Première page d'un patta de PMNGR

<figure><img src="image_9.png" /></figure>

D'après certains, l'ordre d'attribution du *patta* doit être enregistré pendant 10 ans avant de pouvoir être mis sur le marché ou être hypothéqué pour une demande de crédit. Les *pattas* gratuits sont "attribués" plutôt que "cédés". Ces termes sont importants car ils ont un impact sur les conditions d'échange. Dans le premier cas, un terrain "attribué" ne peut être l'objet d'une transaction et d'après les recommandations du service fiscal, ne peut servir de caution que dans le cas de prêts accordés par les banques coopératives. Il a été proposé de changer cette règle et d'inclure les institutions gouvernementales nationales afin de pouvoir transférer les prêts par les banques nationales (Manuel fiscal 2011-2012). De plus, l'ordre d'attribution de *patta* est émis pour la surface construite de chaque parcelle. L'espace non-construit autour de la maison n'est attribué à aucun propriétaire de parcelles et reste enregistré comme faisant partie du *college poramboke*. Néanmoins, ces espaces sont enclos et finissent par être incorporés à la maison.

Les occupants des deux autres zones, B et C, détiennent soit d'autres types de *patta* émis avec le soutien du panchayat du village soit des *pattas* de terrains titrés. Ces derniers sont relativement peu nombreux. Les *pattas* gratuits obtenus par les gens sur les terres du panchayat dans la zone B ne mentionnent pas le nom du village mais ont un numéro de cadastre municipal qui suggère qu'il y a une entrée correspondante au registre du cadastre.
Certains affirment que du côté du panchayat, les terrains *poramboke* et *pattas* sont mélangés. Les propriétaires de terrains avec *patta* les ont parcellisés et vendus. Les terres *poramboke* adjacentes ont alors été occupées.

Toutefois, bien que 10 ans se soient écoulés, les propriétaires n'ont encore rien fait pour enregistrer leurs titres de propriété. D'après un écrivain public, afin de faire enregistrer l'ordre d'attribution de *patta*, le détenteur doit obtenir un certificat de non-opposition auprès du Tahsildar et le présenter en même temps que l'ordre d'attribution de *patta* pour enregistrement. Comme cela prend beaucoup de temps, les propriétaires de terrains ne s'occupent de l'enregistrement qu'à partir du moment où il y a une transaction. De plus il faut compter les coûts liés à la régularisation et les frais d'enregistrement. Quelques uns des propriétaires de parcelles qui ont tenté de faire enregistrer leur *patta* affirment qu'il leur fût demandé de payer 15 000 roupies de frais d'estampillage après le passage du géomètre venu mesurer la parcelle et en dessiner le plan. Les propriétaires ne sont pas allés plus loin dans la démarche en raison des coûts élevés de celle-ci.

Les entretiens avec les hauts fonctionnaires suggèrent que l'ordre d'attribution de *patta* est équivalent au *patta*, puisque l'autorité émettrice est l'État, et que de telles peurs sont injustifiées. L'enregistrement de quelque transaction que ce soit est obligatoire si elle a lieu entre deux parties privées. Puisque ce n'est pas le cas ici, l'ordre d'attribution peut être considéré comme un *patta* et sera le document auquel toutes les futures transactions se référeront. Il a aussi été souligné que l'État a le droit d'accaparer n'importe quel type de terres à des fins publiques et ce quel que soit le type de *patta*.

Les résidents d'un des côtés de la rue Navalar détiennent un type de document différent de celui détenu par les résidents de l'autre côté de la rue : les uns possèdent des *pattas* du cadastre municipal et les autres des *pattas* du cadastre villageois. Cette situation est due au fait que la route sépare les deux juridictions administratives. Les *pattas* du cadastre villageois furent apparemment émis au nom des chefs de famille il y a 18 ans et de tels *pattas* sont détenus par les propriétaires de parcelles sur les terrains *poramboke* du panchayat et sur les terrains de *patta*. À PMNGR, les *pattas* ont été émis au nom des femmes par le Premier Ministre du Tamil Nadu Mr. Karunanidhi. Les terres de *patta* attenant au lotissement de la zone B sont des terres agricoles, parcellisées par les paysans afin de les vendre comme terrain résidentiels.

### c) Pratiques d'obtention du patta

Les terres occupées par PMNGR et le lotissement qui lui fait face sont réparties en deux catégories : *Eri poramboke* et *College poramboke*. Le terme de *college poramboke* est récent et ne fait pas encore partie de la liste des types de terrains *poramboke* reconnus par l'État. Ces classifications sont importantes car elles affectent les chances que les résidents ont de régulariser leur statut et d'obtenir le *patta*. Cette partie décrit la manière, par laquelle les résidents de PMNGR sur *college poramboke* et ceux du lotissement opposé sur *Eri poramboke* ont obtenu leurs *pattas*,

La chronologie suivante retrace les actions conduites par les résidents de PMNGR pour obtenir leurs titres de propriété :
1966 : Paiement de la "Bheem notice", le B-memo ou la taxe comme preuve d'occupation ou d'usage du terrain *poramboke* au panchayat d'Erumanthangal (lettre no : 6432/2007/19.7.2007).

1968 : Le réservoir est attribué au collège par le Département des travaux publics. Transformation des terres *Eri poramboke* en terres *College poramboke* - C'est la première transaction gouvernementale qui permettra finalement aux résidents d'obtenir leur *patta*.

1970 : Construction du collège gouvernemental sur le lit du réservoir - autre décision gouvernementale qui ouvra la voie à la colonisation illégale des terrains concernés dans cette étude.

1972 : Début de la construction du collège et achèvement du bâtiment académique du collège.

1975 : Les autorités du collège demandent aux résidents d'évacuer les lieux.

1977 : Première lettre de l'administration du district ordonnant l'évacuation des lieux.

1977 : Lettre du gouverneur suite à une pétition des membres de la communauté réclamant l'attribution de titres de propriété aux occupants de Navalar nagar. La lettre du gouverneur semble estimer à 97 le nombre de ménages éligibles pour l'obtention d'un *patta* (Nous n'avons pas encore pu documenter comment les résidents en sont arrivés à contacter le gouverneur). Ouverture d'un magasin de distribution et assemblage de preuves pour justifier de l'occupation et faire la demande d'attribution de *patta*.

1982 : Deuxième inspection par l'administration du collège et pression mise sur les résidents pour évacuer les lieux.

1977-1983 : plusieurs communications et demandes faites aux Tahsildars de Villupuram et Cuddalore afin qu'ils visitent la zone et organisent l'arpentage des terrains et préparent le plan d'ensemble. Suite à ce lobbying, deux enquêtes furent conduites : l'une par l'officier administratif du village en compagnie d'un géomètre du service du cadastre et la seconde par l'ingénieur en chef adjoint du département des travaux publics. Le Département des travaux publics organisa une enquête porte à porte afin de préparer la liste des ménages éligibles pour l'attribution d'un *patta*.

1983 : Préparation du plan d'ensemble.

1984 : Inspection conduite par l'ingénieur en chef du département des travaux publics et soumission d'un rapport au directeur du département de l'éducation supérieure, département qui contrôle, gère et régule les collèges dans tout le Tamil Nadu, recommandant que le terrain soit transféré aux résidents de PMNGR.

Le directorat de l'enseignement supérieur refuse le transfert des terres aux occupants. Le député Palaniyappan du PK et Anbazhagan, alors Ministre de l'éducation du gouvernement DMK étaient aussi défavorables à un transfert des
terres du collège. Mais ce gouvernement tombe alors et est remplacé par un gouvernement AIADMK.

1986 : Pétition des résidents auprès de l'ingénieur en chef du département des travaux publics. L'ingénieur en chef visite la zone et recommande que la zone soit allouée aux résidents. Le processus de conversion des terrains *college poramboke* en *natham poramboke* commence avec la visite des employés du service fiscal incluant les employés du cadastre du district de Villupuram.

Le service du cadastre de l'arrondissement de Villupuram et le bureau du Tahsildar ont mesuré le lotissement et ont préparé le plan d'ensemble. Ce plan a été soumis par les employés du cadastre au service fiscal. La communauté a présenté une pétition au Tahsildar adjoint40 demandant la reclassification des terres de *college poramboke* en *natham poramboke*.

1984 : Plusieurs correspondances entre les leaders de la communauté et le collège et le département des travaux publics.

1986 : lobbying auprès de l'administration afin d'obtenir le transfert des terres aux résidents. Demandes individuelles présentées par les propriétaires de parcelles pour obtenir le changement de catégorie du terrain de *college poramboke* en *natham poramboke*.

1988 : Lettre du géomètre du service fiscal évoquant les prochaines prises de mesures du lotissement. Plan soumis au Tahsildar adjoint de Villupuram. Les résidents soumettent aussi une pétition auprès du géomètre municipal demandant la préparation d'un plan d'occupation des sols. Le service du géomètre municipal est impliqué dans le processus car ce service a la responsabilité de la préparation du plan cadastral qui sera transmis au service fiscal pour l'attribution des *pattas*.

1989 : Après un lobbying de longue haleine mené par les résidents auprès des autorités du collège, en particulier grâce au soutien du ministre de l'éducation de l'époque, le Dr. Ponmudi, l'administration du collège transmet au département des travaux publics une lettre affirmant leur accord pour le transfert des terres aux occupants.

1990 : Les terrains sont de nouveau mesurés par l'ingénieur en chef du département des travaux publics et un rapport est soumis au collège et au département de l'éducation supérieure portant sur l'étendue de l'empiètement. L'étendue du terrain occupé est fixée à 5,9 acres et le département des travaux publics publie une lettre affirmant qu'il n'a aucune objection à l'attribution de *pattas* aux occupants.

1996 : Arrêt des négociations avec le collège. Le collège refuse de donner le certificat de non objection. Après cela la plupart des occupants ont perdu espoir de pouvoir obtenir un titre. Cela a aussi conduit à une scission dans l'association avec un changement de président et la prise de pouvoir par un leader du parti communiste.

<footnote n="40">40 Je dois vérifier l'exacte traduction de vattatchiar.</footnote>
2004 : L'élection du DMK au niveau de l'État a ravivé les négociations grâce notamment au député de Villupuram alors en charge du ministère des affaires sociales.

1980 - 2006 Entre ces deux dates, la communauté a fait mesurer le territoire cinq fois et a préparé de nombreuses listes.

Après le 17 février 2009 : Un relevé des parcelles a été effectué et une proposition d'attribution de pattas gratuit a été préparée. Le relevé a été conduit par la municipalité (ce qui n'est pas clair ici c'est la proposition d'attribution de pattas gratuits : quelles institutions sont responsables et quels types de documents sont générés?)

2006 : Changement de dirigeants au niveau du lotissement et enregistrement officiel de l'association. Les leaders des partis de gauche s'écartèrent et l'association et le travail de lobbying continuèrent sous la direction d'un groupe dominé par d'ex-fonctionnaires du gouvernement qui obtinrent l'enregistrement de l'association de protection sociale des résidents. Jusqu'alors, la correspondance mentionnait la zone comme "Navalar nadu Theru College Nagar Village Residents" Le nom fut changé en "Ponmudi nagar Resident Welfare Sangam" Accessoirement, l'association des résidents fit passer leurs demandes de titres par le Dr. K. Ponmudi, élu député de Villupuram et qui a été ministre de l'éducation jusqu'en 2009. Il avait été, auparavant, professeur au collège dont il est question dans cette étude.

2007 : Annexion par la municipalité du territoire classé comme Eri poramboke, situé en face de PMNGR, et qui était précédemment sous l'administration du panchayat.

L'association a écrit une lettre au fonctionnaire en charge de l'augmentation des recettes fiscales du bureau du receveur de Villupuram, datée de février 2007, citant l'annonce faite par le gouvernement dans un quotidien Tamoul (Dinakaran, janvier 2007 - ordonnance gouvernementale 854) de sa décision d'attribuer des pattas aux occupants de terrain poramboke sur présentation des justificatifs.

Lettre de réponse du bureau du receveur à la pétition de la communauté soumise le 19 mai 2005 et plaidant pour l'attribution de titres de propriété. La réponse du bureau du receveur envoyée en juillet 2006 demande à la communauté de soumettre les plans d'habitations et les titres enregistrés pour le lieu.

2009 : Patta attribué en février 2009. Des pattas gratuits furent attribués aux maisons construites. Mais 18 des 190 maisons ne reçurent pas de pattas.

Après 2009 : d'après les représentants de l'association, les ménages améliorèrent leurs maisons après l'obtention du patta. L'ampleur des améliorations doit être vérifiée par des entrevues avec les ménages et des enquêtes de proximité. Mais certains ménages n'ont pas attendu leur patta pour construire leur maison. Ils l'ont fait pour leur propre confort et par anticipation ayant la certitude que des pattas leur seraient finalement attribués.
D'après l'ex-président du panchayat d'Erumanthangal, en fonction entre 1965 et 1977, environ 70 *pattas* furent attribués par l'administration fiscale aux occupants de terrains *poramboke* du panchayat des zones B et C grâce au lobbying des représentants élus du panchayat. 40 des 58 autres ménages qui ont fait la demande de *pattas* gratuits avec le soutien de l'association des résidents de PMNGR ont vu leur demande satisfaite.

Ce processus a pris presque 20 ans. Au début de l'occupation les fonctionnaires venaient souvent ici et faisaient pression sur les résidents pour qu'ils quittent les lieux. La pression venait à la fois du collège et de la municipalité. Comme on peut le déduire de la chronologie qui précède, les stratégies des résidents de PMNGR tournent autour d'un lobbying de long terme auprès de multiples institutions et de l'usage de procédures administratives variées pour faire valoir leurs intérêts. Les luttes de pouvoir entre partis politiques ont un impact non négligeable sur les dynamiques d'attribution de *pattas* dans l'État du Tamil Nadu. La capacité des résidents à résister aux pressions est aussi un élément important. Dans la pratique, les occupants, quelle que soit la catégorie de terrain, ont tendance à réoccuper les terres après éviction. Ceux résidant sur le canal *Poramboke* près de PMNGR ont été déplacés trois fois dans la banlieue de Villupuram mais à chaque fois ils sont revenus au même endroit quand la surveillance du service de l'irrigation s'est relâchée avec l'espoir de finalement obtenir un *patta*.

Certains des facteurs clés qui ont un impact sur l'attribution de *pattas* aux résidents sont présentés ci-dessous :

* L'usage des pratiques administratives : Bheem Notice (B-memo), pétitions et reconnaissance

Pour être éligible pour l'attribution d'un *patta*, un occupant de terrain *poramboke* doit fournir la preuve d'une occupation de dix ans sans interruption. Le *Bheem* est en fait une amende infligée aux occupants de terrain *poramboke*. Selon un ex-président du panchayat d'Erumanthangal, la pratique habituelle est de commencer l'occupation d'un lieu en construisant une petite structure en feuille de cocotier. C'est en se basant sur la présence de cette petite structure que le fonctionnaire administratif du village collecte les amendes : *Bheem* (ou B-Memo). L'avis d'expulsion s'appuie ensuite sur la perception de cette amende. Après que PMNGR et les zones alentours aient été annexées à la municipalité, la perception des B-Memo s'arrêta. Si un occupant réussit à rester au même endroit durant 10 à 15 ans, il peut faire aboutir sa demande de régularisation. C'est pourquoi les résidents font pression auprès des fonctionnaires du panchayat pour qu'ils perçoivent les *Bheem*. Dix ans sans interruption de reçus du paiement du *Bheem* est ainsi une preuve clé de l'occupation par un résident même si ce *Bheem* est l'équivalent d'un avis d'expulsion. Ces reçus sont soumis en même temps que la pétition des résidents déposée à l'administration du district réclamant l'attribution de *pattas*. À la lumière de ce qui précède il peut en être déduit que les résidents de PMNGR ont utilisé sciemment la pratique administrative du *Bheem* pour régulariser leur occupation illégale du domaine public. Le B-Memo a été collecté par les fonctionnaires du panchayat d'Erumanthangal pour les trois zones étudiées ici. Bien que PMNGR soit situé à l'intérieur des limites de la municipalité, le lac et le lotissement situé sur le lit du lac sont administrés par le panchayat du village. Parmi les ménages interviewés, les premières preuves de paiement du *Bheem* remontent à 1966 pour les occupants venant d'Erumanthangal.

Le montant de l'amende perçue varie en fonction du propriétaire du terrain public ou de l'organisation gouvernementale impliquée. Dans et autour de PMNGR, l'occupation est possible ou tolérée et taxée pour les types de terrains *poramboke* suivants : canal, autoroute,
voie ferrée et *Eri*. Dans le cas des terrains de la voie ferrée, les amendes sont perçues pratiquement tous les mois et sur les terres du panchayat une fois par an. Pour certains types de terrains *poramboke* il est difficile d'obtenir un *patta*, en particulier les terrains *poramboke* de voie ferrée, de canal, de lac et d'autoroute. Dans le cas du canal *poramboke*, le service de l'irrigation expulse les résidents tous les cinq ans afin de briser la continuité de l'occupation. Pour les terrains de voie ferrée, le paiement du *Bheem* ne peut pas aboutir à l'obtention d'un *patta* car les terres appartiennent au gouvernement central. Les *pattas* ne sont attribués qu'aux terrains *natham poramboke*. La conversion d'autre catégorie de terrains *poramboke* en *natham poramboke* est difficile, c'est ce qui rend ce processus si compliqué.

Dépôt de pétitions :

Le dépôt régulier de pétition est une autre stratégie très utilisée par les occupants de terrain *poramboke* pour obtenir les *pattas*. Les pétitions sont adressées au receveur et il est primordial dans ce processus d'obtenir un accusé de réception de la pétition auprès de l'administration du district.

Visites de leaders politiques, et *Jamabandhi* (enquête de terrain) organisée par l'administration du district sont les conséquences habituelles du dépôt de pétition. Au début la plupart des pétitions étaient écrites à la main. Les hommes et les femmes allaient ensemble rencontrer le receveur et le ministre. D'après les résidents les fonctionnaires ont tendance à prêter une oreille plus attentive aux femmes.

De plus, chaque gouvernement organise une *Jamabandhi* une fois par an au niveau de l'administration fiscale du district, période durant laquelle, ils reçoivent les pétitions portant sur divers programmes de protection sociale tels que l'attribution de *patta*, de pensions de retraite, de bourses d'études etc. Durant cette étude nous avons pu observer la *Jamabandhi* conduite par l'administration du district de Villupuram les 16 et 17 mai 2012. D'après le géomètre (qui joue aussi le rôle d'intermédiaire entre le client et le Tahsildar) et les fonctionnaires d'accueil qui reçoivent les demandes, la majorité des pétitions demandaient l'attribution de *pattas* gratuits. Quand cela est possible les fonctionnaires de la *Jamabandhi* essayent de régler les problèmes le jour même où ils reçoivent les demandes. Mais quand il s'agit de pétition pour l'attribution de *patta*, les demandes sont rassemblées pour un examen approfondi. Un indicateur de la volonté de l'administration de considérer l'attribution de *patta* est l'émission d'une lettre accusant réception de la pétition dont nous parlerons plus en détails dans la dernière partie.

L'accusé de réception est un bon indicateur du fait que la demande va être considérée. Ainsi toutes les pétitions ne sont pas reconnues par l'administration étatique. Par exemple, bien que les résidents de PMNGR et des terrains *Eri poramboke* du panchayat en face de PMNGR aient soumis plus de 20 pétitions au receveur, une seule a reçu un accusé de réception. Les demandes sont écrites par chaque ménage réclamant un *patta*. Bien que l'association transfère la demande, chaque ménage souhaitant obtenir un *patta* soumet sa demande individuellement. L'accusé de réception est aussi donné individuellement. L'accusé de réception de 2008 fut donné, selon les résidents, grâce au consentement du ministre.

Les occupants des terrains du côté du panchayat affirment qu'ils ont payé le *Bheem* tout au long des 20 à 30 dernières années. Seules les maisons situées sur des terrains *Eri poramboke* n'étaient pas autorisées à payer le *Bheem*.
Rassembler les preuves nécessaires ou obtenir le transfert du *patta* aux noms des occupants a un coût qui restreint les ménages les plus pauvres dans leurs tentatives d'obtenir le *patta*. De plus, récemment, la municipalité a arrêté de collecter le *Bheem* auprès des occupants de terrains *poramboke* ce qui aura des conséquences pour ces derniers dans leurs démarches. Environ 20 personnes dans le lotissement sont affectées par cet arrêt de la perception du *Bheem*. La plupart font partie des plus pauvres ménages du lotissement. Les cas de trois des ménages les plus pauvres occupant un terrain *poramboke* adjacent à PMNGR est un bon exemple de cette situation. A. fait partie d'un des ménages et travaille comme tailleur. Il réside actuellement chez sa grand-mère. Depuis le transfert du territoire du panchayat à la municipalité, cette dernière a arrêté la collecte du *Bheem*. Cet arrêt du paiement de la taxe affectera négativement le résultat de sa demande d'attribution de *patta*. L'alternative est l'utilisation de la facture d'électricité pour prouver son occupation. Pour faire apparaître son nom sur la facture, A. doit assumer le coût des déplacements aux bureaux concernés et le coût des pots de vin. Malgré le fait que les autres membres de la famille de A. résident dans la même zone, ses relations avec eux se sont détériorées depuis son mariage avec une fille d'une autre caste. Pour transférer la propriété de ses grands-parents à son nom, A. a besoin d'une déclaration de non objection de tous les membres de sa famille. Une combinaison de facteurs peut affecter la volonté ou la capacité d'un ménage à utiliser le *Bheem* pour obtenir un *patta*.

* Reclassification des terrains: d'Eri Poramboke à Natham Poramboke

Comme mentionné plus haut, la catégorie à laquelle appartient un terrain a un impact important sur les chances des occupants d'obtenir un *patta*. L'une des difficultés à PMNGR et dans les zones environnantes c'est l'appartenance des terres à la catégorie *Eri poramboke*. La pratique au Tamil Nadu est de convertir les terrains *Eri Poramboke* en *Natham poramboke* par ordonnance gouvernementale. Dans le cas de PMNGR, un nouveau terme, *"college poramboke"* a été créé dans les registres gouvernementaux et les pétitions des résidents bien qu'aucune catégorie de ce nom ne puisse être identifiée dans les listes officielles de catégorie de terrains *poramboke*. La croyance générale au sein des représentants de l'association des résidents et des fonctionnaires du panchayat est que la conversion d'*Eri poramboke* en *college poramboke* fut faite au moment de l'attribution des terres du réservoir au collège.

Comme mentionné plus haut la possibilité d'obtenir un *patta* (gratuit ou autre) varie en fonction de la catégorie à laquelle appartient un terrain. Par exemple, les *pattas* sont facilement attribués pour construire une maison sur un type particulier de *poramboke* appelé *natham poramboke*. L'occupation d'un terrain *natham poramboke* peut être régularisée si les occupants apportent la preuve de 7 ans d'occupation continue. Toute demande d'attribution ou de transfert sera automatiquement étudiée. Dans le cas du *college poramboke* il semble que la catégorie des terrains du lit du réservoir ait été changée en *college poramboke* et en *natham poramboke*. Toutefois, l'existence d'une ordonnance du gouvernement sur le sujet et même le flux de documents qui aurait conduit à cette ordonnance est impossible à tracer.

* Établissement des cartes de rationnement

Les documents suivants doivent être adjoints comme preuve d'occupation aux demandes d'attribution de *patta* gratuit :

1. Reçu de paiement du B-Memo (*Bheem*) pour occupation illégale de domaine public;

2. La dernière facture d'électricité;

3. Le reçu de la taxe locale (taxe municipale, taxe foncière)

4. Carte de rationnement;

5. Carte d'électeur;
## 6. Certificat fiscal.

Chacun des documents précédents est une preuve supplémentaire d'occupation d'un lieu. La carte de rationnement et la carte d'électeur sont des documents d'identités cruiaux pour l'obtention de n'importe quel certificat. Le président actuel de l'association avait ouvert un magasin de rationnement dans sa maison dans le but de renforcer les preuves d'occupation. D'après la loi, il doit y avoir un magasin de rationnement pour cent familles. Ainsi, il faut rassembler au moins les demandes de 100 ménages pour faire la demande d'ouverture d'un magasin de rationnement dans la zone. Le président affirme qu'il a réussi à rassembler 230 demandes. Les résidents ont déposé, auprès du gouverneur, une pétition pour l'ouverture d'un magasin de rationnement dépendant du système de distribution public en 1976. Le gouverneur a par la suite visité le lotissement pour inaugurer le magasin recommandé pour l'émission de titres. Le magasin ouvert en 1976, était situé jusqu'à récemment dans la maison du président. Le magasin était ouvert à temps partiel et le président ne faisait pas payer de loyer ou l'électricité à l'exploitant du magasin. Le contrat pour l'exploitation d'un magasin du système de distribution public est signé pour cinq ans et renouvelé à la fin de la période. Quand la dernière période de cinq ans s'est achevée, et alors que le DMK avait perdu les élections à Villupuram, le contrat fut annulé et les titulaires d'une carte de rationnement rejoignirent le magasin de rationnement d'une autre circonscription.

Afin d'être reconnu éligible pour l'obtention d'un *patta* gratuit, les occupants d'une parcelle doivent justifier d'un certificat de revenu annuel de 24 000 roupies, émis par le comptable de l'administration villageoise. Les occupants des deux zones se sont déplacés conjointement pour obtenir ce certificat.

* Arpentage et établissement de liste

L'arpente fut refait quatre fois pour la raison suivante. D'après la loi gouvernant l'attribution des *pattas* gratuits, chaque ménage doit justifier d'une parcelle de 4 à 5 cents et le premier arpentage montra qu'il n'y avait pas assez de terres pour que 100 familles possèdent chacune 4 à 5 cents. Quand l'existence de cette clause fut connue les ménages commencèrent par essayer d'occuper plus d'espace. La taille des parcelles était inégale. Le deuxième arpentage fut conduit pour vérifier s'il était possible d'allouer 3 cents par ménage. Finalement une surface de 2.5 cents fut fixée pour chaque parcelle après l'arpentege de 2002. Le quatrième arpentage fut une enquête porte à porte portant sur les métiers et les revenus afin de fixer les critères de revenu. Cette enquête fut conduite après que 18 *pattas* aient été bloqués. Après l'enquête sur les revenus, les fonctionnaires des impôts ont approuvés 9 des 18 *pattas*.

* Impact des logiques de parti

Les résidents de PMNGR ont l'impression qu'ils ont été capables de négocier avec succès durant le règne du DMK et qu'avec le changement de gouvernement leurs chances d'obtenir les *pattas* restant se sont amoindries. Les relations de certains résidents avec des représentants élus est un élément important de la situation de PMNGR. En particulier, le soutien de l'un des députés du DMK fut primordial. L'accord pour l'attribution de titres aux résidents de PMNGR fut donné par le ministre deux ans avant les élections. Bien qu'il soit vrai que le soutien d'un élu est un facteur important, la capacité d'un élu à influencer le processus dépend de son influence au sein du parti et dans la hiérarchie administrative. Malgré l'entrée en 2004 du DMK dans la coalition au pouvoir au gouvernement central avec 7 ministères fédéraux, le député de Villupuram, le Dr. Ponmudi, pour qui PMNGR était une circonscription importante, n'a pas réussi à faire avancer la régularisation de PMNGR. Le
portefeuille de l'éducation du Tamil Nadu restait tenu par un membre influent de l'AIADMK,
le parti au pouvoir au Tamil Nadu. Or ce dernier refusait catégoriquement de se séparer du
terrain attribué au collège. En 2006, les résidents avaient perdu l'espoir d'obtenir leur patta.
Ce n'est qu'en 2009, en acceptant la charge de ministère de l'éducation supérieure que le
député en question fut capable de faire avancer les affaires de PMNGR.

d) Rôle des multiples institutions: Alliance avec les institutions étatiques et leurs agents

La chronologie de leurs efforts, décrite plus haut, montre bien l'éventail des institutions
étatiques avec lesquelles les résidents ont du bataillé pour obtenir leurs titres. Parmi celles-ci :
l'administration du district, le panchayat du village, le département des travaux publics, le
ministère de l'éducation et le département fiscal.

Dans la partie 1, il a été mentionné que les terrains étaient administrés par les services fiscaux et le lac par le panchayat. Les services fiscaux dépendent du bureau du receveur du district. La catégorisation des terrains et les changements de catégorie sont faits par l'administration fiscale.

Bien que les deux lacs fussent gérés par le panchayat, les services fiscaux ont imposé un
B-Memo et collecté les amendes pour occupation non-autorisée de terres. L'occupation,
comme évoqué plus haut dans la chronologie avait le soutien des fonctionnaires du panchayat.

Les résidents firent pression sur le département des travaux publics grâce à des soutiens
dans les échelons supérieurs de la bureaucratie. L'influence du département des travaux
publics sur les décisions liées à l'utilisation des terres du collège est due à son rôle dans le
design et la construction des bâtiments dudit collège. La recommandation du département
d'attribuer les terres à PMNGR fut un premier pas pour les résidents dans leur lobbying auprès
des autorités du collège et de l'administration du district. Comme le suggère la chronologie
exposée plus haut, un ingénieur du département des travaux publics a été impliqué dans ces
négociations et le département a donné son accord pour l'attribution au collège de terrains de
remplacement pour les logements du personnel. De plus, le département a aussi estimé que
l'attribution des terrains à la communauté n'affecterait pas le développement du collège. Cette
connexion s'est faite grâce à un ex-employé du département qui était aussi président de
l'association de protection sociale des résidents de Navalar. Le président supervisait, pour le
departement, la construction des bâtiments dans les années soixante dix. Il était au courant des
projets du département concernant le lac et empiéta sur le lit du lac avec le soutien des
fonctionnaires du panchayat.

Même si un politicien peut imposer aux fonctionnaires l'émission de patta, le résultat peut
être influencé par les fonctionnaires de l'administration fiscale et du département des travaux
publics. À la lumière de ces éléments, ce qui est primordial pour obtenir l'émission d'une
ordonnance c'est le soutien du fonctionnaire administratif du village et du département des
travaux publics dans l'écriture du rapport précisant que le département ne requiert pas ce
terrain et que le lac est actuellement désaffecté et peut donc, ainsi, faire l'objet d'un
changement de catégorie.

Enfin, une question reste sans réponse: pourquoi le plan directeur (préparé et approuvé) en
2004 n'inclut ni la zone du lac ni le lotissement qui l'entoure. Il semble que cela aida aussi les
résidents à surmonter les obstacles administratifs. Parce que le lac qui préexistait au collège et
aux empiètements qui suivirent ne tombait pas dans la même catégorie que ces derniers, les autorités ne les ont pas intégrés au plan directeur par peur de créer une débâcle administrative.

Les liens étroits avec le panchayat ont-ils donné un pouvoir de négociation important aux résidents contre les évictions, dans le lobbying pour l'attribution de *patta* ou dans l'évaluation du montant de la taxe foncière? Au village, il est communément admis que ces liens ont en effet permis aux occupants de négocier le paiement du *Bheem* (B-Memo) et la construction des infrastructures. La perception est que quel que soit le statut du lieu (rural ou urbain), si l'ordre provient d'un niveau supérieur au sein de l'État, le panchayat n'a pas vraiment d'autre choix que de s'y conformer. Une fois que le terrain est reconnu comme terrain de *patta* et mis sous la responsabilité des autorités municipales, l'ensemble tombe sous le régime fiscal normal.

*Pourquoi le département des travaux publics a émis un certificat de non-objection en 1982 s'il avait déjà transféré les terrains au collège dans les années soixante-dix?*

Le certificat de non-objection émis par le département des travaux publics l'a été au bénéfice d'un autre service gouvernemental mettant ainsi à mal la question essentielle de la préservation des terres en se retranchant derrière l'excuse de "l'intérêt public", qui serait devenu caduc s'il s'était agit de simples squatters.

*Pourquoi le géomètre de la municipalité a entrepris l'arpentage et non ceux du bureau du Tahsildar?*

L'arpentage effectué par la municipalité a pour but l'évaluation du montant de la taxe foncière et l'enquête des services fiscaux est ce qui importe le plus pour toute opération concernant le lotissement.

1. Existe-t-il une procédure de validation d'un plan d'ensemble par la municipalité avant de pouvoir payer la taxe foncière?

Oui il existe une telle procédure de préparation qui est une étape importante et nécessaire.

2. Ce qui n'est pas clair c'est comment la propriété est évaluée pour la taxation par la municipalité?

La municipalité utilise quelques indicateurs standards pour évaluer les habitations tels que la qualité de la construction, le toit (les toits en amiante ne sont pas pris en compte pour la taxe foncière), la taille, et l'usage - si la maison est utilisée a des fins rémunératrices ou non.

* Rôle de l'association

D'après les dirigeants de l'association, l'État a tenté trois fois de déplacer le lotissement depuis 1966. L'association a été enregistrée officiellement en 2006. Auparavant les résidents avaient fait pression sur l'État en utilisant leurs connexions auprès de représentants élus et de bureaucrats travaillant dans diverses administrations. Jusqu'à la fin des années quatre-vingt-dix, les résidents avaient été mobilisés par l'un des leurs, affilié au parti communiste, ainsi que par des activistes politiques locaux venant d'Erumanthangal. Ces liens avec les hommes politiques locaux ont permis aux résidents de prendre contact avec des représentants élus du parti au pouvoir, en particulier un politicien très connu, originaire du village, président du SC
et qui fut élu plusieurs fois député pour le DMK. Ce député fut aussi membre du service de
protection sociale des castes classées du Tamil Nadu.

En 1998, les dirigeants ont changé lorsque des gens venus de l'extérieur ont pris la relève. Certains d'entre eux étaient d'anciens employés du gouvernement et prirent la tête des opérations de lobbying auprès des agences gouvernementales pour l'attribution des pattas. Certains d'entre eux possèdent maintenant plus de 2 parcelles. Le président de l'association s'est initialement présenté aux élections comme candidat indépendant. Il a gagné en promettant l'obtention de pattas résidentiels pour PMNGR, et des services tels que l'éclairage de rue, des rues goudronnées et l'alimentation en eau courante. De ce programme, d'après lui, il n'a réussi qu'à obtenir l'ordre d'attribution des pattas. Avant cela il avait été à l'origine de la mise en place du magasin de rationnement. Ensuite, après les élections il rejoignit le DMK et fut élu à nouveau, cette fois comme représentant du DMK. Ce sont des étapes importantes dans la création de réseaux avec la bureaucratie municipale.

Après l'obtention des pattas, l'association semble avoir joué un rôle de surveillance. D'après les résidents, la taille du lotissement n'a pas augmenté après que les pattas furent attribués. Et il est maintenant difficile d'empiéter sur le lit du lac, puisque l'association des résidents et les fonctionnaires municipaux surveillent maintenant le développement de PMNGR. Les résidents informent rapidement les fonctionnaires municipaux de tout nouveau développement afin qu'ils puissent faire arrêter la construction de nouvelles habitations. Par exemple, il y a 10 ans, l'association en partenariat avec les fonctionnaires municipaux et les autorités du collège ont empêché 40 nouveaux ménages d'occuper l'endroit. Ces ménages vivent maintenant près de la voie ferrée. L'association prétend que ces ménages ont occupé l'endroit avec le soutien de politiciens locaux. Les dirigeants locaux extérieurs au quartier affirment que cet incident est le résultat d'un conflit entre le parti au pouvoir et l'opposition.

### e) Résultats: Gagnants et perdants

D'après le président du panchayat, peu de gens ont perdu leur patta, comme Murugan, à cause de querelles entre partis politiques. Une parcelle en face du temple à PMNGR avait été proposée à Murugan. Sur cette parcelle, il y a une habitation au toit de tuiles et deux des pièces sont destinées à être louées. Le propriétaire de la parcelle avait l'habitude de travailler pour le DMK durant les élections. Comme le patta avait été attribué quand le parti était au pouvoir, il l'a ensuite perdu :

> « 18 personnes n'ont toujours pas reçu de patta. Maintenant nous demandons que des pattas soient attribués à ces 18 personnes. J'ai payé pour ces 18 personnes. Avec le changement de gouvernement, le nouveau parti au pouvoir ne voit pas PMNGR comme un réservoir de votes mais espère bien quelques encouragements financiers pour faire avancer les dossiers d'attribution de patta restants. »

Cela a été contredit par l'élu du parti d'opposition.

Certains ménages habitant dans le lotissement adjacent n'ont aucun document autorisant leur occupation. Mais en raison de la particularité des règles d'occupation au Tamil Nadu, leur espoir est qu'ils ne seront pas délogés et obtiendront automatiquement leur régularisation.

Alors que la plupart des ménages à PMNGR ont des pattas, 40 d'entre eux ont été bloqués. Parmi les raisons de ce blocage on peut citer: (i) la possession de deux parcelles; (ii) un membre du ménage est employé du gouvernement. Parmi les personnes qui se sont vu refuser
le *patta*, l'un travaillait comme contrôleur de bus pour le gouvernement, un autre était policier et un troisième était un inspecteur des impôts. Un autre groupe de résidents qui n'ont pas obtenu leur *patta* est composé de ceux qui ont laissé leur terrain sans construction. De leur point de vue, bien qu'ils soient en négociation pour l'obtention de leur *pattas* avec l'association, rien ne bouge vraiment.

Des 54 maisons situées sur des terrains *Eri poramboke* seulement 36 ont obtenu leur *patta*. Les 18 ménages restants, bien que listés et ayant les documents requis, n'ont pas obtenu le *patta* parce que les maisons étaient construites en dur. Les *pattas* gratuits pour les terrains dépendants du panchayat en face de PMNGR sont émis pour les sans terres et les maisons ayant un toit en feuilles de cocotier. Au moment de l'inspection, 14 des ces maisons étaient construites en béton sur plus d'un étage. La question est de savoir comment ces ménages ont trouvé l'argent nécessaire. Puisque les *pattas* gratuits sont destinés aux ménages à faibles revenus, estimés en partie sur la base du type d'habitation, les fonctionnaires du service fiscal ont déclaré qu'ils n'étaient pas éligibles pour l'attribution de *pattas* gratuits. Ces ménages possédant ces maisons en dur auraient du payer entre 50 000 et 75 000 roupies d'amende en fonction de la valeur estimée de la maison pour pouvoir obtenir le *patta* gratuit. Comme les ménages concernés ont refusé de payer l'amende, le problème n'est toujours pas résolu. (Interview *Eric*, Solly et Balu)

Une deuxième inspection a été organisée pour reconsidérer les décisions prises concernant 58 maisons. Le comité d'inspection, composé de fonctionnaires de l'administration municipale et fiscale accepta de reconsidérer 18 cas pour lesquels la situation du ménage avait changé. Certaines des personnes concernées s'étaient mariées et avaient fondé de nouvelles familles. D'autres ayant de la famille travaillant pour le gouvernement avaient perdu leur mari ou celui-ci était parti à la retraite. Le Tahsildar n'a pas encore rendu son rapport au receveur pour amender l'ordonnance.

Neuf autres *pattas* dont l'attribution avait été recommandée par les fonctionnaires du service fiscal après l'enquête de 2009, furent validés par l'officier administratif du village, l'inspecteur des impôts et le Tahsildar adjoint. Ils sont sur le bureau du Tahsildar depuis 2010. Malgré l'utilisation des dispositions du droit à l'information pour savoir quelles étapes ont été franchies, les résidents ont du se rendre à l'évidence qu'il n'y avait que peu d'avancées dans l'attribution de leurs *pattas*. L'un des obstacles à la résolution de ce problème, d'après le président de l'association, c'est la demande du bureau du Tahsildar de 2000 roupies par *patta*. Puisqu'ils ne sont pas sûrs de recevoir leur *patta* même après avoir donné l'argent, l'association des résidents n'est pas prête à rassembler l'argent auprès des résidents concernés. Une autre version est que c'est l'élu qui a demandé l'argent puisqu'avec le changement de gouvernement il y a eu un changement de représentants. Bien qu'il soit difficile de savoir avec certitude qui a formulé cette demande, le problème est que 18 *pattas* sont toujours bloqués.

L'une des difficultés actuelles dans l'avancement des dossiers de *pattas* c'est le changement de gouvernement. Les 42 circonscriptions de la ville de Villupuram sont réparties en 7 zones. Toutes ces zones, sauf une, sont aux mains des politiciens de l'AIADMK<fnref n="41" />. Le président de l'association de PMNGR s'est présenté aux élections locales pour la troisième fois sous l'étiquette du DMK et a été battu par le candidat de l'AIADMK. Après la réorganisation des circonscriptions, les votes de PMNGR et de ses environs furent séparés, ce qui a réduit les chances du président d'être réélu. Les cartes de rationnement avaient été, d'abord, allouées aux

<footnote n="41">⁴¹ Entrevue avec le président de l'association</footnote>
résidents de PMNGR pour se fournir dans le magasin de rationnement du lotissement. Après la fermeture de celui-ci, les bénéficiaires de la carte de rationnement se virent assignés à un autre magasin en dehors du lotissement.

Parmi ceux qui n'ont toujours pas obtenu leur *patta* on trouve les familles les plus pauvres résidant dans des huttes en feuille de cocotier. Les connexions du ménage et les coûts que la transaction implique affectent les possibilités de ces ménages à faibles revenus de rassembler les preuves nécessaires à l'obtention du *patta*.

### f) Après l'ordre d'attribution du patta

Le processus d'attribution des *pattas* se termine par la mesure des parcelles individuelles et le placement des bornes. Après avoir reçu l'ordre d'attribution du *patta*, le propriétaire de la parcelle doit faire la demande au géomètre de la municipalité pour obtenir les commodités de base comme l'eau courante, l'électricité et l'accès routier. Par conséquent, cela devient une obsession pour eux de faire mesurer leur parcelle pour payer la taxe foncière, appelée en langage local : « *Kanakayam* ». Cette taxe n'a pas encore été fixée pour les terrains de PMNGR. Le géomètre de la municipalité a la charge de collecter les informations nécessaires et de les transmettre au service fiscal d'où elles seront transférées dans les dossiers de l'officier de l'État civil. Les preuves de paiement de cette taxe sont requises pour convertir les parcelles individuelles de *college poramboke* en *natham poramboke* et pour faire la demande de régularisation auprès de la municipalité. Les paiements de la *Kanakayam* sont enregistrés dans les livres de comptes au nom de l'occupant. En l'absence de cet enregistrement les registres du gouvernement conserveront les informations antérieures sur la catégorisation et la propriété du terrain : dans le cas présent *college poramboke*. Certains ménages n'ont pas fait les démarches pour payer la taxe foncière, ou même la faire évaluer, par simple ignorance. La croyance commune est que l'ordre d'attribution du *patta* est le *patta*.

De nombreux ménages semblent ignorer totalement le processus lié à la *Kanakayam*. Deux versions sont données par les dirigeants de l'association. D'après le président de l'association des résidents de Navalar, la demande a été déposée pour la mesure de toutes les parcelles et l'évaluation de la taxe pour tous les ménages à PMNGR. Mais que le paiement pour le processus de mesure n'a pas encore été effectué. L'autre version, défendue par des gens tels que le père de Balu, est que le reçu du paiement de la demande pour la mesure des terrains est, lui même, une preuve de paiement de la taxe foncière. Quoi qu'il en soit les bornes pour chaque parcelle doivent encore être placées par le service fiscal.

Pareillement, un groupe de résidents confond le reçu de la taxe pour l'arpentage avec une preuve de leur inclusion dans le plan directeur (cf. page 11). En plus de la *Kanakayam*, la municipalité évalue la taxe à payer en se basant sur la surface construite. Le risque de démolition est dû à la catégorisation de ces lotissements par la municipalité comme "construction non autorisée". Puisque le plan du lotissement et la construction de bâtiments n'ont pas été approuvés selon le processus de planning municipal, les fonctionnaires municipaux qualifient PMNGR d'illégal.

La frontière marquée dans l'ordre d'attribution de *patta* identifie la parcelle et fixe les limites de la propriété. Un numéro de *patta* est aussi noté dans ce document de taxe foncière : pour l'instant l'inscription au registre du service fiscal est un numéro de subdivision avec le nombre de parcelles qu'elle contient. Il n'est pas clair si l'information est aussi enregistrée
dans les registres du gouvernement et si oui comment. D'après le président, l'ordre d'attribution de *patta* actuel n'a peut être pas été inscrit au cadastre car l'arpentage des parcelles individuelles n'a pas été fait et les *pattas* gratuits ne sont enregistrés qu'après 10 à 15 ans.

Il est suggéré par les résidents et confirmé par l'urbaniste de la municipalité, que dès que les lotissements situés sur le lit du lac sont transférés à la municipalité, les autorités locales ont la charge de fournir les commodités et de percevoir la taxe foncière. L'enquête conduite par la municipalité avait pour but d'établir le montant de la taxe foncière pour chaque bâtiment. Les résidents doivent en faire la demande pour que leur propriété soit évaluée par la municipalité et leur parcelle mesurée par le géomètre municipal. En raison du statut non approuvé du plan, les propriétaires de parcelles essayent de faire régulariser leurs biens individuellement en payant des frais d'aménagement et en faisant évaluer ces aménagements pour la taxe foncière.

Sans le paiement de la taxe foncière, l'ordre d'attribution de *patta* ne sera pas utilisable pour obtenir un prêt bancaire. Un résident affirme qu'on lui a dit qu'il lui faudrait payer 15 000 roupies pour faire inscrire le *patta* au registre après 10 ans. La confusion règne parmi les résidents comme parmi les fonctionnaires des niveaux intermédiaire et subalterne sur la nécessité ou non de faire inscrire l'ordre d'attribution de *patta* au registre pour valider la transaction. D'après le receveur, l'inscription au registre n'est pas nécessaire car cette inscription n'est couramment utilisée que quand il s'agit de transactions entre deux parties privées. Comme le terrain est attribué par l'État l'ordre peut servir de document maître. Les résidents de PMNGR considèrent que le *patta* doit être enregistré avant de pouvoir obtenir un prêt. La valeur du terrain est donnée par le bureau d'enregistrement. Ils doivent donc payer un montant qui varie en fonction de la surface du terrain. Ils peuvent calculer ce montant en se basant sur un tarif au pied carré à la date de l'inscription au registre. Ils doivent donc payer au moment de l'inscription au registre. La personne écrivant le document notera ce montant sur le document lui-même.

Seuls quelques uns des ménages de PMNGR ont commencé à payer la taxe municipale alors que les résidents du lotissement d'en face, bien qu'il soit annexé à la municipalité, continuent de payer la taxe à l'officier administratif du village. La municipalité a écrit à 68 ménages pour leur demander de faire évaluer leur propriété en vue du paiement de la taxe foncière. D'après le président, les résidents rechignent à régulariser leur situation par rapport au paiement de la taxe municipale en raison du coût élevé de la transaction. Le président de l'association est l'un de ceux, peu nombreux, qui ont réussi a faire évaluer leur propriété pour la taxe foncière. Décrivant son expérience il résume : « *Par exemple le montant de ma taxe est de 546 roupies mais la première fois j'ai du payer 6000 roupies. Ils m'ont demandé cet argent pour couvrir leurs frais de fonctionnement* ».
En raison de cette forte somme demandée par les fonctionnaires municipaux, la plupart des ménages n'ont pas fait la demande d'évaluation de la taxe foncière. La confusion règne aussi concernant le processus de régularisation du plan directeur et du processus d'évaluation de la *Kanakayam*. La taxe foncière municipale aurait été ratifiée pour 2 à 3 maisons. Les résidents pensent que même si la taxe municipale n'est pas payée en temps et en heure, cela n'affectera pas la continuité de leur occupation. D'après le géomètre de la municipalité, la taxe foncière n'est pas collectée par la municipalité pour les parcelles vides.

Ce qui n'est pas clair par contre c'est si le propriétaire doit payer pour les espaces non couverts pour renforcer le poids de sa demande.
Après l'annexion de la zone B par la municipalité, le gouvernement local n'a plus collecté le Bheem auprès des résidents. Cela pose un problème pour certaines des familles les plus pauvres comme dans les cas de Selvam (voir interview en annexe).

### g) Titrement et changement d'occupant

En se basant sur les enquêtes de rue, cette partie décrira les types de tenures existants : Occupation, location, héritage ou achat. Laquelle de ses situations est la plus courante d'après l'enquête?

### Transmission

L'héritage peut être enregistré de deux façons différentes. L'une des façons consiste à changer le nom du propriétaire en soumettant la demande avec le certificat de décès et le patta à l'officier d'état civil au bureau d'enregistrement. La deuxième consiste pour le propriétaire à laisser un testament mentionnant le nom de ses héritiers.

Comme mentionné plus haut, bien que le patta soit attribué au nom de la femme il peut être transmis quel que soit le sexe de l'héritier. De plus, dans la pratique, bien que le terrain soit au nom de la femme, les membres masculins de la maisonnée conservent le contrôle de son développement et de son éventuelle vente.

D'après la loi, il est possible d'obtenir un patta en commun. Toutefois, étant donné la petite taille des parcelles et la taille importante des ménages à PMNGR, beaucoup préfèrent arriver à un accord par rapport à l'héritage de la maison avant que la question ne se pose. Par exemple, le président de l'association Navalar a cinq fils. L'héritier rachètera les parts des autres ayant droits de la famille à un tarif fixé au moment de la négociation. Cependant, il y a aussi des conflits dans certaines familles sur le partage de l'héritage qui ont eu un impact négatif sur le développement de la parcelle. L'expérience de Thirumurugan, le trésorier en est un bon exemple.

Il semble qu'avant que dix ans ne se soient écoulés les changements ou les transferts de propriété ne peuvent pas et n'ont pas été enregistrés.

### Immobilier: Prix des terrains, Loyer et Vente

**Immobilier:** Les données rassemblées ne semblent pas indiquer une augmentation du prix des terrains ou des investissements dans les commerces de proximité. L'ouverture d'autres collèges près du lotissement n'a entraîné que des changements limités d'après les résidents. L'un des effets notables pourtant est l'augmentation du montant de l'avance qu'il faut payer pour ouvrir un magasin à Ponmudi Nagar. Ce montant est maintenant de 20 000 roupies. Les résidents le long de Navalar main road (voir plan) qui mène au collège, s'attendant à voir plus de clients ont investi dans des magasins de vente au détail mais certains ont fait faillite. Il y avait, entre autres, trois cafés internet. Bien que la demande de magasins ait augmenté dans les premiers mois, au moment de l'enquête de terrain conduite dans le cadre de cette étude, cette demande avait fortement diminué. Les cafés internet et les magasins de photocopie de la zone ont été fermés en raison des fréquentes coupures d'électricité et du manque de clients.

Les prix de l'immobilier pour les propriétés résidentielles semblent avoir augmenté autour du collège près du lotissement de l'office du logement, et du lotissement du gouvernement où
des gens de l'extérieur achètent des maisons ou les louent. Cette demande provient essentiellement de gens de l'extérieur, notamment les parents des étudiants du collège et des officiers de police qui louent une maison puis investissent leur argent en achetant des terres. Alors que les parents dont les enfants étudient au collège d'ingénierie ont plutôt tendance à louer, les officiers de police achètent une maison car souvent ils s'établissent ici avec leur famille. Ces derniers peuvent être amenés à déménager pour leur travail mais conservent Villupuram comme une base pour l'éducation de leurs enfants. Le cours actuel pour une maison de 30 sur 40 pieds, dans un lotissement privé ou dans le lotissement de l'office du logement tourne actuellement autour de 20 lakhs (2 Millions de roupies). Certaines personnes investissent ici pour l'éducation de leurs enfants. Mais la plupart de ces investissements se font en dehors de PMNGR.

Certains résidents font remarquer que les propriétaires de parcelle de PMNGR ne sont pas prêts à vendre leurs parcelles puisqu'ils ne leur est pas possible d'acheter en dehors de PMNGR ou d'obtenir d'autres parcelles.

Il n'y a pas assez d'indices pour conclure à un effet de l'attribution de titres sur le marché de l'immobilier puisqu'à l'heure actuelle les prix du marché immobilier déclinent en ville et dans tout le Tamil Nadu.

**Vente:** Bien qu'il semble que certaines parcelles font l'objet d'échanges au sein du lotissement, nous n'avons pas pu nous en assurer. D'après l'un des leaders du lotissement, qui signe souvent comme témoin pour les ventes au sein du lotissement, les transactions se font sur la base d'un commun accord et sont enregistrées sur papier timbré non-judiciaire de 20 roupies. La vente peut ensuite être enregistrée une fois la période conditionnelle écoulée. Beaucoup de ces ventes se font pour couvrir les frais d'événements familiaux comme les mariages ou en cas de crise frappant la famille (accidents, maladie etc.).

Comme mentionné plus haut, seules les surfaces construites d'une parcelle sont inscrites sur le *patta*. Il se dit que la surface de la parcelle non inscrite sur le *patta* sera confisquée par le gouvernement. Le droit d'utiliser les surfaces non couvertes adjacentes à la maison qui ne sont pas inscrites au *patta* est aussi transféré durant la transaction. D'après les résidents, les droits d'usage des espaces non-couverts sont transférés automatiquement au vu de ce qui s'est fait auparavant. Dans les accords oraux ainsi que dans les contrats sur papier timbré non-judiciaires de 20 roupies, les termes de la vente incluent la surface de la maison et la voie d'accès. Pourtant, des conflits ont eu lieu entre les résidents autour de l'usage de ces espaces non couverts.

Il y a certaines parcelles où le premier occupant a décidé de conserver l'espace non couvert derrière sa maison pour son propre usage et n'a vendu que la maison et sa voie d'accès. De telles transactions sont, semble-il, communes parmi les résidents le long du bord du lac. Ceci est, en partie au moins, dû au fait que lors de l'arpentage, le géomètre a assuré les résidents qu'ils pouvaient ensuite faire la demande de *patta* pour les voies d'accès puisque sont des zones enclavées qui ont peu de chances d'être achetées. Au fil des années, il est plus sûr d'utiliser le terrain (ou les voies d'accès) et les faire inscrire au *patta* pour éviter les conflits avec les voisins. Le cas du trésorier, mentionné plus haut, en est un bon exemple.

D'après certains résidents, beaucoup de propriétaires de parcelles ont consolidé leurs maisons au cours des 5 à 8 dernières années et il y a eu peu d'échange de parcelles (à vérifier rue par rue).
L'enregistrement de la vente est interdit dans le cas de *patta* conditionnels comme c'est le cas pour les résidents de PMNGR Le *patta* attribué par le cadastre municipal aux résidents ne permet pas la vente pendant 10 ans. Cette période conditionnelle est passée à 15 ans pour les *pattas* émis après 2009. À la fin de ces dix ans, la vente peut être enregistrée et dans ce cas l'ordre d'attribution du *patta* sera considéré par le département d'enregistrement comme un document maître.

Puisque le *patta* ne peut pas être enregistré avant dix ans, les ventes se font principalement entre membres de la même famille. L'enregistrement ne peut se faire qu'après dix ans, il y a donc malgré tout un risque pour l'acheteur de rencontrer des difficultés à transférer le *patta* à son nom si des conflits éclatent au sein de la famille. De telles transactions se font rarement avec des gens de l'extérieur. Si la vente est organisée en raison d'une urgence avant la fin des dix ans entre deux parties qui ne se connaissent pas, la vente peut être enregistrée à condition que le receveur du district fournisse un certificat de non objection. Cela reste soumis à la capacité du résident à prouver la nature de l'urgence. Toutefois, dans la pratique, d'après les observations d'un écrivain public de Villupuram, les résidents n'ont réussi à enregistrer que peu de ventes en raison d'une urgence. En général, la plupart des gens ne cherchent pas à obtenir le certificat de non-objection, s'en remettent à l'écrivain public pour faire enregistrer la vente et considèrent que l'enregistrement de n'importe quel type de document peut être négocié avec l'officier d'état civil adjoint. Le résultat de la démarche est lié en grande partie à la relation entre l'écrivain public et l'officier d'état civil adjoint.

Toutefois il est possible de faire changer le nom sur le *patta*. Un parallèle peut être fait avec les schémas de transaction parmi les résidents de bidonvilles régularisés ou des ménages relocalisés à qui on attribue aussi de tels *pattas* conditionnels. Le changement de nom est important pour prouver, en cas de conflit, que la transaction a bien eu lieu en particulier dans le contexte des ménages relocalisés ; la plupart des transactions sont suivies du changement de nom dans les listes archivant les ventes et contrats de location de la Tamil Nadu Slum Clearance Board.

Il est aussi possible de faire changer le nom sur le *patta* une fois la période d'attente de dix ans terminée si la vente a eu lieu durant les dix ans. Le terrain vendu avant la fin de la période de dix ans reste enregistré au nom du premier occupant durant cette période. Le risque existe qu'après les dix ans, le vendeur fasse enregistrer le terrain à son nom sans que l'acheteur le sache et pousse l'acheteur à évacuer les lieux. La force de négociation dans ces transactions dépend des positions de pouvoir de l'acheteur et du vendeur. La création de faux *patta* a semble-t-il été observée dans d'autres parties de la ville. Il est, donc, très rare que des gens venus de l'extérieur achètent des terrains dans des endroits comme PMNGR. L'avis général est qu'il est plus facile de se prémunir de ce genre de tricherie en famille. Certaines personnes s'accordent avec les membres de leur famille pour considérer la transaction comme un prêt et utiliser le *patta* comme une caution. Le *patta* est rendu après le remboursement du prêt au taux négocié.

Pour l'instant les transactions continuent à se faire dans des réseaux fermés et basés sur la confiance. Après dix ans, est-ce que le bénéficiaire doit s'occuper de l'enregistrement? Ou le même papier peut-il servir à vendre le terrain? Si tel est le cas, la vente sera-t-elle enregistrée comme vente pleine et entière ou sera-t-elle faite par procuration (voir l'interview de Thirumurugan en Annexe). Nous n'avons pas réussi à obtenir une réponse claire et unanime à cette question. Et aucun cas ne s'est encore présenté. L'interprétation qui nous a été donnée par le receveur de Tiruvallur en 2013, Veera Rao, semble la plus cohérente : les *pattas* conditionnels (gratuits) deviennent des *pattas* ordinaires après une période donnée, ici 10 ans,
c'est alors un processus privé qui se met en place et valide ce changement. La conversion en *patta* ordinaire se fait au moment de la vente du terrain. Le nouveau *patta* sera un *patta* ordinaire. L'administration ne convertit pas le *patta* conditionnel lui-même : cette procédure n'existe pas comme telle.

**Location** : Peu de maisons et de chambres sont occupées par des locataires. Le loyer mensuel varie entre 1000 et 1500 roupies pour les maisons ayant un toit en tuile et autour de 4000 roupies pour une maison avec un toit en béton armé et une surface de 60 à 70 m2. On trouve à la fois des maisons et des chambres en location. Les locataires sont principalement des étudiants (du nord de l'Inde) et des professeurs travaillant dans le public ou le privé à Villupuram ou à Pondichéry. Pour l'instant il semble que les ménages préfèrent ne pas louer sauf s'ils ont besoin de mettre de l'argent de côté. Avant l'obtention des *pattas*, des structures temporaires étaient louées 2000 roupies par an. Ceux qui ont utilisé l'IHDP pour construire leur maison sont autorisés à louer leur maison ou leurs chambres mais ont l'interdiction de vendre la parcelle ou la maison.

Bien qu'il semble que de nombreuses personnes cherchent à louer, peu de propriétaires ont mis leur maison en location. Souvent les résidents restent pour peu de temps et s'en vont en raison du manque de commodités desservant les parcelles individuelles. De plus la station de bus la plus proche est à 1 km. Malgré la présence du collège d'ingénierie, les étudiants et professeurs préfèrent louer dans les autres lotissements plutôt qu'à PMNGR. Jusqu'à maintenant les ventes et locations de maisons restent en nombre limité dans les trois lotissements étudiés et quand elles prennent place c'est entre gens de la même famille ou famille élargie.

## Perception des bénéfices du patta

Il est souvent admis que l'attribution de titres de propriété bénéfice aux occupants de parcelles des façons suivantes : Premièrement, le titrement incite les ménages à investir dans l'amélioration de leur maison et par là même les pousse à placer leur épargne (HSMI); Deuxièmement, il offre aux propriétaires de parcelles la possibilité, par l'hypothèque, d'obtenir des prêts au logement (Gilbert sur le titrement); troisièmement, comme le note de Soto, le titrement rend possible les transactions et conduit donc à une hausse des prix de l'immobilier; quatrièmement, l'accès aux commodités à l'échelle du lotissement dépend du statut légal de l'occupation. Les programmes de titrement sont-ils liés à cela? Certaines de ces problématiques sont discutées ci-dessous.

### h) Sécurité foncière et situation après attribution du patta

Les perceptions à propos du lien entre ordre d'attribution du *patta* et sécurité foncière sont variées. À la question de savoir pourquoi les résidents de PMNGR essayaient d'obtenir le *patta*, la majorité des résidents interviewés ont répondu que s'ils obtenaient le *patta*, l'état ne pourrait pas les expulser arbitrairement sans leur proposer d'alternative. Et qu'ils pourraient négocier des dédommagements plus importants avec l'État en cas d'expulsion par rapport à ceux occupant des terrains *poramboke* sans aucun *patta*.

> Avant d'avoir le patta, j'avais toujours peur que le gouvernement puisse m'expulser à tout moment. Après avoir obtenu le patta nous n'avons plus peur... mais c'est le seul avantage. (Interview avec Balu)
Toutefois, d'autres, parmi ceux qui n'ont toujours pas obtenu le *patta*, rechignent à investir 15 000 roupies pour régulariser leur occupation car ils craignent que le gouvernement puisse les expulser malgré l'enregistrement. Les conditions d'attribution du *patta* gratuit spécifient que le terrain concerné peut être confisqué "... si le gouvernement a besoin du terrain au cours des dix premières années et s'il se trouve un bâtiment sur la parcelle alors une compensation sera accordée" (page 6 file 31-100). Dans le cas d'une éviction, dans des lieux comme PMNGR, la compensation sera accordée seulement pour la zone inscrite au *patta* et non pour les zones non couvertes utilisées ou contrôlées par le propriétaire de la parcelle.

Les *pattas* ne peuvent être attribués aux occupants de terrain *Eri poramboke*. Cela dit, à la fois à Villupuram et dans d'autres villes au Tamil Nadu, il y a eu plusieurs cas de lacs ou de réservoirs déclarés "désaffectés" et transférés à d'autres départements pour construction. Le bureau de l'administration du district, y compris les bâtiments du receveur et les tribunaux de Villupuram sont tous situés sur le lit de ce qui était autrefois un large lac sous le contrôle du département des travaux publics. Les risques encourus par les occupants de terrains *Eri poramboke* s'ils ne font pas la demande de *patta* sont les suivants : Dans le cas où le terrain serait converti d'*Eri poramboke* en un autre type de terrain, le changement de catégorie et le transfert des terres se ferait entre les Services gouvernementaux concernés. Une éventuelle compensation pour les occupants ne serait même pas envisagée. Étant donné que la circulation des informations est limitée, les occupants perdraient leurs terrains sans aucun recours. En cas d'expulsion, la compensation accordée aux détenteurs de *patta* est basée sur la valeur du terrain, et la valeur de la maison ne sera pas prise en compte. Les occupants qui possèdent des *pattas* peuvent, toutefois, contester le montant de la compensation devant un tribunal. Auparavant les occupants de quartiers squattés et de terrains *poramboke* utilisaient beaucoup les procédures d'appel mais de plus en plus les tribunaux rendent leurs avis au détriment des occupants de terrains *poramboke*. Les occupants de terrains *Eri poramboke* peuvent éventuellement être relocalisés mais aucune compensation ne leur sera accordée.

Quoiqu'il en soit la possession du *patta* n'est pas en soi une condition suffisante pour obtenir des prêts immobiliers. Les débats sur les programmes de titrement ne prennent pas en compte les différences entre les différents types de titres papier émis par l'État. Les *pattas* gratuits émis pour les résidents de PMNGR sont des *pattas* conditionnels, qui ne peuvent pas faire l'objet d'une transaction pour une période de dix ans après émission.

## Demandes et Accès aux commodités et rôle du patta

La chronologie de l'accès aux commodités aux niveaux individuel et communautaire est la suivante :

**Électricité: premier service fourni.** Le lien entre l'accès aux commodités de base et le titrement n'est pas uniforme à PMNGR. De nombreux ménages semblent avoir obtenu une connexion individuelle au réseau électrique pour leurs maisons avant même que les titres n'aient été émis. Il est possible d'obtenir une connexion en soumettant avec la demande le reçu de l'amende (Bheem). Mais il n'est possible d'obtenir qu'une connexion monophasée trop faible pour permettre à la plupart des auto-entrepreneurs d'opérer leur commerce. Cette limitation a, donc un impact négatif comme l'illustre l'encadré ci-dessous.

**Encadré 2: Les difficultés à obtenir une connexion à but commercial et leur impact sur les revenus :**

R. sur la rue principale d'Erumanthangal travaille parfois comme recruteur de main d'œuvre pour différentes entreprises jusqu'en Uttaranchal. Les clients de R. sont, principalement, des entreprises qui assemblent des ordinateurs portables comme WIPRO ou SUZLON. Les entreprises pour lesquelles il
travaille actuellement sont basées à Pondichéry. R. a d'autres activités rémunératrices. Il a ouvert un magasin et un atelier de tailleur avec une machine à coudre électrique. La loi oblige toute personne opérant un commerce à domicile à faire la demande d'une connexion au réseau électrique de type industriel. Toutefois, sans patta il n'a réussi qu'à obtenir une connexion résidentielle. Il a, finalement, dû payer une amende de 15 000 roupies et fermer son atelier. Puisque la fourniture en électricité est un problème, il s'est reconverti dans l'approvisionnement en eau potable et a maintenant 40 clients qu'il livre chez eux.

Le panchayat et la municipalité ne peuvent pas fournir l'éclairage public aux lotissements sans patta mais ont émis un certificat de non-objection pour les connexions individuelles. Certains résidents disent que l'association n'a fait aucune demande à la municipalité eu égard à la fourniture de lampadaires ou tout autre commodité. Leurs efforts se sont concentrés sur l'obtention de connexions électriques individuelles pour les ménages. Les quelques lampadaires sur la route principale ont été obtenus grâce à un autre groupe de résidents ayant fait pression sur l'élu local.

Certaines personnes n'ont, d'ailleurs, toujours pas de connexion électrique sur les terres du panchayat.

## Adduction d'eau et drainage.

Pour certains résidents les avantages du patta résident dans la possibilité d'obtenir de meilleures commodités. Bien que l'adduction d'eau et le pavage des rues aient fait partie de leurs revendications depuis longtemps, bien avant l'attribution des pattas, ils n'ont toujours pas réussi à les obtenir. Alors qu'il est possible d'obtenir une connexion électrique, les résidents de PMNGR n'ont toujours pas été connectés au réseau d'eau et de drainage souterrain. Depuis les années soixante-dix, les gens ont creusé des forages sur leurs parcelles. L'eau de ces forages est utilisée principalement pour le lavage et les toilettes. La source d'eau potable des résidents provient soit du quartier voisin soit du village de Keezhperumbakkam. Les eaux usées des résidents sont déversées dans des fosses septiques creusées sur leurs parcelles. De leur point de vue, les pattas et la régularisation par la municipalité devraient leur permettre d'obtenir la fourniture d'eau courante, les égouts et des rues pavées. La perception générale est que ces commodités peuvent maintenant être réclamées puisqu'ils ont obtenus les pattas.

Jusqu'à présent, l'eau courante n'a toujours pas été fournie aux résidents de PMNGR. En face, une canalisation d'eau a été posée par le panchayat et chaque maison a un robinet individuel. Le panchayat avait posé cette canalisation d'eau en face de PMNGR (zone B) pour fournir l'eau courante à chaque maison dans le cadre d'un programme d'approvisionnement des zones rurales dans les années quatre-vingt-dix. Des pattas avaient été attribués à certaines parcelles du côté du panchayat en 1998-99. Les redevances pour l'approvisionnement en eau ne sont collectées ni par le panchayat ni par la municipalité. L'eau de cette canalisation alimente aussi les trois temples au sein de PMNGR en raison du soutien du président du panchayat de l'époque. Seules quelques maisons de PMNGR le long de la route principale se sont connectées à cette canalisation.

En 1986, la municipalité dans le cadre d'un programme d'éradication de la pauvreté, a offert 3 500 roupies à chaque ménage pour la construction d'une fosse septique pour les parcelles se trouvant sous la juridiction du panchayat. La collecte des déchets dans les rues de PMNGR est aussi assurée par la municipalité depuis 1986. Ces programmes avaient été mis en place juste avant les élections. Le problème des pattas avait ainsi été mis de côté. Bien que le réseau principal de drainage souterrain et d'adduction d'eau ait été posé, les ménages
n'obtinrent pas de connexions individuelles. De même, des lignes de téléphone enterrées ont aussi été installées mais n'ont pas été connectées.

De même, en théorie, la municipalité doit fournir des points d'eau courante communautaires aux zones sans titres clairs ou permis de construire. Toutefois, dans la pratique, en raison des besoins de plus en plus importants de recettes fiscales, la municipalité a souvent étendu les réseaux de commodités aux lotissements sans titres demandant aux résidents de faire leur demande de régularisation au plus vite. Un ingénieur municipal de Villupuram prétend que la municipalité a fourni l'eau courante et l'évacuation des eaux usées à tous les résidents quel que soit leur statut légal. Toutefois, en raison de l'absence de drainage souterrain dans de nombreux quartiers de la ville et les coûts encourus, ils doivent s'en remettre à la générosité du gouvernement de l'État pour mettre en place de tels travaux.

La municipalité a étendu récemment (en 2012) les réseaux de drainage souterrain et d'eau courante. Un nouveau réservoir d'eau est en construction à Keezhperumbakkam, et une autre réserve d'eau est située près du temple dédié à Murugan dans le lotissement, qui est le lieu principal de réunion de l'association des résidents de PMNGR. La construction du réservoir était terminée lors de notre visite au lotissement en mai 2013. D'après les fonctionnaires municipaux interviewés, bien que l'ordre d'attribution de titre ait été délivré aux résidents de PMNGR, le lotissement ne respecte pas les normes d'urbanisme. Ils ajoutent que les propriétaires de parcelles peuvent régulariser individuellement leur construction en soumettant un plan de maison et en payant la taxe d'aménagement augmentée de l'amende.

Jusqu'à maintenant seules trois maisons du côté de PMNGR semblent avoir payé la taxe. Bien que les fonctionnaires municipaux soient venus pour notifier les résidents de PMNGR de payer la taxe foncière, ils n'ont pour l'instant ni évalué, ni collecté cette taxe. Cette information nous a été confirmée par l'élu de la circonscription.

## Rues et drainage des eaux de pluie

La municipalité a récemment investi dans le pavage des trois rues de PMNGR. La ligne principale du drainage souterrain a été construite mais les connexions individuelles n'ont pas encore été mises en place. La route d'accès principale au lotissement en venant de la grande route de Villupuram est en train d'être cimentée par la municipalité. L'une des conséquences est que le niveau des maisons est maintenant sous le niveau de la rue ce qui augmente le risque d'inondations durant la saison des pluies. D'après les résidents, l'amélioration de la route est faite pour donner un accès direct à la route principale à l'usine de sucre et son entretien serait à la charge de l'usine. Les ménages qui ont déjà passé 1 ou 2 ans à améliorer leurs maisons doivent maintenant réinvestir pour les surélever. Le travail a été arrêté juste après le temple de PMNGR en raison de problèmes entre le gouvernement et l'entreprise construisant la route.

La route interne au lotissement fut faite par la communauté avec l'aide du panchayat.

Les inondations sont un vrai problème et l'eau envahit les maisons. Précédemment, l'association avait détourné le cours du canal et fermé une arrivée d'eau dans le lac. Avec l'amélioration de la route principale, les maisons situées le long de cette route risquent l'inondation au moment de la mousson.

L'humidité reste un problème récurent pour les maisons PMNGR puisque la zone était le lit d'un lac ou l'eau stagne durant la saison des pluies (de mi-octobre à mi-décembre).
## Cimetière

L'autre sujet de plainte principale des résidents de PMNGR est le cimetière dont ils demandent le déplacement. Le député est intervenu et a obtenu la construction d'un mur séparant le cimetière du lotissement pour empêcher le débordement des rituels dans le lotissement.

## Mobiliser les investissements immobiliers

Les pattas gratuits sont attribués à des gens sans domicile et une structure en feuille de cocotier n'est pas considérée comme une maison. Les ménages qui ont amélioré leurs maisons en y mettant un toit de tuile se sont vus refuser le patta. Maintenant, presque toutes les maisons ont reçu un toit de tuile ou en béton armé. Après avoir obtenu les pattas, les investissements immobiliers augmentent en fonction de la possibilité des ménages d'accéder au crédit ou aux programmes d'aide.

La trajectoire des ménages interviewés et les enquêtes de rue suggèrent que certains propriétaires de parcelles ont amélioré leurs maisons petit à petit durant les 5 à 8 ans qui ont précédé l'obtention du patta. Comme ce couple d'occupants arrivé dans les premiers et qui ont investi leur pension de retraite dans la construction de la maison à la fin des années soixante-dix. Au début la plupart des maisons avaient des toits en feuille de cocotier qui doivent être changés presque chaque année. Face à la difficulté de trouver des artisans capables d'assembler des toits en feuilles de cocotier dans les années 80, beaucoup de ménages ont investi dans des murs en briques et des toits en plaques d'amiante-ciment ou en tuiles de Mangalore.

Les détenteurs de patta peuvent bénéficier des programmes de logement gratuit du gouvernement du Tamil Nadu ou du gouvernement central indien. Récemment, 10 à 12 ménages du lotissement de PMNGR ont obtenu un prêt de 72 000 roupies dans le cadre de l'Intergrated Housing Development Scheme (IHDS). Le montant est payé en 4 fois et sur la base des factures d'achat de matériaux. Malheureusement le montant n'est pas suffisant pour améliorer les maisons comme le programme le requiert. De plus, pour pouvoir bénéficier de l'IHDS, il faut être lié à un leader local ou un fonctionnaire en charge des listes de bénéficiaires : le pot de vin est inévitable.

## Étude de cas no 3: Conducteur de rickshaw (Famille Chettiar, même rue que la maison Malayali)

M a 43 ans, est conducteur de rickshaw et possède son véhicule de travail. La famille de M réside à PMNGR depuis 40 ans. Le père de M travaillait comme coolie dans un moulin à huile le long de la route principale. Quand le moulin a réduit son activité, sa situation financière est devenue difficile. Il avait des contacts avec les fonctionnaires du panchayat et put acheter une parcelle de 60 pieds sur 40 pour 100 roupies en 1972. Il construisit une hutte en feuille de cocotier et s'y installa après avoir perdu son emploi durant une période où la famille était dans une situation difficile. Par la suite, le père de M. a aidé plusieurs personnes à acheter des terrains coûtant de 1000 à 2000 roupies dans les années 80. Ils appartiennent à la caste des Chettiars. M et son frère C. ont partagé le terrain occupé par leur père. C a investi environ 2,5 lakhs dans sa maison de plain pied mesurant 30 pieds sur 20 pieds. Il a reçu la somme de 72 000 roupies dans le cadre d'un programme d'aide, qu'il a investi dans la mise à niveau du terrain et les fondations de la maison. D'après d'autres résidents, bien que beaucoup de gens aient fait la demande, seuls les ménages ayant des relations avec les politiciens locaux ont été soutenus.

Balu a amélioré sa maison petit à petit des tuiles au toit en béton armé, et bien qu'il ait essayé d'obtenir un prêt auprès de 3 ou 4 différentes banques, il lui fut répondu que les pattas gratuits ne pouvaient être utilisés comme garantie pour un prêt. De plus, pour obtenir un prêt auprès d'une banque, il faut produire des certificats tels qu'une fiche de salaire, ce qui est difficile pour les gens comme Balu qui travaillent dans le secteur informel. Il a réussi à obtenir des prêts auprès de trois prêteurs sur gages à 5%,
6% et 7% par mois. L'urgence du besoin d'argent a eu un impact sur les taux d'intérêt. Comme il avait commencé la construction à l'époque il ne s'est pas posé la question des intérêts. Le *patta* a été émis au nom de sa mère comme les reçus d'impôt. Ceci leur a permis d'obtenir la subvention de 72 000 roupies du programme d'aide IHDP. L'autre parcelle au nom de son frère n'a pas obtenu de *patta*. Sur les deux parcelles, les deux frères ont construit des maisons en dur. Le coût de la construction de chaque maison tourne autour de 10 lakhs. L'argent du programme d'aide a été principalement utilisé pour les fondations. Bien que les détenteurs de *pattas* soient éligibles dans le cadre de ce programme d'aide, au sein du lotissement, seules 10 à 12 maisons l'ont utilisé. Un nombre important de résidents n'ont pas les moyens de fournir l'apport personnel requis ou ont des difficultés au sein du ménage.

Un autre bénéficiaire du programme d'aide IHDP affirme que sur les 72 000 roupies, 10 000 ont été dépensées dans l'obtention du prêt et les pots de vin. Il a mis en gage les bijoux de sa femme et emprunté à son beau-frère à divers taux d'intérêt. Les taux d'intérêt privés varient entre 5% et 10% par mois.

Les maisons qui ont utilisé le montant de ce prêt ont dépensé 5 à 6 fois plus dans la construction de leur maison. Les propriétaires de parcelles qui ont investi dans l'amélioration de leur maison ont mobilisé l'argent auprès de sources privées : prêts de membres de la famille ou de prêteurs sur gages. Les *pattas* gratuits ne sont pas acceptés par les banques comme garantie pour obtenir un prêt immobilier (ceci a été confirmé lors d'interviews avec des banquiers de Villupuram, bien que cela soit réexaminé actuellement d'après le guide du service fiscal de 2011).

Les propriétaires de parcelles affirment que le prêt ne peut être obtenu qu'après enregistrement. Une preuve de paiement de la taxe foncière ou *Kanakayam* est semble-t-il, toutefois, un pré-requis pour l'obtention du prêt. Cette taxe est payée au cadastre du *Taluk*. Le montant de cette taxe doit encore être évalué pour les détenteurs de *patta* de PMNGR. Il nous a aussi été dit que des intermédiaires les avaient approchés et leur ont promis de les aider à obtenir des prêts bancaires. Lorsque cela fut vérifié auprès d'un dirigeant d'une banque nationale, il a été confirmé que les détenteurs de *patta* gratuits n'avaient pas accès à des prêts immobiliers mais pouvaient obtenir des prêts à la consommation ou commerciaux dans le cadre de programmes d'aide régionaux ou nationaux passant par les banques. Dans ces cas là, la banque se sert du *patta* pour vérifier l'identité du demandeur plutôt que comme garantie.

Bien que les prêteurs sur gage offrent des prêts sans utiliser le *patta* comme garantie, ils ne prêtent que 10 000 à 15 000 roupies au maximum. Ce montant n'est pas suffisant pour un investissement immobilier. De plus le taux d'intérêt est de 6% par mois. Enfin ce prêt doit être remboursé en 2 à 3 mois.

Les tontines pour les investissements immobiliers semblent peu utilisées parmi les ménages interviewés. D'après l'un de nos informateurs, l'argent mis en commun dans les Self Help Group est d'un montant moins important et n'est utilisé que pour les urgences.

Notre enquête suggère que peu des premiers occupants ont consolidé leurs maisons. Certains d'entre eux les ont consolidées en achetant les parcelles adjacentes (comme le montre le plan no 2). Ces situations ne sont pas enregistrées dans la liste (la même famille ou famille élargie possédant 2 ou 3 parcelles) Les propriétaires de parcelles sans *patta* ont aussi investit dans la construction de maisons en béton. La décision d'investir prise par 18 ménages semble liée à la perception que le risque d'expulsion d'une parcelle sans *patta* mais entourée de parcelles ayant obtenu un *patta* est très faible. Et que, par défaut, le *patta* finira par être attribué aux parcelles en question. En principe, la municipalité est toujours légalement autorisée à démolir les constructions sur ces parcelles car dans leurs registres le lotissement est encore enregistré comme empiètement illégal de domaine public (*poramboke*).
### Problématique de genre :

Jusqu'à présent le *patta* est émis au nom de l'épouse. Dans certains cas, il est envisagé de le transférer au nom du mari au moment de l'enregistrement. La dépense de 15 000 roupies inclus les frais de documentation, les pots de vins, et les frais d'écriture du document. Si le *patta* est enregistré comme une donation de la femme au mari l'enregistrement sera moins coûteux que s'il enregistré directement au nom de la femme.

## III. REVENDICATIONS TERRITORIALES, SECURITE FONCIERE ET TITRES DE PROPRIETE : REVUE DE LA LITTERATURE EXISTANTE SUR LA SITUATION INDIENNE

Le soutien aux programmes de titrement en zones urbaines naît de deux perspectives différentes (Durand-Lasserve & Harris Selod 2009): i) La première se base sur l'hypothèse de liens entre la sécurité foncière et les titres de propriété. De ce point de vue, les ménages à faibles revenus possèdent des terrains ou des bâtiments selon divers régimes de propriété qui ne sont pas reconnus par l'État, ce qui accentue leur vulnérabilité face aux expulsions; ii) La seconde est relative à la promotion de projets de titrement afin de promouvoir le développement économique. Dans cette perspective, l'enjeu est la création d'un marché foncier unifié permettant ainsi la mise sur le marché de terrains, en particulier ceux tenus par les ménages à faibles revenus. Un point commun aux deux perspectives est la relation supposée entre trois aspects: la possession de terres, la sécurité foncière et les titres de propriété, ainsi que leurs effets bénéfiques dans la lutte contre la pauvreté.

Ce document résume les conclusions tirées de la lecture de la littérature existante sur ces trois aspects. Dans un premier temps les termes clés seront définis, puis la position de l'État sur l'attribution de titres de propriété aux ménages à faibles revenus sera exposée, enfin les effets des programmes de titrement seront présentés. Cette synthèse est centrée sur l'expérience indienne mais la littérature étudiée ne se limite pas à l'Inde et s'inscrit dans le débat global.

### 1. Définition des termes-clés

Payne (2002) définit la propriété foncière comme le mode par lequel un terrain est tenu ou possédé, ou l'ensemble des relations liant les gens au terrain ou à son produit. Durand-Lasserve et Selod (2009) estiment que la tenure doit être comprise comme une relation sociale recouvrant un ensemble de règles complexes gouvernant la propriété et l'usage des terres. Les droits de propriété sont définis comme un "intérêt reconnu pour un terrain ou une propriété attribué à un individu ou un groupe et qui peut s'appliquer séparément au terrain ou à son utilisation" (Payne 2002) Ces droits peuvent exister sous différentes formes telles que propriété, occupation, usage, vente ou transfert, toutes qualifiées de tenure.

### 2. Possession des terres : modes de tenure

Les ménages à faibles revenus des villes indiennes comme ailleurs en Asie, en Afrique et en Amérique latine ont accès aux terres à travers des types de terrains et d'habitations divers, et selon des modes de tenure variées (Payne 2002; Benjamin 2004; Durand-Lasserve 2004).
Durand-Lasserve et Selod (2009) différencient les formes de tenure de la terre (ou la relation propriétaires / occupants au terrain) sur la base du type d'habitation, de la propriété du terrain et de la relation première au terrain. Les formes de propriétés foncières basées sur les types d'habitations dans les villes indiennes peuvent être rangées dans les catégories suivantes : colonies illégales, lotissements privés aussi appelées quartiers Gunthewari dans les États de l'Ouest de l'Inde, ou terrains de redéploiement fiscal au Karnataka, villages (Abadis ou Gramthana), colonies de relocalisation et vieille ville (Bannerjee 2004; Desai & Jajoo 2013; Singh 2012; Bhide 2013; Benjamin et al. 2008).

De plus, l'étude des colonies illégales montre qu'elles se créent de différentes façons y compris par l'invasion d'un terrain par des ménages à faibles revenus, l'achat d'un terrain par des auto-constructeurs, ou encore l'acquisition de droits d'usage du terrain en vertu de dispositions statutaires ou du droit coutumier (Durand-Lasserve 1998; Gilbert & Ward 1985; Payne 1997; UNCHS 1996).

### 3. Signification de titre légal : hypothèses pour un « titre unique/homogène » ?

Une autre question pertinente est de savoir ce que signifie un titre légal dans le contexte indien. Singh (2013) note que les documents suivants sont utilisés en Inde comme titres de propriété: acte de vente enregistré, lettre d'octroi du gouvernement, héritage, décision judiciaire attribuant le titre, reconnaissance du droit dans le cadastre du gouvernement ou attestation d'un droit sont utilisés comme preuve dans les cas d'occupation illégale.

Les types de titres fournis par les gouvernements régionaux aux résidents de colonies illégales régularisées ou de colonies de relocation et les termes de tenure varient (Singh 2013). Ils peuvent être sous forme de contrat de location, de permis ou de franche tenure (Singh 2013; Singh 2013) note de plus que les *pattas* (titres fonciers) en Andhra et au Rajasthan sont sous la forme de tenures à bail qui peuvent être de longue durée mais qu'au Madhya Pradesh, la pratique est d'offrir des baux courts de 5-30 ans, qui peuvent être révoqués à tout moment. Ils ne peuvent pas servir pour obtenir un permis de construire et n'offrent qu'un droit temporaire à occuper le terrain. Les occupants ne sont ainsi autorisés légalement qu'à construire des structures temporaires. Alors que le gouvernement de l'Orissa attribue des droits de franche tenure, en théorie, mais n'a transféré aucun titre aux occupants, les gouvernements du Gujarat et du Maharashtra ne fournissent aucun *pattas*. Les *pattas* de relocation à Delhi peuvent être des permis, des baux ou des franches tenures et à Chennai ils sont sous la forme de certificat de propriété (Raman, à paraître). Dans les débats liant la sécurité foncière et les titres de propriété, la variété des formes sous lesquelles les titres sont fournis et les droits et restrictions qu'ils imposent aux occupants sont rarement pris en compte.

Les occupants de quartiers autres que les zones occupées illégalement, c'est à dire, les lotissements privés, et les vieux villages ou quartiers utilisent souvent divers documents tels que les actes de ventes enregistrés, les inscriptions au registre foncier, les documents du registre des droits, les preuves d'héritage, les preuves de propriété continue confirmées par le cadastre ou par une décision judiciaire. Tous ces documents sont acceptés comme preuve de titre devant les tribunaux indiens (Raman & Bawa 2012; Singh 2013).

Comme discuté plus tard dans cette synthèse, l'hypothèse est qu'une uniformisation des titres de propriété à l'échelle de l'Inde offrirait une sécurité foncière permanente. Singh (2013)
montre bien qu'il est important de débroussailler la notion de titre de propriété dans la recherche proposée.

## 4. Approches étatiques de la formalisation des tenures et des titres de propriété

### Reconnaissance de la tenure de facto

L'extension des infrastructures, la modification du tracé des rues et la construction de drains signalent une reconnaissance étatique de facto. Mais nous nous concentrons ici sur le processus de jure, sur la régularisation de la tenure et l'attribution de titres de propriété.

### Formalisation des tenures via les options administratives

La littérature sur la régularisation est dominée par le débat latino-américain (Ward 2003), le terme ayant été utilisé pour la première fois dans ce contexte (Ward 2003: 1986:1).

Parmi les projets de réhabilitation de bidonvilles à l'échelle d'une ville les plus notables sont le Madras Urban Development Project phase 1 et 2; le Calcutta Urban Development Project, et le Hyderabad Mode of slum improvement. Les deux premiers sont financés par la banque mondiale et le dernier par le DFID. De plus, les projets de réduction de la pauvreté mis en œuvre dans le cadre de l'assistance bilatérale par le DFID, le GHK et l'ambassade royale des Pays-Bas mettent l'accent sur l'attribution de titre de propriété aux résidents squatters prise en charge par le programme. Pourtant, comme présenté ci-après, les approches sont différentes.

Chennai ayant servi de laboratoire pour les stratégies de développement urbain de la banque mondiale, cette synthèse se limitera à cette expérience. La régularisation des tenures dans les bidonvilles et l'attribution de titres de propriété ont été les composants clés des deux projets de développement urbain de Madras mis en œuvre durant les années 70, 80 et 90. À l'exception de celles implantées sur des terres appartenant au gouvernement central, les colonies illégales sur des terres de propriété publique ont été prises en charge par ce programme. Parallèlement aux efforts mentionnés ci-dessus, des projets pilotes de réduction de la pauvreté urbaine ont aussi tenté de fournir des titres de propriété aux résidents des bidonvilles. Le Bangalore Urban Poverty Alleviation programme est l'exemple même de cette approche. Le financement de ce projet pilote mise en œuvre dans le cadre d'un programme d'assistance bilatérale du gouvernement royal des Pays Bas, était conditionné à l'attribution de titre de propriété aux résidents des bidonvilles couverts par le programme. Dans les faits, cette tâche s'est révélée ardue en raison des modes de propriété de la terre et de la variété des statuts légaux des terrains concernés (Benjamin & Raman 2001).

Au milieu des années 90, un programme similaire appelé "slum networking programme" a été mis en œuvre à l'échelle de la ville d'Ahmedabad (Verma 2008; Bath 2003; Asnani 2001; Benjamin & Raman 1999). Ce que ces programmes ont permis c'est d'assurer la sécurité foncière de facto, en empêchant les évictions grâce à des arrêtés gouvernementaux. Ceci a ainsi rendu possible la régularisation des colonies, régularisation qui à son tour a permis l'extension des infrastructures. L'idée de contourner le problème en évitant de mettre en œuvre des programmes trop visibles d'attribution de titres, dominait les premières approches. Ces programmes ont permis aux occupants d'un bidonville par exemple de régulariser leur statut d'occupants en utilisant d'autres processus institutionnels tels que payer leur impôt foncier.
Parallèlement à ces projets financés par des donateurs, l'approche principale de l'État a été de garantir la sécurité foncière aux bidonvilles en fournissant des services financés par divers programmes du gouvernement central tels que : SUP, EIUS, UBSP, NSDP ou Lok Awaas Yojana.

Les États régionaux ont abordé ces programmes de régularisation à grande échelle de manières variées. Alors qu'à Chennai et au Tamil Nadu, la Banque mondiale a mis en œuvre avec succès de tels programmes grâce à des projets successifs, elle a échoué en grande partie dans ses tentatives dans l'État voisin du Karnataka où les évictions d'occupants illégaux ont été fréquentes dans les années soixante-dix. La subordination du déblocage des fonds à l'attribution de titres de propriété imposée par les donateurs et considérée comme inacceptable par les États resta un sujet de controverse42. Un autre exemple est le cas du projet du DFID à Hyderabad, où plutôt que d'attribuer des titres de propriété individuels, une approche évitant de prendre le problème de front fut adoptée.

Au total, ces projets financés par les donateurs et les États, et visant à régulariser les colonies illégales n'ont eu qu'un impact limité. Bien que divers documents conceptualisent la sécurité foncière comme l'attribution de titres de propriété pour des parcelles individuelles, dans la pratique, cartographier les colonies et attribuer une parcelle particulière à un occupant particulier s'est révélé être une tâche très difficile. Les divers projets expérimentaux, comme le notait Doeble en 1976, ont eu le mérite d'étendre les infrastructures mais n'ont pas pu surmonter les répugnances des États à attribuer des titres de propriété.

En parallèle à la régularisation des tenures en bidonvilles, les autorités de nombreuses villes ont adopté des politiques de régularisation des occupations sur des parcelles privées et des terres publiques sous contrôle de l'État (Benjamin & Raman 2008, 2011). Les gouvernements régionaux et le gouvernement central annoncent fréquemment le lancement de programmes d'attribution de titres de propriété aux ménages à faibles revenus. À l'exception du cas des lotissements privés, la pratique de revendication de titre de propriété au travers des divers programmes étatiques n'a pas été étudiée.

Avec l'arrivée au milieu des années 90 du nouvel agenda pour le développement urbain, les politiques d'État se réorientèrent vers la mobilisation des terrains pour financer les infrastructures et stimuler la croissance (Guha 2013) Les attitudes envers la formalisation des tenures s'éloignèrent du renforcement de la sécurité foncière par l'attribution de titres de propriété de jure comme le mentionnent Lasserve et Selod (2007) pour se réorienter vers une ribambelle de titres légaux. L'opposition aux politiques de régularisation a augmenté (Benjamin & Raman 2011)

Des titres de propriété de-Facto aux Titres de propriété de-Jure

Depuis peu, l'attribution de titres de propriété légaux par l'État est défendue comme étant la seule façon de consolider la sécurité foncière des ménages à faibles revenus.

La Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission (JNNURM), lancée en 2005 a pour but d'améliorer la qualité des infrastructures et la qualité de vie dans les zones urbaines. Le programme visait initialement les grandes métropoles mais il est prévu qu'il soit étendu pour

<footnote n="42">42 L'échec des négociations du Karnataka Urban Development Programme en 1987, dont l'un des auteurs fut un observateur direct durant la réunion entre les représentants de la banque mondiale et du Ministère du développement urbain, et l'impossibilité d'étendre le programme BUPP furent liés à la répugnance du Gouvernement du Karnataka à attribuer des titres de propriétés pour ces terrains.</footnote>
intégrer aussi les villes plus petites. Le Basic Urban Services Programme (BSUP), qui fait
partie du JNNURM est conçu pour améliorer les conditions d'habitation des ménages à faibles
revenus. Le BSUP adopte une stratégie double d'amélioration in situ et de relocalisation.
L'amélioration in situ a pour but de développer un lieu en transformant les maisons kutcha
(construites avec des matériaux temporaires ou semi-permanents) en maisons pucca (en dur)
et peut intégrer quelques modifications de tracé et de parcellisation ou la perte de certains
bâtiments ou terrains. La mission était initialement prévue pour durer sept ans à partir de
2005-2006. Elle fut plus tard prolongée jusqu'en mars 2014. Le BSUP est mis en œuvre dans
65 villes réparties sur l'ensemble du territoire indien. Comme le remarquent Desai, Mishra et
Jajoo (2013), bien que favorisant l'amélioration in situ, de nombreux gouvernements
régionaux pratiquent principalement la relocalisation des résidents des colonies illégales
notamment à Ahmedabad, Hyderabad, Bangalore et Raipur.

Le Rajiv Awas Yojana (RAY) qui succéda au BSUP en 2009, adopta une stratégie similaire en théorie: amélioration in Situ et relocalisation. Par ailleurs, des fonds importants ont été alloués afin de développer une infrastructure d'information sociale et spatiale sur les colonies et leurs résidents Contrairement au BSUP, le RAY mentionne explicitement l'attribution de titres de propriété et ceci est reflété par le discours prônant des villes sans bidonvilles. La première mouture d'une loi sur les droits de propriété des habitants des bidonvilles fut débattue en 2011 mais ne trouva pas le soutien suffisant pour être introduite au parlement.

Comme évoqué en introduction les projets d'attribution de titres de propriété sont soutenus par des lobbies aux intérêts divergents, d'un côté les défenseurs des droits humains et de l'autre la coalition pour la croissance économique (Payne 2001). Les institutions internationales de développement (PNUD, PNUEH) et les organisations de la société civile sont à l'origine de l'approche qui considère que le droit à la ville et aux titres de propriété est la voie à suivre. Le raisonnement étant que l'échelle et la fréquence des évictions ont augmenté depuis le début des années 2000, en raison de l'agenda gouvernemental de restructuration des espaces urbains dans le but d'attirer les investissements étrangers (Guha 2013; Benjamin & Raman 2011). Le milieu des décideurs politiques est favorable au développement immobilier favorisant les grosses entreprises et conduit par de gros promoteurs immobiliers (Chatterji 2013; Benjamin & Raman 2011) Dans ce contexte, par comparaison avec les périodes précédentes, les groupes les plus pauvres ne bénéficiant que d'une tenure de facto ne peuvent échapper aux risques d'éviction (Raman 2013). L'attribution de titres de propriété est la seule façon de sécuriser les revendications territoriales des ménages urbains à faibles revenus.

Les partisans du libre marché considèrent la terre comme un moteur de croissance et l'attribution de titres de propriété comme un impératif pour revitaliser le marché de l'immobilier. D'après la thèse défendue par Soto (1989 et 2000) l'attribution de titres de propriété légaux est importante afin que la majeure partie des terres possédées sous différentes formes de tenures puissent être mises sur un marché unique.

Malgré la diversité des types de terrains et de colonies où habitent notamment les ménages
à faibles revenus, la plupart des études se sont principalement intéressées à la formation des
tenures avec ou sans attribution de titre de propriété. Par ailleurs, les États on adopté des
politiques de régularisation de terrain privés à intervalle régulier. Par exemple: Le
gouvernement de Delhi a régularisé le statut d'occupants de lotissements privés de près de 1
800 colonies en 2008 (http://www.thehindu.com/news/cities/Delhi/delhi-govt-to-regularise-
unauthorised-colonies/article4276270.ece) et 205 colonies de plus abritant plus de 3.5
millions d'habitants de Delhi, en 2013. Des certificats provisoires ont été délivrés aux occupants. Il est important de noter que les transactions concernant les lotissements privés ne sont pas enregistrées mais seulement autorisées par une procuration générale. Ceci présente le risque de voir le propriétaire d'origine faire annuler la vente. Bien qu'une procuration générale soit acceptée comme preuve de propriété, elle ne peut être utilisée comme caution pour obtenir des prêts ou la construction d'infrastructures de services pour ces habitations.

Parallèlement aux projets d'attribution de titres de propriété visant l'une ou l'autre des colonies résidentielles habitées principalement par des ménages à faibles revenus, d'autres projets sont en préparation. Parmi ceux-ci, la numérisation des cadastres et des registres fonciers entreprise dans le cadre du plan national de gouvernance électronique du gouvernement central, le projet platinum lancé en 2006 et la récente première mouture d'une loi contraignante portant sur l'attribution des titres de propriété en Inde. Ces projets, bien qu'à peine commencés, ont déjà rencontrés de nombreuses difficultés. Par exemple, le projet imposant l'attribution de titres de propriété est retardé en raison de l'opposition des États. Aménagement et développement du territoire sont du ressort des États tandis que la gestion des registres fonciers est définie par le gouvernement central. Le programme d'attribution des titres de propriété que le gouvernement central essaye actuellement de mettre en place repose sur une approche descendante contrôlée par Département des ressources territoriales dépendant du Ministère du Développement Rural.

**5. Pratiques de revendication de tenure : processus, acteurs, circuits**

Quelque soit le type de colonies, les occupants s'engagent dans un long processus de négociation avec l'État afin que la tenure de leur terrain soit régularisée et afin d'obtenir un titre de propriété. Ce processus implique de faire reconnaître et enregistrer sa colonie comme un "bidonville" ou un "lotissement privé"; organiser des enquêtes pour identifier les bénéficiaires; redéfinir les limites des parcelles individuelles et enfin sécuriser les titres de propriété. Dans le cas des bidonvilles, la communication est primordiale afin de sécuriser la tenure de facto ou de jure. Une fois informés, les résidents font pression afin d'obtenir les services de base à l'échelle de la communauté, puis à l'échelle individuelle. Les clauses diverses de la loi encadrant la résorption des bidonvilles stipulent le niveau de services et de sécurité foncière requis pour une colonie.

*Processus: Faire la demande*

Obtenir les pattas est un processus long et difficile qui impose aux résidents de négocier avec de nombreuses agences étatiques (Desai & Jajoo 2013). Le type d'agences varie en fonction du mode de propriété des terrains. En général, le département du cadastre est impliqué - département du cadastre qui s'occupe de la préparation du plan du lotissement et des parcelles individuelles; le département des taxes qui a la charge des registres fonciers et qui vérifie la liste des occupants; le plan est approuvé par soit le département de l'urbanisme de la municipalité soit par le bureau du collecteur en fonction de l'emplacement du lotissement; le département dont dépend le terrain pour l'émission du certificat de non opposition et le bureau du collecteur pour la distribution des pattas. Il est nécessaire d'avoir des soutiens politiques pour obtenir les pattas. Le fait de faire la demande est un aspect important de ce processus comme le montre Hull (2012) et Desai et Jajoo (2013)
Par ailleurs, de plus en plus souvent, les décisions judiciaires ont un impact sur les décisions étatiques d'attribution de titres de propriété. Dans le cas de Nagpur, décrit par Desai et Jajoo (2013), le représentant élu concerné encouragé (ou forcé) par une décision de la haute cour de justice se prononça, en 2008, en faveur de l'assainissement du site. Une telle décision de justice a contraint l'État à assainir les bidonvilles dans toute la ville. La mise en œuvre de cette décision de justice a pourtant varié au sein même de la ville, en fonction des soutiens politiques que les résidents des différents lotissements pouvaient mobiliser. De plus en plus, le tribunal forme des comités de surveillance afin de s'assurer de la bonne exécution de ses décisions, offrant une marge de manœuvre limitée à l'État.

## Voies d'accès à l'État

Un thème de discussion récurrent dans les études sur les bidonvilles est les moyens dont disposent les ménages à faibles revenus pour influencer l'État. Grossièrement, deux réseaux peuvent être distingués. Le premier passe par les représentants élus (de Wit 2001; Bakken 2003). Cette relation est résumée par la notion de clientélisme, et l'opinion dominante est que de tels réseaux sont une forme d'exploitation et sont nuisibles aux intérêts des ménages à faibles revenus (Appadurai 2001; De Wit & Berner, 2009; De Wit 1989; Schrumann 1989; Nair 2005) Malgré ces arguments, pour une majorité de ménages à faibles revenus, être connecté à un représentant élu, en particulier ceux liés au gouvernement local, aux bureaucrats de terrain et aux espaces institutionnels de la municipalité, joue un rôle important dans la revendication des tenures (Benjamin 1996; Bakken 2003; Raman 2010). Desai et Jajoo (2013) décrivent en détails le rôle d'un représentant élu à l'assemblée législative de l'État, qui a influencé la décision de l'État de mettre en œuvre l'assainissement de deux bidonvilles à Nagpur, une ville moyenne d'Inde centrale. Le processus commença lorsque le dit représentant démarcha l'assemblée d'État pour l'attribution des pattas et la collection des prix en vigueur des terrains auprès des résidents. Un comité fut constitué par l'assemblée et son rapport mit en valeur les stratégies d'attribution des pattas et recommanda l'attribution aux résidents de titres de propriété de courte durée.

# 6. Résultats des approches étatiques de l'attribution de titres de propriété

La formalisation des différents modes de tenures et l'attribution de titres de propriété légaux aux résidents sont considérées comme impératives pour les raisons suivantes (Durand-Lasserve & Harris Selod 2009) :

* La sécurité foncière incite les ménages à investir dans l'assainissement des habitations, ce qui contribue sur le long terme à l'enrichissement.

* procure des fonds au marché formel

* a un impact positif sur le marché du travail, la santé et l'éducation

* fournit une protection contre les évictions conduite par l'État ou le marché.

Angel justifie le besoin d'enregistrement des propriétés et l'attribution de titres dans les bidonvilles de la manière suivante: en ce qui concerne l'attribution de titres, la combinaison de tels objectifs a été résumée en 1993 par Angel et Mayo pour qui "Les systèmes de droits applicables à la propriété privée et commercialisable doivent être développés" (p.20)... "L'enregistrement des droits de propriété dans les bidonvilles est une des formes du processus plus général d'enregistrements des droits de propriété". Ce processus est important pour rendre la commercialisation des terrains et des habitations possible et pour donner une protection légale aux occupants. Il encourage l'achat et la vente d'habitations et permet aux
ménages de déménager vers des habitats qui conviennent à leur besoins et à leurs budgets" (ibid, p.73).

Dans le paragraphe suivant nous nous intéressons aux résultats des programmes d'attribution de titres de propriété.

De nombreuses études se sont concentrées sur les effets bénéfiques des projets d'assainissement des bidonvilles sur la sécurité foncière. Quelques points clés pertinents pour l'étude proposée sur l'Inde sont les suivants:

La propriété du terrain influe sur les chances des résidents des bidonvilles de bénéficier des programmes d'attribution de pattas mis en œuvre par les gouvernements régionaux ou ceux financés par des donateurs. Même dans de tels cas, une des limitations principales est la petite taille des projets et la nature sporadique des mises en œuvre des programme d'assainissement de bidonville qui ne peuvent avoir un impact significatif sur la sécurité foncière des ménages à faibles revenus sur les divers types de terrain public. De tels projets ont été largement bénéfiques pour les lotissements sur terrain public, à l'exception de ceux occupant des terrains appartenant au gouvernement central. Les politiques à l'encontre des bidonvilles varient en fonction des États. Pour les bidonvilles sur terrain privé, dans certains États des garanties ont été données contre les évictions comme la loi sur les zones de bidonvilles du Maharashtra (Desai & Jajoo 2013).

Desai et Jajoo (2013) expliquent que l'attitude envers la régularisation des tenures varie en fonction des villes et est influencée par les histoires et les politiques locales. Leurs conclusions illustrent que le type de titre attribué varie en fonction de la propriété du terrain, du statut du bidonville, du zonage d'utilisations des terres et de la date limite. Les données rassemblées sur différentes villes indiennes montrent que les bidonvilles installés sur des terrains gouvernementaux - régionaux ou locaux - sur des terrains publics on bénéficié de projets d'assainissement de bidonville. Les bidonvilles installés sur des terrains gouvernementaux prévus pour d'autres usages sont difficiles à régulariser. Les résidents sur terrain privé ou sur terrain appartenant au gouvernement central ne peuvent, en général, pas bénéficier des programmes offrant une tenure formelle (Desai et Jajoo 2013).

Les études précédentes publiées dans les années soixante-dix et quatre-vingt critiquent les projets d'assainissement des bidonvilles sur la base des points suivants. Tout d'abord, la formalisation a un impact négatif en raison de la gentrification.

Plusieurs auteurs ont questionné la relation supposée entre titres légaux et sécurité foncière ainsi que la hausse des prix de l'immobilier. Durand-Lasserve et Selod (2007) concluent que cette association entre titres légaux et amélioration de la sécurité foncière ou effets bénéfiques de la hausse des prix de l'immobilier sur les résidents pauvres est difficile à prouver à partir des données présentes dans les études existantes. Premièrement les études qui ont utilisé de larges ensembles de données pour conclure à l'existence de telles relations n'ont pas recueilli d'information sur la sécurité foncière ou la perception de la sécurité foncière. En effet de telles données sont difficiles à recueillir dans des études quantitatives. Les jeux de données disponibles montrent que la motivation des ménages à améliorer leur sécurité et la perception de la sécurité foncière est proportionnellement plus importante chez les ménages ayant un titre de propriété que chez les ménages sans titre (Lanjouw & Levy 2002). Autrement dit, les données indiquant une relation directe entre titre de propriété et sécurité foncière sont peu nombreuses.
Deuxièmement, sur la question de la hausse des prix de l'immobilier, les données économétriques ne prennent pas en compte les caractéristiques des populations ayant bénéficié de la hausse des prix et il est également difficile de postuler une relation directe entre titre de propriété et hausse des prix de l'immobilier puisque de nombreux facteurs extérieurs ont aussi un impact sur les prix de l'immobilier dans un quartier.

Plusieurs auteurs ont questionné le lien fait entre propriété individuelle, sécurité foncière et titre légaux (Daley & Hobley 2005). D'après Ward (2003), la persistance d'une association erronée entre sécurité foncière et titre légaux est due à l'occultation de ce qui fonde la perception sociale de ce qui est légal et de ce qui est illégal, ainsi que de la signification de la régularisation qui est socialement construite et ancrée historiquement.

Daley et Hobley (2005) notent que "le lien entre propriété individuelle et sécurité foncière dans l'approche prônant le droit à la propriété a aussi été démontré comme erroné d'un point de vue théorique, par exemple une propriété collective peut aussi être génératrice de sécurité foncière, en fonction des arrangements et des règles de gestion de la collectivité (...) De plus, lorsqu'il y a de multiples détenteurs de droits pour un même terrain, la sécurité foncière conférée par un titre formel de propriété individuelle à l'un d'entre eux, génère l'insécurité foncière correspondante et une perte de droits pour les autres". Dans le même temps, la propriété individuelle d'un terrain peut générer de l'incertitude s'il n'est pas possible de faire valoir un titre "sécurisé" ou s'il n'est pas reconnu localement comme étant socialement légitime (...)" (ibid).

*Titres et accès au crédit:* L'utilisation de titres comme garantie est limitée et souvent impossible. Les institutions financières n'acceptent pas les contrats de location, permis ou certificat de possession émis par les États pour obtenir un crédit (Durand-Lasserve & Selod 2007; Gilbert 2002). Varley (2002) observe que les bénéficiaires de la formalisation à Mexico ne sont pas intéressés par les crédits formels mais préfèrent emprunter à leurs amis et leurs familles. Ils peuvent aussi faire appel aux organisations communautaires de microcrédit qui ne requièrent pas d'hypothéquer leur maison pour obtenir un crédit. Ceci est confirmé par Byabato (2005) qui observe que les résidents d'un lotissement planifié à Dar es Salam refusaient de prendre le risque de perdre leur plus importante possession en l'hypothéquant. Louer leur logement est l'une des façons pour eux de rassembler l'argent nécessaire à l'amélioration de leur habitation (Kumar 2000). Banerjee (2004) dans son étude sur Bhopal suggère que l'une des raisons pour laquelle les ménages ne recourent pas au crédit est que l'un des critères d'attribution du crédit est le respect d'exigences élevées en termes de permis de construire (Banerjee 2004, sur Bhopal).

Certaines études suggèrent que l'attribution de titres de propriété en facilitant l'accès aux services et en encourageant l'investissement pour l'amélioration des habitations, peut avoir des effets positifs sur la santé l'éducation et la fécondité (Field 2006; Durand-Lasserve 2007).

*Les effets du marché immobilier:* Lanjouw et Levy (2002) montrent clairement que l'incertitude concernant la transaction face à l'absence de vrais titres de propriété est un vrai obstacle à la conclusion de transactions commerciales immobilières. Dans le même temps, cela peut affecter de manière négative les résidents ayant de faibles revenus en raison de la gentrification, les déplacements dus au marché et la hausse de prix de l'immobilier dans les lotissements informels excluent les ménages à faibles revenus du marché (Durand-Lasserve 2006; Payne 1997).

Il y a aussi peu de preuves concluantes d'une relation entre attribution de titres de propriété et marché du travail (Durand-Lasserve & Harris Selod 2009). Ceci dit, les projets
d'attribution de titres de propriété dans les colonies de relocalisation en Inde ont eu un impact positif sur la croissance des petites entreprises individuelles et ont permis d'augmenter les investissements dont elles ont bénéficié (Banerjee 2004). De plus, Banerjee (2004) a montré que l'attribution de titres de propriété peut encourager l'amélioration des habitations probablement motivé par la perception d'un risque réduit d'éviction. Des résultats similaires ont été rapportés dans des situations semblables dans d'autres pays (Field 2005 sur le Pérou; Galiani & Schagrodsky 2006 sur l'Argentine).

Doeble (1989) soutien que les effets des attributions de titres de propriété sont mitigés. Les ménages à faibles revenus, dans une proportion non négligeable, n'ont pas pu garder la tenure de leur propriété pour diverses raisons. Les programmes d'assainissement peuvent ainsi ouvrir la voie à la récolte des gains de la hausse des prix de l'immobilier par des ménages à revenus relativement plus élevés.

Beaucoup des critiques qui ont été faites contre les formes antérieures de régularisation de jure sont aussi applicables aux projets d'attribution de titres de propriété. De plus, un problème inquiétant lié à la tendance actuelle est la mobilisation de l'attribution de titres pour justifier les relocalisations. Benjamin et Raman (2011) expliquent que l'approche des problèmes liés à la tenure des terrains, en particulier dans le contexte des assainissements de bidonvilles est assimilée à la fourniture de logement. Une telle approche permet de justifier la relocalisation comme moyen d'attribuer des titres de propriété aux résidents. Cette tendance observée depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, marque une rupture avec les politiques de régularisation et d'amélioration in situ adoptées par de nombreux gouvernements régionaux.

Depuis peu, les propriétaires essayent de racheter le terrain aux résidents des bidonvilles dans les lieux où les prix du marché immobilier augmentent. Il y a aussi des indices qu'à Mumbai ou à Delhi, des promoteurs immobiliers ont essayé d'acheter les terrains de bidonvilles dont les résidents n'avaient pas de titres de propriété.

En 2009, le gouvernement Indien a lancé le Rajiv Awas Yojana (RAY), une initiative d'assainissement de bidonville, qui prévoit une Inde sans bidonville à l'horizon 2014. Le RAY promet d'attribuer des titres de propriété aux habitants des bidonvilles et comme évoqué plus haut adopte deux approches: la régularisation des squatters et l'attribution de titres de propriété. Les relocalisations sont justifiées comme moyen d'attribuer des tenures à des lotissements implantés sur des terrains privés, des terrains appartenant au gouvernement central etc...

Les problèmes que soulèvent les relocalisations sont les suivants:

1. Les gens se voient souvent offrir des maisons plus petites

2. L'établissement des listes de bénéficiaires est souvent une source de conflits

3. La focalisation sur la propriété de l'habitation se fait au détriment des locataires.

4. La relocalisation des colonies à la périphérie de la ville a un impact négatif sur l'emploi.

En plus des impacts mentionnés ci-dessus, une tendance alarmante est la tentative de faire la distinction entre les "pauvres méritants" et les non-méritants. Chaque programme d'attribution de titres de propriété est accompagné d'enquêtes et de préparation de listes qui sont une source de conflits. Les infrastructures sociales et spatiales créées dans le cadre du RAY, impliquent la collection de données biométriques afin d'établir la liste des bénéficiaires.
Bien que la commercialisation possible soit souvent décrite comme l'un des bénéfices de l'attribution de titres aux habitants des bidonvilles, dans la réalité le transfert des *pattas* gratuits n'est pas partout possible. Le transfert des *pattas* de 30 ans est autorisé. De telles autorisations de vendre les terrains varient. Les titres d'attribution des terrains ont par exemple diverses restrictions en ce qui concerne le transfert de propriété. Par exemple, certains types de terrains attribués en raison de l'appartenance à une certaine caste comme ceux attribués aux porteurs d'eau, aux blanchisseurs, aux prêtres du temple sont facilement transférables. D'autres, attribués dans le cadre du programme free site, aux membres de castes inférieures, ou aux manouvriers ne peuvent être vendus qu'après un certain temps ou seulement aux membres de la même communauté (Benjamin & Raman et al. 2008). Dans certains programmes comme au Maharashtra, les *pattas* peuvent être attribués à des collectifs ou des coopératives, pour lesquels la vente obéit à des règles différentes. Par exemple, les propriétés tenues par les coopératives de la communauté chrétienne de Bandra sont échangées uniquement au sein de la même communauté. En d'autres termes, la discussion sur les titres ne prend en compte ni la nature segmentée des marchés de l'immobilier au-delà de la distinction formel/informel ni l'hétérogénéité des types de titres.

D'autres critiques se sont concentrées sur l'absence de diversité des modes de tenures proposées dans les projets de titrement (Bromley 2005; Payne 2002). Ces projets conçus pour attribuer des titres de propriété à des propriétaires affectent les ménages à faibles revenus dont la tenure est de nature différente. Bromley (2005) note que les titres fragiliseraient plutôt qu'ils ne renforceraient la sécurité foncière. La diversité des modes de tenure est essentielle pour que les ménages à faibles revenus puissent utiliser ou posséder des terres. Les politiques d'attribution de titres de propriété créent un schéma de propriété des terres plus rigide et moins abordable que précédemment. La formalisation du marché de l'immobilier dans les zones périurbaines risque ainsi de compromettre sérieusement l'accès à la terre pour les populations urbaines pauvres. La faiblesse de l'organisation communautaire, l'absence de politique de relocalisation, et le manque de programme d'épargne et de crédit pour les foyers à faibles revenus aggravent encore le problème (Bromley 2005).

Des tentatives récentes de titrement ont entrepris une approche différente notamment à travers la numérisation des titres de propriété en Inde, ou des projets de titrement à grande échelle au Pérou et en Égypte. Durant la dernière décennie, des institutions financières internationales de premier plan et plusieurs agences de coopération bilatérale ont encouragé et soutenu des programmes de titrement en zones rurales et urbaines. Certains auteurs ont critiqué de telles approches, expliquant qu'elles étaient au mieux sans effets et risquaient de réduire l'accès des plus pauvres aux terres et aux habitations (Mitchell 2006; Bromley 2005; Payne, 2004; Durand-Lasserve et al. 2002; von Benda-Beckmann, 2003).

Les initiatives de titrement dans le contexte indien depuis la fin des années quatre-vingt-dix ont reçu un soutien accru principalement en raison de la croissance économique. Elles sont centrées sur le développement du marché immobilier. Cette approche encouragée par plusieurs institutions, programmes et initiatives (la Banque Mondiale-DBS, le Millenium Challenge Corporation, la haute commission pour la démarginalisation des pauvres, USAID, l'alliance interaméricaine pour les droits à la propriété des terres) est maintenant remise en question (World Bank 2006) et de nouveaux modèles de renforcement de la sécurité foncière sont explorés et l'attention se porte de plus en plus vers l'idée d'une tenure sociale (Cities Alliance, Global Campaign for Secure Tenure 2000, UN-Habitat & UNDP).
RÉFÉRENCES DE LA REVUE DE LA LITTÉRATURE

Agarwal, B. (1994) A field of one's own: Gender and land rights in south Asia. New York: Cambridge University Press.

Asnani, P. U. (2001) Slum networking project—Ahmedabad. In Good governance campaign—India launch: Learning from one another, ed. Government of India, 308-31. New Delhi: Government of India and United Nations Centre for Human Settlements.

Banerjee, Banashree (2002) Security of Tenure in Indian Cities. Holding Their Ground: Secure Land Tenure for the Urban Poor in Developing Countries. Earthscan Publications.

Bhatt, Mihir R. (2003) Ahmedabad, India; UN-Habitat Global Report on Human Settlements 2003, The Challenge of Slums, Earthscan, London; Part IV: 'Summary of City Case Studies', pp. 195-228.

Banerjee, Banashree (2004) Maximising the impact of tenure and infrastructure programmes on housing conditions: the case of slums in Indian Cities. paper presented at International Conference on Adequate and Affordable Housing for All - Research, Policy, Practice, June 24-27, Toronto.

Banerjee, Banashree (2002) Security of Tenure of Irregular Settlements in Vishakapatnam. in A. Durand-Lasserve et al. (Eds.) Holding Their Ground: Secure Land Tenure for the Urban Poor in Developing Countries. Earthscan Publications.

Baruah, Bipasha (2007) Gendered realities: exploring property ownership and tenancy relationships in urban India, World Development. 35(12), pp. 2096-2109.

Bromley, D. (2005) The empty promises of formal titling: Creating Potemkin villages in the tropics. Madison: University of Wisconsin, Department of Economics.

Bromley, R. (1990) A new path to development? The significance and impact of Hernando de Soto's ideas on underdevelopment, production, and reproduction, Economic Geography 66, 328-48.

Datta, N. (2006) Joint titling - A win-win policy? Gender and property rights in urban informal settlements in Chandigarh, India. Feminist Economics, 12 (1-2), pp. 271-298.

Paramita Datta, Dey Anisha Sharma and Shayak Barman (2006) Land Tenure Security: Is Titling Enough? New Delhi: NIUA, WP 06-03.

Renu Desai, Aseem Mishra and Kaushal Jajoo (2012) Learning from Nanded: A Study of Basic Services for the Urban Poor. Centre for Urban Equity (CUE), Working Paper 20.

Domeher, D., Abdulai, R. (2012) Access to credit in the developing world: does land registration matter? Third World Quarterly, 33 (1), pp. 161-175.

Alain Durand-Lasserve and Harris Selod (2009) The formalisation of urban land tenure in developing countries, in: S. Lall et al. (Eds.) Urban Land Markets, Springer.

Durand-Lasserve, A. (2005) Land for housing the poor in African cities: Are neo-customary processes an effective alternative to formal systems? In N. Hamdi (Ed.), Urban futures: Economic development and poverty reduction(pp. 160–174). London: ITDG Publishing.

Durand-Lasserve, A. (2006) Market-driven evictions and displacements: Implications for the perpetuation of informal settlements in developing cities. In M. Huchzermeyer & A. Karam (Eds.), Informal settlements: A perpetual challenge?(pp. 207–227). Cape Town: University of Cape Town Press.

Durand-Lasserve, A., Fernandes, E., Payne, G., & Smolka, M. (2002) Secure tenure for the urban poor. CIVIS: Learning from Cities (Cities Alliance), issue 3, September, from http://www.citiesalliance.org/

Durand-Lasserve, A., & Royston, L. (Eds.) (2002) Holding their ground: Secure land tenure for the urban poor in developing countries. London: Earthscan.

Alan Gilbert (2002) On The Mystery of Capital and the Myths of Hernando De Soto: What Difference Does Legal Title Make? International Development Planning Review (Formerly Third World Planning Review), 24 (1), pp. 1-19.

Kundu, A. (2013). Making Indian Cities Slum-Free: Vision and Operationalisation, Economic and Political Weekly 48(17): pp. 15-18.

Kundu, Amitabh and Kundu, Debolina (2005) Urban Land Market, Tenurial Security and the Poor: An overview of Policies and Tools of Intervention with special reference to Delhi, India. FIG Commission 7 Cadastral Land Management Expert Group Meeting on Secure Tenure: New legal frameworks and tools in Asia and Pacific, FIG/UN-Habitat/World Bank: Bangkok.
Kundu, Amitabh (2001) India: Tenure Security and Environmental Improvement in Urban Slums: The Cases of Delhi and Ahmedabad, 2001; Land, Rights and Innovation ITDG Publishing.

Lanjouw, J.O. and Levy, P.I. (1998) Untitled: a study of formal and informal property rights in urban Ecuador, Yale University, Economic Growth Center Discussion Paper No. 788.

Darshini Mahadevia, Rutool Sharma, Pooja Shah, Pavankumar Ankonapalli (2010) Tenure Security through External Agency Intervention – Case of Vasna, Ahmedabad. Ahmedabad, CEPT University: Centre for Urban Equity (CUE), Working Paper 9.

Michael Mattingly (2013) Property Rights and Development: Property Rights and Urban Household Welfare. ODI Briefing Paper.

Mitchell, T. (2007) The properties of markets. In: D. MacKenzie, F. Muniesa, & L. Siu (Eds.), Do economists make markets? On the performativity of economics (pp. 244–275). Princeton, NJ: Princeton University Press.

Panaritis, E. (2001) Do property rights matter? An urban case study from Peru', Global Outlook: International Urban Research Monitor, April 20-22.

Patel, Sheela and Burra, Sundar (1994) Access to Housing Finance for the Urban Poor - Institutional innovations in India, Cities, 11(6), pp. 393-397.

Patel, Sheela, d'Cruz, Celine and Burra, Sundar (2002) Resettlement in Mumbai: Beyond Evictions in a Global City: People-Managed Resettlement in Mumbai, Environment & Urbanization, 14(1).

Payne, G., Durand-Lasserve, A. and Rakodi, C. (2008) Social and Economic Impacts of Land Titling in urban and peri-urban areas: International Experience and Case Studies of Senegal and South Africa. Final Report to the Ministry of Foreign Affairs, Government of Norway; Swedish Development Agency (SIDA) and the Global Land Tools Network, UN-Habitat.

Payne, Geoffrey (2001) Urban Land Tenure Policy Options: Titles or Rights? December 2000 Habitat International 25, pp. 415-429.

Payne, Geoffrey (2002) Land, Rights and Innovation, ITDG Publishing.

Rakodi, C. and Leduka, C. (2004) Informal Land Delivery Processes and Access to Land for the Poor: A Comparative Study of Six African Cities, Informal Land Delivery Processes in African Cities, Policy Brief 6, International Development Department, University of Birmingham, www.idd.bham.ac.uk/research/researchprojs.htm

Selvetti, C. 2012. Rapid review of the literature on Property Rights - 31 October 2012. DfID

Razzaz, O.M. (1993) Examining property rights and investment in informal settlements: the case of Jordan, Land Economics 69, pp. 341-355.

Royston, L. (2006). Barking dogs and building bridges: A contribution to making sense of Hernando de Soto's ideas in the South African context. In: M. Huchzermeyer & A. Karam (Eds.), Informal settlements: A perpetual challenge? (pp. 165–179). Cape Town: University of Cape Town Press.

Soto, H. de (1989) The other path, London: I.B. Taurus. First published in Spanish in 1986.

de Soto, H. (2000) The mystery of capital: Why capitalism triumphs in the West and fails everywhere else. London: Black Swan Books.

Deininger, K. (2003) Land policies for growth and poverty reduction. World Bank Policy Research Report. Washington, DC: World Bank.

Sumati Varma and H.S Gill (2008) Poly-inclusive strategies for the development of cities, MPRA Paper No. 12581: Online at http://mpra.ub.uni-muenchen.de/12581/

Varley, A. (2002). Private or public: Debating the meaning of tenure legalization. International Journal of Urban and Regional Research, 26(3), pp. 449–461.

Varley, A.M. (1987) The relationship between tenure legislation and housing improvement, Development and Change 18, pp. 463-481.

Woodruff, C. (2001). Review of de Soto's The mystery of capital. Journal of Economic Literature, 39(4), 1215–1223.
# MAURITANIE

## Restructuration des quartiers précaires et politiques de titrement foncier à Nouakchott

Armelle Choplin, Université Paris-Est, Institut Français d'Urbanisme
Isakha Diagana, Université de Nouakchott
Elizabeth Dessie, Université de Grenoble

## INTRODUCTION

S'il est une question sensible en Mauritanie, c'est bien celle du foncier. L'Etat en a le monopole depuis la création du pays en 1960. Cette question foncière est assez nouvelle en milieu urbain puisque la capitale du pays, Nouakchott, a été créée en 1957. Après une croissance extraordinaire et avec plus d'un million d'habitants, elle accueille désormais un Mauritanien sur trois. L'urbanisation rapide du pays ne s'est pas accompagnée d'une extension des capacités des administrations en matière de planification et de gestions urbaine et foncière. Les problèmes de gestion, régulation et planification que connaissent Nouakchott sont en grande partie liés à cette question foncière (70% des Mauritaniens étaient nomades en 1970). La croissance de Nouakchott s'est partout opérée sous la forme d'extensions spontanées (localement appelés Kebbe et Gazra) auxquelles la puissance publique a cherché à remédier par le biais de lotissements sur des terrains non viabilisés et souvent sans cohérence avec les documents de planification existants. L'accès à la propriété foncière, perçue comme l'aboutissement de l'intégration en milieu urbain, reste un processus long et difficile, surtout pour les catégories les plus pauvres. Les arsenaux juridiques et réglementaires paraissent également peu adaptés au regard de l'évolution de la société. De plus, la persistance d'un marché foncier informel entretient une spéculation effrénée et l'absence d'un système d'informations foncières entraîne une confusion énorme et une perte considérable de ressources pour l'Etat<fnref n="43" /> et les collectivités.

Après trente ans de laisser-faire, la stratégie des autorités mauritaniennes en matière de résorption des quartiers précaires s'est dessinée au long de la décennie 1990-2000. Durant cette période, les gouvernements successifs se sont interrogés sur le développement, le rôle et les performances des villes dans la consolidation d'une économie nationale assainie. Pour la ville de Nouakchott, un Schéma Directeur d'Aménagement et d'Urbanisme (SDAU) a été élaboré et adopté en 2003 pour canaliser la croissance de l'agglomération aux horizons 2010 et 2020. Les effets de ce document de référence sur la planification restent encore très limités et les timides actions de contrôle et de régulation entreprises peinent à freiner le développement « des quartiers précaires ».

L'engagement des pouvoirs publics s'est par ailleurs concrétisé par l'élaboration et la mise en œuvre, à partir de 2002, d'un Programme de Développement Urbain (PDU) dont l'objectif majeur consistait en la réduction de la pauvreté urbaine et l'amélioration des conditions de vie des populations dans les quartiers précaires de Nouakchott. Il s'agissait notamment de mettre l'accent sur la lutte contre la vulnérabilité en milieu urbain en accentuant les interventions qui ciblent en priorité les catégories les plus pauvres des citadins et ce, en vue de leur garantir (i)

<footnote n="43">43 En l'absence d'un système d'information foncière, les transactions ne sont pas suivies et les parcelles ou les propriétés peuvent changer plusieurs fois de mains sans que l'administration en soit informée ; c'est ce qui explique la difficulté de recouvrement de l'impôt foncier et de la taxe d'habitation</footnote>
une sécurité foncière (ii) l'accès à un habitat décent et à une infrastructure sociale convenable (iii) un meilleur accès aux services sociaux de base et (iv) un accès simplifié au crédit pour le logement et au soutien pour les activités économiques. Plus spécifiquement, ce programme visait l'amélioration de l'environnement urbain par la résorption de l'habitat insalubre et la requalification des espaces sous-intégrés pour en faire des portions à part entière de la ville.

La question de la sécurité foncière constituait donc le pivot de ce programme de restructuration des quartiers précaires. Depuis 2002, les opérations de résorption/restructuration se succèdent pour neutraliser le développement périphérique spontané et instaurer ainsi une dynamique positive et une action volontaire de régulation qui profitent à l'ensemble de l'agglomération. C'est ainsi qu'après l'exécution du programme prévu à El Mina, dans le cadre du PDU, deux autres interventions ont eu lieu, l'une à Hay Saken, au nord-est de la capitale dans la Moughataa de Dar Naïm, et l'autre à Arafat, au Sud-est de la ville. Suite à la distribution de 20.000 parcelles entre 2009 et 2012, un nouveau quartier a vu le jour : Tarhil (les déplacés). Dans ces différents quartiers, la sécurisation foncière, via la distribution de titres, accompagne la restructuration des quartiers précaires et devient le fer de lance de la reconquête de la ville par les pouvoirs publics.

L'objectif de notre enquête a été de mesurer les impacts de ces restructurations foncières, et ce aussi bien dans des quartiers où les distributions ont eu lieu il y a une dizaine d'années que dans des quartiers tout nouvellement lotis. Une question a guidé notre travail de terrain : l'attribution de titres, prônée par les institutions internationales et largement inspirée des programmes de De Soto (2000), a-t-elle permis une réelle amélioration des conditions de vie dans ces quartiers régularisés ?

# I. LE FONCIER URBAIN EN MAURITANIE : UNE QUESTION COMPLEXE

## 1. Le foncier, un monopole d'Etat

La naissance de l'Etat mauritanien s'accompagne de prérogatives sur le patrimoine foncier. A l'instar de nombreux pays voisins, l'Etat s'approprie le monopole foncier, et, pour se faire, se dote d'une législation dense, calquée sur le modèle français44. L'une des premières préoccupations de l'Etat consiste à limiter les droits fonciers coutumiers. Des textes sont promulgués et, parmi eux, l'ordonnance du 5 juin 1983, véritable réforme foncière et domaniale. Il reconnaît à l'Etat les pouvoirs nécessaires à la protection de son domaine et abolit le système coutumier. Autrement dit, le poids des communautés et tribus sur la terre est considérablement affaibli et diminué45.

Le domaine urbain est, quant à lui, régi par le décret n°90-020 du 31 janvier 1990, révisé en 2010. Il définit les compétences pour accorder des concessions urbaines. Ce pouvoir relève désormais de deux ordres : le Conseil des Ministres et le Ministre des Finances. Auparavant,

<footnote n="44">44 La loi foncière du 2 août 1960 déclare que la terre appartient à l'Etat, alors qu'auparavant, la terre était sous l'emprise des tribus.</footnote>

<footnote n="45">45 L'article premier de l'Ordonnance du 5 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale stipule que « La terre appartient à la nation et tout Mauritanien, sans discrimination d'aucune sorte peut, en se conformant à la loi, en devenir propriétaire, pour partie ». Et l'article 3 annonce que « Le système de la tenure traditionnelle du sol est aboli ». Cet article aura des conséquences importantes dans la vallée du fleuve Sénégal où la terre est souvent propriété des grandes familles Peules. D'aucuns disent que cette loi serait en partie à l'origine des sanglants événements qui ont opposé le Sénégal et la Mauritanie en 1989. A ce sujet, voir O. Leservoisier, 1994.</footnote>
le *hâkem* et le *wâli* disposaient également de cette compétence. Ces deux instances passent
commande au Ministère de l'Urbanisme, de l'Habitat et de l'Aménagement du Territoire
(MUHAT) pour la conception des plans de lotissement. Puis, le Conseil ou le Ministère
délivre à l'acquéreur un permis d'occuper, après que ce dernier se soit acquitté du paiement
du prix du terrain et des frais de bornage. Ensuite, le bénéficiaire doit en théorie, mettre le
terrain en valeur dans un délai de cinq ans. Ce n'est qu'à l'expiration de ce délai que sera
délivré le titre foncier par la Direction Générale du Domaine et du Patrimoine de l'Etat
(DGDPE). Cette règle n'est cependant que très peu pratiquée (Pernet, 2013). Dans
l'imaginaire collectif, le permis d'occuper suffit à établir la propriété. Au final, seuls 10 000
titres de propriété auraient été délivrés par la DGDPE depuis la création de Nouakchott
(Choplin, 2009). Cela représente un manque à gagner pour l'Etat qui ne peut percevoir
l'impôt.

<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>**Figure 1 Les étapes d'accès à la propriété foncière**</figcaption></figure>

Ce schéma récapitulatif montre que le cadre juridique du foncier est bien complexe : les
modalités et circuits d'accès à la propriété sont très lents et laborieux. Il n'est alors pas
surprenant d'observer toutes sortes de dérives telles que la prolifération d'occupations
illégales ou la forte spéculation foncière<fnref n="46" />.

## 2. Evolution de l'occupation périphérique et irrégulière à Nouakchott

La croissance urbaine de Nouakchott s'est toujours effectuée sous la forme d'extensions
spontanées, l'Etat se retrouvant toujours devancé dans ses tentatives de planification. La
« bidonvilisation » de la périphérie de Nouakchott est apparue très tôt dès les premières
manifestations des conséquences des sécheresses répétées qui ont marqué tout le sahel entre
1968 et 1973. Face à cette situation, les autorités mauritaniennes ont réagi en morcellant et
distribuant de vastes zones au Nord-est et au Sud-ouest de la ville. Cette procédure

<footnote n="46">⁴⁶ Entre 1990 et 2000, la direction du Domaine et de l'Enregistrement des Timbres aurait attribuée 10 000 lots et les *walis* 60 000, soit un total de 70 000 parcelles. (Durand-Lasserve A., Serageldin M., Vigier F., 2000 : 9). J-F Tribillon et M. Jarjat estimaient en 2 000 que plus de 50 000 parcelles étaient attribuées mais inoccupées (2000 : 4).</footnote>
exceptionnelle que justifiait une situation d'urgence, va par la suite se banaliser puisque les opérations de recasement et/ou de régularisation vont se succéder à un rythme soutenu : d'abord entre 1974 et 1988, ce sont près de 200 000 parcelles qui auraient été distribuées dans des zones sommairement préparées à accueillir des populations. Ce sont ces zones qui constituent aujourd'hui les quartiers évolutifs<fnref n="47" />. Les distributions de terrains se poursuivront ensuite au cours de la période suivante, certes à rythme moins intense, mais suffisant pour attiser le désir de nombreuses populations à accéder à la propriété foncière.

L'occupation irrégulière s'est traduite à Nouakchott par différentes formes qui distinguent principalement les *Kébbés* et les *Gazras* suivant les caractéristiques physiques de l'habitat qui les composent. Les deux termes renvoient initialement à la formation de quartiers périphériques, dont les terres ont été investies de manière irrégulière, et sur lesquelles se sont construits des habitats précaires. Leur définition respective demeure cependant floue et imprécise et renvoient à des réalités urbaines qui ont profondément changé au cours du temps.

Les *Kébbe* sont la forme locale des « bidonvilles » qui abritent les populations les plus démunies. Celles-ci s'installent de façon très précaire sur les terrains qu'elles trouvent en y dressant des abris de fortune réalisés en planches et/ou tôles récupérées. Leur caractéristique fondamentale est l'inexistence de constructions en dur comme si les occupants redoutaient un déguerpissement à tout moment ; la proportion de ce type de quartier s'est considérablement réduite dans l'espace nouakchottois à la suite des opérations de réinstallation entreprises par les pouvoirs publics au milieu des années 80.

Les *Gazra* quant à elles abritent une population plus hétérogène qui conforte son usurpation des terrains publics par une mise en valeur ou un début de mise en valeur en dur des parcelles illégalement occupées. La *Gazra* apparaît ainsi comme un défi à l'autorité qui est ainsi mise devant le fait accompli de l'occupation spontanée et du risque de déguerpissement.

<table><thead><tr><th></th><th>Kebbe</th><th>Gazra</th></tr></thead><tbody><tr><th>Etymologie</th><td>Kerr : verser/jeter</td><td>Yagzar : squatter</td></tr><tr><th>Date d'apparition</th><td>Les années 1970</td><td>Les années 1980</td></tr><tr><th>Dynamique sous-jacente</th><td>Exode rural forcé par les sécheresses</td><td>Comportement opportuniste né de la politique de dons fonciers de l'Etat</td></tr><tr><th>Population concernée</th><td>Populations pauvres</td><td>Populations aisées puis généralisation aux classes moyennes et pauvres</td></tr><tr><th>Type d'habitat</th><td>Tentes, baraques, campements</td><td>Mixte, plus grand degré de durcification</td></tr><tr><th>Densité</th><td>Très dense</td><td>Moyennement dense</td></tr><tr><th>Référentiel foncier</th><td>Occupation au sens traditionnel</td><td>Recherche d'une régularisation</td></tr></tbody></table>

<footnote n="47">⁴⁷ : Dans ces zones, la mise en valeur des lots n'est soumise à aucune règle contraignante ; cela veut dire que les propriétaires réalisent leur habitation à leur rythme suivant les disponibilités financières sans avoir besoin d'une autorisation de construire</footnote>
Tous ces quartiers étaient confrontés à la même réalité, celle d'une sous-intégration poussée. Celle-ci maintient leurs populations dans une situation de dépendance absolue par rapport aux franges voisines de la ville, mieux équipées, voire dans certains cas par rapport au centre-ville, lieu de concentration des principaux équipements structurants (grands marchés, hôpitaux, services administratifs....)$^{48}$.

Les populations de ces quartiers subissent la précarité physique de leurs habitations ainsi que les carences liées à la faiblesse des services et l'insuffisance, voire l'absence d'infrastructures et d'équipements de base. Les ménages continuent de se ravitailler en eau potable aux bornes fontaines en y consacrant un budget important au regard des revenus déclarés. Sur le plan de l'assainissement, les retards enregistrés dans la mise en place d'un réseau collectif empêchent le raccordement des ménages et les risques sanitaires et les désagréments liés à l'entassement des ordures ménagères et à la stagnation des eaux usées se multiplient. Au fil du temps, ces quartiers se sont apparentés à des "réservoirs de pauvreté" avec comme corollaire des problèmes aigus sur le plan de l'encadrement et de la sécurité des populations. Le regroupement de populations vulnérables y rend en effet plus visibles les symptômes de la précarité et de la pauvreté.

En 2000, la population des gazras était estimée à 108 351 habitants répartis dans 21 335 ménages (soit 18% de la population totale de la ville) et occupait 890 ha. En 2008, cette population a atteint 194 000 habitants répartis dans 38 800 ménages (soit 24,25% de la population de la ville). Elle occupe alors près de 1072 ha. Ce sont les Moughataa<fnref n="49" /> de Toujounine, Arafat et Dar Naim (cadran Nord-est / Sud-est) de la capitale qui concentrent la quasi-totalité de ces populations.<fnref n="50" />

<table><caption>**Figure 2 : Estimation de la proportion des quartiers précaires (QP) dans la population de Nouakchott**</caption><thead><tr><th>Moughataa</th><th>Population totale estimée en 2008</th><th>Population estimée habitant les QP en 2008</th><th>%</th><th>Superficie des QP en 2008 en ha</th></tr></thead><tbody><tr><td>Toujounine</td><td>85 000</td><td>67 000</td><td>79</td><td>450</td></tr><tr><td>Arafat</td><td>155 000</td><td>85 000</td><td>55</td><td>445</td></tr><tr><td>Dar Naim</td><td>92 000</td><td>42 000</td><td>45</td><td>175</td></tr><tr><td>Total</td><td>332 000</td><td>194 000</td><td>58</td><td>1070</td></tr></tbody></table>

Source : étude sur la restructuration des Quartiers Précaires, Gret-Urbanis, 2008.

<footnote n="48">⁴⁸ : I.Diagana, Croissance urbaine et dynamique des espaces à Nouakchott, thèse de Doctorat, Université Lumière Lyon II, décembre 1993.</footnote>

<footnote n="49">⁴⁹ Moughataa : circonscription administrative correspondant au Département</footnote>

<footnote n="50">⁵⁰ : Gret/Urbanis, étude sur la restructuration des quartiers précaires de Nouakchott, mémoire descriptif, avril 2008</footnote>
Nouakchott : Localisation des quartiers précaires / Moughataa

<figure><img src="image_11.png" /></figure>

Agence de Développement Urbain

Echelle : 1/34 000

La configuration de l'occupation irrégulière telle qu'elle ressort de l'observation de la carte de localisation met en exergue plusieurs constats :

- Cette forme d'occupation se concentre essentiellement à l'est, le long de la route de l'espoir ;

- Les zones ciblées sont exclusivement des zones dunaires qui s'opposent aux sols argileux des sebkhas au sud et au sud-ouest ;

- Seuls trois des 9 moughataa de la capitale sont concernés par cette occupation irrégulière : Arafat, Toujounine et Dar Naïm sont en effet les lieux de concentration des populations en provenance du Nord et de l'est du pays. Ces régions concentrent la majorité des populations dont l'existence s'est fondée sur la mobilité. La spécificité du mode de vie nomade et transhumant reposait en effet sur la mobilité qui combinait les
pratiques liées à différents espaces et empêchait de ce fait, un attachement particulier à
un quelconque espace.

Les efforts consentis par les pouvoirs publics au cours des années précédentes pour contenir l'occupation illégale des terrains, loin de stopper le phénomène, ont au contraire attisé l'instinct d'appropriation des populations. Au lieu de s'attacher à un espace unique, les populations du nord et de l'est du pays se sont, de tous temps, appuyés sur la complémentarité de plusieurs espaces pour leur existence. C'est ce qui explique ce lien fragile qui caractérise leur rapport à l'espace. Cette fragilité des rapports entre populations et territoires se retrouve en ville sous la forme d'une forte mobilité résidentielle des ménages au sein des différents quartiers de la capitale.

En tout état de cause, le volontarisme des Pouvoirs Publics et la virulence des stratégies individuelles se sont combinées pour repousser toujours plus loin les limites des fronts d'urbanisation. Cette occupation irrégulière des espaces périphériques traduit dans les faits, une gestion foncière chaotique et une faiblesse notoire en matière de régulation et de contrôle urbain.

3. Programmes de lutte contre la pauvreté et de réhabilitation des quartiers précaires

La tentative de correction et de rattrapage de la situation urbaine en dérive depuis le début des années 80 s'est exprimée à travers la volonté de satisfaction d'une demande foncière toujours ignorée : celle émanant des catégories sociales les plus pauvres. Pour celles-ci en effet, le paiement d'un loyer mensuel est pressenti comme une lourde charge, difficile à assumer dans la durée. La réponse des pouvoirs publics sonnait également comme une tentative de saturation du marché foncier parallèle dans le but d'étouffer et de mettre fin aux transactions souterraines. Les effets combinés de ces réponses se révèleront très limités, même lorsqu'ils ont été renforcés au cours de la décennie 1990-2000 par la mise en œuvre de projets et programmes destinés à l'amélioration des conditions de vie des populations dans les quartiers précaires de Nouakchott. Il restait cependant à assurer à cet ensemble d'initiatives et d'interventions, un cadre de cohérence qui garantisse les résultats, à partir d'une démarche de compréhension et l'expérimentation de solutions nouvelles.

La stratégie des autorités mauritaniennes en matière de résorption des quartiers précaires s'est dessinée au long de la décennie 1990-2000. Durant cette période en effet, les gouvernements successifs se sont interrogés sur le développement, le rôle et les performances des villes dans la consolidation d'une économie nationale assainie. Cette stratégie s'est affinée au fil des années pour être présentée au cours de l'année 2000 sous forme d'une Lettre de Politique Sectorielle (LPS). Celle-ci fixait les axes d'interventions projetés en matière de développement urbain et ce, en parfaite harmonie avec la réflexion qui était en cours pour l'élaboration d'une stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.

L'engagement des pouvoirs publics s'est surtout concrétisé par l'élaboration et la mise en œuvre, à partir de 2002, d'un Programme de Développement Urbain dont l'objectif majeur consistait en la réduction de la pauvreté urbaine et l'amélioration des conditions de vie des populations dans les quartiers précaires de Nouakchott. Il s'agissait notamment de mettre l'accent sur la lutte contre la vulnérabilité en milieu urbain en accentuant les interventions qui ciblent en priorité les catégories les plus pauvres des citadins et ce, en vue de leur garantir (i) une sécurité foncière (ii) l'accès à un habitat décent et à une infrastructure sociale convenable
(iii) un meilleur accès aux services sociaux de base et (iv) un accès simplifié au crédit pour le logement et au soutien pour les activités économiques<sup>51</sup>. Plus spécifiquement, ce programme visait l'amélioration de l'environnement urbain par la résorption de l'habitat insalubre et la requalification des espaces sous-intégrés pour en faire des portions à part entière de la ville.

Le PDU intervenait ainsi dans un contexte d'ouverture démocratique marqué par un soutien massif de la communauté internationale<sup>52</sup> qui s'est manifesté notamment à travers la mise en place d'un programme de libération de l'économie nationale et le renforcement des flux financiers en provenance des pays amis.

La stratégie de lutte contre la pauvreté qui était en cours d'élaboration faisait une place de choix à l'équité et à l'implication des populations dans la définition et la conduite des projets qui leur étaient destinés. Cette ambition a été affirmée lors de la mise en œuvre, entre 1998 et 2001, du projet de Décentralisation des Infrastructures Urbaines (DIU) à travers notamment l'introduction de la planification concertée qui visait une plus grande mobilisation et implication des acteurs institutionnels locaux. La stratégie de lutte contre la pauvreté visait également le développement maîtrisé des villes dans le cadre d'un aménagement harmonieux de l'ensemble du territoire : il devenait urgent de penser à l'équilibre de l'armature urbaine et organiser l'encadrement et l'appui aux populations les plus nécessiteuses.

Le PDU prenait en compte ses diverses préoccupations dans le cadre d'un financement multilatéral conclut entre la Mauritanie, la Banque mondiale et la coopération allemande. C'est à travers ce programme que s'est concrétisée la volonté d'éradication des quartiers précaires.

Depuis 2002, les opérations de résorption/restructuration se succèdent pour neutraliser le développement périphérique spontané et instaurer ainsi une dynamique positive et une action volontaire de régulation qui profitent à l'ensemble de l'agglomération. C'est ainsi qu'après l'exécution du programme prévu à El Mina, dans le cadre du PDU, deux autres interventions ont eu lieu, l'une à Hay Saken, au nord-est de la capitale dans la Moughataa de Dar Naïm, et l'autre à Arafat, au Sud-est de la ville.

# 4 – Etat des lieux du programme de restructuration foncière

## a) Appréciation de l'état d'avancement

El Mina a été « la porte d'entrée » du programme de restructuration des quartiers précaires. Après cette opération, et dans le but de poursuivre l'effort d'éradication dans les autres moughataa, les pouvoirs publics ont entrepris des investigations destinées d'une part à identifier de façon précise les véritables ayants-droit et à figer la situation sur le terrain dans chacun des quartiers d'autre part. Des recensements ont alors été effectués entre 2009 et 2010 dans les moughataa qui concentrent ce type d'occupation.

<footnote n="51">51 : Revue à mi-parcours du PDU, rapport de l'état d'avancement, octobre 2004</footnote>

<footnote n="52">52 : cette période coincide avec la prise de position de la Mauritanie contre l'Irak de Saddam Hussein suite à l'invasion du Koweït. Les négociations avec les institutions de Brettons Wood ont abouti à la mise en d'un programme de libéralisation de l'économie au titre de Facilité d'Ajustement Structurel Renforcé (FASR).</footnote>
Les résultats obtenus sont présentés dans le tableau suivant :

<table><caption>Figure 3 : Ménages recensés dans les quartiers précaires</caption><thead><tr><th></th><th>Ménages recensés</th></tr></thead><tbody><tr><td>Arafat</td><td>43862</td></tr><tr><td>Toujounine</td><td>39435</td></tr><tr><td>Dar Naïm</td><td>39380</td></tr><tr><td>Total</td><td>122677</td></tr></tbody></table>

Source : Agence de Développement Urbain (ADU), Août 2012

L'observation de ces résultats indique que la situation s'est aggravée entre 2000 et 2010. Ce sont désormais 122677 ménages qui ont été recensés dans l'ensemble des quartiers de Nouakchott. Même si on minimise la taille moyenne du ménage dans ce type de quartier (en prenant en compte les circonstances liées au projet et les effets des différentes stratégies de contournement), la population concernée avoisinerait 500 000 habitants (490708 habitants en retenant une taille moyenne du ménage de 4 personnes), soit l'équivalent de la moitié de la population actuelle de la capitale<fnref n="53" /> ! Ce chiffre cache l'extraordinaire effervescence qu'ont enregistrée ces quartiers durant toute la période des recensements.

Ces ménages sont à peu près équitablement répartis entre les trois moughataa, à la seule différence qu'à Arafat, les ménages sont concentrés dans un seul quartier<fnref n="54" />, contrairement aux deux autres où les occupations irrégulières se dispersent dans la moughataa.

<table><caption>Figure 4 : Ménages recensés et Estimation de la population des quartiers précaires suivant plusieurs variantes</caption><thead><tr><th></th><th>Ménages recensés</th><th>Population 1</th><th>Population 2</th><th>Population 3</th></tr></thead><tbody><tr><td>Arafat</td><td>43862</td><td>131586</td><td>175448</td><td>219310</td></tr><tr><td>Toujounine</td><td>39435</td><td>118305</td><td>157740</td><td>197175</td></tr><tr><td>Dar Naïm</td><td>39380</td><td>118140</td><td>157520</td><td>196900</td></tr><tr><td>Total</td><td>122677</td><td>368031</td><td>490708</td><td>613385</td></tr></tbody></table>

<footnote n="53">⁵³ Même si une incertitude subsiste toujours dans la détermination de la population de Nouakchott, tout porte à croire que les estimations actuelles minimisent sa taille réelle qui avoisinerait le million d'habitants.</footnote>

<footnote n="54">⁵⁴ Arafat est une moughataa enclavée qui occupe désormais une position centrale dans l'agglomération de Nouakchott.</footnote>
**NB** : La population 1 est obtenue en considérant une taille moyenne du ménage de 3 personnes ;

La population 2 est obtenue en considérant une taille moyenne du ménage de 4 personnes ;

La population 1 est obtenue en considérant une taille moyenne du ménage de 5 personnes ;

Ces chiffres donnent cependant « le vertige » et mettent en doute les certitudes du discours politique quant à l'issue de la lutte engagée pour l'éradication de tous les quartiers précaires. Ils donnent aussi raison à tous ceux qui décrient cette opération et n'y voient à travers elle que l'intention inavouée de regrouper l'ensemble des couches pauvres dans ce qui s'apparenterait à une sorte de « capitale bis ». Car même si l'on ne retenait que 3 personnes pour un ménage, on aboutirait au terme des opérations en cours, à la création d'une ville qui correspondrait aujourd'hui à deux fois celle de Nouadhibou<fnref n="55" />.

Dans la réalité, la capitale est en train de « se dédoubler » dans un cadran Sud-est à l'abri des regards par ce qui reste du cordon dunaire à la lisière de la frontière Ryadh/Arafat. L'accès à ces nouveaux quartiers est rendu facile par la construction de voiries nouvelles et les infrastructures arrivent progressivement pour leur donner un minimum d'autonomie. Hormis les interventions à El Mina et Hay Saken qui sont officiellement achevées, respectivement en 2008 et 2009, les résultats atteints dans les autres moughataa se présentent comme suit :

<table><caption>Figure 5 : Etat d'avancement dans les différents quartiers</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">recensés</th><th colspan="2">déplacés</th><th colspan="2">réinstallés</th><th colspan="2">total traité</th><th colspan="2">Reste</th></tr><tr><th>Nbre</th><th>%</th><th>Nbre</th><th>%</th><th>Nbre</th><th>%</th><th>Nbre</th><th>%</th><th>Nbre</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Arafat</td><td>43862</td><td>35,75</td><td>28589</td><td>65,18</td><td>13773</td><td>31,40</td><td>42362</td><td>96,58</td><td>1500</td><td>3,42</td></tr><tr><td>Toujounine</td><td>39435</td><td>32,15</td><td>14768</td><td>37,45</td><td>1147</td><td>2,91</td><td>15915</td><td>40,36</td><td>23520</td><td>59,64</td></tr><tr><td>Dar Naim</td><td>39380</td><td>32,10</td><td>312</td><td>0,79</td><td>5636</td><td>14,31</td><td>5948</td><td>15,10</td><td>33432</td><td>84,90</td></tr><tr><td>Total</td><td>122677</td><td></td><td>43669</td><td>35,60</td><td>20556</td><td>16,76</td><td>64225</td><td>52,35</td><td>58452</td><td>47,65</td></tr></tbody></table>

L'opération d'Arafat qui dure depuis le début de l'année 2007 est en phase d'achèvement, malgré les 1500 cas résiduels qui restent à être traités. Le déroulement de cette opération, bien que de loin la plus compliquée et la plus fastidieuse, a été facilité par l'enclavement de cette moughataa qui n'a pas permis, au cours de l'intervention, de nouvelles installations.

A Dar Naïm, contrairement aux indications des données, les efforts ont porté sur la réhabilitation lourde d'une poche qui avait été identifiée : c'est l'opération Hay Saken dont le traitement s'est étalé sur les années 2008 et 2009. Au cours de ces années, de nombreuses autres poches d'occupation illégale se sont développées sous la pression des ménages venus des autres parties de la ville et parfois même de l'intérieur du pays.

L'ampleur de cette forme d'occupation à Toujounine a imposé un traitement plus léger basé sur l'ouverture de voies et la réinstallation des ménages touchés par cette opération.

<footnote n="55">⁵⁵ : Nouadhibou est la capitale économique de la Mauritanie et la seconde ville du pays. Située au nord de Nouakchott à environ 500 kms, sa population est estimée entre 120 000 et 150 000 habitants</footnote>
b) Présentation de trois opérations conduites entre 2003 et 2011

Les opérations décrites ci-dessous sont intervenues entre 2003 et 2011 dans les quartiers d'El Mina, Arafat et Hay Saken. Chacun de ces quartiers a son histoire et son choix pour une intervention dans le cadre des politiques publiques engagées répond à des facteurs inhérents au contexte global de l'évolution de l'agglomération toute entière que de son contenu socio-spatial propre qui le distingue des autres.

Si les choix des quartiers El Mina et de Arafat étaient naturels (le premier étant la dernière véritable poche de « bidonville » qui subsistait dans la ville et le second, la zone la plus vaste de Gazra), l'intervention à Hay Saken se présentait comme une intervention politique destinée à renforcer l'adhésion des couches populaires aux promesses de changement qui étaient en cours en 2008.

L'histoire des quartiers, leur contenu et leur rôle au sein de l'agglomération vont, à chaque fois, imposer une adaptation des rythmes et des procédures, même si globalement la ligne directrice est restée la même : il s'agissait de conforter la situation foncière des occupants de ces quartiers en les autorisant à occuper légalement le terrain qui leur sera affecté. C'est un « badge » qui leur est remis dans un premier temps pour légitimer leur « droit » d'occupation, lequel badge sera transformé en permis d'occuper au bout de trois années de présence dans le quartier.

- Opération pilote El Mina (2003-2008) : La confirmation de la priorité accordée au développement urbain

Principal bidonville de la capitale en l'an 2000, la kebbé d'El Mina a vu le jour au début des années 70. On commençait alors à ressentir les effets des sécheresses chroniques et endémiques que subissait tout le Sahel. Le quartier a accueilli l'essentiel des nouveaux arrivants à Nouakchott mais également une partie des déguerpis des autres moughataa. Nombre de ménages bénéficiaires des opérations de régularisations sont en effet venus s'installer ici plutôt que d'occuper les lots attribués jugés mal situés par rapport à leurs lieux de travail.

Le quartier s'est développé pour regrouper en 1999 une population de près de 50 000 habitants installée sur environ 120 hectares<fnref n="56" />. La forte densité (environ 400 hbts/ha), l'extrême précarité des conditions de vie (faiblesse des équipements et des infrastructures), l'absence de sécurité foncière ont maintenu, pendant de longues années ce quartier et ses habitants dans le dénuement le plus absolu. La précarité de l'occupation de ce quartier était d'abord juridique : l'occupation des terrains était irrégulière car il s'agissait de parcelles de terrains déjà attribuées à de tierces personnes et dont la configuration ou l'absence de bornage n'avaient pas permis leurs mises en valeur par leurs propriétaires.

Cette précarité juridique était aggravée par une précarité économique liée aux niveaux de revenus et d'accès aux services de base : les enquêtes réalisées en 2000 avant le lancement de l'opération<fnref n="57" /> avaient fait ressortir que la moitié des actifs occupaient un emploi temporaire qui rapportait environ 30 000 UM/mois<fnref n="58" />. Ce salaire servait à entretenir un ménage moyen de cinq personnes dont les dépenses se répartissaient comme suit : 60 % pour la nourriture, 10 %

<footnote n="56">⁵⁶ URBAPLAN : amélioration des conditions de vie dans les quartiers périphériques et sous-équipés de Nouakchott, Amextipe, 2000.</footnote>

<footnote n="57">⁵⁷ Enquêtes Urbaplan conduites en 2000 dans le quartier</footnote>

<footnote n="58">⁵⁸ 1 euro = 380 UM en 2014</footnote>
pour l'énergie domestique et l'éclairage, 10 % pour l'eau, 5 % pour le transport, 5 % pour la santé, 5 % pour les dépenses scolaires, 5 % pour les autres charges diverses (cérémonies, entretien de l'habitat...). Pour faire face à cette situation, seuls 30 % des chefs de ménage hommes déclaraient avoir une source de revenu fixe contre 8 % pour les femmes qui représentaient pourtant 55 % des chefs de ménage (A. Faure 2004).

C'est pour freiner l'extension de ce type d'espace et ses conséquences sur les plans spatial et social que le gouvernement mauritanien a prévu dans le cadre du Programme de Développement Urbain (PDU) une composante « Fourniture des infrastructures de base à Nouakchott » destiné au renforcement des équipements et des infrastructures urbaines notamment dans les quartiers défavorisés. Ce programme s'insérait parfaitement dans les objectifs de réduction de la pauvreté traduits dans le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) élaboré pour la Mauritanie sur la période 2001-2015

Le début des années 2000 correspondait pour la Mauritanie à une période de stabilité politique et économique et était surtout marquée par (i) la confirmation des performances macroéconomiques du pays (ii) la confirmation du caractère prioritaire du secteur urbain (iii) et l'attente de ressources financières importantes que devaient procurer l'exploitation pétrolière. Cette période a été aussi caractérisée par la mise en œuvre de réformes importantes notamment dans les domaines de la décentralisation et de l'environnement et se prêtait bien au lancement de projets et programmes de grande envergure.

L'élaboration et la mise en œuvre à partir de 2002 du Programme de Développement Urbain (PDU), premier véritable programme intégré de développement urbain fournissait l'occasion de « gommer » ce qui se présentait comme la conséquence directe des difficultés de maîtrise de la croissance de la capitale et des « errements » sur les plans de la gestion et de la régulation urbaines.

C'est dans ce contexte qu'est intervenue l'opération pilote de restructuration du quartier précaire d'El Mina. Cette opération visait notamment (i) la mise en place d'un réseau de voiries au cœur du quartier (ii) l'alimentation en eau potable par un réseau de bornes fontaines (iii) la mise en place de l'éclairage public (iv) la construction d'équipements de base (salles de classes, dispensaires, marchés de quartier...). Conduite entre 2003 et 2008, cette opération s'est déroulée suivant des procédures particulièrement rigides au regard des procédures qu'imposent la Banque mondiale, notamment celles relatives au déplacement involontaire de populations.

Au total, 16 000 ménages ont été touchés par cette intervention parmi lesquels, 7000 ont été réinstallés in situ et 9000 déplacés sur un site sommairement préparé à cet effet. L'opération a également permis l'expérimentation de processus institutionnels de pilotage et de participation à travers l'implication directe des principales administrations concernées et des représentants des populations bénéficiaires<fnref n="59" />.

<footnote n="59">⁵⁹ Un comité interministériel appuyé par un comité technique ont été mis en place pour définir les principales orientations du projet ; les financements les ONGs présentes sur le quartier ont été sollicitées pour accompagner la préparation et la mise en œuvre des actions prévues ;</footnote>
Cette intervention a permis la réalisation d'un important programme<sup>60</sup>. Le montant global des investissements réalisés dans le cadre de cette intervention s'établit à près de 4 milliards d'ouguiyas soit environ 11,5 millions d'euros.

Cette première intervention pilote se révèlera extrêmement lourde<sup>61</sup>, tant sur le plan des procédures que sur celui des rythmes à observer et des ressources financières à mobiliser pour conduire l'opération à son terme avec succès. La mise en œuvre de cette opération a imposé au préalable la conduite d'études techniques qui constituaient autant de conditionnalités du point de vue du bailleur de fonds. C'est ainsi qu'un Plan d'Action de Réinstallation (PAR) qu'une Etude d'Impact Environnemental (EIE), qu'une Etude d'Impact Social (EIS) ont été réalisées avant le démarrage effectif de l'opération de restructuration du quartier.

L'intervention prévue entre 2003 et 2005 va se prolonger jusqu'en 2008 avec des situations conflictuelles et des cas résiduels qui nécessitent un arbitrage fin au cas par cas de la puissance publique.

Ce sont les difficultés nées de cette intervention pilote à El Mina qui justifient que les autorités aient cherché, dans le cadre des opérations ultérieures, une méthode simplifiée d'intervention à moindres coûts.

- **Arafat (depuis 2007) : la nécessité de l'affirmation de l'autorité de l'Etat par une lutte énergique contre la « gazra »**

Bien que de création récente<sup>62</sup>, la Moughataa d'Arafat est aujourd'hui la plus peuplée des neuf Moughataa que compte la capitale. Elle abritait en 2008 environ 155 000 des 800 000 habitants de Nouakchott et malgré son enclavement, elle occupe une position centrale stratégique au sein de l'agglomération. Elle s'étale sur près de 1355 ha, dans un triangle délimité par les routes de Rosso, Boutilimit et la future route de Bamako<sup>63</sup>. L'occupation de cette partie de la ville date de la fin des années 80. Jusqu'à cette date en effet, les autorités ont cherché à faire respecter l'affectation prévue par le plan directeur d'urbanisme de 1983 qui en faisait une zone de maraîchage. Ce respect signifiait la démolition de toutes les constructions illégales érigées par les citadins. Cependant en 1988, les autorités ont modifié leur attitude en renonçant à l'affectation initiale des terrains dans cette partie de la ville. Ce revirement s'est traduit par l'élaboration d'un lotissement et l'attribution de permis d'occuper. Ce lotissement correspond à la zone régulière du quartier d'Arafat. Percevant ce changement d'attitude de la part des autorités et mus par l'espoir d'obtenir également des parcelles, les citadins se sont rués sur les zones proches du secteur nouvellement loti. Selon leur logique, les autorités seraient contraintes de régulariser les habitants ayant déjà commencé à mettre en valeur ces nouvelles zones d'habitat. Ces zones se sont donc constituées par usurpation du domaine public. Les antécédents d'occupations illégales régularisées ont encouragé ce genre de pratique qui a abouti à la formation de ce qui constitue encore à l'heure actuelle la plus importante gazra de Nouakchott.

<footnote n="60">60 Ce programme comprenait : 2 marchés de quartier,01 centre de santé, 05 écoles primaires de 30 classes chacune, 03 écoles secondaires de 30 classes chacune, 10 blocs de latrines familiales, 16 kms de voirie dont 07 bitumées et 03 parkings pour véhicules</footnote>

<footnote n="61">61 : Cf. l'étude de cas ci-dessous relative à cette opération pilote conduite avec le concours de la Banque mondiale</footnote>

<footnote n="62">62 : La Moughataa d'Arafat a été créée en septembre 1990 au moment de la redéfinition des limites des différents arrondissements de la Capitale.</footnote>

<footnote n="63">63 : La route de Bamako est une bretelle qui est prévue pour relier le port de Nouakchott (en fait la route de Rosso) à la route de l'Espoir et éviter ainsi aux camions maliens la traversée de l'agglomération de Nouakchott.</footnote>
Les premières données établies pour ce quartier datent de 2000. Pendant cette année, le quartier s’étalait sur environ 300 ha avec une densité de l’ordre de 175 hbts/ha, ce qui lui conférait une population voisine de 52 500 habitants.

Depuis cette période, la densité du quartier a fortement augmenté avec l’arrivée de nouvelles populations drainées par l’espoir suscité par le lancement de l’opération de réhabilitation du quartier précaire d’El Mina. Dans le même temps, les autorités ont procédé à l’ouverture des voiries primaires et à l’équipement sommaire du quartier (bornes fontaines, écoles primaires, dispensaires, mosquées...) légitimant ainsi l’occupation irrégulière de terrains déjà lotis et attribués à de tierces personnes. Les estimations de 2008 établissent pour ce quartier, une population de près de 62 000 habitants, soit 40% de la population totale de la Moughataa. Cependant, ce quartier continue de poser problème pour plusieurs raisons : le statut juridique de l’occupation des terrains interdit sa desserte par les réseaux d’eau potable et d’électricité ; les terrains désormais devenus presque centraux suscitent une convoitise de plus en plus grande ; les nombreux litiges soumis à l’administration maintiennent une situation de tension permanente entre certains voisins. Ce sont ces raisons qui ont emmené la puissance publique à entreprendre la restructuration de cet « îlot de pauvreté » au cœur de l’agglomération.

Une première phase entamée en mars 2008 s'est attachée au traitement d'un carré pilote de 3800 ménages (2200 ménages réinstallés in situ et 1600 ménages déplacés). Le montant global des investissements réalisés dans le cadre de cette intervention s'établit à près de 2,4 milliards d'ouguiyas soit environ 7 millions d'euros.

Une seconde phase en cours depuis le milieu de l'année 2009 a permis de traiter 42 362 ménages. Au cours de cette phase, 13 773 ménages ont été réinstallés in situ et 28 589 ménages ont été déplacés sur le site d'accueil aménagé sur la commune de ryadh et communément appelé Tarhil. 1500 ménages sont en attente d'une décision soit parce qu'ils étaient absents au moment de l'intervention ou alors pour cause de litige encore non résolu.

- Hay Saken (2008-2009) : le besoin de légitimation d'un pouvoir nouveau

Conduite entre septembre 2008 et décembre 2009, cette opération a lancé l'intervention des pouvoirs publics dans la Moughataa de Dar Naim. Elle est intervenue quelques mois après l'avènement d'un nouveau régime et a sonné comme une sorte de recherche d'une légitimation du nouveau pouvoir.

Le quartier de Hay Saken fait partie de la Moughataa de Dar Naim et se situe au Nord-est de la ville de Nouakchott. Comme de nombreux quartiers de Nouakchott, il s'est développé de façon spontanée à partir de la fin des années 80 au Nord de l'Aéroport et le long de la voie bitumée Nouakchott-Akjoujt. Les constructions entreprises dans cette partie de la ville, faites d'un mélange de matériaux en dur et de matériaux de récupération lui confèrent les caractéristiques d'une « gazra », selon la terminologie décrite plus haut.

Sur le plan démographique, les données disponibles retenaient pour ce quartier une population de 6300 habitants en l'an 2000<sup>64</sup>. Cette population a fortement augmenté au cours des dix dernières années pour atteindre 7500 habitants en 2005 répartis sur une superficie de

<footnote n="64"><sup>64</sup> Estimation faite par Urbaplan dans le cadre de l'étude pour l'amélioration des conditions de vie dans les quartiers précaires et sous-équipés de Nouakchott ;</footnote>
l'ordre de 100 hectares. En l'absence de données récentes, une extrapolation linéaire permet d'estimer la population de hay saken en 2008 à environ 10 000 habitants.

Malgré la position excentrée de ce quartier par rapport au centre-ville, sa localisation le long d'un axe structurant de l'agglomération lui confère des atouts indéniables. La proximité des quartiers anciens du Ksar et de Teyarett augmente également son attrait. Cela est confirmé par les nombreuses activités commerciales qui se sont installées sur la voie principale et qui profitent du trafic intense et du dynamisme des secteurs de l'artisanat et du commerce.

Jusqu'au lancement du recensement des populations vivant à Hay Saken en septembre 2008, l'on disposait de peu d'informations sur le quartier et ses occupants. La fin des opérations de recensement en octobre 2008 a permis d'obtenir une première estimation de la taille de la population à prendre en considération pour la conduite de l'opération de restructuration : Le quartier abrite 5535 ménages<fnref n="65" />. Ce nombre est beaucoup plus élevé que les prévisions de 3000 à 4000 ménages faites au démarrage de l'opération de recensement, sur la base des indications fournies par les services de la préfecture. Nonobstant les difficultés liées de façon générale aux opérations de recensement, il convient de prendre en considération les effets pervers liés aux stratégies et comportements frauduleux déployés en pareilles circonstances et qui ont contribué à gonfler le nombre des ménages habitants réellement le quartier. L'augmentation considérable du nombre des ménages recensés est dû essentiellement à (i) l'affluence dans le quartier dès l'annonce du recensement : celle affluence a eu pour conséquence, malgré la mise en place d'unités de surveillance, l'occupation des interstices et la densification des espaces déjà occupés ; (ii) la démultiplication des familles : les occupants d'une même concession se sont divisés pour bénéficier séparément d'une parcelle (iii) la location ou la cession gratuite d'une partie de la concession à autrui, le temps du recensement pour leur permettre de se faire enregistrer au titre d'ayant-droit. Les déploiements de ces multiples stratégies se faisaient en effet au vu et au su de tout le monde et dans l'impuissance des forces de l'ordre mobilisées, pour l'occasion à une tâche de surveillance.

Au terme de cette intervention, 5885 ménages ont été concernés : 3850 ménages réinstallés in situ et 2035 ménages déplacés. L'opération a également permis de réaliser un programme physique comprenant la construction de (i) 02 écoles primaires (ii) 01 école secondaire (iii) 4,5 km de voirie revêtue dont 02 bitumées (iv) 01 marché de quartier (v) 01 centre de santé.

Le montant global des investissements réalisés dans le cadre de cette intervention s'établit à près de 1,2 milliards d'ouguiyas soit environ 3,5 millions euros.

Toutes ces opérations se sont inscrites dans la volonté de la puissance publique d'accélérer l'intégration urbaine des populations résidant dans ces quartiers périphériques pauvres en (i) renforçant leur niveau d'équipement (ii) en garantissant une sécurité foncière aux populations et (iii) en soutenant les ménages pour l'amélioration de leur habitat.

Quelques années plus tard, il nous est apparu intéressant de conduire des enquêtes dans ces quartiers afin de mesurer les impacts des politiques de titrement foncier.

<footnote n="65">⁶⁵ Comité technique de préparation et de suivi de l'opération de restructuration du quartier précaire de Hay Saken ; rapport technique, novembre 2008</footnote>
<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Figure 6 : Carte localisant les principaux quartiers ayant bénéficié d'opération d'aménagement</figcaption></figure>
## II. ENQUETES DANS DES QUARTIERS NOUVELLEMENT LOTIS : LES ENJEUX DES TITRES FONCIERS

### 1. Quartiers enquêtés – Nezaha et Tarhil

Deux zones d'enquête<sup>66</sup>, toutes deux soumises à un plan de lotissement au cours des dernières années et ayant bénéficié de distribution de titres fonciers, ont été ciblées dans le cadre de l'étude Titrement Foncier. Cette enquête, dans les zones de Tarhil et Nezaha, avait pour objectif d'engager une réflexion sur les pratiques des anciens habitants de bidonvilles pour obtenir des titres fonciers, sur les évolutions de leur conditions de vie, les obstacles auxquels ils font face et leur perception de la propriété foncière.

<figure><img src="image_13.png" /></figure>

<figure><img src="image_14.png" /></figure>

La première zone, Nezaha, est considérée comme une zone principale de réinstallation. Sa création est le fruit des efforts progressifs de modernisation des villes engagés en 2002 dans le cadre du déploiement du programme pilote dans la *kebbé* d'El Mina. Composé de quatre

<footnote n="66"><sup>66</sup> Les deux zones ont été soumises à un plan de lotissement géré par le MHUAT et abritent actuellement des populations réinstallées dans le cadre des efforts de modernisation des villes exécutés au cours des 10 dernières années.</footnote>
secteurs (GRET-ADU, 2005), la zone a accueilli 2316 ménages déplacés de la kebbé entre août 2003 et mars 2004. Cette opération a été effectuée sous la conduite et la gestion de l'Unité de réinstallation de l'ADU, qui loge actuellement plus de 15 000 anciens habitants de taudis.

<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>Nezaha en 2003, au moment de l'opération de restructuration</figcaption></figure>

<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>Image satellite de Nezaha – El Mina (Source: Google Earth, Février 2013)</figcaption></figure>

La seconde zone, Tarhil, abrite aujourd'hui près de 100 000 personnes. C'est une vaste
zone de réinstallation située dans le sud-est de la ville. Tarhil, qui signifie en arabe, "le
déplacement", a été créé pour abriter les populations déplacées des bidonvilles et autres
quartiers informels dispersés à travers Nouakchott.
## Tarhile (zoom), 2007

<figure><img src="image_17.png" /></figure>

## Tarhile (zoom), Juin 2012

<figure><img src="image_18.png" /></figure>

<figure><img src="image_19.png" /></figure>

Tarhil : secteurs étudiés (Source: GoogleEarth (février 2013)).
Cette enquête, qui s'inscrit dans une démarche purement comparative, a porté, d'une part, sur 10 ménages dans chacun des deux quartiers les plus anciens de la zone - secteur 16 et secteur 18 - et, d'autre part, sur 10 familles dans un quartier - Dubaï - situé dans la *nouvelle partie* de Tarhil.

La méthodologie utilisée repose sur deux modes de collecte de données primaires – questionnaires et entretiens – et a suivi la même approche dans les deux zones d'intervention. L'enquête a été menée au niveau des ménages et les personnes interrogées ont été sélectionnées suite à une observation de terrain et en fonction de leur emplacement afin de refléter avec exactitude les caractéristiques de la zone étudiée et de ses habitants.

Des questionnaires ont été conçus en tenant compte des spécificités de chaque zone étudiée. Au total, 60 ménages ont été interrogés, répartis équitablement dans chaque zone d'intervention. Quant aux entretiens<sup>67</sup>, ils ont été menés simultanément de façon spontanée et improvisée.

La superficie et l'emplacement relativement central de Nezaha en font une zone plus «facile» pour mener les enquêtes. A l'inverse, à Tarhil, la taille, la distance et l'isolement de certaines zones - *nouveau* Tarhil en particulier - ont rendu le processus de collecte de données bien plus difficile que prévu. En outre, le caractère sensible de la question de la terre dans cette partie de Nouakchott a compliqué les nombreuses tentatives de communication avec les populations cibles.

<figure><img src="image_20.png" /></figure>

<footnote n="67"><sup>67</sup> 15 entretiens ont été menés à Nezaha et 36 à Tarhil</footnote>
<figure><img src="image_21.png" /></figure>

## 2. Accéder à la terre dans les quartiers nouvellement lotis

Les résultats de l'enquête, à Nezaha et Tarhil, ont mis en évidence cinq moyens différents d'accès à la terre. Ainsi, les habitants pouvaient soit avoir:

- reçu leurs parcelles par les voies officielles dans le cadre des efforts déployés pour la réhabilitation des bidonvilles et la réinstallation des populations;

- acheté leurs parcelles;

- loué les parcelles qu'ils occupent actuellement;

- squatté (faire la gazra) des parcelles laissées inoccupées, ou

- loué une parcelle qu'ils squattent (gazra-locataires, payer pour faire la gazra)

A Nezaha, seulement 12 ménages (40%) sur un total de 30 interrogés déclarent avoir reçu leur parcelle dans le cadre du processus d'attribution officiel. Les autres cas - 60% des ménages interrogés - ont eu recours à d'autres moyens d'acquisition notamment la location, l'achat, ou le squat.

Une partie des ménages non admissibles à la réinstallation dans le cadre du programme pilote se sont réinstallés plus au sud. Selon l'ADU, la réinstallation de ces ménages in situ a suivi le même protocole que celui utilisé pour les familles déplacées de la kebbé. En réalité, les résultats de l'enquête montrent que la prise en compte de ces cas par les autorités a été mal étudiée et négligée.

L'enquête a révélé deux types de squatters à Nezaha :

- Les anciens habitants de Nezaha, déplacés suite au lotissement et l'attribution de leurs parcelles aux populations déplacées de la kebbé,

- Les habitants arrivés récemment d'horizons divers.
Par ailleurs, les résultats de l'enquête n'ont recensé qu'un exemple de ménage ayant recours à la location de gazra. Cependant, si l'on s'en tient aux récits des populations interrogées, on s'aperçoit que payer pour faire la gazra est une pratique courante.

A Tarhil, les résultats ont été surprenants et ont fait place à une série de nouvelles hypothèses. Pourtant, au vu des méthodes et des stratégies diverses utilisées pour accéder à la terre, on pouvait s'attendre à ce que les situations entourant le déplacement et la réinstallation des populations soient davantage partagées que diversifiées. Mais, une grande partie des personnes interrogées est issue des populations déplacées d'Arafat et leur situation n'était en aucun cas révélatrice ni caractéristique des autres habitants de Tarhil.

22 ménages interrogés (73%) ont confirmé avoir reçu leurs parcelles dans le cadre du programme de réinstallation du gouvernement ; 3 familles (10%) ont affirmé avoir acheté leur terrain ; 1 ménage (3%) louait, et 4 autres (14%) ont affirmé qu'ils squattaient sur des terres vacantes ne leur appartenant pas.

<table><caption>Figure 7 : Moyens d'accès à la terre utilisés par les personnes interrogées</caption><thead><tr><th></th><th>Attribution/Concession</th><th>Achat</th><th>Location</th><th>Gazra</th><th>Location de gazra</th></tr></thead><tbody><tr><th scope="row">Nezaha</th><td>40%</td><td>3%</td><td>27%</td><td>27%</td><td>3%</td></tr><tr><th scope="row">Tarhil</th><td>73%</td><td>10%</td><td>3%</td><td>14%</td><td>-</td></tr></tbody></table>

Les résultats recueillis dans le *vieux* et le *nouveau* Tarhil ont été inattendus. 70% des ménages interrogés dans le secteur 18 et l'ensemble des 10 ménages interrogés à Dubaï ont confirmé avoir reçu leurs parcelles par attribution officielle.

Le secteur 16, pour sa part, semblait mettre en évidence une certaine diversité dans les méthodes d'accès à la terre. Comme l'atteste plusieurs habitants du *vieux* Tarhil, la pratique de la *gazra* et l'occupation de terres vacantes y sont devenues, là aussi, monnaie courante. Ces pratiques sont amplifiées par les récentes vagues d'arrivées dans l'ancienne partie du quartier et qui comprennent les locataires, les acheteurs et les squatteurs.

Concernant les trois ménages qui ont confirmé avoir acheté leurs parcelles, tous étaient situés dans le *vieux* Tarhil. Parmi ces ménages, un seul affirme avoir acquis le terrain avec une habitation construite par les anciens propriétaires. Les deux autres ménages n'étaient, de toute évidence, pas les propriétaires légaux et, selon des sources locales, avaient également acheté leurs terres.

Dans les deux cas, les chefs de ménage ont montré des documents comme preuve mais qui sont sans rapport avec la propriété de la parcelle. Il semblerait que les pièces exhibées concernent une « liste d'attente » pour faire la *gazra* ou acheter les parcelles de personnes réinstallées dans un quartier voisin.

Dès lors, on est en mesure de s'interroger : est-ce que les témoignages recueillis sont conformes à la réalité ? Est-ce que les ménages interrogés ont réellement reçu leur parcelle à Tarhil dans le cadre du programme de réinstallation ou l'ont-ils, eux aussi, acheté ?
‘Il ya deux types de personnes qui vivent à Tarhil: ceux qui ont une parcelle, et ceux qui ne l’ont pas. S’ils ne peuvent pas vous montrer leur badge, cela signifie qu’elle n’est pas la leur : soit ils l’ont acheté ou soit ils sont en train de faire la gazra’

(Hafsatou, résidente du vieux Tarhil - secteur 16).

### 3. Le statut de propriété

Grâce aux moyens financiers alloués par la Banque mondiale, l'objectif du programme pilote mis en place à El Mina et qui a abouti à la création de Nezaha était de freiner l'expansion des bidonvilles et de contribuer à l'amélioration des conditions de vie des populations nouvellement installées.

Dans le cadre du projet pilote, il était prévu de délivrer, dans un premier temps, un permis d'occupation aux familles réinstallées, puis dans un second temps, un titre foncier. Cette idée a finalement été abandonnée et il a été décidé de ne pas délivrer de titres fonciers "à des personnes vivant dans un contexte instable", pour reprendre les termes d'un représentant de l'ADU. (Cheibany, Interview)

Ainsi, en théorie, les ménages réinstallés étaient censés recevoir un badge, qui serait ensuite suivi par un permis d'occupation dans les 3 ans suivant la réinstallation. L'un des objectifs était de fixer les individus sur leurs parcelles et de limiter la mobilité intra-urbaine. Dès lors, il n'est pas surprenant qu'aucune des familles interrogées – à Nezaha et Tarhil – ne soient en possession d'un titre foncier.

A Nezaha, sur 30 familles interrogées,
- 8 (27%) étaient en possession d'un badge;
- 3 (10%) avaient un permis d'occupation;
- 1 chef de ménage (3%) a montré une copie d'un badge comme preuve;
- 18 (60%) ont confirmé n'avoir aucune documentation officielle relative à leur propriété

Concernant les détenteurs de badge, les 8 personnes interrogées faisaient partie de la population déplacée de la Kebbe réinstallée dans le cadre du programme pilote lancé en 2003.

Il en est de même pour ceux en possession d'un permis d'occupation: les 3 ménages dans cette situation affirment avoir été réinstallés il y a une décennie.

Le seul autre ménage qui dispose d'une documentation officielle est celui qui a reçu une copie du badge contre l'achat de la parcelle.
<figure><img src="image_22.png" /><figcaption>Photo 5: Un exemple de badge, Nezaha Mai 2013 (Source: E. Dessie)</figcaption></figure>

Le dernier groupe est composé de ceux n'ayant aucune pièce officielle relative à leur propriété. Ces ménages proviennent de divers horizons. Il s'agit notamment des familles qui :
- faisaient également partie des populations réinstallées de la kebbé (1 ménage, 3%),
- ont acheté leur terrain (2 ménages, 7%),
- louent leur terrain (9 ménages, 30%)
- font la gazra (8 ménages, 27%).

<table><caption>Figure 8 : Statut de propriété des ménages enquêtés</caption><thead><tr><td></td><td>Badge</td><td>Permis d'occupation</td><td>Copie du badge</td><td>Recu du recensement + note</td><td>Aucune documentation</td></tr></thead><tbody><tr><td>Nezaha (10 ménages)</td><td>27%</td><td>10%</td><td>3%</td><td>-</td><td>60%</td></tr><tr><td>Tarhil (10 ménages)</td><td>55%</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>45%</td></tr><tr><td>Nouveau Tarhil (10 ménages)</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>30%</td><td>70%</td></tr></tbody></table>

A Tarhil, sur 30 ménages interrogés, la légalité de l'occupation était prouvée par le badge, semblable à celui de Nezaha, mais différent d'un secteur à l'autre. Une grande partie des personnes interrogées du secteur 16 du vieux Tarhil (40%), disposait d'un badge. Les 60% restants n'étaient pas en mesure de fournir une quelconque documentation. Dans le secteur frontalier du vieux Tarhil - secteur 18 - le document que possèdent 70% des ménages enquêtés, est également appelé badge. En réalité, ce n'est autre qu'un reçu du recensement avec le badge que l'on retrouve dans les autres secteurs.
Les 30% restants n'ont pas pu fournir de pièces officielles car ils étaient soit dans un bail soit en train de faire la gazra.

<figure><img src="image_23.png" /><figcaption>Un badge détenu par un habitant du vieux Tarhil, 16 Juin 2013 (Source: E.Dessie)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_24.png" /><figcaption>Un ' badge' détenu par un habitant du vieux Tarhil, 18 Juin 2013 (Source: E.Dessie)</figcaption></figure>

Dans le nouveau Tarhil - Dubaï, 30% des ménages interrogés ont été en mesure de présenter des preuves de leur documentation. Celle-ci prenait la forme d'un reçu de recensement accompagné d'une note avec le numéro de la parcelle et la date de réinstallation. Aucune autre pièce justificative n'a été montrée.
<figure><img src="image_25.png" /><figcaption>Reçu de recensement présenté par les habitants du nouveau Tarhil - Dubai, Juin 2013</figcaption></figure>

<figure><img src="image_26.png" /><figcaption>Note de réinstallation – le “document de propriété” présenté par les habitants du nouveau Tarhil - Dubai, Juin 2013</figcaption></figure>

Aucune des personnes interrogées à Tarhil n’était en possession d’un permis d’occupation ou conscient de la nature temporaire du badge.

Dans le cadre de l'enquête, on notera que les ménages interrogés dans le secteur 18, malgré une certaine prudence, n'ont eu aucun mal à montrer leur document de propriété. Cependant, les habitants du secteur 16 étaient méfiants, certainement en raison du caractère précaire et discutable de leur propriété. De même, les personnes interrogées à Dubai semblent très sensibles et sur la défensive lorsque l'on évoque la question des titres de propriétés, peut-être pour des raisons similaires.