# Les sanctions administratives communales à Bruxelles à l'épreuve de la crise de la COVID-19

*De gemeentelijke administratieve sancties in Brussel op de proef gesteld tijdens de coronacrisis*

*Municipal administrative sanctions in Brussels in the face of the COVID-19 crisis*

Diletta Tatti

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/brussels/6794

DOI : 10.4000/brussels.6794

ISSN : 2031-0293

## Traduction(s) :

De gemeentelijke administratieve sancties in Brussel op de proef gesteld tijdens de coronacrisis - URL : https://journals.openedition.org/brussels/6826 [nl]

Municipal administrative sanctions in Brussels in the face of the COVID-19 crisis - URL : https://journals.openedition.org/brussels/6845 [en]

## Éditeur

Université libre de Bruxelles - ULB

## Référence électronique

Diletta Tatti, « Les sanctions administratives communales à Bruxelles à l'épreuve de la crise de la COVID-19 », *Brussels Studies* [En ligne], Collection générale, document 180, mis en ligne le 21 mai 2023, consulté le 28 novembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/brussels/6794 ; DOI : https://doi.org/10.4000/brussels.6794

Ce document a été généré automatiquement le 28 novembre 2025.

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# Les sanctions administratives communales à Bruxelles à l'épreuve de la crise de la COVID-19

*De gemeentelijke administratieve sancties in Brussel op de proef gesteld tijdens de coronacrisis*

*Municipal administrative sanctions in Brussels in the face of the COVID-19 crisis*

Diletta Tatti

## NOTE DE L'ÉDITEUR

Pour voir les figures dans une meilleure résolution, accédez à l'article en ligne et cliquez sur « Original » en dessous de celles-ci.

## NOTE DE L'AUTEUR

Financement du FNRS dans le cadre d'un Projet Exceptionnel de Recherche (PER) pour la période du 1er novembre 2020 au 31 octobre 2022.

<footnote n="1">1 La crise de la COVID-19 est caractérisée, en Belgique, par une situation d'urgence juridique prolongée, qui s'étend sur plus d'un an et demi, du mois de mars 2020 à la fin du mois d'octobre 2021, moment de l'activation de la loi pandémie. Cette période, marquée par le recours contesté à des normes d'exception [Thirion, 2020 ; Bourgaux, 2022], a constitué un champ d'expérimentation. À l'instar de certains États européens (dont la France), l'État belge adopte immédiatement une approche résolument répressive en vue de l'implémentation des mesures « Covid », là où d'autres pays, comme les Pays-Bas, font le choix d'une approche d'abord centrée sur la prévention [Terpstra, de Maillard, Salet et Roché, 2021]. Quelle que soit la voie choisie, des procédures extrajudiciaires, de nature pénale ou administrative, ont été largement</footnote>
utilisées, et leurs différentes applications territoriales méritent qu'on s'y attarde
[Gorton, Matthews, McVie et Murray, 2022]. À Bruxelles, dès le mois de mars 2020, une
articulation inédite entre répression pénale et administrative donne la priorité aux
sanctions administratives communales (ci-dessous : « SAC ») [Tatti, 2021 : 779].

2 À l'échelle de la Belgique, la Région bruxelloise est le seul territoire à mettre en place ce système de sanctions hybride au début du premier confinement. Ce recours aux SAC s'inscrit plus généralement dans un mouvement croissant de délégation de la répression d'infractions liées aux usages de l'espace public vers l'appareil administratif local. Cette administratisation de la justice pénale, amorcée dès la fin des années 1990, s'ancre dans des pratiques locales de maintien de l'ordre public, et a donné lieu à une diversification des règles relatives aux usages de l'espace public, dans le sillon de son réaménagement, notamment à des fins sécuritaires [Dessouroux, Van Criekingen et Decroly, 2009 : 12-13]. Dans ce contexte de pénalisation du social (conflits de générations dans un quartier, problèmes de propreté, etc.) et de développement d'un modèle étatique social-sécuritaire [Cartuyvels, Mary et Rea, 2000], le mécanisme consacre l'élargissement des compétences communales en matière de police au-delà du maintien de l'ordre public, en mettant en avant la lutte contre les incivilités : des comportements qui provoquent des « nuisances publiques ». La notion, polysémique, est tributaire des choix politiques des communes, non sans risque de justifier des politiques discriminatoires envers les groupes sociaux plus faibles [De Hert, Gutwirth, Meerschaut et Vander Steene, 2008 : 2-3 ; Lambert, 2015 : 153-154].

3 Cet article entend analyser le recours aux SAC par les 19 communes bruxelloises entre les mois de mars et juin 2020 afin de sanctionner le non-respect des mesures sanitaires. Il s'inscrit dans le cadre d'une recherche empirique en droit¹, et s'appuie sur la compilation et le traitement des chiffres communaux relatifs au traitement des SAC pour l'année 2020, transmis par l'Observatoire Bruxellois pour la Prévention et la Sécurité (OBPS)². Des entretiens semi-directifs, réalisés avec des représentants des services communaux chargés des sanctions administratives, viennent compléter l'analyse.

4 Après un rapide aperçu du fonctionnement des SAC en temps ordinaire (1), nous décrirons les contours et les enjeux du régime particulier retenu en Région bruxelloise pour la répression des infractions aux mesures sanitaires entre mars et juin 2020 (2). La méthodologie de compilation des données quantitatives et qualitatives sera ensuite brièvement expliquée (3). Nous présenterons enfin les résultats du traitement des données chiffrées, rapportés aux entretiens, afin de tracer les contours, divergences et convergences de la répression administrative durant le premier confinement, à l'échelle des 19 communes bruxelloises (parties 4 à 6).

# 1. Les sanctions administratives communales (SAC) :
régime général

## 1.1 Administratisation de la justice pénale

5 Les SAC voient le jour avec la loi du 13 mai 1999, dans un contexte caractérisé par des politiques de sécurité focalisées sur le niveau local [Cartuyvels et Mary, 2002]. Le dispositif permet aux communes de réprimer, par la voie administrative, des
infractions aux règlements communaux, jusqu'alors de compétence du ministère public et des juridictions judiciaires. Le nouveau dispositif a pour but de déjudiciser et d'éviter le classement sans suite d'infractions mineures, qui ne font pratiquement plus l'objet de poursuites pénales. Les réformes législatives successives, dont la dernière du 24 juin 2013, consacrent l'extension progressive des SAC. À côté des infractions simples, de nature purement administrative, les communes deviennent compétentes pour sanctionner les infractions mixtes, énumérées limitativement dans la loi. Ces infractions, de nature pénale, peuvent être inscrites dans les règlements communaux et acquièrent un caractère hybride. En effet, en cas d'absence de poursuites de la part du ministère public, le fonctionnaire sanctionnateur peut prendre le relais avec la procédure administrative. Tant les agents communaux que les policiers sont compétents pour constater les infractions simples, mais seuls ces derniers sont habilités à constater les infractions mixtes. Parmi celles-ci, on retrouve le vol simple, les coups et blessures, les injures, les dégradations, ou encore une série d'infractions relatives à l'arrêt et au stationnement.

Le montant de l'amende administrative est laissé à l'appréciation du fonctionnaire sanctionnateur, avec un plafond de 350 euros. D'autres mesures que l'amende peuvent être prises au terme de la procédure, qui vont de l'avertissement à la prestation citoyenne (équivalent du travail d'intérêt général), en passant par la médiation locale ou encore l'implication parentale, obligatoire lorsque des mineurs sont visés. Ces derniers sont soumis au régime SAC à partir de 16 ans, voire de 14 ans dans certaines communes. Enfin, une personne à qui une amende administrative est infligée peut contester la décision devant le tribunal de police.

## 1.2. Les SAC en RBC : entre autonomie communale et harmonisation régionale

Depuis quelques années, des groupes de travail informels, réunissant des fonctionnaires sanctionnateurs bruxellois, assurent une coordination entre ceux-ci, et servent d'impulsion aux initiatives communes. En 2013 une structure informelle voit le jour : le réseau des fonctionnaires sanctionnateurs. C'est au sein de celle-ci qu'est entamé en 2015 le travail de rédaction d'un règlement de police commun à l'ensemble des 19 communes bruxelloises, ce dernier étant soutenu au niveau institutionnel par la Région [Delvaux et de Buisseret, 2020 : 49]. L'adoption du Règlement général de Police commun aux 19 communes bruxelloises (ci-dessous « RGP ») a lieu dans le courant de l'année 2020, dans le contexte particulier de la crise Covid. Si l'entrée en vigueur du texte avait été fixée d'un commun accord au 1er mars, les communes l'adoptent à des dates différentes, étalées entre mars et l'automne 2020.

Ce processus d'harmonisation procède plus généralement de la VIᵉ réforme de l'État, de la création de Bruxelles Prévention et Sécurité (BPS), et de la mise en place du conseil régional de sécurité (CORES) qui réunit les acteurs communaux, zonaux, et régionaux bruxellois autour des questions liées à la sécurité et à la prévention.

Malgré ces dispositifs de convergence, on constate que le recours aux SAC varie en fonction de choix politiques locaux, parfois encouragés par les fonctionnaires sanctionnateurs eux-mêmes, comme à Ixelles. Des aménagements particuliers demeurent, qui reflètent la diversité des enjeux et des problématiques auxquels sont
confrontées les communes et les zones de police, et qui, en retour, déterminent les priorités locales en matière de gestion de l'espace public. Les différences entre communes se manifestent enfin au niveau des réponses données aux infractions constatées, notamment au regard du recours très inégal (et souvent peu promu) à la médiation locale [Distexhe, Dormaels, Hamerlinck, Lacour et Leprince, 2020 : 39-40], ce dernier constat n'étant pas propre à la Région bruxelloise [Gotelaere, Schils et Jonckheere, 2021].

## 2. Les SAC « COVID-19 » : une architecture juridique inédite

### 2.1 Du bricolage bruxellois... (1re période)

10 Quelques jours après le début du confinement, un accord non formalisé est conclu entre le procureur du Roi de Bruxelles, les 6 zones de police et les 19 communes [de Buisseret, 2020 : 11]. Il prévoit que les communes seront compétentes pour sanctionner les infractions à l'arrêté ministériel du 18 mars 2020, qui contient des mesures inédites d'interdiction et de restriction d'accès à l'espace public (interdiction de rassemblement et limitation des déplacements à ceux considérés « essentiels »). Bien que ces infractions « Covid » soient de nature pénale (et non des infractions mixtes), l'accord prévoit que les SAC s'appliqueront prioritairement aux contrevenants majeurs, la voie pénale étant réservée aux « récidivistes », aux mineurs et aux personnes morales.

11 La formule juridique retenue combine les interdictions contenues dans l'arrêté ministériel avec une disposition du RGP (ou du règlement communal encore en vigueur dans les communes qui n'ont pas encore adopté le RGP) qui sanctionne le « refus d'injonction ». Celui-ci consiste dans le fait de refuser de se conformer aux injonctions des policiers chargés de faire respecter les lois, règlements et arrêtés. Concrètement, les citoyens bruxellois qui ne se conforment pas aux limitations d'accès à l'espace public peuvent se voir sanctionnés d'une amende administrative forfaitaire de 250 euros, ce montant étant calqué sur celui retenu par le ministère public. Les agents communaux sont écartés, seuls les policiers sont compétents pour dresser des procès-verbaux dans ce cadre.

12 L'exception bruxelloise ne naît pas d'une demande des communes. Elle vient de la crainte exprimée par le procureur du Roi de Bruxelles de voir le ministère public et les tribunaux submergés de dossiers liés au non-respect des mesures de confinement, sans pouvoir tous les poursuivre. Le président du réseau des fonctionnaires sanctionnateurs, également fonctionnaire sanctionnateur d'Ixelles, joue un rôle central. Fort du travail d'harmonisation mené les années précédentes, et « soutenu » par le contexte de crise et de confusion quant à la possibilité de recourir aux SAC, il coordonne la mise en place du système de crise. Si cette construction juridique, dont la légalité est contestable [Tatti et Guillain, 2023 : 230-231], assure une base d'intervention uniforme à l'échelle bruxelloise, elle fait l'objet d'interprétations et d'applications divergentes par les communes.
## 2.2... au cadre fédéral (2ᵉ période)

Le gouvernement fédéral, notamment suite aux critiques adressées par le collège des procureurs généraux, met fin au système bruxellois en adoptant un arrêté royal de pouvoirs spéciaux le 6 avril 2020. Celui-ci fait des infractions Covid des infractions mixtes, sanctionnables tant par la voie pénale que par la voie administrative. La mise en place de ce nouveau régime ne se fait pas partout au même moment dans les communes de la RBC. La transposition de l'arrêté royal s'étend du 16 avril au 4 mai 2020, chaque commune devant adopter une ordonnance qui transpose l'arrêté royal pour le rendre effectif. L'amende forfaitaire de 250 euros est confirmée, sans mentionner les autres mesures prévues dans la loi de 2013. S'agissant d'infractions mixtes, seuls les policiers sont compétents. Ici aussi la Région bruxelloise fait figure d'exception : seulement 4 % des communes flamandes et 11 % des communes wallonnes recourent au dispositif, soit 41 communes (sur les 581 que compte la Belgique), parmi lesquelles deux villes de plus de 100 000 habitants, Anvers et Namur. [SPF Intérieur - DG Sécurité et Prévention, 2020 : 100]

Ce système reste en vigueur jusqu'au 30 juin 2020, date à laquelle l'arrêté royal devient caduc avec la fin des pouvoirs spéciaux au fédéral. Malgré la volonté de plusieurs acteurs locaux de maintenir le dispositif, parmi lesquels le procureur du Roi de Bruxelles et certains bourgmestres [Bruxelles Prévention et Sécurité, 2021 : 55], il n'est pas prolongé. On peut expliquer l'abandon du système par son caractère marginal à l'échelle nationale, et par la reprise en mains exclusive et centralisée de la répression pénale, sous l'égide du collège des procureurs généraux. Le ministère public aura mis à profit les trois premiers mois de la crise pour mettre en place, au niveau logistique et informatique, le système de la transaction pénale. Désormais, pour les infractions Covid, le paiement d'une somme d'argent éteint les poursuites judiciaires.

## 3. Préalable méthodologique

Les chiffres présentés en quatrième partie ont été compilés à partir des fichiers communaux reprenant les procès-verbaux et constats SAC reçus et encodés par les communes bruxelloises en 2020. Ces chiffres doivent être lus avec prudence et ne prétendent pas à l'exhaustivité. Malgré l'utilisation du même logiciel, chaque commune choisit sa méthode et ses critères d'encodage, et les fichiers reçus ne sont pas uniformes. Treize communes ont fourni des fichiers bruts sous la forme d'un tableau Excel, où chaque ligne correspond à un procès-verbal établi par la police ou à un constat établi par un agent communal transmis au service communal chargé des SAC. Trois communes ont accompagné ces fichiers de données compilées par leurs soins. Par souci de cohérence, et en vue d'une analyse plus détaillée, seuls les fichiers de données brutes ont été retenus, parfois nourris par des contacts avec les services concernés, que nous remercions pour leur collaboration. Six communes enfin ont fourni des données déjà compilées, insérées telles quelles dans le tableau.

Les entretiens semi-directifs ont été réalisés avec des représentants (fonctionnaire sanctionnateur ou agent communal en charge des dossiers SAC) de 15 des 19 communes bruxelloises, à l'exception de Bruxelles-Ville, Etterbeek, Jette et Schaerbeek. Ils permettent de rendre compte de certaines pratiques qui ne ressortent pas de la seule lecture des données quantitatives, et précisent les contours de convergences ou
divergences remarquables à l'échelle du territoire bruxellois. Des questions ont été transmises préalablement, qui ont permis de guider les entretiens, et avaient trait au fonctionnement général en matière de SAC, aux pratiques en période de crise Covid, en invitant les interlocuteurs à un retour réflexif sur la période. Le matériau est ici abordé à partir de questions retenues à l'occasion du traitement des chiffres, relatives à la perception du système des SAC « Covid », aux pratiques en matière de classement sans suite, ou encore à la politique en matière de sanctions ou mesures alternatives.

## 4. La COVID dans les PV et constats encodés en 2020

Le tableau qui suit nous renseigne sur le nombre de procès-verbaux SAC dressés par la police pour des infractions Covid et transmis aux communes, rapporté à l'ensemble du contentieux SAC. Il offre une vue sur l'activité policière (ainsi que sur celle des agents communaux pour les colonnes D et E), et rend compte du flux de dossiers traités par chaque commune.

<table><caption>Tableau 1. La covid dans les PV et constats encodés en 2020</caption><thead><tr><th></th><th>PV Covid 1e période (A)</th><th>PV Covid 2e période (B)</th><th>TOTAL PV Covid (18 mars 2020 - 30 juin 2020) (C)</th><th>% PV Covid par commune (C/TOTAL C)</th><th>PV et constats SAC 2020 hors arrêt et stationnement (D)</th><th>PV et constats SAC 2020 avec arrêt et stationnement (E)</th><th>PV et constats SAC hors arrêt et stationnement parmi l'ensemble des PV et constats, en % [[D]/(E)]</th></tr></thead><tbody><tr><td>Anderlecht</td><td>IND</td><td>IND</td><td>1285</td><td>9,9%</td><td>6879</td><td>25034</td><td>27,5%</td></tr><tr><td>Auderghem</td><td>147*</td><td>5*</td><td>152</td><td>1,2%</td><td>451</td><td>3690</td><td>12,2%</td></tr><tr><td>Berchem</td><td>242</td><td>118</td><td>360</td><td>2,8%</td><td>528</td><td>2021</td><td>26,1%</td></tr><tr><td>Bruxelles-Ville</td><td>1889</td><td>1380</td><td>3269</td><td>25,1%</td><td>5158</td><td>61099**</td><td>8,4%</td></tr><tr><td>Etterbeek</td><td>IND</td><td>105</td><td>IND</td><td>IND</td><td>795</td><td>2996</td><td>26,5%</td></tr><tr><td>Evere</td><td>257</td><td>106</td><td>363</td><td>2,8%</td><td>845</td><td>6853</td><td>12,3%</td></tr><tr><td>Forest</td><td>281*</td><td>353</td><td>634*</td><td>4,9%</td><td>1585</td><td>6257</td><td>25,3%</td></tr><tr><td>Ganshoren</td><td>187</td><td>98</td><td>285</td><td>2,2%</td><td>1128</td><td>2042</td><td>55,2%</td></tr><tr><td>Ixelles</td><td>810</td><td>386</td><td>1196</td><td>9,2%</td><td>11323</td><td>19778</td><td>57,3%</td></tr><tr><td>Jette</td><td>303</td><td>165</td><td>468</td><td>3,6%</td><td>1233</td><td>4454</td><td>27,7%</td></tr><tr><td>Koekelberg</td><td>231</td><td>45</td><td>276</td><td>2,1%</td><td>658</td><td>3625</td><td>18,2%</td></tr><tr><td>Molenbeek</td><td>1375</td><td>180</td><td>1555</td><td>12,0%</td><td>8116</td><td>10943</td><td>74,2%</td></tr><tr><td>Saint-Gilles</td><td>381</td><td>71</td><td>452</td><td>3,5%</td><td>993</td><td>6730</td><td>14,8%</td></tr><tr><td>Saint-Josse-ten-Noode</td><td>IND</td><td>IND</td><td>406</td><td>3,1%</td><td>423</td><td>6368</td><td>6,6%</td></tr><tr><td>Schaerbeek</td><td>IND</td><td>IND</td><td>1428</td><td>11,0%</td><td>1715</td><td>13074</td><td>13,1%</td></tr><tr><td>Uccle</td><td>499*</td><td>103*</td><td>602</td><td>4,6%</td><td>1521</td><td>7513</td><td>20,2%</td></tr><tr><td>Watermael-Boitsfort</td><td>114*</td><td>9*</td><td>123</td><td>0,9%</td><td>177</td><td>1801</td><td>9,8%</td></tr><tr><td>Woluwe-Saint-Lambert</td><td>45</td><td>63</td><td>108</td><td>0,8%</td><td>356</td><td>3674</td><td>9,7%</td></tr><tr><td>Woluwe-Saint-Pierre</td><td>3</td><td>34</td><td>37</td><td>0,3%</td><td>258</td><td>2646</td><td>9,8%</td></tr></tbody><tfoot><tr><td>TOTAL (incluant les chiffres* et **)</td><td>6764</td><td>3221</td><td>12999</td><td>100,0%</td><td>44142</td><td>190598</td><td>23,2%</td></tr></tfoot></table>

IND : données indisponibles.

* Chiffres déduits à partir de la date des faits et non à partir de la base légale.

** Chiffre extrait du rapport 2020 de l'OBPS, inclus dans le total des 19 communes.

Colonne C : le chiffre correspond à l'addition des colonnes A et B. Dans certains cas, seul le chiffre de la période complète était disponible.

### 4.1 Le flux total de dossiers SAC entrés en 2020

À l'échelle de la Région, ce sont 190 598 dossiers qui ont été traités en 2020. Ce chiffre est en légère baisse par rapport aux années précédentes, puisque l'OBPS comptabilisait 199 072 en 2018 et 197 221 dossiers en 2019 [Distexhe, Dormaels, Hamerlinck, Lacour et Leprince, 2020 : 27]³.

Les totaux des colonnes D et E montrent que les dossiers d'arrêt et stationnement sont de loin les plus représentés à l'échelle de la Région : sur 190 598 dossiers, 76,8 % concernent ce contentieux (23,2 % ne concernent pas l'arrêt et stationnement). Ce type de dossier représentait 90,7 % des dossiers en 2018, et 92 % en 2019 [Distexhe,
Dormaels, Hamerlinck, Lacour et Leprince, 2020 : 33]. La baisse constatée en 2020 peut être attribuée tant à la diminution du nombre de procès-verbaux durant les trois mois de confinement du printemps, qu'à l'augmentation des dossiers dans d'autres contentieux, dont celui des infractions Covid essentiellement [Distexhe, Dormaels, Hamerlinck, Lacour et Leprince, 2021 : 42]. Les entretiens rapportent les deux raisons du succès de ce contentieux en temps ordinaire : la facilité de constat de ces infractions pour les policiers et la rentrée financière qu'il représente pour certaines communes. Notons cependant que la proportion de ces dossiers varie beaucoup d'une commune à l'autre, notamment en fonction des politiques locales qui encouragent, ou non, le recours aux SAC dans d'autres contentieux. Ainsi à Ixelles les dossiers d'arrêt et stationnement ne représentent que 42,7 % du total. À l'inverse, à Saint-Josse, ils représentent 93,4 %.

## 4.2 Le flux total des dossiers Covid de mars à juin 2020

20 S'agissant des dossiers Covid, les communes ont traité un total d'environ 12 999 procès-verbaux (colonne C du tableau). Si ceux-ci ne représentent que 6,8 % du total des dossiers entrés en 2020 tous contentieux confondus (colonnes C/E), ils représentent 29 % du total des dossiers hors arrêt et stationnement (colonnes C/D), soit près d'un tiers. Ce chiffre est considérable, d'autant qu'il doit être rapporté à la seule période d'un peu moins de trois mois qui va du 18 mars au 30 juin 2020. À titre de comparaison, pour la même période, 9 326 dossiers Covid sont entrés au parquet de Bruxelles [Service d'analyse statistique du parquet général de Bruxelles, 2021 : 2], signe de l'ampleur de la répression administrative durant cette période et du rôle de déchargement qu'elle a joué pour le ministère public.

21 Malgré ce chiffre élevé à l'échelle de la Région, on note une répartition très inégale du nombre de dossiers entre les communes. Les 5 communes les plus peuplées, à savoir Bruxelles-Ville, Molenbeek, Schaerbeek, Anderlecht et Ixelles, qui en 2021 représentent 51,3 % de la population régionale [Institut Bruxellois de Statistique et d'Analyse, 2021], comptabilisent à elles seules 8 733 dossiers Covid, soit 67 % du total.

22 Les 7 communes dans lesquelles se situent les quartiers du croissant pauvre bruxellois (Anderlecht, Bruxelles-Ville, Forest, Molenbeek, Schaerbeek, Saint-Gilles et Saint-Josseten-Noode) et qui accueillent 55 % de la population régionale en 2021 [Institut Bruxellois de Statistique et d'Analyse, 2021], cumulent près de 70 % des dossiers SAC, soit 9 029 dossiers sur les 12 999 entrés à l'échelle de la région. On doit soulever ici une limite importante des chiffres présentés pour la commune de Saint-Gilles, qui d'une part souligne les écueils d'une approche purement quantitative, et d'autre part met en évidence les différences de traitement entre communes (voir partie 5). Le traitement des données permet de comptabiliser un total de 452 dossiers Covid (colonne C), là où l'entretien fait état d'environ 1 000 procès-verbaux reçus durant la première période (voir partie 4.3), mais dont la majorité a fait l'objet d'un classement sans suite à la source, avant même d'être comptabilisés dans les chiffres communaux. À notre connaissance, il s'agit du seul cas à l'échelle bruxelloise.

23 La part des dossiers Covid dans le total des dossiers hors arrêt et stationnement est également très variable d'une commune à l'autre, étant à la fois tributaire des politiques locales de recours aux SAC en temps ordinaire que des choix faits dans l'urgence. À titre d'exemple, à Saint-Josse, les dossiers Covid représentent
respectivement 96 % de tous les dossiers SAC, hors arrêts et stationnement, contre 14 % à Woluwe-Saint-Pierre. Ensuite, le nombre de dossiers Covid se greffe à la fois sur des enjeux préexistants en matière de gestion et d'accès à l'espace public [Dessouroux, Van Criekingen et Decroly, 2009], sur la diversité géographique de chaque commune, sur les fortes inégalités sociospatiales à l'échelle bruxelloise [Van Criekingen, 2021], ainsi que sur différentes cultures d'intervention au sein des zones de police, faisant émerger des pratiques discriminatoires [Clementi, 2020 : 12-13]. Ces différences ont eu un impact certain sur la possibilité pour les citoyens de se conformer aux restrictions d'accès à l'espace public (d'autant plus dans un contexte de sollicitation importante de la police), et, partant, une incidence sur le nombre de procès-verbaux SAC [Tatti et Guillain, 2022 : 294-297].

## 4.3 Répartition des dossiers Covid en fonction de la base légale

24

Les deux premières colonnes du tableau opèrent une ventilation entre les procès-verbaux Covid qui se rapportent à la première période (colonne A - sous le régime juridique du « refus d'injonction », voir partie 2.1) et ceux qui se rapportent à la seconde période (colonne B - pour chaque commune, à dater de l'adoption de l'ordonnance communale qui transpose l'arrêté royal de pouvoirs spéciaux, voir partie 2.2).

25

Un peu plus du double de procès-verbaux a été dressé durant la première période par rapport à la deuxième. On constate, sous réserve de l'exactitude des données marquées d'un astérisque et de la précision formulée ci-dessus pour la commune de Saint-Gilles, que 6 764 dossiers sont entrés sur la base du RGP (ou d'un ancien règlement communal) contre 3 221 sur la base des ordonnances communales qui lui ont succédé. Ce constat est visible dans les chiffres de l'ensemble des 15 communes pour lesquelles les données sont disponibles, à l'exception des communes de Forest, Woluwe-Saint-Lambert et Woluwe-Saint-Pierre. Des différences notables doivent être soulignées à l'échelle de chaque commune, avec par exemple Molenbeek, qui passe de 1 375 dossiers à 180 (dans un rapport proche de 10 à 1) ou Berchem qui passe de 242 à 118 dossiers (soit environ la moitié en moins).

26

Ce constat a de quoi surprendre vu la précarité de la construction juridique choisie à Bruxelles en début de confinement (voir partie 2.1). Ces chiffres s'expliquent notamment par une présence et une activité policières soutenues en début de confinement, bien que variables en fonction des communes et des quartiers. Les entretiens ont pointé le fait que la modification de la base légale, à la suite de l'adoption de l'arrêté royal et des ordonnances communales, a ajouté de la confusion dans un système hybride déjà assez compliqué, ce qui a pu décider la police à privilégier la voie pénale. Enfin, les premières mesures de déconfinement de l'espace public datent du 5 juin 2020, rendant certaines infractions caduques, les rassemblements en extérieur jusqu'à 10 personnes étant alors autorisés.

## 5. Le classement sans suite des dossiers Covid

27

Les fonctionnaires sanctionnateurs ont la possibilité de classer sans suite les dossiers qu'ils reçoivent. En temps ordinaire, la pratique est plutôt marginale, et tient essentiellement à des raisons techniques : l'auteur présumé a été radié des registres de
la population, il n'a pas pu être identifié (par exemple en cas de dépôt clandestin), ou encore le procès-verbal ou le constat sont arrivés hors délai. Rien n'empêche toutefois le fonctionnaire sanctionnateur de classer sans suite pour des raisons d'opportunité s'il estime que des poursuites ne se justifient pas, mais cette possibilité se rencontre rarement.

En matière de SAC Covid, on estime à environ 10 à 20 % le nombre de classements sans suite à l'échelle régionale, donc un recours beaucoup plus important que dans les contentieux ordinaires [de Buisseret, 2020 : 15]. En matière de classement sans suite pour des raisons techniques, il faut ajouter les dossiers qui concernent des mineurs ou des majeurs récidivistes qui ont été renvoyés vers le parquet (voir partie 2). Vu l'absence de données pour certaines communes et les différences d'encodage des dossiers pour les autres, la présentation d'un tableau comparatif s'avère peu pertinente. Deux constats en matière de classement sans suite pour raisons d'opportunité émergent cependant des entretiens.

D'abord, le recours au classement sans suite est largement tributaire de l'interprétation plus ou moins accommodante du « bricolage bruxellois » de la première période (voir partie 2.1). Certaines communes ont considéré que les arrêtés ministériels contenant les mesures constituaient une injonction suffisante, de sorte que le refus d'injonction ne devait pas être acté dans les procès-verbaux qu'elles recevaient. Il suffisait aux policiers de constater le non-respect des mesures pour verbaliser, sans devoir préalablement demander aux citoyens de se conformer à celles-ci. D'autres, plus respectueuses de la disposition règlementaire, ont estimé que chaque procès-verbal devait acter clairement le refus de la personne verbalisée de se conformer aux injonctions des policiers. Ces interprétations divergentes ont influé sur les pratiques policières, et partant, sur l'afflux de dossiers. Ensuite, elles ont influé sur le traitement des dossiers par les fonctionnaires sanctionnateurs, en fonction des doutes exprimés par certains quant à la solidité de la base légale et de son interprétation.

On constate ensuite d'importantes différences dans les pratiques de classement sans suite. Comme expliqué précédemment, la commune de Saint-Gilles a pratiqué, dans le cadre des dossiers Covid, un premier classement sans suite directement à la réception des procès-verbaux (voir partie 4). D'autres communes, dont Woluwe-Saint-Lambert, Berchem ou Evere, ont encodé tous les procès-verbaux reçus, mais n'ont pas donné suite à ceux dans lesquels aucun refus d'injonction n'est acté. D'autres encore ont donné suite à tous les procès-verbaux reçus, usant de leur pouvoir d'appréciation au stade de la décision concernant la sanction, comme à Molenbeek.

## 6. Les suites données : sanction ou mesure alternative ?

Les dossiers qui n'ont pas été classés sans suite ont suivi la procédure ordinaire qui prévoit l'envoi d'un premier courrier, accompagné du procès-verbal, qui informe le citoyen de la possibilité de se voir infliger une SAC, ainsi que de celle de faire valoir ses arguments. Ensuite, soit la personne se défend et ses moyens sont examinés, soit l'amende est prononcée faute de réponse dans le délai imparti d'un mois. Une majorité de communes fait état d'un nombre élevé de contestations en matière de SAC Covid. Une estimation du fonctionnaire sanctionnateur d'Ixelles chiffre les recours à environ
30 % des dossiers, là où ils sont plutôt limités en temps ordinaire. Ce constat tient notamment aux nombreuses situations verbalisées par les policiers, ainsi qu'au débat, relayé par les médias, entourant la question de la légalité du recours aux SAC durant le premier confinement.

32

S'agissant des sanctions infligées, certains fonctionnaires sanctionnateurs ne questionnent pas le montant forfaitaire de 250 euros, le principe étant calqué sur le contentieux de l'arrêt et stationnement. D'autres expriment des réserves quant à la pertinence d'un forfait unique pour des infractions sujettes à interprétation, et à son adéquation aux réalités socio-économiques des administrés. Malgré ces considérations, l'amende forfaitaire a généralement été appliquée. De très rares adaptations du montant ont été pratiquées, comme à Saint-Gilles, où l'amende infligée a pu être inférieure à 250 euros. D'autres communes ont suivi une politique de dissuasion, et n'ont pas donné suite aux dossiers dans lesquels les personnes mises en cause introduisaient une réclamation. C'est le cas à Watermael-Boitsfort.

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Enfin, s'appuyant sur des pratiques préexistantes à la crise, certaines communes ont eu recours aux mesures alternatives. La médiation locale étant compliquée dans le contexte de confinement total, c'est vers la prestation citoyenne qu'elles se sont tournées. La commune d'Ixelles a proposé des prestations consistant à confectionner ou distribuer des masques dans les boîtes aux lettres, à participer à des distributions de colis alimentaires auprès du CPAS, ou encore à livrer des courses alimentaires aux personnes âgées. On retrouve la même démarche, à plus petite échelle, dans les communes de Saint-Josse-ten-Noode et Woluwe-Saint-Lambert.

## Conclusion

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Le recours aux SAC à Bruxelles en période de crise Covid avait pour objectif de permettre une réponse répressive rapide à des infractions inédites par leur impact sur la jouissance de l'espace public. La rapidité et l'effectivité de la sanction des incivilités dans l'espace public étaient déjà les principaux arguments qui, en 1999, ont présidé à l'adoption de la loi SAC. On peut voir dans la constance de ces préoccupations l'aporie entre les discours et politiques sécuritaires centrés sur la « lutte contre l'impunité », et les moyens déployés au niveau des poursuites pénales et du pouvoir judiciaire.

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En dépit de certaines réserves, voire des réticences de plusieurs communes, toutes ont répondu rapidement à la sollicitation. À l'échelle régionale, les chiffres montrent qu'elles ont pleinement joué le rôle attendu d'elles : délester l'appareil pénal d'une partie des dossiers Covid. Ce système de crise aura également permis au ministère public de s'organiser matériellement au printemps 2020 afin d'assurer ensuite une répression rapide des infractions Covid à travers le mécanisme de la transaction pénale, le seul retenu à partir de juillet 2020.

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Divers acteurs de terrain (le procureur du Roi de Bruxelles, le président du réseau des fonctionnaires sanctionnateurs, et les fonctionnaires sanctionnateurs) ont joué un rôle central dans la formalisation du système. Les organes institutionnels de concertation au niveau régional, à l'œuvre depuis plusieurs années en Région bruxelloise et réunissant les communes et les zones de police, ont ensuite permis l'implantation du régime commun des SAC Covid. Malgré cette harmonisation en amont, l'application des mesures Covid et les suites données aux procès-verbaux ont varié d'une commune à
l'autre, illustrant la distinction entre production normative (au niveau fédéral) et procédurale (au niveau régional), et leur traduction spatiale au niveau local. Les différents « ordres juridiques localisés » [Melé, 2009 : 8-9] qui en ont résulté sont le fruit de l'action d'instances locales (zones de police, communes, fonctionnaires sanctionnateurs).

37 En matière de SAC, les communes restent cependant largement autonomes : les choix sont visibles au niveau du traitement des constats, des suites données, et des sanctions prononcées. Ces divergences mettent à mal le principe, théorique, d'égalité des citoyens devant la loi pénale, et ont engendré des situations discriminatoires. Elles ont cependant également permis des aménagements positifs, notamment en termes de poursuites, et, plus rarement, de sanctions. L'autonomie communale, et partant, le pouvoir d'appréciation des fonctionnaires sanctionnateurs, engendre à la fois des inégalités et des adaptations, caractéristiques des différentes formes de justice de proximité. La procédure de contestation des SAC témoigne de cette proximité et d'un souci d'entendre les citoyens dans leurs explications, ce qui ressort également des entretiens. C'est là une différence de traitement notable par rapport à la procédure de transaction pénale à laquelle va recourir le ministère public, qui sacrifie son pouvoir d'appréciation et les droits de la défense sur l'autel de l'efficacité répressive.

38 Plus fondamentalement, la diversité des réalités locales, particulièrement (pré-)visible à l'échelle bruxelloise, a remis en cause la pertinence de mesures de crise générales, et destinées à s'appliquer indistinctement à des situations géographiques et socio-économiques très diverses. Le confinement chez soi (lorsque c'était possible) n'a pas signifié la même chose pour tous les Bruxellois [pour Bruxelles-Ville, voir : Fortunier et Rea, 2021]. La mise en œuvre et la répression des mesures Covid dans l'espace public non plus. Dès lors que le « droit et [l'] espace sont mutuellement constitutifs » [Belaidi et Koubi, 2015 : 3], la norme ne peut et ne doit pas être envisagée en dehors de son rapport avec les contextes (sociaux, économiques, géographiques) dans lesquels elle s'applique.

39 À la suite de la crise Covid, l'heure est au bilan pour les SAC. D'un côté des propositions de loi déposées à la Chambre demandent l'extension de la liste des infractions mixtes, notamment en matière de consommation de stupéfiants sur la voie publique. Le ministère public, de son côté, a récemment élargi la transaction pénale, dans une tentative de réintégration dans le circuit pénal des contentieux liés à la gestion de l'espace public. L'extension de ces mécanismes de « sanction rapide » participe de la multiplication des dispositifs de contrôle de l'espace public et des usages qui s'y développent [Debailleul et De Laet, 2021]. Ce contexte sécuritaire, alimenté par la succession de crises (économique, terroriste, sanitaire et maintenant environnementale), repose avec urgence la question du rôle du droit dans l'espace public, entre outil d'une répression inégalitaire qui renforce la ségrégation spatiale ou garant des droits et libertés fondamentaux, collectifs et individuels.

Merci aux participant·e·s aux entretiens, à l'OBPS, à Christine Guillain (USL-B), à Alexia Jonckheere (INCC), à Allan Wei (LIEU) et à Clément Hostein.
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## NOTES

1. La contribution s'inscrit dans le cadre d'une recherche PER-FNRS menée à l'Université Saint-Louis Bruxelles, intitulée « La répression des “infractions Covid” : administratisation de la justice pénale et respect des droits fondamentaux », menée sous la direction de la professeure Christine Guillain et en collaboration avec l'INCC (Institut National de Criminalistique et de Criminologie), en les personnes d'Alexia Jonckheere (cheffe de travaux) et Elodie Schils (chercheuse). Initialement centrée sur la répression administrative des « infractions Covid », elle a été élargie au traitement pénal de celles-ci, qui est devenu exclusif de la voie administrative à partir du 1er juillet 2020.

2. Nous remercions l'OBPS pour sa collaboration à la recherche, notamment pour son aide dans la collecte et la transmission des données chiffrées des 19 communes.

3. Dans son rapport 2020, l'OBPS comptabilise un total de 195 962 dossiers tous contentieux confondus pour l'année 2020. La différence avec les chiffres présentés ici tient au traitement différents.

## RÉSUMÉS

Les mesures adoptées lors du premier confinement, de mars à juin 2020, ont été caractérisées par leur impact inédit sur la possibilité même de jouir de l'espace public. Des comportements jusqu'alors anodins ont été érigés en infractions. Dès le départ, la répression de ces dernières a constitué une priorité pour les autorités belges. En Région bruxelloise, les sanctions administratives communales (SAC) ont assuré ce rôle de répression, dans une articulation originale avec la répression pénale. À partir de l'analyse de données empiriques quantitatives et qualitatives, l'article se penche sur les contours et les applications de cette « exception bruxelloise », à l'aune d'enjeux liés à la jouissance de l'espace public dans une ville caractérisée par d'importantes inégalités sociospatiales.

De coronamaatregelen tijdens de eerste lockdown van maart tot juni 2020 hebben een ongeziene impact gehad op de burger om zelfs nog maar te kunnen genieten van de openbare ruimte. Gedragingen die tot dan onschuldig waren, werden verheven tot inbreuken. Vanaf het begin was de sanctionering van dergelijk gedrag een prioriteit voor de Belgische autoriteiten. In het Brussels Gewest werden daarvoor de gemeentelijke administratieve sancties (GAS) aangewend, die op een nieuwe manier werden gekoppeld aan strafrechtelijke sanctionering. Op basis van de analyse van kwantitatieve en kwalitatieve empirische gegevens bestuderen we in dit artikel de grote lijnen en de toepassingen van deze "Brusselse uitzondering" in het licht van de uitdagingen
die gepaard gaan met het genot van de openbare ruimte in een stad met grote sociaal-ruimtelijke ongelijkheden.

The measures adopted during the first lockdown from March to June 2020 were characterised by their unheard-of impact on the use public space. Previously harmless types of behaviour had been made into offences. From the beginning, the punishment of these offences was a priority for the Belgian authorities. In the Brussels Region, the municipal administrative sanctions (MAS) ensured this repressive approach in an unprecedented interrelation with criminal enforcement. Based on the analysis of quantitative and qualitative empirical data, this article examines the outlines and applications of this “exception for Brussels” in terms of issues related to the use of public space in a city characterised by significant socio-spatial inequalities.

## INDEX

**Thèmes** : 2. statut de Bruxelles – fonctionnement institutionnel – vie politique

**Trefwoorden** gemeenten, recht, openbare ruimte, sociale ongelijkheden, gemeentelijke administratieve sancties

**Mots-clés** : droit, espace public, sanctions administratives communales, communes, inégalités sociales

**Keywords** : law, public space, municipalities, social inequalities, municipal administrative sanctions

## AUTEUR

### DILETTA TATTI

<figure><img src="image_3.png" /></figure>

IDREF : https://idref.fr/263488683

<figure><img src="image_4.png" /></figure>

VIAF : http://viaf.org/viaf/81166060221980321013

Diletta Tatti est juriste et politologue, assistante et chercheuse au sein du GREPEC (Groupe de recherche en matière pénale et criminelle) de l'Université-Saint-Louis - Bruxelles, ses recherches portent sur la politique des poursuites, les pratiques judiciaires et sur le droit pénal d'exception.
D. Tatti, Victimes, passeurs, migrants : du franchissement des frontières au dépassement des bornes juridiques, *Revue de la Faculté de Droit de l'Université de Liège*, 2022, n° 3, p. 675-704.