# La libertad ante el temor en África

Fernando A Chinchilla

► To cite this version:

Fernando A Chinchilla. La libertad ante el temor en África. XXII Simposio electrònico internacional África, una mirada al Siglo XXI, Centro de estudios internacionales para el desarrollo; Universidad de Externado, 2011, Buenos Aires (Argentina), Argentina. http://hal-04690998

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XXII SIMPOSIO ELECTRÓNICO INTERNACIONAL

# ÁFRICA

### UNA MIRADA AL SIGLO XXI

## La libertad ante el temor en África

Una digresión preliminar sobre los desafíos de la "seguridad humana" vista desde la práctica de la cooperación internacional

<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Fernando A. Chinchilla*</figcaption></figure>

El 30 de noviembre de 2010, televidentes alrededor del mundo presenciamos, gracias a Radio Télévision Ivorienne (RTI), cómo Damana Adia Pickass, representante del Presidente de Costa de Marfil 2000-2010, Laurent Gbagbo, arrebataba a Bamba Yacouba, vocero de la Comisión Electoral Independiente (CEI), los resultados electorales de su país, con la intención de impedir su divulgación<fnref n="1" />. El veredicto popular, corroborado por la comunidad internacional,

<footnote>* Profesor-Investigador visitante de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Ecuador), e investigador post-doctoral del centro Les Afriques dans le monde (LAM), del Institut d'études politiques de Bordeaux (IEP-Bordeaux). Contacto: f.chinchilla@sciencespobordeaux.fr.</footnote>

<footnote n="1">¹ International Crisis Group. (2011b). "Côte D'Ivoire: Is War the Only Option?", en African Report # 171. Dakar y Bruselas: International Crisis Group, 2. Ver también: Jeune Afrique (2010), Dmana Pickass: "Le Monde opératoire de la CEI a été violé", en Jeune Afrique.com. En línea. disponible en: http://www.jeuneafrique.com/Article/ARTJAWEB20101201081436/ (accedido el 26 de Julio).</footnote>
declaraba vencedor al ex primer ministro y líder opositor, Alassane Ouattara. El grupo de Gbagbo, sin embargo, intentó utilizar la Corte nacional más importante, el Consejo Constitucional, bajo su control, para anular 660,000 sufragios del centro y norte del país, bajo el pretexto de supuestos brotes violencia y de un fraude electoral. Dicha maniobra le habría permitido revertir el resultado y salir victorioso con 51,4 % de los votos<fnref n="2" />. Se inició así una crisis de cinco meses, en donde tanto Gbagbo como Ouattara se declararon vencedores del proceso electoral. La tensión escaló a un punto tal, que la Organización de Naciones Unidas (ONU) señaló su temor ante el posible resurgimiento del contexto de guerra civil. El episodio terminó el 11 de abril de 2011, cuando, en una operación militar conjunta, las fuerzas francesas y la Operación de las Naciones Unidas en Côte d'Ivoire (ONUCI), arrestaron a Gbagbo<fnref n="3" />.

Esta crisis tuvo un impacto directo en la seguridad a múltiples niveles. En lo individual, más de 170 personas fueron asesinadas sólo en diciembre de 2010; según la ONU, más de un millón tuvieron que huir como resultado de la violencia motivada por la crisis. Además, en febrero de 2011 milicias, armadas de mazos y machetes, comenzaron a bloquear calles e incendiar casas y busetas, haciendo reinar el terror en Abidjan. A nivel de la seguridad de Estado, el póker entre Gbagbo y Ouattara casi termina por estrangular económicamente al país: las moratoria abrupta decretada a las exportaciones de cacao -Costa de Marfil es el principal productor mundial- fue una de las tácticas para asfixiar financieramente a Gbagbo. Y a nivel externo, la crisis alcanzó velozmente una amplitud internacional: en diciembre, la ONU, los Estados Unidos, Francia, y el Reino Unido reconocieron el triunfo de Ouattara, la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEAO) y la Unión Africana (UA) suspendieron la membresía del país en estas organizaciones, y la UA solicitó al Ejército marfilense ponerse a las ordenes de Ouattara.

Lejos de ser excepcional, esta crisis constituye una ilustración de cómo muchas de las instituciones africanas son incapaces de influir sobre el comportamiento de los actores políticos en ese continente. En Zimbabwe, por ejemplo, en un marco inflacionario de 231,000,000% y con una epidemia de cólera que ya había cobrado 3,000 muertes, de poco le sirvió a Morgan Tsvangirai, líder del Movimiento por el Cambio Democrático (MCD), obtener más votos de Robert Mugabe en 2008, a quien habrá al menos que reconocerle su honestidad cuando declaró que "sólo Dios podría separarlo del

<footnote n="2">² International Crisis Group. (2011b), *Op. Cit.*, i.</footnote>

<footnote n="3">³ Catherine Gouëset,. (2011). La chute de Gbagbo en huit actes, en *L'express.fr* (11 April 2011). En línea. Disponible en: http://www.lexpress.fr/actualite/monde/afrique/la-chute-de-gbagbo-en-huit-actes_947063.html (accedido el 27 de Julio de 2011).</footnote>
poder”<fnref n="4" />. En Burundi, las elecciones de 2010 debían ser un paso más en la reconciliación del país. Después de doce años de guerra civil (iniciada en 1993, con el asesinato del presidente electo Ndadaye), se negoció en 2005 un acuerdo de poder compartido que permitió la llegada al poder de un gobierno Hutu. Se pudo así avanzar en una de las reivindicaciones históricas, la reforma del Ejército, centro del poder en Burundi, dominado por los Tutsi. Pero el ejercicio electoral de 2010 terminó por una autoexclusión de la oposición de esas instituciones, atizando así los temores de una eminente degradación de las condiciones de seguridad<fnref n="5" />.

Esta ensayo elabora, a manera de digresión, un análisis general preliminar sobre los desafíos a la “seguridad humana” en África. Argumento que la ausencia de un “Estado Democrático de Derecho”, constituye, más allá de las diferencias inherentes al heterogéneo mosaico africano, el principal obstáculo a la seguridad humana en el continente. La demostración procede en dos tiempos. Primero, y recordando a quienes han señalado que un reto mayor para establecer contextos sostenibles de paz es cerrar la brecha entre teoría y práctica en la materia<fnref n="6" />, explicaré cómo el tratamiento simultáneo, en un sólo enfoque, de la seguridad micro (individual), meso (Estatal), y macro (internacional), hace de la “seguridad humana” un concepto útil para entender, de manera integral, los desafíos a la “seguridad” en África. Segundo, analizaré los conceptos de “Estado”, de “institución”, y de “seguridad humana”, argumentando que la noción de “Estado Democrático de Derecho” permite entrelazarlos, a través del principio de ciudadanía. Como “una política de seguridad humana trata claramente de ir más allá del alivio humanitario inmediato en los momentos de crisis internacional”<fnref n="7" />, en conclusión desarrollaré una breve reflexión sobre tres elementos que pueden dotar de sostenibilidad a las agendas de cooperación internacional. Por cuestiones de espacio, no se abarca en este texto la espinosa cuestión de la “responsabilidad de proteger”, un concepto que sugiere que cuando la población es víctima de su propio Estado, la comunidad internacional tiene la responsabilidad de garantizar la seguridad humana<fnref n="8" />.

<footnote n="4">⁴ BBC News. (2009). Q&A: Zimbabwe crisis, en *BBC News*. En línea. Disponible en: http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/7293810.stm (accedido el 2 de agosto de 2011).</footnote>

<footnote n="5">⁵ International Crisis Group. (2011a). "Burundi: From Electoral Boycott to Political Impasse", en *African Report # 169*. Nairobi and Brussels: International Crisis Group, 1, 13.</footnote>

<footnote n="6">⁶ W. Andy Knight. (2003). "Evaluating recent trends in peacebuilding research", en *International Relations of the Asia-Pacific*, 3, 242.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Jonathan Ortiz Naverrete. (2003). "La doctrina de seguridad humana en la política exterior canadiense. La contribución de Lloyd Axworthy al estudio de la política mundial", en *Revista CIDOB d'Afers Internacionals*, 53.</footnote>

<footnote n="8">⁸ La noción genera reticencia por parte de países en vías de desarrollo, que temen que sea utilizada como excusa para irrespetar el principio de soberanía. La reciente intervención de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en Libia,</footnote>
¿Qué tan “minimalista” es la versión minimalista del concepto de “seguridad humana”?

La caída del Muro de Berlín marcó un cambio en las percepciones con respecto a las fuentes de amenaza a la “seguridad”, que durante el tiempo de la Guerra Fría habían sido definidas en términos militares y relacionadas casi exclusivamente a la seguridad del Estado. A partir de los años 1990, y además de los factores ideológicos, identitarios, y económicos relacionados a la violencia intraestatal, se identificaron nuevas amenazas a la seguridad, como lo son el terrorismo internacional, el crimen organizado, los flujos migratorios masivos sin control, la degradación del medio ambiente, y otros<fnref n="9" />. La noción de seguridad sufrió entonces tres cambios centrales: a) verticalmente, se extendió su cobertura, para cobijar tanto el nivel microsocial (seguridad del individuo) como el macrosocial (sistema internacional); b) horizontalmente, y además de las tradicionales consideraciones militares, se empezó a referir a la seguridad política, medioambiental, y económica, entre otros; y c) los interventores se diversificaron: la seguridad dejó de ser una competencia exclusiva de los gobiernos nacionales. Las autoridades locales y las organizaciones internacionales comenzaron entonces a intervenir en la materia<fnref n="10" />. La noción de seguridad humana, que surge en esta época, intenta integrar estas reflexiones. El término anuncia un cambio fundamental en la idea de “seguridad”, que permite crear una convergencia con nociones como la “paz” y el “desarrollo”, tanto a nivel local, como nacional e internacional<fnref n="11" />.

Sobre esta base surgieron dos escuelas que plantearon definiciones disímiles al respecto. Por un lado, la definición maximalista, la llamada “libertad ante la necesidad” (*freedom from want*), refiere a la satisfacción de las necesidades socioeconómicas,

<footnote>bajo pretexto del imperativo de proteger a los civiles contra las acciones violentas de Muamar el Gadafi, ejemplifica este temor. Ortiz Navarrete, *Op.Cit.*, 53. Ver también: Karlos Pérez de Armiño. (2007). "El concepto y el uso de la seguridad humana: análisis crítico de sus potencialidades y riesgos", en *Revista CIDOB d'Afers Internacionals*, 76, 68; Gareth Evans y Sahnoun, Mohamed. (2001). *The Responsibility to Protect*. Ottawa: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty. The Economist. (2011). "The colonel feels the squeeze", en *The Economist*. En línea. Disponible en: http://www.economist.com/node/18713650?story_id=18713650* (accedido el 21 de Julio de 2011).</footnote>

<footnote n="9">⁹ Pol Morillas Bassedas. (2007). "Génesis y evolución de la expresión de la seguridad humana. Un repaso histórico", en *Revista CIDOB d'Afers Internacionals*, 76, 47-58. Ver también Ortiz Naverrete, *Op. Cit.*, 44.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Emma Rothschild, (1995). "What is Security?", en *Daedalus*, 124 (3), 53-98.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Rafael Grasa Hernández. (2007). "Vínculos entre seguridad, paz y desarrollo: evolución de la seguridad humana. De la teoría al programa político y la operacionalización", en *Revista CIDOB d'Afers Internacionals*, 76, 12-13. Ver también : Pérez de Armiño, *Op. Cit.*, 65, 67.</footnote>
medioambientales, y de salud, entre otras. Desde este punto de vista, la seguridad humana está ligada al derecho al desarrollo, en los términos de la declaración de Naciones Unidas en la materia<fnref n="12" />, y es coherente con las definiciones "sustantivas" de la democracia y con enfoques que enfatizan la necesidad de garantizar otros derechos diferentes a los civiles y políticos, como los económicos, sociales, y culturales. La seguridad humana en su sentido amplio puede también estar ligada a lo que Galtung llama la "paz positiva", es decir un contexto caracterizado no sólo por la ausencia de enfrentamientos armados, sino también por una situación en la cual las posibles causas de conflicto futuro han sido eliminadas<fnref n="13" />. Por otro lado, la definición minimalista del concepto, la "libertad ante el temor" (*freedom from fear*) refiere a la eliminación del uso (o la amenaza de uso) de la violencia como arma política<fnref n="14" />. Esta idea concuerda con los enfoques que definen la "democracia" en términos políticos, que hacen hincapié en la importancia de los derechos civiles y políticos, y que, sin ver a la paz como la simple ausencia de guerra, definen la "paz sostenible" en términos institucionales, es decir como la resultante de un marco en donde los actores políticos relevantes deciden eliminar, por su propia voluntad, la utilización de las armas como alternativa válida para la defensa de sus intereses y la promoción de sus objetivos<fnref n="15" />.

Los que coincidimos con Sartori en el sentido de que una excesiva generalización puede hacer inoperante un concepto<fnref n="16" />, privilegiamos los enfoques minimalistas, siempre tratando de evitar un reduccionismo que esterilice el análisis. En el caso de la seguridad humana en su acepción amplia, la gama de factores que podría constituir una amenaza a la misma, y que van de lo físico hasta lo psicológico, es excesiva<fnref n="17" />. Una crítica similar fue elaborada con respecto al concepto de construcción de la paz (*Peacebuilding*), la

<footnote n="12">¹² Organización de las Naciones Unidas (1986). *Declaración sobre el derecho al desarrollo*. En línea: http://www2.ohchr.orgspanish/law/desarrollo.htm. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (sitio consultado el 18 de Julio de 2011).</footnote>

<footnote n="13">¹³ Ver: Donna Pankhurst. (1999). "Issues of Justice and Reconciliation in Complex Political Emergencies: Conceptualising Reconciliation, Justice, and Peace", en *The Third World Quarterly*, 20 (1), 223; Instituto Interamericano de Derechos Humanos. (2010). *Pobreza y derechos humanos: hacia la definición de parámetros conceptuales desde la doctrina y acciones del sistema interamericano*. San José (Costa Rica): Instituto Interamericano de Derechos Humanos.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ Morillas Bassedas, Op. Cit., 49. Pérez de Armiño, Op. Cit., 60.</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ Para una discusión con respecto al concepto de paz, ver: Fernando A. Chinchilla. (2008). *Paix soutenable. Rapports de force et affaiblissement des extrémistes en Angola, en Colombie, au Salvador et au Mozambique de 1989 à 1999*. Tesis presentada en vista de la obtención del diploma de Doctor (Ph.D.) en Ciencia Política. Montréal: Département de science politique, Université de Montréal.</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ Geovanny Sartori. (1994). "Bien comparer, mal comparer", en *Revue Internationale de politique comparée*, 1 (1), 26.</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ Pérez de Armiño, Op. Cit., 70.</footnote>
cual puede ser resumida de la siguiente forma: si establecer una "paz sostenible" incluye actividades como desarmar beligerantes, colectar y destruir armas, desmarcar, repatriar refugiados, restaurar la ley y el orden, crear o reconstruir sistemas judiciales, crear y entrenar policías civiles, proveer asistencia técnica y monitoreo electoral, apoyar la protección de los derechos humanos, de "gobernanza democrática", reconciliar diversos segmentos de la sociedad, y reconstruir el Estado<fnref n="18" />, entonces construir la paz es construirlo todo, y no queda claro cual es la diferencia entre esta, y otras nociones como el "desarrollo". Una reflexión análoga es aplicable a la conceptualización amplia de la seguridad humana.

Conviene entonces restringir el término a su dimensión política, la libertad ante el temor, aclarando, eso sí, que esta versión "minimalista", en realidad, no lo es tanto. Dicho de otro modo, si la seguridad humana es el fruto de "una serie de iniciativas encaminadas a desarrollar la infraestructura social necesaria para romper el ciclo de violencia y temor en las sociedades afectadas por un conflicto", entonces las reformas a implementar incluyen "la creación de una fuerza civil de paz; asegurarse que existen medios de comunicación libres y críticos; así como un cuerpo judicial imparcial"<fnref n="19" />. En síntesis, la seguridad humana, en su sentido minimalista, no elimina la convergencia entre los conceptos de paz, seguridad, y desarrollo, y tampoco suprime la simultaneidad de los niveles de análisis micro, meso, y macro. Sin embargo, sí permite restringir la discusión a la dimensión política, evitando así una multiplicación redundante y metodológicamente contraproducente de referentes empíricos.

## Las instituciones, el Estado, y la "seguridad humana"

La discusión con respecto a los regímenes políticos es central en el debate sobre la seguridad humana al menos por dos razones. En primer lugar, los factores que explican por qué un conflicto escala hasta el nivel de una confrontación armada son políticos<fnref n="20" />. Por lo tanto, la solución debe basarse en la puesta en vigencia de instituciones -reglas formales e informales que enmarcan el comportamiento de los actores- que permitan el manejo pacífico de las diferencias<fnref n="21" />. Y como la democracia es el único régimen en donde,

<footnote n="18">¹⁸ W.Andy Knight, *Op. Cit.*, 245.</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ Ortiz Naverrete, *Op. Cit.*, 50.</footnote>

<footnote n="20">²⁰ W. Andy Knight, *Op. Cit.*, 248.</footnote>

<footnote n="21">²¹ Steven Levitsky y Murillo, María Victoria. (2005). "Introduction", en S. Levitsky y M. V. Murillo (eds.), *The Politics of Institutional Weakeness*. Argentine Democracy. University Park (Pennsylvania): The Pennsylvania State University Press, 2; ver también: John H. Carey. (2000). "Parchment, Equilibria and Institutions", en *Comparative Political Studies. Special Issue: Comparative Politics in the Year 2000*:</footnote>
a pesar de los conflictos y de la existencia de ganadores y
perdedores, es posible resolver las diferencias sin que los adversarios
se maten entre sí<fnref n="22" /> es, en principio, un remedio contra la seguridad
humana. Un régimen es democrático cuando las reglas del juego
garantizan elecciones libres y justas, protegen el derecho a elegir
periódicamente los líderes políticos, a presentarse como candidato, la
libertad de expresión, de asociación, a acceder a fuentes alternativas
de información, y cuando se garantiza que las autoridades electas no
están limitadas, durante su periodo en ejercicio, por poderes de facto.
Estos derechos deben estar vigentes para el conjunto de la población
adulta (principio de ciudadanía universal inclusiva), sin diferencias de
edad o de residencia geográfica<fnref n="23" />.

Pero además, y en segundo lugar, estudios sugieren que en los
contextos en donde priman regímenes híbridos –ni democráticos, ni
autoritarias, y los dos a la vez–, los estallidos de violencia y a la
represión son más probables. Dos situaciones deben ser mencionadas
aquí. Primero, los periodos de transición pueden ser, incluso, más
violentos que los marcos de autoritarismo, ya que la capacidad de
expresar reivindicaciones sociales aumenta en una transición, sin que
existan todavía los canales institucionales necesarios para
encausarlas<fnref n="24" />. En Angola, Burundi, Eritrea y Etiopía, Liberia,
República Democrática del Congo (RDC), Ruanda, y Sierra Leone,
brotes de violencia se han registrado luego de la firma de un cese de
fuego o de un acuerdo de paz<fnref n="25" />, es decir en momentos de cambio
institucional. Segundo, y como indicaba, esta tesis se aplica si la

<footnote>*Unity Within Diversity, 3* (6-7 agosto-septiembre), 735-761; Jack Knight. (1992).
*Institutions and Social Conflict*. Cambridge: Cambridge University Press; Guillermo
O'Donnell. (1994). "Delegative Democracies", en *Journal of Democracy, 5* (1), 34-
41.</footnote>

<footnote n="22">²² Adam Przeworski. (1992). "The Games of Transition", en S. Mainwaring, G. O'Donnell y J. S. Valenzuela (eds.), *Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective*. Notre Dame: University of Notre Dame Press, 125-126.</footnote>

<footnote n="23">²³ Scott Mainwaring, Daniel Brinks, y Aníbal Pérez Liñán. (2001). "Classifying Political Regimes in Latin America, 1945-1999", en *Studies in Comparative International Development, 36* (1), 38; Guillermo O'Donnell. (1997). "Illusions About Consolidation", en L. Diamond, M. F. Plattner, Y.-h. Chu & H.-m. Tien (eds.), *Consolidating the Third Wave Democracies. Themes and Perspectives*. Baltimore et Londres: The Johns Hopkins University Press, 41; Robert A. Dahl. (1971). *Polyarchy. Participation and Opposition*. New Haven y Londres: Yale University Press, 8.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ James Busumtwi-Sam. (2004). "Development and Peacebuilding: Conceptual and Operational Deficits in International Assistance", en T. M. Ali y R. O. Matthews (eds.), *Durable Peace. Challenges for Peacebuilding in Africa*. Toronto, Buffalo, y Londres: University of Toronto Press; Thomas Carothers. (2007). "The "Sequencing" Fallacy", en *Journal of Democracy, 18* (1), 16; Jakub Zielinski. (1999). "Transitions from Authoritarian Rule and the Problem of Violence", en *The Journal of Conflict Resolution, 43* (2), 213-228.</footnote>

<footnote n="25">²⁵ Grasa Hernández, *Op. Cit.*, 16. Para Burundi, ver: International Crisis Group (2011a). *Op. Cit.*</footnote>
transición se detiene en algún punto entre autoritarismo y democracia<fnref n="26" />. En Mauritania, por ejemplo, golpes de Estado se intercalan con intentos de democratización, presentados todos como la solución a la manipulación electoral, el clientelismo, y el rol sobredimensionado del Ejército en la política del país<fnref n="27" />. En Nigeria, las elecciones de 2011, calificadas por observadores como "más transparentes que las anteriores", produjeron 800 muertes y miles de desplazados<fnref n="28" />. En breve, en democracia la seguridad humana puede ser mayor, pero durante la transición es menor, así como cuando se instaura un régimen híbrido.

Ahora bien, y suponiendo que la transición desemboque, efectivamente, en un régimen democrático, se requiere de un Estado capaz de garantizar la vigencia de este nuevo marco institucional en la práctica. Se recordará aquí que el Estado es el único actor capaz de actuar a nombre de la colectividad en su totalidad, para lo cual requiere, sin embargo, la autonomía que le permita avanzar su propia agenda política libre de presiones de grupos sociales específicos<fnref n="29" />. Al respecto, y por un lado, autores como Rotberg sostienen que un Estado fuerte, con una burocracia desarrollada y profesional<fnref n="30" />, es capaz de ofrecer bienes públicos -seguridad humana, derechos civiles y políticos, infraestructura, educación, y salud- de "alta calidad", a su población<fnref n="31" />. Por otro lado, Weber define el Estado como el depositario del monopolio en el uso de la fuerza física en su territorio. Este uso es legítimo cuando se basa en un contrato social, es decir cuando la fuerza es utilizada para garantizar la seguridad individual y la vigencia del principio de ciudadanía. Cuando esta es usada para garantizar la seguridad de Estado, o la "seguridad y el orden" *tout court*, el resultado puede ser la

<footnote n="26">²⁶ Patrick M. Regan y Errol A. Henderson (2002). "Democracy, threats and political repression in developing countries: are democracies internally less violent?", en *Third World Quarterly*, 23 (1), 131; Håvard Hegre, Tanja Ellingsen, Scott Gates y Nils Petter Gleditsch. (2001). "Toward a Democratic Civil Peace? Democracy, Political Change, and Civil War, 1816-1992", en *American Political Science Review*, 95 (1), 33-48.</footnote>

<footnote n="27">²⁷ Riccardo Ciavolella y Marion Fresia. (2009). "Entre démocratisation et coups d'État. Hégémonie et subalternité en Mauritanie", en *Politique Africaine*, 114 (Junio), 6.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ International Crisis Group. (2011c). *Nigeria: On the Right Path?*. International Crisis Group.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ Adam Przeworski y Fernando Limongi, Fernando. (1994). "Regímenes políticos y crecimiento económico", en *Desarrollo Económico*, 34 (134), 168.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Dietrich Rueschemeyer y Peter B. Evans (1985). "The State and Economic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention", en P. B. Evans, D. Rueschemeyer y T. Skocpol (eds.), *Bringing the State Back In*. Cambridge, London, New York, New Rochelle, Melbourne, y Sidney: Cambridge University Press, 48-49.</footnote>

<footnote n="31">³¹ Robert I. Rotberg. (2003). "Failed States, Collapsed States, Weak States: Causes and Indicators", en R. I. Rotberg (ed.), *State Failure and State Weakness in a Time of Terror*. Cambridge: The World Peace Foundation.</footnote>
suspensión de los derechos ciudadanos<fnref n="32" />. Puede existir aquí entonces
una *raison d'état*, pero tales actuaciones no encontrarían
necesariamente justificación desde el punto de vista de la teoría de la
democracia.

Para los efectos de esta discusión, conviene, primero, no
mezclar las nociones de “Estado” e “institución”, de forma tal que sea
posible observar regímenes autoritarios asentados sobre Estados
administrativamente capaces de implementar reglas del juego, así
sean estas autoritarias. Regímenes como el Apartheid sudafricano,
aprobaron y aplicaron, por cierto con gran eficacia, leyes, así fuesen
estas antidemocráticas, racista, e injustas. Segundo, Levitzki y
Murillo señalan que la gran mayoría de análisis sobre las instituciones
suponen que las mismas se aplican en la realidad tal y como fueron
delineadas en teoría<fnref n="33" />. Pero esto no siempre es así. Adicionando estos
dos argumentos, obtenemos cuatro combinaciones posibles de puesta
en vigencia de reglas del juego: (a) instituciones democráticas
estables son capaces de enmarcar el comportamiento de los actores
políticos; (b) reglas democráticas estables o inestables no están
vigentes; (c) reglas autoritarias estables o inestables están vigentes;
y (d) reglas autoritarias estables o inestables no están vigentes.

Los tres últimos casos, que corresponden a contextos de
debilidad institucional, también se relacionan a cuadros de
inseguridad humana. Pero además de la inseguridad individual fruto
de un régimen autoritario capaz de ejercer eficazmente la represión
(situación c), cuando hay un Estado incapaz de aplicar las reglas,
sean estas democráticas (situación b) o autoritarias (situación d), se
crea una brecha entre el pays formel y el pays réel. En la mayoría de
los casos, esta es la antesala hacia vacíos institucionales que son
luego ocupados por actores armados, los cuales se convierten en
poderes paraestatales de facto que sancionan reglas informales del
juego -sus propias instituciones- en las áreas territoriales bajo su
control. Lo que el Gobierno burundés ha calificado como “bandidos
armados”, en un intento por criminalizar y despolitizar la violencia<fnref n="34" />,
son en realidad miembros de las Fuerzas Nacionales de Liberación
(FNL) de Burundi, presentes en la llanura del río Ruzizi, del lado de la
República Democrática del Congo (RDC), y que interactúan con
líderes rebeldes Hutu borundeses en la provincia congolesa de Kivu
del Sur. En la zona también están presentes rebeldes Hutu de las
Fuerzas Democráticas de Liberación de Ruanda (FDLR).
Paralelamente, el Ejército congolés, junto al ruandés, ha intervenido

<footnote n="32">³² Simon Chesterman, Michael Ignatieff, y Ramesh Thakur. (2004). *Making States Work: From State Failure to State-Building*. New York: International Peace Academy and the United Nations University, 2.</footnote>

<footnote n="33">³³ Steven Levitsky y María Murillo. (2006). *Variation in Institutional Strength in Latin America: Causes and Implications*. San Juan: paper presentado en el cogreso de la Latin American Studies Association.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ International Crisis Group (2011a), *Op. Cit.*, 11-12.</footnote>
para desarticular a los rebeldes congoleños del Congreso Nacional para la Defensa del Pueblo (CNDP), que siguen manteniendo su estructura paraestatal de control territorial en esa zona<fnref n="35" />.

¿Qué seguridad humana puede existir en una zona con estas características? Entre enero y septiembre de 2009, se registraron 1,400 asesinatos, 7,500 violaciones, 9,000 edificios incendiados, y 900,000 nuevos desplazados internos en el Kivu del norte y del sur, producto de acciones de miembros del FDRL o incluso de facciones renegadas de las Fuerzas Armadas de la RDC (FARDC)<fnref n="36" />. Este tipo de hendeduras recuerdan no solo que no es lo mismo "Rule of Law" y "Rule by Law"<fnref n="37" />, es decir que la puesta en vigencia de reglas democráticas no equivale a la simple aplicación de la "ley", sino, además, que sean cuales sean las reglas formales, si el Estado es incapaz de sancionarlas en la totalidad del territorio bajo su jurisdicción, puede perder el monopolio en el uso de la fuerza, lo cual se repercute directamente en la seguridad humana. Por ejemplo, el Ejército de Resistencia del Señor (LRA), un grupo armado ugandés, aprovechó la incapacidad de la RDC, de la República Centroafricana (RCA), y de Sudan del Sur para controlar sus fronteras, para abastecerse y reclutar nuevos miembros -la mutilación forma parte de sus armas de control social- en pueblos indefensos ubicados en esta zona fronteriza<fnref n="38" />.

Por eso es que el concepto de "Estado Democrático de Derecho", es decir un aparato burocrático capaz de aplicar eficazmente, a lo largo y ancho de un territorio, un conjunto de reglas del juego democráticas, es fundamental en el debate sobre la seguridad humana. Por un lado, al garantizar el principio de ciudadanía a los miembros de la colectividad, se favorece la seguridad humana, por medio del establecimiento de reglas de imputabilidad vertical (rendición de cuentas electoral o social), y horizontal (pesos y contrapesos institucionales), que hacen que el Gobierno -y esto incluye a los líderes que lo dirigen-, quede sujeto al imperio de la ley. En este marco, ningún actor político está por encima de la ley<fnref n="39" />. Pero además, la noción de Estado Democrático de Derecho liga intrínsicamente los niveles micro y meso, al entender la democracia no solo como un engranaje institucional específico, sino

<footnote n="35">³⁵ International Crisis Group (2010a). Conflict in Congo: International Crisis Group. En línea. Disponible en: http://www.crisisgroup.org/fr/Key%20Issues/Conflict%20in%20Congo.aspx (accedido el 22 de Julio de 2011).</footnote>

<footnote n="36">³⁶ Ibid.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ Neil J. Kritz. (1996). "The Rule of Law in the Postconflict Phase", en C. A. Crocker, F. O. Hampson y P. Aall (eds.), *Managing Global Chaos*. Washington: United States Institute of Peace, 587.</footnote>

<footnote n="38">³⁸ International Crisis Group. (2010b). *LRA: A Regional Strategy Beyond Killing Kony*. Nairobi y Bruselas: International Crisis Group, i.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ Guillermo O'Donnell. (2004). "Why the Rule of Law Matters", en *Journal of Democracy*, 14 (4), 37.</footnote>
también, y sobre todo, como una relación concreta entre el ciudadano y las autoridades públicas, en donde el primero adquiere la libertad ante el temor gracias a las garantías de protección, precisamente por parte del Estado, de los derechos civiles y políticos conferidos por el régimen político democrático. ¿Podría Laurent Gbagbo manipular a su antojo, y con fines personales, una entidad como el Consejo Constitucional, en un marco de vigencia de un Estado Democrático de Derecho?

**Conclusión: una reflexión preliminar con respecto a la sostenibilidad del cambio**

La crisis humanitaria, en julio de 2011, en el Cuerno de África –en ese mes se registró 4.5 millones de personas con necesidad de ayuda internacional en Etiopía, tres millones en Somalia, 3.4 en Kenia, y 120 000 en Yibuti<fnref n="40" />– recuerda la importancia de disminuir la precariedad en el continente africano en el corto plazo. Crisis humanitarias como estas están, sin duda, relacionadas a factores climáticos como las sequías, pero son empeoradas por la presencia de Estados en colapso y por la violencia política que dificulta, incluso, las labores de ayuda humanitaria. Ahora bien, si el centro del concepto de seguridad humana es el individuo, y si es responsabilidad del Estado garantizar la libertad ante el temor<fnref n="41" />, entonces es preciso reflexionar sobre los factores que pueden dar sostenibilidad a los esfuerzos que los cooperantes internacionales han desplegado para aliviar el sufrimiento humano. Al respecto, he demostrado que el establecimiento de un aparato burocrático estatal capaz de garantizar la vigencia y el respeto, por parte de todos los actores, de reglas del juego democráticas, y de garantizar el principio de ciudadanía a los miembros de la sociedad, resulta indispensable para considerar que se ha alcanzado un nivel de seguridad humana acorde con la idea de la libertad frente al temor.

El argumento parece evidente. Y sin embargo, observando las experiencias de muchos de los cooperantes internacionales, pareciera que no lo es tanto. Por ejemplo, a pesar de las críticas en contra de las instituciones de poder compartido, que al fin de cuentas parecen no generar condiciones de paz sostenible, la comunidad internacional sigue promoviendo soluciones de este tipo<fnref n="42" />. Claro, siempre se podrá

<footnote n="40">⁴⁰ Radio-Canada (2001), *Corne de l'Afrique: 500 000 enfants menacés par la sécheresse*. En línea: http://www.radio-canada.ca/nouvelles/International/2011/07/19/003-risque-mort-enfants-corne-afrique.shtml (accedido el 19 de Julio de 2011).</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ Grasa Hernández, *Op. Cit.*, 35.</footnote>

<footnote n="42">⁴² Para una discusión de las instituciones de poder compartido, ver: Donald Rothchild. (2002). "Settlement Terms and Postagreement Stability", en S. J. Stedman, D. Rothchild y E. M. Cousens (eds.), *Ending Civil Wars. The Implementation of Peace Agreements*. Boulder y Londres: Lynne Rienner</footnote>
argumentar que "se hace lo que se puede", y que si bien es cierto compartir el poder no es lo ideal y puede crear "carteles de élites partidarias"<fnref n="43" />, es mejor que la persistencia de la violencia indiscriminada. Pero, y precisamente porque se sabe que las reglas del juego tienden a reproducirse en el tiempo (por lo que después es difícil alterar una configuración institucional)<fnref n="44" />, es primordial reflexionar sobre nuevas formas de obrar en materia de democratización y pacificación, de forma tal que no se hipoteque la seguridad humana a largo plazo por intentar alcanzar objetivos de disminución de la violencia en el corto plazo. Este es un primer desafío en cuanto a reflexión en torno a la seguridad en África.

Con respecto al refuerzo del Estado, este tampoco parece haber sido prioritario para la comunidad internacional. Y sin embargo, ya se ha afirmado que si lo que se busca es establecer las condiciones que generen una paz sostenible, no tiene sentido, por ejemplo, privatizar lo que no existe, disminuir la inversión en infraestructura esencial para el desarrollo, y transferir poderes de Ejércitos autoritarios a gobiernos corruptos y poco transparentes, que no disponen de instrumentos para controlar, entre otras cosas, las redes criminales transnacionales<fnref n="45" />. Hoy, viejos defensores del Consenso de Washington señalan que, aunque era "correcto" disminuir la talla del Estado, finalmente esta meta nunca debería de haberse buscado cercenando su capacidad burocrática<fnref n="46" />. Incluso, ante la falta de transparencia estatal, organizaciones no gubernamentales han decidido trabajar con la "sociedad civil" local, convirtiéndose así en parte del círculo vicioso que perpetúa la existencia de Estados incapaces de formular y aplicar coherentemente políticas. ¿Para qué gastar dinero trabajando con Estados corruptos, incapaces, y sin interés de proteger a sus poblaciones? Este es el meollo del problema, y cambiar estos diagnósticos es otro de los retos de la

<footnote>Publishers; Ian S. Spears. (2000). "Understanding Inclusive Peace Agreements in Africa: the Problems of Sharing Power", en *Third World Quarterly*, 21 (1), 105-118.; Caroline, Hartzell, Matthew Hoddie y Donald Rothchild. (2001). "Stabilizing the Peace After Civil War: An Investigation of Some Key Variables", en *International Organization*, 55 (1), 183-208.</footnote>

<footnote n="43">⁴³ Guillermo O'Donnell y Philippe C. Schmitter. (1986). *Transitions from Authoritarian Rule*. Baltimore and Londres: The Johns Hopkins University Press, 41.</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ James Mahoney. (2001). "Path-Dependent Explanations of Regime Change: Central America in Comparative Perspective", in *Studies in Comparative International Development*, 36 (1), 114; Robert Gilpin. (2001). *Global Political Economy. Understanding the International Economic Order*. Princeton and Oxford: Princeton University Press, 118-119.</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ Susan L. Woodward. (2002). "Economic Priorities for Successful Peace Implementation", en S. J. Stedman, D. Rothchild y E. M. Cousens (eds.), *Ending Civil Wars. The Implementation of Peace Agreements* (pp. 183-214). Boulder et Londres: Lynne Rienner Publishers, 193.</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ Francis Fukuyama. (2004). "The Imperative of State-Building", en *Journal of Democracy*, 15 (2), 22, 26.</footnote>
comunidad internacional, si se desea obrar a favor de la seguridad humana.

Ahora, no sin razón se señala que transplantar democracias y establecer Estados Democráticos de Derecho son objetivos ambiciosos, y que la poca experiencia de los practicantes de la resolución de conflictos explica por qué a veces parece que se ha avanzado según una lógica del ensayo y el error, dejando poco espacio para prever los efectos colaterales de los programas que se han implementado. En Somalia, por ejemplo, se procedió a un desarme tan rápido (meso-seguridad) que los individuos ordinarios se convirtieron en víctimas de pandillas criminales que permanecieron armadas (micro-inseguridad). En Mozambique, desaparecieron los rebeldes y se redujo el tamaño del Ejército (meso-seguridad), pero no se destruyeron las pocas armas que se recolectaron, dando lugar a un mercado negro regional (macro-inseguridad) en Zambia, Malawi, y Sudáfrica, este último país con una de las tasas de crímenes más altas del planeta (micro-inseguridad)<fnref n="47" />. En Malí, en donde sí hubo una recolección y destrucción de armamentos, no se reforzó la capacidad estatal a controlar las fronteras (meso-inseguridad). La rareza de armas disparó los precios en un contexto en donde su tráfico se expandió sin límites (micro y macro-inseguridad)<fnref n="48" />. Este es el tercer desafío: es necesario imaginar estrategias integrales que permitan intervenir de forma holística. La seguridad humana integra, en teoría, los niveles individual, estatal, e internacional, de forma complementaria. No hay razón entonces para que en la práctica de la cooperación, se establezcan juegos de suma cero entre un nivel y otro.

Hoy, aunque pocas de las reformas pactadas en 2008 en Zimbabwe, necesarias para crear las condiciones para un proceso electoral sostenible que evite una crisis como la que se vivió en 2008, han sido realizadas<fnref n="49" />, y a pesar de que en Burundi no han habido discusiones entre gobierno y oposición en un marco en donde la corrupción generalizada, la dependencia del sistema judicial, y la ausencia de pesos y contrapesos institucionales siguen siendo una amenaza<fnref n="50" />, hay signos alentadores en materia de seguridad humana en África. En Egipto, por ejemplo, luego de décadas de autoritarismo, corrupción, y abusos por parte de cuerpos de seguridad, hay una apertura política que podría eventualmente preceder algún tipo de

<footnote n="47">⁴⁷ Sverre Lodgaard. (1997). "Managing Arms in Peace Processes", en *Policy Sciences*, 30, 146; Mark Knight y Alpaslan Özerdem. (2004). "Guns, Camps and Cash: Disarmament, Demobilization and Reinsertion of Former Combatants in Transitions from War to Peace", en *Journal of Peace Research*, 41 (4), 501.</footnote>

<footnote n="48">⁴⁸ Lodgaard, *Op. Cit.*, 147.</footnote>

<footnote n="49">⁴⁹ International Crisis Group. (2011e). *Zimbabwe: The Road to Reform or another Dead End? International Crisis Group*.</footnote>

<footnote n="50">⁵⁰ International Crisis Group, *Op. Cit.*, i.</footnote>
liberalización democrática<fnref n="51" />. En Túnez, un sistema político poco representativo, sin respeto por el ciudadano, sin transparencia ni imputabilidad, en manos de una élite que privatizó, en su beneficio, los pocos bienes públicos existentes, han dado paso a un ambiente social carente de temor<fnref n="52" />. Por supuesto, es prematuro saltar a las conclusiones, pero tampoco se puede obviar la voluntad de cambio que parece expresarse en esos países. Además, casos como el de Costa de Marfil muestran que la comunidad internacional comienza a comprender la necesidad de no permitir la perpetuación de regímenes híbridos.

Según Luis Moreno Ocampo, Fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI), tanto las fuerzas a favor de Gbagbo como las de Ouattara cometieron crímenes de guerra durante el conflicto post-electoral de 2010-11. Las investigaciones para determinar los responsables de los 3,000 asesinatos, las 520 arrestos arbitrarios, y las 100 violaciones que fueron reportadas, han entonces iniciado<fnref n="53" />. Falta, sin embargo, ir más allá del ensayo y del error, y adicionar una reflexión que permita vislumbrar un contexto en donde un Estado Democrático de Derecho marfilense pueda, de forma autónoma, sancionar a los culpables de la crisis. Solo cuando los individuos se conviertan en ciudadanos en ese país, es decir cuando sus derechos estén protegidos por el Estado, se sentirán más libres ante el temor de ser víctimas de la violencia política.

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<footnote n="51">⁵¹ International Crisis Group. (2011d). "Popular Protest in North Africa and the Middle East (I): Egypt Victorious?", en *Middle East/North Africa Report # 101*. Cairo y Bruselas, i.</footnote>

<footnote n="52">⁵² Ibid., 30. Ver también: Béatrice Hibou (2011). "La Tunisie en révolution?", en *Politique Africaine, 121* (marzo), 5.</footnote>

<footnote n="53">⁵³ REUTERS (2011), *Gbagbo, Ouattara forces engaged in war crimes: ICC*. El línea: http://af.reuters.com/article/topNews/idAFJOE75M0D120110623 (accedido el 1 de agosto de 2011).</footnote>
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