familiares e o meio rural. O estudo destaca os fatores de exposição das populações rurais na região semiárida, incluindo a gradual substituição da vegetação natural por uma vegetação mais árida, a diminuição dos níveis dos açudes e de sua capacidade de abastecimento, e os impactos da variabilidade climática na produtividade agrícola – especialmente de sequeiro. Aspectos como a redução da cobertura vegetal, degradação dos solos, baixo nível de renda e matriz energética dependente de biomassa não manejada também contribuem para aumentar a vulnerabilidade dessas populações (MMA, 2016b).

A maior parte das orientações apresentadas nesta estratégia baseia-se em programas e medidas existentes de apoio à agricultura familiar (como a expansão da capacidade de armazenamento e produção rural inclusiva), acesso à água (através de cisternas de captação e armazenamento de chuva) e desenvolvimento de sistemas agroecológicos. Vale notar que a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional incorporou em 2010 a promoção do acesso universal à água como uma de suas diretrizes e definiu como objetivo a articulação de programas e ações de diversos setores que promovam o direito humano à alimentação adequada (Decreto no 7.272/2010). Neste contexto, o paradigma de convivência com o Semiárido e a agroecologia são apresentados como prioridades para a adaptação das populações rurais desta região às mudanças climáticas (MMA, 2016b).

Portanto, a agenda de adaptação foi apenas superficialmente integrada às agendas setoriais estabelecidas e as ações previstas para o Semiárido mostraram um baixo nível de articulação. Além de aspectos operacionais inerentes à administração pública e ao próprio processo de formulação de cada estratégia, fatores políticos contribuíram para tais resultados. Vale notar que, após uma série de avanços na agenda climática a partir do final dos anos 2000, retrocessos consideráveis têm sido observados desde o início dos anos 2010. Tal movimento coincidiu com o avanço da crise política e econômica do governo Dilma Rousseff (2011-2016) e com o fortalecimento da influência de grupos conservadores em setores como energia e agricultura. Por exemplo, a reforma do Código Florestal, em 2012, reduziu o nível de proteção florestal sob a legislação brasileira e isentou muitos produtores das obrigações de regularização ambiental (VIOLA; FRANCHINI, 2014). Além disso, a agenda da adaptação encontrou desafios políticos e institucionais dentro do próprio MMA, e a política brasileira de clima esteve tradicionalmente associada às estratégias de mitigação e de redução do desmatamento (AAMODT, 2018). O PNA foi estabelecido por meio de uma portaria do MMA (Portaria no 150/2016), evidenciando sua fragilidade institucional.
Sobrepondo políticas setoriais e
de clima no Semiárido

Convivência e Adaptação: duas faces da mesma moeda

Como discutido, a adaptação às mudanças climáticas se sobrepõe a um sistema complexo de gestão dos recursos hídricos no Semiárido, que antecedem as políticas de clima. Vários programas resultantes da evolução ou da reciclagem de políticas anteriores experimentam novas formas de coordenação. Estudos têm mostrado cada vez mais a relevância do paradigma de convivência com o Semiárido para o desenvolvimento territorial e da agricultura familiar, a promoção de práticas sustentáveis de produção agropecuária e a ampliação do acesso à água em áreas rurais (LINDOSO et al., 2018; MATTOS, 2017). Uma série de políticas públicas foi influenciada por esta abordagem – sendo o Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC) um dos mais emblemáticos. Lançado em 2003, o P1MC combinou ações de formação e mobilização social com as atividades de construção de cisternas de captação e armazenamento de água da chuva. Além da disseminação de cisternas, foram impulsionadas ações produtivas e sociais que contribuíram para aumentar a resiliência das populações da região ao impacto das secas.

Neste contexto, muitas famílias foram inseridas em um processo mais amplo de desenvolvimento rural e superação da pobreza (NOGUEIRA; MILHORANCE; MENDES, 2020). No entanto, o cenário de avanço das mudanças climáticas e dos processos de desertificação apresenta desafios crescentes e maior complexidade no atendimento das demandas de acesso à água, principalmente das populações rurais difusas. As cisternas são fundamentais, porém não constituem soluções definitivas para a questão da vulnerabilidade, pois nem sempre há água suficiente para enchê-las. Além disso, estudos têm mostrado a necessidade de adaptar as características das cisternas em determinadas regiões, por exemplo, a área do telhado (área de captação) e o dimensionamento da cisterna. Portanto, o uso de informações climáticas no planejamento e na revisão periódica destas estratégias pode contribuir para tornar as políticas de convivência com o Semiárido mais robustas e adaptadas ao aumento da variabilidade climática. Várias projeções climáticas, índices de vulnerabilidade à seca e sistemas de alerta estão disponíveis no Brasil e no Semiárido (MARENGO; TORRES; ALVES, 2017; RODRIGUEZ; PRUSKI; SINGH, 2016). Tais instrumentos, como por exemplo o Monitor das Secas, podem ser ampliados e aprimorados para informar a operacionalização das políticas de adaptação.

Além disso, o zoneamento agrícola e os seguros climáticos poderiam ser
expandidos para incluir um número maior de culturas e sistemas produtivos
relevantes para a agricultura familiar, com condições mais favoráveis para este grupo. Por exemplo, programas como o Garantia Safra precisam ser revistos, uma vez que, ao invés de apresentar uma resposta emergencial à estiagem, o programa tornou-se um mecanismo regular de transferência de renda associada à perda sistemática – e quase previsível – de culturas como milho e feijão. Além disso, atrasos no pagamento são relatados como dificuldades fundamentais deste instrumento em apoiar o produtor nos períodos de mais forte estiagem. Culturas e sistemas produtivos mais resilientes devem ser considerados pelo programa, uma vez que a estiagem prolongada requer planejamento diferencial e de longo prazo baseado nas projeções climáticas (e não no histórico de secas). Alguns gestores consultados também destacaram a necessidade de associar este programa a ações estruturais de geração de renda e promoção da segurança hídrica (LEMOS et al., 2016; MILHORANCE et al., 2020).

Os sistemas de policulturas são reconhecidos por garantir maior segurança alimentar em contextos de instabilidade ambiental. Portanto, a articulação entre a instalação de cisternas produtivas e práticas de produção agrícola mais resilientes, contemplando a pecuária e a conservação da biodiversidade, é fundamental neste processo. Vale notar que a vegetação da Caatinga é amplamente utilizada como fonte de lenha e carvão; portanto, o manejo florestal e a disseminação de fontes energéticas que substituam o uso de biomassa nativa são estratégias essenciais. A recuperação de pastagens e a implantação de sistemas integrados (p. ex., caprinos e ovinos e pastagens adaptadas à seca com espécies arbóreas permanentes) também se destacam diante do fato de a região semiárida apresentar cerca de 14 milhões de hectares de pastagens nativas e 10 milhões de pastagens plantadas, em diferentes níveis de degradação e núcleos de desertificação (ANGELOTTI; SIGNOR; GIONGO, 2015).

No entanto, parte da dificuldade em articular a produção e a disseminação de informações climáticas, a conservação ambiental, e as estratégias de adaptação com as políticas estabelecidas de desenvolvimento da agricultura familiar está relacionada a uma baixa interação entre os atores envolvidos em cada agenda. Apesar da coerência entre os objetivos de adaptação e convivência com o Semiárido, bem como de sua articulação no documento do PNA (MMA, 2016b), as iniciativas concretas são elaboradas em espaços específicos e implementadas por agências diferentes em nível territorial. Uma densa rede de organizações da sociedade civil, pesquisadores, agências internacionais e de governo atuando sob a ótica da convivência e das estratégias de segurança alimentar e nutricional (p. ex., ASA, ANA, MDS, FIDA, Embrapa Semiárido etc.) interage raramente com as instituições envolvidas nas agendas de clima e conservação ambiental, principalmente
em nível regional (p. ex., GIZ, ONGs ambientais, MMA etc.) (MILHORANCE; SABOURIN; MENDES, 2019).

Além disso, a implementação das iniciativas de desenvolvimento rural sob a égide do paradigma de convivência raramente envolve as secretarias municipais e estaduais de meio ambiente, sendo estas últimas responsáveis pela elaboração dos planos estaduais de adaptação. O estudo ainda mostrou que a preocupação com as mudanças climáticas e a associação entre o aquecimento global e o aumento das secas foi significativamente maior entre os representantes dos organismos internacionais sediados em Brasília e dos órgãos federais do que entre representantes das instituições regionais (MILHORANCE; SABOURIN; MENDES, 2019). Portanto, um maior alinhamento entre as agendas de clima e de convivência é cada vez mais necessário. Tal processo envolve o fortalecimento de espaços de interação, a fim de promover o aprendizado entre estes grupos e o alinhamento entre os conceitos e agendas. Constata-se ainda o potencial de atração de recursos financeiros internacionais associados à agenda de clima para o Semiárido, onde os investimentos públicos são escassos, sobretudo se comparado a outros biomas brasileiros, como a Amazônia e o Cerrado.

## Condicionalidades dos programas de convivência e adaptação

### Requisitos formais e instrumentos de coordenação

A maior parte dos programas governamentais de desenvolvimento rural e clima prevê uma série de requisitos formais, como o cadastro de público-alvo, a regularização fundiária e a regularização ambiental para sua implementação. A não consideração destes instrumentos na formulação de estratégias mais integradas acaba, muitas vezes, por inviabilizar uma série de ações. Por exemplo, a ausência de registros de inspeção sanitária foi mencionada por agricultores e gestores municipais de Petrolina e Juazeiro como uma das principais barreiras ao desenvolvimento da caprinovinocultura e do acesso aos mercados na região. Além disso, a Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) representa um pré-requisito incontornável para o acesso ao crédito e às políticas voltadas para a agricultura familiar (MILHORANCE; SABOURIN; MENDES, 2019).

Por outro lado, esses instrumentos também podem contribuir para a articulação de diferentes ações. Por exemplo, o Cadastro Único para Programa Sociais (CadÚnico) facilita a coordenação dos programas sociais do governo federal, correspondendo a um dos principais instrumentos de diálogo entre o Programa Cisternas e as demais estratégias de redução da pobreza, incluindo o Programa Bolsa
Família, o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais (Programa Fomento, que vigorou de 2011 a 2014) e as ações de promoção da eletrificação rural. Gerido pelo então MDS, o CadÚnico é um instrumento de identificação das famílias de baixa renda no país e tem sido utilizado como base informacional para o desenho de outros programas do governo federal, articulando uma rede de proteção social (BARTHOLO et al., 2010). Mesmo que o cadastro não seja formalmente condicional para o acesso a cisternas, o programa recomenda a sua condicionalidade, além do registro das famílias ainda não incluídas (Instrução Operacional 01/2009 Senarc/Sesan) (MESQUITA; MILHORANCE; CABRAL, 2021).

Déficits estruturais e conflitos políticos

Além dos aspectos institucionais de coordenação e articulação programática, os requisitos formais de determinados programas muitas vezes refletem déficits estruturais, que criam reais obstáculos à implementação de determinadas estratégias. Considerando que a superação deste tipo de obstáculo está frequentemente associada a conflitos políticos e territoriais consolidados, a coordenação destes instrumentos vai além do debate programático e administrativo e requer negociação política e advocacia para a mudança do *status quo*. Por exemplo, os baixos níveis de regularização fundiária são reconhecidos como um dos fatores que limitam o acesso da agricultura familiar ao crédito e a uma série de programas de investimento. Este déficit, entretanto, está associado a fatores políticos e estruturais. De acordo com entrevistas e dados de financiamento público, a crise política associada ao *impeachment* de Dilma Rousseff, em 2016, limitou as iniciativas de regularização fundiária (MILHORANCE et al., 2020).

Os mesmos fatores refletem na política de crédito rural, tendo em vista que as linhas convencionais de crédito tendem a competir com as linhas voltadas para a conversão de sistemas produtivos. Por exemplo, o Programa Agricultura de Baixo Carbono (ABC) desembolsou, desde sua concepção até a safra 2018/2019, R$ 18,8 bilhões – equivalente a apenas 1% do total do crédito rural previsto nesta mesma safra (OBSERVATÓRIO ABC, 2019). Apesar da redução recente das taxas de juros (de 8,5% a.a. na safra 2016/2017 para 6% a.a. na safra 2018/2019), elas ainda são consideradas altas se comparadas com as condições de outras linhas tidas como menos burocráticas e complexas, em termos de requisitos técnicos para a elaboração de projetos (OBSERVATÓRIO ABC, 2019; SAMBUICHI et al., 2012). O Programa ABC é, portanto, pouco mobilizado para influenciar a conversão sustentável dos sistemas produtivos, e ainda menos acessada por agricultores familiares.
Alguns desses desafios são compartilhados pelas linhas “verdes” do Pronaf (Semiárido, Bioeconomia, Floresta e Agroecologia). Embora os valores, taxas de juros e prazos de pagamento sejam mais favoráveis do que nas linhas do Programa ABC, tais condições são equivalentes às de outras linhas convencionais (como Pronaf Mais Alimentos) e os prazos concedidos de conversão das propriedades são curtos, com etapas rigidamente definidas ano a ano. Tais exigências criam obstáculos em termos de acesso, levando agricultores em transição agroecológica a optarem pelas linhas convencionais (AQUINO; GAZOLLA; SCHNEIDER, 2017; GODOI; BÚRIGO; CAZELLA, 2016). Vale notar que o Programa Agroamigo (grupo B do Pronaf e demais produtores) tem sido privilegiado pela grande maioria dos agricultores que acessam o crédito no Semiárido. Apesar de integrar aspectos relacionados à agroecologia e energias renováveis, os recursos do programa são aplicados principalmente em cadeias tradicionais.

A concentração dos investimentos na pecuária – principalmente na bovinocultura extensiva – representa uma estratégia inadequada, especialmente quando não acompanhada de ações de melhoria de infraestrutura produtiva e de redução da vulnerabilidade dos rebanhos aos períodos de estiagem. O sobrepastoreio permanece, entretanto, como uma preocupação-chave para o desenvolvimento da caprinovinocultura na região. Portanto, são necessários esforços adicionais para melhorar o manejo dos rebanhos e combinar efetivamente o crédito com a assistência técnica e com incentivos à produção sustentável (SCHULZ et al., 2016). Além disso, a maior parte dos investimentos não são direcionados para disseminar raças de animais resistentes ao clima do Semiárido, o que tem levado a perdas significativas de animais pelos agricultores (AQUINO; BASTOS, 2015).

Por fim, tem-se discutido a necessidade de se alinhar o crédito rural ao Código Florestal, principalmente seu artigo 41, que considera taxas de juros menores e limites e prazos maiores do que os praticados no mercado para o financiamento de ações de conservação e restauração. Além disso, o Cadastro Ambiental Rural (CAR) foi formulado como um meio de promover a conservação da vegetação nativa em propriedades rurais, uma iniciativa considerada fundamental para o controle da desertificação. No entanto, a polarização política em torno do instrumento e às críticas dos grupos de interesse do agronegócio tem adiado a sua operacionalização e a possibilidade de condicionar o acesso ao crédito à obtenção do CAR.
# Mecanismos de coordenação dos processos de implementação

## Papel informal da assistência técnica e dos gestores municipais

Além dos instrumentos institucionais, foi identificada uma série de mecanismos informais de coordenação de programas durante o processo de implementação. O principal exemplo analisado neste estudo refere-se ao papel proativo dos gestores municipais, mas principalmente dos técnicos extensionistas, na articulação de ações complementares de desenvolvimento rural e segurança hídrica em nível territorial.

Os técnicos das entidades executoras do Programa Cisternas e dos editais de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) do governo federal participam diretamente da definição de critérios de elegibilidade para diferentes programas (ATER agroecologia, cisternas produtivas, programas de comercialização). Entre-vistas mostraram como as informações sobre as diferentes modalidades de crédito rural do Pronaf e sobre as regras de compra do Programa Aquisição de Alimentos e do Programa Nacional de Alimentação Escolar são difundidas por meio da assistência técnica. Em alguns casos, os programas de comercialização são oficialmente incluídos nos projetos elaborados pelos técnicos em conjunto com os produtores. Tal atuação se insere num contexto de recursos financeiros insuficientes para atingir os objetivos de universalização do acesso à água, principalmente no caso das cisternas produtivas. Observa-se, portanto, certo pragmatismo e autonomia na definição de critérios para ampliação e combinação dos benefícios (MESQUITA; MILHORANCE; CABRAL, 2021; MILHORANCE; SABOURIN; MENDES, 2019).

Além disso, o acesso e o impacto das linhas “verdes” de crédito – ou mesmo a utilização de linhas convencionais para a promoção de iniciativas mais sustentáveis – estão relacionados com a presença de atores sociais comprometidos com esta agenda e a integração das linhas de crédito com outros programas em nível local (GODOI; BÚRIGO; CAZELLA, 2016). Estes incluem programas de apoio aos circuitos curtos de comercialização e vendas para o mercado institucional, além de assistência técnica comprometida com a produção agroecológica e a conservação ambiental. Portanto, a assistência técnica representa não apenas um requisito essencial para a disseminação de estratégias adaptativas, acesso ao crédito e práticas mais sustentáveis de produção, como um elemento fundamental na coordenação dos instrumentos em nível territorial. No entanto, a ATER nem sempre é formalmente incorporada às políticas de clima, sendo mais comumente
implementada de forma paralela. Quase todos os entrevistados consideram os déficits na prestação de assistência técnica como um dos principais obstáculos ao alcance dos objetivos de desenvolvimento rural sustentável e adaptação (MILHORANCE; SABOURIN; MENDES, 2019).

## Estratégias integradas de ação e conselhos territoriais

A formulação de estratégias com base na abordagem de desenvolvimento territorial tem sido tradicionalmente promovida como uma forma de fortalecer a coordenação de intervenções e os laços de proximidade entre agentes sociais. Tal abordagem fortalece o papel dos colegiados territoriais no acompanhamento de políticas públicas e comunicação entre atores. Vale notar que alguns estudos mostram que há mais justaposição do que integração de políticas públicas nos territórios (LOTTA; FAVARETO, 2016).

No entanto, a importância desses mecanismos para a coordenação das ações em nível local vem sendo demonstrada na região de estudo. De acordo com relatos de técnicos, a orientação das principais ações de inclusão produtiva e de promoção da segurança hídrica é comumente realizada no âmbito dos conselhos e colegiados territoriais, cujos membros têm uma percepção abrangente das ações que incidem em cada território. Em municípios do estado de Pernambuco, foi mencionado o fato de que o Programa Cisternas contribui para fortalecer o conselho municipal como uma instância de orientação das políticas públicas. Por exemplo, um projeto executado com 1.500 famílias no sertão do Pajeú buscou articular um conjunto de outras iniciativas que incidiam no território, contribuindo para fortalecer uma perspectiva regional (MESQUITA; MILHORANCE; CABRAL, 2021).

Vale, entretanto, notar que a dinâmica de atuação e consolidação desses colegiados varia entre as regiões do Semiárido. As políticas de desenvolvimento territorial tiveram um papel relevante na Bahia, em associação com as políticas estaduais. Em outros estados, como no caso do Rio Grande do Norte, os colegiados têm se mostrado inoperantes ou pouco ativos. Este ponto merece análises mais aprofundadas.

Além disso, a formulação de programas e projetos mais integrados, combinando ações complementares e estruturantes em um mesmo arcabouço de operacionalização, também tem sido testada. Um exemplo desta abordagem inclui o projeto Pró-Semiárido, financiado pelo governo do estado da Bahia com apoio do Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrário (FIDA). O projeto promove de forma articulada uma série de serviços e investimentos de assistência técnica, atividades de segurança hídrica, agroindustrialização e comercialização da produção, além de diálogo com outras políticas voltadas para serviços básicos
para o meio rural. Baseia-se nos princípios da abordagem territorial, da convi-
vência com o semiárido e da agroecologia (CAR, 2018a). Sua estratégia mostrou-
-se bem-sucedida na promoção de objetivos complexos, associados aos desafios
de promoção da resiliência das populações rurais (MILHORANCE; SABOURIN;
MENDES, 2019). Tais aprendizados podem ser mobilizados na formulação de
futuras estratégias de adaptação para o Semiárido.

Por fim, alguns programas mostraram-se estruturantes para a orientação
de ações coordenadas no território, como é o caso da disseminação de cisternas
domésticas e produtivas. Além de representar uma condição básica à implemen-
tação de uma série de programas sociais e produtivos, a instalação de cisternas de
placa pelo Programa Cisternas e pelo Programa Uma Terra Duas Águas envolve
assistência técnica e treinamentos para a construção das infraestruturas e manu-
tenção da qualidade da água. Este desenho metodológico garante não apenas
maior apropriação das tecnologias sociais e práticas agrícolas, como o potencial
de articulação com outros programas devido ao envolvimento de longo prazo dos
técnicos junto aos agricultores. Tais programas são, portanto, considerados por
técnicos e gestores como portas de entrada para outras políticas sociais e produ-
tivas e para a promoção de práticas agroecológicas, ainda que não seja seu obje-
tivo inicial. Vale notar que, no caso da agroecologia, mais do que uma estratégia
individual dos técnicos, o processo de articulação faz parte de um projeto político
desenvolvido no âmbito da Articulação do Semiárido e coordenado com a Articu-
lação Nacional de Agroecologia (MILHORANCE; SABOURIN; MENDES, 2019).

O estabelecimento de iniciativas estruturantes e a coordenação das polí-
ticas públicas têm o potencial de promover a resiliência das populações rurais
do Semiárido ao aumento da variabilidade climática. Um ponto adicional a ser
considerado é a crescente diversificação de fontes de ocupação e renda das famí-
lias rurais, que estão deixando de depender exclusivamente da agropecuária e
se tornando cada vez mais pluriativas. Este cenário suscita a necessidade de se
discutir tal coordenação para além das zonas rurais e das atividades agropecuárias
(AQUINO; NASCIMENTO, 2020).

Considerações finais

O capítulo sintetizou alguns dos principais desafios associados à implementação de políticas de adaptação às mudanças do clima para o Semiárido. Um ponto relevante refere-se à necessidade de se estabelecer políticas mais abrangentes e integradas, a fim de abordar distintos componentes da vulnerabilidade social e climática. Neste contexto, aspectos como a coordenação de estratégias mostraram-se fundamentais. Além disso, foi discutida a necessidade de que essas políticas se ajustem
ao longo do tempo, incorporando os impactos do aumento da variabilidade do clima no seu desenho e operacionalização.

A capacidade de articulação intersetorial do PNA foi analisada. No entanto, apesar dos esforços iniciais de coordenação, o plano resultou em um documento institucionalmente frágil, caracterizado pela justaposição de agendas setoriais e temáticas e pela baixa incorporação dos riscos climáticos. A adaptação foi inserida na agenda do governo federal, mas se mostrou incapaz de conduzir mudanças efetivas no planejamento dos diversos ministérios a fim de implementar ações compatíveis com os desafios. Além disso, o plano mostrou-se pouco articulado às dinâmicas territoriais que, em última instância, moldam os fatores de vulnerabilidade climática.

Na região semiárida, as estratégias de adaptação se sobrepuseram a um sistema complexo de gestão dos recursos hídricos, que antecedem as políticas de clima. As iniciativas associadas ao paradigma de convivência têm se mostrado fundamentais para a adaptação das famílias rurais às estiagens, ainda que não tenham sido elaboradas com este propósito. No entanto, o cenário de avanço das mudanças climáticas e dos processos de desertificação apresenta desafios crescentes. Portanto, as políticas de convivência precisam ser permanentemente atualizadas e complementadas com outras ações que considerem o avanço das mudanças climáticas e de seus efeitos. Neste sentido, são necessárias estratégias de proteção social e promoção do acesso à água em meio rural que incorporem os riscos climáticos, a promoção de sistemas alimentares sustentáveis, a conservação da paisagem e a manutenção dos recursos hídricos no longo prazo.

A coordenação dessas iniciativas esbarra, entretanto, em dificuldades institucionais de operacionalização, mas principalmente em déficits estruturais e divergências políticas que extrapolam as questões administrativas. Estas devem ser consideradas na implementação de qualquer estratégia que se propõe a transformar o status quo e os sistemas produtivos de forma mais ampla. Por outro lado, fatores informais de coordenação em nível territorial foram evidenciados, como o papel dos técnicos extensionistas na combinação de ações complementares durante o processo de implementação. Além destes, os conselhos territoriais mostraram-se ativos e relevantes para a orientação das políticas na região de estudo. Por fim, a disseminação de informações sobre os potenciais efeitos das mudanças climáticas no Semiárido ainda é baixa, o que limita a adoção das estratégias de clima em nível local. A promoção de um maior alinhamento entre as agendas de clima e de convivência, por meio do fortalecimento de espaços de interação e aprendizado, foi considerada fundamental.
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SCHULZ, K. et al. Grazing deteriorates the soil carbon stocks of Caatinga forest ecosystems in Brazil. *Forest Ecology and Management*, v. 367, p. 62-70, maio 2016.
SILVERWOOD-COPE, K. O uso da evidência científica na construção do plano nacional de Adaptação à mudança do clima (PNA). In: NOBRE, C.; MARENGO, J. (Eds.). **Mudanças Climáticas em Rede: um olhar interdisciplinar**. Brasília: Canal 6 Editora, 2017. p. 479-496.

TABARELLI, M. et al. The Future of the Caatinga. In: SILVA, J. M. C. DA; LEAL, I. R.; TABARELLI, M. (Eds.). **Caatinga: The Largest Tropical Dry Forest Region in South America**. Cham: Springer International Publishing, 2017. p. 461-474.

VIOLA, E.; FRANCHINI, M. Brazilian climate politics 2005-2012: ambivalence and paradox: Brazilian climate politics. *Wiley Interdisciplinary Reviews: Climate Change*, v. 5, n. 5, p. 677-688, set. 2014.
# CAPÍTULO 6

## Políticas públicas de adaptação à seca prolongada no Nordeste: O papel do PRONAF e do Garantia-Safra

Joacir Rufino de Aquino, Maria de Fátima Vidal, Maria Odete Alves

### Introdução

Na segunda década do século XXI, o Nordeste brasileiro foi assolado por uma das maiores secas de sua história recente. A “Grande Seca” durou cinco anos ininterruptos, de 2012 a 2017, atingindo em maior ou menor grau todos os estados da região. Outro episódio climático tão extenso só havia sido registrado em meados do século XVIII (LIMA; MAGALHÁES, 2018). Entretanto, apesar da gravidade da estiagem prolongada, não se assistiu a um cenário de crise social exacerbado e a agricultura familiar resistiu à escassez hídrica mantendo-se presente na paisagem regional.

A maior resiliência da agricultura familiar nordestina é explicada pela melhoria da rede de infraestrutura hídrica desenvolvida na região e pela rede de proteção social composta pelas políticas previdenciárias e de transferência condicionada em renda para a população pobre e extremamente pobre. Além disso, também desempenharam papel importante as várias políticas públicas de suporte à produção e mitigação dos riscos das atividades agropecuárias que foram fortalecidas ou implementadas a partir dos anos 2000 (AQUINO; ALVES; VIDAL, 2020; GRISA; SCHNEIDER, 2015; NUNES et al., 2014; MELLO, 2015; MIRANDA; TORRENS; MATTEI, 2017; SILVEIRA et al., 2016).

Nesse contexto, o objetivo do presente capítulo é analisar a evolução, entre 2010 e 2019, de duas das principais políticas de apoio produtivo ao segmento, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e o Programa Garantia-Safra (PGS). Com isso, pretende-se demonstrar que os volumes de recursos aplicados pelos instrumentos de crédito e seguro rural desempenharam um papel importante para a adaptação da agricultura familiar à estiagem
prolongada, embora careçam de ampliação da escala e de aprimoramentos visando potencializar seus resultados.

Para a concretização do objetivo proposto, recorremos à revisão de parte da literatura disponível sobre o tema e à sistematização de estatísticas oficiais sobre os programas governamentais estudados. Igualmente, utilizamos dados sobre a situação da agricultura familiar gerados pelo Censo Agropecuário 2017, do IBGE.

Por agricultura familiar, seguindo os critérios normativos da Lei n. 11.326/2006 regulamentada pelo Decreto n. 9.064/2017, considera-se todos os produtores que: i) possuem áreas de terra de até 4 (quatro) módulos fiscais; ii) utilizam, no mínimo, metade da força de trabalho familiar no processo produtivo e de geração de renda; iii) obtêm, pelo menos, metade da renda familiar de atividades econômicas do seu sítio; e iv) dirigem o estabelecimento ou empreendimento estritamente com sua família (DEL GROSSI, 2019; IBGE, 2019).

Os produtores não enquadrados nos critérios anteriormente citados, por exclusão, foram tipificados pelo IBGE em não familiares ou patronais. Em outras palavras, detinham áreas maiores do que quatro módulos fiscais e produziam empregando predominantemente o trabalho assalariado. Ademais, a gestão dos seus estabelecimentos era conduzida por administradores contratados ou capatazes.

A estrutura do trabalho está organizada em três seções principais, além da Introdução e das Considerações Finais. A primeira seção aborda alguns aspectos da agricultura familiar nordestina no contexto da grande seca que assolou a região na segunda década do século XXI. A seção seguinte apresenta o desempenho orçamentário do PRONAF e do Garantia-Safra no período 2010-2019. A terceira seção, por sua vez, analisa e discute a importância dos referidos instrumentos de crédito e seguro rural para a adaptação da agricultura familiar do Nordeste durante a estiagem prolongada.

## A agricultura familiar nordestina no contexto da grande seca 2012-2017

A Região Nordeste do Brasil, foco deste estudo, ocupa uma área de 1,6 milhão de km² (pouco mais de 18% do território nacional) e abriga cerca de 57,4 milhões de habitantes (IBGE, 2018; 2019). Do ponto de vista político-administrativo, é composta por nove estados: Alagoas (AL), Bahia (BA), Ceará (CE), Maranhão (MA), Paraíba (PB), Piauí (PI), Pernambuco (PE), Rio Grande do Norte (RN) e Sergipe (SE).

Em termos físicos, Andrade (2005) destaca que o território nordestino se divide em quatro sub-regiões naturais: meio-norte, sertão, agreste e zona da mata, e a maior parcela do espaço regional (64,8%) se encontra no Semiárido Brasileiro.
Abrigando uma população de 26,2 milhões de habitantes (IBGE, 2019), o Semiárido nordestino abrange dois municípios maranhenses e os demais estados da Região, dos quais ao menos quatro possuem mais de 80% dos seus territórios localizados nesse ambiente natural específico. Conforme a delimitação institucional atualmente vigente (BRASIL. MIN, 2018), são eles: Ceará (98,7%), Rio Grande do Norte (93,0%), Paraíba (90,9%) e Pernambuco (87,8%), (BRASIL. MIN, 2018).

Dentre as caraterísticas que singularizam o quadro edafoclimático predominante na maior parte do meio rural nordestino, destacam-se (ANDRADE, 2005; MAIA GOMES, 2001): a pluviosidade baixa e irregular, com ocorrência periódica de secas; as temperaturas elevadas, com altas taxas de evapotranspiração; os solos pouco permeáveis e sujeitos à erosão; e a predominância da vegetação de caatinga.

As mudanças socioeconômicas ocorridas nas últimas décadas repercutiram positivamente na qualidade de vida da população rural do Nordeste (BACELAR, 2014; CARVALHO, 2014). Porém, as secas continuam acontecendo e sua amplitude tem aumentado. Observe-se no Quadro 1 que a região foi atingida por uma das maiores estiagens de sua história recente, quer seja por sua duração (2012-2017), quer seja pelos seus efeitos na ampliação da escassez hídrica regional, sendo, por conta disso, denominada aqui como a “Grande Seca”.

A Grande Seca (2012-2017) atingiu fortemente a agropecuária regional, principalmente a agricultura familiar, que desenvolve suas atividades predominantemente em regime de sequeiro. O segmento perdeu parte do seu rebanho de bovinos e as lavouras de alimentos tradicionais foram gravemente impactadas (MARTINS; MAGALHÃES, 2015; SANTANA; SANTOS, 2020; VERNER, 2016). Entretanto, várias políticas públicas contribuíram para a manutenção do setor, apesar das perdas sofridas e das carências históricas enfrentadas pela maioria dos produtores, como o acesso limitado à terra.

<table><caption>Quadro 1. Anos de secas registrados no Nordeste do Brasil nos séculos XVI a XXI.</caption><thead><tr><th>Século XVI</th><th>Século XVII</th><th>Século XVIII</th><th>Século XIX</th><th>Século XX</th><th>Século XXI</th></tr></thead><tbody><tr><td>1553</td><td>1603</td><td>1709-1711</td><td>1803-1804</td><td>1900</td><td>2001-2002</td></tr><tr><td>1559</td><td>1606</td><td>1720-1727</td><td>1808-1810</td><td>1903-1904</td><td>2005</td></tr><tr><td>1583</td><td>1614-1615</td><td>1730</td><td>1816-1817</td><td>1907</td><td>2007-2008</td></tr><tr><td>1587</td><td>1645</td><td>1732</td><td>1824-1825</td><td>1909-1910</td><td>2010</td></tr><tr><td></td><td>1652</td><td>1734-1737</td><td>1827</td><td>1914-1915</td><td>2012-2017</td></tr><tr><td></td><td>1692-1693</td><td>1744-1748</td><td>1830-1833</td><td>1917</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>1751</td><td>1835-1837</td><td>1919</td><td></td></tr></tbody></table>
Quadro 1. Continuação.

<table><thead><tr><th>Século XVI</th><th>Século XVII</th><th>Século XVIII</th><th>Século XIX</th><th>Século XX</th><th>Século XXI</th></tr></thead><tbody><tr><td></td><td></td><td>1754</td><td>1842</td><td>1921-1922</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>1760</td><td>1844-1847</td><td>1930</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>1766</td><td>1877-1879</td><td>1932-1937</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>1771-1772</td><td>1888-1889</td><td>1941-1945</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>1776-1778</td><td>1891</td><td>1951-1954</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>1782-1784</td><td>1898</td><td>1958-1959</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>1790-1794</td><td></td><td>1962-1964</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1966</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1970</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1976</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1979-1983</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1986-1987</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1992-1993</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1997-1999</td><td></td></tr></tbody></table>

Fonte: Lima e Magalhães (2018, p. 203). Adaptado pelos autores.

De fato, na Tabela 1 pode-se verificar que existiam 2.322.719 estabelecimentos rurais no Nordeste em 2017. Desse universo, 1.838.846 (79,2%) eram agricultores familiares. Ou seja, de cada 100 estabelecimentos recenseados no meio rural da região, ao menos 79 eram pequenos e tocados predominantemente pela família, abrangendo 47,2% do total da categoria no país. A mesma relevância é observada em termos de pessoal ocupado, tendo em vista que as unidades familiares absorvem a mão de obra de mais de 4,7 milhões de pessoas (73,8% do total regional).

Quanto à participação dos produtores na área ocupada pelos estabeleci-mentos, os dados apontam uma inversão da representatividade. Isso porque o numeroso contingente de agricultores familiares nordestinos detém tão somente 36,6% da área de mais de 70 milhões de hectares ocupada pelos estabelecimentos agropecuários. Enquanto isso, o setor patronal, representado por apenas 20,8% dos produtores recenseados, ocupa 63,4% da área total, indicando a persistência de uma acentuada desigualdade na distribuição dos recursos naturais associados à posse da terra.
<table><caption>Tabela 1. Número de estabelecimentos, área total e pessoal ocupado nos diferentes tipos de agricultura da região Nordeste – 2017.</caption><thead><tr><th rowspan="2">Tipos de Agricultor</th><th colspan="2">Estabelecimentos (*)</th><th colspan="2">Área Total (ha)</th><th colspan="2">Pessoal Ocupado</th></tr><tr><th>Número</th><th>%</th><th>Hectares</th><th>%</th><th>Número</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Familiar</td><td>1.838.846</td><td>79,2</td><td>25.925.743</td><td>36,6</td><td>4.708.670</td><td>73,8</td></tr><tr><td>Não Familiar</td><td>483.873</td><td>20,8</td><td>44.968.122</td><td>63,4</td><td>1.668.094</td><td>26,2</td></tr><tr><td>Total</td><td>2.322.719</td><td>100,0</td><td>70.893.865</td><td>100,0</td><td>6.376.764</td><td>100,0</td></tr></tbody></table>

Fonte: Censo Agropecuário 2017 (IBGE/SIDRA, 2019).

Pelo exposto, percebe-se que a agricultura familiar nordestina continuava bastante representativa no último ano da estiagem prolongada. O resultado apresentado pode ser explicado por vários fatores. Ele é fruto da resistência e da luta cotidiana dos produtores e suas famílias, do esforço coletivo de suas organizações de classe, bem como das instituições e políticas públicas criadas nos últimos 25 anos para apoiar o segmento e garantir a convivência com o meio físico regional. Entre essas políticas, destacam-se os programas de seguridade rural, de criação de assentamentos de reforma agrária, de crédito, de transferência de renda, de armazenamento de água, de compras governamentais, de seguro rural etc. (GRISA; SCHNEIDER, 2015; MELLO, 2015; MIRANDA et al., 2017; SILVEIRA et al., 2016).

Os recursos financeiros advindos das políticas mencionadas, juntamente com as ações emergenciais adotadas no período, desempenharam um papel fundamental para a reprodução da agricultura familiar do Nordeste durante a Grande Seca. Todavia, como foi mencionado no início deste artigo, do ponto de vista produtivo, duas políticas merecem um destaque especial por sua abrangência e conteúdo estratégico, o PRONAF e o PGS. Sendo assim, as próximas seções serão dedicadas ao estudo mais detalhado desses programas, buscando analisar sua evolução, limites e importância no contexto regional.

## Desempenho orçamentário das políticas de crédito rural e seguro-safra para a agricultura familiar regional

### Evolução e abrangência das aplicações do PRONAF (2010-2019)
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) foi instituído oficialmente através do Decreto Presidencial no 1.946, de 28 de junho

<footnote>(*) Cada estabelecimento agropecuário equivale a uma unidade familiar ou não familiar.</footnote>
de 1996, com a finalidade de apoiar o desenvolvimento rural, tendo como fundamento o fortalecimento da agricultura familiar, como segmento gerador de emprego e renda, "de modo a estabelecer um novo padrão de desenvolvimento sustentável que vise ao alcance de níveis de satisfação e bem-estar de agricultores e consumidores, no que se refere às questões econômicas, sociais e ambientais, produzindo um novo modelo agrícola nacional" (BRASIL, 1996, p. 11).

O público potencial do PRONAF é formado pelos assentados em programas de reforma agrária e pelo conjunto das formas familiares de produção e trabalho existentes no campo brasileiro. Para acessar seus recursos, os produtores rurais precisam comprovar, mediante Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP), que se enquadram na categoria genérica "agricultura familiar". O formato da DAP, além de identificar a família como potencial beneficiária da política de crédito, classifica os agricultores familiares em grupos de beneficiários: B e V. O Grupo B é formado pela parcela mais pobre e vulnerável do segmento. Já o Grupo V reúne os produtores situados na faixa intermediária entre a parcela mais pobre e a parcela mais capitalizada da categoria.

Desde que foi criado, o PRONAF se transformou na principal política pública de apoio produtivo à agricultura familiar em operação no Brasil e uma das principais ações governamentais desse gênero existente na América Latina. Atualmente, está presente em todos os municípios do País por meio da liberação de financiamentos agropecuários de custeio e investimento em condições especiais de pagamento (AQUINO; SCHNEIDER, 2015). Segundo Wesz Jr. (2021), de 1996 a 2018 o programa realizou 30,9 milhões de contratos de crédito e aplicou R$ 350,7 bilhões (em valores constantes de 2018).

No caso específico do Nordeste, no intervalo de tempo compreendido entre 2010 e 2019, o desempenho orçamentário do PRONAF também foi bastante representativo. Como mostra a Tabela 2, mesmo com o advento da Grande Seca, não se observaram interrupções nas aplicações dessa modalidade especial de financiamento na região. Na verdade, nos anos da estiagem prolongada, verificou-se a ampliação dos contratos em relação à 2011, considerado um ano de inverno normal. No acumulado do período, foram firmados mais de 7,9 milhões de contratos nos nove estados da região.

Ainda na Tabela 2 observa-se que o volume de recursos aplicados foi crescente, alcançando ao final da série um total acumulado de R$ 36,5 bilhões, com variações. Durante a estiagem os montantes emprestados oscilaram de R$ 3,5 a R$ 4,5 bilhões, o que representou um resultado positivo diante do cenário de incerteza registrado durante a crise climática. Igualmente, merece destaque o fato de que as operações de crédito realizadas foram distribuídas em contratos de baixo valor médio. Esse resultado se deve, em parte, ao perfil do público do PRONAF no Nordeste.
<table><caption>Tabela 2. Evolução dos contratos e dos recursos aplicados pelo PRONAF no Nordeste, 2010-2019.</caption><thead><tr><td>Ano</td><td>Contratos (A)</td><td>Valor (B)*</td><td>Valor Médio (B/A)</td></tr></thead><tbody><tr><td>2010</td><td>643.163</td><td>2.627.587.510</td><td>4.085</td></tr><tr><td>2011</td><td>650.984</td><td>2.662.081.591</td><td>4.089</td></tr><tr><td>2012</td><td>826.616</td><td>3.561.098.534</td><td>4.308</td></tr><tr><td>2013</td><td>923.874</td><td>4.158.501.503</td><td>4.501</td></tr><tr><td>2014</td><td>806.772</td><td>4.557.177.964</td><td>5.649</td></tr><tr><td>2015</td><td>848.779</td><td>3.809.098.019</td><td>4.488</td></tr><tr><td>2016</td><td>836.854</td><td>3.454.121.692</td><td>4.128</td></tr><tr><td>2017</td><td>850.920</td><td>3.882.986.249</td><td>4.563</td></tr><tr><td>2018</td><td>798.586</td><td>4.038.119.138</td><td>5.057</td></tr><tr><td>2019</td><td>723.101</td><td>3.793.000.490</td><td>5.245</td></tr><tr><td>Total</td><td>7.909.649</td><td>36.543.772.690</td><td>4.620</td></tr></tbody></table>

Fonte: BCB (2020).

*Valores atualizados pelo IGP-DI de 2019.

Realmente, a maioria absoluta dos agricultores familiares nordestinos são pobres e extremamente pobres, apresentando baixa capacidade de endividamento junto aos bancos. Para eles, foi criada na Safra 1999/2000 uma linha especial de microcrédito denominada PRONAF B (AQUINO; BASTOS, 2015). Desde 2005, essa linha de financiamento passou a ser operada pela metodologia do Programa AGROAMIGO, do Banco do Nordeste do Brasil (BNB). Esse programa conta com o atendimento diferenciado de uma equipe de assessores de microcrédito e, como pode ser visualizado no Gráfico 1, ampliou substancialmente sua participação nas operações do PRONAF, sendo um dos fatores responsáveis por sua expansão na região.

Os números apresentados foram possibilitados, principalmente, pelas suces-
sivas renegociações e perdão de parte das dívidas contraídas pelos produtores antes
e durante estiagens. Vale lembrar que tais medidas foram incluídas como prioritá-
rias no âmbito das ações emergenciais do Governo Federal e também faziam parte
da pauta de reivindicações do movimento sindical rural. Em termos práticos, a
implementação de tais medidas foi estratégica porque permitiu aos produtores
insolventes, devido às perdas provocadas pela seca, saldar seus débitos e realizar
novos empréstimos com juros subsidiados.
<figure><img src="image_21.png" /><figcaption>Gráfico 1. Percentual dos contratos e do valor contratado pelo AGROAMIGO no âmbito do PRONAF no Nordeste, 2010-2019.</figcaption></figure>

Fonte: BNB (2020a).

Note-se, contudo, que, apesar do desempenho apresentado, o Nordeste man-
teve sua histórica posição marginal na distribuição dos recursos do PRONAF. Na
verdade, desde que o programa foi criado, apresenta um viés concentrador muito
forte por região, produtor e produto (AQUINO; SCHNEIDER, 2015; SOUZA;
BARBÉ, 2014; TROIAN; MACHADO, 2020). Essa tendência permaneceu no
período analisado, conforme é possível perceber na Tabela 3, pois os agricultores
familiares nordestinos, que representam quase metade do total nacional (47,2%),
obtiveram apenas 14,2% dos recursos aplicados.

<table><caption>Tabela 3. Distribuição do número de estabelecimentos familiares e dos recursos aplicados pelo PRONAF nas regiões do Brasil, 2010-2019.</caption>
   <thead>
    <tr>
     <td>
      Regiões
     </td>
     <td>
      Nº Estab. Familiares (2017)
     </td>
     <td>
      %
     </td>
     <td>
      Valor (R$)*
     </td>
     <td>
      %
     </td>
     <td>
      Valor médio (R$)*
     </td>
    </tr>
   </thead>
   <tbody>
    <tr>
     <td>
      Norte
     </td>
     <td>
      480.575
     </td>
     <td>
      12,3
     </td>
     <td>
      18.051.193.051
     </td>
     <td>
      7,0
     </td>
     <td>
      24.988
     </td>
    </tr>
    <tr>
     <td>
      Nordeste
     </td>
     <td>
      1.838.846
     </td>
     <td>
      47,2
     </td>
     <td>
      36.543.772.690
     </td>
     <td>
      14,2
     </td>
     <td>
      4.620
     </td>
    </tr>
    <tr>
     <td>
      Sudeste
     </td>
     <td>
      688.945
     </td>
     <td>
      17,7
     </td>
     <td>
      50.614.651.966
     </td>
     <td>
      19,7
     </td>
     <td>
      20.988
     </td>
    </tr>
    <tr>
     <td>
      Sul
     </td>
     <td>
      665.767
     </td>
     <td>
      17,1
     </td>
     <td>
      133.647.793.024
     </td>
     <td>
      52,0
     </td>
     <td>
      26.997
     </td>
    </tr>
    <tr>
     <td>
      Centro-Oeste
     </td>
     <td>
      223.275
     </td>
     <td>
      5,7
     </td>
     <td>
      18.120.488.417
     </td>
     <td>
      7,1
     </td>
     <td>
      36.147
     </td>
    </tr>
    <tr>
     <td>
      Brasil
     </td>
     <td>
      3.897.408
     </td>
     <td>
      100,0
     </td>
     <td>
      256.977.899.149
     </td>
     <td>
      100,0
     </td>
     <td>
      15.579
     </td>
    </tr>
   </tbody>
  </table>

Fonte: BCB (2020) e IBGE/SIDRA (2019).

*Valores atualizados pelo IGP-DI de 2019.

Outro aspecto que chama a atenção na tabela em foco é o baixo valor das
operações do PRONAF no território nordestino *vis-à-vis* a média brasileira e das
demais regiões. No Nordeste, onde os produtores teoricamente necessitam de
mais recursos para estruturar suas propriedades, o valor médio das operações (R$
4.620,00) representa apenas 17,1% da média dos contratos dos pronaflanos da Região Sul (R$ 26.997,00), que receberam mais da metade dos recursos do programa no período de 2010 a 2019.

No que diz respeito ao perfil das atividades financiadas, o Nordeste segue uma tendência inversa à do Brasil. Isso porque, no conjunto do país, a maioria dos empréstimos do PRONAF é dedicada a operações de custeio da produção agrícola e da pecuária (SILVEIRA et al., 2016; WESZ JR., 2021). Já entre os agricultores familiares nordestinos, os dados da Tabela 4 evidenciam que os contratos e os valores aplicados se concentram na modalidade investimento, especialmente na pecuária. Tal fato sinaliza que a maior parte dos financiamentos realizados da região não tem proteção oficial, haja vista que apenas as operações de custeio são obrigatoriamente vinculadas ao Seguro da Agricultura Familiar (SEAF).

<table><caption>Tabela 4. Distribuição das modalidades e tipos de atividades financiadas pelo PRONAF no Nordeste, 2010-2019.</caption><thead><tr><td>Modalidade/Atividade</td><td>Contratos</td><td>%</td><td>Valor (R$)*</td><td>%</td></tr></thead><tbody><tr><td>Custeio Agrícola</td><td>280.968</td><td>3,6</td><td>3.029.939.327</td><td>8,3</td></tr><tr><td>Custeio Pecuária</td><td>351.081</td><td>4,4</td><td>3.158.224.803</td><td>8,6</td></tr><tr><td>Investimento Agrícola</td><td>1.644.830</td><td>20,8</td><td>7.378.249.006</td><td>20,2</td></tr><tr><td>Investimento Pecuária</td><td>5.632.770</td><td>71,2</td><td>22.977.359.553</td><td>62,9</td></tr><tr><td>Total</td><td>7.909.649</td><td>100,0</td><td>36.543.772.690</td><td>100,0</td></tr></tbody></table>

Fonte: BCB (2020).

*Valores atualizados pelo IGP-DI de 2019.

Entre o conjunto de segmentos agrícolas e pecuários apoiados pelo PRONAF no campo nordestino, verifica-se uma grande variedade de atividades. Porém, ao longo do tempo, o programa tem concentrado suas operações na bovinocultura. Como mostra o Gráfico 2, o percentual de financiamentos nesta atividade pelo BNB, principal agente operador dessa linha de crédito na região, se manteve sempre em níveis elevados próximos da metade dos contratos antes e depois da Grande Seca. Mesmo assim, tem ocorrido um leve crescimento das operações voltadas ao financiamento de pequenos animais, com destaque para os empréstimos destinados à caprinocultura e ovinocultura, que ampliaram sua participação de 2010 a 2019.
<figure><img src="image_22.png" /><figcaption>Gráfico 2. Distribuição dos tipos de atividades contratadas pelo PRONAF via BNB, com recursos de FNE, no Nordeste, 2010-2019 (Em %).</figcaption></figure>

Fonte: BNB (2020b).

A estratégia do PRONAF no Nordeste, de focalizar a pecuária bovina, tem sido questionada quanto à sua efetividade como instrumento para promover a adaptação da agricultura familiar às estiagens prolongadas. Vale mencionar, conforme aponta Andrade (2005), que a criação de animais faz parte da cultura ser-taneja e a ampliação dos rebanhos é uma estratégia importante. A questão princi-pal, porém, é que, na maioria dos casos, os investimentos não são acompanhados de ações integradas visando dotar as propriedades rurais das condições mínimas de infraestrutura para garantir a manutenção dos animais nos períodos de estia-gem, o que torna as aplicações no setor bastante arriscadas (AQUINO; BASTOS, 2015; FREITAS, 2019; FREITAS; CASTRO, 2020).

O problema citado poderia ser contornado, pelo menos parcialmente, com a expansão de linhas alternativas do programa voltadas para melhorar a infraes-trutura produtiva e disseminar sistemas produtivos ambientalmente sustentáveis, a exemplo do PRONAF Semiárido e Agroecologia. Essas modalidades de crédito, contudo, têm apresentado um desempenho modesto na região. De 2013 a 2019, por exemplo, foram realizados somente 148.259 contratos do PRONAF Semiá-rido e 1.530 do PRONAF Agroecologia (BCB, 2020). Esse resultado contrasta for-temente com os 5,8 milhões de operações realizadas na região no mesmo período, como é possível visualizar na Tabela 2, mostrando que o programa tem muitos desafios pela frente, além da ampliação da sua escala de atendimento.

Por conseguinte, mesmo diante das ponderações elencadas nos parágrafos anteriores, fica claro pelos dados analisados que os agricultores familiares nordesti-nos tiveram suas atividades criatórias incentivadas por meio do PRONAF durante a estiagem prolongada. As lavouras, por seu turno, receberam menos estímulos do crédito rural, seja na forma de custeio ou investimento. De qualquer modo, muitos produtores conseguiram compensar parte de suas perdas e continuar tocando
suas plantações graças ao apoio de outra política pública extremante importante
no contexto regional, o PGS, cujo desempenho será analisado a seguir.

Evolución e abrangência das aplicações do Garantia-Safra (2010-
2019)

O Fundo Garantia-Safra e o Benefício Garantia-Safra, doravante denominados apenas como Programa Garantia-Safra (PGS), foi criado pela Lei nº 10.420, de 10 de abril de 2002, com o objetivo de “garantir condições mínimas de sobrevivência aos agricultores familiares de Municípios sistematicamente sujeitos a perda de safra por razão do fenômeno da estiagem ou excesso hídrico, situados na área de atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, definida pela Lei Complementar no 125, de 3 de janeiro de 2007” (BRASIL, 2002, p. 1).

Segundo está explicitado no marco legal do programa em tela, o seu público é formado principalmente pela parcela mais pobre e vulnerável da agricultura familiar, com renda de até 1,5 salário mínimo mensal e com áreas de terras de até quatro módulos fiscais onde se plantem entre 0,6 e 10 hectares de feijão, milho, arroz, mandioca, algodão ou outras atividades agrícolas priorizadas pela legislação.

O PGS aparece, assim, como uma novidade no contexto das políticas de apoio à produção rural no Nordeste semiárido. Isso porque, até então, o foco da intervenção governamental para a região nos momentos de crise climática extrema sempre apresentou um caráter emergencial. Deste modo, embora com um atraso histórico de várias décadas e depois das sucessivas secas mostradas no Quadro 1, o programa representa uma tentativa concreta de implantação de uma ação permanente de adaptação no contexto regional com foco nas populações situadas na base da pirâmide social do campo.

Tal política também procura vincular a proteção social advinda do pagamento de parte das perdas dos produtores devido às estiagens prolongadas com outras medidas, visando melhorar a sustentabilidade da produção agrícola no longo prazo, através da introdução de tecnologias de convivência, capacitação, estímulo ao associativismo/cooperativismo e ampliação de acesso ao crédito (BRASIL, 2002).

Além dos aspectos mencionados, a estrutura operacional do PGS é inovadora porque busca adotar um arranjo institucional compartilhado que envolve os três entes federativos (União, estados e municípios), bem como os próprios agricultores. Note-se que o Fundo do Garantia-Safra, de onde provêm os recursos para efetuar os pagamentos dos beneficiários em situações críticas como foi a Grande Seca (2012-2017), é formado por contribuições desse conjunto de atores.
A Tabela 5, na sequência, reúne informações sobre os pontos mencionados no parágrafo anterior. Nela, é possível observar a evolução dos valores dos benefícios e as contribuições dos distintos agentes envolvidos na dinâmica do PGS. Para se candidatar ao seguro, os agricultores precisam se inscrever em nível local antes do início do plantio da safra de cada ano. Se forem selecionados, de acordo com os critérios legais estabelecidos, a adesão somente é concretizada mediante a quitação da sua contribuição via boleto bancário. Já os pagamentos dos valores do seguro ocorrem, divididos em parcelas prefixadas, em casos de perdas provocadas pela seca ou excesso de chuvas iguais ou superiores a 50% das plantações (de algodão, arroz, feijão, milho e outras) do município participante onde se localizam suas lavouras.

Quanto ao desempenho do PGS na área da SUDENE (que inclui os estádos do Nordeste e parte do norte de Minas Gerais), entre as safras 2009/2010 e 2018/2019, observa-se na Tabela 6 uma evolução significativa do número de municípios participantes ou “aderidos”. Evidentemente, a frequência aumentou nos anos da estiagem prolongada, sinalizando que a referida política passou a ser incorporada pelas administrações municipais como um instrumento estratégico para “conviver” e não mais “combater” as secas históricas, previsíveis e inevitáveis que caracterizam o território regional. Na mesma direção, os números de agricultores credenciados e os que receberam o benefício também cresceram bastante no período, embora um percentual significativo tenha ficado sem o pagamento.

A discrepância entre o total de municípios/agricultores “aderidos” e os efetivamente “pagos” tem muitas explicações. Uma delas está associada às variações e à perda de intensidade da seca em determinadas áreas do espaço regional. Note-se que mesmo com a adesão de muitos municípios às regras do programa, a ocorrência de chuvas reduz as perdas das lavouras e desclassifica a localidade e seus agricultores da lista de potenciais recebedores do prêmio do PGS. Outra explicação se refere à inadimplência das prefeituras com o Fundo do Garantia-Safra, impossibilitando que os agricultores cadastrados recebam o benefício. Alves (2009) destaca que esse comportamento dos gestores municipais ocorre nas secas e, principalmente, nos anos de inverno regular, sendo facilitado pela legislação do programa, que não possui mecanismos de cobrança eficientes, podendo apenas suspender as operações no caso de não pagamento do aporte que cabe às prefeituras.
<table><caption>Tabela 5. Histórico do percentual e valor da contribuição de agricultores, municípios, estados e União ao Fundo Garantia-Safra, 2010-2019.</caption><thead><tr><th>Safra</th><th>Valor do Benefício (R$)</th><th>Quant. de parcelas</th><th>Valor da parcela (R$)</th><th>Contribuição do agricultor (%)</th><th>Contribuição do agricultor (R$)</th><th>Aporte municipal (%)</th><th>Aporte municipal (R$)</th><th>Aporte estadual (%)</th><th>Aporte estadual (R$)</th><th>Aporte Federal (%)</th><th>Aporte Federal (R$)</th></tr></thead><tbody><tr><td>2009/10</td><td>600,00</td><td>4</td><td>150,00</td><td>1</td><td>6,00</td><td>3</td><td>18,00</td><td>6</td><td>36,00</td><td>20</td><td>120,00</td></tr><tr><td>2010/11</td><td>640,00</td><td>4</td><td>160,00</td><td>1</td><td>6,40</td><td>3</td><td>19,20</td><td>6</td><td>38,40</td><td>20</td><td>128,00</td></tr><tr><td>2011/12</td><td>680,00</td><td>5</td><td>136,00</td><td>1</td><td>6,80</td><td>3</td><td>20,40</td><td>6</td><td>40,80</td><td>20</td><td>136,00</td></tr><tr><td>2012/13</td><td>760,00</td><td>5</td><td>152,00</td><td>1,25</td><td>9,50</td><td>3,75</td><td>28,50</td><td>12,5</td><td>95,00</td><td>25</td><td>190,00</td></tr><tr><td>2013/14</td><td>850,00</td><td>5</td><td>170,00</td><td>1,5</td><td>12,75</td><td>4,5</td><td>38,25</td><td>15</td><td>127,50</td><td>30</td><td>255,00</td></tr><tr><td>2014/15</td><td>850,00</td><td>5</td><td>170,00</td><td>1,75</td><td>14,88</td><td>5,25</td><td>44,630</td><td>17,5</td><td>148,75</td><td>35</td><td>297,50</td></tr><tr><td>2015/16</td><td>850,00</td><td>5</td><td>170,00</td><td>2</td><td>17,00</td><td>6</td><td>51,00</td><td>20</td><td>170,00</td><td>40</td><td>340,00</td></tr><tr><td>2016/17</td><td>850,00</td><td>5</td><td>170,00</td><td>2</td><td>17,00</td><td>6</td><td>51,00</td><td>20</td><td>170,00</td><td>40</td><td>340,00</td></tr><tr><td>2017/18</td><td>850,00</td><td>5</td><td>170,00</td><td>2</td><td>17,00</td><td>6</td><td>51,00</td><td>20</td><td>170,00</td><td>40</td><td>340,00</td></tr><tr><td>2018/19</td><td>850,00</td><td>5</td><td>170,00</td><td>2</td><td>17,00</td><td>6</td><td>51,00</td><td>20</td><td>170,00</td><td>40</td><td>340,00</td></tr></tbody></table>

Fonte: DGR/SPA/MAPA (2020).
<table><caption>Tabela 6 – Evolução do Programa Garantia-Safra na área da SUDENE*, 2010-2019</caption><thead><tr><th>Ano safra</th><th>Municípios Aderidos (A)</th><th>Municípios Pagos (B)</th><th>%B/A</th><th>Agric. Familiares Aderidos (C)</th><th>Agric. Familiares Pagos (D)</th><th>%D/C</th><th>Valor (R$ 1,00)</th></tr></thead><tbody><tr><td>2009/2010</td><td>860</td><td>801</td><td>93,1</td><td>661.802</td><td>639.227</td><td>96,6</td><td>383.536.200</td></tr><tr><td>2010/2011</td><td>989</td><td>261</td><td>26,4</td><td>737.917</td><td>166.935</td><td>22,6</td><td>106.838.400</td></tr><tr><td>2011/2012</td><td>1035</td><td>1015</td><td>98,1</td><td>771.343</td><td>769.023</td><td>99,7</td><td>1.384.241.400</td></tr><tr><td>2012/2013</td><td>1.118</td><td>980</td><td>87,7</td><td>977.552</td><td>865.319</td><td>88,5</td><td>969.043.020</td></tr><tr><td>2013/2014</td><td>1.263</td><td>894</td><td>70,8</td><td>1.177.452</td><td>909.444</td><td>77,2</td><td>773.027.400</td></tr><tr><td>2014/2015</td><td>1.248</td><td>1010</td><td>80,9</td><td>1.162.086</td><td>975.822</td><td>84,0</td><td>829.448.700</td></tr><tr><td>2015/2016</td><td>1.220</td><td>1035</td><td>84,8</td><td>991.853</td><td>864.894</td><td>87,2</td><td>735.159.900</td></tr><tr><td>2016/2017</td><td>1.096</td><td>704</td><td>64,2</td><td>884.062</td><td>566.996</td><td>64,1</td><td>481.946.600</td></tr><tr><td>2017/2018</td><td>1.215</td><td>560</td><td>46,1</td><td>903.452</td><td>522.425</td><td>57,8</td><td>444.061.250</td></tr><tr><td>2018/2019</td><td>1.141</td><td>480</td><td>42,1</td><td>801.522</td><td>425.404</td><td>53,1</td><td>361.593.400</td></tr><tr><td>TOTAL</td><td>--</td><td>--</td><td>--</td><td>--</td><td>--</td><td>--</td><td>6.468.896.270</td></tr></tbody></table>

Fonte: DGR/SPA/MAPA (2020).

*Inclui os nove estados do Nordeste e parte do norte de Minas Gerais.
No que concerne ao volume de recursos aplicados, o PGS injetou na economia do semiárido brasileiro mais de R$ 6,4 bilhões durante o intervalo de tempo analisado. Isoladamente, as safras com os mais altos montantes de benefícios pagos foram as de 2011-2012 e 2012-2013, nos anos iniciais da Grande Seca, quando foram liberadas parcelas adicionais para os beneficiários do programa mediante a edição das medidas provisórias 587 e 635 (DGR/SPA/MAPA, 2020). Para visualizar em mais detalhes o caso do Nordeste, a Figura 1 destaca a distribuição dos valores pagos nos municípios da região no momento em que a estiagem prolongada começava a perder força. A despeito das diferenciações nas faixas de valores, que variam de R$ 2.550,00 até mais de R$ 4 milhões, constata-se que tal política adquiriu uma marcante capilaridade na geografia do território sertanejo.

<figure><img src="image_23.png" /><figcaption>Figura 1. Valor pago pelo Garantia-Safra nos municípios do Nordeste no Ano-Safra 2016-2017.</figcaption></figure>

Fonte: Santana e Santos (2019, p. 112).

Apesar dos resultados mostrados acima e da organização institucional inovadora do PGS, a análise do seu desempenho orçamentário sinaliza alguns limites que merecem atenção. Inicialmente, cabe mencionar que o programa não abarca todo o público da agricultura familiar regional, que é muito maior do que o contingente de beneficiários atendidos anualmente (AQUINO; ALVES; VIDAL; 2020; SILVA et al., 2020). Além disso, sua capacidade de compensar as perdas dos produtores é reduzida, já que o valor fixo dos benefícios não considera as dimensões reais dos prejuízos das unidades produtivas individualmente, funcionando
mais como uma transferência de renda emergencial do que como um seguro à produção (ALVES, 2009).

Ademais, há questionamentos quanto ao papel do PGS para fortalecer a capacidade adaptativa dos agricultores familiares de baixa renda (KÜHNE, 2020). O problema é que, à semelhança do PRONAF, que tem se concentrado no apoio à pecuária extensiva, sua atuação tem contribuído pouco para induzir mudanças estruturais na agricultura regional dependente da chuva. Isso porque o pagamento dos benefícios não é acompanhado do cumprimento das condicionalidades e outras ações previstas no seu arcabouço legal, que estimulem a adoção de práticas de organização coletiva e tecnologias produtivas voltadas à convivência com o Semiárido antes da ocorrência das secas. De fato, a abrangência territorial do programa nos anos de seca indica que ele tem sido bem-sucedido em garantir uma renda mínima para uma parcela dos agricultores familiares nordestinos. Mas, ao compensar parte das suas perdas sem condicionalidades, incentiva-os a continuar “fazendo mais do mesmo”, desenvolvendo sistemas produtivos altamente vulneráveis às estiagens recorrentes na região.

Com efeito, sem desconsiderar a relevância dos limites apresentados, é necessário enfatizar que o PGS se tornou uma peça importante na rede de proteção social estabelecida na região. Além de impactar diretamente no âmbito das unidades produtivas, ajuda a injetar renda nas economias locais em momentos de choques climáticos extremos. Por conta disso, como será discutido na próxima seção, a sua execução permanente e articulação com o PRONAF têm sido fundamental para a reprodução social da agricultura familiar nordestina que sobreviveu à severa estiagem mencionada desde o início deste trabalho.

## O papel do PRONAF e do Garantia-Safra para a adaptação da agricultura familiar nordestina à estiagem prolongada

Como discutido, o PRONAF e o PGS no Nordeste apresentaram um desempenho orçamentário relevante no transcorrer do período estudado e mantiveram a dinâmica das suas operações durante a Grande Seca (2012-2017). Consequentemente, os recursos liberados por tais políticas geraram múltiplos impactos socioeconômicos. Alguns estudos já realizados sobre o tema mostram que o acesso ao crédito rural por meio do AGROAMIGO possibilita aos agricultores pobres melhorar suas chances de inserção no mercado e estimula o aumento da produção (ABRAMOVAY et al., 2013; GUEDES; ALMEIDA; SIQUEIRA, 2021). Quanto ao PGS, avaliações recentes indicam sua efetividade em reduzir a insegurança alimentar no
campo, uma vez que os agricultores beneficiados utilizam 80,1% do dinheiro recebido para comprar alimentos para a família (BARBOSA, 2019).

Os programas analisados contribuem, assim, para a manutenção da agricultura familiar e para a continuidade de suas atividades produtivas. Na verdade, devido aos efeitos desestruturadores da estiagem prolongada que atingiu a região, era de se esperar que, quando o IBGE foi a campo no final de 2017 para realizar o Censo Agropecuário, encontrasse uma agricultura familiar “sem produção”. Mas não foi isso o que aconteceu na prática.

De maneira surpreendente, os recenseadores identificaram algum tipo de produção em 95,5% (1.755.995/1.838.846) das pequenas propriedades familiares visitadas (IBGE/SIDRA, 2019). Juntas, conforme evidencia o Gráfico 3, elas responderam por uma fatia expressiva da produção de vários segmentos da agropecuária nordestina, resultado que dificilmente teria sido possível sem o incentivo do crédito rural e do seguro-safra.

<figure><img src="image_24.png" /><figcaption>Gráfico 3. Participação da agricultura familiar nos principais produtos da agropecuária nordestina – 2017 (Em %).</figcaption></figure>

Fonte: Censo Agropecuário 2017 (IBGE/SIDRA, 2019).

(*) Participação percentual (%) da agricultura familiar no número de cabeças em 2017.

(**) Quantidade vendida de mel.

Note-se, contudo, que o problema da pobreza e da vulnerabilidade da agricultura familiar nordestina está distante de ser resolvido. Isso porque há uma flagrante desigualdade no âmbito da própria agricultura familiar regional, predominando ainda um amplo contingente de produtores pobres e vulneráveis agregados no chamado Grupo B do PRONAF.

Corroborando a afirmação anterior, chama a atenção, na Tabela 7, o fato de que a parcela intermediária e consolidada do segmento é muito reduzida (11,3% do total), mas gera sozinha 62,3% da riqueza produzida pelo segmento, com destaque para o impressionante valor médio obtido pelos não pronafianos (R$
811.744,00). Ao lado dessa fração mais capitalizada, por sua vez, predomina uma grande massa de agricultores familiares pobres (88,7% do total). Esses produtores, de forma agregada, geraram um montante de riqueza para a economia regional de mais de R$ 5,9 bilhões em 2017. No entanto, tendo em vista o seu numeroso contingente, tal montante lhes garantiu apenas um valor médio ao ano extremamente baixo (R$ 3.839,00).

<table><caption>Tabela 7. Distribuição do Valor Total da Produção (VTP) da agricultura familiar do Nordeste pela classificação dos grupos do PRONAF – 2017.</caption><thead><tr><td>Categorias (*)</td><td>Estabelecimentos com produção</td><td>%</td><td>VTP (R$ 1,00)</td><td>%</td><td>VTP Médio (R$ 1,00)</td></tr></thead><tbody><tr><td>Grupo B</td><td>1.558.106</td><td>88,7</td><td>5.981.777.000</td><td>37,7</td><td>3.839</td></tr><tr><td>Grupo V</td><td>196.262</td><td>11,2</td><td>8.576.500.000</td><td>54,0</td><td>43.699</td></tr><tr><td>Não Pronafiano</td><td>1.627</td><td>0,1</td><td>1.320.708.000</td><td>8,3</td><td>811.744</td></tr><tr><td>Total Familiar</td><td>1.755.995</td><td>100,0</td><td>15.878.992.000</td><td>100,0</td><td>9.043</td></tr></tbody></table>

Fonte: Censo Agropecuário 2017 (IBGE/SIDRA, 2019).

(*) Grupo B (pobre) = com renda bruta até R$ 20 mil; Grupo V (intermediário) = com renda bruta de R$ 20 mil até R$ 360 mil; Não Pronafiano (consolidado) = com renda bruta acima de R$ 360 mil.

Dessa forma, percebe-se que a ampliação da escala do PRONAF e do PGS continua sendo uma estratégia importante para promover o fortalecimento da agricultura familiar no campo nordestino. Essa ampliação de escala, porém, enfrenta vários gargalos para se concretizar. Um deles, sem dúvida, é o limite colocado pela falta de assistência técnica.

O Gráfico 4 destaca o limite mencionado como uma grave carência enfren-tada pelos agricultores familiares locais, uma vez que 92,7% do total não receberam nenhuma orientação técnica para aprimorar a gestão do seu empreendimento, melhorar o desempenho de suas lavouras e rebanhos, bem como melhorar o seu acesso às políticas públicas. Tal gargalo se manifesta em todos os estados da região, sendo mais grave no Maranhão e no Piauí. Isso demonstra as fragilidades do Sis-tema de ATER regional, no que diz respeito à insuficiência de pessoal, de recursos e de estruturas de apoio, comprometendo a expansão e a qualidade dos serviços prestados.
<figure><img src="image_25.png" /><figcaption>Gráfico 4. Acesso à assistência técnica pelos estabelecimentos familiares nordestinos – 2017 (Em %).</figcaption></figure>

Fonte: Censo Agropecuário 2017 (IBGE/SIDRA, 2019).

Evidentemente, nem tudo se resume a uma questão de escala. É preciso ajustar o foco das políticas estudadas para aumentar a capacidade adaptativa dos produtores familiares às mudanças climáticas. Iniciativas como o PRONAF, por exemplo, não podem concentrar o seu escopo de atuação apenas na agropecuária (AQUINO; BASTOS, 2015). Vale lembrar que o caráter sazonal das atividades agropecuárias no Nordeste torna a renda da agricultura incerta no tempo e no espaço. Daí a importância de se reconhecer e apostar na inerente multifuncionalidade dos agricultores familiares, que os habilita a combinar a prática de atividades agrícolas e não agrícolas, dentro e fora do estabelecimento rural, seja como estratégia complementar ou compensatória.

Note-se que algumas estratégias de geração de renda não agrícola no interior nordestino, voltadas para o mercado interno e de proximidade, são bastante conhecidas, como destacam Alencar Jr. e Alves (2006). Ali, são encontradas desde pequenas indústrias e agroindústrias familiares, turismo rural/ecológico e religioso, artesanato (de palha, barro, madeira etc.), prestação de serviços de construção, ampliação e reparação de obras públicas, produção e reparação de peças, utensílios diversos, máquinas, pneus e equipamentos, até pequenas e medias manufaturas de artigos como redes, confecções e produtos metalúrgicos, entre outras tantas atividades.

Sendo assim, optar por direcionar uma parte do financiamento rural para aproveitar esse potencial, além de contribuir para gerar um leque maior de oportunidades de renda para as famílias, pode reduzir a pressão sobre os recursos naturais, diminuindo a degradação ambiental e, desse modo, prevenindo a
intensificação e/ou expansão do processo de desertificação observado em diversos
pontos da região.

Ademais, torna-se necessário realizar um grande esforço para articular as políticas públicas de proteção social com as de inclusão produtiva (AQUINO et al., 2017; MELLO, 2015; SILVEIRA et al., 2016). Isso porque o quadro de pobreza e vulnerabilidade socioambiental que marca a agricultura familiar nordestina é multidimensional, e, por sua complexidade e magnitude, dificilmente se pode esperar que uma política de crédito ou de garantia de renda seja capaz de aumentar a capacidade adaptativa do segmento. Na verdade, qualquer ação dirigida a esse público, isoladamente, terá poucas chances de sucesso. Como explica Alves (2009, p. 298):

> É necessária uma estratégia integrada de ações envolvendo desde a produção, com programas de capacitação e efetivo sistema de assistência técnica e extensão rural adequado à região, com financiamento e proteção da produção, até processo de comercialização, com incentivos e formações para agregação de valor e garantia de venda a preços justos. Porém, mesmo estas ações serão insuficientes se não for resolvido o problema estrutural: acesso à terra. (...). De outra forma, não se modificam as condições desfavoráveis para o camponês nordestino, que permanecerá em constante precariedade socioeconômica, sujeito aos flagelos das secas (...).

Portanto, considerando o corte de gastos e o “desmantelamento” de algumas políticas públicas de desenvolvimento rural nos últimos anos (MATTOS, 2018; SABOURIN; CRAVIOTTI; MILHORANCE, 2020), percebe-se que o cenário da agricultura familiar nordestina é desafiador. O segmento resistiu a um dos maiores choques climáticos de sua história recente, mas o seu futuro permanece forte-mente atrelado à intervenção do Estado. Por sua vez, apesar dos avanços conquistados, as atividades produtivas regionais ainda continuam vulneráveis às estiagens que ocorrem com frequência na região, carecendo de mais apoio e diversificação. Além disso, a situação da maioria do segmento pode ter se agravado com o advento da crise sanitária da covid-19. Nesse contexto, novas pesquisas poderão revelar se o PRONAF e o PGS sofreram descontinuidades ou conseguiram manter a sua trajetória estabilizada como ocorreu durante o período analisado.

## Considerações finais

O objetivo deste capítulo foi fazer um rápido balanço de duas das principais políticas públicas de apoio à agricultura familiar no Brasil, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e o Programa Garantia-Safra
(PGS). O escopo da pesquisa se concentrou no Nordeste do país no período de 2010 a 2019. A ideia central foi verificar o desempenho das citadas políticas, bem como o seu papel para a adaptação da agricultura familiar às estiagens prolongadas.

Em linhas gerais, o estudo mostra que as secas constituem um problema histórico na Região Nordeste. O último grande evento climático desta natureza aconteceu no período de 2012 a 2017, impactando diretamente nas atividades produtivas regionais. Apesar dos prejuízos provocados pela escassez hídrica, a agricultura familiar resistiu e continua sendo a principal forma de trabalho e produção no campo no final da segunda década do século XXI. O resultado obtido se deve a um conjunto de políticas públicas fortalecidas ou implementadas a partir dos anos 2000, que incluem uma ampla rede hídrica e de proteção social, juntamente com políticas de apoio à produção.

O trabalho mostra que, no caso do PRONAF, as operações do programa se mantiveram durante todo o intervalo de tempo analisado, injetaram R$ 36,5 bilhões na economia local distribuídos em quase oito milhões de empréstimos concentrados principalmente no apoio à pecuária. Já o PGS demonstrou um grande crescimento durante a seca, aplicou mais de R$ 6,4 bilhões na economia regional e nos demais municípios do semiárido brasileiro, apresentando uma grande capilaridade geográfica.

Os recursos aplicados por essas políticas geraram variados impactos produtivos e socioeconômicos. Seus efeitos mais importantes se referem à ampliação da produção e à melhoria da segurança alimentar dos agricultores familiares de baixa renda. Os investimentos realizados também contribuíram para a manutenção da participação da agricultura familiar nas principais cadeias produtivas da agropecuária regional. Apesar disso, a maioria do segmento familiar continua muito pobre e com baixa capacidade de produção.

Tais resultados sinalizam a necessidade de manutenção e ampliação das políticas de crédito e seguro rural na região. Essa ampliação se depara, contudo, com alguns limites, como a questão da falta de assistência técnica. Mas, como foi demonstrado no decorrer da análise, além da necessidade de ampliar a escala, o desafio consiste também em promover a integração e a diversificação das atividades financiadas.

Logo, como a ocorrência e a intensidade das secas no território nordestino tendem a se agravar por conta do aquecimento global, o futuro da agricultura familiar local depende cada vez mais de políticas de desenvolvimento rural integradas, visando promover a geração de renda e a adaptação das suas atividades produtivas aos choques climáticos. No âmbito dessas iniciativas, sem dúvida, o PRONAF e o PGS são fundamentais. Contudo, tais políticas necessitam superar o seu viés setorial e focalizar suas ações em uma estratégia mais ampla de convivência com o meio ambiente regional.
Referências

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# CAPÍTULO 7

## Cisternas de 2ª Água: tecnologias sociais promovendo capacitação adaptativa às famílias de agricultores brasileiros<fnref n="1" />

Louise Cavalacante, Patrícia S. Mesquita, Saulo Rodrigues-Filho

### Introdução

Os pequenos agricultores terão que se adaptar a um mundo de crescentes alterações no clima. Os modelos climáticos indicam que as regiões semiáridas em todo o mundo provavelmente estarão sujeitas à maior variabilidade pluviométrica e secas mais longas nos próximos anos (PBMC, 2014). Os indivíduos que dependem de atividades suscetíveis ao clima (por exemplo: agricultura) serão expostos a perdas produtivas irreversíveis, que podem aumentar sua vulnerabilidade e forçá-los a abandonar suas terras e migrar para áreas urbanas e marginais (KROL; BRONS-TERT, 2007). Embora os agricultores tenham algum grau de capacidade de lidar com o problema, sua capacidade de se ajustar e se desenvolver em condições de mudança (capacidade adaptativa) é o que determina sua resiliência a longo prazo (BURNEY et al., 2014). Entre os fatores que facilitam a capacidade de adaptação aos impactos socioeconômicos e ambientais decorrentes da seca, estão as políticas públicas destinadas a gerenciar riscos, proteger e melhorar a subsistência e reduzir a vulnerabilidade das famílias de pequenos agricultores (SHIFERAW et al., 2014).

Neste contexto, o Brasil tem historicamente implementado duas respostas distintas para lidar com os impactos da seca, o “combate à seca” e a “coexistência com a seca” (CAMPOS, 2015). A primeira, compreende principalmente políticas baseadas em grandes reservatórios e ações emergenciais para ajudar durante crises provocadas pela seca (NYS; ENGLE; MAGALHÃES, 2016). Por sua vez, a

<footnote n="1">1 Esse capítulo mobiliza resultados dos projetos ARTIMIX (Articulating policy mixes across scales & sectors to address adaptation to climate change challenges in vulnerable tropical agricultural landscapes - ANR-17-CE03-0005) e do INCT Odisseia (Observatório das dinâmicas socioambientais - CNPq)</footnote>
“coexistência com a seca” deriva das ideias de “Coexistência com o Semiárido”, apoiada por um movimento social (Articulação do Semiárido Brasileiro, ASA) e definida como “um modo de vida e produção que respeita os saberes e a cultura local, utilizando tecnologias e procedimentos apropriados ao contexto ambiental e climático, constrói processos de vivência na diversidade e harmonia entre as comunidades, seus membros e o ambiente, possibilitando, assim, uma ótima qualidade de vida e permanência na terra, apesar das variações climáticas” (IRPAA, 2005). As cisternas, que são um componente central das políticas de “coexistência com a seca”, começaram no âmbito da sociedade civil e mais tarde se tornaram uma política pública promovida pelo governo federal (MACHADO; ROVERE, 2017).

O Programa Cisternas foi sancionado pela Lei nº 12.873/2013 e regulamentada pelo Decreto nº 9.606/2018, sendo responsável pela expansão das cisternas de 1ª e 2ª Água no Brasil (COSTA; DIAS, 2013). A primeira, conhecida como cisterna de consumo, visa melhorar o acesso à água para o consumo humano, enquanto a segunda, a cisterna de produção, visa apoiar atividades produtivas de pequena escala. Ambas as tecnologias foram criadas com o objetivo final de ajudar os agricultores e outras populações vulneráveis a alcançar a segurança alimentar e nutricional por meio do acesso à água em quantidade e qualidade apropriadas para o consumo familiar (por exemplo: cozinhar e beber) e água suficiente para manter a atividade da agricultura de subsistência em seus quintais ou no campo.

As pesquisas existentes sobre as cisternas concentram-se principalmente nas cisternas de 1ª Água ou considera ambas em suas análises. Por exemplo, algumas pesquisas encontraram que a vulnerabilidade social foi reduzida a nível local sendo impulsionada pelas estratégias de “convivência com a seca” (ESCÓRCIO; DUTRA, 2018; GUALDANI; SALES, 2016; LINDOSO et al., 2018; SILVA; BARROS, 2016). Outras, com foco apenas nas cisternas de 2ª Água, mostraram a importância para a produção de alimentos (FERREIRA et al., 2015; GONÇALVES; RIOS; CARVALHO, 2013).

No entanto, existe uma lacuna de pesquisa na compreensão de que maneira os impactos do Programa Cisternas vão além da infraestrutura hídrica e promovem a capacidade adaptativa por meio da aprendizagem social. Esta pesquisa visa preencher estas lacunas com uma análise baseada na análise de documentos, trabalho de campo e entrevistas abertas/semiestruturadas com agricultores e técnicos de assistência técnica e extensão rural (ATER) no semiárido brasileiro. A pesquisa avança ao atingir estes objetivos: 1) apresentar os principais impactos das cisternas de 2ª Água em três estados do Semiárido: Pernambuco, Bahia e Ceará e 2) discutir os impactos das cisternas ao promover a capacidade adaptativa através do aprendizado social.
Referencial teórico

Originalmente, a aprendizagem social referia-se à aprendizagem de indivíduos em um ambiente social pela observação e imitação de outros (BANDURA, 1977). Um passo importante para alcançar um nível maior de clareza conceitual foi pro-
posto por Reed et al. (2010), que definiram a aprendizagem social como uma mudança na compreensão, que vai além do indivíduo e ocorre através de intera-
ções sociais. As interações consideradas neste estudo são as atividades de treina-
mento do Programa, que são descritas mais adiante, e incluem tanto as interações
entre agricultores quanto entre agricultores e técnicos.

Em estudos anteriores sobre aprendizagem social, a revisão sistemática de Rodelas (2011) apontou três abordagens de pesquisa sobre o tema desenvolvidas na literatura de gestão de recursos naturais. A primeira é uma perspectiva centrada no indivíduo, onde o aprendizado é visto como transformador, resultante da participação de indivíduos em atividades de aprendizagem que resultaram em mudanças no comportamento individual. A segunda perspectiva é centrada em rede, onde o aprendizado é experiencial e leva a mudanças nas práticas estabelecidas e nas formas de relacionamento entre os membros de uma rede ou comunidade comum. A terceira perspectiva é centrada no sistema e vê o aprendizado como um processo emergindo do envolvimento com ou em torno de sistemas socioecológicos e resultando em mais transformações sistêmicas que melhoram a sustentabilidade desses sistemas. Ensor e Harvey (2015) argumentam que estes estão intimamente relacionados ao trabalho de comanejo adaptativo de sistemas socioecológicos (Folke et al., 2005), e são exemplificados no trabalho apresentado por Browning-Aiken et al. (2014) como uma ferramenta para construir capacidade adaptativa. Nesta pesquisa, concordamos com este último ponto de vista, que argumenta que a aprendizagem social pode ser vista como um mecanismo de aprendizagem adaptável e flexível.

Além dessas três perspectivas apresentadas por Rodela (2011), estruturamos
nossa análise considerando também a interação entre aprendizagem social e capa-
cidade adaptativa (CA) proposta por Thi Hong Phuong et al. (2017). Eles suger-
rem uma perspectiva que considera a aprendizagem social como um componente
importante da CA. A aprendizagem social é um mecanismo entre outros (por
exemplo: aprendizagem colaborativa e aprendizagem experimental) que pode ajus-
dar a desenvolver a CA.

A capacidade adaptativa pode ser amplamente interpretada como a capa-
cidade dos indivíduos e das instituições de lidar com mudanças rápidas e incre-
mentais (SMIT; WANDEL, 2006), por exemplo, auxiliando as capacidades dos
atores de planejar e implementar a adaptação, bem como suas capacidades de
superar múltiplos tipos de restrições sociopolíticas (BIESBROEK et al., 2013).
Vulnerabilidade e capacidade adaptativa são conceitos intimamente ligados: a capacidade adaptativa é um dos determinantes da vulnerabilidade, além da exposição e sensibilidade. Este artigo foca apenas na capacidade adaptativa como a capacidade de adaptação, alinhada com as ideias de Coexistência com o Semiárido e adaptação às mudanças climáticas (CUNHA; PAULINO, 2014). Como exemplo, as cisternas são tecnologias apropriadas para aumentar a capacidade adaptativa dos domicílios no semiárido brasileiro (LINDOSO et al., 2018).

## As tecnologias sociais favorecem a aprendizagem social

A facilitação é um atributo central da aprendizagem social (MURO; JEFFREY, 2008; STEYAERT; JIGGINS, 2007) e é considerada um caminho essencial para ampliar o conhecimento sobre manejo agrícola (PRETTY; CHAMBERS, 2003). Facilitar a aprendizagem social é a capacidade de planejar um processo no qual diferentes grupos de participantes se envolvem em diversos fóruns e atividades para que o conhecimento seja gerado, e ideias, valores e perspectivas sejam compartilhados e refletidos. A arte de facilitar a aprendizagem social é criar situações onde as pessoas aprendam coletivamente como melhorar seu modo de vida (BOWEN; TAILLIEU, 2004).

As tecnologias sociais (TS) são instrumentos de transformação social e podem ser produtos, técnicas ou metodologias que surgem da interação entre a comunidade (RODRIGUES; BARBIERI, 2008) e visam solucionar problemas através do uso de técnicas simples ou práticas a partir de conhecimentos acessíveis. O conceito de TS é definido por “conjunto de técnicas, metodologias transformadoras, desenvolvidas e/ou aplicadas na interação com a população e apropriadas por ela, que representam soluções para inclusão social e melhoria das condições de vida” (ITS, 2004, p. 130).

Considerando as cisternas de 2a Água, objeto deste estudo, os agricultores que são selecionados para serem beneficiários são incluídos em todo o processo de implementação da tecnologia. O processo tem múltiplas etapas. A primeira consiste em um treinamento chamado de Gestão da Água para a Produção de Alimentos (GAPA), que ocorre antes da construção das cisternas e aborda questões relacionadas à produção, envolvendo princípios agroecológicos e gestão sustentável da água armazenada. O segundo treinamento é o Sistema Simplificado de Água para Produção (SISMA), que ocorre após a construção de cisternas, onde as famílias montam um sistema simplificado de irrigação baseado na economia de água. Por fim, a terceira etapa promove o intercâmbio entre os beneficiários, sendo momentos em que os agricultores compartilham experiências sobre gestão e armazenamento de sua produção (SOUZA, 2014). Todos esses treinamentos são baseados na perspectiva de convivência, o que implica um processo cultural
e educativo, gerando novos aprendizados sobre o ambiente do Semiárido, bem como seus limites e potenciais (SILVA, 2003).

Além dos cursos, outro componente do Programa é o chamado *kit* produ-
tivo. São itens que permitem facilitar a produção de frutas e vegetais, como mate-
riais para construção de canteiros e sementes, ou itens para facilitar a produção de
pequenos animais, como aves, caprinos e ovinos. Esse componente visa assegurar
que as cisternas possam atender ao objetivo de assegurar a produção de alimentos
para as famílias, podendo promover o aumento da produção, da segurança ali-
mentar e da renda das famílias.

A implementação dos kits produtivos acontece com o apoio de trabalhadores da assistência técnica rural, que são responsáveis por sete encontros de assistência individual para monitorar o projeto de produção e fornecer orientação técnica. As famílias têm um papel ativo durante todo o processo de implementação, pois espera-se que ajudem a construir as cisternas e a fornecer ou preparar alimentos para os trabalhadores durante a construção da TS (BRASIL, 2017).

Aqui, argumentamos que as cisternas são tecnologias sociais facilitadoras da capacidade de adaptação através do aprendizado social. Junto com as tecnologias sociais, os agricultores têm atividades de treinamento, que são ocasiões que facilitam o aprendizado social e onde podem aprender coletivamente como melhorar seu sustento (BOWEN; TAILLIEU, 2004), compartilhar experiências e aprender sobre a coexistência com as condições do Semiárido.

Área de estudo e metodologia

A Região Nordeste estende-se por 1.600.000 km² do território brasileiro e tem 62% de sua área no Polígono de Secas, uma região semiárida de 940.000 km², que abrange nove estados do Nordeste (86% da região). Essa área enfrenta um problema recorrente de escassez de água, com precipitação abaixo de 800 mm por ano (MARENGO, 2008).

De 2012 a 2017 um período de seca prolongado atingiu a região e foi con-
siderado uma das secas mais significativas no Nordeste do Brasil nos últimos 50
anos (WMO, 2014). A região abriga aproximadamente 27 milhões de pessoas
(CONDEL, 2017), com uma população que corresponde a 13,4% do total no
Brasil, e tem 60% vivendo em áreas urbanas e 40% em terras rurais.

Este estudo exploratório foi conduzido por pesquisadores, que foram acom-
panhados pelos técnicos de assistência rural de instituições responsáveis pela imple-
mentação da política em nível local. Para a pesquisa, foram utilizados métodos
qualitativos de coleta de dados para explorar as questões específicas dentro
do contexto local. Utilizamos uma abordagem de estudo de caso exploratório
sobre a política de cisternas de 2ª água no qual foram feitas 39 entrevistas com
agricultores e 5 entrevistas com técnicos em que indagou-se sobre a percepção dessas famílias diante do programa para pesquisar o aprendizado em comunidades rurais que tinham acesso às cisternas e às atividades de treinamento. Uma limitação do estudo foi o acompanhamento dos técnicos de ATER junto à equipe de pesquisa, o que pode ter intimidado os agricultores a darem respostas parciais sobre o desempenho dos técnicos no trabalho.

Duas visitas ao campo ocorreram, uma em novembro de 2017 e outra em setembro de 2018. As comunidades do estudo foram intencionalmente escolhidas, uma vez que os técnicos conheciam as famílias, e também porque a maioria dos beneficiários incluídos no Programa são da Região Nordeste. Ao todo, foram entrevistados agricultores familiares de sete municípios em três estados diferentes (Ceará, Pernambuco e Bahia) (Figura 5).

<figure><img src="image_26.png" /><figcaption>Figura 5. Área de estudo.</figcaption></figure>

Além dos agricultores, também foram entrevistados os técnicos de ATER que trabalharam diretamente no Programa em nível local. Eles trabalham para organizações da sociedade civil que são certificadas pelo Ministério da Cidadania (antigo Ministério do Desenvolvimento Social) para implementar o Programa.

Os questionários cobriram diferentes tópicos, tais como mudanças nos bens, os principais desafios enfrentados, a situação da agricultura familiar na região, iniciativas de caráter emergencial, gestão da seca, o processo de implementação de cisternas e impactos climáticos. Algumas perguntas foram exploradas com mais
detalhes durante o trabalho de campo no Ceará, devido à experiência de campo anterior na Bahia e em Pernambuco. Além disso, todos os participantes assinaram um termo de consentimento livre e esclarecido antes de responder às perguntas das entrevistas.

As respostas dos questionários foram anotadas em campo e posteriormente transcritas pelo pesquisador que conduziu a entrevista. O questionário dos beneficiários também foi explorado quantitativamente. A tabulação das respostas consistiu em organizar os dados qualitativos em categorias descritas nas tabelas quando era possível identificar presença/ausência (sim/não). Portanto, a análise envolveu uma leitura das anotações e classificação posterior por parte do pesquisador responsável. Como algumas perguntas eram abertas, em alguns casos os entrevistados optaram por não responder. Na análise dos dados foi escolhido manter a representação da porcentagem de respostas sobre o número total, incluindo o não sabe/não respondeu (NS/NR), de modo que os resultados não foram inflacionados em algumas perguntas. Finalmente, como algumas perguntas foram respondidas com mais de uma categoria de resposta (p. ex., variedade de assuntos aprendidos durante os treinamentos na Tabela 2), foi usada a indicação “N contagem”, que expressa a porcentagem do número total de contagens de todas as categorias respondidas pelo total de respondentes em cada pergunta.

## Os impactos das Cisternas de 2ª água na perspectiva dos agricultores familiares

No total, foram visitadas 39 residências (N) em três estados diferentes (Bahia, Pernambuco e Ceará). A maioria das famílias (38%) já tinha a cisterna de produção entre 1 e 3 anos, e 28% das famílias já a tinham há um ano ou menos, enquanto os que a tinham há mais tempo, a tinham entre 7 e 9 anos (3%). Antes das cisternas, a produção dependia da água da chuva (38%), seguida da cisterna de 1ª Água (15%) e da água de cacimba (10%).

A maioria dos agricultores (85%) mencionou que havia problemas devido à falta de água para produção antes das cisternas, tais como: a distância de acesso à água (18%), impossibilidade de plantar (15%) e ausência de um local para armazenamento da água (6%). Deles, 58% não especificaram os problemas que enfrentavam (Tabela 1). Em geral, a falta de água impactava principalmente na alimentação (67%) e no bem-estar (61%), seguidos de renda (48%) e saúde (30%). Foi mencionado por dois entrevistados: “para lavação de roupa, para tudo [faltava]...”; e ainda “afetava em tudo... “sem água [a gente] não é ninguém... para tomar banho...”.

Após a implementação das cisternas, a tecnologia social tornou-se a principal fonte de água para a produção. Considerando apenas os 16 agricultores
entrevistados no estado do Ceará, a água das cisternas foi utilizada principalmente para irrigação (88%), para animais (38%), para usos domésticos (19%), para beber e cozinhar (6%) e outros usos, como piscicultura e armazenamento privado de água (13%). Os agricultores começaram a produzir novas variedades de vegetais (67%), dos quais 58% começaram a produzir mais de cinco variedades de vegetais, e 31% entre dois e cinco tipos.

<table><caption>Tabela 1: Problemas causados pela falta d'água antes das cisternas de 2ª água</caption><thead><tr><th colspan="3">Problemas causados pela falta d'água (N_sim=33)</th></tr><tr><th></th><th>N</th><th>N%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Distância de acesso à água</td><td>6</td><td>18%</td></tr><tr><td>Impossibilidade de plantar</td><td>5</td><td>15%</td></tr><tr><td>Falta de local para armazenar</td><td>2</td><td>6%</td></tr><tr><td>Custo de aquisição da água</td><td>1</td><td>3%</td></tr><tr><td>NS/NR</td><td>19</td><td>58%</td></tr></tbody></table>

Além disso, considerando as 16 entrevistas, quanto aos kits produtivos que são recebidos com as cisternas, 69% receberam na íntegra – por exemplo, tijolos para a construção de hortas, tubulações para o sistema de gotejamento, telas escuras para sombreamento e sementes de vegetais. O tipo de projeto produtivo não foi escolhido pelos agricultores em 87% dos casos (13% não responderam). Os kits de produção eram compostos principalmente de sementes para as hortas (69%) e mudas de frutas (6%). Entre aqueles que receberam o kit de produção com sementes e mudas, 75% tiveram sucesso e conseguiram plantar, e 89% ainda tinham parte das sementes para continuar o plantio.

Quanto à construção de cisternas, 50% relataram receber alguma assistência (cestas de alimentos ou dinheiro) para ajudar na alimentação dos pedreiros e serventes. Quanto à construção de cisternas, 49% relataram que a construção foi com uma força-tarefa com os vizinhos, 41% por empregados contratados, e somente 3% com a ajuda de seus parentes.

Para saber se houve algum tipo de incremento de renda devido à cisterna, os agricultores foram perguntados se tinham conseguido renda com a venda dos alimentos e, se com a renda advinda de venda de produtos da produção com a água da cisterna, tinham comprado bens para casa ou para produção. Também foram questionados se depois da cisterna estavam gastando menos com a compra de alimentos. Dos agricultores entrevistados, 38% disseram que a cisterna mudou a renda familiar, com 33% deles afirmando que puderam comprar estrutura para
canteiros, comprar sementes (20%), fazer uma reforma em casa, entre outros. Com relação à economia na compra de alimentos, 41% disseram que gastavam menos dinheiro na sua compra. Foi mencionado: “reduzi a compra de verduras, agora tem fresquinho da horta” e “além de ter no canteiro, ainda apura e compras as coisas... aí melhora...”.

Em relação às atividades de treinamento (GAPA e SISMA), 82% relataram que os cursos eram essenciais. Alguns entrevistados mencionaram (Tabela 2) ter aprendido sobre como plantar e colher (35%) e o manejo da água (25%). Sobre pesticidas orgânicos e fertilizantes, 11% fizeram uso, com um participante mencionando: “Aprendi a produzir herbicida nos treinamentos” e “Eles me ensinaram uma mistura natural de folhas de neem e tabaco para que as formigas desaparecessem”. A experiência relacionada aos intercâmbios entre os agricultores foi positiva, porém apenas 63% deles tiveram essa experiência. Foi mencionado que eles tinham aprendido sobre práticas agrícolas com atividades práticas e alguns tópicos teóricos. Um agricultor citou que o intercâmbio era importante porque era possível aprender com outros agricultores da mesma realidade.

<table><caption>Tabela 2. Tópicos aprendidos nas capacitações.</caption><thead><tr><th colspan="3">Aprendizados durante capacitações<br>(N=71 entre os beneficiários que responderam N=32)</th></tr><tr><th></th><th>N</th><th>N%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Plantar e colher</td><td>25</td><td>35%</td></tr><tr><td>Uso racional de água</td><td>18</td><td>25%</td></tr><tr><td>Manutenção da cisterna</td><td>9</td><td>13%</td></tr><tr><td>Fazer defensivos naturais e adubos</td><td>8</td><td>11%</td></tr><tr><td>Cuidar de animais</td><td>6</td><td>8%</td></tr><tr><td>Armazenamento da colheita</td><td>1</td><td>1%</td></tr><tr><td>Conhecer experiências em outros lugares</td><td>1</td><td>1%</td></tr><tr><td>Ganhar renda</td><td>1</td><td>1%</td></tr><tr><td>Não usar agrotóxico</td><td>1</td><td>1%</td></tr><tr><td>Usar o calçadão para secar sementes</td><td>1</td><td>1%</td></tr></tbody></table>

O projeto produtivo foi considerado como encaminhado por 87% dos beneficiários. Entretanto, foram feitas algumas ressalvas, como: 1) a necessidade de mais recursos (32%) – “[sim, encaminhado] mas, precisa de mais recurso... dinheiro para ampliar, comprar mais mudas, ampliar abelha e peixe... tenho ampliado de pouquinho” e “ainda tem muito para melhorar... queria aumentar cercado de tela para plantar mais... se plantar fora a galinha estraga”; 2) estrutura para proteger do
sol (15%) – “sol quente que fragiliza, queima horta, tenho que comprar tela para fazer sombra e proteger do sol quente... o coentro queima”; 3) mais água (15%). Outras necessidades também foram destacadas, sendo umas delas a continuidade de assistência técnica por mais tempo “tem que ter mais conhecimento... peleja de um jeito e de outro, mas não sai...”.

Os desafios de viver com a sua produção foram ressaltados por 77% dos agricultores entrevistados, sendo os mais expressivos a escassez de água (63%), a forte irradiação solar (13%) e a falta de assistência técnica (10%) (Tabela 3).

<table><caption>Tabela 3. Desafios para viver da produção.</caption><thead><tr><th colspan="3">Existência de desafios para viver da produção (N=39)</th><th colspan="3">Desafios para viver da produção (N_sim=30)</th></tr><tr><th></th><th>N</th><th>N%</th><th></th><th>N</th><th>N%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Sim</td><td>30</td><td>77%</td><td>Escassez de água</td><td>19</td><td>63%</td></tr><tr><td>Não</td><td>5</td><td>13%</td><td>Irradiação solar forte</td><td>4</td><td>13%</td></tr><tr><td>NS/NR</td><td>4</td><td>10%</td><td>Escassez de ATER</td><td>3</td><td>10%</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td>Escassez de recursos</td><td>2</td><td>7%</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td>Preço injusto pelo produto</td><td>1</td><td>3%</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td>Ração cara</td><td>1</td><td>3%</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td>NS/NR</td><td>0</td><td>0%</td></tr></tbody></table>

Quando questionados se ter uma cisterna poderia contribuir para a coexistência com o Semiárido e lidar com eventos de secas extremas, alguns responderam que as cisternas aumentam a capacidade de coexistência com o Semiárido (67%), enquanto outros consideraram que as cisternas poderiam ajudar, mas não seria um fator determinante (26%) (Tabela 4). Foi relatado que “[a cisterna] ajuda... se tiver coragem para trabalhar, ajuda”, e “ajuda... quem tem ação para trabalhar. Muita gente que não quer... quem quer lutar, faz...”.

<table><caption>Tabela 4. Cisterna e a Convivência com o Semiárido.</caption><thead><tr><th colspan="3">Aumenta Convivência com Semiárido e lidar com Eventos Extremos (N=39)</th><th colspan="3">Modo que aumenta Convivência (N_sim=26)</th></tr><tr><th></th><th>N</th><th>N%</th><th></th><th>N</th><th>N%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Sim</td><td>26</td><td>67%</td><td>Permanência no local</td><td>13</td><td>50%</td></tr><tr><td>Não</td><td>0</td><td>0%</td><td>Produção</td><td>5</td><td>19%</td></tr><tr><td>Talvez*</td><td>10</td><td>26%</td><td>Armazenamento de água</td><td>4</td><td>15%</td></tr><tr><td>NS/NR</td><td>3</td><td>8%</td><td>NS/NR</td><td>4</td><td>15%</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td>Permanência de jovens</td><td>0</td><td>0%</td></tr></tbody></table>

<footnote>* N=3 – ajuda, mas se a pessoa quiser vai embora; N=3-ajuda, se tiver coragem de trabalhar.</footnote>
A Tabela 5 apresenta os resultados da percepção dos beneficiários sobre melhorias da situação de sua família em diversos tópicos em relação aos impactos do Programa. Entre os entrevistados foi destacada a percepção de melhoria na qualidade de vida (82%), alimentação (77%), maior vontade de permanecer na terra (75%), maior confiança como produtores (64%) e maior conhecimento técnico (62%). Foi destacado que o papel da mulher apresentou melhoria em 81% dos domicílios visitados. Dos que relataram melhorias nos alimentos, 19% mencionaram melhorias ligadas à maior quantidade de alimentos consumidos, maior qualidade (sem agrotóxicos) (19%) e maior consumo de legumes (16%) (Tabela 6).

<table><caption>Tabela 5. Percepção de mudanças pelos beneficiários.</caption><thead><tr><td>Setor de análise (N=39)</td><td>Melhorou</td><td>Piorou*</td><td>Igual</td><td>NS/NR</td></tr></thead><tbody><tr><td>Qualidade de vida</td><td>82%</td><td>0%</td><td>18%</td><td>0%</td></tr><tr><td>Alimentação</td><td>77%</td><td>0%</td><td>23%</td><td>0%</td></tr><tr><td>Renda</td><td>46%</td><td>0%</td><td>38%</td><td>15%</td></tr><tr><td>Conhecimento Técnico</td><td>62%</td><td>0%</td><td>23%</td><td>15%</td></tr><tr><td>Saúde</td><td>23%</td><td>3%</td><td>56%</td><td>18%</td></tr><tr><td>Relação com a família</td><td>33%</td><td>0%</td><td>54%</td><td>13%</td></tr><tr><td>Relação com outros membros da comunidade</td><td>21%</td><td>0%</td><td>72%</td><td>8%</td></tr><tr><td>Confiança como produtor</td><td>64%</td><td>0%</td><td>21%</td><td>15%</td></tr><tr><td>Vontade de permanecer na terra</td><td>75%</td><td>0%</td><td>19%</td><td>6%</td></tr><tr><td>Papel da mulher na produção</td><td>81%</td><td>0%</td><td>0%</td><td>19%</td></tr></tbody></table>

<table><caption>Tabela 6. Melhorias citadas na alimentação (Ncount nos N_sim_30; Ncount=32).</caption><thead><tr><td>Categoria</td><td>N</td><td>N%</td></tr></thead><tbody><tr><td>Maior quantidade</td><td>6</td><td>19%</td></tr><tr><td>Qualidade (sem agrotóxicos)</td><td>6</td><td>19%</td></tr><tr><td>Mais legumes</td><td>5</td><td>16%</td></tr><tr><td>Mais carne</td><td>2</td><td>6%</td></tr><tr><td>Mais frutas</td><td>1</td><td>3%</td></tr><tr><td>NS/NR</td><td>12</td><td>38%</td></tr></tbody></table>

<footnote>* Piora, mas não relacionada à Cisterna.</footnote>
## Os impactos das Cisternas de 2ª água na perspectiva dos técnicos de assistência técnica e extensão rural

Dos cinco entrevistados de ATER, todos participaram de atividades de treinamento antes de iniciar o trabalho junto aos beneficiários, fornecidas pelas insti-tuições às quais pertenciam na época da implementação de cisternas. Os cursos tinham componentes teóricos e práticos, visando fortalecer suas capacidades de ensinar os agricultores de acordo com os objetivos do Programa.

Os técnicos rurais acreditam que os cursos (GAPA e SISMA) são essenciais para o sucesso dos agricultores com as cisternas e o projeto produtivo. Foi rela-tado que, nas atividades de treinamento, os beneficiários começaram a ter mais consciência sobre o papel das cisternas em promover meios para lidar com as con-dições semiáridas, sendo esse um dos principais objetivos do Programa. Durante esses momentos, os agricultores tiveram perguntas respondidas, antecipando meios de resolver os problemas que poderiam acontecer durante o processo de implementação ou posteriormente.

Apesar dos impactos positivos dos cursos, foram expressas preocupações sobre o membro da família que costumava participar das reuniões: “...às vezes o marido vai, mas quem tem vocação é quem está lá [no quintal]”. Nesses casos específicos, argumentou-se que em algumas situações os homens frequentavam as atividades de treinamento, enquanto as mulheres eram as que tinham mais habi-lidades ou disponibilidade (já que costumavam ficar mais em casa) para trabalhar na horta do quintal ou dos animais de pequeno porte (caprinos e ovinos).

Com relação à motivação dos beneficiários, foram identificados diferentes comportamentos. Em alguns casos, a maioria dos beneficiários se sentia motivada no início do processo e se mantinha assim ao longo do processo e ao longo dos anos. Em outros casos, desanimavam ao longo do processo devido ao trabalho e aos custos associados em contrapartida. Um dos técnicos relatou que a “motivação no primeiro ano é alta... passa de um ano a um ano e meio, ela diminui um pouco. Se não chover, a água vai acabando e tem que entrar no Pipa [para produzir e manter o volume morto]” (que evita rachaduras). Outro técnico mencionou que cerca de 80% dos que receberam a tecnologia conseguiram “avançar”, porém nem todas as tecnologias ou políticas são adequadas para todos os agricultores, e que houve até mesmo casos de produtores que não estavam interessados no Programa. Final-mente, foi mencionado que alguns beneficiários que estavam motivados no início foram desencorajados pelo caminho, talvez porque perceberam que a tecnologia não era adequada para um determinado uso que tinham em mente, ou mesmo apenas consideraram usar a cisterna como um reservatório para usos domésticos.

Sobre o impacto da cisterna de 2ª Água na coexistência com o Semiárido e com secas extremas, um entrevistado mencionou que os obstáculos para viver na
região estavam principalmente relacionados à falta de água, o que poderia levar ao
abandono de propriedades. Foi complementado que “se tem cisterna ficam porque
tem a água para beber”. Outro exemplo: “antes dava 1 ano de seca e o povo ia para
cidade que tinha açude. Umas saíram em 2015... 5 famílias de uma comunidade
saíram por causa da seca, mas aí choveu e eles voltaram e estão produzindo com a cis-
terna de 2ª Água”. Todos os técnicos entrevistados concordaram de alguma forma
que as cisternas, além do *kit* de produção, impactam positivamente os beneficiá-
rios em relação à coexistência com o Semiárido e as secas extremas. Entretanto,
um dos entrevistados destacou que o maior impacto para a coexistência com o
Semiárido era expresso pela cisterna de 1ª Água devido aos usos domésticos. O
Programa estaria contribuindo para aliviar as condições de pobreza e pobreza
extrema enfrentadas pelos agricultores da região.

A capacidade adaptativa dos agricultores familiares
é incentivada pela Cisterna de 2ª água

As principais evidências de aprendizagem social na análise é o reconhecimento da importância dos treinamentos por parte dos agricultores e da ATER, especialmente a influência dos novos conhecimentos técnicos na produção de alimentos e práticas agroecológicas adotadas pelos agricultores.

Em todas as propriedades rurais visitadas, a produção realizada estava sendo
agroecológica e com os fertilizantes utilizados de fabricação própria (47% usavam
fertilizantes e 53% herbicidas), o que na maioria dos casos teria sido aprendido
nos encontros de treinamento. Os técnicos de ATER comentaram que há melho-
rias no conhecimento técnico dos beneficiários que aplicam as lições e são curios-
sos. Uma comparação dos resultados com os de outros estudos confirma que o
uso de fertilizantes naturais é uma estratégia de adaptação verificada em outras
regiões semiáridas da Ásia (SIVAKUMAR et al., 2005). Além disso, em nosso
estudo foram observadas algumas mudanças relacionadas ao meio ambiente por-
que os agricultores estariam deixando de queimar o lixo e mudando sua visão
sobre os danos causados por pesticidas químicos.

Outra descoberta importante foi que os impactos positivos dos treinamen-
tos seriam maiores se os agricultores tivessem acesso a um período mais longo
de assistência técnica rural. A assistência técnica rural permanente também foi
mencionada como um dos aspectos necessários para que o projeto produtivo per-
sistisse ao longo do tempo. Apesar disso, 62% dos beneficiários entrevistados
mencionaram que o conhecimento técnico melhorou após a chegada das cister-
nas, 23% disseram que permaneceu o mesmo, enquanto 15% não souberam ou
não responderam. Uma relação de longo prazo entre os agricultores e a ATER
permitiria um maior número de reuniões onde os agricultores poderiam tentar adotar novas técnicas, e ter suas preocupações ou perguntas respondidas. Isso possivelmente aumentaria sua capacidade adaptativa através do aprendizado social como um mecanismo de aprendizado adaptável e flexível de tentativas e erros.

As atividades de treinamento influenciaram os beneficiários, tanto através do intercâmbio de conhecimentos entre eles como através das técnicas ensinadas pelos agentes de ATER. Ferreira et al. (2015) apontaram que os cursos transmitem conhecimentos sobre técnicas de produção na região semiárida, além de fortalecer os laços das famílias, enquanto Gonçalves et al. (2013) mostraram que as cisternas de produção contribuíram para a transição de uma agricultura convencional para uma agricultura agroecológica e também para o replantio de espécies nativas. É encorajador comparar essa descoberta com o que aconteceu com os pequenos agricultores do Peru, onde um processo de capacitação contribuiu para aumentar a coesão social e a comunicação técnica entre os agricultores, fortalecendo seu capital social e seu desempenho inovador (HARTMANN et al., 2019).

A adaptação dos agricultores está relacionada com a sua capacidade de adaptação, de tirar proveito de novas circunstâncias e de melhorar seu modo de vida. O aumento dos ativos produtivos por meio do Programa (a cisterna mais o *kit* produtivo) foram relacionados com a possibilidade de economia de recursos por parte do agricultor. Enquanto os beneficiários não estão comprando alimentos porque estão produzindo com a água da cisterna, eles podem comprar bens para casa, para produção ou uso pessoal. Além disso, a cisterna é um bem valioso, pois a construção da infraestrutura agrega valor à propriedade, aumentando as chances dos agricultores de permanecerem na região. Essa observação também está de acordo com outras pesquisas que mostraram que o patrimônio familiar aumenta com a o reservatório para armazenar água e o projeto produtivo (FERREIRA et al., 2015). Isso também se alinha com observações que mostraram o potencial de venda dos excedentes e de geração de renda extra em outros estudos de caso (GONÇALVES; RIOS; CARVALHO, 2013; SANTOS, 2017; SILVA et al., 2013).

Uma comparação da finalidade da produção antes e depois da cisterna revela que o número de produtos destinados à venda aumentou. Antes da cisterna, 67% dos casos eram para consumo, 26% para consumo em associação com venda, troca ou doação ocasional, e somente 5% produziam voltados para venda. Após a cisterna, a produção destinada apenas ao consumo diminuiu para 33%, enquanto a produção para consumo e venda ocasional aumentou para 54%, e o consumo e venda em 13%. Apesar desse aumento, ainda foi relatado que 62% dos casos tiveram dificuldades para vender os produtos, o que pode ser um obstáculo para o aumento do empreendedorismo rural. Os beneficiários alegaram três dificuldades principais, a ausência de transporte, de compradores e a produção insuficiente.
Também mencionaram a concorrência desleal com produtores convencionais (aqueles que não produzem orgânicos), a personalidade introvertida para ir aos mercados e a falta de certificação sanitária ou de orgânicos para vender os produtos nos mercados formais.

Outros benefícios das cisternas estavam relacionados a um aumento no bem-estar, relatado por 82% dos beneficiários entrevistados, com 23% relatando também melhorias na saúde. Como o bem-estar é uma questão subjetiva, houve vários comentários relacionados a esta questão, tais como os beneficiários não terem mais que trabalhar para outras pessoas, percorrer grandes distâncias para conseguir água em locais distantes e serem capazes de lavar seus cabelos enquanto tomam banho. Em um estudo focado na cisterna de produção em Pernambuco, Ferreira et al. (2015) também relataram que as cisternas proporcionavam uma melhoria na qualidade de vida dos agricultores.

Uma observação adicional feita pelos técnicos foi de que todas as mudanças positivas na família não podem ser atribuídas apenas às cisternas. Aqui foi destacado que havia um conjunto de políticas públicas (p. ex., Bolsa Família, Garantia Safra e assistência técnica rural) que dava acesso à informação às famílias e permizia que mudassem suas estratégias e garantissem um aumento de renda.

O aumento da disponibilidade de água para a produção de alimentos corrobora com os resultados de trabalhos anteriores na Paraíba, na comunidade de São Miguel, onde só foi possível iniciar o cultivo de hortaliças, frutas e plantas medicinais com as cisternas de produção (ARAÚJO, 2015). Em nossa pesquisa, antes da cisterna de produção, 38% dos beneficiários dependiam da água da chuva para a produção, enquanto depois da cisterna os beneficiários começaram a cultivar novos alimentos. A falta de água para produzir impactava a dieta da maioria dos entrevistados, entretanto, as cisternas de produção amenizaram esses problemas e permitiram o aumento e diversificação da produção de alimentos.

A possibilidade de maior armazenamento de água aumentou a capacidade de produção, pois os agricultores foram ensinados a administrar a água, produzir e estimular práticas agroecológicas. Os técnicos de ATER enfatizaram que é uma satisfação ver o agricultor armazenando água e, assim, melhorando seus alimentos e, em alguns casos, vendendo o excedente de produção. O aumento do volume de água armazenada foi visto como um gatilho para essa série de melhorias, gerando autonomia para as famílias e reduzindo sua dependência política.

A descoberta mais interessante foi que as cisternas podem contribuir para a coexistência com o Semiárido e para lidar com a seca extrema, no entanto, não é um fator determinante, mas desencadeia outras mudanças que ajudam os agricultores a viver na região. Foi mencionado que a vontade de trabalhar é uma característica importante quando combinada com a cisterna, "ajuda... se tiver coragem
para trabalhar, ajuda”. A circunstância na qual a cisterna aumenta a coexistência com o Semiárido estava relacionada à probabilidade de permanecer no campo para metade dos agricultores entrevistados. Um deles disse: “Faz pena deixar as coisinhas que serviram a gente e abandonar...”. Como mencionado na revisão da literatura, o aprendizado social é considerado como um mecanismo para fomentar a capacidade adaptativa, uma vez que a adaptação às mudanças climáticas depende em grande parte das capacidades dos indivíduos, organizações e comunidades (THI HONG PHUONG; BIESBROEK; WALS, 2017).

## Conclusão

O estudo encontrou que, em geral, as cisternas de 2ª Água não são um fator determinante, entretanto, ajudam consideravelmente a viver em uma região Semiárida. A contribuição desse estudo foi a de corroborar que a disponibilidade de água é a principal dificuldade na região do Semiárido e que as tecnologias sociais desencadeiam a capacidade de adaptação dos agricultores. Com o apoio da teoria de aprendizagem social e de capacidade adaptativa, encontramos que os impactos positivos das cisternas de 2ª Água vão além da infraestrutura hídrica. A relevância é também para a segurança alimentar, o que significa que o Programa alcança a objetivo para o qual foi concebido, a garantia da segurança alimentar e da água.

As atividades de treinamento (GAPA e SISMA), que fazem parte da implementação da cisterna de 2ª Água, criam momentos de aprendizagem social em que as pessoas aprendem coletivamente como melhorar a qualidade de vida vivendo no Semiárido. Apesar disso, há críticas ao conceito de aprendizagem social em relação à sua clareza e à dificuldade de mensuração. Nossos resultados apoiam a ideia de que a cisterna de 2ª Água desencadeia novos aprendizados sobre os limites e potenciais do Semiárido. Os beneficiários do Programa apresentam maior confiança em seus próprios conhecimentos e capacidades como resultado do processo de envolvimento, contribuindo para sua capacidade adaptativa.

As cisternas têm um grande potencial diante das mudanças climáticas, pois contribuem para muitos dos fatores que aumentam a capacidade adaptativa dos agricultores e do sistema agrícola. Entretanto, os impactos podem ser ampliados se, principalmente, as atividades e práticas de treinamento que facilitam o aprendizado social forem planejadas e executadas com o fator mudança climática em consideração.

## Agradecimentos

Este trabalho faz parte das atividades de pesquisa da Rede CLIMA (sub-rede Desenvolvimento Regional) e do INCT/Odisseia (Observatório de Dinâmicas
Socioambientais: Sustentabilidade e Adaptação às Mudanças Climáticas, Ambien-
tais e Demográficas) do Programa Nacional de Institutos de Ciência e Tecnolo-
gia (Chamada INCT – MCTI/CNPq/CAPES/FAPs-n.16/2014). Agradecimentos
à Capes (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior), ao
CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico), à
FAP-DF (Fundação de Apoio à Pesquisa do Distrito Federal) e ao antigo Minis-
tério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) pelo financiamento
da pesquisa.

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# CAPÍTULO 8

## Olhares cruzados sobre a relação gênero, segurança hídrica e adaptação: o caso das cisternas para captação de água de chuva no semiárido paraibano e pernambucano<fnref n="1" />

Daniela Nogueira, Carlos Hiroo Saito

### Introdução

O Brasil é um país privilegiado no que se refere ao volume de recursos hídricos. Todavia, a disponibilidade de água no território nacional não é uniforme e a distribuição de água apresenta contrastes e assimetrias. A oferta de água tratada é ainda mais díspare, mesmo intrarregionalmente e ainda dentro de uma mesma cidade, aspectos esses associados ao processo de desenvolvimento nacional e às desigualdades sociais e regionais dele resultantes.

Segundo Rebouças (2001), a quantidade de água por habitante na média brasileira coloca o país em uma situação confortável, representando uma oferta entre 10 mil e 100 mil m³/ano/habitante, enquanto a Região Nordeste do país teria entre 1.000 e 2.000 m³/ano/habitante, classificada como regular.

A Região Nordeste compreende uma área de 1.561.177 km², dos quais 1.127.953 km² conformam o chamado semiárido brasileiro. Esta região é historicamente marcada pela ocorrência de secas que, segundo o Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC (2014), poderá sofrer intensificação nos próximos anos, agravando ainda mais seus impactos socioambientais.

<footnote n="1">1 Esse capítulo mobiliza resultados dos projetos ARTIMIX (Articulating policy mixes across scales & sectors to address adaptation to climate change challenges in vulnerable tropical agricultural landscapes - ANR-17-CE03-0005), TYPOCLIM (Typology and assessment of policy instruments to promote agricultural adaptation to climate change -MUSE-ANR-16 IDEX-0006) e do INCT Odisseia (Observatório das dinâmicas socioambientais - CNPq).</footnote>
Esse diagnóstico delineia um cenário de insegurança hídrica para a produção
agrícola familiar constatada por Nasuti et al. (2016), visto que a enorme parcela
dos produtores e produtoras realizam seu plantio somente em área de sequeiro,
dependendo totalmente das águas pluviais para sua produção.

A insegurança na produção de alimentos, de subsistência, remete também à
insegurança hídrica no consumo diário para a manutenção das famílias no semiá-
rido, o que resulta na busca por acesso à água a maiores distâncias. Agrava-se o
fato pelas baixas condições de potabilidade das águas buscadas para consumo
doméstico, resultando no aumento do número de doenças de veiculação hídrica
entre as crianças e os demais membros da família (NOGUEIRA, 2009).

Constata-se que, apesar das transformações ocorridas nas últimas décadas na
região em decorrência de um projeto de desenvolvimento mais inclusivo, com
iniciativas como Fome Zero, Plano Brasil sem Miséria (Água para Todos – P1MC
e P1+2 –, Luz para Todos), entre outras, ainda há muito o que caminhar no que
se refere a melhoria nas condições de vida das mulheres e meninas, evidenciando
a existência de uma relação entre pobreza, desigualdades de renda, gênero e acesso
aos serviços básicos já reconhecida anteriormente (BRASIL, 2011).

É nesse sentido que a incorporação da perspectiva de gênero na formulação e
implementação de políticas mais sustentáveis de água surge como uma estratégia
política fundamental para a redução da vulnerabilidade e desenvolvimento regio-
nal (BISILLIAT; VERSCHUUR, 2007). Essa relação já havia sido identificada
em 1992 na Conferência de Dublin, na Irlanda, que reconhece que as mulheres
desempenham um papel central na provisão, gestão e proteção das águas no ter-
ceiro princípio contido no documento final da conferência (The Dublin Statement on Water and Sustainable Development).

Para se fazer a análise da incorporação da perspectiva de gênero na formula-
ção e implementação de políticas mais sustentáveis de água especificamente para
o semiárido brasileiro, o presente artigo traz uma reflexão sobre a contribuição do
Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC) como estratégia de adaptação para
diminuir o impacto da seca na vida das famílias rurais do semiárido brasileiro e,
particularmente, das mulheres.

Este recorte de análise justifica-se pela insegurança hídrica dessas famílias
que não dispunham de acesso à água até a obtenção desses reservatórios para
captação da água da chuva, e o fato desse programa de caráter adaptativo dar
prioridade, desde sua origem, às famílias chefiadas por mulheres.

Com esse intuito buscou-se aqui apresentar um cruzamento de olhares
segundo as perspectivas de gênero, segurança hídrica e adaptação às emergên-
cias climáticas, desde o processo de formulação e implementação do P1MC, de
forma a analisar os principais impactos deste Programa para a diminuição da
vulnerabilidade das mulheres beneficiadas e de suas famílias às mudanças climáticas, cumprindo assim os objetivos e metas articuladas na Agenda 2030.

## Políticas públicas e acesso à água em comunidades rurais do semiárido brasileiro

No semiárido, a história do acesso e o uso da água se faz presente nas diversas concepções de desenvolvimento adotadas na formulação de políticas públicas regionais, bem como nos ciclos de desenvolvimento econômico que marcaram a região (Oliveira, 2014/2015).

De acordo com Nogueira (2017), a estratégia desenvolvimentista baseada em aspectos da estrutura econômica da região produziu apenas propostas inspiradas em soluções externas e desconectadas de ações mais enraizadas e geradoras de autonomia. Desta forma, as iniciativas foram incapazes de representar ações transformadoras da estrutura social e econômica. Essas estratégias passadas continuaram presentes ainda nas respostas do Governo Federal para a seca de 1998 a 1999, marcadas pela complementariedade entre as ações tradicionais de distribuição de água, alimentos e renda, e iniciativas geradoras de transformações das condições materiais existentes, como é o caso dos programas de alfabetização e capacitação de jovens e adultos. Inclui-se ainda, no rol das respostas à seca, a criação de uma linha especial de crédito pelo Banco do Nordeste para os produtores rurais da área atingida pelo desastre. Todavia, essas ações permaneceram circunscritas à perspectiva de medidas emergenciais, e o crédito rural para o fortalecimento da infraestrutura hídrica acabou apenas por privilegiar mais uma vez os grandes e médios proprietários (NOGUEIRA, 2017). Para esta autora, o reconhecimento dos limitados resultados das políticas de combate à seca no que se refere à melhoria das condições de vida da população como um todo terminou por impulsionar o surgimento e a atuação de novos atores na busca de alternativas em prol de um desenvolvimento mais sustentado para o semiárido.

A emergência desses novos atores provocou rupturas ao incluir estratégias de reestruturação da economia local na formulação de políticas de desenvolvimento para a região. No entanto, um olhar mais atento termina por mostrar que essas iniciativas ainda se mostraram limitadas no sentido de diminuir as desigualdades existentes entre os diferentes grupos sociais e dentro desses mesmos grupos.

De acordo com Nasuti et al. (2016), algumas dessas iniciativas podem ser classificadas como “políticas de apoio”, como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), a extensão rural, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae). Esses programas de apoio apenas contribuem para a adaptação dos agricultores
familiares às condições de produção, sem implicar diretamente em alteração da
estrutura de produção. Outras iniciativas, como programas de seguridade social,
promoveram transferência de renda governamental e a seguridade social, que per-
mitiram assegurar um fluxo de renda constante, independentemente dos resul-
tados da produção, de forma a favorecer a capacidade adaptativa financeira do
produtor. Aqui cabe dar destaque às iniciativas enquadradas como políticas estru-
turantes (P1MC, o P1+2, o Sisar, e o Luz para Todos), que modificam fisicamente
os sistemas com intenção de promover transformações definitivas na capacidade
adaptativa da produção familiar.

Para Nasuti et al. (2016), ainda que a ação desses programas estruturantes seja fundamental para a convivência do agricultor familiar com o semiárido, por outro lado, deve-se reconhecer que eles são insuficientes.

Captação da água de chuva como
estratégia adaptativa

Se o contexto histórico passado reforçou os vínculos com mecanismos de repro-
dução das desigualdades existentes na região, mudanças históricas a partir da
redemocratização do país e o fortalecimento das mobilizações sociais permiti-
ram maior protagonismo por novos atores sociais. Assim, em 1999, durante a III
Conferência das Partes das Nações Unidas sobre o Combate à Desertificação e
Mitigação dos Efeitos da Seca (COP 3) em Recife, Pernambuco, surge no cenário
político a *Declaração do Semiárido*, produzida por representantes de sindicatos de
trabalhadores e trabalhadoras rurais, movimentos sociais, entidades religiosas e
ONG. Essa declaração trouxe como mensagem central a visão de que a adaptação
às condições fisiográficas do semiárido brasileiro é possível (SILVA, 2014). A com-
preensão sobre as políticas públicas no semiárido sofre uma mudança de perspec-
tiva, passando do “combate às secas” para uma “convivência com o semiárido”.

A perspectiva de convivência passa a exigir estratégias focadas na gestão sus-
tentável dos riscos de desastres, demandando, portanto, ações de planejamento e
de mitigação no terreno ambiental e socioeconômico, de forma mais integrada,
em detrimento de estratégias emergenciais que se pautam por decisões que se
caracterizam pela reação emergencial e assistencialista à seca e a seus impactos
(ANDRADE et al., 2015).

Uma das premissas da perspectiva de “convivência com o semiárido” é bus-
car assegurar o acesso à água de forma autônoma, garantindo assim a segurança
hídrica e alimentar, de forma que a permanência das pessoas na região seja asse-
gurada como um projeto de vida familiar em que se valoriza o próprio semiárido
e a relação das famílias com ele.
Para viabilizar o acesso à água, sobretudo no meio rural, os formuladores de políticas definiram a captação da água da chuva como ação privilegiada jus- tamente por garantir a água para consumo doméstico e, consequentemente, a autonomia hídrica familiar. A captação da água da chuva constitui prática antiga e tem sido adotada como uma alternativa de adaptação em diversas regiões do mundo onde ainda não existem as condições mínimas para se garantir o Direito Humano à água (ROSADO; MORAIS, 2010). No semiárido brasileiro, a capta- ção da água de chuva para segurança hídrica com foco no consumo doméstico tem sido implementado por meio do Programa Um Milhão de Cisternas Rurais (P1MC). Este programa vem se destacando em função de seu desenho metodoló- gico, escala social e geográfica, grau de capilaridade, complexidade e, consequen- temente, potencial de transformação, apresentando grande aceitação por parte da população rural do semiárido brasileiro e por várias organizações da sociedade civil (GANDURE; WALKER; BOTHA, 2013).

Ele consiste em um programa integrado de formação, educação e mobi- lização de pessoas e instituições coordenado pela Articulação do Semiá- rido (ASA), para além da própria cisterna em si enquanto artefacto tecnoló- gico de armazenamento de água, que vem desencadeando um movimento de convivência sustentável com o semiárido. Em seu pilar, observa-se o fortalecimento da sociedade civil no processo de construção de cisternas. Segundo dados do Ministério do Desenvolvimento Social, hoje Ministério da Cidadania, até 2017, 1.257,67 cisternas para abastecimento foram construídas, perfazendo uma média de 3,5 milhões de pessoas com acesso à água para con- sumo doméstico (NOGUEIRA et al., 2020).

Entre as principais vantagens dessa infraestrutura pode-se destacar a quali- dade da água, a proximidade da residência (Figura 2) e o baixo custo. No entanto, deve-se atentar para a possibilidade de contaminação da água por falta de cuida- dos na captação e o surgimento de rachaduras, caso a cisterna não seja construída e mantida corretamente. Além disso, deve-se, principalmente, reconhecer a pos- sibilidade da insustentabilidade dessas cisternas diante de secas mais prolongadas, ou, ainda, em locais em que o volume de chuvas seja extremamente baixo a ponto de não conseguir encher a cisterna considerando a superfície média de captação (área dos telhados).

Deve-se registrar também que as cisternas foram concebidas para que o uso de sua água armazenada seja exclusivo para o abastecimento humano, visto que as cisternas residenciais não são suficientes para atender a outras necessidades de água durante os períodos de estiagem. As cisternas representam uma alternativa ao alto custo dos carros-pipas e à falta de garantia da qualidade da água de outras
fontes de abastecimento ou mesmo dos carros-pipas (ANDRADE et al., 2015; NÓBREGA et al., 2013).

# Métodos

A análise do processo da incorporação da perspectiva de gênero na formulação e implementação do P1MC e de seus principais impactos requer um olhar na escala local, em que a voz das famílias beneficiadas pelo programa P1MC possa emergir. Desta forma, apresentamos na forma de estudo de caso ancorado em um conjunto de 50 entrevistas guiadas por roteiro semiestruturado, realizadas entre julho de 2007 e setembro de 2008. Entre os entrevistados, contabilizam-se formuladores e gestores da política analisada (23 entrevistados) e mulheres contempladas pela referida política (27 entrevistadas). Em 15 destas últimas entrevistas, as famílias beneficiadas também participaram.

Os informantes/entrevistados foram classificados em quatro grupos: i) Grupo 1 – Formuladores e Gestores Externos ao Programa; ii) Grupo 2 – Formuladores e Gestores Internos ao Programa; iii) Grupo 3 – Mulheres Beneficiadas e iv) Grupo 4 – Famílias Beneficiadas, conforme Nogueira (2017).

Cada um dos grupos identificados de entrevistados representava uma função específica no sistema, quer vinculando-se à formulação, implementação ou ao caráter de beneficiário do programa. Desta forma, configuravam-se cada qual como portadores de práticas e discursos diversos, apresentando a diversidade e complexidade necessárias para a presente investigação. Salienta-se ainda que, considerando as especificidades de suas práticas e discursos, a utilização de dois roteiros de entrevistas diferenciados apareceu como uma exigência metodológica.

O Grupo 1 (G1) é constituído por pessoas e/ou organizações que mantiveram proximidade ou conexão com o processo de implementação do P1MC e as cisternas no local, enquanto atores externos, podendo ser representantes do Governo Federal e de Organizações Não Governamentais. Por não estarem diretamente ligados à estrutura organizacional da ASA/P1MC, esses agentes guardam com o programa uma relação de proximidade-distância relativa, como é o caso da Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano (SRHU) do Ministério do Meio Ambiente (MMA) e da Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sesan) do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), órgão extinto com a edição da Lei no 13.844, de 18 de junho de 2019, cujas funções foram atribuídas ao Ministério da Cidadania, além da Oxfam e Fundação Esquel.

O Grupo 2 (G2) é caracterizado por indivíduos e/ou organizações ligados diretamente à ASA e/ou ao P1MC e que fazem parte do quadro de funcionários, são membros/funcionários de organizações parceiras ou ainda representantes em alguma das várias instâncias existentes. Esses atores, portanto, falam como ASA/
P1MC, guardando com o programa uma relação de organicidade. Enquadram-se nessa situação membros da Cáritas ou mesmo qualquer um dos Sindicatos de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais envolvidos.

As entrevistas realizadas com os Grupos 1 e 2 basearam-se em um roteiro formado por cinco perguntas objetivando recuperar o processo de formulação e implementação do P1MC, incluindo seu desenho metodológico e seus resultados mais concretos.

Já o **Grupo 3 (G3)** e o **Grupo 4 (G4)** podem ser definidos como sendo o grupo-alvo da política, ou seja, seus beneficiários diretos. O **Grupo 3** é constituído pelas mulheres, beneficiadas, de acordo com o depoimento de informantes situados nos diversos grupos e também das protagonistas desta análise, visto que o P1MC foi concebido para ser implementado através das mulheres das famílias. O **Grupo 4** é constituído pelas famílias das informantes que compõem o Grupo 3. O roteiro de entrevista desses dois últimos grupos baseava-se em oito questões-guias, organizadas segundo os blocos temáticos relacionados ao perfil socioeconômico; forma de acesso à água; tempo gasto para buscar água antes e depois do programa; e mudança na qualidade de vida das pessoas beneficiadas pelo P1MC.

A definição do recorte territorial da amostra fundamentou-se nas informações coletadas a partir das primeiras entrevistas realizadas em Brasília e Recife com os grupos de gestores externos e internos (Grupos 1 e 2) ao P1MC. Desta forma, o recorte territorial que levou à análise local definiu como localidades-alvo das entrevistas para os Grupos 3 e 4 como sendo: Sítios Minador e Colônia, próximos aos municípios de Jupi e São Bento do Una, na zona rural de Pernambuco, e aos Sítios Lagoa do Gravatá, Campinoti de Baixo, Alvinho, Torre e Cafula, nas proximidades de Lagoa Seca e Massaranduba, zona rural da Paraíba.

Após a apresentação do roteiro de perguntas e posterior obtenção da autORIZAÇÃO formal dos informantes, as entrevistas baseadas em roteiros semiestruturados foram gravadas, transcritas e analisadas segundo o enfoque da análise de conteúdo (BARDIN, 1977).

O Programa Um Milhão de Cisternas Rurais e a
institucionalização da perspectiva de gênero

A partir das entrevistas, foi possível recuperar o processo e confirmar a incorpo-
ração da perspectiva de gênero na formulação e implementação do programa, a
partir da existência de um desenho metodológico cuja prioridade para obtenção
da infraestrutura é dada às famílias chefiadas por mulheres.

Os entrevistados do Grupo 1 foram os principais fornecedores da informa-
ção sobre o público-alvo do P1MC, e a adoção de perspectiva de gênero como
um dos pilares do referido programa a partir de seu desenho institucional. Na visão dos entrevistados, o programa tem como público-alvo famílias residentes na zona rural dos municípios da região semiárida brasileira, sem fonte de água potável nas proximidades de suas casas, ou com precariedade nas fontes existentes. Ainda segundo o levantamento feito, as famílias eram selecionadas a partir dos seguintes critérios: 1) famílias chefiadas por mulheres; 2) famílias com crianças de 0 a 6 anos; 3) famílias com crianças e/ou adolescentes frequentando a escola; 4) famílias com adultos com idade igual ou superior a 65 anos; 5) famílias com deficientes físicos e/ou mentais. Este conjunto de critérios possibilita pensar na interface entre os objetivo de desenvolvimento sustentável (ODS) 5 (Igualdade de Gênero) e ODS 6 com o ODS 4 (Educação) da agenda 2030, ampliando as interdependências entre os ODS propiciados por este programa.

De acordo com formuladores e gestores entrevistados, a definição dos critérios do programa para beneficiamento das famílias no âmbito do P1MC levou em consideração, de um lado, a evidência do papel das mulheres para qualquer processo de desenvolvimento do semiárido e, de outro, a “realidade empírica” de que as políticas de abastecimento de água na região rural beneficiariam “naturamente” as mulheres, confirmando o que Wallace e Coles (2005) disseram sobre a água remeter à questão de gênero em qualquer sociedade.

Reconhece-se, assim, a vulnerabilidade do grande número de famílias chefiadas por mulheres cujos maridos migram, fazendo com que elas permaneçam no campo assumindo a responsabilidade pela sobrevivência da família. Regionalmente, as mulheres nessa condição são conhecidas como “viúvas da seca” (BRANCO, 2000).

Um outro aspecto que surge como resultado das entrevistas no Grupo 1 é a percepção, por parte dos formuladores e gestores da política, de que, pelo fato de as mulheres ocuparem um lugar central na gestão doméstica da água, elas tendem a valorizar mais a cisterna. De acordo com os formuladores do programa, o foco nas mulheres também se torna estratégico quanto à durabilidade dos efeitos do programa, visto que isso diminui a probabilidade da venda da terra em função do valor agregado a ela a partir do beneficiamento do acesso à água.

No entanto, há que se destacar que a participação das mulheres não é especificamente demandada no desenho do programa, fato que levou ao surgimento da temática de gênero na estratégia de implementação do P1MC. Por outro lado, o fato deste ter como critério de desempate a seleção de famílias chefiadas por mulheres, somada à exigência da participação do responsável nas reuniões comunitárias, assim como nos cursos de capacitação, resulta em um aumento potencial da demanda pela participação das mulheres nos assuntos da comunidade, fortalecendo o alcance dos objetivos do ODS 10 (Redução das Desigualdades) ou 5 (igualdade de Gênero).
Embora a temática da inclusão de gênero se faça presente mais fortemente no debate político desde a década de 1990, foi somente no VI Enconasa, em 2006, que a questão de gênero saiu do papel e se materializou em propostas concretas de ações afirmativas que passam a compor a metodologia de organização social da ASA. O evento representa um divisor de águas no que se refere à inclusão da questão de gênero de forma mais sistemática na ASA e, consequentemente, no P1MC.

O fato de o P1MC exigir a participação do responsável nas reuniões comunitárias, assim como nos cursos de capacitação, permite que a metodologia de organização social que norteia este programa articule as transformações sociais a partir do diálogo entre a esfera pública e a esfera privada das famílias. Adicionalmente, uma vez que o P1MC tem como um dos critérios de prioridade para a conquista da cisterna, o fato das famílias serem chefiadas por mulheres permite atuar como um possível catalisador da participação das mulheres nos assuntos da comunidade. Esse potencial catalisador pode ser exemplificado pelo surgimento de mulheres construtoras de cisternas (MORAES; ROCHA, 2013), que termina por apontar uma conexão também inovadora com o ODS 8 referente ao trabalho digno e crescimento econômico.

Considerando esses dados, é possível propor um agrupamento das ações em diferentes categorias de acordo com suas respectivas propriedades formais, dinâmicas e impactos nas relações de gênero: ações institucionais de gênero, ações geradoras de autonomia e ações de empoderamento.

Como primeiro agrupamento, as ações institucionais de gênero visam criar estratégias políticas e administrativas para incorporar a equidade de gênero dentro da estrutura organizacional da ASA/P1MC, atuando transversalmente às esferas da produção/reprodução e aos domínios público/privado. Trata-se de estratégias institucionais como, por exemplo, a criação da Comissão de Gênero e a garantia de recursos no orçamento.

O segundo agrupamento identificado como ações geradoras de autonomia tem como objetivo a transformação das relações de produção/reprodução, atendendo às necessidades práticas resultantes das desigualdades de gênero. Seu impacto incide predominantemente na geração de renda, valorização da capacidade produtiva das mulheres e aumento da autoestima, podendo ser exemplificado pela desnaturalização da divisão sexual do trabalho existente e afirmação de sua relação com a base material das desigualdades de gênero, bem como a valorização das ações produtivas e de comercialização das mulheres do semiárido.

Finalmente, o terceiro agrupamento pode ser identificado como ações de empoderamento, com o objetivo de redesenhar as relações de poder. Para tanto, apresentam foco na garantia de participação das mulheres nas várias instâncias de
decisão, colaborando para o avanço das decisões tomadas. Tratam-se de ações de
cunho mais estratégico e transformador, cujo impacto incide predominantemente
no acesso das mulheres à informação e capacitação, tendo como pressuposto sub-
jacente que a participação das mulheres ajuda a qualificá-las, retroalimentando
positivamente a formulação de programas focados nas próprias mulheres, na
infância e na família a partir das experiências vividas. Neste agrupamento, as
ações do P1MC com perfil de ações de empoderamento correspondem à pari-
dade de gênero nas instâncias decisórias e à potencialização da auto-organização
das mulheres no interior de tais instâncias. Este último agrupamento fortalece a
conexão com o ODS 10, visando à redução das desigualdades.

Todavia, esses agrupamentos ou tipologias de ações devem ser analisados em conjunto, sobretudo em suas articulações e interdependências entre si: a articulação dessas ações institucionais de gênero, com ações geradoras de autonomia e ações de empoderamento, deve ser analisada à luz da forma pela qual a perspectiva de gênero vem sendo incorporada na implementação do P1MC. De forma geral, o fio condutor da política de implementação do P1MC com “o olhar de gênero” constrói-se a partir do âmbito familiar e é trabalhado em conjunto com maridos, filhas e filhos; e a essas ações somam-se estratégias mais sofisticadas nas quais a organização política e a produção se articulam íntima e paralelamente (NOGUEIRA, 2017).

Essa tipologia de ações também permite analisar qual ou quais delas apresentam predominância, o que se torna fundamental para a compreensão do impacto do P1MC na capacidade adaptativa dessas mulheres e de suas famílias no contexto de vulnerabilidade às secas prolongadas como expressão de emergências climáticas.

De acordo com o IPCC (2014), a vulnerabilidade às mudanças climáticas diz respeito à propensão de um sistema (seja uma população ou um território) de sofrer danos, podendo ser analisada segundo três componentes: i. exposição, referida à natureza e à intensidade do estresse ambiental (biofísico e climático) ou sociopolítico experimentado por um sistema; ii. sensibilidade, correspondendo à intensidade com a qual um sistema pode sofrer danos ou ser afetado por perturbações, sendo determinada pelas susceptibilidades intrínsecas ao sistema; e iii. capacidade adaptativa que se refere à habilidade que um sistema tem de introduzir mudanças para acomodar os estresses ambientais ou mudanças políticas e manejar, da melhor forma possível, as suas consequências. Para se pensar a vulnerabilidade a partir de uma perspectiva de gênero, é preciso reconhecer que a exposição de famílias chefiadas por mulheres aos longos períodos de seca as torna ainda mais sensíveis e vulneráveis (IPCC, 2014), o que exige também ações sobre a capacidade de resposta de forma específica com foco em gênero.
## O impacto do P1MC e as vulnerabilidades de gênero

O perfil socioeconômico das famílias entrevistadas revelou que pouco mais da metade dos integrantes era do sexo feminino (50,7%), tinha idade inferior a 25 anos (44,1%) e possuía o ensino fundamental incompleto (25,6%). O índice de analfabetismo entre os chefes de família (66,6%) e a proporção de famílias em condição de miserabilidade (94,4%) foram superiores à média nacional, segundo os critérios do Programa Bolsa Família, definida como renda mensal *per capita* inferior a US$ 45.

Nenhum dos domicílios visitados dispunha de acesso à distribuição de água tratada em conformidade com o esperado, considerando ser esta uma das condições para a família ser beneficiária do programa. Em apenas um dos domicílios ainda inexistia cisterna para captação da água de chuva.

Entre as famílias entrevistadas, 86,7% indicaram ser uma pessoa do sexo feminino (donas de casa, filhas e netas) aquela responsável por buscar água para o uso doméstico. A média de tempo gasto por essas pessoas para a busca de água foi informado como sendo de duas horas por dia para realizar o percurso de ir até a fonte mais próxima e voltar para casa (Tabela 1). Nessas regiões, considerando que são as mulheres, em maioria, a realizar este trabalho, as desigualdades de gênero assumem traços ainda mais claros. Adicionalmente, como o grupo de mulheres envolvido na busca pela água inclui jovens e crianças (filhas e netas), o tempo dispensado para esse trabalho as afasta do universo escolar e do tempo dedicado aos estudos, tornando ainda mais relevante a conexão com o ODS 4.

<table><caption>Tabela 1. Tempo gasto para buscar água na fonte mais próxima.</caption><thead><tr><td>Tempo</td><td>Observações</td><td>Porcentagem (%)</td></tr></thead><tbody><tr><td>Até 1 hora e meia</td><td>7</td><td>25,9</td></tr><tr><td>2 horas</td><td>14</td><td>51,8</td></tr><tr><td>3 horas</td><td>1</td><td>3,7</td></tr><tr><td>Entre 4 e 5 horas</td><td>5</td><td>18,5</td></tr><tr><td>Total</td><td>27</td><td>100</td></tr></tbody></table>

Fonte: Nogueira, 2017.

As entrevistas realizadas com as famílias e, sobretudo, com as mulheres das casas beneficiadas fez emergir a importância da noção de tempo associado ao acesso à água em suas vidas: a distinção entre o *passado* e o *presente* é marcada pela existência material da cisterna, que lhes possibilitou o acesso à água. Essa conclusão é baseada nas respostas fornecidas às perguntas dos blocos temáticos relacionados à forma de acesso à água; tempo gasto para buscar água *antes* e *depois*
do programa e as mudanças na qualidade de vida dos beneficiados (Quadro 1), e ressalta-se que a existência da cisterna aparece como um marcador do tempo no discurso de todas as 27 entrevistadas.

Tendo em vista a estrutura temporal cíclica das atividades produtivas no semiárido e dadas as condições de produção desse espaço social, vinculado a um calendário meteorológico e climático (NASUTI et al., 2013), a água, tanto por sua presença quanto por sua escassez, funciona como marcador do tempo e estrutura de calendário, e, dessa forma, organiza o cotidiano e a memória da população.

É nesse sentido que as metáforas utilizadas para caracterizar o tempo vivido e percebido *antes e depois* da cisterna revelam associação com a continuidade do alívio ou do descanso trazido pela presença da água nas proximidades de casa. Ao mesmo tempo, pode-se, também, reconhecer elementos de descontinuidade dessa nova situação/sensação, que se expressa como insuficiência e mesmo inexistência da água para encher o reservatório. Ou seja, a continuidade do acesso à água propiciada pela cisterna, ainda que porventura se encontre interrompida, revela uma valorização no polo continuidade em relação à descontinuidade, visto que a interrupção pode ser retomada a partir do preenchimento da cisterna por caminhões-pipas provenientes das mais diversas origens. Ou seja, ainda que a dependência dos caminhões-pipas e o poder político associado a essa dependência continue, a população vê a chegada das cisternas como um processo de ruptura em relação ao modo de vida anterior. Deve-se ressaltar que o enchimento da cisterna por caminhões-pipas cuja captação de água não obedece a um controle ou fiscalização pode trazer problemas de saúde para os membros da família que resultarão em um trabalho adicional para as mulheres.

A conquista da cisterna provoca uma grande mudança no modo de vida das mulheres e das famílias. Trata-se de infraestrutura que diminui consideravelmente o trabalho diário, e a água se torna algo visível e próximo, e o tempo gasto bem menor: a presença da cisterna ao redor da casa possibilitou uma maior autonomia das mulheres sobre o seu próprio tempo, uma vez que elas não precisam mais andar longas distâncias. Além disso, foi destacada a melhoria da condição de saúde da família, especialmente das crianças, em função do acesso a uma água de melhor qualidade.

Os dados obtidos nas entrevistas realizadas com as mulheres beneficiadas coincide com as informações levantadas pela avaliação do Tribunal de Contas da União – TCU (BRASIL, 2007c) a respeito dos impactos qualitativos do P1MC: transformações de ordem prática no cotidiano compreendida como mais saúde (49,70%), mais dinheiro (18,60%) e mais tempo (53,10%).
<table><caption>Quadro 1. A vida das mulheres Antes das cisternas e Depois das Cisternas.</caption><thead><tr><td>Informante</td><td>Profissão</td><td>Antes da Cisterna</td><td>Depois da Cisterna</td></tr></thead><tbody><tr><td>EBL</td><td>Pedreira</td><td>"Ave Maria, eu não gosto nem de lembrar"</td><td>"Pra mim foi uma renovação"</td></tr><tr><td>AQ<br>MESN</td><td>Agente de Saúde<br>Dona de Casa</td><td>"A gente pegava água resto da bebida do gado"<br>"Eu tinha que comprar"</td><td>"Acabou a agonia da água"<br>"Quando não tem água, o Exército enche a cisterna"</td></tr><tr><td>EFS</td><td>Agricultura</td><td>"Eu comprava, pedi um caminhão da prefeitura nunca chegou, faz 2 anos"</td><td>"Eu tô muito satisfeita, minha aguinha vive lá coberta"</td></tr><tr><td>CAF</td><td>Dona de Casa</td><td>"Eu não participava das reuniões"</td><td>"Vou a todas as reuniões e pretendo continuar indo. A gente aprende coisas, fica por dentro das histórias"</td></tr><tr><td>SFO</td><td>Dona de Casa</td><td>"Eu tava tão cansada de subir ladeira, mas eu tinha vergonha de pedir um baldinho"</td><td>"É um descanso, é minha aposentadoria"</td></tr><tr><td>SAL</td><td>Agricultora</td><td>"A gente colocava água na burra"</td><td>"Os meninos pararam mais de ter problema de saúde"</td></tr></tbody></table>

Fonte: Nogueira, 2017.

O aproveitamento da água de chuva viabilizado pelo Programa Um Milhão de Cisternas Rurais (P1MC) enquadra-se como uma estratégia de adaptação às mudanças climáticas para regiões semiáridas, e é um recurso importante para alcançar a segurança hídrica e o Direito Humano à água, associando-se também aos objetivos e metas do ODS 13. A concretização desse direito baseia-se no acesso sustentável à água em quantidade, qualidade e regularidade para atender às necessidades básicas, garantindo assim as condições mínimas para o abastecimento da população (KAHINDA; TAIGBENU; BOROTO, 2010; SAITO, 2018).

Ainda no que diz respeito ao impacto no cotidiano, é recorrente no discurso das famílias contempladas a questão do acesso à educação. Com a água mais perto de casa, mulheres e crianças podem frequentar mais regularmente a escola, e as mães podem acompanhar mais de perto os estudos dos filhos, convergindo com os objetivos e metas do ODS 4. Neste quesito, cabe destacar que meninas de diferentes idades são as primeiras a deixar a escola nos períodos de seca (NOGUEIRA, 2009).

O resultado da pesquisa chama a atenção para o fato de que o P1MC atua diretamente sobre uma situação histórica de maior assimetria no que se refere à divisão sexual do trabalho doméstico, causada pela dificuldade de acesso à água.
Essa dificuldade e a necessidade de busca de água fazia com que muitas delas não pudessem frequentar a escola (BRASIL, 2011).

Deve-se destacar ainda, no que se refere ao impacto da implementação do programa, seu efeito nas transformações da condição social das mulheres. Ao privilegiar famílias dirigidas por mulheres (SUÁREZ; TEIXEIRA, 2012), o programa reafirma o reconhecimento da importância do trabalho e do saber delas no que se refere à gestão da água, retirando-as da invisibilidade social na qual se encontram, inclusive com a consecução de novas habilidades produtivas (MORAES; ROCHA, 2013). Isso termina também por estabelecer a conexão do P1MC com o ODS 8.

Cabe aqui ressaltar dois aspectos que surgiram como resultado do P1MC e que extrapolam os objetivos previstos: como primeiro aspecto, a possibilidade, trazida pelo acesso à água, de que essas mulheres tenham uma pequena criação ou produção, seja ela de animais, verduras ou frutas. Essas atividades permitem inseri-las em um novo ciclo de integração à economia formal (ODS 8) e à vida social, reduzindo os índices de pobreza (daí a convergência com o ODS 1) e, consequentemente, as desigualdades de gênero (ODS 10, mais especificamente 5). Como segundo aspecto e decorrente do primeiro, essas novas atividades também permitem que elas participem da renda familiar, alterando assim as relações de poder no espaço doméstico (ODS 5 e ODS 10), uma vez que essas mulheres pasam a ser percebidas pelos seus companheiros e demais familiares a partir de uma outra lógica material e simbólica, isto é, como produtivas e capazes (NOGUEIRA, 2010). É importante destacar que homens e mulheres apresentam diferentes padrões de acesso às fontes financeiras e que essas dificuldades são ainda maiores nos períodos de seca, quando o acesso às fontes disponíveis fica ainda mais restrito (UNSRID, 2016; NOGUEIRA, 2009).

Esses dois aspectos merecem destaque em função do fato de que o semiárido brasileiro, apesar da grande diversidade ambiental e humana, de modo geral evidencia historicamente o aprofundamento de diferentes dimensões das vulnerabilidades de gênero engendradas pelos longos períodos de estiagem. Assim, o acesso à água por meio de infraestruturas hídricas de pequeno porte na porta das casas altera um ciclo vicioso instalado na história da região, muitas vezes violento, apontando diretamente para o ODS 10, diminuição das desigualdades.

O uso da cisterna para captação de água da chuva não é uma novidade na região. No entanto, essa tecnologia foi sendo aperfeiçoada como instrumento para mudar o foco das políticas e a percepção da população do outrora combate à seca para a convivência com o semiárido, e se complexificou até ser utilizada como veículo de organização social (NOGUEIRA, 2009). O enraizamento dessa tecnologia na sociedade foi destacado por Saito (2006), ao analisar sua presença na popular literatura de cordel da região.
Entre as dimensões do cotidiano vinculadas ao gênero e diretamente associadas à vulnerabilidade nos períodos de seca, deve-se destacar primeiramente a relação entre segurança alimentar e segurança hídrica, considerando como variáveis o número de refeições diárias, assim como a quantidade disponível de água para consumo humano, dessedentação animal e pequenas culturas, justificando as interdependências com o ODS 2. No que se refere aos hábitos culturais e alimentares, é comum que as mulheres pulem refeições para garantir alimento para os filhos. Esse fato, passível de ser registrado apenas pela observação criteriosa do cotidiano familiar, ou por meio de entrevista nesse contexto, indica a existência de uma vulnerabilidade de gênero, que acaba tornando essas mulheres mais suscetíveis a problemas de desnutrição na fase adulta e reforça a necessidade de se rever o senso comum de inexistência de desnutrição na área rural, como alertado por Graebner (2007) em estudo feito no Cerrado brasileiro, mas plenamente aplicável ao contexto da Caatinga.

Outra dimensão a se considerar relacionada à vulnerabilidade de gênero diz respeito aos padrões de saúde: o número geral de doenças aumenta, assim como os problemas durante gravidez e pós-parto, e as taxas de mortalidade infantil (GRIGOLETTO et al., 2014). Esta dimensão remete diretamente aos objetivos e metas do ODS 3.

Uma terceira dimensão de gênero da vulnerabilidade é a carga de trabalho sobre as mulheres, que em períodos normais é maior do que aquela que recai sobre os homens quando considerados os trabalhos remunerado e não remunerado. Essas diferenças tornam-se ainda maiores durante os períodos de seca, quando o tempo dedicado pelos homens às atividades produtivas agropastoris diminui, mas não gera nenhuma compensação nas relações domésticas. Muito pelo contrário, considerando a divisão doméstica do trabalho e a responsabilidade de busca da água recaindo sobre as mulheres, nos períodos de seca o número de horas dedicado pelas mulheres para buscar a água necessária ao consumo mínimo da família aumenta pelo simples fato de a quantidade necessária de água aumentar nesse período, assim como a distância até as fontes mais próximas, porque muitas vezes as fontes anteriormente mais próximas tornam-se desprovidas de água. Outro aspecto dessa dimensão é o aumento da demanda por cuidados por parte da família, uma vez que aumenta o número de pessoas doentes. Esta situação remete ao ODS 10.

Enfim, o P1MC mostrou aqui o potencial articulador dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e mostrou como a perspectiva de gênero associada à luta pelo acesso à água permitiu ressaltar as interdependências entre os ODS. Da mesma forma, essa análise integrada vem reforçar a importância do conceito de segurança hídrica e do direito humano à água, que justificam a centralidade
e primazia do tema água na pauta internacional, conforme ressaltado por Saito
(2017).

Considerações finais

A vulnerabilidade de uma comunidade a situações de emergências climáticas, como prolongamento e agravamento de secas, pode ser fortemente impactada e positivamente reduzida por programas comunitários ou governamentais.

O impacto do P1MC e a presença da cisterna devem ser analisados a partir das transformações materiais e simbólicas por ela trazidas. A chegada das cisternas vai além da sua existência enquanto uma infraestrutura hídrica, pois representa um instrumento de transformação das estruturas de reprodução social, devendo, portanto, ser analisada a partir de seu duplo aspecto: infraestrutura hídrica que permite o acesso descentralizado à água e estratégia social a partir do qual se articulam temas, como direitos, divisão sexual do trabalho e empoderamento das mulheres.

Ainda no que se refere à cisterna, há que se ressaltar que, a despeito dos ben-
fícios trazidos, ela em si não é condição suficiente para garantir o acesso à água,
pois, como foi observado, nem sempre há água suficiente para enchê-la, conside-
rando a localização da cisterna, o volume e as variações do regime de chuvas das
diferentes microrregiões que compõem o semiárido e o número de membros das
famílias beneficiadas.

O uso da cisterna como reservatório para armazenar água de outras pro-
cedências que não a água de chuva, se ainda não permite o rompimento com a
estrutura de poder relacionado à distribuição de água por caminhões-pipas, e nem
mesmo a mudança de patamar de risco quanto à qualidade da água, ainda assim
representa ganhos para as mulheres, e as lacunas da referida iniciativa devem ser
vistas no quadro geral do potencial transformador do programa.

Um aspecto central do advento do P1MC no contexto histórico e político da região refere-se à mudança do paradigma do combate à seca para o paradigma da convivência com o semiárido na formulação e implementação de políticas públicas, permitindo pensar questões relacionadas à segurança hídrica e à capacidade adaptativa às emergências climáticas, além de circunscrever as políticas públicas ao cumprimento dos ODS.

Sobre esses ODS, este trabalho mostrou como o P1MC é capaz de articular
diferentes ODS de forma sinérgica para simultaneamente buscar o cumprimento
de seus objetivos e metas. Assim, o P1MC desempenha um papel importante no
alcance de objetivos e metas articulados dos ODS 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10 e 13.

No universo doméstico, pode-se destacar que entre as contribuições mate-
riais e simbólicas trazidas pela construção da cisterna e seu consequente impacto
sobre a vida das mulheres destaca-se a economia do tempo: o ganho de tempo representou um progressivo envolvimento dessas mulheres com atividades de outras naturezas ou mesmo uma maior autonomia delas na gestão do tempo, com rebatimento em temáticas como alimentação, economia doméstica, saúde e educação, que foram evidenciadas como contribuintes para o reconhecimento das interdependências entre os ODS.

A experiência do P1MC mostra que as políticas públicas voltadas para diminuir a vulnerabilidade familiar no semiárido nordestino devem incorporar a perspectiva de gênero, reconhecendo seu papel central na organização familiar e no desenvolvimento das capacidades adaptativas.

Tendo em vista que se trata de uma amostra baseada em entrevistas realizadas em comunidades localizadas em apenas dois municípios da Paraíba e de Pernambuco, há que se ter cautela na generalização a partir deles, e os resultados encontrados não podem ser tomados como referência para retratar a implementação do programa nesses estados, tampouco para o P1MC como um todo. Today, a presente pesquisa foi capaz de indicar elementos de análise que podem ser considerados na avaliação do referido programa, e principalmente, articulá-lo ao contexto mais recente dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.

## Agradecimento

Este trabalho foi desenvolvido no quadro do Projeto INCT/Odisseia-Observatório das dinâmicas socioambientais: sustentabilidade e adaptação às mudanças climáticas, ambientais e demográficas (chamada INCT – MCTI/CNPq/CAPES/FAPs n.16/2014), com apoio financeiro de CAPES, CNPq e FAP-DF.

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