L’ouvrage, coordonné par Marcel Barreau et François Taulelle, s’inscrit dans l’abondante bibliographie relative à l’intercommunalité de projet, suite au renouveau législatif de l’aménagement du territoire depuis une dizaine d'années. Organisé en huit articles, il présente les résultats d’une recherche conduite par le laboratoire toulousain CIRUS-CIEU, dans le cadre d’un programme d’études commandité par le Service d’études du SGAR (Secrétariat Général aux Affaires Régionales) et financé par la Préfecture de la Région Midi-Pyrénées. Il aborde la constitution des pays en interrogeant la capacité de cette structure de projet à créer un renouvellement des formes et des pratiques de développement territorial.

Le dispositif de recherche a croisé une approche générale par des thématiques transversales aux pays (démocratie participative, technologies de l’information et de la communication - TIC-, développement durable, ingénierie territoriale) et un travail de connaissances des pays en constitution à travers la mise en place d’un observatoire. Cela se reflète dans les articles de ce numéro thématique de la revue Géodoc, qui s’appuient sur les huit séminaires organisés dans le cadre de la recherche.

L’ouvrage fait appel à des contributions croisées d’universitaires, d’agents de développement et de responsables de services (centraux ou déconcentrés) de l’Etat, reprenant l’esprit des séminaires.

Si l’éclairage porte plus particulièrement sur la situation dans la région Midi-Pyrénées, les contributions d’Yves Jean (Poitou-Charentes) et de Thierry Boucher (Gard) apportent des éléments d’information pour la comparaison. Cette ouverture à d’autres exemples régionaux relativise le contexte de Midi-Pyrénées. Ainsi, la mise en place des contrats de terroir par le conseil régional dès 1997 y est présentée comme une innovation. Mais nombre de conseils régionaux, plus rarement de conseils généraux (comme celui du Gard analysé ici) ont largement favorisé la mise en place de territoires de projets dès les années 1980-90 (« contrats de ruralité » puis « contrats de territoire » en Poitou-Charentes), préparant ainsi le terrain pour la constitution rapide des nouveaux territoires, tels les Pays à la fin des années 1990.

Le parti-pris éditorial se traduit par l'absence, qu'on peut regretter, d’un article de fond abordant les enjeux de la recomposition territoriale, au sens d’un processus politique par lequel les pouvoirs institutionnels travaillent à modifier leur organisation spatiale. L’article de Gwénaël Doré tente cependant de faire la synthèse des sept autres contributions, en mettant l’accent sur trois alternatives liées à l’émergence des pays : recomposition des territoires ou solidarité rural/urbain ; portage d’une stratégie de développement ou mise en cohérence de politiques descendantes ; nouvelle gouvernance ou nouveau mode d’administration publique.

Globalement, l’impression générale est celle d’un ouvrage supplémentaire dans la longue liste des publications relatives au sujet, sans apport théorique majeur sur la question. On peut cependant noter quelques réflexions intéressantes au fil de la lecture des articles collationnés et renvoyer ici au récent numéro de Géoccarefour sur la méthodologie pour le diagnostic de territoire (vol.80, n°2, 2005).

Ainsi Christelle Delpeyrou-Defrance et Jean-Paul Laborie analysent la place des petites villes dans la structuration spatiale des pays en démontrant l’évolution importante enregistrée par rapport à la génération des Contrats de Pays définis par la DATAR en 1975. Si l’Etat entendait alors par pays « un ensemble formé d’une petite ville (généralement entre 5 et 15 000 habitants environ) et sa zone d’influence géographique, soit un ou plusieurs cantons », et malgré la volonté de la loi de 1995 de fonder les pays sur une « cohésion géographique, économique, culturelle ou sociale », les pays « nouvelle génération » semblent consacrer la « fin du modèle géométrique d’influence des petites villes et bourgs » et le passage d’une « centralité fonctionnelle à une centralité décisionnelle ». L’analyse de la structuration des pays en Poitou-Charentes confirme cette analyse d’une implosion-recomposition des structures de pays, notamment en relation avec les nouvelles mobilités quotidiennes. Enfin, dans le registre de la construction spatiale des pays, Thierry Boucher fait le constat d’un déficit d’approche globale et présente la démarche systémique mise en place dans le département du Gard.

Passages obligés dans plusieurs articles, les questions de périmètre, de taille, de poids et de compétences, ne font pas l’objet de réflexions de fond. Il s’agit certes de sujets largement abordés par ailleurs et qui n’étaient pas forcément au cœur du dispositif de recherche. Cependant, l’articulation entre pays et agglomérations (communautés d’agglomération inscrites au sein d’un pays plus large, pays urbain, c’est-à-dire situé dans une aire urbaine, au sens de la définition de l’INSEE) fait l'objet d'une attention particulière. Le pays peut alors jouer un rôle de transaction, de coordination entre la communauté d’agglomération et les communautés de communes au service du développement métropolitain (Gwénaël Doré). C’est peut-être davantage en termes d’échelon intermédiaire que le pays est ici présenté, par sa capacité, réelle ou théorique, à coordonner différents territoires de projet. La question de l’échelon intermédiaire est également abordée indirectement par le thème de l’ingénierie territoriale (Laurence Barthe-Baldellon). L’article propose une réflexion sur l’évolution des métiers du développement territorial en concluant à une professionnalisation accrue et à l’émergence de nouveaux métiers. Le métier d’animateur de pays, homme (ou femme) à tout faire et cheville ouvrière de la structure de développement local, se diversifie et/ou se spécialise, ce qui implique des formations spécifiques, souvent prises en charge dans les départements de géographie et d’aménagement.

Intéressantes également, les stratégies mises en œuvre par les collectivités territoriales face aux services déconcentrés de l’Etat pour conserver l'initiative de la démarche « pays »et la piloter, et ainsi garder la main sur les politiques de construction territoriale de proximité. Cela transparaît clairement dans les articles prenant appui sur des observations locales.

L’ensemble des articles interroge les pays comme laboratoire de la démocratie participative, à travers la mise en place des conseils de développement, structure novatrice, qui a bien failli disparaître à la faveur du changement de gouvernement en 2002. Les questions abordées sont pertinentes et leur traitement éclairant. Qui participe réellement ? Comment se font les choix de représentation ? Le conseil de développement est-il un lieu de pouvoir ou de contre-pouvoir ? (Marcel Barreau, François Taulelle). Plusieurs auteurs s’accordent pour reconnaître que si les conseils de développement ont œuvré pour l’émergence d’une démocratie participative et pour la reconnaissance du rôle de la société civile comme acteur territorial à part entière, la volonté et le sens insufflés par les élus (Yves Jean) demeurent des éléments centraux dans la décision (« la décision politique reste prioritaire dans l’ordre des pratiques de développement local », Thierry Boucher).

Enfin, entre les stéréotypes du « pays tiroir-caisse » ou du « pays réceptacle-agrégat » opposés à ceux du « pays animateur » ou du « pays stratège », il semble qu’un des enjeux pour les pays, outre leur nécessaire coordination avec les structures de projet territorial que sont les communautés de communes et communautés d’agglomération, est de tenir sur la durée, notamment sur le plan de l’animation des conseils de développement. L’animation régulièrement réactivée est essentielle pour éviter l’essoufflement. C’est un des défis majeurs des pays, si l'on veut qu’ils participent pleinement au renouvellement des pratiques d’aménagement et de développement territorial. Les deux articles traitant plus spécifiquement des nouvelles technologies de l’information et de la communication et de la place du développement durable dans les actions pilotées par les pays montrent bien tout le chemin qu’il reste encore à parcourir pour faire valoir le caractère novateur d’une structure encore largement considérée comme expérimentale et souffrant parfois d’un déficit de reconnaissance par le haut et par le bas.