# El pleno empleo en Francia y sus políticas de empleo

Matilde Alonso Pérez, Elies Furio Blasco

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Matilde Alonso Pérez, Elies Furio Blasco. El pleno empleo en Francia y sus políticas de empleo. 2025. hal-05108992

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Preprint submitted on 12 Jun 2025

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# El pleno empleo en Francia y sus políticas de empleo

Elies Furió Blasco – Université Lyon 3 elies.furio-blasco@univ-lyon3.fr

Matilde Alonso Pérez – Université Lyon 2 – Matilde.Alonso@univ-Lyon2.fr

## Resumen

En este trabajo se analiza cómo según el Conseil d'analyse économique (CAE), Francia podría alcanzar el pleno empleo desde su tasa actual del 7,3% con políticas adecuadas. Francia tiene menos horas anuales trabajadas en comparación con otros países y también una menor proporción de ocupados en la fuerza activa, especialmente jóvenes, personas mayores y mujeres. Se estudia aquí las posibilidades que alcanzar ese objetivo y qué políticas de empleo han ensayado para ello los distintos gobiernos desde principios de los años 80.

Palabras clave: Pleno empleo - Políticas de empleo - Tasa de desempleo - Población activa

## Résumé

Dans ce travail, on analyse comment, selon le Conseil d'analyse économique (CAE), la France pourrait atteindre le plein emploi à partir de son taux actuel de 7,3% grâce à des politiques adéquates. La France compte moins d'heures annuelles travaillées comparativement à d'autres pays et également une proportion moindre d'actifs occupés dans la population active, notamment parmi les jeunes, les personnes âgées et les femmes. On étudie ici les possibilités d'atteindre cet objectif et quelles politiques d'emploi ont été expérimentées à cette fin par les différents gouvernements depuis le début des années 80.

Mots Clés : Plein emploi - Politiques d'emploi - Taux de chômage - Population active

## Summary

This study analyzes how, according to the Conseil d'analyse économique (CAE), France could achieve full employment from its current rate of 7.3% with appropriate policies. France has fewer annual hours worked compared to other countries and a lower proportion of employed individuals in the active workforce, particularly among youth, elderly, and women. This paper examines the possibilities of reaching this goal and the employment policies implemented by various governments since the early 1980s.

Keywords: Full employment - Employment policies - Unemployment rate - Labour force
# El pleno empleo en Francia y sus políticas de empleo

## Las posibilidades del pleno empleo

Según una nota publicada por el Conseil d'analyse économique (CAE), Francia podría llegar al pleno empleo desde la tasa de paro actual del 7,3% siempre que implemente las políticas adecuadas. El CAE es una institución independiente que elabora informes para el Primer Ministro francés. Para este organismo, el logro del pleno empleo se alcanzar a través de las políticas que incentiven la oferta de mano de obra; políticas que sean capaces de aumentar tanto las tasas de actividad y de ocupación, como las horas trabajadas sobre colectivos específicos.

En Francia, el número de horas anuales trabajadas (980 horas) es muy inferior al de Estados Unidos (1.270) y el Reino Unido (1.100) y, en menor medida, al de Alemania (1.070). La causa de esta discrepancia se encuentra no tanto en el número de horas trabajadas por ocupado, sino en la menor proporción de ocupados respecto a la fuerza activa. Una circunstancia que se focaliza en los jóvenes, en las personas activas de mayor edad y, en menor medida, en las mujeres [1]. En Francia se produce una reducción de las horas trabajadas por ocupado desde finales de la década de los sesenta hasta la segunda mitad de la última década del siglo XX. A lo largo de este siglo, Francia se aumentar las horas trabajadas, pero hasta niveles muy inferiores a los de los años sesenta. El Reino Unido, también, conoce, desde la misma fecha, una reducción hasta los primeros años ochenta, para luego recuperar apropiadamente un tercio de la reducción de horas trabajadas. En contraste, en Estados Unidos desde 1984 se produce un crecimiento hasta prácticamente la Gran Recesión (Gráfica 1).

<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Gráfica 1 Número de horas trabajadas por persona y año en Francia, Alemania, Reino Unido y Estados Unidos</figcaption></figure>

Fuente 1 A. Bozio, J. Ferreira, C. Landais, A. Lepeyre et M. Modena (2025)
Los jóvenes en el mercado de trabajo francés

En Francia, las mayores tasas de actividad se dan en el grupo de edad de entre 25-29 años y, desde 1995, se han mantenido estables. En cambio, se ha incrementado, desde esa misma fecha, la relativa a los individuos de entre 50 y 64 años. El colectivo con una menor tasa de actividad es la población comprendida entre 15-24 años; se trata de personas que están en un periodo de formación y, por este motivo, la actividad es menor (Gráfica 2). Las tasas de empleo de los jóvenes son inferiores a la de los otros colectivos y, además, al igual que sucede con la actividad, la ocupación de los jóvenes ha presentado una tendencia decreciente desde la segunda mitad de la década de los noventa del siglo pasado (Gráfica 3). Si bien la actividad se calcula sobre la población total y, en el caso de los jóvenes, una parte de ellos pertenece al grupo de inactivos, en el caso de la tasa de ocupación, ésta se determina sobre los activos y, el descenso no puede explicarse por un aumento de la tasa estudiantil sobre la población juvenil o por el predominio de estudios más largos.

En Francia, con respecto a Alemania y el Reino Unido, existe una mayor proporción de jóvenes que no están ni escolarizados (para cualquier nivel o tipo de formación) ni ocupados. De acuerdo con la nota del CAE, la causa se encuentra en las dificultades de inserción profesional de los jóvenes titulados franceses. Estos necesitan entre 1 y 2 años para encontrar un empleo. Esta circunstancia se produce también entre los jóvenes con mayor nivel de formación, aunque la incidencia para estos es menor. Esta situación puede estar motivada bien por mal funcionamiento de las instituciones de empleo, bien por una falta de mecanismos formales de integración laboral de los jóvenes titulados, bien por un inadecuado encaje de las formaciones respecto de las necesidades de los mercados de trabajo o bien por una combinación de todas ellas.

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Gráfica 2 Francia, tasa de actividad por grupos de edad</figcaption></figure>

Fuente 2 INSEE, https://www.insee.fr/fr/outil-interactif/5367857/tableau/50_MTS/51_EPA
<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Gráfica 3 Tasa de empleo por grupos de edad</figcaption></figure>

Fuente 3 INSEE, https://www.insee.fr/fr/outil-interactif/5367857/tableau/50_MTS/51_EPA

La solución de esta circunstancia pasaría por establecer nuevos mecanismos que, por una parte, asegurasen una mayor y más rápida inserción profesional de los recién titulados. Y, por otra parte, también sería necesario luchar contra el fracaso escolar; el alto número de jóvenes que abandonan el sistema educativo sin finalizar el ciclo formativo / educativo y sin obtener el título correspondiente es una evidencia del fracaso escolar que Francia comparte con otros países de la OCDE. Este punto es una manifestación extrema del desencaje entre las habilidades y competencias de las jóvenes respecto de las necesidades de los mercados de trabajo tanto a corto como a largo plazo.

Los diferentes gobiernos de la presidencia de E. Macron han utilizado la formación en alternancia<fnref n="1" /> como un mecanismo para favorecer la inserción profesional de los jóvenes sin discriminación de tipo de formación. Comparado por periodos anteriores, esta medida ha tenido un impacto positivo en términos estadísticos. Este resultado se explica, en primer lugar, por el aumento de la oferta de formación en alternancia tanto por parte del sector público como el privado y, en segundo lugar, el amplio apoyo financiero y fiscal del Estado a las empresas privadas. Se trata de un programa indiscriminado e incondicionado pues se dirige a todos los niveles y especializaciones formativas y, el apoyo financiero no está condicionado a unos resultados a medio plazo. En el corto plazo, el éxito de la formación en alternancia ha eclipsado otras medidas previas, pero han surgido dudas sobre la viabilidad -financiera- de esta medida a medio y largo plazo, dada la gran dependencia de los incentivos financieros estatales [2].

<footnote n="1">¹ La formación en alternancia es una formación dual, es decir un modelo educativo que combina la formación teórica en un centro educativo con la formación práctica en una empresa. Este tipo de formación permite a los estudiantes adquirir conocimientos académicos y habilidades prácticas de manera simultánea, alternando periodos de estudio en el aula con periodos de trabajo en un entorno profesional real.</footnote>
## Prejubilaciones, esperanza de vida y actividad de los mayores

En el otro extremo de edad, en la cohorte de 60 a 64 años, se produce, en términos comparativos, una fuerte reducción de la ocupación, que llega a ser tres veces superior a la de Alemania, Reino Unido y Estados Unidos (Gráfica 4). Pese a un comportamiento tendencia favorable para el grupo de 50 a 65 años, en diferentes ocasiones, se ha evidenciado, en el debate político público, la tendencia por parte de las empresas a rejuvenecer sus plantillas haciendo uso de diferentes mecanismos por la vía del despido o de la jubilación anticipada de los trabajadores en edades próximas a la jubilación. En Francia, antes de la entrada de este siglo, a lo largo de 35 años, la duración de la jubilación aumentó en 10 años, cinco años gracias al aumento de la esperanza de vida y cinco más por dispositivos relativos a la prejubilación [3]. Estos elementos contribuirían a una menor participación en la ocupación y en la actividad de las personas mayores de 60 años.

Diferentes estudios han analizado cómo la edad de jubilación influye en la tasa de ocupación de las personas de mayor edad. El retraso de la edad de jubilación modifica tanto el comportamiento de los trabajadores como de las empresas [4]; pero, no necesariamente en la misma medida, lo cual puede generar desequilibrios importantes en la empleabilidad de las personas de mayor edad.

<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Gráfica 4 Tasa de Empleo en 2023 en Francia, Alemania, Reino Unido y Estados Unidos</figcaption></figure>

Fuente 4 A. Bozio, J. Ferreira, C. Landais, A. Lepeyre et M. Modena (2025)

## El aumento de la participación de la mujer en los mercados de trabajo

La situación de ambos extremos de edad no llega a compensarse con el fuerte crecimiento de la participación de las mujeres en el mercado laboral. En términos de género, durante los últimos cincuenta años, los niveles de actividad de los hombres se han ido reduciendo,
al tiempo que aumentaba la actividad de las mujeres (Gráfica 5). Sin embargo, en Francia, la participación laboral de la mujer está todavía lejos de las cifras de los hombres, y de las cifras de las mujeres en otros países europeos. Aquí, las medidas fundamentales para mejorar la participación en la actividad son las relativas a la conciliación y la igualdad salarial entre géneros.

<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Gráfica 5 Francia, Tasa de actividad por género</figcaption></figure>

Fuente 5 INSEE, https://www.insee.fr/fr/outil-interactif/5367857/tableau/50_MTS/51_EPA

Según una nota del INSEE, en 2023 y para las actividades económicas privadas, el salario promedio de las mujeres era inferior al de los hombres en un 22,2%. Una diferencia que se explica, en parte, por el menor volumen horario de trabajo de las mujeres motivado por la mayor presencia de las mujeres en la contratación a tiempo parcial. No obstante, un 14,2% de la diferencia salarial, se explica por una simple y pura discriminación salarial puesto que, en el mismo puesto de trabajo y de figura contractual, el salario de una mujer es, en promedio, inferior al del hombre en dicho porcentaje [5].

Un tercer factor explicativo de la desigualdad salarial se encuentra en la tipología de ocupaciones de hombres y mujeres. Existe todavía una discriminación sectorial y por tipología y categorías de puestos de trabajo que, en general, conducen a arrinconar a las mujeres a puestos con menores ingresos salariales. Según los datos del INSEE, en 2023, las mujeres representaban el 42% de los puestos de trabajo asalariado a tiempo completo. Y, las mujeres representan casi una cuarta parte del 1% de puestos de trabajo mejor retribuidos [5].

En términos evolutivos, la reducción de la desigualdad salarial ha resultado del aumento del volumen horario de trabajo por parte de las mujeres y de la reducción de la discriminación salarial estricta. No obstante, las diferencias salariales entre marido y mujer todavía son importantes. Y, son mayores a medida que aumenta el número de hijos que tiene una familia. Sigue siendo necesario promover la conciliación entre vida familiar y vida profesional, incrementar la participación de los hombres en la gestión cotidiana de los hogares y eliminar los efectos que la maternidad tiene en la trayectoria profesional de las mujeres. La paridad salarial contribuiría a aumentar la participación laboral de la mujer
tanto en número de personas como de horas trabajadas. Igualar el nivel salarial entre hombres y mujeres, en nuestra opinión, no tendría un efecto renta que privilegiaría el ocio, sino que lo penalizaría e incentivaría el aumento de la oferta de trabajo por parte de las mujeres.

## El paro en Francia

A finales de 2024, el número de parados en Francia era de 2,3 millones de personas; lo que representa una tasa de paro del 7,3%, un nivel ligeramente superior al que tenía en 1982, 7,1%, pero inferior al 10,5 de finales de 2014. Antes de la Gran Recesión, la tasa de paro francesa era del 7,2%, en Francia, y 6,8% en la Francia metropolitana. Antes de la pandemia de 2020, la tasa fue del 7,1% en la Francia metropolitana y del 6,9% en 2022 (cuarto trimestre) y 2023 (primer trimestre).

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Gráfica 6 Tasa de desempleo en Francia</figcaption></figure>

Fuente 6 Statista 2025 https://fr.statista.com/statistiques/474093/taux-de-chomage-france/
<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Gráfica 7 El desempleo en Francia</figcaption></figure>

Fuente 7 INSEE, www.insee.fr

El colectivo con mayores tasas de paro son los jóvenes. En 2023, los jóvenes de 15 a 24 años presentaban una tasa de paro del 17,2% frente al 6,7% de las personas de entre 25 y 49 años y del 5,1% para los mayores de 50 años. En términos de género, la tasa de paro de las mujeres es inferior a la de los hombres desde 1012, con valores, en 2023, del 7,2% para las mujeres y del 7,5% para los hombres.

La relación del paro con respecto a la educación es negativa: a mayores niveles de formación, la tasa de paro es menor. Las personas con estudios superiores presentan una tasa de paro del 5%, mientras que los que no tienen ningún título tienen una tasa del 13,3%.

Antes de la crisis del petróleo de 1973, la tasa de paro de Francia era del 4%. Las sucesivas crisis económicas de los años setenta y las sucesivas medidas de ajuste productivo llevaron a una tasa de paro del 8% a mitad de los años ochenta. La posterior sucesión de fases recesivas y depresivas de la economía francesa fueron incrementando la tasa de paro hasta el nivel máximo del 10,5% como secuela de la Gran Recesión y sus sucesivas crisis financieras y de deuda pública europea. Desde entonces, sin considerar la sacudida de la pandemia a, la tasa de paro fue reduciéndose.
<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Gráfica 8 Desempleo y crecimiento económico en Francia</figcaption></figure>

Fuente 8: INSEE. www.insee.fr

El gráfico adjunto presenta la evolución temporal de dos variables macroeconómicas fundamentales en Francia durante un período de casi cinco décadas (1975-2023): el número de desempleados (en miles, representado por la línea azul y el eje izquierdo) y el crecimiento del PIB (a precios corrientes con año base 2014, representado por la línea naranja y el eje derecho). En cuanto al desempleo, se observa una tendencia ascendente de largo plazo en el número de parados, aunque con fluctuaciones cíclicas significativas. Partiendo de aproximadamente 800.000 desempleados en 1975, la cifra aumenta progresivamente hasta superar los 3 millones en el período 2013-2015, para luego descender gradualmente hasta 2023, situándose alrededor de los 2,2 millones. En cuanto al comportamiento de la economía, el PIB muestra una tendencia decreciente en sus tasas de crecimiento durante el período analizado. Las tasas de crecimiento en la década de 1970 (cercanas al 15%) contrastan significativamente con valores más moderados (entre 2-5%) en períodos posteriores, con notables caídas durante las crisis económicas.

Es posible establecer una serie de subperiodos significativos: en primer lugar, de 1975 a 1985, se caracteriza por altas tasas de crecimiento económico (12-15%) pero con un incremento sostenido del desempleo, que casi se triplicó. Los diez años siguientes, 1985-1995, es un período de moderación en el crecimiento económico (5-8%) y estabilización relativa del desempleo, aunque con fluctuaciones. Para los años comprendidos entre 1995-2007, se produce una estabilización del crecimiento económico a un nivel muy inferior al de las expansiones anteriores, que se asocia a oscilaciones en el desempleo, que se mantiene en niveles elevados (2-2,8 millones). Los años de la Gran recesión, 2008-2010, naturalmente evidencian el impacto de la crisis financiera global, con una fuerte caída del PIB (llegando a valores negativos cercanos al -3%) y un marcado incremento del desempleo. Los años de recuperación hasta la pandemia del SARS-Cov2 (2011-2019) son de un crecimiento económico modesto y desempleo que alcanza su máximo histórico (superior a 3 millones) para luego comenzar a descender. Por último, durante los años 2020-2023, período de la crisis pandémica, se produce una caída pronunciada del PIB
seguida de recuperación, mientras el desempleo muestra una tendencia a la estabilización y ligero descenso.

Se aprecia una correlación negativa entre ambas variables, confirmando la relación teórica de la Ley de Okun: cuando el crecimiento económico disminuye, el desempleo tiende a aumentar, y viceversa. Esta relación se evidencia claramente en periodos de crisis como 2008-2009 y presumiblemente 2020, donde fuertes caídas del PIB coinciden con incrementos del desempleo. Sin embargo, se observan algunas asimetrías importantes: el desempleo muestra mayor resistencia a la baja durante períodos de crecimiento económico (histéresis del desempleo), evidenciando rigideces estructurales en el mercado laboral francés que han persistido a lo largo de diferentes ciclos económicos.

Francia efectivamente parece haberse establecido en un régimen de alto desempleo estructural -en términos históricos- desde principios de los años ochenta, que se ha mostrado particularmente resistente incluso durante los períodos de expansión económica. Después del marcado incremento del paro entre 1975 y 1985 (cuando pasó de menos de 1 millón a más de 2 millones de desempleados), observamos que los subsiguientes ciclos de crecimiento económico no lograron revertir significativamente estos niveles. Esta histéresis o resistencia a reducir los niveles de desempleo es especialmente llamativa puesto que los períodos de expansión económica posteriores a 1985 consiguieron, en el mejor de los casos, estabilizar temporalmente el desempleo, pero no reducirlo a los niveles previos a la crisis de los setenta. Cada nueva recesión (como las de principios de los 90, 2001-2003, 2008-2009) elevó el paro a nuevos máximos, creando un efecto de "trinquete" o "escalera ascendente". Incluso el período de relativa bonanza económica entre 2015-2019 solo consiguió reducir moderadamente el desempleo, manteniéndolo significativamente por encima de los niveles de los años setenta. Este patrón sugiere la presencia de obstáculos estructurales en el mercado laboral francés que han impedido que el desempleo responda flexiblemente a las mejoras en el crecimiento económico, confirmando su hipótesis de que Francia se ha instalado en un alto nivel de paro persistente a lo largo de las últimas cuatro décadas.
<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Gráfica 9 Presidencias de la República Francesa y niveles del desempleo</figcaption></figure>

Fuente 9: Para los datos del paro: INSEE.www.insee.fr; para los presidentes de la República Francesa y los Primeros Ministros: www.info.gouv.fr/les-anciens-premiers-et-premieres-ministres-de-la-ve-republique
## Tipología de políticas públicas de empleo

<table><caption>Tabla 1 Las políticas de empleo</caption><thead><tr><th>Tipo de Política</th><th>Subtipo</th><th>Características</th><th>Objetivo</th><th>Ejemplos</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="5">1. Políticas Activas de Empleo (PAE)</td><td>a) Formación y Capacitación</td><td>Programas de educación continua, capacitación profesional y reconversión laboral</td><td>Mejorar competencias y habilidades para adaptarse a las demandas del mercado</td><td>Cursos de formación ocupacional, programas de certificación, formación dual</td></tr><tr><td>b) Intermediación Laboral</td><td>Servicios que conectan empleadores con buscadores de empleo</td><td>Reducir desajustes entre oferta y demanda, disminuir tiempo de búsqueda</td><td>Servicios públicos de empleo, portales de empleo, ferias laborales, orientación profesional</td></tr><tr><td>c) Creación Directa de Empleo</td><td>Programas que generan puestos de trabajo temporales o permanentes</td><td>Reducir el desempleo inmediato, especialmente en períodos de crisis</td><td>Programas de empleo público, inversión en infraestructura, empleo social protegido</td></tr><tr><td>d) Fomento del Emprendimiento</td><td>Apoyo a la creación de nuevas empresas y autoempleo</td><td>Generar nuevas oportunidades laborales mediante iniciativas empresariales</td><td>Programas de asesoramiento emprendedor, microcréditos, viveros de empresas</td></tr><tr><td>e) Incentivos a la Contratación</td><td>Estímulos económicos o fiscales para empleadores</td><td>Incrementar la demanda de trabajo, especialmente para colectivos vulnerables</td><td>Bonificaciones en cotizaciones sociales, deducciones fiscales, subvenciones salariales</td></tr><tr><td rowspan="2">2. Políticas Pasivas de Empleo (PPE)</td><td>a) Prestaciones por Desempleo</td><td>Compensaciones económicas temporales para desempleados que han cotizado</td><td>Mantener ingresos durante búsqueda de empleo, estabilizar la economía</td><td>Subsidio contributivo por desempleo, complementos por cargas familiares</td></tr><tr><td>b) Subsidios Asistenciales</td><td>Ayudas no contributivas para colectivos sin derecho a prestación</td><td>Evitar la exclusión social y garantizar mínimos de subsistencia</td><td>Subsidios para mayores de 45/52 años, renta activa de inserción, ayudas extraordinarias</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th>Tipo de Política</th><th>Subtipo</th><th>Características</th><th>Objetivo</th><th>Ejemplos</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">3. Políticas de Regulación del Mercado Laboral</td><td>c) Jubilaciones Anticipadas</td><td>Programas que permiten el retiro antes de la edad legal</td><td>Facilitar salida de trabajadores mayores y entrada de jóvenes</td><td>Jubilaciones parciales, contratos de relevo generacional</td></tr><tr><td>a) Políticas Normativas</td><td>Legislación que regula las relaciones laborales</td><td>Establecer reglas y equilibrar protección con flexibilidad</td><td>Leyes sobre contratación y despido, regulación de jornada, salario mínimo</td></tr><tr><td>b) Políticas de Flexiguridad</td><td>Combinan flexibilidad laboral con seguridad social</td><td>Adaptarse a cambios económicos manteniendo protección social</td><td>Sistema danés de flexiguridad, políticas de trabajo flexible con formación continua</td></tr><tr><td>c) Igualdad y No Discriminación</td><td>Intervenciones para eliminar barreras discriminatorias</td><td>Garantizar igualdad de oportunidades en acceso y permanencia</td><td>Cuotas para personas con discapacidad, planes de igualdad de género, conciliación laboral, igualdad salarial</td></tr><tr><td rowspan="2">4. Políticas Sectoriales o Territoriales</td><td>a) Desarrollo Local</td><td>Estrategias adaptadas a territorios específicos</td><td>Aprovechar recursos y ventajas comparativas locales</td><td>Agencias de desarrollo local, clusters industriales, zonas francas</td></tr><tr><td>b) Sectoriales</td><td>Intervenciones dirigidas a sectores económicos específicos</td><td>Potenciar sectores estratégicos o reconvertir sectores en declive</td><td>Programas de digitalización, reconversión industrial, apoyo a sectores emergentes</td></tr></tbody></table>
## Las políticas públicas de empleo en Francia

Las políticas públicas de empleo no deberían focalizarse tanto sobre el número de horas trabajadas, sino, sobre todo, en incentivar el crecimiento de la tasa de ocupación. Desde la implantación de la jornada de 35 horas semanales introducida por la ministra de Trabajo Martine Aubry, bajo el gobierno de Lionel Jospin, en el año 2002, diferentes gobiernos han tratado de modificar la situación por medio de medidas indirectas como la reducción de los días de vacaciones, la desregulación parcial de las horas de trabajo o la desfiscalización de las horas extraordinarias. Sin embargo, de acuerdo con el CAE, son medidas desatinadas. En su visión, la diana está en la fuerza de trabajo y en la población ocupada. No obstante, puede subyacer la duda sobre si el incremento de la oferta de mano de obra genera por sí mismo una ampliación de la demanda de trabajo y, con ello, una reducción del desempleo.

## Políticas de empleo en los diferentes gobiernos franceses (1981-2024)

Analizando las políticas de empleo implementadas durante los mandatos de los sucesivos presidentes de la República francesa F. Mitterrand, J. Chirac, N. Sarkozy, F. Hollande y E. Macron, podemos establecer una valoración de la adecuación de diferentes enfoques para reducir el nivel de desempleo. Con los datos disponibles hasta octubre de 2024, la lista adjunta ofrece las principales medidas en materia de empleo de las diferentes presidencias Tabla 2 Las políticas de empleo en Francia (1981-2024) (Tabla 2); este análisis se realiza teniendo en cuenta los niveles de desempleo respectivos de cada presidencia (Gráfica 9) y la tipología de políticas de empleo (Tabla 1).

<table><caption>Tabla 2 Las políticas de empleo en Francia (1981-2024)</caption><thead><tr><td>Presidencias</td><td>Primer Ministro</td><td>Ministro de Trabajo</td><td>Políticas de Empleo</td></tr></thead><tbody><tr><td>François Mitterrand 1981-1988</td><td>Pierre Mauroy, Laurent Fabius, Jacques Chirac</td><td>Jean Auroux, Pierre Bérégovoy, Michel Delebarre, Philippe Séguin</td><td>Reducción del tiempo de trabajo a 39 horas, nacionalización de empresas, jubilación a los 60 años, creación de empleos públicos, flexibilización del mercado laboral.</td></tr><tr><td>François Mitterrand 1988-1995</td><td>Michel Rocard, Édith Cresson, Pierre Bérégovoy, Édouard Balladur</td><td>Jean-Pierre Soisson, Martine Aubry, Michel Giraud</td><td>Creación del RMI, subsidios para contratos de inserción profesional, formación profesional reforzada, Contrato de Iniciativa y Empleo (CIE).</td></tr><tr><td>Jacques Chirac 1995-2002</td><td>Alain Juppé, Lionel Jospin</td><td>Jacques Barrot, Martine Aubry, Elisabeth Guigou</td><td>Plan Juppé de reformas de la seguridad social, reducción del tiempo de trabajo a 35 horas, empleos juveniles ('emplois jeunes'), programa TRACE.</td></tr><tr><td>Jacques Chirac 2002-2007</td><td>Jean-Pierre Raffarin, Dominique de Villepin</td><td>François Fillon, Jean-Louis Borloo</td><td>Plan de cohesión social de Borloo, creación del Contrato Nueva Contratación (CNE), consolidación del sistema de formación profesional, Revenu Minimum d'Activité (RMA).</td></tr><tr><td>Nicolas Sarkozy 2007-2012</td><td>François Fillon</td><td>Xavier Bertrand, Brice Hortefeux, Eric Woerth, Xavier Bertrand</td><td>'Trabajar más para ganar más', fusión de ANPE y UNEDIC en Pôle Emploi, Contrato único de inserción (CUI), apoyo a emprendedores, reforma de las pensiones, RSA.</td></tr><tr><td>François Hollande 2012-2017</td><td>Jean-Marc Ayrault, Manuel Valls, Bernard Cazeneuve</td><td>Michel Sapin, François Rebsamen, Myriam El Khomri</td><td>Contratos de generación, empleos de futuro, CICE, Pacto de responsabilidad, Ley El Khomri, Cuenta personal de actividad (CPA), plan de 500.000 formaciones adicionales.</td></tr><tr><td>Emmanuel Macron 2017-2024</td><td>Édouard Philippe, Jean Castex, Élisabeth Borne, Gabriel Attal</td><td>Muriel Pénicaud, Élisabeth Borne, Olivier Dussopt</td><td>Ordenanzas laborales de 2017, reforma del seguro de desempleo, plan de inversión en competencias, reforma de la formación profesional, plan '1 joven,</td></tr></tbody></table>
1 solución', apoyo durante la pandemia, reforma de las pensiones.

Como se puede observar en el cuadro en todos estos años, las políticas de empleo fueron una combinación de intervencionismo y de enfoques liberales, con resultados variados en términos de desempleo y reformas laborales.

**François Mitterrand** inició su primer mandato con políticas intervencionistas, incluyendo la reducción del tiempo de trabajo a 39 horas semanales y la nacionalización de empresas. Sin embargo, la tasa de desempleo aumentó de 6,3% a 9,8% debido a la crisis económica y las políticas de austeridad y a las políticas de ajuste productivo. Mitterrand inicio su mando con políticas expansivas de demanda y un amplio programa de nacionalizaciones. Posteriormente evoluciono hacia políticas contractivas. Esta evolución también se releja en el ámbito de las políticas de empleo. Mitterrand combinó políticas activas (empleo público) con políticas pasivas (jubilaciones) y normativas. Su estrategia inicial se centró en la intervención estatal directa, buscando redistribuir el trabajo y reducir el desempleo mediante una reducción del tiempo laboral y expansión del sector público. El desempleo, sin embargo, se mantuvo alto, lo que motivó la introducción posterior de medidas de flexibilización.

Dicha combina resulta de una diferencia temporal. Entre 1981 y 1988, el desempleo paso del 6% al 10% y hubo un predominio de políticas activas (creación de empleos públicos), políticas regulatorias (reducción de la jornada de trabajo a 39 horas semanales y jubilación anticipada a los 60 años); asimismo, llevo a cabo una política sectorial, en algunos casos, tendente sostener el empleo. Todas estas medidas fueron incapaces de corregir el crecimiento del paro fruto de los ajustes productivos y la reconversión industrial y, también, de las políticas de *rigueur* dirigidas a corregir los desequilibrios macroeconómicos, especialmente el déficit externo. El crecimiento del desempleo provoco un giro en la política de empleo con la incorporación de medidas de flexibilización laboral.

Durante el periodo de entre 1988 y 1995, el paro osciló entre el 9% y el 12%. Las políticas de empleo siguieron siendo mixta con una combinación de políticas pasivas (creación de una renta mínima de inserción, RMI) y políticas activas (formación y capacitación, incentivos a la contratación). En algunos casos, eran políticas dirigidas a colectivos específicos con dificultades de inserción laboral. Sin embargo, estas políticas no fueron capaces de reducir los niveles de paro estructural.

F. Mitterrand y J. Chirac conocieron durante una parte de su mandato *la cohabitation*: esto es, presidencias con un signo político (izquierda o derecha, respectivamente) con parlamentos y gobiernos de signos políticos contrario (derecha o izquierda). Esta circunstancia explica la presencia, bajo una misma presidencia, de políticas de empleo que se ajusta a recorridos ideológicos diferentes. No obstante, en muchos gobiernos europeos con diferentes signos políticos ha habido un predominio de políticas de empleo basadas en la flexibilización externa.

De hecho, Mitterrand tuvo dos cohabitaciones. Durante la primera cohabitación, con Jacques Chirac como Primer Ministro (1986-1988), se implementaron políticas de empleo con una orientación más neoliberal, con medidas tendentes a incrementar la flexibilización externa del mercado laboral. El segundo mandato de Mitterrand se caracterizó por la creación del Revenu Minimum d'Insertion (RMI) y la implementación de subsidios para la
inserción profesional. A pesar de estas medidas, el desempleo continuó aumentando, alcanzando el 11,1% en 1995. La segunda cohabitación con Édouard Balladur también trajo políticas más neoliberales, pero el desempleo persistió, especialmente entre jóvenes y desempleados de larga duración.

Jacques Chirac comenzó su mandato presidencial con el Plan Juppé de reformas de la seguridad social. Pero el desempleo se reducirá de manera significativa del 10% al 8 %, durante la cohabitación con Lionel Jospin como Primer Ministro. El Plan Juppé contenía medidas tendentes a incrementar la oferta de trabajo como el aumento de las anualidades de cotización (de 37,5 a 40 anualidades) y medidas de desincentivos de la permanencia en el desempleo. El gobierno se enfrentó a un importante movimiento social de protesta que se saldó con la pérdida de 6 millones de días de huelga (4 millones en la función pública y 2 millones en el sector privado). El paro permaneció alrededor de una tasa de 10%.

Durante la cohabitación Chirac-Jospin, se implementó la reducción de la jornada laboral a 35 horas semanales y se incentivó y creció el empleo juvenil. El programa TRACE (Trajet d'accès à l'emploi) estaba dirigido a los jóvenes entre 18 y 26 años con dificultades de inserción profesional, caracterizados por una situación de paro de larga duración y bajo nivel de cualificación. El programa garantizaba un acompañamiento personalizado por las oficinas de empleo, ayudas a la búsqueda de trabajo, formación específica y prácticas en empresas; así como ayudas financieras a las empresas al contratar a los jóvenes. El programa tenía una duración de 6 meses prorrogables. Estas medidas contribuyeron a una disminución significativa del desempleo, pasando del 11,1% al 8,6%. Ha sido el periodo de mayor reducción del desempleo en un contexto de crecimiento económico favorable y políticas innovadoras de inserción laboral para jóvenes y redistribución del trabajo.

El segundo mandato de Chirac se acompañó con una nueva mayoría conservadora en el parlamento. Las políticas de empleo incluyeron el Plan de Cohesión Social de Borloo y la creación del Contrato Primera Contratación (CNE o CPE en francés, contrat premier embouche)). El Plan del ministro Borloo abordaba un doble problema que consideraba interrelacionado: el paro masivo y las dificultades de los barrios periféricos de las grandes ciudades. Desde la perspectiva del empleo, contenía medidas encaminadas a favorecer la inserción de los jóvenes de barrios con dificultades, también un conjunto de exoneraciones dirigidas a favorecer la implantación de empresas -creación de puestos de trabajo- en dichos barrios, y, también el desarrollo de contratos de formación en alternancia. Se trata de medidas dirigidas a corregir problemas estructurales que tenía un componente de empleo y otro de políticas urbanas y de servicios públicos.

Los resultados de las mismas en todas sus vertientes no podían producirse en el corto plazo y, tal vez tampoco, en el medio plazo. De ahí que se activasen otro tipo de medidas tendentes establecer un nuevo equilibrio entre flexibilidad y seguridad. Un ejemplo fue el CPE o CPC. Pero este activo una importante protesta social que llevarán a no implementarlo. Los agentes sociales vieron en esta propuesta una menaza a la estabilidad en el empleo al ser ésta un foco importante de la flexibilidad laboral propuesta.

En esencia, la presidencia de J. Chirac se caracterizó por políticas de empleo mixtas con un componente de políticas activas (formación y capacitación e incentivos a la creación de empresas, políticas de regulación del mercado de trabajo y políticas de flexibilización externa. A una parte de estas políticas, se le asoció políticas estructurales como la vertiente de renovación urbana del Plan Borloo.
Las políticas de empleo del presidente Nicolas Sarkozy estuvieron guiadas por el lema "Trabajar más para ganar más" y la fusión de ANPE y UNEDIC en Pôle Emploi. Las primeras estaban dirigidas a aumentar la fuerza de trabajo (en horas) como una vía de favorecer el crecimiento del PIB. La segunda se presentó como un mecanismo institucional importante a efectos de favorecer la inserción de los trabajadores y, también, el aumento de la fuerza de trabajo al implementar mecanismos que penalicen la permanencia en el paro.

La nueva institución pública del mercado de trabajo (Pôle emploi) tenía como objetivos simplificar la burocracia de los demandantes de empleo, mejorar la eficacia del servicio público como resultado de la fusión institucional y reforzar los mecanismos de control de los parados. Sin embargo, la nueva institución pronto se mostraría incapaz de asumir el fuerte aumento en el número de parados que ocasionaría la Gran Recesión de 2008. La tasa de paro paso del 8,0% al 9,8%. Otras reformas, como la creación del Revenu de Solidarité Active (RSA), no lograron evitar la destrucción de empleo durante la recesión. No obstante, en una perspectiva comparada a nivel internacional, el modelo institucional y social francés mostró contar con estabilizadores automáticos más fuertes para frenar los procesos recesivos.

François Hollande inició su presidencia de la república con niveles altos de paro que se mantuvieron prácticamente hasta la segunda mitad de su mandato, cuando empezaron a descender. Su política de empleo fue una combinación de incentivos masivos y de flexibilidad. Introdujo el contrato generación que, de hecho, es un doble contrato: un primer contrato para un joven menor de 26 años (en determinadas circunstancias, hasta 30 años) contratado de manera temporal o como fijo y, un segundo contrato para un trabajador mayor de 57 años (ya empleado de la empresa o con un contrato nuevo). La justificación del doble contrato es la transmisión generacional de conocimiento y habilidades. La empresa, por su parte, se beneficiaba con exoneraciones fiscales y, en el caso de las pymes, una ayuda directa anual de 4.000 euros durante 3 años. La propia administración francesa (DARES) estimaba la creación de 100.000 contratos. Sin embargo, el impacto global en el empleo juvenil y senior estuvo lejos de los objetivos prefijados. Esta ineficacia se debió, en parte, a que las grandes empresas ya contaban con mecanismos internos para asegurar esta transferencia competencial. No obstante, E. Macron reimplantaría esta medida bajo el formato del Plan de inversión competencial, aunque luego perdería el vínculo generacional y se convertiría en un contrato juvenil más.

En 2016, la ministra de trabajo Myriam El Khomri, siempre bajo la presidencia de Hollande, introdujo una Ley de modernización del diálogo social y de mayor seguridad de las trayectorias profesionales. El objetivo era flexibilizar el mercado de trabajo francés como mecanismo para reducir el desempleo. Incorporaba una mayor facilidad de despido y contratación, aumentaba el margen de las empresas en la negociación colectiva; y pretendía reducir tanto el desempleo juvenil como el de larga duración. Los acuerdos empresariales podrían primar sobre los convenios colectivos en materias relativas a los horarios laborales, las pagas extraordinarias y las condiciones de trabajo. Incrementaba el tope anual máximo de horas extraordinarias (de 220 a 250 horas año) y, en casos excepcionales, la semana laboral poder llegar a las sesenta horas (frente a las 48 horas anteriores). Acoto las indemnizaciones por despido con propósito de reducir su judicialización.

Y, por último, proponía un contrato para los jóvenes sin cualificación e incrementar la formación profesional para los desempleados. El contrato para jóvenes consistía en un
contrato en alternancia de entre 6 y 24 meses renovables, con un 25 % del tiempo dedicado obligatoriamente a formación. Las empresas se beneficiaban de exoneraciones sociales y, las pymes de una ayuda financiera de hasta 2.000 euros anuales. Esta medida tenía una orientación sectorial que priorizaba actividades con vacantes de puestos de trabajo no cubiertas (hostelería, construcción, servicios a la persona, ...). Sin embargo, muchas empresas se mostraron más partidarias de utilizar otras modalidades contractuales existentes que interpretaban aseguraban una mayor flexibilidad. En consecuencia, el impacto real del contrato de futuro fue muy limitado por la enorme competencia entre modalidades contractuales y por la baja respuesta empresarial.

El desempleo disminuyó ligeramente, del 9,8% al 9,4%. La ley El Khomri tensiono mucho las relaciones con los agentes sociales. El supuesto intento de F. Hollande de implementar una política laboral de oferta con elementos de flexiguridad danesa no tuvo éxito.

**Emmanuel Macron** implementó ordenanzas laborales en 2017 y reformó el seguro de desempleo. Durante la pandemia de COVID-19, se introdujo el plan "1 joven, 1 solución" y se proporcionó apoyo masivo con desempleo parcial. La tasa de desempleo disminuyó, alcanzando alrededor del 7,1% en 2024.

Las ordenanzas laborales de 2017 de Macron se fundamentaron en la flexibilidad externa de despido y contratación y también interna como palancas básicas para la reducción del desempleo, la simplificación del diálogo social y el fomento a la creación de empleo. Se simplificó el procedimiento de despido por razones económicas, se dio primacía al acuerdo empresarial sobre el sectorial en materia de salarios, horarios y vacaciones. Se crearon nuevas modalidades de contratos temporales, se favoreció el trabajador autónomo y las plataformas tecnológicas (tipo Uber). Para la aprobación de esta legislación, el gobierno hizo uso del artículo de la constitución que le permite aprobar una ley sin que se produzca el voto en el parlamento.

Otra medida clave de la política de empleo de E. Macron ha sido el contrato en alternancia. El propósito es combatir el desempleo juvenil y mejorar la formación profesional en Francia. Se combina una formación teórica en un centro de formación con un trabajo remunerado en empresa. Existen dos modalidades: el contrato de aprendizaje y el de profesionalización que varían en función de la edad del joven, el nivel de formación, la duración del contrato y la remuneración del trabajador. Esta tiene un mínimo en el 27 % del salario mínimo para el caso de los contratos de aprendizaje y del 55 % para los de profesionalización.

El contrato en alternancia se asocia con importantes ayudas tanto a las empresas que contratan a los jóvenes como a los centros de formación. De hecho, muchas empresas empezaron a crear sus propios centros de formación dada el significativo beneficio económico que estos implicaban. El programa no tenía límites presupuestarios. Las empresas se beneficiaban de exoneraciones sociales y, en el caso de pymes, de una ayuda directa de 5.000 euros. Se estima que, en 2017, se beneficiaron 288.000 aprendices y que, en 2022, fueron 718.000. Sin embargo, existen muchas críticas sobre al permanencia de los contratos -más allá del periodo de recepción de los beneficios- y la calidad de la formación y su utilidad para encontrar nuevos empleos.
## Consideraciones finales

Con una tasa de desempleo del 7,3%, Francia presenta un menor número de horas anuales trabajadas en comparación con otros países, debido a una menor proporción de ocupados en la fuerza activa, especialmente entre jóvenes, personas mayores y mujeres.

La formación en alternancia ha sido la medida predilecta durante el mandato de Emmanuel Macron, con costes muy elevados. El retraso en la edad de jubilación con incentivos financieros o legales han sido los mecanismos en el extremo de edad, ya que la ocupación disminuye significativamente para la cohorte 60-64 años debido a las prejubilaciones para rejuvenecer la plantilla. La participación laboral de las mujeres, aunque en crecimiento, sigue siendo inferior a la de los hombres, con una brecha salarial significativa. Una mejor conciliación y cerrar la brecha importante salarial sería el camino a seguir.

A lo largo de los años, los gobiernos franceses han implementado una combinación de políticas intervencionistas y liberales con resultados variados. La reducción de la jornada laboral a 35 horas y la creación de empleos juveniles han tenido impactos positivos, pero también han enfrentado desafíos estructurales. La crisis financiera de 2008 y la pandemia de COVID-19 han influido en las tasas de desempleo, mostrando que sigue habiendo una necesidad de políticas activas, adaptativas y sostenibles para alcanzar la senda del pleno empleo.

## Referencias

* Antoine Bozio - Jean Ferreira - Camille Landais - Alice Lapeyre - Mariane Modena - Max Molaro (2025): Objectif "plein emploi" : pourquoi et comment ? *Focus*, nº 110, CAE, https://www.cae-eco.fr/objectif-plein-emploi-pourquoi-et-comment

* Cours de comptes (2023): La formation en alternance, Rapport, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-formation-en-alternance

* Xavier Gaullier (2002), Emploi, retraites et cycles de vie, *Retraite et société*, nº 37

* Jean-Olivier Hairault, François Langot et Thepthida Sopraseuth (2006), Les effets à rebours de l'âge de la retraite sur le taux d'emploi des seniors, *Economie et Statistique*, nº 397

* Mathilde Gerardin (2023): Écart de salaire entre femmes et hommes en 2023, *INSEE Focus*, nº 349, 04/03/2025