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Revue internationale du Travail

# Comment la négociation collective a-t-elle contribué à défendre les intérêts des travailleurs de première ligne pendant la pandémie de COVID-19?

**Jill Rubery**, Work and Equalities Institute, Université de Manchester, jill.rubery@manchester.ac.uk (autrice référente)

**Isabel Távora**, Work and Equalities Institute, Université de Manchester, isabel.tavora@manchester.ac.uk

**Abbie Winton**, Centre for Employment Relations, Innovation and Change, Université de Leeds, a.winton@leeds.ac.uk

**Eva Herman**, Work and Equalities Institute, Université de Manchester, eva.herman@manchester.ac.uk

**Alejandro Castillo**, Núcleo Milenio sobre la Evolución del Trabajo (MNEW) et Programa de Estudios Psicosociales del Trabajo (PEPET), Universidad Diego Portales, alejandro.castillol@mail.udp.cl

**Résumé.** Les auteurs s'appuient sur 12 études de cas se rapportant à 10 pays pour examiner si les syndicats et institutions de la négociation collective ont soutenu les travailleurs de première ligne dans les secteurs de la santé, de l'aide médicosociale et du commerce alimentaire. Ils constatent que des instances existantes ou nouvelles ont permis aux travailleurs de s'exprimer sur la gestion de la pandémie. Les syndicats ont déployé de multiples stratégies pour aider les travailleurs essentiels précaires, même si la plupart de leurs initiatives sont antérieures à la crise et ont nécessité un soutien fort de l'État, qui n'a pas toujours été obtenu. Quoique parfois réticents à revaloriser le travail de la main-d'œuvre essentielle couverte par des grilles professionnelles négociées collectivement, ils ont donc défendu la justice sociale.

**Mots clés:** travailleurs de première ligne, COVID-19, négociation collective, dialogue social, valeur du travail, soins de santé, aide médicosociale, commerce de détail.

Les articles paraissant dans la *Revue internationale du Travail* n'engagent que leurs auteurs, de même que les désignations territoriales qui y sont utilisées, et leur publication ne signifie pas que l'OIT souscrit aux opinions qui y sont exprimées.

Titre original: «Bargaining on the Front Line: What Role Did Collective Bargaining Play in Protecting/Advancing the Interests of Front-Line Workers during the COVID-19 Pandemic?» (*International Labour Review*, vol. 164, n° 3). Traduit par Isabelle Croix. Également disponible en espagnol (*Revista Internacional del Trabajo*, vol. 144, n° 3).

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OPEN ACCESS

© Auteur(s), 2025. Compilation et traduction des articles. © Organisation internationale du Travail, 2025.

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# 1. Introduction

La pandémie de COVID-19 a braqué les projecteurs sur la situation des travailleurs de première ligne<fnref n="1" />, contraints de continuer de travailler, souvent plus durement et pendant de plus longues heures, pour que la société et l'économie ne s'arrêtent pas de fonctionner ou pour soigner les personnes infectées par le virus. Sans eux, les malades n'auraient pas été pris en charge et la population n'aurait pas pu se nourrir ni accéder aux services essentiels. D'un point de vue économique, ils risquaient certes moins que les autres de perdre leur emploi et leur revenu mais, sur bien d'autres plans, ils ont été soumis à plus rude épreuve que le reste de la population: ils étaient plus exposés au risque de contracter le virus et ont dû accomplir davantage d'heures de travail sous une pression plus forte. Parallèlement à ces contraintes professionnelles, ils ont souvent eu à gérer des difficultés familiales telles que la nécessité de s'isoler des membres de leur famille en raison des risques de contamination ou d'assumer des obligations familiales plus lourdes à cause de la fermeture des écoles et des crèches ou parce que des membres de leur famille étaient malades. Ils ont donc eu besoin de soutien et de protection pendant la pandémie, non seulement pour eux-mêmes et leurs proches, mais aussi pour que les services essentiels ne s'effondrent pas. La mise en lumière de ces travailleurs pendant la crise sanitaire a aussi été l'occasion de découvrir leurs mauvaises conditions de travail et la faible valeur reconnue à certains services essentiels (Eurofound, 2022a; OIT, 2023; Samek Lodovici et al., 2022).

La pandémie a donc fait émerger de multiples questions dont, en toute logique, les acteurs de la négociation collective pouvaient se saisir, depuis les risques de contamination de ces travailleurs essentiels jusqu'à la faiblesse de leur rémunération en passant par leurs mauvaises conditions de travail. Ainsi, Behrens et Pekarek (2023, p. 127) soulignent que «la pandémie a en quelque sorte constitué un test de résistance pour ces institutions [du dialogue social], en ce sens qu'elle a permis d'analyser leur pouvoir protecteur en présence d'une incertitude d'intensité exceptionnelle». En effet, si les acteurs collectifs n'interviennent pas en temps de crise, on peut se demander à quoi sert en réalité la négociation collective. Les travailleurs essentiels étant ceux qui ont rencontré le plus de difficultés professionnelles pendant la pandémie, il est important de chercher à déterminer si les institutions de la négociation collective et les syndicats ont été à la hauteur de l'enjeu.

Il existe à cet égard des parallèles avec le débat qui aborde le rôle des syndicats et ses conséquences sur le marché du travail sous l'angle de l'opposition entre les travailleurs intégrés dans l'emploi et ceux qui en sont exclus (insider-outsider). Schématiquement, les termes de ce débat sont les suivants: les syndicats cherchent-ils plutôt à renforcer leur rôle de promoteurs de la justice sociale, que Gumbrell-McCormick et Hyman (2013) jugent essentiel pour faire progresser l'égalité mais aussi pour le renouveau syndical, ou sont-ils contraints de se replier sur le rôle plus étroit de protecteur des intérêts acquis, accentuant ainsi le dualisme du marché du travail (Palier et Thelen, 2010)? Jusqu'à présent, cette réflexion a été centrée sur les efforts que déploient les syndicats pour étendre le bénéfice des protections collectives aux travailleurs précaires et atypiques. Comme l'expliquent Gumbrell-McCormick et Hyman (2013), ces actions peuvent revêtir des formes multiples et impliquer des acteurs divers, depuis les modalités traditionnelles de représentation collective des travailleurs jusqu'à des formes nouvelles. De plus en plus de travaux de recherche montrent que les syndicats agissent peut-être moins d'après leur orientation qu'en fonction des possibilités qui s'offrent à eux en termes d'institutions et de ressources, si bien que différentes voies peuvent mener à plus de solidarité ou à une dualisation du marché du travail (Carver et Doellgast, 2021; Doellgast, Lillie et Pulignano, 2018). On peut donc s'attendre à constater des écarts selon les secteurs, les systèmes de relations du travail et les pays.

<footnote n="1">¹ Dans la version française de l'article, le terme «travailleurs de première ligne» est employé dans son acception large. Au fur et à mesure que la pandémie progressait, une distinction a parfois été faite entre différentes catégories de travailleurs essentiels, notamment entre les travailleurs de première ligne (les soignants) et les travailleurs de deuxième ligne (les métiers du commerce, des transports). Cette distinction n'entre pas en ligne de compte ici.</footnote>
La question de la défense des travailleurs de première ligne rejoint celle du travail précaire sur certains points, mais s'en écarte sur d'autres. Certains travailleurs essentiels, par exemple ceux du secteur médicosocial privé ou du commerce de détail, exercent leur activité dans le cadre de contrats précaires qui n'entrent pas dans le champ d'application de la réglementation collective ou relèvent de conventions collectives peu protectrices. D'autres, comme le personnel infirmier, peuvent en principe être considérés comme intégrés au marché du travail et couverts par la négociation collective ou la réglementation du travail. Dès lors, pour améliorer le sort des travailleurs de première ligne, il peut être nécessaire d'agir à la fois pour qu'ils soient plus nombreux à bénéficier de la couverture des conventions collectives et de la réglementation du travail, mais aussi pour remettre en cause le traitement qui leur est réservé dans les accords collectifs et la réglementation en vigueur. Qui plus est, comme certains services essentiels dépendent directement de l'État ou sont financés par des fonds publics, l'action des pouvoirs publics revêt une importance capitale, en particulier en période de crise sanitaire.

Plusieurs rapports phares ont été publiés sur la situation de cette main-d'œuvre essentielle pendant la pandémie, les uns par des organisations (Eurofound, 2022a; OIT, 2023; Samek Lodovici et al., 2022), les autres par des chercheurs qui se sont intéressés à d'éventuelles disparités de cette situation en fonction de l'âge, de l'origine raciale, du statut migratoire et du genre (EHRC, 2022; Purkayastha et al., 2021; Reichelt, Makovi et Sargsyan, 2021). En revanche, la mobilisation des acteurs collectifs en faveur de ces travailleurs a été peu étudiée. Dans le champ de la recherche sur les relations professionnelles, des travaux sur les réactions à la pandémie commencent certes à paraître, mais ils concernent principalement les évolutions observées au niveau national ou présentent des comparaisons générales entre travailleurs organisés et travailleurs non organisés. Brandl (2023), par exemple, observe que le dialogue tripartite s'est intensifié pendant la crise sanitaire, y compris dans des pays peu habitués au dialogue social national, mais qu'il a parfois davantage été utilisé pour créer un sentiment d'unité nationale en période d'incertitude que pour négocier des mesures particulières. Meardi et Tassinari (2022) s'intéressent au rôle du dialogue social et de la négociation collective coordonnée au niveau national pendant la pandémie comparativement à ce qui a été observé lors de crises antérieures, en particulier la crise financière. Ils constatent qu'alors qu'habituellement, en période de crise, le dialogue social porte en priorité sur les suppressions d'emplois et la réduction des coûts, la crise déclenchée par le COVID-19 a offert aux «syndicats des arguments qui leur ont permis de s'éloigner de la négociation de concession qui avait été la règle au cours des décennies précédentes au profit d'une posture plus offensive» (ibid., p. 83). Behrens et Pekarek (2023) défendent la même thèse. D'après eux, la pandémie a montré que les acteurs collectifs pouvaient aller au-delà de leur rôle habituel, consistant à négocier les salaires et à protéger l'emploi, pour se mobiliser en faveur d'enjeux plus larges. Analysant les données issues d'une enquête sur la situation des travailleurs pendant la pandémie, ils constatent que le personnel bénéficiait d'une protection plus grande et plus active dans des organisations où des mécanismes de représentation collective étaient en place – sous la forme d'un comité d'entreprise ou de la négociation collective – que dans celles dépourvues de mécanismes formels d'expression des salariés. Ils observent aussi que les travailleurs de première ligne avaient une plus forte probabilité que les autres de travailler dans des secteurs ou entreprises où ces mécanismes n'existent pas.

Les études qui comparent le rôle qu'ont joué les institutions de la négociation collective face à la pandémie dans différents pays parviennent à des résultats contrastés. À titre d'exemple, un rapport d'Eurofound (2022a) portant sur dix pays européens souligne que les innovations concernent surtout la santé et le télétravail, tandis que dans une étude portant sur sept pays Molina et Pedersini (2022) concluent à une très forte disparité des réactions et observent que les acteurs collectifs se sont peu mobilisés pour soutenir les travailleurs de première ligne en dehors du secteur public de la santé. Les efforts déployés par les syndicats belges pour que les salaires du secteur médicosocial soient alignés sur ceux du secteur de la
santé, et les hausses de rémunération négociées dans les accords collectifs allemands pour les salariés situés au bas de l'échelle des salaires sont les deux seules exceptions (Molina et Pedersini, 2022). Dans un rapport réalisé pour le Parlement européen, Castellazzi (2022) évoque aussi la nouvelle convention collective négociée avec les employeurs allemands du secteur médicosocial associatif. Dans un autre rapport, consacré cette fois au secteur de la santé, Eurofound (2022b) observe que les instances de négociation collective et de dialogue social qui étaient déjà en place avant la pandémie ont été associées aux négociations ou à la concertation relatives aux mesures à prendre pendant la crise sanitaire, mais aussi qu'elles ont parfois été court-circuitées, tandis que, dans certains pays, des mécanismes qui n'existait pas avant le COVID-19 sont apparus.

L'étude sur laquelle repose notre article a été réalisée à la demande de l'OIT, qui souhaitait recueillir des données pour les besoins de son rapport sur la négociation collective pendant la pandémie de COVID-19 (OIT, 2022). L'objectif était d'analyser le rôle jusqu'alors peu exploré des acteurs de la négociation collective auprès des travailleurs de première ligne pendant la phase aigüe de la pandémie et dans son sillage immédiat. Le projet portait sur les secteurs de la santé, de l'aide médicosociale et du commerce alimentaire de détail, plus particulièrement sur trois professions essentielles (infirmiers, aides-soignants et vendeurs). Les trois secteurs choisis relèvent de systèmes de négociation collective différents: le secteur de la santé relève de la négociation collective sectorielle et de la réglementation légale, tandis que dans le secteur médicosocial les prestataires de services privés occupent une large place, et l'organisation collective est quasi inexistante. Le commerce alimentaire de détail est en partie couvert par des conventions collectives conclues au niveau de l'entreprise ou des magasins. Par ailleurs, l'étude couvre un territoire géographique très vaste, puisqu'elle repose sur 12 études de cas (4 par secteur) représentant au total 10 pays répartis entre l'Afrique, l'Australasie, l'Europe, l'Amérique du Sud et l'Amérique du Nord.

Pour évaluer l'action des employeurs et des syndicats durant la pandémie, il est indispensable de prendre en compte le rôle de l'État, parce qu'il a une incidence sur le contexte dans lequel s'inscrit la négociation collective visant les travailleurs de première ligne et peut constituer soit un obstacle, soit un facilitateur. Même si cette influence sur les relations professionnelles est une constante, elle revêt une importance accrue lorsque l'État est à la fois financeur et employeur, comme dans une grande partie des secteurs de la santé et de l'aide médicosociale, et quand, en situation de crise, il lui revient en dernier ressort d'assurer la fourniture de services vitaux. Qui plus est, pendant la pandémie, l'État a influé sur le cadre de travail des travailleurs de première ligne par ses interventions, qu'il s'agisse des dispositions par lesquelles il a restreint les droits en faisant usage de ses pouvoirs d'urgence ou des mesures relatives à la garde des enfants ou à l'assurance-maladie. En conséquence, même si l'étude (ibid.) avait initialement la négociation collective pour principal objet, en pratique, elle a englobé toutes les formes de dialogue social et d'action ou d'influence syndicale rencontrées. Elle a nécessité une analyse comparative des forces et faiblesses des institutions de la négociation collective – au niveau national et dans les secteurs employant les travailleurs de première ligne –, des capacités et orientations des pouvoirs publics vis-à-vis à la fois de la négociation collective et de la situation des travailleurs essentiels, étant entendu que l'attitude de l'État a été variable, les politiques publiques ayant pu être favorables à la négociation, défavorables ou encore changeantes. Cette approche nous permet d'avoir une vision plus large de l'influence que les acteurs collectifs étaient en mesure d'exercer sur la riposte à la pandémie et, dès lors, sur les conséquences de la crise sur les travailleurs de première ligne. Parallèlement, elle permet de tenir compte du fait que les pouvoirs publics et les employeurs ont pu entraver ou soutenir les actions menées pour protéger cette main-d'œuvre et améliorer son sort. Nous l'adoptons ici pour approfondir notre analyse du soutien apporté par les syndicats aux travailleurs essentiels.

Notre analyse comporte donc essentiellement deux volets. Dans un premier temps, nous examinons si les structures de négociation collective en place pour les travailleurs
de première ligne concernés ont réussi le test de résistance (Behrens et Pekarek, 2023) en facilitant le dialogue et/ou en permettant l'instauration de protections supplémentaires pour ces travailleurs et si la pandémie a ouvert des possibilités inédites, permettant de faire entrer de nouveaux sujets dans le champ de la négociation (Meardi et Tassinari, 2022) et de faire émerger de nouvelles instances de dialogue social (Brandl, 2023; Eurofound, 2022b).

Dans un second temps, nous nous appuyons sur les débats relatifs au dualisme du marché du travail et à l'opposition entre travailleurs intégrés et travailleurs exclus et nous y contribuons en cherchant à déterminer si, dans nos études de cas, les syndicats ont plutôt endossé le rôle de défenseur de la justice sociale ou de protecteur des intérêts acquis du point de vue à la fois de la protection et de la valeur du travail. Nous analysons donc les différences au niveau des actions menées et résultats obtenus en fonction du rôle joué par les institutions de la négociation collective (au niveau national et dans les différents cas étudiés) (Doelligast, Lillie et Pulignano, 2018) et par l'État, en considérant qu'ils ont pu faciliter ou entraver les stratégies syndicales déployées pour parvenir à des mécanismes plus inclusifs.

## 2. Méthodologie

Nous avons réalisé 12 études de cas se rapportant à 10 pays, soit 4 par secteur sélectionné. Les secteurs de la santé, de l'aide médicosociale et du commerce alimentaire de détail ont été choisis, parce qu'ils ont eu une importance vitale pendant la pandémie et parce qu'ils illustrent différents modes d'organisation, statuts (public ou privé) et types de négociation collective, ou leur absence.

Le calendrier du projet étant contraint, nous avons dû repérer les cas, réaliser les études et rédiger les rapports entre mars et juin 2021. Pour effectuer notre choix, nous nous sommes appuyés sur des documents en ligne et des articles de presse et sur les bases de données de l'OIT, ainsi que sur les conseils d'organisations syndicales internationales qui nous ont indiqué les secteurs dans lesquels elles pensaient que la négociation collective avait joué un rôle dans la gestion de la pandémie et la protection des travailleurs de première ligne. Le choix définitif a été effectué en concertation avec l'OIT, avec le souci de parvenir à la plus grande diversité géographique possible. La recherche a été axée sur les cas retenus et sur les principaux acteurs impliqués, parmi lesquels certains ont été repérés sur les réseaux sociaux. Des entretiens ont été réalisés à distance avec des partenaires sociaux, des responsables publics et des informateurs clés. Au total, 44 experts et acteurs importants ont été interviewés, auxquels se sont ajoutés plusieurs spécialistes issus d'organisations syndicales internationales. Les acteurs syndicaux et les employeurs ont été systématiquement sollicités mais, alors que les premiers ont été interviewés pour toutes les études de cas (29 entretiens), les employeurs ne l'ont été que pour 6 (11 entretiens). Des décideurs et des spécialistes ont été interviewés dans trois études de cas (4 entretiens). Cette réaction des employeurs est certes décevante, mais nous nous intéressons ici à l'attitude des syndicats face à la pandémie et aux efforts qu'ils ont déployés pour protéger les travailleurs de première ligne, ce qui relativise l'impact du déséquilibre. Pour contextualiser notre analyse – très localisée –, nous avons employé des sources secondaires sur les systèmes de négociation collective sectoriels et nationaux et les politiques nationales touchant les régimes de protection sociale et autres droits des travailleurs, y compris les mesures définitives ou temporaires introduites en réaction à la crise sanitaire. Nous avons réalisé une veille sur les réseaux sociaux pour suivre l'issue des négociations en cours. Enfin, nous nous sommes aussi appuyés sur un travail de recherche doctoral réalisé par deux des auteurs, que nous avons actualisé et enrichi pour les besoins du projet.

Les études de cas nous ont permis de couvrir toute une palette de structures de marché et d'institutions de fixation des salaires, comme l'illustre de manière synthétique le tableau 1. Elles révèlent de fortes disparités, à la fois inter et intrasectorielles, qui sont le fruit des différents mécanismes de négociation collective en place aux niveaux sectoriel et national.
<table><caption>Tableau 1. Études de cas dans les secteurs de la santé, de l'aide médicosociale et du commerce alimentaire: éléments de contexte</caption><thead><tr><th></th><th>Objet principal de l'étude de cas</th><th>Caractéristiques du secteur</th><th>Système de fixation des salaires en place avant la pandémie</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="4"><strong>Santé</strong></td></tr><tr><td>Irlande</td><td>Infirmiers employés par le secteur public</td><td>Les soins de santé sont principalement dispensés dans les hôpitaux publics, mais des soins relevant de la médecine privée sont dispensés dans ces hôpitaux (40 pour cent de la population dispose d'une assurance privée).</td><td>Les professionnels de santé sont couverts par l'accord pour le secteur public négocié au niveau central (pour l'essentiel également respecté par les hôpitaux privés). National Joint Council (non compétent pour la négociation sur les salaires).</td></tr><tr><td>Kenya</td><td>Infirmiers du secteur public employés par le comté de Kiambu</td><td>Les soins de santé sont principalement dispensés par le secteur public, mais leur administration est décentralisée aux 47 comtés du pays.</td><td>Les médecins et les infirmiers ont négocié des accords collectifs nationaux en 2017, mais seul l'accord couvrant les médecins a été appliqué. Les accords nationaux doivent être ratifiés par les comtés.</td></tr><tr><td>Portugal</td><td>Infirmiers employés par le secteur public</td><td>Les soins de santé sont principalement dispensés par le secteur public, mais le service de santé est décentralisé; les hôpitaux jouissent d'une certaine autonomie et les contrats ne sont pas des contrats de droit public.</td><td>La rémunération dans le secteur public est fixée par la loi. La négociation collective n'est autorisée que depuis 2008 et elle est organisée par profession; il n'y avait pas d'accord complet couvrant les infirmiers avant la pandémie. Les accords couvrant les hôpitaux privés sont pour l'essentiel alignés sur le secteur public.</td></tr><tr><td>Slovaquie</td><td>Infirmiers employés par les secteurs public et privé</td><td>Système mixte associant offre et assurance publiques (60 pour cent) et privées.</td><td>Un accord collectif couvre le secteur public, un autre le secteur privé; ne s'appliquent qu'aux professionnels de santé. Depuis 2015, la rémunération est principalement fixée par un mécanisme prévu par la loi.</td></tr><tr><td colspan="4"><strong>Aide médicosociale</strong></td></tr><tr><td>Irlande</td><td>Travailleurs médicosociaux employés par le secteur public</td><td>Les services sont principalement dispensés par les secteurs privé et associatif (secteur public: moins de 20 pour cent de l'offre).</td><td>Accord collectif couvrant le secteur public (dans le secteur privé, la réglementation consiste essentiellement en l'application d'un salaire minimum).</td></tr><tr><td>Norvège</td><td>Travailleurs médicosociaux employés par les secteurs public et privé</td><td>Les services sont principalement dispensés par le secteur public (secteur privé: moins de 20 pour cent).</td><td>Des accords collectifs s'appliquent dans les secteurs public et privé; la rémunération est légèrement plus faible dans le secteur privé.</td></tr><tr><td>Nouvelle-Zélande</td><td>Travailleurs médicosociaux employés par les secteurs public et privé</td><td>La prise en charge en établissement relève surtout du secteur privé; l'aide à domicile, d'un système mixte.</td><td>Depuis 2017, un accord sur l'équité salariale géré par le gouvernement et les syndicats s'applique aux secteurs public et privé.</td></tr></tbody></table>

(Suite au verso)
<table><caption>Tableau 1. Études de cas dans les secteurs de la santé, de l'aide médicosociale et du commerce alimentaire: éléments de contexte (fin)</caption><thead><tr><th></th><th>Objet principal de l'étude de cas</th><th>Caractéristiques du secteur</th><th>Système de fixation des salaires en place avant la pandémie</th></tr></thead><tbody><tr><td>Royaume-Uni (Écosse)</td><td>Travailleurs médicosociaux employés par le secteur privé</td><td>Les services sont principalement dispensés par le secteur privé (secteur public: environ 30 pour cent en Écosse, moins en Angleterre).</td><td>Aucun accord collectif n'existe, mais une instance chargée d'examiner la possibilité d'introduire la négociation sectorielle a été créée. Les prestataires de services passant des marchés avec le gouvernement doivent verser une rémunération au moins égale au salaire de subsistance réel¹.</td></tr><tr><td colspan="4"><strong>Commerce alimentaire de détail</strong></td></tr><tr><td>Canada</td><td>Vendeurs employés par une grande chaîne de supermarchés</td><td>Deux grandes chaînes détiennent 50 pour cent du marché; des discompteurs multinationaux en détiennent 25 pour cent.</td><td>La négociation collective est fragmentée; les accords sont souvent conclus au niveau d'un magasin avec des différences d'une province à l'autre.</td></tr><tr><td>Chili</td><td>Vendeurs d'une grande multinationale détenant 44 pour cent du marché du commerce alimentaire de détail</td><td>Quatre chaînes (multinationales et locales) détiennent plus de 90 pour cent du marché.</td><td>La négociation collective est fragmentée par entreprise; des accords distincts sont conclus avec chaque syndicat présent dans l'entreprise.</td></tr><tr><td>Hongrie</td><td>Vendeurs employés par une chaîne de supermarchés multinationale (taille moyenne)</td><td>Forte présence de multinationales, quelques distributeurs locaux.</td><td>Négociation collective limitée dans le commerce de détail; un accord d'entreprise connu.</td></tr><tr><td>Royaume-Uni</td><td>Vendeurs employés par une grande chaîne de supermarchés</td><td>Quatre grandes chaînes détiennent 65 pour cent du marché, les multinationales du discompte en détiennent 18 pour cent.</td><td>Négociation collective fragmentée; il existe quelques accords d'entreprise nationaux, mais aussi des entreprises non couvertes par la négociation collective.</td></tr></tbody><tfoot><tr><td colspan="4"><sup>1</sup> Montant de salaire calculé et fixé par la Living Wage Foundation. Calculé sur la base du coût de la vie, il est plus élevé que le salaire de subsistance national fixé par le gouvernement (Baluch, 2021).<br>Source: Réalisation des auteurs.</td></tr></tfoot></table>

Dans le secteur de la santé, qui est le plus encadré parmi ceux étudiés, la configuration est la suivante: la rémunération et les conditions de travail dans le secteur public sont fixées par la négociation collective dans le cadre d'un régime de négociation national coordonné (Irlande), d'un mécanisme prévu par la loi (Portugal) ou d'un dispositif associant négociation collective et loi (Slovaquie); par ailleurs, les prestataires du secteur privé s'alignent dans une large mesure sur le secteur public. Au Kenya, lorsque la pandémie est survenue, la convention collective nationale du personnel infirmier adoptée en 2017 n'avait pas encore été appliquée, contrairement à celle négociée la même année pour les médecins, et devait encore être ratifiée par les comtés. Cette non-application, conjuguée à des problèmes de salaires non versés liés à l'endettement du pays et à la décentralisation au profit des comtés des compétences en matière de santé (Irimu et al., 2018; Onwong'a, 2019), a été à l'origine d'un vaste conflit social avant et pendant la pandémie. En Irlande et au Portugal, la rémunération dans le secteur public a pâti de la cure d'austérité consécutive à la crise
financière de 2008, tandis qu'en Slovaquie le gouvernement a revalorisé la rémunération du personnel infirmier après de graves pénuries de personnel et des démissions massives.

Dans le secteur médicosocial, la négociation collective couvre le secteur public dans les quatre cas mais, en Écosse, en Irlande et en Nouvelle-Zélande, la plupart des travailleurs médicosociaux sont employés dans un secteur privé où l'organisation collective des travailleurs n'existe généralement pas. En Irlande, la négociation collective n'existe pas dans le secteur médicosocial privé. En revanche, en Écosse, dans le cadre de la Fair Work Convention (un organisme consultatif auprès des ministères), une instance chargée d'examiner la possibilité d'introduire la négociation sectorielle avait été mise sur pied avant la pandémie. En Nouvelle-Zélande, un nouvel accord quinquennal sur l'équité salariale négocié en 2017 entre l'État et les syndicats s'est traduit par des revalorisations salariales substantielles. Enfin, en Norvège, le secteur médicosocial privé, nettement plus petit, est entièrement couvert par le système national de négociation coordonnée.

Dans le commerce alimentaire de détail, des accords collectifs sont en place dans les quatre cas, mais ils sont conclus soit au niveau de l'entreprise dans son ensemble (Hongrie et Royaume-Uni), soit à un niveau encore inférieur (celui du magasin ou d'un groupe de magasins situés dans une même région) (Canada et Chili). Il n'y a pas de convention sectorielle, ce qui s'explique en partie par le fait que nos quatre cas concernaient des pays où le système de négociation collective est faible et fragmenté. C'est particulièrement vrai au Chili, où nous avons même trouvé des conventions différentes selon les syndicats dans un même magasin. En Hongrie, notre étude de cas couvre l'une des dernières conventions collectives encore en vigueur dans le commerce de détail, ce qui s'explique par l'environnement défavorable à la négociation collective créé par la politique du gouvernement Orbán.

## 3. Constatations

Nous présentons nos constatations en commençant par décrire le rôle de la négociation collective et/ou du dialogue social dans la gestion de la pandémie tel qu'il ressort de nos études de cas. Nous cherchons plus particulièrement à savoir si ce dialogue collectif a pris des formes traditionnelles ou a au contraire emprunté des voies nouvelles ou émergentes, et/ou si de nouveaux sujets de négociation et de concertation sont apparus. Dans une deuxième sous-partie, nous examinons l'ampleur de l'action menée pour améliorer le sort des travailleurs de première ligne au moyen de protections plus inclusives et/ou d'une plus grande valorisation de leur travail.

### 3.1. Négociation collective et dialogue social pendant la pandémie

À l'instar du rapport d'Eurofound (2022b) sur le secteur de la santé, nos études de cas montrent que les instances de négociation collective et de dialogue social déjà en place quand la pandémie est survenue ont permis des négociations collectives et une concertation pendant la crise. Les institutions des relations professionnelles ont donc pour l'essentiel réussi le «test de résistance» évoqué par Behrens et Pekarek (2023), parce qu'elles ont démontré leur capacité à se mobiliser pour offrir de nouvelles formes de protection en temps de crise. Elles ont offert des mécanismes de négociation et de concertation de crise, même s'il n'en a pas toujours résulté la conclusion d'accords collectifs formels. Certains organes formels ont intensifié leur activité. À titre d'exemple, en Irlande, le conseil paritaire national (National Joint Council) du secteur de la santé s'est réuni chaque semaine au lieu de tous les deux mois, négociant trois accords formels de redéploiement des professionnels de santé, dont le personnel infirmier, et des dispositions plus informelles. En Norvège, les deux instances de négociation centralisées respectivement compétentes dans le secteur public et dans le secteur privé ont conclu des accords qui définissent les conditions d'application de l'assouplissement des règles relatives au temps de travail et à d'autres droits, décidé
dans le cadre d'une législation d'urgence pour faire face à la pandémie. Dans le secteur du commerce alimentaire, des accords formels ont été signés au Chili et en Hongrie. En Hongrie, les bonnes relations qui existaient entre les différents acteurs ont apparemment joué un rôle déterminant dans la conclusion de l'accord, dans un contexte défavorable à la négociation collective.

Ailleurs, les négociations ont été plus informelles. Dans l'exemple de la chaîne de supermarchés canadienne, ce caractère plus informel s'explique par l'impossibilité de rouvrir des négociations sur l'accord existant avant son expiration, tandis que dans celui du supermarché au Royaume-Uni l'employeur a cherché à mettre en œuvre les mesures convenues sans attendre la signature d'une convention collective formelle. Dans les deux cas, les relations qui se sont établies à la faveur des négociations ont permis de soulever des problèmes et de convenir de mesures qui ont ensuite été appliquées volontairement par les entreprises.

Comme Eurofound, nous constatons que, dans certains cas, la pandémie a aussi conduit à la création de nouvelles instances de dialogue social au niveau du secteur d'activité ou de l'entreprise ou à une réorientation temporaire du mandat d'instances naissantes. Ce scénario se rencontre par exemple dans le secteur médicosocial, où de nouvelles instances avaient été créées, en Écosse sous l'égide de la Fair Work Convention pour explorer les possibilités de négocier à l'échelle sectorielle et en Nouvelle-Zélande pour négocier l'accord de 2017 sur l'équité salariale (voir ci-après). Ces nouveaux organes ont été mobilisés de manière formelle et informelle pour permettre des discussions entre syndicats et employeurs et l'exercice d'une influence sur la gestion de la pandémie.

Nous avons constaté que deux nouvelles instances de dialogue social avaient été créées, l'une dans la chaîne de supermarchés chilienne, l'autre dans le secteur kenyan de la santé. Dans le premier cas, un organe consultatif intersyndical a été mis sur pied et chargé d'adopter les changements imposés par la pandémie. Cette initiative était nécessaire, parce qu'au Chili tous les accords collectifs sont négociés entre l'employeur et un syndicat particulier. Or, plusieurs organisations syndicales étaient présentes dans cette chaîne de supermarchés. Dans le cas du Kenya, la pandémie a aussi agi comme un catalyseur de dialogue social: des groupes de travail tripartites ont été constitués à trois niveaux pour débattre de la gestion de la pandémie avec différents syndicats du secteur de la santé. Toutefois, seul le syndicat représentant les médecins a été invité à prendre part aux discussions au niveau le plus élevé, le syndicat des infirmiers n'ayant été impliqué que dans les réunions des comités de niveau inférieur. Un accord collectif a finalement été négocié pour le personnel infirmier dans un comté (celui de Kiambu). Cette signature est intervenue après des grèves de grande ampleur et plusieurs années d'échec des négociations menées au niveau national, s'expliquant en particulier par la décentralisation au profit des comtés des compétences en matière de santé (Tsofa et al., 2017). Apparemment, les bonnes relations qui existaient entre les autorités du comté de Kiambu et le syndicat infirmier ont facilité la conclusion de l'accord.

Il est cependant arrivé, comme l'a montré Eurofound (2022b), que l'État court-circuite des instances tripartites existantes. C'est ce qui s'est produit dans le secteur de la santé au Portugal et en Slovaquie, où le dialogue avec les syndicats ou les travailleurs sur la gestion de la pandémie a été très limité, et la négociation inexistante. Les syndicats ont donc dû organiser des campagnes et des manifestations pour pouvoir exercer ne serait-ce qu'une petite influence. Il n'en reste pas moins que, le plus souvent, les institutions de la négociation collective ont bel et bien contribué à engendrer des possibilités de discussion et de négociation sur les nouvelles formes de protection dont avaient besoin les travailleurs de première ligne dans le contexte de la pandémie.

Les situations dans lesquelles les mesures d'urgence prises par les États menaçaient les protections et droits classiques des travailleurs sont peut-être celles qui ont le plus mis à l'épreuve ces institutions. Dans six cas, ces mesures ont limité voire supprimé certains droits pour les travailleurs de première ligne. En Norvège, une législation d'urgence a conféré à
l'État le pouvoir d'agir dans ce sens, mais les négociations collectives organisées à l'échelon national ont permis à la fois de protéger les droits et de limiter dans le temps l'effet des mesures d'urgence adoptées. Ce résultat a été rendu possible par l'institutionnalisation de la négociation collective et par les prérogatives dont jouissent les syndicats dans ce pays. Au Kenya, un protocole d'accord négocié avec la fédération centrale des syndicats (Central Organization of Trade Unions - COTU) a certes imposé des protections importantes (rendant par exemple obligatoires les équipements de protection individuelle), mais il a aussi suspendu le droit de négociation collective. Le syndicat infirmier, qui n'avait pas été consulté, a quitté la COTU en signe de protestation, et les grèves se sont poursuivies. Au Chili, les pouvoirs publics ont utilisé la situation d'urgence pour suspendre le droit de négociation collective, mais cette décision a déclenché un conflit social et n'a jamais été appliquée. En Hongrie, au Portugal et en Slovaquie, les mesures d'urgence ont entraîné la suspension de certains droits: en Hongrie, les employeurs ont été autorisés à déroger au Code du travail et à supprimer le droit au repos; au Portugal et en Slovaquie, les professionnels de santé ont été privés de la possibilité de démissionner et de prendre des congés; de surcroît, au Portugal, il est devenu loisible de les affecter à un autre poste que le leur. Il n'a pas été possible d'obtenir le retrait de ces mesures au niveau national. En Hongrie, d'après notre entretien avec un représentant syndical, l'accord collectif en vigueur dans l'entreprise que nous avons étudiée n'a pas remis en cause les congés du personnel, contrairement à ce qui s'est produit dans d'autres supermarchés. En somme, les acteurs collectifs se sont mobilisés pour empêcher que ces menaces autoritaristes soient mises à exécution et que les droits soient affaiblis, mais avec plus ou moins de succès.

Notre analyse confirme les résultats obtenus par Meardi et Tassinari (2022), à savoir que les instances qui ont participé à la gestion de la pandémie ont réussi à étendre le périmètre des négociations et de la concertation pour y inclure la réaffectation du personnel, le temps de travail, la protection des travailleurs qui tombaient malades ou devaient s'isoler et l'aide face à l'alourdissement des obligations familiales. Ces discussions ont abouti à des accords formels ou informels. Toutefois, lorsqu'il n'y a pas eu de véritable dialogue social, les syndicats ont dû se contenter de faire campagne, parfois avec succès, pour obtenir des changements dans les mesures adoptées.

Parmi les exemples de sujets couverts par des accords formels figurent, dans le cas de la Norvège, la question de savoir si le COVID-19 devait être considéré comme une maladie professionnelle (Pelling, 2021) et, dans celui de l'Irlande, le redéploiement du personnel au sein du secteur public, mais aussi les possibilités d'affectation dans le secteur privé des soins à domicile pour éviter une propagation massive du virus. Ces accords protégeaient le contrat de travail du personnel, autorisaient des dérogations pour raison de santé et garantissaient le caractère temporaire des changements. En s'impliquant dès le début de la pandémie, les syndicats ont finalement pu prendre une part active à de multiples aspects de la gestion de la crise, y compris à la création d'un service d'assistance téléphonique permettant d'alerter la direction en cas de problèmes dans la distribution d'équipements de protection individuelle et à la définition de nouveaux profils de poste pour le système de dépistage et de traçage. En revanche, ils n'ont pas été associés à la gestion de la crise dans le secteur privé en raison de l'absence d'instance de négociation collective ou de dialogue social sur laquelle s'appuyer.

Trois autres accords collectifs formels relatifs à la gestion de la pandémie ont porté sur de nouveaux sujets. Celui visant le personnel infirmier dans le comté de Kiambu en est une illustration: il a permis aux infirmiers d'être couverts par le régime national d'assurance-maladie, alors qu'à l'échelon national seuls les médecins avaient été intégrés au champ d'application de ce régime. Il leur a également permis de bénéficier des prestations pour accident versées par l'assurance-maladie, d'accéder à une assurance-vie plus avantageuse et de bénéficier de l'assurance-accident et accident du travail. Il a aussi introduit l'interdiction, applicable aux nouveaux recrutements, d'appliquer des conditions de travail plus défavorables aux travailleurs temporaires. Il constitue le principal exemple
d'accord nouveau signé pour résoudre en partie des problèmes majeurs qui existaient déjà, mais ont été exacerbés et révélés au grand jour par la pandémie – comme le non-paiement des salaires.

Les accords conclus dans les supermarchés au Chili et en Hongrie concernaient l'un comme l'autre le droit de prendre, sans perte de salaire immédiate, une période de repos pour cause de maladie ou de vulnérabilité au virus ou encore pour garder les enfants. Dans le cas chilien, la nouvelle instance a négocié un accord d'entreprise qui prévoyait un congé payé pour les parents ayant des enfants de moins de 2 ans. L'accord suivait des recommandations du gouvernement, mais étendait ce droit aux parents d'enfants plus âgés qui étaient confrontés à des problèmes de garde. Quant à l'accord hongrois, il prévoyait un maintien de salaire immédiat pour les travailleurs qui étaient malades ou devaient s'occuper de leurs enfants en raison de la fermeture des écoles, mais aussi une obligation de compenser ces heures au cours des mois suivants, ce qui s'explique par la position de faiblesse dans laquelle se trouvait le syndicat en raison des réformes du Code du travail introduite par le gouvernement Orbán (UNI Europa, 2020).

Dans d'autres études de cas, des instances de négociation existantes ou de nouveaux organes de dialogue social, bipartites ou tripartites, ont facilité l'instauration d'un dialogue, le plus souvent informel. Ainsi, dans le cas de la chaîne de supermarchés au Royaume-Uni, les syndicats ont mentionné la tenue de négociations quotidiennes sur les changements touchant les méthodes de travail. Cette pratique a permis de prendre des décisions rapidement et de s'adapter aux évolutions quasi quotidiennes des consignes gouvernementales. Le syndicat a, de fait, endossé un rôle consultatif sur des questions qui n'entraient auparavant pas dans le champ des négociations collectives, telles que les mesures visant à prévenir la contamination. Comme d'autres grands distributeurs alimentaires, à la suite de discussions avec le syndicat, la chaîne de supermarchés a volontairement décidé de maintenir totalement le salaire en cas de maladie. Cette mesure était indispensable pour endiguer la propagation du virus, étant donné que le régime légal d'indemnisation des congés de maladie en place au Royaume-Uni occupait l'avant-dernier rang en Europe en termes de générosité (TUC, 2020). Dans le cas de la chaîne de supermarchés canadienne, ce problème ne se posait pas, car un régime national d'indemnisation lié au COVID-19 relativement généreux même s'il était temporaire avait été instauré. Les relations tissées entre l'employeur et le syndicat dans le cadre de la négociation collective ont cependant permis un dialogue actif au sujet des équipements de protection individuelle et d'autres mesures sanitaires.

Les institutions ou organes de dialogue social nouveaux ou émergents ont été à l'origine d'importantes mesures de protection dans quatre cas (Chili, Écosse, Kenya et Nouvelle-Zélande). Au Kenya, les nouveaux comités consultatifs tripartites ont permis, au début de la pandémie, de résoudre des problèmes inédits, par exemple en décidant de la délivrance au personnel de santé de laissez-passer pour lui permettre de se rendre au travail et d'en revenir malgré le couvre-feu. En revanche, aucune réponse n'a été apportée aux problèmes de pénurie de personnel et de salaires impayés, si bien que le mouvement de grève a continué.

Au Chili, la nouvelle instance intersyndicale a permis de réorganiser les équipes et le temps de travail en fonction de la réduction des horaires d'ouverture destinée à contenir la propagation du virus. Les syndicats ont indiqué que leurs préoccupations avaient été entendues et que des accords informels avaient été trouvés. En Écosse, le nouvel organe de dialogue social tripartite créé sous les auspices de la Fair Work Convention a souligné l'absence de protocoles sanitaires et de mesures de sécurité et, surtout, a négocié un dispositif de maintien du salaire en cas de maladie, nécessaire pour compenser l'insuffisance du régime légal en place au Royaume-Uni. L'accord a conduit le gouvernement à créer un fonds pour défrayer les employeurs. Toutefois, ce dispositif de maintien du salaire n'a pas été utilisé par tous les employeurs, son
application étant facultative. En Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni, les instances ont également permis d'aborder des questions liées aux équipements de protection individuelle. Cet aspect est d'ailleurs devenu un enjeu majeur en Nouvelle-Zélande, et les syndicats ont indiqué avoir dû se mobiliser pour qu'il reçoive la même attention dans le secteur médicosocial que dans les hôpitaux. En Nouvelle-Zélande, le nouvel organe a également permis de négocier des accords informels concernant le redéploiement et la formation des aides-soignants pour leur permettre d'exercer de nouvelles fonctions liées aux tests et à la vaccination.

Dans certaines des études de cas, les représentants syndicaux interrogés ont expliqué que, en l'absence de négociations et de concertations, ils avaient organisé des campagnes pour influer sur les décisions des pouvoirs publics. Ainsi, les syndicats du secteur de la santé au Portugal et en Slovaquie ont affirmé ne pas avoir eu d'autre choix que de faire campagne, étant donné que les instances en place étaient court-circuitées et qu'eux-mêmes et les travailleurs n'étaient en réalité sollicités que pour être mis devant le fait accompli. Dans les deux cas, les syndicats se sont mobilisés pour obtenir le paiement de primes (partie suivante) et pour que le COVID-19 soit considéré comme une maladie professionnelle, afin que les travailleurs de première ligne soient mieux indemnisés et bénéficient d'un soutien dans la durée. Leurs efforts n'ont cependant été couronnés de succès qu'au Portugal. Les tentatives des syndicats irlandais de convaincre l'État de fournir des services de garde d'enfants ont, elles aussi, échoué, l'Irlande ayant été l'un des très rares pays de l'Union européenne à ne pas avoir pris ce type de mesure. La campagne a certes conduit le gouvernement à étudier cette possibilité, mais le personnel du secteur de l'accueil des jeunes enfants s'est opposé à la réouverture des structures de garde en raison des risques sanitaires (McGreevy, 2020).

L'absence d'accords formels est peut-être en partie à mettre au compte de l'impréparation générale des pays à affronter une crise de ce type et de l'émergence de problèmes nouveaux, extérieurs au périmètre habituel de la négociation collective, qui en a découlé. Toutefois, la conclusion d'accords volontaires a été facilitée par la convergence des intérêts des employeurs et des syndicats concernant des enjeux comme la réduction du risque de contamination. Bien souvent, les problèmes relevaient en réalité de l'action publique et non de l'employeur direct. Néanmoins, il existe également des exemples de conflits (au Kenya par exemple) et de situations dans lesquelles le dialogue a été contourné et remplacé par des décisions venues d'en haut.

## 3.2. Réaction des acteurs collectifs à la prise de conscience des mauvaises conditions de travail et de rémunération des travailleurs de première ligne

En plus d'exposer les travailleurs de première ligne à de nouveaux risques, la pandémie a mis au jour le prix relativement faible attaché à leur travail (Müller, 2019; OCDE, 2020), alors même que ce sont eux qui étaient le plus exposés aux risques sanitaires (OIT, 2023) et que les citoyens dépendaient d'eux pour leur survie. Ce contexte a offert aux syndicats une bonne occasion d'agir pour remédier à des inégalités anciennes d'accès de ces travailleurs essentiels à des protections et à une rémunération convenable.

Nous nous intéressons ici à deux aspects fondamentaux, qui ont constitué les inégalités de traitement les plus souvent citées: la protection de cette main-d'œuvre en cas de maladie et la valeur accordée à leur travail. L'opinion publique a pris conscience d'un paradoxe, à savoir que les personnes qui risquaient le plus d'être contaminées étaient parfois mal indemnisées en cas de maladie et étaient donc contraintes de travailler même si elles contractaient le virus, contribuant ainsi à sa propagation. De même, elle a réalisé que la valeur attachée aux emplois de première ligne n'était pas à la hauteur de leur importance pour la sécurité nationale. On pouvait donc légitimement s'attendre à voir les syndicats
s'atteler à ces enjeux pour jouer leur rôle de promoteurs de la justice sociale et être en
phase avec l'opinion.

Avant la crise sanitaire, l'absence d'indemnisation décente des travailleurs essentiels en cas de maladie concernait principalement le secteur médicosocial privé (sauf en Norvège, où le maintien intégral du salaire était la norme pour tous les travailleurs), de même que le commerce de détail et le personnel infirmier au Kenya. Toutefois, dans plusieurs cas (Canada, Irlande et, dans une certaine mesure, Nouvelle-Zélande), cette inégalité dont pâtissaient de longue date les travailleurs essentiels n'a pas eu à être abordée dans le cadre du dialogue social: l'État avait en effet pris les devants et avait déjà amélioré l'indemnisation des arrêts de maladie, même si cette mesure ne s'est parfois pas appliquée au-delà de la pandémie et n'a souvent concerné que les absences imputables au COVID-19. Dans les cas où l'indemnisation prévue par la loi était restée insuffisante – au Chili, en Hongrie et au Royaume-Uni (y compris en Écosse) –, les syndicats se sont saisis du sujet et sont généralement parvenus à obtenir une meilleure protection pendant la pandémie, parce que chacun était conscient qu'il était dans l'intérêt des employeurs comme des travailleurs de mieux indemniser les arrêts de travail pour limiter la propagation du virus. Cette indemnisation plus généreuse a cependant été limitée à la durée de la pandémie, ce qui en dit long sur la faiblesse de la négociation d'entreprise dans le secteur du commerce au Chili, au Royaume-Uni et surtout en Hongrie, où le maintien des salaires négocié pour les personnes malades devait être remboursé ultérieurement sous la forme d'heures de travail non rémunérées. Dans ce pays, cette faiblesse a été accentuée par l'hostilité de l'État (Bernaciak et Trif, 2023; Trif et Szabó, 2023) vis-à-vis des droits des travailleurs et de la négociation collective. En Écosse, le gouvernement décentralisé était favorable à une amélioration durable de l'indemnisation des travailleurs médicosociaux, mais il s'est heurté au fait que son budget est fixé par le gouvernement du Royaume-Uni. Seul le personnel infirmier d'un comté du Kenya a réussi à obtenir un accord plus durable prévoyant son rattachement au régime d'assurance-maladie national auquel les médecins avaient déjà accès. Il n'y est cependant parvenu qu'au prix de grèves orchestrées par son syndicat, qui avaient commencé avant la pandémie et se sont poursuivies pendant (Irimu et al., 2018).

Le tableau est le même s'agissant de l'action contre la sous-évaluation du travail de première ligne. Notre étude montre que les employeurs ont souvent cherché à détourner l'attention de cette situation ancienne en offrant des primes ponctuelles au titre des risques supplémentaires – mais présumés temporaires. Ce comportement est observé dans six cas et a parfois été motivé par des pénuries de personnel pendant la pandémie. Les primes versées au personnel de santé au Portugal et en Slovaquie et aux travailleurs médicosociaux en Écosse ont été instaurées par l'État, sans négociation collective. En Slovaquie, les syndicats ont cependant affirmé que les six mois de campagne menés pour obtenir ces primes avaient joué un rôle, tandis qu'au Portugal ils se sont mobilisés en vain contre des critères d'éligibilité restrictifs et le caractère temporaire du système de prime. En Écosse, la décision de verser des primes dans le secteur médicosocial et dans celui de la santé a eu une motivation en partie politique, l'objectif étant de montrer que la politique de l'Écosse se démarquait de celle du Royaume-Uni (des primes ont également été versées en Irlande du Nord et au Pays de Galles, l'Angleterre étant la seule à ne pas en avoir octroyé au personnel infirmier et médicosocial). À l'inverse, dans le secteur du commerce alimentaire de détail, la décision de verser des primes a le plus souvent été prise à l'initiative de l'employeur, sauf en Hongrie, où les primes étaient prévues dans l'accord collectif. Au Canada, ces primes ont pris la forme d'une majoration d'environ 2 dollars canadiens de l'heure. Les syndicats ont cherché à ce qu'elle soit prolongée ou pérennisée, mais ils n'ont pas obtenu gain de cause, notamment parce qu'il n'était pas possible de modifier les accords. La prime n'a donc été versée que pendant deux mois et a surtout été utilisée pour remédier aux pénuries de main-d'œuvre. Dans le secteur du commerce alimentaire au Royaume-Uni, la prime annuelle ordinaire a été multipliée par trois au cours de la première année de la pandémie,
puis supprimée pour faciliter le financement d'un nouvel accord salarial, conclu en 2021 (voir ci-après).

Globalement, nos études de cas contiennent peu d'exemples dans lesquels la pandémie a motivé de nouvelles initiatives visant à revaloriser le travail de première ligne. Même lorsque des avancées ont été obtenues, elles ont été de courte durée ou étaient motivées par d'autres raisons. À titre d'illustration, dans l'étude de cas sur le commerce alimentaire au Chili, les hausses de salaire convenables accordées par le supermarché pendant la pandémie avaient finalement pour principal objectif d'adoucir l'application d'une nouvelle mesure supprimant les commissions sur les ventes – relativement élevées – perçues par le personnel de caisse afin de réduire les coûts et d'introduire de la flexibilité au niveau des effectifs en développant la polyvalence. Le scénario est le même au Royaume-Uni: à première vue, l'employeur a répondu positivement aux pressions exercées pour revaloriser le travail de première ligne, puisqu'il a porté le salaire horaire minimum à 10 livres (GBP) – soit le taux le plus élevé du marché – (tout en supprimant la prime annuelle), accédant ainsi à une revendication formulée de longue date par le syndicat. Toutefois, il a peut-être davantage cherché à résoudre des difficultés de recrutement et à anticiper les futures hausses du salaire minimum national. De fait, l'amélioration s'est révélée éphémère, l'accord collectif d'entreprise ayant depuis échoué à faire évoluer les salaires au même rythme que ceux du marché, parce que des distributeurs concurrents ont augmenté la rémunération à une cadence plus rapide.

Malgré cette absence d'initiatives totalement nouvelles, la situation inédite créée par la pandémie a bel et bien facilité le respect d'engagements antérieurs à revaloriser le travail (ou à assurer la stabilité de la rémunération sur fond de baisse des salaires réels). Dans certains cas, cette nouvelle donne a affaibli la réticence des employeurs et de l'État à tenir des promesses anciennes concernant la rémunération de certaines catégories de travailleurs essentiels. Ainsi, le personnel infirmier du comté de Kiambu a finalement pu bénéficier des avantages négociés en 2017, parce qu'au moins une partie des autorités publiques – celles du comté de Kiambu – a reconnu la nécessité d'appliquer l'accord, d'adopter de nouvelles règles de progression de carrière et une nouvelle grille de rémunération, ainsi que de verser les arriérés de salaire. Cette avancée a certes été circonscrite à un comté mais, à la date de notre recherche, d'autres envisageaient de s'aligner sur l'accord de Kiambu. En Irlande, l'opposition des employeurs et le scepticisme des syndicats quant à l'opportunité de rouvrir des discussions sur la classification des emplois avaient retardé l'entrée en vigueur d'en engagement remontant à 2015, qui prévoyait une revalorisation des emplois publics peu qualifiés. Les employeurs ont échoué à faire valoir des objections supplémentaires lorsque le personnel du secteur médicosocial a été reclassé à un niveau supérieur durant la pandémie, en application de cet engagement de 2015. En Écosse, les préconisations formulées dans un rapport sur la situation du secteur médicosocial publié début 2021 (Gouvernement de l'Écosse, 2021) ont été suivies par les autorités, y compris la recommandation d'envisager l'introduction d'une négociation collective sectorielle. Cette avancée était attendue, étant donné que, avant la crise sanitaire, une action menée conjointement par le gouvernement écossais et les syndicats avait déjà conduit à un accord prévoyant d'utiliser la passation de marchés publics pour contraindre les prestataires privés à verser un salaire minimum au moins égal au salaire de subsistance réel (real living wage) (Baluch, 2021). Il n'en reste pas moins que les difficultés évidentes auxquelles a été soumis le secteur médicosocial pendant la pandémie ont ouvert la voie au dialogue social.

Dans les études de cas sur le personnel infirmier en Slovaquie et les travailleurs du secteur médicosocial en Nouvelle-Zélande, des engagements de revalorisation à long terme pris avant la pandémie ont continué d'être respectés pendant, alors même que la rémunération d'autres agents publics était gelée. En Slovaquie, une vague de démissions de médecins et d'infirmiers (provoquée par des restrictions visant le droit de grève) et une forte émigration vers d'autres pays de l'UE avaient forcé le gouvernement à admettre que les salaires très bas hérités de l'ère communiste
n'étaient plus acceptables. Le processus de revalorisation, qui a eu lieu à partir de 2010 (OCDE et Union européenne, 2022) et plus particulièrement en 2012 et après 2015, a principalement résulté de mécanismes légaux, parce que des syndicats nouveaux et revitalisés étaient de plus en plus enclins à se tourner vers l'État au lieu de s'en remettre à la négociation collective pour obtenir des changements réels et durables (Bernaciak et Trif, 2023; Kahancová et Martišková, 2023). La formule convenue pour la fixation des salaires a été respectée pendant la première année de la pandémie, si bien que les infirmiers ont vu leur salaire augmenter de façon significative (plus de 7 pour cent, contre 0,3 pour cent au Portugal). D'après les données de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le salaire du personnel infirmier slovaque a progressé de plus de 60 pour cent en termes réels entre 2010 et 2020 (OCDE et Union européenne, 2022). Il a atteint un niveau supérieur de 30 pour cent au salaire moyen, alors qu'il est toujours égal au salaire moyen au Portugal (OCDE, 2023), où la rémunération est restée gelée dans le secteur public ou n'a que très peu progressé. Dans le secteur médicosocial néo-zélandais, les hausses étalées sur cinq ans prévues dans l'accord de 2017 sur l'équité salariale, qui devaient aboutir à une augmentation de salaire pouvant atteindre 50 pour cent, ont continué d'être appliquées malgré la suspension d'autres revalorisations salariales. L'accord avait été négocié après que les tribunaux eurent donné raison aux syndicats concernant la rémunération du temps de trajet et le fait que la base de comparaison à retenir pour réévaluer le salaire dans le secteur médicosocial au nom de l'égalité entre hommes et femmes n'était pas nécessairement la rémunération des hommes faisant le même travail (Charlesworth et Heap, 2020; McGregor et Graham Davies, 2019). L'intervention de l'État a été motivée à la fois par une volonté de promouvoir l'égalité des genres et par l'apparition de pénuries de personnel qui pesaient sur l'offre d'un service jugé essentiel. Les employeurs n'ont eu que le statut d'observateur lors des négociations.

Peu d'éléments laissent penser que des syndicats ont profité de l'inquiétude du public au sujet de la valeur reconnue au travail essentiel pour lancer de nouvelles actions pendant la pandémie. Pour autant, il ne faut pas en conclure qu'ils sont indifférents ou passifs face aux inégalités en la matière. L'analyse de leur activité avant et pendant la pandémie révèle que dans plusieurs cas ils ont dépensé du temps et de l'énergie pour obtenir une revalorisation du travail essentiel, parfois avec succès. Dans d'autres cas, moins nombreux, ils se sont montrés pusillanimes face au risque de remise en cause d'accords collectifs existants. Cette diversité de scénarios confirme la thèse de Gumbrell-McCormcik et Hyman (2013), qui avancent que, même quand les «temps sont durs», les syndicats agissent de multiples manières pour encadrer et soutenir les personnes employées dans des secteurs situés à la périphérie du marché du travail. Cependant, en présence de syndicats et de structures de négociation collective bien établis, une certaine inertie ou une volonté de préserver l' existant peut l'emporter, ce qui accrédite la thèse selon laquelle les syndicats seraient des protecteurs des «intérêts acquis» ou des travailleurs bien intégrés au marché du travail.

Dans 6 études de cas, les syndicats ont à l'évidence œuvré pour rehausser la valeur du travail essentiel et ont obtenu des avancées tangibles. Ces actions n'ont pas nécessairement reposé sur la négociation collective traditionnelle. Il est en réalité possible de distinguer quatre grandes stratégies, chacune portant l'empreinte du système de relations professionnelles dans lequel elles s'inscrivent: l'introduction d'actions en justice et le déploiement de campagnes de sensibilisation à l'équité salariale et aux problèmes liés à l'offre de services afin d'inciter l'État à rechercher des solutions innovantes en allant au-delà de ce que permet la négociation bilatérale (secteur médicosocial en Écosse et en Nouvelle-Zélande); le recours à la mobilisation et à la protestation sous la forme de grèves illégales ou de démissions massives pour susciter l'attention des autorités publiques une fois les possibilités de négociation collective épuisées (infirmiers au Kenya et en Slovaquie); l'exercice d'une pression sur
l'entreprise par l'organisation de multiples grèves locales (commerce alimentaire de détail au Chili); une approche partenariale associée à une campagne de longue haleine visant à obtenir une augmentation du salaire minimum, progression qui a cependant cessé faute d'action syndicale (commerce alimentaire au Royaume-Uni). Ces différentes approches ont abouti à des résultats divers: au Royaume-Uni, l'augmentation obtenue n'est sans doute pas tant due à la force de frappe du syndicat qu'aux pénuries de personnel, qui ont elles-mêmes conduit l'employeur à vouloir améliorer son image; au Chili, l'employeur a proposé des hausses de salaire pour empêcher toute opposition à une intensification de la flexibilité interne; et, en Slovaquie, la place plus grande laissée à l'État a pu favoriser le contournement du dialogue social pendant la pandémie, même s'il n'est pas exclu que l'arrivée au pouvoir d'un gouvernement situé plus à droite sur l'échiquier politique ait aussi joué un rôle (Molina et Pedersini, 2022). Quoi qu'il en soit, une réévaluation sensible de la rémunération des infirmiers a été obtenue. Les résultats peuvent aussi être moins clairs. Dans le cas du Kenya, par exemple, les progrès seront d'autant plus grands que l'accord conclu dans le comté de Kiambu sera reproduit ailleurs. En Écosse, toute la question est de savoir si l'accord instaurant la négociation sectorielle sera finalement conclu.

Dans trois autres cas – le commerce de détail au Canada et en Hongrie et les infirmiers au Portugal –, l'absence apparente d'actions menées pour revaloriser le travail des travailleurs de première ligne pourrait être due à des faiblesses du système de négociation collective plutôt qu'à un manque d'intérêt des syndicats ou à un choix de protéger les travailleurs les plus intégrés. Au Canada, la concentration croissante du secteur de la distribution alimentaire a accru la fragmentation de la négociation, qui se déroule désormais au niveau du magasin plutôt que de l'entreprise dans son ensemble (O'Brady, 2021). Par ailleurs, les accords étaient juridiquement contraignants, ce qui a limité la marge de manœuvre pendant la pandémie, la plupart d'entre eux n'ayant pas atteint l'échéance de renouvellement. En Hongrie, dans un environnement politique défavorable, le syndicat du secteur de la distribution avait perdu des adhérents et du poids dans la négociation collective. Il a exigé une augmentation de la rémunération de base, mais n'a pas été surpris de se voir opposer une fin de non-recevoir, étant donné que les autres supermarchés ne s'étaient pas engagés dans la négociation. Au Portugal, la cure d'austérité imposée par l'Union européenne a entraîné des réductions de la rémunération réelle dans le secteur public, y compris pour le personnel infirmier, déjà mal payé. Depuis l'autorisation de la négociation collective dans ce secteur, en 2008, les syndicats essayaient en vain de négocier une nouvelle grille professionnelle, les médecins ayant signé un accord en 2009. Ces difficultés ont été accentuées par la pandémie de COVID-19: l'État a suspendu certains droits des travailleurs, imposé un gel effectif des salaires en 2021 et a de nouveau reporté les négociations sur la grille professionnelle.

Dans le secteur médicosocial norvégien et le secteur de la santé irlandais, il existe des raisons de penser que les syndicats ont moins cherché à revaloriser le travail de première ligne par crainte de déstabiliser les accords collectifs en place. Dans ces deux cas, la défense des intérêts acquis l'a sans doute emporté sur la promotion de la justice sociale, mais l'écart important entre les deux contextes complique l'interprétation. Dans un cas comme dans l'autre, les syndicats avaient pour préoccupation essentielle de ne pas fragiliser les accords collectifs existants. En Norvège, ceux-ci étaient relativement solides et couvraient un secteur privé de petite taille; les écarts de rémunération inter et intrasectoriels étaient en outre faibles depuis longtemps. En revanche, en Irlande, les syndicats étaient en position de faiblesse pour plusieurs raisons: le système de négociation collective tripartite s'était effondré pendant la crise financière et, même si la négociation collective sectorielle était de nouveau en place dans le secteur public, elle demeurait fragile (Maccarrone, Erne et Regan, 2019). Qui plus est, la fourniture des services à domicile est en grande partie externalisée au secteur privé. Or, dans ce secteur, l'organisation des travailleurs et la réglementation sont quasi inexistantes, en dehors du fait que des salaires minima légaux s'appliquent.
Les syndicats norvégiens ont certes montré leur capacité à protéger les moins qualifiés en obtenant des hausses de salaire et une large couverture des conventions collectives, mais on peut être frappé par l'absence de débat sur la revalorisation du travail essentiel. Lorsque nous avons essayé d'en savoir plus sur cet aspect dans le cas des travailleurs médicosociaux, nous avons découvert que, dans l'accord couvrant le secteur public comme dans celui applicable au secteur privé, la grille professionnelle reposait sur les qualifications requises et non sur une évaluation complète des postes. La priorité était que les rémunérations progressent de manière parallèle dans le public et dans le privé pour que l'écart reste stable. Dès lors, lorsque le syndicat des infirmiers a réussi à obtenir une hausse de salaire plus élevée pour le personnel infirmier du secteur médicosocial privé, les autres syndicats ont veillé à ce que cette mesure soit étendue à l'ensemble du personnel du secteur, autrement dit aux travailleurs de première ligne et aux autres. Cette décision a été positive pour le personnel du secteur médicosocial, mais n'a pas apporté de réponse à la question du niveau auquel doit se situer le salaire des infirmiers par rapport à celui des autres professionnels. Pourtant, en Norvège, leur rémunération avoisine le salaire moyen, alors qu'elle le dépasse dans 25 pays de l'OCDE sur 35 (OCDE, 2023).

En Irlande, les syndicats avaient à l'évidence pour priorité de préserver le système de négociation national existant et, par conséquent, d'empêcher que l'accord couvrant le secteur public ne soit par la suite fragilisé par une évolution des différentiels de salaire qu'il prévoit. Cette préoccupation n'était pas nouvelle. Ainsi, le syndicat infirmier a expliqué qu'il lui avait fallu vingt ans pour obtenir (juste avant le début de la pandémie) une revalorisation du salaire des infirmiers reflétant leur niveau d'études et de compétences plus élevé et alignant ainsi leur rémunération sur celle des professions paramédicales. D'autres syndicats et les employeurs s'étaient opposés à ce changement au motif qu'il risquait de déstabiliser la convention collective. Après une grève des infirmiers, il a été décidé de transférer la plus grande partie des effectifs infirmiers dans une catégorie professionnelle jusqu'alors peu utilisée, ce qui évitait de revoir l'intégralité de la grille. De même, le retard avec lequel a été tenue la promesse, faite en 2015, de revalorisation des emplois peu qualifiés du secteur public s'explique par l'opposition des employeurs, mais aussi par la crainte des syndicats face au risque de modification des différentiels de salaires. Le plus surprenant est peut-être l'absence de véritable campagne syndicale pour remédier à l'écart de rémunération entre le secteur public et le secteur médicosocial privé, dans lequel la rémunération dépasse rarement le salaire minimum. Alors qu'ils avaient mis en œuvre des campagnes – le plus souvent infructueuses – pour limiter les contrats précaires (Murphy et O'Sullivan, 2021), les syndicats ne se sont pas réellement mobilisés pour améliorer les salaires. Fatalistes, ils ont considéré que l'idée, évoquée pendant la pandémie, de mettre sur pied un conseil paritaire composé de représentants des employeurs et des salariés (Joint Industrial Council) chargé de fixer les salaires et de définir les conditions de travail dans le secteur médicosocial était vouée à l'échec en raison de l'opposition des employeurs.

Nos constatations confirment et enrichissent les données de plus en plus nombreuses qui montrent que les syndicats ont mené des actions très diverses pour améliorer le sort des travailleurs dans les secteurs situés à la périphérie du marché du travail, même si le succès n'a pas toujours été au rendez-vous. La plupart de ces initiatives sont antérieures à la pandémie, mais la prise de conscience plus grande du rôle précieux des travailleurs de première ligne pour la société a pu conduire à poursuivre l'application d'accords antérieurs pour améliorer la rémunération ou faciliter la concrétisation de promesses restées lettre morte depuis longtemps. Néanmoins, il apparaît aussi que, dans les contextes où la négociation collective et les syndicats étaient faibles et fragmentés ou avaient été fragilisés par des politiques d'austérité, par des réformes du droit du travail défavorables aux travailleurs ou par un endettement public lourd, les syndicats n'ont pas été en mesure d'obtenir de réelles améliorations pour les travailleurs de première ligne. Qui plus est, dans certains systèmes de négociation institutionnalisés, il y a eu – dans au moins deux des pays examinés, à savoir l'Irlande
et la Norvège - une réticence à modifier les différentiels de salaire entre les travailleurs de première ligne et les autres catégories. Trois des études de cas portant sur le secteur de la santé témoignent en outre de divisions syndicales concernant l'action à mener pour les infirmiers, sous-payés par rapport à leurs tâches et à leurs compétences: en Slovaquie, les nouveaux syndicats étaient à la manœuvre derrière la vague de démissions qui a finalement débouché sur une revalorisation, tandis qu'en Irlande le syndicat des infirmiers impute aux autres syndicats autant qu'à l'État la responsabilité des deux décennies de retard avec lesquelles les salaires ont été revalorisés; enfin, au Kenya, le syndicat représentant les infirmiers a quitté la fédération centrale, parce qu'il estimait qu'elle n'avait pas suffisamment défendu la cause de la profession. Il ne suffit donc pas, pour lutter contre les inégalités dont semblent pâtir les travailleurs de première ligne, d'étendre la couverture des accords collectifs et de revaloriser les professions situées à la périphérie du marché du travail: il faut également accepter de remettre en cause des structures salariales internes établies de longue date, ce que certains syndicats rechignent à faire.

Autre enseignement marquant de notre analyse transnationale et transsectorielle: l'importance du rôle de l'État. Au Kenya, mettre fin aux grèves et pénuries de personnel qui aggravait la crise sanitaire est apparu difficile à cause de l'endettement de l'État et de la répartition des compétences entre les autorités nationales et les comtés. En Hongrie, l'État applique une politique qui consiste à empêcher tout progrès à l'initiative des syndicats. Dans d'autres cas, en particulier pour les travailleurs de première ligne qui fournissent des services publics, le soutien de l'État a été crucial et a permis des avancées qui n'auraient pas pu être obtenues par la négociation collective bipartite seule. Pour autant, les syndicats n'étaient pas totalement dépendants de l'action de l'État: dans le secteur médicosocial écossais et néo-zélandais et dans le cas des infirmiers au Kenya et en Slovaquie, ils ont joué un rôle décisif en amenant les pouvoirs publics à se saisir des problèmes. Les progrès n'auraient cependant pas été possibles sans le soutien et l'intervention des autorités, fussent-elles locales comme en Écosse et au Kenya. Il fallait convaincre la puissance publique de la nécessité absolue d'améliorer les conditions de travail, pour des raisons d'équité, pour assurer la pérennité des services ou pour ces deux raisons à la fois. Dépendre de l'État pour l'amélioration du sort des travailleurs risque, à terme, d'affaiblir la négociation collective, comme le soulignent certains chercheurs (Bernaciak et Trif, 2023; Kahancová et Martišková, 2023) dans le cas de la Slovaquie. On en revient donc au débat ouvert de longue date sur le point de savoir si les interventions de l'État - par exemple la fixation de salaires minima - peuvent être complémentaires de la négociation collective ou si elles s'y substituent.

## 4. Discussion et conclusions

L'analyse de ces 12 études de cas portant sur les travailleurs de première ligne de 3 secteurs dans 10 pays différents vient combler une lacune importante dans les connaissances sur le rôle de la négociation collective et du dialogue social dans la gestion de la pandémie et dans l'amélioration du sort des travailleurs essentiels. Elle contribue ainsi également à deux débats importants concernant les relations professionnelles.

Premièrement, elle confirme des conclusions antérieures relatives au système de relations du travail dans son ensemble (Behrens et Pekarek, 2023; Eurofound, 2022b; Meardi et Tassinari, 2022), à savoir que la négociation collective et le dialogue social, qu'il s'agisse des formes établies ou de modalités émergentes, ont bel et bien permis aux salariés de disposer d'instances importantes pour se faire entendre, pour aborder des sujets nouveaux, extérieurs au périmètre habituel de la négociation ou du dialogue social, et pour conclure des accords de fond sur la gestion de la pandémie. Ces systèmes ont donc réussi le «test de résistance» en ce sens qu'ils ont montré à quoi sert réellement la négociation collective
et ont apporté la preuve de leur capacité à se réorienter en réaction à de nouveaux enjeux nés d'une crise. La pandémie a engendré de nouvelles possibilités de dialogue – favorisant par exemple l'instauration de relations tripartites en Écosse ou permettant de surmonter les obstacles à la négociation collective intersyndicale dans le secteur du commerce alimentaire chilien. Dans tous les cas, les syndicats ont montré qu'ils avaient la volonté de négocier ou de faire campagne (en l'absence d'autre possibilité) sur des sujets inhabituels, comme la sécurité et la santé, l'indemnisation des arrêts de travail, les équipements de protection individuelle et les dispositions, nouvelles ou temporaires, relatives à l'emploi ou au temps de travail. Cette souplesse a été constatée pour les instances bipartites comme tripartites. Du fait des relations de confiance nouées entre les parties et d'une convergence de leurs intérêts, les mesures convenues ont parfois été appliquées immédiatement par les employeurs sans nécessairement être formalisées dans un accord, ce qui est révélateur de l'importance de ces institutions en temps de crise et de la capacité des acteurs collectifs à s'appuyer sur leurs relations existantes pour aborder de nouveaux sujets. Il est cependant aussi évident que la possibilité de s'engager dans un dialogue constructif pendant une crise dépend dans une large mesure des interventions de l'État, comme en témoigne le contournement du dialogue dans les exemples portugais et slovaque.

En outre, notre étude contribue de trois manières au débat plus large sur les tensions entre les deux rôles que peut avoir un syndicat, à savoir la défense de la justice sociale d'une part et la protection des intérêts acquis de l'autre. En premier lieu, elle vient enrichir les données de plus en plus nombreuses issues de la recherche en relations professionnelles qui démentent l'idée que les acteurs collectifs ne s'intéressent qu'aux travailleurs intégrés au marché du travail. Les syndicats se sont amplement mobilisés pour faire progresser l'inclusion et protéger les travailleurs occupant des emplois précaires et mal payés. Ils ont eu recours à de multiples stratégies, depuis l'introduction d'actions en justice jusqu'à l'organisation de mouvements de protestation en passant par le déploiement de campagnes formelles et le recours à de nouvelles modalités de dialogue social. Ces constatations confirment l'argument de Gumbrell-McCormick et Hyman (2013) selon lequel les actions menées par les syndicats et autres acteurs face au défi de plus en plus grand qu'est l'emploi précaire sont éclectiques, ce défi exigeant de déployer des actions dépendant du contexte et des stratégies spécifiques aux réalités héritées du passé pour construire des marchés du travail plus inclusifs. Dans la majorité des cas, les syndicats ont agi pour protéger des travailleurs de première ligne et améliorer leur situation, même si peu de nouvelles initiatives ont été directement motivées par le fait que la population est devenue plus sensible aux conditions de travail de cette main-d'œuvre pendant la pandémie. La rareté de telles initiatives s'explique en partie par une stratégie des employeurs et de l'État qui a consisté à soustraire les sujets du périmètre de la convention collective en adoptant des mesures temporaires plus favorables en matière d'indemnisation des absences pour maladie et de rémunération. Elle est parfois aussi la conséquence de la faiblesse des syndicats et des institutions nationales ou sectorielles en général, qu'il s'agisse des dysfonctionnements de l'État et du système de gouvernance au Kenya, de l'autoritarisme et de l'hostilité de l'État en Hongrie, de l'héritage du néolibéralisme et de la fragmentation des structures de négociation, en particulier au Chili, mais aussi au Royaume-Uni, des stratégies de fragmentation employées par les multinationales qui dominent le marché au Canada ou encore des conséquences des cures d'austérité en Irlande et au Portugal. La Norvège est le seul pays doté d'un système de négociation collective solide et autonome. Dans les autres cas, face à la faiblesse de la négociation bipartite, les syndicats ont déployé des stratégies qui ont conduit l'État à prendre des mesures que la négociation bipartite seule n'aurait pas permis d'obtenir.

En plus de confirmer que de multiples stratégies et efforts sont déployés pour étendre les protections aux travailleurs les plus précaires, notre étude montre qu'en Irlande et en Norvège les systèmes de négociation institutionnalisés peuvent être un obstacle à la mobilisation en faveur de la revalorisation du travail de la main-d'œuvre de première
ligne déjà couverte par la négociation collective. La volonté de ne pas menacer les accords existants en modifiant les différentiels de salaire entre professions en est une illustration. Notre analyse laisse donc penser, et c'est sa deuxième contribution au débat précité, que tous les travailleurs intégrés au marché du travail ne sont peut-être pas traités de manière juste ou égale pour ce qui est de la valeur de leur travail et que la création de systèmes plus inclusifs pour les travailleurs de première ligne suppose que les syndicats se fixent pour but, outre l'extension des protections aux travailleurs exclus du marché du travail, la réévaluation critique des structures de rémunération existantes, y compris lorsqu'elles sont le fruit d'une négociation.

En troisième lieu, notre analyse met en lumière la nécessité de débattre du rôle des syndicats dans la création de marchés du travail plus inclusifs pour accorder plus d'attention aux interactions entre leurs initiatives et le rôle de l'État, qui influe de façon décisive sur la possibilité ou non d'impulser un véritable changement. Les syndicats se sont en effet appuyés sur l'État pour obtenir un changement sensible de la valeur accordée au travail de première ligne dans les secteurs médicosociaux néo-zélandais et écossais, ainsi que pour les infirmiers en Slovaquie. Dans les trois cas, l'État a agi parce qu'il n'était pas seulement un promoteur de politiques néolibérales; il lui revenait aussi, in fine, d'assurer la fourniture de certains services essentiels. Qui plus est, il existe peut-être des possibilités propres au contexte d'obtenir que l'État aide les syndicats à défendre la justice sociale. L'État doit contribuer à la revalorisation lorsqu'il est financeur ou employeur de travailleurs de première ligne. Les modalités innovantes de dialogue social et les accords collectifs atypiques comme celui sur l'équité salariale conclu en Nouvelle-Zélande constituent de nouvelles voies importantes à emprunter pour améliorer le sort de certaines catégories de travailleurs de première ligne. Il y a certes un risque que les initiatives soutenues par l'État ou les approches juridiques se substituent à la négociation collective, mais il est largement reconnu dans le cadre du débat sur le salaire minimum légal que ces interventions sont des compléments indispensables de la négociation et qu'il faut œuvrer pour favoriser cette complémentarité (Grimshaw, 2013). Ce raisonnement vaut également pour la recherche de solutions pour les travailleurs essentiels qui fournissent des services financés par des fonds publics, mais qui ne sont pas employés directement par l'État.

## Remerciements

Cet article s'appuie sur un rapport interne financé par l'OIT et portant sur le rôle de la négociation collective dans la protection des travailleurs de première ligne pendant la pandémie de COVID-19. Deux des études de cas exploitent un travail de recherche doctoral: Abbie Winton a reçu un financement de l'Alliance Manchester Business School, Université de Manchester; et Alejandro Castillo, de l'Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo - ANID (agence nationale pour la recherche et le développement) du gouvernement du Chili (code du projet: NCS2024_021).

## Conflits d'intérêts

Les auteurs n'ont pas d'intérêts concurrents à déclarer.

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