# Les pratiques du titrement dans les villes en développement

Armelle Choplin, Sabine Planel, Eric Denis, Eloi Ficquet, Raman Bhuvanaswari, Baudouin Dupret

► To cite this version:

Armelle Choplin, Sabine Planel, Eric Denis, Eloi Ficquet, Raman Bhuvanaswari, et al. Les pratiques du titrement dans les villes en développement. [Rapport de recherche] Ecole d'Urbanisme de Paris; UMR 8504 Géographie-cités; UMR 8586 PRODIG; CEIFR - EHESS; CéSor - EHESS. 2014. halshs-01232433

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# LES PRATIQUES DU TITREMENT DANS LES VILLES EN DÉVELOPPEMENT

## Trois cas d'étude (Inde, Ethiopie, Mauritanie)

Rapport de recherche présenté dans le cadre de l'appel à projets
La sécurisation du droit de propriété
dans les pays en voie de développement

Armelle CHOPLIN : École d'Urbanisme de Paris, université Paris-Est Marne-la-Vallée

Sabine PLANEL : PRODIG - IRD, Paris

Eric DENIS : Géographie-cités - CNRS - université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Eloi FIQUET : CEIFR - EHESS, Paris

Bhuvanaswari RAMAN : Jindal Global University - Delhi

Baudouin DUPRET : CEMS - EHESS, Paris

Mission de recherche Droit et Justice - 2014
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# INTRODUCTION GÉNÉRALE

La procédure de titrement foncier peut être définie comme l'attribution de droits de propriété sur des biens fonciers. Il en résulte que la propriété sur ces biens devient opposable devant les juridictions et que ces biens peuvent eux-mêmes être cédés, transférés, hérités ou hypothéqués.

## Etat des lieux et enjeux

La propriété foncière est une des questions majeures auxquelles fait face la gestion de la croissance urbaine des pays en développement. Elle est au cœur des politiques des Nations-Unies. Les institutions internationales, tout particulièrement la Banque Mondiale, et de nombreux donateurs et gouvernements en ont reconnu l'importance et ont massivement soutenu les programmes visant à l'accroissement de la sécurité foncière, à la protection des droits de propriété, à la sécurisation des investissements, à l'unification des marchés fonciers, à une valorisation plus performantes et transparente des valeurs foncières et à l'expansion de l'accès au crédit. Souvent, ces politiques ont été menées de manière stéréotypée, ce qui leur a fait encourir un risque de décalage par rapport aux réalités des contextes locaux et donc d'inefficacité.

Les thèses d'Hernando de Soto (2000) ont assurément constitué une base importante de discussion de l'ampleur des problèmes de propriété foncière et de la pertinence de leur traitement par la voie du titrement. Elles ont également fait l'objet de nombreuses critiques, aussi bien théoriques que méthodologiques et politiques. Il en résulte une approche plus nuancée des politiques de titrement, du moins dans leur dimension exclusive d'autres approches. Il faut, par ailleurs, constater le très faible nombre d'études évaluant ex post l'impact des politiques de titrement. Une étude récente (Payne, Durand-Lasserve, Rakodi, 2010) s'attache à faire la revue de la littérature portant sur l'impact des programmes de titrement foncier. Au niveau social, elle distingue les questions de sécurité foncière, d'intégration sociale, d'égalité entre les sexes et de mobilité résidentielle.

La principale justification des programmes de titrement tient à la sécurisation foncière que ce dernier permet. Pourtant, la sécurité foncière n'est pas qu'une question de statut légal ou illégal, formel ou informel. C'est une question empirique qui relève de l'anthropologie du droit, et celle-ci nous enseigne à quel point cela est dépendant du contexte dans lequel ces pratiques s'inscrivent. A vrai dire, la sécurisation peut être obtenue par des moyens différents que le titrement, alors que le titrement peut parfois réduire l'effet de sécurisation. Il adresse difficilement, voire ignore et contourne parfois dans sa mise en œuvre, les questions de possession partagée, de propriété commune, de copropriété et celle des locataires, introduisant de nouvelles injustices et exclusions. Une autre justification des programmes de titrement procède de ce qu'ils transformeraient le statut juridique d'une zone et d'une communauté en l'intégrant à la ville. S'il est possible qu'à terme, de tels programmes induisent des processus de gentrification, il n'est toutefois pas sûr que ce soit au profit des populations d'origine. Des dynamiques d'exclusion par le marché peuvent prendre le relais de la marginalisation légale. Les études soulignent les pratiques discriminatoires à l'encontre des femmes dans l'accès à la terre, mais elles ne nous disent pas grand-chose sur l'impact du titrement sur la correction de ces inégalités. Ici encore, il n'est pas sûr que le bilan soit aussi unilatéralement positif qu'il
n'y paraît. Enfin, sur la mobilité résidentielle, il faut constater qu'à quelques exceptions près, le titrement ne modifie pas grandement les schèmes de mobilité des familles et de circulations des biens immobiliers. Les politiques étatiques se révèlent également contradictoires en la matière, entre les encouragements à la vente des biens titrisés et les mesures dissuasives.

Au niveau économique, l'étude dont question précédemment distingue les effets des programmes de titrement sur l'investissement, la valeur des biens, l'accès au crédit et les revenus des ménages. Il a souvent été avancé que le titrement stimulait les investissements dans le logement. Il ressort de toutes les recherches qu'il ne constitue, en réalité, qu'un moyen parmi d'autres en la matière. Sur la question de la plus-value des biens fonciers occasionnée par les programmes de titrement, il existe un large consensus de la littérature. Les études font également remarquer, cependant, que ce n'est pas forcément avantageux pour les personnes en quête de logement. La capacité à utiliser des titres de propriété pour accéder au crédit formel est considérée comme une raison majeure de la préférence pour le titrement comme mode d'accès à la propriété. La littérature révèle, cependant, que le titrement n'a pas généré, à court terme du moins, d'amélioration substantielle dans l'accès au crédit. Enfin, sur la question des revenus, de l'emploi et de la mobilité de la main-d'œuvre, les données restent éparses et de nouvelles recherches s'imposent avec acuité.

Reste à s'interroger sur l'impact administratif, institutionnel, juridique et politique des programmes de titrement. D'un point de vue administratif, il faut constater l'immensité de la tâche pour les administrations en charge de l'habitat, bien souvent au-delà de leurs capacités réelles et au risque de les détourner de tâches plus urgentes. Au niveau institutionnel, la question se pose de l'échelon gouvernemental auquel ces opérations doivent prendre place. Sans doute s'agit-il d'actions devant être menées à l'échelle locale et en coordination étroite avec les plans d'urbanisme périurbain. Toutefois la question du titrement reste le plus souvent adressée à travers la réforme des autorités nationales compétentes et d'une rénovation des formes d'enregistrement (chantier des cadastres digitaux notamment) assurant la garantie et l'enregistrement de la propriété foncière. Dans la mesure où les dynamiques de plus forte expansion des villes se localisent en périphérie à l'interface de périmètres régis par le droit urbain et le droit rural et donc répondant souvent à des autorités différentes, le titrement suppose une réflexion sur le rapprochement des structures compétentes. Il impose aussi une approche en termes d'articulation, voire de fusion, des échelles d'intervention (par exemple, la taxation peut être une compétence locale, l'enregistrement une régionale et la garantie de la propriété nationale). Il convient en dernier lieu d'insister sur la nature nécessairement politique des programmes de titrement, en raison des immenses profits qu'ils peuvent générer et donc des tentatives de captation qu'ils suscitent. De ce fait, la littérature souligne à quel point ces programmes doivent tenir compte des nécessités de justice sociale et d'équité, ce qui n'est pas forcément évident.

## Intérêt des trois terrains et mise en perspective de contextes différents

L'objectif de ce travail n'est pas tant de comparer des objets similaires que de mettre en perspective différents contextes et pratique de réformes foncières. L'Ethiopie, l'Inde et la Mauritanie ont en commun d'être des pays à dominante rurale et pendant longtemps envisagés sous ce seul angle. Pourtant, la ville y prend une place croissante. Le terme même de ville renvoie à des réalités fort différentes. Il serait plus juste de parler de formes urbaines diverses et complexes. En Ethiopie et en Inde, nous avons choisi de travailler dans des petites villes (80.000 habitants pour le cas ethiopien, 120.000 pour l'Inde). En Mauritanie au
contraire, c'est la capitale qui est prise comme lieu d'étude. S'il s'agit de la principale agglomération du pays, rappelons que Nouakchott ne compte qu'un million d'habitants et par conséquent demeure une « petite » métropole à l'échelle de la planète. Il n'en demeure pas moins que cette variation autour de la définition de l'urbain permet de mettre en lumière des injonctions différentes à la sécurisation foncière et des réformes plus ou moins efficaces. L'urbanisation, et la pression foncière qui en découle, ne se pose en effet pas dans la même manière dans une ville secondaire et une ville capitale. De même, les enjeux, la gestion et les acteurs du foncier varient fortement. Le cadre juridique, les normes et les pratiques habitantes permettent d'apporter un regard nuancé sur ces politiques de titrement.

## *Ethiopie*

En Ethiopie, comme dans de nombreux pays d'Afrique sub-saharienne, différents statuts fonciers coexistent et se superposent (Sikor et Lund, 2009). Les règles d'occupation, d'usage et de transmission du sol sont plurielles et parfois discordantes entre pratiques coutumières et lois nouvelles, dans une administration fédérale où les dispositifs fluctuent entre les prérogatives déléguées aux régions et celles que conservent les organismes centraux. La connaissance qu'en ont les Ethiopiens est rarement précise et la confiance qu'ils ont dans la reconnaissance de leurs droits fonciers est souvent faible, aussi bien en ville qu'à la campagne, ce qui les fragilise considérablement. Ainsi, le système foncier éthiopien se caractérise par sa complexité comme par la fragilité de la tenure, ces deux dimensions étant intimement liées.

L'autre caractéristique des droits fonciers est leur association intime au politique. Il sera fait état de la profondeur historique de cette question. Sous le régime actuel de l'ethno-fédération, institué depuis 1991, l'administration des ressources foncières constitue un enjeu de pouvoir entre les gouvernements de niveaux différents dans un cadre institutionnel décentralisé, mais également entre les administrations locales et leurs administrés et ce largement en défaveur de ces derniers. Cette politisation du foncier participe également de la fragilité des tenures. C'est ainsi que l'on peut comprendre la proclamation sur « l'administration et l'usage des terres agricoles » publiée en 2005 par le Ministère fédéral de l'Agriculture et du développement rural, permettant au gouvernement fédéral, au nom du respect de nouvelles normes d'utilisation du sol, de reprendre la main sur un contrôle des terres délégués jusque là aux pouvoirs régionaux. C'est en ces termes également que se joue depuis peu l'accaparement foncier aux marges du pays.

Depuis une dizaine d'années, cette situation d'incertitude, de confusion et d'insécurité des droits de propriété ou d'occupation de terrains est devenue particulièrement problématique dans les villes. Les litiges se sont multipliés à mesure que la pression de la demande s'est accrue sur les parcelles urbaines. Outre un accroissement régulier de la population urbaine dû aux migrations en provenance des zones rurales surpeuplées, le gouvernement s'est engagé dans une politique volontariste de transformation urbaine orientée vers une stratégie de développement industriel. La mise en œuvre de cette politique s'est traduite par la destruction des habitats anciens dans les centres villes, la requalification des périphéries rurales, et la construction de grands ensembles d'immeubles en copropriété (condominiums) ou de villas en quartiers résidentiels fermés (gated communities).

Pour imposer sa vision planificatrice de l'habitat et des infrastructures, l'Etat fédéral a conservé la mainmise sur le foncier et, par une série de réformes graduelles, a cherché à mettre aux normes les usages du sol et à réguler les transactions à travers une politique de titrement par baux fonciers publics (land lease) limitant les marges de manœuvre des
particuliers. D'abord appliqué à la capitale et aux plus grandes villes, de façon partielle, sans
recouvrir les régimes fonciers antérieurs, le système du bail a fait l'objet, fin 2011, d'une
nouvelle réforme visant sa généralisation. Les baux fonciers publics doivent désormais
s'appliquer à toutes les villes, et doivent progressivement se substituer aux anciens statuts. La
controverse déclenchée par cette réforme est révélatrice des pratiques qui s'étaient développés
à la marge d'un appareil réglementaire incomplet et qui constituaient une forme de marché
immobilier dissimulé.

Inde

Le cas indien expose en détail notre étude de la régularisation foncière du quartier de Ponmudi Nagar. L'objectif de cette étude est de rendre compte des pratiques relatives à l'obtention de titres fonciers (patta) par les occupants illégaux de terres communes (poramboke) en contexte urbain dans le sud de l'Inde. Il est suivi d'une revue de littérature qui permet de situer le cas étudié dans les politiques indiennes de traitement de l'habitat illégal qui intègrent une approche en termes de délivrance de titre de propriété tout en appréciant la place du titrement en Inde. Afin de contextualiser cet exposé de notre enquête de terrain, nous proposons une introduction relative à la formation historique de la propriété et des statuts fonciers contemporains en Inde.

Avec le terrain sélectionné, il s'est agi de mettre l'accent sur un cas très banal dans une
ville ordinaire de l'Inde du sud. Il est localisé dans la périphérie de la municipalité de
Viluppuram, une ville qui comptait 127 000 habitants en 2011. Le quartier de Ponmudi Nagar
occupe un réservoir d'eau saisonnier enregistré comme un bien public communal (Eri-
poramboke) et concédé à un collège public.

Le peuplement de cette zone a commencé pendant les années 1980. Actuellement, elle
forme le quartier de Ponmudi Nagar avec ses quelques 110 ménages dont beaucoup ont
réussi, à travers une série de programmes s'inscrivant dans une chaîne de décisions politiques
et administratives, à obtenir un Free Patta ou titre de propriété gratuit - une forme de titre de
propriété réservée aux familles pauvres.

Il ne s'agit en aucune façon d'un cas paradigmatique représentatif de la situation dans l'ensemble de l'Inde urbaine, ni même de l'archétype des pratiques dans l'État du Tamil Nadu. Cependant, il représente certainement un cas ordinaire quant à la manière dont des parcelles de terrain sont appropriées et des nouveaux quartiers sont consolidés puis équipés et régularisés sur les marges des petites et moyennes villes. C'est l'ordinaire de l'expansion urbaine populaire non métropolitaine.

Si nous avions concentré notre attention sur la régularisation foncière dans un slum ou un
lotissement illégal dans le contexte d'une très grande ville, nous aurions trouvé que de rares
expériences qui n'ont jamais fait l'objet d'une application à large échelle. Certaines de ces
opérations sont devenues des "best practices" / « meilleurs pratiques » au sens d'UN-Habitat,
mais elles ne constituent jamais le premier jalon de pratiques ordinaires et massives de
régularisation in situ.

Ces expériences restent de surcroîts extrêmement rares même à l'échelle expérimentale.
Elles sont contraintes par les cadres juridiques, et limitées par les programmes politiques et
les routines administratives, mais aussi et surtout par la valeur des fonciers concernés dans les
aires métropolitaines.
En fait, dans les grandes villes indiennes, le déplacement avec relogement sur des terrains plus périphériques constitue la norme. Le titrement in situ, associé ou non à des investissements de réhabilitation, demeure une exception. Il est souvent convoqué, mais reste toujours confiné à des expériences pilotes, voire des intentions sans application, comme autant d'effets d'annonce.

## Mauritanie

Le cas mauritanien est à la fois très original et on ne peut plus classique. Original car la culture urbaine y est très récente et le pays a longtemps été présenté comme celui des nomades, des « hommes bleus » anti-urbains. Il est en effet important de rappeler que jusque dans les années 1970, les pasteurs et nomades représentaient 70% de la population. Se pencher sur les questions foncières en milieu urbain est donc un thème de recherche novateur et porteur dans la mesure où la plupart des études sur le pays ont jusqu'à présent porté sur le monde rural, le nomadisme, le pastoralisme.

Le choix de travailler sur Nouakchott permet de saisir ces mutations sociales brutales. La capitale mauritanienne a en effet été créée de toute pièce en 1960 et compte désormais plus d'un million d'habitants (soit un mauritanien sur trois). Les anciens nomades, victimes des sécheresses dans les années 1970, ont en effet fait l'apprentissage de façon concomitante de l'Etat, la ville et la propriété. Depuis lors, la ville s'est couverte de bidonville que les autorités s'efforcent de régulariser. C'est donc un cas d'étude fort intéressant pour saisir les dynamiques de pression, spéculation et attribution foncière.

En l'espace de trente ans, le foncier est en effet devenu la principale source de revenus. Le squatt des « parcelles », la course au « numéro » (comprendre numéro d'attribution d'un lot), les ventes et reventes de terrains sont devenus autant de moyens de survie pour les pauvres que d'enrichissement pour les plus aisés. Le cadre juridique sur le foncier urbain est donc récent et encore en construction dans la mesure où il s'agit d'un contexte nouveau. L'accès à la propriété est dans les textes particulièrement complexe. En pratique, les néo-citadins profitent de cette complexité et de ces imprécisions pour contourner les règles. Nouakchott a beau être capitale, il s'agit d'une ville avec une gestion urbaine balbutiante, marquée par une quasi absence de planification, et un fort intérêt de la part des bailleurs de fonds.

D'ailleurs, pour les bailleurs, le cas mauritanien est très « classique ». La capitale Nouakchott a expérimenté ces dernières années quelques unes des « meilleures pratiques » de la Banque Mondiale, dont celui de « ville sans bidonville », développé dans le cadre des Objectifs du Millenium pour le Développement. Dans cette petite capitale, peu peuplée et jugée tranquille jusqu'à une période récente, ont ainsi testés des programmes de lutte contre la pauvreté urbaine qui peuvent être reproduits ailleurs. C'est ainsi que des programmes de développement urbain, reposant sur le principe de la régularisation et de la sécurisation foncière comme moyens de sortir de la pauvreté, via l'attribution de titres et de micro-crédit habitat, ont vu le jour au cours des années 2000. Ils sont en cela révélateur des modèles de développement pensés à Washington et des catégories de l'action publique pensées par les grandes institutions internationales (Banque Mondiale, FMI, ONU-Habitat...) qui circulent entre les pays du Sud.

Au sein de la capitale, nous avons choisi de travailler dans des quartiers qui ont bénéficié de ces politiques de sécurisation foncière il y a une dizaine d'années. Notre travail d'enquête se rapproche d'une étude d'impact ex-post d'un projet qui au moment de sa mise en œuvre a été présenté comme une belle réussite
# ETHIOPIE

## Développement urbain planifié et titrement sous forme de baux fonciers publics

Sabine Planel (IRD-Prodig)
Eloi Ficquet (EHESS-Ceifr)

## INTRODUCTION

La plupart des études sur le foncier urbain se sont concentrées sur Addis Abeba, où les enjeux économiques et financiers sont importants, où les transformations des anciens quartiers et les constructions de grands ensembles en périphérie reflètent partiellement les dynamiques à l'œuvre dans l'ensemble du pays. Afin d'apporter des éléments d'analyse sur les dynamiques régionales, cette étude porte sur la ville de Debre Birhan, ville moyenne d'environ 100,000 habitants, située dans la grande périphérie d'Addis Abeba, à 120 km au nord dans la région Amhara.

A travers le cas de Debre Birhan, ce rapport rend compte de l'impact local des nouvelles normes foncières. Les dispositifs concrets de leur application locale ne sont entrés en vigueur que très récemment, à partir de la fin 2013, mais cette situation intermédiaire entre la proclamation de la loi et ses applications locale offre une opportunité d'observation du jeu qui existe entre les acteurs locaux, les administrations municipales et régionales et les instances politiques fédérales. A défaut de pouvoir débattre ouvertement de ces questions fondamentales pour l'organisation de la vie quotidienne et la préparation de l'avenir, les acteurs locaux développent des stratégies d'adaptation par anticipation au nouveau cadre proposé par la loi. Ces réponses sont autant de signaux qui sont observés par les pouvoirs publics et peuvent donner lieu à des dispositions particulières, soit pour imposer plus de contraintes, soit pour conserver une certaine tolérance à l'égard de pratiques locales. Malgré l'affichage d'une application plus rigoureuse et systématique du système des baux publics, les services de l'Etat sont-ils en mesure de faire appliquer pleinement et strictement cette réforme ? Dans l'état actuel des pratiques, quelle est la marge de manœuvre laissée aux acteurs locaux ? Observe-t-on, et à quel niveau, des procédures dérogatoires et des formes variées de collusions d'intérêts ?

## I. MISE EN CONTEXTE DU FONCIER URBAIN EN ETHIOPIE : DYNAMIQUES HISTORIQUES ET ENJEUX CONTEMPORAINS

### 1. Les droits d'accès au sol en Ethiopie.

Toutes les études produites sur la question des droits fonciers et de leurs usages en Ethiopie soulignent que la stratification des droits d'accès au sol est le produit d'une histoire foncière complexe et mouvementée, principalement régie par trois acteurs que sont l'Etat, l'Eglise et les communautés.

Les structures anciennes du royaume chrétien d'Ethiopie, constituées depuis le Moyen Âge, ont perduré jusqu'en 1974. Fondé sur l'exploitation des terres agricoles, ce système politique reposait sur la distribution des ressources foncières. Les terres appartenant au domaine seigneurial de chaque province étaient la principale ressource. Les travaux historiques sur la question foncière montrent que tout détenteur d'une charge officielle (administrative, militaire ou religieuse) tirait ses revenus de terres dites *gult* qui lui étaient alloués par décrets du roi ou de ses suzerains. En contrepartie des tributs qu'elles versaient,
les communautés cultivant les terres, détenaient des droits d'occupation permanents et transmissibles (rest), tant qu'elles ne se rebellaient pas.

A la fin du 19ᵉ siècle, les armements acquis auprès des puissances européennes permirent la conquête de vastes territoires formant les périphéries du sud et de l'est du pays. Les terres conquises furent massivement distribuées sous forme de concessions royales aux soldats qui formèrent une nouvelle élite de colons chrétiens (Berhanou Abbebe 1971 ; Donham 1986). D'autre part, les terres de l'Eglise échappaient à ces redistributions politiques et représentaient des formes de niche fiscale avantageuses. Comme les hommes d'Eglise maîtrisaient l'écriture, et comme ils détenaient des textes sacrés inviolables, ils jouaient un rôle d'enregistrement des transactions foncières conservées en marge ou en annexe des évangéliaires de chaque paroisse (Crummey 2000).

A la différence d'autres pays d'Afrique, les règles de détention, de taxation et de transmission de tenures foncières n'ont pas été codifiées, transformées ou abolies par des administrations coloniales. Cependant l'Etat éthiopien a cherché à s'adapter à la modernité. A partir des années 1930, le roi des rois Hailé Sellassié a entrepris des réformes s'inspirant des législations de la propriété privé du sol en vigueur en Europe. Cette réforme visait à réduire la diversité des droits coutumiers et à homogénéiser les pratiques dans le cadre d'une politique de centralisation de l'administration et le remplacement de dynasties locales par des hauts fonctionnaires nommés par l'administration impériale. Bien que de nombreuses exceptions locales aient été maintenues, la réforme entraîna l'abolition des concessions de *gult* par la taxation directe des terres rurales et la généralisation de la propriété privée (Shiferaw Bekele 1995). En renonçant à sa capacité de redistribution foncière, qui constituait son principal instrument de contrôle politique, le pouvoir impérial œuvrait à son propre affaiblissement.

L'un des principaux enjeux de la révolution éthiopienne de 1974 fut la reprise du contrôle de la ressource foncière par l'Etat, dans une perspective socialiste de redistribution des terres aux collectifs de paysans au détriment des grands propriétaires. Après la destitution de l'empereur, le premier acte du nouveau pouvoir militaire fut la grande réforme agraire de 1975. Cette réforme abolissait les usages anciens et les réformes récentes, nationalisait les terres, les redistribuait et les plaçait directement sous le contrôle de l'administration (Dessalegn Rahmato 1984). La dictature militaire a été renversée en 1991 et un régime fédéral à base ethnique a été instauré, mais sur le plan foncier les principes de la réfome de 1975 ont perduré. L'Etat - au niveau central comme au niveau régional - conserve un rôle majeur dans l'accès au sol, et ce en dépit des réformes de titrisation mises en œuvres et du timide renouveau libéral qui souffle actuellement sur le pays. Malgré la diversité des politiques régionales en matière de foncier, en Ethiopie, la terre "appartenant au peuple est gérée en son nom par l'Etat" qui en organise l'accès. Seul est reconnu aux Ethiopiens un inaliénable droit d'accès au sol. Or les besoins en terre sont directement liés à la croissance démographique du pays (2.1% par an) et aux mobilités internes, qui bien que faibles obligent à d'importante restructuration de l'espace notamment en milieu urbain.

A partir de 2002, le régime fédéral éthiopien décida la mise en œuvre d'une politique de titrisation des terres devant garantir la stabilité des tenures, en ville comme à la campagne. La gestion de ce programme est confiée aux Etat-régionaux (*kellel*) qui possèdent des compétences propres en matière de législation foncière et surtout qui se voient délégués le casse-tête technique et juridique que constitue une telle opération.

Les études conduites sur ces programmes soulignent plusieurs points. D'abord, la variabilité des réponses régionales tant du point de vue des processus que des modalités de
reconnaissances et de fait la variété des arrangements locaux et ad hoc qui résultèrent de ces réformes. Ensuite les difficultés de mise en œuvre, le manque de coordination des organes de l'Etat et enfin le non renoncement de l'Etat à ses prérogatives foncières. Ainsi, la loi fédérale stipule que les autorités locales peuvent déplacer toute personne d'une terre, dans la mesure où cette dernière est réclamée par un investisseur privé ayant pour dessein de développer une activité industrielle ou agricole. Depuis quelques années, le gouvernement central cède à des consortiums de compagnies étrangères des baux de centaines de milliers d'hectares de terres, afin d'y développer des cultures extensives de riz et de canne à sucre (pour le biocarburant). Le phénomène est très mal connu, la presse internationale parle de centaine de milliers d'hectares ainsi cédés et les modalités de compensation accordées aux paysans spoliés sont aussi peu connues. De même, les plans directeurs de développement urbain - *Master Plans* - qui réorganisent l'ensemble des villes éthiopiennes, prévoient la destruction de quartiers entiers et l'éviction de leurs habitants.

**2. Le foncier urbain éthiopien : superposition de multiples statuts et pratiques tolérées.**

Ces évolutions générales des relations politiques au foncier ont connu et continuent de connaître des déclinaisons particulières dans les villes.

Les premières mesures formalisant la gestion spécifique du foncier urbain ont été conçues avec la fondation d'Addis Abeba dans la dernière décennie du 19ᵉ siècle. L'Ethiopie voulait être reconnue comme un Etat indépendant et entrer dans la modernité. Pour entrer dans le concert des nations, il fallait une capitale fixe, dotée d'infrastructures modernes. Pour favoriser le développement de la capitale, des mesures de reconnaissance de titres de propriété privée ont été prises dès les années 1910, en particulier pour sécuriser les investissements étrangers.

Durant la première moitié du 20ᵉ siècle, l'urbanisation a été un phénomène mineur en Ethiopie qui concernait une petite frange de la population (5% dans les années 1950, 9% dans les années 1970. Outre la capitale Addis Ababa, la ville ferroviaire de Dire Dawa et quelques centres urbains historiques (Gondar, Dessie, Harar, Jimma), qui présentaient les caractéristiques d'un tissu urbain dense, les autres villes étaient de grosses agglomérations villageoises où se trouvaient quelques représentations de l'administration, des relais de poste et de communication, quelques boutiques de produits manufacturés ainsi que des places de marché hebdomadaire où se rassemblaient les producteurs de la région.<fnref n="1" />

A partir des années 1960, les centres urbains commencent à grossir, avec la densification des infrastructures et des services et la poussée de l'exode rural. Le régime révolutionnaire met un frein à la croissance urbaine. En donnant accès à la terre aux paysans, la réforme agraire fixe les populations rurales, en imposant de restrictions fortes aux circulations. De plus, la réforme foncière de 1975 a cherché à limiter la propriété immobilière privée : la loi interdisait en effet les logements secondaires et la pratique de la location privée. Les propriétaires de biens immobiliers ont ainsi conservé la propriété de la maison où ils vivaient, mais leurs autres biens ont été confisqués et loués à loyers modérés par l'État.

Après la chute du pouvoir militaire, les mesures de pacification, de décentralisation et de libéralisation relative du pays provoque un regain des migrations internes volontaires, entraînant un essor urbain important, de 6% à 10% par an, dans toutes les villes du pays. La

<footnote n="1">¹ Le domaine des études urbaines en Ethiopie a longtemps été négligé. Pour une histoire générale des villes éthiopiennes, voir Pankhurst 1982. Pour une analyse des dynamiques urbaines contemporaines, voir Tamru 2013.</footnote>
population urbaine passe de 10% de la population en 1994 à environ 20% en aujourd'hui. La population d'Addis Abeba est passée de 1,8 millions d'habitants en 1991 à environ 4 millions aujourd'hui.

Ce phénomène récent de croissance urbaine et de transformation des infrastructures, non seulement dans la capitale, mais à travers toutes les villes du pays, a nécessité une adaptation de cadres juridiques longtemps laissés dans le flou. À la chute du *Derg*, le nouveau gouvernement provisoire a apporté des modifications à la législation foncière tout en réaffirmant la nature publique des terres. En 1993, la loi instaure un plus grand contrôle dans l'attribution des terrains en instituant le système de la location par bail (lease), mais sans abolir les statuts fonciers antérieurement établis depuis 1975. Aujourd'hui, le foncier urbain constitue un millefeuille d'une grande complexité en Ethiopie. L'on y distingue des régimes fonciers qui varient en fonction de la période d'accès au sol et de la taille de la superficie ; des modes d'accès au sol par héritage, par location ou par achat de bâti ; individuelles ou collectives... toutes sont légales et coexistent en plus ou moins bonne intelligence.

Ainsi, les statuts fonciers légalement reconnus sont multiples. Ils dépendent de la période de reconnaissance des droits sur le sol. En n'étant que partiel, le mouvement de reconnaissance des droits fonciers entrepris à l'arrivée du gouvernement de transition (1991-1995) compliqua largement la situation foncière de l'Ethiopie urbaine. Il constitua une nouvelle génération de droits sans effacer la précédente qui concernait encore de très nombreux urbains. Aujourd'hui, l'on distingue ainsi les droits fonciers attribués par la réforme foncière socialiste de 1975, ceux reconnus entre 1991 et 2000/2001, ceux reconnus après 2001. Dans cette catégorie on distingue les nouveaux droits fonciers qui s'inscrivent dans le cadre du bail foncier public (land lease) et ceux qui demeurent en dehors.

La liste des principales réformes du foncier urbain entreprises depuis 1975 peut être établie de la façon suivante :

- La réforme foncière socialiste de 1975 portait surtout sur la collectivisation et la redistribution des terres agricoles. En milieu urbain, elle imposa la nationalisation du sol. Elle stipulait l'expropriation des terres au-delà du seuil de 500 m<fnref n="2" />.

- La redistribution foncière<fnref n="2" /> opérée par le régime de transition post-socialiste, entre 1991 et 1996, confirme la propriété publique du sol éthiopien et son incapacité à être vendu<fnref n="3" />. La réforme eut notamment comme effet de restaurer les femmes dans leur droit d'accès au sol<fnref n="4" />.

- 1993, première proclamation du dispositif des baux fonciers publics sur les parcelles urbaines (urban land lease). Alors que le gouvernement de transition ré-affirme la propriété publique du sol, il introduit une modification importante sur les terres urbaines : le transfert par bail public (*lease*). Cette procédure traduit la volonté du nouveau régime de prendre en compte les dynamiques du marché.

<footnote n="2">² Les redistributions foncières concernent surtout les terres rurales. Elles contribuèrent largement à l'instabilité de la tenure paysanne, et de ce point de vue la région Amhara fut l'une des plus touchée par la fréquence des redistributions, une nouvelle eut lieu en 1997. Comparativement à d'autres, notamment à l'Oromie –relativement novatrice sur la question foncière -, la région Amhara conserve longtemps un cadre législatif renforçant l'insécurité de la tenure. Voir aussi Emmenegger 2013 sur le cas des restitutions aux rapatriés somali dans la ville de Jigjiga.</footnote>

<footnote n="3">³ Federal Government's urban land lease holding proclamation No. 80, 1993</footnote>

<footnote n="4">⁴ Pour plus de détails voir, Berhanu Adenew and Fayera Abdi, 2005, *Research Report 3, Land Registration in Amhara Region*, Ethiopia, IEED report, 40 p.</footnote>
- 1997 et 2002 : délégation des pouvoirs de gestion foncière du gouvernement fédéral aux gouvernements régionaux. Les régions se dotent en 2000 d'une administration foncière (EPLAUA)<fnref n="5" /> déconcentrée jusqu'au niveau des wereda [districts]. Des comités d'administration foncière sont établis aux échelons plus locaux. Il n'existe pas de structure de gestion foncière au niveau fédéral, simplement un organisme de coordination.

- En 2002 débutent les procédures d'enregistrement et de titrement foncier. Réforme des baux fonciers publics sur les parcelles urbaines (amendement de la proclamation de 1993, qui s'était avérée ineffective). Elle ne devait alors s'appliquer qu'à Addis-Abeba, mais sa mise en œuvre y fut peu suivie. Une deuxième réforme désigna les capitales régionales, une troisième les chefs-lieux de zones.

- En 2005, la ' Rural Land Administration and Use Proclamation' reconnait les transferts de terre, en partie monnayés, et légalisent ainsi des pratiques paysannes fréquentes mais jusqu'alors assez risquées car non légales<fnref n="6" />.

L'incapacité de l'Etat à faire appliquer chaque nouvelle réforme foncière provoque une double complexification légale et pratique, par tolérance des anciens statuts. De même, la faible capacité de l'Etat, et plus encore des gouvernements locaux à gérer le parc foncier, en partie du fait de problèmes techniques, produit des situations illégales qui sont de fait prises en considération, tolérées par les pouvoirs locaux.

Le cas des terres en périphéries urbaines illustre très bien ce processus de reconnaissance de facto de situations illégales. Depuis la mise en œuvre de la réforme foncière de 1975, le paysage des villes éthiopiennes a été bouleversé, leur extension considérable s'est faite au dépend de l'espace rural environnant, de façon spontanée en dehors de tout encadrement légal. Les logements dits du « clair de lune » (ye cereqa bétoc) ont été construits discrètement, souvent de nuit, sur des parcelles agricoles à la lisière des zones urbaines achetées pour une faible somme (Tamru 2013 : 341). D'abord isolées, non raccordées aux réseaux de transport, d'électricité, d'eau, et de télécommunication, ces zones d'habitat péri-urbain informel ont été progressivement intégrées aux infrastructures urbaines. Aujourd'hui, ces transferts de droits réalisés en dehors de la loi sont pris en compte par les autorités qui cherchent à les enregistrer. Dans ce cas comme dans tous les autres tolérés, la légalité de l'accès au sol est actée par le payement annuel d'une taxe foncière aux autorités locales du kébélé dans lequel se trouve la parcelle. La personne qui s'acquitte de la taxe est alors considérée comme le tenant officiel des droits fonciers.

Ce foisonnement des normes foncières a longtemps fait office de marché foncier. Les ainés sociaux ont pu/su jouer de cette multiplicité de positionnements pour trouver des solutions aptes à servir leurs intérêts. C'est de cette manière que se développèrent les associations (ye betoch mehaber) permettant à de riches promoteurs immobiliers d'étendre leur accès au sol. La loi limite en effet les individus à n'avoir des droits que sur une seule parcelle du sol urbain et la constitution d'associations de résidents est un moyen de contourner cette limitation. Ce type d'adaptation aux cadres légaux a entretenu, notamment dans la capitale, une forte spéculation immobilière et foncière<fnref n="7" />. Les cadets sociaux en revanche furent fragilisés dans la reconnaissance de leur droit à être en ville et peu à peu exclus des espaces centraux soumis à une forte spéculation foncière.

<footnote n="5">⁵ Environmental Protection Land Use and Administration Authority (EPLAUA)</footnote>

<footnote n="6">⁶ Voir Planel, 2007, sur les « contracts »</footnote>

<footnote n="7">⁷ Voir Duroyaume 2014.</footnote>
Aujourd'hui la tenure urbaine est marquée par une double évolution, une transformation urbaine volontariste engagée par le gouvernement dans une politique de développement économique, et notamment industriel, et une mise aux normes du foncier éthiopien : poursuite des politiques de titrement et accomplissement de la réforme du bail public sur le foncier urbain.

### 3. Le renforcement des prérogatives de l'Etat sur le foncier urbain : la réforme du bail foncier public (lease)

La mise en place concrète des premiers baux fonciers urbains, à partir du début des années 2000, n'avait porté que sur les terres « vacantes » transformées en terrains à bâtir. Les parcelles déjà occupées et bâties restaient soumises au paiement de taxes, mais aucun bail avec l'administration n'était établi. La réalisation de cadastres complets était reportée à une étape ultérieure du développement urbain. Cette marge d'indétermination provisoire avait permis l'émergence d'un marché immobilier fluide et peu encadré, mais fragile. En l'absence de protection juridique forte sur le foncier, les autorités avaient le champ libre pour procéder à des expulsions et détruire des quartiers entiers pour la construction de routes ou l'édification de nouveaux ensembles.

Dans l'attente que des décrets d'application soient passés au niveau des régions et validés par les autorités fédérales, la nouvelle loi d'octobre 2011 fixe un cadre qui stipule qu'aucun terrain urbain ne peut être détenu sans bail. Désormais, les anciennes propriétés, antérieures à la législation sur les baux, doivent être progressivement converties en tenure à bail au moment de la cession à un tiers : un vendeur ne peut pas céder un bien immobilier sans qu'un bail sur le foncier ne soit souscrit par l'acheteur auprès de l'Etat. Ces dispositions ne sont pas applicables en cas d'héritage ou d'hypothèque.

Sur le principe, la généralisation des baux aux anciennes propriétés correspond à une volonté de reprise en main du domaine public par le pouvoir éthiopien, elle exprime un renouveau du rapport de force politique particulièrement en faveur du pouvoir en place aujourd'hui. Officiellement, elle vise à limiter la spéculation foncière et à libérer des terres pour la transformation urbaine (mise aux normes et mise en vitrine des villes) voulue par le gouvernement en place et financée par de nombreux bailleurs de fonds. Dans tous les cas, elle confère à l'Etat une situation de monopole sur la gestion et donc la valorisation du foncier urbain. La spéculation sur le foncier est strictement limitée. Lorsqu'un bien immobilier est mis en vente, le vendeur ne peut gagner un montant total qui n'excède pas la valeur du bâti plus un supplément de 5% de la valeur du terrain, cette valeur étant estimée par un indice officiel, mise à jour tous les deux ans.

L'affirmation de la politique développementale de l'Etat passe par l'encadrement strict de toutes les tenures et par une collecte maximisée des revenus fonciers. Il est moins question de la sécurisation juridique des détenteurs de parcelles et de leur capacité à se projeter dans l'avenir que du renforcement des pouvoirs de contrôle, de bridage et de taxation par l'administration des transactions immobilières et foncières entre particuliers, afin de maintenir les cadres dessinés par la planification économique du parti au pouvoir et de protéger, derrière ce cadre, les intérêts des oligarchies qui en dépendent.

Selon ses promoteurs, l'application en totalité du dispositif du bail foncier public sur les parcelles urbaines doit permettre d'harmoniser et de simplifier la tenure urbaine. Cette
réforme s'inscrit également dans le cadre dirigiste du plan de croissance et transformation<fnref n="8" /> qui se fonde sur une plus grande reconnaissance des impératifs du marché. La mise aux normes internationales du foncier participe de la mise en œuvre d'une politique économique qui se veut plus attractive envers les investissements privés, notamment étrangers<fnref n="9" />. Le pilotage public de la distribution des parcelles doit tendre vers une efficacité économique optimale, notamment par une meilleure application des plans de développement.

Selon le principe de la réforme, le gouvernement conserve les droits de propriété et transfert par contrat de bail les droits d'usufruit. Le bénéficiaire du bail se voit alors transférer le droit d'utiliser et de tirer bénéfice du sol, à cette condition il peut donc « vendre » sa tenure. Il permet donc une sécurisation de la tenure, par ailleurs mise en œuvre par les politiques de titrement foncier ainsi qu'une meilleure valorisation de cette dernière. Le transfert des terres urbaines sous forme de bail pour un prix juste est censé respecter les principes du marché et permettre le développement de l'investissement urbain et un meilleur usage du sol à des fins économiques mais sociales également (Belachew Yirsaw, 2010).

Ce système a pour vocation de supplanter les autres systèmes fonciers urbains, les transferts de droits d'usage ne pouvant s'effectuer qu'à travers la rédaction d'un contrat de bail avec les autorités publiques<fnref n="10" />. Sa mise en œuvre a toutefois soulevé de nombreux problèmes.

## 4. Réactions à la loi dans la presse

### a. Une éruption inédite de critiques dans un contexte de censure

La réforme, promulguée en octobre 2011, exprime la ferme intention du gouvernement d'appliquer le principe du bail foncier public à toutes les villes du pays. Nous avons vu que le bail n'est une idée pas nouvelle. Son introduction dans l'arsenal juridique éthiopien date d'il y a vingt ans et son application fut progressive. Néanmoins, cette réaffirmation législative du bail public comme seul et unique instrument du marché foncier urbain fut comprise par l'opinion publique comme un véritable tournant, pouvant menacer certains intérêts privés par le fait que le contrat de bail doive se substituer aux anciens statuts qui toléraient l'existence d'un marché déguisé. De plus, le fait que cette loi sur un sujet sensible, ait été passée en catimini au Parlement, sans examen ni débat préalable, amplifia le sentiment que l'Etat capturait de force un domaine qui lui avait échappé en se camouflant dans les marges du droit. La proclamation de cette réforme fit grand bruit dans la presse, dans un contexte de censure qui laisse généralement s'exprimer peu de critiques ouvertes sur les actions du gouvernement.

Pour illustrer les critiques qui se sont exprimées dans la presse sur cette réforme, nous pouvons citer une série d'articles publiés dans le journal *Reporter*, journal indépendant d'opposition au parti au pouvoir. Dans l'édition du 15 tahsas 2004, 25 décembre 2011, un premier article intitulé “*Le bail ne résoudra pas les problèmes de gestion du foncier urbain*”<fnref n="11" /> se demande si la loi sur les baux publics peut vraiment être une solution pour tous les cas de figure des questions qui se posent sur le foncier urbain, contredisant les déclarations du gouvernement expliquant que la gestion des baux publics s'appliquera à tous les types de terrains. Selon cet article, le bail est l'une des modalités possibles d'administration du foncier, mais ce système ne peut être appliqué à l'ensemble des problèmes que pose le foncier dans les

<footnote n="8">⁸ Growth and Transformation Plan, 2010/2011 – 2015/2016</footnote>

<footnote n="9">⁹ C'est encore plus valable dans le cas des terres agricoles, avec le récent mouvement d'accaparement foncier.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Proclamation No. 80/1993 et Proclamation No 272/2002</footnote>

<footnote n="11">¹¹ “Lease will not solve urban land management problems”, *Reporter*, 15 tahsas 2004, 25 décembre 2011.</footnote>
villes éthiopiennes. Ces problèmes ne viennent pas de l'absence d'un système de bail, celui-ci existe déjà, ni de son application insuffisante, mais relèvent d'autres questions telles que l'inefficacité des procédures d'attribution de terrains ; l'inefficacité du prélèvement de la taxe foncière et son niveau trop bas ; le mauvais contrôle des situations illégales ; le gaspillage des terrains alloués en grande quantité à certaines compagnies immobilières ; le manque de dispositif de contrôle des fluctuations du marché foncier. Face à ces multiples déficiences, le gouvernement devrait expliquer pourquoi et comment les villes pourraient s'appuyer uniquement sur les revenus provenant des baux publics, alors qu'elles pourraient aussi tirer d'importantes ressources d'un système amélioré de prélèvement des taxes foncières. De plus, cet article exprime une crainte de violation des droits constitutionnels au nom de la mise en œuvre d'un système plus efficace d'administration de la ressource foncière. Dans ce système, l'Etat s'arroge la valeur du sol et reconnaît au propriétaire la valeur du bâti. La valeur d'un terrain dépend largement des efforts faits par le détenteur pour le bâtir et en améliorer la qualité. Il est considéré comme injuste que la puissance publique s'approprie la valeur qui a été réalisée par les dépenses et les efforts des détenteurs de terrains.

Un autre article du *Reporter*, daté du 1er janvier 2012, est intitulé: “*La mise en place du système du bail ne devrait pas être comparable à la vache qui a vu l'herbe mais n'a pas vu le bord de la falaise où se trouvait l'herbe*”.<fnref n="12" /> Dans cet article, la critique porte plus particulièrement sur les garanties au renouvellement du contrat de bail par l'Etat. La nouvelle loi ne comporte aucune indication claire sur les raisons et les conditions pour lesquelles l'Etat pourrait ne pas reconduire un bail. De même, aucune indication n'est donnée sur les droits des détenteurs d'un bail qui n'a pas été reconduit. A travers ces questions, cet article exprime une préoccupation plus large. Sous le terme de bail, s'exprime un capitalisme d'Etat qui existe dans d'autres pays socialistes. Le bail public, comme système unique d'administration des biens fonciers, va permettre aux et à leurs relations, de s'approprier tous les terrains qui les intéressent en évinçant leurs détenteurs, par non reconduction du bail. Une telle situation pourrait voir le jour après quelques décennies.

## b. Justifications du gouvernement

Quand la presse officielle (*Ethiopian Herald* en langue anglaise, *Addis Zemen* en langue amharique) traite des questions urbaines c'est en général pour mettre valeur les rôles protecteur et régulateur de l'Etat, d'une part en faisant la promotion des grands programmes publics d'aménagement des villes, d'autre part en dénonçant les dérives spéculatives entretenues par des pratiques de corruption. Face à l'éruption de critiques qui ont suivi la proclamation de la loi sur le renforcement des baux publics, le gouvernement a admis dans la presse que des erreurs avaient été commises dans le processus d'approbation au parlement, notamment le fait qu'elle soit passée sans discussion préalable avec des représentants des milieux d'affaire. Pour promouvoir cette réforme, plusieurs ministres sont intervenus dans la presse pour en exposer. Le bail public est un levier considérable de développement des infrastructures, donnant à l'Etat les moyens de mobiliser les ressources foncières pour qu'elles soient valorisées par des investisseurs. De plus cette réforme est un instrument de régulation qui garantit une distribution équitable de cette ressource. Le système du bail foncier permet de lutter contre l'accumulation de ressources foncières par des moyens illégaux.

<footnote n="12">¹² “The implementation of the lease system shall not be like the case of the ox that saw only the grass not the edge of the cliff where the grass is”, *Reporter*, 22 tahsas 2004, 1er janvier 2012.</footnote>
## II. ENQUETE SUR LES PRATIQUES ET ENJEUX DU TITREMENT

Dans des conditions d'enquête difficiles liées à la nature de la réforme et à ses conditions de mises en œuvre, nos observations sur le titrement foncier en Ethiopie distinguent deux principales dimensions : l'accès proprement dit au sol urbain, soit l'émergence de nouveaux droits fonciers et la reconnaissance de droits fonciers plus anciens, leur inscription dans un nouveau régime foncier

### 1. Présentation de l'enquête dans la ville de Debre Berhan

Pour étudier les pratiques relatives au foncier en milieu urbain, le terrain de cette enquête s'est concentré sur la ville de Debre Birhan. Cette ville de 80,000 habitants<fnref n="13" /> est le centre administratif du territoire du nord-Shoa, en région Amhara. D'un point de vue foncier cette région se caractérise par une grande fragilité de la tenure, que ce soit pour des raisons historiques anciennes ou institutionnelles plus récentes. Et paradoxalement le lien au sol y est fort, très lié à la question nationale et identitaire. La ville de Debre Birhan se caractérise par un développement urbain fermé sur lui-même, attirant peu d'investisseurs étrangers à la ville et à sa région qui, historiquement, fonctionnent comme un bastion conservateur.

Depuis 5 ans le périmètre de la ville s'est considérablement élargi par la création de nouveaux quartiers d'habitation. La rénovation de l'axe routier venant de la capitale, la création d'une université, l'installation d'usines, le développement d'activités tertiaires ont contribué à ces transformations. Le jumelage avec la municipalité francilienne du Blanc-Mesnil a joué un rôle moteur sur certains projets pilote. De tels changements apparaissent comme considérables à l'échelle de la ville et de ses environs, mais le rythme de leur mise en œuvre est assez contenu.

Les pratiques d'extension et de normalisation du foncier urbain reposent sur des logiques de réactivation de notabilités anciennes associées à l'émergence de nouvelles notabilités qui doivent s'ancrer solidement dans le tissu des relations interfamiliales, ce qui facilite les arrangements avec les représentants de l'administration municipale. Les pratiques de détournement de certains régimes de droits sont usuelles dans le cas des ventes déguisées ou de la spéculation foncière. Pour éviter les lenteurs et les complexités des procédures d'attribution et d'enregistrement, les pratiques de corruption semblent banalisées à chaque niveau de l'administration. Elle est toutefois difficile à estimer car les emprisonnements courants des agents techniques de la municipalité ou les limogeages réguliers des élus locaux s'ils sont officiellement présentés comme la sanction d'un fait de corruption mais peuvent également avoir des motifs plus politiques. Quoiqu'il en soit, la majorité des personnes enquêtées témoignent ne serait-ce qu'indirectement de ces pratiques.

Dans ce contexte de multiplication des acteurs et d'intensification des pratiques aux marges des cadres formels, la réforme visant à renforcer le dispositif des baux publics marque une volonté de reprise en main de la tutelle publique sur le sol urbain fortement affirmée. Cette réforme renforce certes le contrôle de l'Etat, mais aussi les municipalités et derrière elles des fonctionnaires et membres influents du parti au pouvoir placés dans les différents comités fonciers. Elle permet une application de la norme plus efficace, et permet notamment de lutter contre le détournement de certains régimes de droits dans le cas des ventes déguisées ou de la spéculation foncière. Elle démultiplie en revanche les possibilités de corruption déjà très communes en la matière.

<footnote n="13">¹³ 65,000 habitants en 2007 ; 40,000 habitants en 1994.</footnote>
## 2. - Conditions et stratégie d'enquête.

D'une façon générale, les conditions d'enquête sur des questions publiques en Ethiopie présentent de nombreuses difficultés. L'administration présente un caractère formel et rigide, à chaque niveau hiérarchique qui n'offre que peu d'ouvertures, même pour l'observation des procédures les plus courantes. Les commerçants et les investisseurs privés sont encore plus vigilants de ne pas exposer les conditions pratiques en fonction desquelles ils doivent exercer leur activité. La discrétion, la prudence et la suspicion dominent dans un climat institutionnel de censure qui présente de réels risques pour ceux qui exposent des informations contradictoires et dérangeantes par rapport à la doxa officielle. Les réactions les plus souvent recueillies sont l'évitement, les réponses stéréotypées, la récitation de discours de propagande, le refus de communication de données.

Malgré tout, ces difficultés ont pu être contournées par des stratégies d'enquête adaptées. Sur le plan institutionnel, l'équipe d'enquêteurs s'est appuyée sur un partenariat avec l'Université locale de Debre Berhan, fondée depuis 2010, pour établir un cadre de recherche justifiant la présence sur le terrain et fournissant un accès à différents niveaux de l'espace administratif et socio-économique. Sur le plan méthodologique, l'enquête s'est d'abord concentrée sur l'observation des discours et des pratiques qui participent de la reconnaissance publique et officielle de biens fonciers. Ces observations ont été effectuées dans les différents quartiers de la ville, ainsi que dans les espaces administratifs où ont lieu les procédures les plus courantes. Sur cette base d'observations, afin de préciser la grande diversité de situations et de comportements face à ces situations, des entretiens ont été sollicités auprès de différentes catégories de personnes :

<table><tr><td>Propriétaires de logements antérieurs à la réforme et acheteurs effectifs ou potentiels de tels biens désormais exposés aux nouvelles réglementations.</td><td>9 entretiens</td></tr><tr><td>Exploitants d'anciennes parcelles agricoles converties en terrains à bâtir intégrés au périmètre urbain</td><td>5 entretiens</td></tr><tr><td>Propriétaires ou occupants d'anciennes parcelles expulsés ou menacés d'expulsion</td><td>7 entretiens</td></tr><tr><td>Propriétaires individuels de logements récents, qui sont passés par les procédures de contractualisation d'un bail pour acquérir le droit d'usage de leur parcelle.</td><td>5 entretiens</td></tr><tr><td>Membres d'associations de copropriétaires qui ont obtenu collectivement le bail et le droit de construire.</td><td>6 entretiens</td></tr><tr><td>Investisseurs, propriétaires d'entreprises en activité ou détenteurs de parcelles en cours de construction ou de viabilisation</td><td>5 entretiens</td></tr><tr><td>Responsables de l'administration locale</td><td>5 entretiens</td></tr><tr><td>Juristes, avocats : échelons fédéral et régional.</td><td>3 entretiens</td></tr></table>

Les informations ainsi recueillies ont permis de rendre compte des modalités d'acquisition et de reconnaissance de droits fonciers de façon plus détaillée et documentée que la littérature
existante qui se limite généralement à rendre compte de l'évolution des cadres légaux et l'analyse de leurs dysfonctionnements.

Cependant, la portée de ces observations et la représentativité des entretiens a été limitée par plusieurs contraintes contextuelles. Le décès inattendu du Premier ministre éthiopien, Meles Zenawi, en août 2012 a d'abord provoqué une paralysie de l'ensemble de l'appareil public. Dans cette situation inédite de transition politique, qui présente de grands risques d'éclatement, le parti au pouvoir a affirmé de la stricte continuité des politiques déjà engagées. Cela s'est traduit par le réendoctrinement de la bureaucratie à différents échelons, mais sans capacité de prise de décision pour répondre à des dynamiques économiques et sociales en pleine mutation. Face à la tétanie de l'administration, un climat général attentiste s'est installé, renforçant la méfiance des acteurs économiques, peu propices à se lancer dans des transactions considérées comme risquées. Pour tous les spécialistes de l'Ethiopie contemporaine, les conditions d'observation sont devenues, de l'avis unanimes, très opaques.

Ces blocages ont pesé a divers niveaux sur l'application de la généralisation des baux publics, provoquant retards et atermoiements dans la mise en œuvre de cette réforme. Avant que les premières mises en location ne soient publiées, les modalités concrètes de l'application de la réforme étaient inconnues, la situation était comme gelée, beaucoup d'interlocuteurs ne souhaitaient pas se prononcer, les dynamiques locales du marché foncier étaient interrompues. Depuis la première publication officielle des appels d'offres, fin juin 2013, la reprise des transactions s'est opérée très lentement. Dans ce contexte de grande circonspection, de nombreuses demandes d'entretien ont échoué, et parmi les entretiens recueillis, peu d'interlocuteurs ont accepté de répondre jusqu'au bout ou explicitement aux questions. Cette faible disponibilité à l'enquête relève à la fois de blocages inhérents à la société éthiopienne et des enjeux sensibles liés à la réforme du foncier.

### 3. - L'accès au sol urbain

Selon les termes de la loi, l'accès au sol urbain est géré par la puissance publique qui se faisant garantie le droit d'accès au sol reconnu à chaque citoyen. Une procédure individualisée d'attribution directe permettait à l'administration foncière locale et répartir les terres. Toutefois, la faible disponibilité du sol urbain<fnref n="14" /> réduisit le volume des terres gérées par la puissance publique et pseudo-privatisèrent le marché foncier. Aujourd'hui une nouvelle procédure publique se met en œuvre ; l'appel d'offre. Elle doit théoriquement supplanter les précédentes, de façon progressive dans le cas des transactions foncières déguisées et plus immédiatement en ce qui concerne les procédures publiques d'attribution directe

#### a. les procédures d'attribution directe

Les procédures dites de demande directe, qui sont en fait des procédures d'attribution directe sont des procédures relativement individualisées. Elles sont mises en œuvre par les autorités foncières locales : les communes jusqu'en 2002 puis les municipalités. Jusqu'au mois de juin 2013 cette procédure était appliquée à Debre Berhan, elle est depuis suspendue étant amenée à disparaitre dans le cadre de la nouvelle réglementation. L'avenir nous dira si cette disparation s'avère réellement effective.

<footnote n="14">¹⁴ Cette faible disponibilité s'explique par un double phénomène : le renforcement de la pression foncière liée à l'augmentation récente des taux d'urbanisation ainsi que l'incapacité des autorités locales à étendre le périmètre des terres urbaines.</footnote>
La procédure dite de demande directe est la suivante : un résident dépose une demande auprès des autorités administratives locales en charge de la gestion foncière. Ces dernières répondent ou non à la demande et sélectionnent la parcelle *a posteriori*.

« Auparavant ce terrain était un champ. La municipalité en a fait un terrain à bâtir et l'a attribué à un vétéran de l'armée, en compensation de ses années de service. J'ai acheté ce terrain au vétéran. » (Marchand, ex-chairman du kebele, 52 ans)

S'agissant des investisseurs, le bureau foncier de la municipalité attribuait lui-même les lots. Le processus était long et entièrement piloté par les services de la municipalité, et dépendant du bon vouloir de chaque responsable il occasionnait de multiples occasions de corruption (comme ce fut le cas dans la capitale avec l'activité des promoteurs immobiliers).

“Avant, j'avais essayé d'obtenir un terrain en faisant une demande à la municipalité, mais les procédures m'ont découragé, surtout en raison de la corruption et du népotisme. Bien sûr tout cela se passe sous la surface des procédures officielles. On ne peut le savoir que par une observation minutieuse des relations entre les fonctionnaires qui attribuent les parcelles et ceux qui les reçoivent. Finalement, j'ai dû acheter un terrain” (Ingénieur, 34 ans)

A l'instar du système d'appel d'offre qui prévaut aujourd'hui, les demandeurs devaient verser un acompte sur un compte bloqué témoignant de leur capacité à développer la parcelle comme indiqué dans la demande, le plus souvent il s'agissait de la faire construire, afin d'éviter la spéculation foncière. Le montant des sommes ainsi versées par le demandeur ne semblait pas déterminé par une réglementation et nos enquêtes témoignent ainsi de variations assez importantes. L'argent ainsi déposé était débloqué dès lors que l'investisseur avait terminé, ou engagé à moitié, la mise en valeur du sol.

S'agissant des résidents, la municipalité organisait des loteries pour distribuer les lots identifiés. Les demandeurs venaient se déclarer auprès de la commune, laquelle organisait alors un système de loterie en convoquant certains des demandeurs. Un enquêteur de la municipalité de Debre Birhan estime ainsi que la municipalité attribuait environ 2500 lots par an et que la superficie de ces lots est en constante diminution. De 100 à 250 m² au début des années 2000, aujourd'hui plutôt entre 100 et 180m².

« Ma demande de terrain à la municipalité est passée par le système de loterie. La première fois, ça n'a pas marché, mais la seconde fois j'ai eu de la chance, par rapport à d'autres qui avaient déjà déposé leur demande trois ou quatre fois. J'ai dû déposer 2000 ETB en banque sur un compte bloqué, ce qui me laissait du temps pour construire. J'ai pu récupérer l'argent après quelques mois quand la maison était construite à 40%. Comme je n'ai pas changé les plans de la maison tels qu'ils étaient conçus sur les plans attribués par la municipalité, je n'ai pas eu à contracter de bail. » (Employé de banque, 31 ans)

L'attribution du sol par demande directe est soumise à conditionnalité, surtout dans le cadre des demandes de résidents. L'accès au sol est ainsi conditionné par trois critères majeurs. Un critère de 'nationalité' mis en œuvre dans le cadre ethno-fédéral de la gestion foncière et qui concerne surtout les Régions-Etats pluri-ethniques, ce qui n'est pas le cas de l'Amhara. Un critère de résidence, qui interdit à un citoyen éthiopien d'enregistrer des droits fonciers (autres que pour l'investissement) sur des terres où il ne vit pas. Il faut noter que les critères de résidence et de nationalité ne coïncident pas systématiquement, et ce particulièrement en ville du fait des mobilités internes renforcées ces dernières années. Enfin, le critère de mise en valeur, de conformité avec le plan de développement urbain, peu respecté jusque là semble opérer de plus en plus.
« Ceux qui n'ont pas de terrain pour bâtir leur résidence s'associent. Des personnes de différents secteurs se sont réunies pour former une association. Nous avons demandé le règlement à la municipalité. L'association avait 32 membres, répartis dans différents sous-comités, en fonction de leurs intérêts et de leurs compétences. Pour constituer le capital de l'association, nous avons décidé que chaque membre contribue 100 birrs par mois et 1000 birrs tous les trois mois. Après avoir rassemblé 38000 birrs, l'association fut reconnue par l'Etat régional d'Amhara et obtint sa certification légale. On nous a demandé si nous possédions déjà des terrains en notre nom ou au nom de nos conjoints. Après ces vérifications, la municipalité a attribué un terrain à l'association. Ce terrain a été divisé en 32 parcelles réparties entre les membres par tirage au sort. Ensuite les maisons ont toutes été construites selon le même plan. » (Enseignant, membre d'une association de copropriétaires, 52 ans)

## b. les procédures d'accès au sol par échange ou par transmission

En l'absence de reconnaissance de la propriété privée du sol, le terme de transaction foncière est impropre, nous utilisons pourtant un terme approchant car de nombreuses pratiques relèvent de ventes déguisées. D'autres échanges entre individus sont pratiqués : les transmissions par héritage ainsi que les arbitrages de litiges fonciers. Toutes sont reconnues, validées et enregistrées par les tribunaux éthiopiens qui consacrent aux affaires foncières, et notamment aux litiges, l'essentiel de leur activité. Très souvent ils statuent sur des pratiques illégales, comme les ventes déguisées litigieuses.

Officiellement, les transactions entre individus ne concernent pas le sol et ne ciblent que le bâti<fnref n="15" />. Les contrats sont alors signés devant témoins avec des références plus ou moins précises à la loi censées faciliter du point de vue des contractants une régularisation de la transaction. Enregistrées devant des tribunaux, ces pseudo-transactions sont alors reconnues comme légales, l'acte juridique valant pseudo-titre foncier au même titre que les reçus de la taxe foncière.

« Quand j'ai acheté ce terrain, il n'y avait encore aucune maison dessus, mais j'ai négocié avec le propriétaire pour qu'il n'apparaisse pas sur le titre de vente que le terrain était vide, mais qu'il y avait un maison de trois pièces. C'était un faux, parcequ'on ne peut pas acheter un terrain vide. » (Marchand, ex-chairman du kebele, 52 ans)

Depuis la mise en œuvre des dernières mesures du bail foncier public, de telles pratiques sont suspendues mais non interdites. La récente loi autorise toujours les accords de gré à gré, ils doivent toutefois être directement enregistrés auprès d'un agent municipal et non plus devant un tribunal, or pour ce faire les transactions doivent respecter une grille 'tarifaire' opérée par le gouvernement fixant des prix publics et limités afin de garantir un certain égalitarisme dans l'accès au sol urbain.

Ce contrôle public des prix cherche à contraindre la spéculation foncière largement développée ces dernières années. L'application de cette mesure provoquerait une très forte perte de valeur des biens acquis sur un marché quasi privé, aussi la majorité des pseudo-transactions sont suspendues.

<footnote n="15">¹⁵ Le sol urbain étant dépourvu de valeur marchande, il est donc très construit, l'emprise au sol des bâtiments est la plus étendue possible. L'habitat est donc très dense.</footnote>
### c. - La nouvelle procédure d'appel d'offres

Depuis peu, l'ensemble des demandeurs (investisseurs et résidents) doivent entrer en compétition à travers la publication d'un appel d'offres (bid) afin d'obtenir des parcelles identifiées a priori par la municipalité et mises à disposition des urbains. Le recours à un appel d'offres garantit l'accès au sol urbain pour des investisseurs non résidents dans le kebelé et permet à la municipalité de mieux valoriser son foncier en sélectionnant les investisseurs et les offres les plus avantageuses. Notons toutefois que les investisseurs de la diaspora échappent à ce dispositif. Particulièrement choyés par les autorités, en raison de leur capacité à investir dans leur pays d'origine une partie de leur épargne en devises étrangères,<fnref n="16" /> les Ethiopiens de la diaspora bénéficient de procédures d'investissement simplifiées (par 'demande directe') et de prix avantageux.

A Debre Birhan, la première publication d'un appel d'offres date du 26 juin 2013. Le deuxième fut publié le 10 novembre et le troisième 17 décembre. Par les médias, les autorités municipales annoncent la publication des parcelles mises en location. Les investisseurs affluent alors. Le plus souvent ils ne sont pas originaires de la ville. La proximité de la capitale attire des investisseurs de tout le pays. Pour une somme modique (200 ETB = 8 EUR), ils reçoivent alors un document présentant la nouvelle réforme, des formulaires administratifs à remplir afin de préciser l'état civil de l'acquéreur, ainsi que la liste des parcelles disponibles.

Le prix d'appel du sol au m² est fixé par les autorités régionales, selon une grille tenant compte du statut administratif de la ville, de la catégorie de la parcelle (il en existe 5, qui dépendent principalement du bénéfice de situation et sont donc estimés différemment selon l'usage reconnu à la parcelle), ainsi que de l'usage qui en sera fait avec la reconnaissance de quatre catégories principales commerce, industrie, service public, résidence.

Dans un deuxième temps, l'investisseur dépose dans une banque publique 50% du montant qui sera investis dans le « loyer » correspondant au bail,<fnref n="17" /> la garantie de ce dépôt constituant l'une des pièces maîtresse du dossier. L'argent est ensuite transféré au bureau des Finances. Puis dans un troisième temps, il enregistre et dépose son dossier auprès de la municipalité.

Les enchères sont réalisées sous plis fermés et sélectionnées par un comité de sélection. Il se compose de 7 membres : 5 sont nommés par la région et sont exclusivement des fonctionnaires appartenant à différents corps. A priori, ils seraient nommés à vie. S'y ajoutent deux représentants locaux : un homme et une femme désignés<fnref n="18" /> par des habitants de la commune.

Les résultats sont publiés et affichés dans les locaux de la municipalité<fnref n="19" />. Les candidats sont classés, trois par parcelle. Les candidats retenus ont 10 jours pour signer le contrat de bail public, payer la totalité du loyer et récupérer leur terre.

<footnote n="16">¹⁶ De plus, les Ethiopiens de la diaspora sont prêts pour des raisons affectives et morales à prendre des risques importants, qui sont en partie compensés par leurs réseaux familiaux et clientélistes</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ Le terme de « loyer » a ici un sens ambigu: la somme engagé au titre du loyer est versée en une fois dès le transfert des droits d'occupation du sol, elle n'est pas étalée en versements périodiques.</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ Si en théorie cette pratique semble participative, elle désigne dans la pratique des modes de sélection élective très partiaux et toujours contrôlés par les représentants locaux de l'Etat et du Parti.</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ Voir annexe 2</footnote>
Sur l'ensemble des parcelles mises en location, une partie seulement est attribuée. Toutes les parcelles ne trouvent pas preneurs et les procédures doivent être souvent interrompues. Si le candidat de rang 1 renonce à ses droits sur le sol, il perd la caution déposée en banque, le second peut alors avoir accès au sol, mais uniquement aux conditions financières déterminées pour le premier candidat<fnref n="20" />. Il semblerait que ce système soit déjà contourné. Certains investisseurs fixent des prix très élevés afin de faire volontairement monter les prix du loyer, ils se désistent ensuite mais récupèrent toutefois l'acompte déposé en banque. Le candidat de rang 2 est alors obligé, s'il veut conserver la parcelle, de verser une somme plus importante. La capacité de ces investisseurs à échapper au (prélèvement de la caution dit bien leur familiarité avec l'administration municipale. Par cette manœuvre, il s'agit de maximiser la valorisation du sol dans un système tarifaire très contraint au bénéfice de certains responsables publics. Dans ce cas, les intérêts des fonctionnaires et/ou membres locaux du Parti président à l'arbitrage, ils ne sauraient toutefois constituer une politique municipale.

Comme le paiement du loyer public s'opère en totalité dès le transfert de l'usufruit, la municipalité n'échelonne pas les revenus qu'elle pourrait tirer de son foncier et engage à relativement court terme la disparition de cette ressource. De même, il est toléré qu'une part à négocier avec les autorités locales puisse être payée ultérieurement, ce délai de paiement est compris comme un emprunt fait auprès de l'administration, il est donc soumis à intérêt<fnref n="21" />. Les intérêts sont ensuite versés sur une période qui varie de 0 à 25 ans, pour une moyenne de 6 ans (Belachew Yirsaw, 2010 : 38)). Alors que la législation oblige à mettre en dépôt 50 % du paiement pour accéder aux enchères, Belachew Yirsaw (2010: 38) observe à Bahir Dar que les dépôts initiaux représentent en moyenne 40 % de la somme totale. L'échelonnement du paiement est très faible et la majorité de la somme totale (78%) est payée dans les 5 premières années. Il est évident que ce faible échelonnement de la dette provoque d'importantes situations de rente qui n'échapperont pas aux ainés sociaux. Mais c'est surtout la durabilité de la valorisation de cette ressource qui inquiète, plus encore le développement industriel et ce faisant la diversification des ressources publiques locales souhaité par l'actuel plan de développement ne parvient pas à prendre le relai de la rente foncière.

## 4. - Impacts et enjeux du bail foncier public

### a. - La conditionnalité de l'accès au sol

Par 'demande directe' ou par appel d'offres, les parcelles sont attribuées dans le cadre de la nouvelle réforme selon certaines conditions de mise en valeur censées limiter la spéculation foncière. Avant la réforme, les terres attribuées par la puissance publique n'imposaient qu'une limitation de durée du bail. Aujourd'hui, elles engagent des conditions plus larges, qui constituent un outil de renforcement de la puissance publique.

> « Quand j'ai acheté mon terrain, j'ai dû contracter un bail, parce que je voulais modifier les plans originaux de la maison, pour en construire une plus grande. Je n'ai pas dû payer un loyer supplémentaire par rapport au coût d'achat, mais tout ce que je sais c'est que mon droit sur cette parcelle est limité à 99 ans. Je ne suis pas libre d'utiliser le terrain comme je veux pour y développer l'activité que je souhaite. Et d'ailleurs, pourquoi investirai-je sur ce terrain alors que je ne suis même pas sûr que ce droit pourra être transmis à mes descendants ? Que signifie détenir un terrain sans la capacité d'en disposer comme on on veut ? » (Wessen, cas n° 2)

<footnote n="20">²⁰ Il peut refuser également.</footnote>

<footnote n="21">²¹ 5 % mensuels selon Belachew Yirsaw 2010, 10% selon nos enquêtes.</footnote>
L'exploitation de la parcelle doit avoir lieu dans les deux années suivant son attribution. Pour tenir compte des aléas liés à l'investissement sur le marché éthiopien, des délais peuvent être attribués aux investisseurs justifiant de difficultés passagères. Les conditions d'octroi de ces délais ne sont pas fixés par la loi, et laissent la place à une importante corruption afin d'acheter la compréhension et la patience des autorités municipales. Aujourd'hui à Debre Birhan, sur les 69 parcelles non encore construites, 28 ont été attribuées il y a plus de deux ans. L'une destinée à un hôtel date même de 2002. Dans ce cas, les constructions sont sommaires et servent juste à marquer des droits sur le sol, elles ne respectent en rien les schémas de développement urbain et ne garantissent pas le développement économique de la ville, et perpétuent au contraire un mouvement de spéculation foncière cherchant à faire reconnaitre par la puissance publique des droits sur le sol qui seront valorisés ultérieurement dans des conditions, de marché notamment, plus favorables.

> « J'ai obtenu il y a sept ans un bail pour y construire un immeuble de trois étages. Mon projet a été accepté. Dans le contrat de bail, la construction devait être réalisée dans un délai de deux ans, mais rien n'a encore été bâti, sauf les palissades. J'ai reçu une lettre, puis un avertissement oral. Si la municipalité veut reprendre le terrain, je le perdrai. Mais pour l'instant, le terrain a pris de la valeur ». (Enseignant en technologie, 52 ans)

Pareillement, le souci de développement économique porté par cette nouvelle loi a fait mettre en place une conditionnalité liée à l'emploi. Ainsi le nombre d'employés permanents prévus représentait un atout supplémentaire dans le cadre des attributions/demandes directes pour investissement. A Debre Birhan, sur les 244 parcelles contrôlées par la municipalité, 66 sont en activité partielle parfois sans employés permanents mais juste avec des journaliers, recrutés sans doute le jour même de l'inspection municipale.

Le nombre et les conditions exactes de reprises du sol constituent une question délicate, pour laquelle nous n'avons pas obtenu de réponses précises. D'après nos estimations, une cinquantaine de parcelles pourraient légalement être reprises et nous savons que sur les 109 parcelles en activités 4 ont été reprises selon des critères non prévus par la loi. Le chantage sur le sol demeurant l'un des principaux moyens de pression de la puissance publique sur les individus, nous ne pensons pas que les employés municipaux aient intérêt à clarifier ces situations dans lesquelles des investisseurs sont leurs obligés et que le flou dans l'interprétation des termes de la réforme gagnera longtemps à être entretenu.

## b. La planification urbaine

Présenté comme un nouvel instrument de planification économique, notamment dans le cadre d'un renforcement de la décentralisation aux échelons inférieurs, la capacité réelle des municipalités à attirer des investisseurs pose question. Formellement la municipalité possède surtout des compétences de validation ou d'enregistrement de décision prises à des niveaux supérieurs : agence urbaine dépendant de la Région-Etat ou administration de la Région-Etat proprement dite. En témoigne la réalisation du schéma directeur délégué à l'Agence urbaine.

La réalisation du schéma directeur de Debre Birhan date de 1995, il doit être renouvelé tous les quinze ans. Il fut conçu par une agence nationale. Depuis cette compétence est dévolue à la région. Une même équipe réalise le schéma directeur de toutes les villes de la région. Il est ensuite approuvé par le Conseil Municipal qui a la possibilité de le faire réviser, mais à ses frais il est donc régulièrement validé du fait des importantes failles de la décentralisation budgétaire. Depuis 2000, les municipalités peuvent choisir de faire réaliser
leur schéma directeur, soit par l'agence publique régionale<fnref n="22" />, soit par un bureau d'étude sur appel d'offre (en collaboration avec le RUPI), mais la procédure reste à leur frais.

A ces limites budgétaires de planification s'ajoutent les lacunes techniques du cadastrage. A Debre Birhan, le cadastre date de 2006. Il est suivi et actualisé tous les cinq ans mais la municipalité de Debre Birhan n'en possède pas de copie lisible<fnref n="23" />. Les parcelles sont donc identifiées in situ, par l'inscription du numéro de la parcelle sur une pierre, et les investisseurs ou résidents intéressés à l'occuper dans le cadre de l'appel d'offre doivent se rendre sur place pour en estimer les caractéristiques. De telles recherches peuvent se révéler assez cocasses pour des investisseurs étrangers à la ville.

De même, la municipalité n'a pas le pouvoir de requalifier ou plus simplement d'étendre son assiette foncière. De même elle ne peut orienter l'usage du sol dans une direction, les secteurs d'investissement prioritaires étant déterminés nationalement dans les plans de développement. Enfin, elle ne possède pas les compétences fiscales qui pourraient permettre une éventuelle compétitivité territoriale, à travers des politiques d'incitation à l'investissement par la construction d'une attractivité territoriale différenciée. De même, elle ne peut modifier les revenus qu'elle tire de son sol, les loyers fonciers étant prédéterminés par les Régions-Etats. L'égalitarisme territorial prévaut dans la République Fédérale d'Ethiopie et les villes n'ont guère les moyens de se distinguer les unes des autres, autrement que sur des critères de hiérarchie administrative.

Toutefois, la généralisation du bail foncier public doit permettre de renflouer les finances locales, en permettant aux municipalités de valoriser leur sol et d'augmenter ainsi les finances publiques locales.

### c. La corruption

L'administration éthiopienne fait coexister au sein d'un même bureau différentes catégories sociales qui pratiquent une corruption de nature différente. Les opérations foncières sont réalisées au sein de la municipalité par le bureau des baux fonciers (land lease office). A Debre Birhan ce bureau regroupe principalement des secrétaires, des agents techniques (jeunes et formés aux nouvelles technologies du SIG), un responsable souvent jeune et avec d'important soutien dans le Parti. Les 'cadre' personnalités locales influentes et membres du Parti occupent des postes plus important dans la direction ou les bureaux financiers de la municipalité. Ils développeront tantôt une petite corruption routinière largement favorisée par le fait que le processus d'accès au foncier urbain est long, marqué par différentes étapes qui toutes engagent des frais officiels mais peu coûteux : retrait d'un document, visite d'un agent, dépôt d'un document et enregistrement, achat de plan, réception d'un titre... Le montant de ces taxes est très souvent complété par un versement supplémentaire fait par le demandeur afin d'accélérer la procédure, de masquer une irrégularité du dossier, ou tout simplement de répondre aux attentes de l'agent municipale. Certains résidents reconnaissent ainsi ne pas connaitre le coût exact de ces petites taxes. Les arpenteurs occupent de l'avis de tous, la position la plus favorable pour pratiquer cette « petite corruption ».

> « Comme ma parcelle est un peu à l'écart de la route, les ingénieurs ne venaient pas pour faire les mesures sous le prétexte qu'il n'avaient pas de véhicule. J'ai dû me présenter plusieurs fois à

<footnote n="22">²² RUPI, Regional Urban Planning Institute</footnote>

<footnote n="23">²³ La seule copie (ancienne et non actualisée) se trouve dans les bureaux de l'administration du Kellel, elle se présente à une échelle tellement fine qu'elle n'est inutilisable et les fonctionnaires locaux nous conseillent d'aller en chercher une copie à Addis-Abeba.</footnote>
la municipalité, et à chaque fois on me demandait de fournir le véhicule. C'était une façon de me soutirer de l'argent » (Ingénieur, 34 ans)

A cela s'ajoute, une corruption beaucoup plus importante, sur laquelle nous avons cependant très peu d'information, qui engage des détournements de fonds destinés à la municipalité beaucoup plus importants et qui supposent de la part de ceux qui la mettent en œuvre des 'compétences relationnelles' d'un autre niveau.

« Ca a été très compliqué pour moi d'obtenir mon terrain. J'y suis finalement parvenu, sans corruption ni mauvaise pratique, mais j'ai dû affronter d'autres investisseurs qui voulaient me faire à tout prix renoncer à ma demande. Ils ont soudoyé la municipalité pour modifier les plans et réduire ma parcelle. J'ai protesté en envoyant une lettre au premier ministre et à l'administration régionale d'Amhara. J'ai pu ainsi obtenir gain de cause, mais les soucis on continué. Mes concurrents ont corrompu les services régionaux pourannuler mon permis de construire et effacer des pièces de mon dossier. J'ai même reçu des menaces. Mais j'ai tenu bon, j'ai fait face en faisant appel aux autorités fédérales qui ont fait pression sur le maire pour que mon dossier soit traité correctement, selon les procédures légales, et j'ai finalement obtenu gain de cause. » (Investisseur indépendante, 61 ans).

## 5. Reconnaissance des droits fonciers

La majorité des villes éthiopiennes pratiquent la certification foncière, ce qui leur permet de reprendre la main sur la gestion de leur réserves foncières, et de pallier ainsi - bien que très lentement - aux carences cadastrales. L'enregistrement des titres fonciers remonte à la période de la dictature marxiste militaire (Derg). Après la chute du régime militaire, le nouveau régime promit des régularisations massives qui ne vinrent pas, seuls certains individus virent leurs droits fonciers confirmés<fnref n="24" />.

### a. Enregistrement, certification et titrement

L'enregistrement foncier a été relativement lent en milieu urbain, freiné par la mauvaise volonté des notables locaux qui n'y avaient pas intérêt et par l'accent mis dans les programmes de certification foncière sur les terres rurales<fnref n="25" /> (Berhanu Adenew et Fayera Abdi, 2005:17). La nécessité de l'enregistrement foncier, place les agents de la municipalité dans une position nouvelle. En étant les seuls habilités à valider toutes transactions foncières, ils doivent pouvoir empêcher la pratique des ventes déguisées. Dans le même esprit, la nouvelle réforme cherche à combattre les pratiques de spéculation immobilière. Bien que non officielles, l'on estime que 50 % des terres occupées dans la capitale ou des grandes villes de l'Amhara sont vides depuis deux ans ou sous utilisées (Belachew Yirsaw, 2010). Dans ce but, les associations de résidents constituées pour l'accès au sol ne sont plus reconnues dans le cadre de la nouvelle loi.

<footnote n="24">²⁴ Ce mouvement de régularisation partielle du foncier durant les premières années d'arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement, compliqua grandement la diversité des statuts fonciers et en créant un nouveau. Aujourd'hui, l'on distingue ainsi les droits fonciers attribués par la RA, ceux reconnus entre 1991 et 2000/2001, ceux reconnus après 2001 et dans cette catégorie on distingue (par tolérance) les nouveaux droits fonciers qui s'inscrivent effectivement dans le cadre du lease et ceux qui demeurent en dehors</footnote>

<footnote n="25">²⁵ Considérée comme un outil de lutte contre la pauvreté rurale, les politiques de certification foncière ont davantage retenu l'attention et les financements des bailleurs de fonds étrangers²⁵ que l'enregistrement des terres urbaines.</footnote>
Le système d'enregistrement est aujourd'hui largement incomplet. Pour Debre Birhan, les fonctionnaires de la municipalité estiment qu'environ 14 500 titres ont déjà été distribués pour une population d'une petite centaine de milliers d'habitants<fnref n="26" />. Avant 2007/2008, l'on distribuait environ 500 titres par an. En 2002, dès la publication initiale de la réforme, la distribution de titres a été interrompue pendant trois ans afin de définir les modalités locales de mise en œuvre et aujourd'hui le rythme a ralenti et l'on distribue une centaine de titre par an, ainsi que 150 à 200 conversions de titres dans le cadre du régime actuel du bail foncier public. Le plus souvent le résident ne reçoit pas un titre foncier ('carta') mais un 'carnet' (en amharique), un reçu délivré par la municipalité justifiant que la parcelle a bien été mesurée et légalisée. Le document est ainsi considéré comme un « demi-titre », il justifie de l'initiation d'une procédure de régularisation. Toutefois, la possession de tels titres ou semi-titres est rare, la majorité des habitants possédant soit le contrat de vente de la maison, soit le reçu de la taxe foncière.

La procédure d'enregistrement foncier est longue et couteuse, elle permet d'obtenir un certificat foncier mentionnant le nom du propriétaire ainsi que les caractéristiques de la parcelle et du bâti, le coût total opérations d'enregistrement ainsi que le montant des taxes foncières payées ces dernières années. Lorsque la parcelle est attribuée dans le cadre de la nouvelle réforme, seul l'Etat civil de la personne ainsi que les caractéristiques de la parcelle et du bâti sont indiquées, comme l'indique la photo suivante.

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>'Ye carta', le titre foncier
Cliché : S. Planel, janvier 2014, Debre Birhan</figcaption></figure>

D'après la proclamation n°2/2005, tous les occupants de parcelle doivent être enregistrés ; pour cela ils doivent solliciter la commune qui transmet le dossier aux agents de la municipalité, lesquels viennent ensuite mesurer la parcelle à la suite de quoi ils délivreront un

<footnote n="26">²⁶ Soit 78 733 selon le recensement mais 150 000 selon le responsable du bureau foncier de la municipalité. L'écart entre les deux données relève certes sur caractère problématique du recensement en Ethiopie, il dit aussi le manque de moyens des agents municipaux.</footnote>
titre foncier. De telles procédures peuvent prendre plusieurs années, surtout quand elles
 soulèvent des litiges à l'une ou l'autre étape du processus. A tout moment, il est possible de
 contester les droits fonciers de la personne en procédure d'enregistrement.

Deux cas se distinguent dans l'enregistrement, selon que la parcelle a été attribuée
légalement ou illégalement (par transaction privée sur des terres urbaines ou plus encore
rurales). A l'heure actuelle, l'enregistrement des parcelles occupées illégalement n'a pas
débuté sur Debre Birhan, dans l'attente de la publication d'une directive officielle.
L'enregistrement des parcelles occupées légalement distingue également différents régimes
fonciers (occupant avant 1994, depuis 1994 et sous le nouveau régime du bail foncier public).
En général il se déroule ainsi :

Il s'agit d'abord de témoigner de la légalité de son accès au sol, en présentant soit un titre partiel (ce qui est rare) soit le plus souvent en présentant les reçus de la taxe foncière. C'est ainsi que les services municipaux traceront la durée, le récipiendaire des droits fonciers et la superficie pour laquelle ils sont reconnus. Il arrive souvent que les résidents ne soient pas en mesure de justifier d'une taxe équivalente à l'ensemble de la propriété qu'ils occupent (dans la limite des 500 m² autorisés par la proclamation 47/67 datant de la Réforme Agraire socialiste de 1975). Dans le cadre de la nouvelle réforme, ils peuvent s'acquitter de la proportion de taxe impayée sur l'ensemble des années manquantes et enregistrer alors enregistrer officiellement la totalité de la superficie qu'ils occupent alors. Soit ils occupent la parcelle depuis une période datant d'avant 1994, et le montant à payer est alors estimé par la municipalité, selon des modes de calculs assez complexes<fnref n="27" />. Dans ce cas, le problème tient davantage de la nature de la preuve à fournir pour témoigner de l'ancienneté de leurs droits, les contrats privés sont le plus souvent fournis mais très souvent ils sont contestés par des tiers. Soit, ils occupent la parcelle depuis 1994 et devront alors s'acquitter du montant de la taxe impayée, à la valeur de la taxe effectivement payée. Cette procédure réintroduit de distinction sociale en ville, en permettant aux plus riches des mouvements de concentration foncière.

Les mesures sont réalisées par les agents techniques de la municipalité qui se rendent au domicile du résident accompagnés de représentants de l'administration communale. Elles sont publiées dans les locaux de la municipalité, où il est alors possible de les contester. Toute personne en théorie - les voisins, dans la pratique - possèdent un délai de 7 jours pour venir contester les estimations produites par les agents de la municipalité. De fait, la contestation ne porte pas sur la mesure en tant que telle de la parcelle (réalisée au GPS) mais sur son bornage exact. En l'absence de contestation, un titre foncier est délivré au résident mais ces cas sont rares et le plus souvent les mesures sont contestées. Il faut alors procéder à une nouvelle mesure, ou demander au voisin d'apporter la preuve légale de ses dires. En l'absence de cadastre, et de titres fonciers uniformes de telles procédures sont difficiles à mettre en œuvre. D'après nos enquêtes, ces possibilités de recours loin de favoriser l'équité du système permettent aux notabilités locales de nouveaux arrangements avec les autorités, aux dépends de leurs voisins<fnref n="28" />.

Jusqu'à la nouvelle réforme les résidents n'étaient pas autorisés à occuper des superficies supérieures à 500 m². La nouvelle proclamation ne maintient plus cette interdiction et les grands 'propriétaires fonciers' peuvent occuper à la suite d'un appel d'offre les parties de leur

<footnote n="27">²⁷ Sur Addis-Abeba, la régularisation de ces situations a fait grand bruit il y a quelques années de cela.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ Lire le témoignage p. 23</footnote>
parcelle qui ne sont pas enregistrées autrement. De telles 'propriétés' sont de fait composites et relèvent de deux régimes fonciers distincts.

b. La taxe foncière comme enregistrement « faute de mieux »

Qu'elle soit octroyée sous le régime foncier actuel ou non, toute occupation du sol est soumise au versement d'une taxe. Par convention nous l'appellerons taxe foncière (puisque c'est ainsi qu'on la nomme en Ethiopie) mais elle procède d'une double taxation foncière et d'habitation. Prélevée annuellement, elle est théoriquement estimée en fonction de la superficie de la parcelle, de son emplacement et du niveau d'infrastructure dont elle bénéficie ainsi que de la qualité et de la nature des constructions qu'elle abrite. Dans la pratique, l'estimation de la taxe est soumise à de très nombreux arrangements, et les montants varient considérablement en fonction du statut social du résident. Pour une superficie de 635 m² avec une très bonne situation et une importante valorisation du sol (8 chambres extérieures louées), un ancien président de commune paye 72 ETB<fnref n="29" />; un ancien employé de la compagnie d'électricité paye 15 EBT pour 500 m² un marchand paye 168 ETB pour 450 m² bien desservis ou 40 ETB pour 200 m² pour un résident sans distinction spécifique. Davantage que les inégalités de traitements qu'ils occasionnent, les arrangements qui conduisent à l'estimation de la taxe renforcent la vulnérabilité de la tenure, et fragilisent les nombreux urbains dépourvus de capital social, comme en témoigne le cas suivant :

> « Depuis le début du Derg ma mère et moi vivions à Debuchu Goro en périphérie de la ville sur une parcelle de 600 m². L'usage de cette parcelle nous a été transféré par un riche parent de ma mère. Il possédait de nombreuses terres à Debre Birhan et dans les environs et y a installé ma mère en 1982 pour qu'elle la « surveille<fnref n="30" /> » sans paiement d'un loyer. En 1992, le nouveau gouvernement engagea une redistribution pour permettre notamment aux personnes sans terre ou en manque de terre d'avoir accès au sol. Du fait de cette bonne fortune, la terre que nous occupions devint notre. La municipalité prépara également un plan de construction au nom de mère. En 1992, elle obtint la terre en son nom en échange du versement d'une taxe annuelle de 25 ETB. Vieille et invalide ma mère ne put s'acquitter de la somme et les autorités acceptèrent qu'elle se soustraie au paiement. L'engagement fut pris oralement, aucun document légal ne fut délivré. Un tel privilège rendit jaloux trois voisins qui menaçaient sans cesse de nous chasser de nos terres : nous ne pouvions plus quitter notre parcelle la nuit et devions nous enfermer tous les soirs. Un soir de l'année 1992, ils pénétrèrent dans notre propriété par effraction et coupèrent tous les arbres et autre plantes de notre jardin. Le lendemain nous allâmes porter plainte à la commune mais devant leur incapacité à trouver une solution équitable nous portâmes l'affaire devant la municipalité, en vain. Au fur et à mesure l'affaire se compliqua et fut portée devant les tribunaux, malheureusement nous n'avions pas les moyens de payer une instruction, ma mère mourut et nous dûmes abandonner les poursuites. Les trois individus occupèrent notre terre et la divisèrent en lots de 200 m². Depuis ce jour de 1992, je suis sans terre et vis dans l'insécurité. » (Sans abri, 46 ans)

De même les modalités de prélèvement de la taxe sont assez complexes et localement les conditions de prélèvement varient, ce qui ne facilite pas pour les résidents la continuité de cette procédure d'enregistrement pourtant nécessaire à l'enregistrement.

<footnote n="29">²⁹ Il ne paye sans doute que pour le 500 m² autorisés.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Pratique très courante pendant le Derg permettant aux grands propriétaires fonciers de se soustraire aux expropriations et déclarant la terre occupée par autrui.</footnote>
### c. Les déplacements :

Le déplacement de certain résidents et leur réinstallation peut également constituer une forme de reconnaissance de droits fonciers anciens, en changeant d'emplacement ces résidents changent également de régime foncier et entrent dans le nouveau cadre de la loi. Ces remaniements sont fréquemment pratiqués dans les villes éthiopiennes, ils permettent une mise en ordre rapide et efficace de la ville en offrant le double avantage d'une régularisation du foncière et d'une application du schéma de développement. (Annexe 1).

Pour disposer selon les termes du plan de développement des parcelles urbaines, les autorités locales sont amenées à pratiquer régulièrement des opérations de déguerpissement. Les sites occupés par les 'maisons communales'<fnref n="31" /> sont les premiers concernés : très peuplés, ils sont officiellement peu denses et les parcelles allouées y demeurent de 500 m² comme acquises par la Réforme Agraire - ce qui n'est plus le cas du parc locatif privé - ; les populations qui les occupent officiellement mais plus encore en sous-louant ne sont pas destinées à être indemnisées ; en outre beaucoup de ces parcelles sont anciennement occupées et donc situées en centre ville. Elles constituent donc des réserves foncières facilement mobilisables. En 2000, 75 maisons de ce type furent détruites dans le centre de Debre Birhan afin de construire deux centres commerciaux. L'opération de déguerpissement prit un peu plus de trois ans et aujourd'hui encore les nouveaux bâtiments sont toujours vides. Si à l'échelle du site, ces opérations peuvent prendre du temps, au niveau des individus elles sont réalisées beaucoup plus rapidement, d'après nos enquêtes il s'écoule entre 4 à 6 mois entre le moment où les résidents sont avertis<fnref n="32" /> et leur départ effectif.

Il est rare que ces opérations soit totales, et ici et là dans la ville l'on peut observer au milieu de friches urbains des habitations insalubres de personnes en attente de déplacement, alors que leurs voisins sont partis depuis longtemps (annexe 1). Dans l'attente, ces personnes sont dispensées du versement de la taxe foncière et se trouvent donc dans une situation d'autant plus vulnérable qu'elles ne pourront plus par la suite justifier de leur présence pendant un temps qui peut être long.

Les personnes déplacées ont deux options ; soit elles acceptent une nouvelle terre en périphérie qui fait office de compensation. Dans ce cas, elles peuvent émettre deux choix de sites<fnref n="33" />. Mais souvent les résidents ainsi déplacés sont dans l'impossibilité de faire construire sur la parcelle nouvellement attribuée et moins encore de l'allotir. Ils cherchent alors souvent à « revendre » ces terres<fnref n="34" />, à des prix très bas car la transaction est assez risquée. Soit ils cherchent à louer une autre maison communale et demandent alors une compensation financière.

Le versement des compensations concerne uniquement les résidents reconnus comme détenteurs officiels de droits sur le sol, elle ne concerne pas les locataires de maisons de communales qui représentent pourtant la catégorie de population la plus fréquemment déplacée, ni les urbains sans titres, ou ne payant pas la taxe foncière qui sont de toutes façons rares dans les espaces centraux où se déroulent ce type d'opération. L'attribution des compensations est très variable, et le montant attribué dépend directement du statut social de

<footnote n="31">³¹ La maison proprement dite est louée par la commune. Ce sont des constructions relativement sommaires, l'occupant n'ayant guère intérêt à améliorer un bien qui ne lui appartient pas et dont il peut se voir privé d'un jour à l'autre.</footnote>

<footnote n="32">³² Souvent individuellement et par les autorités locales (plutôt de niveau important)</footnote>

<footnote n="33">³³ Sans garantie aucune que la municipalité pourra répondre à leurs attentes.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ A l'heure actuelle de tels mouvements sont bloqués.</footnote>
la personne déplacée. Le plus souvent les compensations sont données en terrain 'en droit d'accès' sur le sol. Dans quelques cas, il peut s'agit de parcelles très centrales et très bien situées, parfois d'une meilleure qualité que la parcelle de départ. Que la terre soit attribuée indirectement comme une compensation, ou plus directement dans le cadre d'un bail public, les enquêtes témoignent souvent d'un accès au sol très clientéliste. Dans la commune 06, la famille ou les amis du président de commune y possèdent les meilleures terres et les plus belles maisons.

Des programmes co-financés par des bailleurs étrangers peuvent participer à des processus. L'un deux, financé par UN-HABITAT, proposait la construction de logements bon marché à des petits fonctionnaires en périphérie urbaine (Annexe 1). Ce programme s'adressait en théorie aux fonctionnaires gagnant moins de 900 ETB par mois. En pratique il profita à des fonctionnaires de meilleur niveau (notes d'enquête, janvier 2014). A l'exception de ces grands programmes très visibles dans les paysages urbains, la municipalité identifie peu de nouveaux sites, les individus déplacés bénéficient alors d'une parcelle dans un quartier occupé par d'autres catégories de résidents. S'ils perdront tout lien sociaux et notamment toutes les formes institutionnalisées de solidarité qu'ils avaient développés auparavant<fnref n="35" />, ils gagneront un environnement social relativement mixte avec des voisins d'origine sociale variée.

Les terres nouvellement attribuées varient selon nos enquêtes de 200 à 300 m² selon l'époque du déplacement et l'emplacement de la parcelle. Dans tous les cas, elles sont toutes bien inférieures aux lots de 500 m² attribués lors de la Réforme Agraire de 1975. Les conditions de construction sur ces parcelles officiellement occupées sont édictées par le plan de développement urbain. Des plans de construction sont disponibles à l'achat dans les municipalités, leur obtention participe du processus de titrement. Sur les 5 dernières années ces plans coutaient environ 700 ETB, et il fallait à peu près un an pour les obtenir. Du fait de ces coûts importants en temps, comme en argent, certains résidents négocient des titres de propriétés, le plus souvent des semi-titres avec les autorités légales<fnref n="36" />.

## CONCLUSION

Bien qu'il soit difficile aujourd'hui de mesurer les effets d'une mesure encore récente, divers remarques et constats s'imposent à nous dès maintenant :

1. La simplification des régimes fonciers doit rendre plus visible les pratiques illégales de corruption ou de légalisations partielles. On observe toutefois dans les premiers moments d'application des nouvelles procédures du bail public des formes d'arrangements locaux, permettant aux autorités administratives de conserver la main mise sur la ressource foncière par des pratiques de corruption. Ces pratiques sont rendues possibles par la procédure d'appel d'offre en tant que telle mais également par les modalités de sélection des investisseurs.

2. Les modalités de mise en œuvre de la nouvelle réforme ne permettent pas d'endiguer la corruption dans l'accès au foncier, elle demeure possible et présente. Une petite corruption routinière liée à l'enregistrement des parcelles se maintient,

<footnote n="35">³⁵ *Edir, iqub* et autres associations de quartiers.</footnote>

<footnote n="36">³⁶ C'est dans cette catégorie que rentrent les « cherake bet » constructions réalisées littéralement « au clair de lune » soit illégalement mais destinée à être légalisées par arrangements.</footnote>
elle est largement facilité par le versement des diverses taxes de faible montant. Il
semblerait en outre que les procédures liées à l'appel d'offre permettent des
détournements plus importants, supposant des collusions importantes entre
investisseurs et responsables locaux.

3. La simplification des régimes fonciers est difficile à opérer. L'enregistrement foncier harmonise les différents régimes fonciers (principalement avant ou après 1994) mais ne les convertit pas en bail public. Des parcelles relevant d'un double régime peuvent également être en conformité avec la loi. Si l'enregistrement se fait bien par les canaux de l'Etat, les titres délivrés ne confèrent pas les mêmes droits que le bail public. Ils divergent notamment sur la délimitation d'une durée de bail, dont ils ne disent rien. Le maintien, ne serait-ce que temporaire, de ce double régime foncier risque de fragiliser la mise en œuvre de la nouvelle réforme et de restreindre d'autant sa capacité à lutter contre la corruption

4. Les tribunaux conservent un rôle majeur dans la gestion du foncier en Ethiopie, d'autant plus que la nouvelle réforme ne s'applique pas en cas de divorces et de succession. De même, la puissance publique n'est pas en mesure de régler les litiges fonciers qui se résolvent devant un tribunal. Ainsi l'ensemble du pseudo-marché foncier est régulé par un acteur en pleine réforme institutionnelle et dont les capacités sont encore relativement faibles.

5. Enfin, le renforcement de la tutelle publique sur les échanges fonciers participe au déséquilibre local des pouvoirs et ne favorise pas les conditions d'émergence d'une meilleure gouvernance locale. Au contraire par la gestion foncière le Parti/gouvernement conserve un contrôle sélectif sur les notables locaux et potentiels leaders d'opinion. La défiance des urbains envers les représentants de l'Etat est grande, et la réforme ne parvient ni à diffuser un sentiment de sécurisation foncière au niveau des populations locales, ni à rassurer les urbains sur le 'professionnalisme' des agents municipaux. Un fonctionnaire à la retraite (professeur) s'exprime ainsi : « *les gens ne savent pas à qui s'adresser dans les bureaux. Il n'est pas possible d'identifier qui nous veux du bien ou non et quand on le découvre, c'est trop tard.* ». Il ajoute : « *Tous les travailleurs de la commune doivent être changés, jusqu'au gardien !* »
Annexe 1: Le zonage urbain de Debre Birhan

Les différents plans de cette photo distinguent les différentes zones résidentielles de la ville sur son flanc ouest :

<figure><img src="image_4.png" /></figure>

Au premier plan, une maison en matériau précaire se trouve sur une zone proche de démolition proche du centre, les habitations voisines ont déjà été détruites, leurs occupants déplacés, et ceux-ci sont depuis 7 ans en attende de déplacement.

Au deuxième plan, se trouve une zone de réinstallation mixte, qui associent des formes anciennes de construction et donc des régimes fonciers diverses. C'est dans cet espace que l'essentiel des mouvements de déplacement/réinstallation ont lieu, ce qui explique notamment sa densification.

Au troisième plan, en périphérie de la ville se trouve une zone de réinstallation planifiée sur programme UN-Habitat qui n'est pas plus récente que la seconde mais qui est financée autrement et n'est pas exclusivement gérée par la municipalité. Elle présente un paysage urbain très peu présent dans les villes éthiopiennes caractérisées par leur mixité sociale, paysagère, foncière...
Annexe 2 : carte de Debre Birhan

<figure><img src="image_5.png" /></figure>
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Bhuvaneswari Raman, Université de Jindal

N.K.Kumaresan Raja, Université de Pondichéry

Annbabara Shanthalingam, Sciences Politiques, Paris

Eric Denis, UMR Géographie- cité, Paris

Salomon Benjamin, IIT Madras

Venkatasubramaniam, Institut Français de Pondichéry

## INTRODUCTION

Ce document expose notre étude de la régularisation foncière du quartier de Ponmudi Nagar. L'objectif de cette étude est de rendre compte des pratiques relatives à l'obtention de titres fonciers (patta) par les occupants illégaux de terres communes (poramboke) en contexte urbain dans le sud de l'Inde. Il est suivi d'une revue de littérature qui permet de situer le cas étudié dans les politiques indiennes de traitement de l'habitat illégal qui intègrent une approche en termes de délivrance de titre de propriété tout en appréciant la place du titrement en Inde.

Dans les grandes villes indiennes, le déplacement avec relogement sur des terrains plus périphériques constitue la norme. Le titrement *in situ*, associé ou non à des investissements de réhabilitation, demeure une exception. Il est souvent convoqué, mais reste toujours confiné à des expériences pilotes, voire des intentions sans application, comme autant d'effets d'annonce.

Il en est ainsi avec le programme Rajiv Awas Yojana (RAY) ou Slum-Free City à l'initiative du Ministry of Housing & Urban Poverty Alleviation et qui se déploie dans les plus grandes villes d'Inde, une soixantaine depuis 2011, comme une composante de la Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission initiée en 2005 (seconde tranche 2011-2015). Ce programme qui s'est donné pour objectif des villes sans bidonville à l'horizon 2015, a bien inscrit comme priorité le redéveloppement *in situ* dans son guideline fédéral,<fnref n="37" /> mais il n'a jusqu'à présent pas permis de modifier les pratiques existantes sur le terrain. Les intentions initiales n'ont en rien été concrétisées mais, en revanche, les déguerpissements, la valorisation du foncier ainsi évacué et assemblé auprès des promoteurs immobiliers et le relogement plus en périphérie des anciens résidents, voire leur déguerpissement sans compensation, se pratiquent à une échelle jamais expérimentée auparavant.

En revanche, dans le paysage ordinaire des petites et moyennes villes, le titrement est pratiqué de façon régulière. Il est bien ancré dans les routines administratives. Il n'a pas pour autant fait l'objet d'une attention académique particulière.

L'étude du cas de Ponmudi Nagar montre, d'un point de vue plus général, que le titrement ne génère pas un statut unifié, unique ou harmonisé de la propriété populaire, même à

<footnote n="37">37 http://www.mhupa.gov.in/w_new/RAY%20Guidelines-%20English.pdf</footnote>

<footnote>Article 2.2 : « En ce qui concerne les réformes avec le programme RAY, la sécurité de la tenure par titrement est considérée comme un objectif essentiel afin de promouvoir des villes inclusives. Pour ce faire, L'assistance du gouvernement centrale sera proportionnelle à la manière dont les Etats distribueront des titres légaux aux habitants des slums là où ils habitent », page 1.</footnote>
l'échelle de petits quartiers périphériques. Il n'a même pas assuré une sécurité complète et claire du site, ni garanti la transition vers une propriété individuelle absolue et commercialisable aisément sur le marché foncier formel. Néanmoins, la titrisation participe d'une chaine de demandes collectives et individuelles que les résidents suivent afin de sécuriser leur installation et améliorer leurs conditions de vie en accédant à des services en réseau, eau et électricité notamment, et à des financement pour l'amélioration de l'habitat.

Trente-six pour cent des 472 millions d'urbains vivaient en 2011 dans 7 495 agglomérations entre 100 000 et 10 000 habitants. Un urbain sur six vivait dans des conditions précaires du type slum marquée notamment par l'insécurité de l'occupation du sol, sans compter l'insalubrité, l'exiguïté et l'absence de services. A cela il convient d'ajouter de nombreux lotissements populaires auto-construits dont les habitants ne disposent pas de titre de propriété.

## Conceptions et pratiques de la propriété urbaine (historique)

Le but de ce chapitre introductif est d'établir une connaissance précise de la fabrication du paysage juridique actuel en matière de propriété foncière en Inde, en particulier de ce qui définit les biens fonciers communs, publics et privés. Puisque notre terrain de recherche porte sur le titrement de la propriété individuelle dans une zone urbaine squattée, il est nécessaire de comprendre la portée et la signification du titre de propriété en Inde. Ceci nous amène à devoir exposer la consolidation du système de propriété indien. Cet exposé fournit également une définition des termes relatifs à la propriété foncière utilisés en Inde, en particulier dans la partie sud du pays, en contexte Tamoul.

## La formation de la propriété moderne en Inde

L'indépendance de l'Inde de la couronne britannique en 1947 a donné lieu à une série de réformes de la propriété, qui fondent les principes de l'Inde actuel : (1) L'abolition de l'intermédiaire et la conversion en Ryotwari pour l'ensemble des terres cadastrées, (2) Les lois relatives aux réformes de la propriété foncière (Land reform Acts). Ces deux interventions législatives ont ouvert la voie à l'accession à la propriété pour les pauvres qui ne possédaient aucune propriété – les sans-terres, auxquelles s'articulent les procédures de titrement dans les quartiers d'émanation populaire non-réglementaires. Toutefois, l'Inde disposait de systèmes de propriété antérieurs à la colonisation britannique qui n'ont pas été totalement effacés ; ils continuent de forger des nuances générales et des spécificités et particularismes régionaux et locaux.

## L'invention du contexte urbain

Il convient de noter ici que la notion de propriété urbaine n'a été introduite que vers la fin des années 1960 en Inde.

La distinction entre ‘urbain’ et ‘rural’ est due à l’intervention des colons anglais. Même si le terme " Pattanam ", qui signifie " ville ", existait dans les littératures tamouls anciennes, elle y désignait surtout les marchés régionaux et de longue distance, plus que des localités précisément délimitées. En Inde du Sud, en particulier à Chennai, la capitale de la province du Tamil Nadu, Il faut attendre 1966³⁸ pour que soit édictée la première loi définissant la

<footnote n="38">38 Avec le double but d'assurer les recettes de l'État en ce qui concerne les terrains urbains utilisés pour des activités non-agricoles et de limiter la concentration des terrains urbains entre les mains de quelques riches propriétaires, la collecte de la taxe foncière urbaine a été introduite pour la ville de Madras pour la première fois</footnote>
propriété urbaine selon des règles la distinguant de la propriété rurale et agricole. Elle sera suivie par la loi sur le plafonnement urbain (Urban Land Ceiling Act) promulgué en 1976 afin de limiter la concentration excessive de la propriété.

En parallèle avec sous la pression de la rapide croissance des grandes villes, les gouvernements ont été poussés à concevoir des programmes pour améliorer les conditions d'habitat des populations pauvres en zone urbaine. Ainsi au Tamil Nadu, les programmes de résorption des bidonvilles, avec le Slum Clearance Board, ont depuis le Tamil Nadu Slum Areas (Improvement & Clearance) Act de 1957, ont visé la construction d'un habitat collectif et subventionné pour accueillir les citadins déshérités. Ainsi, le Slum Clearance Board a depuis sa mise en place agit en réponse à l'expansion des bidonvilles, il n'a jamais été proactif. Le relogement après l'occupation illégale a été par excellence la réponse courante et a posteriori à l'expansion des bidonvilles. Seules quelques expériences soutenues par la Banque Mondiale, plus particulièrement dans les années 1980, ont été, en Inde, concernées par la réhabilitation in situ et le titrement (voir revue de la littérature).

## Bref aperçu du système de propriété indien et signification du titre foncier

La notion de tenure foncière ne peut s'appliquer mécaniquement au contexte indien. La notion de tenure a en effet pour origine l'époque féodale de la vieille Europe où elle désignait les terres accordées par le seigneur aux paysans. En échange de leurs terres, les paysans fournissent des corvées et cens. Le seigneur retenait la propriété n'en accordant qu'une jouissance précaire. Or cette notion ne peut être transférée aussi simplement à la multiplicité des arrangements fonciers à l'échelle du sous-continent indien avant la colonisation.

Des principes d'administration des terres ont toutefois été clairement codifiés et reportés, non seulement dans les textes anciens tels que les écrits de Jaimini, Savara Sayana, Manu, Gautama, Mitakashara, Viramitrodaya, Saraswati Vilasa, citant Rigveda, Nilakanta et Pandit Jagganatha Tercapanchanana du Bengale, mais aussi chez certaines des tribus tels que les Kandhs (d'Odisha) et les Todas (du Tamil Nadu). On attribue à Manu dieux des textes védiques la première édiction de la fiscalité foncière qui reformate selon des principes proche de l'idée de tenure l'Inde classique; Manu stipule ainsi que le roi doit bénéficier de 1/8, 1/6 ou 1/12 de la récolte sur les terres lui appartenant et concédées, et ce en fonction de la fertilité de la terre et de son utilité tout en prenant en considération les besoins vitaux des paysans. Ainsi s'impose l'idée de propriété absolue du roi sur la terre qu'il protège. Toutefois, cette

en 1963 par la loi de 1963 sur la taxe foncière urbaine du Tamil Nadu. Cette loi fut mise en place pour prélever des taxes sur les terres à usage non-agricole à partir du 01/07/1963. En référence à cette loi tous les terrains urbains furent évalués et la taxe fut fixée à un taux fixe de 0,4% de la valeur marchande de chaque terrain. La valeur marchande de chaque terrain urbain est fixée en fonction des statistiques de ventes des terrains dans et autour de la zone où se trouve le terrain en question. Cette loi permit l'évaluation de chaque terrain pour pouvoir prélever la taxe. Mais l'article 6 de la loi fut annulé par la haute cour de justice par un jugement du 10/04/1968 car considéré contraire aux articles 19(1) et 14 de la constitution indienne. Après appel du gouvernement du Tamil Nadu, la Cour Suprême, dans son arrêt du 11/04/1969 confirma la validité de la loi de 1963 sur la taxe de terrains urbains et de son article 6 avec effet rétroactif. Suite au jugement rendu par la cour suprême le gouvernement du Tamil Nadu relança les travaux d'évaluation et de collecte de la taxe foncière urbaine en 1969. En 1971, la loi fut étendue à Madurai, Coimbatore, Tiruchy et Salem. En 1975, la loi fut encore modifiée. La modification étendit le territoire urbain à évaluer et taxer à la banlieue de Madras dans un rayon de 16 km à partir des limites de la ville. En 1981 la loi fut étendue à la ville de Tirunelveli et en 1991, elle fut encore étendue à 23 autres municipalités : (1) Mayiladuthurai, (2) Kancheepuram, (3) Cuddalore (4) Viluppuram (5) Pudukkottai (6) Erode (7) Pollachi (8) Thanjavur (9) Tiruppur (10) Tuticorin (11) Vellore (12) Kumbakonam (13) Udumalpet (14) Palani (15) Karaikudi (16) Rajapalayam (17) Namakkal (18) Uthagamandalam (19) Dindigul (20) Karur (21) Nagercoil (22) Kodaikanal et (23) Mettur"
codification n'a en rien effacé les pratiques communautaires localisées et la distribution/gestion de droits d'usage locaux en Inde.

## La formation de la propriété privée et les changements après la conquête britannique

Les premiers administrateurs anglais ont mis en place leur mainmise foncière dans une perspective de mise en valeur et de taxation en se basant sur le principe selon lequel le sol appartenait au souverain. L'Inde devait se conformer au système de formation de la propriété de la période féodale du contient européen où le roi était le propriétaire de toutes les terres et les sujets ne pouvaient disposer que d'un droit d'usage sur ??ses terres. Cependant, l'application brutale de cette politique n'a pas aidé les Britanniques à extraire un meilleur revenu des terres conquises. Dès la fin du XVIIIe siècle, les premiers administrateurs anglais ont réalisé qu'il n'était pas souhaitable que le gouvernement et la Compagnie (British East India Company) agissent comme gardiens directs de la terre et percepteurs des impôts. Les Britanniques ont donc ensuite opté pour la privatisation des terres.

À ce stade, l'administration coloniale a pris incidemment la décision de considérer toutes les terres non cultivées comme non appropriées ou terra nullius. Elles devenaient de facto une possession de l'État.

Dans le même temps, la propriété des terres cultivables a été accordée, d'une part à des grands propriétaires ou Zamindars (dans le cas des districts Zamindaris) et, d'autre part, aux cultivateurs eux-mêmes (donnant naissance au système de ryotwari comme dans la plus grande partie de la Présidence de Madras qui deviendra le Tamil Nadu). La voie du règlement permanent (Permanent Settlement) fut choisie au Bengale.

Ainsi, il y avait trois classifications distinctes des terres en Inde : (1) Agricoles (sensées être privées), (2) non-agricoles qui recouvrent à la fois les terres non cultivés, les friches et (3) les terres en possession commune.

L'Inde classique possédait aussi trois types de propriété : (1) Agricole (2) non-agricole et (3) propriétés communes. En retraçant l'évolution des pratiques, nous pouvons dire qu'un ensemble de conventions non enregistrées et parfois non-écrites s'articulent et souvent contredisent les actes instaurant la propriété privée. La notion de propriété privée du sol n'apparaît jamais dans les littératures védiques anciennes. Il faut aussi souligner que les principes d'administration hindoue des terres sont à l'origine de la "Land Revenue Administration" moderne où l'État assure l'enregistrement foncier dans la perspective d'accroître ses revenus.

L'apparition de la propriété privée sous la forme d'abord de 'estate' a pour origine les dons du roi. Le roi faisait notamment don de terres agricoles au profit des temples afin que le revenu que ces terres génèrent soit utilisé pour la gestion des biens religieux. Le système juridique qui fut adopté plus tard a été développé par fusion du système anglais de la propriété selon la Common Law et du système Moghol centré sur la taxation. Les «cadeaux» offerts aux particuliers par les dirigeants musulmans appelés « jagirs », « Inams» etc. et les subventions accordées par les premiers souverains hindous comme les terres de Brammadeyam et Dharamadheyam ont ouvert la voie à la notion de propriété privée. Lorsque les Britanniques avaient le pouvoir de réviser périodiquement l'assiette foncière pour collecter le revenu de l'occupation (tous les trente ans environ), ils ont dûment reconnu l'héritage de la propriété par les temples. Les seigneurs locaux possédant qui en ont hérité disposent d'une attestation de dons gravée sur une plaque de cuivre (Seppedu ou Seppu *Pattayam*) et
distribuée par les anciens gouverneurs soutenus. D'autres preuves matérielles sont aussi reconnues. Invariablement, toute possession/acquisition de propriété individuelle est associée au terme "Patta", alors que "Poramboke" qualifie les terres non cultivées ou inappropriées.

## La collection des recettes de terre et le régime de règlement dans l'Inde britannique

L'administration fiscale a composé une mosaïque de «localités» ou settlements -qui peut aussi signifier par extension accords. En d'autres termes, des domaines agricoles sont loués au plus offrant et pour un certain nombre d'années. A leur tour, ces soumissionnaires perçoivent des revenues/impôts des cultivateurs. La British East India Company bénéficie d'une part de ces recettes. Le bureau principal des recettes est appelé khalsa. Ses locaux se trouvent à la Présidence/Région et à la tête duquel on trouve un officier hindou appelé *roy ralan* qui travaille sous supervision anglaise.

Les responsables de la compagnie ont finalement compris que le système des localités foncières était assez compliqué à administrer au point qu'il finit par ne plus être dans leur intérêt. Néanmoins la Compagnie en extrayait toujours d'excellents profits. Cependant, les administrateurs émirent le souhait de pouvoir en même collecter l'impôt sans intermédiaire afin de réduire les détournements par les intermédiaires. Ce fut d'abord le cas au Bengale (diwani). A cette époque, la préparation des dossiers de revenus était confiée au Kanungo (registraire local). Verelst, le gouverneur du Bengale de l'époque avec la commission chargée d'enquêter sur les raisons derrière les maigres entrées fiscales ont découvert que les personnes responsables de la collection de l'impôt foncier étaient des personnes malhonnêtes et que les méthodes et la collusion illicite entre le zamindar (propriétaire) et le Kanungo rendaient les montants à percevoir très opaques, invérifiables.

Malgré la nomination de superviseurs parmi le personnel travaillant au sein de la Compagnie pour remédier à ces pratiques malhonnêtes tout en considérant la culture et les coutumes locales, cela resta un échec. Ce déploiement qui visait aussi à aider les cultivateurs opprimés et à réduire les famines n'a pas abouti. Lorsqu'a été conféré à la Compagnie le droit de percevoir directement le diwani, on a confié aux naibs la charge de la perception sous contrôle britannique, mais selon le système duel. Warren Hastings a aboli ce système de collection et a loué des terres réservées uniquement à la culture en appliquant le système diwani. La Compagnie était déterminée à agir en tant que diwan. Elle a collecté ses propres revenus. Dès lors, les impôts qui proviennent des terres louées sont perçus par les percepteurs des districts sous la supervision du Board of Revenue.

Les tâches assignées au diwani englobaient aussi l'administration de la justice civile. A la recommandation d'un comité de circuit, on a constitué deux tribunaux en vertu de chaque percepteur - le diwanadalat (Cour des Revenues) et la faujdariadalat (avec juridiction pénale). On a également établi deux tribunaux Sadar (principaux) semblables au quartier général à Calcutta. La présidence de la Cour des Comptes a été assurée soit par le gouverneur ou un membre de son conseil. La fiscalité foncière moderne était née.

Cependant, l'enregistrement restait le domaine des kanungos. Dans une étape ultérieure, on a rappelé les percepteurs, un comité a repris les fonctions au niveau de la présidence et on a nommé un diwan indien dans chaque district. L'année 1786 connu aussi son lot de réformes. On a assigné au percepteur la charge de définir les localités et d'y percevoir l'impôt. Le poste de diwani provincial fut supprimé. Le nombre de districts augmenta mécaniquement. Les kanungos disparurent officiellement avec la nomination d'un nouvel agent appelé chef saristadar en charge de tenir à jour des registres fonciers. Notons que les formes de justice
coutumière villageoise relative à la propriété et au droit personnel bien qu'elle soit hors la loi n'ont jamais disparu jusqu'à présent.

La compagnie fit cohabiter trois formes d'accords relatif à la part des revenus fonciers à verser à la Compagnie i) le zamindari constitué des domaines appartenant aux grands propriétaires, ii) le mahalwari là où les terres étaient gérées collectivement par le village ou Mahal et iii) le régime ryotwari où les ryots, c'est-à-dire les agriculteurs exploitants étaient reconnus comme propriétaires directs. La reconnaissance de la propriété par la Compagnie était en général temporaire Mais en 1793, le gouverneur général Lord Cornwallis a institué la résolution permanente ou Permanent settlement. Ce système a aboli de façon définitive le système introduit par Hastings. Conformément au système zamindari, les cultivateurs ou locataires devaient payer des impôts soit au zamindari ou au propriétaire, et la Compagnie en percevait une partie. Conformément au règlement permanent, la part perçue par la compagnie était fixée à jamais. On a adopté ce système pour deux raisons : la première c'est parce, jusqu'en 1786, les règlements ou jama étaient établies tous les trois ans et, par la suite, chaque année, ce qui était très lourd à suivre ; La deuxième raison tient aux pertes et déficits enregistrés par la Compagnie. Les zamindars accusaient des arriérés ce qui a rendu les locataires mécontents et ouverts la voie à de nombreuses révoltes paysannes. Cornwallis avait pensé qu'un règlement permanent permettrait la libération des agents de la compagnie de leur préoccupation des questions relatives au calcul de la part que la Compagnie devait percevoir. Ainsi, il a ordonné la collection régulière de données pour procéder à une nouvelle forme de règlement. En février 1770, il a annoncé le recours à un règlement pour la période de 10 ans. En Mars 1772, cette période temporaire s'est transformée en période permanente et les zamindars sont juridiquement devenus propriétaires. Ils devaient payer un pourcentage fixé à 10/11ème du montant qu'ils avaient perçu auprès des ryots. Puisque le pourcentage à payer était plutôt élevé pour les zamindars, ils ont extorqué les cultivateurs/locataires autant que possible et avec le temps le système est devenu encore plus cruel que jamais. Cette politique a rendu les agriculteurs plus endettés, misérables et impuissants (particulièrement au Bengale) et cela ne fut pas sans lien avec les famines ultérieures.

On ne disposait d'aucunes lois pour défendre les droits des locataires et Il ne disposait d'aucune protection contre l'autoritarisme violent des zamindars. Les inconvénients de cette subordination féodale en milieu rural sont devenus si intenses qu'on a dû abandonner le règlement permanent en 1833. Alors même que le règlement permanent a été aboli, le système zamindri continue d'exister comme un héritage dont les ramifications peuvent être observées, même de nos jours, surtout dans certaines parties du nord et de l'est de l'Inde. Les réformes agraires entamées après l'indépendance sont devenues un élément incontournable des processus qui visent à rendre justice aux cultivateurs, notamment à travers la redistribution des terres qui ne fut pas sans effets, en particulier au Bengale et au Kérala.

Heureusement, le système zamindari du Bengale ne pourrait pas être reproduit ailleurs. Par contre, le système adopté dans l'Inde du sud a évolué un peu différemment. Dans la Présidence de Madras, les revenus fonciers constituaient 90 % des recettes de l'État. Lorsque des guerres fréquentes éclataient et la position des gouverneurs était en danger, la pression fiscale s'accroissaient non sans violence à l'égard des populations. Cette même technique rapide fut adoptée par Hyder Ali de Mysore qui a nommé des amildars pour assurer la collection sur le vaste territoire qu'il contrôlait. L'amildar avait sous son autorité le chef et un comptable du même village, ce dernier tenait les livres pour calculer ce que le village devait payer. Cependant, la corruption était tout aussi endémique dans ce système. Le Nawab d'Arcot louait de grandes superficies de terres, y compris des districts entiers à des personnes riches ou influentes dont la seule tâche était de spéculer et revendre les récoltes, mais aucune
personne n'avait la sécurité de la location. Il existe une autre catégorie appelée poligars (comme zamindars) dans certaines parties de l'Andhra Pradesh actuelle qui ont été forcés de payer peshkash au souverain. Ces personnes n'avaient aucun intérêt héréditaire.

Il n'y avait ni cour civiles ni pénale et aucune possibilité de recours. La victime de tous ces systèmes, ou plutôt l'absence de tout système, laissé le pauvre cultivateur sans protection face au harcèlement de son propriétaire. C'était le chef du village qui tranchait dans les délits mineurs. Les Panchayats et les assemblées communautaires du village (le chef de la caste avait le pouvoir de punir les infractions relatives à la caste) livraient justice selon la nature du délit. Les Amildars et d'autres imposaient la peine de leur choix, dans la plupart des cas c'était la mutilation pour les pauvres et les amendes pour les riches.

# I. SITUATION DU RÉGIME FONCIER DANS LA PRÉSIDENCE DE MADRAS (TAMIL NADU)

Lorsque les Britanniques se sont imposés sur les côtes du Malabar, le système adopté dans la Présidence de Madras relevé des occupations mixtes avec les jagirs (ceux ayant des ancêtres communs), c'est-à-dire les mirasdars (grands propriétaires) possédaient des villages entiers sous forme d'actions. Ces personnes avaient le droit de disposer de leurs actions par hypothèque/cadeau/vente. Autrement dit, le modèle selon lequel tous les biens reviennent à l'Etat n'existait pas ici. Les mirasdars travaillaient collectivement en groupes. En 1792, après la défaite du Sultan Tipu, plusieurs zones ont été annexées à la Présidence de Madras. Ainsi, l'administration devenait centrale pour les travaux de la Compagnie. Pour les Anglais, c'était une tâche difficile à accomplir car ils ne connaissent pas la langue d'où l'obligation d'engager des interprètes. Ils ont immédiatement pris deux mesures: en 1794, ils se sont débarrassés des lecteurs inefficaces qui travaillaient en tant que subordonnés au conseil de revenus et ils ont nommé le capitaine Alexander Ried, avec trois assistants militaires, à la tête de l'administration des impôts fonciers de ces nouveaux territoires et Lionel Place comme percepteur du district du jagir (immobilier) détenus par les mirasdars. Ces deux Anglais ont acquis de très bonnes connaissances des villages qui étaient sous leur contrôle, documentant leurs coutumes, leur système de revenus fonciers et de tenures. Ils étaient conscients de l'avantage que représentait le travail via des institutions indigènes en les adaptant aux fins requises (indirect rule). Ils ont procédé à des études sur le terrain. Malgré les erreurs qui figuraient dans ces études, elles constituaient une étape primordiale et essentielle pour le règlement des conflits civils et la mise en place d'une taxation acceptée.

Mais le plus grand coup de chance pour la Présidence de Madras a été d'avoir un administrateur juste et clairvoyant tel que Thomas Munro. Il était convaincu de la pertinence du système de ryotwari pour cette partie de l'Inde. Il n'a cessé d'opter pour le rabattement/rabaissement de l'évaluation du chiffre d'affaires afin de motiver le cultivateur d'améliorer sa productivité. Le règlement devait être fait annuellement car la culture dépendait des précipitations. Les percepteurs ont eu le pouvoir discrétionnaire de rémission dans les années de mauvaise récolte. Ainsi, le percepteur est devenu directement responsable de l'évaluation et de la collection des revenus fonciers. Il a également assumé la fonction de recueillir des informations sur ce qui se passe dans le quartier et dresser des rapports au profit du conseil des revenues. En matière de justice civile et pénale, le percepteur a remplacé les amildars, les kavalgars ou gardiens, et a assumé la tâche de protéger les cultivateurs contre leurs propriétaires. Malgré l'imposition en 1798, par lord Wellesley, du système de règlement
permanent dans la Présidence de Madras, il fut abandonné. Ainsi, en 1812, le gouvernement de Madras a ordonné le recours au système de ryotwari.

# 1. L'historique de la classification Poramboke des terres

L'ensemble de la zone d'un village Tamil dont les origines remontent à une période ancienne appelée Chola et l'époque qui a suivi a été, par la suite, divisé en quatre classifications: (1) Warapat, (2) Tirwapat, (3) Tarisu et (4) Poramboke.

## a) Terres cultivables: Warapet et Tirwapet

Les deux premiers, à savoir Warapet et Tirwapet, étaient sous le contrôle des personnes privées et sont des terres cultivables. Généralement, les Warapet étaient des zones humides 'Nanjai', qui produisait plus et qui ont été privilégiées pour le paiement de l'impôt. Le finage Tirwapet (tirwai signifie imposition) regroupe les terres sèches ou 'Punjai' qui ne sont sujettes qu'à une taxation fixe, dans la mesure où elles ne sont pas approvisionnées en eau, tâche assurée par l'État comme dans le cas des Warapet.

Les Britanniques, lors de l'introduction du système ryotwari, les ont classées en tant que terres Patta et ils y ont imposé un prélèvement en numéraire.

## b) Terres non cultivées : Tarisu, Sheykal Karambu (partiellement cultivables) et Poramboke (entièrement cultivables)

Les Tarisu constituent les terres arides ou les terres non-cultivées divisées en deux classes: i) karambu sheykal, terres arides cultivables, sans propriétaire fixe et ii) Anadi karambu (terres arides immémoriales, c'est à dire qu'elles n'ont jamais été cultivées).

Les porambokes sont des terres non fertiles qui sont conservées localement pour des usages publiques ou communautaires. Elles se catégorisent selon la finalité pour laquelle elles sont conservées et administrées collectivement. Dans le langage courant, toute terre qui ne peut générer des revenues est appelée Poramboke. Toutefois, dans certaine condition elles peuvent faire l'objet d'une taxation. Dans le cas de Ponmudi Nagar, l'habitation illégale est devenue la cause de prélèvement d'une taxe/amende annuelle d'occupation illégale relative à la notification via le B-Memo. Le B-Memo est une charge pour l'exploitation/utilisation illégale du domaine public. Il sera ensuite utilisé par les occupants des parcelles concernées pour indiquer la durée de l'occupation et revendiquer la régularisation de possession.

# 2. Les trois classifications principales de terres sous système ryotwari qui existent actuellement

Conformément au système ryotwari, les terres arides sont classées en: a) évalué (assessed), b) non évaluée et c) poramboke. Les friches évaluées sont des terres cultivables mais qui ont été laissées en friche, des terres délaissées par les ryots ou des terres achetées par le gouvernement mais non valorisées. Les terres non évaluées sont des terres qui n'ont pas été sujettes à une procédure de classification car elles sont considérées comme impropres à l'exploitation agricole. Le terme Poramboke désigne les terres qui sont mises à part à des fins publiques ou communautaires. Elles ne peuvent également être évaluées. La reconnaissance ou légitimation de l'occupation dans ces trois catégories non-évalués, friches, non-évaluées et poramboke, dépendent de l'administration gouvernementale, de procédures et d'exceptions.
« Natham » ou « nattam » ou "gramanattam" sont les sites sur lesquels les habitations du village sont construites, et ne peuvent être évaluées. A l'exception du Nattam Poramboke, sur lequel l'habitation est autorisée, toutes les autres Poramboke comme les lacs, rivières, collines, pâturages, forêts et toute autre terre Poramboke classée comme utilité publique ou à usage communautaire/communal est complètement protégée contre toute sorte de jouissance par les gens y résidents.

### 3. La propriété personnelle - Le mystère du Patta en Inde (Tamil Nadu)

Les gens ordinaires considèrent le 'Patta' comme la preuve ultime qui justifie la propriété de la terre. Ce serait donc un titre de propriété. Pourtant le Patta ne représente aucunement un titre: ce n'est qu'une copie du document d'archive intitulé "Registre d'Occupation" ou 'settlement register', conservé au Bureau des Impôts ou Revenue Office, de chaque sous-division de district (tehsil). Le registre mentionne qu'une terre d'une certaine superficie et localisée à tel endroit est sous la jouissance d'une telle personne à un moment précis.

Le Patta est utilisé en tant que référence cadastral, mais en pratique, tous les Pattas ne reflètent pas la réalité car chaque fois que la terre est vendue, le changement de titre n'est pas enregistré automatiquement. Encore moins lorsqu'il s'agit d'une transmission par héritage. Dans sa forme actuelle, le système exige que l'acquéreur de la terre suive un processus de mise à jour des données mais de nombreux citoyens n'ont pas de Patta, même s'ils ont acheté le terrain. Cela induit bien entendu litiges et contestations juridiques.

Le terme 'Patta' est à la fois compris comme 1) Titre de propriété et 2) Certificat de propriété.

Le fait de considérer le principe du Patta en tant que 'système de titre' représente l'interprétation institutionnelle quant aux domaines de l'imposition, du registre de la possession et de l'affirmation du contrôle de l'Etat. Dans la pratique sociale, le « patta » signifie un titre de présomption de propriété et absolument une propriété incontestable et indéfaisable. Le patta stipule les liens qui associent le nom de la personne (propriétaire) à la propriété foncière désignée.

Parce que la propriété n'est jamais définitive, il existe toujours des modalités pratiques de contester le patta, notamment avec la notion de "possession contraire" ou 'adverse possession', bien connu de la Common Law. Elle légitime nombre de revendications de squatters. Ils utilisent notamment le B- Memo qui est pourtant une amende pour occupation illégale. Le B-Memo représente néanmoins la preuve la plus tangible pour les squatters, s'ils habitent une terre classée comme terre communautaire du type Poramboke.

Le cas de ' Ponmudi Nagar ', objet de cette étude, porte sur la possession d'un B-Memo - prononcé 'bimo'. Ce document qui doit en principe conduire à l'éviction sans compensation pour occupation illégal d'un terrain public se révèle instrumental pour que les résidents obtiennent un Patta.

### 4. Comprendre le B-Memo vis-à-vis du Patta

#### Volet légal

Il est porté à la connaissance des squatters le devoir de payer une amende/pénalité annuelle d'un montant maigre d'environ 5% pour le squat du gouvernement sans avoir recours
à la loi. Le texte instaurant le *Patta* est très dur et précis: il stipule que le squattage n'est pas légal et entraîne l'expulsion.

## Volet pratique

Les gens considèrent que la paiement du B-Memo est la première étape pour avoir un titre régulier - *patta*. Ils regardent le B-Memo comme l'instrument pour l'acquisition finale d'un *Patta*. En d'autres termes, dans les pratiques quotidiennes le B- Memo finit par être considéré comme semblable au *Patta*. Il s'y substitue au moins temporairement.

**Exemple:** Le Collège Médical de Sri Ramachandra dans le district de Thiruvallur est bâti sur un lac complètement asséché. Il néanmoins resté classé comme *Poramboke Eri* /lake. Mais des pressions ont été exercées sur le Tahsildar pour émettre un B-Memo alors que les travaux de fondations du collège avait débuté. In fine un certificat a indiqué que le lac n'existait pas. Ensuite la direction du collège a exercé des pressions sur le gouvernement via les canaux des partis politiques. Finalement, le terrain à été reclassé et concédé au collège.

**Le Patta conditionnel** (1822): C'est un arrangement colonial visant à assurer les bases juridiques d'une propriété aux personnes sans terre. Actuellement, il s'appelle Free House Site *Patta* (Revenu Standing Order 15).

Ces *Pattas* pour squatters sponsorisés par l'Etat impliquent un processus appelé "Dé-classification de terre communautaire/*Poramboke*".

Le processus de dé-classification est une preuve évidente/tangible de la division/séparation entre théorie-pratique. Par exemple, sur les registres des revenus, notamment, le registre de règlement ou settlement register, doivent figurer les termes "rivière" ou "pâturage" ou comme dans le cas de Ponmudi Nagar le terme de "lac". Mais en réalité, en raison des changements d'utilisation des terres du fait de l'évolution des conditions naturelles comme des aménagements, notamment les changements du cours des rivières et d'autres causes naturelles et anthropiques comme l'endiguement, la classification de la terre est modifié par l'État afin de reclasser les biens communs pour des usages publics et privés. Puisque l'occupation/habitation humaine ne peut être faite légalement dans une terre classée comme lac, le gouvernement ordonne le changement de classification, puis il l'appelle *Natham* settlement ou lieu habitable ou Collège *Poramboke* (si le terrain en question est dévolue à l'édification d'un collège gouvernemental/public, privé aussi dans la pratique), et ce en fonction des demandes et des besoins jugés en termes d'intérêt public. Le *Patta* conditionnel est à l'origine du *Patta* gratuit (Free *Patta*). Notons et c'est important dans la perspective du titrement, qu'il reste une reconnaissance de propriété conditionnelle.

## 5. Les titres fonciers par expropriation

La réforme agraire postcoloniale s'est traduite par un processus d'acquisition à grande échelle des terrains excédentaires retenus par les grands propriétaires et les royaumes féodaux légitimés par la puissance colonial britannique. Les expropriations en faveur des sans-terres ont suivi les mêmes procédures de déclassification/reclassification. Dans ce cas, les terres privées ou *Pattas* individuels privés sont acquises par l'État après notification d'expropriation en vertu de la Loi relatives aux réformes agraires (Land Reform Act) et sont classées comme "Government *Poramboke*". Ensuite, on applique la procédure RSO (Revenue Standing Order 15) afin d'avoir un *Patta* conditionnel par le biais duquel on donne ces terres aux personnes
listées. Les pages 66 à 87 de la Note définissant la politique du gouvernement du Tamil Nadu abordent en détails ce type de transaction.

### a) Titrement pour les pauvres en milieu urbain

En 1975, l'Etat du Tamil Nadu a promu, sur des terrains publics non utilisés en milieu urbain ainsi que des terrains acquis auprès de personnes privées, des grands ensembles d'immeubles de logements subventionnés. Ils ont été remis aux bénéficiaires dans le cadre du "Projet d'autonomisation sociale" ou "Social Empowerment Project". Dans ce cas, les bénéficiaires ont eu droit à un «patta-joint» ou joint-patta que le détenteur est dans l'impossibilité légale de transférer durant les dix premières années. En outre, il ne s'agit que d'une co-propriété détachée du sol qui reste la propriété de l'Etat. Toutefois en pratique, l'agence responsable de l'éradication des bidonvilles au Tamil Nadu (Slum Clearance Board) a observé et même répertorié un nombre considérable de transactions. Ces ventes ne sont jamais enregistrées et il s'est ainsi recomposé une nouvelle informalité immobilière dans un système de relogement supposé mettre fin à l'insécurité de la tenure.

Actuellement, le système Free House site Patta valide jusqu'au décembre 2015 constitue le cadre juridique du titrement ordinaire en contexte de reconnaissance in situ de l'occupation d'un terrain public. Les programmes de réservation en faveur des BC ou backward caste, ou MBC pour Most backward Caste comme ceux du Minorities Welfare Department, District Adi Dravidar (hors castes) et du Tribal Welfare Department (tribaux) constituent les seuls organismes disposant des compétences pour délivrer des Patta conditionnel aux personnes sans abri ou n'ayant pas d'un site d'habitat décent (sans patta valide). Les demandes doivent être examinées par les agents du Welfare ou Aide sociale, puis validés par le percepteur du district et/ou un agent du Revenue Department (Impôts). La procédure sera validée par le. Les critères de sélection exigent que le revenu annuel du pétitionnaire appartenant à des castes inférieures, à des minorités et autres castes économiquement faibles ne dépasse pas 16 000 Roupies dans les milieux ruraux et 24 000 Roupies dans les milieux urbains (des sommes en baisse par rapport au régime du gouvernement précédent, avant 2011 les sommes étaient de 30 000 Roupies et 50 000 Roupies respectivement). Pour Viluppuram, on a même arrêtée cette somme à 12 000 Roupies. Le nombre de familles en mesure de réclamer des droits s'en est trouvé mécaniquement réduit, aggraver par une inflation supérieure à 10% par an.

Les terrains sont attribués selon l'ordre de priorité suivant:

(i) Les familles du personnel de la défense, y compris, les forces de la sécurité frontalière, l'armée territoriale, les veuves des personnes tuées en exercice de leur fonction ou handicapées; (ii) Castes et tribus répertoriées; (iii) Travailleurs serviles démis; (iv) Les ex-militaires; (v) Les pauvres sans terre.

Pour acquérir une terre/terrain au Tamil Nadu de manière légale à cette fin, la loi Harijan de 1978 (loi 31/1978) relative aux programmes de sécurité sociale a été adoptée. Elle permet d'acquérir "rapidement" des terres pour la mise en ?uvre des programmes d'aide sociale, notamment en faveur des Adi-dravidar et des tribaux. Ce régime n'est pas mécaniquement associé au titrement in situ et à la régularisation foncière. Dans de nombreux cas, le relogement s'impose, souvent à bonne distance du site d'origine, plus loin en périphérie.
b) Expulsion pour usurpation

L'expulsion pour usurpation sur les terres du gouvernement est le premier devoir du ministère des impôts. Pour expulser les personnes responsables de tels actes, le gouvernement a promulgué les lois suivantes:

1. Loi portant sur l'usurpation des terres au Tamil Nadu, 1905.

2. Loi relative aux districts municipaux du Tamil Nadu, 1920.

3. Loi portant sur le Village Panchayat au Tamil Nadu, 1958.

4. Loi relative à la protection des réservoirs d'eau et expulsion pour usurpation au Tamil Nadu, 2007.

5. Loi sur les autoroutes au Tamil Nadu, 2001.

6. Loi sur le système des Panchayat au Tamil Nadu, 1994 (application de la loi de décentralisation instaurant des gouvernements locaux élus avec davantage de compétences).

7. Loi portant sur les locaux publics (expulsion d'occupants non autorisées) au Tamil Nadu, 1975.

Afin de protéger les terres où passent des cours d'eaux tels que Kulam, Kuttai, Odai, des canaux et d'autres systèmes de captage et de stockage et afin d'éviter toute usurpation de ces terres, le gouvernement a statué dans la loi Government Order Ms. No.41 du Revenue Department de 20.01.1987 l'interdiction de régulariser ces usurpations. Dans le GO Ms. No.186 du 29.04.2003, le ministère du Revenu a procédé à des instructions détaillées qui obligent les gens à suivre scrupuleusement les ordres cités auparavant. La Haute Court de Madras a également émis le jugement WPNo.20186/2000 pour identifier ces usurpations illégales sur les poramboke des cours d'eau et à les ramener à leur position initiale après expulsion. En conséquence, l'importance est donnée à l'éviction des usurpateurs qui occupent des points d'eau tels que réservoirs, rivières, lacs, étangs et autres cours d'eau poramboke, et ce en coordination avec le ministère des travaux publics (Public Works Department, PWD) et les services de police. Afin de veiller à l'application de l'expulsion des usurpateurs des terres du gouvernement, on a crée une commission de pilotage au niveau du district et une commission étatique de haut niveau.

En ce qui concerne les usurpations dans les *Porambokes* et autres terres assignées au village de Panchayat et les organismes locaux urbains, selon les directives émises par la Cour suprême indienne dans le SLP No.3109/11 et CANo.1132/2011, le gouvernement est obligé de formuler un plan d'action pour identifier et expulser les usurpateurs dans le *poramboke* et autres terres assignées aux villages Panchayat et les organismes locaux pour le bienfait de la communauté.

Les usurpations inadmissibles sur les terres du gouvernement sont les suivantes:
<table><thead><tr><th rowspan="2">Sl. No.</th><th rowspan="2">Classification</th><th colspan="2">Encroachments identified as on 01.01.2011</th></tr><tr><th>Number</th><th>Extent rounded to acres</th></tr></thead><tbody><tr><td>1.</td><td>Water Course Poramboke</td><td>2,75,537</td><td>49,949</td></tr><tr><td>2.</td><td>Mayanam/Mandhaiveli</td><td>74,782</td><td>29,012</td></tr><tr><td>3.</td><td>Forest (Vanam)</td><td>21,290</td><td>19,939</td></tr><tr><td>4.</td><td>Salai/Pathai etc</td><td>53,988</td><td>5,698</td></tr><tr><td>5.</td><td>Poramboke lands vested with Panchayats</td><td>58,286</td><td>14,287</td></tr><tr><td>6.</td><td>Temple, Wakf Board and other religious places</td><td>6,358</td><td>1,172</td></tr><tr><td>7.</td><td>Other Categories (Kallankuthu, Chavadi, Thoppu etc.)</td><td>1,13,060</td><td>47,926</td></tr></tbody><tfoot><tr><td colspan="2"><strong>Total</strong></td><td><strong>6,03,301</strong></td><td><strong>1,67,983</strong></td></tr></tfoot></table>

## Usurpations identifiées jusqu'au 01/01/2011

### Classification

<table><tr><td>Cours d'eau Poramboke</td><td>2.75.537</td></tr><tr><td>Mayanam/Mandhaivel</td><td>74.782</td></tr><tr><td>Forêt (Vanam)</td><td>21.290</td></tr><tr><td>Salai/Pathai etc.</td><td>53.988</td></tr><tr><td>Terres Poramboke qui reviennent au Panchayates</td><td>58.296</td></tr><tr><td>Temple, Conseil du Wakf et autres endroits religieux</td><td>6.358</td></tr><tr><td>Autres catégories Kallankuthu, Chavadi, Thoppu, etc.</td><td>1.13.060</td></tr><tr><td><strong>Total</strong></td><td><strong>6.03.301</strong></td></tr></table>

## II. LE CAS DE PONMUDI NAGAR : CHRONIQUE D'UNE TRAJECTOIRE D'ACCÈS À UN TITRE FONCIER (FREE PATTA)

Dans la présente étude, nous focalisons sur le cas de Ponmudi Nagar, un quartier composé essentiellement de migrants urbains et ruraux Dalits (hors castes) et de petits fonctionnaires de l'administration locale. Les habitants qui ont fabriqué ce quartier depuis 30 ans ont aussi à leur actif une longue lutte pour sécuriser un Free-Patta ( titre foncier). Dans ce contexte, pour ces gens, sécuriser un titre foncier signifie obtenir un Free-Patta. Malgré le sens souvent négatif du terme Patta parce qu'il ne constitue pas un titre conclusif ou une propriété incontestable, définitive, les gens ont encore foi en ce document et se sont battu durant des années pour l'obtenir. Du statut de squatters s'ayant vu signifier un B- Mémo, les habitants de Ponmudi Nagar ont parcouru un long chemin pour obtenir un Free-Patta. Ils se sont dans le même temps organisés pour bénéficier de services tels que l'électricité, une voirie, l'eau potable, un magasin de produits subventionnés. La dernière étape encore en cours concerne la lutte pour que le quartier figure dans le plan d'aménagement municipal et les documents cadastraux comme quartier d'habitation (natham), cela signifiera que le quartier est devenu un territoire ordinaire dont la tenure a rejoint les formes reconnues de la propriété privée lotie urbaine.

## Références:

1 www.tn.gov.in/rti/proactive/revenue/handbook North_UIC_ULT.pdf
2 Policy Note, Government of Tamil Nadu - Revenue Department, 2013/14, Government Press, Chennai, 2013.

3 S. Sundararaja Iyengar, *Land Tenures in the Madras Presidency*, The royal printing works. Mount Road, Chennai, 1933.

4 N.K. Kumaresan Raja, "Land Administration in Tamil Nadu", Unpublished PhD thesis submitted to the University of Madras, 2005.

5 A. Chandrasekaran, 2000, Land laws of Tamil Nadu, Chennai: C. Sitaram & Co. Pvt. Publisher.

# 1. Questions de recherche

## a) La littérature existante porte sur :

i) La politique adoptée pour la régularisation des quartiers squattés et, dans une moindre mesure, ii) sur les autres types de quartiers récents, notamment les subdivisions non-approuvées de terrains privés initialement agricoles. La recherche connexe effectuée sur ce sujet en Inde et dans d'autres lieux montre que l'interprétation du terme «tenure» peut varier, ainsi que les « pratiques » qui lui sont associées. Dans le cas de l'Inde, l'interprétation très vague du principe de propriété du sol se révèle par l'utilisation générique du terme « patta », qu'il s'agisse a) d'une forme constante de propriété qui passe d'une génération à une autre, b) de formes qui tirent leur origine de la « régularisation des colonies de squatters », c) de terres « offertes » par l'État dans le cadre de programmes d'aide, d) de la conversion d'une zone aride en « zone d'habitation», e) de l'acquisition forcée de terres ou f) de l'invocation des lois relatives aux réformes agraires.

Les débats en cours parmi les spécialistes sur "tenure" et "titres de propriété" ainsi que les différentes approches politiques dans le contexte indien, depuis les années soixante-dix, ont oscillé entre "régularisation", et résistance à l'attribution de titres "papiers" et plus récemment les débats sur l'attribution de "titres" ou de "patta". La plupart des études se sont intéressées aux approches "descendantes" de la régularisation dans les contextes des bidonvilles et plus récemment dans les programmes de relocalisation. Les discussions avec les responsables et les preuves mises en avant par les études montrent que cette approche a un impact limité (voir aussi Doeble 1997). Il est aussi communément su qu'en Inde, parallèlement aux programmes visibles et officiels de régularisation et de relocalisation, les résidents de diverses catégories de terres y compris les lotissements privés, les *poramboke* ou les terres incultes ont œuvré afin de sécuriser leurs tenures en se servant des nombreux régimes légaux et institutions existants.

Bien que l'existence du pluralisme juridique soit reconnue dans les études, il y a peu de travaux publiés sur les pratiques par lesquelles les résidents des différents types de terres sécurisent leurs tenures et leurs titres. De plus, les types de tenures et de titres dans les écrits officiels et académiques sont souvent réduits et assimilés à l'unique "patta" alors que dans les faits les résidents utilisent des types de document variés pour appuyer leurs revendications. De même, le processus à suivre, les institutions concernées et les difficultés rencontrées pour régulariser une occupation dépendent aussi du type de terre en question. Enfin, la façon dont les occupants appréhendent des termes comme " titre " ou "patta" et les différentes formes qu'ils peuvent prendre est peu ou mal comprise.
b) L'étude de cas sur Ponmudi Nagar

L'étude de cas sur Ponmudi Nagar a ainsi pour but de s'intéresser à (1) ce qui fonde
légalement et socialement la sécurité foncière, (2) comment les acteurs sociaux définissent les
termes « titre » ou « patta » et les pratiques utilisées pour les sécuriser, et (3) comment les
agences étatiques et la société en général appréhendent la notion de « titre de propriété » et
comment ces visions se complètent (notion de la continuité des pratiques), s'accordent ou
diffèrent l'une de l'autre.

Cette recherche de terrain cartographie les pratiques de sécurisation des tenures, en se centrant sur le rôle du titre ou patta. En se basant sur l'expérience des résidents de Ponmudi Nagar, elle s'intéresse au sens que les résidents attribuent au terme patta et au processus par lequel ils l'ont obtenu. Les questions suivantes ont été abordées:

a. Quels types de preuves papier possèdent-ils?

b. Comment ont-ils obtenu ces preuves papier?

c. Qui a été capable de les obtenir? Qui n'a pas été capable de les obtenir et pourquoi?

d. Quels avantages y a-t-il à posséder un *patta* ? Ont-ils accès aux circuits financiers ?

e. Quand ont-ils commencé à essayer d'obtenir leur titre?

f. Comment perçoivent-ils la sécurité foncière?

g. Quel type de propriété de la terre en résulte?

Modes de tenure et sens du Patta

Il existe une gamme hétérogène de modes de tenure. L'une des catégories d'analyse s'attache aux termes d'occupation (propriété, location, partage etc.)

Une autre façon de catégoriser les modes de tenure est de faire le tri dans les types de
documents spécifiques autorisant ou favorisant l'occupation des sols. Ces documents divers et
variés peuvent inclure les suivants (Singh 2013) :

* Un certificat de vente enregistré - entre deux particuliers qui possèdent des titres.

* Un enregistrement au cadastre

* Un document attestant d'un droit

* Une preuve d'héritage - légal aussi bien qu'illégal (qui s'appuie sur l'émission d'un "B-memo" par les autorités administratives bien que sa signification administrative soit à l'opposé de sa perception par le public).

* Des preuves de propriété continue, confirmée par le cadastre ou une décision de justice.

* Occupation d'une parcelle avec preuve de connexion au réseau électrique et au réseau d'eau dans un quartier construit

* Allocation gouvernementale justifiant d'un contrat de location non transférable ou à droits de transfert limité

* Certificats de non expulsion émis par l'État, droits d'occupation

* Contrat de location / Permis

D'un point de vue strictement légal aucun de ces documents ne peut être défini comme “patta”. La définition du *patta* reste ainsi très vague dans le contexte indien, bien que dans le langage de tous les jours toutes les preuves papier mentionnées ci-dessus peuvent être appelées “patta”.
## Catégories de terres et Types de documents papier (patta)

Les catégories de terres peuvent influencer le type de documents papier qu'un occupant peut obtenir. Par exemple, il est difficile d'obtenir quelque type de document papier officiel que ce soit autorisant l'occupation. En particulier pour les *Eri poramboke* (Terrain commun humide : « *Eri* » signifie lac), les quartiers référencés dans le plan directeur pour un autre usage, les quartiers squattés de manière répréhensible.

Le degré de complexité de l'obtention d'un papier officiel varie en fonction du type de terrain (c'est en particulier très complexe pour les terrains *poramboke*).

Les transactions ne sont pas autorisées pour certains types de terrains *poramboke* et les quartiers squattés. La majorité des ventes de parcelles et de lotissement sur divers types de *poramboke* ou d'autres types de terrains publics ou privés occupés illégalement se font en utilisant une procuration. La procuration est le moyen le plus utilisé dans les transactions foncières non enregistrées en Inde (Singh 2013). Ce fait montre bien la distance entre la théorie et la pratique de l'administration de la terre au niveau de la base.

## Pratiques de sécurisation foncière

La plupart des études se sont intéressées à la façon dont une occupation était régularisée et parmi ces études la majorité a centré son attention sur les relations État-Société dans le contexte des quartiers squattés et des lotissements privés.

Le processus étudié a minimisé l'importance des fonctionnaires de terrain et des politiciens locaux. Ce que l'étude de ce processus ne montre pas c'est la façon dont les documents sont élaborés.

### c) Quelle est la valeur ajoutée de cette étude ?

La principale contribution de cette étude est l'attention qu'elle porte aux processus par lesquels les documents sont élaborés au fil du temps afin d'obtenir un document papier ou *patta*. Les résidents de Ponmudi Nagar possèdent des *patta* gratuits, qui sont habituellement attribués, dans l'État du Tamil Nadu, à ceux qui n'ont pas de terres. Une autre conclusion clé de cette étude est l'ambiguïté du sens du terme *patta*. Le *patta* gratuit attribué aux résidents de Ponmudi Nagar est un droit individuel d'occupation à la transférabilité restreinte. Deux questions se posent alors:

* La catégorie et le type de terres considérés dans cette analyse sont particulièrement difficiles à régulariser et à sécuriser par des documents.

* Les politiques qui sous tendent cela, leurs liens avec la reclassification des terres et la façon dont elles sont conduites sont traités dans cette étude. Les autres études se sont intéressées plus aux circuits utilisés par les occupants qu'à la façon dont les documents papier et les tenures sont élaborées au cours du temps.

* La définition de *patta* est ambiguë, multiforme ou diverse.

## 2. Preuves tirées du travail de terrain

### a) Présentation de Villupuram et Ponmudi Nagar (PMNGR)

L'étude est centrée sur PMNGR et les lotissements qui l'entourent dans la banlieue ouest de Villupuram, une ville de l'État du Tamil Nadu au sud de l'Inde. Villupuram est une capitale
de district située sur une autoroute nationale reliant le nord et le sud du Tamil Nadu. La capitale de l'État, Chennai, n'est qu'à deux ou trois heures de route par l'autoroute (160 km).

Notre première approche du quartier fut rendue possible grâce à notre collègue Raja Kumaresan (formateur des personnels administratifs sur les questions liées à la terre et professeur adjoint au département de sciences politiques et d'études internationales) à l'automne 2012. Ses parents sont résidents de ce quartier. Nous avons rencontré les dirigeants de l'association des résidents : le président, le secrétaire et le trésorier près du temple dédié à Murugan à Ponmudi Nagar. Ces trois personnes font partie des premiers occupants de ce quartier. Alors que le président et le trésorier résident dans ce quartier même, le secrétaire a déménagé mais a gardé une propriété dans PMNGR. Discussion et visite rapide du quartier nous ont fourni quelques informations sur l'historique du quartier et de sa régularisation, les stratégies utilisées par les occupants dans leur longue lutte pour l'obtention d'un " titre ", lutte qui dure depuis bientôt quarante ans. Nous avons pu expliquer le but de notre monographie sur Ponmudi Nagar et obtenir l'accord de l'association des résidents pour documenter avec les habitants le processus d'obtention du patta et ses effets. Cette note résume les thèmes qui émergent de nos premières visites du quartier.

Nous avons choisi ce quartier parce qu'il représente une situation très commune d'émission de titres dans une ville de taille moyenne. Les différentes séries d'attributions de titres, avant 2000 et après, nous ont permis d'observer une pluralité de dynamiques. Par exemple, que se passe-t-il après qu'un ménage a obtenu un titre "explicite", ou un patta gratuit. Il nous a fallu du temps afin d'identifier un lieu adéquat : nous avons commencé par passer au crible différents quartiers de Chennai mais les processus de titrement n'étaient pas évidents. La politique actuelle dans la Métropole Tamoule est uniquement orientée vers les relocalisations et les évictions malgré la mise en place du programme national RAY pour des villes sans bidonvilles qui prône la réhabilitation in situ incluant le titrement des terres.

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PMNGR accueille environ 110 ménages et est situé sur une route perpendiculaire à la route principale entre Villupuram et Pondichéry. Le plan du lotissement suit un schéma orthogonal avec les maisons organisées le long des trois routes principales.
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Le quartier de Ponmudi Nagar contient entre 100 parcelles (d'après le plan préparé par le Tahsildar en 2007) et 150 plots (d'après le plan et la liste cadastrale préparés par la communauté). Nous avons dû donc faire notre propre enquête maison par maison; mais les réalités du terrain divergent nettement de ces plans et listes (les politiques locales et les jeux de pouvoir à l'œuvre dans l'établissement des listes des ménages pouvant bénéficier de droits jouent un rôle majeur). Lotissement, ici, ne correspond pas un terme légal mais indique seulement le groupement d'habitations de Ponmudi Nagar. L'endroit était auparavant appelé College Nagar. Le nom de Ponmudi est celui d'un Ministre d'État originaire de Villupuram et à qui les résidents de Ponmudi Nagar attribuent la finalisation du processus d'attribution de "Pattas gratuits" en 2009. Un premier groupe de résidents avaient obtenu des pattas gratuits bien avant, dans le cadre villageois.

Les occupants de ce lotissement appartiennent à diverses castes, bien que souvent appartenant aux castes défavorisées, très défavorisées ou classées (voir la liste établie par la communauté). D'après le président, l'histoire de ce quartier remonte au milieu des années
soixante (histoire documentée en détail dans sa correspondance avec le receveur du district datée du 10.6.1996; GO 6432/2007/ daté du 19.7.2007). Maintenant et ce depuis 2007, le lotissement fait partie de la circonscription numéro 7 de la municipalité de Villupuram.

Il y a trois temples au sein du quartier. Les temples dédiés à Murugan et Mariamman le long de la rue principale, Navalar Main Road, sont situés aux extrémités nord et sud du lotissement. Le temple dédié à Vinayaka est situé à l'intérieur du lotissement près de la rue Thersa qui borde le réservoir et le *poramboke* du collège. Il y a donc deux temples dans le lotissement, le temple à Murugan et à Vinayaka et un troisième le long de la route principale. Le temple à Vinayaka est associé au lac et l'un des récits colportés est que le lac appartient au temple.

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Source: Plan combiné obtenu auprès du bureau du Tahsildar, Villupuram, 2007. La zone ombrée indique l'empiètement sur le *poramboke* du collège.

La route principale, Navalar Main Road, fait la séparation entre les deux réservoirs, le réservoir Erumanthangal et le réservoir Keezhperumbakkam. PMNGR est situé sur la rive est du lit du réservoir Erumanthangal. La zone du réservoir Erumanthangal est l'emplacement d'un collège gouvernemental des beaux arts. Le réservoir Erumanthangal est actuellement contrôlé par le collège. Le terrain contigu au lac est classé comme terrain humide où éleusine et riz sont cultivés.
En face de PMNGR, sur le terrain vague contigu au réservoir Keezhperumbakkam et au lit du réservoir, est situé un second lotissement appelé B. Les maisons de ce lotissement sont soit des maisons faites en matériaux semi-permanents soit des huttes en bois et feuilles de cocotiers. Quelques unes des familles les plus pauvres habitent ce lotissement. Sur la rive nord du lit du réservoir Erumanthangal (zone C), se trouve un groupe de 30 huttes avec murs et toitures en feuilles de cocotier. A la limite sud de PMNGR, vers l'autoroute de Villupuram, se trouvent les lotissements implantés sur l'Eri Poramboke (appelé zone A) et le lotissement des employés de la compagnie d'électricité.

Cette étude se concentre essentiellement sur l'expérience des résidents de PMNGR et dans une moindre mesure celle de ceux des lotissements B et C.

## Historique d'occupation et caractéristiques des occupants

Une enquête porte à porte auprès de 54 maisons à PMNGR et dans les lotissements avoisinants (B & C) suggère que les résidents actuels vivent ici depuis 13 à 30 ans. Les occupants sont des fonctionnaires à la retraite, des auto-entrepreneurs (blanchisseurs, soudeurs etc.) et des travailleurs non qualifiés. Ils sont venus à PMNGR d'endroits tels que Cuddalore, Erumanthangal, et Maharajapuram. Balu, le premier blanchisseur à travailler à PMNRG, était auparavant membre du parti d'opposition. Cela donne une idée des schémas de propriété et de location dans le lotissement (propriétaires et locataires).

Trois groupes peuvent être distingués parmi les résidents de PMNGR sur la base de leur lieu d'origine. Les deux premiers groupes sont ceux composés de gens provenant des villages voisins d'Erumanthangal et de Keezhperumbakkam. Le lac et la zone alentour étaient autrefois utilisés par les villageois pour faire paître leurs bêtes. Parmi les premiers occupants, nous trouvons l'un de nos informateurs, Balu, dont le père y avait construit un abri pour y mettre ses bêtes mais la famille est restée au village.

## Encadré No 1: Histoire d'occupation (groupe 1)

Balu et sa famille possèdent deux parcelles à la limite de PMNGR et de la zone B. Il travaille comme blanchisseur et son père vendait du lait à Villupuram et dans les villages alentour dans un rayon de 10 à 15 km. Le père de Balu a eu 8 enfants : 6 filles et 2 garçons. Il a entendu parler de cet endroit durant ses déplacements de travail quotidiens. Le père a servi de membre non officiel du panchayat local Lui et quatre autres personnes, avec le soutien des officiels locaux, se sont approprié les terres de l'Eri poramboke. Initialement dix personnes de son clan sont venues et se sont installées ici. Ce petit groupe a été rejoint par 40 autres ménages du village qui faisaient partie de sa famille élargie. Son père a construit l'une de leurs deux maisons, le long de la route il y a 40 ans. La famille est originaire du village d'Erumanthangal situé au nord de PMNGR L'Eri (réservoir) appartient aussi au village d'Erumanthangal. De son côté du lotissement, tout le monde a obtenu son patta à part 13 personnes. Il y a quatorze ans, son père occupait 6 cents (6 centièmes d'acre, environ 240 mètres carrés) et avait commencé par construire un abri pour ses bêtes. Son père était un membre actif du parti DMK local et a occupé la fonction de vice-président du panchayat du village. La famille possède 2 acres de terres dans le village, dont le père de Balu se sert pour cultiver des céréales pour son propre usage et pour générer un petit revenu. Au fil du temps, la famille a déménagé à PMNGR et n'a plus utilisé la maison du village que pour élever le bétail et stocker les produits agricoles. Après le mariage de Balu et celui de son frère, son père a partagé la parcelle et alloué 4 cents aux noms de Balu et de son frère et gardé 2 cents au nom de la grand-mère. Ils ont reçu un patta pour 2 cents de la liste du college poramboke en 2010 et pour 1.5 cents de plus par le panchayat. La maison de Balu est située à la limite des terres poramboke et du terrain à patta, et la famille possède deux types de patta. Le patta émis par le cadastre pour le terrain du college poramboke et un autre, émis par le panchayat du village pour une maison d'une pièce mesurant 8.5 pieds sur 11.4 pieds. Les 2.5 cents restants sont sous leur contrôle mais sans patta. Ils ont essayé d'obtenir deux pattas en passant par l'association des résidents de Navalar : un au nom de la grand-mère et un au nom de Balu. Comme ils vivaient à l'époque tous ensembles, les administrateurs fiscaux ont refusé d'émettre deux pattas. Ils ont continué à plaider leur cause auprès du bureau du receveur, d'abord à Cuddalore puis à Villupuram. Ils ont aussi déposé une demande auprès d'un ministre important du
gouvernement DMK, Mr. Nedunchezian, lorsqu'il a visité un lieu proche de PMNGR pour un meeting politique. Balu pense que c'est grâce à cette action particulière, que les résidents de PMNGR ont pu obtenir les *pattas* et les résidents ont maintenant rebaptisé la rue, rue Navalar Nedunchezian.

Il est possible de déduire de l'encadré ci-dessus que les officiels du panchayat ont soutenu l'occupation par des familles considérées sans domicile. L'ex-président du panchayat du village a mentionné que durant son mandat, 30 à 40 familles du village, qui ne possédaient pas de maison furent encouragées à s'installer dans le lit du lac pour construire leurs maisons. Comme la place n'était pas une contrainte, chacune d'entre elles fut autorisée à occuper des parcelles d'au moins 40 pieds sur 60 pieds. Beaucoup d'entre elles ont ensuite vendu ces parcelles et utilisé l'argent à d'autres fins.

Peu de gens de l'extérieur ont obtenu une parcelle. Parmi eux on trouve Gopal dont la famille fut la première à occuper l'endroit. Gopal a ouvert une échoppe pour vendre du thé aux ouvriers qui construisaient le collège, également situé sur le lit du lac. Les résidents originaires d'Erumanthangal continuent à posséder des terres agricoles.

## Encadré No 2 : Histoire d'occupation et de consolidation

I (la femme de Gopal) originaire du Kerala est venue s'installer à Villupuram après son mariage. Son mari, maintenant décédé, est arrivé à Villupuram dans les années soixante-dix avant leur mariage et s'est installé sur un terrain à PMNGR. Il était venu au Tamil Nadu à l'âge de 11 ans. Il fut plus tard l'un des dirigeants du parti communiste local. Dans un premier temps il mobilisa les résidents pour faire pression sur le gouvernement pour obtenir des *patta* gratuits. Son mari s'est installé sur un terrain pris au lac pour ouvrir un stand de thé lorsque le collège était en construction à Erumanthangal et que les travailleurs fréquentaient l'endroit. Il avait précédemment été militaire et avait été posté à Chennai. Il adhéra au CPM après avoir quitté l'armée et participait aux grèves et aux meetings que le parti organisait régulièrement. Après avoir quitté l'armée il avait travaillé dans quelques entreprises à Chennai, mais avait souvent dû changer d'emploi en raison de ses activités politiques. Il est ensuite venu à Pondichéry travailler pour une petite entreprise, mais se retrouva sans emploi après avoir organisé une grève. Il décida donc finalement d'ouvrir son propre commerce et démarra un stand de thé sur le marché de Villupuram. Gopal facilita la visite des dirigeants du CPM du Tamil Nadu en 1982. Il a investit sa retraite militaire dans la construction de leur maison sur deux parcelles en 1977 et a obtenu une connexion électrique pour son terrain en 1982.

D'après la femme de Gopal, lorsqu'elle est arrivée dans le lotissement en 1977, il y avait très peu de maisons le long de la route principale et environ 15 maisons seulement à PMNGR. Puisque leurs maisons sont situées sous le niveau de la route et que l'écoulement des eaux se fait vers le lac, leurs maisons étaient régulièrement inondées durant la mousson. Les propriétaires de parcelles ont commencé à améliorer leurs maisons et à passer du toit en feuilles de cocotier aux tuiles ou au béton armé il y a seulement sept à huit ans. Bien que le réseau d'eau ait été installé il y a un an, il n'y a toujours pas de connexions individuelles pour chaque maison. Il y a quatre ans les propriétaires de parcelles ont commencé à creuser leur propre puits pour se fournir en eau. Ils étaient précédemment dépendants des robinets installés dans les rues du quartier et des camions (ou tracteurs) citernes pour satisfaire leurs besoins en eau.

Après la mort de son mari, elle dépend des loyers qu'elle perçoit et de la retraite militaire de son mari ainsi que d'un quart de kani (soit environ 1500 m2) de terres alloué dans le cadre de l'assistance publique de l'armée. Sa fille suit des cours de couture organisés par l'association d'entraide des femmes de l'endroit. Le fonds de prévoyance militaire de son mari a été investi dans la maison. Son mari était l'une des trois premières personnes à être impliquées dans l'organisation des autres résidents et à agir afin de lancer une action collective dans le but d'obtenir les *pattas*. Bien qu'elle ait obtenu son *patta* pour l'une des parcelles, l'autre a été bloqué mais elle ne sait pas bien pourquoi. Elle continue de payer le *Bheem* de 120 roupies (pénalité pour empiètement) pour l'une des parcelles et pour l'autre l'impôt foncier municipal doit encore être évalué. Elle dit que le *patta* a été bloqué en raison de luttes entre partis politiques. Les raisons de ce blocage sont peu claires. L'une des versions est que depuis la perte du pouvoir par le DMK, l'AIADMK a arrêté l'émission de *pattas*. Dans l'enquête de 2002, les services fiscaux ont rejeté 15 maisons qui avaient un toit en tuile. Puisque son mari est tombé malade juste après cela, elle n'a pas encore pu rencontrer le responsable administratif du village pour régler le problème.

Le troisième lieu rassemble des ménages venant d'en dehors de Villupuram. Certains d'entre eux étaient fonctionnaires et avaient travaillé à l'union des panchayat des villages alentours. Plusieurs membres de ce groupe on acheté leur parcelle en passant par des réseaux
de relation qui avaient des connexions avec les officiels du panchayat. Les occupants du début des années soixante dix avaient payé 100 roupies pour une parcelle de 40 sur 30 pieds ; beaucoup d'entre eux n'habitent plus ici. Notre conversation avec un ex fonctionnaire administratif du village d'Erumanthangal suggère que les premiers occupants ont échangé leurs parcelles avec des gens venant de l'extérieur. Les transactions entre les fonctionnaires du panchayat et les hommes politiques et les villageois n'ont pas été enregistrées. Ces personnes venant de l'extérieur qui se sont implantées à PMNGR à la fin des années soixante-dix, ont payé entre 1000 et 2000 roupies par parcelle, et la transaction a été enregistrée sur une simple feuille blanche. Toutefois ce papier n'avait aucune valeur juridique. Si le nom devait être changé dans la liste, la pratique était de payer le fonctionnaire administratif du village pour réécrire le reçu au nom voulu.

L'actuel président de l'association Navalar affirme qu'il n'y avait pas de taille définie pour les parcelles en ce temps là. Les interviews d'autres résidents suggèrent que les parcelles étaient vendues pour près de 7000 roupies en 1991 et 12000 roupies en 2001. En général, à l'exception de 3 ou 4 maisons, les gens sont supposés payer pour résider à PMNGR.

D'après le conseiller municipal, les habitants sans domicile fixe de Villupuram et des villages alentours principalement d'Erumanthangal se sont installés dans les zones B et C. Le lit du lac était principalement utilisé par les villageois pour l'agriculture et pour faire paître leur bétail. Les gens résidant sur les terres du panchayat comprennent aussi ceux qui sont venus de Cuddalore et du village d'Erumanthangal et travaillent comme blanchisseurs, tailleurs, et coupeurs de bois. Cet endroit est un mélange de terrain *patta* et de terrain *poramboke*. Certains des résidents occupent cet endroit depuis plus de 30 ans.

## Taille des maisons et état des infrastructures

La taille des maisons du côté de l'Eri panchayat est de 8.5 sur 11.4 pieds.

Récemment, en 2009, des *pattas* gratuits furent attribués à une majorité de résidents de PMNGR. Les titres fonciers en possession des résidents du lotissement B sont différents et les situations varient de la possession de titres réguliers ou des *pattas* pour terres agricoles, de *pattas* gratuits à l'occupation sans aucun document papier. Le type de *patta* obtenu, les catégories de terres et l'expérience des résidents dans l'obtention de *pattas* gratuits à PMNGR et dans les autres lotissements fait l'objet de la partie suivante.

## b) Administration des terres: Catégories, lois et institutions autour du lit du lac et du territoire environnant.

Cette partie va tenter de définir ce qu'est un *patta*, décrire les différents types de *patta* émis au Tamil Nadu, les conditions d'attribution de *pattas* gratuits sur le papier et ce que les bénéficiaires obtiennent dans la réalité. Cette partie se base sur les publications existantes disponibles auprès de l'administration fiscale (2004-2005; 2011-2012).

*Patta* est défini comme : "la preuve papier décrivant un titre présomptif d'une personne et considérant la possession comme une terre possédée de manière privée." Ces documents peuvent être cédés, transférés ou attribués aux occupants assujettis au respect de conditions strictes mises en place par des règles et procédures datant de l'époque coloniale.
En Inde, les titres fonciers sont enregistrés dans divers registres et ceux-ci sont des enregistrements présomptifs.

## Attribution de pattas gratuits

Les résidents de PMNGR ont reçu des *pattas* gratuits, qui d'après la règle sont des titres de propriété attribués aux ménages sans domicile fixe. Les *pattas* gratuits sont émis au nom des femmes, pour une surface de 3 cents (environ 120 m2). D'après le guide fiscal, de tels *pattas* peuvent être attribué à celles ayant un revenu individuel de 15 000 roupies pour l'année fiscale 2004-2005. La limite supérieure fut augmentée pour atteindre 30 000 roupies pour l'année fiscale 2011-2012. Le pouvoir d'émission de ces *pattas* varie en fonction de la position des fonctionnaires dans la hiérarchie administrative. Le Tahsildar est habilité à émettre des *patta* aux ménages ayant un revenu annuel inférieur ou égal à 30 000 roupies. Les critères d'éligibilité pour l'attribution de *pattas* gratuits englobent "toute personne" ou "tout particulier" faisant partie d'un ménage percevant un revenu annuel de moins de 30 000 roupies en 2011 et de moins de 24 000 roupies en 2009. Le critère de revenu se base sur l'hypothèse d'un revenu unique par ménage.

Au Tamil Nadu, de manière spécifique, si un occupant peut justifier d'une occupation de plus de dix ans sur n'importe quel type de terrain et d'au moins sept ans sur un terrain de type *natham poramboke*, cet occupant est en droit de réclamer la tenure dudit terrain. La "seule" condition étant que le terrain doit être classé comme "*natham poramboke*", classification indiquant que le terrain est à même d'être occupé.

Le processus d'attribution des *pattas* ou des titres fonciers est géré par l'administration fiscale du district sous l'autorité du receveur du district, qui est la plupart du temps un fontionnaire administratif subalterne de l'Indian Administrative Service (IAS). La décision finale lui appartient. Parmi ses responsabilités, qui peuvent varier d'un État à l'autre, se trouvent l'évaluation foncière, l'acquisition de terres, la collecte des recettes foncières, la perception des impôts sur le revenu, les droits de douanes, les taxes d'irrigation etc., et la distribution de crédits agricoles... Au sein de l'administration fiscale, les fonctionnaires clés, qui peuvent avoir un impact sur le résultat d'un processus d'attribution de *patta*, incluent bien sûr le receveur mais au jour le jour, les fonctionnaires de base (le Tahsildar, le géomètre, l'inspecteur des impôts et l'officier administratif du village) sont ceux qui gèrent le processus de titrement.

## Catégories de terres et demandes de patta

La facilité d'obtention de titre varie en pratique et est largement influencée par le type de terrain concerné. Les lotissements (PMNGR, zones B et C) occupent différents types de terrains *poramboke*, ainsi que des terrains de *patta* ou titrés.

Comme cette partie le montre, le territoire étudié et plus spécialement, le droit d'y résider, son usage et son aménagement sont gérés par diverses agences incluant le panchayat, la municipalité de Villupuram, le service de protection sociale et l'administration fiscale. L'implication de chacune de ces agences varie pour le territoire en question.

Les lotissements autour des deux lacs sont situés sur des terrains catégorisés globalement comme *poramboke*. Quoiqu'il en soit, il y a malgré tout différentes situations au sein même de ce territoire en termes d'usage et d'administration. La zone C est situé sur un terrain partagé entre *Meichal poramboke* et *Eri poramboke*; les tenures en zone B, en face de PMNGR, sont
elles aussi partagées entre *Meichal* et *Eri poramboke*, alors que les terrains de PMNGR sont catégorisés comme *College poramboke*.

On dit que les terrains de l'autre côté de la route furent annexés à la municipalité de Villupuram à la fin des années cinquante, quand la ville a été élevée au rang de municipalité de deuxième classe. Les terrains situés en face de PMNGR appelés désormais zone B, ont été administrés par le panchayat du village de Erumanthangal jusqu'en 2009. À présent ces lotissements font partie des circonscriptions no 37 et 38 de la municipalité de Villupuram. Les règles d'usage et d'aménagement des terrains de PMNGR sont administrées par la municipalité de Villupuram.

PMNGR et les zones B et C sont situés sur les (ou à côté des) rives des réservoirs : ainsi le réservoir d'Erumanthangal et le réservoir de Keezhperumbakkam mentionnés plus haut. Lacs et réservoirs sont administrés par le Service de l'irrigation du Service de protection sociale ou par le panchayat, en fonction de la taille du lac ou du réservoir. Ces réservoirs alimentaient moins de 100 acres et dépendaient donc du panchayat. Les deux réservoirs ont été déclarés "désaffectés" N'importe quel réservoir à sec et duquel les propriétaires des terrains environnants ne tirent pas d'eau pour l'irrigation peut être déclaré comme réservoir désaffecté et alloué à d'autres usages. Pour pouvoir déclarer un réservoir comme désaffecté il faut obtenir un certificat de non objection des fermiers possédant des terres autour du réservoir. Le terrain est ensuite converti de *Eri poramboke* en *Natham poramboke* et le terrain peut être attribué à des institutions ou des particuliers pour être aménagé. Le réservoir d'Erumanthangal a été attribué au Collège gouvernemental des beaux arts, et converti d'Eri poramboke en college poramboke. En partie occupé par PMNGR l'autre réservoir est aussi utilisé pour la construction d'une usine de traitement des eaux usées et par un lotissement pour officiers de police. Il reste encore des terrains non utilisés dans le second réservoir. Jusqu'à l'émission des pattas, la taxe foncière des maisons situées sur le lit du réservoir était collectée par le fonctionnaire administratif du service fiscal des villages respectifs. Les deux hameaux d'Erumanthangal et de Keezhperumbakkam dépendent du panchayat du village de Keezhperumbakkam. Après avoir été convertis d'Eri poramboke en college et natham poramboke afin de régulariser l'occupation résidentielle, la zone est passée sous le contrôle de l'administration municipale.

Les terrains situés sur le lit du réservoir de Keezhperumbakkam ou sur les terrains adjacents sont catégorisés comme *Eri poramboke*, terre de patta. Ils sont administrés par le panchayat du village et l'administration fiscale. Certaines maisons sur les terres *Eri poramboke* ont obtenu un patta il y a 14 ans. Depuis longtemps, il existait une interdiction d'émettre des pattas aux résidents de terrains empiétant sur des réservoirs ou des lacs. L'application de cette interdiction a par contre variée en fonction du parti au pouvoir au niveau de l'État : DMK ou AIADMK. Le premier a été assez flexible dans son application et a attribué des titres aux résidents de différents types de terrain *poramboke*. Bien qu'il y ait eu des tentatives d'occuper les terrains autour du réservoir, elles ont été avortées. En général les diverses agences gouvernementales ont renforcé leur surveillance des *poramboke* occupés depuis 2000, en raison de la forte demande de terres et le nombre croissant de bidonvilles. La classification des terres, prenant en compte les enjeux écologiques, observée par la cour suprême dans nombre de ses jugements a aussi eu un rôle déterminant. Parmi ceux ci, il faut noter, en particulier l'arrêt du 28 janvier 2011 rendu par la cour suprême sur la restauration des terres communes et des réservoirs. La cour a statué, dans le cas d'un village au Pendjab,
et en termes dénués de toute ambiguïté que le réservoir et les terrains avoisinants devaient être
rendus au public avec effet immédiat et que les occupants illégaux devaient être expulsés. <fnref n="39" />

Les lotissements concernés dans le cas de PMNGR dépendent des circonscriptions municipales no 38 et 39. Après 2000, les menaces d'expulsion planant sur les lotissements étudiés ici, comme pour ceux de nombreuses autres villes indiennes, sont le résultat de deux processus administratifs différents. Le premier est lié aux titres des parcelles individuelles et le deuxième au statut du lotissement par rapport au plan d'occupation des sols. Dans le cas de Villupuram, le service en charge du plan d'occupation des sols au sein de la municipalité a la charge de contrôler l'usage et l'aménagement des terrains. Un plan directeur a été adopté en 2004 mais la régularisation n'est pas mentionnée dans le document. Dans nos discussions avec le géomètre et l'urbaniste de la municipalité, ces fonctionnaires utilisaient souvent le terme constructions "non-autorisées" pour désigner ces lotissements. La reconnaissance par le service de planification de la municipalité affecte aussi le niveau et le type d'infrastructure fourni à n'importe quel lotissement. Faire une demande de titres est un premier pas vers la régularisation d'une occupation.

Les documents papier actuellement aux mains des résidents de PMNGR sont appelés
"ordre d'attribution de patta". Ce document contient un numéro de cadastre municipal qui
indique une entrée dans l'un des deux registres du cadastre.

<footnote n="39">³⁹ http://bollier.org/supreme-court-india-defends-village-commons</footnote>