, la consommation par tous d'une eau potable demeure un slogan. Nombreux sont encore les Cotonois qui vont s'approvisionner dans des concessions voisines, parcourant de longues distances pour son transport avant de la stocker à domicile. Tout ce trajet implique obligatoirement la contamination de l'eau par des corps étrangers, lui ôtant l'attribut de «potable». Au-delà de cette anomalie, beaucoup de maisons possèdent un puits dont l'eau de qualité douteuse (à cause de l'affleurement de la nappe phréatique) sert aux besoins domestiques des ménages.

Pour améliorer la qualité de ce service vital, des kiosques à eau, gérés par affermage ont été installés dans les quartiers périphériques mais leur appropriation reste à démontrer puisque, nombreux sont encore les riverains qui préfèrent l'utilisation de l'eau sale et colorée des puits.

Pour ce qui est de l'eau distribuée par la SONEB, sa production se fait dans des stations de pompage situées dans la commune d'Abomey Calavi.
Ces stations traitent de l'eau souterraine à cause de la forte salinité des eaux de surface. Environ 70 000 mètres cube d'eau sont produites par jour pour un besoin estimé à près de 90 000 mètres cubes (Dossou, 2011), d'où les coupures fréquentes du service. Une fois le processus de production achevé, l'eau est transportée par une canalisation enterrée vers plusieurs châteaux d'eau (installés dans toutes les parties de la ville) pour être ensuite traitée avant d'être distribuée aux ménages.

En définitive, le principal défi de ce secteur est son appropriation par les acteurs locaux conformément aux textes de loi sur la décentralisation. Apporter directement l'eau potable aux ménages serait alors possible si la base de la conception et de l'exécution des projets d'AEP repose sur des partenariats sincères et durables.

## 9. Equipements et infrastructures de base

Du wharf (construit en 1891) à l'échangeur (2011), la métropole béninoise a connu un développement certain. Les infrastructures les plus modernes (aéroport, routes, hôtels, services de santé...) font d'elle une capitale accessible alors que la diversité et l'état des infrastructures de base sont le reflet de sa dynamique urbaine.

### a. Infrastructures de transport

Dans le domaine des transports, Cotonou abrite un port en eau profonde (qui a succédé au wharf), un aéroport international, des routes revêtues ou non, des passages supérieurs, des passerelles pour les piétons, des gares de train et un échangeur.

#### i. Le transport maritime

Le rôle joué par les voies et les infrastructures maritimes dans le développement de la ville a été démontré dans le chapitre 3. Le premier wharf construit en structure métallique en 1891 avait une longueur de 300 mètres et répondait à un objectif militaire ; celui de débarquer le matériel afin d'envahir le Royaume du Danxomè. À la fin de la guerre, cet équipement
a été reconverti pour favoriser les transactions commerciales. Ainsi, à partir de 1910, quatre travaux de rénovation et d'agrandissement y ont été effectués et ont débouché sur l'inauguration le 1er Août 1965, d'un port en eau profonde. Cette infrastructure qui s'étend sur 80 hectares est aménagée pour recevoir, des bateaux de grande capacité comme illustré par la photo ci-après.

<figure><img src="image_22.png" /><figcaption>Figure 21: Bateaux de marchandises accostés au port de Cotonou</figcaption></figure>

L'entretien et l'exploitation des installations du port sont assurés par un établissement public national à caractère industriel et commercial: le Port Autonome de Cotonou (PAC). Cette entreprise gère le domaine portuaire et exécute les travaux d'amélioration et d'extension des infrastructures.

Pour ce qui concerne les engins de navigation, l'aménagement actuel permet au port de recevoir des bateaux de tous les calibres aussi bien pour les activités commerciales, la pêche maritime que pour les opérations militaires.
En plus de la zone portuaire servant pour le commerce international, la ville dispose d'une base navale et d'un port de pêche accueillant aussi bien les bateaux artisanaux que des bateaux sophistiqués de pêche.

## ii. Le transport fluvial

Un système artisanal de transport fluvial s'est développé sur les rives de la lagune de Cotonou. Ce mode permet surtout la contrebande des produits pétroliers mais aussi le transport de passagers d'une rive à une autre du marché de Dantokpa. Aucun aménagement n'a jusque-là été fait pour les quais d'embarquement des pirogues motorisées ou à rames. Aussi, ces engins opèrent-ils tous dans l'informel. Le défaut d'aménagement des quais offre aussi de la place à l'insalubrité et à l'accumulation d'immondices sur les berges.

## iii. L'Aéroport international

L'Aéroport international de Cotonou est Implanté dans le douzième arrondissement. Avec une zone d'influence concernant les capitales comme Lagos, Lomé, Accra, Abidjan, Ouagadougou, Yaoundé et Douala, situées à moins de deux heures de vol, sa gestion technique est assurée par l'ASECNA. Cette infrastructure dont la superficie actuelle avoisine les 200 hectares a été construite en 1933 pour faciliter les missions militaires. En 1962, il a été procédé à l'allongement de la piste qui est passée de 1850 mètres à 2400 mètres avec une largeur de 45 mètres. Elle est bitumée sur toute sa longueur et sa piste est dotée de tous les équipements requis par l'OACI pour les opérations ILS de catégorie 3. Son aérogare - passagers couvre une superficie de 5016 mètres carrés alors que le stationnement des avions dispose de 53 500 mètres carrés (ASECNA, consulté le 22 Juillet 2011).

Bien qu'à l'atterrissage les avions survolent la ville, aucun véritable accident n'est survenu depuis longtemps sauf celui au décollage du 25
Décembre 2003, qui serait lié à un mauvais pilotage et à une surcharge de
l'appareil.

L'évolution du trafic à l'aéroport de Cotonou s'illustre comme ci-après :

<figure><img src="image_23.png" /><figcaption>Figure 22: Evolution du trafic aérien à l'aéroport de Cotonou de 1960 à 2004 ; Source : INSAE, 2009</figcaption></figure>

La lecture de cette courbe fait ressortir que de 1 500 vols environ au début des années 1960, le nombre d'avions qui décollent ou atterrissent à l'aéroport international de Cotonou est passé à plus de 6 000 au début des années 2000.

Pour ce qui est des passagers au départ ou à destination de cette
aérogare, leur nombre a été multiplié par seize en quarante ans passant de
14 400 environ en 1960 à près de 240 000 en 2002.

iv. <u>Les gares ferroviaires</u>

Le Bénin, de par sa bande côtière, est la porte naturelle d'accès à la
mer des pays de l'hinterland. C'est dans ce sens que, pour mieux gérer le
transit des marchandises, associé au Niger, il a créé une entreprise
ferroviaire dénommée Société Commune Bénin – Niger des Chemins de fer
(OCBN). Cet établissement public binational dont le siège est à Cotonou gère
le seul réseau ferroviaire du pays dont le terminus est à Parakou (la
principale ville de la partie septentrionale du pays). Aujourd'hui moribonde,
elle a dans le passé, assuré le transport des voyageurs et des marchandises
en départ et à destination de Cotonou en suivant trois différentes lignes. Un
certain nombre de gares a alors été construit dans la ville. L'obsolescence
des équipements et le manque de volonté politique sincère de modernisation
de cette société ont transformé ses rails en de véritables dépotoirs sauvages
d'ordures alors que le transport des voyageurs a été simplement abandonné.

v. <u>Le réseau routier</u>

La plupart des rues de Cotonou étaient jusqu'en 1990, non revêtues et très dégradées. De ce fait, l'accès aux quartiers était très pénible. Dès lors, des projets urbains portés par plusieurs partenaires ont aménagé une bonne partie du réseau viaire, soit en revêtement de bitume, soit en pavés trief auto bloquants ou alors en sable silteux amélioré aux adjuvants. Pour renforcer ces infrastructures, la ville a été dotée de deux passages supérieurs : celui de l'avenue Monseigneur Steinmetz et celui de Houéyiho. En outre, deux passerelles ont été construites pour faciliter aux piétons, la traversée des grandes artères. Au regard des efforts fournis pour la construction et la maintenance de ce réseau, il parait important de faire un inventaire des infrastructures et équipements mis en place et d'analyser l'état de leur entretien.

* Inventaire du réseau routier

Le réseau routier de Cotonou est dense de 1 200 kilomètres environs
mais seulement 152 kilomètres sont revêtus dont 106 kilomètres pavées et
56 bitumées (Gbaguidi B. , 2009). La distribution de ce réseau à travers la
ville s'illustre par la carte ci-dessous.
<figure><img src="image_24.png" /><figcaption>Figure 23 : Carte du Réseau routier de Cotonou</figcaption></figure>

À la suite de cette carte, le tableau ci-après donne une aperçue des principales artères bitumées en 2011.

<table><caption>Tableau III : Principales artères bitumées de Cotonou en 2011</caption><thead><tr><td>Appellation usuelle de la rue</td><td>Longueur (km)</td></tr></thead><tbody><tr><td>Rond-point «Le bélier»-carrefour Pierre Delorme (3ème pont)</td><td>6,550</td></tr><tr><td>Avenue Monseigneur de Souza</td><td>3,200</td></tr><tr><td>Boulevard Saint Michel</td><td>2,000</td></tr><tr><td>Avenue Monseigneur Steinmetz</td><td>1,320</td></tr><tr><td>Boulevard de France</td><td>5,700</td></tr><tr><td>Avenue Clozel</td><td>2,550</td></tr><tr><td>Boulevard des armées</td><td>1,800</td></tr><tr><td>Avenue de Vèdoko-Etoile rouge</td><td>2,340</td></tr><tr><td>Avenue Etoile Rouge- Marché st Michel</td><td>2,000</td></tr><tr><td>Avenue CICA Toyota - Carrefour Godomey</td><td>4,070</td></tr></tbody></table>

Source : enquête de terrain, 2011
Pour ce qui concerne la signalisation routière, la ville disposait en 2006 de cinquante-six carrefours dotés de feux tricolores fonctionnels (Gbaguidi B. , 2009). Mais ce nombre est en perpétuelle croissance du fait des nouvelles rues réaménagées.

* **La question d'entretien du réseau routier**

Le fort investissement consenti dans l'amélioration de la voirie urbaine depuis une vingtaine d'années ne peut pas être durable si une politique cohérente de maintenance et d'entretien des infrastructures n'y est pas associée. Les PTF, conditionnent d'ailleurs le financement de nouveaux projets par l'atteinte des indicateurs d'entretien de l'existant. Dans ce sens, la Mairie de Cotonou à travers la Direction des Services Techniques conduit une série d'opérations au nombre desquelles, le désensablement des rues revêtues, le curage périodique des caniveaux et la maintenance des équipements routiers.

* **Entretien des rues revêtues**

Depuis l'avènement de la décentralisation, le secteur de désensablement des rues a été restructuré. Ainsi, la Municipalité a acquis des engins de balayage qui assurent deux à trois fois par semaine le nettoyage des principales artères bitumées. Cette opération est effectuée par des entreprises locales. Les balayeuses mécaniques sont le principal moyen utilisé pour ce type de prestations qui couvrait en 2008, 79 100 mètres linéaires de voies revêtues. (Gbaguidi B. , 2009)

Quant à ce qui concerne les rues pavées, le mode d'entretien adopté est le désensablement manuel à haute intensité de main d'œuvre. Ici, des femmes mais aussi des jeunes hommes riverains des artères se regroupent en coopératives dénommées «Finamin». Des tronçons de rues leur sont alors confiés pour un nettoyage quotidien suivant un cahier de charge qui prescrit les modes de rémunération. Cent douze (112) coopératives contribuent à cette tâche pour 75% du réseau revêtu (Gbaguidi B. , 2009).
Que ce soit pour le désensablement mécanique ou le balayage manuel, les prescriptions du cahier des charges stipulent comme taches : la propreté des artères et de leurs asservissements, le balayage des rues, trottoirs, terre-pleins centraux et amorces, le sarclage des touffes d'herbes aux abords immédiats des rues et des trottoirs, le nettoyage des bas-côtés jusqu'aux riverains, le regroupement des produits en tas et le ramassage et l'évacuation immédiate des produits vers les sites appropriés.

* **L'entretien des voies en terre**

Les voies en terre sont majoritaires dans le réseau routier. Leur entretien se fait en deux opérations : le reprofilage léger et le rechargement partiel ou total. Ces opérations sont réalisées annuellement par des entreprises locales.

* **L'entretien des ouvrages d'assainissement**

Les ouvrages d'assainissement représentent une longueur de 38 495 mètres linéaires pour les collecteurs primaires et 271 330 mètres linéaires pour les collecteurs secondaires (Gbaguidi B., Directeur des Services Techniques, 2011). La plus grande partie des ouvrages d'assainissement (collecteurs et bassins) du schéma directeur d'assainissement reste donc à aménager.

Le curage des ouvrages est fait par des entreprises locales. La fréquence des interventions est de deux fois l'an pour les collecteurs primaires suivis d'entretiens permanents et d'une fois pour les collecteurs secondaires avec un entretien semestriel y compris l'obligation de suivi des ouvrages. La réfection des ouvrages de drainage et le curage des bassins font partie intégrante des prestations d'entretien des ouvrages d'assainissement.

* **Entretien de l'éclairage public et des feux tricolores**

Les grandes artères sont dotées d'équipements d'éclairage public comme illustré ci-après. Par ailleurs, la vétusté constitue l'un des facteurs déterminants de l'état actuel des réseaux. C'est dans ce contexte qu'en 2010,
la Municipalité a entrepris la rénovation du réseau d'éclairage public par l'introduction de lampadaires alimentés par l'énergie solaire.

<figure><img src="image_25.png" /><figcaption>Figure 24: Vue partielle du réseau d'éclairage public de l'Avenue Etoile Rouge - carrefour Vèdoko</figcaption></figure>

## vi. Gares routières et parkings gros porteurs

Jusqu'en 1996, la création des gares routières se faisait, de façon azimuts sans aucune étude préalable. Cette situation se traduit par le positionnement des gares aux endroits non appropriés, l'occupation anarchique de la voirie par les véhicules de transport interurbain et les stationnements hors parcs (Mairie de Cotonou, 2008). Le stationnement des véhicules poids lourds à l'intérieur de la ville se fait actuellement un peu partout. Il s'en suit un accaparement de la voirie et des espaces publics au détriment des usagers alors que pour ce qui est du stationnement de courte durée, à l'intérieur de la ville, deux parcs ont été construits. Le premier est au centre-ville devant le collège de l'Espoir dans la zone de Ganhi et le second à Todomè à Dantokpa. Pour les stationnements de longue durée (supérieur à 24 heures), des parcs existent à la sortie Est et à la sortie nord
à la hauteur de Godomey Magasin. Malheureusement, ces espaces aménagés demeurent vides alors que les chaussées sont encombrées. Il importe dans ces conditions de trouver le mécanisme indispensable pour faire respecter la législation en vigueur dans le secteur.

## b. Infrastructures du secteur financier

La crise économique des années 1980 a marqué la faillite du système bancaire au Bénin qui était alors nationalisé suite à l'option socialiste prise par le pays en 1974. L'avènement du renouveau démocratique en 1990 a permis à nouveau de redynamiser ce secteur par sa libéralisation. Aujourd'hui, le pays compte une quinzaine de banques primaires qui ont toutes leur siège à Cotonou. Avec la faible bancarisation actuelle du pays, tous ces établissements vont à l'assaut de la clientèle. Ceci a conduit à la création d'agences et de points de banque dans toute la ville.

Aussi, la hiérarchie bancaire rassemble-t-elle les banques primaires sous le contrôle de la BCEAO, dont le siège est à Dakar. Cette banque centrale a une agence à Cotonou dont le bâtiment est l'un des plus importants de l'architecture moderne.

En plus des banques, il existe plusieurs établissements financiers qui ont leur siège et des agences à Cotonou. Certaines comme la PADME et la PAPME ont été mises en place grâce à des projets financés par des PTF. Les autres sont des associations de loi 1901. Ces structures ont des bureaux répartis sur l'ensemble du territoire de la ville.

Egalement, à partir de 2006, des sociétés illégales de placement d'argent se sont créées et promettent des taux de rentabilité sur les investissements allant parfois au-delà de deux cent pour cent. En abusant de publicité, et exhibant leur proximité officielle avec la classe dirigeante et les autorités religieuses du pays, ces sociétés ont collecté plusieurs centaines de milliards de Franc CFA d'épargne publique auprès des populations avant que le gouvernement ne déclare illégale cette activité. Ces sociétés ont aussi
acquit beaucoup d'immeubles qui ont servi pour leurs sièges et leurs agences.

Le secteur des assurances, à la suite de la faillite de l'ancienne société d'état (SONAR), a été libéralisé au cours de la décennie 1990. Aujourd'hui, le pays compte six compagnies d'assurance vie et six autres d'assurance non vie qui ont beaucoup investi dans la construction de leur siège et des agences commerciales. La photo ci-après illustre le nouveau siège d'une de ces sociétés.

<figure><img src="image_26.png" /><figcaption>Figure 25: Siège de la compagnie d'assurance FEDAS</figcaption></figure>

### c. Infrastructures commerciales

Les échanges commerciaux sont la première source d'occupation des citoyens de Cotonou. À ce titre, il parait important d'étudier les infrastructures qui les accueillent.
i. **Les marchés de Cotonou**

La loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin dispose en son article 104 que « la commune a la charge de la construction, de l'équipement, des réparations, de l'entretien et de la gestion des marchés et abattoirs » (D.G.D.G.L., 2010). Mais force est de constater que, depuis l'entrée de cette disposition dans le droit positif, tous les Gouvernements successifs ne l'ont appliqué que partiellement. Prétextant que Dantokpa est un marché d'envergure international, son transfert n'a jamais été effectif. La conséquence qui en découle est la réduction des ressources propres du budget municipal alors que la loi citée plus haut n'a fait aucune restriction du genre. La gestion de ce marché et de deux autres d'importance capitale (Ganhi et Gbogbanou) est alors assurée par une société de capitaux mixtes (la SOGEMA) dont le Directeur est nommé en Conseil des ministres.

Ce grand complexe, initialement de 13 hectares construit en 1963, atteint aujourd'hui 18 hectares et envahit les habitations avoisinantes. Plus grand marché à ciel ouvert de l'Afrique de l'Ouest, Dantokpa est constitué d'un grand bâtiment principal de 66 mètres sur 44 et réparti sur trois niveaux. Avec ses 1100 places, ce bâtiment comprend des boxes et des boutiques. Se greffent à l'édifice principal, des hangars et apatams construits pour les vendeurs de produits vivriers et divers. Une vue partielle de ce marché est représentée ci-après.
<figure><img src="image_27.png" /><figcaption>Figure 26 : Vue partielle du marché de Dantokpa</figcaption></figure>

Au-delà de la confusion juridico politique, orchestrée par le non transfert des marchés de Dantokpa, Ganhi et Gbogbanou, la Mairie a actuellement à charge la gestion d'une quarantaine de marchés secondaires dont la répartition sur le territoire est illustrée comme ci-après. Pour ces marchés, elle construit et entretient les infrastructures et collecte les redevances.
<figure><img src="image_28.png" /><figcaption>Figure 27 : Carte d'implantation des marchés de Cotonou</figcaption></figure>

## ii. Ganhi, le centre d'affaires

Le dictionnaire de l'urbanisme et de l'aménagement (Choay & al., 1988), définit un centre d'affaires comme étant «le foyer de la vie commerciale, sociale et civique» d'une ville. R.E. Murphy en décrit les caractéristiques distinctives qui sont

> la centralité en terme d'accessibilité, la plus grande concentration de bâtiments élevés, l'intensité du trafic des véhicules et des piétons, la valeur élevée du sol et des impôts payés, la concentration des affaires de toute la région urbaine et le mélange de tous les groupes ethniques et de toutes les classes sociales.

Cette définition trouve son application dans la zone de Ganhi qui dans ces conditions peut être désignée comme le centre d'affaires de la ville. Sur ce périmètre en effet, se retrouve une grande partie des éléments du système de décision du monde des affaires. La Chambre de Commerce et d'Industrie,
vieille de plus de cent ans y a installé son siège. Il en est de même pour la
plus grande partie des banques, assurances, réseaux de GSM et de
télécommunications, maisons de commerce, compagnies d'avion,
compagnies de voyage international et sociétés de transit et de consignation.
D'autres prestataires de services appuient cette dynamique des affaires.
C'est le cas des restaurants, hôtels, boîtes de nuit, cabinets d'appui conseils,
pharmacie, cyber cafés et centres multi prestations. L'administration aussi
renforce cette fonction à travers la présence de bureaux de la douane, des
impôts, des recette-perceptions, de la police nationale et de la gendarmerie.
Des promoteurs immobiliers construisent de plus en plus, des bâtiments
élevés qui servent de bureaux dans cette zone. La coopération chinoise y
aussi installé récemment un centre commercial de 10 000 mètres environs.

iii. <u>Le domaine public, de plus en plus aménagé pour les affaires</u>

Au-delà du circuit classique des affaires, le domaine public est de plus
en plus occupé pour les échanges commerciaux. Les investissements en
infrastructures sur ce patrimoine commun vont du précaire au définitif. Les
devantures des maisons et les trottoirs sont assimilés à des espaces
marchands où l'on installe des hangars et baraques pour la distribution de
différentes marchandises. Egalement, certaines structures publiques louent
ou baillent une partie de leur domaine privé aux commerçants qui
construisent des boutiques et galeries marchandes en matériaux définitifs.
C'est le cas par exemple de l'OGSB à Kouhounou et de l'OCBN à Zongo
Ehuzu qui, grâce à un Partenariat Public Privé, ont valorisé une partie de
leur territoire. L'une des boutiques construite sur le domaine de l'OGSB est
illustrée ci-après.
<figure><img src="image_29.png" /><figcaption>Figure 28 : Boutique construite par un promoteur privé sur le domaine de l'OGSB</figcaption></figure>

Une double occupation de l'espace public est observée sur cette photo. D'abord, la boutique est construite sur le domaine de l'OGSB (administration publique) et ensuite le hangar de l'auvent occupe le trottoir, obligeant de ce fait, les piétons à emprunter la chaussée.

Au-delà de l'occupation anarchique du domaine public par les commerçants, les chantiers de construction de maisons immobilisent pendant de longs mois, et ceci sans aucune autorisation préalable, les trottoirs pour le stockage de divers matériaux (sable, gravier, coffrages, fer à béton et gâche pour le coulage des bétons).

### d. Infrastructures sportives et de loisirs

Le Bénin dispose actuellement d'une vingtaine de fédérations sportives actives. À ce titre, il a été construit dans la ville un certain nombre d'infrastructures sportives. Le Stade de l'amitié de Kouhounou, fruit de la coopération sino béninoise, inauguré en 1983, avec une capacité de 35 000 places est le plus grand complexe sportif de la ville. Il est pluri disciplinaire
et sert aussi bien aux activités sportives qu'aux activités culturelles et commerciales.

Au-delà de ce complexe, Cotonou abrite à Akpakpa, le stade René Pleven. Du côté Ouest, la ville dispose d'un terrain de basketball à la maison des jeunes d'Agla, l'Unafrica à côté du hall des Arts (où se déroulent en salle des sports de mains), le terrain de la garnison du camp Guézo et quelques stades dans les écoles. Dans le secteur privé, quelques salles de gymnastique et le centre olympique Paraizo servent aussi pour les activités physiques.

Aussi, plusieurs places publiques telles que la place de l'étoile rouge, la place Lénine, la place Bulgarie, (toutes vestiges de la période socialiste du Bénin) servent-elles les weekends au sport d'entretien. Il en est de même pour la plage de Fidjrossè, qui depuis peu sert pour l'entrainement et aux compétitions du Beach soccer.

Pour ce qui concerne les loisirs, la ville abrite en son sein, la place de l'étoile rouge, les centres culturels français, américain et chinois, le palais des congrès, le Centre International des Conférences, le Hall des Arts et de la culture, des maisons du peuple à Agla, Akpapka et Wologuèdè et le palais des sports du stade de l'amitié qui servent de cadre pour les concerts et les spectacles. Les places publiques telles que la Place du souvenir, le monument aux morts, la place du calvaire, la place des seize ampoules, la place du bicentenaire de la révolution française, la place du Québec, la place Lénine, la place de l'étoile rouge (photo ci-après) servent aussi de cadre pour les distractions.
<figure><img src="image_30.png" /><figcaption>Figure 29 : Place de l'étoile rouge, véritable cœur de Cotonou</figcaption></figure>

Les salles de cinémas autrefois célèbres ont perdu de leur utilité. Ainsi, le Cinéma «Atlantique» est depuis, devenu un campus universitaire (ENEAM), les Cinémas «le Bénin», «Concorde» et «Okpè Olouwa» quant à eux sont aujourd'hui, des salles de prière pour des églises pentecôtistes. À tout cela, s'ajoutent les plages de la ville qui sont de plus en plus réduites par des projets de construction d'infrastructures.

En ce qui concerne les hôtels, buvettes et boîtes de nuit, ils sont généralement des initiatives de promoteurs privées sur des terrains publics ou privés. L'esplanade du stade de l'amitié est le lieu de la plus forte concentration de buvettes dans la ville, rassemblant de ce fait chaque jour des milliers de cotonois pour leur distraction. En plus de ce centre, les buvettes se retrouvent sur l'esplanade du stade René Pleven, à la place du bicentenaire de la Révolution française, à la place Québec, à la maison des jeunes d'Agla, au centre socio communautaire de Mènontin, au foyer du SYNAPOSTEL à Akpakpa, dans le quartier de Joncquet (qui est l'épicentre de la prostitution), à la plage de Fidjrossè et sur beaucoup de sites privés.
À tout ceci, il convient d'ajouter, l'installation depuis quelques années, de deux parcs attractifs dont le premier, « *Magic Land* » est permanent et le second « *Village* », s'ouvre aux périodes des vacances scolaires.

### e. Infrastructures religieuses

Au nom du principe de la liberté d'association contenu dans la constitution de 1990, il n'est pas possible de citer sans risque de se tromper, toutes les confections religieuses qui existent parce ce qu'il n'y a aucun préliminaire à remplir pour en créer. Toutefois, les religions endogènes, le christianisme, l'Islam, les religions d'origine asiatique et les différents ordres mystiques sont les grands ensembles identifiés.

Les lieux de cultes de ces associations ont des architectures diverses et sont éparpillés à travers la ville. La religion catholique s'impose le plus avec l'église Notre-Dame de Lourdes, les églises Sacré cœur et Saint Martin à Akpakpa, Bon Pasteur à Cadjèhoun, Saint Jean, Sainte Cécile, Sainte Famille à Djidjè, Saint Michel, et de nombreuses autres chapelles réparties à travers la ville. Certaines de ces églises telles que Saint Michel, Sainte Cécile, Saint Jean et Sainte Rita ont prêté leur nom au quartier qui les abrite.

Au-delà des églises catholiques, les protestants, pentecôtistes et autres ordres mystiques comme qu'Eckankar, Malicali, la Rose croix AMORC, la Franc-maçonnerie ont des lieux de culte dissimilés à travers la ville. Pour ce qui concerne les religions endogènes (le Vodoun), très peu d'édifices leur servent de lieux de cultes. Toutefois, on rencontre quelques temples de Tron Kpéto déka alafia, Zangbéto et de Lègba. Ce dernier a même donné son nom à un des quartiers de la ville. L'Islam, est aussi une religion très pratiquée et dispose des nombreuses mosquées de taille de plus en plus imposante.

### f. Infrastructures scolaires

Cotonou abritait en 2006, 113 écoles maternelles, 500 primaires et 84 secondaires générales et techniques (Mairie de Cotonou, 2008). Ces infrastructures se répartissent entre le public et le privé avec une dominance
du privé. A elles, il convient d'ajouter les centres universitaires. Une
trentaine d'écoles, instituts et universités opèrent dans le secteur privé alors
que le campus universitaire de Cotonou, (rattaché à l'Université d'Abomey
Calavi) dans le secteur public, comporte la FSS (Ecole de Médecine, Ecole de
Pharmacie, ENAS, Ecole de Kinésithérapie), l'ENEAM (ex INE) et le
CEBELAE.

Si le financement de la construction des écoles publiques est du
ressort du gouvernement et dans une mesure la Municipalité pour
l'enseignement primaire, celui des écoles privées relèvent de l'initiative de
leur promoteur.

g. Infrastructures de santé

Cotonou, répartie en quatre (04) zones sanitaires dispose de 252
centres de santé, 86 pharmacies et de 14 centres de promotion sociale
dispersés sur tout son territoire (Mairie de Cotonou, 2008). Mais seulement
deux (02à zones sanitaires possèdent aujourd'hui un hôpital de zone. Par
ailleurs, la ville abrite les principales infrastructures sanitaires à caractère
national telles que le CNHU Hubert K. Maga, le CNNP de Jacquot, le CNHPP.

Pour ce qui concerne les pharmacies, leur implantation et le
financement de l'infrastructure relèvent des promoteurs. La distribution
spatiale des infrastructures de santé est répartie par la carte ci-après.
<figure><img src="image_31.png" /><figcaption>Figure 30: Répartition des infrastructures sanitaires à Cotonou</figcaption></figure>

h. Infrastructures de Communication et de télécommunication

Dans le domaine de la communication, quatre (04) chaînes de télévision dont trois privées opèrent dans la ville. Onze (11) chaînes de radios dont deux publiques émettent aussi chaque jour. En ce qui concerne la télécommunication, Bénin Télécom SA (une société à capitaux publics), en plus de l'exploitation du réseau conventionnel, gère à la suite de la libéralisation de ce secteur au début des années 2000, le réseau de GSM Libercom. Quatre autres réseaux (MTN, MOOV, Bell Bénin Communications et GLO Mobile Bénin) exercent dans ce secteur.

En terme d'équipements, ces sociétés ont chacun leurs sièges et des agences dans la ville. De nombreuses antennes de relais dispersés sur les toits des immeubles élevés appartiennent aussi à leur patrimoine.

Au-delà de ces équipements, beaucoup de cabines téléphoniques privées en remplacement des publiphones des années 1990, et installées sur
l'initiative de leurs promoteurs, jalonnent toutes les rues et les devantures des maisons.

## i. Infrastructures de sécurité

Pour la sécurité des personnes et des biens, quinze (15) commissariats de police, quatre (04) bases des compagnies de police (CRS, BAC, RAID et BPL), deux (02) brigades de gendarmerie locale, une (01) brigade territoriale, une (01) brigade de recherche, une (01) brigade de protection des mineurs et une garnison militaire sont mis en place.

Somme toute, ce chapitre fait ressortir que l'occupation anarchique de l'espace a engendré le recours à un bricolage urbanistique. Les problèmes environnementaux qui en ont découlé sont nombreux et variés. Ainsi, la pollution atmosphérique, conséquence des pratiques motorisées de mobilité, fait de Cotonou, l'une des villes les plus polluées et où la congestion de la circulation est la plus forte dans la sous-région. L'érosion côtière est aussi intimement corrélée avec les pratiques anthropiques anarchiques et réduit chaque jour un peu plus la superficie de la ville. De même, la gestion des déchets solides ménagers, bien qu'organisée depuis peu, manque d'efficacité en ce sens qu'une bonne partie des déchets produits reste longtemps sans enlèvement. Dans le même ordre d'idée, les eaux vannes ne sont presque plus traitées avant leur rejet dans la nature du fait du dépassement de la capacité de l'unique station d'épuration des boues de vidange. L'assainissement des rues est encore primaire et le réseau actuellement mis en place est sous dimensionné. Le lac Nonkoué, exutoire naturel pour l'assainissement et le drainage de la ville est comblé réduisant sa capacité de récupération des eaux pluviales.

Sans tomber dans une lecture alarmiste des faits, les défis ainsi identifiés paraissent tous prioritaires alors que les ressources disponibles pour leur résolution sont limitées. Sur le plan sociodémographique et économique, la croissance urbaine n'est pas en adéquation avec le développement économique. Des disparités catégorielles se font jour et
défient les objectifs des paramètres liés à l'urgence sociale dans l'action publique. Dans le domaine environnemental, la perturbation de l'écosystème est criante. Les conditions minima de vie deviennent un luxe dans la plus grande partie de la ville alors que le déficit en infrastructures de base n'épargne aucune classe sociale. Il importe dans ce cas de définir un ordre de priorité pour ne pas faciliter aux décideurs de la ville, un déni de responsabilité dans l'action publique. C'est donc pourquoi un diagnostic commun des enjeux à l'amont et une recherche concertée des solutions d'amélioration à l'aval semble être une solution à la gestion intégrée du développement local. La gouvernance (chapitre 5) est alors le mécanisme adéquat pour faciliter cette collégialité des décisions urbaines dans la mesure où elle développe les outils de rapprochement des positions. Toutefois, le préalable à la résolution des pathologies de la gouvernance semble être la maîtrise de l'information. L'atteinte de cet objectif passe par l'observation sur la durée des changements urbains et c'est cela le contenu du chapitre 6.
## TROISIEME PARTIE : De la génération des défis à la mise en place d'un observatoire de l'évolution urbaine à Cotonou

<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>Figure 31: Vue aérienne partielle de Cotonou sur le chenal et la zone d'Akpakpa</figcaption></figure>

À l'appui de l'évolution de Cotonou, les défis actuels et futurs ont été identifiés. Certains sont récurrents et d'autres factuels. La corrélation entre les problèmes variés a été aussi établie. Dans ces conditions, il importe de déterminer les mécanismes efficients susceptibles de donner dans un contexte de ressources limitées et rares, les moyens d'améliorer l'action publique. L'implication active de tous les acteurs socio-politiques parait une piste intéressante pour atteindre cet objectif.

Le chapitre 5 traite alors du processus d'évolution des institutions de la ville depuis ses origines. Il décrit ensuite l'organisation institutionnelle actuelle et dissèque enfin le processus de gouvernance pour en ressortir les principales pathologies.
Le chapitre 6, à la suite du précédent, propose d'adopter la démarche d'observation pour capitaliser, produire et traiter l'information indispensable à la décision et à l'action urbaine. La mobilisation des acteurs et l'analyse de leur interrelation a alors été la base du dimensionnement du modèle conceptuel de l'observatoire de l'évolution urbaine. En dernière partie, le fonctionnement de l'instrument a été étudié grâce à l'élaboration de sa démarche méthodologique, de la nature des activités y afférentes et de la démarche de mobilisation des ressources indispensables.
# Chapitre 5 : Gouvernance et observation urbaine

L'émergence des problèmes a engendré une diversification des acteurs ainsi qu'une adaptation institutionnelle par la redéfinition des procédures de la gouvernance sur lesquelles devra se jouer l'avenir de la ville. Dans ces conditions, il importe d'établir que la gouvernance urbaine rassemble l'ensemble des principes indispensables à la prise dans des délais raisonnables, des décisions intelligentes permettant de transformer les nombreux défis en opportunités pour assurer un mieux-être collectif.

La mise en perspective de cette pratique managériale engendre alors une nécessité accrue de la connaissance des problèmes qui sont à la fois «distincts et corrélés». (Francq, 2003b, p. 104) A l'appui de ce postulat, la maitrise de l'information, le jeu des différents acteurs de la décision ainsi que les relations fonctionnelles entre eux dans l'espace et dans le temps, constituent vraisemblablement des pistes nécessaires à un développement urbain durable.

C'est alors que la lecture analytique des successives réformes institutionnelles permet d'identifier et d'analyser le jeu des acteurs de la gouvernance urbaine. Dans ce sens, le décryptage du contexte actuel de la décentralisation avec son système participatif de pilotage de l'action publique contribue à coup sûr à dégager les faiblesses des instruments de gouvernance et mettre en relief l'importance de l'observation dans l'amélioration des décisions.

## 1. Processus d'adaptation institutionnelle

Nombreux sont les facteurs ayant reformé les institutions de gouvernance de la ville. Leurs impacts sont parfois éphémères mais certains traversent le temps et mettent à l'épreuve aussi bien le cadre de vie que les habitudes établies. Cette lecture des changements appelle à une analyse institutionnelle rétrospective.
a. Émergence de Cotonou et réformes institutionnelles

Dès la dissolution du Danxomè en 1894, le territoire du Dahomey fut
formé et placé sous protectorat français. Un an plus tard, il a été intégré à
l'AOF. Cette mutation institutionnelle fit de ce pays, une Colonie de la
France. Dès lors, des réformes intervenues dans le dispositif de la loi
transformeront Cotonou, alors quatrième ville en importance du pays en ce
moment, en Commune mixte à partir de novembre 1912, Commune du 1er
degré en Décembre 1921, du deuxième degré en 1929, du troisième en 1952
puis en Commune de plein exercice en 1955 grâce à la loi n° 55-1489 du 18
novembre 1955 relative à la réorganisation municipale en Afrique occidentale
française, en Afrique équatoriale française, au Togo, au Cameroun et à
Madagascar (France, 1955). Ce statut institutionnel lui était accordé selon
que la Commission municipale fut nommée, élue au suffrage restreint ou
élue au suffrage universel (Sotindjo, 2010). La Commission municipale
dirigée par un Administrateur-Maire était sous la tutelle du Lieutenant-
Gouverneur qui était basé à Porto Novo, la capitale officielle de la colonie.

L'Administrateur-Maire, Officier d'état civil était aussi un Officier de
police judiciaire. Il faisait exécuter les lois, décrets et règlements et était
l'ordonnateur du budget communal. Il avait également pour attributs la
gestion des propriétés et établissements communaux, la surveillance des
services de la police municipale, de la voirie et de l'hygiène (Sotindjo, 2010).
Président de la Commission municipale, il proposait au Lieutenant-
Gouverneur, la liste de ses administrés susceptibles d'être nommés membres
de cette instance administrative. Autrement dit, il était le maître absolu de la
politique municipale puisqu'il contribuait à la désignation de ses collègues.

A la faveur du régime marxiste-léniniste ayant conduit le pays à partir
du coup d'état de 1972, de nouvelles réformes ont changé les institutions de
la Ville. Ainsi, en 1974, Cotonou perdit son unité administrative et devint
deux (02) Districts urbains<fnref n="7" /> puis six (06) après la réforme de 1978. Chacun de ces Districts était doté d'une personnalité morale, avait une autonomie financière et était dirigé par un Chef de District nommé par le Gouvernement. La ville comprenait alors vingt-quatre (24) Communes et cent quarante-trois (143) quartiers de ville.

Cette configuration fut gardée jusqu'en 1990 quand, à l'issue de la conférence nationale des forces vives de la nation, les recommandations ont enclenché dans le pays, un certain nombre de réformes territoriales dont la plus importante pour Cotonou est son unité administrative retrouvée. De six Districts urbains, la ville est devenue une Circonscription urbaine et avait à sa tête, un Chef de Circonscription nommé en Conseil des ministres. Cette formule a été appliquée jusqu'aux premières élections municipales organisées au Bénin en 2002 et qui marquent le début de l'ère de la décentralisation. Ce processus en cours a engendré de nouvelles pratiques dans la conduite des affaires municipales et la mise en place d'une élite technico-politique sous l'influence prépondérante du Maire (Borraz, 1994).

Au fil du temps, la nature et l'échelle des enjeux ont évolué parce que la poussée démographique a occasionné l'émergence et la complexification des défis. À la place de l'administration de la ville, il semble que la gouvernance a pris corps. La mise en place des mécanismes de pilotage et d'ajustement technique et politique des actions à mener a donc remplacé la concentration du pouvoir de décision par les autorités administratives. De nouveaux acteurs et de nouvelles pratiques ont donc émergé au détriment des anciens qui se sont éclipsés à l'usure du temps.

<footnote n="7">⁷ L'appellation officielle était District Urbain de Cotonou (DUC) allant de 1 à 6. Le chef de l'administration portait le titre de Chef de district (CD)</footnote>
## b. Perspective analytique des différents modes d'exercice de l'action publique

À partir de l'incorporation dans le droit positif d'un certain nombre de texte de la législation française, plusieurs réformes ont transformé Cotonou comme résumé dans le tableau ci-après.

<table><caption>Tableau IV: Evolution institutionnelle de Cotonou</caption><thead><tr><td>Période</td><td>Appellation</td></tr></thead><tbody><tr><td>1912 à 1921</td><td>Commune mixte</td></tr><tr><td>1921 à 1929</td><td>Commune du 1er degré</td></tr><tr><td>1929 à 1952</td><td>Commune du 2ème degré</td></tr><tr><td>1952 à 1955</td><td>Commune du 3ème degré</td></tr><tr><td>1956 à 1961 et 1964 à 1966</td><td>Commune de Cotonou</td></tr><tr><td>1966 à 1967 et 1974</td><td>Administration Urbaine de Cotonou</td></tr><tr><td>1974 et 1978</td><td>2 Districts urbains de Cotonou</td></tr><tr><td>1978 à 1990</td><td>6 Districts urbains de Cotonou</td></tr><tr><td>1990 à 2003</td><td>Circonscription Urbaine de Cotonou</td></tr><tr><td>2003 à ce jour</td><td>Ville de Cotonou</td></tr></tbody></table>

Source : Journal officiel du Dahomey, Sotindjo (2010), loi 97-028

Les étapes successives de la métamorphose urbaine se distinguent les unes des autres par la nature et les modes d'exercice des compétences conférées d'une part et le mode de désignation de l'organisme exécutif de l'action publique d'autre part.

## i. Évolution de la mise en place de l'exécutif

Au fil du temps, diverses possibilités développées pour le choix des responsables chargés de la conduite de l'action publique se résument à la désignation ou l'élection de l'autorité municipale. Selon les époques et les options politiques nationales du moment, la ville a été tantôt administrée, tantôt gouvernée.

Au plan politique, plusieurs formes d'élection ont-elles aussi été expérimentées : l'élection du Maire au sein d'un collège d'électeurs préalablement désigné, l'élection du Maire par suffrage direct et l'élection par suffrage indirect. Pour ce dernier cas actuellement en vigueur, le corps électoral est constitué par un collège de Conseillers municipaux
préalablement élus au suffrage universel direct. Ce mode a l'avantage de
désigner le Maire par les Conseillers avec qui, il devra collaborer pour les
délibérations au cours de son mandat. La cohabitation ainsi décidée par le
législateur et légitimée par le suffrage des citoyens conduit à prendre en
considération les préoccupations de toutes les composantes territoriales lors
du processus des décisions politiques. Toutefois, nombreuses ont été les
difficultés recensées lors des deux premiers mandats quinquennaux de
pratique de la gouvernance. Ainsi, des chantages, le clientélisme, la crainte
d'une éventuelle destitution avant le terme du mandat et d'autres raisons
bizarres ont conduit à des choix certes concertées et consensuelles mais
sans pertinence exprimée en faveur des citoyens. Aussi, les batailles et
rivalités des partis politiques au niveau national se jouent-elles également au
sein du Conseil où des Conseillers reçoivent des consignes de vote du
directoire national des partis politiques dont ils sont issus puisque malgré la
possibilité de candidature indépendante au poste de Conseiller municipal, le
jeu des réseaux et les lourds moyens (financiers et logistiques) nécessaires à
l'élection ne favorisent pas l'émergence des candidats n'appartenant pas aux
partis politiques. Une telle situation dépourvue d'objectivité ne contribue pas
à des décisions éclairées et favorables à tous. Il est donc à craindre un abus
des acteurs dans le processus de la décision urbaine.

ii. Exercice des compétences acquises

Les compétences de la municipalité se sont complexifiées au fur et à
mesure de l'occupation de l'espace et de la densification des défis. Au départ,
l'Administrateur-Maire, fortement dépendant du Lieutenant-Gouverneur
était un Officier d'état civil et de police judiciaire. Il assurait la gestion des
propriétés communales et était l'ordonnateur du budget dont il avait à
charge, la préparation, l'exécution et le contrôle de la comptabilité locale. Il
était aussi chargé de la surveillance de la police municipale et des services
de l'hygiène et de la voirie dont le drainage n'était constitué en 1929 que de
deux caniveaux à ciel ouvert longs d'à peine deux (2) kilomètres (Sotindjo,
2010). La gestion politique de la ville était assurée par un conseil
d'administration paritaire composé de six (06) colons et de six (6) indigènes.
Ce conseil appelé Commission municipale se réunissait en session ordinaire
à la fin de chaque semestre pour examiner les questions qui leur sont
soumis. Les délibérations portaient sur le vote du budget, le recrutement du
personnel, la gestion des ordures ménagères, la construction et la
maintenance des bâtiments ; bref, toutes les questions concernant la
population et le fonctionnement de la Commune.

La période révolutionnaire a remis en cause tous ces acquis et réduit
les marges de manœuvre des autorités locales par l'émiettement des
ressources communales et la centralisation au niveau des Préfectures, de
nombreuses compétences autrefois exercées au niveau local. Certains impôts
qui alimentaient le budget local ont été redéployés au niveau central. Le
responsable de la collectivité locale est désormais le Chef de District, qui est
chargé, d'exécuter les programmes et projets définis par le Gouvernement
par l'entremise de la Préfecture. Cette dernière concentrait en son sein
l'essentiel de la gestion urbaine à travers son Service de la Voirie qui était
chargé de maintenir les équipements publics et de collecter les ordures ainsi
que d'évacuer les eaux vannes dans tous les Districts de la Province. Les
nouvelles constructions publiques étaient du ressort du Gouvernement à
travers les Ministères sectoriels et notamment, le Ministère en charge de
l'équipement. Au fil du temps, la croissance urbaine exponentielle doublée
de l'hétérogénéité de l'organisation de l'espace et du cadre de vie ont rendu
inopérantes, ces pratiques.

La dimension des enjeux a évolué puisque, de nombreux quartiers se
sont développés dans une illégalité parfaite causée par la non adéquation
entre les politiques urbaines et l'installation anarchique des populations. La
ville a quitté ses frontières géographico-administratives pour se fondre dans
l'urbain diffus désormais soumis à un urbanisme de rectification (Paquot,
2012). La nature et l'ampleur des problèmes de gestion urbaine se sont
aggravés par l'accentuation des taudis, la dégradation des conditions
d'hygiène, le déficit d'évacuation des déchets solides ménagers, l'absence de
traitement des eaux vannes, le sous dimensionnement du réseau routier, la défaillance des réseaux d'électricité et d'eau et le développement d'une criminalité de proximité. Les techniques et les moyens utilisés pour la fourniture des services urbains devenaient inadaptés, insuffisants et inopérants. L'étalement urbain en a aussi rajouté par le renchérissement du coût de fourniture des services alors que la participation des habitants des nouveaux taudis au budget de la ville reste limitée. La grande partie des citoyens appartenant à ce groupe échappent entièrement au gouvernement. Ils ne paient les impôts ni sur le territoire de la ville, ni ailleurs parce qu'ils n'ont aucun papier et ne sont connus d'aucune administration. Il s'en est alors suivi une série de réformes institutionnelles menant à la redéfinition des compétences de la Municipalité ainsi qu'à une réorganisation de ses Services.

À chaque niveau de changements institutionnels, correspond des compétences précises définies par les lois. Mais dans la mise en œuvre, la difficulté résulte du fait que, chaque équipe oriente son travail en fonction des capacités ou des compétences dont elle dispose. Dans une optique d'amélioration, une série d'études organisationnelles est appuyée par les PTF à travers les projets urbains<fnref n="8" /> initiés dès la réunification de la ville. Les recommandations de ces études ont conduit à la réorganisation des opérations et à la création en 1994, de la Direction des Services Techniques (DST). Les différentes réformes mises en place ont contribué au renforcement des capacités des cadres et techniciens de la ville qui pilotent désormais avec plus d'efficacité et de compréhension, les nouvelles compétences acquises dans les domaines tels que l'urbanisme et la gestion urbaine. C'est dans ce

<footnote n="8">⁸ Le PRGU (1993-1997) est le premier projet urbain financé par la Banque Mondiale à Cotonou. Le second est le PGUD qui est entré en vigueur par la signature de l'Accord de Crédit entre l'AID et la Partie Béninoise (C/N° 3234 BEN du 1er juillet 1999). Le coût total du PGUD (1ère phase) est estimé à 18 693 000 000 FCFA. Le PGUD 2 est entré en vigueur par l'accord de crédit 4117-BEN et par un accord additionnel 4490-BJ en 2006</footnote>
contexte qu'a été amorcé le processus de la décentralisation qui a généré encore plus de responsabilités et intensifié les investissements aussi bien publics que privés.

## 2. **Organisation institutionnelle actuelle et système de gouvernance métropolitaine**

Le processus de la décentralisation a suivi les états généraux de l'administration territoriale de 1993 et est amorcé par une série de lois promulguées en 1999. Il a été concrétisé par les premières élections locales en 2002 qui ont permis la mise en place d'une administration locale décentralisée. De nouvelles ressources ont été prévues et affectées pour la mise en œuvre de nombreuses compétences exercées par des autorités de proximité élues par les populations à la base.

### a. Organisation de l'Administration de la ville

La loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant «organisation de l'administration territoriale en République du Bénin», transforme Cotonou à la fois en une circonscription administrative (le Département du Littoral)<fnref n="9" /> et en une administration décentralisée (la Mairie de Cotonou)<fnref n="10" />. Cette ville comme deux autres dans le pays (Porto – Novo et Parakou), est érigée en Commune à statut particulier<fnref n="11" />, et est subdivisée en treize (13) Arrondissements<fnref n="12" /> dont les Chefs sont des Adjoints au Maire. Les Arrondissements ne sont pas décentralisés, et c'est là un avantage qui renforce les compétences et les responsabilités de la Mairie qui dispose comme organes de délibération, le Conseil municipal et comme bras opérationnel, la Municipalité.

<footnote n="9">⁹ Article 6 de la loi 97-028</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Article 7 de la loi op citée</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Article 4 de la loi 98-05</footnote>

<footnote n="12">¹² Article 4 de la loi op citée</footnote>
Le Conseil municipal composé de quarante-cinq (45) membres élus au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans renouvelables. La circonscription électorale de ses membres est l'arrondissement. Il se réunit en session ordinaire chaque trimestre et en session extraordinaire à la demande expresse du Maire, du Préfet (autorité de tutelle) ou de la majorité absolue de ses membres. Il a l'obligation de délibérer sur tous les projets et engagements de la ville. Les décisions votées en session du Conseil doivent avant leur exécution, être soumises à l'approbation du Préfet qui est le délégué du Gouvernement dans le département administratif. Ce dernier a pour mission de s'assurer de la conformité des décisions avec les lois et règlements.

La Municipalité composée du Maire et de ses seize (16) adjoints (les trois (03) adjoints et les treize (13) Chefs d'arrondissement)<fnref n="13" /> est l'organe exécutif. Elle se réunit une fois au minimum le mois et assure avec le Conseil municipal, le pilotage politique des décisions urbaines.

Pour l'opérationnalisation des décisions issues des sessions du Conseil, l'administration municipale assure la mise en œuvre des tâches. Autrefois pléthorique et peu qualifié, son personnel a vu ses capacités renforcées par la mise en œuvre des recommandations issues de nombreuses études organisationnelles ayant débouchées sur une série de formation initiée avec l'appui des PTF à la mise en route du processus de la décentralisation.

Les diagnostics de ces études ont conclu sur la nécessité d'une réorganisation des services de l'Administration municipale à travers la fusion, la suppression ou la création de nouveaux services regroupés au sein de six (06) Directions. La Direction des Services Administratifs et Juridique (DSAJ), la Direction des Services Economiques et Financiers (DSEF) et la

<footnote n="13">¹³ Article 11 de la loi op citée</footnote>
Direction de la Prospective et du Développement Municipale (DPDM) ont des missions fonctionnelles. À elles s'ajoutent la Direction des Services Techniques (DST) et la Direction des Services à la Population (DSAP) qui sont opérationnelles. Pour combattre l'incivisme et renforcer la gestion des réalisations de la ville, la Direction de la Police Municipale a été récemment rajoutée.

Chacune de ces Directions est subdivisée en Départements qui regroupent un certain nombre de Services. Les Services à leur tour, renferment des Divisions qui sont animées par les cadres comme illustré par l'organigramme de l'annexe N° 01.

## b. Compétences de la Municipalité et fonctions du Maire

Afin de décrypter et d'analyser le système de gouvernance urbaine, il importe de répondre aux questionnements suivants : Que dirige-t-on (compétences et ressources) Qui gouverne-t-on aujourd'hui (acteurs) et pour finir, comment dirige-t-on la ville (procédures)?

### i. Compétences de la Commune

La Municipalité de Cotonou, comme les autres Communes béninoises dispose d'un certain nombre de compétences qui lui sont propres en tant que collectivité territoriale décentralisée<fnref n="14" />. Elle exerce en outre, sous le contrôle de l'autorité de tutelle ou de l'autorité judiciaire, d'autres attributions qui relèvent des compétences de l'État. Elle concourt avec l'État et les autres collectivités à l'administration et à l'aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique ainsi qu'à la protection de l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie. Ces compétences aux termes des articles 82 à 107 de la loi 97-029 s'étendent aux sept (07) domaines de :

<footnote n="14">¹⁴ Chapitre 3 de la loi 97-029 et Article 19 de la loi 98-005</footnote>
* développement local, aménagement, habitat et de l'urbanisme,

* infrastructures, équipements et transports

* environnement, hygiène et salubrité,

* enseignement primaire et maternel,

* alphabétisation et éducation des adultes,

* santé et action sociale et culturelle,

* services marchands et investissements économiques.

Outre ces attributions, la Ville de Cotonou en tant que Commune à statut particulier est compétente dans les domaines de:

* enseignement et formation professionnelle :

Elle a la charge de la construction, des réparations et de l'équipement des établissements publics d'enseignement secondaire et des centres publics de formation professionnelle de niveau communal. Elle assure en outre l'entretien de ces établissements ;

* transport et de circulation :

Elle élabore son plan de circulation urbaine, organise les transports urbains collectifs, installe et entretient les feux de signalisation ;

* sécurité :

Les responsables de la sécurité soumettent au conseil municipal le plan annuel de sécurité publique et de lutte contre la délinquance et la criminalité ;

* communication,

Elle a la charge de l'information de la population sur la vie de la cité. A cet effet elle diffuse des organes d'information écrite, crée et/ou favorise l'installation des stations de radiodiffusion sonore et de télévision locales. Et pour cela, l'État leur transfère les ressources nécessaires ;
La pluralité des compétences ainsi établies nécessite de les classifier selon qu'elles sont propres à la ville, partagées avec d'autres acteurs ou déléguées par d'autres institutions.

**Les compétences propres** sont exercées de façon exclusive par la Commune et concernent le développement local, l'aménagement du territoire, l'habitat, l'urbanisme, les infrastructures, l'équipement, les transports, l'environnement, l'hygiène, la salubrité, l'action sociale et culturelle, les services marchands, les investissements économiques, la coopération intercommunale et la coopération décentralisée.

**Les compétences partagées** impliquent l'intervention de la Ville et de l'Etat central. Il s'agit de l'éducation, l'enseignement et l'alphabétisation à travers la construction et la maintenance des écoles maternelles, primaires et secondaires ainsi que de la santé, de l'action sociale et de l'action culturelle où les responsabilités de la ville se limitent à l'équipement des centres abritant ces activités au niveau de l'arrondissement ou du quartier.

**Les compétences déléguées** sont celles issues d'autres administrations mais qui sont exercées par la Municipalité du fait de leur caractère de proximité. Dans cette rubrique se retrouvent la protection civile, la police administrative, la police judiciaire, l'organisation de la consultation démocratique au niveau des quartiers, la publication des lois et règlements et l'état civil.

L'extrême diversité des trois catégories de compétences implique l'impérieuse obligation de leur insertion dans les stratégies sectorielles et dans les normes nationales<fnref n="15" />. Pour y parvenir, la Ville peut recourir aux Services de l'Etat ou créer des services techniques en interne dès qu'elle le juge opportun. Dans cet ordre, en tant que Maître d'ouvrage des opérations

<footnote n="15">¹⁵ Article 108 de la loi 97-029</footnote>
découlant de chacune de ces compétences, elle peut déléguer, se faire
assister, affermer, concéder, sous-traiter ou passer des contrats avec des
personnes physiques ou morales du droit public ou privé ou avec des
services de l'Etat. Pour l'exercice de cette variété de compétences, les actes
du Maire ainsi que ceux du Conseil municipal sont soumis à l'Autorité de
tutelle qui est le Préfet<fnref n="16" />.

Ayant une personnalité juridique et disposant une autonomie financière,
la Municipalité est dotée d'un budget propre qui est l'acte par lequel sont
prévues et autorisées les recettes et dépenses annuelles<fnref n="17" />. Ce budget qui
répond aux principes budgétaires universels comprend la section de
fonctionnement et la section d'investissement, tant en recettes qu'en
dépenses. L'article 16 de la loi 98-007 distingue des dépenses obligatoires et
des dépenses facultatives. Cette disposition permet à l'Autorité de tutelle de
réduire ou d'annuler certaines dépenses sans formalité spéciale lorsque cette
démarche est nécessaire pour équilibrer le budget ou pour y inscrire des
dépenses obligatoires.

ii. Fonctions du Maire

Le Maire, premier responsable de la Municipalité est l'organe exécutif de
la Commune. A ce titre, il est notamment chargé de l'établissement de l'ordre
du jour des séances du Conseil, de la coordination des activités du Conseil,
de la rentrée des impôts, taxes et droits communaux, de la détermination du
mode d'exécution des travaux communaux et de la représentation de la
Commune.

Il est l'ordonnateur du budget de la commune et est chargé, sous le
contrôle du Conseil municipal de :

<footnote n="16">¹⁶ Article 9 de la loi 97-028</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ Article 3 de la loi 98-007</footnote>
* conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire en conséquence, tous les actes conservatoires de ses droits ;

* gérer les revenus de la commune et de suivre les établissements communaux;

* suivre l'évolution des finances communales ;

* pourvoir aux mesures relatives à la voirie communale ;

* passer les baux et les marchés relatifs aux travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements ;

* faire assurer la direction des travaux communaux;

* passer les actes de vente, d'échange, de partage, d'acceptation des dons et legs, d'acquisition, de transaction lorsque ces actes sont autorisés ;

* ester en justice au nom et pour le compte de la Commune;

* faire tous actes interruptifs de prescription ou de déchéance;

* veiller à la conservation des archives;

* exécuter d'une manière générale, les décisions du Conseil communal.

Le Maire est un «Officier de l'état civil» et aussi un «Officier de police judiciaire». Il exerce ces attributions sous le contrôle de l'autorité judiciaire, conformément au code de procédure pénale. En sa qualité d'Officier de l'état civil, il a la charge de la réception des déclarations de naissance, de mariage et de décès ainsi que de la transcription sur les registres de l'état civil de tous les actes et jugements. Il dresse et délivre les extraits de ces déclarations et transcriptions. A ce titre, il célèbre les mariages, prépare et exécute le budget de la commune et prend les dispositions à l'effet d'ordonner les mesures et règlements nécessaires à l'exercice de ces prérogatives et à la diffusion au niveau local, des lois et règlements.

Une analyse synthétique de ces responsabilités les résume autour d'une composante communale et d'une composante d'intérêt national.
Les fonctions d'intérêt communal sont celles que le Maire exerce sous
le contrôle du Conseil municipal. C'est le cas de la représentation de la Ville
dans les actes de la vie civile, de l'élaboration et de l'exécution du budget, du
recrutement et de la gestion du personnel municipal, de la gestion du
patrimoine de la Ville et de la délivrance de certaines autorisations prévues
par la loi.

Les fonctions d'intérêt national du Maire sont exercées sous le contrôle
de l'autorité de tutelle ou de l'autorité judiciaire. Il s'agit des fonctions
d'Officier de l'état civil, d'Officier de police judiciaire, des fonctions de la
police administrative et de sa contribution à l'organisation des élections, à la
protection civile, au recensement de la population, au recrutement militaire
et à la publication et à l'application des lois et règlements.

Dans l'exercice de ces différentes tâches, le Maire peut déléguer
temporairement ou de façon définitive mais sous sa surveillance et sa
responsabilité personnelle, certaines de ses compétences.

Selon l'article 57 de la loi 97-029, le Maire peut être démis ou
suspendu de ses fonctions dès lors qu'il commet une faute lourde.
L'utilisation des deniers publics à des fins personnels, le prêt d'argent
effectué sur les fonds publics, le refus de signer ou de transmettre à
l'autorité de tutelle, une délibération du Conseil municipal<fnref n="18" /> constitue les
principales fautes qui peuvent conduire à la déchéance du Maire. La
suspension du Maire fautif est prononcée par un arrêté du Ministre en
charge de la décentralisation pour un délai maximum de deux (02) mois. En
fonction de la gravité de la faute commise, la suspension peut être commuée
sur un avis motivé en révocation par le Président de la République. Le
Conseil municipal peut en outre retirer, par un vote de défiance à la majorité
des deux tiers des conseillers, au Maire fautif, la confiance et le destituer.

<footnote n="18">¹⁸ Article 55 du décret N° 2000-414 du 15 Octobre 2001</footnote>
### iii. La pratique de l'autorité de tutelle

La décentralisation, bien qu'ayant accordé une forte autonomie à des élites locales s'inscrit dans une dynamique de développement global du pays. A ce titre, la Ville, entité décentralisée de l'Etat a l'obligation d'insérer ses activités dans les principes républicains. Les communautés locales ne sont donc pas au-dessus de la nation même dans le cas des compétences qui leur sont absolument dévolues. Cette mise au point induit l'établissement d'un mécanisme de contrôle de la légalité des différents actes posés. Il est assuré par le Préfet, dépositaire de l'autorité de l'État<fnref n="19" />. En cette qualité, il est l'unique représentant du Gouvernement et de chacun des ministres pris individuellement²⁰et coordonne l'ensemble des activités des services déconcentrés de l'Etat dans sa circonscription administrative. Ce pouvoir du Préfet ne s'applique pas aux organes judiciaires, au Receveur départemental des finances et au Délégué du Contrôleur financier. Le Préfet installe en outre, les Conseillers municipaux dans leur fonction après leur élection.

Le pouvoir de l'autorité de tutelle comporte les fonctions-clé d'assistance et de conseil à la Commune, de soutien et d'harmonisation de ses actions avec celles de l'État d'une part et de contrôle de la légalité des délibérations du Conseil municipal et des actes pris par le Maire ainsi que du budget de la Commune d'autre part<fnref n="21" />. Il dispose dans cette tache de l'approbation, de l'annulation ou de la substitution comme voies de contrôle de tutelle. Le pouvoir d'annulation des actes du Maire ou des délibérations du Conseil municipal s'exerce lorsque cette décision est illégale. Quant à la substitution, elle s'effectue après une mise en demeure des autorités

<footnote n="19">¹⁹ Article 9 de la loi 97-028</footnote>

<footnote n="20">²⁰ Article 10 de la loi op citée</footnote>

<footnote n="21">²¹ Article 142 de la loi 97-029</footnote>
municipales en cas de la non-exécution des prescriptions des lois et des règlements.

### c. Procédures d'exercice des compétences

A partir du postulat que les compétences de la Municipalité relèvent du service public, l'analyse de cette notion permettra vraisemblablement d'éviter un dérapage de la réflexion scientifique vers des considérations politiques.

#### i. La notion du service public

La ville est une association de plusieurs espaces, activités et modes de vie. Ceci implique l'absolue nécessité de mettre en commun et de partager des biens matériels et immatériels par un développement des solutions collectives qui sauvegarde l'intérêt général. Dans cet ordre d'idée, le service public fait référence à une activité assurée par une personne publique en vue d'un intérêt collectif. C'est donc l'ensemble des administrations et des différentes offres de services et de biens répondant à l'intérêt public. Son fondement se trouve dans l'intérêt général et impersonnel assuré par l'égalité d'accès de tous. A l'appui de cette clarification, quatre (04) grands principes illustrent le service public (CIRD, 2006):

* **Le principe d'adaptabilité du service public**

Il implique que les règles applicables devront être adaptées à l'évolution des besoins collectifs et aux exigences de l'intérêt général. Autrement dit, les usagers d'un service public ont le droit à son fonctionnement normal et ceci conformément aux normes qui le régissent aussi longtemps qu'elles demeurent en vigueur. La modification de ces normes ne peut pas avoir d'effet retro actif. Ainsi, l'usager ne doit par exemple pas payer, des droits d'enregistrement du foncier, différents de ceux en vigueur lors du dépôt de son dossier même si cette formalité est terminée après la mise en vigueur de nouveaux tarifs. A l'opposé, ce principe invoque le fait qu'il n'y a pas de droits acquis qui empêcheraient de remettre en cause la modification de la norme dans le sens de l'intérêt général.
* **Le second principe du service public est la continuité dans sa fourniture**

Dans ce sens, le prestataire d'un service public ne peut pas l'interrompre de son gré, sauf dans des cas prévus par la réglementation. Ainsi, le concessionnaire d'une toilette publique ne doit jamais la fermer à des heures autres que celles prévues dans son contrat.

* **L'égalité de tous devant le service public est son troisième principe**

Il est en harmonie avec la constitution de la République basée sur l'égalité de tous devant la loi. Cette logique proscrit les traitements de faveur en fonction de la qualité de l'usager.

* **L'équilibre financier est le dernier pilier sur lequel se base le service public.**

Il découle des principes généraux de la comptabilité et nécessite un équilibre en recettes et en dépenses du budget d'un service public.

Une approche synthétique de ces principes distingue le service public à caractère administratif et le service public à caractère commercial et industriel (CIRD, 2006).

Le service public administratif est basé sur les principes du droit public et assure le fonctionnement de l'administration municipale. C'est le cas du Service de l'état civil, du Service de la gestion des ressources humaines de l'administration municipale, du Service des affaires financières, du Service de la planification et du Service de la communication de la ville. Les prestations fournies aux usagers par ces administrations concernent les déclarations de naissance, de mariage, de décès, les certifications des documents, les autorisations d'inhumation, les autorisations de réunion, les autorisations d'occupation de l'espace public, l'aide aux sinistrés, l'appui aux écoles et la communication municipale.

A l'opposé, les services publics commerciaux et industriels sont caractérisés par une gestion analogue à celle des entreprises commerciales
et industrielles. Le droit privé s'applique lors des différends entre ce type de service et ses usagers qui sont considérés comme des « clients ». Les tribunaux judiciaires sont compétents pour connaitre les contentieux de leurs activités alors que dans le cas précédent, les recours se font auprès des juridictions administratives. Le ramassage des déchets solides ménagers, la vidange des fosses, la fourniture d'eau courante, la gestion des marchés et des autres infrastructures marchandes sont des exemples de prestations fournies dans cette catégorie de service public.

La caractéristique du service public qu'il soit administratif, commercial ou industriel est qu'il ne doit en aucun cas être à but lucratif. Ainsi, une prestation basée sur le principe de la gratuité ou du prix coûtant même si elle concerne des affaires commerciales et industrielles doit être assimilée à un service public administratif. A l'opposé, un service détenant le monopole de fourniture d'une prestation industrielle ou commerciale est un service public.

## ii. Procédures techniques et politiques de la décision

La clarification de la notion de service public conduit à interroger les procédures de mise en œuvre des compétences de la Ville. Dans cette logique, la gouvernance, dérivée de la décentralisation implique désormais la mise en présence des acteurs techniques (Directions opérationnelles, Services déconcentrés de l'Etat) et des acteurs politiques (Conseil municipal, d'arrondissement et de quartier). D'un autre côté, l'accroissement du pouvoir des entités et des associations locales appelle immédiatement à une définition claire des règles pour la coproduction de l'action publique. Cette cohabitation nécessite l'établissement de principes pré définis afin de prévenir l'empiètement des actions des uns sur celles des autres.
## Processus de la décision technique

Le personnel de la Municipalité est l'acteur technique de la gestion de la Ville. Selon l'origine et le mode de recrutement et de gestion, il peut être scindé en quatre catégories :

* Les fonctionnaires de la Commune (recruté par la Commune par appel à candidature ouvert et régi par le statut de la fonction publique territoriale),

* les fonctionnaires de l'Etat détaché auprès de la Commune ou mis à sa disposition,

* les agents non fonctionnaires de la Municipalité (ils sont des contractuels),

* Le dernier groupe de travailleur concerne les agents conventionnés des services publics à caractère industriel et commercial.

Dans l'exécution de leurs tâches, les fonctionnaires sont soumis aux exigences des différents manuels de procédure en vigueur dans la ville depuis 2008. Ces documents renferment l'organisation des structures, des tâches et le système de traitement de l'information. Dans sa version définitive, le rapport décrit que la procédure rassemble :

> l'ensemble des consignes d'exécution des tâches, les documents utilisés, leur diffusion et la périodicité de cette diffusion, leur conservation, les contrôles internes à mettre en place, les autorisations et les approbations, les règles à respecter afin d'assurer la fiabilité et la pertinence des informations» (Mairie de Cotonou, 2008, p. 4).

Ce document définit le cadre formel de toutes les activités du service public et responsabilise l'ensemble du personnel par une clarification des différentes taches ainsi qu'une description des modes de contrôle. La
description des procédures est faite avec la précision des différentes tâches à
accomplir par chaque Service.

Chacune des tâches a un code spécifique qui permet à chaque usager
de la répertorier dans le manuel. Le code ADM1.2.1 par exemple concerne la
procédure d'élaboration du PDC. Cette procédure a pour objectifs de doter la
Municipalité d'un outil de planification stratégique de son développement,
d'avoir une vision et une lisibilité dans son processus de développement et
d'éviter toute navigation à vue dans la conduite des affaires de la Ville. Pour
y parvenir, trois règles de gestion énoncées comme suit ont été établies
(Mairie de Cotonou, 2008). D'abord, l'élaboration du Plan de Développement
est de la compétence du Conseil Municipal en ce sens qu'il est chargé de
régler les affaires de la Commune. Ensuite, l'élaboration du PDC doit être en
adéquation avec les aspirations des populations et c'est pourquoi enfin,
l'implication de tous les acteurs locaux est nécessaire pour créer les
conditions d'un développement harmonieux. L'organigramme de l'annexe 2
met en relief, les responsables de chaque phase ainsi que le détail des
opérations conduisant à l'élaboration du projet du PDC y sont décrits.
L'observation de cette chronologie des tâches corrige les risques d'omission
et d'erreur puisqu'à chaque niveau de décision, il s'effectue des contrôles
permettant de limiter les erreurs à l'échelon suivant.

■ Processus politique de la décision

La procédure politique de la décision urbaine est régie par les lois sur
la décentralisation et leurs décrets d'application. Le décret 2001-414 du 15
Octobre 2001 fixe le cadre général du règlement intérieur régissant le
fonctionnement du Conseil municipal.

Cette institution se réunit en quatre sessions ordinaires
obligatoirement aux mois de Mars, Juin, Septembre et Novembre. La session
de Novembre est une session budgétaire. Elle se réunit de façon
extraordinaire chaque fois que le Maire le juge utile, à la demande du Préfet
ou lorsqu'une demande motivée est faite par la majorité absolue de ses
membres. Le pouvoir du Conseil s'exerce par les délibérations dans les domaines tels que le budget, le PDC, le schéma d'aménagement du territoire, le développement économique et social, les domaines sanitaires, culturels et scientifiques, la protection de l'environnement, l'amélioration du cadre de vie et les coopérations intercommunale ou décentralisée. Les décisions du Conseil préparée par les cadres de l'administration ou les commissions permanentes ou ad hoc sont prises à la majorité simple de ses membres. La mise en place des différentes commissions est définie par la loi 97-029 qui dispose en son article 36 que «le Conseil Municipal peut créer en son sein des commissions permanentes et des commissions temporaires» (D.G.D.G.L., 2010). Celles-ci sont des instruments de travail pour le Conseil et n'ont aucun pouvoir de décision.

**d. Mode de gestion des services publics et maitrise d'ouvrage communal**

La gestion des services publics locaux n'a pas été régit par la loi. Il appartient donc au Maire de définir la manière dont il entend assurer cette gestion entre les modes de gestion directe et de gestion indirecte.

**i. La gestion directe**

La gestion directe ou «régie» consiste pour la Municipalité d'assurer elle-même le service public. Cette pratique selon Jean François Auby (2000) a l'avantage de permettre de :

> mieux maîtriser le service, de contrôler ses modalités de fonctionnement de manière stricte, de mettre en œuvre des actions sociales (tarifs sociaux, impayés), d'organiser des synergies internes à la collectivité, d'affecter la marge de l'exploitation à la collectivité et à ses usagers.

La gestion directe s'effectue sous les formes de la régie simple ou directe, la régie autonome et la régie personnalisée.
La régie simple est gérée par les Services de la Municipalité qui l'assure avec ses propres moyens. Elle est appliquée aux services publics administratifs tels que le Service de l'état civil, le Service des affaires domaniales et le Service des affaires financières. Dans le cas d'une régie autonome, le service est doté d'une autonomie financière mais n'a pas de personnalité juridique. C'est le cas de la DST. La régie individualisée est la troisième forme de gestion directe des affaires locales. L'établissement public sous ce régime est doté d'une autonomie financière, de la personnalité morale et possède ses propres organes de gestion.

## ii. La gestion déléguée

La gestion déléguée est «celle par laquelle le service public est assuré par une personne morale autre que la collectivité organisatrice» (Mission de la décentralisation, 2005, p. 98). Cette pratique selon Auby (2000), favorise une économie d'échelle puisqu'elle permet de partager les risques, engendre l'apport de capitaux privés pour le financement du service tout en ayant le mérite de favoriser l'innovation. L'article 108 de la loi 97-028 précise les modes de délégation du service public local qui revêtent les formes de délégation, de concession, d'affermage de gérance et de régie intéressée (D.G.D.G.L., 2010). Le recours à cette forme de gestion du service public découle de la densification des activités de la Municipalité, de la complexité des compétences requises pour certains projets, de l'inefficacité du personnel pléthorique et peu qualifié hérité de l'administration d'avant la décentralisation et d'une recherche d'efficacité dans la mise en œuvre des projets. Le libéralisme de l'économie et le déclin des acteurs métiers tels que les dessinateurs-bâtiments et les agents voyers ont aussi favorisé l'émergence de nouveaux acteurs principalement du secteur privé.

Dans ce schéma, les agences de maitrise d'ouvrage délégué firent leur apparition au début des années 1990. Leur émergence est favorisée par l'afflux des capitaux pour les travaux du développement urbain. Ces structures ajoutés à la conjoncture née des conséquences de la crise économique de la deuxième partie de la décennie 1980 (et qui ne
permettaient plus les recrutements dans la fonction publique), ont engendré l'éclosion des bureaux d'études et des Petites et Moyennes Entreprises (PME) dans les domaines du génie civil et des fournitures de services. Les réformes enregistrées au niveau du Service de la Voirie en 1994 ont raffermi la répartition du travail selon la logique de l'économiste Smith.

Cette logique a désormais confiné la Municipalité dans la mission de maitrise d'ouvrage et non plus celle de concepteur-réalisateur. Cette séparation a développé le recours à l'externalisation de certaines missions assurées par les entreprises du secteur privé. Leurs prestations concernent le ramassage des DSM, la maintenance des équipements communaux (feux de signalisation, réparation d'ouvrages hydrauliques, entretien routier, éclairage public, ...), les études prospectives, les études techniques, ainsi que la gestion des biens publics. Des partenariats publics-privés ont-ils aussi émergé et impacté positivement le gisement infrastructurel de la ville à travers la construction sur des capitaux privés de l'unique station d'épuration des boues de vidange par la société SIBEAU, qui dès lors, assure sa gestion. Dans cet ordre d'idée, le ramassage des DSM est assuré par des ONG et le désensablement des rues par des coopératives de femmes alors que la gestion des toilettes publiques et des kiosques à eau est assurée par des fermiers. L'émergence de ces pratiques a développé le cadre réglementaire de l'exercice de la maitrise d'ouvrage déléguée ainsi que celui de la maitrise d'œuvre à travers la loi de 2001-07 du 09 Mai 2001 portant maitrise d'ouvrage public en République du Bénin<fnref n="22" />.

La clarification des modes de gestion et des processus de la décision conduit à s'interroger sur le jeu des autres acteurs de la gouvernance.

<footnote n="22">²² Loi n°2001-07 du 09 mai 2001, portant Maîtrise d'Ouvrage Public en République du Bénin</footnote>
**e. Acteurs et gouvernance urbaine**

A l'appui de la complexité des problèmes collectifs et des mécanismes
de la décision politique et technique, vient l'importance de la définition et de
la clarification des règles de gestion indispensables à l'action publique locale.

**i. Définitions et clarification d'un concept polysémique**

L'action publique selon Jean-Claude Thoenig (1998, p. 47) est «la
construction et la qualification des problèmes collectifs par une société,
problèmes qu'elle délègue ou non à une ou plusieurs autorités publiques, en
tout mais aussi en partie». Cette définition implique que l'identification des
problèmes collectifs est du ressort de la communauté alors que les autorités
ne sont que délégataires du pouvoir de cette dernière. Dans cette logique de
responsabilité plurielle, il parait utile de préciser l'articulation entre les
différentes parties en présence par l'établissement d'une autorité
modératrice de la décision. C'est dans ce sens que Robert Dahl (1961)
analysant le mécanisme de la décision, conclut que c'est la liaison entre les
différents acteurs qui produit par un jeu de combinaison, la décision. À
l'opposé de cette vision, d'autres auteurs de son époque ont estimé que la
décision est liée au pouvoir qui selon Hyden et Bratton, reprenant Max
Weber (1993) est «la probabilité qu'un acteur au sein d'une relation sociale
sera à même d'imposer sa propre décision en dépit de toute résistance, quelle
que soit la base sur laquelle repose cette probabilité». Une pareille logique
favorise l'unicité de la décision et développe le culte de la personne qui est le
socle des systèmes autoritaires qui ont vécu grâce à l'usure du temps.

Pour rompre avec ce type de pratiques, des systèmes de gouvernement
ont été mis en place. Renaud Payre (2008, p. 27), définit ce type de système
comme étant «la capacité des autorités locales (élus et agents administratifs) à
mettre en œuvre de manière autonome des dispositifs d'action publique
contribuant à la régulation des sociétés urbaines». Cette pratique de l'action
publique met en vedette, l'autorité des seuls acteurs institutionnels alors que
dans une société urbaine, les problèmes concernent la communauté entière.
Borraz (1998), en impliquant cette dimension à l'analyse, constate dans une
'étude réalisée à l'échelle municipale que le gouvernement est «la capacité des autorités municipales d'une ville à gérer les problèmes auxquels elles sont confrontées et à impulser une direction à leur cité de manière autonome». La résultante d'une telle logique est que la gouvernance est le produit issu de la fusion de la politique, de l'administration, de la société urbaine mais aussi des autres collectivités publiques qui forment le cadre institutionnel et financier. Ce pluralisme implique alors que l'autorité de la Municipalité ne peut pas être absolue. Le partage du pouvoir dans ce contexte est le fondement de l'émergence de la gouvernance. Le Galès (1995), défend aussi cette position lorsqu'il observe une remise en cause de l'échelle nationale longtemps considérée comme le «seul niveau légitime pour l'analyse des phénomènes économiques et sociaux». La perte de légitimité d'échelle a induit la pluralité des échelons de la décision ou le «multi level government». Cette approche est autrement appelé «gouvernance» et est, selon le Galès et Bagnasco (1997, p. 38), «un processus de coordination d'acteurs, de groupes sociaux et d'institutions en vue d'atteindre des objectifs définis et discutés collectivement».

La gouvernance, concept d'application nouvelle, est introduite dans le vocabulaire international par la Banque Mondiale pour qui, cette pratique peut être assimilée à «la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays en vue de son développement» (World Bank, 1991, p. 1). Le PNUD (1997, p. 3) ajoute à cette définition le cadre institutionnel lorsqu'il publie que la gouvernance est l'ensemble des «mécanismes, procédures et institutions par lesquelles les personnes et les communautés expriment leur intérêts, exercent leurs droits, remplissent leurs obligations et règlent leurs différends». Cette logique a l'avantage de montrer la communauté des actions nécessitant la décision sans pour autant décrire le mécanisme de la régulation des différentes
interventions. C'est alors que Jérémie Chiron-Escallier23, complète que la gouvernance est un «chantier de recherche qui concerne les formes de coordination, de pilotage et de direction des secteurs, des groupes et de la société, au-delà des organes classiques du gouvernement». Cette lecture du concept renvoie au sens étymologique de ce mot en relation avec le gouvernail qui est un instrument de perpétuel ajustement pour l'atteinte du but commun de la navigation.

La gouvernance est donc un processus utilisé au fil du temps pour diriger et assurer le pilotage des actions communes. Cette perpétuelle mise en réseau des acteurs et des procédures nécessite des mécanismes de régulation. C'est en intégrant cette dimension que le MAEE l'entend comme «l'art de gouverner en articulant la gestion des affaires publiques à différentes échelles de territoires, en régulant les relations au sein de la société et en coordonnant d'intervention des multiples acteurs» (2006, p. 8). La gouvernance est donc un processus dont la finalité permet d'atteindre des objectifs définis et discutés collectivement grâce au fonctionnement du jeu des acteurs, des institutions et des groupes sociaux. Poursuivant dans cette logique, Chiron-Escallier souligne que la gouvernance renvoie à un ensemble

d'institutions, de réseaux, de directives, de réglementations, de normes, d'usages politiques et sociaux ainsi que d'acteurs publics et privés qui contribuent à la stabilité d'une société et d'un régime politique, à son orientation, à la capacité de diriger, et à celle de fournir des services et à assurer sa légitimité»24.

<footnote n="23">23 Jérémie Chiron-Escallier, la gouvernance, http://thesededroit.over-blog.com/categorie-10171443.html, visité le 25/08/2012</footnote>

<footnote n="24">24 Jérémie Chiron-Escallier, la gouvernance, http://thesededroit.over-blog.com/categorie-10171443.html, visité le 25/08/2012</footnote>
La diversité d'acteurs, d'institutions et des règles de gestion relevée par cet auteur a inspiré Pierre Favre qui, dans l'étude intitulée «*Qui gouverne quand personne ne gouverne* », souligne en citant Jean Leca que «*Gouverner, c'est prendre des décisions, résoudre des conflits, produire des biens publics, coordonner les comportements privés, réguler les marchés, organiser les élections, extraire des ressources, affecter des dépenses*» (2003, p. 268). Duran et Thoenig (1996) complètent en décrivant «*un mode de pilotage pluraliste, ouvert et différencié, dont l'épicentre se situe autour du traitement territorialisé des problèmes*».

Dans ces conditions, ce processus, est assimilable à un chantier sans fin, en permanence ouvert qui nécessite une adaptation de ses principes d'action. C'est donc pour cela que, Pierre Favre en citant Jean Léca (2003) met l'accent sur le fait que le processus de gouvernement «*n'est pas linéaire*» mais varie plutôt d'intensité dans le temps, et d'un secteur à l'autre. Une telle pratique s'adapte au contexte et au jeu des acteurs en présence et permet d'anticiper sur les aléas de l'action publique comme souligné par Le Galès (1995, p. 59): «*la question de la gouvernance est une problématique qui met l'accent sur les conditions rendant possible une action publique efficace qui minimise effets pervers, conflits non prévus ou impuissance réelle*». La gouvernance est simplement un outil de prospective dès lors qu'on dissocie ce qui est vraiment gouverné de ce qui ne l'est pas. Cette considération trouve son sens dans une mise en adéquation de dimensions essentielles que sont l'organisation de la réflexion, la décision en elle-même et le contrôle de sa mise en œuvre.

## ii. **Principes de la gouvernance urbaine**

ONU HABITAT dans sa campagne mondiale pour la gouvernance urbaine<fnref n="25" />, définit les principes interdépendants d'équité, de durabilité, de

<footnote n="25">²⁵ Lancée par l'ONU-Habitat en 1999, la Campagne mondiale sur la gouvernance urbaine vise à encourager une gouvernance à la fois transparente et responsable</footnote>
délégation de pouvoirs, d'efficacité, de transparence de responsabilité,
d'engagement civique et de sécurité comme ceux régissant la gouvernance.

L'adoption de ces différents principes traduit le fait que dans un
processus de gouvernance, la décision est une co production des différents
acteurs. Cette logique de participation a le mérite de faire éclore de nouvelles
idées et des propositions innovantes pour le développement, mais nécessite
de la transparence, du partage d'informations et des mécanismes de
régulation. James Rosenau (1992, p. 5) conclut alors que la gouvernance est
«un ensemble de mécanismes de régulation dans une sphère d'activités qui
fonctionnent même s'ils n'émanent pas d'une autorité officielle».

Bernard Francq (2010), en énonçant les six (06) principes de la
gouvernance urbaine écarte dans la mise en œuvre, la possibilité de décision
pré conçues, très peu fonctionnelles et n'émanant que de sphères auxquelles
n'appartiennent pas les citoyens contribuables mais aussi usagers et
bénéficiaires des services publics. Dans ce sens, le citoyen n'est plus
seulement l'administré qui n'a d'autre choix que de subir des décisions le
concernant, mais plutôt un maillon dont l'absence vaut une rupture dans le
processus. La démarche participative a ainsi le mérite d'éviter une remise en
cause des décisions induisant de fait, la distraction des ressources
communes de plus en plus maigres face à des défis de plus en plus denses.
L'implication de tous les acteurs génère un gain de temps, grâce à la prise en
compte de la volonté individuelle et populaire et donc une anticipation sur
l'avenir, gage de la limitation du cafouillage et de l'engagement des dépenses
conséquentes.

iii. Acteurs et logiques d'action

La gouvernance est un concept polysémique qui revêt des facettes
techniques, financières, institutionnelles, sociales et environnementales. La
diversité du domaine de définition met en relation des acteurs pluriels avec
des intérêts, des procédures et des logiques différents et parfois
antagonistes. Dans ces conditions, la structuration des relations entre les
acteurs impliqués dans la chaîne de la décision est un pilier de la
performance de la gestion des affaires communes. Pour ce, il importe
d'établir des mécanismes de responsabilisation à travers un cadre
institutionnel fonctionnel privilégiant la division du travail en prenant en
compte, les compétences de chaque acteur dans la conception, la mise en
œuvre et le contrôle des actions. La définition de ce cadre ou plus
précisément, la conception d'une réforme institutionnelle démarre avec un
examen des fonctions et des activités à mettre en œuvre ainsi qu'une
identification des acteurs qui pourraient jouer un rôle en assumant chacune
des fonctions qui sont soit stratégiques, (politique, planification, organisation
et programmation) soit opérationnelles (fourniture de services).

Dans un souci d'efficience, il importe d'accroître la spécialisation des
actions et de favoriser la responsabilisation des acteurs. Pour cela, la
solution pourrait être de séparer quelques fonctions, alors que d'autres
gagneraient à être groupées. Cette logique engendre la séparation des
fonctions de régulation et de fourniture de service. Les activités
opérationnelles et celles de contrôle des performances conduirait également
à une gouvernance qui marche si, elles sont dissociées. Cette différentiation
permet de catégoriser les différents acteurs en distinguant les acteurs
institutionnels, les acteurs privés et la société civile.

iv. **Institutions et gouvernance**

Les acteurs institutionnels sont les organismes publics construisant et conduisant la gouvernance de la cité. Se distinguent dans cette catégorie, la Municipalité, le Gouvernement, le législateur, la justice et les Partenaires Techniques et Financiers.

La Municipalité est la cheville ouvrière de la gouvernance urbaine. Elle détermine et met en œuvre les mécanismes indispensables pour l'optimisation et la transparence dans la mobilisation et la gestion des ressources publiques.
Le Gouvernement est quant à lui, l'instance qui a toujours fourni le service public avant la mise en place de la décentralisation. Son rôle aujourd'hui est de définir le cadre global d'action de la Municipalité et de lui mettre à disposition, les ressources indispensables à l'exercice des compétences qui lui sont transférées. C'est dans cette logique que l'accaparement ou le détournement de pouvoir se manifestant par le non transfert intégral des ressources et des compétences est une entrave à son processus de développement dans la mesure où elle n'a pas la latitude de fournir convenablement les services de proximité aux citoyens. Le corolaire d'une telle usurpation de pouvoir est d'une part, l'inefficacité partielle ou totale de la Municipalité et d'autre part, l'insatisfaction des citoyens. La Ville ne parvient pas à mobiliser toutes les ressources indispensables à des actions à elle désormais confiées et qui autrefois, étaient du ressort du Gouvernement qui l'exerçait avec des ressources qu'il confisque maintenant. Une telle démarche déséquilibrée ressemble à un état financier composé de passifs sans actifs. Une illustration est l'obligation de la Municipalité de gérer les déchets produits dans le marché de Dantokpa alors que l'encaissement des redevances ne lui est toujours pas permis.

Les Partenaires Techniques et Financiers (PTF) autrefois appelés « Bailleurs de fonds » relèvent de la troisième catégorie d'acteurs institutionnels intervenant dans la gouvernance urbaine. Ce sont les agences de coopération bi ou multi nationales et des institutions internationales qui ont signé un accord de siège avec le Gouvernement du Bénin. On retrouve dans ce lot, la Représentation Résidente de la Banque mondiale, de la BCEAO, du PNUD, du FNUAP, du PAM, de HCR et les Ambassades de nombreux pays du monde. Des agences de coopération internationales et des OING ayant établi des accords de siège avec le Bénin appuient aussi techniquement et financièrement la ville. Dans ce registre se comptent la SNV, la CTB, la GTZ, l'AFD, l'ACDI, l'AIMF, Care International, Aide et Actions, la Croix rouge, CARITAS, Plan International et OXFAM QUEBEC.
Les actions des PTF favorisent la fourniture du service public par l'appui à la Municipalité dans la réalisation ou la commande d'études organisationnelles et institutionnelles, le renforcement des capacités du personnel technique, la mise à disposition d'assistants pour des appuis techniques et l'aide directe ou indirecte aux financement des projets de réalisations d'infrastructures contenus dans les documents de politique stratégique.

En dépit de ces avantages, la pluralité des acteurs de cette catégorie induit une diversité de pratiques en matière d'appui au développement. Une telle situation a, à son passif, l'instauration d'une cacophonie dans le respect des procédures qui sont alors fragilisées par une compétition désavantageuse des mécanismes non harmonisés de chaque partenaire. Cette concurrence entre PTF nuit à la transparence des actions menées et ralentit la performance du gouvernement local.

Aux côtés des acteurs institutionnels, une multitude d'acteurs privés participent à divers niveaux, au processus de la gouvernance. Les planificateurs, les concepteurs, les entreprises de travaux, les autres sociétés et fournisseurs de service, les agences de presse et autres médias ont chacun, un rôle dans la production et la mise en œuvre des décisions urbaines.

Le principe logique des acteurs privés est l'accumulation du capital à travers les nombreux marchés publics issus de l'action publique, celui de la société politique est de maximiser les retombées politiques en favorisant les actions visibles au détriment des besoins exprimés par les populations. Dans ces conditions, le citoyen est relégué à la seconde zone puisque ses prises de position peuvent plomber les intérêts des deux autres catégories d'acteurs. Cet état de chose s'illustre par de nombreuses réalisations aussitôt abandonnées par la population dès la mise en œuvre. C'est le cas des latrines publiques dans les quartiers lacustres de la ville, des kiosques à eau abandonnés au profit des puits infestés, des conteneurs de précollecte des DSM au milieu des immondices. Une tentative de justification explique que
la puissance publique et le pouvoir économique noient l'émergence de l'expression du « citoyen usager » qui ne se résume dans le processus qu'à lui-même. Dans ces conditions, Bernard Francq (2003b, p. 119) propose une « séparation de la société politique de la société civile ». Une telle démarche qui limite les conflits d'intérêts a favorisé les regroupements des citoyens au sein des associations d'intérêts communs tels que les associations de développement des quartiers, les associations culturelles, les associations professionnelles, les associations religieuses, bref, ce qui est désormais qualifié dans la ville de « société civile ».

La société civile en réalité est une notion fourre-tout dont la définition est ambiguë dans le contexte béninois du fait de la densité des acteurs qui s'y réclament. Pour éviter d'enfler la polémique autour de sa définition, on peut la comprendre comme l'ensemble des associations et organisations librement créées, sans but lucratif, ne dépendant d'aucun pouvoir politique ou public, et dont le but n'est ni la conquête, ni l'exercice du pouvoir politique, mais plutôt la défense des intérêts de la société en général. Les Organisations de la Société Civile (OSC) sont donc des instances de contre-pouvoir qui ont pour vocation d'influencer les processus de décision par la mise à la surface des préoccupations des couches marginalisées.

Les OSC intervenant à Cotonou sont regroupées autour de sept (07) composantes essentielles<fnref n="26" /> :

* les confessions religieuses,

* les Organisations Non Gouvernementales (promotion du développement et des droits et devoirs des citoyens),

* les syndicats,

* les médias,

<footnote n="26">²⁶ Comité National de suivi des Organisations de la Société Civile Béninoise, charte des Organisations de la Société Civile Béninoise, Février 2009</footnote>
* les organisations professionnelles,

* la chefferie traditionnelle et

* les associations.

Certaines structures de la société civile agissent dans l'informel et n'ont aucune reconnaissance légale même si elles mènent des actions publiques. D'autres par contre acquièrent une légitimité grâce à leur enregistrement par les pouvoirs publics suivant la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. Le fonctionnement des OCS est assuré par des financements extérieurs (directs et institutionnels), des dons et cotisations des membres, des revenues issues de différentes prestations de service et des subventions de l'Etat. Les cotisations des membres des associations restent faibles ou sont limitées qu'à la contribution des principaux responsables. L'aide de l'Etat quant à elle est accordée sous forme d'intervention directe ou de subsides octroyés à certaines catégories d'OSC tels que les syndicats, les associations d'artistes, les associations de défense des intérêts des consommateurs et les confessions religieuses. Le désavantage d'une telle assistance est qu'elle contribue à fragiliser la cohésion au sein de ces regroupements, les empêchant ainsi, de jouer un rôle de contre-pouvoir. Les OSC bénéficiant des exonérations fiscales, certains groupements d'intérêts économiques se constituent aussi en ONG tout en cumulant des capitaux issus de leurs productions ou de leurs prestations de service. Cette pratique fausse la définition de la société civile puisqu'elle poursuit un but lucratif sans pour autant s'inscrire dans cette catégorie.

Les domaines d'activité des différentes associations de la société civile coïncident avec les compétences de la Ville. Aussi, la proximité de ces acteurs avec les citoyens finit-elle par créer une visibilité politique aux dirigeants de certaines OSC. Cette donne plombe l'efficacité de leurs actions puisqu'au lieu d'être un facilitateur entre les pouvoirs publics et la communauté, ces acteurs finissent par usurper la parole de ces derniers ou par parler et agir en leur nom en fonction de leurs intérêts personnels immédiats. L'absence de clarification de certaines sources de financement
des associations les éloigne aussi de leur mission qui est d'être au service de
la population car elles se substituent à elles pour satisfaire les directives des
bailleurs de fonds.

**v. Relations entre les acteurs de la gouvernance**

La conception et le fonctionnement des relations sociales entre les trois
catégories d'acteurs (institutions, secteur privé et société civile) déterminent
dans une large mesure, la performance dans la fourniture de services
publics. Dans cette dynamique, Max Weber repris par Yves Grafmeyer (1999,
p. 172) définit les relations sociales comme «*le comportement de plusieurs
individus en tant que, par son contenu significatif, celui des uns se règle sur
celui des autres et s'oriente en conséquence* »<fnref n="27" />. Ceci implique l'établissement
de règles communes et l'autorégulation des différents acteurs malgré les
antagonismes qui déterminent l'existence même de la ville. Louis Wirth
(1938, p. 8) la perçoit comme un «*établissement relativement important,
dense et permanent d'individus socialement hétérogènes*». Alain Touraine cité
par Bernard Francq (2003b, p. 119) complète à son tour que c'est de
l'appartenance à cette mosaïque que s'acquiert le statut de «*citoyen*». La
citoyenneté qui régit les liens sociaux, transgresse les relations territoriales
par le fait qu'une association a son champ d'activité et de recrutement de
militants souvent au-delà de son espace territorial d'enregistrement. Aussi,
ces associations forment-elles des réseaux sociaux qui se caractérisent par
une absence de relation hiérarchique et un développement des relations
informelles entre les acteurs. Il faut donc gouverner une série de réseaux
superposés et antagonistes pour faciliter la transversalité des problèmes.

**3. <u>Pathologies du système de gouvernance</u>**

L'évolution temporelle des défis urbains a dilaté le champ des
ingrédients de l'action publique. Elle permet d'admettre avec Adam Knelman

<footnote n="27">²⁷ Yves Grafmeyer, op cité</footnote>
Ostry que la gouvernance est un « moyen d'optimiser au nom des citoyens, le processus de prise de décision en matière de choix et de gestion des investissements publics» (2011). Cette logique d'amélioration pointe du doigt, la multiplicité et la variété des acteurs qui émanent des organisations à but non lucratif, des entreprises privées, des institutions locales, régionales, nationales et étrangères, mais aussi, les citoyens associés, à la conception et à la mise en œuvre des décisions urbaines. Dans un tel schéma, les institutions du pouvoir public n'ont plus le monopole de l'action publique. Elle relève désormais d'une multiplicité d'acteurs dont la capacité d'action collective détermine le résultat (Duran, 2001). Il importe alors d'analyser le jeu des acteurs afin d'identifier les risques en termes de management technique et politique dès lors que l'administration de l'action publique repose sur des processus d'interaction, de collaboration et de négociation entre intervenants hétérogènes (Leloup F. et al., 2005).

**a. Institutions et procédures de gouvernance urbaine**

Le décryptage des institutions en place et le dépouillement des procédures mises en œuvre semble être la démarche adéquate pour élucider les carences importantes de la gouvernance.

**i. Institutions et gouvernance**

L'étude des pratiques de la gouvernance urbaine révèle l'évidence du décalage entre le territoire vécu et le territoire administré. Ce déphasage résulte de l'absence de superposition des fonctions et des institutions territoriales.

Le mode de fonctionnement d'une ville dérive en effet de la densité de sa population et des infrastructures qui facilitent le développement économique, le bien-être et l'épanouissement collectif. Cotonou, dès ses origines était une ville très peu favorable à une utilisation optimale et à une
extension spatiale du fait des contraintes géophysiques naturelles<fnref n="28" />. De ce fait, elle connait dans son évolution, une surexploitation de l'espace. Son bassin de vie a alors débordé vers les communes environnantes de l'est et de l'ouest, créant ainsi, une grande agglomération sans statut juridique et dépourvue d'autorité administrative. C'est ainsi que les cimetières municipaux, le centre d'enfouissement technique des déchets solides ménagers et la station de traitement des boues de vidange sont construits et exploités sur le territoire des communes voisines. À l'opposé, le nombre de fonctionnaires et de commerçants résidents à Abomey Calavi, à Sèmè Kpodji et à Ouidah qui, chaque jour utilisent, les infrastructures de Cotonou ou y viennent travailler confirme le débordement de l'espace fonctionnel.

Paradoxalement, Les institutions, issues de la volonté politique restent en marge de cette dynamique. À défaut d'être ancré dans les mutations spatial et social, le cadre institutionnel est marqué par un manque de rationalisation de l'action publique, traduit par l'éloignement entre le périmètre territorial des problèmes à traiter et l'espace des décisions. De ce fait, les investissements cohérents dans les actions d'envergure et de rayonnement, nécessaires à l'efficience du système productif sont délaissés au profit des financements non structurants ou alors du « un peu de tout » pour attraper l'électorat. Cette forme de saupoudrage des ressources n'améliore en rien les conditions d'existence de la population dès lors que l'évolution urbaine change l'échelle des problèmes de la société sans dynamiser l'action publique. La conséquence évidente de ce retard d'adaptation est le développement de la proportion de « citoyens informels » qui vivent en marge des institutions publiques alors qu'ils bénéficient de l'essentiel des services publics. Cette frange de la population déséquilibre le fonctionnement de la Municipalité parce qu'elle profite de son passif sans contribuer à son actif. Elle s'offre un emploi, utilise quotidiennement les

<footnote n="28">²⁸ La ville de Cotonou est coincée entre l'Océan Atlantique au Sud et le lac Nonkoué au Nord</footnote>
infrastructures et équipements communaux, critique la gouvernance métropolitaine sans pour autant participer à l'élection des Conseillers municipaux ou contribuer à la mobilisation des ressources indispensables à l'équilibre budgétaire.

La catégorie de citoyens appartenant à la fois à plusieurs espaces territoriaux et finalement sous aucune autorité administrative souligne l'extra territorialité des problèmes de gouvernance et nécessite une coordination inter institutionnelle, aujourd'hui difficile à réaliser du fait des compartiments des instances politiques. Dans cette logique, la cohésion des interventions passe par la mise en place d'une autorité de gestion métropolitaine. Cet outil du management pourrait être un mécanisme d'agrégation des intérêts et une solution pour l'identification et la résolution des nombreux problèmes communs aux habitants de l'agglomération.

## ii. Décisions urbaines

Le déséquilibre entre les ressources disponibles et les besoins de gestion appelle à l'optimisation des décisions qui selon Simon, repris par Torres (2000, p. 6), consiste à «atteindre certains buts dans les limites imposées par les conditions et les contraintes données». La précision du but commun ainsi que l'identification des contraintes pour y parvenir ne peuvent porter des fruits qu'à travers des mécanismes de régulation des rapports entre les différents acteurs. L'examen du processus décisionnel nécessite donc une association des acteurs, des modalités de dialogue, des opérations et du territoire d'intervention. L'illustration à partir d'un cas pratique de cette situation parait opportune pour l'affermissement de la compréhension du mécanisme.

Dans le contexte local de Cotonou, la pluie semble être indiquée pour cet exercice, vus la série et les échelles de décision qu'engendre sa survenue. La figure suivant illustre la procédure de décision découlant de cet évènement.
<figure><img src="image_33.png" /><figcaption>Figure 32: Processus décisionnel face à l'évènement «pluie» à Cotonou</figcaption></figure>

Source : DST Cotonou, complétée par les enquêtes de terrain, 2012

Le décryptage de ce graphique argue que l'évènement déclenchant le processus de décision est «la pluie». L'espace d'action est le bassin d'écoulement de la partie de la ville où il pleut. Les acteurs en présence sont la population riveraine, la presse, les associations caritatives et les institutions (les différentes Directions de la Mairie, les Conseillers municipaux et locaux de la zone d'action, les sapeurs-pompiers, la Direction de la Protection civile du Ministère de l'intérieur, les services sociaux). L'information quant à elle est, aussi bien à l'amont qu'à l'aval de cet évènement.

L'interrogation du processus découlant de cet évènement révèle qu'avant la pluie, l'information est constituée de la base des contacts des différents acteurs impliqués, des données pour la mise en place des postes de commandement, de la mise en place des pluviomètres pour la détermination de l'intensité de la pluie, de l'état des équipements d'intervention, de la procédure de regroupement des acteurs et du mécanisme d'alerte. Dès le déclenchement d'une pluie, l'information utile
change de nature et concerne plutôt l'intensité des précipitations, les dégâts qu'elles causent et la disponibilité des acteurs et des équipements.

À chaque métamorphose de la nature de l'information, il s'en suit la mise en place d'un mécanisme de décision pour accéder à l'étape suivante. Ainsi, dès la survenue des pluies, à l'observation de l'intensité des précipitations, il est décidé si elles sont classiques, critiques ou catastrophiques. Dans un cas classique par exemple, il convient d'observer et de décider si elles sont abondantes ou non. Quand la pluie est abondante, il faut encore décider s'il elle est assimilable à un cas critique ou pas et ainsi de suite. La décision est donc un processus évolutif et multidimensionnel dépendant des aléas du moment et à venir. Dans l'illustration de l'évènement «pluie», décider qu'elle est classique alors qu'elle est en réalité critique, conduit à modifier l'intensité de la réaction qui sera inadaptée à l'évènement. À l'opposé, prendre une «pluie classique» pour «critique» engendre un surdosage des moyens mis en œuvre et par ricochet, un gaspillage des ressources.

Cette mise en évidence du mécanisme de la décision à partir de cet évènement parait banale mais souligne l'importance de la rationalisation de l'information pour une optimisation des opérations indispensables à l'efficience de la gouvernance. La poursuite de l'analyse du mécanisme ainsi décrit, révèle un jeu de rôle entre les acteurs politiques et techniques pour la production de la décision urbaine. Ainsi, le Conseil municipal à travers ses délibérations relève de la volonté politique dès lors que ses décisions sont le résultat de nombreuses discussions, tractations et compromis qui dénaturent souvent le cliché de la volonté populaire au profit du rapport de force de la majorité politique du moment et du jeu des intérêts individuels des Conseillers. Le consensus est souhaitable pour la gouvernance mais manquent de pertinence au regard de la facilité avec laquelle évoluent les mouvances politiques au sein du Conseil. Les revirements de tendance mettent en cause la sincérité de la motivation des Conseillers et valident l'hypothèse d'un manque de conviction de ces acteurs. Une tentative
d'interrogation sur « qui prend les décisions urbaines? » et « qui s'oppose aux propositions qui échouent? » établit les prémices de la faiblesse du processus politique de la décision urbaine.

En effet, en plus du déficit de la compréhension parfaite des sujets à traiter, les élus n'ont pas toujours une méthodologie rigoureuse de travail et une vision précise des politiques à mener. Certains ne prennent connaissance des sujets qu'à la séance de délibération. De ce fait, ils valident l'hypothèse selon laquelle, ils sont liés parce que leurs intérêts individuels passent par le maintien de la cohésion de toute l'équipe pendant leur mandat. Le mode d'élection des différents Conseillers appuie cet argumentaire car, bien qu'il soit possible à tous les citoyens âgés de 25 ans et plus, de se porter candidat au poste de Conseiller municipal, les colossaux moyens financiers nécessaires à la campagne électorale et à l'industrie de la fraude ne favorisent que l'émergence des listes portées par les partis politiques qui détiennent ces ressources. Il s'en suit la livraison des décisions aux caprices de politiciens beaucoup plus préoccupés de leur réélection que du développement de la cité. Dans ces conditions, les Conseillers appliquent des consignes de délibérations provenant parfois de l'état-major des partis politiques représentés au sein du Conseil. Ces consignes sont souvent liées aux intrigues politiques nationales du moment et font perdre l'intérêt local des enjeux et la prise en considération de l'évolution des débats et des analyses lors des sessions.

Cette forme de remise en cause de la liberté personnelle des Conseillers engendre une fragilité politique des élus à partir du moment où la recherche de consensus lors des délibérations fait craindre la perte d'alliés politiques et occasionne l'abandon de nombreuses propositions pourtant pertinentes. La conjugaison de l'influence exercée par les différents groupes de pression conduit alors à penser que la ville est pilotée sans ligne cohérente sur le long terme. À ces comportements des élus comparables à une caisse de résonnance, s'ajoutent l'ignorance, l'incompréhension et l'indifférence des citoyens. La plupart de ceux qui désapprouvent les pratiques actuelles de la
gestion métropolitaine ont une connaissance approximative des compétences conférées par le législateur ainsi que celles exercées actuellement. Cette confusion est à dessein entretenue du fait de l'immixtion permanente du Gouvernement dans les affaires courantes locales et notamment dans la fourniture en infrastructures de base. Cette pratique de détournement de compétences et d'accaparement des ressources est une violation de fait de l'autonomie de la Ville. Elle n'est pas innocente puisqu'elle a le mérite d'embrouiller la population qui, sous informée, a du mal à identifier les vrais auteurs d'un projet de développement ou de la fourniture d'un service public. L'avantage pour le Gouvernement d'une telle anarchie est une fuite de responsabilités quand naissent les mécontentements liés à l'insatisfaction des usagers face aux défaillances dans la fourniture du service public. Grâce à l'usage d'une propagande destructive, le tort de la non-assistance à la communauté est facilement imputé à la Municipalité. Parallèlement, le Gouvernement récolte une rançon électorale liée à une usurpation de paternité, malhonnêtement gravée dans l'esprit des électeurs, pour des réalisations de proximité dont il n'est pourtant plus compétent. Dans ces conditions, il parait important de faire l'inventaire des compétences réellement exercées afin de détecter les causes et conditions de cette anicroche de l'action publique.

## b. Compétences prévues, transférées et exercées

La loi 97-02 dans son chapitre III, des articles 82 à 107, a transféré à la Ville, sept (07) catégories de compétences, qui sont complétées par quatre (04) autres contenues dans la loi 98-005 portant organisation des Communes à statut particulier en République du Bénin. Certaines de ces compétences sont propres à la ville, à qui la plénitude du droit d'exercice est clairement indiscutable. D'autres par contre lui sont déléguées alors qu'elle partage une troisième catégorie de compétences avec les autres institutions de la République. Malgré l'étanchéité de la démarcation faite par le législateur pour le partage, il s'observe une confusion, un accaparement et une fuite de responsabilités des différents acteurs. Le tableau ci-après donne un cliché des compétences actuelles de la Municipalité.
# Défis urbains et gouvernance métropolitaine

<table><caption>Tableau V : Etat des lieux par domaine de compétence propre</caption><thead><tr><td>Compétences propres prévues par la loi</td><td>Transférées et exercées par la Municipalité</td><td>Transférées mais exercées par d'autres acteurs</td><td>Compétences non transférées</td></tr></thead><tbody><tr><td>Développement local, aménagement, habitat et urbanisme</td><td>Élaboration et adoption du plan de développement local, Délivrance du permis d'habiter, Délivrance du permis de construire, Autorisation et contrôle de l'occupation du domaine public communal</td><td></td><td>Promotion immobilière</td></tr><tr><td>Infrastructures, équipements et transports</td><td>Aménagement, gestion et maintenance des infrastructures et équipements communaux Urbanisation Entretien de la voirie urbaine Signalisation routière Éclairage public</td><td>Infrastructures hydrauliques</td><td>Installation de lignes de télécommunication locales, cabines publiques, centre d'écoute publique</td></tr><tr><td>Environnement, hygiène et salubrité</td><td>Collecte et traitement des déchets Évacuation des eaux usées et des eaux pluviales Protection contre les inondations Création et gestion des cimetières</td><td>Assainissement individuel</td><td>Fourniture d'eau potable Aménagement des bas-fonds</td></tr><tr><td>Enseignement maternel, primaire, secondaire et professionnel</td><td>Construction, équipements, entretien et réparation des écoles publiques</td><td>Construction, équipements, entretien et réparation des écoles publiques</td><td>Alphabétisation et éducation des adultes</td></tr><tr><td>Santé, action sociale et culturelle</td><td></td><td></td><td>Réalisation, équipement, réparations des centres publics de santé et de promotion sociale, des infrastructures culturelles, de jeunesse, sport et loisirs</td></tr><tr><td>Services marchands et investissements économiques</td><td>Construction, équipements, réparation, entretien et gestion des marchés, abattoirs</td><td>Les centres touristiques et la promotion des activités économiques sont gérés par le gouvernement</td><td>La gestion des trois principaux marchés de la ville est toujours confisquée par le gouvernement</td></tr><tr><td>Transport et circulation</td><td>Les bus de la ville sont mis en service Les feux de signalisation</td><td>Les feux de signalisation</td><td></td></tr><tr><td>Sécurité</td><td>La police municipale est créée</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Communication</td><td>Un site web est créé</td><td></td><td>Il n'existe pas de radio ou de télévision locale</td></tr></tbody></table>

Sources : Lois sur la décentralisation, enquêtes de terrain
L'analyse de ce tableau révèle le rôle toujours dominant des Services déconcentrés du Gouvernement dans la gestion des affaires publiques locales grâce au mécanisme d'intrusion ou de détournement de compétences qui caractérise le non transfert de certaines compétences et ressources. Cette mainmise sur les compétences et les ressources par d'autres structures de l'Etat ne dédouane cependant en rien, la gestion municipale puisqu'il n'est noté aucune réelle volonté politique de la classe dirigeante locale de solutionner ce problème. Aucune formalité n'est en effet prévue pour commencer l'exercice de ces compétences détournées dès lors qu'elles sont absolument propres à la Municipalité. En plus du manque d'engouement pour prendre ses responsabilités, le seul recours adressé contre l'exécutif à la Cour Suprême<fnref n="29" /> a été purement et simplement retiré, dès l'élection à la tête de la République, d'un allié politique des responsables de l'administration municipale alors qu'aucune normalisation ne semble pointer à l'horizon du ciel du transfert des compétences et des ressources.

En dépit des empiètements du Gouvernement sur l'espace de l'action publique locale, nombreux sont les problèmes des citoyens qui ne trouvent toujours pas de solutions car, les acteurs semblent être incapables de faire face à des problèmes non-structurés ou qui recouvrent plusieurs champs de compétences. La problématique du non transfert des compétences et ressources devrait donc se loger à ce niveau au lieu du dilatoire qui consiste à considérer que la Municipalité n'a pas encore les capacités nécessaires pour l'exercice des compétences. L'antithèse d'une telle logique est que le transfert des compétences signifie aussi une translation des ressources financières, techniques, humaines et des procédures à l'élite locale. L'adoption de cette démarche réduit les risques de navigation à vue et de confusion dans la résolution des défis puisque les procédures émanant des

<footnote n="29">²⁹ La Cour Suprême est l'instance suprême du contentieux administratif en République du Bénin</footnote>
acteurs qui les mettent en place, celles qui ont marché au niveau
gouvernemental devront après adaptation, trouver du succès auprès des
nouvelles structures générées par le transfert.

Le changement d'échelle dans la définition de l'action publique implique l'adaptation et l'adéquation des procédures de gestion. Ainsi, Le transfert des nouvelles compétences a entraîné une intensification des investissements aussi bien publics que privés et donc une densification du champ des activités. Le renforcement de l'équipe des cadres municipaux qui en a découlé, a de toute évidence, transformé les habitudes managériales locales. Malgré cet investissement sur le capital humain, la satisfaction des usagers reste mitigée car, en absence de lettre de mission aux différents cadres, le pilotage à vue semble perpétuer dans la mesure où, chaque acteur essaie de faire « ce qu'il peut », sans que la somme des actions individuelles n'atteigne le seuil de satisfaction pour la population et ce, malgré les réformes qui ont métamorphosé les rôles de l'administration qui se limitent désormais au pilotage des projets.

Le recours à l'externalisation est aussi introduit dans les procédures
de fourniture du service public. Les travaux n'atteignant pas les seuils
retenus par la loi sur la maitrise d'ouvrage et le code des marchés publics<fnref n="30" />
sont exécutés en interne par les fonctionnaires municipaux et à l'opposé, les
services dépassant les montants admissibles ou ceux nécessitant des
compétences non disponibles à l'interne sont externalisés. Toutefois, s'il est
vrai que le développement du partenariat public-privé conduit à une
privatisation silencieuse d'une partie du service public, il a aussi le mérite
d'améliorer le degré de satisfaction des usagers dès lors que l'implication du
secteur privé soumet le service à la logique d'efficience liée aux règles du
capitalisme. Le plus grand problème observé aussi bien dans la procédure

<footnote n="30">³⁰ Loi 2009-02 du 07 Août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin</footnote>
d'internalisation des tâches que dans l'externalisation du service public est
lié au délai trop long d'exécution des projets urbains. Une tentative
d'explication constate que les délais, fixés avec fantaisie par les acteurs
politiques sont liés à la mise en œuvre de décisions politiques issues des
promesses électorales passées ou à venir. La mobilisation des acteurs des
différentes structures impliquées dans les décisions urbaines reste aussi
difficile du fait de leur indisponibilité simultanée, liée à l'implication des
mêmes acteurs dans plusieurs commissions. La mutation de leur poste des
cadres des différentes structures, au cours de la mise en œuvre des projets,
impacte également sur les délais de fourniture des services publics puisqu'il
faut, un temps d'adaptation et de maitrise des dossiers aux nouveaux
acteurs avant une participation active aux décisions.

Une autre tentative d'explication des défaillances du service public
pointe du doigt la faiblesse des obligations dans la mise en œuvre des
contrats en dehors des délais globaux. Aucune pénalité n'est jamais
appliquée en cas de dépassement du délai contractuel dans l'exécution des
projets. Les très longs délais de payement des décomptes et l'augmentation
de la dette intérieure de la ville mettent en péril, la capacité d'intervention
des acteurs et encouragent le laxisme.

La lecture ainsi faite de l'exercice des compétences induit un
décryptage du jeu des différents acteurs ainsi que la mise en place des
mécanismes pour limiter les abus des uns et les défaillances des autres.

c. Jeu des acteurs et mécanismes de régulation

Les nouveaux enjeux territoriaux remettent en cause le maillage
territorial dans la mesure où les problèmes appartiennent à des sphères en
déphasage avec la réalité institutionnelle. Les frontières ne sont dans ces
conditions plus, des lignes de démarcation mais plutôt une interface en
fonction de l'échelle d'observation des problèmes qui transgressent de plus
en plus, les territoires. Les besoins créent alors des liens entre les acteurs et
parallèlement, les lieux d'interaction fabriquent des réseaux d'acteurs. Les
institutions (gestion des déchets, cimetières, transport en commun) se
réorganisent aussi et deviennent extra territoriales.

Cette métamorphose du territoire et de ses réseaux engendre des jeux
de négociation, de compromis, d'alliances et des rapports de force entre
groupes et acteurs divers obéissant à leurs propres logiques d'intérêt et/ou
exerçant des responsabilités sur des domaines de compétences «tantôt
partagés, tantôt disputés mais jamais absolument étanches ni autonomes»
(Bertrand N. et al., 2001)

i. <u>Jeu d'acteurs</u>

La gestion de la cité met en présence, des acteurs endogènes et des
acteurs exogènes, des acteurs privés et des acteurs publics. Chacun ayant
sa propre logique, les acteurs d'intermédiation assure la neutralité et
l'efficacité des décisions. Cette démarche accentuée par le processus de
décentralisation met en vedette, le «dialogue et la complémentarité de l'action
entre les pouvoirs publics et les citoyens, entre les équipes municipales et les
habitants». (Organisation des Nations unies; Groupe de Salvador, 1996, p.
10). Il importe dans ces conditions de délimiter les compétences des
différents acteurs et d'établir les mécanismes de concertation dès lors que
les chevauchements ou la redondance nuisent à l'action publique malgré
qu'ils aient le mérite d'instaurer la concertation entre les acteurs. Dans tous
les cas, s'il est bien que les pouvoirs publics reconnaissent qu'ils ne peuvent
se substituer à la population, ils n'ont pas le droit de se démettre de leur
responsabilité (Organisation des Nations unies; Groupe de Salvador, 1996,
p. 16). Proposer des solutions d'amélioration du processus de gouvernance
découle alors de l'analyse du mode de fonctionnement de chaque acteur.

- L'administration municipale

L'analyse des pratiques de gouvernance de l'administration municipale
révèle de nombreux disfonctionnements qu'il importe d'élucider.
Ainsi, la gestion des ressources humaines semble être de toute évidence, le premier problème à partir du moment où la satisfaction des usagers dépend de l'efficacité de leurs actions. Le manque de cohérence et de pertinence dans l'action des fonctionnaires municipaux met en péril, les nombreux efforts fournis pour l'amélioration de la gouvernance. Les cadres nommés aux postes de responsabilité n'ont pas de cahier de charges quand bien même, leurs actions s'inscrivent dans les procédures en vigueur. L'insatisfaction des citoyens repose alors sur le fondement de l'administration qui est plutôt centrée sur le contrôle que sur l'évaluation des missions.

Le «spoils system»<fnref n="31" /> ne favorise-t-il pas aussi la performance car il assimile l'administration aux bras armés des partis politiques. Il urge dans ces conditions de dissocier l'administration et la politique c'est-à-dire les postes techniques des postes politiques. Cette démarche nécessaire pour les mutations et les nominations des cadres parait impérative pour assumer les nouvelles fonctions issues de la complexification des défis. Weber (1971, pp. 298-299) suggère la technicité contre la notabilité dans une logique d'administration des technocrates contre celle des notables. Le problème de parrainage soulève en effet lors de chaque affectation du personnel, la question de « quel élu est derrière la promotion de quel fonctionnaire? ». Cette pratique du clientélisme met en difficulté, l'efficacité dès lors que la démarche logique imposerait plutôt de chercher à comprendre les relations fonctionnelles que le paternalisme.

Les comités politiques de pilotage des projets favorisent-ils aussi l'inefficacité de l'action publique à cause de la lourdeur de leur processus de décision. La présence au sein de plusieurs comités ou commissions des mêmes acteurs hypothèque leur disponibilité. Ainsi, alors que la prise de

<footnote n="31">³¹ Le «spoils system» est la capacité des élus à nommer et révoquer les agents administratifs selon les aléas de la vie politique</footnote>
certaines mesures stratégiques urge, le quorum des rencontres n'est souvent pas atteint ou alors que les absents d'une séance remettent en cause les décisions prises en leur absence lors des séances suivantes.

Le court-circuitage des procédures illustre aussi l'inefficacité de certaines décisions en ce sens que, sous le couvert de l'urgence, les budgets ne sont généralement pas bouclés avant le lancement des projets. Une telle anomalie joue sur le délai des projets parce que les prestataires bloquent souvent l'avancement des travaux dès qu'ils ont des décomptes impayés. L'illustration de cette pratique est l'assainissement et le pavage de la rue «Marché Vèdoko – Bureaux du dixième Arrondissement», longue d'environ un (01) kilomètre et dont les travaux ont duré, faute de payement des décomptes, plus de cinq (05) ans au lieu des six (06) mois prévus au contrat. Pendant ce temps, la circulation sur le tronçon, l'accès aux propriétés des riverains, ainsi que les activités commerciales ont été affectés. Le désavantage de ce manque de rigueur est qu'il instaure la médiocrité des prestataires de service qui ne développent pas leurs activités dans des logiques pérennes puisqu'à défaut de payement régulier des factures, les clauses contraignantes des contrats ne sauraient être appliquées.

Les banques aussi, rajoutent à ces difficultés de l'action publique par le refus de plus en plus courant d'accompagner les entrepreneurs attributaires des marchés publics municipaux. Un tel disfonctionnement décrédibilise la Ville à partir du moment où sa signature n'appelle plus à une confiance absolue.

## Le secteur privé

Les bureaux d'études et les entreprises d'exécution et autres prestataires sont les acteurs directement impliqués dans l'exécution des décisions urbaines. Ils jouent chacun, un double rôle dans la gouvernance. Dans un premier temps, ils mettent en œuvre les décisions politiques grâce aux marchés publics mais en plus, ils contribuent aux finances locales par le payement des différents impôts et taxes.
Les faiblesses des bureaux d'études sont liées d'une part à l'insuffisance de normes de conception technique et d'autre part à l'incompétence des acteurs techniques. Les principales normes utilisées pour le dimensionnement des projets sont françaises, chinoises ou européennes<fnref n="32" /> et sont donc inadaptées aux réalités locales. La résultante dans ce cas est la prescription de mesures inapplicables ou un sous-dimensionnement et /ou surdimensionnement des projets urbains. La défaillance de certains programmes de formation académique, ajoutée à l'insuffisance d'application des notions acquises par les cadres expliquent le manque de méthodes et de rigueur dans la plupart des études des projets urbains qui sont souvent fondées sur des hypothèses approximatives.

En ce qui concerne les entreprises de fourniture de services ou de travaux, leurs insuffisances sont essentiellement liées à une incompétence et à un manque de rigueur. Très peu d'entreprises locales sont spécialisées dans leurs domaines d'activité. Elles inscrivent une pluralité d'activités lors de l'enregistrement au registre de commerce alors que le marché des appels d'offres est limité et l'innovation quasi inexistante. De ce fait, elles tentent d'exercer dans tous les domaines d'intervention de la ville sans une expertise technique spécifique et sans possibilité de recruter un personnel technique compétent. La conséquence en est que de nombreuses réalisations sont bâclées du fait de l'absence d'une méthodologie cohérente des travaux. Ces défaillances mêlées à la lenteur du règlement des factures et à la difficulté d'ouverture d'une ligne de crédit contraignent les entreprises à réaliser dans la plupart des cas, les prestations hors délai et sans inquiétude de sanctions.

Si ces tendances négatives sont lourdes, elles ne doivent pas occulter le rôle de créateur de la richesse locale quand on sait que pour la mise en œuvre des projets urbains, les entreprises recrutent une main d'œuvre locale

<footnote n="32">³² AFNOR, EUROCOD, BAEL, CSTB, DTU, ...</footnote>
abondante et contribuent ainsi à la réduction du chômage et de la pauvreté urbaine.

## Les Partenaires Techniques et Financiers (PTF)

S'il est une évidence que les PTF contribuent à l'amélioration des conditions d'existence de la population et au renforcement des capacités de l'administration municipale, la pluralité des logiques d'intervention et le non transfert de la technologie ainsi que le débordement des limites de leurs interventions sont les reproches à leurs actions. En effet, les procédures de conception et d'exécution étant spécifiques à chaque partenaire, les cadres interfaces des projets sont soumis à une pluralité de logiques d'intervention parfois complémentaires mais souvent contradictoires. Cette démarche embrouille les acteurs locaux et hypertrophie leurs capacités d'intervention par l'instauration d'une confusion des logiques et procédés d'intervention.

Aussi, peut-on le déplorer, mais c'est un fait que dans la mise en œuvre des projets urbains, les PTF ont recours à des cadres et experts expatriés, payés à prix d'or (souvent en euros ou en dollars) pour des prestations qui auraient pu être fournies sur place par des acteurs ayant des compétences similaires et une plus grande maitrise des réalités locales. L'importation de la ressource humaine qui a pour conséquence la consommation d'une grande partie du budget des projets par le salaire des Assistants Techniques est sans un résultat en adéquation à cet investissement. Une dernière faiblesse identifiée dans les actions des PTF est leur ingérence flagrante dans la politique publique intérieure. En effet, au lieu d'appuyer les réformes nécessaires à l'amélioration de la gouvernance, ils jouent un rôle de lobbying en imposant des logiques qui n'ont pas toujours de liens avec les réalités locales, tout en occultant le fait que, dans le domaine de la gouvernance, il n'y a pas de normes universelles puisque les bonnes pratiques ne peuvent en aucun cas être dupliquées en l'état.
## La Population

L'observation de la partition des citoyens dans la gouvernance, dégage l'incivisme comme le plus grand reproche. Cette pratique généralisée se manifeste par le vandalisme du bien public. Ainsi, les caniveaux d'évacuation des eaux pluviales servent-elles de décharge pour les déchets solides ménagers ; les ampoules de l'éclairage public sont régulièrement endommagées, aggravant ainsi l'insécurité ; la filerie du réseau électrique est fréquemment sectionnée et volée; les rails du chemin de fer sont déchaussés pour servir dans les forges et ateliers de soudure, les grilles avaloires des regards des caniveaux sont arrachées et vendues, les portiques de limitation de hauteur sont démolis par les camions hors gabarit, les arbres sont quotidiennement arrosés par l'urine. Les pratiques d'incivisme sont multiples et diverses et la tentative d'élucider les causes principales de ces agissements révèle la méconnaissance des lois et règlements, le manque de rigueur dans la répression des contraventions et l'absence de solutions alternatives comme explications.

Ainsi, le manque de toilettes et d'urinoirs publics justifie en partie, le fait que les citoyens n'hésitent pas à uriner dans l'espace public. L'absence de poubelles publiques explique la transformation d'une partie de la ville en dépotoir sauvage. Le défaut de réseau d'égout disculpe l'insalubrité de certaines habitations qui ont du mal à vider les fosses d'aisance. Les vendeurs d'essence au bord de la voie publique continuent leurs activités illégales et hautement dangereuses parce qu'ils estiment qu'ils ne sont à l'encontre d'aucune loi quand bien même l'occupation anarchique du domaine public et l'exploitation de produits pétroliers fortement inflammables restent interdites par la loi. Le laxisme de la force publique se manifeste aussi par la tolérance des actes d'incivisme tels que l'affichage sauvage, l'opposition politique à l'exécution d'une décision de déguerpissement, les tapages et vacarmes des lieux de cultes et des buvettes qui n'ont pas d'heure de pause, pour amplifier les décibels de la pollution sonore. Dans le même ordre d'idée, l'opacité caractérisant la détermination
des taxes, redevances et impôts encourage l'incivisme fiscal. De même, le
manque de rigueur dans l'établissement des factures d'électricité et d'eau,
illustré par des consommations estimées et non relevées limite la capacité
des citoyens à honorer leurs engagements.

Somme toute, les défaillances du système urbain de gouvernance
incombe à tous les acteurs et nécessite un mécanisme de régulation pour
tenter d'annuler la somme des erreurs ainsi identifiées.

ii. **Les mécanismes et acteurs de la régulation**

La multiplicité des territoires d'action (institutionnels et fonctionnels) appelle à la détermination des limites de tous les acteurs. Une telle démarche est bénéfique pour l'amélioration et la densification des relations interinstitutionnelles grâce à la mise en place d'un système d'interpellation réciproque entre acteurs et institutions.

La régulation technique des décisions s'opère dans les commissions
techniques de travail et au sein des comités ad hoc mis en place pour
certaines missions spéciales. Toutefois, la difficulté rencontrée dans le
fonctionnement de ces instances est liée à l'irrégularité des sessions, causées
par le manque de disponibilité des différents membres.

Les séances hebdomadaires du comité de direction (CODIR)<fnref n="33" /> et les
nombreuses réunions organisées entre les différents services contribuent
aussi à l'efficacité des décisions dans la mesure où la régulation interne est
basée selon Jista sur « *un apprentissage collectif et une interconnaissance fine*
*des compétences et des expertises de chacun des techniciens* » (2007, p. 443).
La défaillance du système d'information impacte considérablement aussi sur

<footnote n="33">³³ Le CODIR est la séance de travail organisé de façon hebdomadaire avec l'ensemble des Directeurs d'une administration afin de faire le point de l'exécution des activités en cours</footnote>
la régulation dans la mesure où sans coordination, les responsabilités des
acteurs restent floues et la connaissance des sujets, limitée.

Le Préfet, autorité de tutelle de la Commune assure au plan
institutionnel le contrôle de la légalité et l'approbation des actes pris par le
Conseil Municipal et le Maire. Au-delà, l'Etat a mis en place d'autres moyens
de contrôle pour la régulation de l'action publique. L'Inspection Générale des
Affaires Administratives (IGAA), l'Inspection Générale des Finances (IGF) et
l'Inspection Générale des Services et Emplois Publics (IGSEP) sont d'autres
outils régulant l'action publique locale. La Cour suprême par la loi 90-012
du 1er Juin 1990³⁴ est la juridiction compétente pour l'exercice d'un contrôle
administratif sur la Municipalité.

Au plan politique, la part prépondérante de l'informel et l'importance
des arrangements officieux caractérisent la régulation. Les différents acteurs
se concertent en effet et se font des concessions chaque fois qu'une décision
est nécessaire. Néanmoins, le principal reproche à cette démarche pourtant
logique est qu'elle souffre de pertinence et de sincérité vis-à-vis de la défense
des intérêts collectifs.

En ce qui concerne la société civile, sa part à l'action publique est
fortement téléguidée dans la mesure où le mécanisme de désignation de ses
représentants au sein des structures de décision est mis en place avec la
complicité de la classe dirigeante. Dans ces conditions, les délégués censés
porter la voix du peuple se muent à cause des intérêts personnels qui
découlent de leur nouvelle position. Ils usurpent la parole des citoyens pour
s'offrir une meilleure condition d'existence personnelle. De ce fait,
l'implication de la société civile aux processus de décision reste sans effet
notable.

<footnote n="34">³⁴ La loi 90-012 du 1er Juin 1990 a remis en vigueur de l'ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 portant composition, organisation, attributions et fonctionnement de la Cour suprême</footnote>
Des différents reproches au jeu des acteurs de la décision urbaine, se dessine alors l'utilité d'étudier la transparence dans les actions.

d. Transparence dans la gouvernance

La transparence est un des principes de la gouvernance identifiés par Bernard Francq (2010). L'importance de ce pilier se comprend dès lors qu'il permet à chaque acteur d'intégrer la logique et les actions des autres, tout en favorisant la participation et donc l'élimination des frustrations.

Les pratiques n'ont malheureusement pas toujours adopté cette direction puisque, pendant longtemps, les citoyens n'apprenaient le démarrage des chantiers publics qu'à la vue des engins de terrassement sans pour autant avoir la possibilité de contester ou de réorienter les objectifs de ces projets. De ce fait, beaucoup d'«éléphants blancs»<fnref n="35" /> jalonnent la ville. Bien que cette situation soit depuis améliorée, nombreux sont encore les riverains qui ne constatent l'amorce de travaux d'aménagement de leur milieu de vie qu'à travers les reportages des chaines de télévision. Cette pratique valide l'hypothèse selon laquelle la communication a changé d'échelle mais les frustrations demeurent les mêmes.

La bureaucratie et l'anarchie observées dans l'administration, compte tenu des mauvais comportements de certains fonctionnaires semblent aussi éclipser la transparence de l'action publique. La confusion entre les droits et les devoirs des citoyens, amplifie une telle situation, causée par un déficit de diffusion des lois, normes et règlements. La méconnaissance absolue des voies de recours et la volonté de contourner les procédures et délais obligent très souvent les usagers à considérer le service public comme une faveur offerte par les élus et les fonctionnaires, et dont le bénéfice s'obtient par un

<footnote n="35">³⁵ Un éléphant blanc dans le discours béninois est un projet qui met du temps à s'achever ou une réalisation non utilisées, parce que ne répondant à aucun besoin exprimé</footnote>
recourt aux intermédiaires qui deviennent rapidement le terreau propice au développement des pratiques de la corruption, pourtant répréhensible<fnref n="36" />.

La base de l'élection du Maire est également loin d'être la volonté populaire à partir du moment où elle ne triomphe pas de la rivalité des programmes de société, mais porte sur des promesses fantaisistes, et des trucages des scrutins généralement contestés. Partant de ce postulat, le clientélisme politique illustré par une très grande indiscrétion des élus à choisir les citoyens ou les parties du territoire devant bénéficier des avantages collectifs est de nature à plomber la bonne gouvernance urbaine. La manipulation frauduleuse des plans d'urbanisme, les détournements des projets collectifs, la pratique des emplois municipaux sans appels à concurrence et le cafouillage du mécanisme d'assistance aux sinistrés sont autant d'actes issues de ce mixage flou et expliquant l'opacité de l'action publique locale.

Dans le même ordre d'idée, les agences d'exécution des travaux urbains, délégataires du pouvoir public local dans la mise en œuvre des projets urbains recrutent elles-mêmes, les structures devant les auditer ou certifier l'efficacité des projets à elles confiés. La rétention d'informations stratégiques et la dispersion des acteurs produisant ces informations sont aussi de nature à labourer le flou dans le champ de transparence.

La correction de ces défaillances passe par une mutualisation de l'information car beaucoup de données produites par les acteurs tels que l'université ne sont pas vulgarisées. Aucun pont ne lie véritablement la production intellectuelle des différents espaces.

L'absence de publicité autour des mécanismes de négociation entretient également l'obscurité des décisions qui sont alors inconnues de la

<footnote n="36">³⁶ Ordonnance N° 79-23 du 10 Mai 1979 réprimant sur le plan pénal, les détournements, corruption, concussion et infractions assimilées commis par les agents permanents de l'Etat</footnote>
grande majorité d'où l'importance d'étudier la qualité des informations produites et les mécanismes de leur diffusion.

### e. Informations urbaines

En urbanisme, l'information est « l'identification d'un ou de plusieurs évènements parmi un ensemble possibles. Elle est d'autant plus riche qu'elle réduit l'indétermination » (Choay & al., 1988). La domination de l'information limite la navigation à vue dans la gestion et encourage la participation car mieux informés, les citoyens manifestent plus d'intérêt pour les événements qui concernent leur territoire.

En se basant sur la théorie classique, les acteurs de l'information se résument par catégorie comme présenté dans le tableau numéro VII.

<table><caption>Tableau VI: Acteurs et nature de l'information urbaine à Cotonou</caption><thead><tr><td>Emetteurs</td><td>Récepteurs</td><td>Messages</td><td>Canal</td></tr></thead><tbody><tr><td>Non identifiable</td><td>La population entière</td><td>Rumeurs</td><td>Bouche à oreilles</td></tr><tr><td>Autorités locales</td><td>La population entière</td><td>Informations générales, propagande, compte rendu, offres d'emploi</td><td>Presses, courriers administratifs</td></tr><tr><td>Presse</td><td>La population entière</td><td>Actualités, informations générales</td><td>Radios et télévisions</td></tr><tr><td>Autres administrations</td><td>La population entière</td><td>Informations spécialisées, compte rendu</td><td>Courriers administratifs, presse</td></tr><tr><td>Citoyens</td><td>Administrations, autres citoyens</td><td>Défis urbains, service urbains</td><td>Courriers, marches, presse</td></tr><tr><td>Secteur privé et société civile</td><td>Citoyens, administrations</td><td>Rapports d'étude, offres d'emploi</td><td>Courriers, presse</td></tr></tbody></table>

Source : Enquêtes de terrain, 2012

L'analyse de ce tableau fait ressortir l'oralité et l'écriture comme les deux canaux utilisés pour le véhicule de l'information. L'oralité concerne les relations avec et entre les citoyens alors que l'écriture est le moyen utilisé pour les correspondances institutionnelles. En ce qui concerne les messages portés par ces canaux, ils sont soit généraux, soit spécifiques.
L'information spécifique porte sur la communication relative aux activités et projets de la ville et la diffusion des règlements de police, des échéances fiscales et les appels d'offres. Les articles de journaux, les études académiques sectorielles (rapports de stage, articles scientifiques, mémoires et thèses) et les rapports d'activités des institutions intervenant dans la ville appartiennent aussi à cette catégorie. L'information générale est moins structurée et concerne la vie quotidienne des citoyens et de la Municipalité.

La lecture du tableau précédent dégage ensuite le constat d'une surabondance d'informations d'utilité mineure alors que les informations stratégiques restent dissimilées. De ce fait, nombreux sont les citoyens qui demeurent privés du droit à une information exacte. Les rumeurs sont souvent utilisées pour d'avantage embrouiller les citoyens. Dans ces conditions, les mieux informés reçoivent l'information biaisée, déformée, inutile et déconnectée de la réalité quotidienne. Cette faiblesse est encouragée par une mainmise des sectes et des grands groupes d'intérêt politique et économique sur les médias, les transformant en un mastodonte de la propagande inutile des idéaux non essentiels à l'intérêt commun. La diversification des lieux de production et de diffusion de l'information parait essentielle pour l'inversion de la tendance. Une telle démarche a l'avantage de la transformation de chaque acteur et de chaque citoyen en un producteur d'informations et développe le sentiment d'appartenance à la société.

Dans le même sens, l'opposition experts/citoyens longtemps entretenue, mérite aussi d'évoluer à partir du moment où les citoyens et les élus n'ont pas forcément besoin d'une connaissance experte des sujets qu'ils débattent mais plutôt d'exprimer leur avis d'usager. Ce qui importe alors, est moins l'accumulation des connaissances techniques précises que la capacité de reconnaissance du bien-fondé de leur légitimité à parler en tant qu'usagers (Foret, 2001, p. 74).

Il est alors possible de renforcer les capacités des acteurs par la mise à disposition d'informations indispensables aux besoins d'analyse, à la
définition et à l'application collégiale des normes ainsi qu'à l'agrégation des mécanismes de facilitation du partage des valeurs communes.

### f. Participation

La participation selon Vodoz et Rey (2001, p. 3) est «un échange entre les décideurs qui accordent un certain pouvoir aux administrés et ces mêmes administrés qui acceptent en contrepartie, de se mobiliser en faveur d'un projet». Les acteurs de l'action publique sont donc des délégués de la communauté à partir du moment où leur légitimité émane de la mutualisation des charges et ressources individuelles. Dans ces conditions, l'accaparement des décisions est une usurpation préjudiciable que la voie logique de la participation de tous les acteurs tente de corriger. La lecture de la situation sous cet angle pose les problèmes corrélés de déficit de consensus et de confiance dans les pouvoirs de la puissance publique.

La participation est un pilier important de la gouvernance à cause de sa liaison avec la transparence. Elle se manifeste à travers l'approbation et/ou la désapprobation par les citoyens sous différentes formes, des propositions et actions mises en œuvre. Elle peut consister en l'information et la concertation alors que les mouvements populaires, les pétitions et les votes sont l'essentiel de ses moyens d'expression.

Les marches, principal outil adopté pour la participation illustrent le baromètre de l'adhésion des citoyens. Elles expriment le soutien ou la contestation de l'action publique. Leur organisation spontanée qui a souvent suivi les grandes décisions et réformes s'éclipse malheureusement depuis un moment pour laisser de plus en plus, la place à des manifestations détournées par des leaders politiques et religieux qui utilisent des moyens inappropriés pour s'octroyer l'adhésion ou la désapprobation. Le but visé par ces agissements est de tromper la volonté populaire ou de «s'acheter» une légitimité. C'est ainsi qu'il est devenu courant de rencontrer des citoyens au détour d'une marche de protestation ou de soutien, ignorant les mobiles de leur déplacement. Le recours à la rue n'est donc plus une bonne méthode
d'expression dès lors que le principe de rétention d'information fait que les citoyens ne sont informés que, de ce à quoi leur intéressement semble utile.

La pression populaire, sous sa forme actuelle, marqué par une faiblesse des analyses, liée à la considération exclusive de la situation du moment, mérite une adaptation parce qu'elle ne favorise pas la durabilité des actions. Dans cette logique, l'avènement des mass médias (à la faveur de la libéralisation du secteur de l'audio-visuel)<fnref n="37" /> a métamorphosé l'espace d'expression en créant une nouvelle forme de revendication intitulée «grognés». A travers des temps d'antenne accordées par les stations locales de radio diffusion, les «grogneurs» dénoncent, critiquent et insultent parfois les autorités pour fustiger une action omise ou un acte posé de façon inopportune. L'audience de plus en plus forte acquise par ces acteurs, contraignent les décideurs à intégrer certaines de ces dénonciations à leurs actions. C'est ainsi qu'il est fréquent de voir une rue reprofilée, un caniveau curé ou une école clôturée à la suite des grognés répétées. Malheureusement, en absence d'un référentiel d'actions partagées, une déviation des objectifs de cette innovation s'amplifie. Les «grogneurs» se font de plus en plus manipuler grâce à des méthodes peu transparentes qui les conduisent à faire des dénonciations calomnieuses jusque-là couvertes par le principe de la liberté d'expression, mais entrainant parfois la suspension des émissions interactives et des poursuites judiciaires.

La pétition est une autre forme d'expression populaire prévue à l'article 64 du décret 2001-414. Elle est rarement utilisée car la société est fortement basée sur l'oralité et le défaut de possession de pièce d'identité par la grande majorité de la population décharge cette pratique de toute crédibilité. Aucune démarche sincère ne pouvant attester de l'authenticité

<footnote n="37">³⁷ La libéralisation de l'espace audio-visuel a été décidée à la conférence nationale de Février 1990 et concrétisée par la loi organique N° 92-021 du 21 Août 1992 relative à la Haute Autorité de l'Audio-visuel et de la communication</footnote>
des pétitionnaires, les fausses signatures sont alors le principal critique
contre cette démarche.

Le vote, la forme la plus démocratique d'expression populaire s'organise une fois tous les cinq ans pour l'élection des Conseillers municipaux et locaux. Par cette expression, les citoyens approuvent ou désapprouvent la gestion de la mandature précédentes en leur renouvelant ou retirant leur confiance. Toutefois, il n'y a jamais eu de référendum pour l'approbation populaire des projets ou des engagements d'envergure.

La participation au-delà de ces formes peut constituer en une action
en justice, prévue par l'article 161 de la loi 97-029 qui stipule que :

> Tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le droit d'intenter, tant en demandeur qu'en défendeur, à ses frais et risques, les actions qu'il croit appartenir à la Commune et que le Conseil communal, préalablement interpellé par ses soins à en délibérer, a refusé ou négligé d'exercer<fnref n="38" />.

La méconnaissance de cette disposition, ajoutée à la solidarité locale,
défavorable aux dénonciations ne permet pas une utilisation fréquente de ce
droit.

La lecture des différentes pratiques de la participation fait ressortir, un
déficit de sincérité marqué par une instrumentalisation des citoyens au
bénéfice de la classe dirigeante, sans un impact notable sur les mécanismes
de décision et de gestion urbaine (Foret, 2001, p. 104). Les dispositifs
trompe-l'œil qui forcent l'adhésion des habitants à des projets déjà en cours
ou à converger leur point de vue autour des propositions abouties sont les
plus répandues. Leloup et al. (2005) appuient ce constat lorsqu'ils affirment
qu'«il ne s'agit pas seulement de demander leur avis aux acteurs locaux mais

<footnote n="38">³⁸ Article 161 de la loi 97-029</footnote>
bien plus fondamentalement de susciter leur adhésion, leur participation et leur implication dans une idée de construction collective des systèmes d'action publique». Les espaces de participation sont systématiquement infiltrées et détruits par des stratégies dont la dispersion. Dans ce contexte, Forêt (2001, p. 15) ajoute que l'implication des citadins dans les décisions et la gestion urbaine reste «un leurre», sinon «un piège». Elle est appuyée par Jista (2007, p. 411) qui estime que, «les instances de décision politique sont davantage des cellules d'information et de validation que des instances de négociation sur le choix d'intervention».

Le principal argument défendu par les adversaires de la participation est le temps important qu'elle fait «perdre» en ce sens que l'aboutissement à la convergence des points de vue découle de l'écoute, de la patience et des conciliabules. Gilles Jeannot et al. (2003, p. 16), après une analyse approfondie des limites de cette thèse réfutent une telle logique lorsqu'il estime qu'il est «plus facile de s'entendre sur les problèmes à traiter que sur les solutions à promouvoir». Dans la même logique, Horber-Papazian (1992) conclut à la suite d'une analyse diagnostique que le rejet des projets urbains est le résultat d«un manque de reconnaissance du problème à traiter». Il importe alors, malgré la divergence de logique, d'instaurer la participation dès la conception des idées afin de faciliter l'établissement des priorités, l'adhésion aux principes de maintenance et de gestion des investissements et à la définition de la redevance à payer pour l'utilisation du service public. La formalisation des espaces d'échange semble être la voie indiquée pour y parvenir dans la mesure où, le processus de décentralisation en cours a accru le pouvoir des associations locales opposées aux différentes initiatives.

L'auscultation du fonctionnement des nombreux mouvements contestataires révèle l'inexistence d'idéologie et de logique d'action claire. Les actes de contestation se font au gré des humeurs des responsables associatifs et valident l'hypothèse que le financement flou de ces structures est lié à des sources occultes telles que les hommes politiques. Le démantèlement de cette liaison malhonnête peut passer par l'élaboration
d'un mécanisme susceptible de détecter les leaders naturels de la masse et
de les encadrer afin qu'ils ne deviennent pas des chefs mafieux à la solde
d'intérêts autres que ceux défendus en usurpant l'opinion de la population.
L'éloignement des enjeux électoraux imminents de la participation est aussi
primordial en ce sens qu'ils façonnent les esprits et opposent les stratégies.
Pour ce, il urge de rendre plus transparent et facilement vérifiable, le
financement des organisations et mouvements de la société civile pour leur
pérennité et leur efficacité.

Mettre également le citoyen-individu au cœur du dispositif de
participation semble être l'acte de demande de divorce du couple association
participative/partis politiques. Jacques Rancière cité par Catherine Foret
(2001, p. 12) appuie que le peuple n'est «ni une classe constituée ni un groupe
social, mais l'ensemble dispersé des «gens de rien». L'interpellation des
pouvoirs publics par les citoyens revient dans ces conditions à élaborer, un
mécanisme d'accueil permanent des questions inédites. Cette démarche pour
Foret (2001, p. 13) donne au citoyen «anonyme», la chance d'être «acteur d'un
jeu qui n'est pas joué d'avance, en prenant la parole là où on ne l'attend pas
et quand on ne l'attend pas». Lefèvre (2009, p. 54) ajoute que les
revendications, loin d'être perçues comme une «volonté de révolte et de
changement radical de la société », devraient plutôt être comprises comme
«une demande d'intégration et de participation au système». La démarche
participative doit dans ce cas inclure les «laisser pour compte» au processus,
en ce sens qu'étant les plus éloignés des centres de décisions, ils sont plus
aptes à développer d'autres aspects que ceux défendus.

En définitive, bien qu'il n'y ait pas de panacée pour la gouvernance
urbaine, la domination par tous, de l'information juste parait importante
dans le processus. Dans ce sens et en se basant sur les Systèmes
d'Informations, l'observation urbaine semble la démarche adéquate pour la
mise à jour permanente des données utiles à la correction des pathologies de
la gouvernance ainsi décryptées.
<figure><img src="image_34.png" /></figure>
# Chapitre 6 : Opérationnalisation de l'Observatoire de l'évolution urbaine de Cotonou

La gouvernance urbaine c'est aussi «l'aptitude des acteurs à coécrire le scénario de leur futur» (Dumas, 2008, p. 3). Dans ce sens, les acteurs de la décision urbaine doivent être capables de renforcer et de valoriser leur capacité d'étude et d'observation. Pour y parvenir, les démarches d'observation des territoires constituent en effet, des outils de diagnostic des enjeux et de veille. La souplesse de l'observatoire est son atout majeur puisqu'il permet de passer aisément de l'analytique à la systémique. Cet outil d'isolement et de globalisation des analyses offre une vue plus complète des situations qu'il dissèque. Il importe alors dans ces conditions, d'étudier ses fondements ainsi que le mécanisme de son fonctionnement.

## 1. L'Observatoire urbain, un outil essentiel de la gouvernance

Les défis urbains sont caractérisés par leur diversité, l'imprévisibilité de leur évolution et les interactions non linéaires qui s'établissent entre eux (Repetti, 2004). C'est dans cette logique que, après avoir déterminé, le temps et l'espace comme les principaux déterminants des problèmes urbains, Jean-Paul Huchon (2011, p. 3) estime, du fait des interactions, qu'il n'est pas possible d'«échapper au traitement simultané de plusieurs échelles de problèmes». Adopter l'approche linéaire pour la résolution des défis urbains relève alors d'un laxisme dont la conséquence devrait être l'amplification des autres enjeux. La mise en système des problèmes parait de toute évidence, la démarche appropriée pour la résolution de la complexité des défis urbains.

Un système par définition est un ensemble cohérent d'éléments inter reliés. Il fait donc référence à la considération conjointe et collective des enjeux corrélés. Dans ce sens, de Rosnay (1975) estime que les éléments d'un système devront être en «interaction dynamique» et «organisés en fonction d'un but». Répetti (2004, p. 29) analysant le dynamisme du système identifie trois éléments corrélés qui illustrent la complexité des éléments en
interaction. Les composantes et les objets forment dans un premier temps, le monde des entités. Viennent ensuite, les interactions qui constituent le monde des relations alors que l'organisme et le complexe représentent le monde de la totalité et sont donc le dernier élément représentant les systèmes.

La contextualisation de l'analyse de cet auteur permet d'admettre l'importance de la mise en système des problèmes urbains pour faciliter la résolution. Bertalanffy (1968, p. 68) préconise dans ce sens, le recours à l'«approche systémique» au lieu de la démarche analytique qui isole chaque élément. L'analyse systémique est basée sur une méthode cartésienne qui aborde les problèmes à la fois dans la globalité (pour déblayer les aspects généraux) et dans le local pour un approfondissement des aspects particuliers. De Rosnay (1995) dans une analyse comparative estime que :

> si la méthode analytique consiste à découper la réalité en éléments distincts, la méthode systémique recombine le tout à partir de ses éléments en tenant compte du jeu de leurs interdépendances et de leur évolution dans le temps.

En plus de cet avantage comparatif, l'efficacité des décisions, basées sur la systémique repose sur une organisation de l'information. Cette condition a favorisé l'instrumentation de la gouvernance à travers le développement des outils de gestion urbaine qui sont basés sur la mise en système de l'information. Marie Piron (1996, p. 766) à son tour définit les systèmes d'information, comme «des lieux d'accumulation et d'amélioration d'informations statistiques relatives à une même thématique». Ces centrales à données ont le mérite de synthétiser les informations thématiques, mais souffrent d'un manque de dynamisme dans les analyses à partir du moment où les données de base sont statiques. En dépit de ce reproche, le succès de l'instrumentation de la gestion urbaine comme solution à la complexité découle des finalités des outils qui favorisent la planification de la croissance, la programmation des opérations d'équipements et l'amélioration
des techniques de gestion urbaine (Gbaguidi H. F., 2010). La place de
l'information dans ce contexte mérite alors d'être décryptée.

a. *Informations et gestion urbaine*

La transparence, pilier important de la gouvernance, postule que les
milieux concernés par les projets urbains et plus en général, tous les acteurs
qui y ont un intérêt, disposent d'informations utiles sur les bases et les
critères de décision (DDC, 2007). L'observation actuelle des pratiques de
l'action publique révèle des disfonctionnements aussi bien dans la
production que dans la gestion de l'information. Les maux limitant l'efficacité
de la gouvernance selon Paquet (2006, p. 32), émanent de la « *nature
inadéquate de l'information*». Un examen minutieux des pathologies liées à
cet état de fait dégage plusieurs problèmes majeurs qui rendent l'information
inopérante.

Ainsi, peut-on le déplorer, mais c'est un fait que dans la gouvernance
de la métropole, la pratique de dissimulation et de référence à une
information fausse et erronée s'est fortement développée et élimine l'efficacité
de la coordination des actions. Dans le même temps, le déficit d'informations
pertinentes a pour résultat, l'inadéquation des actions avec les réalités
locales actuelles. La faible capacité d'analyse collective des problèmes par la
population ajoutée au non arrimage des valeurs expliquent également le
développement des mécanismes obscurs dans la production et la gestion de
l'information. Bien qu'il ne soit pas réaliste d'identifier des panacées
universellement efficaces à l'intégrité de l'information utile, la tendance
pourrait devenir lourde si aucun pansement n'est fait pour traiter les
pathologies de l'information urbaine.

En fait, l'amélioration du mécanisme d'émergence des problématiques
communes pourraient découler de l'activité permanente des espaces
d'interaction et de la construction d'un langage commun devant servir de
guide de lecture aux sujets à débattre. Cette forme de mise en combinaison
des moyens et méthodes a l'avantage de dépasser le biais de la confiscation
du monopole de l'information et de favoriser la production de solutions
pertinentes et indispensables à la décision à partir de la mise en système de
l'information.

**b. Systèmes d'information et outils de gestion**

Sous l'apparente simplicité des faiblesses identifiées pour l'information urbaine, se cache la complexité de la définition d'un langage commun à la décision. Les actifs (connaissances, pouvoir et ressources), dans le système oligopolistique de la gouvernance sont détenus par les différents acteurs ayant des logiques différentes alors qu'il faut une convergence pour la décision. Une approche susceptible d'être productive dans cette situation pourrait passer par la mise en place de passerelles entre les différents acteurs et les sous-systèmes de la décision urbaine. Or, tel qu'acclamé précédemment avec emphase, l'information et la participation offrent des outils pour la concentration des interventions et une gestion cohérente de la complexité qui résulte de l'action de plusieurs phénomènes plus ou moins corrélés. La mise en tension de ces paramètres permet l'élaboration des systèmes d'information. Ces outils répondent au besoin de disposer en un système unique, de toutes les données nécessaires au diagnostic et à l'analyse des différentes situations. La manipulation en temps réel d'une masse importante de données relatives aux différents ingrédients de la décision est aussi un argument justifiant l'importance de la mise en place d'une base de données, support des systèmes d'informations.

La base de données est au fait une collection de données sur un domaine d'application particulier où les propriétés ainsi que les relations sémantiques entre les données sont spécifiées. Cela suppose qu'elle se met en place dans des cas d'études nécessitant la mise en commun structurée d'une importante masse de données afin de rendre possible et de faciliter des traitements devant intégrer ou croiser plusieurs éléments en vue d'une synthèse. La réussite de cet instrument a pour fondement, le système d'information qui peut être considéré comme étant l'ensemble des éléments participant à la gestion, au stockage, au traitement, à la restitution et à la diffusion de l'information au sein de la communauté. Il permet au décideur de disposer en un temps record, d'une importante quantité d'informations
utiles pour l'efficience des actions. En fonction de la finalité, toute une gamme d'«instruments» ou alors de «technologies de la gouvernance», basés sur les Systèmes d'Information se met en place pour la gestion des aspects particuliers de la gouvernance.

Lascoumes et Le Galès (2005, p. 13) définissent un instrument de gouvernance comme étant :

> un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur.

La finalité d'une technologie de gouvernance ainsi que la pluralité des acteurs pouvant s'y intéresser doivent donc être clairement précisées pour tendre vers son efficacité. Ces instruments peuvent se répartir en trois catégories :

* **Les outils de planification** qui regroupent et coordonnent les différentes actions sectorielles, ainsi que leur programmation.

Dans cette rubrique, peuvent être classés, le Plan de Développement Communal, le Schéma Directeur d'Aménagement, le plan de gestion des déchets solides ménagers, le Registre Foncier Urbain et tous les autres documents de planification ;

* **Les outils de gestion** qui permettent la coordination des différentes activités municipales et l'organisation de l'espace urbain. Appartiennent à cette catégorie, les cinq manuels de procédures, le permis de construire ainsi que le permis d'habiter.

* **Les outils de suivi et de la participation** qui donnent aux citoyens aussi bien collectivement qu'à titre individuel, un rôle essentiel dans la gestion urbaine. Sous ce registre se retrouvent les organes de suivi, les différents indicateurs, les commissions techniques, les commissions politiques, les comités de pilotage et les conseils de quartier.
Les limites des différents outils identifiés tiennent de la difficulté de financement de la mise en œuvre des projets, de l'absence de définition des mécanismes de mise à jour des objectifs initiaux, du déficit de formalisation des partenariats entre les différents acteurs ainsi que du défaut de coordination des différentes activités. Aussi, les technologies de la gouvernance n'ont-elles pas toujours profité, du fait de la faiblesse de la publicité autour d'elles et de la réticence des autorités à prendre les arrêtés d'application et autres mesures réglementaires indispensables à la mise en œuvre des actions de la gestion urbaine.

Toujours au sujet de l'inefficacité de l'instrumentation de la gouvernance urbaine, la lenteur administrative a une part de responsabilité dans la mesure où elle biaise toutes les procédures. Le manque de rigueur dans l'élaboration et la mise en œuvre des documents d'urbanisme, l'absence d'une politique foncière claire et l'émergence des conflits souvent inutiles entre institutions ralentissent également l'efficacité de la gouvernance métropolitaine. L'idée qui résulte de la synthèse des insuffisances des différents instruments de gestion urbaine est la nécessité d'améliorer les systèmes d'information existants pour favoriser d'une part les analyses rétrospectives et prospectives sur les nouvelles dynamiques et constituer d'autre part, un lieu d'échange et de dialogue des principaux acteurs. Une telle démarche selon Francq et Pierart (2000, p. 86) implique,

> la constitution d'un savoir technique afin d'aider à la décision politique et technique». Pour cette raison, ces auteurs préconisent de «développer la compétence collective à partir de la mise en place de projets communs et mettre en place un processus de concertation autour de la diffusion des données et la réalisation d'analyses qualitatives.

S'inscrivant dans la logique de changement d'échelle et de dimension de l'action publique territorial, le recours aux observatoires urbains semble la démarche adéquate pour tenter d'inverser cette tendance.
### c. Observation et décision urbaine

La complexité des défis urbains ainsi que les limites des systèmes d'informations ouvrent grande, la porte à l'amélioration des technologies de la gouvernance à partir du moment où les solutions d'hier ne peuvent servir efficacement à répondre aux questions d'aujourd'hui. Le champ des outils de gestion s'est dilaté au point de s'enfoncer dans un processus de routinisation du fait que ses propositions de solutions sont thématiquement isolées alors que les enjeux sont imbriqués. L'approche analytique adoptée par ces outils favorise leur multiplication alors que leur fusion, loin de favoriser le relèvement des défis engendre leur juxtaposition dès lors que les sources d'information relative à un même sujet sont liées à des problématiques différentes et appartiennent à des périodes et des échelles qui ne se prêtent pas toujours aux comparaisons.

Le recours à l'approche systémique appelle alors au développement de nouveaux procédés de gouvernance, s'inscrivant dans la durée et capables de proposer des solutions globales. Les observatoires urbains s'illustrent dans une telle démarche dans la mesure où ils permettent un suivi attentif des évènements sans une volonté de les influencer. Ce procédé de gouvernance a le mérite de synthétiser l'information sur la base d'une démarche comparative, pluri échelle et multi temporelle ainsi que de souligner à la fois ses points forts et ses faiblesses.

L'utilisation de l'échelle « temps » est le fondement même de l'observatoire. Il permet un suivi de l'évolution des phénomènes et sert à faire des analyses et des projections aussi bien sur le court, le moyen que sur le long terme. Cette dimension aide à identifier l'évolution des conditions existantes et les moments et fréquences d'émergence et de diffusion des changements urbains. Dubois (1998) compare l'observation à la photographie et constate une flexibilité de l'angle d'analyse comme celle obtenue des zooms des appareils photographiques qui permettent une vision « maso, méso et micro » des changements des évènements en étude dans le cadre de la formulation des innovations subséquentes. La prise en compte
des angles de perception conduit à délimiter le champ thématique de l'observation ainsi que les aspects des problèmes à observer et l'espace géographique d'observation. L'observation s'appuie sur une combinaison intelligente des données quantitatives et qualitatives. Les données quantitatives mesurent la profondeur des problèmes ainsi que les relations entre eux alors que les données qualitatives offrent une explication des comportements observés ainsi que leurs changements. Cette précaution cadre les actions et aide à vérifier à tout moment, la pertinence scientifique et l'actualité des sujets abordés.

Cette tentative de compréhension permet d'appréhender le fondement de la dynamique de la connaissance produite par un observatoire et de s'apercevoir des limites des autres outils basés sur les systèmes d'information, qui semble-t-il, s'attardent à faire un état des lieux statique des différents thèmes, sans une cohérence certaine et avec une possibilité de jonction compliquée. Piron (1996, p. 770) dans une démarche comparative considère les systèmes d'information comme « théoriques » alors que les observatoires sont « une concrétisation du système d'information pour observer et étudier le changement ». Rosanvallon (1994) trouve que les observatoires ont des fonctions différentes allant de centre de « diagnostic et de bilan » à centre de « suggestions et de propositions » en passant par l'« évaluation et le suivi ». Il ressort de cette analyse, le principe selon lequel les observatoires ne peuvent en aucun cas être stéréotypés dans la mesure où leurs fonctions doivent être contextualisées.

ORIV (2010, p. 9), découvre à l'observation des territoires, quatre fonctions :

* la connaissance du territoire, de sa situation actuelle et de son évolution;

* l'aide à la décision pour la définition des politiques à mettre en œuvre ;

* l'animation du territoire, en tant que support à une dynamique partenariale et
* la prévention et l'anticipation des évolutions dans le cadre d'un diagnostic partagé.

Le fondement des observatoires du territoire tient de la démarche qui repose sur la réalisation de synthèses à partir des informations existantes et la satisfaction des nouvelles demandes par l'élaboration de la documentation sur les aspects non élucidés. Dominique Couret (1996, p. 789) détaille en trois points, les caractéristiques des observatoires qui sont la fourniture des indicateurs minimaux capables de planifier les différents aspects, la réalisation d'une prise d'informations suffisante mais pas trop longue ni trop élaborée et la conception d'un système de collecte d'informations permettant sa reproduction à différents moments.

La contextualisation de cet instrument, ainsi que son opérationnalisation dans le cadre de la gouvernance métropolitaine de Cotonou constitue la suite du présent chapitre. En fait, l'objectif poursuivi est de produire des études fournissant aux acteurs de la décision urbaine, les indicateurs nécessaires à la formulation des projets et programmes indispensables au développement local. La logique de cet instrument est donc plus tournée vers la recherche d'information que la communication. Les champs retenus sont celui de la projection (court et moyen terme), celui de la prospective (long terme) et de la gestion urbaine, champs beaucoup plus larges que celui de l'urbanisme. Dans ces conditions, il importe d'élaborer un cadre conceptuel de l'outil afin de faciliter son fonctionnement.

## 2. Modèle conceptuel de l'observatoire

La conception d'un observatoire est toujours la réponse à un problème et la démarche logique appelle à démarrer par l'inventaire des besoins à traiter. Cette liste émane du fondement même de l'instrument qui est, d'appuyer la classe dirigeante dans l'optimisation des actions. La création d'espaces de concertation et d'échange multi disciplinaires sur les politiques urbaines est l'atout de l'observatoire qui facilite la collection des besoins à traiter. Dans cette logique, l'identification des activités semble être un paramètre précieux
pour son fonctionnement adéquat dans la mesure où, la mise en place d'un
observatoire du territoire s'inscrit dans une démarche liant une expertise
thématique, la connaissance des acteurs, de leurs modes d'organisation et le
développement d'outils de gestion de l'information. Il importe alors de
dépasser l'effet de mode qui consiste à dupliquer les nouveaux concepts pour
justifier l'apport de l'observatoire sur le suivi de l'évolution urbaine. Le piège
qui guette est de transformer l'outil en une centrale de calcul encombrée par
de nombreuses données de fiabilité douteuse et déconnectée de toute réalité
dans la mesure où Clignet (1998, p. 139) prévient que : «l'accumulation de
données que facilite la création d'un observatoire peut se solder par une
accumulation d'erreurs». Il importe alors de poser les balises pour éviter le
traficotage des données afin de leur donner un autre sens que ce qu'elles
ont.

a. Champ de l'observation

Le succès de l'observatoire urbain ne pourra être assuré que lorsque le caractère scientifique de sa démarche sera préservé. Pour cette raison, il importe d'entrée de jeu, de baliser le champ sémantique des activités de recherche pour éviter d'une part, d'aller dans tous les sens et finalement aucun sens opérationnel et d'autre part, de tomber dans le piège de la puissance de l'exclusion des questions essentielles à la décision et à l'action urbaine.

Conscient que les problèmes urbains sont évolutifs, la démarche méthodologique adéquate semble être plus une définition des dimensions d'analyse que des sujets abordés. De ce fait et eu égard aux différents défis urbains identifiés, l'observation urbaine gagnerait en efficacité si elle est inscrite bien sûr dans la dimension thématique mais aussi suivant les échelles spatiales et temporelles. Cette logique est utile pour la définition de la fréquence et de la durée des observations.

La dimension temporelle des observations s'inscrit dans une
adéquation avec les échelles des documents de planification car, plus longue
est la durée d'observation, plus significatives seront les indicateurs collectés. Toutefois, il importe de différencier le temps individuel du temps collectif, le temps historique du temps urbain, dans la mesure où la perception de l'évolution n'est pas uniforme. De même, il parait opportun de prendre en considération, le temps de latence entre le déclenchement d'un évènement et l'observation des changements.

En ce qui concerne la dimension spatiale des indicateurs, elle se justifie par l'absolue nécessité de connaissance de l'évolution morphologique de la ville et de la densité d'occupation des différents problèmes urbains. Dans cette logique, en relation avec les compétences de la Municipalité, les observations pourront concerner aussi bien les individus que les espaces collectifs. Partant de ce postulat, trois axes d'étude semblent montrer de la pertinence :

* le cadre de vie (voirie, éclairage, espaces publics, espaces verts, production résidentielle, gestion des déchets solides ménagers, fourniture en eau potable, ...),

* les services publics de proximité (éducation, santé, accès à l'administration publique, sécurité, ...) et

* les services de la vie quotidienne (transport collectif, emploi, activités économiques, ...).

La définition du champ thématique des observations appelle à la définition de sa finalité.

## b. Finalités de l'observation

L'originalité de l'observatoire réside dans le fait qu'il assure un questionnement sur la connaissance et l'action. C'est donc un outil cognitif qui selon Jean Bernard Chebroux (2008, p. 32), permet de « mettre d'avantage en valeur, les représentations qu'ont les acteurs des objets locaux». Cette situation préjudicielle a en avantage la réduction du temps de réflexion et du coût des actions indispensables à la planification et à la gestion urbaine. De ce fait, l'aide au diagnostic et l'aide à la décision et/ou
l'action sont les deux rôles dévolus à cet instrument de la gouvernance.
Toutefois, le préalable à l'atteinte de ces objectifs semble être la confiance
que lui font la classe dirigeante et les autres utilisateurs.

L'aide au diagnostic tire son fondement du fait que, l'identification des enjeux constitue un préalable à l'efficacité de la décision. L'importante base de données issue de l'observation aide à l'optimisation des actions dans les domaines de la technique, des finances, des processus et procédures, des institutions et de la mobilisation et de la gestion des finances. Ainsi, l'analyse des évolutions urbaines se décrypte aisément à travers l'accumulation dans le temps et la mise à jour permanente des informations sur les pratiques capitalisées. Le but ultime de cette démarche est qu'elle permet la détermination des territoires à enjeux où une densité d'intervention globale ou spécifique importe. Cette étape passée, l'observation de veille aide à rationaliser les interventions à travers une surveillance des différents paramètres des phénomènes urbains.

De façon globale, Les activités identifiées pour l'observatoire sont en rapport avec tous les secteurs de la vie urbaine où, il y a une urgence de connaissance à combler, une urgence de propositions de solutions adaptées et des innovations transférées dont il faut étudier les causes de leur rejet ou de leur acceptation par les acteurs.

c. Format de l'observatoire

Le CERTU (2007, p. 4) distingue deux types d'observatoire urbain. Le premier, lié à l'action, favorise la décision en permettant de mieux comprendre les enjeux pour agir aujourd'hui alors que le second type est déconnecté de toute mise en œuvre opérationnelle et permet l'alimentation des bases de données en vue de procéder à un diagnostic en amont de l'action. Ce dernier type, aide à comprendre aujourd'hui les enjeux pour agir demain. Dans le cadre de la gestion métropolitaine et eu égard aux enjeux identifiés à Cotonou, il semble pertinent de recourir au premier type afin d'offrir aux acteurs, les clés indispensables à la décision.
Partant du principe qu'un observatoire pour sa durabilité repose sur les principes de la durée des observations, de la pluridisciplinarité, de l'interdisciplinarité de ses actions et d'une instrumentation lourde, deux possibilités sont envisageables pour l'ancrage de cette structure : l'intégration à une structure existante et la création d'un laboratoire de recherche. Bien que le rattachement à une structure existante ait l'avantage de profiter des équipements et expériences acquises et de la durabilité, le principal doute à ce mode est lié à la fiabilité des données à cause du risque de la faiblesse de la méthodologie d'acquisition. De même, Dubouchet (1998) évoque que, «la solution du portage par un prestataire extérieur de la fonction d'observatoire comporte des risques de perte de contrôle de la qualité et de l'adaptation des méthodes»<fnref n="39" /> (cité par Chebroux 2012 : para 17). Il importe dans ces conditions de trouver un mécanisme de conciliation afin d'assurer la fiabilité des données et la durabilité de l'instrument. Le recours à un laboratoire de recherche semble être indiqué pour y parvenir dans la mesure où, son activité principale est basée sur la démarche scientifique d'acquisition et de traitement des données. Aussi, pour la pérennisation des actions, le recours à un partenariat avec les réseaux de recherche et des projets de recherche académique semble bénéfique. Dans ce sens, le Laboratoire des Dynamiques Urbaines et Régionales (LEDUR) de l'Université d'Abomey Calavi semble être un bon point d'ancrage, vus son champ thématique, ses ressources et son expérience.

d. Acteurs et interactions

La complexité des défis urbains impose de travailler en équipe sur la verticalité et sur l'horizontalité du mécanisme décisionnel avec pour objectif d'avoir une résultante nulle de ces deux directions. Dans ce sens, Marie

<footnote n="39">³⁹ Jean-Bernard Chebroux, «les observatoires locaux: quelle méthodologie pour les conduire?», *Socio-logos*. Revue de l'association française de sociologie* [En ligne], 6 | 2011, mis en ligne le 16 janvier 2012, Consulté le 17 Novembre 2013. URL : http://socio-logos.revues.org/2620</footnote>
Piron (1996, p. 772) pense que c'est «un travail en interdisciplinarité qu'il faut réussir, qui vise non pas à juxtaposer mais à intégrer les diverses disciplines impliquées». La multiplicité des disciplines indispensables aux analyses de l'observatoire pose également le problème de multiplicité des langages et des fondements empiriques et théoriques des acteurs. Dans ces conditions, la difficulté à surmonter est de définir un format universel de mesure des observations qui ne prête pas à équivoque et qui permet à toutes les disciplines de faire les analyses dans la mesure où la validité des résultats découle du consensus autour des instruments employés. La démarche scientifique pourrait consister à dépasser la subjectivité des perceptions et définir une grille de lecture consensuelle mais scientifique. Pour cela, il importe d'éloigner autant que possible les données verbales issues des réactions subjectives des populations concernées par une étude. L'approche comparative de l'observatoire est aussi un moyen pour réduire les incohérences dans la mesure où l'écart d'interprétation d'un territoire à un autre ou alors d'une période à l'autre est plus facilement détectable que dans le cas d'une démarche analytique linéaire.

La multiplication des partenaires, c'est aussi un synonyme de la duplication des frustrations et des risques de conflit lors de la collaboration. Il importe alors de définir à l'amont, des règles de collaboration et un mécanisme de conciliation entre les différents acteurs dans la mesure où les tensions ont un effet de déstructuration sur les équipes et pour finalité d'emprisonner inutilement la recherche.

### 3. Modèle fonctionnel de l'observatoire

Dès lors que les principes de conception de l'observatoire sont établis, il importe de déterminer les activités, règles, procédures et moyens indispensables à son fonctionnement.

#### a. Activités de l'observatoire

Les défis urbains sont nombreux et variés et leur résolution appelle à de la rigueur méthodologique. Dans ce sens et en se basant sur l'expérience de ONU-Habitat, la conception et le suivi des indicateurs, la capitalisation
des expériences, l'enquête de satisfaction des citoyens et l'analyse des contenues de presse sont quatre catégories d'activités identifiées pour cet instrument de la gouvernance.

Tenant compte de l'état actuel de la presse locale, il parait peu scientifique de prendre pour référence, les contenues de la presse pour décider dans la mesure où, les journalistes, pour la plupart sans formation professionnelle complète, désinformation de bonne ou de mauvaise foi les citoyens par le traitement approximatif et souvent erroné ou partial qu'ils font des faits rapportés. Cette source d'information rend plus compte du sentiment et de l'impression personnelle du journaliste que de l'opinion général. Aussi, la partialité de l'organe de régulation de la presse dont les décisions prêtent de plus en plus à équivoque ne valide pas la crédibilité absolue du contenu de presse.

Pour ce qui est de la capitalisation des expériences, les réseaux de villes semblent être intéressants dans la mesure où certaines expériences comme le balayage manuel des rues et la mise en place de la police municipale qui découle du partage d'expérience avec la Ville de Ouagadougou paraissent de toute évidence une réussite. De ce fait, la multiplication des échanges avec d'autres acteurs urbains pourrait améliorer la qualité des décisions urbaines.

En ce qui concerne les enquêtes de satisfaction des citoyens, elles paraissent indispensables malgré leur subjectivité dans la mesure où elles complètent les analyses issues des indicateurs chiffrés. Ces données ont le mérite d'exprimer le degré de satisfaction de la société civile et d'avoir une grille objective de classification et d'hiérarchisation des problèmes communs. Mais en plus, l'enquête de satisfaction des citoyens est un précieux outil de communication et de participation populaire dans la mesure où ces derniers se sentent plus concernés aussi bien par les actions que par leur évaluation.
ONU Habitat lors du sommet d'Istanbul40 a défini trente-deux (32) indicateurs clés extensibles à cent cinquante (150) dans l'observation urbaine. Vingt-trois (23) de ces indicateurs sont quantitatifs et neuf (09) qualitatifs. Ils se superposent aux défis urbains identifiés à Cotonou. Ces domaines concernent le logement, le développement social et la lutte contre la pauvreté, la gestion de l'environnement, le développement économique, la gouvernance et la coopération internationale. Dans ces conditions, il parait judicieux de prendre pour base, ces thématiques pour l'observatoire avec pour possibilité de les évoluer en fonction des contextes opérationnels et de l'émergence de nouveaux défis.

Le champ sémantique des activités étant identifié, il importe de déterminer leur nature afin d'éviter un pilotage à vue. À ce titre, Rémi Clignet (1998, p. 142) prévient que, «les observatoires n'ont de sens que s'ils sont des écoles permettant à la recherche d'être effectivement cumulative». Il convient alors de privilégier la capitalisation des études pour assurer la durabilité de l'instrument. Pour cela, l'implication des enseignants-chercheurs est aussi utile que la participation des doctorants du laboratoire car, de l'abondance et de la qualité des productions scientifiques thématiques dépendront le suivi et la crédibilité de l'outil. La formation des acteurs locaux, le renforcement de leur capacité de planification et de gestion urbaine ainsi que la diffusion lors des rencontres scientifiques et au sein des réseaux thématiques semblent aussi un moyen de pérennisation des observations. La publication des productions scientifiques (rapport d'études, enquêtes, indicateurs, mémoires, thèses, articles scientifiques, ...) parait aussi indispensable dans le fonctionnement de l'Observatoire de l'évolution urbaine de Cotonou alors que la création

<footnote n="40">40 La Conférence des Nations Unies sur les établissements humains qui s'est tenu à Istanbul en 1996, fait suite au Sommet de la Terre de Rio, et avait pour objectif, de consolider les principes du développement durable</footnote>