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# La responsabilité trilogique des mandataires publics et la répression de la délinquance économique et financière

Mike Don José Muanda Nkole Wa Yhave, Axel Don

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Mike Don José Muanda Nkole Wa Yhave, Axel Don. La responsabilité trilogique des mandataires publics et la répression de la délinquance économique et financière. 2025. halshs-05089159

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Submitted on 28 May 2025

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MWARABU MWEMENA MICHEL Roger Joseph

Sous la direction de

MUANDA NKOLE WA YAHVE Don José

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LA RESPONSABILITE DES GESTIONNAIRES ET DES MANDATAIRES PUBLICS :
CONTRIBUTION A LA REFORME CADRE REPRESSIF FACE AUX REVELATIONS DE
L'INSPECTION GENERALE DES FINANCES

Volume 1.

Collection « Droit pénal des affaires congolais et OHADA »

Publications du CERDA

Mars, 2022.
## RESUME

La gestion publique en République Démocratique du Congo, fait aujourd'hui l'objet d'une polémique et d'une nécessité de re voir le cadre budgétaire sous une gouvernance profonde et durable. Face à la pression de l'institution judiciaire, des médias et de l'opinion publique congolaises, la classe politique commence à redouter les conséquences résultant des problèmes de fonctionnement de l'État. Cette classe politique insaisissablement complexe dans sa composition de nos jours, était trop disposée à réduire les scandales à des dérapages exceptionnels, elle se résout désormais, par peur à la fois par nécessité, à les reconnaître pour ce qu'ils sont fondamentalement : des effets de système. Pour le régime politique, la question de la gouvernance publique finit par s'imposer dans l'agenda.

La succession des affaires liée à la criminalité financière et budgétaire, soulève bien sûr la question du respect de la légalité. Les motifs des inculpations de gestionnaires publics ont pour nom : abus de biens sociaux, faux et usages de faux, infractions à la loi sur les marchés publics, infractions à la loi sur la comptabilité, entraves à la liberté des soumissions, prise d'intérêt dans des actes publics, et ainsi de suite.

Cependant, une négligence notée sur les infractions commises par les gestionnaires incriminés et les poursuites judiciaires lancées contre une poignée d'entre eux risque demande de centrer exclusivement l'attention sur la question du contrôle juridique des actes posés par les gestionnaires publics au détriment de la question plus générale de l'efficience et de la responsabilité pénale, pécuniaire et disciplinaire de ces derniers.

A dire vrai, c'est toute la gestion des institutions congolaises qui se voient concernées par la question de revoir de manière plus efficace la pénalisation de la gestion des dépenses et des recettes publiques ou de fonds publics détenus par ceux dûment et légalement en charge des crédits budgétaires.

En effet, les enquêtes et les audits révèlent, de façon quasi systématique, des déficiences qui, si elles ne sont pas formellement punissables, ce qui nous regrettons, indiquent en tout cas de graves lacunes en matière de gestion : conflits de loyauté, confusion d'intérêts, organisation déficiente, absence de contrôle de gestion, recrutements arbitraires, compétences inadaptées, comptabilité déficiente, manque de productivité, absence d'évaluation, déficit de communication, informatique obsolète ou inexistante, etc. Ces constats ne s'observent pas seulement dans les institutions touchées par les scandales : à longueur d'analyses et d'audits, on mentionne leur présence, à des degrés divers, dans la plupart des administrations publiques.

Au-delà du respect des prescrits légaux, la question de la performance des services publics est posée, et donc nécessairement la question de la responsabilité des gestionnaires publics. Cette question de « responsabilité des gestionnaires publics congolais », demeure complexe et inquiète tous les congolais aujourd'hui, elle appelle une réponse pénale avant tout, progressive, adaptée aux divers contextes institutionnels. Nous nous proposons, dans cette étude, d'évoquer les principaux chantiers à mettre en œuvre.

**Mots-clés :** Gestionnaires publics-faute de gestion-responsabilité-pénale-responsabilité pécuniaire-discipline budgétaire-infractions budgétaires.
ABSTRACT

Public management in the Democratic Republic of the Congo is currently the subject of controversy and a need to review the budgetary framework under deep and lasting governance. In the face of pressure from the Congolese judiciary, media and public opinion, the political class is beginning to fear the consequences resulting from the problems of state functioning. This elusive political class, complex in its composition today, was too ready to reduce scandals to exceptional slippages, it now resolves, out of fear at once out of necessity, to recognize them for what they are fundamentally: of system effects. For the political system, the issue of public governance eventually became a key issue on the agenda.

The succession of cases related to financial and budgetary crime, of course, raises the question of compliance with legality. The reasons for charges against public managers are: abuse of social property, forgery and use of forgery, infringements of the Public Procurement Act, infringements of the Accounting Act, interference with the freedom of tenders, interest in public documents, and so on.

However, a lack of attention to the offences committed by the offending managers and the legal proceedings brought against a handful of them requires that attention be focused exclusively on the question of the legal control of the acts committed by the public managers to the detriment of the broader issue of efficiency and accountability. Indeed, the investigations and audits reveal, in an almost systematic way, deficiencies which, if they are not formally punishable, which we regret, indicate in any case serious shortcomings in terms of management: conflicts of loyalty, confusion of interests, poor organisation, lack of management control, arbitrary recruitment, inadequate skills, poor accounting, lack of productivity, lack of evaluation, lack of communication, obsolete or non-existent IT, etc.

These findings are not only observed in the institutions affected by the scandals: throughout the analyses and audits, their presence, to varying degrees, is mentioned in most public administrations. Beyond compliance with statutory requirements, the question of the performance of public services is raised, and therefore necessarily the question of the responsibility of public managers. This question of «responsibility of Congolese public managers», remains complex and worries all Congolese today, it calls for a penal response above all, progressive, adapted to the various institutional contexts. In this study, we propose to discuss the main projects to be implemented.

**Keywords: Public-managers-mismanagement-criminal-responsibility-financial-responsibility-budgetary discipline-budgetary violations.**
LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

BAD : Banque Africaine de Développement

BCC : Banque Africaine de Développement

BCECO : Bureau Central de Coordination

BCK : Compagnie des Chemins de fer du Bas Congo au Katanga

BDE : Bon d'engagement

BM : Banque Mondiale

CCCI : Compagnie du Congo pour le commerce et l'industrie

CNP : Caisse Nationale de Péréquation

CNS : Conférence Nationale souveraine

CSLC : Confédération syndicale libre du Congo

CPCM : Comité Permanent du Cadrage Macroéconomique

DCB : Direction de Contrôle Budgétaire

DG : Directeur General

DGDA : Direction Générale des Douanes et Ascises

DGDP : Direction Générale de la Dette Publique

DGI : Direction Générale des Impots

DGRAD : Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de Participations

DPSB : Direction de la préparation et du suivi du Budget

DSCRP : Document de stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté

ECOFIRE : Commission Économico Financière et de Reconstruction

ETD : Entité Territoriale Décentralisée

FASE : Faculté d'Administration des Affaires et Sciences Economiques

FP : Finances Publiques

FMI : Fonds Monétaire International

FORMINIERE : Société Internationale et Minière du Congo

FPC : Fonds de Promotion Culturelle

GARE : Gestion Axée sur les Résultats
GECAMINES : Générale des Carrières et des Mines

IADM : Initiative pour l' Allègement de la Dette Multilatérale

IGF : Inspection Générale des Finances

INPP : Institution National de Sécurité Sociale

INSS : Institut National de Préparation Professionnelle

I PPTE : Initiative en faveur des pays Pauvres Très Endettés

LF : Loi des Finances

LGDJ : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence

LOFIP : Loi n 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances Publiques.
# INTRODUCTION

La présente partie introductive, est consacrée à la présentation du contexte de notre étude (1), du phénomène observé (2) ; de la justification de l' intérêt de l' étude (3), des objectifs poursuivis (4), de la délimitation de notre étude (5) et enfin, des difficultés rencontrées lors de la collecte des données et de la mise en œuvre de la méthodologie usitée dans le présent mémoire-projet.

Le contexte de la recherche part d'une situation pratique, pour l' expliciter, soit d'un cas particulier qui mérite d'être étudié, ou encore d'un événement original hors du commun qui mérite d'être étudié. Dans le cadre de notre étude, nous abordons ce sujet dans un contexte marqué par la montée en flèche de la criminalité budgétaire : des dépenses publiques faites en violation des lois et textes en vigueur, des dépassements budgétaires qui nuisent énormément à la santé financière et économique du pays mais sans que les auteurs de ces fautes de gestion, soient inquiétés ni responsabilisés d'une quelconque manière à dire vrai.

Une chose est de voter le budget, mais une autre est de mobiliser des ressources conséquentes pour une bonne exécution de la Loi de Finances au profit de tous les congolais. Si le principal acteur de la mobilisation des recettes publiques, conformément à la Loi des Finances, en sigle « LOFIP » ainsi que d'autres lois et textes réglementaires en vigueur, demeure le Ministre des Finances (c'est pourquoi on le surnomme l' argentier national), on doit s'accorder aussi à affirmer que c'est au même Ministre (des Finances) qu'incombe la responsabilité de piloter toutes les réformes nécessaires susceptibles de permettre aux régies financières d'atteindre, voire de dépasser les assignations budgétaires fixées par le Parlement avec comme corollaire indiscutable, la mise en œuvre de la responsabilité aux multiples plans : civil, pénal, pécuniaire et plan disciplinaire. Autrement dit, la présente étude s' inscrit nettement dans un contexte de plaidoyer d'une institution d'un régime légal de répression des actes criminels posés par les gestionnaires publics dans l'exercice de leurs fonctions ou de toute personne qui se serait comporté de fait comme tel en vue de commettre une infraction budgétaire.

Explorant l' objet de notre étude, dans tel contexte nous amène à soulever le phénomène observé.

Les dépassements budgétaires en République Démocratique du Congo, sont devenus pratiquement un comportement qui se rapproche de la normale dans la vie budgétaire ; les gestionnaires publics en font une habitude tellement nuisible que les voies se lèvent pour demander la pénalisation des dépassements budgétaires (que ces actes soient en érigés en une infraction économique) d'autant plus que les fautes de gestions sont désormais plus que monnaie courante et demeurent impunies au détriment du peuple congolais qui croupit dans la misère faute d'une répartition de richesse équitable et réaliste. Face à cette observation, nous avons justifié notre étude pour en permettre l' appréhension du pourquoi de ce sujet.

Mais avant de montrer l'intérêt et le choix de notre sujet, comprenons l'orientation que prend une telle étude sur une question aussi cruciale et qui relève d'une complexité et d'un mariage de disciplines scientifiques.

Il serait erroné de croire que notre sujet qui en fait, est intitulé : « la responsabilité pécuniaire, pénale et disciplinaire des gestionnaires publics en République Démocratique du Congo : entre indiscipline
budgétaire et laxisme politique », porte uniquement sur la littérature relative à la gestion budgétaire. En effet, ce sujet emprunte à plusieurs branches toutes aussi autonomes les unes et les autres mais, qui trouvent toutes leur légitimité en Droit public congolais. Il s'agit pour étayer une théorie enrichie dans le cadre de cette étude, maîtriser les Finances publiques, le Droit budgétaire, le Droit pénal budgétaire et le management budgétaire.

Au clair, une telle étude, nécessité une conjugaison de compétences et d' expertises de toutes ces sciences fondées sur le droit mais aussi sur la gestion. Ainsi, l' orientation de cette dissertation est à la fois juridico-économique quand bien même que les normes du Droit positif congolais président à l' ossature complète de la dissertation à juste titre.

Justifier notre étude revient à dire le pourquoi d' un tel choix de recherche. De toute évidence, la compréhension quasi-imparfaite et les questions quasi-abordées sur la responsabilité des gestionnaires dans les enseignements et dans les textes légaux et règlements demeure la principale justification de notre étude. La nécessité de produire les résultats d' une recherche sous forme d' un mémoire-projet qui nous incombe, permet également de justifier le choix et l' intérêt de cette étude dont nous voulons nous approprier l' expertise, justifiée à son tour, par l' issue de notre formation au Master Professionnel en Gestion et Droit de l' Entreprise de l' ULG-ISC Kinshasa.

Toute étude, comporte des objectifs tant généraux. Eu égard à cette exigence méthodologique, notre recherche comporte un objectif général et des objectifs spécifiques.

L' objectif général comme l' explique Puigelier C (2015), s' explique par le fait que toute réflexion dans ce domaine, de l' ordre judiciaire communautaire étudié sous une approche méthodologique analytique et critique, pour notre cas d' étude, ne peut que contribuer au développement de la matière. Mais cette raison à elle seule ne suffit pas, elle mérite d' être complétée. En effet, la criminalité financière dont peuvent se rendre coupables les gestionnaires publics ne fait pas l' objet de multiples études ni recherches quand bien même que la polémique est sur les lèvres de beaucoup de congolais.

Somme toute, l' objectif général de notre étude réside simplement dans le dessein de contribuer à l' éclairage sur le débat ouvert axé sur la révision en termes de lois (une réforme audacieuse) sur l' obligation légale faite aux gestionnaires publics congolais de répondre de leurs fautes intentionnelles et intentionnelles (comportant moralement un dol dans le chef de l' auteur de l' acte préjudiciable ou réprimable) en matière de gestion des crédits budgétaires. Désormais la procédure des dépenses publiques et la gestion de recettes publiques doivent être assorties des sanctions pénales, pécuniaires voire politiques et managériales comme c' est le cas dans la plupart des pays respectueux des lois de la République et soucieux du développement socioéconomique au profit de l' intérêt suprême du souverain primaire.

Les objectifs spécifiques de la présente dissertation, peuvent se formuler comme suit<fnref n="1" /> :

<footnote n="1">¹ Les objectifs de recherche sont le point de départ d' un projet de recherche: ils indiquent pourquoi vous voulez entreprendre cette étude et ce que vous pensez pouvoir accomplir en la réalisant. Les objectifs de recherche indiquent l' intention de l' étude, les objectifs, l' idée principale. Cette idée principale est issue d' un besoin (le problème de recherche) et affinée dans des questions spécifiques (les questions de recherche). D' où le besoin de formuler clairement</footnote>
- Eclairer les gestionnaires publics sur la responsabilité à laquelle, ils doivent s' attendre et analyser par une approche juridique couplée à la méthodologie analytique et critique ; contribuer à l' appréhension qualitative et à la maîtrise des forces et des faiblesses du cadre légal national en la matière

- Contribuer à la vulgarisation des mécanismes relatifs à la responsabilité et à la gouvernance de la gestion des dépenses et de recettes publiques ;

- Examiner aux fins de proposer une réforme ;

- Et enfin, proposer la pénalisation des dépassements budgétaires en RD Congo.

Nous faisons nôtre cette citation de Deumier P (2013) qui affirme : « *Toute démarche scientifique procède fatalement par un découpage de la réalité. Il n'est pas possible d'étudier tout à la fois ou à partir d'un fait étudié, de parcourir tous les éléments jusqu'aux extrêmes limites et jusqu'au début des temps* ». En ce qui nous concerne nous analyserons et critiquerons plus particulièrement le cadre relationnel de gestionnaires publics et la nécessité de réformer le cadre légal jugé désuet et inapproprié face aux nouveaux impératifs de la sécurité budgétaire congolaise.

La présente recherche connait une délimitation dans le temps et dans l' espace. L' importance de circonscrire le champ de la recherche tient aux raisons d' efficacité méthodologique conduisant aux résultats de ladite recherche. Pour répondre à cette exigence, le présent mémoire-projet considère la période allant plus ou moins de 2014 à 2020 et typologiquement se borne à étudier tous les aspects et domaines couverts par la compétence comportementale des gestionnaires publics congolais. Le cas empirique étant la République Démocratique du Congo.

La collecte des données et les investigations ayant permis la rédaction de la présente, n'a pas été sans difficultés, en effet, l' accès aux données basiques ; la documentation sur la question et les enquêtes menées à ces fins, ont été malaisées vu le caractère de notre étude et la rareté des études antérieures disponibles. Nous avons donc rencontré maintes difficultés qui ont sûrement eu de l' influence sur la qualité du fonds de notre recherche et ; il était important de le préciser car nous n'avons nullement la prétention de faire montre d' ostentation extravagante dans l' exposé de notre étude.

Notre mémoire-projet comprend deux parties subdivisées chacune par deux chapitres. La première partie intitulée : « cadre théorique de la recherche », comprend deux chapitres dont la première porte sur la définition de la problématique, sur la formulation des hypothèses, sur la méthodologie utilisée aux fins de collecte des données qualitatives. Cette approche se justifie d'autant plus certains ont déjà fait montre des écarts budgétaires par des tableaux et nous n'avons pas voulu reproduire cette démarche quantitative vu la nature narrataire et critique de l' objet de notre étude. Et le deuxième chapitre porte sur la revue de littérature.

<footnote>les questions de recherche pour pouvoir faire ressortir l' idée centrale de ces objectifs de recherche. Dans le cadre ce mémoire-projet, nous avons retenu la théorie de CORNU G (2003) dans son article intitulé « L'art d'écrire la loi », Pouvoirs. Et de bien d'autres auteurs comme nous le verrons supra.</footnote>
La seconde partie intitulé « cadre empirique » est subdivisée à son tour par deux chapitres également. Le premier est axé sur la présentation du cadre empirique et, le deuxième chapitre présente les résultats ou la discussion de résultats récoltés à partir des données collectées dans le présent mémoire-projet.
## REMIERE PARTIE. CADRE THEORIQUE DE LA RECHERCHE

Dans cette première partie, nous nous attelons au premier chapitre, sur la définition de la problématique, la formulation des hypothèses, la méthodologie de recherche et sur le modèle théorique explicatif. Et au deuxième chapitre, nous exposons sur la revue de littérature relative à notre sujet d'étude.

Les notions relatives à la liberté accordée aux gestionnaires de Budget de l'Etat dans la gestion des deniers publics ; de leur obligation d' en rendre compte et particulièrement celles relatives « la responsabilité pénale, civile ou et sociale et financière de ces gestionnaires ».<fnref n="2" /> font l' objet de sa réflexions très actuelles car presque tous gouvernements des pays dits « de vielle démocratie » et des pays qualifiés d' « émergents » cherchent de manière constante, le mode de gestion de la chose publique axée sur la bonne gouvernance et la performance publique. Cette quête de bonne gouvernance publique de l'Etat et de ses collectivités décentralisées, pousse à l' élaboration de la théorie de la criminalisation des actes de gestion posés par toute personne investie d' un mandat public, rentrant dans la liste des acteurs de la chaîne dépenses publique, corollairement des recettes publiques.

Autant dire affirmer que de nos jours, les gestionnaires publics, sont de plus en plus tenues pour responsables des actes fautifs et dommageables commis dans l' exercice de leurs fonctions en qualité d' agents de l' Etat<fnref n="3" />

Lorsque les gestionnaires du Budget de l'Etat ont la possibilité d' engager les dépenses autorisées de manière à exécuter les programmes convenus et qu'ils sont encouragés à le faire ; lorsqu'ils sont tenus responsables des coûts et lorsqu'ils sont tenus pour responsables des résultats et des performances, et spécialement des résultats produits par la réalisation de dépenses publiques, il arrive souvent que l'on note des abus et des actes de nature criminelle à titre d'illustration, des détournements des deniers publics ; d'abus des biens sociaux (appartenant au patrimoine étatique) ; de l'utilisation des fonds publics à des fins personnelles et contraires à l'intérêt publique légalement prévu par la loi budgétaire.<fnref n="4" />

La difficile question de la responsabilité des gestionnaires publics, constitue en effet, la problématique de notre présente étude.

<footnote n="2">² Les mesures et indicateurs de performance, et avec une dernière section traitant les différentes phases d'un cycle budgétaire. Pour pouvoir transformer le budget en un moyen d'amélioration de la gestion des programmes, il faut introduire dans les pratiques administratives de nombreux changements, parmi lesquels on y trouve sans conteste, les responsabilisations du gestionnaire.</footnote>

<footnote n="3">³ Allusion faite aux personnes dotées légalement de l'autorité publique pour la gestion des dépenses et des recettes publiques au nom de l'Etat.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Il peut s'agir de la loi budgétaire et ou de la loi de finance, ce qui appelle à nuancer très nettement les deux concepts en droit des finances publiques.</footnote>
# CHAPITRE 1. DEFINITION DE LA PROBLEMATIQUE, FORMULATION DES HYPOTHESES ET METHODOLOGIE DE L' ETUDE

Selon Müller (F), « La construction de la problématique correspond à la construction du raisonnement. Elle est constituée successivement en question de départ qui permet de repérer le problème de départ ; en exploration qui permet de faire le point des diverses approches du problème et enfin en explicitation de la problématique ».<fnref n="5" /> A cet égard, notre question de départ et la problématique de notre étude se formulent comme suit : face à la crise de défiance que traverse aujourd'hui la République Démocratique du Congo vis-à-vis des institutions publiques surtout en ce qui concerne la gestion calamiteuse de dépenses et des recettes publiques, autrement dit, de la gestion des finances publiques, il s'avère indispensable que le législateur congolais pense à réformer le cadre juridique de la responsabilité pénale, civile ou sociale et financière des gestionnaires publics de sorte à permettre des poursuites judiciaires à engager contre eux, visant à obtenir de sanctions pénales, de la réparation civile et ou sociale et financière.

Car, l' opinion publique ne supporte plus que la mauvaise gestion et les irrégularités dans l' utilisation de l' argent public demeurent, le plus souvent, sans sanctions personnalisées ». Ce constat est plus vrai que jamais en RD Congo, et la responsabilisation des gestionnaires publics, qui est l' un des moyens de faire vivre les principes énoncés à l' article XV de la Déclaration des droits de l' homme et du citoyen, applicable dans notre pays, apparaît comme une impérieuse nécessité inhérente, en vérité, à toute démocratie.

Ainsi, pour ne débattre que de l' objet de notre recherche, la nécessité de pénaliser le comportement fautif et abusif des gestionnaires publics ayant l' exécution des dépenses publiques mais aussi l' engagement des recettes publiques. En ce qui nous concerne, le questionnement peut se compléter en termes de question de départ principale la su suivant le questionnement suivant :

- Pouvons-nous affirmer que les attributions de la Cour des comptes congolais sécurise l' Etat congolais face aux gestionnaires publics dans la gestion et dans le maniement des dépenses et des recettes publiques, ?

- Existe-t-il matériellement un cadre juridique de répression de la responsabilité pénale, civile ou sociale et financière des gestionnaires du Budget de l' Etat ?

Et de cette question de départ principale, découle une problématique secondaire :

- Les décisions exécutoires de la Cour congolaise de Comptes sont-elles susceptibles authentiquement de permettre aux juridictions de l' ordre judiciaire congolais de se saisir d' office ou sur plainte de toute autorité ou toute personne investie du pouvoir public, disposant des faits et preuves matériellement destinés à enclencher des poursuites judiciaire contre les gestionnaire publics de Budget de l' Etat ou des agents de l' Etat ?

Avant de formuler nos hypothèses à l' ensemble de ce questionnement, nous faisons remarquer honnêtement que la tentative des réponses généralement quelconques à une telle litanie de

<footnote n="5">⁵ Il est question de définir le point de vue du problème en choisissant un cadre théorique existant ou en construisant un nouveau cadre théorique, préciser la façon personnelle de poser le problème.</footnote>
préoccupations semble à priori trop audacieuse car, la démarche s' apparente à s' y méprendre, à une remise en question ou à la contestation des principes de la gouvernance publique financière de l' Etat congolais, le rôle des institutions en charge d' élaboration, d' exécution et du contrôle de Budget national.

Comme l' affirme Muanda Nkole wa Yahvé (D.J.)<fnref n="6" /> dans son analyse intitulé « aspect pénal des finances publiques : plaidoyer d' une gouvernance sans complaisance » que citons littéralement :

> « il n'a jamais aisé de critiquer l' attitude des acteurs politiques compétents et habilités à contrôler et sanctionner les responsables en charge d' exécution du Budget National et ce, depuis des décennies car, la composition du Parlement, organe de contrôle et la Cour des Comptes toujours fait l' objet des velléités politiques du moment ». Toutefois, osant critiquer avec réserve l' œuvre du législateur congolais, en termes d' hypothèses, nous affirmons que les changements apportés récemment dans les systèmes budgétaires de certains pays reflètent une attitude consistant non plus à règlementer en détail et à baser la gestion sur l' application du règlement mais plutôt à encourager les gestionnaires à faire preuve de discernement et d' initiative afin d' atteindre les objectifs fixés et en conséquence les responsabiliser sur les résultats et performances. Cette évidence, est aussi valable pour notre pays et nécessite l' implication de la Cour de comptes et des Cours et tribunaux congolais à la suite des actions initiées par les parquets pour appliquer des actions d' ordre pénal, civil et financier.

Cependant, à la lumière du droit financier et du droit budgétaire comparé (, on note essentiellement que la contrepartie de cette nouvelle responsabilité et de cette nouvelle liberté, accordées aux différents échelons de conception et d' exécution est une obligation systématique de rendre compte pour les gestionnaires publics congolais et donc doit conduire à un renforcement du contrôle à posteriori, qu' il soit administratif, politique ou exercé par les citoyen ce qui est le cas le plus rare en RD Congo car les enquêtes empiriques démontrent clairement sans nul doute possible que le citoyen congolais n' est pas encore habitué à participer à la vie financière des institutions de l' Etat contrairement à ce l' on observe quant aux débats subis et passivement acceptés de la part des acteurs politiques.

Certes, le débat sur la responsabilité au triple volet : pénal ; social (civil) et financier des gestionnaires publics, se retrouve au centre des plaidoyers dans quasiment tous les pays qui ont décidé de démocratiser, sans user de péjoration aucune, leurs finances publiques et leur cadre budgétaire en visant les gestionnaires publics, comme en témoigne le discours de monsieur Lasserre, vice-président du Conseil d'État français.<fnref n="7" />

Nous arguons davantage en termes d' hypothèse, qu' est tout à fait logique d' attendre d' un gestionnaire public qu' il exerce ses fonctions conformément aux devoirs d' honnêteté et de probité qui lui incombent. C'est une évidence et cela conforme au droit, comme le relève Adolphe Muzito (2005)<fnref n="8" />, et propos soutenu également par le professeur Mabi Mulumba dans ses multiples

<footnote n="6">⁶ Article publié dans le journal du droit pénal des affaires, dans Revue « Droit et Sociétés au Congo », Université Catholique du Graben, Nord-Kivu, Butembo, pp.25-50.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Voir à ce sujet l' étude du Conseil d' Etat, La prise en compte du risque dans la décision publique, La Documentation française, 2018.</footnote>

<footnote n="8">⁸ MABI MULUMBU, Notes à l' intention du gouvernement congolais sur l' assainissement des finances publiques, 2020.</footnote>
interventions et notes adressées au gouvernement,<fnref n="9" /> notamment au plan pénal, le législateur se doit de prévoir sinon de revoir en termes de lutte contre la criminalité de hauts cadres au sein de l’ administration publique, des procédures juridictionnelles et des sanctions effectives pour réprimer les manquements de cet ordre.

Car, pour la composition de la Cour de discipline budgétaire et financière française, laquelle position, qualifiée par certains auteurs spécialistes de la question, de « précédent juridique et financier en matière de droit budgétaire », que nous avons à notre à tour reproduite comme principe pouvant inspirer les autorités devant aux hauts magistrats de la Cour de Comptes congolais ont été admis sans ambages par ces derniers lors de nos enquêtes menées en mode télétravail (ligne du et par téléphone)<fnref n="10" /> du 15 avril au 15 mai. à cause du confinement et des mesures de distanciation prises par le Chef de l' Etat congolais.<fnref n="11" /> Pour résumer nos hypothèses, avant de les confirmer de manière détaillée, dans la partie de la présente étude réservée au cadre empirique, nous soutenons globalement que le gestionnaire public, bien qu'il soit tenu de manier les deniers publics dans le respect des règles du droit budgétaire, c'est-à-dire qu'il n'entache pas sa gestion d' irrégularités, c'est une autre certitude, et à cet égard la mise en jeu de la responsabilité financière, budgétaire et comptable des agents publics ; ordonnateurs ; comptables et gestionnaires confondus<fnref n="12" />, mérite certainement d'être perfectionnée et mieux adaptée aux spécificités de la gestion publique.

La nécessité de respecter les bornes de la légalité, on ne peut attendre d'un gestionnaire qu'il prenne systématiquement les décisions objectivement les meilleures, c'est-à-dire les plus efficaces et efficientes, à supposer d'ailleurs que celles-ci soient identifiables, même a posteriori. La performance de l'action publique doit demeurer un objectif partagé, qui engage tous les fonctionnaires, mais elle ne saurait jamais recouvrir qu'une obligation de moyens, certes renforcée, mise en œuvre par des gestionnaires publics prêts à prendre des risques, à innover, à pleinement faire usage de la liberté d'action qui leur est laissée.

Car la bonne gestion ne se décrète pas : elle suppose souvent des tâtonnements, des expérimentations, des hésitations, des retours en arrière, de la créativité et, parfois, des erreurs. Mais devant s' inscrire absolument le secteur économique et financier, dans une optique de la lutte contre la corruption et les crimes économiques, l'amélioration de la gouvernance dans la gestion des ressources naturelles, des entreprises du portefeuille et des finances de l'Etat, l'amélioration du

<footnote n="9">⁹ Voir : 26ème Tribune d' Adolphe Muzito : RDC : une Justice héroïque, paupérisée par l' Exécutif, Premier Ministre honoraire et Député national, Bruxelles, le 25 juin 2020.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ De manière et traditionnelle, « le mythe de l' équilibre budgétaire, le système en place à l' âge classique des finances publiques a fait du ministre des Finances le gardien de cet équilibre. La mission qui lui est dévolue nous renseigne sur la signification que l' on entendait donner à cette notion. Cette signification restreint fortement le rôle du ministre des Finances mais lui offre la possibilité technique de devenir l' acteur primordial des finances publiques et par là même le véritable garant de l' équilibre financier puisqu'il relève de ses attributions exclusives de coordonner la politique financière du pays et d' assurer la bonne exécution de la dépense. (Sébastien Kott, précité). Autan dire que cette affirmation demeure réelle pour la RD Congo dans sa considération des finances publiques, comme bien d'autres facteurs que l' on peut comprendre en analysant les différentes lois de fiance précédentes à chaque législature du moins le prélude qui préside à loi de finance</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Ici, l'occasion de rappeler que la majeure partie de nos enquêtes a été réalisée en télétravail et par téléphone auprès de certaines personnes ressources, hauts magistrats de la Cour de Comptes congolais qui ont préféré l' anonymat.</footnote>

<footnote n="12">12 Lire à ce sujet : Verdon (F), *La trésorerie aux armées*, travail en cours, Comité pour l'histoire économique et financière ; 2019, de Sébastien Kott, « Le ministère des Finances et le contrôle financier », texte reproduit par **Institut de la gestion publique et du développement économique** : Comité pour l'histoire économique et financière de la France, pp.71-111.</footnote>
climat des affaires et la promotion de l' entrepreneuriat et de la classe moyenne, la diversification de l' économie et la création des conditions d' une croissance inclusive.<fnref n="13" />

Tout l' enjeu consiste ainsi à élaborer des règles et des dispositifs permettant de concilier régularité de la gestion publique et incitation à une prise de risques saine et raisonnée. Pour cela, des règles, des juges et des sanctions sont nécessaires, mais elles ne suffisent pas : une responsabilité de type managérial doit être pensée qui permette tout à la fois d' agir de façon audacieuse et de gérer les risques que recèle toute décision de gestion. Ces deux types de responsabilité doivent être mis en œuvre de concert, car ils sont complémentaires, et c' est leur effectivité qui seule pourra éloigner le risque d' une pénalisation excessive et restaurer la confiance des citoyens envers leurs décideurs publics.

Certes, la problématique du présent mémoire-projet, prête le flanc à une supputation pour le moins que l' on puisse dire controversée, mais n' est-il pas vrai que la construction d' un raisonnement comporte une explicitation comme l' affirme Romi R (2011) et relayé par Barraud B (2016).

Il est vrai que chaque objet de connaissance forme et conditionne la méthode, mais il est également vrai que la méthode se transforme et s' ajuste constamment au cours de son application. Quant au professeur Tshungu Bamesa, « la méthode est donc un ordre à imposer aux différentes démarches intellectuelles pour arriver à une connaissance certaine ».

En effet, toute recherche scientifique nécessite l'application de méthodes et techniques pour aboutir au résultat exacte et efficace attendu de la recherche. En effet, la méthodologie usitée dans cette étude, nous ont aidé énormément dans l'analyse et le traitement des données utiles à la manifestation de la vérité. Particulièrement avons-nous dans cette optique, que nous avons fait recours aux différentes méthodes et techniques pour arriver au résultat escompté.

<footnote n="13">¹³ Ministère de Budget, document 1 : Projet de loi de finances de l' exercice 2020, exposé des motifs, Kinshasa, Octobre 2019.</footnote>
# CHAPITRE 2. REVUE DE LITTERATURE SUR LA RESPONSABILITE DES GESTIONNAIRES PUBLICS SUR LES INTERVENANTS DANS L' EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES

Parler de gestionnaires publics congolais, c' est avant tout important de comprendre les compétences en matière de gestion budgétaire; lesquelles sont régies par l' ordonnance-loi n°34/242 du 10 juillet 1952 portant Règlement Général sur la comptabilité Publique et ses commentaires, par la loi financière n° 83-003 du 23 février 1983 par les dispositions légales, les instructions, les circulaires et les décisions auxquelles ces matières sont soumises.

Au vu de ces textes juridiques, les agents chargés (gestionnaires publics autrement dit), les agents chargés d' exécuter les dépenses publiques agissent suivant les différentes étapes de procédure d' exécution budgétaire en conformité avec la législation y afférente et la réglementation en la matière. Ainsi, la présente recherche se doit d' aborder de prime abord une analyse de la littérature sur les concepts fondamentaux de manière à en dégager la compréhension des développements qui feront le corps essentiel de notre étude il ne sera point de question de définir uniquement les notions mais d' en analyser la portée scientifique et empirique.

## 2.1.1. Gestionnaires des crédits

Les compétences et les responsabilités de chaque acteur en matière de gestion des finances publiques en République Démocratique du Congo sont régies par la loi n°11/011 du 13 juillet 2011, relative aux finances publiques (LOFIP), qui a modernisé la législation dans la gestion pour tenir compte des exigences de la Constitution (art. 122 al.3). Il existe également le Règlement Général de
la Comptabilité Publique (RGCP) et d'autres instructions y relatives. Au regard de la LOFI), Sont compétents en matière d'exécution du budget : l' ordonnateur et le comptable public (art 102 à 109 LPFI).

## 2.1. Gestionnaires des crédits

De manière simple, un gestionnaire de crédits « est théoriquement quelqu'un susceptible de générer un mouvement financier. L'idée de la réforme en droit financier comparé vers les années 2001 fut de substituer à cette approche très financière, une approche managériale, en substituant au terme gestionnaire le terme ordonnateur » (Camby J.P, 2011). Ainsi, une catégorie d' agents publics sont légalement et de manière exclusive, revêtus de la qualité d' ordonnateur comme nous expliquent les lignes qui suivent.

### 2.1.1. Ordonnateurs

Bienvenu J.J et Lambert T (2003) définissent comme repris dans les lois de finances de tous les pays presque, l' ordonnateur public de recettes et de dépenses, comme toute personne ayant qualité au nom d'un organisme public pour engager, constater, liquider ou ordonner soit le recouvrement d'une créance, soit le paiement d'une dette.

Par conséquent, un ordonnateur toute personne ayant qualité au nom de l' Etat de prescrire l' exécution des recettes et des dépenses inscrites au budget de l' Etat. En matière de dépenses, il existe trois catégories d' ordonnateurs. (Bienvenu J.J et Lambert T, 2003).

* Les ordonnateurs principaux ;

* Les ordonnateurs secondaires ;

* Les ordonnateurs délégués.

Sont ordonnateurs principaux du budget de l' Etat, les chefs de départements ministériels ou assimilés et les Hautes Autorités des institutions constitutionnelles. Les ordonnateurs secondaires sont ceux responsabilisés des services déconcentrés de l' Etat qui reçoivent les autorisations de dépenses des ordonnateurs principaux. Et sont ordonnateurs délégués, les responsables désignés par les ordonnateurs principaux ou secondaires pour des matières expressément définies. Cette délégation prend la forme d' un acte administratif de l' ordonnateur principal ou secondaire. (Barilari A et Bouvier M, 2008).

### 2.1.2. Contrôleur financier des finances publiques

Un contrôleur financier est nommé auprès des ordonnateurs principaux ainsi qu' auprès des ordonnateurs secondaires placés à la tête des services déconcentrés. Le contrôleur financier est chargé des contrôles a priori par l' apposition d' un visa préalable des opérations budgétaires, les propositions d' actes de dépense qui lui sont transmises par le Ministre ou ses ordonnateurs délégués selon des modalités définies par le Ministre chargé des finances. Il ne peut être passé outre au refus de visa que sur autorisation écrite du Ministre chargé des finances. (Chikhaoui L, 2004).
Dans ce cas, la responsabilité du Ministre chargé des finances se substitue à celle du Contrôleur Financier. Le contrôleur financier assure pour le compte du Ministre charge des finances, la centralisation des opérations budgétaires des ordonnateurs auprès desquels ils sont placés. Le contrôleur financier donne un avis sur le caractère sincère et soutenable des plans d' engagement des dépenses. (Catteau D, 2008).

### 2.1.3. Comptable public en droit des finances publiques

Outre les ordonnateurs, il existe des comptables publics, affectés aux opérations comptable de l' Etat congolais. Ce sont des agents publics ayant la charge exclusive du recouvrement, de la garde et du maniement des fonds et valeurs, de la tenue des comptes de l' Etat et des autres entités publiques. Le paiement des dépenses de l' Etat relève de la responsabilité exclusive du comptable public ou d' un agent nommément désigné par lui, agissant sous son contrôle et sous sa responsabilité directe. (Essousi A, 2013).

Lascombe M et Vandendriessche X (2007), nous rappellent que préalablement au paiement, le comptable public a l' obligation de procéder à la vérification de la validité de la créance et le caractère libératoire du paiement. A défaut de le faire, il ne peut nullement procéder au paiement sous peine d' engager sa responsabilité. Toutes les recettes publiques doivent être encaissées par un comptable public qui est tenu d' effectuer toute diligence nécessaire pour recouvrer les titres de recette régulièrement établis. Les catégories, les responsabilités et les attributions des comptables publics sont définies par le règlement général de la comptabilité publique.

### 2.1.4. Responsabilité financière des acteurs de la gestion publique

On peut s' interroger sur les régimes de responsabilité presque inopérants en République Démocratique du Congo quant à la responsabilité disciplinaire et la responsabilité administrative. Cette préoccupation est d' autant plus complexe dans son appréhension que la lecture des textes légaux dans le domaine, ne permet pas explicitement d' y répondre avec clarté. (Voir à ce sujet : Chevalier J, 2017).

Par une analyse comparée menée sur cette question, nous avons pu constater que le recours à une sanction disciplinaire est en principe possible pour sanctionner des fautes de gestion ou irrégularités dans le domaine budgétaire. (ce qui est le cas de la France, du Canada et bien d' autres pays à forte démocratie avancée). (Ben Gassouma M, 2018).

Mais somme toute, le recours à de telles sanctions est très rare (comment sanctionner un cadre de niveau élevé proche des dirigeants). La responsabilité administrative est tout aussi inopérante, puisque la jurisprudence administrative limite la responsabilité des agents publics à la réparation des « fautes personnelles détachables du service ». En cas de « faute de service », c' est la ècollectivité publique, personne morale, qui est responsable de ses agents. (Huges R, 2010).

La responsabilité financière des acteurs de la gestion publique s'appréhende traditionnellement à travers le prisme du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics. Strictement différenciée entre la responsabilité des comptables devant les juridictions des comptes et la responsabilité des autres gestionnaires publics devant la Cour de discipline budgétaire et financière,
son analyse globalisée semble avoir pendant longtemps manqué de pertinence théorique et d'utilité pratique.

Depuis les années 2000, le droit public financier a cependant connu des évolutions majeures notamment avec la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la loi du 28 décembre 2011 sur la responsabilité des comptables publics et le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Cette modernisation du cadre juridique de la gestion publique a renouvelé l'approche conceptuelle de la responsabilité financière.

Constatant un rapprochement progressif de ceux qui exécutent les opérations financières publiques, de leurs juges, mais aussi des mécanismes du contrôle juridictionnel de l'argent public, la présente recherche se propose de défendre une conception unitaire et autonome de la responsabilité financière. Relevant également certaines incomplétudes du système actuel, l'étude offre des pistes de réflexion pour imaginer la responsabilité financière de demain, celle qui combinera au mieux la bonne utilisation de l'argent public et le respect des exigences démocratiques issues des articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

### 2.1.5. Responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics

La responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics est, avec le principe de séparation des fonctions d' ordonnateur et de comptable dont elle est le corollaire, un des deux principes fondateurs et structurant du droit de la comptabilité publique.

De toute évidence, ce principe de responsabilité personnelle et pécuniaire fait du comptable public le seul fonctionnaire responsable sur ses propres deniers des erreurs commises dans l' exercice de sa mission, par lui-même ou l' équipe qui lui est confiée : déficit de caisse, non recouvrement de recettes, paiement non libératoire de dépenses notamment. L' analyse de cette thèse, souligne que les comptables publics, sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu' ils sont tenus d' assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par les textes légaux.

En matière de dépense, le comptable doit contrôler la validité de l' ordre de payer (compétence du signataire, justification du service fait et production des justifications, contrôle de l' exacte imputation comptable et budgétaire, ...). En matière de recettes, il doit contrôler dans la limite des éléments dont il dispose, que l' ordonnateur a émis régulièrement le titre et mettre en œuvre les diligences nécessaires au recouvrement. En cas de manquement, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable est mise en jeu.

#### 2.1.5.1. Responsabilité des ordonnateurs politiques : regard comparé et en en République Démocratique du Congo

Ce sont donc les ordonnateurs remplissant une fonction politique. Il s'agit principalement des ministres²¹ et des élus locaux.

La responsabilité des ministres est prévue par la Constitution. En principe, : « Les ministres, administrateurs de crédits, encourouent à raison de l'exercice de leurs attributions, les responsabilités que prévoient la Constitution et les lois et les règlements en vigueur. ». La Constitution congolaise
laisse comprendre que : « *Le Premier ministre et les autres membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés des infractions au moment où ils ont été commis. Ils sont jugés par la Cour Constitutionnelle* ».<fnref n="14" />

Au regard du droit congolais, on devra noter que cette responsabilité est d'abord pénale et est mise en jeu en cas de malversation, d'enrichissement illicite, de corruption ou de recel. En France, par exemple, la loi du 10 août 2002 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées interdit aux ministres, sous peine de forfaiture (sanctionnée par la dégradation civique), d'engager sciemment des dépenses en violation des règles sur le contrôle financier.

Mais la responsabilité est aussi politique. L'Assemblée nationale pourrait être amenée à voter une motion de censure dans le cas où le Gouvernement se rendrait coupable d'une faute de gestion. Cette responsabilité n'est pas seulement collective, elle est aussi individuelle ; le Président de la République peut, sur proposition du Premier ministre, inviter un ministre à démissionner, ou encore mettre fin à ses fonctions.

De ce fait, découle le fait que la responsabilité civile des ordonnateurs politiques peut être envisagée. Il est en effet prévu une responsabilité pécuniaire qui se matérialise par un paiement de la dépense irrégulièrement engagée sur les deniers personnels de l'intéressé.

Au Sénégal par exemple, on remarque que le décret sénégalais 2003-10 1 en son article 19 ne répertorie parmi les ordonnateurs politiques que le ministre chargé des Finances et les organes exécutifs locaux, mais les autres ministres en tant qu'administrateurs de crédits encourent pratiquement la même responsabilité que leur collègue des Finances. De même, le Président de la République n'est pas considéré par cet article comme ordonnateur par opposition à son homologue français dont la question de la qualité d'ordonnateur divise la doctrine

En France, depuis la réforme constitutionnelle de 1993, c'est la Cour de Justice de la République qui est compétente pour en connaître (cf. article 68.1 Constitution française du 4 octobre 1958 modifiée). En ce qui concerne les élus locaux, leur responsabilité personnelle et pécuniaire pourrait être envisagée en cas de réquisition suivant les dispositions de l'article 360 de la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales du Sénégal.

Par conséquent, on peut en bref, dire que les ordonnateurs politiques, selon qu'il s'agit des ministres ou des exécutifs locaux, encourent une triple responsabilité : politique, pénale et civile ou une responsabilité personnelle et pécuniaire. Les autres ordonnateurs obéissent quant à eux à un régime de responsabilité différent.

Cette évidence doit être applicable pour les élus locaux et autres portant la qualité d'élu en droit congolais

<footnote n="14">¹⁴ Le Gouvernement est responsable devant l'Assemblée nationale dans les conditions prévues aux articles 90, 100, 146 et 147.</footnote>
### 2.1.5.2. Responsabilité juridictionnelle des ministres congolais : privilège des juridictions et non des immunités des poursuites en matière pénale

On devra s'accorder de reconnaître que les ministres congolais, peuvent se voir traduits devant les juridictions pénales (à raison des infractions de droit commun, infractions économiques et financières quand cela est avéré de manière ostensiblement irréfutable, affirme Don José Muanda) ou civiles (pour le reste). Cependant si la responsabilité civile des ministres obéit aux règles de droit commun, leur responsabilité pénale est, quant à elle, dite « spéciale ».

Avons-nous dit, les ministres bénéficient en effet d'un privilège de juridiction. la Cour de Cassation est seule compétente pour connaitre des infractions commises par les membres du gouvernement autres que le Premier ministre. Le Premier ministre bénéficie donc, en matière pénale, des immunités des poursuites et du privilège de juridiction alors que les autres membres du gouvernement ne bénéficient que du privilège des juridictions.

En effet, les membres du gouvernement doivent répondre des crimes ou délits accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Les ministres devaient comparaître devant la Cour de Cassation. (Article 90 de la Constitution congolaise). La lecture faite de l'esprit de la Constitution telle que rédigée, la composition de la Cour Constitutionnelle ainsi que la procédure en vigueur devant elle semblait conduire plus a moins et c'est discutable, à une quasi-impunité des ministres. In fine, on devra retenir que désormais, les ministres sont désormais jugés, pour les crimes et délits accomplis dans l'exercice de leurs fonctions, en rapport direct avec la conduite des affaires de l'État, par la Cour de Cassation de la République.. Elle peut être saisie directement par un justiciable ou par le procureur près la Cour de cassation.

### 2.1.5.3. Délai de prescription en droit budgétaire comparé

Les comptables publics sont soumis à un système de responsabilité rigoureux, fixé par les textes légaux nationaux en France par exemple, le décret de 1963 répond à la question. Et de manière générale, la responsabilité d'un comptable public peut être mise en jeu dans un délai de prescription de dix ans au titre des opérations exécutées par le poste comptable dont il a la charge, et même en l'absence de fautes personnelles. Toujours en France, les comptables sont responsables des fautes de leurs subordonnés, et même de leurs prédécesseurs à moins qu'ils ne les aient dénoncés en 6 mois. Si les comptables publics prêtent serment devant la Cour des comptes, les cas qui engagent la responsabilité du comptable sont les multiples :

- lorsque les diligences nécessaires au recouvrement d'une recette n'ont pas été mises en œuvre (ex: aucun rappel à un contribuable fautif);

- lorsqu'une dépense a été payée irrégulièrement (ex: en l'absence de crédits disponibles, sur une imputation inexacte, sans pièce justificative suffisante);

- lorsqu'un déficit est constaté dans les fonds ou valeurs dont le comptable a la garde.

Sous d'autres cieux et en particulièrement en France-, ce qui devait être le cas de la RD Congo à notre avis-, la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics relève des juridictions financières et du MINEFI (via les arrêtés de débet administratif). Ainsi, les comptes des comptables
principaux de l' Etat (TPG, payeur général du Trésor, agent comptable central du Trésor) et des
agents comptables des établissements publics nationaux sont jugés par la Cour des comptes.

Les comptes des comptables des collectivités locales et des établissements publics locaux sont jugés par les Chambres (exception des communes de moins de 3500 habitants, contrôlées par le TPG).

Un regard général en ce sujet et, en RD Congo en particulier, on note que le contrôle « juridictionnel » est réalisé sur la base du compte de gestion du comptable et des pièces justificatives qui l' accompagnent. Le plus souvent, le contrôle exercé sur le comptable public d' un organisme est étroitement lié au contrôle de la gestion de cet organisme.

2.1.5.4. Procédure juridictionnelle

Dans les us et coutumes relevant du droit budgétaire, la juridiction rend d' abord un premier arrêt provisoire, qui demande des justifications au comptable et peut comprendre des injonctions (ex : encaisser les recettes non recouvrées). Si le comptable donne satisfaction, la juridiction rend un arrêt définitif de décharge ou un arrêt de quitus (le comptable rembourse).

Si le comptable ne donne pas satisfaction, le juge financier rend un deuxième arrêt provisoire, établissant la « ligne de compte », niveau auquel devrait être le compte du comptable. Le comptable a deux mois pour réagir. S' il parvient à s' expliquer ou à payer, il se verra adresser un arrêt de décharge ou de quitus. Au contraire, un « arrêt définitif de débet » le condamnera à rembourser les dépenses irrégulièrement payées, les recettes non recouvrées ou le déficit constaté.

En l' état du droit, le juge financier ne peut porter aucune appréciation sur le comportement personnel du comptable et prononce catégoriquement des arrêts de débet automatiquement égaux aux montants irréguliers.

2.1.5.5. Atténuation de la responsabilité des fonctionnaires

Pour les ordonnateurs-fonctionnaires, la mise en jeu de la responsabilité est effective même si elle demeure peu récurrente. En matière disciplinaire, les sanctions sont très rarement prononcées parce que la plupart du temps l'irrégularité commise ne l'est pas pour des intérêts personnels, mais dans un souci d'efficacité du service. Il y a donc une certaine solidarité qui prévaut. D'un autre côté, la mise en oeuvre de cette responsabilité pourrait impliquer indirectement le supérieur hiérarchique lui-même, ce qui consolide la réticence à l'amorcer. (Orsoni G, 2005). En matière pénale, la sanction rattachée à la responsabilité est lourde voire trop sévère (révocation et dégradation civique). A cela, il faut ajouter que « les irrégularités budgétaires représentées le plus souvent par les dépassements de crédits ne sauraient constituer des dépassements au sens pénal du terme ».

La mise en jeu de la responsabilité civile rencontre les mêmes écueils que pour les ordonnateurs politiques. Si en effet le ministre n'est pas en mesure de rembourser, le fonctionnaire l'est encore moins.

La responsabilité « parapétale » rencontre aussi des obstacles quant à sa mise en oeuvre à cause des attributions restreintes de la Cour de discipline budgétaire et financière en France. En effet elle ne sanctionne que les irrégularités financières, laissant en rade les infractions les plus graves telles que l'avantage injustifié procuré à autrui, la faute intentionnelle, l'imputation frauduleuse etc. En outre, les personnes justiciables devant la Cour ne sont passibles d'aucune sanction si elles peuvent établir
qu'elles ont commis les actes irréguliers en exécution d'un ordre écrit de leur supérieur hiérarchique. À noter que : « la Cour de discipline budgétaire et financière ne peut s'autosaisir et la procédure de saisine est longue ». Les professeurs Vandendriessche et Lascombe en arrivent à la conclusion que « *le risque pour un agent public d'être attrait devant la Cour de discipline budgétaire et financière est nul* ».

En comparaison avec les ordonnateurs principaux, on ne peut pas dire que les fonctionnaires sont irresponsables mais leur responsabilité est atténuée, étant donné que si elle est réellement engagée et que des sanctions sont prévues, il est rare qu'une action disciplinaire, civile ou pénale soit entreprise.

En tout état de cause, il est en théorie prévu pour l'ordonnateur une responsabilité à la mesure du pouvoir discrétionnaire dont il dispose dans le choix des dépenses. Cependant, cette responsabilité dans son application ou dans ses effets est tout autre. Ainsi, les cas de responsabilité sont nombreux et réels dans la pratique. Cependant, leur mise en oeuvre soulève, dans la pratique nigérienne ou sénégalaise de nombreux problèmes. ».(Cité par Moussa Traoré, 2008).<fnref n="15" />

Le caractère objectif de cette responsabilité s'explique par le fait que l'élément d'appréciation n'est pas la personne du comptable mais sa gestion. A l'opposé des ordonnateurs, les comptables sont tous des fonctionnaires, « *ils n'ont pas une situation politique qui éclipse leur condition d'agent public* »³⁰, ce qui justifie l'uniformisation de leur régime de responsabilité. Il faut toutefois préciser au préalable que le maniement des fonds de l'Etat les assujettit à une responsabilité contraignante.

### 2.1.5.6. Un régime de responsabilité contraignant

Ce caractère contraignant émane des garanties jointes à la responsabilité du comptable. Il y en a principalement trois : la prestation de serment³¹ qui se fait en principe devant la Cour des comptes et qui est une garantie morale, ce qui ajouté à son immatérialité en fait un sujet qui ne mérite pas qu'on lui accorde une importance particulière ; à côté d'elle, il y a le cautionnement et l'hypothèque légale.

Par principe, le comptable prête obligatoirement serment avant d'être installé sur son premier poste.

#### A. Cautionnement

(...), le prélèvement sur le cautionnement a lieu à l' initiative du payeur général central si le cautionnement est constitué en numéraire ou valeurs, et à l' initiative du ministre du pouvoir central ayant les finances dans ses attributions ou son délégué s' il s' agit d' une caution solidaire. Dans ce cas, le ministre du pouvoir central ayant les finances dans ses attributions ou son délégué notifie à

<footnote n="15">15 S'il est cependant difficile de mettre en jeu cette responsabilité du fait de son aspect subjectif qui ne facilite pas la maîtrise des véritables intentions qui ont animé l'ordonnateur coupable d'une irrégularité financière, le comptable ne saurait bénéficier d'une telle occurrence en raison du caractère objectif de sa responsabilité. Une responsabilité objective des comptables</footnote>
l'association le débet constaté à la charge du comptable publie et dont le versement incombe à l'association.

Au fait la constitution du cautionnement pourra être réalisée soit en un seul versement, soit par versements mensuels d'un montant minimum égal à la moitié de l'indemnité de responsabilité allouée au titulaire du poste comptable. L'indemnité de responsabilité ainsi allouée mensuellement sera égale au douzième du montant du cautionnement auquel sera astreint le titulaire du poste comptable. ». le législateur congolais n' a presque pas explicité cette notion, on trouve une meilleure explication dans la législation sénégalaise : il est régi au Sénégal par le décret n° 62.233 du 14 juin 1962.

Avant leur prise de fonction, les comptables sont tenus de constituer un cautionnement. C'est un dépôt destiné à verser à la collectivité publique lésée le montant total ou partiel d'un débet mis à la charge du comptable.

En argent ou en titres, il est déposé au service des dépôts et consignations. Il est fixé par arrêté du ministre des finances, ou par arrêté conjoint du ministre des finances et du ministre de tutelle lorsque le comptable public remplit ses fonctions auprès d'une collectivité publique ou d'un établissement public relevant d'un autre ministère ; son chiffre varie suivant le poste comptable occupé : Trésorier général = 1.800.000 F CFA, Receveur général et payeur général = 1.440.000 F CFA, Percepteur = entre 360.000 et 480.000 F CFA etc. (voir : Moussa Traoré, 2008).

Si le comptable en a les moyens, il peut s'acquitter de la somme requise en un seul versement, à défaut, le cautionnement peut faire l'objet d'un paiement échelonné³⁵ sur une durée inférieure à deux ans à compter de sa nomination. Les comptables qui se retrouveraient dans l'impossibilité de mobiliser les fonds nécessaires à la constitution du cautionnement avant leur entrée en fonction peuvent s'affilier à une association de cautionnement mutuel. Cela se matérialise par le versement d'une cotisation annuelle égale au centième de la somme exigée. De surcroît, le comptable doit souscrire une assurance pour couvrir sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Il faut faire la différence entre le cautionnement et l'assurance. Le premier est une garantie pour l'Administration alors que la seconde que le comptable peut contracter à titre personnel est destinée à lui rembourser le montant des débets mis à sa charge.

Le cautionnement permet de prévenir toute insolvabilité du comptable lorsque sa responsabilité pécuniaire est engagée et qu'il ne bénéficie pas des atténuations prévues. L'arrêt de quitus donne droit à la restitution du cautionnement. En définitive, le cautionnement est une mesure très efficace pour le Trésor dans une perspective de couverture des pertes occasionnées par le comportement fautif d'un comptable. A côté de cette garantie, l'Administration dispose d'un procédé tout aussi efficace : c'est l'hypothèque légale.

## B. Hypothèque légale concernant les comptables publics

Tous les biens immeubles du comptable acquis avant sa nomination (à l'intérieur du pays et à l'étranger), les immeubles acquis à titre gratuit ou onéreux après sa nomination (donation, testament, héritage), les immeubles acquis par son ou ses conjoints à titre onéreux après sa nomination - sauf s'il est établi qu'ils ont été acquis avec des deniers appartenant au (x) conjoint(s) - et ce quel que soit
le régime matrimonial, sont grevés d'une hypothèque légale. Cette hypothèque concerne de même les immeubles acquis au nom des enfants mineurs (à moins que ces derniers soient en mesure de prouver que les fonds qui ont servi à l'achat de l'immeuble leur appartenaient) depuis sa nomination.

Les biens du comptable font l'objet d'un recensement général et permanent. Il est lui-même soumis à une obligation de déclaration de toute acquisition de bien immobilier dans les huit jours et est tenu d'en demander l'inscription au livre foncier. La levée de l'hypothèque est automatique lorsque la Cour des comptes sénégalaise rend un arrêt de quitus comme le précise l'article 38.2 de la loi 99-70 précitée : « *Si le compte est reconnu régulier, la chambre rend un arrêt de décharge à l'égard du comptable demeuré en fonction ; à l'égard du comptable sorti de fonctions, elle rend un arrêt de quitus qui donne mainlevée de toutes les sûretés et garanties grevant les biens personnels du comptable au profit du Trésor public.* » (cf. dans le même sens l'article 9 du décret 63.478 du 13 juillet 1963).

L'hypothèque est, à l'instar du cautionnement, une garantie efficace pour le Trésor. A côté d'elle, il y a d'autres garanties moins efficaces : c'est le privilège du Trésor sur les biens meubles et le gage général. Le privilège du Trésor est un droit de préférence qui permet au Trésor d'être payé avant les autres créanciers qui entrent en concours avec lui. Le gage général est prévu par le nouveau code des obligations civiles et commerciales du Sénégal en son article 200 : « *Le débiteur répond de sa dette sur tous ses biens présents et à venir.* ». Il est dévolu à tous les créanciers.

Il faut cependant noter que les comptables publics des matières³⁸ « sont dispensés du dépôt d'un cautionnement et de la constitution de garanties, sauf lorsque l'importance des mouvements du poste le justifie. » . A travers l'hypothèque et le cautionnement, on peut effectivement affirmer que le comptable est soumis à une responsabilité contraignante. Comparée à celle des ordonnateurs, même si elle trouve son fondement dans le maniement par le comptable de fonds appartenant à l'Etat, cette responsabilité n'en est pas moins coercitive. Ce qui fait dire à Jean AUTIN : « *S'il est normal qu'une responsabilité lourde et permanente pèse sur le comptable, il est regrettable que les administrateurs et les ordonnateurs puissent échapper à toute sanction alors qu'ils sont susceptibles par leurs erreurs ou leur inertie de faire supporter aux comptables publics des fautes dont ils sont les initiateurs.* ».

Toutefois, si la responsabilité du comptable comporte une autre spécificité, c'est que contrairement à celle de l'ordonnateur, elle est uniformisée pour l'ensemble du corps des comptables publics.

Du fait de leur qualité de fonctionnaire, ils relèvent du statut général de la fonction publique. Mais il y a en outre une responsabilité personnelle et pécuniaire qui leur est spécifique.

La responsabilité prévue par le statut général de la fonction publique est la même que celle envisagée pour les ordonnateurs fonctionnaires. D'un autre côté, le comptable est personnellement et pécuniairement responsable du paiement des dépenses, du recouvrement des recettes, de la garde et de la conservation des valeurs, du maniement des fonds et des mouvements de compte de disponibilité, des opérations et documents de comptabilité, de la conservation des pièces
justificatives et de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'il dirige. Il est également responsable des contrôles qu'il est tenu d'effectuer en matière de recettes et de dépenses, ainsi que des paiements sur réquisition de l'ordonnateur s'il s'avère qu'il n'avait pas le droit de déférer à l'ordre de réquisition. La responsabilité personnelle et pécuniaire s'étend aussi aux actes des agents qui sont sous son autorité (agents comptables secondaires ou régisseurs). (...).

Pour résumer, le comptable est en tant que fonctionnaire, disciplinairement responsable, et en tant que comptable, personnellement et pécuniairement responsable, pour faits personnels et pour faits d'autrui, de l'exécution comptable de la loi de finances. (Chanh Tam N, 1990, 1990).

### C. Responsabilité civile quasi-inefficace

On note également que la responsabilité civile est quasiment inefficace souvent. Il est rare qu' un patrimoine privé puisse assurer les dommages causés à un patrimoine public. Quant à la responsabilité disciplinaire, elle parait aussi complexe. Une analyse en droit comparé, laisse dire que Fondé sur les textes bien connus de la loi de 1963 et du décret de 1962, ce système de responsabilité personnelle et pécuniaire, qui forge le comportement professionnel des comptables publics et constitue un élément fondamental de leur statut et de leur rémunération, garantit leur indépendance face à l' ordonnateur ; il a apporté la preuve de sa pertinence et de son utilité. Il convient aujourd'hui encore de ne pas en minimiser la portée. Légitime dès lors qu' il permet de combler un manquant dans la caisse publique, quelle qu' en soit l' origine – déficit de caisse, dépense indue, recette non recouvrée- le débet conforte le comptable dans son rôle de garant en temps réel du respect des procédures et des règles des finances publiques par l' ordonnateur ; il constitue un maillon essentiel du contrôle de la régularité, dont les contrôleurs financiers vont par ailleurs être largement déchargés.

En bref, on retient qu' en France, Les ordonnateurs, dont les missions sont définies aux articles 10 à 12 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) de 2012, sont responsables de leur action devant les juridictions de droit commun (responsabilité civile et pénale) comme financière. Leur régime de responsabilité est différent de celui des comptables publics, personnellement et pécuniairement responsables (RPP) devant le juge des comptes, la Cour des comptes ou la Chambre régionale des comptes (article 60 de la LF pour 1963).

Le régime de responsabilité de l' ordonnateur public a été critiqué en raison de son caractère peu opérant. Pourtant, la LOLF avait, comme contrepartie à l' autonomie du gestionnaire public, poser un principe de responsabilisation de celui-ci. Le régime de responsabilité des ordonnateurs apparaît moins contraignant que celui des comptables, alors même que la LOLF et la GBCP entendaient rapprocher ces deux acteurs (notamment par le contrôle partenarial de la dépense, art. 42 GBCP). Ainsi, en quoi le régime de responsabilités des ordonnateurs doit-il être réformé ? Le régime de responsabilité des ordonnateurs publics, plus souple que celui des comptables, contraste avec la volonté de la LOLF de les responsabiliser.

Ainsi, une réforme du régime de responsabilité apparaît nécessaire. Le régime de responsabilité des ordonnateurs est distinct et plus souple que celui du comptable public, malgré la responsabilisation des gestionnaires posée par la LOLF. L' ordonnateur public a un régime de responsabilité propre, module deux exceptions. D' une part, en cas de gestion de fait, maniement des deniers publics par
une personne non habilitée, il est passible de poursuites devant le juge des comptes (art 60-X LF pour 1963).

D'autre part, en cas de réquisition du comptable, l'ordonnateur est également responsable devant le juge des comptes, et le comptable lui transmet sa RPP. Toutefois, en dehors de ces exceptions, le régime de responsabilité de l'ordonnateur est propre. La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), créée en 1948 est une juridiction financière chargée du jugement des ordonnateurs. La responsabilité de l'ordonnateur connaît une double limite. D'une part, les ordonnateurs principaux (ministres, élus locaux) ne sont pas justiciables devant la CDBF, au contraire des ordonnateurs secondaires (fonctionnaires par exemple). D'autre part, la responsabilité des ordonnateurs devant la CDBF ne peut être recherchée que pour un nombre limité d'infractions, tenant à la régularité de leur gestion plutôt à l'efficience de celle-ci. A titre d'exemple, l'avantage injustifié à autrui ou la gestion de crédits en dehors de la limite de l'autorisation peuvent entraîner la responsabilité des ordonnateurs.

Ce régime de responsabilité n'est pas adapté à la responsabilisation des gestionnaires posée par la LOLF (IB). La LOLF a opéré le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats. Le pilotage par la performance que cette logique induit offre une plus grande latitude aux gestionnaires publics, notamment le responsable de programme (RPROG, art 70 GBCP). En contrepartie, celui-ci est tenue à la justification de son action. S'il peut être auditionné par le Parlement, l'ordonnateur ne peut voir sa responsabilité engagée à raison de sa gestion. De plus, en matière de régularité, l'ordonnateur secondaire peut exciper d'un ordre de l'ordonnateur principal pour échapper à la CDBF.

### 2.1.5.7. Appréhension de la responsabilité sous le principe de séparation des ordonnateurs et de comptables publics

La responsabilité financière des acteurs de la gestion publique s'apprévende traditionnellement à travers le prisme du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics. Strictement différenciée entre la responsabilité des comptables devant les juridictions des comptes et la responsabilité des autres gestionnaires publics devant la Cour de discipline budgétaire et financière, son analyse globalisée semble avoir pendant longtemps manqué de pertinence théorique et d'utilité pratique.

Depuis les années 2000, le droit public financier a cependant connu des évolutions majeures notamment avec la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la loi du 28 décembre 2011 sur la responsabilité des comptables publics et le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Cette modernisation du cadre juridique de la gestion publique a renouvelé l'approche conceptuelle de la responsabilité financière. Constatant un rapprochement progressif de ceux qui exécutent les opérations financières publiques, de leurs juges, mais aussi des mécanismes du contrôle juridictionnel de l'argent public, la présente recherche se propose de défendre une conception unitaire et autonome de la responsabilité financière. Relevant
également certaines incomplétudes du système actuel, l'étude offre des pistes de réflexion pour
imaginer la responsabilité financière de demain, celle qui combinera au mieux la bonne utilisation de
l'argent public et le respect des exigences démocratiques issues des articles 14 et 15 de la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

2.1.5.8. Responsabilité financière et justiciabilité du gestionnaire public en droit public des finances comparé

Nous disions, la responsabilité financière des acteurs de la gestion publique s'appréhende traditionnellement à travers le prisme du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics.

Strictement différenciée entre la responsabilité des comptables devant les juridictions des comptes et la responsabilité des autres gestionnaires publics devant la Cour de discipline budgétaire et financière, son analyse globalisée semble avoir pendant longtemps manqué de pertinence théorique et d'utilité pratique. En RD Congo, le législateur semble ne pas élaborer sérieusement ce régime juridique de responsabilité, ce qui est à déplorer ca la lecture des textes en la matière, ne ressort pas nettement ni visiblement des dispositions financièrement répressives.

En droit comparé, depuis les années 2000, en France en particulier, le droit public financier a cependant connu des évolutions majeures notamment avec la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la loi du 28 décembre 2011 sur la responsabilité des comptables publics et le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Cette modernisation du cadre juridique de la gestion publique a renouvelé l'approche conceptuelle de la responsabilité financière.

Constatant un rapprochement progressif de ceux qui exécutent les opérations financières publiques, de leurs juges, mais aussi des mécanismes du contrôle juridictionnel de l'argent public, la présente recherche se propose de défendre une conception unitaire et autonome de la responsabilité financière. Relevant également certaines incomplétudes du système actuel, l'étude offre des pistes de réflexion pour imaginer la responsabilité financière de demain, celle qui combinera au mieux la bonne utilisation de l'argent public et le respect des exigences démocratiques issues des articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

A. Base légale ne droit congolais et comparé : nouvel aspect managérial

La responsabilité financière est une responsabilité personnelle. Elle est spécifique aux infractions liées aux lois et règlements financiers commises dans le service. La responsabilité financière est sanctionnée par des sanctions spécifiques qui ne doivent pas être prises légèrement ni considérées du point de vue pénal au risque de cogiter dans un contexte hors financier et public car la qualité et le mandat social est ici un des éléments fondamentaux pour la qualification de telles infractions.
(Berraou M, 2017).

Mais une nouvelle extension de la responsabilité financière a vu le jour, il s' agit d' un aspect managérial. En principe, les spécialistes de la question, font allusion aux fautes de gestion (management). Cependant, on retient l' autonomie et l' existence de passerelles avec la responsabilité disciplinaire et pénale. Que nous verrons plus loin.
## B. En droit pénal des finances françaises

En France, classiquement, les ordonnateurs sont soumis à la juridiction de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Toutefois, les ministres et, dans la plupart des cas, les élus locaux sont placés hors-champ de sa compétence. Aussi la CDBF a une activité assez restreinte. La CDBF inflige, le cas échéant, des amendes aux ordonnateurs. Les montants maximum et minimum de ces amendes sont fixés par le législateur (art. L313-6 du Code des juridictions financières ; minimum fixé à 300€, maximum fixé au double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui était alloué à l'agent condamné, à la date de l'infraction).

En outre, la procédure devant la CDBF n'est pas exclusive d'une éventuelle procédure pénale. Les arrêts de relaxe de la CDBF ne sont pas publiables. La publicité des arrêts de condamnation est laissée à l' appréciation de la juridiction.

On note en France, cependant et c' est important de le préciser, que les réformes récentes du régime de responsabilité des comptables publics ont accentué son éloignement des réalités de la gestion publique. Par une sorte de compensation, les juridictions financières ont développé des activités plus proches de la gestion publique. Un recentrage de la Cour des comptes sur l' audit externe et une responsabilité des ordonnateurs rendraient le système de responsabilité des comptables plus compatible avec les exigences du management public. Au-delà de cette responsabilité juridictionnelle, qui reste assez marginale, les développements de la culture managériale depuis le début des années 2000 posent la question de la responsabilité des ordonnateurs par rapport aux objectifs qui leur sont assignés. Somme toute, la LOLF repose sur l' équation accordant plus de liberté de décision aux gestionnaires, en échange d' une responsabilité accrue par rapport à la satisfaction de leurs objectifs.

Le statut de ces « gestionnaires » a été clarifié par l' article 73 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) du 7 novembre 2012, duquel il résulte qu' ils ont nécessairement la qualité d' ordonnateur ou qu' ils agissent sous sa responsabilité. Mais le contenu de cette responsabilité managériale n' est pas défini car, évidemment, la puissance publique ne peut simplement se désinvestir d' une de ses missions dont les résultats seraient insatisfaisants, et elle ne peut pas licencier le gestionnaire défaillant, car celui-ci est soit un élu soit souvent un fonctionnaire. Aussi la question de la responsabilité des ordonnateurs ouvre vers celle, encore en friche juridique, de la responsabilité managériale, sanctionnant la réalisation des objectifs. Les difficultés à développer cette dernière forme de responsabilité sont révélatrices des importantes limites de la convergence entre gestion publique et privée.

## C. Qualité comptable : nouvelle donne dans l' appréhension de la responsabilité financière

Toujours en France, la qualité « comptable » est une notion globale qui s' apprécie au niveau de l' organisme et envisage la comptabilité comme le support nécessaire de la gestion. Elle vise à donner aux responsables une assurance raisonnable de la conformité de la comptabilité aux normes et aux standards professionnels prédéfinis pour atteindre les objectifs de régularité, de sincérité et d' image fidèle de la situation financière et du patrimoine. En aval, le contrôle de la qualité
comptable aboutit à la certification de la comptabilité qui peut être pure et simple, avec réserves ou
refusée.<fnref n="16" />

En amont, elle s’ appuie dans l’ organisation sur l’ audit et le contrôle interne comptables, confiés à des auditeurs extérieurs ou disposant d’ une certaine autonomie. Le contrôle comptable s’ intègre désormais dans une fonction plus globale de maîtrise des risques (chapitre 4 du décret GBCP du 7 novembre 2012).

La qualité comptable est prévue et organisée par la Constitution (article 47-2), par les lois organiques (art. 58-5 de la LOLF et art. 12 de la LO relative aux LFSS) et par le décret GBCP. Très naturellement, la Cour des comptes y prend une part déterminante. La Cour se réserve les actes de certification les plus importants : comptes de l’État, des caisses nationales de sécurité sociale...

Soit dit en passant, la difficulté à identifier la nature de la responsabilité susceptible de peser sur l’ ordonnateur va longtemps enfermer les propositions faites en la matière dans un balancement infructueux entre une responsabilité de nature pénale, qui restera en réalité de nature politique, et une responsabilité de nature civile. Car lorsque l’ analyse abandonne le terrain pénal, c’ est vers la mise en jeu d’ une responsabilité civile que l’ on se tourne. Un rapport parlementaire français de 1883 fait sur une proposition de loi relative à la responsabilité civile des ministres26 mentionnait, par exemple, que lorsque le Trésor n’ a éprouvé aucune perte, toute responsabilité est écartée, même lorsque il y a faute, l’ État ne pouvant s’ enrichir aux dépens d’ autrui. La proposition de loi Guichard, objet de ce rapport parlementaire, précisait le caractère que devait revêtir la faute susceptible d’ engager la responsabilité pécuniaire personnelle du ministre. (voir : *Histoire de la Cour des comptes*, édition du CNRS, 1984).

Une simple erreur ne pouvait suffire, deux conditions devaient être réunies : que l’ acte traduise la volonté manifeste de se placer au-dessus des volontés du Parlement ou d’enfreindre les lois et règlements et qu’il ait porté préjudice au Trésor. L’ article 1 de ce texte retenait, en la qualifiant expressément de la sorte, l’exigence d’une faute lourde ayant causé un dommage au Trésor. Les rapports de la Cour constituent un élément important d’ information du Gouvernement français, du Parlement et des citoyens au moment de l’ élaboration des lois de règlement et des lois de financement de la sécurité sociale. Les autres organismes publics relevant de la Cour (Universités, établissements publics de santé, autres établissements publics) sont soumis à une certification par des commissaires aux comptes sous la surveillance de la Cour qui publie chaque année un rapport d’ ensemble sur l’exercice de certification des organismes publics.

Ici, l’ occasion de faire remarquer que cette gouvernance faut défaut en République Démocratique du Congo et pose des sérieux problèmes comme nous le verrons dans la partie empirique de cette étude. A notre avis, il est urgent et au nom de la bonne gouvernance que prône le Gouvernement actuel, que le législateur procède à une réforme en ces sens.

<footnote n="16">16 Cet article reprend l’ essentiel d’ une communication au colloque « Rendre des comptes - rendre compte » organisé par l’ ENA et la Revue française d’ administration publique (RFAP) à Strasbourg, les 31 mars et 1er avril 2016 dont l’intégralité a été publiée par la RFAP, n° 160, sous le tire « Redevabilité financière et redevabilité managériale : indépendance, concurrence, complémentarité ».</footnote>
Au sein des services de l'État, l'audit comptable et le contrôle interne comptable ont été organisés, notamment par le décret du 28 juin 2011 et la circulaire du 30 juin 2011) et tendent à se généraliser. Dans les établissements publics, les conseils de surveillance et d'administration s'adjointent des comités d'audit qui s'appuient sur le travail des commissaires aux comptes et des directeurs financiers.

L'article 110 de la loi Notre du 7 août 2015 a prévu que la Cour des comptes coordonne une expérimentation pour les collectivités territoriales dont les produits de fonctionnement excèdent 200 millions € en 2014. Outre la garantie de pouvoir asseoir les analyses de gestion sur une comptabilité représentative de la situation financière, la certification confère aux organismes publics un atout important à l'égard de leurs banques ou autres créanciers. Les comptables publics participent à cet exercice puisque, selon la LOLF, ils sont les garants de la qualité comptable. Il existe d'ailleurs un lien direct entre les deux missions, au moins sous l'angle de la régularité et de la sincérité. (Mesnil du Buisson, 2000) *Le contrôle des ordonnateurs du budget de l'État*, thèse de doctorat, Paris).

Pour rappel, la jurisprudence du Conseil d'État refusera longtemps toute mise en cause de la responsabilité personnelle et pécuniaire de l'ordonnateur envers la personne publique à laquelle sa faute aurait causé un dommage. Tel n'est cependant pas le cas à l'époque pour l'ordonnateur local qu'est le maire et qui voit alors sa responsabilité financière susceptible d'être engagée en cas de manquement au cadre légal qui s'applique à la gestion des crédits. La doctrine, publicistes et privatistes réunis, nourrit, du reste, au cours de la première moitié du XXe siècle une réflexion abondante tendant à contester ce principe d'irresponsabilité pécuniaire. Et cela même si la pesanteur d'une conception civiliste de la responsabilité des ordonnateurs, ministériels ou non, se ressent fortement jusqu'au début du XXe siècle.

Ces questionnements accompagnent, par ailleurs, un certain nombre de revendications parlementaires et le Parlement n'a de cesse de demander un renforcement des prérogatives de la Cour des comptes à l'égard des ordonnateurs en France et partant dans les pays désirant une gouvernance publique et budgétaire axée sur la performance. Tel devra être le cas de la République Démocratique du Congo

## D. Version moderne du gestionnaire public

L'analyse critique de la littérature démontre que l'on a de nos jours, une vision moderne du « gestionnaire public ». Pour la situer simplement (du moins pour ceux qui la connaissent, elle), c'est l'individu justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Alors, certes, il faudra ajouter les ministres et les maires : leur injusticiabilité est en effet un « principe intenable » Karos M (2018, *Droit pénal budgétaire comparé*, Presses des universitaires de Rhodes University, traduit de l'anglais par Briand Mathias B, 2020).

Le « gestionnaire public », donc, dépasse l'ordonnateur et embrasse le comptable.

Nous notons également une deuxième idée: la « substance » de cette responsabilité est dans « la méconnaissance des règles du droit public financier », lesquelles comprennent des infractions qu'on ne retrouvera « nulle part ailleurs ». Là non plus on ne saurait s'arrêter à la « dichotomie classique » entre « la responsabilité propre aux comptables publics, leur « responsabilité
*personnelle et pécuniaire* » (communément désignée sous l' acronyme « RPP »), et les autres champs de la responsabilité financière.

Enfin, la troisième idée, certes moins évidente est que le juge financier fait partie intégrante de la définition de la responsabilité financière en droit pénal des finances publiques en France. Ce qui conviendrait à la vie publique des gestionnaires congolais qui semblent moins inquiétés par le mécanisme de répression. Sur ces fondations, Florent Gaullier-Camus construit une structure solide. On le sait, l' architecture est le premier art : le plan lui fait honneur. Mais la construction n' a pas que la beauté du temple grec : elle a la logique des philosophies antiques.

La 1re partie est consacrée à « *unité* » de la responsabilité financière, unité des *sujets* (l' occasion d' insister sur la moderne collaboration des ordonnateurs et des comptables, déduite de l' interpénétration de leurs fonctions) et, ainsi, unité du *juge* (ce sont des juridictions administratives, seule unité organique pour l' heure...<fnref n="17" />

Les auteurs spécialisés en finances publiques en droit comparé affirment qu' une telle entreprise ne pouvait se conduire sans passages obligés, la séparation des ordonnateurs et des comptables, la LOLF qu' on aurait peut-être tort, cependant, de croire à jamais parfaitement connus la discussion toujours renouvelée sur la valeur normative ou la portée structurante de l' un, les réformes toujours renouvelables accompagnant l' entrée en vigueur de l' autre.

### 2.1.5.9. Notion du préjudice financier

Dans la prise en considération de la responsabilité financière des ordonnateurs et autres gestionnaires publics, la place prise par le préjudice « financier » méritait ainsi d' être soulignée et son identité théorisée, sur une base nouvelle. Les démonstrations relatives à la faute du gestionnaire sont séduisantes affirment Muanda Nkole wa Yahvé D.J et Kikuni Saido Anselme B (2020).

Sur le fond, on peut évidemment ne pas tout agréer. Des détails, sans doute : l' expression initiale d' « exécutants financiers », par exemple, si elle reflète la notion classique (pour le juriste) d'exécution budgétaire, a le tort (comme souvent le vocable des spécialistes de finances publiques) de s'éloigner d'autant du peuple congolais.

En droit comparé et français spécialement, objet de notre approche comparative dans la méthodologie usitée dans la présente étude. Du moins pour le pays qui se sont doté d'une structure juridictionnelle financière spécialisée comme c'est le cas de la France, du Canada et ailleurs<fnref n="18" />, l' obstacle à l' unité formelle de la juridiction financière tient vraisemblablement moins à l' existence de la CDBF, institution issue à la fois de la rue Cambon et du Palais-Royal, qu' aux CRC, dont la légitimité n' a jamais été pleinement acquise pour tout un chacun. Par exemple encore,

<footnote n="17">17 Muanda Nkole wa Yahvé D.J et Kikuni Saido A.B, dans leur ouvrage sous presse, soutiennent qu'il s'agira ici de l' abandon du projet *Seguin* qui l'a prouvé, peut-on ajouter aux instruments comparables), puis la 2ème partie à prouver son « autonomie » : à l'autonomie des *éléments* de la responsabilité financière (la « faute objective », son fondement, et le préjudice financier, son « élément central ») répond, enfin, l'autonomie de ses *fonctions*, que l'auteur équilibre entre l'idée de « réparation financière » et la technique de la « répression financière ». On ne saurait concevoir plus limpide.</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ La République Démocratique du Congo, ignore l' existence d' une telle juridiction financière (spécialisée et cela fait l' objet de l' un des objectifs dans le plaidoyer fait dans le présent ouvrage).</footnote>
opposer l'inexistence « juridiquement » de la responsabilité politique individuelle des ministres à sa réalité « dans la pratique » (p. 26), c'est traiter un peu légèrement la démission-révocation. Une piste intéressante, bien qu'incertaine, eut été de se lancer à la poursuite de la « gravité » comme vecteur, au-delà des circonstances, de classification des responsabilités...

Une belle controverse — elle est passionnante et Florent Gaullier-Camus l' aura lancée — tient à l' assimilation entre « responsabilité financière » et « responsabilité propre aux juridictions financières » : en somme, le périmètre du genre. Car faire de la compétence de celles-ci un élément de définition de celle-là peut sembler pétition de principe. Et l'on voit mal la pertinence d'un concept de responsabilité « financière » qui ne couvrirait pas la totalité du régime de la RPP des comptables publics, même si les voies administrative et juridictionnelle sont clairement asymétriques et la remise ministérielle tenue pour « la marque ponctuelle de son inadaptation et de son incomplétude » (p. 48). Mais l'essentiel est ailleurs car la querelle n'est pas qu'axiomatique, elle est téléologique : il s'agit de savoir si l'on veut sauver d'abord l'existence de ces juridictions hélas tellement malmenées que sont et la CDBF et les CRC ou bien d'abord l'effectivité de la responsabilité de nos gestionnaires publics, qu'on l'habille ainsi ou qu'on la nomme autrement.

Au français comme au droit, il manque assurément un mot, qui ne se réduise ni à la générale responsabilité, ni à la précise « redevabilité », ni à l'intraduisible « accountability ». Osons le néologisme répondance. C'est bien, en effet, un « principe de répondance », au champ large, à la nécessité profonde, aux manifestations diverses, qu'appellent les termes si simples de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et le devoir de rendre compte(s) qu'il impose à tous les agents publics, élus et gouvernants inclus.

Ce faisant on ne craint pas de cogiter de lege ferenda (par exemple en appelant à une « répression intelligente », c'est aussi le rôle du juriste et la fonction d'une thèse en termes de notre étude, on ne confondra pas les deux acceptations de construire : créer et comprendre un parquet et une juridiction nationale financière à l'instar du tribunal de commerce ou du tribunal de travail.

On note par expérience et par référence au droit commun, que la responsabilité financière n'emprunte sans doute pas qu'aux logiques civile et pénale de la responsabilité, elle n'a sans doute pas que deux fonctions, certes autonomisées et imbriquées, la réparation et la répression financière.

Cette responsabilité rejoint aussi le dynamisme de la responsabilité politique, la confiance, donc l'édification et la vertu. La raison en est simple dans une large mesure, c'est la séparation des pouvoirs appliquée, ou limitée, à l'argent public. (Muanda N. wa Yahvé D.J et Kikuni Saido Anselme B, 2020).

A notre avis, si cette « responsabilité financière » est bien la « garantie ultime » des dispositions reprises de la Déclaration Universelle des Droits Humains (DUDH) voire de la Constitution congolaise du ....février 2006 en vigueur, il reste du moins en ce qui concerne la RD Congo, la nécessité d'analyser leurs autres véritables concrétisations car si la doctrine et les juges le veulent, on pourrait fonder également le droit commun de la responsabilité des agents publics.

Quant à notre thèse, le droit français dans ses approches tant complexes mais simples à la fois du fait de la volonté des gestionnaires publics congolais dans leur éthique, devra inspirer le législateur
congolais dans une démarche de réforme en ce sens tout en adaptant certains contours sociaux et
anthropologiques, économiques et juridiques.

Somme toute, une clarification et une simplification de la présentation des missions du juge financier sont envisageables en articulant mieux les différents dispositifs et en y intégrant une réforme régulièrement différée, celle de la responsabilité des gestionnaires publics et ce, pour le bien-être de la gouvernance publique budgétaire en RD Congo à la lumière de ces développements tirés de l' art de littérature comparé.

## 2.2. Fonctions et missions de la juridiction financière : urgence d' une sécurité judiciaire financière et gage d' une répression des fautes de gestion<fnref n="19" />

Les auteurs pro-pénalisation, des actes de gestion par les juges spécialisés en droit des finances publiques, sont d' avis et nous le partageons que le rapprochement des différentes fonctions de la juridiction financière spécialisée peut laisser entrevoir une évolution possible de l' exercice de missions.

Certes, les missions de la Cour de l' ordre judiciaire (juger, contrôler, évaluer et/ou assister le gouvernement et le Parlement, certifier), sont généralement présentées bien distinctement, chacune avec ses finalités, ses méthodes et sa logique propre bien que l' extension progressive de la sphère d' actions dudit tribunal semble procéder naturellement par glissements progressifs d' un domaine à l' autre, c' est à dire l' examen de la gestion à partir de l' examen des comptes, l' évaluation des politiques publiques à partir de l' expérience acquise dans les missions historiques. Or, une certaine contagion des méthodes n' est pas inenvisageable. Aussi, une attention doit être soulignée pour ne pas ignorer les fonctions de la Cour de Comptes dans ses attributions

Ainsi, faudra-t-il faire soigneusement attention car les méthodes utilisées pour la certification des comptes pourraient être progressivement transposées au jugement des comptes : sélectivité des contrôles, prise en compte des enjeux, vision globale de la qualité de la gestion. Cela se justifie puisque l' on observera de notre expérience professionnelle que, dans le secteur privé, on attache une plus grande importance aux résultats de la révision des comptes par les commissaires aux comptes qu' à une surveillance exhaustive de l' activité des comptables alors que le secteur public cumule les deux modes de contrôle sans s' interroger sur leur articulation.

Quant aux modèles étrangers, il semble qu' ils ne superposent pas une procédure rigoureuse de contrôle externe de la régularité des comptes des collectivités locales et une procédure de certification (Baudouin H, 2019, *Droit pénal et responsabilité des gestionnaires publics : frontière entre politique et management politique*, Libreville, Presses de l' Université Omar Bongo).

### 2.2.1. Contrôle des gestionnaires publics par les Cours des comptes

<footnote n="19">¹⁹ Lire l' article 214 de la loi congolaise n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques. Nous y reviendrons dans la partie empirique.</footnote>
Depuis des décennies, les modes de gestion publique n'ont cessé d'évoluer et d'influer sur la définition même de ce que l'on entend par gestionnaire public soumis au contrôle des Cours des comptes. Le développement d'une gestion publique multiforme, associant des opérateurs parapublics ou privés, a fait de tout représentant ou administrateur d'un organisme soumis au contrôle de ces institutions un gestionnaire public. (Khochtali A, 2012).

Qu'il s'agisse de la compétence rationae personae de la Cour des comptes française ou de celle de la plupart des Cours des comptes étrangères, le gestionnaire public est tant l'ordonnateur, le comptable, le contrôleur financier, le dirigeant d'une entreprise publique, d'une association recevant des fonds publics ou collectés auprès du public, tout comme le gérant d'une SCI détenu par une caisse de mutualité gérant un régime obligatoire de sécurité sociale, l'enjeux étant la protection des intérêts financiers publics.

### 2.2.2. Qualité du contrôle et l' action publique en matière de la gestion des dépenses et de recettes publiques

Alors que l'on assiste dans de nombreux pays à la mise en place de réformes budgétaires et comptables orientées vers davantage de transparence, de lisibilité et d'efficacité de l'action publique, qu'il s'agisse de la France, du Canada et des autres pays occidentaux, d' Asie et d' Amérique et de quelques-uns d' Afrique en quête de l' émergence (Maroc, Rwanda; Sénégal, Afrique du Sud, Ghana, Botswana pour n' en citer que ceux-là, la question est de savoir si et dans quelle mesure ces évolutions modifient la nature des contrôles exercés sur les gestionnaires publics qui doivent désormais rendre compte de leurs résultats en contrepartie de la plus grande liberté d'action qui leur est donnée. (

Cette question se pose en premier lieu aux Cours des comptes elles-mêmes de tous ces pays en général et de la RD Congo en particulier. Comme en témoigne, notamment, le dernier colloque international tenu du 5 au 7 octobre à Bénin via Zoom (vidéoconférence) sur la dette publiques des États africains : approches anthropologiques, économiques et juridiques auquel nous avons pris part. L'un des intervenants a rappelé ce que nous avons soulevé et qui avait fait l' objet du séminaire d'échanges d'expériences de l'EUROSA qui s'est tenu à Berlin les 26 et 27 octobre 2006²⁰ et qui a réuni une cinquantaine de représentants d'institutions supérieures de contrôles des comptes publics issus de 27 pays pour réfléchir aux évolutions du contrôle externe des finances publiques qu'elles impliquent.

Ce qui ressort de la confrontation de ces différentes expériences nationales, c'est que la mise en place de ces nouveaux outils, que sont en particulier la fixation d'objectifs et l'élaboration d'indicateurs, tout comme l'introduction d'une certification des comptes publics renforcent des évolutions déjà perceptibles. Ce changement profond dans les missions du contrôle externe

La jurisprudence constitutionnelle autrichienne semble donner plus de clarté à cette question,; en effet, elle donne à la notion de gestion financière publique une conception englobant à peu près toutes les activités administratives en la définissant par « tout comportement ayant des répercussions financières ».

<footnote n="20">²⁰ Propos reproduits lors de nos enquêtes auprès des experts et des juges près la Cour de Comptes de la RD Congo, traités et dépouillés pendant nos séances d' échange avec le professeur Muanda Nkole wa Yahvé D.J.</footnote>
Il est d'usage en droit comparé, plutôt que de parler de Cours des comptes, de les désigner sous le qualificatif d'institutions supérieures de contrôle (ISC). Ce terme regroupe ainsi des institutions au statut divers, désignées de surcroît d'un pays à l'autre sous les noms différents : « Bundesrechnungshof » en Allemagne, « Rechnungshof » en Autriche, Rekenhof ou Cour des comptes en Belgique, en France, au Luxembourg et en RD Congo (...). « Office of the Comptroller and Auditor General etc. Selon la version linguistique utilisée, « Code dei conti en Italie », National Audit Office au Royaume-Uni, Tribunal de Contas au Portugal.<fnref n="21" />

### 2.2.3. Contrôle des gestionnaires publics par les Cours des comptes

A titre de rappel, la cour des comptes vise à contribuer à l'amélioration de la gestion publique à travers l'exercice d'un contrôle de régularité sur les opérations financières effectuées par les organismes publics et un contrôle de la gestion qui consiste à apprécier la gestion desdits organismes conformément aux principes d'efficacité, d'économie, d'efficience et de préservation de l'environnement.

La fonction persuasive des interventions des juridictions financières demeure privilégiée, dans la mesure où elle permet par le biais d'un dialogue professionnel objectif et contradictoire, de mieux cerner les meilleurs moyens et voies pour la mise en oeuvre d'une gestion saine, rigoureuse, rentable et transparente. Cet échange argumente quant à la régularité et à la qualité de la gestion, est soutenu et renforce par une reddition régulière des comptes de toutes les composantes du secteur public.

Grant F (2017), pense que « le contrôle des finances publiques est similaire à une visite médicale. En effet, l'être humain durant toute sa vie tente de préserver son intégrité corporelle, sa santé, sa rentabilité et sa jeunesse. A l'infini, cela n'est pas possible biologiquement ; mais au niveau des institutions, il est plus que possible ». (Grant F, 2017).

Le travail institutionnel ne se limite pas aux résultats qu'il réalise cette année ou l'année suivante. Il doit s'inscrire dans un objectif stratégique qui contribue de façon étudiée, rationnelle et professionnelle à l'élargissement du cercle de la bonne gouvernance, avec le respect de la loi, parce que les ressources du pays ne sont ni rares ni illimitées théoriquement. Il est donc nécessaire de rationaliser leur gestion en vue de mieux satisfaire les besoins publics.

En RD Congo, La Cour des comptes de la République Démocratique du Congo est l' Institution Supérieure de Contrôle des finances publique de la République Démocratique du Congo. Elle a pour mission d' effectuer, de manière indépendante, un contrôle externe à posteriori des finances de l' Etat et de ses démembrements ainsi que des organismes, entreprises publiques et autres entités bénéficiant du concours financier de l' Etat. Elle porte un jugement sur la régularité des états financiers et des comptes des comptables publics selon une approche contradictoires et conformément à des normes généralement reconnues.

<footnote n="21">²¹ Pour ne citer que ceux-là.</footnote>
La Cour des comptes contribue par ses missions de vérification et de contrôle de conformité à l' amélioration de la gouvernance financière et au respect des principes de reddition des comptes. Elle soumet au Président de la République, au Parlement et au Gouvernement un rapport assorti de recommandations sur les résultats de ses travaux. Elle entend servir la Nation en veillant à une utilisation transparente et efficace des finances et des biens publics.

Il est logique que ces valeurs soient réelles, on aurait souhaité sans ambages :

* **Indépendance:** La Cour des comptes de la République Démocratique du Congo veille à son indépendance en portant des avis et des jugements de manière impartiale et souveraine;

* **professionnalisme:** La Cour des comptes effectue ses contrôles de façon objective et équitable en appliquant les normes professionnelles les plus élevées;

* **intégrité:** La Cour des comptes applique un code de déontologie stricte et utilise les normes les plus élevée en matière d' éthique professionnelle;

* **servir l'intérêt public:** La Cour des comptes promeut la bonne gouvernance et la transparence dans la gestion des finances publiques afin de participer à l' amélioration des conditions de vie de la population congolaise.

Mais la lettre reflète-telle l' évidence vécue sur terrain ? Sans répondre à cette question dont la réponse serait sans nul doute sujet à polémique, La Cour des Comptes de la République Démocratique du Congo a comme activité : la rédaction des rapports ; les constatations, observations et recommandations formulées par la Cour des comptes à la suite de ses contrôles sur la gestion d' un service, d' une collectivité ou d' un organisme publics sont coulées dans des rapports par lesquels celle-ci informe les autorités compétentes des irrégularités éventuelles ou des fautes de gestion qu' elle a pu relever au cours de l' examen des comptes de l' Etat. Les rapports de la Cour des comptes rendent ainsi compte des redressements et des améliorations significatives de la gestion obtenus à la suite de ses contrôles.

## A. Pouvoir d' injonction et de sanctions pécuniaires

Pour la Cour, publier ou rendre publics des rapports destinés au Parlement signifie qu' elle juge opportun, soit de prendre à témoin l' opinion pour confronter l' impact et l' efficacité de ses observations, soit de permettre aux citoyens de s' informer et de contribuer ainsi à la transparence de l' action publique. (...). Parlant de promulgation des arrêts et dans le cadre du contrôle juridictionnel, la Cour des comptes dispose d' un pouvoir d' injonction pour obliger les ordonnateurs et les comptables à opérer les redressements utiles et d' un pouvoir de sanction qui lui permet d' infliger des amendes.

La Cour des comptes vérifie, instruit et juge les comptes des services de l' Etat Central, des provinces et des entités territoriales décentralisées ainsi que ceux des établissements publics dotés d' un comptable public. La Cour juge les comptes des comptables publics ; elle vérifie la régularité des recettes et des dépenses. Elle donne décharge au comptable si les comptes sont réguliers (arrêt de quitus) ou elle le met en débet si des recettes ont été perdues ou si des dépenses ont été irrégulièrement effectuées (arrêt de débet).
## B. Juge des comptables de fait et pouvoir de sanctions de la Cour des Comptes en matière de discipline budgétaire et financière

La Cour juge les comptes des personnes déclarées comptables de fait, c'est-à-dire celles qui ont usurpé les fonctions de comptable public attitré. En matière de discipline budgétaire et financière, la Cour relève et sanctionne toute infraction à la réglementation relative à l'exécution des opérations de recettes et des dépenses publiques qui seraient commises par tout fonctionnaire ou agent de l'Etat, des Provinces et des Entités Territoriales Décentralisées, tout responsable ou agent des sociétés commerciales d'Etat et établissements publics soumis à son contrôle, auteur d'une faute de gestion.

Relations de la cour des comptes de la République Démocratique du Congo avec l'extérieur.

Étant une Institution supérieure de contrôle des finances et biens publics, la Cour des comptes de la République Démocratique du Congo adhère à plusieurs organisations internationales et régionales pour se conformer aux normes de vérification ou de contrôle. Ainsi, la Cour des comptes paye ses cotisations annuelles pour participer aux activités des organisations internationales.

### 2.2.4. Amélioration de l'efficacité de la gestion publique par les Cours des comptes

Il ressort des pratiques et missions confiées aux institutions exerçant des compétences comparables à celles de la Cour des comptes française des lignes de convergences quant à la redéfinition de la ligne de partage entre contrôle et accompagnement, les Cours des comptes s'efforçant de faciliter l'appropriation de ces nouveaux modes de pilotage par les gestionnaires publics.

Ces réformes tenant à la mise en place de systèmes d'information rénovés permettent non seulement la répartition des coûts, mais aussi de rendre compte des résultats effectivement obtenus eu égard aux objectifs fixés et aux moyens humains et financiers mobilisés. L'appréciation de l'adéquation des procédures et structures administratives par rapport à une gestion par objectifs et programmes, tout comme celle portant sur la fiabilité des informations relatives aux résultats affichés sont évidemment de la compétence des Cours des comptes et relève en particulier de leur mission d'assistance au Parlement.

Pour autant, la mise en place de budgets orientés vers les objectifs modifie-t-il réellement le contrôle exercé par ces institutions sur l'efficacité de la gestion publique ? C'est tout le débat entre amélioration de la performance de la gestion publique et mesure de la performance des gestionnaires publics.

A notre avis, il est de toute évidence souhaitable aussi efficace, d'accompagner les gestionnaires publics pour assurer le succès d'une gestion axée sur la performance. Depuis des décennies, le déplacement de la sphère gestion publique/gestion privée a eu des répercussions sur la nature même des missions qui sont confiées aux Cours des comptes. Ces institutions doivent ainsi pris en compte le besoin d'accompagnement des gestionnaires publics à la mise en œuvre de ces diverses réformes. (Riksrevisionen, 2006).
### 2.2.5. Contrôle juridictionnel des opérations budgétaires

En principe, le contrôle juridictionnel des opérations budgétaires et comptables des administrations publiques est assuré par une juridiction des comptes. Elle est l' institution supérieure de contrôle de l' Etat. Les membres de cette juridiction ont le statut de magistrat. Elle est indépendante par rapport au Gouvernement et au Parlement, ainsi qu' autonome dans l' exercice de ses attributions. Elle décide seule de la publication de ses avis, décisions et rapports. Elle a pour missions :

* assister le Parlement dans le contrôle de l' exécution des lois de finances.

* certifier la régularité, la sincérité et la fidélité du compte général de l' Etat.

* juger les ordonnateurs, les contrôleurs financiers et les comptables publics dans les conditions prévues aux articles 87 et 88 de la présente loi.

* contrôler la légalité financière et la conformité budgétaire de toutes les opérations de dépenses et de recettes de l' Etat. A ce titre, elle constate les irrégularités et fautes de gestion commises par les agents publics et fixe, le cas échéant, le montant du préjudice qui en résulte pour l' Etat. Elle peut en outre prononcer des sanctions.

* évaluer l' économie, l' efficacité et l' efficience de l' emploi des fonds publics au regard des objectifs fixés, des moyens utilisés et des résultats obtenus ainsi que la pertinence et la fiabilité des méthodes, indicateurs et données permettant de mesurer la performance des politiques et administrations publiques.

Elle peut, en outre, à la demande du Gouvernement ou du Parlement procéder à des enquêtes et analyses sur toute question budgétaire, comptable et financière.

#### 2.2.5.1. Contrôle administratif des finances publiques

Le contrôle administratif comprend :

* le contrôle hiérarchique de l' administration sur ses agents, qui le cas échéant peut s' exercer dans un cadre disciplinaire ;

* le contrôle interne qui regroupe l' ensemble des procédures et méthodes permettant au responsable d' un service de s' assurer du bon fonctionnement de celui-ci et notamment de la bonne maîtrise des risques ;

* le contrôle exercé par les institutions et organes de contrôle

* le contrôle financier et comptable tel que défini par la loi

Un contrôle de régularité et de performance ainsi que des missions d' audit de la gestion des administrations publiques, des entreprises publiques, des établissements publics, ainsi que des entités privées ayant reçu une subvention, un aval ou une caution de l' Etat ou de toute autre personne morale de droit public, sont menées par les services spécialisés compétents de l' Exécutif. Les modalités d' organisation de ces contrôles administratifs sont fixées par des textes réglementaires.
### 2.2.5.2. Contrôle parlementaire des finances publiques en RD Congo

Sans préjudice des pouvoirs généraux de contrôle du Parlement, le contrôle parlementaire s'exerce à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances, et vise également à s'assurer de la bonne exécution des lois de finances. Chaque année, les commissions parlementaires chargées des finances désignent chacune à l'ouverture de la première session ordinaire de l'année législative, un rapporteur général pour les recettes et des rapporteurs spéciaux chargés des dépenses publiques et du contrôle de l'usage des fonds publics, y compris des fonds des bailleurs.

Sans préjudice de leurs autres pouvoirs, les rapporteurs spéciaux mentionnés à l'alinéa ci-dessus disposent du pouvoir de contrôle sur pièces et sur place. Aucun document ne peut leur être refusé, réserve faite des sujets à caractère secret touchant à la défense nationale, au secret de l'instruction et au secret médical comme c'est le généralement le cas en droit comparé. Le Parlement peut désigner des commissions d'enquête sur un sujet intéressant les finances publiques, pour une durée n'excédant pas six mois. Cette durée est renouvelable en tant que de besoin. Ces commissions disposent des pouvoirs mentionnés à l'article précédent, et, dans les conditions prévues par la loi, elles peuvent se faire assister des personnes de leur choix et procéder à des auditions.

A l'exception du Président de la République, les personnes dont l'audition est requise ne peuvent refuser d'y déférer. Toute entrave mise au fonctionnement d'une commission est considérée comme un obstacle à l'exécution d'une mission de service public. Les commissions sont tenues de transmettre aux autorités judiciaires, tout fait susceptible d'entraîner une sanction pénale dont elles auraient connaissance. Elles peuvent saisir l'organe chargé de la discipline budgétaire. Elles dressent un rapport à l'issue de leurs travaux. Ce rapport peut donner lieu à débat sans vote au Parlement.

Le Gouvernement transmet au Parlement, à titre d'information et aux fins de contrôle, des rapports trimestriels sur l'exécution du budget, en recettes comme en dépenses et sur l'application de la loi de finances. Ces rapports sont mis à la disposition du public. Le Parlement peut s'appuyer sur la juridiction des comptes pour l'exercice du contrôle parlementaire.

A cet effet, les commissions parlementaires chargées des finances peuvent demander à la juridiction des comptes la réalisation de toute enquête sur la gestion des services ou organismes qu'elles contrôlent.

### 2.2.5.3. Faute de gestion en droit budgétaire

Est considérée comme faute de gestion, tout acte, omission ou négligence commis par tout agent de l'Etat, d'une collectivité territoriale décentralisée ou d'une entité publique, par tout représentant, administrateur ou agent d'organismes, manifestement contraire à l'intérêt général. La faute de gestion est notamment constituée par :

* la violation des règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'Etat et des autres entités publiques ;

* la violation grave et répétée des règles de comptabilisation des produits et des charges applicables à l'Etat et aux autres entités publiques ;
* la violation des règles relatives à la gestion des biens appartenant à l' Etat et aux autres entités publiques ;

* le fait, pour toute personne dans l' exercice de ses fonctions ou attributions, d' enfreindre les dispositions législatives ou réglementaires nationales destinées à garantir la liberté d' accès et l' égalité des candidats dans les contrats de commande publique ;

* le fait d' avoir entraîné la condamnation d' une personne morale de droit public ou d' une personne de droit privé chargée de la gestion d' un service public, en raison de l' inexécution totale ou partielle ou de l' exécution tardive d' une décision de justice ;

* le fait, pour toute personne dans l' exercice de ses fonctions ou attributions, de causer un préjudice à l' Etat ou à une entité publique, par des agissements manifestement incompatibles avec les intérêts de l' Etat ou de l' organisme, par des carences graves dans les contrôles qui lui incombaient ou par des omissions ou négligences répétées dans son rôle de direction ;

* les négligences dans la gestion du budget, le suivi des crédits, la mise en œuvre de la dépense ainsi que la liquidation de la recette ;

* l' imprévoyance caractérisée résultant de la consommation des crédits pour des dépenses d' intérêt secondaire au détriment des dépenses indispensables et prioritaires du service ;

* la poursuite d' objectifs manifestement étrangers aux missions et attributions du service ;
DEUXIEME PARTIE. CADRE EMPIRIQUE DE LA RECHERCHE

Cette partie consacrée empiriquement à la responsabilité pénale, sociale ou civile et financière des gestionnaires publics congolais, fait l' objet du centre de notre plaidoyer en termes de recherche.

Il est question de présenter ici le paysage de régime de responsabilité dépassé et flou d' interprétation pénale au point que les missions assignées à l' IGF, semblent faire l' objet d' une remise en cause faut de textes clairs définissant les pratiques illégales alors dignes d' être qualifiées « d' infractions au patrimoine de l' État congolais ». D' où la nécessité pour le législateur congolais de prendre une loi déterminant les peines applicables aux Actes uniformes en lieu et place de laisser perdurer un cadre pénal dépassé par le génie des infracteurs et des délinquants financiers en fonctions et en charge de la « res publica ».
# CHAPITRE 1. REGIME JURIDIQUE DE LA RESPONSABILITE DES GESTIONNAIRES PUBLICSET DES MANDATAIRES CONGOLAIS : UN CADRE A REFORMER

Ce chapitre porte sur les discussions empiriques et analyses systémiques de notre étude. Nos enquêtes montrent que le cadre actuel de la responsabilité des gestionnaires publics congolais, ne répond plus aux exigences d'une gouvernance budgétaire axée sur performance ni sur la responsabilité managériale. Au fait, il se pose sérieusement une problématiques des compétences comportementales et de la comptabilité judiciaire desdits gestionnaires publics, qui sont depuis des décennies accoutumés à l'impunité faute des textes inadaptés et trop laxistes souvent flous d'interprétation par le juge pénal.

## 1.1. Cadre juridique à revoir et adapter aux nouvelles formes de criminalités financières dans le chef des gestionnaires publics

Il s'avère normal que l'on puisse dire un mot sur la responsabilité pénale politique avant de disserter sur l'objet principal de notre étude. Au fait, tout membre du Gouvernement est politiquement responsable des actes de son administration ; la sanction de cette responsabilité est la révocation ou la démission. C'est naturel puisqu'ils sont des gestionnaires par excellence du patrimoine constitué par le Budget de l'État.

En droit budgétaire ou en droit pénal financier congolais, on semble ignorer que la responsabilité civile, fiscale ou pénale d'un dirigeant peut être engagée s'il commet une faute de gestion et il peut être lourdement sanctionné.

Pour éviter ce risque, voici les précautions à prendre. Cette responsabilité doit désormais s'appréhender dans le sens de la notion de faute de gestion caractérisé d'un risque pénale du Premier ministre, des ministres membres du Gouvernement, et par assimilation puisque n'étant pas membres du Gouvernement, toute personne investie des fonctions lui donnant droit et pouvoir de gérer les dépenses et les recettes publiques ou encore le patrimoine de l'État congolais.

Muanda N (2020a, Atteinte au patrimoine de l'État congolais : détournement des deniers ou abus des biens sociaux, Libreville, Presses universitaires de l'UOB).), pense et nous partageons son avis, que « classiquement, c'est un acte ou une omission volontaire qui ne s'inscrit pas dans l'intérêt social contraire à celui de l'entité publique ». Poursuit-il, une faute de gestion peut aussi bien viser une fraude ou un abus caractérisés, qu'une simple imprudence dans la gestion de la chose publique.

### 1.1.2. La responsabilité individuelle politique

A propos, en République Démocratique du Congo, les ministres et leurs délégués en matière de dépenses publiques, sont indubitablement, « pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions », il appartient au juge d'apprécier au vu des textes en vigueur si ceux-ci sont qualifiés de telles infractions et de leur compétence. C'est de la compétence juridictionnelle au moment des faits reprochés et poursuivis par le Procureur Général. La jurisprudence américaine nous donne un bel exemple en cela et il est temps de la considérer au nom de la lutte contre la criminalité financière.
### 1.1.3. La responsabilité pénale du Ministre des Finances congolais

Une question mérite d' être posée, quid de la responsabilité pénale du Ministre des Finances pour faute de gestion du fait de son silence ? Dans un contexte global de responsabilité politique des ministres, le ministre des Finances se doit d' appliquer les prescriptions budgétaires. Selon un processus assez curieux, c' est la responsabilité du ministre, plus que la teneur de sa fonction, qui conditionnera l' existence du contrôle des finances au sens large. La pression exercée par le pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif, à travers la responsabilité du ministre des Finances, représentera une alternative intéressante à un contrôle direct du Parlement sur les ministres.

Responsable d' une administration, le ministre est aussi responsable devant le Parlement. Nous pensons que la responsabilité pénale du Ministre des Finances est la conséquence de la responsabilité de chaque administrateur d' un secteur de la vie publique. À la différence des ministres dépensiers, dont le champ d' action est souvent propre, au ministre de la Justice l' administration des cours et tribunaux, aux autres Ministres.

Le ministre des Finances partage avec tous ses collègues le phénomène de la dépense publique avec comme corollaire la comptabilité publique dont le défaut, doit être sanctionnée par le juge pénal dans une démocratie moderne. Outre les dépenses liées aux activités propres du ministère des Finances telles que la collecte de l' impôt ou la perception des droits de douanes, la gestion de la dépense publique au sens large se superpose largement aux champs d' actions des ministères dépensiers. Cela doit se faire sans s' immiscer au sein de la gestion des dépenses stratégiques comme celles relatives aux Forces armées congolaises dans certaines situations de crise, comme l' état de siège ou l' état d' urgence.

Somme toute, en matière financière, il faut donc constater une superposition des responsabilités. Si les ministres sont responsables des ordonnances qu' ils délivrent, le ministre des Finances est responsable, à son tour, des payements qu' il autorise.

En République Démocratique du Congo, la responsabilité du ministre des Finances génère un pouvoir de contrôle à ses services plus qu' il ne lui accorde une autorité supérieure sur ses collègues. (Victor Marcé, 1998). Ainsi la position du ministre des Finances n' est pas très claire en cette fin de siècle. Le caractère collégial de la responsabilité du gouvernement, ajouté aux responsabilités propres de chaque ministre dépensier obscurcit un schéma autour duquel la doctrine se répand en conjectures.

La pratique de la dépense met progressivement en évidence que le « *respect absolu de la responsabilité individuelle des ministres* » semblait un « *scrupule théorique* ». C' est plus cette absence de responsabilité des ordonnateurs que la superposition de celle du ministre des Finances qui a conduit à l' émergence d' un pouvoir de contrôle du ministre des Finances sur l' exécution budgétaire. La question de la signification de la responsabilité pénale du Ministre des Finances reste entière et doit occasionner un nouveau régime de responsabilité financière et pénale en termes du droit budgétaire.
### 1.1.4. Responsabilité managériale des gestionnaires publics : une déficience accrue dans le chef des gestionnaires publics congolais

Dans beaucoup de pays, le législateur par une loi organique relative aux Lois de Finances (LOLF) fait évoluer la logique de l' action publique pour imposer une culture de gestion par les résultats. Ce faisant, elle implique de nombreux changements en termes d' évolution du rôle des hauts fonctionnaires. Et de ce fait, non note que divers régimes de responsabilité ont en effet été élaborés pour encadrer l' action des gestionnaires publics. Mais il faut tenir compte à notre avis et nettement définir les fonctions qu' on souhaite leur assigner pour une performance non critiquable. Par conséquent, il apparaît nécessaire de mieux distinguer les fonctions des différents régimes de responsabilité des gestionnaires publics pour déterminer les moyens de renforcer leur effectivité.

Mais que comprendre du concept de la responsabilité managériale en droit des finances publiques congolais ?

Nous empruntons la réponse d' Alain Eraly et Jean Hindriks (2007), : il s' agit au fond : « de la responsabilité des mandataires publics et des fonctionnaires qui consiste de façon claire à assumer leurs actes et les conséquences de leurs actes. Sauf à se réduire à une simple incantation, cette notion de responsabilité managériale, dans le domaine de la gestion publique, suppose une série de conditions :

- la clarification des missions et des objectifs ;

- l' adaptation des structures d' organisation ;

- la définition de domaines de délégation, donc l' octroi d' une autonomie de pouvoir et de décision ;

- le développement des compétences nécessaires à la réalisation des objectifs ;

- une pratique effective d' évaluation et de reddition des comptes ;

- l' existence d' indicateurs de performance objectifs – non simplement des indicateurs de résultats, mais aussi des indicateurs d' efficience qui prennent en compte les coûts consentis pour atteindre ces résultats ;

- l' existence de sanctions positives et négatives.

Ces sept conditions expliquent les auteurs s' appliquent aux mandataires publics, mais aussi aux fonctionnaires aux divers niveaux de l' administration. Cependant, il sied de préciser que nulle responsabilité sans l' existence de missions à accomplir ou d' objectifs à réaliser, sans une clarification de l' organigramme, des niveaux de pouvoir, des liens hiérarchiques et fonctionnels, ne mérite d' exister avec un fondement stable.
Non plus, nulle responsabilité sans un pouvoir délégué, sans une autonomie collective et individuelle, ni sans les compétences nécessaires à l' accomplissement des fonctions prescrites ne peut exister.<fnref n="22" />

La question de la responsabilité se pose donc à tous les niveaux de pouvoir en RD Congo tout comme ailleurs. En effet, la gestion publique singulièrement dans notre pays, fait aujourd'hui l' objet d' une remise en cause profonde et durable. Sous la pression de l' institution judiciaire, des médias et de l' opinion publique, la classe politique commence à prendre la mesure des problèmes de fonctionnement de l' État. Jusqu' ici trop encline à réduire les scandales à des dérapages exceptionnels, elle se résout enfin à les reconnaître pour ce qu' ils sont fondamentalement : des effets de système.

La question de la gouvernance publique finit par s' imposer dans l' agenda politique du Président Félix Tshisekedi mais on constate qu' elle n' est pas prête ou tarde à trouver écho favorable quand on interroge le commun des mortels. En réalité, dans le pays, la succession des « affaires » soulève bien sûr la question du respect de la légalité. Les motifs des inculpations de mandataires publics ont pour nom : abus de biens sociaux, faux et usages de faux, infractions à la loi sur les marchés publics, infractions à la loi sur la comptabilité, entraves à la liberté des soumissions, prise d' intérêt dans des actes publics, et ainsi de suite.

Cependant, une centration trop exclusive sur les infractions commises par les mandataires incriminés et les poursuites judiciaires lancées contre une poignée d' entre eux risque de centrer trop exclusivement l' attention sur la question du contrôle juridique des actes posés par les mandataires au détriment de la question plus générale de l' efficience et de la responsabilité. Surtout quand on reconnait que le contexte de cette criminalité es telle que le juge pénal du droit commun ne s' en sort pas toujours fortifié de sa formation en la matière faute d' une spécialisation d' une juridiction financière qui fait défaut dans l' ordre judiciaire congolais de manière classique et professionnelle.

Sans flatter ni adoucir la vérité, c' est toute la gestion des institutions concernées. De fait, les enquêtes et les audits révèlent, de façon quasi systématique, des déficiences qui, si elles ne sont pas formellement punissables, il est possible de gaspiller l' argent public de manière parfaitement légale, indiquent en tout cas de graves lacunes en matière de gestion : conflits de loyauté, confusion d' intérêts, organisation déficiente, absence de contrôle de gestion, recrutements arbitraires, compétences inadaptées, comptabilité déficiente, manque de productivité, absence d' évaluation, déficit de communication, informatique obsolète ou inexistante, etc.

Ces constats ne s' observent pas seulement dans les institutions touchées par les scandales : à longueur d' analyses et d' audits, on les note à des degrés divers, dans la plupart des administrations publiques. Au-delà du respect des prescrits légaux, la question de la performance des services publics est posée, et donc nécessairement la question de la responsabilité des mandataires sur la performance.

<footnote n="22">²² Pour qui n' est tenu de rendre des comptes à personne, ne fait l' objet d' aucun contrôle objectif et n' encourt aucune sanction. Dit-on !</footnote>
Ces deux questions sont complexes, elles appellent des réponses nuancées, progressives, adaptées aux divers contextes institutionnels. Afin, dans leur souci de rencontrer les souhaits des partenaires de la coalition et de plaire aux électeurs, les responsables politiques ont tendance à assigner aux organismes publics qu’ils chapeautent quantité de missions supplémentaires sans jamais fixer les priorités ni attribuer les moyens financiers et humains nécessaires. Entre l’effet d’ annonce propre au discours politique et la contrainte administrative, le fossé grandit ainsi inexorablement, plaçant les managers publics devant l’ alternative de la désobéissance ou de l’ ambiguïté.

Les accords de gouvernement, les contrats de gestion ou d' administration abondent ainsi en vœux
pieux dont chacun sait qu' ils n' ont été repris que pour satisfaire l' une ou l' autre partie prenante
et qu' ils ne manqueront pas d' évoluer au gré des circonstances. Du coup s' installe dans
l' administration un scepticisme général sur les objectifs qui lui sont assignés.<fnref n="23" /> Les objectifs, quand
ils existent, perdent leur valeur contraignante, ils sont vécus comme des intentions générales plutôt
que des impératifs d' action. D' une manière générale, le « MBO (management by objectives) est
peu implanté dans l' administration.<fnref n="24" />

1.1.5. Responsabilité pénale pour faute caractérisée de nature pénale

Certes, les doctrinaires voudront bien s’y pencher et trouver matière à controverse, mais le droit n’est-il pas sujet d’évolution de la société ? « ubis societas ubis jus »<fnref n="25" /> Ce maxime mérite bien d’être cogité par les juristes financiers congolais. En effet, si un gestionnaire public, peut être pénalement responsable des infractions commises pour son compte par ses représentants ou délégués, un texte législatif nouveau, devrait le prévoir, cette responsabilité n’exclut pas celle des autres délégués ou toute personne dès lors qu’elle reçoit l’habilitation de gérer le patrimoine constitué par le Budget ici, s’avère l’importance de renforcer le cadre répressif du droit financier public en commençant par les peines d’amendes dans certains cas, et les peines d’emprisonnement dans les cas aggravés) : par exemple, le non-respect des obligations des crédits budgétaires alloués notamment en matière de dépenses publiques nécessaires et obligatoires car, on ne devrait pas se permettre une dépense lorsque les crédits y alloués ne le permettent pas comme c’est la coutume illégitime en RD Congo.

Les développements qui suivent appellent un rappel des notions fondamentales lent un bref aperçu
sur la responsabilité des ordonnateurs et des comptables analysé sous un angle essentiellement du
droit congolais budgétaire ou du droit pénal financier congolais.

1.1.5.2. Responsabilité subjective de l' ordonnateur congolais

<footnote n="23">²³ Il n’est pas un audit qui ne relève la nécessité d’ adapter les structures d’ organisation des institutions concernées. Au niveau fédéral, régional, communal ou intercommunal, les organismes foisonnent sans qu’ on voie toujours leur nécessité fonctionnelle, la raison décisive de leur création ou de leur maintien.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ Les cas sont pléthoriques sur la toile et la suite finit par se taire au grand détriment des électeurs et du souverain primaire.</footnote>

<footnote n="25">²⁵ En Anglais, « Wherever there is society, there is law » : en français : il n'y a pas de société sans droit ni de droit sans société. Autrement, le droit ne peut naitre que si une société existe.</footnote>
La responsabilité de l'ordonnateur est qualifiée de subjective parce qu'elle se rapporte à son activité ou aux circonstances dans lesquelles cette activité se déroule. L'ordonnateur est responsable de la légalité, de la régularité et de l'exactitude des certifications qu'il délivre. Cette responsabilité au régime diversifié relève de l'illusoire du point de vue pratique.

## A. Régime de responsabilité diversifié

La diversification du régime de responsabilité de l'ordonnateur tient à la distinction opérée entre les ordonnateurs politiques et les ordonnateurs-fonctionnaires.

## B. Responsabilité des ordonnateurs politiques

Disions-nous que ce sont donc les ordonnateurs remplissant une fonction politique. Il s'agit principalement des ministres et des élus locaux. La responsabilité des ministres est prévue par la Constitution. En principe, les ministres, administrateurs de crédits, encourent à raison de l'exercice de leurs attributions, *les responsabilités que prévoient la Constitution et les lois et les règlements en vigueur*. Nous déplorons qu'en République Démocratique du Congo, l'ordonnance n° 17/024 du 10 juillet 2017 portant organisation et fonctionnement du gouvernement, modalités de collaboration entre le Président de la République et le Gouvernement ainsi qu'entre les membres du gouvernement, ne fait nullement allusion à la responsabilité des ministres ou membres du Gouvernement de sorte que l'on s'interroge sur la pertinence de ce texte de loi.

Pour rappel, cette ordonnance se limite à fixer l'organisation, le fonctionnement du Gouvernement, les modalités de collaboration entre le Président de la République et le Gouvernement ainsi qu'entre les Membres du Gouvernement.

Ainsi, avant d'aborder la responsabilité des gestionnaires en droit positif congolais, il s'avère indispensable de comprendre avant tout, la responsabilité du Chef de l'État et Président de la République. Même de manière laconique mais clairement fouillée. D'emblée, signalons que le Chef de l'État congolais est constitutionnellement, c'est-à-dire du point de vue de la Constitution congolaise en vigueur tenu irresponsable de ses actes. Mais de quels actes s'agit-il ? Nous répondons à cette question en examinant les développements qui suivent.

Des hommes politiques et des syndicats de magistrats affirment de plus en plus que le chef de l'État se voit conférer une impunité totale ou une irresponsabilité complète et qu'un « blanc-seing » complet lui est délivré. L'accent paraît selon nous, être faussement mis sur le principe d'égalité devant la justice sans vouloir reconnaître qu'il n'y avait pas rupture du principe d'égalité compte tenu de la situation spécifique du chef de l'État et de la nécessité de protéger sa fonction contre les atteintes qui pourraient lui être portées. L'affirmation de la nécessité de traiter le chef de l'État
comme un citoyen ordinaire s' appuyait même, de manière tout à fait inexacte, sur la référence à des exemples étrangers.<fnref n="26" />

### 1.1.5.3. Irresponsabilité politique et responsabilité pénale du Président de la République en RD Congo

Il n' en demeure pas moins utile de préciser qu' en République Démocratique du Congo, la Constitution consacre l' irresponsabilité politique ainsi que la responsabilité pénale du Président de la République. Ceci est plus évident en période de coalition politique. Car le Président de la République ne dispose pas de majoritaire au Parlement, compétent pour autoriser les poursuites judiciaires et la mise en accusation du Chef de l' Etat.<fnref n="27" /> Cette posture trouve-t-elle un fondement légal ?

### 1.1.5.4. Irresponsabilité politique du Président de la République au regard de la loi fondamentale congolaise

En effet, la responsabilité politique du Président de la République signifierait l' existence d' une institution devant de laquelle le Chef de l' Etat répondrait de ses actes liés à l' exercice de ses fonctions. L' irresponsabilité politique du chef de l' État se traduit concrètement par l' apposition sur les actes du Président de la République du contreseing du Premier ministre, chef du Gouvernement qui en endosse la responsabilité politique devant l' Assemblée nationale. L' article 79, 4ème alinéa de la Constitution congolaise est limpide : « *Les ordonnances du Président de la République autres que celles prévues aux articles 78 alinéa premier, 80, 84 et 143 sont contresignées par le Premier ministre* ». Toutefois, sans aucune contrainte constitutionnelle, le Chef de l' Etat peut, s' il le veut, remettre en jeu son mandat en organisant un référendum dans le but de tester la confiance que lui porteraient les électeurs à un moment donné de la vie nationale.

Il n'est nullement tenu de le faire. Cette option est d' ailleurs irréaliste en RDC où, depuis 2006, il y a arriérés électoraux suite à des contraintes budgétaires. Puisque l' objet de notre étude tire sa source principale du droit pénal budgétaire. Cependant, nous constatons concrètement, que la

<footnote n="26">²⁶ Nous constatons que de ce point de vue, il est à notre avis, très difficile de faire savoir que dans d' autres pays, le Président de la République bénéficiait également d' un privilège de juridiction pendant son mandat. Le fait qu' un régime comparable à celui reconnu par le Conseil constitutionnel français par exemple, existait dans les principaux pays a été nié presque jusqu' au bout par la plupart des hommes politiques, comme des médias et d' une partie de la doctrine de manière à faire apparaître le cas français comme hérétique et aberrant. Risque plane et c' est de qualifier la RD Congo de « République bananière ». puisque le degré de désinformation est considérablement élevé. A ceci s' est ajouté également le fait que, par réflexe corporatiste, tous les syndicats de magistrats, du régime en place ou de l' opposition, d' obédience, inavouée, ont affirmé qu' il était inconcevable que le Président de la République échappe à la compétence des tribunaux ordinaires pour les actes ne relevant pas de ses fonctions. A cet égard, on mesure combien fait défaut la culture constitutionnaliste qui imprègne la magistrature des pays tels que l' Allemagne, l' Espagne, l' Italie le Portugal ou évidemment les États-Unis. (Louis Favoreu, 2002).</footnote>

<footnote n="27">²⁷ Dans son intervention médiatique du mercredi 15 avril 2020, le président national du parti politique Engagement pour la citoyenneté et le développement (ECIDE), Martin Fayulu, affirme : « *Que nul ne soit dupe, la responsabilité personnelle de Monsieur Félix Tshisekedi est aussi engagée dans la gestion de son Programme des 100 jours et dans le dossier des 15 millions de dollars américains. En effet, la responsabilité politique ne se délègue pas (...)* ». Il n'y a pas à se torturer les méninges pour comprendre la visée du candidat LAMUKA à la présidentielle de 2018.</footnote>
Constitution en vigueur ne prévoit pas de possibilité de destitution du Président de la République par le Parlement. Les deux Institutions nationales sont nettement séparées. Le Gouvernement, qui relève du pouvoir Exécutif à l' instar du Président de la République, est responsable devant l' Assemblée nationale qui l' investit, après approbation de son Programme à la majorité absolue des membres qui composent la Chambre basse. En sus, l' article 91, 1<sup>er</sup> alinéa de la Constitution nous précise nettement que : « *Le Gouvernement définit, en concertation avec le Président de la République, la politique de la Nation et en assume la responsabilité* ».

A cet effet, l' Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement ou d' un membre du Gouvernement par le vote d' une motion de censure ou de défiance. Le Gouvernement n' a pas de pouvoir de dissoudre l' Assemblée nationale. Au regard de l' alinéa 1er de l' article 148 de la Constitution<sup>28</sup>, « *En cas de crise persistante entre le Gouvernement et l'Assemblée nationale, le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, prononcer la dissolution de l'Assemblée nationale* ».<sup>29</sup>

1.1.5.5. Responsabilité pénale du Président de la République congolais

La Constitution prévoit la possibilité de déchéance du Président de la République par la Cour constitutionnelle pour des faits de nature pénale. L' article 164 de la Constitution dispose à cet effet : « *La Cour constitutionnelle est le juge pénal du Président de la République et du Premier ministre pour des infractions politiques de haute trahison, d' outrage au Parlement, d' atteinte à l' honneur ou à la probité ainsi que pour les délits d' initié et pour les autres infractions de droit commun commises dans l' exercice ou à l' occasion de l' exercice de leurs fonctions. Elle est également compétente pour juger leurs co-auteurs et complices* ».

Eu égard aux privilèges inhérents à leurs fonctions, « La décision de poursuites ainsi que la mise en accusation du Président de la République et du Premier ministre sont votées à la majorité des deux tiers des membres du Parlement composant le Congrès suivant la procédure prévue par Règlement

<footnote n="28"><sup>28</sup> Dans un document publié en janvier 2020, l' Observatoire de la dépense publique (ODEP) a indiqué que « Le contrôle citoyen a mis en exergue le caractère extrabudgétaire de ce programme, les violations des textes légaux et cela a provoqué un dysfonctionnement dans la gestion des finances publiques dont l'impulsion et l'exécution étaient centralisées à la Présidence de la République ». Et de poursuivre : « En juin, une loi des finances rectificative pouvait permettre de corriger les pratiques extra budgétaires mais personnes au cabinet du Chef de l'Etat n'ayant a compris la nécessité, comme dit l'adage français « qui sème le vent récolte la tempête ». Si cette loi avait été initiée, votée et promulguée, le rapport de l'ODEP aurait été en grande partie différent. Il faut assumer ». A qui donc incombe la faute suivant l' architecture institutionnelle ?</footnote>

<footnote n="29"><sup>29</sup> De tout ce qui précède, il n'est pas impertinent de s'interroger : qui est-il politiquement responsable du Programme des 100 jours du Président de la République ? Le principe, on le sait : c'est le Gouvernement qui conduit la politique de la nation et en est responsable devant l' Assemblée nationale. Cependant, aucune réunion du conseil des ministres enregistrée entre l' investiture du Président Félix Tshisekedi et celle du Gouvernement de Sylvestre Ilunga. Le pays n'était pourtant pas sans Programme de Gouvernement. Il n'était pas non plus dépourvu de budget. Le Programme des 100 jours n'ayant pas été discuté en Conseil des ministres ne pouvait donc nullement engager directement le Gouvernement Tshibala. Le Président de la République avait-il donc outrepassé ses prérogatives constitutionnelles dans cette affaire ? Plutôt que de centraliser à la Présidence de la République l' initiative, l'exécution et le contrôle de la mise en œuvre du Programme des 100 jours, l'idéal aurait consisté soit à ne pas marginaliser le Gouvernement Tshibala dans la conduite dudit Programme soit de solliciter l'avis de la Cour constitutionnelle compte tenu du contexte inédit inhérent à l' alternance politique. (https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2002-1-page-7.htm, consulté le 22 mars 2021 à 11 mars 2021).</footnote>
intérieur. »<fnref n="30" /> L’ instruction judiciaire en cours semble traduire une complexité d’ éléments susceptibles de suggérer des leçons à tirer pour la consolidation de la démocratie et la gestion plus rigoureuse des finances publiques.

Il s’ agira, par exemple, de respecter scrupuleusement le circuit descendant d’ information de la Président de la République vers les Ministres. (Muanda N, 202).

Hors conseil des ministres, il relève de la responsabilité exclusive du Premier Ministre d' informer les membres du Gouvernement des instructions du Chef de l' Etat. Car « Le ministre est responsable de son département. Il applique le programme gouvernemental dans son ministère, sous la direction et la coordination du Premier ministre. » (Article 93 de la Loi fondamentale). A qui incomberait la responsabilité pénale des décisions du Président de la République dont le Directeur de cabinet du Chef de l' Etat informe principalement un membre du Gouvernement par voie de courriel officiel non sans ampliation.<fnref n="31" />

La Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001, en son article 101 alinéa 2, dispose dans ce sens :
> « Le Premier ministre et les autres membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes et délits au moment où ils ont été commis. Ils sont jugés par la Haute Cour de Justice²² ». Cette responsabilité est d'abord pénale et est mise en jeu en cas de malversation, d'enrichissement illicite, de corruption ou de recel.
En France, la loi du 10 août 2002 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées interdit aux ministres, sous peine de forfaiture (sanctionnée par la dégradation civique), d'engager sciemment des dépenses en violation des règles sur le contrôle financier.

Mais la responsabilité est aussi politique. L'Assemblée nationale pourrait être amenée à voter une motion de censure dans le cas où le Gouvernement se rendrait coupable d'une faute de gestion. Cette responsabilité n'est pas seulement collective, elle est aussi individuelle ; le Président de la République peut, sur proposition du Premier ministre, inviter un ministre à démissionner, ou encore mettre fin à ses fonctions.<fnref n="32" /> Enfin, la responsabilité civile des ordonnateurs politiques peut être envisagée. Il est en effet prévu une responsabilité pécuniaire qui se matérialise par un paiement de la dépense irrégulièrement engagée sur les deniers personnels de l'intéressé.

## A. Responsabilité pénale du Président de la République et des Ministres : lecture comparée

Nous venons d' examiner sommairement la responsabilité du Président de la République congolais et il sied d' y revenir afin d' en dégager la position du droit comparé avec les pays occidentaux dans l' unique souci d' enrichir notre dissertation avant de nous pencher essentiellement sur la

<footnote n="30">³⁰ Lire l' article 166, l'ef alinéa de la Constitution du 18 février 2006.</footnote>

<footnote n="31">³¹ Soit dit en passant et sans vouloir traiter de ce cas dans notre mémoire projet, « une chose est de considérer axiologiquement l' instruction judiciaire sur l' affaire Vital Kamerhe comme une démarche « salutaire » car susceptible de concourir à l' instauration de l' état de droit. Une autre est de garder à l' esprit que la rationalité en politique consiste fondamentalement au calcul stratégique des gains en comparaison du coût de l' action envisagée ou menée. Le Président de la République et son UDPS peuvent réussir à remonter leur côte de popularité si, à l' issue de cette affaire, ils en sortent indemnes. Ils auront réussi à administrer la preuve de l' utilité de près de quatre décennies de lutte dans l' opposition. Ils auront gagné en crédibilité. Le contraire est évident (...). Voir : MWENU J.J. (2021), https://www.legavox.fr/blog/maitre-edmond-mbokolo-elima/analyse-juridique-affaire-vital-kamerhe-28588.htm, consulté le 22 mars à 12 heures 23 minutes, 2021.</footnote>

<footnote n="32">³² Cf. Article 49, Constitution sénégalaise précitée.</footnote>
responsabilité trilogique de gestionnaires publics dans la gestion budgétaire en RD Congo, tel que formulé comme sujet de notre mémoire-projet. En effet, les dispositions de la Constitution congolaise du 18 février telle complétée et modifiée à ces jours, à travers ses 163 à 167 disposent : « La Cour constitutionnelle est la juridiction pénale du Chef de l'État et du Premier ministre dans les cas et conditions prévus par la Constitution ».
(Article 163).

« La Cour constitutionnelle est le juge pénal du Président de la République et du Premier ministre pour des infractions politiques de haute trahison, d'outrage au Parlement, d'atteinte à l'honneur ou à la probité ainsi que pour les délits d'initié et pour les autres infractions de droit commun commises dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. Elle est également compétente pour juger leurs co-auteurs et complices ».
(Article 164). « Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, il y a haute trahison lorsque le Président de la République a violé intentionnellement la Constitution ou lorsque lui ou le Premier ministre sont reconnus auteurs, co-auteurs ou complices de violations graves et caractérisées des Droits de l'Homme, de cession d'une partie du territoire national. Il y a atteinte à l'honneur ou à la probité notamment lorsque le comportement personnel du Président de la République ou du Premier ministre est contraire aux bonnes mœurs ou qu'ils sont reconnus auteurs, co-auteurs ou complices de malversations, de corruption ou d'enrichissement illicite ».
(Article 165).

## B. Délit d' initié dans le chef du Président de la République

Il y a délit d'initié dans le chef du Président de la République ou du Premier ministre lorsqu'il effectue des opérations sur valeurs immobilières ou sur marchandises à l'égard desquelles il possède des informations privilégiées et dont il tire profit avant que ces informations soient connues du public. Le délit d'initié englobe l'achat ou la vente d'actions fondé sur des renseignements qui ne seraient jamais divulgués aux actionnaires.

Don José Muanda Nkole wa Yahvé dans son article disponible en ligne, explicite cette infraction qi prête le flanc à la confusion.<fnref n="33" /> L' auteur se demande, nous citons : « Le législateur OHADA n'ayant pas défini le délit d'initié, il appartient au législateur congolais d'en définir. Certes, le délit d'initié existe dans le corpus juridique pénal congolais mais il se pose un problème quant à sa nature: est-elle une infraction économique, politique ou de droit commun ?

Et il répond en ces termes à la question susmentionnée posée par lui : « Le délit d'initié est une infraction du droit boursier que commet une personne qui vend ou achète des valeurs mobilières en se basant sur des informations dont ne disposent pas les autres ; l'utilisation ou la communication d'éléments privilégiés peuvent permettre des gains illicites lors de opérations boursières qui sont interdits par la règlementation de contrôle des marchés. Généralement les auteurs de la question soutiennent qu'une personne est initiée soit en vertu de ses fonctions de direction d'une entreprise cotée en bourse, soit parce que, dans l'exercice de ses fonctions, elle est amenée à détenir des informations privilégiées.

<footnote n="33">³³ Pour mûrir cette question, lire Muanda N (2020a), dans : https://www.legavox.fr/blog/ohadadjm/delit-initie-droit-penal-affaires-14480.htm, consulté le 23 mars 2021 à 12 heures 5 minutes.</footnote>
Il est évident que c' est une infraction qui relève du droit pénal des affaires, plus particulièrement du droit boursier et non du droit pénal politique (une infraction politique) comme laisserait quelque peu croire la Constitution congolaise du 18 février 2006 tel que modifiée à ces jours. En France par exemple, le délit d'initié est prévu à l'article L. 465-1 du code monétaire et financier. Il est interdit deux types de comportement qui lorsqu' ils sont réalisés on est en droit d' affirmer que le délit d' initié est consommé.

En effet d'une part, il interdit l'utilisation d'informations privilégiées et d'autre part, la révélation d'informations privilégiées. En termes plus clairs, nous déduisons que commet un délit d' initié : « celui qui aura réalisé ou permis de réaliser sur le marché boursier, directement ou par personne interposée, une opération avant que le public ait connaissance des informations privilégiées ».

« Ainsi, si l'initié réalise des opérations boursières en ayant eu recourt à une information privilégiée, l'infraction de délit d'initié est constituée. On considérera l'opération comme illicite, car l'initié n'aurait jamais réalisé une telle opération s'il n'avait pas eu en sa possession des informations strictement confidentielles. Ensuite, la communication d'informations confidentielles ou privilégiées, en dehors de tout exercice de fonctions est une infraction de délit d'initié. Par la communication de ces informations, le marché boursier se trouve dérèglementé, et le jeu de la concurrence complètement faussé. Ces délits seront punis d'un an d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende ».

En procédant à une radioscopie juridique, nous pouvons dégager les éléments constitutifs du délit d' initié en droit français. Ces éléments nous permettrons de voir si en droit positif congolais, la Constitution de 2008 tel que modifiée à ce jour et la loi n°10/010 du 27 avril 2010 relative aux marchés publics (désignée communément sous le sigle « LRMP ») appuyées par des textes légaux d' application exigent les mêmes éléments constitutifs pour parler du délit d' initié et si cette infraction possède la même nature de d' infraction d' affaires ou d' infraction de droit commun ou encore d' infraction politique. Une étude comparative est alors indispensable pour trouver la réponse à notre question principale qui doit trouver sa réponse dans les éléments constitutifs. Regardons une fois de plus dans le droit français qui nous fournit le corpus sur lequel se fonde notre étude comparative. (Muanda N, 2020a).

## 1.2. Inexistence déplorable du délit d' initié en droit pénal des affaires OHADA

L' auteur déplore qu' en Droit pénal des affaires OHADA, il n' est pas fait instituions de délit d' initié comme infraction et plaide pour sa définition au titre des infractions en matière de sociétés cotées en bourse et de manière générale, quitte aux législateurs nationaux d' en définir les peines et de compléter leurs législations en étendant l' infraction à de domaines variés et contextualisés pour éviter un « fourre-tout ». En effet, selon l' auteur, le législateur OHADA a ignoré malheureusement un bon nombre d' infractions pourtant indispensables à la sécurisation du cadre des affaires dans l' espace communautaire. Lorsque l' on sait que la plus part des États-Parties au Traité ont des entreprises cotées en Bourse (par exemple par la Bourse Régionale des Valeurs mobilières, BRVM, en Afrique occidentale), c' est chose inquiétante que de ne pas avoir pensé à créer cette infraction boursière : délit d' initié).
### 1.2.1. Plaidoyer en faveur de la création du délit d' initié

Si le législateur communautaire a pensé bien agir de laisser la possibilité aux États-Parties au Traité OHADA, de créer certaines infractions économiques liées intimement à la délinquance économique, nous osons croire qu'il aura été plus sécurisant que le délit d' initié soit l'œuvre du législateur OHADA au regard des caractéristiques transfrontalières de ladite infraction. Certaines grandes entreprises disposant des filiales et succursales en dehors de la zone OHADA ; il est tout à fait naturel que la politique criminelle quant à une infraction relevant des opérations boursières soit harmonisée.

Certes le législateur congolais a déjà créé le délit d' initié mais il se pose selon notre humble avis une cacophonie sur la classification de cette infraction. Faut-il considérer le délit d' initié comme une infraction politique puisqu'un aucun autre texte ne le prévoit sinon la Constitution ?

En fait, partageant l'avis de Constantin L (1968), le critère de la distinction entre infractions politiques et infractions de droit commun repose en partie sur deux systèmes proposés par la doctrine. Un système objectif qui permet de reconnaître l'infraction politique d'après son objet : c' est celle qui porte atteinte à l'organisation de l'Etat. Un système subjectif qui qualifie de politiques les infractions dont les mobiles sont politiques. Le droit pénal congolais à en croire le très estimé et feu professeur, Pierre Akele Adau et sans se rallier exclusivement à l'un ou l'autre système, l'auteur, penche pour plutôt en faveur de la théorie objective.

Mais sans remettre en cause bien d'autres théories - qui pourraient-elles s'avérer contraires-développées par des collègues spécialistes du droit pénal congolais en la matière, nous pensons avec Constantin L (1968), que l'intérêt de la distinction entre infractions politiques et infractions de droit commun, réside dans les différences suivantes :

* le régime des peines n'est pas le même en matière criminelle et la condition d'emprisonnement diffère en matière correctionnelle. Quant à la contrainte par corps elle n'existe pas en matière politique.

* Sur le plan des règles de procédure, on remarquera que la procédure des flagrants délits correctionnels ne s'applique pas aux délits politiques.

### 1.2.2. Délit d' initié en droit congolais : une infraction politique ?

Reprenant textuellement les propos de Don José Muanda (2021), nous nous interrogeons dans le cadre de la présente étude, sur la distinction entre infractions politiques et infractions de droit commun, nous nous permettons de poser la question suivante : que comprendre de l'expression utilisée par la Constitution en vigueur en RDC, qui dit clairement, nous citons :

> « La Cour constitutionnelle est le juge pénal du Président de la République et du Premier ministre pour des infractions politiques de haute trahison, d'outrage au Parlement, d'atteinte à l'honneur ou à la probité ainsi que pour les délits d'initié et pour les autres infractions de droit commun commises dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. Elle est également compétente pour juger leurs co-auteurs et complices ». (Article 164 de la Constitution de 2008 telle complétée et modifiée à ce jour). De toute évidence, la lecture de cet article laisse croire avec une certaine
évidence que le délit d' initié serait une infraction politique et du fait cet article enfermerait le Chef de l' Etat et le Premier Ministre seuls dans ce gouffre de criminalité éventuelle et exclurait les autres sauf les personnes qui auraient agi dans une participation criminelle (co-auteurs ou complices).

Une telle compréhension mettrait en danger toute interprétation de cette disposition au plan pénal. Le juge devra donc ne pas se limiter dans la définition que livre la Constitution de 2008 qui exclusive mais devra aller plus loin d' autant plus que le Constituant s' est permis de définir le délit d' initié en ces termes :

> « Il y a délit d'initié dans le chef du Président de la République ou du Premier ministre lorsqu'il effectue des opérations sur valeurs immobilières ou sur marchandises à l'égard desquelles il possède des informations privilégiées et dont il tire profit avant que ces informations soient connues du public. Le délit d'initié englobe l'achat ou la vente d'actions fondés sur des renseignements qui ne seraient jamais divulgués aux actionnaires ».

Encore faut-il rappeler que les actions et les obligations se vendent en principe à la Bourse qui est inexistante en RDC, ce qui selon certains serait, créer une infraction qui ne se commettrait pas faute du contexte irréel faisant ainsi allusion à la Bourse. Outre cette critique discutable librement, l' on constate que le Constituant donne des éléments constitutifs que pouvons exposer comme suit :

Il est intéressant de noter que le Chef de l'Etat ou le Premier Ministre : à croire ce qui vient d' être dit ci-haut, sont les seuls à commettre le délit d' initié. (auteurs politiques et leurs complices, mais pour les complices, le statut de l' homme politique ne devrait pas être requis, selon Don José Muanda 2021a). il s' agit matériellement de :

* informations privilégiées (du fait de fonctions occupées du Chef de l' Etat ou du Premier Ministre) ;

* profit de ces informations avant leur divulgation au public ;

* l'achat ou la vente d'actions ;

* enfin l' ignorance des renseignements devant en principe être fournis aux actionnaires

devons-nous conclure que le délit d' initié une infraction politique ? On pourra bien engager un débat houleux... hélas ! Mais, ce qui donne le caractère politique au délit d' initié, c' est le fait que la Constitution commence par qualifier d' infraction politique, le délit d' initié et va plus loin jusqu' à le définir. Une fois de plus, nous revenons sur ce que nous pensons être une confusion qui doit vite être éclairée par des spécialistes en la matière, le fait de circonscrire le délit d' initié au seul chef de la personne du Président de la République et du Premier Ministre alors que nous avons vu que la tendance réaliste veut que cette infraction soit susceptible d' être commise par quiconque profitant de sa position privilégiée ou profitant de ses fonctions officielles, politiques ou administratives qui lui donnent un tel privilège de disposer des informations sur les « coulisses » du fonctionnement des marchés financiers ».

### 1.2.3. Délit d' initié : infraction du droit des affaires ou de droit commun

Cette question comme la précédente au regard de la Constitution pose également une certaine confusion. Cette fois-ci, le délit d' initié est prévu par le Code des marchés publics, la loi n°10/010
du 27 avril 2010 relative aux marchés publics. Le législateur congolais en matière de passation des marchés publics affirme, nous citons :

« Toute infraction commise à l'occasion de la passation de marchés publics ou de délégations de service public sera punie du double de la servitude pénale prévue pour cette infraction. L'amende sera portée à un montant ne dépassant pas 50.000.000 de francs congolais. <fnref n="34" />

Le Code des marchés publics prévoient certaines infractions que l' article 78 du même code parle des infractions telles le conflit d' intérêts, le délit d' initié et la prise illégale d' intérêts commis dans le cadre d' un marché public et d' une délégation de service public et prévoit la peine d' amende de 25.000.000 à 50.000.000 de francs congolais.

Le législateur dans le Code des marchés publics définissent ces infractions de manière peu orthodoxe en reprenant ainsi ces expressions : Il y a conflit d'intérêts lorsqu'un membre de l'autorité contractante ou délégante prend part à la prise de décision concernant le candidat ou le titulaire du marché public auquel il est lié par des intérêts incompatibles avec ceux de l'Etat.

Ce qui nous intéresse le plus est la définition que livre ce Code en matière du délit d' initié. Ainsi l' article 78 du code sous examen poursuit (en définissant) : Il y a délit d'initié lorsqu'un membre de l'autorité contractante ou délégante, une personne chargée d'un service public ou investie d'un mandat électif fournit ou fait usage des informations privilégiées détenues en raison de ses fonctions ou de son mandat, dans le but d'influencer l-attribution d'un marché public ou d'une délégation de service public.

Il y a prise illégale d' intérêts lorsqu' une fonctionnaire, un agent public ou un élu prend, reçoit ou conserve un intérêt dans une entreprise ou une opération dont il a, au moment de l' acte, la charge d' assurer la surveillance, l' administration ou la liquidation. <fnref n="35" /> Dans le Code congolais des Marchés publics, les éléments du délit d' initié retenus, présentent des caractéristiques propres mais très proches en similitude avec ce qui vient d' être expliqué. A première vue, ces éléments se rapprochent de ceux énoncés en droit français voire à ceux énoncés par la Constitution congolaise de 2006 en vigueur.

Il s' agit des « membres de l'autorité contractante ou délégante, une personne chargée d'un service public ou investie d'un mandat électif ». Le statut de ces personnes font penser explicitement au statut d' une personne jouissant d' une position d' autorité publique.

1. fournit ou fait usage des informations privilégiées détenues en raison de ses fonctions ou de son mandat : la personne investie d' une autorité en profite pour fournir des informations privilégiées ;

<footnote n="34">³⁴ L' auteur préfère le terme « emprisonnement » en lieu et place de « servitude pénale » qui rappelle, selon lui, la puissance du colonisateur en termes dégradants et des maltraitance,- bien sûr,- sur notre peuple (les congolais). Alors que défunct éminent Professeur BAYONA BAMEYA, plaidait déjà dans cette optique, c'est-à-dire en faveur de l' adoption du terme : « emprisonnement ».</footnote>

<footnote n="35">³⁵ Soit dit en passant, le marché financier en RD Congo existe au sens plus fictif que réel, ceci est pour dire qu' il n' existe pas véritablement selon le professeur et collègue NDELA dans son cours de droit financier. Voir : Ndela K. (2012-2013), *Cours de droit financier* destiné aux étudiants de la troisième année de droit, Kinshasa, Université Protestante au Congo. Nous pensons que le législateur congolais d' actuel devra y songer pour la sécurité des affaires.</footnote>
2. enfin, la motivation est d' influencer l' attribution d' un marché public ou d' une délégation de service public.

Finalement la lecture de la disposition constitutionnelle sur le délit d' initié et celle du Code des marchés publics sur la même infraction (délit d' initié) présentent des similitudes et permettent d' affirmer sans peur d' être contredit, le délit d' initié existe en droit positif congolais.

Seulement l' inquiétude demeure au niveau de sa classification (infraction du droit des affaires, infraction politique ou infraction de droit commun car, l' on ne peut se contenter des législations éparses ou des définitions variées entraînant une confusion doctrinale malheureuse, ce qui traduit incontestablement une insécurité juridique, l' une des entrave que l' on combat et que l' on cherche à tout prix à éradiquer au nom de la conformité du droit des affaires congolais avec le Droit des affaires issu de l' OHADA.

Certes si notre souhait est aussi, l' adoption du délit d' initié comme infraction économique ou des affaires par le législateur communautaire de l' OHADA et non par les législateurs nationaux, nous réfutons « également la position du constituant congolais qui au détriment des caractères du délit d' initié qui démontrent visiblement sa nature d' infraction économique et non d' infraction politique.

Nous partageons l' avis des autres penseurs que toute personne, peut commettre cette infraction à condition de disposer d' une certaine autorité (officielle) qui lui donne un privilège de posséder des informations avant toute autre personne susceptible de l' exploiter et d' en tirer profit dans un cadre purement légal. Sinon, c' est restreindre le champ criminel des délinquants d' affaires, partant, leur donner un asile pénal et d' asservir injustement, le Chef de l' Etat, le Premier Ministre seuls, voire les personnes investies dans le cadre du Code des marchés publics dans une responsabilité pénale qui entrerait en contradiction avec les principes sacro-saint du Droit pénal des affaires.

Puisqu' après tout, l' étude du délit d' initié, tout permet de croire qu' il s' agit d' une infraction relevant du droit pénal des affaires. Enfin, nous demandons aux spécialistes congolais du droit pénal commun et du droit pénal des affaires, de cogiter sans tarder et au législateur communautaire de l' OHADA d' élargir et, - c' est politiquement correct-, son droit pénal des affaires en l' étendant aux autres infractions économiques très répandues déjà dans l' espace OHADA et à travers le monde. Sachant que le criminel d' affaires, développe de nos jours des moyens plus complexes dans la commission de ses forfaits en suivant fidèlement l' évolution du monde des affaires au mépris de sa sérénité et de l' ordre public économique. (Muanda N, 2021a, précité).

### 1.2.4. Outrage au Parlement dans le chef du Premier Ministre congolais

Il y a outrage au Parlement lorsque sur des questions posées par l'une ou l'autre Chambre du Parlement sur l'activité gouvernementale, le Premier ministre ne fournit aucune réponse dans un délai de trente jours. Cependant, une brève analyse comparée nous amène au Canada, où l'outrage au parlement revêt une double signification : d'abord, il est considéré comme un mensonge ou un faux témoignage contre la législation adoptée. A titre d'exemple, une haute autorité de la gendarmerie royale a commis un outrage au parlement parce qu'il avait porté un faux témoignage sur les problèmes concernant le fond de retraite des policiers ¹²⁹.
En deuxième lieu, la loi constitutionnelle canadienne de 1967, prévoit une disposition qui en présence d'une divulgation d'un projet de loi au public par le pouvoir exécutif avant le débat à la chambre des communes<sup>130</sup> est t un outrage au parlement. Récemment, le président de l'assemblée nationale canadienne<sup>131</sup> avait reçu une plainte déposée par les députés du parti québécois contre la ministre des transports 132. La ministre était accusée d'outrage au parlement pour avoir rendu public son projet de loi sur la sécurité routière avant de le présenter au parlement (Bissonet M, cité par Manangou V, 2009).

Par ailleurs, les articles 25 à 27 de la loi du parlement canadien prévoit un délit d'outrage au parlement pour les députés eux-mêmes. C'est ainsi que le député néo-démocrate Ian WADDDELL, est le seul député à avoir été reconnu coupable d'outrage au parlement pour avoir tenté de s'emparé de la masse cérémonielle des communes durant un débat animé.

Les conséquences sont nébuleuse mais en théorie, dans le premier cas il y a des sanctions allant d'une amende à une peine de prison. Pour les députés reconnus coupable d'outrage, l'article 27 de la loi du parlement au Canada, prévoit une expulsion. Si la notion de délit d'outrage, n'est pas une invention congolaise, puisque à l'instar du canada, il existe aussi au Royaume-Uni, le contenu semble bien être une invention congolaise. Mais il est difficile de considérer que la responsabilité pénale des deux têtes de l'exécutif puisse être engagée pour un tel délit, car comme au Canada, il n'y a jamais eu véritablement un cas d'une personnalité politique où du moins de l'exécutif reconnue coupable d'un tel délit. En définitif, les délits susceptibles d'engager la responsabilité pénale du président de la république et du premier ministre en RDC sont, soit très vagues pour faire l'objet d'une véritable poursuite (haute trahison), soit relevant d'un domaine où il n'est pas certain que l'engagement d'une telle responsabilité puisse aboutir (délit initié).

### A. Décision des poursuites (article 166)

La décision de poursuites ainsi que la mise en accusation du Président de la République et du Premier ministre sont votées à la majorité des deux tiers des membres du Parlement composant le Congrès suivant la procédure prévue par le règlement intérieur. La décision de poursuites ainsi que la mise en accusation des membres du Gouvernement sont votées à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale suivant la procédure prévue par le règlement intérieur.

### B. Démission des membres congolais du Gouvernement dans l' hypothèse de mise en accusation

La Constitution est sans ambages, les membres du Gouvernement mis en accusation, présentent leur démission. Et cela est logique et permet au Pouvoir judiciaire et au Procureur Général près la Cour Constitutionnelle selon les cas, d'exercer son action accusatoire en toute liberté. (Muanda N, 2021a).

L'article 167 nous éclaire : « En cas de condamnation, le Président de la République et le Premier ministre sont déchus de leurs charges. La déchéance est prononcée par la Cour constitutionnelle ». Pour les infractions commises en dehors de l'exercice de leurs fonctions, les poursuites contre le Président de la République et le Premier ministre sont suspendues jusqu'à l'expiration de leurs mandats. Pendant ce temps, la prescription est suspendue.».
Il y a donc lieu de considérer que, dans
les conditions fixées par la Constitution et les lois de la République, la Cour de cassation connaît en premier et dernier ressort des infractions commises par les membres de l' Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que par les membres du Gouvernement autres que le Premier ministre (art. 153, al. 2, de la Constitution congolaise). L' existence d' un Procureur général près la Cour constitutionnelle est mentionnée à l' article 152, alinéa 2, de la Constitution, qui détermine la composition du Conseil supérieur de la magistrature. C' est donc lui qui devrait logiquement être chargé des poursuites pénales de la compétence de la Cour constitutionnelle.

Le principe de la légalité des délits et des peines³ exige notamment que les sanctions pénales de ces comportements soient expressément prévues dans un texte législatif, ce qui est sans doute déjà le cas pour la plupart des infractions énumérées par les dispositions constitutionnelles précitées.

Tel n' est vraisemblablement pas le cas de l' «infraction politique» d' outrage au Parlement. En outre, les incriminations doivent être suffisamment précises. Signalons également que l' article 99 de la Constitution prévoit qu' avant leur entrée en fonction et à l' expiration de celle-ci, le Président de la République et les membres du Gouvernement sont tenus de déposer devant la Cour constitutionnelle la déclaration écrite de leur patrimoine familial. La Cour constitutionnelle communique cette déclaration à l' administration fiscale.

Faute de cette déclaration, endéans les trente jours, la personne concernée est réputée démissionnaire. Dans les trente jours suivant la fin des fonctions, faute de cette déclaration, en cas de déclaration frauduleuse ou de soupçon d' enrichissement sans cause, la Cour constitutionnelle ou la Cour de cassation est saisie selon le cas.

Il semble bien qu' il s' agisse ici aussi d' une compétence pénale («infraction politique» d' atteinte à l' honneur ou à la probité et infractions de droit commun). Le Constituant a sagement prévu que la Cour est compétente pour juger les coauteurs et complices des accusés bénéficiant du privilège de juridiction.

En ce qui concerne la procédure, la loi organique devrait prévoir expressément l' application des règles du droit commun. Elle devrait aussi notamment définir les pouvoirs du Procureur général et les devoirs des officiers de police judiciaire et des officiers du ministère public près les juridictions ordinaires en cas de plainte, de dénonciation ou de flagrant délit, ainsi que certaines règles dérogatoires relatives à l' instruction préparatoire, notamment en matière de détention préventive.
# CHAPITRE 2. LE REGIME JURIDIQUE DE LA RESPONSABILITE DES GESTIONNAIRES SE FOCALISE SUR LE CAS DE LA RESPONSABILITE PENALE DES GESTIONNAIRES PUBLICS DANS LA GESTION DES CREDITS BUDGETAIRES ALLOUES

Ce second chapitre qui porte sur le régime juridique de la responsabilité des gestionnaires se focalise sur le cas de la responsabilité pénale des gestionnaires publics dans la gestion des crédits budgétaires alloués à la limite et par coutume obligatoirement liée à la discipline et sur le cas des mandataires publics. De toute évidence, rappelons que le principe sur les rôles impliquant forcément une distinction des responsabilités.

Nous avons évoqué que la règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables, demeure un principe « d'organisation administrative et de répartition des tâches entre les agents publics, avec des conséquences sur leur régime de responsabilité et la répartition des compétences entre juridictions pour connaître des actes de ces agents. ». mais empiriquement nous parlerons sommairement de l' Inspection Générale des Finances, dans sa configuration actuelle et de ses missions, afin nous prendrons un cas d' étude d' une entreprise étatique en l' occurrence de Congo- Airways. Cela, pour étayer notre réflexion sur base des arguments scientifiques.

## 2.1. Inspection Générale des Finances : l' essentiel

L' Ordonnance n° 20/137-b du 24 septembre 2020 est venue modifier et compléter l' Ordonnance n° 87-323 du 15 septembre 1987 portant création de l' Inspection Générale des Finances, en
abrégé « IGF ». donnant ainsi plus de pouvoirs en ce qu’ il paraît, à cette Institution rattachée à la
Présidence de la République Démocratique du Congo.<fnref n="36" />

La lecture de l' exposé des motifs, permet de comprendre que l' ordonnance n° 20/137-b du 24
septembre 2020 a été pris dans le contexte de nécessité d' ajuster l' organisation de l' Inspection
Générale des Finances afin de faciliter l' audit, le contrôle et l' encadrement permanent des
services soumis à ses interventions, aussi, de lutter plus efficacement contre la fraude et la
corruption, de promouvoir la bonne gouvernance et de veiller à l' uniformisation des méthodes de
travail, notamment en matière d' audit interne dans le secteur public. Le décret sous examen, se
veut révolutionnaire dans la mesure où il fixe de manière claire les principes de la rémunération
des mandataires.

2.1.1. Nouvelles compétences rénovatrices de l' IGF en République Démocratique du Congo

Selon, le premier article de cette ordonnance<fnref n="37" />, l' Inspection Générale des Finances dispose d' une compétence générale et supérieure en matière d' audit et de contrôle des finances et des biens publics. De ses nouvelles missions, l' IGF accomplit toute enquête ou mission d' audit, d' inspection, de vérification, de contre-vérification et de surveillance de toutes les opérations financières, tant en recettes qu' en dépenses, du pouvoir central, des provinces et entités territoriales décentralisées ainsi que des organismes ou entreprises de toute nature, bénéficiant d' un concours financier, sous forme de participation en capital, de subvention, de prêt, d' avance ou de garantie de la part des pouvoirs publics.

Aussi, l' Inspection Générale des Finances encadre les services et missions d' audit interne des Ministères et Services émargeant au Budget du pouvoir central, des provinces ainsi que des entités territoriales décentralisées. A ce titre, elle centralise les plans et rapports d' audit et veille à l' uniformisation des méthodes de travail.

2.1.2. Champ d'application de l' IGF et la non-immixtion dans la gestion des entités contrôlées

On risquerait de croire par une imprudente compréhension que l' IGF est devenue toute puissante comme le disent certains journaux congolais. Car son champ d' intervention est limitée par la nouvelle ordonnance de manière à ne pas contredire les attributions de la Cour e comptes et du Parlement congolais. C' est à l' article 2 de ladite ordonnance que l' on trouve cette nette nuance : « les interventions de l' Inspection Générale des Finances tiennent tout autre enquête, contrôle, audit, vérification ou contre-vérification en état, à l' exception des missions du parlement et de la Cour des comptes ».

<footnote n="36">³⁶ On note désormais le mandataire public actif du mandataire public non actif, ce dernier étant entendu comme « tout mandataire public qui ne participe pas à la gestion courante de l' entreprise du Portefeuille ». Le mandat public non actif dans les entreprises du Portefeuille s' exerce à travers les fonctions de Président du Conseil d' administration, l' administrateur, le censeur, le commissaire aux comptes et le représentant de l' Etat à l' Assemblée générale.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ Les articles 2, 2 bis, 7, 8, 9, 10, 12 et 12 bis de l' Ordonnance n° 87-323 du 15 septembre 1987 telle que modifiée et complétée à ce jour, sont modifiés et complétés à leurs tour.</footnote>
Il faut notre en outre, que dans l' exécution de leurs missions, il est évidemment interdit aux Inspecteurs des Finances de pouvoir s' immiscer dans la direction ou la gestion des services contrôlés. Pour l' expert Don José Muanda, ce principe garantit l' indépendance des inspecteurs et les protège eux-mêmes contre les éventuelles complicités ou corréité dans les actes qui pourraient être reprochés à l' ' entité contrôlée. (Muanda N, 2018).

A. IGF : Service d’audit supérieur du pouvoir exécutif : étendue de son nouveau pouvoir

La nouvelle ordonnance considère l' IGF comme le Service d' Audit Supérieur du Pouvoir exécutif, lui donne à ce titre, le pouvoir de procéder à toute mission de contre-vérification de toutes les situations douanières, fiscales, non-fiscales ou parafiscales auprès de tout assujetti ou redevable, personne publique ou privée, ayant ou non bénéficié d' un quelconque concours financier des pouvoirs publics.

Les missions de contre vérification sont ordonnées suivant différentes occasions : soit en exécution du programme d' actions, soit en cas de découverte d' une fraude lors de l' exécution normale d' une mission de contrôle ou de vérification, soit en cas de dénonciation des tiers, soit sur instruction du Président de la République ou sur demande du Ministre des Finances, soit sur réquisition des autorités judiciaires.

L' Inspection Générale des Finances peut également contre-vérifier, auprès des bénéficiaires des paiements du Trésor public, la réalité et le coût effectif du service payé ainsi que sa conformité par rapport à l' acte ayant engendré la dette à charge du Trésor public. On remarque que l' IGF dispose désormais des pouvoirs plus étendus qui lui donnent la nature d' un service public aux allures d' une juridiction habilitée à des fins pouvant aboutir des constatations des infrations.

B. Structures et organisation de l' Inspection Générale des Finances

Les structures de l' IGF sont :

1. La Direction, composée de l' Inspecteur général des Finances- Chef de Service et d' un Inspecteur général des Finances-Chef de Service adjoint ;

2. Le Corps des Inspecteurs des Finances, subdivisé en Brigades permanentes ou ponctuelles ;

3. Le Service Administratif, Financier et Technique, en sigle SAFT.

Loi n° 16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l'Etat, abrogeant la Loi n° 81-003 du 17 juillet 1981 portant statut du personnel de carrière des services publics de l'Etat régit le personnel du Service Administratif, Financier et Technique relève du régime général du personnel de carrière des services publics de l'État et de ses mesures d'application.

Mais il faut noter qu' en restant fidèle à l' esprit de la loi, le législateur reconnaît toutefois à ce personnel du service administratif, financier et technique, il bénéficie d' une prime de fonction dont
le montant est fixé par le Président de la République. Certainement, pour plus de motivation de ce personnel voué à de nouvelles missions exigeant plus d'intégrité et d'éthique déontologique.

### 2.1.3. Inspecteur Général des Finances : attributions et devoirs

La nouvelle ordonnance reconnait légalement à l' Inspecteur Général des Finances-Chef de Service, la supervision et la coordination de l' ensemble des activités de l' IGF et, il doit comme devoir obligatoire faire régulièrement rapport à la hiérarchie, des missions d' audit, d' inspection ou d' enquête exécutées.

L' Inspecteur Général des Finances, a pour attributions notamment de :

1) Préparer et soumettre à la hiérarchie le programme annuel d' actions de l' Inspection Générale des Finances ainsi que le programme ponctuel des missions ;

2) Ordonner et superviser l' exécution des missions d' audit, d' inspection ou d' enquête reprises dans le programme annuel d' actions ou dans le programme ponctuel des missions ;

3) Centraliser les conclusions, recommandations et mesures découlant des rapports de missions d' audit, d' inspection ou d' enquête et en faire rapport à la hiérarchie ;

4) Assurer le suivi de l' exécution des mesures et décisions découlant des rapports de mission d' audit, d' inspection ou d' enquête entérinées par la hiérarchie ;

5) Élaborer les rapports trimestriel, semestriel et annuel d' activités ainsi que le rapport synthèse annuel des missions d' audit, d' inspection ou d' enquête exécutées, à l' attention du Président de la République.

En outre de ces devoirs ou obligations légales, l' Inspecteur Général des Finances-Chef de Service, a la gestion du personnel, des crédits ainsi que du patrimoine de l' Inspection Générale des Finances. D'où à sa disposition, le service administratif, financier et technique.

### 2.1.4. Inspecteur Général des Fiances adjoint

L' Inspecteur Général des Finances-Chef de Service adjoint assiste l' Inspecteur Général des Finances-Chef de Service dans la supervision et la coordination de l' ensemble des activités de l' Inspection Générale des Finances. Celui assure l' intérim de l' Inspecteur Général des Finances-Chef de Service, en cas d' absence ou d' empêchement de ce dernier et coordonne toutes les missions lui confiées par ce dernier.

L' ordonnance a voulu que les rapports des missions effectuées sur requête des Autorités gouvernementales ou judiciaires telles visées par la présente ordonnance (article 2 bis), leur sont transmis avec ampliation à la hiérarchie.
L' inspection Générale des Finances dispose des brigades à des fins utiles. les différentes Brigades permanentes de l' Inspection Générale des Finances sont chargées respectivement des attributions suivantes :

### A. Brigade de Coordination

Elle assure, sous l' autorité de l' Inspecteur Général des Finances-Chef de Service et de son adjoint, les fonctions d' animation et d' encadrement des services de l' Inspection Générale des Finances.

A ce titre, elle supervise la mise en œuvre du programme d' actions ainsi que l' occupation des Inspecteurs des Finances, elle prépare les rapports synthèses que l' Inspecteur Général des Finances-Chef de Service doit adresser à la hiérarchie, en exécution des charges suivantes : elle assure le suivi des recommandations ainsi que la mise-à-jour de leurs niveaux de mise en œuvre, en ce compris les avis de redressements établis en récupération des droits éludés ; elle assure le suivi du traitement des contentieux découlant des missions de contrôle, tant au niveau administratif que juridictionnel et enfin, elle supervise le fonctionnement du SAF et assure l' audit interne des services de l' IGF.

### B. Brigade des recettes et services fiscaux

Elle est en charge du contrôle et de la vérification de la gestion des services générateurs des recettes fiscales du Pouvoir central ainsi que toutes les opérations de constatation, de liquidation, d' ordonnancement et de recouvrement de ces recettes et l' apurement du contentieux réalisé par ces services. Elle mène également des études sur les réformes à mettre en œuvre dans ce secteur.

### C. Brigade des Entreprises et Établissements Publics

Elle contrôle et vérifie la gestion des Entreprises du portefeuille de l' État, des Établissements publics, des Services publics bénéficiant d' une parafiscalité propre ainsi que des organismes de toute nature, bénéficiant d' un concours financier du Pouvoir central, sous forme de participation au capital, de prêt, d' avance ou de garantie et mène des études sur les réformes à mettre en œuvre dans ce secteur.

#### 2.1.5. Brigade des provinces et entités territoriales décentralisées

Celle-ci contrôle et vérifie la gestion des institutions et services relevant du Budget des Provinces et des Entités Territoriales et Décentralisées et contrôle et vérifie auprès des services publics provinciaux et territoriaux les opérations d' engagement, de liquidation, d' ordonnancement, de paiement et de comptabilisation des dépenses publiques, procède au contrôle et à la vérification des services en charge de l' élaboration, de la gestion et de la régulation du Budget du Pouvoir central ainsi que tous les services en charge de l' ordonnancement et du paiement desdites dépenses. En outre, elle contrôle et vérifie la gestion des services des recettes fiscales et non-
fiscales des Provinces et des Entités Territoriales et Décentralisées ainsi que toutes les opérations de constatation, de taxation, de liquidation, d' ordonnancement et de recouvrement de ces recettes et l' apurement du contentieux réalisé par ces services.

Elle contrôle et vérifie aussi, la gestion des Entreprises du portefeuille de la Province, des Établissements et Services publics provinciaux ainsi que des organismes de toute nature, bénéficiant d' un concours financier de la Province, sous forme de participation au capital, de prêt, d' avance ou de garantie. En complément, elle mène des études sur les réformes à mettre en œuvre dans ce secteur.

## A. Brigade de contre-vérification douanière, fiscale, parafiscale et comptable

Elle vérifie, au second degré, toutes les situation douanières, fiscales, parafiscales et comptables soumises la vérification des organes de contrôle interne des autres Services Publics de rôle interne des autres services publics de l' État, soit en cas de découverte d' une fraude lors de l' exécution normale d' une mission de contrôle ou de vérification, soit sur réquisition des autorités politiques et administratives, soit sur réquisition des Toute faute relevée à l' endroit de tout agent en service, lors d' une contre-vérification, doit être portée à la connaissance de l' autorité compétente pour les sanctions appropriées.

## B. Brigade d' audit

Cette brigade supervise la mise en œuvre des plans d' audit des services émargeant au budget du pouvoir central, audite les systèmes informatiques ainsi que les applications métiers et les bases de données qui les supportent. Elle audite ainsi, les stratégies informatiques ainsi que les processus de dématérialisation des services rendus aux usagers tant internes qu' externes. Puis, elle audite les plans de sauvegarde et de continuation des activités ainsi que les dispositif de sécurité physique et logique des informations. Enfin, elle mène des études sur les réformes à mettre en œuvre dans ce secteur.

Retenons que le champ d' intervention paraît plus large pour l' Inspection Générale des Finances car, elle accomplit toute enquête ou mission d' audit, de contrôle, de vérification, de contre- vérification et de surveillance des Administrations financières de l' Etat, de la Banque Centrale du Congo et de tous autres services, organismes, Etablissements publics de l' État, ordonnée soit sur instruction du Président de la République, soit à la demande du Gouvernement, soit sur réquisition des autorités judiciaires. Cette étendue des pouvoirs semble lui conférer les compétence de la police judiciaire et explique pourquoi les inspecteurs généraux de Fiances jouent aussi bien le rôle des OPJ à compétence en tout cas « restreinte », nous le disons avec hésitation car les limites sont plus éloignées selon certains experts en matière de recherche et de constatation des infractions.

### 2.1.5.1. Mode des missions de l' IGF : missions sur place ou à distance

Comme alors des commissaires aux comptes, de toute évidence, ils en sont revêtus de qualité assimilée, les Inspecteurs des finances effectuent leur mission sur place et sur pièces. Toutefois, pour la préparation de leurs interventions, les Inspecteurs des Finances peuvent requérir un accès distant permanent aux bases de données professionnelles des services soumis à son contrôle.