# Interactions d'acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. Cas des Missions locales dans la mise en œuvre des dispositifs d'insertion professionnelle des jeunes

Fatchima Bala-Arabé

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Fatchima Bala-Arabé. Interactions d'acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. Cas des Missions locales dans la mise en œuvre des dispositifs d'insertion professionnelle des jeunes. Sciences de l'Homme et Société. Conservation National des Arts et Métiers, 2023. Français. NNT: tel-04527393v2

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École doctorale Abbé Grégoire

Centre de recherche sur le travail et le développement - CRTD, EA4132

## THÈSE

Présentée par : **Fatchima Bala-Arabé**

Date prévue de soutenance : 13 novembre 2023

Pour obtenir le grade de : **Docteur d'HESAM Université**

Préparée au : **Conservatoire national des arts et métiers**

Discipline : **Section CNU 70**

Sciences humaines et humanités nouvelles, spécialité Sciences de l'éducation – travail social

# Interactions d'acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes

## Cas des Missions locales dans la mise en œuvre des dispositifs d'insertion professionnelle des jeunes

THÈSE codirigée par

**Patrick WERQUIN**, Professeur d'économie, Cnam & **Even LOARER**, Professeur émérite
de psychologie, Cnam

### Jury

**Louis-André Vallet**, Directeur de recherche en sociologie, CNRS

Rapporteur

T

**Laurence Lizé**, MCF HDR en économie, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Rapporteur

H

**Isabelle Recotillet**, consultante, économiste, IR2, LEST

Examinatrice

È

**Valérie Cohen-Scali**, Professeure de psychologie, Cnam

Examinatrice

S

**Jacques Freyssinet**, Professeur émérite d'économie, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Membre invité

E
Remerciements

Ce travail de recherche n'aurait jamais pu voir le jour sans le rôle important joué par mes directeurs de thèse, Patrick Werquin et Even Loarer. Je tiens à leur exprimer ma sincère gratitude.

Mes remerciements à mon comité de thèse, Valérie Cohen-Scali et Isabelle Recotillet, pour leur précieux suivi qui a permis de mener à bien ce travail.

Mes remerciements à toutes les personnes que j'ai rencontrées qui ont contribué de près ou de loin à ce travail de recherche.

Ce travail a été possible grâce à vous tous.
Résumé

Trois grands acteurs entrent en interaction dans la mise en œuvre des politiques publiques d'insertion professionnelle des jeunes : les Missions locales, l'État et les Collectivités territoriales. Les interactions d'acteurs conditionnent la réussite de la mise en œuvre qui constitue un enjeu majeur des politiques publiques. Ce travail de recherche vise à comprendre la nature des interactions d'acteurs à l'œuvre dans la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. En prenant les Missions locales comme terrain d'enquête, nous avons examiné, à partir d'études de cas, la mise en œuvre de deux dispositifs phares de l'insertion professionnelle : les Emplois d'avenir et les Emplois francs. Le dispositif des Emplois d'avenir a eu une durée de vie de cinq années alors que le dispositif des Emplois francs est encore en cours de déploiement en 2023. Des entretiens semi-directifs ont été menés auprès des acteurs des Missions locales. Un support de données de texte officiel a également été mobilisé. L'approche est qualitative. La démarche retenue pour analyser les différentes dimensions de la mise en œuvre et étudier les interactions d'acteurs se réfère au modèle de la mise en œuvre « combinée » proposé par Elmore (1985). Nous avons également mobilisé la méthode d'analyse des « sentiments et comportements » (Friedberg, 2011). Elle a permis de mettre à jour, selon une démarche inductive, un système où les modes d'intervention des acteurs publics, l'État et les Collectivités territoriales, sont porteuses de failles. L'étude met en évidence plusieurs points de crispations, plusieurs stratégies et jeux d'acteurs, ainsi que des relations de pouvoir, face auxquels les acteurs réagissent par des comportements stratégiques. Les effets identifiés des interactions d'acteurs sont variés. Le système de mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes subit le poids de ces interactions.

Mots clefs : interactions d'acteurs ; mise en œuvre ; politiques d'insertion professionnelle des jeunes ; partenariats et interventions des acteurs ; points de crispation ; stratégies d'acteurs et jeux.
Abstract

Three main actors interact in the implementation of the active labour market policies (ALMPs) for young people: the local Outreach Office for young people integration (“Mission locale”), the State and local authorities. Actor’s interactions determine the success of the implementation which remains the major challenge for public policies. The purpose of this research is to analysis actor’s interactions taking place in the implementation of youth professional integration policies. The analytical approach consists to refer to Mission locale as a field of investigation with the aim of studying, according to case study terms, the implementation of two professional integration schemes: “Emplois d’avenir” and “Emplois francs”. The first scheme had a lifespan of five years, whereas the second scheme is currently being deployed, in 2023. The approach is to refer to the “combined” implementation model (Elmore, 1985) in order to analysis different dimensions of implementation. The aim is to find out types of actor’s interactions that place. Research data come from semi-structured interviews with the Missions locales actor’s. Official texts are also used as data. The approach is qualitative. The method of analysis of "feelings and behaviours" (Friedberg, 2011) makes possible to discover, through an inductive process, a system where public intervention from the State and the local authorities, is source of flaws. Facing points of tension, actors react with strategic behaviours. Strategies, stakeholder games related and power relationships are identified. Recorded effects of these actor’s interactions are varied. The implementation system of youth professional integration policies becomes unstable due to the weight of these interactions.

Key words: actor’s interactions; implementation; youth professional integration policies; partnerships and actor’s interventions; points of tension; strategies of actors.
Table des matières

<table><tr><td>Introduction</td><td>9</td></tr><tr><td>1 Partie théorique</td><td>11</td></tr><tr><td>1.1 Mise en œuvre des politiques publiques</td><td>12</td></tr><tr><td>1.1.1 Le modèle de Weber : la mise en œuvre et le respect des règles</td><td>12</td></tr><tr><td>1.1.2 L'approche descendante de la mise en œuvre : les facteurs de distorsion</td><td>13</td></tr><tr><td>1.1.3 L'approche ascendante de la mise en œuvre : le rôle des acteurs du terrain</td><td>14</td></tr><tr><td>1.1.4 L'approche combinée de la mise en œuvre : les acteurs agissant ensemble</td><td>15</td></tr><tr><td>1.2 Politiques publiques d'insertion professionnelle des jeunes</td><td>19</td></tr><tr><td>1.2.1 Les approches par le coût du travail et par la formation face au chômage des jeunes</td><td>20</td></tr><tr><td>1.2.1.1 Coût du travail et chômage des jeunes</td><td>20</td></tr><tr><td>1.2.1.2 Formation et chômage des jeunes</td><td>21</td></tr><tr><td>1.2.2 L'accompagnement vers l'emploi</td><td>23</td></tr><tr><td>1.2.3 Les dispositifs d'insertion professionnelle des jeunes : évolution</td><td>24</td></tr><tr><td>1.2.4 Les acteurs des politiques d'insertion professionnelle des jeunes</td><td>25</td></tr><tr><td>1.2.4.1 Les Missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes</td><td>25</td></tr><tr><td>1.2.4.2 Les acteurs publics</td><td>28</td></tr><tr><td>1.3 Interactions d'acteurs</td><td>33</td></tr><tr><td>1.3.1 Interactionnisme symbolique</td><td>33</td></tr><tr><td>1.3.2 Premiers jalons théoriques de l'interaction</td><td>34</td></tr><tr><td>1.3.3 Interactionnisme symbolique chez Blumer et première théorisation</td><td>35</td></tr><tr><td>1.3.4 Interaction en face à face de Goffman</td><td>35</td></tr><tr><td>1.3.5 Approches d'interaction en milieu professionnel</td><td>36</td></tr><tr><td>1.3.6 Interaction et « l'action organisée »</td><td>38</td></tr><tr><td>1.4 Questions de recherche, hypothèses et définitions</td><td>42</td></tr><tr><td>1.4.1 Questions de recherche</td><td>42</td></tr></table>
<table><tr><td>1.4.2</td><td>Hypothèses</td><td>45</td></tr><tr><td>1.4.3</td><td>Intérêts scientifiques de la recherche</td><td>49</td></tr><tr><td>1.4.4</td><td>Définitions des concepts clés de la recherche</td><td>50</td></tr><tr><td>1.4.4.1</td><td>Mise en œuvre</td><td>50</td></tr><tr><td>1.4.4.2</td><td>Insertion des jeunes</td><td>52</td></tr><tr><td>1.4.4.3</td><td>Politique publique d'insertion professionnelle des jeunes</td><td>55</td></tr><tr><td>1.4.4.4</td><td>Interaction d'acteurs</td><td>56</td></tr><tr><td>1.4.4.5</td><td>Stratégie</td><td>61</td></tr><tr><td>1.4.4.6</td><td>Relation de pouvoir</td><td>62</td></tr><tr><td>1.4.4.7</td><td>Jeu</td><td>63</td></tr><tr><td>2</td><td>Partie empirique</td><td>65</td></tr><tr><td>2.1</td><td>Méthodologie de recherche</td><td>66</td></tr><tr><td>2.1.1</td><td>Stratégie de recherche</td><td>66</td></tr><tr><td>2.1.1.1</td><td>Modèle de la mise en œuvre combinée d'Elmore (1985)</td><td>66</td></tr><tr><td>2.1.1.2</td><td>Étude de cas</td><td>67</td></tr><tr><td>2.1.2</td><td>Méthodes de collecte et d'analyse de données</td><td>67</td></tr><tr><td>2.1.2.1</td><td>Méthodes de collecte et d'analyse des données de documents officiels</td><td>68</td></tr><tr><td>2.1.2.2</td><td>Méthodes de collecte et d'analyse de données d'entretiens</td><td>71</td></tr><tr><td>2.1.3</td><td>Contrôle qualité de la recherche</td><td>77</td></tr><tr><td>2.1.4</td><td>Aspects éthiques</td><td>80</td></tr><tr><td>2.1.5</td><td>Méthode de présentation des résultats</td><td>81</td></tr><tr><td>2.2</td><td>Résultats et discussion</td><td>82</td></tr><tr><td>2.2.1</td><td>Pôle de prescription de la mise en œuvre : prescription des dispositifs d'Emplois d'avenir et d'Emplois francs</td><td>82</td></tr><tr><td>2.2.1.1</td><td>Prescription du dispositif des Emplois d'avenir</td><td>82</td></tr><tr><td>2.2.1.2</td><td>Prescription du dispositif des Emplois francs</td><td>89</td></tr><tr><td>2.2.2</td><td>Pôle organisationnel de la mise en œuvre et interactions d'acteurs</td><td>100</td></tr><tr><td>2.2.2.1</td><td>Les acteurs organisationnels</td><td>100</td></tr></table>
Introduction

Les politiques publiques ont pour principal objectif de résoudre les problèmes publics. Réussir
une politique publique est un enjeu majeur qui mobilise beaucoup d'efforts de la part des
acteurs. Du temps et des sommes importantes sont investis. Les résultats enregistrés sont
cependant très souvent éloignés de ceux espérés. Les analyses montrent qu'aujourd'hui la
question n'est plus simplement de créer, de concevoir ou de décider d'une politique publique
mais de réussir à la mettre en œuvre pour contribuer à la rendre plus efficace et atteindre ses
objectifs.

La question de la mise en œuvre est saisie par différentes approches théoriques et méthodologiques. L'approche théorique de la mise en œuvre combinée réunit une approche descendante (« top-down ») et une approche ascendante (« bottom-up »). Elle inspire aujourd'hui largement la construction des politiques publiques en France et en Europe (Conter, 2015 ; Dehousse, 2005). Les modèles qui en découlent prennent en considération le rôle des différents acteurs (acteurs du « haut » et « du bas ») en offrant de meilleures perspectives pour réussir la mise en œuvre. L'approche combinée se caractérise par la mise en avant des « interactions entre les acteurs en charge de la mise en œuvre dans un cadre construit par des décisions » (Hassenteufel, 2021, p. 57). Les interactions d'acteurs constituent un aspect important de cette approche parce qu'ils conditionnent la réalisation de la mise en œuvre et, par-là, la concrétisation des politiques publiques. Cependant, comme le fait remarquer Hassenteufel (2011), la plupart des connaissances sur les interactions d'acteurs provient d'études centrées sur l'approche ascendante, les connaissances sur la dimension des interactions dans le cadre de l'approche combinée sont plus rares. Dans ce contexte, l'absence de connaissances sur les interactions d'acteurs y compris sur les méthodes et les modèles combinés de mise en œuvre, peut nuire au développement de politiques publiques plus opérantes.

Concernant les politiques publiques d'insertion professionnelle des jeunes, peu d'études ont de
manière générale porté sur les interactions d'acteurs. L'enjeu est pourtant de taille. Une
application réussie de ces politiques offre les moyens d'atteindre les objectifs d'insertion
professionnelle des jeunes. Il apparaît nécessaire d'étudier et de connaitre la nature des
interactions d'acteurs qui conditionnent la mise en œuvre de ces politiques.

Cette étude vise à combler ce manque en étudiant les interactions d'acteurs dans la mise en œuvre des politiques publiques d'insertion professionnelle des jeunes. Elle s'inscrit dans une approche combinée qui s'intéresse davantage aux rôles des acteurs de la mise en œuvre (acteurs
organisationnels et opérationnels) qu'à la position des acteurs de la décision. La plupart des travaux qui ont étudié la mise en œuvre combinée prennent en compte de manière simultanée et quelque peu mécanique les rôles des acteurs de la décision comme les rôles des acteurs de la mise en œuvre. L'approche combinée adoptée ici permet l'étude des interactions des acteurs de la mise en œuvre au sein d'un cadre construit par la décision. Ce choix ouvre « la voie à une nouvelle perspective d'analyse des politiques publiques partant des interactions d'acteurs autour d'enjeux et d'instruments multiples » (Hassenteufel, 2011, p. 35). Notre recherche qualitative interroge les rôles des principaux acteurs impliqués dans la mise en œuvre des politiques d'insertion des jeunes. Elle se recentre sur les interactions des acteurs des Missions locales dans le partenariat qui les lie à l'État et aux Collectivités territoriales. Nous mettons au cœur de l'analyse la manière dont les acteurs s'y prennent, se « débrouillent », pour appliquer la politique. Le terrain d'enquête est celui des Missions locales qui sont les premières structures de la mise en œuvre des politiques publiques d'insertion professionnelle des jeunes. Les participants à la recherche sont les présidents et directeurs des Missions locales, les conseillers d'insertion et les jeunes. Nous proposons une étude de cas de la mise en œuvre de deux dispositifs phares des politiques d'insertion : les Emplois d'avenir et les Emplois francs.

La première partie de la thèse définit le cadre théorique. Nous y présentons différents travaux portant sur les politiques d'insertion professionnelle des jeunes, sur leur mise en œuvre et sur l'interaction des acteurs. La seconde partie est consacrée à l'étude empirique. Après un rappel des objectifs de la recherche, nous y présentons la méthode, les procédures et le terrain d'enquête. Les résultats de la recherche sont exposés en dernier lieu. Ils sont suivis d'une discussion générale.
# 1 Partie théorique
# 1.1 Mise en œuvre des politiques publiques

La mise en œuvre occupe aujourd'hui une place importante dans la construction des politiques publiques. Pourtant, cette dimension a longtemps été ignorée par les travaux qui se sont focalisés sur la décision politique, en considérant la mise en œuvre comme allant de soi (De Maillard & Kübler, 2016). Ainsi, le modèle de Weber (1921/2003) accorde peu de place à la mise en œuvre en la comparant à une simple application de décisions à partir du respect des règles.

## 1.1.1 Le modèle de Weber : la mise en œuvre et le respect des règles

Les travaux de Weber (1921/2003) constituent le point de départ des travaux sur la mise en œuvre des politiques publiques (Hassenteufel, 2021). Fondateur de la théorie de la bureaucratie, Weber construit son raisonnement sur la bureaucratie et le droit. Pour lui, l'utilisation du droit et le respect des règles conduisent à une application effective de la décision dans les administrations publiques. Il suffit donc de respecter le droit et les règles pour réussir la mise en œuvre. Le modèle se fonde sur un « idéal type<fnref n="1" /> » composé de principes de hiérarchie, de neutralité, de compétence et de contrat.

Le principe de hiérarchie considère que les individus sont soumis à une autorité unique dans le cadre de leurs obligations et sont répartis dans une hiérarchie d'emploi clairement définie; le principe de neutralité considère que les individus doivent exercer leurs tâches de façon impersonnelle; le principe de compétence soutient que chaque emploi a une sphère de compétence clairement définie; enfin, le principe de contrat observe que l'emploi doit être occupé sous la base d'un contrat qui respecte des procédures (par exemple, recruter sur la base des compétences, donner un salaire fixe et qui dépend du grade hiérarchique, accorder une promotion qui dépend de l'ancienneté et de l'appréciation des supérieurs hiérarchiques, soumettre les individus à un contrôle strict et systématique de leur travail). Le respect de ces principes permet, selon Weber, l'exécution sans failles de la décision. Dans ce cadre, les agents de l'administration doivent appliquer les règles sans discuter des objectifs ou des raisons qui

<footnote n="1">¹ Idéal type wébérien : le terme idéal dans idéal-type renvoie à une idée abstraite et simplifiée, qui correspond en principe à un ensemble de phénomènes réels, sujets d'étude (et non au concept de perfection) : il s'agissait pour Weber d'indiquer des traits principaux qui aident à penser le sujet. Le terme type quant à lui renvoie à l'idée de typique. Pour Weber, l'usage d'un idéal-type permet de dresser un « tableau de pensée homogène » qui n'a pas pour finalité de retranscrire la réalité : c'est seulement un guide dans la construction des hypothèses.</footnote>
les fondent en restant neutres. Cela garantit une application stricte des décisions prises. Le respect strict des règles conduit, dans le cas des politiques publiques, à la réussite de la mise en œuvre de ces politiques. Le modèle de Weber, prédominant dès les années 1920, persistera jusqu'à la fin des années 1960, avant que ne s'impose l'idée que les conditions de la mise en œuvre vont bien au-delà du simple respect des règles.

1.1.2 L’approche descendante de la mise en œuvre : les facteurs de distorsion

Vers la fin des années 1960 et le début des années 1970, de nouvelles perspectives apparaissent.
Ces travaux focalisés sur les processus de mise en œuvre des politiques publiques s'inscrivent,
comme dans le modèle Wébérien, dans une approche descendante (par « le haut » ou « top-
down »), mais introduisent l'idée selon lesquelles la mise en œuvre peut connaitre des échecs.
Ces travaux considèrent la mise en œuvre comme un processus qui renvoie à l'application des
décisions émanant d'une autorité centrale qui définit la manière dont doit se passer la mise en
œuvre au terrain (Lazin, 1995, cité par Carpentier, 2010). Ce modèle considère qu'il existe des
facteurs de distorsion entre la décision et la mise en œuvre qui peuvent conduire à l'échec ou à
la non-application de la décision. Les premiers facteurs de distorsion mis en évidence portent
sur la « multiplicité d'échelons administratifs ». Ils sont mis en évidence par Pressman et
Wildavsky (1973), dans leurs travaux sur la mise en œuvre de la politique fédérale états-unienne
de la création d'emplois. Les auteurs expliquent les échecs par la multiplicité d'échelons
administratifs qui suppose l'existence d'un trop grand nombre d'acteurs entre le lieu de la prise
de décision et celui de son exécution. Cette multiplicité d'acteurs augmente et diversifie les
interactions qui, à leur tour, peuvent faire obstacle à la mise en œuvre optimale. Plusieurs causes
de ces distorsions sont identifiées, notamment :

<< - la préférence de certains acteurs pour d'autres objectifs [...] ;

- le fait qu’un certain nombre de participants ont d’autres projets auxquels ils consacrent du temps et de l’attention ;

- les différences entre acteurs quant à l'urgence accordée au programme ;

- des divergences au sujet de l'identité des leaders du programme ;

- les différences d'intensité dans l'investissement de ces leaders dans le programme » (Hassenteufel, 2021, p. 14).
Lorsque les interactions entre acteurs sont multiples, « les possibilités de désaccords et de retards sont très nombreuses » (Hassenteufel, 2021, p. 14), la non-application de la décision est le risque encouru. Ce modèle a suscité de nombreux travaux dans le domaine. Ils ont permis de mettre en évidence d'autres facteurs de distorsions responsables de la non-atteinte des objectifs lors de l'exécution des politiques : la définition floue de la décision, l'allocation inadéquate des ressources, l'insuffisance de moyens de contrôle (Ogien, 1998 ; Padioleau, 1982). Pour que la décision soit efficacement appliquée, une définition claire des buts, des ressources, des moyens, des règles et de procédures, est nécessaire, ainsi qu'une bonne organisation des structures administratives (Meny & Thoenig, 1989 ; Elmore, 1982).

L'approche descendante a permis d'identifier différentes conditions favorables à la réussite de la mise en œuvre. Elle privilégie cependant encore le processus de décision par rapport à celui de l'exécution. D'autres travaux ultérieurs ont cependant montré qu'en privilégiant la perspective des acteurs du haut de la hiérarchie, on néglige celle des acteurs du bas, les acteurs de terrain qui interprètent la politique et sont même en mesure de la modifier (Linder & Peters, 1987). C'est ce qui a amené l'émergence de l'approche ascendante.

### 1.1.3 L'approche ascendante de la mise en œuvre : le rôle des acteurs du terrain

Apparue vers la fin des années 1970 et le début des années 1980, l'approche ascendante, ou approche par « le bas » (« bottom-up ») est mise en avant par Lipsky (1980). Cette approche inverse la perspective d'analyse. Il ne s'agit plus d'examiner la mise en œuvre à partir des acteurs de la décision, mais à partir des acteurs qui sont en contact direct avec le terrain et qui sont considérés par Lipsky (1980) comme de véritables « policy-makers », des acteurs « faiseurs » de politique. Ils disposent, sur le terrain, d'un pouvoir discrétionnaire qui leur permet d'agir sur la politique. Ce pouvoir discrétionnaire leur permet d'intervenir sur la qualité des prestations offertes, sur la durée de la procédure qu'ils peuvent accélérer ou retarder, sur la manière de communiquer et de transmettre l'information. Diverses conditions de travail peuvent contribuer à l'augmentation des pratiques discrétionnaires (manque de ressources au terrain, relations stressantes avec le public, définition floue des objectifs, déficience des mesures d'évaluation). Lipsky montre ainsi, que les acteurs de terrain sont capables de modifier la politique. Ils peuvent, par leurs actions, modifier positivement ou négativement la politique, conduisant à la réussite ou à l'échec de la mise en œuvre.
En réaction à cette approche, certains auteurs estiment que porter une attention trop exclusive aux acteurs de terrain néglige la capacité du centre à pouvoir influencer et encadrer les manières de faire parfois abusives de certains acteurs de terrain (Linder & Peters, 1987). Ces auteurs invitent à la prudence et suggèrent d'adopter une approche combinée, plus complète et plus équilibrée.

### 1.1.4 L'approche combinée de la mise en œuvre : les acteurs agissant ensemble

L'approche combinée de la mise en œuvre est née vers la fin des années 1980. Les travaux dans ce domaine (O'Toole, 2000 ; Meny & Thoenig, 1989), soutiennent l'idée selon laquelle ni l'approche descendante ni l'approche ascendante ne fonctionnent lorsqu'elles sont utilisées séparément. Seule la combinaison des deux approches permet de faire réussir de la mise en œuvre. Ce ne sont plus uniquement les décideurs ou seulement les exécutants qui déterminent la mise en œuvre, mais les acteurs des deux pôles agissant ensemble. Le modèle ouvre une perspective « d'interactions » entre les acteurs de la décision et ceux de la mise en œuvre au niveau du terrain (Hassenteufel 2011). À la fin des années 1980 et les années 1990, les travaux sur cette approche se sont intensifiés, aboutissant à la proposition de plusieurs modèles de mise en œuvre combinée (Carpentier, 2010 ; Cerna 2013), notamment le modèle « policy-action continuum » (« continuum politique-action ») ; le modèle de « communication » ; le modèle « situationnel » ou encore le modèle de « mapping » (« cartographie ») d'Elmore (1985) qui fait ici l'objet d'une fine analyse pour sa spécificité.

- Le modèle « policy-action continuum » développé par Barrett et Fudge (1981, cité par Gornitzka, Kyvik & Stensaker, 2005) est fondé sur l'idée selon laquelle la mise en œuvre est un processus de négociation entre les acteurs de la décision et ceux en charge de la mise en œuvre sur le terrain. Ces négociations peuvent amener aux changements de la politique et de sa mise en œuvre. Dans ce modèle, la politique est, en effet, constamment changeante tout comme la mise en œuvre qui est continuellement reformulée. Ceci permet d'atteindre les meilleures conditions pour la réalisation de la mise en œuvre.

- Le modèle de « communication » de Goggin et al. (1990, cité par Matland 1995) conçoit la mise en œuvre comme un processus de communication entre les acteurs des deux pôles. La différence de perception des acteurs doit être prise en compte selon ce modèle. Celle-ci peut créer des distorsions et empêcher la concrétisation de la mise en œuvre.

- Le modèle « situationnel » présenté par Berman (1980, cité par Carpentier, 2010) met l'accent sur la situation, c'est-à-dire le contexte de la mise en œuvre. Dans ce modèle, chaque approches
(top-down ou bottom-up) doit être utilisée en fonction du contexte et du caractère changeant de celui-ci. Les éléments qui définissent le contexte sont les conditions d'organisation de la mise en œuvre, la nature du groupe cible auquel s'adresse la politique, les comportements à changer, les conditions sociales, économiques, technologiques, politiques. Dans la même optique de l'utilisation des deux approches, le modèle de Dunsire (1978) et Saetren (1983) (cité par Matland, 1995) introduit la notion de « temps approprié ». Les perspectives descendantes seraient plus appropriées au début de la mise en œuvre (étape de planification) alors que les perspectives ascendantes correspondraient mieux aux phases ultérieures (étape d'évaluation).

- Le modèle de « mapping » de Elmore (1985) est différent des autres modèles parce qu'il englobe aussi bien les actions des acteurs du haut, les actions des acteurs du bas, que les actions du groupe cible auquel s'adresse la politique dans une approche plus globale. C'est l'approche que nous retenons dans notre étude car elle semble pouvoir expliquer au mieux la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes, en considérant l'action de ses principaux acteurs et leurs interactions aux différents moments de la mise en œuvre.

Dans son approche, Elmore (1985) considère trois grandes logiques qui fondent la mise en œuvre combinée et qui spécifient le rôle des acteurs : « *forward mapping* » (« cartographie prospective »), « *backward mapping* » (« cartographie rétrospective »), « *coalitions and the bargaining arena* » (« Coalitions et l'arène de négociation »). Les deux premières notions font référence aux deux perspectives de la mise en œuvre (descendante et ascendante) qui se combinent ou se croisent dans la zone de rencontres et de négociations, la troisième notion. De manière schématique trois pôles de mise en œuvre peuvent descendre de ce modèle : le pôle de prescription, le pôle d'organisation ou organisationnel et le pôle d'opération ou opérationnel.

* Le pôle de prescription : dans ce pôle, les acteurs de la décision programment et prescrivent la mise en œuvre selon une stratégie qui définit les moyens et ressources dédiés d'une part, et qui considère le rôle des acteurs du terrain d'autre part. Dans ce dernier cadre, les décideurs doivent permettre aux acteurs du terrain de disposer des meilleures conditions de mise en œuvre. Ils doivent leur permettre de disposer d'un « pouvoir discrétionnaire » et d'autonomie, pour leur permettre d'utiliser leurs compétences pour ajuster la politique au terrain, pour résoudre les problèmes qui peuvent survenir, sans pour autant contrôler étroitement leurs actions<fnref n="2" />. Ce modèle

<footnote n="2">² Selon Elmore (1985), les décideurs ne doivent pas et ne peuvent pas contrôler le comportement des acteurs du terrain, « l'idée selon laquelle les décideurs doivent exercer une forme de contrôle direct sur la mise en œuvre des politiques pourrait être</footnote>
introduit également, à ce niveau, une réflexion sur le « public cible ». Selon l'auteur, l'aspect « non-statique » du public cible doit-être pris en compte dans la stratégie des décideurs. Il permet d'ajuster la politique au public auquel elle est destinée. Elmore (1985) soutient par ailleurs que l'aspect non-statique de ce public est le plus souvent oublié, tant par les acteurs de la décision comme par les travaux de recherches.

* Le pôle organisationnel : les acteurs de la décision et de la mise en œuvre au niveau du terrain se rencontrent dans ce pôle pour négocier la mise en œuvre. Ce pôle est celui des tiraillements et de mise en avant des intérêts individuels. C'est celui des relations de pouvoir, des stratégies et jeux, entre les deux groupes d'acteurs. L'implantation de la politique est cependant facilitée lorsque les échanges sont bien menés, assure l'auteur.

* Le pôle opérationnel : ce pôle est celui des acteurs de la réalisation sur le terrain. Ces derniers se réfèrent à la prescription pour appliquer la politique, avec une marge d'autonomie leur permettant de faire correspondre la politique au terrain. Ce pôle est également celui des stratégies, des jeux ou des relations de pouvoir lorsque les acteurs utilisent leur autonomie. L'implémentation de la politique est facilitée lorsque les stratégies sont bien menées, soutient l'auteur.

Ainsi, dans le modèle de la mise en œuvre combinée d'Elmore, le pôle organisationnel et le pôle opérationnel sont considérés comme d'importants centres « d'interactions d'acteurs » (Hassenteufel, 2011 ; Sabatier, 1986). Les centres d'interactions concentrent l'attention dans cette thèse.

De manière générale, les différents modèles de l'approche combinée tiennent compte d'un processus de « reddition de comptes » à la décision (OCDE, 1993 ; Delors, 1996). En laissant une marge d'autonomie aux acteurs sur le terrain et en les responsabilisant, les acteurs de la décision attendent une reddition des comptes. Les travaux qui ont critiqué l'approche combinée soutiennent que les connaissances dans ce domaine sont limitées. Il est notamment difficile de saisir les dynamiques qui ont lieu dans le pôle organisationnel, c'est-à-dire l'espace de rencontres des acteurs du haut et du bas (Carpentier, 2012). La figure 2 présente le schéma du modèle retenu d'Elmore.

<footnote>qualifiée de « noble mensonge ». Ni les administrateurs ni les analystes des politiques ne peuvent confirmer que, ce qui se passe dans le processus de mise en œuvre puisse être contrôler par les intentions des décideurs » (p. 603) ; « le pouvoir discrétionnaire fait partie intégrante des structures administratives de mise en œuvre. Il ne peut pas être réellement ou totalement éliminé par les décideurs » (p. 609).</footnote>
<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Figure 1. Modèle de la mise en œuvre combinée inspirée d'Elmore (1985)</figcaption></figure>

Au-delà du modèle de référence d'Elmore, l'ensemble des approches de la mise en œuvre qui ont été étudiées ici sont essentielles. Elles offrent un panorama qui permet de se saisir de la mise en œuvre dans son entièreté.
## 1.2 Politiques publiques d'insertion professionnelle des jeunes

Les politiques publiques d'insertion professionnelle des jeunes se sont longtemps confondues aux politiques de l'emploi. C'est vers la fin des années 1970 que le terme « politiques d'insertion professionnelle » a pris un sens spécifique. Le chômage des jeunes ainsi que les difficultés d'emploi grandissant, ils vont en effet attirer l'attention des acteurs publics qui mettront en place en ensemble de mesures constituant les premiers dispositifs de politiques d'insertion professionnelle des jeunes (Dubar, 1999).

Dans leurs premières configurations, les politiques de l'insertion professionnelle s'adressent exclusivement à un public jeune. C'est l'émergence de nouveaux concepts comme la cohésion sociale, l'égalité des chance et l'équité qui est à la base d'un plus grand intérêt pour les problématiques liées au public jeune. De nos jours, les politiques d'insertion professionnelle concernent aussi bien les jeunes que les adultes, incluant toutes catégories de population dont les personnes en situation d'exclusion sociale, les chômeurs de longue durée, les femmes (Accord interprofessionnel du 27 novembre 1990³).

Dans la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes, les dispositifs et les acteurs occupent une place importante. Ces dispositifs poursuivent, principalement, trois objectifs : réduire le coût du travail pour compenser le déficit d'expérience professionnelle des jeunes, accroître la qualification des jeunes pour améliorer leurs chances d'accès à l'emploi, et accompagner de manière individualisée ces jeunes vers l'emploi (Aeberhardt et al., 2011). Les approches qui traitent du coût de travail et de la formation sont d'inspiration classique et néoclassique (Lefresne, 2003). L'accompagnement vers l'emploi est, pour sa part, saisi par un ensemble de travaux empiriques dans le domaine (Blundell et al., 2004 ; Fontaine & le Barbanchon, 2012 ; Fretel, 2013 ; Fondeur et al. 2016 ; Fougère et al., 2010, Farvaque et al., 2016 ; Lizé, 2000 ; Werquin, 1996).

Dans cette partie, nous analysons les contributions de ces différentes approches sur le chômage des jeunes. Cette analyse est suivie d'une étude de l'évolution des dispositifs français qui découlent pour partie de ces contributions, et de l'examen des principaux acteurs des politiques d'insertion professionnelle des jeunes impliqués dans la mise en œuvre.

<footnote n="3">³ Voir Blaise (1990).</footnote>
## 1.2.1 Les approches par le coût du travail et par la formation face au chômage des jeunes

### 1.2.1.1 Coût du travail et chômage des jeunes

Les travaux sur le coût du travail expliquent le chômage et les difficultés d'insertion des jeunes par un coût de travail trop élevé, ils suggèrent de réduire le coût du travail pour agir sur l'emploi et le chômage (Lefresne, 2003). C'est l'idée que défendent la théorie de la quête d'emploi et la théorie du salaire d'efficience, notamment.

* La théorie de la quête ou recherche d'emploi (« job search ») (Zylberberg, & Cahuc, 2003) repose sur l'hypothèse selon laquelle le jeune qui recherche un emploi et celui qui entre dans la vie active, manque d'informations sur les emplois, sur les employeurs potentiels, sur les conditions de rémunération et/ou sur le fonctionnement du marché du travail de manière générale. Dans ce cas, le jeune se lance dans un processus de recherche d'emploi dans lequel il préfère prendre le temps de chercher des occasions d'emploi qui puissent correspondre à ses attentes en termes de salaire notamment. Le jeune va choisir d'attendre au chômage jusqu'à ce que le coût de la recherche atteigne le gain supplémentaire espéré. Selon ce modèle, le long processus de quête d'emploi, d'attente au chômage contribue à maintenir le chômage.

* La théorie du salaire d'efficience (Yellen, 1984) repose sur l'hypothèse selon laquelle il est plus intéressant pour les employeurs de proposer un salaire élevé au salarié afin de le garder motivé et productif. Dans le modèle « insiders/outsiders » (actifs occupés/ actifs inoccupés) (Lefresne, 2003), l'employeur craint d'induire des comportements de démotivation en attribuant des salaires plus faibles. Il ne peut recourir à la sous-enchère pour recruter des jeunes qui sont moins exigeants, qui peuvent accepter un salaire faible, par crainte que les autres salariés n'aient de comportements vindicatifs démotivants. « Le gain réalisé sur le salaire serait compensé par une perte d'efficience » (Vincens, 1998, p. 66). Cependant une condition dans laquelle, le recours à la sous-enchère est possible, est celle ou l'employeur n'emploie qu'un seul salarié ou lorsque l'employeur est capable de remplacer tous les salariés en même temps (l'objectif étant alors d'éviter les comportements de démotivation provenant des autres salariés restant). Les travaux dans ce domaine soutiennent, toutefois, qu'attribuer un faible salaire ou remplacer tous les salariés est une représentation difficilement applicable dans un système d'emploi régulé par le droit du travail et par l'existence d'un salaire minimum de croissance (Smic)
rigide à la baisse (Gautié, 1998). Les salaires vont alors rester élevés. Le maintien des salaires élevés, empêche de créer et d'accroître le nombre d'emplois, ce qui entretient le chômage (même si les individus sont prêts à travailler pour des salaires plus faibles). À ce niveau, une intervention publique en termes de dispositifs de réduction du coût de travail peut agir sur l'emploi et lutter contre le chômage, selon Lefresne (2003). Mais Toutefois, les points de vue divergent. Selon Cette et al., (1996), si certains auteurs observent un impact positif sur le chômage des jeunes, suite à l'utilisation des dispositifs de réduction de coût de travail, d'autres montrent que cet impact est faible, ou constatent un effet quasi nul. Il n'existe pas de consensus réel sur les effets de variations du coût du travail. Les travaux n'arrivent pas à confirmer de manière convaincante les résultats épars, car ils se heurtent à des difficultés empiriques telles que les effets de substitutions (par exemple jeunes/non jeunes, qualifiés/non qualifiés, hommes/femmes), ou telles que les fluctuations du contexte économique. Dans ce dernier cas notamment, « une même variation du salaire minimum n'aurait pas le même impact sur l'emploi selon que le niveau de celui-ci est "élevé" ou "faible" » (Cette et al., 1996, p. 54).

### 1.2.1.2 Formation et chômage des jeunes

Des problèmes en lien avec la formation et la qualification justifient le chômage et les difficultés d'accès à l'emploi des jeunes (Becker, 1964/1992 ; Pissaridès, 1979, 2000). Deux théories avancent particulièrement ces postulats : la théorie du capital humain et la théorie de l'appariement.

* La théorie du capital humain (Becker, 1964/1992) est fondée sur l'idée selon laquelle le capital humain constitue un patrimoine sous forme de capacités intellectuelles (savoirs) et techniques (savoir-faire), c'est-à-dire un ensemble de compétences acquises lors de la formation notamment et qui rendent productif un individu. Le capital humain contribue à distinguer l'individu sur le marché du travail. Dans le cas des jeunes de bas niveau de formation, ce capital est faible parce qu'ils manquent de formation et d'expérience. Les jeunes vont donc également manquer de productivité ou de capacités productives spécifiques recherchées par les employeurs.

> « La sélection d'un candidat à l'embauche présente un risque pour l'entreprise, surtout si celle-ci doit investir dans des formations spécifiques. Il s'agit [...] pour les employeurs de trouver la personne la
Le manque de formation des jeunes est ici la principale cause qui fait que ces jeunes ne sont pas embauchés. Ceci conduit à leur chômage. Pour lutter contre ce chômage, il serait nécessaire de hausser le niveau de formation des groupes sortis précocement du système initial d'éducation et formation, et d'expérience en général et par-là augmenter la capacité productive des jeunes. Les individus qui ne souffrent pas de déficit de formation sont potentiellement plus productifs. Ils intéressent plus les employeurs. Ils connaissent moins de périodes de chômage. La théorie du capital humain montre, à ce niveau, que la hausse du niveau de formation permet d'ajuster les salaires dans les cas d'écart entre salaire et productivité.

* La théorie de l'appariement (« matching ») (Pissaridès, 1979, 2000) lie le chômage des jeunes à l'équilibre entre la demande et l'offre de travail. Le modèle de Jovanovic (1979, 1984) repose sur deux hypothèses : d'un côté, les employeurs ignorent la capacité productive réelle des jeunes et, de l'autre, les jeunes ignorent les caractéristiques réelles des conditions du travail pour les postes qu'ils postulent. Le raisonnement à ce niveau est que le salarié et l'employeur vont chacun chercher un bon appariement : un appariement qui puisse permettre une meilleure utilisation des capacités productives et une atteinte des attentes de chacun. Si l'employeur et le jeune se rencontrent, qu'ils s'engagent ensemble dans le travail et qu'ils se trompent, ils pourront se séparer. C'est cette période de séparation ou de mobilité professionnelle qui entretient le chômage. Par ailleurs, tous les stages et travaux de courte durée effectués par un jeune peuvent être avantageux. Ils permettent une meilleure connaissance des informations (sur le jeune pour l'employeur et sur le poste de travail pour le jeune).

Dans une autre assertion, cette théorie soutient que c'est la production des diplômés par le système éducatif qui ne répond pas aux besoins du système productif (Bruno & Cazes 1997) et qui justifie le chômage des jeunes. Un ajustement du système de formation à celui de l'emploi est nécessaire. Les différents travaux sont assez consensuels sur ce plan. Une grande part (Bonnal & Fougère 1990 ; Cahuc et al., 2013 ; Dolado, 2015) converge vers l'idée selon laquelle les effets de la formation sur l'accès à l'emploi sont apparentés et positifs. En ce sens, l'élévation du niveau de formation peut effectivement offrir des chances d'insertion aux jeunes. Pour certains travaux (Céreq 2002 ; Nauze-Fichet & Tomasini, 2002 et 2005), elle peut même permettre aux jeunes d'accéder aux emplois qualifiés et mieux rémunérés. Néanmoins, selon Lefresne (2003), il est difficile
d'affirmer que le niveau de formation des jeunes puisse expliquer leur chômage au niveau macrosocial ou global. La variable formation peut montrer pourquoi les jeunes peu diplômés sont plus touchés par le chômage, par rapport aux jeunes diplômés, mais elle n'explique pas pourquoi les jeunes, de manière générale, ont un chômage supérieur à celui des adultes. D'autres travaux montrent, par ailleurs, que le marché du travail reste difficile à cerner. Une mesure d'élévation du niveau de formation doit composer avec des problèmes en lien avec le déclassement, le manque d'offres d'emploi qualifié et le manque d'expérience des jeunes (Bruno & Cazes, 1997).

### 1.2.2 L'accompagnement vers l'emploi

L'accompagnement vers l'emploi est un outil important de lutte contre les difficultés d'emploi. Il assure l'appariement entre l'offre et la demande d'emploi. Il permet d'informer, d'orienter, de guider, de conseiller les candidats à l'emploi, et également les entreprises qui veulent embaucher. Si aucune théorie ne démontre que l'absence d'accompagnement participe du chômage des jeunes, de nombreux travaux défendent l'idée selon laquelle l'accompagnement vers l'emploi par les conseillers emploi favorise l'accès à l'emploi (Blundell et al., 2004 ; Crépon et al., 2005 ; Fontaine & le Barbanchon, 2012). Fontaine & Malherbet (2013) soutiennent que cet accompagnement a un « impact positif sur les taux de retour à l'emploi » (p. 1). Fougère et al. (2010) soulignent de même que l'offre de service d'accompagnement « accroît le taux de retour à l'emploi [...]. Le taux de retour à l'emploi est d'autant plus facilité que le niveau de l'OFS [l'offre de service] augmente, c'est-à-dire que l'offre d'accompagnement est plus individualisée et intensifiée » (p.37). Pour Lizé (2000), les effets de l'accompagnement sont nuancés : « l'intervention des agents influerait davantage sur la nature des contrats de travail que sur la quantité des embauches, et dans certain cas, des embauches liées à de nets effets d'aubaine permettraient la 'déstigmatisation' de publics difficiles à placer, et leur insertion » (p. 1). Bessy et Larquier (2010) enfin, en s'intéressant aux rôles joués par les intermédiaires du marché du travail, soutiennent que « le recours habituel à l'intermédiaire améliore la qualité de l'appariement » (p.57). On le voit aussi pour les candidats à une certification par validation des acquis de l'expérience (Recotillet & Werquin, 2008).

Les différentes approches que nous venons de présenter montrent que les politiques d'insertion professionnelle et leurs dispositifs doivent répondre au défi importants d'apporter des réponses concrètes aux difficultés d'insertion et au chômage des jeunes. Dans le système emploi en
France, les dispositifs ont évolué en fonction des contextes économiques et des orientations politiques.

### 1.2.3 Les dispositifs d'insertion professionnelle des jeunes : évolution

Les dispositifs d'insertion professionnelle des jeunes en terme de « contrats aidés » correspondent aux actions de réduction du coût de travail, des actions de formation, de qualification, de certification ou d'accompagnement. Ces contrats sont précisément des contrats dérogatoires au droit commun. Les employeurs qui embauchent en utilisant ce type de contrats bénéficient d'aides sous forme de subventions, de primes à l'embauche, d'exonération de certaines cotisations sociales ou d'aides à la formation pour les salariés. En contrepartie, les employeurs doivent faciliter l'insertion durable du jeune salarié (Insee, 2017). Les embauches à partir des dispositifs de contrats aidés ont représenté une part importante des emplois des jeunes en France depuis la fin des années 1970. Ils ont été utilisés de manière contracyclique : lorsque l'activité économique ralentit, le recours aux dispositifs d'insertion s'accroit, l'objectif est de réduire les effets de la perte d'emploi et la montée du chômage (Issehnane, 2011). L'évolution du système d'emploi montre que, depuis 1975, date de création des premiers jusqu'en 2021, de nombreux dispositifs ont vu le jour. La première vague contient les stages « Granet<fnref n="4" /> », les Contrats emploi-formation<fnref n="5" /> (CEF), les Pactes pour l'emploi<fnref n="6" />, les Contrats d'apprentissage. Elle est suivie de celle incluant les Contrats de qualification, les Contrat d'adaptation, les Stages d'initiation à la vie professionnelle (SIVP), les Travaux d'utilité collective<fnref n="7" /> (TUC qui vont devenir CES : Contrats emploi-solidarité). Vient ensuite une autre vague contenant par exemple les Exo-jeunes<fnref n="8" />, les Contrats emploi consolidé<fnref n="9" /> (CEC), les

<footnote n="4">⁴ Stage « Granet », 1975-1977 : c'est un stage alterné de préformation professionnelle de 4 mois pour les jeunes de 16-20 ans. Il est institué par le gouvernement de Jacques Chirac.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Contrat Emploi-Formation (CEF), 1975-1982 : ce contrat vise à favoriser l'embauche des jeunes de 16 à 26 ans par les entreprises du secteur marchand.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Trois Pactes pour l'Emploi, 1977-1981 : ces programmes visent à favoriser l'embauche des jeunes de 16 à 26 ans par les employeurs du secteur marchand. Ils sont institués sous le gouvernement de Raymond Barre.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Travaux d'utilité collective (TUC), 1984-1990 : ils sont destinés aux employeurs du secteur non marchand. Ils s'adressent aux jeunes de 16 à 18 ans. Ces derniers ont le statut de stagiaire de la formation professionnelle lorsqu'ils bénéficient des TUC.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Exo-jeunes : ce contrat est créé en 1991 et abandonné en 1993 suite à une vague de protestations : le contrat défavorise l'emploi des jeunes.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Contrat emploi consolidé (CEC), 1992-2005 : le contrat vise les publics prioritaires de chômeurs de longue durée et de jeunes peu qualifiés. Il bénéficie aux entreprises du secteur non marchand.</footnote>
Contrats d'insertion professionnelle<fnref n="10" /> (CIP) (voir les travaux de Aeberhardt et al., 2011 ; Issehnane, 2011 pour une présentation exhaustive).

La dernière vague est celle des dispositifs rassemblant les Contrats d'insertion dans la vie sociale<fnref n="11" /> (Civis), les Contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE)<fnref n="12" />, les Contrats d'avenir<fnref n="13" /> (CA), les Contrats premières embauches<fnref n="14" /> (CPE), les Contrats uniques d'insertion (CUI), la Garantie jeune<fnref n="15" /> (Gj), les Emplois francs, les Contrats d'engagement jeunes (CEJ). Les Emplois d'avenir (EA) et les Emplois francs (EF) sont les dispositifs dont la mise en œuvre fait l'objet d'une étude de cas dans cette thèse.

### 1.2.4 Les acteurs des politiques d'insertion professionnelle des jeunes

Les premiers acteurs de la politique d'insertion professionnelle des jeunes sur le terrain sont les Missions locales<fnref n="16" />. À leur côté, se trouvent les acteurs publics : l'État, les régions, les départements, les communes et autres acteurs aux rôles essentiels. Cette partie revient donc sur les acteurs des politiques d'insertion professionnelle des jeunes, en particulier ceux qui interviennent dans la mise en œuvre.

#### 1.2.4.1 Les Missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes

Les Missions locales et les PAIO (permanences d'accueil, d'information et d'orientation)<fnref n="17" />, sont créés en 1982 à la suite du rapport Schwartz. Les actions de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et des

<footnote n="10">¹⁰ Contrat d'insertion professionnelle (CIP) : celui-ci est créé en 1993 et abandonné en 1994 suite à une vague de protestations en faveur de l'emploi des jeunes.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Contrat d'insertion dans la vie Sociale (Civis), 2005-2017 : ce programme est fondé sur un accompagnement renforcé.</footnote>

<footnote n="12">¹² Contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE), 2005-2010 : le contrat est mis en place dans le cadre de la loi de programmation pour la cohésion sociale visant à favoriser l'embauche par les employeurs du secteur non marchand.</footnote>

<footnote n="13">¹³ Contrat d'avenir (CA), 2005-2010 : le contrat est créé par la loi de programmation pour la cohésion sociale. Il s'adresse au public bénéficiaire du revenu minimum d'insertion (RMI), de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) ou de l'allocation parents isolés (API). Sa mise en œuvre fût confiée aux collectivités territoriales.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ Contrat première embauche (CPE) : celui-ci est institué par la loi n° 2006-396 pour l'égalité des chances. Il fût abrogé quelques mois seulement après sa création. Il est considéré comme défavorable à l'emploi des jeunes.</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ Garantie jeunes : le dispositif est créé en 2013. Il s'adresse aux jeunes de 16-26 ans qui ne sont ni en emploi, ni en étude, ni en formation. Le contrat est assorti d'un programme d'accompagnement renforcé.</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ Le terrain d'enquête porte sur les Missions locales. Ce sont les interactions des Missions locales avec les acteurs publics qui sont analysées. Les interactions sont analysées à partir des acteurs des Missions locales.</footnote>

<footnote n="17">¹⁷Les PAIO tendent à disparaitre pour faire place aux seules Missions Locales.</footnote>
associations, ont permis cette création. Organisées en réseau, les Missions locales « contribuent à l'élaboration et à la mise en œuvre, dans leur zone de compétence, d'une politique locale concertée d'insertion professionnelle et sociale des jeunes » (Protocole 2010, p. 6). Elles sont réparties sur l'ensemble du territoire national (plus de 500 Missions locales sur plus de 800 lieux d'accueil). Leur principal objectif est de « permettre à tous les jeunes de 16 à 25 ans de surmonter les difficultés qui font obstacle à leur insertion professionnelle et sociale »<fnref n="18" />. Elles accompagnent chaque année plus d'un million de jeunes<fnref n="19" />.

Les président.e.s des Missions locales sont choisi.e.s parmi les élu.e.s des collectivités territoriales. Proches collaborateurs des Missions locales, les président.e.s des Missions locales interviennent dans différentes instances d'animation et de concertation du réseau.

L'organisation en réseau permet d'identifier une instance gouvernementale et deux organisations associatives du réseau : le Conseil national des Missions locales (CNML<fnref n="20" />), l'Union nationale des Missions locales (UNML<fnref n="21" />) et l'Association régionale des Missions locales (ARML<fnref n="22" />). À celle-ci, s'ajoutent plusieurs structures d'animation régionales<fnref n="23" />. Les Missions locales dépendent, pour leur financement, exclusivement des crédits publics, répartis entre l'État<fnref n="24" />, les collectivités territoriales<fnref n="25" />, les organisations, paritaires<fnref n="26" />, et aussi l'Union

<footnote n="18">¹⁸ Conseil National des Missions Locales / textes de référence des Missions locales, p. 3,</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ Ce sont des jeunes « sortis du système scolaire, avec ou sans qualification, en particulier ceux ayant le moins d'opportunités », (textes de référence des Missions locales, p.11). En 2017, notamment les Missions locales ont accueilli 1 298 000 jeunes (Seijo-Lopez et al.,2017).</footnote>

<footnote n="20">²⁰ Le CNML siège auprès du Premier ministre. Il est présidé par un élu de collectivité territoriale. Il réunit en son sein trois collèges : un collège des représentants des communes, des départements et des régions ; un collège des présidents de mission locale ; un collège des représentants des ministères compétents en matière d'insertion professionnelle et sociale des jeunes.</footnote>

<footnote n="21">²¹ L'UNML rassemble les présidents de missions locales en tant qu'employeurs.</footnote>

<footnote n="22">²² L'ARML est constituée des présidents des missions locales et assure la représentation du réseau auprès des financeurs régionaux (DRIEETS, services des conseils régionaux ou généraux).</footnote>

<footnote n="23">²³ Les structures d'animation régionale (CARIF, OREF, défi métiers) visent les échanges de ressources et la professionnalisation des salariés.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ L'État est le premier financeur des Missions locales. Via l'agence nationale pour la cohésion sociale et les égalités des chances (ACSE), il finance les actions développées dans le cadre du Contrat urbain de cohésion sociale, notamment les actions qui permettent de donner des chances d'insertion au public issu des zones urbaines sensible. Via la DRIEETS (direction régionale interdépartementale, de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités), l'État finance d'autres actions d'insertion, notamment les ateliers collectifs organisés en Missions locales. Il assure les conditions d'une meilleure insertion à travers le financement d'aide en termes de vêtements de travail, transport, hébergement, aide alimentaire. Enfin via l'administration pénitentiaire, l'État intervient pour l'accompagnement des jeunes détenus.</footnote>

<footnote n="25">²⁵ Les collectivités territoriales (Régions, Départements, Communes) interviennent dans le financement des Missions locale selon chacune son champ de compétence. Les conseils régionaux interviennent dans le financement des missions d'orientation et de la formation professionnelle ; les Conseils généraux dans le financement de l'accompagnement des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) ; les Communes dans le financement des actions locales et la mise à disposition des locaux, du personnel.</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Les organisations paritaires assurent le financement des Missions locales via, principalement, le Pôle emploi qui, dans ce cadre, développe des actions de cotraitance avec les Missions locales (projet personnalisé d'accès à l'emploi-PPAE). Elles interviennent, de même, via le Fonds Paritaire de Sécurisation des Parcours Professionnels (FPSPP) qui permet l'accompagnement renforcé des jeunes décrocheurs dans le cadre de l'accord national interprofessionnel (ANI).</footnote>
Européenne<fnref n="27" />.

La première fonction des Missions locales est la mise en œuvre de la politique d'insertion des jeunes<fnref n="28" />. Ces fonctions visent : le développement de l'offre de service pour les jeunes et les entreprises ; la participation à l'élaboration de la politique locale d'insertion professionnelle et sociale ; la coordination du partenariat local.

Développement de l'offre de service pour les jeunes et les entreprises

En direction des jeunes, le mode d'intervention des Missions locales est global. Ces dernières traitent de l'ensemble des difficultés qui entravent l'insertion des jeunes. Elles interviennent sur l'emploi, la formation, l'orientation, la mobilité, le logement, la santé, l'accès à la culture et l'accès aux loisirs. Elles accompagnent de ce fait les jeunes sur le plan professionnel et social. Les conseillers d'insertion qui travaillent en Mission locale doivent repérer, accueillir, informer, orienter et accompagner les jeunes.

« Pour permettre l'autonomie des jeunes et les rendre acteurs et responsables de leur insertion, les missions locales favorisent l'égalité d'accès aux droits et services existants sur le territoire. Elles accompagnent les jeunes dans l'élaboration de leur projet en traitant chaque situation individuelle dans sa globalité. Elles offrent ainsi aux jeunes les conseils et les soutiens nécessaires à leur orientation et développent des actions en direction de ceux qui ne fréquentent pas la structure [...] Les missions locales assurent le droit à l'accompagnement de tous les jeunes tout au long de leur parcours jusqu'à l'emploi durable et leur autonomie sociale » (Protocole Missions locales, 2010, p.12).

En direction des entreprises, les Missions locales proposent une offre de services variés sur :
l'analyse des besoins en recrutement, la proposition des candidats, l'information sur les aides à l'embauche, le suivi de la phase d'intégration du jeune ou de ses premiers moments en entreprise, la valorisation des entreprises locales et de leurs offres. Sur la valorisation des entreprises, les Missions locales travaillent en concertation avec les partenaires du service

<footnote n="27">²⁷ L'Europe prend part au financement des activités des Missions locales à travers les crédits du Fonds social européen (FSE). Ce fond vise à financer la mise en œuvre des actions innovantes qui doivent normalement être financées par les acteurs locaux mais qui ne sont pas en mesure de le faire par faute de moyens. Avec le Fonds européen de développement des région (FEDER), l'Europe assure, également, la prise en charge des frais d'aménagement des locaux situés en zones sensibles.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ Textes de référence des missions locales issu du protocole Missions locales 2010, p.11.</footnote>
public de l'emploi (en particulier le Pôle Emploi, devenu France Travail), les employeurs et
leurs groupements.

Participation à l'élaboration de la politique locale d'insertion professionnelle et sociale

Les Missions locales apportent des expertises territoriales. « Elles proposent des réponses adaptées pour développer l'offre d'insertion et nourrissent la réflexion du service public de l'emploi sur les évolutions souhaitables et l'adaptation des dispositifs » (Protocole Missions locales, 2010, p.12).

Coordination du partenariat local

Les Missions locales sont responsables de la coordination du réseau local. L'objectif visé est de « développer une ingénierie de projet et animer le partenariat local » (Protocole Missions locales, 2010, p.12).

1.2.4.2 Les acteurs publics

Le partage des compétences en matière d'emploi et d'insertion professionnelle définit les rôles
des acteurs publics.

1.2.4.2.1 L'État

L'État a la charge de la politique de l'emploi et de l'insertion des jeunes au niveau national. Il
lui revient de définir et de conduire la politique de l'emploi, de piloter l'insertion
professionnelle des jeunes, de faciliter l'attractivité des entreprises sur le territoire et d'assurer
la sécurité économique. L'intervention de l'État dans l'emploi prend la forme de modes
d'articulation entre la sphère économique et la sphère sociale, voire aussi avec la sphère
fiscale<sup>29</sup>. La Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) est
l'organe chargé de la conception et de la mise en œuvre des politiques, elle fonctionne sous
l'autorité du Ministre du Travail, de l'Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue
social. Les politiques conçues sont mises en œuvre dans les territoires par le Service public de
l'emploi (Pôle Emploi, Missions locales, Afpa<sup>30</sup>). Dans le cas des Missions locales, la mise en
œuvre se fait avec un fort appui des acteurs territoriaux, les régions, les départements et les
communes ainsi que de l'État lui-même.

<footnote n="29">29 Subventions ou avantages fiscaux en direction des entreprises.</footnote>

<footnote n="30">³⁰Afpa : association pour la formation professionnelle des adultes.</footnote>
### 1.2.4.2.2 Les régions

Le transfert vers les territoires des politiques conçues au niveau national est assuré par les régions. L'action est conduite par le préfet de région avec l'appui des services déconcentrés de l'État, les Dreets<fnref n="31" />. L'action se fonde sur des accords<fnref n="32" /> qui indiquent que l'État et les régions doivent coordonner la mise en œuvre de la politique de l'emploi et de l'insertion au niveau territorial. Dans le cadre de ces accords et du partage des compétences<fnref n="33" />, les régions ont ainsi l'entière responsabilité de l'apprentissage professionnel, de la formation professionnelle des jeunes et des adultes. Elles gèrent les crédits de l'Afpa, elles ont la possibilité d'élaborer de véritables stratégies en matière d'emploi, d'orientation et de formation professionnelles. En guise de rappel, elles ont été à la source de la création des dispositifs des emplois tremplins et des contrats aidés régionaux mis en œuvre par les Missions locales.

### 1.2.4.2.3 Les départements

Disposant de compétences fortes dans le domaine de l'action sociale, les départements interviennent dans la politique de l'emploi et de l'insertion des jeunes au niveau du territoire<fnref n="34" />. Ils participent à la mise en place des programmes d'aide sociale adressés aux demandeurs d'emploi : revenu minimum d'insertion (RMI), revenu minimum d'activité (RMA<fnref n="35" />), revenu de solidarité active (RSA). En ce qui concerne le cas particulier des jeunes, les départements interviennent dans la gestion et de l'allocation du fond d'aide aux jeunes (FDAJ). Leur rôle dans le domaine de l'emploi a permis le développement d'une politique départementale de l'emploi et de l'insertion alors que jusque-là, la grande majorité de leur intervention se limitait

<footnote n="31">³¹Dreets : directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités dont le rôle est de mettre en place des actions de développement des entreprises, de développement du travail, de l'emploi et des solidarités.</footnote>

<footnote n="32">³² Signature par le président du conseil régional et le préfet de région d'une convention régionale pluriannuelle de coordination de l'emploi, de l'orientation et de la formation (L6123-4 du code du travail) ; élaboration par le président du conseil régional et par le préfet de région d'une stratégie coordonnée en matière d'emploi, d'orientation et de formation professionnelle (L6123-4-1 du code du travail) ; possibilité pour l'État de déléguer à la région la mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l'action des différents intervenants du service public de l'emploi, sans préjudice des prérogatives de Pôle emploi (L5311-3-1 du code du travail).</footnote>

<footnote n="33">³³ Tableau synthétique de répartition des compétences du 16 mai 2018.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ Les départements de contribuer au service public de l'emploi dans les conditions prévues aux articles L5322-1 à 15322-4 du code du travail.</footnote>

<footnote n="35">³⁵ La RMA est une extension du RMI. La loi du 18 décembre 2003 a attribué au départements l'exclusivité du pilotage de ces programmes.</footnote>
à un volet très social (Bartoli & Mériaux, 2007).

### 1.2.4.2.4 Les communes

Les communes sont les seules collectivités territoriales à pouvoir bénéficier de la clause générale de compétence<fnref n="36" />. Elle leur permet de disposer de la capacité à intervenir de manière générale sur l'emploi sans qu'elles ne soient condamnées par la loi. Les communes sont souvent groupées en établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Elles participent à la mise en œuvre de la politique de l'emploi et de l'insertion des jeunes au niveau du territoire<fnref n="37" />, tout en prenant des initiatives propres. Elles ont, notamment, été à l'origine de la création des Travaux d'utilité collective (TUC) à la fin des années 1970. Cette initiative a été reproduite par l'État à l'échelle nationale quelques années plus tard (Bartoli & Mériaux, 2007). Les communes et leurs élus développent un partenariat privilégié avec les Missions locales. Les rôles des élus dans les instances d'animation et de concertation du réseau des Missions locales (CNML, UNML ARML) ayant été mentionnés plus haut, d'autres rôles qui les concernent spécialement seront abordés plus loin.

### 1.2.4.2.5 Autres acteurs

D'autres acteurs interviennent dans l'organisation de la politique d'insertion. Ils sont géographiquement situés aux deux extrêmes : d'un côté il y a l'Union européenne, de l'autre côté il y a des acteurs locaux autres que ceux abordés plus haut. L'Union européenne, par la Stratégie européenne pour l'emploi (SEE), représente un acteur important de la politique de l'emploi et de l'insertion des jeunes. Elle définit les orientations et les objectifs pour le développement de l'emploi dans les différents états européens. En l'occurrence, les lignes directrices de la SEE pour 2020 visent à :

> « Accroître la participation au marché du travail et diminuer le chômage structurel » ; « Développer une main-d'œuvre qualifiée en mesure de répondre aux besoins du marché du travail, promouvoir des emplois de qualité et l'éducation et la formation tout au long de la vie » ; « Rendre les systèmes d'éducation et de

<footnote n="36">³⁶ Loi NOTRe du 7 août 2015, article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ Les communes interviennent dans la mise en œuvre des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi, et dans la mise en place d'une convention avec l'État au titre de l'insertion par l'activité économique (IAE).</footnote>
formation plus performants à tous les niveaux et augmenter la participation à l'enseignement supérieur » ; « Promouvoir l'inclusion sociale et lutter contre la pauvreté » (Conseil européen, 2010 a, p. 3).

Les objectifs sont notamment de :

« Porter à 75 % le taux d'emploi des femmes et des hommes âgé.e.s de 20 à 64 ans » (Conseil européen, 2010 b, p. 25) ; « Améliorer les niveaux d'éducation, en particulier en s'attachant à réduire le taux de décrochage scolaire à moins de 10 % et en portant à 40% au moins la proportion de personnes âgées de 30 à 34 ans ayant obtenu un diplôme de l'enseignement supérieur » (p. 34) ; « favoriser l'inclusion sociale, en particulier en réduisant la pauvreté, en s'attachant à ce que 20 millions de personnes au moins cessent d'être confrontées au risque de pauvreté et d'exclusion » (p.34)

L'Union européenne est sans conteste un acteur incontournable de la politique de l'emploi et de l'insertion des jeunes. Elle est l'initiatrice de nombreux programmes en direction des jeunes, notamment le dispositif phare de la « Garantie Jeunes ».

Les acteurs locaux qui participent à la mise en œuvre des politiques (autres que les collectivités) sont ceux qui participent à l'accompagnement des jeunes auprès de Missions locales selon des domaines spécifiques. Dans leur approche globale d'accompagnement, les Missions locales « travaillent à la cohérence des interventions des acteurs de l'insertion dans tous les domaines : orientation, formation, emploi, logement, santé, mobilité, citoyenneté, sports, loisirs, culture » (Protocole Missions locales, 2010, p.11). Les différents acteurs issus de ces domaines sont ceux du partenariat des Missions locales avec (1) les acteurs du service public de l'emploi comme le Pôle Emploi à travers des accords cadre, le Cap emploi, les éventuels services d'insertion en municipalité ; (2) les acteurs de la formation et de l'éducation comme les écoles, les centres de formation et d'apprentissage ; (3) les acteurs de l'orientation tels que les centres d'information et d'orientation, les cités des métiers, les centres de bilan de compétences ; (4) les acteurs du logement comme les foyers des jeunes travailleurs ou les centres d'hébergement ; (5) les professionnels de la santé issus des centres communaux d'action social ; (6) les structures associatives intervenant pour la mobilité, la citoyenneté, le bénévolat, le sport, les loisirs et la culture.

En définitive, au-delà des différentes approches qui expliquent les politiques d'insertion
professionnelle des jeunes et les dispositifs d'insertion qui en découlent, les acteurs occupent
une place importante. Ils sont multiples et se situent différents échelons : national, territorial,
local et supranational.
## 1.3 Interactions d'acteurs

Une interaction est une « action réciproque » exercée par les objets, les phénomènes ou les entités, les uns sur les autres, selon le dictionnaire Larousse. L'interaction renvoie tout autant au comportement des objets physiques qu'à celui des individus. Cette partie tente de brosser un état des travaux sur les interactions entre acteurs.

En science sociale, le concept d'« interaction » trouve son origine dans les méthodes d'analyse des philosophes, des psychologues et des sociologues américains de la fin du XIXe siècle appelés « pragmatistes » (Bense Fereira Alves & Hammou, 2016 ; Brassac & Zacklad, 2013). Les méthodes associées au pragmatisme visent à développer une façon réelle d'approcher « l'action et la conscience humaines ». Ces travaux soutiennent que l'action humaine ne peut être appréhendée uniquement à partir de l'étude de l'individu isolé de la société mais à partir également des relations sociales de l'individu avec les autres, à partir des interactions entre individus. Les travaux qui se sont succédés par la suite abordent la question des interactions sous différents angles favorisant la création de nouveaux champs d'analyse. Ces champs incluent entre autres les relations entre groupes sociaux, les relations entre les individus et leur environnement ou les objets de leur environnement, et la construction sociale (Cooley, 1902/1998 ; Dewey 1896/1972 ; Du Bois 1903/1990). Qualifiés parfois d'interactionnistes, ces travaux initièrent le courant de l'« interactionnisme symbolique ». Les premiers jalons théoriques de l'interaction sont posés et seront suivis d'une théorisation.

### 1.3.1 Interactionnisme symbolique

> « L'interactionnisme s'intéresse à ce qui se joue entre les acteurs dans la détermination mutuelle de leur comportement. Le centre de gravité de l'analyse réside dans le lien de sens et d'action qui se noue entre les acteurs en présence. Le processus d'interaction est symbolique, c'est-à-dire qu'il est un échange de signification » (Le Breton, 2012, p. 13).

L'interactionnisme considère donc la dimension des relations que les acteurs entretiennent entre eux ainsi que le « lien de sens et d'action ». L'interactionnisme est symbolique parce qu'il est un échange d'actions qui ont un sens. Les travaux dans le domaine accordent une place importante à l'observation des comportements concrets. Les méthodes d'analyses ont un
objectif principal : rendre compte de manière concrète des activités, des expériences et des contextes étudiés (Le Breton, 2012).

1.3.2 Premiers jalons théoriques de l’interaction

Plusieurs auteurs ont contribué à poser les premiers jalons théoriques de l'interaction, en particulier Cooley (1998), Dewey (1972) et Hughes (1984).

Les travaux de Dewey (1972) reposent sur le « fonctionnalisme en psychologie », un concept qui détermine les entités mentales en lien avec l'environnement dans lequel vit l'individu. C'est la perspective selon laquelle « l'organisme autonome répond de façon qualifiée aux manifestations extérieures dans une interaction globale où il se manifeste comme un individu indépendant » (Charles, 2002, p. 17), critiquant les principes du « stimulus-réponse ». Ces travaux soutiennent l'existence d'une complémentarité entre l'organisme humain et l'environnement dans lequel il vit : « l'organisme et l'environnement s'influencent réciproquement : ils sont en interaction » (Voynet et al., 2001, p. 23). De cette manière, apparaissent les premières analyses de l'interaction.

Les travaux de Cooley (1998), pour leur part, sont partis d'une vision psychologique se fondant sur la théorie de « *looking-glass self* » (« regard dans le miroir »). Ces travaux montrent que l'image de soi renvoyée par autrui exerce une influence sur la construction de soi, sur les dimensions cognitives, émotionnelles et comportementales. L'estime de soi augmente si les autres projettent une bonne opinion de soi à l'individu, elle s'affaiblit si cette opinion est négative. C'est dans cette perspective que l'interaction prend son sens. Selon ces travaux, le développement de l'estime de soi est une construction sociale, l'estime de soi est la résultante des « interactions » entre les individus au sein de la société.

Les travaux de Hughes (1984), quant à eux, traitent de la question des interactions à partir de l'étude des groupes sociaux ethniques et en rapport avec la méthode de recherche en sociologie. D'une part, la sociologie est considérée comme « la science des interactions sociales » : « les actions ou les comportements d'un acteur individuel ou d'un groupe social ne sont jamais compréhensibles en dehors de la saisie des actions ou des comportements des acteurs ou des groupes qui sont en relation (de coopération et/ou de concurrence et/ou de conflit...) avec eux » (Lahire, 1998, p 426). Les attitudes des individus ne sont compréhensibles que lorsque ces derniers sont donc en interactions entre eux. D'autre part, les méthodes d'enquêtes en sociologie doivent être « méticuleuses » selon les analyses de Hughes (1984).
### 1.3.3 Interactionnisme symbolique chez Blumer et première théorisation

Blumer (1969, cité par Bense Fereira Alves & Hammou, 2016), offre la première théorisation de l'interaction, il met en avant trois principes fondamentaux, en soulignant l'importance du premier des trois principes :

« 1. Les humains agissent à l'égard des choses en fonction du sens que les choses ont pour eux. 2. Ce sens est dérivé ou provient des interactions de chacun avec autrui. 3. C'est dans un processus d'interprétation mis en œuvre par chacun dans le traitement des objets rencontrés que ce sens est manipulé et modifié » (Blumer, cité par Noël-Hureaux, 2006, p.49).

Fondée sur le concept de sens, l'approche de Blumer montre donc que les interactions entre individus ont toujours un sens. Elles doivent être interprétées à partir de ce sens. Si de nombreux travaux se sont inspirés de cette approche, de nombreux autres l'ont contesté, d'autres encore montrent que même si les énoncés de Blumer ne résument pas toutes les idées interactionnistes, ils en constituent cependant le point de départ (Bense Fereira Alves & Hammou, 2016).

### 1.3.4 Interaction en face à face de Goffman

Dans la lignée interactionnistes, Goffman (1973 et 1974) développe une théorie de l'« interaction en face à face» des individus, le face-à-face intégrant le verbal, le non verbal, les regards, le gestes et les mimiques. Goffman met la méthode d'observation du terrain au centre de ses travaux. Selon ce dernier :

« Par interaction [...] on entend à peu près l'influence réciproque que les participants exercent sur leurs actions respectives lorsqu'ils sont en présence physique immédiate les uns des autres ; par une interaction, on entend l'ensemble de l'interaction qui se produit en une occasion quelconque quand les membres d'un ensemble donné se trouvent en présence continue les uns des autres ; le terme « rencontre » pouvant aussi convenir » (Goffman, 1973, p. 3).

Dans le même cadre, Goffman considère :
« Une « situation sociale » comme un espace physique, où qu’il se situe, où toute personne qui s’introduit se trouve exposée dès son entrée à la présence physique immédiate d’une ou plusieurs autres personnes » (Goffman 2002, p. 42).

L’approche de Goffman se définit ainsi par rapport à la société. Elle repose sur la notion du face-à-face et la présence physique des individus en société, cette dernière étant le lieu où les actions de l’individu sont considérées ou interprétées par d’autres individus. La « contrainte sociale » et l’« ordre social » font fondamentalement partie de l’interaction. La contrainte sociale implique la nécessité que les individus véhiculent une image positive d’eux-mêmes en essayant de la valoriser par des actes sous le regard interprétatif des autres. C’est ainsi que se crée l’ordre social. Ce dernier peut être saisi à partir de la conversation entre deux personnes, c’est-à-dire une situation d’échange impliquant des relations basées sur des attentes réciproques, sur le respect des codes sociaux et des règles. Le cadre de cet ordre social peut résulter du fait que les individus communiquent en vue de résoudre des problèmes d’intérêts collectifs. Les idées de Goffman ont inspiré de nombreux travaux, notamment en linguistique (Sinclair & Coulthard, 1975). Certains ont critiqué les idées de Goffman, trouvant ses idées réductionnistes (Vion, 1992) : l’interaction ne se limite pas à ce qui se passe quand les individus sont en face-à-face ; ce face-à-face ne permet pas de comprendre toutes les situations. De même, les interactions ne produisent pas toujours de l’ordre social et les relations qui émergent entre les individus sont souvent complexes, elles posent souvent des questions de compromis, de pouvoir, de conflits.

En Europe et en France, les travaux sur l'interaction ont connu une flambée, en particulier dans les années 1980. Le concept est approché par les travaux en psychologie, sociologie, linguistique, management, sciences politiques, science de l'information et de la communication.

### 1.3.5 Approches d'interaction en milieu professionnel

Les premières recherches sur l'interaction en milieu professionnel se sont inspirées de Goffman (1973), observant le terrain à partir des interactions en face-à-face (Mondada, 2006). Ce sont notamment la sociolinguistique interactionnelle de Gumperz (1989 ; cité par Courty, 1990), l'analyse du récit de Labov et Fanshel (1977), l'analyse des interactions en classe par Sinclair et Coulthard (1975), l'analyse conversationnelle de Sacks et Schegloff (1973). Trois principaux
courants se démarquent : les « studies of institutional talk-in-interaction »; les « workplace studies »; et les « ethnomethodological studies of work » (Mondada, 2006)<fnref n="38" /> :

* Les « studies of institutional talk-in-interaction » font référence à « l'analyse Conversationnelle » d'inspiration ethnométhodologique. Ces travaux analysent la parole en situation de travail et mettent en évidence les interactions qui ont lieu dans le contact direct, dont celles qui ont lieu au téléphone entre les acteurs au travail. L'accent est mis sur l'observabilité des détails de la « parole-en-interaction » et sur l'orientation mutuelle des participants vers ces détails. Les travaux abordent des secteurs ou domaines institutionnels variés, notamment le système judiciaire (Atkinson & Drew, 1979), le système éducatif (McHoul, 1978), les consultations médicales (Maynard, 1991), les entretiens télévisés (Greatbatch 1988) et les réunions de travail (Schmitt, 2006).

* Les « workplace studies » pour leur part, s'intéressent aux interactions qui ont lieu dans des situations de travail complexes. Ces travaux prennent en compte le rôle du contexte spatial, matériel et technologique. Ce courant est impulsé par Suchman (1996) avec son étude sur les centres de contrôle d'aéroports qu'il conceptualise comme d'importants centres de coordination émanant des conditions d'interactions complexes. L'auteur montre que ces lieux sont des espaces fragmentés. En s'engageant dans plusieurs activités en même temps, les participants réassemblent quelque part cet éclatement. Il montre que les participants ne sont pas tous coprésents mais peuvent interagir aussi bien avec leur voisin qu'avec une personne éloignée, au moyen de technologies (téléphone, plateformes virtuelles). Les travaux qui vont naitre de cette approche vont explorer d'autres lieux de travail plus complexes : les centres du contrôle du métro, les agences de presse, les studios d'architecture, les centres financiers et sites archéologiques.

* Les « ethnomethodological studies of work » proposent une articulation forte de l'analyse ethnométhodologique avec le terrain d'étude. Cette approche était, très tôt présente dans les écrits de Garfinkel (2001) et ceux de Button (1993), qui ont joué un rôle important dans le développement du courant. Les travaux couvrent d'importants domaines en lien avec la conception des projets informatiques dans des grandes entreprises et la création d'organisations virtuelles.

<footnote n="38">³⁸ Il s'agit, selon Mondada (2006), des « études d'interaction en milieu institutionnelle » ; des « études de lieux de travail » ; et des « études ethnométhodologiques du travail ».</footnote>
Les approches d'interaction en milieu professionnel s'intéressent, en définitive, aux interactions issues de conversations entre acteurs en milieu du travail et aux interactions qui prennent en compte le contexte environnemental, matériel, technologique, émanant de milieux de travail plus complexe.

### 1.3.6 Interaction et « action organisée »

La sociologie interactionniste a en commun avec la sociologie de l'action organisée les cadres d'analyse et les méthodes d'enquête (Barthélémy-Stern, 2011). C'est ainsi que la sociologie de l'action organisée s'est saisie de l'interaction en tant qu'objet d'étude. La sociologie de l'action organisée est issue de la sociologie des organisations dont la théorie centrale est la « théorie de l'acteur stratégique » (Crozier & Friedberg, 1977 / 2014). La sociologie de l'action s'ouvre cependant sur des champs plus vastes incluant le champ des politiques publiques et celui des administrations (Friedberg, 1993 / 1997 ; Musselin, 2011). Dans ce cadre spécifique, les auteurs préfèrent parler de « théorie de l'action organisée ou collective » (Martin, 2012, p. 14). Il y a action organisée « partout où l'interdépendance oblige les hommes à s'organiser et à se coordonner pour réussir leur coopération » (Friedberg 2016, p. 2). Deux grands points sont abordés par la théorie de l'action organisée : les interactions d'acteurs et les structures du système.

#### Les interactions d'acteurs

Selon Friedberg (1992), dans l'approche de l'action organisée, « l'interaction est stratégique ». L'interaction est indissociable du comportement de l'acteur dans le système qu'il s'agisse d'un système organisationnel, d'un système de politiques publiques ou d'un groupe social. Ce postulat est fondé sur le raisonnement selon lequel les relations de l'acteur sont des relations de pouvoir<fnref n="39" />. Les actions et interactions ont lieu autour d'un jeu de pouvoir<fnref n="40" /> où s'élaborent de nombreuses stratégies. L'acteur poursuit des objectifs favorables à ses intérêts. Il agit avec une rationalité limitée<fnref n="41" />, ses projets sont souvent flous, imprécis et ses stratégies imprévisibles.

<footnote n="39">³⁹ La notion de pouvoir est celle de « relation de pouvoir ». Le pouvoir est vu comme une relation et non pas comme un attribut.</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ La notion de jeu est liée à celle du pouvoir, c'est un mécanisme grâce auquel les acteurs structurent leurs relations de pouvoir. Le jeu n'implique ni égalité entre les joueurs ni consensus sur les règles même du jeu (Crozier & Friedberg, 2014).</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ La notion de rationalité limitée sous-tend qu'il n'existe pas à proprement parler de comportement irrationnel. L'idée est que l'individu poursuit à tout prix des objectifs définis correspondant souvent à « la recherche pragmatique d'une riposte dans une situation d'incertitude » (Martin, 2012, p. 16). Le concept de rationalité limitée est emprunté par Crozier et Friedberg à Simon (1957) et à March et Simon (1964), comme le montre Martin (2012).</footnote>
L'existence de zones d'incertitudes<fnref n="42" /> qui sont les failles du système, offrent à l'acteur des occasions d'utiliser sa marge de liberté<fnref n="43" />, ceci lui permettant de se saisir des opportunités, de mettre en place des stratégies et d'atteindre des positions qui puissent le satisfaire. Les auteurs de l'approche (Crozier & Friedberg, 2014) mettent ici en avant trois concepts majeurs<fnref n="44" /> en termes de variables d'interaction : les relations de pouvoir, les stratégies et les jeux. De ces types interactions dépend l'équilibre de l'ensemble du système. L'analyse de la dimension des interactions d'acteurs est menée à partir de « l'analyse stratégique » qui est une approche sociologique spécifique étudiant les stratégies d'acteurs (Cabin, 2015).

## Les structures du système

« Il y a système et non plus agrégat chaque fois qu'un ensemble relativement stable, cohérent et multidimensionnel a des propriétés homéostatiques » (Crozier, 1971, p. 1). Les propriétés homéostatiques correspondent à une tendance à se stabiliser de l'intérieur. Selon les travaux tout système est généralement organisé. La différence se trouve au niveau du degré d'organisation. Il existe deux structures spécifiques du système : la structure formelle et la structure informelle.

> « La première correspondrait à la partie officielle et codifiée de la structure, la seconde renvoie au foisonnement des pratiques, interactions et relations non prévues officiellement, voire clandestines et occultes et qui forment ce qu'on pourrait bien appeler une seconde réalité parallèle, en opposition à la première » (Friedberg 1992, p. 533).

La dimension formalisée du système correspond à l'action des décideurs (dirigeants, autorités publiques) et à leur volonté de contrôler, de rationaliser les problèmes et incertitudes du système à partir des règles (procédures, dispositifs, objectifs, définitions de tâches). Alors que la dimension non formalisée, également informelle est celle des « champs d'action plus diffus » : celle des interactions d'acteurs. D'un côté, la structure formelle a pour objet de réguler le fonctionnement du système en le rendant plus prévisible. De l'autre côté, les règles qui représentent des contraintes pour les acteurs sont contournées, occultées ou utilisées par ces

<footnote n="42">⁴² Le concept de zones d'incertitude est lié à celui des relations de pouvoir. La maitrise d'une zone d'incertitude confère à l'acteur du pouvoir (Cabin, 2015).</footnote>

<footnote n="43">⁴³ L'acteur dispose habituellement d'une certaine marge de liberté. L'existence de règles dans l'organisation ou le système organisé ne le contraint pas totalement (Cabin, 2015).</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ Les concepts majeurs sont suivis d'autres concepts secondaires, notamment le concept de zone d'incertitude et celui de marge de liberté (Crozier et Friedberg, 2014).</footnote>
acteurs dans leurs coopérations, dans leurs interactions. Une conséquence de ce mécanisme est celui du décalage entre la prescription et la réalisation des tâches. C'est l'exemple du « travail réel [qui] s'écarte du travail prescrit » (Friedberg, 1992, p. 534). Selon Friedberg, on constatera toujours des écarts entre la prescription et la réalité d'un projet lors de sa mise en œuvre, les acteurs engagés en interaction vont développer des arrangements, des alliances ou d'entrer en concurrences, en conflits, entrainant cet écart. La structure formelle et informelle du système se rejoignent dans le « système d'action concret ». C'est un construit philosophique qui permet de rendre compte de la « somme des interactions » qui ont lieu dans le système ; le système aidant dans le même temps à canaliser et à réguler ces interactions (Crozier & Friedberg, 2014). L'analyse du système d'action concret correspond à une analyse systémique réalisée par le biais de l'analyse stratégique. Les mérites de l'analyse systémique se retrouvent non seulement dans la mise en évidence des divers problèmes du système (problèmes issus des structures formelles et informelles), mais également dans les changements qui peuvent être envisagés. Une approche constructiviste du changement est dans ce cas recommandée.

Par rapport à toutes les approches théoriques étudiées, les postulats de l'action organisée apparaissent des plus pertinents pour notre étude. Ils traitent des acteurs et du rapport « des acteurs avec les acteurs » et non pas du rapport des individus avec l'espace du travail, avec le matériel ou l'outil de travail (comme dans les cas des *studies of institutional talk-in-interaction* ; *workplace studies* » ; *ethnomethodological studies of work* ...). De plus, les postulats de l'action organisée traitent du système d'action concret, une représentation qui permet de rassembler l'ensemble des interactions qui peuvent avoir lieu. Enfin, ce modèle intègre une étude explicite des comportements de l'acteur en mettant en avant plusieurs concepts essentiels : la relation de pouvoir, la stratégie et le jeu d'acteurs. Ces trois concepts pourraient éclairer les interactions d'acteurs du système de la mise en œuvre des politiques de l'insertion professionnelle des jeunes. Pour ces raisons, nous adoptons l'approche de l'action organisée pour notre l'étude. Ajoutons que la mobilisation de deux démarches complémentaires (l'analyse stratégique et l'analyse systémique) correspondant respectivement à deux déclinaisons de cette théorie (l'interaction stratégique et le système comme construit contingent), peut permettre d'examiner les situations les plus complexes du terrain d'enquête (Amblard et al 1996 ; Foudriat, 2013). Notre objectif à ce niveau est de connaitre les différents mécanismes d'interactions d'acteurs, leurs influences et leurs conséquences sur le système.
Notre choix théorique de l'action organisée doit pouvoir permettre, à partir des principes et des démarches qui lui sont liés, d'explorer de manière approfondie, les phénomènes d'interaction du système de la-mise en œuvre des politiques de l'insertion professionnelle des jeunes.
# 1.4 Questions de recherche, hypothèses et définitions

## 1.4.1 Questions de recherche

Les références théoriques que présentées ci-dessus portent sur la mise en œuvre des politiques publiques et sur les interactions entre acteurs. Le rôle des acteurs et de leurs interactions a particulièrement été souligné par l'approche de l'action organisée. Celle-ci soutient que dans un système quel qu'il soit, l'interaction entre les acteurs a toujours une visée stratégique, qu'il s'agisse d'un système de politiques publiques ou d'un groupe social. L'interaction est une suite d'actions, de réactions, d'initiatives, de répliques, ou d'interactions stratégiques (Rezsohazy, 1996). Les principales variables qui la caractérisent sont : relation de pouvoir, stratégie et jeu-d'acteurs. La stabilité du système repose sur ces variables (Crozier & Friedberg, 2014), celles-ci influençant ce système de manière positive ou négative.

Le système de politiques publiques d'insertion professionnelle des jeunes faisant l'objet d'un intérêt particulier ici est analysé à partir des actions des acteurs et de ces formes d'interactions.

L'hypothèse générale consiste à penser que le manque de synergie dans les actions et interactions d'acteurs entrave la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. Notre recherche vise à connaitre la nature des interactions entre les acteurs lors de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. Plusieurs moyens qui seront abordés plus loin sont mobilisés (approche qualitative, enquête de terrain en Missions locales, étude de cas de la mise en œuvre des dispositifs Emplois d'avenir et Emplois francs). Le modèle de la mise en œuvre combinée d'Elmore (1985) qui sera également rappeler plus bas peut d'ores et déjà servir de support d'étude. Ce modèle présente trois pôles de mise en œuvre : le pôle de prescription, le pôle organisationnel et le pôle opérationnel. Dans notre analyse, ces pôles correspondant à trois axes de réflexions sur la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes et les interactions d'acteurs liées.

Le premier axe renvoie aux modalités d'intervention des acteurs en charge de la prescription. Les acteurs sont les décideurs, les autorités publiques se situant en amont du processus de mise en œuvre. La prescription est le processus hiérarchisé qui renvoie à l'application de décisions : « le concepteur de politiques détermine centralement comment se fera la mise en œuvre qui sera réalisée par des ‘metteurs en œuvre’ » (Lazin, 1995 ; dans Carpentier 2010, p 11). Les travaux identifient trois étapes liées à ce processus : la prise en compte du contexte social qui
pose problème et qui implique la nécessité d'une intervention publique ; la formulation des politiques ou des dispositifs en rapport au contexte ; et la conception d'une stratégie de mise en œuvre qui convient (Elmore, 1982 ; Meny & Thoenig, 1989). Les autorités publiques en charge de la prescription définissent à ce niveau les procédures, les objectifs, les moyens et l'affectation des tâches. Ils prennent également en compte les « effets rétroactifs » du processus : des moments de « reformulation et de réémergence du problème et des solutions » (Hassrnteufel, 2021, p. 13). Ce processus permet d'ajuster les objectifs définis, les moyens, les buts, les procédures en favorisant l'évolution et la maturation de la politique et de la mise en œuvre.

L'État est le premier décideur, concepteur et prescripteur des politiques publiques et de leur mise en œuvre. Les collectivités territoriales et leurs élus peuvent, dans le même sens, décider « d'une action publique sur un enjeu pour lequel [les] décideurs publics (gouvernementaux ou non) exigent une action » (Nyeck, 2014, p. 3). Au-delà de ce rôle, les collectivités sont particulièrement force de proposition de politiques et programmes territoriaux.

Les travaux qui traitent du rôle de ces acteurs publics dans la mise en œuvre des politiques publiques enregistrent cependant plusieurs limites. Ils montrent que, dans le cadre de l'intervention de l'État, les problèmes que la mise en œuvre doit pallier sont souvent mal définis ; le contenu de la décision et sa formulation sont parfois imprécis ; les principes définis sont souvent éloignés de la réalité du terrain ; les buts et enjeux sont parfois mal cadrés ; les moyens humains, matériels et financiers sont insuffisants ; ou encore le système de financement et d'évaluation des opérateurs des politiques est inadapté (Duran, 2018 ; Hassenteufel, 2021). Des « difficultés de la planification stratégique » sont observées (Duran, 2018, p.18). Ces travaux montrent aussi que, dans le cadre de l'intervention des collectivités territoriales, l'enchêvêtrement de compétences en matière d'emploi amènent les collectivités à intervenir de manière « quelque peu désordonnée » et à développer des projets en doublons (Bartoli & Mériaux, 2007, p. 39), induisant des difficultés de coordination de la mise en œuvre au niveau territorial. Des « antagonismes politiques importants entre la région, le département et la ville » sont également notés (Loncle, 2011, p. 103). L'action des acteurs gêne l'évolution de la mise en œuvre.

Le deuxième axe fait référence aux modalités d'intervention des acteurs en charge d'organiser la mise en œuvre. Ces organisateurs constituent un amalgame d'acteurs de la décision et d'acteurs du terrain de mise en œuvre. Les acteurs des deux pôles font le va-et-vient pour organiser la mise en œuvre. Dans le cas des politiques d'insertion des jeunes formulées au niveau national et déclinées au niveau territorial, les acteurs se retrouvant dans ce pôle sont
ceux des instances régionales de l'État et ceux du territoire de manière générale. De ce point de vue, les acteurs politiques locaux, les élus jouent un rôle organisationnel important. Les travaux qui analysent l'intervention des élus montrent que leur mobilisation est habituellement forte. Toutefois, celle-ci est traversée par des jeux de pouvoir, par des situations de concurrences ou de conflits qui créent des difficultés pour les acteurs de terrain travaillant avec eux (Douillet 2003 ; Dupuis, 2015). Des travaux spécifient que l'existence de « clivages politiques [...] dans les relations de travail » gêne l'intervention coordonnée des acteurs (David et al. 2012, p. 36). De manière générale, les travaux s'accordent sur le fait que « les autorités publiques se croisent plus qu'elles ne coopèrent sur la problématique de l'emploi » (Berthet & Bourgeois, 2015, p. 2), que « les enjeux politiques et les jeux d'acteurs n'encouragent pas le développement d'une vision structurée » (p. 4), et que les difficultés de la mise en œuvre résultent des « logiques différentes [qui] viennent à s'entrechoquer » (Duran, 2018, p. 37).

Le troisième axe de réflexion renvoie aux modalités d'intervention des acteurs du terrain. Ils sont en charge de l'opérationnalisation des politiques. Ils sont appelés « opérateurs de l'État » (Arnaud et al., 2004), également opérateurs des politiques publiques. Ce sont les structures et agents qui ont pour mission de mettre en contact les politiques avec le public bénéficiaire. Les travaux montrent que les situations de travail des opérateurs ne sont pas particulièrement prises en compte par l'État ou les autorités publiques en charge de la planification (Cahuc, Carcillo & Zimmermann, 2013). Le financement des activités des Missions locales est, pour une grande partie, assuré par l'État. Ce dernier met cependant en place un système d'obligation de résultat. Les Missions locales doivent obtenir des résultats précis au risque de ne plus se voir financer leurs actions, par l'État (Borel, Ferras & Le Coz, 2013 ; Duran, 2018). De plus du fait de la multiplicité des financeurs des programmes d'insertion, les Missions locales doivent répondre à des sollicitations émanant de plusieurs niveaux : le niveau local avec les collectivités adhérentes ; le niveau départemental avec le Conseil général pour la gestion de fonds d'aide destinés aux jeunes ; le niveau régional avec l'État déconcentré et la Région ; le niveau national avec le CNML et le niveau européen avec le FSE (Borel, Ferras & Le Coz, 2013). Cette organisation restreint non seulement la marge de manœuvre des Missions locales mais les obligent à investir du temps et des efforts qui les détournent d'actions plus concrètes ; par exemple : l'accompagnement renforcé des jeunes vulnérables. L'organisation des acteurs manque de synergie à ce niveau.

L'ensemble de ces questions amène effectivement à s'interroger sur les réalités des interactions d'acteurs qui ont lieu dans la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des
jeunes, et de penser que celles-ci entravent la mise en œuvre et empêchent l'atteinte des
objectifs d'insertion.

1.4.2 Hypothèses

En avançant l'idée selon laquelle les actions et interactions des acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes manquent de synergie, et qu'elles entravent cette mise en œuvre, cette recherche s'appuie sur deux hypothèses de recherche qui permettent de vérifier cette assertion. Ces hypothèses interrogent l'action des acteurs publics, qu'il s'agisse du mode d'intervention de l'État ou de celui des collectivités territoriales. Ces hypothèses interrogent également les interactions stratégiques provenant des acteurs individuels des Missions locales et des acteurs politiques locaux<sup>45</sup> ; ces derniers acteurs participant également à la mise en œuvre.

H1- Intervention des acteurs publics

L'approche de l'action organisée (Crozier & Friedberg, 2014 ; Friedberg, 1992), implique de
considérer la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes comme un
système organisé qui est composé de structures formelle et informelle. L'intervention des
acteurs publics (l'État et collectivités territoriales) renvoie à la structure formelle également
officielle du système, alors que les interactions d'acteurs individuels des Missions locales et
des élus se représentent dans la structure informelle et non officielle. S'agissant des acteurs
publics, leur intervention a lieu dans le cadre officiel des partenariats avec les Missions locales.
Les Missions locales sont chargées d'appliquer la politique d'insertion au terrain. Elles doivent
mettre en place les dispositifs ou programmes d'insertion (Emplois d'avenir, Emplois francs,
Garantie jeunes, Contrat d'engagement jeunes) décidés par les acteurs publics.

Le partenariat des Missions locales avec l'État, en l'occurrence, se traduit par le pilotage public de l'État qui peut parfois être mal adapté à la gestion de services sociaux comme les Missions locales (Chauvière, 2012 ; De Gaulejac ; 2009 ; Duran, 2018). Le système de financement ou d'évaluation des objectifs sur lequel se fonde ce pilotage menace la « survie » même du système

<footnote n="45">45 Il s'agit de deux groupes d'acteurs politiques. Les premiers acteurs sont les élus responsables locaux, c'est-à-dire les maires ou les présidents de communes. Ils pilotent les politiques de leur territoire de compétence dont les politiques du domaine de l'emploi, de l'insertion et du développement économique. Les seconds sont les présidents de Missions locales qui sont également des élus et qui sont généralement des maires adjoints dans le domaine ou dans un domaine proche.</footnote>
(Duran, 2018, p. 29). Obtenir des résultats définis prime sur tout le reste. Quant au partenariat des Missions locales avec les collectivités territoriales, il s'inscrit dans la gouvernance par logique de compétences des collectivités. Certains travaux montrent que les projets d'emploi initiés par les collectivités manquent de concordance avec le projet commun et de l'unité territoriale, qui est pourtant l'objectif prioritaire visé (Dupuis, 2015 ; Giraud, 2009 ; Loncle, 2011). Selon ces travaux, le mode de gouvernance des collectivités empêche la synergie des actions.

Il est ainsi possible de penser que, les modes d'intervention des acteurs publics créent un déséquilibre du système de mise en œuvre de programmes d'insertion professionnelle en direction des jeunes.

## H2- Interactions des acteurs individuels

Dans l'approche de l'action organisée (Crozier & Friedberg, 2014 ; Friedberg, 1992), les interactions d'acteurs se caractérisent par un ensemble de relations de pouvoir, de jeux et de stratégies. Nous étudions ici les stratégies des acteurs individuels des Missions locales et des élu.es politiques.

Les élu.es occupent une place importante dans la mise en œuvre des politiques d'insertion. Les travaux ont cependant montré que les stratégies poursuivies par ces acteurs se fondent souvent sur des logiques d'intérêts individuels et contradictoires (Hassenteufel, 2011 ; Robert & Metzger, 2016). Leurs stratégies vont parfois dans un sens contraire aux objectifs visés. Elles ont tendance à créer des incohérences dans la mise en œuvre.

Les acteurs individuels des Missions locales, dont les stratégies sont étudiées peuvent être classés en deux catégories. (1) D'une part, les acteurs organisationnels de la mise en œuvre : les présidents et directeurs de Mission locale<fnref n="46" />. Le rôle principal et officiel des présidents des Missions locales est d'assurer l'interface entre la Mission locale et ses partenaires en préservant les intérêts de la Mission locale ; les présidents sont des élus (Textes de référence des missions locales, 2010). (2) D'autre part, les acteurs opérationnels, c'est-à-dire les conseillers d'insertion des Missions locale dont la mission principale est de mettre en contact les dispositifs et programmes d'insertion avec les jeunes bénéficiaires. Malgré les conditions difficiles

<footnote n="46">⁴⁶ Au-delà de l'organisation de la mise en œuvre, ces acteurs peuvent intervenir dans les autres pôles de la mise en œuvre. Les présidents de Mission locale en particulier, peuvent être très proche du pôle de décision et de la prescription ou être très présent au pôle opérationnel, celui des acteurs au terrain. Le profil des présidents sera étudié dans la partie résultat.</footnote>
d'exercice de leur métier (contraintes de quantification et d'objectifs dans le cadre du pilotage public), ils choisissent généralement d'adopter des stratégies d'accompagnement en lien avec la relation d'aide et la sollicitude, ils visent à apporter des réponses concrètes aux attentes et intérêts du jeune (Muniglia & Thalineau, 2012 ; Giuliani, 2009). Leurs actions peuvent avoir des effets positifs sur l'insertion des jeunes.

Ainsi, en considérant que d'une part les élus ont tendance, par leurs stratégies, à créer des incohérences dans la mise en œuvre et, d'autre part, que les conseillers d'insertion adoptent des stratégies qui visent à mieux accompagner les jeunes, il est possible d'établir une double hypothèse. Dans la mise en œuvre des politiques d'insertion, certains acteurs individuels développent des stratégies qui nuisent à la synergie des actions, alors que d'autres acteurs adoptent d'autres stratégies qui visent à compenser les déséquilibres.
<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 2. Schéma synthétique des hypothèses</figcaption></figure>
### 1.4.3 Intérêts scientifiques de la recherche

Les différentes recherches sur les interactions d'acteurs lors la mise en œuvre des politiques publiques, ont étudié des politiques de formation, d'aide aux personnes défavorisées, de l'environnement, de la santé, et de l'emploi (Garraud, 2000 ; Hassenteufel, 2003 ; Llobet, 2012). Concernant les politiques d'insertion professionnelle de jeunes, deux informations sont à noter :

D'une part, la grande majorité des travaux sur les politiques d'insertion professionnelle des jeunes proviennent d'organismes d'études, d'analyses, d'enquêtes ou de statistiques (Dares, France stratégies, Céreq) ; d'organismes de contrôle ou d'évaluation (Inspection générale des affaires sociales, IGAS ; Cours des comptes) ; et de revues, des supports ou des communications internationales (revue économiques OCDE, communication au Conseil européen). Il s'agit pour la plupart des organismes ou des sources qui servent d'outils techniques d'aide à la décision pour les initiateurs des politiques publiques. Peu d'entre elles s'intéressent spécifiquement aux interactions d'acteurs. Lorsque c'est le cas, cette question n'est qu'une composante secondaire (voir notamment Borel et al., 2013 ; Delors, 1996 ; Marimbert & Joly, 2004 ; Farvaque, Kramme & Tuchszirer, 2016).

D'autre part, certaines recherches traitant de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes l'ont fait par l'intermédiaire de la politique de la jeunesse. La politique de la jeunesse rassemble une gamme de politiques (par exemple politique d'éducation, politique de la formation professionnelle, politiques sportives). Ces travaux ne se focalisent pas sur les politiques d'insertion des jeunes ni sur leur mise en œuvre, et ne s'intéressent pas aux interactions d'acteurs comme objet d'étude singulier.

D'un point de vue général, les recherches sur la question des interactions d'acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes, sont rares. La carence dans ce domaine est assez persistante au point que, pour cette recherche, nous n'avons eu d'autres choix que de se référer aux travaux – très généralistes – traitant de la politique de la jeunesse, afin de compléter la construction de notre problématique de recherche. Avoir recours aux travaux qui traitent de la jeunesse dans sa globalité peut certes combler un manque, mais c'est ici que se situe tout l'intérêt de cette recherche. Les résultats de cette dernière peuvent apporter des connaissances dans un terrain fertile peu exploré.
### 1.4.4 Définitions des concepts clés de la recherche

Plusieurs concepts clés sont définis dans cette partie : mise en œuvre, insertion des jeunes, politique publique d'insertion professionnelle des jeunes, interaction d'acteurs et stratégie. Au-delà de la définition simple des mots, le sens dans le contexte de cette étude est recherché.

#### 1.4.4.1 Mise en œuvre

> « La mise en œuvre, ou *implementation*, d'une politique publique constitue le processus d'application des décisions. Parler de mise en œuvre permet de caractériser un moment de l'action publique où la décision se confronte à la réalité à travers l'application des directives gouvernementales » (Mégie, 2014, p. 1).

La mise en œuvre d'une politique est donc la démarche par laquelle les décisions sont mises en contact avec le terrain. Deux dimensions caractérisent la mise en œuvre : la prescription et la réalité. La prescription est « la manière dont l'autorité publique mandatée ou le décideur perçoit, définit, fixe la mise en œuvre » (Meny & Thoenig, 1989 p. 254). La prescription, également appelée « processus de mise en œuvre » est le côté prévu et planifié de la mise en œuvre (Jacquemain & Frère, 2008). La réalité constitue « la réalité des phénomènes, le visage concret tel qu'il se dégage de la mise en œuvre à l'épreuve du terrain » (Meny & Thoenig, 1989, p. 254). La réalité, également appelée « structure de mise en œuvre », est la manière dont les acteurs s'y prennent pour réaliser la mise en œuvre, cette manière étant liée aux « interactions d'acteurs » (Sabatier, 1986 ; Hassenteufel, 2021). Il s'agit de distinguer ces deux dimensions qui sont reprises plus loin.

La mise en œuvre suppose l'existence d'actes et de procédures légaux (lois, décrets, arrêtés, délibérations), de moyens financiers, humains et techniques qui sont des conditions indispensables d'une mise en œuvre effective (Hassenteufel, 2021 ; Santo & Verrier, 2007) et qui sont définis dans leur dimension prescriptive. La décision relève des autorités publiques alors que la mise en œuvre au niveau du terrain relève des acteurs administratifs (Knoepfel et al., 2006). Il est difficile de dissocier les moments de la décision de ceux de la mise en œuvre du fait des nombreuses modifications qui surgissent (notamment nouveaux objectifs, changement d'orientation de la politique) et qui nécessitent des réévaluations et des changements d'orientation (Carpentier, 2010). La mise en œuvre inclut, en d'autres termes, un cheminement de va-et-vient entre le haut et le bas, entre les acteurs de la décision et ceux des
acteurs au terrain. Les objectifs du départ pourraient ne pas correspondre aux réalités du terrain, et nécessiteraient des réajustements. La mise en œuvre requiert la prise en compte de trois phases ou pôles comme déjà vu : pôle de prescription, pôle organisationnel et pôle opérationnel (Elmore 1985 ; Giraud, 2009). Le processus doit commencer par une déclaration officielle d'intention des autorités publiques d'entreprendre ou d'arrêter la mise en œuvre. Elle doit également se terminer avec l'impact de la décision qui a été prise dans ce cadre (Carpentier 2010). La mise en œuvre est le siège de multiples interactions, l'ensemble des acteurs vont entrer en interaction : les « bénéficiaires de la politique, [les] exclus de son champ, [les] décideurs politiques, [les] intervenants administratifs divers, vont « jouer » avec la politique en vue de renforcer, ou pour le moins de ne pas dégrader, leur situation » (Santo & Verrier 2007, p. 36). Tout cela génère des tensions. La mise en œuvre implique un processus de marchandage et de négociations (Sabatier & Mazmanian, 1989). Les acteurs qui interviennent ne sont, ni neutres, ni passifs, ils défendent des intérêts propres qui peuvent ou non correspondre aux objectifs de la politique ; « ils poursuivent leurs propres buts, défendent leurs intérêts qui peuvent ou non être compatibles avec les buts de la politique adoptée » (Carpentier, 2010, p. 67). Plusieurs facteurs de distorsion font que la mise en œuvre n'atteint pas les objectifs visés par la politique : par exemple multiplicité des échelons administratifs, formulation floue de la décision, décalage de la décision avec les réalités de terrain, insuffisance de moyens, manque de suivi (Hassenteufel, 2021).

Les différentes approches de la mise en œuvre fondent leur réflexion sur la réussite de la mise en œuvre alors même que les définitions de la réussite varient. Pour les tenants de l'approche descendante<fnref n="47" />, la réussite de la mise en œuvre dépend de l'action des acteurs de la décision, alors que pour ceux de l'approche ascendante<fnref n="48" />, la réussite dépend, au contraire, de l'action des acteurs de terrain. Pour leur part, les tenants de l'approche combinée<fnref n="49" /> soutiennent que la réussite de la mise en œuvre repose sur l'organisation conjointe des acteurs de la décision et des acteurs de la mise en œuvre qui se trouvent au terrain.

<footnote n="47">⁴⁷ L'approche descendante, « top-down » a été initiée par les travaux de Pressman et Wildavsky (1973) ; d'autres travaux ont par la suite suivi (Sabatier & Mazmanian 1979).</footnote>

<footnote n="48">⁴⁸ Le premier auteur qui introduit l'approche ascendante, « bottom-up », est Lipsky (1980).</footnote>

<footnote n="49">⁴⁹ Les travaux sur l'approche combinée ont été réalisés par plusieurs auteurs (Fullan, 2007 ; Howlett et Ramesh, 2003 ; dans Carpentier, 2010) ; Meny et Thoenig (1989).</footnote>
1.4.4.2 Insertion des jeunes

Etymologiquement, insertion vient du latin « inserere » qui signifie « insérer », « introduire », « mêler », « intercaler ». Le Larousse définit le terme « insertion » comme le « fait de s'insérer, de s'attacher sur, dans quelque chose » ou la « manière de s'insérer dans un groupe, de s'y intégrer ». En tant que problème social, il est possible d'identifier trois sens liés à l'évolution du concept d'insertion (Dubar, 1999) : l'insertion professionnelle, l'insertion sociale, l'intégration.

- L'insertion sociale : L'intérêt pour le terme insertion sociale est apparu au début des années 1980. Cette période coïncide avec celle de la hausse de chômage des jeunes et de précarité grandissante. Deux événements en particulier ont participé à rendre notoire le terme : la décision des acteurs publics de faire de l'insertion des jeunes une « une priorité nationale » et le rapport Schwartz en 1981, intitulé « L'insertion sociale et professionnelle des jeunes ». Ce dernier rapport contribue à établir un lien fort entre insertion professionnelle et insertion sociale.
À ce niveau, la question de transition entre l'école et l'emploi est associée à des questions sociales (santé, logement, relations entre les générations). L'idée est d'améliorer les conditions sociales pour favoriser l'accès à l'emploi, pour faciliter l'insertion professionnelle. L'insertion des jeunes nécessite, dans ce cadre, la prise en compte des caractéristiques professionnelles mais également sociales.

- L'intégration : au cours des années 80, l'idée que les difficultés d'insertion ne concernent pas que les jeunes avec un bas niveau de formation notamment, mais concernent aussi d'autres catégories (chômeurs de longue durée, travailleurs immigrés victimes de licenciement, femmes au foyer désirant travailler ou retravailler), introduit le thème « nouvelle pauvreté ». Dans le langage politique ce thème mène progressivement à celui de l« intégration sociale ». La notion d'« intégration sociale [est] corrélatif de celle d'exclusion » (Dubar, 1999, p.6). « Ceux qui ne sont pas 'insérés' dans l'emploi – alors qu'ils veulent travailler – sont aussi ceux qui ne sont pas bien 'intégrés' dans la société et qui risquent ainsi de devenir des 'exclus' » (p. 7).

L'insertion est ainsi liée à la transition des jeunes de l'école à l'emploi et évoque l'insertion professionnelle. L'insertion est également indissociable de l'insertion sociale des jeunes et des adultes en difficultés. L'insertion peut enfin être assimilée à la question de l'intégration des personnes en société.

Le lien existant entre insertion sociale et insertion professionnelle interroge les conditions réelles de l'insertion : peut-on être inséré socialement sans être inséré professionnellement et inversement ? Que signifie être inséré socialement sans être inséré professionnellement ?
Existe-il une situation d'insertion préalable à l'autre ? Il apparaît comme une évidence que l'insertion professionnelle et l'insertion sociale sont liées. Mais il faut au préalable comprendre ces notions.

#### 1.4.4.2.1 S'insérer socialement sans être inséré professionnellement

Le travail est considéré comment l'élément fondamental qui permet de s'insérer dans la société : il « donne au jeune un statut social » (Saliha, 2014, p.6). Toutefois d'autres chercheurs (notamment Noreau et al., 1999) font le lien avec l'utilité de l'individu en société et son épanouissement. « L'utilité et la valeur d'un individu ne se réduisent pas à ses seules activités économiques, supposées productives » (p. 27). Des activités autres que professionnelles comme celles citoyennes ou culturelles peuvent permettent de s'insérer socialement. Ces travaux montrent que :

> « L'attente prolongée d'un emploi n'a pas nécessairement d'effets désastreux sur l'équilibre psychologique des jeunes chômeurs. Inversement, l'obtention d'un emploi ne provoque pas automatiquement une amélioration du bien-être psychologique, en particulier lorsque le travail ne correspond pas aux aspirations des jeunes » (Noreau et al., 1999, p. 27).

On peut, dans ce cas, parler de « s'insérer socialement sans être inséré professionnellement » c'est-à-dire disposer d'une situation d'insertion sociale (notamment avoir des relations sociales nombreuses et variées) sans disposer d'un emploi stable, sans disposer d'une situation de stabilité d'emploi, d'une situation d'insertion professionnelle.

#### 1.4.4.2.2 S'insérer professionnellement sans être inséré socialement

La question d'une insertion professionnelle sans insertion sociale fait référence à la « non-intégration » dans la société. La question traite en particulier des conditions de l'insertion professionnelle des travailleurs migrants, également de la « vie communautaire » (cas des groupes qui partagent des liens sociaux, linguistiques ou ethniques qui préfèrent vivre entre eux) en France ou ailleurs.
1.4.4.2.3 L’insertion professionnelle préalable à l’insertion sociale

Plusieurs travaux (Bourguignon & Herman, 2007 ; Schehr, 1999) montrent que, pour la majorité des jeunes, l'emploi permet d'assouvir d'autres besoins que financiers. L'emploi stable et non précaire amène les personnes à se tourner vers le monde extérieur. Il leur permet de construire leur identité en leur offrant un statut dans la société. Il leur permet de s'insérer socialement. L'absence d'emploi peut conduire à la dépression ou à des désordres psychologiques (Herman 2007) empêchant l'insertion sociale des personnes. L'insertion professionnelle est considérée, à ce niveau, comme essentielle à l'insertion sociale.

1.4.4.2.4 L’insertion sociale préalable à l’insertion professionnelle

Les travaux qui soutiennent que l'insertion sociale est préalable à l'insertion professionnelle (Herman, 2007 ; Noreau et al., 1999) mettent en avant l'importance des liens sociaux qui aident au passage à la vie adulte et à l'accès au monde du travail. Ils considèrent trois liens sociaux : les relations avec la famille, les amis ainsi que les autres adultes (mentors, tuteurs). Ces liens permettent d'éviter toute forme de désinsertion ou de marginalisation. Ils permettent l'assimilation des valeurs de vie. Ils facilitent l'acquisition des ressources matérielles, alimentaires et d'hébergement. Enfin, ils aident au développement de l'estime de soi et à la motivation qui constituent des conditions nécessaires à l'accès au marché du travail. Dans ce dernier cadre, « il apparaît que l'estime de soi constitue la base de toutes les démarches d'intégration professionnelle initiées par les jeunes » (Noreau al., 1999, p 122). C'est une manière de voir l'insertion sociale comme préalable, et nécessaire à l'insertion professionnelle.

De manière générale, il est possible d'observer que les conditions de l'insertion professionnelle et de l'insertion sociale sont indissociables. Cependant, le postulat qui a longtemps animé l'esprit des Missions locales est celui qui soutient l'idée selon laquelle l'insertion professionnelle est conditionnée par des éléments relevant du domaine social, comme le logement, la santé, la culture. (Schwartz & Labbé, 2007). Ce postulat tend aujourd'hui à disparaitre. Les règles de quantification des activités d'insertion définies dans le cadre du pilotage public de l'État exhortent les Mission locale à privilégier l'insertion professionnelle des jeunes au détriment de la résolution des problèmes sociaux, c'est-à-dire au détriment de l'insertion sociale.
### 1.4.4.3 Politique publique d'insertion professionnelle des jeunes

Le concept de politique publique désigne « les interventions d'une autorité investie de puissance publique et de légitimité gouvernementale sur un domaine spécifique de la société ou du territoire » (Thoenig 2014, p. 1). Ces interventions ont pour objet de « gérer un problème, soit en éliminant des situations considérées comme peu désirables (combattre la délinquance), soit en générant des apports positifs, qu'abandonnée à elle-même la société ne fournit pas (l'accès à la culture des milieux populaires) » (p.11). C'est ainsi qu'on parle de politique publique de lutte contre la délinquance, de politique publique de développement culturel, ou encore de politique publique d'insertion professionnelle des jeunes.

La politique publique d'insertion professionnelle des jeunes « vise à lutter simultanément contre le chômage et contre l'exclusion sociale » (Réa, 1991, p. 169). Elle se caractérise par « son champ d'action qui est l'emploi et la formation, par ses modalités d'application que sont les dispositifs d'insertion et par le public visé, essentiellement les jeunes » (p. 174). La « mise en œuvre de dispositifs d'insertion implique la participation non seulement des employeurs et des demandeurs d'emploi mais aussi d'intermédiaires » (p. 174). La politique d'insertion professionnelle des jeunes est, ainsi, une catégorie de politique publique qui intervient sur le chômage et les difficultés d'insertion des jeunes ; la mise en œuvre fédère un ensemble d'acteurs ; les dispositifs d'insertion occupent une place importante.

#### 1.4.4.3.1 Dispositifs, programmes et projets d'insertion professionnelle

Les différents textes utilisent indifféremment les termes « dispositifs », « programmes » ou « projets » d'insertion professionnelle (Levené 2011 ; Mukamurera et al., 2020). Ces termes sont utilisés dans notre première hypothèse<fnref n="50" />, ce qui rend nécessaire de les préciser.

Les politiques publiques désignent des interventions d'une autorité publique et légitime sur un domaine public afin de gérer un problème social. Ces interventions prennent différentes formes, notamment ceux au-dessus. Ce qui est généralement appelé programme d'insertion professionnelle comprend plusieurs dispositifs, c'est un ensemble de mesures organisées et planifiées. Alors qu'un « dispositif est plus spécifique qu'un programme » (Martineau & Mukamurera, 2012, p. 47), le dispositif est un élément du programme. Le thème a de nombreuses fois été abordé, c'est l'exemple du dispositif Emploi d'avenir ou du dispositif

<footnote n="50">⁵⁰ H1 : les modes d'intervention des acteurs publics créent un déséquilibre du système de mise en œuvre de programmes d'insertion professionnelle des jeunes.</footnote>
Emplois francs. Pour ce qui est du projet d'insertion professionnelle lié au territorial, il constitue
un « moyen dynamique d'agir en faveur des personnes et des territoires<fnref n="51" /> ». Ce type de projet
doit être différencié du « projet professionnel » du jeune qui a une dimension individuelle et
qui vise le « devenir professionnel » du jeune (Boutinet, 2013, p. 3).

1.4.4.4 Interaction d'acteurs

Nous abordons ici les notions d'acteur et d'interaction ainsi que celle d'interaction d'acteur. Ce sera l'occasion de préciser le lien entre interaction et relation.

1.4.4.4.1 Acteur

Cerner la notion d'acteur nécessite de revenir sur la distinction de Touraine (1992) entre
« acteur », « individu » et « sujet ».

« L'individu n'est que l'unité particulière où se mêlent la vie et la pensée, l'expérience et la conscience. Le Sujet est le passage du Ça au Je, le contrôle exercé sur le vécu pour qu'il ait un sens personnel, pour que l'individu se transforme en acteur qui s'insère dans des relations sociales en les transformant, mais sans jamais s'identifier complètement à aucun groupe, à aucune collectivité. Car l'acteur n'est pas celui qui agit conformément à la place qu'il occupe dans l'organisation sociale, mais celui qui modifie l'environnement matériel et surtout social dans lequel il est placé en transformant la division du travail, les modes de décision, les rapports de domination ou les orientations culturelles » (Touraine, 1992, p. 239).

Lorsque Touraine (1992) propose que « l’individu n’est que l’unité particulière où se mêlent la vie et la pensée, l’expérience et la conscience », il sous-entend que l’individu est un être, un ensemble unifié, ajusté. Alors que « le Sujet est le passage du Ça au Je, le contrôle exercé sur le vécu pour qu’il ait un sens personnel » suppose que le sujet entreprend une action sur lui-même, tentant de contrôler certaines variables de sa vie. Le sujet, c’est l’individu qui agit en s’appropriant son vécu. Le passage de l’individu au sujet fait référence à ce que Touraine appelle « subjectivation » qui est « le contraire de la soumission de l’individu à des valeurs

<footnote n="51">51 Weka.fr, l'expertise juridique du service publique : Créer un projet d'insertion sur un territoire (weka.fr).</footnote>
transcendantes » (Touraine, 1992, p 241). Le sujet se transforme en acteur lorsque qu'il « s'insère dans des relations sociales en les transformant ». Autrement dit, c'est en s'orientant vers l'autre, vers les relations avec l'autre que le sujet devient acteur. L'acteur garde une marge de manœuvre lui permettant de ne jamais se confondre à « aucun groupe, à aucune collectivité ». Enfin, soutenir que « l'acteur n'est pas celui qui agit conformément à la place qu'il occupe dans l'organisation sociale, mais celui qui modifie l'environnement matériel et surtout social dans lequel il est placé en transformant la division du travail, les modes de décision, les rapports de domination ou les orientations culturelles » (p. 269) signifie, en définitive, que l'acteur est en même temps un individu logique et un sujet actif, doté d'une liberté d'action qui lui permet de modifier les caractéristiques de la structure sociale ou du lieu au sein duquel il se trouve.

L'acteur peut être « collectif », « individuel » ou « pluriel ». L'acteur collectif est organisé en groupe. Il fait partie de plusieurs catégories : par exemple acteurs publics ou privés, institutionnel, collectivités, auxquelles on associe un statut et un rôle. L'acteur individuel est singulier. Il agit seul. L'acteur collectif peut être considéré du point de vue holistique où « le collectif transcende l'individu » (Stecq, 2014, p. 99). Il peut être défini comme « un groupe de personnes organisé mobilisé à partir d'expériences, d'intérêts et de solidarités convergentes autour d'un projet commun qu'il tente d'imposer, par le biais de l'action collective » (Duperré, 2004, p. 13). L'acteur collectif est un amalgame d'acteurs individuels. Mais si l'on considère l'acteur individuel comme un acteur disposant de marge de liberté capable de modifier son environnement, l'acteur collectif deviendra alors un groupe organisé autour d'un projet commun où l'acteur individuel usera de sa marge de manœuvre pour entreprendre diverses actions. À ce niveau, on parlera des stratégies individuelles que l'acteur pourrait entreprendre au sein d'un groupe. L'acteur, en ayant la capacité d'agir de la sorte deviendra acteur pluriel. Les acteurs pluriels sont « impliqués dans des groupes déterminés mais [...] pourvus d'une certaine autonomie ; ils sont en interaction et participent à des systèmes d'action ouverts. Ils disposent de marges d'actions entre les déterminations produites par ces rôles et les structures sociales existantes » (Gumuchian et al, 2003 ; cités par Stecq, 2014, p. 100). En ce sens, l'acteur pluriel entre en interactions avec d'autres acteurs, sa marge de manœuvre lui permet d'être actif, d'être dans l'action. Cet acteur collectif est celui de Friedberg et Crozier (2014). Nous nous intéressons ici aux conceptions d'acteur individuel qui agit en groupe (acteur public collectif).
Construit par la juxtaposition de deux mots « inter » et « action », le terme d'interaction dans son étymologie suppose « l'idée d'une action mutuelle, en réciprocité de plusieurs éléments » (Marc & Picard, 2016, p.1). Ces travaux montrent également qu'en sciences sociales l'« "interaction" intervient comme une contraction de l'expression "interaction sociale" » (p. 2). Les travaux de Goffman (1973) considèrent le « face à face » dans l'interaction. L'interaction de manière générale est donc vue comme une interaction sociale, c'est-à-dire qu'elle a lieu en société ou au sein d'un groupe social. C'est une situation où des individus présents entrent en relation, en s'influençant réciproquement, en ajustant leurs comportements en fonction des comportements de l'autre. Une situation d'interaction implique également plusieurs dimensions, en particulier : l'intérêt pour l'individu ou l'action individuelle, la coprésence et la réciprocité. Dans une interaction classique, ces dimensions existent en même temps.

Le concept d'interaction qui nous intéresse ici est différent de celui défini par Goffman. En effet, nous considérons les interactions à l'intérieur d'une organisation, dans un système organisé de politiques publiques où la coprésence des individus et la réciprocité de l'action ne sont pas nécessairement immédiates ni directes. Dans ce cadre, la notion d'interaction ne traite donc plus seulement de l'individu ou de l'action individuelle, mais intègre également :

> « Ce qui se passe *entre* les individus, le *système* formé par l'ensemble des actions qui, dans un certain contexte, se répondent les unes les autres pour engendrer une situation, une réalité, à observer et à analyser. La notion d'interaction devient ainsi la notion centrale d'une *approche systémique* des relations interpersonnelles. Ce point de vue ne se limite pas à l'usage d'une notion extensive, mais représente fondamentalement une nouvelle orientation épistémologique » (Marc & Picard, 2016, p. 14).

La notion d'interaction s'étend donc à l'étude du système, c'est une orientation épistémologique nouvelle. Dans cette approche, « des problématiques spécifiques ont pu être étudiées d'un point de vue interactionniste, notamment celles de l'influence et du pouvoir avec les travaux de T. Caplow ou de M. Crozier » (Marc & Picard, 2016, p. 38). En référence à ces travaux, l'interaction qui a lieu dans un système politique ne se définit pas uniquement dans une situation de coprésence ou de face-à-face, mais intègre la possibilité de l'absence des individus, de
l'absence du face-à-face. Livet (2018) parle à ce niveau d'« interaction indirecte ».
L'interaction indirecte est évoquée en rapport aux « réseaux sociaux ». Les acteurs en réseaux
ne se rencontrent pas nécessairement physiquement, l'influence n'est alors pas directe ou
immédiate. La notion d'interaction peut donc certes s'appréhender de manière classique, mais
le sens privilégié ici est celui d'une interaction au sein d'un système organisé où les acteurs,
leurs comportements s'influencent de manière directe ou indirecte. Dans cette forme
d'interaction, la coprésence de l'acteur et la réciprocité de l'influence ne sont pas
nécessairement immédiates, ni obligatoirement directes.

En rapport à la notion d'acteur définie plus haut, on observe en définitive qu'une situation
d'« interaction d'acteur » implique que l'acteur qui intervient est un individu logique et un sujet
actif doté d'une liberté d'action qui agit en individuel, collectif ou pluriel. Il agit dans une
interaction qui a lieu au sein d'un système organisé où la coprésence et la réciprocité d'influence
ne sont pas immédiates, non plus directes.

1.4.4.4.3 Interaction et relation

« Les relations sont des successions d'interactions » (Degenne, 2009, p. 86). Les interactions sont des unités contenues dans les relations. Les termes interaction et relation sont donc très liés. A partir des relations et du contexte dans lequel celles-ci ont lieu, deux types d'interactions peuvent être distingués (Amado & Guittet 2017) : les interactions symétriques et les interactions asymétriques.

Les interactions symétriques sont enregistrées au sein des types de relations suivantes :

- Les relations équilibrées et réciproques : ce sont des relations de confiance où les interlocuteurs partagent des informations du « même niveau et du même domaine », où le dialogue est construit sur des bases stables ;

- Les relations de symétrie positive : ce sont des relations qui impliquent une situation de compétition équilibrée et dynamique avec des débats enrichissants ;

- Les relations de symétrie négative : les relations sont issues des situations de rivalités, de concurrences, de jeux implicites ou de conflits entre acteurs ;

- Les relations de symétrie inverse : elles se traduisent par des comportements opposés, « plus l'un parle, plus l'autre se tait ». Ce sont des relations qui mènent à l'incompréhension, au refus du dialogue et au blocage. Des facteurs conscients ou inconscients (désirs, conflits inconscients) influencent cette forme de relation ;
Les interactions asymétriques, pour leur part, sont enregistrées au sein des types de relations suivantes :

- Les relations complémentaires : ces relations se complètent (quand l'un donne, l'autre reçoit). C'est l'exemple de la relation parent et enfant, professeur et élève, commerçant et client. Ces relations sont stables. La réciprocité des rôles existe souvent dans ces types de relations.

- Les relations de subordination : les relations se fondent sur la domination ou l'emprise psychologique. Quand l'un donne, l'autre reçoit dans un rapport de dépendance, d'aliénation. C'est une situation qui peut conduire au blocage des rapports.

Pour une définition des interactions en rapport avec la relation, Degenne (2009) classe quatre idéal-types d'interactions :

- Les interactions corrélatives : dans ce type d'interactions « les partenaires ne sont pas des individus semblables mis dans une situation particulière mais des individus qui se définissent par le rôle qu'ils jouent dans l'interaction » (p. 69). La situation des individus influence donc l'interaction qui a lieu ;

- Les interactions de confrontation ou de négociations : ces interactions prennent part dans les partenariats où les partenaires définissent (implicitement ou explicitement) les règles de leurs échanges. Ces interactions apparaissent au début des relations ;

- Les interactions autonomes : ces interactions ne dépendent pas du contexte dans lequel elles s'exercent ni de l'environnement ou des qualités des partenaires, mais sont construites sur l'histoire de la relation et se fondent sur une « interconnaissance » des partenaires ;

- Les interactions en organisation : les interactions se passent en organisation c'est-à-dire dans un espace règlementé : l'« organisation définit quelles sont les interactions qui nécessairement doivent exister en son sein et quelles formes elles prennent » (p. 84).

Toutefois selon Degenne (2009) la classification idéal-types ne correspond pas forcément à la réalité. Les interactions concrètes peuvent combiner plusieurs caractéristiques, voire plusieurs histoires (capital commun). Elles peuvent faire l'objet de glissements<fnref n="52" /> de l'une vers l'autre, les

<footnote n="52">⁵² En effet des glissements peuvent s'opérer dans les interactions concrètes (notamment interaction de confrontation vers interactions autonomes) mais pas dans certains cas : « il reste que le médecin et son patient, à supposer qu'ils nouent une relation personnelle, retrouveront leurs rôles respectifs lors d'une consultation. De même l'élève et le professeur, s'il se tisse un lien particulier entre eux ne seront pas des copains dans le contexte du lycée » ; d'autre part « l'amitié se retrouve dans tous</footnote>
expériences du passé peuvent influencer les interactions à venir, ceci rendant complexe les situations d'interaction. Finalement, le lien interaction-relation reste fort. Selon Degenne (2009) une modélisation des interactions en lien avec les relations permet l'accès au terrain d'enquête. On peut, en ce sens, transcrire les relations en interactions.

#### 1.4.4.5 Stratégie

Pour cerner la notion de stratégie, il convient de revenir sur son utilisation première et tenter de la cerner aujourd'hui. À son origine, la notion de stratégie est considérée du point de vue militaire. Le mot « stratégie » est issu de l'art militaire qui vient de mots grec « stratos » et « agos » signifiant l' « armée » que « je conduis » en temps de guerre, et aussi en temps de paix (Siegel, 2008). Le concept traite, à ce niveau, de la manière d'organiser l'action des hommes face à d'autres hommes, face à leurs actions en conjuguant des voies et des moyens en vue d'une finalité (Desportes, 2014). Ces hommes sont considérés comme des ennemis. L'auteur distingue deux principes essentiels de la stratégie dont la « finalité et l'altérité ».

La stratégie suppose une finalité c'est-à-dire un résultat. On ne peut concevoir de stratégie sans but à atteindre. C'est à partir de la finalité que se construit le raisonnement stratégique. La stratégie suppose l'existence d'une intention stratégique, d'un sens de la stratégie, de moyens et ressources affectés à cette finalité.

La stratégie suppose également une « altérité » c'est-à-dire qu'elle est tournée vers l'autre. Une action n'est stratégique que si elle s'oppose à l'autre.

« L'alpiniste, aussi hostiles que soient les conditions qu'il rencontre, n'est pas un stratège mais un technicien, car la montagne n'a pas la volonté d'interdire son succès. La stratégie, c'est le choc des intelligences, chacune se heurtant à une intelligence antagoniste pour parvenir à ses propres fins par nature opposées ou différentes de celles de l'Autre [...] La stratégie se vit comme une interaction permanente, un phénomène d'action/réaction qui se développe dès que le premier coup a été joué par l'un des protagonistes. Dialectique des volontés et dialectique des intelligences, l'affrontement stratégique est d'abord un affrontement intellectuel dans lequel le renseignement trouve par nature une place essentielle,

<footnote>les contextes où des personnes se côtoient et vivent ensemble durablement, mais elle interfère avec toutes les autres formes d'interactions » (Degenne, 2009, p. 85).</footnote>
toute stratégie courant en permanence le risque mortel d'être ethnocentré, de considérer l'Autre comme un autre soi-même » (Desportes, 2014, p.12).

« La stratégie est un raisonnement en vue de l'action, l'interdiction de celle-ci conduisant à la fin de l'action stratégique : l'essence de la stratégie place ainsi au sommet des principes celui de 'liberté d'action' » (p. 15).

La stratégie suppose donc l'existence d'un but à atteindre. Elle est toujours tournée vers l'autre, vers les actions de l'autre qui se présentent comme inaccessibles. L'intelligence, la volonté, l'information et la liberté d'action sont essentiels pour réussir une stratégie. Cependant, aujourd'hui l'élargissement du concept dans les champs politiques et économiques conduit à diluer son sens militaire rigide. Le sens du concept s'est élargi. Selon Desportes (référence) aujourd'hui, toute approche rationnelle, comprenant des idées, actions ou décisions mises en place pour résoudre un problème devient stratégie. Pour la théorie des organisations, la stratégie est définie selon deux dimensions : externe et interne.

Les stratégies externes sont tournées vers l'environnement, vers l'extérieur, et font référence à « l'art d'utiliser les informations qui surviennent dans l'action, de les intégrer, de formuler soudain des schémas d'action et d'être apte à rassembler le maximum de certitudes pour affronter l'incertain » (Morin, 1990, p. 178).

Les stratégies internes sont tournées vers les ressources internes à l'organisation, en particulier les acteurs internes (le personnel). L'action des acteurs y est moins planifiée. Cette forme de stratégie inclut un ensemble de comportements de l'acteur qui, en même temps qu'il œuvre pour atteindre les objectifs de l'organisation, cherche à atteindre des intérêts propres (Crozier & Friedberg 2014). Les stratégies internes d'acteurs sont diverses, multiples et imprévisibles. L'acteur est capable de « s'écarter des normes », de valoriser ses atouts, et d'entrer dans des jeux, les relations de pouvoir lui permettant de contourner les règles.

La stratégie est constitutive du jeu. Le jeu est une succession de stratégies. Il a lieu dans une relation de pouvoir. Il convient de revenir sur les concepts de relation de pouvoir et de jeu qui peuvent être repérés chez les acteurs publics ou individuels intervenant dans la mise en œuvre.

#### 1.4.4.6 Relation de pouvoir

Dans une acception consensuelle, le « concept de pouvoir [...] implique la possibilité pour certains individus et groupes d'agir sur d'autres individus ou groupes » (Goetschy 1981, p. 448). Cette définition fait l'objet d'interprétations selon deux types d'approches, dont les approches
relationnelles et les approches systémiques.

Les approches relationnelles mettent l'accent sur l'aspect relationnel du pouvoir. Le concept implique la capacité qu'une personne A puisse obtenir d'une personne B qu'elle fasse quelque chose qu'elle n'aurait pas fait sans l'intervention de A ; ce « pouvoir prend place dans un modèle d'interaction » (Goetschy 1981, p. 448). C'est une relation et non pas un attribut. La relation a lieu entre acteurs individuels ou groupes d'acteurs et se fonde sur des échanges, des négociations, des alliances, des concurrences ou des conflits au sein de l'organisation (Crozier & Friedberg, 2014). L'analyse des relations de pouvoir qui ont lieu entre acteurs individuels coïncide à une micro-analyse des relations de pouvoir (Goetschy 1981).

Les approches systémiques du pouvoir, pour leur part, se fondent sur une conception fonctionnaliste qui met l'accent sur la capacité ou l'aptitude d'un système à atteindre ses buts.
Dans le cadre de ces idées, Parsons (1969 ; cité par Goetschy, 1981) montre que :

> « Le pouvoir est une capacité générale qui permet d'assurer que les unités d'un système d'organisation collective satisfont [à] certaines obligations, lorsque ces dernières sont légitimes eu égard aux buts collectifs, et lorsque, en cas de refus, on peut s'attendre à l'application de sanctions négatives tangibles, quelle que soit [...] la modalité retenue pour infliger ces sanctions » (p. 454).

Le pouvoir est ici un attribut du système. Il est doté de légitimité ; Il poursuit des buts collectifs et non pas individuels. Ce type de pouvoir rappelle celui de l'État dans son partenariat avec les opérateurs de politiques publiques. Par le mode de gouvernement, l'État intervient chez les opérateurs, il s'assure que les objectifs définis sont atteints, dans le cas contraire des sanctions peuvent être appliquées. Ce pouvoir coïncide avec à celui d'un système où les autorités investies d'un pouvoir public (État, collectivités territoriales) ont la charge d'organiser les relations de pouvoir. Crozier (1971) soutient qu'il n'existe pas d'organisation sans pouvoir et que tout pouvoir suppose une organisation dans laquelle il s'exerce ; le terme « organisation des relations de pouvoir » correspond au mode de gouvernance du système. L'analyse des relations de pouvoir d'un système peut se faire à partir d'une macro-analyse du pouvoir (Goetschy 1981).

### 1.4.4.7 Jeu

Le jeu s'applique à une multitude d'activités et fait l'objet de nombreuses définitions dans différents champs scientifiques (psychologie, mathématique, ethnologie, sociologie et histoire).
« En sa qualité de phénomène social, le jeu prend corps dans la société et constitue ainsi un objet d'étude pour la sociologie. Mais en sa qualité de métaphore de la socialité, le jeu paraît plutôt illustrer comment prennent corps les relations et interactions sociales et il contribue par là à l'étude de la société en fournissant une image de ce que signifie et de ce qu'implique le fait d'être en relation et en interaction avec les autres » (Morissette, 2010, p.18).

En société, le jeu est donc au centre des relations interindividuelles, au centre des interactions sociales. Dans une organisation, le jeu se définit aussi par rapport aux autres. Toutefois, il ne se confond pas nécessairement à une forme de socialité. Ce jeu découle de la « Théorie des jeux » dont la paternité revient aux mathématiciens. À ce niveau, « le jeu fait référence à toute situation dans laquelle des individus dont les intérêts s'opposent ou se correspondent entrent en interaction » (p.100). Le jeu peut être un jeu de pouvoir qui implique des situations de rivalités, de concurrences, de conflits, mais aussi, d'alliances (Crozier & Freidberg, 2014).

Cette première partie de notre étude sur les interactions de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes, a finalement permis d'explorer différentes approches théoriques sur la mise en œuvre, sur les politiques d'insertion professionnelle des jeunes et sur l'interaction. Elle a permis de définir la question de recherche, ainsi que les hypothèses. La seconde partie de l'étude qui va maintenant être abordée, est empirique.
## 2 Partie empirique
## 2.1 Méthodologie de recherche

Cette partie présente l'approche qualitative suivie pour mener à bien la recherche. Elle présente, après un rappel des objectifs de la recherche, la méthode et les outils utilisés pour étudier les hypothèses et tenter de répondre à la question de recherche. Elle se compose de cinq parties. La première partie décrit la stratégie de recherche. La seconde traite de l'accès au terrain d'enquête, décrivant les méthodes de collecte et d'analyse des données. Les trois autres traitent du contrôle qualité, des aspects éthiques et de la méthode de présentation des résultats.

### 2.1.1 Stratégie de recherche

L'objectif visé est de mobiliser les outils nécessaires permettant de mener une analyse stratégique et systémique de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes et de mettre en évidence les interactions d'acteurs qui ont lieu. Nous avons choisi de nous appuyer sur le modèle de la mise en œuvre combinée d'Elmore (1985) pour étudier la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. Nous le rappelons ci-dessous. Nous présenterons ensuite la méthode d'étude de cas utilisée, puis les méthodes de collecte et d'analyse des données.

#### 2.1.1.1 Modèle de la mise en œuvre combinée d'Elmore (1985)

Comme vu dans le cadre théorique, trois pôles de mise en œuvre caractérisent le modèle combiné d'Elmore : le pôle de la prescription, le pôle organisationnel, le pôle opérationnel. Les travaux réalisés dans le domaine, permettent de faire coïncider ces pôles aux deux dimensions spécifiques de la mise en œuvre : la prescription et la réalité (Meny & Thoenig 1989). Le premier pôle correspond à « la dimension prescription » de la mise en œuvre. Alors que les deux autres pôles (pôle organisationnel et pôle opérationnel) correspondent à la « dimension réalité ». La dimension prescription est définie comme « la manière dont l'autorité publique mandatée ou le décideur perçoit, définit, fixe la mise en œuvre » ; la dimension réalité est définie comme « la réalité des phénomènes, le visage concret tel qu'il se dégage de la mise en œuvre à l'épreuve du terrain » (p. 254). La prescription est également connue sous les termes de « processus » de mise en œuvre (Carpentier, 2012). Alors que la réalité est abordée sous les termes de « structure » de mise en œuvre c'est-à-dire la manière dont les acteurs s'y prennent réellement pour réaliser la mise en œuvre, cette manière étant liée aux « interactions d'acteurs »
(Hassenteufel, 2011 ; Sabatier, 1986). En nous référant au modèle d'Elmore, notre objectif est ainsi d'étudier la dimension prescriptive de la mise en œuvre mais surtout la dimension réelle, cette dernière permettant de mettre en évidence les interactions d'acteurs qui ont lieu dans la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. C'est là l'objet de notre recherche.

### 2.1.1.2 Étude de cas

La suite de la stratégie de recherche consiste à articuler au modèle d'Elmore, la méthode d'étude de cas. Nous avons étudié la mise en œuvre de deux dispositifs de politiques d'insertion en Mission locale-: le dispositif d'insertion des Emplois d'avenir et le dispositif d'insertion des Emplois francs. Pour cela, la méthode d'étude de « cas encastrés » nous a semblé pertinente. Cette méthode permet d'étudier des cas, comme les nôtres, comportant des « sous-unités d'analyse inter-reliées » (Rispal, 2009, p. 1). Il s'agit, dans notre recherche, d'analyser la « prescription » de chacun des dispositifs d'insertion, ainsi que la réalité en termes d'interactions d'acteurs de la mise en place, des deux dispositifs inter-reliés. Nous étudions en premier lieu les pôles de prescription de chacun des deux dispositifs–; puis les pôles organisationnel et opérationnel, afin de mettre en évidence les interactions d'acteurs dans la mise en œuvre de chacun des deux dispositifs. Le modèle des cas encastrés est d'une grande flexibilité dans l'accès au terrain d'enquête. Il permet le recours aux entretiens semi-dirigés, aux modes narratifs, descriptifs et explicatifs d'analyse de données, aux schématisations, il autorise la recherche de convergence des unités d'analyse, ainsi que la généralisation du cas ou sa transférabilité selon les contextes (Rispal, 2009 ; Musca, 2006). Ces modalités sont propres aux approches qualitatives de recherche telles que celles exigées pour notre recherche.

## 2.1.2 Méthodes de collecte et d'analyse de données

La collecte et l'analyse des données ont pour objectif spécifique de permettre l'étude de cas (mise en œuvre des dispositifs Emplois d'avenir et Emplois francs) et l'étude des hypothèses. L'objectif général est de connaitre la nature des interactions d'acteurs qui ont lieu dans la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes.

Le terrain d'enquête est celui des Missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes. Les données utilisées proviennent des entretiens semi-dirigés et sont complétées par
des données de documents issus de textes officiels. Nous avons en premier lieu collecté et
analysé les documents officiels.

2.1.2.1 Méthodes de collecte et d'analyse des données de documents officiels

En référence aux trois pôles de mise en œuvre étudiés (pôle prescription, pôle organisationnel et pôle opérationnel), les données de documents officiels sont consacrées à l'analyse du pôle prescription (alors que les données d'entretiens semi-dirigés sont consacrées à l'étude des deux autres pôles). La prescription est le moment où les acteurs de la décision instituent la mise en œuvre. Techniquement, la prescription relève des textes officiels, notamment les textes issus de la législation et de la règlementation (lois, décrets, arrêtés, circulaires) et les énoncés issus des rapports, des évaluations ou des statistiques. C'est à partir de ces données officielles que nous étudions la prescription telle qu'organisée par les autorités publiques et leurs experts.

2.1.2.1.1 Collecte des données de documents officiels

Les Missions locales constituent le terrain d'enquête. Le choix des Missions locales s'explique
par le fait qu'elles ont pour fonction première de mettre en œuvre la politique d'insertion des
jeunes, de développer à partir de là, une offre de service en direction des jeunes, de contribuer
à l'élaboration de la politique locale d'insertion, de coordonner le partenariat local. L'UNML
est l'instance suprême représentante des Missions locales. Elle détient les informations sur le
réseau Missions locales et sur la mise en œuvre des politiques d'insertion des jeunes.

La collecte de données de documents formels a nécessité un lien avec l'UNML. Un courrier a en premier lieu été envoyé expliquant les objectifs de la recherche (annexe 1) suite auquel un rendez-vous a été convenu. Le premier rendez-vous a eu lieu dans les locaux de l'UNML, avec un chargé de mission de l'UNML. Il a été suivi de deux autres avec le secrétaire général du l'UNML. L'ensemble des rencontres a permis de recueillir de nombreuses informations issues aussi bien de documents de sources officielles que d'entretiens semi-dirigés. Les documents officiels incluent les textes juridiques, de règlementation et autres documents de travail. Cette collecte d'informations auprès de l'UNML fut suivie d'une recherche complémentaire sur internet. L'objectif était de ne laisser passer aucun renseignement sur les thèmes abordés. Toutefois, cette dernière démarche n'a permis d'obtenir aucune autre information supplémentaire par rapport aux informations déjà recueillies. Au contraire, d'importantes informations recueillies chez l'UNML ne figuraient pas sur les sites internet. Il semble donc
que nous détenons là des données assez complètes, mais également fiables sur la mise en œuvre
des politiques d'insertion professionnelle des jeunes en France. Après un tri sélectif, plusieurs
documents ont été utilisés, qui portent sur la mise en œuvre des dispositifs étudiés, et sur la
mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes, de manière générale. Les
documents sont référencés dans le texte par une abréviation de la source correspondante.
Exemple : Rapport du Gouvernement au Parlement de février 2017 sur la mise en œuvre de la
loi portant création des emplois d'avenir = RGP, fév. 2017. Certaines références restent
cependant inchangées, c'est le cas de plusieurs références de texte juridiques. Exemple : Art.
L. 6411-1 du code du travail = Art. L. 6411-1 du code du travail. L'ensemble des documents,
ainsi que la manière dont ils sont cités dans la recherche, sont présentés dans l'encadré ci-
dessous.

- Art. L.5134-110 du code du travail = Art. L.5134-110 du code du travail

- Art. L. 5134-111 du code du travail = Art. L. 5134-111 du code du travail

- Art. L.5134-110 du code du travail = Art. L.5134-110 du code du travail

- Art. L. 5134-118 du code du travail = Art. L. 5134-118 du code du travail

- Art. L. 6411-1 du code du travail = Art. L. 6411-1 du code du travail

- Arrêté du 31 octobre 2012 fixant le montant de l'aide de l'État pour les emplois d'avenir = Arrêté d'aides EAV, oct. 2012 ;

- Article 51 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels = Article 51, loi n° 2016-1088, août 2016

- Art.175 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 = Art.175, loi de finance n° 2017-1837, déc. 2017 ;

- Circulaire interministérielle n° CAB/2015/94 du 25 mars 2015 relative à la mise en œuvre des mesures en faveur des QPV dans le champ du développement de l'activité économique et de l'emploi = Circulaire n° CAB/2015/94, mars 2015) ;

- Débat parlementaire, question n° 10095 sur les emplois aidés dans les quartiers prioritaires de la ville (QPV), discussion à l'Assemblée nationale, 22 janvier 2019 = Question n° 10095, Assemblée nationale, janv. 2019 ;

- Décret n° 2013-549 du 26 juin 2013 relatif à l'expérimentation d'emplois francs = Décret n° 2013-549, juin 2013 ;

- Décret n° 2019-1471 du 26 décembre 2019 portant sur la généralisation des emplois francs et création d'une expérimentation à La Réunion = Décret n° 2019-1471, déc. 2019 ;

- Enquêtes monographiques sur les premiers mois de mise en œuvre des emplois d'avenir, Rapport de recherche pour la Dares, Farvaque et Messaoudi, septembre, 2013 = Enquêtes monographiques sur les premiers mois de mise en œuvre des emplois d'avenir, Farvaque et Messaoudi, sept., 2013

- Formulaire de demande d'aide dans le cadre du dispositif expérimental emplois francs au pôle emploi, année 2019 = Formulaire d'aides EF, 2019 ;
* Loi n°2012-1189 portant création des Emplois d'avenir publiée au Journal officiel du 27 octobre 2012 = Loi n°2012-1189, oct. 2012;

* Projet de loi de finance pour 2018, n°235, Tome V, Avis au nom de la Commission des affaires économiques « Cohésion des territoires, Ville », présenté à l'Assemblée nationale le 9 octobre, 2017 = Projet loi de finance n°235, oct. 2017;

* Projet de loi de finance pour 2020, n° 2272, rapport de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, présenté à l'Assemblée nationale le 27 décembre 2019 = Projet loi de finance, déc. 2019;

* Rapport d'évaluation sur l'expérimentation des emplois francs, comité d'évaluation, Epstein et al., le 13 décembre 2019 = Rapport d'évaluation EF, déc. 2019.

* Rapport du Gouvernement au Parlement de février 2017 sur la mise en œuvre de la loi portant création des emplois d'avenir = RGP, fév. 2017

### 2.1.2.1.2 Analyse des documents officiels

L'analyse des documents récoltés amène à se référer, d'une part à la méthode qualitative, d'autre part aux travaux sur la dimension prescriptive de la mise œuvre. La méthode qualitative utilisée est l'analyse de contenu (Bardin, 2013). Le sens explicite et implicite des textes est recherché. S'agissant des travaux sur la mise en œuvre, ils montrent que l'analyse de la prescription nécessite la prise en compte de trois principales composantes : le contexte, la politique publique et la stratégie de mise en œuvre (Carpentier, 2010 ; Elmore, 2004 ; Winter, 2006). Le contexte coïncide à l'étape où les autorités publiques prennent en considération « les différents types de situations inhérentes au contexte dans lequel la politique va être formulée, adoptée et implantée et apprendre à faire correspondre leurs stratégies à la situation » (Carpentier, 2012, p. 26). L'étape de la politique publique coïncide à celle de sa formulation de cette même politique. Dans ce cadre précis, les autorités publiques prennent en compte le contexte pour mettre en place une politique concrète, adaptée. La stratégie de mise en œuvre correspond au choix des « stratégies d'implantation qui conviennent à la situation » (Carpentier 2012, p. 26). La mise en œuvre fait l'objet d'une programmation non figée qui est sujette à évolution, à maturation (Carpentier, ouvr.cit.).

Dans l'étude de la prescription de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes (cas de la prescription des dispositifs d'insertion), il s'agit donc de rechercher dans les données recueillies trois thèmes représentant les trois composantes repérées. Pour ce faire, une grille d'analyse (annexe 2) a été construite sous la base de ces trois thèmes. Les informations issues des données ont été classées de manière manuelle. L'objectif visé est de
retracer, à partir de l'ensemble des moyens mobilisés, le processus de prescription qui a lieu au
pôle de prescription de la mise en œuvre.

2.1.2.2 Méthodes de collecte et d'analyse de données d'entretiens

Les entretiens semi-dirigés sont consacrés à l'étude du pôle organisationnel et du pôle opérationnel. Ces entretiens ont pour objectifs d'étudier la mise en œuvre en train de se faire et d'étudier les interactions dans lesquelles s'engagent les acteurs (stratégies, jeux relations de pouvoir).

2.1.2.2.1 Collecte des données d'entretiens

La collecte des données a tout d'abord commencé par établir des liens cordiaux avec l'ensemble
des participants de la recherche. Nous avons ciblé trois acteurs aux rôles incontournables dans
la mise en œuvre des politiques en Mission locale et qui détiennent une expertise spécifique sur
notre sujet. Il s'agit des présidents de Missions locales, des directeurs de Missions locales et
des conseillers d'insertion de Missions locales. À ces acteurs des Missions locales, se rajoutent
les élus issus des structures intercommunales en charge des responsabilités territoriales dans le
domaine de l'emploi et de l'insertion, c'est-à-dire des élus territoriaux<fnref n="53" />. Leur participation à la
recherche permet d'aller au-delà du cas étudié en Missions locales, pour accéder à un aperçu
plus global de la mise en œuvre territoriale des programmes d'insertion<fnref n="54" />. Le cas des jeunes
demandeurs d'emploi en tant que public cible de la politique et de la mise en œuvre est
également à inclure. La participation de ces jeunes à la recherche permet d'inclure les stratégies
des jeunes en tant qu'acteurs de leur insertion. Tous ces acteurs ont ainsi été approchés et
interviewés.

L'entrée en contact avec les présidents et directeurs des Missions locales s'est faite aux journées
des rencontres nationales des Missions locales dont nous avons appris la tenue prochaine lors

<footnote n="53">⁵³ Les élus territoriaux dont il est question ici, n'assument pas le rôle de présidents des Missions locales. Les présidents des Missions locales, qui sont également des élus, peuvent, certes, cumuler des responsabilités territoriales dans le domaine de l'emploi et de l'insertion au niveau territorial, mais les élus dont il s'agit ici relèvent de l'organisation des structures intercommunales qui les mandatent, ils ont un statut d'élus ou de conseillers territoriaux dans ce cadre.</footnote>

<footnote n="54">⁵⁴ Le niveau territorial constitue l‘« environnent pertinent » (Bernoux, 2014) des Missions locales. C’est une entité qui a un sens, une influence sur la mise en œuvre des politiques d’insertion professionnelle des jeunes en Missions locales. Une meilleure connaissance de cet environnement pertinent permet de mieux saisir le contexte du cas étudié, ceci facilitant les conditions de généralisation ou de réappropriation des résultats de la recherche (David, 2004).</footnote>
de notre premier rendez-vous en l'UNML. Ces rencontres ont lieu sur deux jours, ce sont des temps forts où les acteurs des Missions locales ainsi que leurs partenaires se retrouvent pour discuter, s'informer et échanger sur de nombreux sujets de la vie du réseau Mission locale. Plusieurs thématiques sont abordées : le financement, les modalités de mise en œuvre de dispositifs d'insertion, les partenariats, les enjeux d'évolution du réseau. Ces rencontres ont permis de réaliser quelques entretiens avec plusieurs présidents et directeurs des Missions locales. Toutefois, la plupart des entretiens ont été réalisés après des échanges de coordonnées et des prises de rendez-vous. Ces entretiens ont été rapidement suivi d'autres entretiens avec les conseillers d'insertion. Les bons contacts avec les responsables Missions locales et l'intérêt que ces derniers ont manifesté face aux thématiques de la recherche avaient facilité l'entrée en contact avec leurs conseillers d'insertion et la réalisation d'entretiens avec ces derniers. À partir de ce moment, les difficultés d'accès au terrain d'enquête des Missions locales, auparavant rencontrées, se sont estompées. Les entretiens avec les acteurs des structures intercommunales, ont eu lieu après un contact par mail ou par téléphone, ainsi que par l'intermédiaire des présidents de Missions locales. Enfin, pour ce qui est des entretiens avec le public cible, des jeunes en demande d'emploi, ils ont eu lieu dans les forums d'emploi : les jeunes ont été interrogés sur place.

Au total, 51 personnes ont participé à la recherche : 21 présidents de Mission locale et 2 élus territoriaux ; 4 directeurs de Mission locale ; 16 conseillers d'insertion de Mission locale et 1 conseiller pôle emploi ; 7 jeunes en demande d'emploi. Les participants sont issus de différents départements français :

- Essonne

- Haute-Savoie

- Hérault

- Ile-de-France

- Indre-et-Loire

- Outre-mer

- Paris

- Seine-Saint-Denis

- Val d'Oise
2.1.2.2.2 Entretiens semi-dirigés

Les entretiens avec les participants de la recherche sont semi-dirigés (annexe 3, 4 et 5). Des questionnaires à partir de deux grilles d'évaluation selon une échelle de Likert ont, auparavant, été administrés.

La méthode d'investigation qui a guidé les entretiens est clinique. Elle se fonde sur « l'analyse stratégique et systémique » de l'action organisée de Crozier et Friedberg (2014).

- L'analyse stratégique suppose de partir de « l'acteur pour découvrir le système » (Amblard et al., 1996, p. 4). Il s'agit, à ce niveau, d'analyser les « attitudes, sentiments et comportements » des acteurs pour mettre en évidence les phénomènes d'interactions d'acteurs (Crozier, 1971 ; Friedberg, 2011). La méthode d'analyse des sentiments et comportements conseille de partir de « l'organisation des relations de pouvoir, autrement dit le mode de gouvernement des moyens humains » pour détecter « les problèmes autour desquels ces relations se sont cristallisées » (Crozier, 1971, p. 144). Face aux problèmes et en présence de relations cristallisées ou de points de crispation, les acteurs réagissent nécessairement par des comportements stratégiques, montrent Crozier et Friedberg (2014). Il sera alors possible de mettre en évidence les différents types d'interactions d'acteurs du système. Les variables d'interactions sont constituées de stratégies, de jeux, de relations de pouvoir (Crozier & Friedberg, 2014 ; Bernoux, 2014). Les entretiens semi-dirigés sont ainsi menés de sorte qu'il soit possible de repérer ces variables dans les entretiens et lors de leur traitement.

- L'analyse systémique de l'action organisée (Crozier & Friedberg, 2014), pour sa part, « tente de mettre en évidence l'ordre qui émane du système » (Amblard et al., 1996, p. 4). L'analyse systémique vise à étudier les effets des interactions d'acteurs, à connaitre les dysfonctionnements du système et à explorer les voies aux améliorations futures (Crozier et Friedberg, 2014 ; Friedberg 2011). Il s'agit à ce niveau également de pouvoir repérer ces thématiques dans les entretiens et dans le traitement des données.

Les questionnaires utilisés en amont des entretiens prennent la forme de grilles d'évaluation sur une échelle de Likert. L'utilisation de ces deux moyens de recherches (évaluation et entretiens) est faite dans un souci de consistance des résultats de la recherche. Il s'agit de faire évaluer les acteurs (présidents et directeurs des Missions locales), leurs partenariats avec les acteurs publics (l'État et les collectivités territoriales). L'évaluation par l'échelle de Likert ne se substitue cependant, en aucun cas, à une approche quantitative de recherche. Autrement dit, on ne peut parler dans cette recherche de l'utilisation d'une approche mixte de recherche (cumul équilibré
de l'approche qualitative et approche quantitative de recherche), mais de l'utilisation d'une
approche qualitative qui visent des résultats pertinents.

2.1.2.2.3 Analyse de données d'entretiens

La méthode utilisée pour traiter les données est l'analyse de contenu. Auparavant, un processus de codage à partir du logiciel Nvivo est réalisé. L'objectif, à ce niveau, est d'étudier le pôle organisationnel et le pôle opérationnel de la mise en œuvre et d'identifier les variables d'interactions d'acteurs.

2.1.2.2.3.1 Codage

« Le codage est le processus par lequel les données brutes sont transformées systématiquement et agrégées dans des unités qui permettent une description précise des caractéristiques pertinentes du contenu » (Bardin, 2013, p. 3). La première démarche a été de retranscrire les entretiens enregistrés issus du dictaphone. La retranscription a été menée en deux temps au fur et à mesure de l'accès au terrain d'enquête. Les premiers entretiens ont été retranscrits de manière traditionnelle, c'est-à-dire à partir de l'écoute de l'enregistrement sonore et de la saisie de l'audio au clavier. Cette action est motivée par la curiosité de connaitre les premiers résultats de la recherche qui, en effet, étaient intéressants à découvrir. La retranscription du reste des entretiens a ensuite été faite à l'aide du logiciel Nvivo. Le recours à ce logiciel s'est imposé du fait de l'accroissement des données à mesure de l'avancement de la recherche. Les entretiens provenant des différents participants ont été retranscrits par dossier nominatif de chaque d'acteur. Les opérations du codage tiennent compte de chaque dossier.

Le verbatim issu de la retranscription a par la suite été exploité (recherche d'indices, d'informations pertinentes). Le verbatim est découpé en unités thématiques<sup>55</sup>. Le sens et les frontières propres aux thèmes ont été recherchés. Tous les entretiens retranscrits ont été découpés selon cette règle. La longueur des unités thématiques par entretien est variable. Certains participants s'expriment beaucoup lorsque le thème abordé leur tient à cœur ou lorsque le sujet est d'actualité et que ce dernier nécessite un plus long débat. Alors que d'autres participants préfèrent garder une certaine réserve. Il a été possible de rencontrer à deux reprises certains acteurs pour avoir plus de détails sur leurs idées. Cela donne aux unités thématiques

<footnote n="55">55 Le thème est une idée qui porte une signification isolable et de longueur variable, « une affirmation mais aussi une allusion peut constituer un thème » (Bardin, 2013, p. 13).</footnote>
des contenances variées. L'attribution des codes aux unités thématiques fait suite à leur classement dans des catégories. Les catégories retenues tiennent compte des principes d'homogénéité, de pertinence, d'objectivité, d'exhaustivité comme recommandé. Le travail de codage respecte les critères de clarté préconisés (Delacroix et al., 2021). Il est possible d'explorer les données traitées, de faire des requêtes, de faire des visualisations et de recueillir toutes les informations possibles. Ces opérations peuvent être réalisées par un autre chercheur qui recueillera les mêmes informations. Ce critère de scientificité considéré par les travaux dans le domaine est respecté dans la recherche.

Le processus du codage a permis d'attribuer une numérotation aux entretiens en fonction du type d'acteur auquel elle fait référence, soit : de « PRES 1 à PRES 21 » pour le discours codé des 21 présidents des Missions locales ; de « DIR 1 à DIR 4 » pour le discours des 4 directeurs des Missions locales ; de « CONS 1 à CONS 17 » pour le discours des 17 Conseillers ; de « JDE 1 à JDE 7 » pour le discours des 7 jeunes demandeurs d'emploi ; de « ET 1 à ET 2 » pour le discours des 2 élus territoriaux. Cependant, seuls les discours les plus pertinents sont rapportés dans la présentation des résultats.

### 2.1.2.2.3.2 Organisation des thèmes

Les thèmes issus du codage coïncident avec les variables d'interactions recherchées et les variables liées : les stratégies d'acteurs, les jeux, les relations de pouvoir, les modes d'interventions des acteurs publics (pilotage public de l'État en Missions locales et gouvernance par logique de compétences des collectivités territoriales), les points de crispation des partenariats de la mise en œuvre, les effets sur le système, les dysfonctionnements, les pistes d'actions. Les thèmes sont organisés en thèmes majeurs et en sous-thèmes.

La figure 3 présente l'organisation de l'ensemble des thèmes de l'étude. Elle rassemble les trois pôles de mise en œuvre : le pôle prescription, le pôle organisationnel, le pôle opérationnel. Les types de données et les types d'acteurs sont spécifiés selon les différents pôles.
<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 3. Organisation des thèmes de l'étude</figcaption></figure>
### 2.1.3 Contrôle qualité de la recherche

Afin de s'assurer de la scientificité de la recherche, un contrôle de qualité est nécessaire. Il s'agit de revenir sur les trois critères incontournables de qualité : la pertinence, la validité et la fiabilité.

#### Pertinence

La pertinence scientifique d'une recherche interroge la pertinence de l'objet d'étude (De Ketele & Maroy, 2006). L'objet d'étude de la présente thèse est suffisamment pertinent parce qu'il aborde des thématiques sociales d'actualités d'une part, d'autre part, parce qu'il vise à apporter de nouvelles connaissances dans le domaine étudié. Rappelons que le choix de l'étude de cas porte sur la mise en œuvre des dispositifs Emplois d'avenir et Emplois francs. Ces dispositifs d'insertion marquent la différence avec les autres dispositifs. Ils cumulent différents types de politiques (réduction du coût de travail, élévation de niveau de formation, accompagnement vers l'emploi), les rendant exceptionnels. La pertinence de ces derniers réside, cependant, dans leurs histoires et l'espoir qu'ils suscitent dans l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi.

Le dispositif Emplois d'avenir est créé en 2012. Deux évènements coïncident avec la période de leur création : la hausse du taux de chômage des jeunes enregistrée à cette période et les orientations politiques du moment. Dans ce dernier cadre, la période correspond à celle de l'élection présidentielle du Président Hollande. Ce dernier, ayant construit son projet électoral sur la lutte contre le chômage, comptait faire du dispositif Emplois d'avenir un dispositif performant qui participe à l'atteinte d'un grand objectif : « inverser la courbe du chômage »<fnref n="56" />. L'espoir attaché à ce dispositif est donc grand. Le dispositif Emplois francs, pour sa part, s'inscrit dans le programme du Président Emanuel Macron. Le dispositif est déployé pour pallier des problèmes de chômage et de discrimination à l'emploi en visant la compétitivité des entreprises. Le Président Macron projetait d'en faire un exemple de dispositif qui fonctionne (Bauchet & Madec, 2017). Aujourd'hui, la fin du dispositif Emplois d'avenir est actée. Alors que le sort du dispositif Emploi francs demeure mitigé : on lui reproche une efficacité incertaine. Ce qui ne retire rien à la pertinence du sujet. Au contraire, leurs conditions de

<footnote n="56">⁵⁶ Le candidat Hollande déclarait le 25 avril 2012, lors d'une conférence de presse : « le chômage n'est pas une fatalité. Et j'inverserai la courbe ». Le président réitère son engagement, et précise « J'accepterai d'être jugé sur cette promesse ».</footnote>
création, les problématiques sociales préoccupantes auxquelles ils doivent répondre, l'espoir qu'ils suscitent ou qu'ils ont suscité, les rendent intéressants.

Un autre point important est celui de la spécificité de notre recherche. À ce sujet, deux aspects peuvent être évoqués :

La place prépondérante des acteurs de la mise en œuvre : Notre recherche s'inscrit dans une approche de mise en œuvre combinée aux modalités spécifiques : le rôle des acteurs de la mise en œuvre y est plus mis en avant que celui des acteurs de la décision. La plupart des travaux qui ont étudié la mise en œuvre combinée l'ont fait en prenant en compte, de manière simultanée et quelque peu mécanique, tant les rôles des acteurs de la décision que les rôles des acteurs de la mise en œuvre.

L'intégration du public cible : Le modèle que nous empruntons, inspiré des travaux d'Elmore (1985) donne la possibilité d'intégrer le public cible et sa dimension non statique. Elmore, lui-même, soutient que la dimension du public cible est très souvent oubliée par les acteurs en charge de la mise en œuvre et même par les travaux dans le domaine.

Le modèle d'Elmore permet d'étudier les interactions d'acteurs au terrain circonscrits dans un cadre construit de la décision. Cette façon d'approcher la mise en œuvre ouvre « la voie à une nouvelle perspective d'analyse des politiques publiques partant des interactions d'acteurs autour d'enjeux et d'instruments multiples » soutient Hassenteufel (2011, p. 35).

Ainsi, la recherche que nous menons devrait pouvoir contribuer à apporter des perspectives nouvelles dans le domaine des politiques publiques et de leur mise en œuvre.

## Validité

La validité de la recherche qualitative nécessite de s'assurer de différents types de validité : la validité du construit, la validité de l'instrument de mesure, la validité interne et la validité externe de la recherche.

La validité du construit réside dans l'opérationnalisation des concepts et dans la méthodologie de recherche. Il faut s'assurer que les concepts opérationnalisés soient les bons et qu'ils reflètent bien le concept théorique. Il faut également s'assurer que la méthodologie empruntée permet de répondre à la question de recherche. Dans cette recherche, la définition des concepts tient compte du cadre théorique. Les variables d'interaction d'acteurs suggérées par le cadre théorique (Crozier & Friedberg, 2014) sont : les stratégies, les jeux, les relations de pouvoir.
Ces variables sont composantes des hypothèses de recherche. Elles font partie des concepts clés qui ont fait l'objet de définition claire dans la partie théorique. La méthodologie utilisée est celle recommandée. Elle respecte les différentes étapes de la recherche (définition du cadre conceptuel, choix de la méthodologie, diffusion des résultats...). L'objectif visé est que celle-ci permet de répondre à la question de recherche.

La validité de « l'instrument de mesure », pour sa part, traite du « processus qui permet de mettre en relation des concepts abstraits et des indicateurs empiriques » (Drucker-Godard et al., 2014, p. 24). Pour le chercheur, il s'agit de s'assurer que les données qu'il collecte du terrain rendent compte de la réalité qu'il compte étudier. Dans cette étude, une attention particulière a été accordée aux choix des participants, à la réalisation des entretiens, à la sélection de sources des données pertinentes. De même, l'outil qui a servi aux traitements des données (logiciel Nvivo) fait l'objet d'un consensus au sein de la communauté des chercheurs quant à son utilisation. Le traitement des données remplit donc les conditions pour être fiable.

La validité interne interroge la cohérence interne des résultats et les inférences liées (Yin, 2014). Plusieurs précautions permettent de s'assurer de la validité interne. Il s'agit de la clarté et de la linéarité du déroulement de l'étude, selon différentes phases (phases de collecte et d'analyse de données, stratégie de recherche, de restitution des résultats) ; il s'agit également de la multiplication des sources de données qui permettent d'éviter les biais ; ou encore de la confirmation des propos d'entretiens par les participants eux-mêmes (Drucker-Godard et al., 2014 ; Crozier 1971 ; Van de Ven, 1992 ; Yin, 2014). Ici, ces précautions ont été prises en compte. La démarche se déroule de manière linéaire. La concordance des idées et la clarté du contenu sont des objectifs prioritaires visés. La formulation des hypothèses, notamment, prend la forme de « scénarios » comme cela doit être dans ce cas-ci. De même, deux types sont utilisés dans la recherche (données de sources primaires et secondaires). Ceci permet d'éviter les biais comme le soutiennent les précédents travaux. Enfin, certains acteurs ont été, comme recommandé, rencontrés deux fois pour s'assurer du message transmis par leurs propos.

La validité externe d'une recherche repose sur la possibilité de généralisation et de transférabilité des résultats. Dans une recherche qualitative, deux ou trois aspects permettent de s'assurer de cette validité : la manière de choisir le terrain d'étude et la manière d'analyser les données collectées ; à celles-ci se rajoute la manière de choisir le cas lorsqu'il s'agit d'une étude de cas (Yin, 2014). Ces aspects font partie intégrante de la présente recherche. La procédure du
choix du site d'étude a été menée avec le souci d'éviter d'éventuels biais ; une attention particulière a été portée au repérage des régularités récurrentes qui facilitent la généralisation et un regard critique a été porté aux critères de sélection des cas. Dans ce dernier cadre notamment, une étude de cas encastrés est utilisée. Elle est différente de l'étude de cas simple. Notre modèle traite de deux sous-unités d'analyse (cas de mise en œuvre des dispositifs des Emplois d'avenir et des Emplois francs). Les travaux dans le domaine recommandent de recourir à l'étude de plus d'un cas (deux ou plus) pour faire varier les caractéristiques contextuelles et limiter les spécificités causées par l'étude d'un seul cas particulier (Drucker-Godard et al., 2014). Les réalités de notre étude de cas encastrés rappellent un peu celles de l'étude de deux cas. Une prise en compte particulière du contexte du cas a, par ailleurs, été assurée, l'objectif étant de faciliter la transférabilité de la recherche. De manière générale, les actions et outils utilisés visent la validité externe de la recherche.

### Fiabilité

La fiabilité de la recherche repose sur la possibilité de vérifier que les différentes opérations faites pourront être répétées par des chercheurs à différents moments et puisse aboutir au même résultat. Dans notre recherche, un effort particulier a été mené dans la description des différentes phases opératoires de manière à ce que la démarche puisse être répliquée. Dans ce cadre, la fiabilité de l'instrument de mesure a fait l'objet d'une préoccupation majeure comme vu préalablement.

### 2.1.4 Aspects éthiques

Une attention particulière a été accordée aux critères à respecter, s'agissant de la participation à la recherche. Les participants sont consentants selon les critères d'un consentement libre et éclairé (Guide pour la recherche, 2021). Plusieurs principes sont observés s'agissant des participants : ils sont informés de la nature et de l'objectif de la recherche de façon à être libres d'accepter ou de refuser de participer ; ils gardent le droit d'interrompre leur participation et l'interruption ou le refus de participer n'entraîne aucune conséquence ; ils sont informés des nouvelles informations sur la recherche et peuvent reconsidérer leur décision de participer ; ils peuvent modifier ou reconfirmer leurs propos à l'issue des entretiens déjà réalisés ; ils ne couraient aucun risque en contribuant à la recherche ; ils sont informés des résultats de la recherche.
D'autres principes observés concernent les entretiens. Le contenu est confidentiel et la confidentialité est respectée lors du traitement du contenu : les entretiens sont analysés dans l'anonymat ; les informations recueillies ne sont utilisées qu'aux fins de la recherche et des activités reliées (publications, conférences, colloques, etc.) ; les informations sont conservées pour une durée limitée (minium deux années après la dernière publication des résultats de la recherche). Ainsi, la recherche a été réalisée dans le respect des principes de bases d'un partenariat aux relations symétriques. Les entretiens réalisés ont contribué à apporter des informations nouvelles et utiles dans le domaine spécifique des politiques d'insertion professionnelle et de l'insertion des jeunes de manière générale.

### 2.1.5 Méthode de présentation des résultats

Un effort de distanciation a été mené dans l'élaboration des résultats comme recommandé par Rispal (2002). Il s'agissait de prendre du recul au regard des représentations lors de l'immersion dans le terrain d'enquête, et de ne pas perdre de vue notre objectif prioritaire de favoriser l'émergence de découvertes objectives et valides. La restitution des résultats est faite selon une approche linéaire descriptive et explicative qui met en avant des points de vue convergents, cette approche est recommandée lorsqu'il s'agit d'une recherche exploratoire et déductive comme celle-ci (Gautier, 2009 ; Livian, 2018).

Cette partie méthodologique a ainsi eu pour objectif d'expliquer le procédé qui a permis de mener à bien l'étude des interactions d'acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes.
## 2.2 Résultats et discussion

### 2.2.1 Pôle de prescription de la mise en œuvre : prescription des dispositifs d'Emplois d'avenir et d'Emplois francs

La prescription est le processus par lequel les autorités publiques et leurs experts fixent les principes de la mise en œuvre. Dans l'étude de cas de la mise en œuvre des dispositifs d'Emplois d'avenir (EAV) et d'Emplois francs (EF), nous retraçons le processus de prescription à partir des données de documents officiels. La mise en œuvre sur le terrain, ou implémentation, a lieu en Missions locales. Les autorités publiques s'appuient sur les documents officiels pour assurer la phase de la prescription. Trois étapes caractérisent la prescription : la prise en compte du contexte social qui nécessite une intervention en termes de politique publique ; la politique créée ou admise et dans notre cas, il s'agit des dispositifs EAV et EF ; la stratégie de mise en œuvre adoptée. La prescription du dispositif EAV est en premier lieu abordée, elle est suivie de la prescription du dispositif EF. Un tableau récapitulatif et comparatif de la prescription des deux dispositifs est réalisé à la fin de l'étude.

#### 2.2.1.1 Prescription du dispositif des Emplois d'avenir

##### 2.2.1.1.1 Contexte social

Le contexte social de la mise en place du dispositif EAV est lié à la hausse du taux de chômage des jeunes et à l'accroissement des difficultés d'insertion professionnelle. En 2012, date de la création du dispositif, près d'un jeune actif sur quatre est au chômage en France (RGP, fév. 2017).

Les jeunes peu ou pas qualifiés ou issus de zones prioritaires (quartiers prioritaires de la politique de la ville, territoires d'outre-mer) sont les plus touchés avec un taux de chômage nettement plus important que la moyenne. [...] 37,8% des jeunes non qualifiés sont au chômage contre 10,2% des jeunes diplômés du supérieur, 45% des jeunes qui résident dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et environ 40% des jeunes ultra-marins sont au chômage (RGP, fév. 2017, p. 2).
Le contexte social est celui d'un problème de chômage qui touche une grande partie des jeunes.
Cette situation a nécessité une intervention publique. Les autorités publiques sont parties de ce
contexte pour mettre en place la politique qui initie les dispositifs EAV.

2.2.1.1.2 Dispositif des Emplois d'avenir : caractéristiques

Le dispositif EAV se caractérise par les objectifs visés, les critères d'éligibilité, les aides
attachées.

2.2.1.1.2.1 Objectifs

L'emploi d'avenir a pour objet de faciliter l'insertion professionnelle et l'accès à la qualification des jeunes sans emploi âgés de seize à vingt-cinq ans soit sans qualification, soit peu qualifiés et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi. [...] . L'emploi d'avenir est destiné en priorité aux jeunes qui résident soit dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV)<fnref n="57" /> ou les zones de revitalisation rurale (ZRR), soit dans les départements d'outre-mer [...], soit dans les territoires dans lesquels les jeunes connaissent des difficultés particulières d'accès à l'emploi (Art. L.5134-110 du code du travail).

Le dispositif des emplois d'avenir vise donc à favoriser l'insertion professionnelle des jeunes
les plus démunis, en priorité, les jeunes issus des quartiers prioritaires rencontrant des difficultés
d'accès au marché du travail.

2.2.1.1.2.2 Critères d'éligibilité

La conclusion d'un contrat d'emploi d'avenir tient compte des critères d'éligibilité tant du côté
des jeunes que des employeurs. Du côté des jeunes, les critères portent sur l'âge et le lieu
d'habitation. La tranche d'âge visée est de 16 à 25 ans, celle-ci est étendue jusqu'à 30 ans pour
les personnes reconnues travailleurs handicapés. Du côté des employeurs, les critères tiennent
compte des secteurs d'activités. Les employeurs pouvant conclurent un contrat Emploi d'avenir
sont en priorité ceux issus du secteur non marchand (collectivités, associations, bailleurs

<footnote n="57">57 Les zones urbaines sensibles (ZUS) ont été remplacées par les quartiers prioritaires de la politique de la ville depuis le 1er janvier 2015.</footnote>
sociaux, hôpitaux, entreprises publiques). Ceux-ci sont suivis des employeurs du secteur
marchand, lorsque ces derniers sont en capacité d'offrir des perspectives d'embauches
durables<sup>58</sup>. D'autres employeurs qui peuvent également bénéficier de cette éligibilité sont les
structures d'insertion par l'activité économique (IAE), les groupements d'employeurs pour
l'insertion et la qualification (Geiq) (Art. L. 5134-111 du code du travail).

2.2.1.1.2.3 Aides attachées aux Emplois d'avenir

L'embauche d'un jeune à partir d'un contrat EAV permet à l'employeur du secteur non
marchand de bénéficier d'une prise en charge du salaire du jeune par l'État à hauteur de 75 %
du SMIC brut à temps plein. Cette aide est de 35 % du SMIC brut à temps plein dans le cadre
du recrutement en secteur marchand et de 47% du SMIC brut concernant le recrutement en
structures IAE et en Geiq (Arrêté d'aides EAV, oct. 2012). En contrepartie, l'employeur doit
favoriser l'insertion durable du jeune qu'il embauche. Il doit notamment lui attribuer un tuteur
pour l'apprentissage des tâches et la connaissance de la vie d'entreprise ; il doit également lui
permettre d'accéder aux formations adaptées ou l'aider à bâtir un projet professionnel viable. Il
est prévu, dans les modalités du dispositif, que les compétences acquises par le jeune en
entreprise soient reconnues officiellement à travers différents types d'actes ou de documents :
attestation de formation, attestation d'expérience professionnelle, validation des acquis
d'expérience, certification inscrite au répertoire national des certifications professionnelles (Art.
L. 6411-1 du code du travail). C'est une façon de valoriser l'expérience du jeune, de lui faciliter
l'accès à l'emploi lorsqu'il se présente à nouveau sur le marché du travail.

2.2.1.1.2.4 Autres modalités

Au-delà des jeunes peu ou pas qualifiés, le dispositif EAV s'adresse aux jeunes diplômés
egalement (Bac + 2 et plus). Le dispositif peut ainsi être mobilisé pour faciliter l'insertion de
ces derniers. Deux conditions sont définies : les jeunes ont des difficultés particulières d'accès
à l'emploi ; les jeunes ont un projet professionnel dans l'enseignement supérieur (Art. L. 5134-
118 du code du travail). L'objectif visé à ce niveau est de faciliter l'accès à ces jeunes au métier
de l'enseignement et de les aider à entamer une carrière d'enseignement sans passé
nécessairement par des concours.

<footnote n="58">58 Les régions peuvent, par exception, rendre éligibles certains employeurs du secteur marchand en fonction des perspectives qu'ils offrent et des besoins du territoire.</footnote>
De manière générale, un dispositif d'insertion professionnelle prend soit la forme d'une politique de réduction du coût du travail, soit la forme d'une politique de hausse du niveau de formation, soit enfin la forme d'une mesure d'accompagnement renforcé vers l'emploi. Si certains dispositifs cumulent jusqu'à deux types de politiques, ceux qui en cumulent trois types sont rarissimes. Le dispositif EAV cumule ces trois types de politiques. C'est une raison qui permet de dire que le dispositif EAV fait partie des dispositifs les plus innovants, comme l'ont d'ailleurs précisé les autorités publiques en charge de la mise en œuvre.

### 2.2.1.1.3 La stratégie de mise en œuvre du dispositif des Emplois d'avenir

La stratégie de la mise en œuvre du dispositif EAV est le plan utilisé pour implanter le dispositif au terrain. Trois étapes sont identifiées : la programmation, l'évolution et la maturation.

#### 2.2.1.1.3.1 Programmation

La programmation, est la stratégie de mise en œuvre du dispositif EAV à son stade programmatique. Plusieurs aspects sont programmés : le cadre de mise en œuvre, les moyens financiers, les résultats attendus, le temps, le suivi et l'évaluation du dispositif, les rencontres et négociations, les moyens et ressources au terrain.

* Le cadre de mise en œuvre est celui du territoire. Le dispositif créé au niveau national est construit de manière qu'il puisse être facilement décliné au niveau territorial (RGP, 2017). L'objectif est de concevoir une stratégie qui prend en compte les caractéristiques du territoire.

Les moyens financiers sont programmés en fonction des objectifs visés. Les moyens doivent couvrir les deux premières années du dispositif (2013, 2014). Pour un objectif de 100 000 EAV visés en 2013, c'est 2,32 Mds € en AE (466 millions € CP) qui sont planifiés. En 2014, pour un objectif de 150 000 EAV visés, c'est 1,215 Mds € AE (1,291 Mds € CP) qui sont prévus. Les fonds prévus doivent permettre la prise en charge des salaires des personnes embauchées (notamment 75% du salaire des personnes embauchées dans le secteur non marchand) ainsi que le coût de l'accompagnement des jeunes (Loi n°2012-1189, oct. 2012). Le dispositif, ainsi que les moyens liés, doivent monter en charge au fur et à mesure des années.
* Les résultats attendus sont, pour leur part, définis en fonction des objectifs quantitatifs et qualitatifs visés. En ce qui concerne les objectifs quantitatifs, c'est 100 000 contrats EAV qui sont visés en 2013 et 150 000 contrats EAV en 2014 (comme vu plus haut). Concernant les objectifs qualitatifs, une insertion durable des jeunes dans des emplois à temps plein en CDI est visée : le dispositif doit conduire à « une pérennisation dans l'emploi, à l'acquisition de compétences donnant au jeune des perspectives nouvelles » (RGP, fév. 2017, p. 2).

* Le temps de la mise en œuvre implique d'informer sur la date du début et de la fin du déploiement du dispositif. Toutefois, si la date du début du déploiement est connue : 1er novembre 2012, la date de la fin ne l'était pas. Il est, par ailleurs, prévu que le dispositif soit renouvelé pour une durée de trois années en cas de bilan positif (Article 51, loi n° 2016-1088, août 2016).

* Le suivi et l'évaluation des dispositifs sont organisés de manière à ce que ce soit les grands acteurs de la mise en œuvre (DGEFP et la DRIEETS) qui en aient la charge. La DARES et autres cabinets d'études viennent en support. Les outils de suivi et de contrôle se composent principalement d'un extranet ouvert aux DRIEETS : « Performance et outils de pilotage » et d'une plateforme externe à destination des têtes de réseaux des structures prescriptrices du dispositif (CNML<fnref n="59" />, UNML<fnref n="60" />, ARML<fnref n="61" />, Cap emploi), (RGP, fév. 2017). Il est prévu qu'un bilan officiel annuel du dispositif soit réalisé et que les prescripteurs du dispositif (Missions locales et Cap emploi) soient évalués selon des objectifs quantitatifs et qualitatifs définis.

* Les rencontres et négociations qui sont planifiées ont comme objectif la création d'un partenariat fort qui puisse permettre la participation de tous les acteurs, qui puisse favoriser la réussite de la mise en œuvre. Les rencontres prennent la forme de comités (comités de pilotage national, comité de coordination interministérielle), de réunions entre opérateurs, de journées d'animation, de séminaires. Certaines rencontres se fondent sur des conventions de coopération.

* Les moyens et les ressources programmés pour la prise en charge de la mise en œuvre au niveau du terrain couvrent les crédits d'accompagnement des jeunes ainsi que les crédits de formation des conseillers d'insertion. Dans ce dernier cadre notamment,

<footnote n="59">⁵⁹ Conseil national des Missions locales.</footnote>

<footnote n="60">⁶⁰ Union nationale des Missions locales.</footnote>

<footnote n="61">⁶¹ Associations régionales des Missions locales.</footnote>