# Apprentissage social à l'hôtel de ville : obstacles et solutions pour tirer le meilleur parti des conseils communaux à Bruxelles

Sociaal leren in het gemeentehuis: obstakels en oplossingen om het maximum te halen uit de Brusselse gemeenteraden

Social learning in the city hall: obstacles and solutions to make the most of municipal councils in Brussels

Mohamad-Amin Alomar, Nadège Carlier et Stéphane Moyson

Traducteur : Laurie Guérif

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/brussels/7905

DOI : 10.4000/12fcg

ISSN : 2031-0293

## Cet article est une traduction de :

Social learning in the city hall: obstacles and solutions to make the most of municipal councils in Brussels - URL : https://journals.openedition.org/brussels/7847 [en]

## Autre(s) traduction(s) de cet article :

Sociaal leren in het gemeentehuis: obstakels en oplossingen om het maximum te halen uit de Brusselse gemeenteraden - URL : https://journals.openedition.org/brussels/7887 [nl]

## Éditeur

Université libre de Bruxelles - ULB

## Référence électronique

Mohamad-Amin Alomar, Nadège Carlier et Stéphane Moyson, « Apprentissage social à l'hôtel de ville : obstacles et solutions pour tirer le meilleur parti des conseils communaux à Bruxelles », *Brussels Studies* [En ligne], Collection générale, document 196, mis en ligne le 06 octobre 2024, consulté le 28 novembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/brussels/7905 ; DOI : https://doi.org/10.4000/12fcg

Ce document a été généré automatiquement le 28 novembre 2025.

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# Apprentissage social à l'hôtel de ville : obstacles et solutions pour tirer le meilleur parti des conseils communaux à Bruxelles

*Sociaal leren in het gemeentehuis: obstakels en oplossingen om het maximum te halen uit de Brusselse gemeenteraden*

*Social learning in the city hall: obstacles and solutions to make the most of municipal councils in Brussels*

Mohamad-Amin Alomar, Nadège Carlier et Stéphane Moyson

Traduction : Laurie Guérif

## NOTE DE L'AUTEUR

Ces travaux ont été cofinancés par la Région de Bruxelles-Capitale – Innoviris, subvention 2019-PRB-34.

## Introduction

<footnote n="1">1 La Région de Bruxelles-Capitale compte 19 communes regroupant 695 conseillers communaux [IBSA, 2022], dont le mandat est de six ans. Ils votent les règlements et arrêtés communaux, les budgets et les comptes, et désignent les membres de l'organe exécutif communal, appelé « collège ». Les conseillers sont généralement organisés en partis politiques et le collège est appuyé par un groupe politique ou plusieurs, formant une majorité. Les conseils communaux se réunissent au moins 10 fois par an. Ces réunions sont publiques, mais les citoyens ne sont pas autorisés à y intervenir spontanément et doivent suivre des procédures d'interpellation spécifiques définies</footnote>
dans le règlement d'ordre intérieur du conseil. Les réunions des commissions, auxquelles participent des membres de tous les groupes politiques, sont consacrées à l'examen des aspects techniques des points de l'ordre du jour à venir. Des spécialistes internes ou externes peuvent y être associés. Les réunions de groupe, organisées par chaque groupe politique, se tiennent généralement avant les réunions du conseil, en vue desquelles elles visent à définir les positions et à attribuer les rôles. Le plus souvent, les groupes de la majorité se réunissent ensemble, tandis que les groupes d'opposition se réunissent séparément.

2 Alors que la méfiance de l'opinion publique à l'égard des élus et de la démocratie représentative s'est accrue, entraînant l'essor d'approches participatives en matière de politique générale et d'élaboration des politiques [Ianiello et al., 2019; Tan et Taeilhagh, 2020; Voorberg et al., 2015], le présent article ramène l'attention sur les politiciens (locaux) élus. Plus précisément, il s'agit d'examiner les délibérations publiques des conseillers communaux de la région bruxelloise sous l'angle de l'apprentissage social. La délibération publique désigne un « processus de débat et de discussion visant à dégager des points de vue raisonnables et éclairés, dans lequel les participants sont disposés à revoir leurs préférences à la lumière des discussions, des informations nouvelles et des affirmations formulées par les autres participants » [Chambers, 2003, p. 309; Habermas, 1984]. Dans sa forme type idéale, selon Habermas, la délibération suppose que des personnes aux conceptions et intérêts différents exposent ouvertement les « raisons » [Habermas, 1984] de leurs points de vue respectifs sur un problème public et les solutions qu'elles privilégient, tout en écoutant celles exprimées par d'autres participants [Mansbridge et al., 2012]. La délibération publique constitue un processus de justification mutuelle dans lequel les participants expliquent les raisons de leurs prises de position, écoutent les autres et remettent en question leurs préférences [Ercan et al., 2019]. En d'autres termes, délibérer suppose d'apprendre. L'apprentissage est un processus d'acquisition ou de modification durable de concepts cognitifs [Vandenbos, 2007] susceptibles (ou non) d'entraîner des changements au niveau des intentions comportementales et de la manière d'agir effective [Heikkila et Gerlak, 2013; Moyson et Scholten, 2018; Dunlop et Radaelli, 2013]. Compte tenu de ces précisions conceptuelles, l'apprentissage social dans le contexte des délibérations des conseils communaux désigne la dynamique cognitive et sociale qui amène les conseillers communaux à réviser ou à renforcer leurs convictions et préférences politiques au fil du temps, et à prendre des décisions en conséquence.

3 Les conseils communaux étant destinés à permettre à leurs membres de délibérer, ils devraient être le lieu par excellence de l'apprentissage social. Or, les délibérations au sein des conseils s'écartent considérablement de l'idéal habermassien d'une « conversation sans contrainte ». Des divergences fondamentales d'intérêts et de valeurs, voire d'interprétation de la situation considérée, transforment presque toujours la prise de décision collective en un processus conflictuel, où les participants défendent des lignes d'action opposées [Fairclough, 2015]. En outre, dans les conseils communaux, les groupes politiques et les personnes qui les composent sont très souvent suspectés de tenir des rôles figés : les groupes d'opposition expriment une autre « vision du monde », proposent des alternatives et font contrepoids au collège et à l'action de la majorité, tandis qu'en général, les groupes majoritaires soutiennent le collège et défendent son action. Autrement dit, les élus assistent aux réunions du conseil dans le but principal de défendre des positions prédéfinies [Dinsart, 2019]. En
conséquence, il arrive que les conseillers prennent la parole sans nécessairement s'écouter les uns les autres [de Beer de Laer, 2012], ce qui empêche l'apprentissage social.

4. Bien entendu, les décisions résultant d'un apprentissage social au sein des conseils communaux ne sont pas forcément meilleures. Après tout, en politique, il s'agit de « puzzling » tout autant que de « powering » [Heclo, 1974]. Néanmoins, délibération et apprentissage social dans le cadre des séances communales restent souhaitables pour au moins trois raisons. En premier lieu, de véritables délibérations suscitant un apprentissage social peuvent permettre une prise en compte plus équitable de tous les intérêts, de sorte que les arguments relatifs à de petits intérêts personnels deviennent plus difficiles à défendre [Lindell et Ehrström, 2020, p. 3], et que s'instaure ainsi un climat de confiance politique [Goovaerts et Marien, 2020]. Ensuite, l'apprentissage social témoigne du fait que les délibérations facilitent effectivement la participation des conseillers (et des citoyens qu'ils représentent) qui, autrement, se trouvent exclus des discussions se déroulant à huis clos avant et après les réunions. Enfin, l'apprentissage social peut être considéré comme un élément essentiel au bon fonctionnement d'une démocratie où les préférences politiques - sur lesquelles se fondent les décisions démocratiques - s'appuient sur des informations éclairées et authentiques [Barabas, 2004, p. 687].

5. Quelles sont les conditions de l'apprentissage social au sein des conseils communaux ? Pour répondre à cette question de recherche, un modèle de recherche multiméthodes qualitatif a été mis en œuvre [Creswell, 2015], dans le but d'obtenir un compte rendu plus complet, une plus grande fiabilité et une analyse plus impartiale [Mik-Myere, 2020]. Tout d'abord, sur la base d'invitations adressées aux 19 communes de la Région de Bruxelles-Capitale, des entretiens semi-structurés ont été menés entre mai 2020 et octobre 2020 avec 17 directeurs généraux d'administrations communales (fonctionnaires) et présidents de conseils (élus) ayant accepté de participer à l'étude (voir le tableau 1)¹. Ils ont été interrogés au sujet des dynamiques et des moteurs de l'apprentissage social dans le cadre des réunions de commission et de groupe, ainsi que sur les obstacles rencontrés en la matière, et au sujet du conseil communal lui-même. Les données ont été analysées de manière thématique [Paillé et Mucchielli, 2016] à l'aide du logiciel NVivo (version 12). Nous avons utilisé une méthode inductive en laissant les conclusions se dégager des thèmes fréquents, prédominants ou importants inhérents aux données brutes [Thomas, 2006]. Nous avons réparti les données obtenues en thèmes et en sous-thèmes, qui ont été classés par catégories de conditions.

<table><caption>Tableau 1. Liste des entretiens (PC = président du conseil ; DG = directeur général)</caption><thead><tr><td>Commune</td><td>Mois</td><td>Personne(s) interrogée(s)</td></tr></thead><tbody><tr><td>Auderghem</td><td>octobre 2020</td><td>DG</td></tr><tr><td>Ville de Bruxelles</td><td>octobre 2020</td><td>DG</td></tr><tr><td>Etterbeek</td><td>octobre 2020</td><td>DG</td></tr><tr><td>Ganshoren</td><td>octobre 2020</td><td>DG</td></tr></tbody></table>
<table><tr><td>Ixelles</td><td>octobre 2020</td><td>DG et PC</td></tr><tr><td>Jette</td><td>juin 2020</td><td>DG</td></tr><tr><td>Koekelberg</td><td>mai 2020</td><td>DG et 1er échevin</td></tr><tr><td>Saint-Gilles</td><td>octobre 2020</td><td>DG</td></tr><tr><td>Schaerbeek</td><td>octobre 2020</td><td>PC</td></tr><tr><td>Uccle</td><td>octobre 2020</td><td>DG</td></tr><tr><td>Watermael-Boitsfort</td><td>octobre 2020</td><td>DG et PC</td></tr><tr><td>Woluwe-Saint-Lambert</td><td>octobre 2020</td><td>DG et PC</td></tr><tr><td>Woluwe-Saint-Pierre</td><td>octobre 2020</td><td>DG</td></tr></table>

6. Ensuite, ces résultats ont été évalués sur la base de quatre groupes de réflexion [Morgan, 1998] avec les chefs des groupes politiques des conseils de deux des communes de la région. Deux groupes de réflexion ont été constitués autour de six chefs de groupes majoritaires (deux de Jette et quatre de Koekelberg), et deux autres avec six chefs de groupes d'opposition (trois de chaque commune)². Une méthode analytique associant déduction et induction a été mise en œuvre. D'une part, toute citation se rapportant à l'un des facteurs recensés dans nos analyses thématiques a été encodée sous le même thème dans NVivo. D'autre part, tout facteur d'apprentissage social qui n'a pas été mentionné au cours des entretiens semi-structurés a fait l'objet d'une analyse thématique et a été ajouté sous un code distinct³. Globalement, il s'agissait d'analyser la perception subjective des participants quant aux dynamiques d'apprentissage social dans le cadre des délibérations des conseils communaux de la région bruxelloise.

7. Cette étude apporte une valeur ajoutée à la fois théorique et pratique. Au-delà des élections [ex.: Pitseys et Sägesser, 2018] et des activités qui en découlent directement [ex.: Nassaux, 2002], les conseils communaux à Bruxelles et ailleurs, et en particulier les délibérations qui s'y déroulent, ont été très peu étudiés jusqu'à présent [à titre d'exceptions, voir Delwit, 2005 ; de Maesschalk, 2009 ; van Haute et al., 2018]. Il est donc d'autant plus novateur de s'intéresser aux processus d'apprentissage social en contexte communal.

8. Les sections suivantes du présent article traitent des conditions de l'apprentissage social au sein des conseils communaux de la Région de Bruxelles-Capitale. Nous nous appuyons sur des citations tirées des groupes de réflexion, car les résultats de l'analyse thématique basée sur les entretiens semi-structurés ont déjà été utilisés en tant que tels dans une autre publication, davantage axée sur la théorie [Alomar et al., 2023].
# 1. Politique

## 1.a. Un jeu politique plus proche de la rivalité et de la conflictualité que de la collaboration

9. Conçue comme un processus de justification mutuelle, la délibération publique est censée donner lieu à un apprentissage social chez les conseillers communaux. En l'occurrence, lesdits conseillers motivent leurs positions, écoutent les points de vue des autres et reconsidèrent leurs préférences à la lumière de nouvelles informations et de nouveaux arguments [Chambers, 2003; Ercan et al., 2019], ce qui permet l'échange, l'acquisition et l'assimilation de nouvelles informations concernant les questions d'intérêt public et les solutions stratégiques proposées par d'autres conseillers.

10. Cependant, il ressort des entretiens semi-structurés menés avec les directeurs généraux et les présidents de conseil qu'à Bruxelles, les conseillers communaux considèrent généralement la politique communale comme un jeu plus proche de la rivalité et de la conflictualité que de la collaboration. À l'issue d'élections, les conseillers de la majorité s'accordent sur un programme politique et s'attachent généralement en priorité à le mettre en œuvre plutôt qu'à collaborer avec l'opposition [Alomar et al., 2023], sans pour autant discréditer l'ensemble des idées de cette dernière.

11. Cette interprétation trouve sa confirmation au niveau des groupes de réflexion avec les chefs de groupes politiques : « *il n'y a pas de collaboration entre nous (...). Seulement parfois pour des motions (...) »⁴. Les conseillers de la majorité ont tendance à utiliser leur pouvoir politique pour imposer leurs objectifs et leurs projets : « *nous sommes la majorité, et c'est ça la démocratie* ». La coalition majoritaire ne ressent pas le besoin de rechercher le soutien de l'opposition, notamment dans les communes où le parti majoritaire est prédominant et stable. Dans ce type de situation, les conseillers de l'opposition se sentent « *oubliés (...)*. Je ne me souviens pas avoir été sollicité par la majorité pour participer à une motion ». Cela dit, l'opposition n'essaie pas de faire part de ses bonnes idées à la majorité, craignant que celle-ci ne s'en attribue tout le mérite dans le seul but d'accroître sa popularité auprès de l'opinion publique pour les élections suivantes.

## 1.b. Pression de groupe

12. Dans le cadre des conseils communaux, la plupart des scrutins sont publics et non à bulletin secret. Les personnes interrogées indiquent que la pression de groupe est forte, en particulier pour ce qui est des membres du conseil issus des groupes majoritaires qui soutiennent le collège. En conséquence, leur autonomie se trouve limitée par la position du groupe ou du chef de groupe [Alomar et al., 2023]. Si les conseillers sont théoriquement libres d'exprimer leurs avis et de voter selon leurs préférences politiques, dans la pratique, il leur est difficile de s'écarter de la position du groupe dont ils relèvent. La domination du groupe peut engendrer des frustrations chez les conseillers aux idées potentiellement divergentes : « *parfois, j'aimerais faire passer un message, mais on me dit que ce n'est pas le bon moment (...)*. Je peux comprendre, mais c'est quand même frustrant (...). Je voulais proposer quelque chose, et au dernier moment, on m'a dit que ce n'était pas possible ».
13 Dans de rares cas seulement, le chef de groupe autorise explicitement un vote libre et les membres du conseil peuvent alors voter selon leurs préférences, ce qui contribue parfois considérablement à améliorer l'apprentissage social. Par exemple, dans l'une des communes, les groupes majoritaires ont décidé que chacun de leurs conseillers devait se prononcer individuellement (plutôt que d'obéir à une quelconque discipline de groupe) sur une motion proposée par l'opposition ; or, non seulement la motion a été adoptée, mais « chacun a pu voter comme il l'entendait (...) malgré la visioconférence », et cela a donné lieu à « un débat de qualité ».

14 L'influence de la pression de groupe sur les délibérations est flagrante, selon les participants à l'étude, qui signalent l'absence de collaboration entre les groupes : « individuellement, il est évidemment difficile de collaborer avec d'autres conseillers communaux au-delà des relations interpersonnelles (...) il y a toujours une dynamique de groupe ». Toutefois, les conseillers issus des groupes d'opposition et ceux des groupes majoritaires vivent différemment la pression de groupe : les premiers font preuve d'une plus grande liberté dans les processus décisionnels, tandis que les seconds sont censés soutenir le collège et l'accord de la majorité, c'est-à-dire l'ensemble des objectifs et actions sur lesquels ils se sont mis d'accord. Un participant à un groupe de réflexion a déclaré ce qui suit : « pour un conseiller communal ou un chef de groupe de la majorité, il y a une ligne à respecter, à savoir celle de l'accord majoritaire et de la coalition qui est en place. Notre rôle essentiel est de veiller à ce que cette majorité fonctionne ». Cette atmosphère politique n'offre pas beaucoup de possibilités d'apprentissage social chez les conseillers.

## 2. Caractéristiques individuelles des conseillers communaux et dynamique sociale entre eux

### 2.a. Les conseillers communaux ne sont pas tous égaux face à la dynamique de l'apprentissage social

15 En région bruxelloise, les profils des conseillers communaux sont divers. À notre connaissance, aucune étude ne précise cette diversité, pourtant susceptible d'influer sur l'apprentissage social. Premièrement, les directeurs généraux et les présidents de conseil indiquent que les conseillers n'ont pas tous la même motivation pour s'engager dans des discussions à long terme sur des questions complexes, en particulier dans le cadre des réunions de commission. Les indemnités de fonction (brutes) versées pour les réunions de commission ou de conseil, généralement comprises entre 75 et 200 euros, sont insuffisantes au regard de la quantité de travail et de la mobilisation nécessaires à la préparation de ces réunions. La capacité à consacrer des moyens importants à la préparation des conseils dépend également du niveau de professionnalisation. Certains conseillers s'occupent uniquement des questions communales, tandis que d'autres sont des politiciens professionnels qui exercent des mandats à d'autres niveaux de pouvoir. Ils peuvent s'intéresser tout autant aux questions communales, auquel cas l'apprentissage social sera encore plus efficace s'ils profitent des apports de leur parti politique. En revanche, leur engagement risque d'être moindre s'ils voient leur mandat communal uniquement comme un tremplin vers des missions à d'autres niveaux de gouvernement. Enfin, de nombreux conseillers communaux s'engagent en politique à temps partiel, parallèlement à leur travail alimentaire, et voient parfois la politique
comme une forme de volontariat. Une disponibilité limitée rend plus difficile la mise en
place d'un processus global d'apprentissage social.

16 Deuxièmement, les conseillers se distinguent sur le plan de leur prédisposition à participer aux délibérations, ainsi qu’à rechercher des consensus et des compromis. Ont notamment été évoquées l’aisance à s’exprimer en public, la capacité à parcourir et à comprendre rapidement de nombreux documents techniques, ainsi que la maîtrise du français ou du néerlandais. Dans le même ordre d’idées, le fait d’avoir une expérience politique ou juridique a été présenté comme un atout : « je pense que ceux qui ont une grande expérience politique, que ce soit au niveau local, régional ou national, sont bien plus à l’aise pour parler en public et peuvent intervenir plus rapidement et plus efficacement ». Ces conseillers sont sans doute plus prompts à s’engager dans une dynamique d’apprentissage social. Certains des chefs de groupe qui ont pris part aux groupes de réflexion partagent cette impression : « après, quand on est conseiller communal, et compte tenu du large éventail des compétences des communes, il faut savoir s’adapter et s’informer sur des sujets qui ne sont pas de nos compétences. Cela nécessite une grande capacité d’apprentissage ». Parallèlement, une personne interrogée a souligné que certains conseillers disposant d’une formation juridique ont tendance à se concentrer sur les questions formelles et les procédures plutôt que sur le contenu des discussions [Alomar et al., 2023].

17 Enfin, il semble que l'âge influe sur l'esprit de compétition des conseillers, notamment vis-à-vis des membres de leur propre groupe politique, ce qui se répercuterait sur leur volonté de participer aux discussions politiques, en particulier en période électorale : « lorsqu'on est un jeune politicien, il y a vraiment une atmosphère très particulière et désagréable, à savoir une atmosphère de compétition (...) entre les individualités au sein du groupe et entre les groupes (...) »⁵.

2.b. Établissement de relations entre les conseillers communaux

18 L'établissement de relations entre les conseillers communaux est essentiel pour ce qui est d'encourager les rencontres et discussions informelles autour des questions communales. Cela permet d'instaurer une certaine cordialité entre les conseillers, de faciliter les interactions et de favoriser l'apprentissage social, en particulier dans les petites communes [Alomar et al., 2023]. Les relations interpersonnelles jouent apparemment un rôle important pour ce qui est de surmonter les obstacles à l'apprentissage social. Les participants aux groupes de réflexion ont mis l'accent sur le fait que les conseillers, grâce aux relations qu'ils entretiennent déjà, se rencontrent de manière informelle et discutent, ce qui renforce leur confiance mutuelle et celle qu'ils placent dans leur collaboration : « ce qui m'aiderait à travailler avec les autres, ce serait de les connaître (...) quand on connaît une personne, on est plus confiant pour travailler avec elle ». En outre, il a été mis en évidence que les disparités linguistiques et culturelles entre francophones et néerlandophones constituent aussi un frein important pour l'apprentissage social. Certains conseillers communaux ne sont pas bilingues, ce qui les empêche d'interagir avec leurs collègues qui parlent l'autre langue et de les comprendre.
2.c. Manque de confiance entre les conseillers communaux

19 Les personnes interrogées ont indiqué que la manière dont les conseillers communaux expriment leur désaccord joue un rôle déterminant dans la mise en place d'un environnement de communication positif fondé sur la compréhension et le respect mutuels. Cela ouvre la voie à l'apprentissage social, dans la mesure où les conseillers se montrent plus réceptifs aux nouvelles informations fournies par les autres parties lors des réunions du conseil ou des réunions préparatoires. En retour, il peut en résulter une correction des erreurs mineures, une reformulation de certains éléments des projets de décision, voire un remaniement plus radical des projets de décision initiaux [Alomar et al., 2023]. Les groupes de réflexion ont confirmé que la cordialité peut contribuer à créer un environnement favorable à l'apprentissage social et à la collaboration : « (...) quand je formule une interpellation ou une motion et que le PS (Parti socialiste), même s'il n'approuve pas vraiment, s'abstient de voter et ne vote pas directement contre, et qu'il fait aussi l'effort d'expliquer les raisons de ce choix (...). Je respecte cela, je trouve ça bien ».

20 Outre la cordialité, la confiance a été mentionnée par plusieurs personnes interrogées comme un moteur essentiel de l'apprentissage social, et cet aspect a été reconnu dans tous les groupes de réflexion. Ce n'est pas une surprise : de même que chacun apprend des personnes en qui il a confiance, les acteurs de confiance sont également plus susceptibles d'en apprendre sur les autres, car ces derniers s'adressent à eux plus librement [Riche, 2019]. Cependant, les conseillers sont convaincus que les séances publiques du conseil n'offrent pas le cadre adéquat pour instaurer la confiance et dégager des compromis, mais servent plutôt d'espace pour les étapes formelles de l'élaboration de la réglementation et des autres travaux de l'assemblée. Les accords devraient être discutés et passés en amont : « il n'y a pas tant que ça de discussions au conseil communal (...), il existe des règles très strictes en ce qui concerne les temps de parole (...). Le conseil communal n'est pas fait pour débattre, mais pour approuver les points, donc les discussions doivent avoir lieu avant ».

21 Cela dit, en général, les bourgmestres, les échevins et les conseillers de la majorité évitent de communiquer des informations sur leurs projets à l'opposition, afin de limiter les critiques qu'elle pourrait émettre. De fait, ils partent du principe que ces critiques seront formulées publiquement lors des séances du conseil de façon à nuire à la majorité, plutôt que dans le cadre des commissions en vue d'améliorer les solutions stratégiques. Il en va de même pour les conseillers de l'opposition, qui évitent de partager leurs « bonnes idées » avec les conseillers de la majorité avant les séances du conseil, pensant notamment que ceux de la majorité s'approprieront lesdites bonnes idées pour les présenter comme étant les leurs. Autrement dit, le manque de confiance est manifeste : « lorsqu'on dépose une motion, que fait la majorité ? Elle retraite l'ensemble du texte et dépose un amendement qui est exactement le même que le nôtre, à ceci près qu'elle y change un mot, et de ce fait s'approprie notre motion. Et après ça, ils nous demandent d'être constructifs ! ».

22 L'instauration de la confiance peut s'avérer plus compliquée encore dans certaines circonstances. La plupart du temps, les conseillers communaux ne se connaissent pas très bien, surtout dans les grandes villes. De plus, la pandémie de COVID-19 n'a rien arrangé : « c'est le manque de contacts humains et la froideur de l'écran qui nous empêchent parfois d'être plus attentifs aux émotions et aux sentiments, d'évacuer les frustrations,
d'exprimer de la joie (...). J'espère que les restrictions seront levées pour pouvoir aller prendre un café avec les collègues, pour qu'on puisse se revoir ».

23 Fait assez surprenant, le phénomène du manque de confiance entre conseillers ne se limite pas forcément aux rapports entre majorité et opposition. En effet, il ressort de notre étude qu'il peut aussi affecter les relations au sein des groupes d'opposition, ce qui rend la collaboration très compliquée : « pour moi, ce qui compte le plus dans les relations interpersonnelles entre les conseillers communaux de l'opposition, c'est la confiance (...). C'est la parole d'honneur : si on affirme qu'on va faire quelque chose, alors on le fait. (...) parfois, c'est inacceptable, on prend le temps de téléphoner et de discuter d'un point avec un collègue et il nous dit que oui, il va voter pour (...). Et voilà qu'ensuite, au conseil communal, il se ravise ».

## 3. Procédures formelles, normes informelles et rôle des présidents de conseil

24 Les entretiens semi-structurés et les groupes de réflexion ont apporté des informations précieuses sur les procédures formelles et les normes informelles susceptibles d'influencer l'apprentissage social chez les conseillers communaux. Tout d'abord, la répartition des tâches entre les conseillers au sein de chaque groupe politique se fait généralement en fonction de leurs compétences et de leurs centres d'intérêt. Cette façon de procéder a pour effet de limiter l'éventail des points de vue abordés lors des réunions des commissions et de réduire les possibilités de remise en question ou de renforcement des convictions des conseillers à la lumière de nouvelles informations – autrement dit, les possibilités d'apprentissage.

25 Au niveau du conseil communal proprement dit, le premier constat est que la présence d'un public lors des discussions a une influence déterminante sur l'apprentissage des conseillers. Les discussions qui ne sont pas accessibles au grand public (ex. : réunions de groupe, réunions préparatoires) et qui ont lieu avant les réunions du conseil sont considérées comme plus propices à l'apprentissage social. Un participant a qualifié les réunions du conseil de « spectacle » où les conseillers se présentent en affichant des positions prédéterminées en fonction de leur appartenance politique.

26 Deuxièmement, les groupes de réflexion ont mis en évidence le fait que les conseillers qui contestent le collège se voient parfois privés de la possibilité de réagir à la réponse de ce dernier, si bien qu'ils ne peuvent pas reprendre les points soulevés par le bourgmestre (ou échevin) et que le processus d'apprentissage s'en trouve entravé. Les possibilités d'échanges fructueux et de dialogue constructif sont effectivement limitées.

27 Troisièmement, les procédures de vote peuvent également jouer un rôle important dans le processus d'apprentissage. Par exemple, le système de vote collectif, qui consiste à ce qu'un chef de groupe agisse en tant que porte-parole et vote au nom de tous les membres du groupe, peut nuire à l'apprentissage social. Toutefois, les entretiens et les groupes de réflexion ont permis de recueillir des avis divergents quant à l'incidence de certaines procédures. Plus précisément, selon les personnes interrogées (directeurs généraux et présidents de conseil), le délai légal de sept jours pleins avant les séances communales aux fins de la réception de l'ordre du jour et des documents par les conseillers ne serait pas un obstacle pour préparer correctement les délibérations. En revanche, dans le cadre de nos groupes de réflexion, le point de vue
émis par les participants (chefs de groupes politiques) est tout autre : « le principal problème est le délai. On ne dispose que de sept jours, mais tout le monde n'est pas disponible, du fait du travail ou d'autres engagements. Il est donc souvent difficile de trouver un moment propice pour se réunir en groupe dans un laps de temps aussi limité ». Un autre participant a ajouté ceci : « pour accroître notre capacité à collaborer de manière efficace, il serait utile que les interpellations soient communiquées plus tôt dans le processus ».

Enfin, l'apprentissage social peut être favorisé (ou non) par le président du conseil – qui n'est pas nécessairement le bourgmestre de la commune [Deffet, 2020] –, en fonction de la manière dont il donne la parole, encourage l'écoute effective, organise le débat et, en fin de compte, facilite les échanges d'idées. Dans cette même logique, selon certains participants aux groupes de réflexion, le mandat du président du conseil pourrait être encore moins politique qu'il ne l'est actuellement : « je suis d'accord avec mon collègue ; ce mandat devrait, à mon avis, être apolitique (...) nous avons un directeur général qui fait très bien son travail, qui est consensuel sur tous les points (...) pourquoi ne pas avoir un directeur général chargé de modérer les réunions du conseil ? ». Un président non partisan, apte à animer des discussions, pourrait favoriser des interactions constructives et impartiales lors des réunions du conseil. Avec un personnage neutre, l'accent serait mis non plus sur la présomption de partis pris et de visées politiques, mais sur la promotion d'un dialogue ouvert et de processus d'apprentissage efficaces.

## Conclusion – Synthèse des résultats et solutions pour tirer le meilleur parti des réunions des conseils

Si la participation citoyenne suscite le plus vif intérêt depuis quelques années, la représentation reste le principal système utilisé pour faire de la politique dans les démocraties libérales. Un modèle de recherche multiméthodes a été mis en œuvre, comprenant des entretiens avec des directeurs généraux et des présidents de conseil, ainsi que des groupes de réflexion avec des chefs de groupes politiques, afin d'examiner les conditions de l'apprentissage social au sein des conseils communaux de la région bruxelloise. Il s'agit à présent de résumer nos conclusions et de les mettre en relation avec les études existantes, ainsi que de proposer plusieurs axes de recherche pour l'avenir. Pour finir, nous envisagerons plusieurs pistes pour surmonter les obstacles à la dynamique de l'apprentissage social dans le cadre des activités des conseils communaux.

Tout d'abord, en la matière, les conseillers communaux ne sont pas égaux eu égard à leur motivation, à leur âge, à leurs compétences linguistiques, à leur niveau d'expérience politique et juridique, et selon qu'ils sont des politiciens professionnels ou à temps partiel. Des formations spécialisées organisées par des associations sans but lucratif comme Brulocalis (Association Ville et Communes de Bruxelles, anciennement l'Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale) peuvent contribuer à atténuer les différences dans le degré de prédisposition des conseillers à participer aux échanges et à l'acquisition d'informations au cours des délibérations communales. Néanmoins, de précédentes études sur les délibérations publiques ont mis en évidence le rôle que jouent certaines caractéristiques personnelles, telles que la timidité [Boossabong et Chamchong, 2019], dans la dynamique de l'apprentissage social. Par exemple, dans une expérience finlandaise de délibération sur l'immigration [Lindell et al., 2017], il est apparu que les participants de gauche et âgés
tendaient plus souvent à modérer leurs opinions, tandis qu'une polarisation des opinions s'observait plus fréquemment chez les femmes et les participants âgés. En accord avec les recherches existantes sur la gouvernance collaborative [Baird et al., 2019], il conviendrait d'intensifier les efforts visant à maximiser la diversité des conseillers, puisque la diversité est censée faciliter l'apprentissage social. Ces efforts pourraient comprendre des règles formelles, ou porter sur les habitudes des partis politiques en matière de constitution des listes de candidats.

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À l'instar de ce qu'observent Prosser et al. [2018], nos résultats mettent également en évidence l'importance des relations préexistantes entre les conseillers communaux pour rendre possibles des délibérations fondées sur la confiance, ce qui permet en fin de compte l'apprentissage social. De même, la cordialité est un facteur important de l'apprentissage social dans les délibérations publiques, reconnu comme tel par les participants à notre étude. Cependant, d'après nos constatations, les trois conditions mises en avant par Wahl [2018] pour cultiver la confiance entre les acteurs des délibérations publiques ne sont pas réunies dans le cadre des conseils communaux. Le climat de méfiance qui règne au départ entre les conseillers réduit la probabilité que quiconque parmi eux adresse aux autres des questions rhétoriques, pourtant essentielles pour amorcer des échanges d'idées, diffuser des connaissances et faire évoluer les croyances. Au cours d'une discussion, les parties qui se sentent lésées, par exemple les conseillers communaux de l'opposition, peuvent considérer qu'une critique vigoureuse constitue le seul moyen efficace d'engager le dialogue avec la partie disposant d'un pouvoir plus important. Une telle contestation, malgré l'importance qu'elle revêt pour la délibération, peut mettre à mal la confiance réciproque nécessaire à l'apprentissage mutuel. Enfin, les délibérateurs ont souvent des idées préconçues quant aux points de vue et aux intérêts des uns et des autres. Ceux qui sont méfiants ne prendront probablement pas le risque de partager des informations sensibles avec d'autres participants.

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Par ailleurs, la politique constitue un obstacle majeur à la dynamique de l'apprentissage social au sein des conseils communaux. L'absence de possibilités d'échange d'informations et de points de vue entre les conseillers de la majorité et ceux de l'opposition entrave l'apprentissage social. La pression de groupe pèse fortement sur l'autonomie des conseillers et sur les processus de prise de décision. Même s'il existe des cas de vote libre, souvent la domination du groupe limite la capacité de certains conseillers à exprimer des avis différents ou à collaborer et à échanger des idées par-delà les clivages, ce qui freine la dynamique de l'apprentissage social. Ce problème se pose avec encore plus d'acuité pour les conseillers de la majorité, dont le premier rôle est de respecter l'accord majoritaire et de soutenir le collège [de Beer de Laer, 2012].

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La dynamique de l'apprentissage social entre les conseillers communaux peut être améliorée de plusieurs manières. Il conviendrait de multiplier les commissions ou groupes de travail qui réunissent des conseillers issus de plusieurs groupes politiques de la majorité et de l'opposition pour travailler sur des questions spécifiques. Des activités sociales, telles que des sorties sur le terrain, pourraient également être organisées. À notre connaissance, sauf pour certains groupes politiques, rares sont les communes dans lesquelles des activités sociales, en particulier des activités intergroupes, sont mises en place à l'intention des membres du conseil. Il existe certes des contraintes liées au temps limité dont disposent les conseillers pour se consacrer à la politique locale. Les conseillers communaux se rencontrent parfois en dehors des
réunions du conseil, par exemple lorsqu'ils sont invités par des acteurs locaux à discuter d'une question ou à participer à un apéritif ou à un repas. Or, bien que ces activités ne suffisent pas forcément à établir de véritables relations, les résultats de l'étude indiquent qu'elles pourraient être utiles à l'apprentissage social pendant et entre les réunions du conseil. Brulocalis pourrait appuyer ces initiatives.

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Les règles formelles relatives à l'organisation des réunions des commissions et des conseils pourraient être modifiées par la région ou par les communes. De nouvelles règles pourraient encourager des discussions plus poussées entre le collège et les conseillers, et inciter davantage de conseillers des groupes majoritaires et des groupes d'opposition à prendre la parole. Bien entendu, ces règles ne s'appliqueraient que pour certaines questions nécessitant des débats plus longs. Par ailleurs, les conditions de l'apprentissage social ne sont pas les mêmes dans le cadre des délibérations entre conseillers et dans le cadre des délibérations publiques : il ressort de notre étude que dans le premier cas, des intérêts privés peuvent primer, tandis que dans le second cas, la présence du grand public rend les échanges d'idées plus délicats. Il pourrait être envisagé de ménager davantage d'occasions de s'exprimer en l'absence d'un auditoire. Enfin, il pourrait être prévu d'envoyer les documents préparatoires plus tôt avant la tenue des réunions du conseil pour certains types de questions qui nécessitent plus de temps de réflexion, de consultation et de discussion de la part des conseillers de la majorité comme de ceux de l'opposition.

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Outre les règles formelles, il serait possible de repenser les débats de façon à les rendre plus spontanés, au moins pour les réunions des commissions, si ce n'est pour celles du conseil. Pensons par exemple aux démarches d'intelligence collective, populaires en matière de participation citoyenne [Brulocalis, 2023], mais encore peu utilisées dans le cadre de la démocratie représentative malgré leur utilité potentielle [Boucher et al., 2023]. Grâce aux techniques d'intelligence collective, les conseillers communaux pourraient mieux prendre conscience des biais que leurs valeurs politiques peuvent induire dans les délibérations [voir Kaebnick, 2021]. En vue d'accroître la diversité des points de vue exprimés lors des débats, les grands groupes politiques pourraient élaborer l'ordre du jour des conseils en tenant compte des contributions des membres spécialisés et non spécialisés. Selon Barabas [2004], les spécialistes ont tendance à camper davantage sur leurs positions que les non-spécialistes. En outre, il reste une grande marge d'amélioration sur le plan des technologies de l'information et de la communication. Si la plateforme logicielle BOS utilisée par les communes a certes amélioré la gestion des documents, il serait utile de prévoir des fonctionnalités permettant de faciliter le dialogue entre les conseillers à propos de ces documents.

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Les présidents de conseil peuvent jouer un rôle déterminant en tant que facilitateurs des délibérations. De précédentes études sur les délibérations publiques ont confirmé leur importance dans la modélisation des processus d'apprentissage social. Ils peuvent favoriser l'inclusion en interne et le pluralisme, encourager les membres en retrait à participer, et brider au besoin les dominateurs, sans trop s'immiscer dans les discussions [Lindell et Ehrström, 2020]. Cependant, les résultats de notre étude montrent que les présidents de conseil élus ne peuvent pas jouer ce rôle du fait de leur appartenance à la majorité (quand ils ne sont pas bourgmestres). La nomination de présidents de conseil apolitiques peut constituer une voie prometteuse pour les recherches et les pratiques futures.
37 Pour finir, un important courant de pensée met en évidence le rôle clé de l'éducation dans le développement des capacités de délibération. Il a été établi que de nouvelles approches pédagogiques, telles que la « pédagogie de la délibération » [Manosevitch, 2019] ou les « jeux sérieux » axés sur le civisme [Fisher, 2000], ont un effet positif sur l'engagement civique et les compétences en matière de délibération. Cet élément est important dans la mesure où nos recherches montrent que les mécanismes procéduraux de délibération ne sont pas suffisants pour favoriser l'apprentissage : il faut des compétences civiques, y compris des compétences en matière d'« argumentation raisonnée » et une ouverture d'esprit face à la diversité des points de vue [Morse et al., 2005, p. 327].

38 En bref, les travaux évoqués dans le présent article viennent confirmer que les conseils communaux ne sont pas propices à des délibérations efficaces. L'apprentissage social, qui facilite la formation de consensus et la prise de décision, pourrait constituer un résultat souhaitable des délibérations des conseils. À cet égard, notre étude met en évidence les obstacles politiques et sociaux, les procédures formelles et les normes informelles qui rendent l'apprentissage social plus difficile, ainsi que plusieurs solutions envisageables pour surmonter ces obstacles. Cette contribution permet de mieux comprendre le fonctionnement des communes et le processus d'élaboration des politiques en région bruxelloise.

La recherche présentée dans cet article a été soutenue par Bruxelles Pouvoirs Locaux, l'administration régionale chargée de l'organisation, du contrôle et du financement des communes de la Région de Bruxelles-Capitale, en Belgique. Les auteurs tiennent également à remercier Rafaël Ritondo pour l'aide qu'il a apportée à l'animation des groupes de réflexion.

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## NOTES

1. Les directeurs et les présidents occupent des postes clés qui leur permettent d'avoir une vue d'ensemble des structures et des processus susceptibles de rendre compte de l'apprentissage social entre les conseillers. La plupart du temps, ils ont plus d'expérience et, par conséquent, sont plus à même de comprendre en profondeur les enjeux et possibilités liés à l'apprentissage social. Un même raisonnement s'applique au choix des chefs des groupes majoritaires et minoritaires pour les groupes de réflexion (voir ci-après).

2. Dans le cadre des groupes de réflexion, les discussions entre participants issus de différents partis politiques devaient produire des effets d'interaction de façon à générer des idées que les entretiens individuels à eux seuls ne pouvaient pas faire émerger. Ainsi, dans cette étude, il est considéré que les groupes de réflexion constituent un niveau d'exploration complémentaire. Les effets de domination et les pressions du conformisme ont été limités grâce à l'attention que nous avons portée à la modération des discussions et au fait que seuls les chefs de groupe (plutôt que les « simples » conseillers) ont participé [Krueger et Casey, 2014]. La distinction entre chefs de la majorité et chefs de groupes minoritaires était censée réduire les biais résultant de différends politiques sans rapport avec la délibération et l'apprentissage social. Les participants ont reçu l'assurance que leur participation resterait totalement anonyme, de sorte que, dans l'analyse, ils ne sont identifiés en aucune manière.

3. Les personnes interrogées et les participants aux groupes de réflexion provenaient de 13 communes différentes de par leur taille, leur histoire, leur population, leur économie et leurs orientations politiques. Cependant, les deux volets de notre modèle de recherche s'appuient sur la perception qu'ont les professionnels du contexte communal qui leur est propre : il se peut qu'ils n'aient pas fait état de certaines caractéristiques contextuelles qui leur semblaient évidentes, par exemple une tradition plus marquée de collaboration transpartisane favorisant l'apprentissage social.
4. Les motions sont des déclarations écrites formulées par une assemblée délibérante (telle qu'un conseil communal) et non directement liées à l'élaboration d'un règlement. Les motions visent plutôt à contrôler le pouvoir exécutif, ici le collège des bourgmestre et échevins (par exemple en affirmant la confiance des conseillers de la majorité envers ce collège), ou à régler les travaux du conseil (par exemple en retardant la tenue d'un débat ou d'une réunion de celui-ci) [CRISP, 2020].

5. Il convient de noter que certaines caractéristiques individuelles sont plus propices à des transformations rapides des constructions cognitives, par exemple le fait de lire, tandis que d'autres favorisent probablement l'échange d'informations, par exemple la confiance en soi pour s'exprimer en public. Cette étude étant basée sur la perception qu'ont les participants (directeurs généraux et présidents de conseil) de l'apprentissage social par les conseillers communaux, il n'est pas toujours possible d'en distinguer les effets.

## RÉSUMÉS

Quelles sont les conditions de l'apprentissage social au sein des conseils communaux ? Alors que la méfiance de l'opinion publique à l'égard de la démocratie représentative a favorisé l'émergence d'approches participatives en matière de politique générale et d'élaboration des politiques, nous remettons en perspective les délibérations entre conseillers communaux en région bruxelloise. L'apprentissage social est une dynamique cognitive et sociale qui facilite le développement de conceptions communes et de consensus, ainsi que la prise de décisions. Un modèle de recherche multiméthodes a été mise en œuvre, comprenant des entretiens avec des directeurs généraux et des présidents de conseil, ainsi que des groupes de réflexion avec les chefs des groupes politiques. Premièrement, nous constatons que les membres des conseils ne sont pas égaux vis-à-vis de l'apprentissage social eu égard à leur motivation, à leur âge, à leurs compétences linguistiques, ainsi qu'à leur niveau d'expérience politique et juridique. Deuxièmement, les conditions nécessaires à la cordialité et à la confiance entre les conseillers, qui sont déterminantes pour l'apprentissage social, ne sont pas toujours réunies. Troisièmement, un jeu politique plus proche de la rivalité et de la conflictualité que de la collaboration entrave les échanges d'informations entre conseillers. La pression de groupe limite leur liberté de réflexion sur les politiques. En conclusion, nous envisageons des solutions pour surmonter ces obstacles à l'apprentissage social au sein des conseils communaux.

Wat zijn de voorwaarden voor sociaal leren binnen gemeenteraden? Het publieke wantrouwen in de representatieve democratie heeft geleid tot participatieve benaderingen van politiek en beleid, maar nu vestigen we graag de aandacht weer op de beraadslagingen tussen gemeenteraadsleden in Brussel. Sociaal leren is een cognitieve en sociale dynamiek die het gemakkelijker maakt om tot gedeelde inzichten, consensus en beslissingen te komen. Voor ons onderzoek hebben we een multimethod design geïmplementeerd, bestaande uit enerzijds interviews met algemeen directeurs en gemeenteraadsvoorzitters en anderzijds focusgroepen met de leiders van politieke fracties. Ten eerste stellen we vast dat gemeenteraadsleden niet gelijk zijn op het vlak van sociaal leren wanneer we kijken naar hun motivatie, leeftijd, taalvaardigheden en politieke en juridische ervaring. Ten tweede wordt niet altijd voldaan aan de voorwaarden van vriendelijkheid en vertrouwen tussen gemeenteraadsleden, terwijl die net cruciaal zijn voor sociaal leren. Ten derde staat een politiek spel dat nauwer aanleunt bij rivaliteit en conflict dan bij samenwerking de uitwisseling van informatie tussen
gemeenteraadsleden in de weg. Hun vrijheid om na te denken over politiek en beleid wordt beperkt door groepsdruk. Tot slot denken we na over oplossingen om deze obstakels voor sociaal leren binnen gemeenteraden weg te werken.

What are the conditions of social learning within municipal councils? While public distrust towards representative democracy has fostered participatory approaches to politics and policies, we turn the spotlight back on deliberations between municipal councillors in Brussels. Social learning is part of the cognitive and social dynamics which facilitate the development of shared understandings, consensus and decisions. A multimethod design was implemented, involving interviews with general directors and council presidents, as well as focus groups with the leaders of political groups. First, we find that councillors are not equal vis-à-vis social learning in terms of their motivation, age, language skills and political and legal experience. Second, the conditions of cordiality and trust among councillors, which are decisive for social learning, are not always met. Third, a political game closer to rivalry and conflict rather than collaboration impedes information exchange among councillors. Their freedom to reflect on politics and policies is limited by group pressure. To conclude, we explore solutions to overcome these barriers to social learning in municipal councils.

## INDEX

**Financement** http://dx.doi.org/10.13039/501100004744

**Thèmes** : 2. statut de Bruxelles - fonctionnement institutionnel - vie politique

**Trefwoorden** gemeenten, instellingen, politiek personeel

**Mots-clés** : communes, institutions, personnel politique

**Keywords** : municipalities, institutions, political staff

## AUTEURS

### MOHAMAD-AMIN ALOMAR

Diplômé en droit de l'Université de Damas et titulaire d'un master en administration publique et d'un doctorat en sciences politiques et sociales de l'UCLouvain, Mohamad Amin Alomar y est chercheur associé et chargé de cours invité. Il dirige la Belgian Academy of Research and Vocational Qualification.

mohamad-amin.alomar[at]uclouvain.be

### NADÈGE CARLIER

Nadège Carlier est doctorante en sciences politiques et sociales à l'Institut de Sciences Politiques Louvain-Europe (ISPOLE) de l'UCLouvain. Son travail porte sur les dynamiques d'apprentissage social au sein de dispositifs de gouvernance collaborative au niveau communal, et ce, à partir d'une approche comparative en Europe.

nadege.carlier[at]uclouvain.be

### STÉPHANE MOYSON

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**IDREF** : https://idref.fr/259253049

Stéphane Moyson est professeur associé d'administration publique à l'Institut de Sciences Politiques Louvain-Europe (ISPOLE) de l'UCLouvain. Ses recherches récentes concernent, d'une
part, la gouvernance des pouvoirs locaux et, d'autre part, le secteur de la justice en Belgique.
stephane.moyson[at]uclouvain.be

## TRADUCTEURS

LAURIE GUÉRIF