l'objectif est de rendre les conseillers plus opérationnels face au nouveau dispositif. Ces moyens couvrent également le coût des actions qui vise l'adaptation technique du dispositif, c'est-à-dire l'ajustement de ce dernier à l'ordre déjà existant, au sein des outils informatiques et entre les nombreux dispositifs d'insertion en cours.

La stratégie de mise en œuvre du dispositif EAV, à son stade de programmation, consiste ainsi en une planification des différents aspects en amont. L'effectivité de la mise en œuvre au terrain est visée. La stratégie doit cependant passer par des étapes d'évolution et de maturation.

### 2.2.1.1.3.2 Évolution

C'est la stratégie de mise en œuvre du dispositif EAV à son stade évolutif. On a vu dans l'étape de programmation que des rencontres et des négociations sont planifiées. Les rencontres visent avant tout à faire évoluer la politique et sa stratégie de mise en œuvre. Une évolution de la stratégie est observée dans ce cadre, celle-ci se situant à trois niveaux : le système d'information, les moyens financiers et les critères d'éligibilité.

* Le système d'information a évolué parce qu'un nouveau dispositif s'était rajouté. En effet, pendant les deux premières années du dispositif, la diffusion des données et des tableaux de bord du dispositif aux acteurs (DRIEETS et Conseils régionaux) est réalisée à partir de différents supports informatiques. Mais « afin d'en faciliter la lecture, une refonte de ces outils [informatiques] a été effectuée » (RGP, fév. 2017, p. 29).

* Les moyens financiers ont évolué parce que les objectifs visés avaient changé. Le taux de 25 % de jeunes entrant en EAV, résidant en ZUS<fnref n="62" />/QPV<fnref n="63" /> en 2014, est passé à 30 % du taux de ces jeunes entrant en EAV en 2015. Il a fallu reprogrammer des « moyens supplémentaires » pour assurer les coûts (Circulaire n° CAB/2015/94, mars 2015).

* Les critères d'éligibilité évoluent pour la même raison des objectifs. En effet, un plus grand nombre d'entrées de jeunes dans le dispositif étant visé, les critères d'éligibilité sont élargis. L'élargissement des critères est fait de manière progressive entre 2013 et 2014. L'objectif est de permettre aux entreprises du secteur marchand (activités médico-sociales et de santé, secteur agricole, gestion des déchets...), outre les entreprises du secteur non marchand, de conclure un contrat EAV, de bénéficier d'aides liées au

<footnote n="62">⁶² ZUS : zone urbaine sensible.</footnote>

<footnote n="63">⁶³ QPV : quartiers prioritaires de la politique de la ville.</footnote>
dispositif et de recruter plus de jeunes. À la fin, l'ensemble des entreprises pouvaient conclure un contrat EAV lorsqu'une insertion durable du jeune est en vue. Un réajustement des enveloppes financières et une actualisation des schémas d'orientation régionaux (RGP, fév. 2017) sont toutefois nécessaires. L'évolution de la stratégie est continue à ce niveau.

### 2.2.1.1.3.3 Maturation

La maturation est une autre évolution de la stratégie : c'est la stratégie de mise en œuvre du dispositif EAV à son stade de mûrissement. Il est possible de parler de la maturation de la stratégie deux années après le démarrage du déploiement. La maturation est observée par l'évolution des rythmes et thèmes des réunions et par l'annonce des premières évaluations.

* Les rythmes et thèmes des réunions : les réunions se sont espacées et les thèmes réorientés. C'est l'exemple des réunions des « cellules opérationnelles » pilotées par les DRIEETS. En ce qui concerne les thèmes notamment, ils portaient sur la formation des acteurs, sur la construction du savoir commun. Au fur et à mesure, ces thèmes se sont réorientés vers la préparation à la sortie du dispositif, les acteurs « maîtrisant désormais bien l'esprit et les modalités d'application du dispositif », (RGP, fév. 2017, p. 29).

* Les premières évaluations : les premières enquêtes sont organisées, dont certaines déjà réalisées. C'est le cas de « l'enquête monographique sur les premiers mois de mise en œuvre des emplois d'avenir », réalisée pour le compte de la Dares par Farvaque et Messaoudi en septembre 2013.

Ainsi, la stratégie de mise en œuvre du dispositif EAV est passée par un processus à plusieurs étapes visant à la fortifier. C'est désormais cette stratégie nouvelle qui est empruntée pour mettre en place le dispositif. Pour les autorités publiques, l'objectif est de favoriser les conditions de réussite de la mise de la mise en œuvre dans sa structure ou sa dimension réelle. Le deuxième dispositif étudié est celui des Emplois francs. Sa prescription est abordée.
### 2.2.1.2 Prescription du dispositif des Emplois francs

La même démarche est utilisée pour la prescription du dispositif des Emplois francs. Le contexte social, le dispositif et la stratégie de mise en œuvre sont abordés.

#### 2.2.1.2.1 Contexte social

Plus de deux adultes sur cinq résidant en QPV et en âge de travailler sont à l'écart du marché de l'emploi [...]. Le taux de jeunes qui ne sont ni en emploi, ni en formation (NEET) est de 35,8 % (contre 17,9 % dans les unités urbaines environnantes) (Projet loi de finance n°235, oct. 2017, p.19).

En 2018 et 2019, période charnière<fnref n="64" /> de la mise en place du dispositif Emplois francs (EF), le contexte est donc celui d'un problème de chômage préoccupant. Le chômage touche aussi bien les jeunes que les adultes résidents des QPV.

Le fort taux de chômage ne s'explique pas uniquement pas la différence de niveau de qualification. À niveau de diplôme égal, les habitants des QPV connaissent [...] un taux de chômage deux fois et demie supérieur à la moyenne nationale et les personnes les plus qualifiées sont également touchées (Projet loi de finance, 2017, p.19) ; La discrimination à l'embauche en raison du lieu de résidence ou de l'appartenance à une minorité visible est une réalité, comme l'a dénoncé à de nombreuses reprises le Défenseur des droits (Projet loi de finance n°235, 2017, p.19-20).

Le contexte social qui précède la mise en place du dispositif EF est ainsi celui d'une situation de chômage aggravée par un phénomène de discrimination à l'emploi en raison de lieux de résidence. La nécessité d'une intervention publique s'est imposée. La politique publique adaptée est celle qui initie le dispositif d'insertion EF.

<footnote n="64">⁶⁴2018-2019 : période expérimentale de la version renouvelée des emplois francs. La première version est créée en 2013.</footnote>
2.2.1.2.2 Dispositifs des Emplois Francs : caractéristiques

Sont caractéristiques du dispositif, les objectifs, les critères d'éligibilité et les aides attachées.

2.2.1.2.2.1 Objectifs

Les emplois francs sont un dispositif qui vise à répondre aux inégalités que subissent certains [...] concitoyens : à diplôme, âge et parcours équivalents, il est plus difficile d'accéder à un emploi pour les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) (Art.175, loi de finance n° 2017-1837, déc. 2017).

Le dispositif EF a donc pour objectif prioritaire de lutter contre les difficultés d'accès à l'emploi des résidents des QPV, il vise à combattre le phénomène de discrimination à l'embauche par l'accès égal à l'emploi.

2.2.1.2.2.2 Critères d'éligibilité

Pour le candidat, les critères d'éligibilité sont rattachés au territoire de résidence (QPV). Il n'y a aucune prise en compte des critères habituellement connus (âge, niveau du diplôme, durée du chômage, dernier emploi occupé) (Art.175, loi de finance n° 2017-1837, déc. 2017). Pour les entreprises, l'éligibilité n'est pas liée au territoire de la localisation, mais aux caractéristiques de secteurs d'activités. Le dispositif est prioritairement destiné aux entreprises du secteur marchand. De même, les associations se situant peuvent conclure un contrat EF. Ne peuvent pas embaucher à partir du contrat EF, les particuliers employeurs, les établissements publics administratifs (EPA), les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) et les sociétés d'économie mixte (SEM), (Formulaire d'aides EF, 2019).

2.2.1.2.2.3 Aides attachées aux Emplois francs

L'embauche d'un jeune de QPV, à partir d'un contrat EF, permet à l'employeur de bénéficier d'une aide de 5000 € par an sur trois ans lorsque qu'il s'agit d'un recrutement en CDI ; et d'une aide de 2500 € par an sur deux ans au maximum lorsque le recrutement est en CDD d'au moins six mois (Art.175, loi de finance n° 2017-1837, déc. 2017). Pour bénéficier de ces aides, aucune
contrepartie de la part des employeurs n'est exigée. C'est une autre façon d'inciter les employeurs à embaucher.

Le dispositif EF a, pour la première fois, été expérimenté en 2013 sous le Gouvernement de Jean-Marc Ayrault (Décret n° 2013-549, juin 2013). Son espérance de vie a été de courte durée (deux années) pour cause de résultats non concluants. Les raisons de l'échec sont liées à la rigidité des critères d'éligibilités et au foisonnement de dispositifs existants. La rigidité des critères d'éligibilités empêchait l'accès au dispositif à un grand nombre d'entreprises et de candidats. Alors que le foisonnement des dispositifs rendait illisible le dispositif EF qui s'est rajouté (Rapport d'évaluation EF, déc. 2019). Le retour du dispositif en 2018 donne lieu à une nouvelle version qui intègre un assouplissement de critères d'éligibilités et un réajustement au système emploi. Il est question de nouvelle version dans la recherche.

### 2.2.1.2.3 La stratégie de mise en œuvre du dispositif des Emplois francs

La stratégie de mise en œuvre du dispositif EF amène, comme plus haut, à s'intéresser aux phases de programmation, d'évolution et de maturation.

#### 2.2.1.2.3.1 Programmation

Les aspects programmés dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre du dispositif EF concernent le cadre, les moyens financiers, les résultats attendus, le temps, le suivi et l'évaluation du dispositif, les rencontres et négociations, les moyens et ressources au terrain.

- Le cadre de mise en œuvre du dispositif EF est celui du territoire. Au niveau national, le dispositif est construit de manière qu'il prenne en compte les caractéristiques du territoire lorsqu'il sera décliné.

- Les moyens financiers sont programmés selon deux étapes nécessaires par lesquelles la stratégie doit passer : l'expérimentation du dispositif EF et sa généralisation.
En ce qui concerne la période expérimentale (1er avr. 2018 – 31 déc. 2019), 180,08 millions d'euros en AE (11,72 millions d'euros en CP) sont programmés pour un objectif visé de 25 000 contrats EF. En ce qui concerne la première étape de la généralisation (1er janv. 2020 – 31 déc. 2020), c'est 233,59 millions d'euros en AE (79,73 millions d'euros en CP) qui sont réservés pour un objectif visé de 40.000 contrats EF.
* Les résultats attendus sont quantitatifs et qualitatifs. Les résultats quantitatifs attendus suite à la généralisation correspondent aux objectifs de 40.000 EF visés pour fin 2020. Les résultats qualitatifs prévus, pour leur part, sont liés à une insertion durable. De façon globale, les résultats espérés sont de permettre l'insertion des résidents des QPV « en luttant efficacement contre les phénomènes de discrimination [...] et en facilitant leur accès à un emploi durable » (Projet loi de finance, déc. 2019). Le dispositif s'inscrit dans un programme plus vaste qui est celui de réduire de moitié les écarts entre le taux d'emploi observé dans les QPV et les agglomérations avoisinantes (Question n° 10095, Assemblée nationale, janv. 2019).

* Le temps de la mise en œuvre du dispositif EF inclut les dates de l'expérimentation et de la généralisation. Si la date de la période expérimentale est spécifiée (2018 – 2019), la date de la fin de généralisation ou de la fin du déploiement à plus grande échelle ne l'est pas. Il a été, cependant, prévu que le dispositif fasse l'objet d'une montée en charge dans le long terme.

* Le suivi et l'évaluation du dispositif sont programmés selon plusieurs étapes. Il s'agit de recueillir et d'analyser les résultats de l'expérimentation, d'étudier les conditions de généralisation du dispositif, d'assurer le suivi après la généralisation.

* Les rencontres et négociations qui sont planifiées coïncident au comité de pilotage national sur les EF et aux autres réunions programmées entre les têtes de réseaux et les opérateurs du dispositif au niveau territorial. Les rencontres donnent lieu à des conventions de coopération qui sont gages d'une bonne coopération.

* Les moyens et ressources orientés au terrain sont définis de manière à ce qu'ils couvrent les coûts de la formation des agents ou conseillers issus des différents opérateurs du dispositif (Pôle emploi, les Missions locales, Cap emploi). L'objectif est de familiariser ces agents au nouveau dispositif. Les moyens et ressources prévus doivent également couvrir les coûts d'accompagnement des candidats.

La stratégie de mise en œuvre du dispositif EF doit, par la suite, passer par les étapes d'évolution et de maturation pour être opérante.

### 2.2.1.2.3.2 Évolution

L'expérimentation du dispositif EF et sa généralisation constituent des aspects d'évolution importants de la stratégie. De l'étape d'expérimentation à celle de la généralisation, la stratégie
évolue à plusieurs reprises. Ainsi, des modifications concernent le territoire de mise en œuvre,
les critères d'éligibilité et les modalités d'aides.

* Le territoire de mise en œuvre du dispositif est passé de 194 QPV à 740 QPV pendant la période d'expérimentation et de 740 QPV à 1438 QPV, coïncidant au passage de l'expérimentation à la généralisation. L'évolution en termes de montée en charge du dispositif est réalisée de manière progressive. L'objectif est de s'ajuster au besoin des territoires.

* Les critères d'éligibilité évoluent principalement pendant la généralisation. Ils sont élargis à un plus grand nombre d'entreprises et de jeunes d'autre. S'agissant des jeunes, ceux qui sont suivis par les missions locales peuvent désormais bénéficier du dispositif sans qu'ils soient forcément inscrits en tant que demandeurs d'emploi chez Pôle emploi65. Les Missions locales deviennent, dans ce cadre, prescriptrices du dispositif EF (Rapport d'évaluation EF, déc. 2019) au même titre que Pôle emploi. En effet, auparavant, seul le Pôle Emploi était prescripteur du dispositif. Pour faire bénéficier aux jeunes le dispositif, les Missions locales doivent les orienter vers le Pôle emploi. Désormais, ces dernières pourront jouer un rôle important dans la mise en œuvre du dispositif EF.

* Les modalités d'aides attachées au dispositif EF évoluent de manière progressive. Elles sont élargies et assouplies aux entreprises issues d'autres territoires, notamment celui Réunionnais où la situation de chômage est particulière. En Réunion, en effet, les employeurs ont la possibilité de cumuler les aides liées aux EF et celles liées aux contrats de professionnalisation (Décret n° 2019-1471, déc. 2019). Alors qu'auparavant, le cumul n'était pas possible. Les employeurs peuvent également recourir aux contrats EF dans le recrutement des candidats non-résidents des QPV. L'objectif général visé est de faciliter, non seulement, l'accès des résidents des QPV aux contrats de professionnalisation très limités dans le territoire, mais également, de permettre rapide à l'accès à l'emploi des personnes issus de parcours d'insertion atypique (sortie depuis moins de trois mois d'un emploi en entreprises adaptées, d'un travail en entreprises d'insertion par l'activité économique, des écoles de la deuxième chance) (Décret n° 2019-1471, déc. 2019).

<footnote n="65">65 L'inscription en tant que demandeur d'emploi chez Pôle emploi constituait, au paravent, une obligation pour bénéficier des Emplois francs, cette inscription ne constituait plus un critère d'éligibilité par la suite.</footnote>
Il est possible de parler de maturation de la stratégie de la mise en œuvre des EF deux années après l'expérimentation du dispositif. Comme dans le cas des EAV, cette maturation est visible à deux niveaux : au niveau des rythmes et thèmes des réunions qui changent et au niveau des premières évaluations qui s'annoncent.

* Les rythmes et thèmes des réunions : les réunions se sont espacées, les thèmes ne concernent plus l'apprentissage de l'utilisation du dispositif ou la formation des acteurs comme aux premiers débuts du dispositif, mais la généralisation de ce dernier à plus grande échelle.

* Les premières évaluations : elles s'annoncent avec le début des études tel que le « Rapport d'évaluation sur l'expérimentation des emplois francs » réalisé par Epstein et al., en décembre 2019.

La stratégie de mise en œuvre du dispositif EF est ici considérée comme opérante.

La prescription des dispositifs d'insertion ou des programmes liés, de manière générale, passe par plusieurs étapes qui ont pour but de la fortifier. En prenant en charge l'ensemble des étapes, les autorités publiques visent la concrétisation et la réussite de la mise en œuvre au terrain.

Le tableau 1 retranscrit les différentes composantes de la prescription des dispositifs EAV et EF.
<table><caption>Tableau 1. Prescription de la mise en œuvre des dispositifs Emplois d'avenir et Emplois francs</caption><thead><tr><th></th><th>Emplois d'avenir</th><th>Emplois francs</th></tr></thead><tbody><tr><th scope="row">Contexte social</th><td>2012<br/>- 37,8% des jeunes non qualifiés au chômage contre 10,2% des jeunes diplômés du supérieur<br/>- 45% des jeunes qui résident des QPV et 40% des jeunes ultra-marins sont au chômage</td><td>2018<br/>- Plus de 1 sur 5 des adultes résidants de QPV écartés du marché de l'emploi<br/>- Taux de jeunes NEET : 35,8 % en QPV contre 17,9 % dans les unités urbaines environnantes<br/>- En QPV, les jeunes et les adultes sont au chômage, qu'ils soient en manque de formation ou qu'ils soient qualifiés</td></tr><tr><th scope="row">Caractéristiques des dispositifs</th><td><strong>Objectifs</strong><br/>Faciliter l'insertion professionnelle et l'accès à la qualification des jeunes 16-25 ans, sans qualification ou peu qualifiés, destinés en priorité aux jeunes issus des QPV, ZRR, départements d'outre-mer, territoires connaissant des difficultés particulières d'accès à l'emploi<br/><strong>Critères d'éligibilités.</strong><ul><li>Public cible</li><li>Jeunes 16 à 25 ans, pas ou peu qualifiés, en recherche d'emploi depuis 6 mois dans les 12 derniers mois, résidents des QPV</li><li>Entreprises</li></ul>(Éligibilité par priorité de secteur d'activité et aides associées)<br/>- Secteur non marchand : collectivités, associations, bailleurs sociaux, hôpitaux, entreprises publiques ;<br/>Aides associées : prise en charge par l'État de 75 % du SMIC brut à temps plein<br/>- Structures IAE et Geiq ;<br/>Aides associées : 47% du SMIC brut<br/>- Secteur marchand à perspectives d'embauches durables (à titre exceptionnel) ;</td><td><strong>Objectifs</strong><br/>Lutter contre les inégalités d'accès à l'emploi ou « phénomène de discrimination à l'embauche » des jeunes et adultes issus des QPV<br/><strong>Critères d'éligibilités</strong><ul><li>Public cible</li><li>Jeunes et adultes, résidents des QPV</li><li>Entreprises</li></ul>(Éligibilité par priorité de secteur d'activité et aides associées)<br/>- Secteur marchand : toutes entreprises et associations à l'exclusion des autres (particuliers employeurs, EPA, EPIC, SEM).<br/>Aides associées : 5000 € par an sur trois ans pour embauche en CDI, 2500 € par an sur deux ans pour embauche en CDD<br/>(Contrepartie des entreprises)</td></tr></tbody></table>
Aides associées : 35 % du SMIC brut à temps plein

(Contrepartie des entreprises)

Favoriser une insertion durable : attribuer au
jeune un tuteur pour l'apprentissage des taches
et la connaissance de la vie d'entreprise ;

Construire un plan de formation ; Aider à bâtir
un parcours professionnel viable

Autres dispositions

- Éligibilité étendue jusqu'à 30 ans pour public TH

- EAV pour jeunes diplômés Bac + 2 et plus,
en difficultés particulières d'accès à

l'emploi et ayant un projet professionnel dans
l'enseignement supérieur (métier professeur) ;

- Reconnaissances des expériences et
compétences en EAV par attestation officielle

Favoriser l'embauche en CDI et CDD.

Autres dispositions

Sans restriction d'âge pour le public TH
<table><thead><tr><th>Stratégie de la mise en œuvre</th><th>Emplois d'avenir</th><th>Emplois francs</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>Programmation</strong></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Cadre de mise en œuvre</td><td>Dispositif construit au niveau national décliné au niveau territorial</td><td>Dispositif construit au niveau national décliné au niveau territorial</td></tr><tr><td>Moyens financiers prévus</td><td>- 2013 : 2,32 Mds € en AE (466 millions € CP) pour 100 000 EAV visés<br/>- 2014 : 1,215 Mds € AE (1,291 Mds € CP) pour 150 000 EAV visés</td><td><ul><li>Expérimentation<br/>- 1<sup>er</sup> avr. 2018 – 31 déc. 2019 : 180, 08 millions € AE (11,72 millions en CP €) pour 25 000 EF visés</li><li>Généralisation<br/>- 1<sup>er</sup> janv. 2020 – 31 déc. 2020 : 233,59 millions € AE (79,73 millions d'euros en CP) 40.000 EF visés</li></ul></td></tr><tr><td>Résultats attendus</td><td>- Résultats quantitatifs : atteinte de l'objectif chiffré plus haut<br/>- Résultats qualitatifs : insertion durable par pérennisation du contrat et par acquisition de nouvelles compétences</td><td>- Résultats quantitatifs : atteinte de l'objectif chiffré plus haut<br/>- Résultats qualitatifs : insertion durable tout en luttant contre les phénomènes de discrimination</td></tr><tr><td>Temps de la mise en œuvre</td><td>- Date du début : 1<sup>er</sup> novembre 2012 ;<br/>- Perspectives : montée en charge du dispositif envisagée avec renouvellement pour trois années si le bilan est positif ;<br/>- Date de fin : non connue à ce stade de prescription</td><td>- Date du début (dernière version EF) : 1<sup>er</sup> avr. 2018 – 31 déc. pour expérimentation 1<sup>er</sup> janv. 2020 – 31 déc. pour généralisation<br/>- Perspectives : montée en charge dans le long terme<br/>- Date de fin : non connue à ce stade de prescription</td></tr><tr><td>Suivi et évaluation prévus</td><td>- Acteurs en charge : DGEFP, DRIEETS, DARES, autres cabinets d'études ;<br/>- Outils : extranet « Performance et outils de pilotage », plateforme externe ;<br/>- Bilan prévu tous les ans</td><td>- Acteurs en charge : comité de suivi et d'évaluation</td></tr><tr><td>Rencontres et négociations prévues</td><td>Comité de pilotage national ; Comité de coordination interministérielle ; Réunions entre opérateurs ; Journées d'animation ; Séminaires</td><td>Comité de pilotage national ; Comité d'évaluation ; Réunions entre opérateurs</td></tr><tr><td>Moyens et ressources au terrain : actions auxquelles ils sont dédiés</td><td>- Formation des conseillers d'insertion par des journées d'information et d'animation<br/>- Mise en place des référents EAV<br/>- Crédits dédiés à l'accompagnement et l'adaptation des EAV au système existant</td><td>Formation des conseillers emploi par des journées d'information et d'animation</td></tr></tbody></table>
<table><tr><td>Évolution</td><td><ul><li>Système d'information : refonte des outils qui assurent la diffusion des données et des tableaux</li><li>Moyens financiers : réajustement à des objectifs plus grands</li><li>Critères d'éligibilité : élargissement à trois reprises entre 2013 et 2014 ; Outre le secteur non marchand, ouverture de l'éligibilité au secteur marchand assurant des perspectives d'emploi durable</li></ul></td><td><ul><li>Territoire de mise en œuvre : élargissement à trois reprises (expérimentation et généralisation)</li><li>Critères d'éligibilité : ouverture de l'éligibilité aux jeunes des ML non-inscrits au Pôle emploi ; ouverture de l'éligibilité au ML en tant que prescripteurs directs</li><li>Aides attachées : cumul des aides EF et contrats de professionnalisation ; possibilité de recourir aux EF dans l'embauche des candidats non-résidents des QPV en territoire Réunionnais</li></ul></td></tr><tr><td>Maturation</td><td><ul><li>Rythme et thème des rencontres : espacement des réunions et réorientation des thèmes</li><li>Premiers instants d'évaluation : enquête monographique sur les premiers mois de mise en œuvre des emplois d'avenir, réalisée pour le compte de la Dares par Farvaque et Messaoudi en septembre 2013.</li></ul></td><td><ul><li>Rythme et thème des réunions ou séminaires : espacement des réunions, réorientation des thèmes</li><li>Premiers instants d'évaluation : rapport d'évaluation sur l'expérimentation des emplois francs, comité d'évaluation, 13 décembre 2019 ; rapport commission finances sur projet de loi de finance pour 2020</li></ul></td></tr></table>
Les tableaux retranscrivent de façon comparative la prescription des deux dispositifs EAV et EF. Mais au-delà de la comparaison, l'intérêt dans la démarche, est d'observer la manière selon laquelle les acteurs publics tentent de contrôler le processus de mise en œuvre en prenant en compte les aspects nécessaires et détails de chacun des dispositifs. C'est la manière par laquelle ils visent à rendre concrète la mise en œuvre sur le terrain. Les deux dispositifs font l'objet d'étude de cas, ils sont abordés tout le long de la recherche de la mise en œuvre. D'autres dispositifs qui font l'objet d'une mention et qui sont mis en œuvre en Missions locales sont : la Garantie jeunes (Gj), le dispositif des fonds d'aide aux jeunes (FDAJ) et le dispositif du parcours d'orientation professionnelle (POP) collectif ou individuel. Le dispositif Gj est un dispositif national au même titre que les dispositifs EAV et EF. Il relève de la prescription de l'État et de son financement. Les dispositifs FDAJ et POP sont des dispositifs territoriaux, ils dépendent de la prescription et des financements des collectivités territoriales. L'arrêt du financement du dispositif POP en 2018 a, cependant, conduit à l'arrêt définitif du dispositif.

Dans la partie suivante, la prescription des dispositifs se confronte à la réalité. Les acteurs
interagissent autour de la prescription. C'est la phase qui étudie les interactions d'acteurs de la
mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes au pôle organisationnel et
au pôle opérationnel.
### 2.2.2 Pôle organisationnel de la mise en œuvre et interactions d'acteurs

Dans ce second pôle, il s'agit de savoir comment les acteurs en charge d'organiser la mise en œuvre en vue de son implantation au terrain en Missions locales, se coordonnent, s'arragent, interagissent.

Cette partie de la recherche étudie les interactions d'acteurs intervenant dans l'étape d'organisation de la mise en œuvre des dispositifs EAV et EF (d'autres dispositifs qui font l'objet d'une mention sont les GJ, FDAJ, POP). Ces interactions prennent part au sein des partenariats des Missions locales avec les acteurs publics : partenariat des Missions locales avec l'État ; partenariat des Missions locales avec les Collectivités territoriales. Ces interactions sont étudiées à partir des discours des présidents de Missions locales (PRES) et des directeurs de Missions locales (DIR)<fnref n="66" />. Auparavant, notre première étape a consisté à mieux connaitre ces acteurs organisationnels en analysant leurs rôles et situations. La seconde étape vise à mettre en lumière leurs stratégies, jeux ou relations de pouvoir dans les partenariats.

#### 2.2.2.1 Les acteurs organisationnels

##### 2.2.2.1.1 Directeur de Mission locale : missions

Le directeur a l'entière responsabilité de la Mission locale. Il pilote la Mission locale du point de vue financier, administratif et des ressources humaines. Il encadre son équipe en assurant le suivi de l'activité opérationnelle. Il assure des missions de management, de gestion et de développement du partenariat. Dans la mise en œuvre des politiques d'insertion, le directeur ML assure la coordination et le pilotage et participe à l'organisation au niveau territorial. Le rôle du directeur de Mission locale peut, de manière générale, être vu comme celui du gestionnaire. Le directeur agit sous l'autorité du président.

<footnote n="66">⁶⁶ La logique mise en avant est d'étudier les interactions d'acteurs au pôle organisationnel à partir du discours des acteurs intervenant dans ce pôle (présidents de Missions locales - PRES et directeurs de Missions locales - DIR). Toutefois, la pertinence des discours des conseillers (CONS) qui sont les acteurs du pôle opérationnel nécessite de rapporter quelques passages (quatre) dans l'étude de ce pôle. Cette même logique est observée dans l'étude du pôle opérationnel ou un passage des acteurs organisationnels a été rapporté.</footnote>
2.2.2.1.2 Président de Mission locale : profils

Le président a un rôle plus complexe qui agit en tant que mandataire. Il représente officiellement la Mission locale, celle-ci disposant d'un statut associatif. Le rôle du président est, de manière générale, celui de préserver les intérêts de la Mission locale. Ils assument une diversité de missions : il joue l'interface entre la Mission locale et ses partenaires, garantit la tenue des réunions avec les partenaires, anime les débats, recherche des financements pour soutenir les actions à mettre en place, communique au nom de la structure au niveau territorial et national. Mais le rôle du président est, avant tout, celui de veiller à l'application des décisions provenant des autorités publiques. Dans le cadre de la mise en œuvre des dispositifs d'insertion en Mission locale, le président est garant de la mise en cohérence des aspects émanant du pôle de la prescription. Le président est habituellement un élu. En plus des missions qu'il assure en Mission locale, il assume des rôles politiques en officiant dans les collectivités territoriales. Cependant, au-delà de l'ensemble des rôles attitrés et officiels qui leur incombent, les présidents des Missions locales ont des profils variés. Nous avons repéré quatre différents profils-types à partir de leurs discours, et qui sont ici rapportés.

Les profils répondent à plusieurs critères représentatifs tels que celui de disposer de bonnes ressources individuelles et culturelles, de bénéficier d'un bon positionnement dans le réseau d'acteurs, d'avoir un fort engagement personnel, de défendre des idées ou des valeurs militantes. Les profils sont ceux de : Ariane, Mathieu, Yacine et Eddy<fnref n="67" />.

**Ariane** : présidente de Mission locale en région Île-de-France ; deux responsabilités territoriales dans les domaines de l'emploi, de la formation et de l'action sociale.

*Caractéristiques individuelles et culturelles avantageuses, bon positionnement, Mission Locale*

« d'exception »

J'ai travaillé sur tout un tas de choses. Les politiques publiques, les QPV, la jeunesse et tout le temps la jeunesse en difficulté, la démocratie participative, toujours sous l'angle jeunesse, la mise en œuvre du RMI qui est devenu le RSA. Je l'ai fait en associatif et je l'ai fait en fonctionnaire territorial et aujourd'hui, je le fais en tant qu'élue. Donc, je connais toutes ces facettes, ce qui me permet d'avoir une vision [...] plus large [...]. Je suis élue depuis plus de 10 ans [...]. En ce

<footnote n="67">⁶⁷ Les noms cités sont fictifs dans le souci d'assurer l'anonymat en vigueur dans la recherche.</footnote>
moment, je fais un cursus en politiques publiques à Science Po [...]. C'est important de connaitre tout ça de manière plus ouverte pour apporter un plus à nos concitoyens. [...].

Le parcours d'Ariane est remarquable. Ariane dispose d'importantes expériences professionnelles dans le domaine de l'emploi, de l'insertion, de la jeunesse. Son cursus éducatif est également bien fourni.

Ma ville : 33% de la population a moins de 24 ans ; 4 QPV soit la moitié de la population qui habite dans les QPV ; 25% des jeunes de moins de 24 ans sont au chômage, ce taux monte à 30 à 35% dans les quartiers prioritaires ;

Ma Mission locale : elle est mono-communale. C'est un choix pour mieux suivre à proximité les jeunes et centralisé l'équipe. On a un suivi de 2000 jeunes à l'année avec 42% de sortie positive par an.

En se présentant, Ariane a directement introduit sa ville. La ville où Ariane est élue est une commune qui comporte plusieurs QPV, le nombre des jeunes au chômage dépasse de loin la moyenne nationale (19,6% en 2019, selon Insee). La ville d'Ariane est au cœur des problématiques auxquelles les dispositifs EAV et EF doivent apporter des réponses. C'est une situation qui fait de la présidente de Mission locale Ariane un acteur centrale de la mise en œuvre des dispositifs d'insertion. La Mission locale où Ariane assure le rôle de Présidente est mono-communale. Les Missions locales mono-communales sont rares en France, les Missions locales sont généralement intercommunales. De plus, la Mission locale d'Ariane accompagne beaucoup de jeunes avec un grand nombre de sorties positives. Il est possible, à partir de ces éléments, d'observer le caractère d'exception que représente la Mission locale d'Ariane.

Notre pénétration [...] est aux taquets. C'est un des critères de la CPO (convention pluriannuelle d'objectifs). C'est-à-dire qu'on touche tous les jeunes qu'on doit toucher, c'est-à-dire la totalité des jeunes qui doivent être touchés.

La Mission locale d'Ariane est, au final, une structure d'exception, elle possède plusieurs atouts qui font la fierté d'Ariane. Cela se confirme plus loin : « je suis extrêmement fière de ma Mission locale. Elle est très performante. Moi je n'ai pas peur de dire ces mots-là ». Ariane est très fière de sa Mission locale. Elle en est également très attachée.
Ainsi, en plus des postes de responsabilités attitrés qui caractérisent le profil d'Ariane, le profil se complète par celui d'une personne qui dispose de caractéristiques individuelles et culturelles avantageuses et d'une Mission locale d'exception qui lui procure un sentiment de fierté et presque d'affection. Ce sont des ressources qui permettent de bien se situer dans le réseau d'acteurs, en particulier lorsque le territoire de compétence ou d'exercice de l'acteur est celui des QPV.

**Mathieu** : président de Mission locale en territoire d'Outre-mer ; deux responsabilités territoriales dans le domaine de l'insertion et de l'emploi ; une activité culturelle et de vie sociale forte.

*Territoire à difficultés accrues, positionnement avantageux*

Nous, on accompagne les jeunes de 16 à 29 ans maintenant. Normalement, c'était 16 – 25 ans. Mais ça s'est élargi un petit peu. [...] on est en précarité, [...] en dessous du seuil de pauvreté à 40% de jeunes de certains secteurs. Ça fait beaucoup. [...] on gère surtout des cas sociaux, très sociaux. Et en dehors de la pauvreté, il y a aussi le mal de vivre.

Après s'être présenté, Mathieu introduit une caractéristique importante des jeunes de son territoire qui fait la différence : en plus du chômage, il y a la pauvreté et surtout le mal de vivre. Président d'une Mission locale en territoire d'Outre-mer, Mathieu doit donc mener de lourdes missions dans un environnement difficile. La situation du chômage du territoire de compétence de Mathieu est celle des territoires d'Outre-Mer où le taux de chômage est deux à quatre fois supérieur à celui de la France métropolitaine. Cet environnement de travail « compliqué » semble cependant lui offrir des possibilités d'action.

J'arrive à rentrer plus facilement en contact avec les représentants de l'État et les Ministres. Je les interpelle lorsqu'il y a des difficultés auxquelles il faut trouver des solutions plus rapidement.

La délicate situation du territoire dans lequel Mathieu travail lui permet de pouvoir entrer en contact plus facilement avec les grands acteurs de la décision du domaine emploi. Ceci n'est pas le cas de tous les Présidents de Mission locale.
En termes de profil, Mathieu cumule plusieurs postes de responsabilités territoriales, en plus des missions de président Mission locale. Il travaille dans un territoire où les difficultés d'insertion de jeunes se joignent à la précarité, à la pauvreté et au mal de vivre. Toutefois, cette situation lui permet d'accéder aux portes qu'en temps normal, il n'aurait pas pu accéder.

Diverses situations, même celles négatives, peuvent offrir aux acteurs la possibilité d'un bon positionnement dans le réseau d'acteurs.

**Yacine** : président de Mission locale en région Centre-Val de Loire ; une responsabilité communale dans le domaine de la formation ; une activité associative forte.

*Proximité avec le terrain et caractère volontariste*

Il existe 4 Missions locales sur mon territoire, la nôtre obtient de très bons résultats [...]. Je travaille beaucoup avec ma directrice [...]. Je l'aide quand je peux [...]. On est mieux à deux que tout seul. Je travaille beaucoup avec elle.

La Mission locale dans laquelle Yacine est Président obtient de très bons résultats également.
Yacine intervient sur le terrain auprès de la Directrice Mission locale qu'il aide beaucoup alors
que ses missions officielles ne l'y obligent pas.

Ça m'arrive d'être en contact avec les jeunes [...]. Par exemple, là je travaille [...]
sur la promotion d'un jeune, c'est moi qui vais le chercher à la Mission locale et
voilà : je te propose ça. Tu as envie d'être artisan, un acteur fait la promotion des
jeunes qui veulent être artisan. Donc voilà. Ça m'arrive de les accompagner moi-
même.

Si Yacine est proche de la Directrice de Mission locale sur le terrain, il semble également que Yacine soit assez proche des jeunes. Yacine intervient dans l'accompagnement des jeunes. Or, le rôle des Présidents Mission locale diffère de celui de l'accompagnement qui est celui du conseiller d'insertion. Yacine apparaît comme un homme de terrain volontariste. Il est, en outre, fier de l'être : être présent sur le terrain « c'est aussi une question d'homme, [certains] ne vont jamais faire cela ».

En termes de profil, Yacine est un homme de terrain volontariste qui travaille en étroite collaboration avec la Directrice de Mission locale. Il accompagne également les jeunes. Le
dévouement de certains acteurs à la cause des jeunes est grand. Ceux-ci travaillent pour et avec les jeunes.

**Pauline** : présidente de Mission locale par intérim en région Auvergne-Rhône-Alpes.

*Position militante*

Notre Mission locale a de très bons résultats [...]. Le jeune est vraiment en perte de repère. Et il faut travailler déjà les repères avant de penser lui trouver un emploi. [...] Il faut l'accompagner assez longtemps. C'est notre rôle.

Pauline remplace la Présidente Mission locale lors de l'interview, elle est la Vice-Présidente. Elle semble être très sensible à la situation du jeune et à son parcours d'insertion. Pour elle, ce parcours d'insertion s'inscrit dans la durée.

Le jeune ne doit pas être traité comme un adulte, il est nécessaire de le suivre pas à pas pour que l'accompagnement vers l'emploi lui soit bénéfique, [...] on nous demande des chiffres.

Pauline fait allusion aux indicateurs d'évaluation de résultats de l'État. Ce dernier, dans le cadre de son pilotage public, incitent les Missions locales à privilégier l'accompagnement d'un plus grand nombre de jeunes et produire des résultats quantifiés qui sont pour ceux-ci des critères d'insertion. La plupart des Présidents Mission locale interrogés sur ce sujet se sont exprimés plus tard dans l'interview. Mais Pauline a tenu à le faire dès l'introduction de l'entretien. Son positionnement vis-à-vis de cette logique de résultat est fort : « moi, je ne vais pas dans ce sens... ». Pauline s'affiche en contradiction avec les logiques de quantification des résultats. Elle insiste sur le fait d'accompagner le jeune sur le long terme pour obtenir des résultats durables.

En termes de profil, Pauline est un acteur qui s'intéresse en priorité à la situation du jeune et au parcours d'insertion qui lui est bénéfique et non aux indicateurs de résultats qui incitent à raccourcir l'accompagnement au détriment de la quantification. Elle a une vision qualitative de l'accompagnement en défendant des points de vue militants.

Les présidents de Mission de locale ont donc des profils variés qui font deux de grands intervenants de la mise en œuvre des politiques d'insertion des jeunes.
Dans la partie suivante, 21 présidents de Mission locale et 4 directeurs de Mission locale, s'expriment sur le partenariat de la mise en œuvre des politiques.

### 2.2.2.2 Le partenariat des Missions locales avec l'État et les Collectivités territoriales

Nous présentons dans cette partie les interactions entre les Missions locales avec les acteurs publics dans le cadre des partenariats pour la mise en œuvre des dispositifs EAV et EF. Le partenariat avec l'État a pour objet le pilotage des mesures. Celui avec les collectivités territoriales porte sur la gouvernance dans une logique de compétence. Dans cette partie, notre étude est élargie outre les dispositifs EAV et EF, mais également aux dispositifs territoriaux FDAJ et POP et aux programmes d'insertion de manière générale.

#### 2.2.2.2.1 Pilotage public de l'État en Mission locale

L'État, premier partenaire des Missions locales, intervient dans le cadre du pilotage public comme vu plus haut. Nous procédons à ce niveau en deux étapes. La première consiste à faire compléter un questionnaire par les présidents et directeurs, pour évaluer les relations partenariales que les Missions locales développent avec l'État ou ses représentants. Le questionnaire est fondé sur une évaluation à partir d'une échelle de Likert. L'évaluation permet d'apprécier de manière globale l'avis des acteurs sur les relations ou interactions prenant part dans le partenariat. Au cours de la seconde étape nous avons mené des entretiens qualitatifs pour revenir sur leurs évaluations. L'objectif est de comprendre les évaluations et les réponses au questionnaire, de faire préciser aux acteurs les différents aspects du partenariat, les rôles des acteurs, les ajustements, les attitudes, sentiments, et mieux comprendre leurs interactions.

Ainsi, en ce qui concerne l'étape d'évaluation, 21 présidents et 4 directeurs de Mission locale<fnref n="68" /> ont évalué les relations partenariales avec l'État. Leurs réponses au questionnaire et aux entretiens sont fonction de leurs expériences dans la mise en œuvre des dispositifs EAV et EF.

<footnote n="68">⁶⁸ L'évaluation par 25 acteurs enregistre : une abstention de directeur de Mission locale pour la mise en œuvre du dispositif EAV et du dispositif EF ; quatre abstentions des présidents de Missions locale pour la mise en œuvre du dispositif EF.</footnote>
<table><caption>Tableau 2. Évaluation des partenariats des Missions locales avec l'État dans le cadre de la mise en œuvre des dispositifs EAV et EF</caption><caption>Évaluation des partenariats Missions locales - État<br>Par les présidents et directeurs de Mission locale</caption><thead><tr><th></th><th>Extrêmement<br>insatisfaisant</th><th>Assez<br>insatisfaisant</th><th>Légèrement<br>insatisfaisant</th><th>Légèrement<br>satisfaisant</th><th>Assez<br>satisfaisant</th><th>Extrêmement<br>satisfaisant</th></tr></thead><tbody><tr><th scope="row">Partenariat EAV</th><td>3</td><td>15</td><td>3</td><td>1</td><td>2</td><td></td></tr><tr><th scope="row">Partenariat EF</th><td>5</td><td>15</td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

À la question, « comment évaluez-vous les partenariats que vous développez avec l'État dans le cadre de la mise en œuvre des dispositifs EAV-EF ? », les réponses donnent les résultats suivants. Les acteurs considèrent le partenariat Missions locales et État comme « assez insatisfaisantes » avec un score de 15/25 participants (dont 1 abstention) dans le cadre de la mise en œuvre des dispositifs EAV, et un score de 15/25 participants (dont 5 abstentions) dans le cadre de la mise en œuvre des dispositifs EF. Autrement, ces relations sont « extrêmement insatisfaisantes » ou « légèrement insatisfaisantes ». On observe, donc, que les acteurs organisationnels que sont les présidents et les directeurs ne sont pas satisfaits des relations partenariales de la mise en œuvre des dispositifs EAV et EF, avec l'État.
S'exprimant sur leurs évaluations, dans le cadre d'entretiens semi-dirigés, les acteurs remettent en cause de manière systématique les modes d'intervention de l'État à partir de son pilotage public.

L'État, à partir du pilotage public transmet aux acteurs des Missions locales (acteurs organisationnels et opérationnels) les aspects prescriptifs de la mise en œuvre (pôle prescription). En guise de rappel, au sein de la stratégie de mise en œuvre des dispositifs EAV et EF, le cadre de la mise en œuvre a été prescrit, les moyens et ressources ont été programmés, le temps, les rencontres, le suivi et l'évaluation des dispositifs ont été planifiés. La question est de savoir si la remise en question du pilotage public par les acteurs organisationnels des Missions locales sont liés à des aspects prescriptifs particulier.

### 2.2.2.2.2 Points de crispation

Les données montrent l'existence de points de crispations sur certains aspects prescriptifs mais également sur d'autres aspects qui ne sont pas programmés ou qui n'ont pas été explicitement spécifiés. En ce qui concerne la mise en œuvre des dispositifs EAV et EF en Mission locale, trois points de crispation majeurs sont mentionnés par les acteurs : le financement par objectifs du dispositif EAV, l'arrêt anticipé du même dispositif EAV, l'évincement des Missions locale des premiers moments du dispositif EF.

#### 2.2.2.2.2.1 Financement par objectifs dans le cadre du dispositif Emplois d'avenir

Les Emplois d'avenir, moi j'ai un problème avec ce sujet-là. Soit on choisit un mode de fonctionnement soit en choisi un autre. Mais les deux ne sont pas compatibles (DIR 1).

L'État premier financeur<fnref n="69" /> des Missions locales finance les activités de ces dernières selon une méthode par objectif. Celle-ci sous-tend que les Missions locales soient financées selon des

<footnote n="69">⁶⁹ En référence : selon le Rapport, Arambourou et al., en 2016, la répartition du financement des Missions locale est la suivante : 44% des produits des Missions locale proviennent de l'État ; 37,4% proviennent des collectivités territoriales prises dans leur ensemble. Parmi celles-ci, les communes et EPCI financent les Missions locales à hauteur de 17,5% et les Régions à hauteur de 15,7%. Le financement des départements est minoritaire avec 4,2 % du total des produits perçus par les Missions locales, soit moins que ce que verse Pôle emploi (6,2 du montant total des subventions versées) ; 4, 7% proviennent des fonds européens.</footnote>
objectifs définis, quantifiables, chiffrés. Les acteurs en Mission locale considèrent cette
méthode comme rétrograde. Dans le cadre du dispositif EAV, plusieurs problèmes sont
soulevés.

L'État ne demande que du chiffre et cela me désole un peu. Si on sort un jeune pas forcément vers l'emploi, mais vers une attitude sociale déjà comportementale c'est important. [...] les jeunes, il faut les accompagner assez longtemps pour avoir, dans le temps, un résultat. Et, ce n'est pas en un an ou un an et demi qu'on peut y arriver (PRES 1).

Si l'on considère les logiques en cours dans ce financement par objectifs, il est possible de repérer trois points au moins qui posent problème. Le premier point porte sur la quantification d'un domaine difficilement quantifiable. En effet, « l'État ne demande que du chiffre... » alors que l'insertion relève du domaine du social, un domaine difficilement quantifiable. Le second problème est lié à ce côté social. Les acteurs sous-tendent que l'État refuse de prendre en compte le « critère d'impact social » de l'accompagnement dans son calcul. L'emploi ne doit, cependant, pas être le seul critère d'insertion sur lequel doit se fonder l'État pour financer les Missions locales, montrent les acteurs. Le suivi et l'accompagnement du jeune, dans le cadre d'un dispositif ou non peut l'aider à retrouver un comportement social, civique adapté qui est aussi important que l'accès direct à l'emploi : « si on sort un jeune pas forcément vers l'emploi mais vers une attitude sociale déjà comportementale c'est important ». Le troisième point qui pose problème est du même ordre que celui de la quantification, il s'agit des délais. L'État exige des résultats chiffrés en des temps records. Les acteurs sont convaincus que « les jeunes, il faut les accompagner assez longtemps pour avoir, dans le temps, un résultat. [...] Ce n'est pas en un an ou un an et demi qu'on peut y arriver ».

La non-prise en compte du critère d'impact social par l'État revient assez souvent dans le discours des acteurs. Certains acteurs rappellent que l'insertion professionnelle est indissociable de l'insertion sociale, alors que d'autres vont plus loin en assurant que l'insertion sociale est la condition indispensable de l'insertion professionnelle.

On ne se penche pas assez sur les problématiques sociales pour insérer durablement les jeunes. L'insertion des jeunes, elle passe par une insertion sociale et professionnelle, pas exclusivement professionnelle et tant qu'on n'a pas réglé la problématique sociale, on n'a rien réglé durablement (DIR 2).
Tout cela est source d'une grande incompréhension. Ne pas valoriser l'aspect social de l'accompagnement des jeunes est une façon de nier ou de dévaloriser le travail d'accompagnement fait en amont. L'incompréhension est de même présente dans la mise en pratique technique de la méthode par objectifs.

Lorsqu'on parle d'un projet spécifique comme celui des Emplois d'avenir, il faut le budget qui va avec et non pas un type de financement désengagé. Par exemple, nous [...] , je ne sais pas comment ça s'est passé ailleurs, on nous a dit, en fonction de votre poids, on va vous donner une subvention pour mettre en œuvre des emplois d'avenir. Donc, moi je suis une petite structure et on m'a dit que pour faire les emplois d'avenir, tu vas recevoir 2 fois moins que la grosse structure qui pèse deux fois le nombre de tes jeunes. Je dis mais qui dit que cette grosse structure pourra travailler deux fois plus que moi et insérer deux fois plus de nombre de jeunes que moi dans le cadre de ce dispositif. Rien ne le dit. Si cette grosse structure met des moyens en conséquence, elle va peut-être atteindre cet objectif. Mais, si elle ne met pas les moyens, elle peut prendre la subvention pendant que moi je vais mettre des moyens pour le faire. Donc je vais dépenser des ressources et en contrepartie, j'aurais une très petite subvention. Et c'est ce qui s'est passé dans mon cas. C'est ce qui s'est exactement produit. Ma Mission locale a été parmi les 3 plus grands prescripteurs [pour les jeunes] du département en Emploi d'avenir et on avait la plus petite subvention. [...] il y a un problème !

Pour mettre en place les Emplois d'avenir, c'est du temps administratif et du temps de relations entreprises. [...] Moi j'ai 20 salariés. On va imaginer que je mette un salarié sur les Emplois d'avenir. Cela fera 1 sur 20 salariés. [...] La grosse co-structure a 40 salariés. Elle met 1 salarié sur les 40. Je dépense donc plus qu'elle en termes d'activité et de ressources. Mais elle touchera deux fois plus que moi de budget pour en faire deux fois moins. Là, il y a un problème d'arithmétique ! Là il y a un paradoxe ! (DIR 1).

Le financement par objectifs porte donc en lui des contraintes majeures liées aux logiques difficilement concevables pour les acteurs. Sentiments de déception, de regret et de colère envahissent ces derniers. Les problèmes du financement par objectif ne sont pas liés qu'au dispositif EAV, ils concernent l'ensemble des dispositifs ou des programmes d'insertion
professionnelle en Mission locale, en particulier ceux bénéficiant du financement de l'État.
C'est notamment le cas du dispositif de la Garantie jeunes (Gj), une autre dispositif phare.

Un financeur doit poser des critères pour savoir ce que devienne son argent. Tout
le monde est d'accord pour que des critères soient posés. Mais c'est la manière dont
ces critères sont posés qui me pose, moi, problème. [...] Par exemple, la Garantie
jeune, il y a le nombre de sorties positives en emploi, mais il y a aussi le nombre
d'immersion en entreprise, la PMSMP<fnref n="70" />. Je me souviens, une fois [...] on s'est fait
engueuler parce qu'on pas fait assez de PMSMP, alors qu'on avait explosé le chiffre
des sorties positives. Donc, on s'en fout si on n'a pas réalisé la PMSMP. Ils sont au
boulot, ce n'est pas mieux ? Ben non, ce n'était pas mieux, il fallait qu'on face du
chiffre pour faire du chiffre. C'est quand même étonnant ! [...]. Ce qui m'ennuie
[*] c'est ce côté uniquement quantitatif. Moi je veux qu'on ait des indicateurs
pertinents qualitatifs, des critères pertinents d'impact social. J'aimerais qu'on ait
des mesures de cette chose-là (PRES 2).

Au-delà de la mise en avant du côté uniquement quantitatif et de l'absence de prise en compte du critère d'impact social qui sont mentionnées par les acteurs, l'élément nouveau qui apparaît dans le cadre du dispositif Gj est la PMSMP. La PMSMP permet au jeune de mettre un pied dans l'entreprise, elle s'apparente à une sorte de stage dont l'objectif est, dans le meilleur des cas, celui de l'accès à l'emploi. L'idée qui est mise en avant par les acteurs est que même si la finalité de l'emploi est atteinte, l'État financeur trouvera à redire. La question est de savoir s'il faut maintenir les jeunes en situation de stage (PMSMP) ou les faire accéder directement à l'emploi. La question est également de savoir si l'État n'est pas en train de prendre en compte des critères impertinents au détriment des critères pertinents : « c'est vraiment étonnant ! » (PRES 2).

2.2.2.2.2.2 Arrêt anticipé du dispositif Emplois d'avenir

« Le dispositif des Emplois d'avenir est l'un des meilleurs dispositifs qui soit mis en place ces dix dernières années. Il permet une insertion durable des jeunes » (DIR

<footnote n="70">⁷⁰ PMSMP : Période de Mise en Situation en Milieu Professionnel. C'est une sorte de stage qui a lieu dans le cadre du dispositif de la Garantie jeunes.</footnote>
4) ; « Ça permettait aux jeunes d'inscrire leur insertion dans la durée : 3 ans » (DIR 3).

Le dispositif EAV cumule trois types de politiques : politiques de réduction du coût de travail, d'élévation du niveau de formation et d'accompagnement vers l'emploi, alors que la plupart des dispositifs d'insertion n'incluaient qu'une ou tout au plus, deux types de politiques, comme vu dans la partie sur la prescription. Ceci laissait entrevoir un bon dispositif. Celui-ci confronté au terrain et au public cible, et de par ses résultats dans le discours des acteurs, confirme à ce niveau cette idée. L'efficacité de ce dispositif et son appréciation par les acteurs doivent pouvoir inciter à son redéploiement en masse par l'État. Tel n'est cependant pas le cas. Le dispositif est supprimé « au motif que ça coûte un peu de sous à l'État » (DIR 3).

La suppression du dispositif en fin 2017, cinq années seulement après sa création, est mal accueillie par les Missions locales. « On regrette que les Emplois d'avenir soient en train d'être supprimé. [...] on trouve dommage [...] que ça s'arrête » (DIR 3). Les sentiments sont ceux du regret. Au-delà de l'arrêt d'un dispositif performant c'est, cependant, la méthode qui choque les acteurs. D'une part, l'arrêt est brusque : « l'État fixe des objectifs en 2017 et entre temps en 2017, il décide d'arrêter les emplois d'avenir... » (PRES 5). D'autre part, aucun ajustement lié au désengagement de l'État n'a suivi :

> Il [État] décide d'arrêter les emplois d'avenir. Par rapport à l'engagement des Missions locales pour les emplois d'avenir, ça change direct, mais l'État ne change pas de Contrat d'objectif, alors qu'il a changé les règles de son côté. [...] Et, aujourd'hui alors qu'il n'est pas plus [...] que les autres, il peut quand même dire que ça doit se passer partout de cette manière. Laissons faire, il n'y aura pas de miracle (PRES 5).

Non seulement, les acteurs n'étaient pas préparés à la perte d'un dispositif performant mais surtout aucun ajustement n'a suivi. Les Missions locales se retrouvent donc en porte-à-faux devant les entreprises engagées auprès d'elles dans le recrutement des jeunes en contrat EAV. Le risque est la « perte de confiance des entreprises » (DIR 3).

### 2.2.2.2.2.3 Évincement des acteurs du dispositif Emplois francs

Le dispositif des EAV est un dispositif très apprécié et utilisé des Missions locales, ce n'est pas le cas des EF. Les points de vu des acteurs sont tranchés : « les Emplois d'avenir sont un bon
dispositif [...] le dispositif des Emplois francs, je sais qu'il existe mais je ne le connais pas »
(PRES 3).

Certains acteurs organisationnels ne connaissent pas le dispositif EF. À la période où les acteurs se sont exprimés, le dispositif EF était nouveau. Toutefois, cet avis tranché sur le dispositif EF peut, dans le même temps, expliquer les abstentions enregistrées lors de l'évaluation sur l'échelle de Likert par les acteurs. Comprendre le positionnement de ces derniers nécessite de revenir sur les conditions de la prescription du dispositif (pôle prescription). Lors de la création du dispositif EAV, dédié au public jeune (16-25 ans), la mise en œuvre a été confiée aux Missions locales. Lors du déploiement du dispositif EF, dédié aux jeunes et aux adultes, celui-ci a d'office été confié au Pôle emploi. Ainsi, bien qu'il puisse bénéficier aux jeunes, seul le Pôle emploi est chargé de la prescription. La situation est jugée négativement par les acteurs des Missions locales, ce qui peut expliquer le point de vue nettement affiché de ces derniers. Par la suite, et après de longues discussions entre les représentants des Missions locales et ceux de l'État, les Missions locales ont été habilités à prescrire le dispositif. Mais les sentiments éprouvés face à cet « évincement » (PRES 4) sont encore présents chez les acteurs.

C'est le Pôle emploi qui était opérateur des Emplois francs. Ça fait partie des choses qui m'interpellent sur la façon dont l'État met en place les dispositifs. C'est-à-dire, je ne vois pas pourquoi le dispositif des Emplois francs n'est pas porté par plusieurs opérateurs dont les Missions locales. Je pense que nous les Missions locales, on est beaucoup plus dans les quartiers que les Pôles emploi. [...]. Je veux dire qu'il n'y a pas de conseiller Pôle emploi qui sort et va se promener dans les quartiers alors que nous les conseillers le font. Et puis on a les gens en face-à-face beaucoup plus souvent que le Pôle emploi (PRES 4).

Se faire écarter de la mise en œuvre des EF, c'est se voir méconnaitre ses compétences de terrain, les acteurs des Missions locales le ressentent de cette manière. C'est également et par-dessus de tout, se voir méconnaitre ses compétences au profit des compétences d'un autre acteur. La situation incite à la concurrence.

Il ne suffit pas de regarder une liste de demandeurs d'emploi et de faire un comparatif avec le site du service jeunesse pour savoir si les jeunes habitent dans les QPV. Nous on les connait, Mr machin, son parcours d'insertion, c'est ça, ça et
ça... On connait ses freins sociaux [...]. On peut mieux orienter et prescrire les Emplois francs que le Pôle emploi. (PRES 5).

Les acteurs ont un sentiment de délaissement. La situation favorise l'émergence des concurrences ou des conflits.

### 2.2.2.2.3 Gouvernance par logique de compétences des collectivités territoriales

Après l'État, les collectivités territoriales viennent en seconde position comme partenaire public des Missions locales. Elles financent une partie des activités des Missions locales et interviennent selon leur gouvernance par logique de compétences. Comme dans l'étude précédente, nous avons procédé en deux étapes. La première consiste à faire évaluer les partenariats par un questionnaire les présidents et directeurs de Mission locale. La seconde étape consiste à revenir sur les évaluations lors d'entretiens qualitatifs. Avoir un panorama de la mise en œuvre de programmes d'insertion en Missions locales et sur le territoire demeure essentiel à ce niveau.

À la question : « Comment évaluez-vous les partenariats de la mise en œuvre des programmes d'insertion que vous développez avec les conseils régionaux, les conseils départementaux et les communes ? », les réponses sont variées.
<table><caption>Tableau 3. Évaluation des partenariats des Missions locales avec les Collectivités territoriales dans la mise en œuvre de programmes d'insertion</caption><caption>Évaluation des partenariats Missions locales - collectivités territoriales<br>Par les présidents et directeurs de Mission locale</caption><thead><tr><th></th><th>Extrêmement insatisfaisant</th><th>Assez insatisfaisant</th><th>Légèrement insatisfaisant</th><th>Légèrement satisfaisant</th><th>Assez satisfaisant</th><th>Extrêmement satisfaisant</th></tr></thead><tbody><tr><th scope="row">Partenariat Missions locales et Régions</th><td></td><td>5</td><td>11</td><td>6</td><td>2</td><td></td></tr><tr><th scope="row">Partenariat Missions locales Départements</th><td></td><td></td><td>5</td><td>13</td><td>6</td><td></td></tr><tr><th scope="row">Partenariat Missions locales et Communes</th><td></td><td></td><td></td><td>2</td><td>4</td><td>18</td></tr></tbody></table>

Les acteurs des Missions locales considèrent les relations partenariales comme :

- « légèrement insatisfaisantes » avec la Région avec un score de 11/25 participants dont 1 abstention ;

- « légèrement satisfaisantes » avec les Départements avec un score de 13/25 participants dont 1 abstention ;

- « extrêmement satisfaisantes » avec les Communes avec un score de 18/25 participants dont 1 abstention.
Ainsi, si le partenariat des Missions locales avec les Communes s'annonce excellent, les partenariats avec les Régions et les Départements présagent des conditions moins favorables. Des problèmes en lien avec l'intervention des collectivités à travers la gouvernance par logique de compétences sont révélés, par les acteurs, comme des points de crispation.

### 2.2.2.2.4 Points de crispation

Le partenariat entre les Missions locales et les collectivités se fonde sur la gouvernance par logique de compétences. Ce mode de gouvernement suppose que chaque collectivité intervienne en fonction de ses compétences. Les Régions, au-delà des services déconcentrés de l'État, interviennent en Missions locales dans le cadre des programmes comme les dispositifs d'orientation et de formation ; les Départements participent pour l'insertion sociale via des aides telles que les fonds d'aide aux jeunes ; les Communes et EPCI participent dans le cadre de la politique de la ville. Les points de crispation identifiés, à ce niveau, concernent chaque partenariat. Cependant, l'inscription territoriale des dispositifs EAV et EF de l'État nécessite un retour. Les problèmes soulevés portent sur une déficience d'information sur les dispositifs au niveau territorial.

#### 2.2.2.2.4.1 Déficience d'information sur les dispositifs Emplois d'avenir et Emplois Francs au niveau territorial

Les dispositifs EAV et EF sont initiés par l'État, ce sont des dispositifs nationaux qui bénéficient du suivi des acteurs du service public de l'emploi. La mobilisation des collectivités territoriales dans la mise en œuvre des dispositifs nationaux est limitée par rapport à leur mobilisation lorsqu'il s'agit des dispositifs territoriaux.

Au niveau local, bien souvent, le relai de la Mission locale ne se fait pas et c'est ce qui est bien dommage. Nous avons de bons dispositifs au niveau national. Les collectivités, pas que la Région, doivent s'impliquer lorsqu'il s'agit des dispositifs de l'État. L'élu local doit... lorsqu'un jeune se présente dans sa Mairie, le jeune doit pouvoir repartir, au pire avec l'adresse de la Mission locale, s'il ne sait pas qu'il y'a un dispositif mis en place par l'État et qui peut permettre d'aider le jeune. Et, ça on est toujours en train de dire, il y a des jeunes comment ça se
fait que vous ne nous les envoyez pas. Et, les jeunes ne gagnent pas dans tout ça
(PRES 8).

Au niveau local, les élus locaux exerçant dans différentes délégations (urbanisme, environnement, citoyenneté) connaissent moins les Missions locales. Connaitre les Missions locales peut permettre à ces élus d'orienter les jeunes (en difficultés d'insertion) qu'ils rencontrent dans le cadre leur délégation.

Les acteurs organisationnels expriment le besoin de faire impliquer, dans le même cadre, les élus territoriaux.

Le partenariat avec les autres élus territoriaux est légèrement satisfait. Les élus territoriaux, comme le nom l'indique, ils sont très territoriaux. Et, la connaissance qu'ils ont des politiques d'insertion et des Missions locales, ils ne l'ont pas. Ils sont très éloignés de nous [élus locaux] (PRES 12). On a besoin d'informer sur les Missions locales, leurs activités et les dispositifs EAV (PRES 13).

Les Missions locales sont souvent confondues au Pôle emploi. Informer les collectivités territoriales, les élus locaux et territoriaux sur les Missions locales favorisent l'accès égal à aux jeunes, aux dispositifs d'insertion et à l'emploi de manière générale.

2.2.2.2.4.2 Partenariat Missions locales et Conseils régionaux : manque de dynamisme des acteurs et arrêt des dispositifs d'orientation

Le manque de dynamisme des acteurs et la fin des dispositifs d'orientation sont les problèmes révélés dans le partenariat des Missions locales avec les Conseils régionaux.

La Région est à la Gouvernance des Missions locales. Moi je n'ai jamais vu quelqu'un de la région. Et cela fait 10 ans que je suis là. Tous les Conseils d'administration que j'ai faits, je n'ai jamais vu quelqu'un de la Région. Ce n'est pas une question de droite ou gauche, on a eu les deux. Je n'ai jamais vu la Région. La première fois que je l'ai vu c'était au dialogue de gestion de cette année. J'aimerais les voir plus souvent. C'est quand même elle qui a la charge de la formation et de l'orientation. (PRES 5).
Le partenariat des Missions locales avec les Régions peut certes dépendre des territoires sur l'ensemble du territoire national, comme le montre certains discours (« Région : on est satisfait... », PRES 2). Toutefois, une grande part des participants de la recherche montre que les représentants de la Régions ne sont pas très présents sur le terrain et que les Missions locales désespèrent de leurs participations actives au partenariat.

> Ce sont des gens qu'on ne voit jamais et parce qu'ils nous donnent un pécule qui n'est pas non plus astronomique, ils viennent nous demander des comptes au dialogue de gestion. C'est un petit peu agaçant quand même (PRES 5).

Les Régions détiennent les compétences formation et orientation au niveau territorial et finance les Missions locales dans ce cadre. Si les acteurs ne sont pas contents du partenariat c'est également parce que le mode de financement utilisé par les Régions s'apparente à celui de l'État selon ses variables de « reddition des comptes ». Les acteurs voient mal ce type de financement qui ne prend pas en compte les réalités sociales de l'insertion. Par ailleurs, s'agissant de l'intervention des Régions sur le volet orientation en Missions locales, celle-ci n'existe depuis quelque temps.

> Les dispositifs POP et POPI<sup>71</sup> sont financés par la Région, du coup c'est fini, on n'est plus financé. [...]. C'est terminé. On va plus travailler sur la validation du projet professionnel comme on le faisait avant (PRES 6).

Le second problème qui touche le partenariat est alors l'arrêt de dispositifs importants. En effet, les jeunes suivis en Missions locales bénéficient des prestations d'orientation (ateliers, partenariats avec des organismes d'orientation) à travers le financement des dispositifs POP. Ces derniers aident à l'identification des compétences des jeunes et leur orientation dans les métiers ou les projets qui leur correspondent. La réorganisation des compétences des Régions par l'État a conduit à la suspension des financements et à l'arrêt de la mise en œuvre des dispositifs en Mission locale. La suspension de ces financements sonne presque la fin des partenariats.

<footnote n="71"><sup>71</sup> POP et POPI : parcours d'orientation professionnel collectif et parcours d'orientation professionnel individualisé.</footnote>
En gros, aujourd'hui, en Mission locale, la Région n'exerce pas sa compétence orientation. Et, je ne sais même pas comment ils la font, en tant qu'élu du territoire, je ne sais pas (PRES 4).

La fin des dispositifs d'orientation désoriente les acteurs.

2.2.2.2.4.3 Partenariat Missions locales et conseils départementaux : variabilité du système de financement

Le Département finance les Missions locales dans certaines régions. [...]. Dans mon département [...], le Département ne nous finance pas. A part, le FDAJ<fnref n="72" /> qui est une obligation de par la loi [...], le Département ne nous finance pas. Dans d'autres régions, ils financent les Missions locale (DIR 3).

Le Département, à partir des compétences qui lui sont reconnues par l'État, agit pour les actions sociales. En Missions locales, le conseil départemental finance le dispositif FDAJ avec l'aide de l'État. Le dispositif a pour objectif d'aider dans la réalisation de projets d'insertion des jeunes qui rencontrent des difficultés d'insertion et qui ne disposent pas de ressources financières. Les aides permettent de payer les frais de formation, les frais de transport ou de logement. Elles permettent à certains de se nourrir.

Au-delà du FDAJ cependant, le conseil départemental a la possibilité d'intervenir dans le financement d'autres projets à caractère social. Lorsque celui-ci choisit d'intervenir en donnant des moyens supplémentaires, c'est souvent dans l'idée de donner plus de chance de réussite aux jeunes. C'est pour que les jeunes ne soient pas « des publics RSA de demain » (DIR 3). Toutefois, le conseil départemental peut choisir de ne pas concourir au financement de projets en Missions locales. Le système de financement est variable d'un territoire à l'autre. Cette variabilité du système déconcerte souvent les Missions locales. De plus, cette variabilité est souvent source d'une inégalité territoriale : « Tu peux avoir un président du Département qui a une fibre avec les jeunes et il va donner les moyens. Il y a un autre c'est le contraire » (PRES 8). Le système avantage certaines Missions locales, certains jeunes en désavantageant d'autres. Au-delà du financement, c'est l'inégalité dans l'accès aux dispositifs qui est relevée.

<footnote n="72">⁷² FDAJ : dispositif de fond d'aide au jeune.</footnote>
Le questionnaire d'évaluation du partenariat des Missions locales avec le Communes montre
que les acteurs sont très satisfaits du partenariat.

« Nous on est très bien traité par la ville, on a une belle subvention » (PRES 8) ; « le partenariat avec la ville c'est impeccable » (PRES 9).

Pour comprendre le partenariat des Missions locales avec les Communes il convient de revenir sur les types de relations qui le fondent. En effet, les relations sont celles que les Communes développent avec presque toutes les associations de leur territoire. Les associations sont des partenaires naturels et privilégiées des collectivités locales parce que les deux interviennent sur les mêmes territoires et auprès des mêmes populations. C'est le cas des Missions locales. De même, un autre paramètre expliquant la satisfaction est le rapport des acteurs, ayant participé à la recherche, avec les communes. En effet, les présidents des Missions locales sont très souvent des élus de la ville. Leur poser la question de savoir s'ils sont satisfaits du partenariat que les Missions locales mènent avec la ville correspond un peu à leur demander s'ils sont satisfaits du travail qu'ils font eux-mêmes.

Une analyse plus poussée des données d'entretiens montre cependant que ce partenariat n'est pas sans failles. Il semble que les acteurs n'ont pas pris en compte les relations qu'ils développent avec leurs collègues élus dans le cadre du partenariat, c'est-à-dire les autres élus locaux ou territoriaux. À ce niveau, le discours est différent, le problème est celui de « l'influence des hommes » (PRES 10). Des « conflits d'intérêts » (PRES DIR, 4) empêchent le bon déroulement du partenariat. Un retour sur ce sujet est fait dans le cadre de l'étude des stratégies d'acteurs.

Un retour sur le pilotage public, sur la prescription des dispositifs EAV et EF en particulier, et
les situations concrètes observées ici, permettent de faire plusieurs assertions.

En premier lieu, rappelons que dans le cadre de la prescription, les dispositions prises par les
autorités publiques visent à assurer une implantation réussie des dispositifs (stratégie de mis en
œuvre : programmation des moyens financiers, des résultats attendus, du temps, du suivi et
l'évaluation des dispositifs, des moyens et ressources au terrain). La déclinaison des dispositifs
en aval semble pourtant poser problème. De nouvelles situations non prévues qui sont
enregistrées sont notamment, la suppression brutale du dispositif EAV qui en effet désenchante les acteurs, l'évincement des acteurs du dispositif EF qui pour sa part a conduit à la mobilisation collective qui a obligé l'État à revenir sur sa décision. De même, des situations qui n'ont pas été spécifiées lors de la prescription concernent le mode de financement des dispositifs qui met en avant des critères quantitatifs en négligeant des critères qualitatifs. L'étape de la prescription ainsi que les actions de programmation mises en place ne paraissent pas, à ce niveau, être le garant de la réalisation au terrain.

Pour ce qui est de la gouvernance par logique de compétences des collectivités territoriales, nos observations nous permettent de soutenir que si le partenariat des Missions locales avec le Communes semble bon, tel n'est pas le cas avec les autres grands acteurs territoriaux. Le manque de dynamisme des acteurs, l'arrêt des dispositifs importants et l'inégalité des systèmes de financement créent des imbroglios dans les partenariats.

De façon plus générale, les modes d'intervention des acteurs publics en Missions locales créent un déséquilibre du système de la mise en œuvre de programmes d'insertion professionnelle des jeunes<sup>73</sup>.

### 2.2.2.2.5 Dysfonctionnements globaux

Au-delà des points de crispation notés, les modes d'intervention des acteurs publics révèlent des problèmes plus globaux. L'intervention de l'État apparaît comme très directive. Elle est le reflet de relations à fortes composantes de pouvoir qui font de l'État presque comme le seul maitre à bord. Le rôle assuré par l'État dans la politique de l'emploi donne effectivement cette impression : il définit la politique d'insertion et les dispositifs, il prescrit la mise en œuvre dans toutes ses étapes, érige les règles du financement. Cette raison n'explique cependant pas que celui-ci soit « trop descendant » (PRES,11). Le mieux, c'est un partenariat qui puisse favoriser l'atteinte des objectifs d'insertion. L'incompréhension des acteurs est souvent grande.

L'État, il dit je vous impose. [...] On ne peut pas imposer à toute les Missions locales la même chose, ce n'est pas possible. Comment veux-tu imposer à toutes les Missions locale la même chose (PRES 3).

<footnote n="73"><sup>73</sup> H1 : les modes d'intervention des acteurs publics créent un déséquilibre du système de mise en œuvre de programmes d'insertion professionnelle des jeunes.</footnote>
Pour sa part, le rôle des Missions locales n'est presque que celui d'accepter les règles : « avec l'État, qu'est-ce que vous voulez... » (PRES, 12) ; « on est obligé de travailler un peu comme on peut avec l'Etat » (PRES, 14) ; « c'est à nous de jongler » (PRES, 14) ; « entre l'État et nous, je ne considère pas que c'est un partenariat. L'État, c'est lui qui décide » (PRES, 13).
Le partenariat des Missions locales avec l'État est celui des relations de pouvoir asymétriques à forte composantes de pouvoir provenant de l'État. Pour les acteurs, leur point de vue n'est nullement pris en compte. Sentiments de délaissement, de regret et de colère envahissent certains acteurs. Les acteurs sont convaincus que les méthodes de l'État les rendent contreproductives, que ce soit dans le cadre des dispositifs EAV et EF ou dans le cadre des programmes d'insertion de manière générale.

Quand on fait des choses aussi contreproductives, ça pose un problème ! Ça pose un vrai problème ! [...] Là, on a un problème ! (DIR 1).

Les méthodes de l'État font des Missions locales des perdantes.

C'est une méthode qui crée toujours des perdants. Une méthode qui fait qu'on peut devenir gagnant, c'est quelque chose qui peut nous pousser à avancer. Mais la méthode qui est celle de l'État actuelle [crée] toujours perdants. Donc, c'est une méthode qui crée des perdants. Donc ce n'est pas une bonne méthode (DIR 3).

Les effets du mode d'intervention de l'État apparaissent comme réellement négatifs sur la mise en œuvre. Ce mode d'intervention rend les acteurs en Missions locales contreproductifs en faisant d'eux des perdants, en les conduisant vers l'échec de leurs missions, ces mêmes missions qui leur sont confiées par le même acteur responsable du malaise, l'État.

L'intervention des collectivités territoriales, pour sa part, pose un problème global sur un autre plan, celui de la cohérence. En effet, l'État, les conseils régionaux et départementaux, les communes, disposant chacun des compétences sur l'emploi, tendent à intervenir sur le même territoire et en même temps.

L'État et les collectivités [...] chacun fait un petit peu sa sauce dans son coin. Il essaye de promouvoir avec le financement de tel ou tel dispositif parce que ça rentre dans son champ de compétences [...]. L'État considère que l'emploi c'est lui, ils
font dans leur coin ; la Région considère que la formation, ce sont eux, ils font dans leur coin ; les conseils départementaux considèrent que la problématique sociale ce sont eux, ils font dans leur coin. On ne se concerte pas suffisamment... (DIR 3).

Lorsque les acteurs disposent tous de compétence sur emploi, ils ne ressentent pas le besoin de se concerter afin de bâtir un projet global répondant aux objectifs d'intégration territoriale. Cette intervention des acteurs implique non seulement un manque de concertation mais également un cloisonnement de politiques au sein du même territoire. Le cloisonnement a lieu lorsque chaque acteur territorial, en faisant usage de ses compétences, met en place des programmes qui répondent à ses propres objectifs en s'éloignant des objectifs communs. Le mode d'intervention des acteurs territoriaux tend à mener à l'inefficacité du système. « L'intervention est incohérente [...] le système n'est plus efficace » (DIR 3). Les déséquilibres des modes d'intervention des acteurs publics révèlent des dysfonctionnements globaux.

### 2.2.2.3 Les stratégies d'acteurs

Les stratégies sont étudiées face aux points de crispation relevés, c'est-à-dire les problèmes spécifiques de la mise en œuvre (et non les dysfonctionnements globaux). Face à ces points de crispation, les acteurs organisationnels réagissent par des stratégies adaptatives. Ils cherchent des solutions à leurs problèmes. Les stratégies recensées sont collectives ou individuelles, elles sont suggérées par les acteurs ou déduites. Tous les points de crispation ne font, cependant, pas l'objet de stratégies. Face à certains problèmes, les stratégies sont absentes ou difficilement identifiables. De même, il existe des cas de stratégies libres dont l'objectif n'est pas de faire face aux points de crispation. Il s'agit de chercher à les cerner. Le cas des stratégies liées aux points de crispation et de l'absence des stratégies, est en premier abordé.

#### 2.2.2.3.1 Points de crispation et stratégies des acteurs organisationnels

Les points de crispation concernés par les stratégies sont liés à l'intervention des deux acteurs publics de la recherche, l'État et les collectivités territoriales, ce sont : l'arrêt anticipé du dispositif EAV ; l'évincement des Missions locales de la mise en œuvre des EF ; le manque de dynamisme.

- L'arrêt du dispositif EAV pose en lui deux problèmes : la perte d'un dispositif performant et les méthodes liées. Les méthodes sont celles de la décision de l'État d'arrêter le dispositif sans
avis préalable et sans ajustements derrière. La crainte des acteurs est que les entreprises partenaires des Missions locales perdent confiance.

Quand l'État fait des choses, ils ne se disent pas oui ça implique l'image des opérateurs que nous sommes auprès des entreprises. [...]. La mise en œuvre des EF, c'est avec nous et le Pôle emploi. Mais vous allez voir que les Missions locales ne vont pas s'engouffrer dans les EF. Non, chat... et chien craignent l'eau froide. Mettez-vous à leur place. Vous avez vendu un truc [dispositif EAV] pendant un bon bout de temps, puis un jour on vous fait passer pour le mauvais machin, vous allez vous risquer à nouveau à vous refrotter avec les entreprises... Ah non, non, votre truc ne vous inquiétez pas c'est super, comme l'autre, non. On va y aller tout doucement... (DIR 2).

Sous le coup de la colère, certains acteurs soutiennent que la prochaine fois qu'une situation de mise en œuvre de dispositif similaire se présente, ils se méfieront pour ne pas s'engager dans les partenariats. D'autres acteurs, cependant, cherchent à mettre en place des actions innovantes pour fidéliser les entreprises.

Ça pourrait être beaucoup mieux que ça avec les entreprises [...]. C'est quelque chose [...] qui demande certainement de l'innovation entre nous. Si elles arrivent à nous faire confiance, ça pourrait aller mieux (PRES 12).

Ainsi, au-delà de l'exaspération qui pousse certains acteurs à emprunter un positionnement plus qu'une stratégie, d'autres acteurs sont dans une dynamique de recherche d'actions qui permettraient de gagner la confiance des entreprises. La stratégie est viable dans ce dernier cas.
- L'évincement des Missions locales de la mise en œuvre des EF pose le problème de la non-reconnaissance des compétences de terrain de ces dernières. L'État est, cependant, revenu sur sa décision de ne pas les habiliter à prescrire aux jeunes le dispositif. Cela a été possible grâce à une forte mobilisation des Missions locales sous l'égide de l'UMNL, qui a mené de longs débats avec l'État sur la durée (plus d'un an). Cet évènement rappelle celui de la décision de l'État de fusionner les Missions locales avec le Pôle emploi en 2018. Les acteurs se sont fortement mobilisés. Même si certains acteurs pensent que « l'État reviendra à la charge » (PRES, 13), pour l'heure ce projet de fusion est enrayé. Les stratégies de mobilisation collective sont assez présentes en Missions locales et elles peuvent se montrer efficaces.
- Le manque de dynamisme constitue un obstacle aux projets et aux initiatives des acteurs. Mais les acteurs sont également capables de le contourner.

Quand le dispositif Gj est sortie, notre territoire [...] était éligible. Mais le Département ne voulait pas candidater. On s'est dit que ce n'est pas possible, un dispositif comme cela, il faut que nous [Mission locale] en bénéficions. On s'est donc dit on va essayer de postuler au niveau territorial, donc on a été retenu. J'ai fait signer une lettre de candidature à mon président [de structure intercommunale]et on a été retenu. [...]. C'est comme cela que le dispositif est arrivé chez nous (PRES, 15).

C'est une expérience individuelle que raconte cette présidente de Mission locale. Quand le dispositif a été proposé à l'échelle territoire, certains acteurs territoriaux n'étaient pas pressés de porter le projet contrairement à elle. Elle a ainsi fait usage de ces moyens et ressources pour contourner le manque du dynamisme de l'acteur, et atteindre l'objectif de pouvoir expérimenter le projet dans sa Mission locale. D'autre cas similaires de ces formes de stratégies de « contournement de règles » sont relevés.

Sur le dispositif EAV, les critères avaient un moment changé. On avait un objectif commun sur le territoire. [...]. Et vers la fin de l'année, on avait quasiment atteint les objectifs pour l'ensemble du territoire. On ne pouvait plus faire signer aux jeunes le contrat EAV. [...]. Je me souviens très bien à l'époque j'avais refusé la signature de 4 contrats. De plus qu'on n'avait pas le droit de signer, les Messieurs qui voulaient le contrat ne remplissaient pas les conditions. [...]. Ils n'étaient pas prioritaires par rapport à d'autres dossiers. Et, du coup, qu'est ce qui s'est passé ? des acteurs politiques de la mairie sont montés plus haut [...] jusqu'au préfet. Et donc le préfet a dit vous signez les contrats. Et c'est ce qui s'est passé. Et du coup ben on s'est retrouvé comme des ... (CONS 1).

Ce cas donne plusieurs informations sur les pratiques informelles dans tout système d'acteurs. Cela confirme que les acteurs sont capables de contourner les règles, de s'écarter des normes pour atteindre des objectifs. On trouve le même cas dans un autre discours : « quand les choses trainent j' interpelle directement le Ministre » (PRES, 14). L'environnement des acteurs organisationnels est certes régi par des logiques politiques qui lui sont propres. Cependant, les
stratégies relevées sont des stratégies de contournement. La fréquence d'une stratégie révèle l'existence d'un jeu de pouvoir. Dans ce cas, il s'agit du jeu de contournement des règles, un jeu de pouvoir où les acteurs sont capables de s'écarter des normes pour atteindre les objectifs qu'ils se donnent.

Les stratégies sont absentes face aux problèmes qui ne relèvent pas du niveau des acteurs. C'est le cas de l'arrêt des dispositifs (POP, POPI) ou de la variabilité du système de financement des Conseils départementaux. À ce niveau, seul l'État est capable d'adopter des stratégies viables. L'arrêt des dispositifs d'orientation, par exemple, a été établi par la loi (loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018), il apparaît que seule une nouvelle loi peut rétablir les partenariats dans ce cadre. Face aux problèmes de telle envergure, seul l'État ou une institution représentante peut disposer de la capacité d'agir.

### 2.2.2.3.2 Stratégies libres

Les stratégies sont libres parce qu'elles ne visent à pallier aucun point de crispation. Leur objectif est à chercher dans le partenariat avec les communes où les acteurs révèlent l'existence « d'influence des hommes » (PRES 10) et des « conflits d'intérêts » (DIR, 4).

Ainsi, les stratégies étudiées sont, d'une part, celles des présidents des Missions locales – qui sont élus locaux – et, d'autre part, des Maires ou présidents de communautés de communes – qui sont des responsables locaux et qui pilotent les politiques de l'emploi, de l'insertion et du développement économique sur leurs territoires. Leurs différentes stratégies à composante politique peuvent avoir une influence directe ou indirecte sur la mise en œuvre des politiques en Missions locales et sur le territoire.

Les données permettent, en premier lieu, de constater que le politique en tant qu'espace social marqué par les divergences d'intérêts, est bien présent dans le système de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes.

Sur les Emploi d'avenir, c'était très politique. Et c'est politique que ce soit pour l'objectif, financièrement, etc... Mais c'était aussi politique au sein de la Mission locale parce qu'avec le positionnement politique du président Mission locale, moi je me souviens quand j'aillais en réunion dans les collectivités, on a des collectivités qui n'aimaient pas le président parce que ces collectivités étaient du pouvoir
opposé. Du coup, quand on est en entretien tu sentais qu'on nous mettait des bâtons
dans les roues (CONS 4).

Des logiques d'intérêts électoraux ou partisans sont particulièrement présentes. Elles sont présentes tant du côté des collectivités (ou autres élus) que du côté des présidents des Missions locales. Pour ces derniers, les données font état d'une logique de « tremplin d'évolution politique » (CONS 14). En effet, « il y a des élus qui sont là parce qu'ils voulaient faire une carrière politique » (CONS 16). Faire de l'intervention en Mission locale un tremplin d'évolution politique suppose d'œuvrer pour la cause des jeunes en étant en même temps attirés par l'électorat local (familles ou jeunes eux-mêmes). Cette idée est bien présente dans le discours des acteurs concernés eux-mêmes, les présidents des Missions locales.

Ce n'est pas une histoire de gauche ou de droite, moi je suis très présent en Mission locale pour encourager les conseillers. Dans le cadre des Emplois d'avenir par exemple, ils font du bon travail. Ils font du bon travail en général. Ce n'est pas tout le monde qui fait ça. Certains le font quand la politique est la leur (PRES 20).

Une stratégie possible est celle de faire des Missions locales un tremplin d'évolution politique.
Dans ce cas, œuvrer pour les causes de l'insertion des jeunes est une occasion pour les
présidents de Missions locales d'attirer l'électorat local.

L'existence de logiques d'intérêts électoraux s'observe également à l'échelle du territoire avec
l'intervention des responsables locaux.

Le plus important pour certains Maires est une démarche électoraliste, de réparer
les routes, de s'intéresser à l'environnement ou à la sécurité et tout ça. Et ne place
pas la politique d'insertion au cœur de la politique publique (DIR 4).

Il y a des Maires Présidents qui considèrent que l'insertion des jeunes, ce n'est pas
forcément leur préoccupation majeure et là il n'y a rien qui se fait (DIR 3).

Les responsables locaux choisissent de mettre en avant des politiques qui leur permettent
d'attirer un plus grand nombre d'électeurs au détriment de la politique d'insertion qu'ils
considèrent comme moins attirante. Dans ce cas, le développement des projets d'insertion de
l'ensemble du territoire, y compris des Missions locales est impacté. Cependant, le cas contraire
peut également être observé.
On a certains Maires de grosses collectivités qui eux, ont fait des choses. Et, là on a toujours de bons contacts, en moyenne (PRES 9) ; Mais [...] sur d'autres territoire [...] c'est plus compliquer (DIR 3).

Les responsables locaux peuvent donc également faire de l'insertion une préoccupation majeure. Dans ce cas, de grands projets d'insertion peuvent voir le jour. Des jeux d'acteurs dépendent souvent les réalités de l'insertion. Le comportement stratégique, qu'il est possible d'identifier à ce niveau, est celui où les responsables locaux mettent en avant des politiques qui leur permettent d'attirer un plus grand nombre d'électeurs, au détriment de la politique d'insertion qu'ils considéraient comme moins importante. Le cas inverse (mettre en avant la politique d'insertion professionnelle...) est possible, mais rarement vrai, les politiques de sécurité ou d'environnement apparaissent aujourd'hui comme les plus plébiscitées par les gouvernements et le corps électoral, que la politique d'insertion professionnelle des jeunes. Ces autres politiques sont plus susceptibles d'être mises en avant par les élus responsables locaux.

De manière générale, s'il est possible de repérer dans les données récoltées des comportements stratégiques et quelques jeux reliés, il reste difficile de s'avancer sur les effets réels de l'ensemble des comportements. Autrement dit, il est difficile de s'avancer sur les effets de la première stratégie (Missions locales comme tremplin d'évolution politique) qui apparaissent comme neutres. Alors qu'il est plus sûr de soutenir que les effets de la seconde stratégie interfèrent avec les objectifs d'insertion (mettre en avant des politiques attractives au détriment de la politique d'insertion professionnelle).

Les stratégies adaptatives des acteurs organisationnels des Missions locales sont émises pour faire face aux points de crispation, elles sont des tentatives pour pallier les problèmes de la mise en œuvre. Les stratégies visent à améliorer la situation des acteurs en difficultés, elles sont presque réparatrices : contournement des obstacles, remobilisation des acteurs.

Les stratégies libres des élus politiques, pour leur part, visent souvent des intérêts politiques au détriment des projets d'insertion. C'est le cas de la stratégie qui consiste à mettre en avant des politiques attractives au détriment de la politique d'insertion professionnelle, allant contre les objectifs des politiques initialement prévus.

Nous considérons que dans le système de mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle, les stratégies d'acteurs sont variées et les effets contrastés. Certains acteurs
politiques développent des stratégies qui nuisent à la synergie des actions alors que d'autres
acteurs en Missions locales adoptent des stratégies qui visent à compenser les déséquilibres<sup>74</sup>.

<footnote n="74">⁷⁴ H2 : certains acteurs individuels développent des stratégies qui nuisent à la synergie des actions alors que d'autres acteurs adoptent des stratégies qui visent à compenser les déséquilibres.</footnote>
### 2.2.3 Pôle opérationnel de la mise en œuvre et interactions d'acteurs

L'étude de ce troisième pôle est consacrée à la mise en œuvre au niveau du terrain et aux interactions d'acteur qui y ont lieu. Il s'agit de savoir comment les acteurs, en charge d'implanter ou d'opérationnaliser les dispositifs EAV et EF, interagissent. Le cas des dispositifs territoriaux est également bordé. Les conseillers d'insertion sont les acteurs opérationnels incontournables de la mise en œuvre au terrain. Mais d'autres acteurs jouent également un rôle important.

Cette partie traite des rôles et situations des acteurs opérationnels que sont les conseillers, elle revient également sur les déterminants de la prescription déclinée au terrain, et sur les stratégies des conseillers, en dernière position. La stratégie constitue la variable d'interaction pertinente sur laquelle se concentre l'étude. Les stratégies des jeunes en tant qu'acteurs de leur insertion, sont également explorées. Les jeunes représentent le public cible des politiques d'insertion professionnelle.

#### 2.2.3.1 Les acteurs opérationnels

Les directeurs et présidents de Mission locale qui interviennent dans l'organisation de la mise en œuvre sont également présents sur le terrain<sup>75</sup>, où ils assurent les rôles d'encadrants ou de mentors. Cependant, nous nous intéressons ici aux acteurs opérationnels dont le rôle unique et important est d'être en contact avec le public cible.

##### 2.2.3.1.1 Les conseillers d'insertion : missions et profils

Les conseillers ont la charge d'opérationnaliser la politique d'insertion. Ils jouent l'interface entre la politique et le public cible. Leur mission essentielle est l'accompagnement des jeunes, tant social que professionnel : un accompagnement global. Les conseillers accueillent, informent et orientent les jeunes ; ils les mettent en contact avec des programmes variés : Contrat d'engagement jeune, Garanties jeunes, Emplois d'avenir, Emploi francs. Le conseiller est souvent référent dans un domaine sur lequel il doit consacrer une grande part de son temps de travail : conseiller référent emploi, référent formation, référent relations entreprises, référent

<footnote n="75"><sup>75</sup> Voir l'étude des profils des présidents de Mission locale notamment, dans la précédente partie.</footnote>
Garantie jeunes. La bienveillance, l'écoute et la disponibilité sont des valeurs nécessaires à la pratique professionnelle du conseiller. Dans le cadre de l'approche globale d'accompagnement, les conseillers rentrent en contact avec de nombreux acteurs du domaine de l'emploi et de l'insertion : entreprises, acteurs du service public de l'emploi, de la formation et de l'éducation, de l'orientation, du logement et de la santé, structures associatives. Du point de vue de leur formation initiale, les conseillers ont des profils ou origines variés. Ils proviennent de différents champs : sociologie, science de l'éducation, gestion, psychologie. Ils ont différents niveaux : de Bac+2 à Bac+5. Ils participent à des journées de formations professionnelles dans l'objectif de se professionnaliser davantage.

Dans le cadre de la mise en œuvre des dispositifs, les conseillers proposent les mesures aux le public cible en tenant compte des aspects définis en amont, au niveau de la prescription. Cette mise en contact les conduit à composer avec les déterminants de la prescription déclinée sur le terrain.

### 2.2.3.1.2 Conseillers d'insertion et déterminants de la prescription au terrain

Dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre des dispositifs EAV et EF, plusieurs aspects sont prescrits et programmés : le cadre de la mise en œuvre, les moyens financiers, les résultats attendus, le temps, les rencontres, le suivi et l'évaluation du dispositif, les moyens et ressources au terrain. Les acteurs organisationnels prennent en compte l'ensemble de ces décisions dans leur rôle de responsables des Missions locales. Chez les conseillers, les aspects prescriptifs les plus présents ou ressentis concernent principalement : les moyens et ressources au terrain ; les résultats attendus et l'évaluation des dispositifs.

Les moyens et ressources alloués au terrain sont programmés pour couvrir les coûts de l'accompagnement des jeunes ainsi que les crédits de formation des conseillers d'insertion. Ces moyens doivent également couvrir les coûts d'adaptation des outils informatiques existant aux dispositifs (création de nouveaux logiciels, de nouvelles d'applications de suivi).

Les résultats attendus et l'évaluation des dispositifs sont formulés de manière à atteindre plusieurs objectifs : objectifs quantitatifs (EAV : 100 000 contrats visés en 2013 et 150 000 contrats en 2014 ; EF : 40.000 contrats visés pour fin 2020), mais également qualitatifs (insertion durable dans des emplois à temps plein en CDI). L'évaluation est assurée par les commanditaires représentant de l'État (DGEFP et la DRIEETS).
Dans le cadre de la prescription, les conseillers doivent être formés aux spécificités des dispositifs ; ils doivent être en mesure d'atteindre les objectifs quantitatifs et qualitatifs définis, et de reporter ou enregistrer les activités réalisées dans les logiciels de suivi. Ces outils permettant l'évaluation des dispositifs et de l'ensemble du travail fourni. Ce sont là les déterminants de la prescription des dispositifs EAV et EF sur le terrain. Ces déterminants sont la reproduction du pilotage public de l'État au terrain.

S'agissant du pilotage public plusieurs points de crispations ont été recensés dans le discours des acteurs du pôle organisationnel. Le principal problème percutant le fonctionnement des acteurs sur le terrain est celui du financement par objectifs et des logiques qui le fondent : la quantification de l'insertion et de l'accompagnement qui sont des domaines difficilement quantifiables ; la mise en avant du côté uniquement quantitatif de l'accompagnent au détriment du côté qualitatif ; la non-prise en compte des critères d'impact social ; l'exigence des résultats chiffrés en des temps records, etc. qui impactent les conseillers d'insertion dans leur activité quotidienne. Ce sont des situations qui les poussent à rechercher des stratégies de contournement<sup>76</sup>.

### 2.2.3.1.3 Les stratégies

Face aux contraintes de la prescription ou du pilotage public, le discours des conseillers ainsi que les stratégies recherchées sont centrés autour des éléments suivants :

- Accompagnement des jeunes de manière à atteindre les objectifs quantitatifs et qualitatifs définis ;

- Enregistrement des activités réalisées dans les logiciels de suivi ;

- Évaluation des dispositifs et du travail fourni ;

- Formation des conseillers sur l'utilisation des dispositifs.

Accompagner les jeunes de manière à atteindre des résultats constitue une situation de contrainte majeure pour les conseillers : celle de faire du chiffre et d'atteindre des objectifs quantitatifs au prix de leurs pratiques professionnelles humaines et humanisantes, et au

<footnote n="76"><sup>76</sup> Le financement par objectifs fait partie des points de crispation au pôle organisationnel face auquel aucune stratégie, aucun ajustement n'est enregistré. Les possibilités des acteurs apparaissent réduites.</footnote>
détriment du jeune, de ses attentes professionnelles ou de son insertion. Cette situation déconcerte les conseillers alors que la pression est souvent grande.

Le financement par objectifs déshumanise totalement notre emploi. Moi, je suis conseillère et je ne suis pas comptable de bâton comme le voulait ma Directrice. Non, mais on perd le sens de notre travail. Ça n'a aucun sens de faire des petits bâtons et de travailler par une pression par objectif. Ça ne sert à rien. [...]. Et, l'accompagnement du jeune ne peut pas être correcte parce qu'il faut mettre dans telle ou telle case. Ce n'est pas cela l'accompagnement (CONS 1).

La question des objectifs est très présente chez les conseillers. Toutefois, la manière dont ces derniers réagissent sur le plan des pratiques professionnelles diffère.

Moi je ressens la pression des objectifs qui peuvent nous être demandés à atteindre. Mais ça, c'est propre à ma pratique à moi hein. J'en prends qu'il y a des objectifs, mais je ne vais pas mettre le jeune dans une case pour répondre à l'objectif. C'est-à-dire que moi je vais faire mon accompagnement en fonction du jeune, si ça remplit l'objectif très bien et si ça ne remplit pas, je ne vais pas me mettre la pression (CONS 2).

En étant bien au courant qu'ils doivent atteindre des objectifs définis et fournir des résultats quantifiés sur l'accompagnement des jeunes, de nombreux conseillers préfèrent se préoccuper des jeunes en priorité. La question d'obligation de résultats ne semble pas les intéresser ou les inquiéter davantage. Ils préfèrent adopter une approche qui les amène à s'intéresser aux attentes des jeunes en priorité avant les attentes institutionnelles. Les conseillers, à ce niveau, soutiennent que partir de la situation du jeune pour l'accompagner permet de « comprendre la demande » du jeune (CONS 7) ; de connaitre ses problématiques « sociales et professionnelles » (CONS 8) ; de « développer avec le jeune des compétence psycho-sociales qui sont manquantes » (CONS 9) ; de « mobiliser le jeune » (CONS 10) ; d'établir des « relations de confiance » (CONS 4) ; de doter le jeune de « repères » (CONS 3) ; d' « aider le jeune à s'insérer durablement » (CONS 16).

S'intéresser aux attentes des jeunes, en priorité avant les attentes institutionnelles, est vue comme une stratégie d'accompagnement qualitative qui permet la durabilité de l'emploi.
Notons que les objectifs définis dans le cadre des dispositifs EAV et EF sont quantitatifs et qualitatifs. Les objectifs qualitatifs visent effectivement la durabilité de l'emploi. On peut donc considérer qu'il n'y a pas de problème à ce niveau puisque les conseillers adoptent une approche qualitative d'accompagnement dans laquelle les jeunes ont plus de chance d'être durablement insérés. Ce n'est cependant pas le cas. En effet, le constat est que l'atteinte des objectifs quantitatifs prime sur ceux qualitatifs chez les autorités financières. Du moins, les termes du qualitatif sont définis par les autorités selon le principe des sorties positives. Une sortie positive correspond à l'accès du jeune à un emploi de plus de six mois, ou à une formation qualifiante. La situation professionnelle est, à ce niveau, considérée comme suffisamment qualitative pour les autorités. Ainsi, de cette manière, le qualitatif peut faire place au quantitatif. Le quantitatif permet de viser un grand nombre d'entrées de jeunes dans les dispositifs. Ces jeunes auront alors une situation professionnelle d'une durée minimum de six mois. Notons toutefois que si les autorités incitent les entreprises à pérenniser les contrats après six mois, la réalité de ce qui se passera après six mois reste difficile à prévoir. Les logiques qui se trouvent derrière le concept d'objectif qualitatif, diffèrent selon qu'il s'agisse des autorités publiques ou des conseillers d'insertion.

Les conseillers, à partir de l'approche qui vise à s'intéresser aux attentes des jeunes en priorité avant les attentes institutionnelles, préfèrent donner au jeune la possibilité de passer par les étapes nécessaires à son insertion : la construction du projet professionnel, le suivi social ou l'accompagnement dans la vie sociale. Ces étapes permettent une « insertion professionnelle durable » (CONS 9). La plupart des conseillers sont convaincus que l'insertion sociale est la condition indéniable de l'insertion professionnelle.

D'autres conseillers considèrent, cependant, que l'atteinte d'objectifs quantitatifs est eruciale.

> Dans les contrats des Emploi d'avenir et la Garantie jeunes, il y'a l'objectif d'entrée sur le contrat et il y'a l'objectif sur l'accompagnement. Nous, en Mission locale on doit les atteindre (CONS 12).

Ils font de l'obligation de résultats une priorité. Orienter ou « positionner » (CONS 12) un plus grand nombre de jeunes vers les dispositifs d'insertion comme les EAV ou les GJ, constituent pour ces derniers un objectif majeur. Dans cette approche, les conseillers misent sur la productivité. C'est une stratégie qui vise à mettre en avant les enjeux d'objectifs en ayant conscience des attentes des jeunes dans le cadre de l'orientation vers les dispositifs.
Deux logiques fondent le positionnement des conseillers à ce niveau. La première traite de la question des résultats, la seconde de l'absence de choix. Certains conseillers sous-entendent que s'intéresser aux enjeux d'objectifs permet de mobiliser leurs efforts sur les « sorties positives » (CONS 16). En ce sens, cette approche permet l'atteinte des résultats en termes de nombreuses sorties positives. Une sortie positive correspond à l'accès du jeune à un emploi de plus de six mois ou à une formation qualifiante. Les conseillers à ce niveau parlent beaucoup d'objectifs.

On a atteint les objectifs. [...]. Les entreprises se présentent directement à la porte en fait. Ils disent je veux embaucher une personne. Est-ce qu'il est éligible, et nous on vérifie et on fait le contrat, le Cerfa [...]. L'objectif de pérennisation est plus difficile à atteindre [...]. Sur les Emplois d'avenir, 50% des jeunes ont été pérennisés quand même. C'était un bon dispositif (CONS 13).

« Le contrat Emploi franc, les objectifs c'est avec le Pôle emploi, c'est bien pour les employeurs. On a beaucoup de sorties positives » (CONS 15).

Mettre en avant les enjeux d'objectifs en ayant conscience des attentes des jeunes, peut résulter d'un choix. Toutefois, du point de vue effectivité, il est difficile de s'avancer sur les résultats qu'il est possible d'atteindre. Le doute plane à ce niveau : dans la cadre des EAV, « la pérennisation des contrats, ce dernier type d'objectif est plus difficile à atteindre [...] en ce qui concerne la pérennisation, c'était plus difficile » (CONS 13). Autrement dit, il est difficile de lier cette approche professionnelle aux résultats quantifiés obtenus ou aux nombreuses sorties positives enregistrées ; plus difficile que de lier l'insertion durable des jeunes à une approche qualitative qui visent à faire des attentes des jeunes une priorité par rapport aux attentes institutionnelles. Dans la première approche, on parle de l'orientation vers les dispositifs. Dans la seconde approche, on parle de l'accompagnement de manière globale. Notons cependant que lorsqu'il s'agit d'évaluer l'efficacité d'un dispositif, d'autres critères entrent en jeu (caractéristiques des dispositifs, des jeunes bénéficiaires et des entreprises) au-delà de l'approche professionnelle.

D'autres conseillers qui font des enjeux d'objectifs une priorité se retrouvent cependant dans une autre logique comme annoncé : l'absence de choix.

C'est comme ça, on n'a pas le choix. [...], il faut assurer l'administratif et les objectifs de sorties positives (CONS 5).
Les conseillers n'ont pas d'autres choix que d'accepter les contraintes institutionnelles d'objectifs. Ils sont évalués techniquement sur cette base. Plus ces derniers produisent des résultats quantifiés, plus ils sont considérés comme compétents.

On n'a pas le choix. De toute façon, on est dans une philosophie de résultat, donc que les résultats soient demandés par les politiques, par l'État, par le pouvoir public, je veux dire on n'a pas le choix (CONS 11). De toute façon, nous serons jugés techniquement [...], la manière dont tu es jugé techniquement c'est le résultat que tu produis (CONS 5).

En se sentant obligé d'appliquer les règles, ces conseillers expliquent souvent leur positionnement par des réponses relativement simples : « trouver rapidement un emploi c'est déjà ça » (CONS 12).

Le discours des conseillers d'insertion s'est par la suite recentré sur l'enregistrement des activités réalisées dans les logiciels de suivi, le second déterminant de la prescription. L'enregistrement des activités permet aux autorités financières de disposer de données permettant le suivi et l'évaluation des programmes. Toutefois, les tâches liées imposent aux conseillers une charge administrative considérable.

Pour les Emplois d'avenir, on a une charge administrative qui est énorme (CONS 2) ; l'administratif c'est lourd, c'est beaucoup d'administratif. Mais une fois qu'on y habitue... (CONS 3) ; il y a beaucoup d'administratif, si vous voyez mon bureau c'est à courir (CONS 6) ; trop de paperasse, ça prend beaucoup de temps. Mais c'est comme ça, on n'a pas le choix (CONS 1).

Face à la surcharge administrative qu'implique l'utilisation des dispositifs, les conseillers ne disposent d'aucune autre stratégie que celle de respecter les règles, celle de l'absence de choix également. Toutefois, si les conseillers avaient le choix, ils choisiraient plus d'optimiser leur temps, « la paperasse... Il est vrai que j'aurais préféré passer moins de temps » (CONS 13). Les conseillers choisiront d'utiliser plus de temps dans les tâches nécessaires d'accompagnement des jeunes.
La question de l'évaluation des dispositifs rejoint celle des autres déterminants de la prescription : l'évaluation des dispositifs et du travail fourni ; la formation des conseillers sur l'utilisation des dispositifs. Sur ce point, les conseillers sont bien conscients qu'au-delà de l'évaluation des dispositifs, c'est leur travail qui est évalué. Cette idée ne plait pas.

Quels sont les moyens qu'on donne aux conseillers pour obtenir les chiffres qu'on leur demande [...]. Les attendus des résultats ne sont pas en adéquation avec les moyens qui sont donnés aux conseillers (CONS 5).

Les conseillers manquent de moyens, l'évaluation du travail fourni doit aller avec les moyens mis à leur disposition. Certains conseillers ont le sentiment d'être doublement condamnés. Ils sont condamnés par le manque de moyens d'une part, et par leurs compétences qui peinent à être reconnue, d'autre part.

> Il y a un double couperet qui pèse sur toi donc non seulement tu n'as pas les moyens, mais tu dois prouver qu'en n'ayant pas les moyens tu es compétent (CONS 5).

Le manque des moyens touche, entre autres, la formation des conseillers sur l'utilisation des dispositifs EAV et EF, qui constitue un point important de la prescription : « je n'ai pas eu de formation quand, j'ai repris le dossier Emploi d'avenir » (CONS 12). Autrement dit, le manque de moyens porte sur différents plans : manque de temps, de ressources, de marge de manœuvre. D'autre part, deux points d'observation peuvent être retenus à ce niveau.

Le discours des conseillers se recentre sur le dispositif EAV, évoquant également le dispositif GJ, sans réellement se référer au cas du dispositif EF. Il est possible de constater que ce dispositif ne fait pas vraiment encore partie des dispositifs privilégiés des Missions locales. La question qui se pose toutefois est de savoir si les circonstances du démarrage des EF sans les Missions locales n'a pas d'impact sur la mobilisation de ces dernières sur le dispositif ou si l'arrêt anticipé du dispositif EAV ne joue pas également un rôle de démobilisation. L'arrêt des EAV notamment a mis les Missions locales en porte-à-faux devant les entreprises, « on était embêté. [...] beaucoup d'entreprises utilisaient les Emploi d'avenir pour le recrutement justement » (CONS 15) ; « les entreprises ne comprenaient pas pourquoi... » (CONS 8). Le cas a beaucoup été commenté par les acteurs organisationnels.
Les Emplois Francs, c'est avec nous et le Pôle emploi. Mais vous allez voir que les Missions locales ne vont pas s'engouffrer dans les Emplois Francs. Non chat et chien craignent l'eau froide. Mettez-vous à leur place. Vous avez vendu un truc pendant un bon bout de temps, puis un jour on vous fait passer pour le mauvais machin, vous allez vous risquez à nouveau à vous refrotter avec les entreprises. Ah non, non, votre truc ne vous inquiétez pas c'est super, comme l'autre, non. On va y aller doucement (DIR 4<sup>77</sup>).

L'autre point d'observation porte sur la mise en œuvre des dispositifs territoriaux d'insertion, dans le cadre du partenariat des Missions locales avec les collectivités territoriales.

> Il n'y a pas tellement d'objectifs avec les collectivités territoriales. [...]. Les choses sont différentes avec les collectivités. On est de proximité, si on veut les voir, on va les voir, notamment les élus. Mais tel n'est pas avec le représentant de l'Etat. [...]. Avant, on pouvait mettre en place des projets dans le sport ou le théâtre pour les jeunes avec les communes. Maintenant, il n'y a vraiment plus de projets (CONS 6). « Il n'y a pas tant que ça les dispositifs » (CONS 1).

Si les logiques d'obligation d'objectifs ne posent pas de problème dans le partenariat avec les collectivités, en particulier avec les communes, il existe cependant une baisse de projets d'insertion avec les collectivités territoriales.

Il est possible de constater de manière générale que les stratégies des conseillers d'insertion restent limitées. Elles concernent essentiellement les attentes des autorités publiques en termes d'objectifs ou d'obligation de résultats. À ce niveau, si certains conseillers ont la possibilité d'emprunter une approche qui vise à s'intéresser aux attentes des jeunes en priorité avant les attentes institutionnelles dans le cadre de l'accompagnement à l'emploi ; d'autres conseillers préfèrent miser sur les enjeux d'objectifs en ayant conscience des attentes des jeunes dans le cadre de l'orientation vers les dispositifs d'insertion. Autrement dit, face aux déterminants de la prescription, l'autre stratégie possible demeure celle du non-choix.

<footnote n="77"><sup>77</sup> La logique mise en avant dans l'étude du pôle opérationnel est la même que celle de l'étude du pôle organisationnel. Il s'agit d'analyser les interactions au pôle opérationnel à partir du discours des acteurs intervenant dans ce même pôle, les conseillers. Cependant, la pertinence du discours des acteurs organisationnels nécessite de rapporter un passage, celui-ci.</footnote>
### 2.2.3.2 Les jeunes en tant qu'acteurs : quelles sont les stratégies possibles ?

Les dispositifs EAV et EF sont définis de manière à répondre aux difficultés d'insertion professionnelle du public cible. Les critères des bénéficiaires sont fixés, de même que les critères des entreprises pouvant conclure les contrats. C'est la manière habituelle dont les autorités publiques en charge de formuler les politiques publiques prennent en compte le public cible de la politique. Cette manière réduit le public cible à son état du départ, c'est-à-dire à une situation statique. Ce groupe est rarement considéré comme faisant partie intégrante des acteurs de la mise en œuvre. Pourtant, du fait de son aspect évolutif, le public cible est capable de fausser la prescription en amont de la politique publique. Dans notre cas, ce groupe fait l'objet d'une attention du point de vue dynamique. Le groupe cible des jeunes demandeurs d'emploi est particulièrement dynamique. Il est en constante évolution par l'âge, le projet professionnel, les projets personnels et les disponibilités. La prise en compte de l'aspect dynamique du public cible est nécessaire dans la conception de la politique et de sa mise en œuvre. Dans cette partie de recherche, l'intérêt porte sur les jeunes en tant qu'acteurs ainsi qu'aux stratégies qu'ils peuvent emprunter dans le but de faciliter leur insertion.

Le discours des jeunes est rapporté avec l'appui de quelques passages du discours des conseillers<sup>78</sup>. L'analyse du contenu des discours fournit plusieurs informations. Du nom des dispositifs par lesquels ils sont passés, les jeunes s'en rappellent rarement. Toutefois, ils semblent avoir une meilleure mémoire des allocations attachées : « Emploi d'avenir ou Garantie des jeunes ?... Oui c'est ce dispositif-là... On nous donnait des allocations » (JDE 1). Dans le cadre des dispositifs d'insertion, les allocations sont versées en termes de soutien financier pour le public précaire. Elles ont pour objectif de permettre aux bénéficiaires d'être autonomes et de pouvoir s'investir dans les projets d'emploi. Les allocations sont souvent considérées comme de l'argent facile pour les jeunes : « c'est vrai que les allocations aident les jeunes... Mais certains jeunes ne sont là que pour ça » (CONS 5). En ce sens, si les allocations ont un but incitatif, elles peuvent également produire l'effet contraire. Essentiellement en ce qui concerne les allocations, le contenu de certains dispositifs ne fait pas l'unanimité :

<footnote n="78"><sup>78</sup> La logique que mous mettons en avant dans l'étude du pôle opérationnel de la mise en œuvre est la même que celle de l'étude du pôle organisationnel. Il s'agit d'étudier ces deux pôles d'interaction chacun selon le discours des acteurs qui interviennent. Il s'agit à ce niveau précis d'étudier les stratégies des jeunes (jeunes en tant qu'acteurs : quelles sont les stratégies possibles ?) à partir du discours des jeunes eux-mêmes. Cependant, la pertinence des discours des conseillers (CONS) a nécessité de rapporter quelques passages (trois).</footnote>
« Certains dispositifs rapportaient plus une allocation aux jeunes qu'une garantie d'emploi » (CONS 13).

Pour ce qui est des stratégies des jeunes en tant qu'acteurs de leur insertion, celles-ci semblent être limitées. Le marché du travail n'offre pas plus de possibilités. Les emplois sont aussi rares qu'instables. Certains jeunes affirment avoir occupé des emplois à court termes, CDD ou saisonniers, de manière successive et sur une durée relativement courte.

« J'ai 21 ans. L'année passée, j'ai fait vendeuse, j'ai fait garde d'enfants, j'ai fait la cantine. Et je cherche comme vendeuse maintenant » (JDE 4).

« Moi, j'ai 20 ans, un bac pro électrotechnique. J'ai fait plusieurs stages et j'ai travaillé comme préparateurs de commande, agent de chantier, livreur de pizza » (JDE 3).

L'instabilité des emplois ainsi que l'envie d'évoluer dans la vie professionnelle et personnelle poussent certains jeunes à changer de projet professionnel.

« J'ai fait une formation dans le secrétariat, je ne trouve pas d'emploi [...] J'aimerais faire une formation de AMP (aide médico-psychologique) [...]. On ne trouve plus un travail stable dans ça » (JDE 4).

« À chaque fois, les contrats sont courts. J'aimerais me poser [...]. Je vais faire une formation de chauffeur livreur ou de chauffeur de bus (JDE 6).

Les jeunes espèrent accéder à un emploi stable à partir de nouvelles formations. En cas de chômage ou d'absence d'emploi, la logique est la même, les jeunes ont tendance à changer de projet en prévoyant souvent d'être indépendant : « ça fait plus de trois mois que je suis en recherche d'emploi.... Je vais créer mon entreprise » (JDE 5). Face au chômage, la création d'entreprise est une stratégie de repli qui permet aux jeunes de rester actifs.

Changer de projets en cherchant à développer de nouvelles compétences par la formation ou en envisageant de créer son entreprise sont des stratégies possibles. Toutefois, la question est de savoir si le nouveau projet peut permettre d'être en emploi stable ou en activité de longue durée.

Les stratégies à dimension individuelle auraient rarement de chances d'aboutir dans un système emploi complexe. La formulation des politiques ainsi que la mise en œuvre doivent prendre en compte le public cible, au-delà de sa situation de difficultés, son caractère dynamique. Il faut « faire pour et avec les jeunes. Sinon on ne peut rien faire » (CONS 1).
Les stratégies d'acteurs au pôle opérationnel de la mise en œuvre restent, de manière générale, limitées. Le pôle opérationnel subit le poids des autres pôles, en particulier celui du pôle de la prescription qui réduit les possibilités d'actions et d'interactions des acteurs.
### 2.2.4 Synthèse de l'étude et propositions d'actions : apports de la recherche

L'étude des précédentes parties permet de faire une synthèse du système d'action concret<sup>79</sup> de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. Les apports de la recherche sont précisés avant la soumission à la discussion. Ils sont liés aux hypothèses avancées. D'autres apports en termes de propositions d'actions provenant des acteurs sont examinés.

#### 2.2.4.1 Synthèse : la « nature » des interactions d'acteurs

La mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes a lieu au sein des partenariats des Missions locales avec les acteurs publics, l'État et les collectivités territoriales. Trois pôles caractérisent le système de mise en œuvre : le pôle prescription, le pôle organisationnel et le pôle opérationnel. Les autorités publiques interviennent dans le pôle de prescription alors que les acteurs individuels des Missions locales agissent dans le pôle organisationnel et le pôle opérationnel.

Au pôle de prescription, la prise en charge de la prescription des dispositifs d'insertion EAV et EF, des dispositifs nationaux, est réalisée par les autorités publiques selon trois étapes : prise en compte du contexte social, définition de politique des EAV et EF, élaboration de la stratégie de mise en œuvre. La prescription est faite de manière à faciliter le déploiement des dispositifs en vue de l'atteinte des objectifs prévus pour l'insertion professionnelle des jeunes. Elle ne laisse présager aucun problème. Il s'agit là d'un premier apport de la recherche. D'importants efforts ont, en effet, été déployés dans la prescription. Les autorités publiques et leurs experts ont programmé dans le détail la stratégie de la mise en œuvre des dispositifs (définition du cadre, des moyens financiers, des résultats attendus, du temps, des suivi et d'évaluation des dispositifs, des rencontres et négociations, des moyens et ressources au terrain) dans l'objectif de faciliter la concrétisation de la mise en œuvre au niveau du terrain. La mise à l'écrit des éléments prescrits à partir des textes officiels constitue d'autres efforts ; ils visent certes à officialiser les démarches mais surtout à garder à l'œil la feuille de route qui permet le suivi

<footnote n="79"><sup>79</sup> Pour rappel le système d'action concret rassemble l'ensemble des comportements d'acteurs. Il rend compte de la somme des interactions qui prennent part au sein du cadre définit de l'organisation. Le système d'action concret inclut la structure formelle et informelle de l'organisation, du moins de la mise en œuvre ici.</footnote>
minutieux de la stratégie de mise en œuvre qui a été érigée. Si jusque-là la prescription ne laisse
entrevoir aucun problème, la suite de l'étude va, cependant, montrer une autre réalité.

Au pôle organisationnel et au pôle opérationnel, le discours des acteurs de la mise en œuvre en Missions locales (présidents, directeurs et conseillers) révèle la présence de plusieurs problèmes ou points de crispation. Ces problèmes sont liés à l'intervention de l'État en Missions locales dans le cadre des dispositifs EAV et EF. Ils portent sur le financement par objectifs du dispositif EAV, l'arrêt anticipé du même dispositif, l'évincement des Missions locales des premiers moments du dispositif EF. Ces problèmes sont également liés à l'intervention des collectivités territoriales dans le cadre de la mise en œuvre de programmes d'insertion de manière générale, en Missions locales et sur le territoire. Ils portent sur les problèmes de l'arrêt de dispositifs importants (POP et POPI) par les conseils généraux, la variabilité du système de financement des conseils départementaux (FDAJ) qui peut induire des inégalités territoriales, la déficience d'information sur les dispositifs et le manque de dynamisme des acteurs lorsque qu'ils doivent coopérer sur des projets territoriaux. Au-delà de ces problèmes, la défaillance est celle d'un dysfonctionnement plus général, du mode d'intervention de l'État en Missions locales à partir du pilotage public et du mode d'intervention des collectivités territoriales à partir de la gouvernance par logique de compétence. Des sentiments négatifs des acteurs des Missions locales sont enregistrés, ces modes d'intervention les découragent en les rendant contreproductifs et « perdants ». Le constat qu'il est possible d'émettre est que les modes d'intervention des acteurs publics créent un déséquilibre du système de mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. C'est l'un des principaux apports de la recherche.

Un autre apport identifiable, à ce niveau, est celui du décalage de la prescription avec la réalité du terrain. Certains problèmes au terrain n'étant pas prévisibles à l'avance, ils ne sont pas, ou ne peuvent être abordés dans les textes de la prescription (Exemple : le changement d'orientation de la politique de l'État a conduit à la l'arrêt du dispositif EAV quelques années seulement après sa création, la mobilisation collective des Missions locales a conduit à l'annulation de la décision de ne pas les impliquer dans l'implantation du dispositif EF). Des solutions éventuelles à ces problèmes ne peuvent, en effet, être prescrites dans l'étape de la prescription. L'absence ou l'impossibilité de prévoir et de prescrire entraine inéluctablement un décalage des aspects prescriptifs avec les réalités du terrain. Les problèmes relevés au terrain s'interposent entre la prescription et la réalité du terrain. Ils constituent les facteurs de distorsion de la mise en œuvre, un autre apport de la recherche. À ce niveau, il est possible de remarquer que les efforts déployés dans la prescription des actions, des moyens et des ressources, qui
visent à favoriser les meilleures conditions de mise en œuvre, n'ont pas permis d'éviter l'apparition des facteurs de distorsion. Il semble difficile d'arriver à tout prévoir, ou à concevoir une mise en œuvre « sur-mesure ». Les facteurs de distorsions font partie intégrante du système de mise en œuvre.

Face aux problèmes des modes d'intervention des acteurs publics et au déséquilibre du système, les acteurs des Missions locales restent, toutefois, dynamiques. Ils empruntent des stratégies adaptatives qui ont pour but de remédier à leurs difficultés. Les effets de certaines stratégies sont presque réparateurs (contournement des obstacles, remobilisation des acteurs, faire du souci des jeunes une priorité). Les résultats montrent, ici, que les conditions de concrétisation de la mise en œuvre ne proviennent pas forcément de la prescription ou de la capacité des acteurs publics à pouvoir tout programmer, mais des interactions imprévisibles d'acteurs comme les stratégies adaptatives enregistrées. C'est un apport supplémentaire de la recherche. Tous les problèmes ne font, cependant, pas l'objet de stratégies et, face à certaines difficultés, seul l'État a la capacité d'agir.

Par ailleurs, les acteurs politiques locaux, dont l'influence dans la mise en œuvre est plus ou moins grande, mettent en place également des stratégies. Ces stratégies sont libres et visent souvent des intérêts politiques (faire des Missions locales des tremplins d'évolution politique, mettre en avant des politiques plus attractives comme celles de la sécurité ou de l'environnement au détriment de la politique d'insertion professionnelle qui l'est moins). Les effets de certaines stratégies interfèrent avec les projets d'insertion. C'est une autre contribution de la recherche. Le constat général est que certains acteurs développent des stratégies qui nuisent à la synergie des actions alors que d'autres acteurs adoptent des stratégies qui visent à compenser les déséquilibres. Dans ce dernier cas, en effet, le rôle des stratégies adaptatives des acteurs des Missions locales, apparaît comme compensatoire au déséquilibre du système. Ainsi, les interactions d'acteurs qui prennent part dans le système de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle font osciller le système d'un état d'équilibre à un autre de déséquilibre. C'est une contribution importante de la recherche.

L'étude des stratégies des jeunes en tant qu'acteurs de leur insertion, pour sa part, offre d'autres enseignements. Les stratégies de ces jeunes sont limitées, le marché du travail n'offre pas plus de possibilités. Leur situation est très souvent précaire sur le marché du travail. Dans un système de mise en œuvre, cependant, le groupe cible des jeunes doit être considéré comme particulièrement dynamique. Du fait de leurs stratégies, les jeunes peuvent fausser la prescription en amont.
En dernier lieu, il ressort de notre étude que les actions et interactions d'acteurs manquant de synergie entravent la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. Telle serait la nature des interactions d'acteurs qui ont lieu dans la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes.

### 2.2.4.2 Propositions d'actions

Les propositions d'actions proviennent des acteurs. Elles sont faites face aux dysfonctionnements émanant essentiellement des modes d'intervention des acteurs publics. L'État prescrit la mise en œuvre, impose le mode de financement par objectifs, décide d'arrêter des dispositifs importants. Les acteurs au terrain sous-tendent qu'ils ne sont ni consultés ni écoutés. Considérées comme trop directives, ces modes d'intervention de tendent à rendre les acteurs en Missions locales « contreproductifs » en faisant d'eux des « perdants », selon leurs termes. Le mieux serait une intervention qui puisse favoriser l'atteinte des objectifs d'insertion. Les collectivités territoriales peuvent également décider d'arrêter des dispositifs territoriaux. Mais elles peuvent également, étant donné leurs compétences sur l'emploi, décider d'en créer plusieurs. Lorsqu'elles choisissent d'agir sur un domaine, les collectivités le font souvent sans concertation avec les autres acteurs du territoire. L'usage des compétences sur l'emploi, en même temps et sur un même territoire, entraine un manque de cohérence qui peut rendre « inefficace le système », selon les termes des acteurs.

Les propositions d'actions des acteurs des Missions locales sont, pour une grande part, tournées vers l'État. D'une part, l'État est le plus grand financeur des Missions locales, et d'autre part, les projets des collectivités territoriales eux-mêmes dépendent, pour une grande part, de l'État. Mais les propositions concernent également les collectivités territoriales de manière spécifique. Le souhait des acteurs est celui d'un meilleur partenariat, un partenariat qui puisse permettre le développement de projets concrets, en favorisant l'insertion des jeunes. Les propositions proviennent de l'ensemble des participants de la recherche : présidents et directeurs des Missions locales, conseillers d'insertion, jeunes et élus.

#### 2.2.4.2.1 Partenariats des acteurs et projets d'insertion

Les acteurs souhaitent vivement que le partenariat avec l'État s'améliore et qu'il y ait moins de décisions prises de manière « trop descendante » (PRES 6), qu'il y ait « moins de financement par objectifs dans la conférence des financeurs » (PRES 6). Les acteurs suggèrent de « mettre
en place une CPO plus adaptée aux publics des Missions locales » (DIR 1). Une convention pluriannuelle d'objectifs adaptée permet, en effet, à l'État de prendre en compte au-delà de l'emploi comme seul critère d'insertion dans ses calculs d'objectifs d'autres critères. Il s'agit notamment de prendre en considération le critère d'impact social de l'accompagnement, la temporalité de l'accès à l'emploi des jeunes très éloignés de l'emploi, de « mettre en place des financements plus pérennes » (PRES 10). Pour le développement des projets d'insertion, la co-construction avec l'ensemble des acteurs peut être une bonne idée : « auparavant avec l'État on co-construisait des projets alors que maintenant l'État est essentiellement dans un rôle de financeur. Il faut reprendre la co-construction » (PRES 6). Une démarche de co-construction peut permettre aux acteurs de terrain de s'impliquer davantage dans les projets et de valoriser leur connaissance de terrain, d'une part, elle peut également permettre aux autorités publiques de mettre en place des programmes qui correspondent aux besoins du terrain, aux besoins du public cible, d'autre part. Les acteurs sous-tendent que les méthodes directives dénaturent le travail en Missions locales. L'État peut faire confiance à ces dernières : « l'État ne doit pas substituer une autre méthodologie de travail [...]. Nous avons notre méthodologie. Besoin de confiance de l'État » (DIR 1). Dans le même cadre du développement de projets, les acteurs montrent qu'une « mobilisation générale des entreprises » (ET80 1) est nécessaire pour favoriser l'insertion des jeunes. L'État peut mobiliser les entreprises au niveau national pour « développer les partenariats des entreprises et développer d'autres sources de financement que celui public voire privé » (ET 1).

Le partenariat avec les conseils régionaux apparaît, pour sa part, au plus bas. Les acteurs en Missions locales montrent qu'il « n'y a pratiquement pas de partenariat avec la Région » (PRES 4). Mais les acteurs souhaitent grandement rencontrer les conseils régionaux : « Très peu de rencontres [...]. Besoin de connaitre les Régions ». La proposition est notamment d'« avoir un seul interlocuteur qui échangera sur le territoire avec les Missions locales et en parler à l'association des Régions de France » (PRES 4). Les conseils régionaux sont en charge de la formation. Les acteurs font remarquer que la mise en place des dispositifs d'insertion tels que ceux des EAV ou de GJ crée des besoins de formation. Le « développement d'actions de formation » est nécessaire (DIR 3).

<footnote n="80">⁸⁰ Élus territoriaux.</footnote>
Le partenariat avec les conseils départementaux manque d'échanges : « pas assez d'échanges. Besoin de développement des échanges pour affiner les projets » (PRES 4). Les propositions sur les projets touchent différents domaines de l'insertion. Il s'agit notamment de développer des plans pour la protection de l'enfance, de favoriser aux jeunes l'accès aux aides pour le permis de conduire, pour le brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA) et pour le « déplacement doux et écologique » comme les vélos électriques (PRES 12).

Le partenariat avec les communes varie « selon les sensibilité politiques » (PRES 20), mais de manière générale, il satisfait les acteurs des Missions locales. Plusieurs propositions, visant à rendre le partenariat plus opérant, sont cependant faites. Les Missions locales n'étant pas très connues au niveau territorial, l'idée est que les présidents mènent une campagne d'information.

> « La communication et l'information sur la Missions locale sont indispensables [...]. Les élus doivent plus rechercher à informer, convaincre leurs collègues maires, conseillers régionaux, conseillers départementaux de la nécessité de s'investir et se mobiliser pour l'insertion des jeunes » (PRES 4).

Il s'agit dans ce cadre « d'organiser des rencontres avec plusieurs communes » (PRES 20) ou « d'intervenir régulièrement dans la réunion des Maires de la communauté des communes » (PRES 4). Pour ce qui est des projets d'insertion, ils ont lieu dans le cadre de la politique de la ville. Les projets innovants attirent les acteurs. Ces derniers se proposent notamment de : « développer des projets de transition écologique entre jeune, animateur et conseiller » (PRES 8) ; « travailler le projet du jeune avec les entreprises inclusives. Cumuler la bienveillance des entreprises avec la passion des jeunes (CONS 16) ; ou de faciliter le déploiement des projets sur « le numérique, le sport, le théâtre (JEUN 4).

Ces propositions sont une tentative de réponse aux difficultés rencontrées par les acteurs de terrain. Provenant de ces acteurs expérimentés, ces propositions peuvent, certainement, aider à face aux difficultés de la mise en œuvre et celles liées aux politiques d'insertion professionnelle des jeunes de manière générale. Toutefois, la prise en compte relève de la volonté des autorités publiques et au-delà, de la mobilisation de l'ensemble des acteurs.
### 2.2.5 Discussion

Les analyses réalisées permettent de débattre ici des résultats de notre recherche. Nous abordons en premier lieu les apports de la recherche, en lien avec les hypothèses.

**Notre hypothèse 1 (H 1) était que** « les modes d'intervention des acteurs publics créent un déséquilibre du système de mise en œuvre de programmes d'insertion professionnelle des jeunes ». Les résultats issus de l'étude montrent que les modes d'intervention de l'État et des collectivités territoriales sont porteurs de problèmes et de points de crispation. Certains problèmes rendent contreproductifs les acteurs en Missions locales, alors que d'autres réduisent l'efficacité du système emploi au niveau territorial.

Le mode d'intervention de l'État, analysé dans le cadre de la mise en œuvre des dispositifs EAV et EF, laisse apparaitre plusieurs points de crispation (financement par objectifs du dispositif EAV, arrêt anticipé du même dispositif, évincement des Missions locales des premiers moments du dispositif EF) révélant un dysfonctionnement global du point de vue méthode : l'État utilise des méthodes « trop descendantes » (PRES, 11) dans le partenariat de la mise en œuvre avec les Missions locales. « L'État impose [...] sans écouter ce qu'on dit sur le terrain » (PES 3). Le problème est celui d'une méthode directive qui crée de l'insatisfaction chez les acteurs. Des sentiments de colère, de déception, de regret sont enregistrés. Du point de vue du mode d'intervention de l'État, les résultats rejoignent l'idée développée par d'autres travaux. C'est ainsi que Metzger (2005), Craipeau et Metzger (2011) montrent que le partenariat de l'État avec ses opérateurs est régi par un mode de gouvernement synonyme de « technologie de pouvoir » où la finalité pour l'État est d'obtenir l'adhésion des opérateurs aux exigences d'objectifs, de performance, de rationalisation... aux exigences de résultats. La Cours des comptes (2021) montre que ce mode de gouvernement est parfois « défaillant », il existe des situations où la « technicité » de l'État n'est pas assurée (p. 93-94). Le système d'obligations d'objectifs implique une recherche sans fin des résultats rendant inefficace les méthodes de l'État. Le système entraine des « effets contre-productifs, destructeurs » et peut « conduire [...] à du pire, à la bestialité par la standardisation » des problèmes sociaux provenant des pratiques professionnelles des opérateurs en charge de traiter les problèmes (Metzger, 2005, p. 9-10). Ces dernières idées rejoignent également les faits observés dans la recherche. Les acteurs des missions locales soulignent ainsi que les méthodes institutionnelles les rendent « contreproductifs » en faisant d'eux des « perdants » (DIR 3).
Toutefois, le mode d'intervention de l'État peut être relativisé. En ce qui concernent les exigences d'objectifs, celui reflète un « État plus stratège » avec une organisation lui permettant de « mieux voir les missions, les objectifs à atteindre sur ces missions (des objectifs plus détaillés que l'objectif fourre-tout d'intérêt général), les déclinaisons en objectifs opérationnels, et de relier davantage des actions ou activités (devant concourir aux résultats) à ces objectifs. [...] une approche au fond très pragmatique et plus pilotable, et responsable de l'action publique » (Baslé, 2015, p.1). En ce sens, si les méthodes de l'État sont contraignantes pour les opérateurs que sont les Missions locales, ces méthodes sont pour l'État les moyens d'une gestion publique stratégique. Toutefois, les résultats de la recherche montrent que les acteurs en Missions locales vivent mal cette situation. Trouver le moyen d'optimiser les partenariats s'avère nécessaire.

Le mode d'intervention des collectivités territoriales, pour sa part, est analysé dans le cadre de la mise en œuvre de programmes d'insertion plus large en Missions locales et sur le territoire. Il tient compte du type de partenariat et du type de collectivités (Régions, Départements, Communes) est se fonde sur une logique de compétences des collectivités. Les liens des Missions locales avec les collectivités diffèrent de celles avec l'État. La composante pouvoir des relations est ressentie comme absente : « les collectivités, on se connait tous [...] on va les uns vers les autres [...]. Ce n'est pas pareil avec les représentants de l'État (PRES 9). Plusieurs problèmes ou points de crispation sur l'organisation territoriale sont toutefois repérés (déficience d'information sur les dispositifs nationaux au niveau territorial, partenariats manquant souvent de dynamisme et arrêt des dispositifs importants, variabilité du système de financement, influence souvent négative des acteurs). Au-delà de ces problèmes, c'est l'intervention quelque peu désordonnée des collectivités dans le domaine de l'emploi qui est mis à jour. Les collectivités, en faisant usage de leurs compétences sur l'emploi, en même temps, sur un même territoire et sans concertation dans la mise en place des programmes d'insertion, créent un problème de cohérence qui peut rendre inefficace le système : « l'absence de concertation étroite entre Conseil Départemental, Conseil Régional et État niveau local, c'est chacun met en place des dispositifs...qui, à un moment, se superposent, se cannibalisent, on a des choses illisibles et incohérentes » (DIR 3). L'intervention de collectivités territoriales dans le domaine emploi fait l'objet de plusieurs rapports (notamment Bartoli & Mériaux, 2007 ; Borel et al. 2013) qui font état de l'existence de plusieurs dysfonctionnements comme ceux identifiés dans la recherche : manque de concertation des acteurs territoriaux, empilement de dispositifs, cohérence limitée de l'invention sur l'emploi. Sur le cas particulier de la dotation
des ressources en Missions locales, des travaux montrent une « absence de règles de répartition
de ressources aux Missions locales [...] au prix d'inégalités importantes de dotations en
territoires. Au-delà des questions d'équité entre les structures et des difficultés engendrées [...],
cette situation soulève la question de l'égalité de traitement offerte aux jeunes accueillis en
Missions locales, laquelle devrait être garantie dans le cadre du service public de l'emploi »
(Arambourou et al., 2016, p. 4). Dans le même sens, des dysfonctionnements d'autres travaux
dénotent un partenariat d'acteurs en proie à des tensions, avec « un certain éclatement du
travail : des antagonismes politiques importants entre la région, le département et la ville<fnref n="81" /> [...] qui empêchent de construire une vision commune de l'action en direction des jeunes vulnérables » (Loncle, 2011, p. 103). L'absence de vision commune crée effectivement un problème de lisibilité et de cohérence, comme vu dans l'analyse des données de la recherche.
Toutefois, ces données ne permettent pas d'observer des antagonismes politiques majeurs au vu de l'objet de la recherche, celui-ci n'étant spécifiquement orienté vers cette idée.

Les résultats de la recherche permettent de montrer que les modes d'intervention de l'État et des collectivités territoriales créent un déséquilibre du système de mise en œuvre de programmes d'insertion professionnelle des jeunes, comment stipulé dans l'hypothèse H1.

**Notre hypothèse 2 (H 2) étaient que** « certains acteurs individuels développent des stratégies qui nuisent à la synergie des actions alors que d'autres acteurs adoptent des stratégies qui visent à compenser les déséquilibres ».

Les résultats issus de l'étude montrent que les acteurs organisationnels en Missions locales mettent en place des stratégies aux effets positifs sur la mise en œuvre. Alors que, de leur côté, certains acteurs politiques empruntent des stratégies visant des intérêts politiques au détriment des projets d'insertion.

Les acteurs des Missions locales, confrontés aux nombreux problèmes de la mise en œuvre,
demeurent dynamiques en empruntant des stratégies adaptatives quand ils le peuvent (face à
certains problèmes seul l'État dispose de la possibilité d'agir). Les stratégies adaptatives ont,
en réalité, une double fonction. La première fonction est d'aider les acteurs à améliorer leur
situation de difficultés. La seconde est de pallier les problèmes de la mise en œuvre, leurs effets
étant presque réparateurs. C'est le cas des stratégies étudiées de contournement des obstacles

<footnote n="81">81 Cette réflexion concerne la ville de Montpellier faisant partie des territoires étudiés par Loncle, (2011).</footnote>
ou de remobilisation des acteurs. C'est également le cas des stratégies liées aux difficultés dans
le financement des formations, difficultés observées dans certaines Missions locales.

On n'a pas eu de crédits pour la formation [dans le cadre des Emplois d'avenir]. Les jeunes n'ont pas eu de formation. C'était pourtant prévu qu'ils puissent avoir une prise en charge institutionnelle en ce qui concerne la formation. [...]. Donc on s'est débrouillé pour mettre en place une enveloppe formation et nos jeunes, plusieurs sont partis en CAP souvent dans les Greta et autres, pour se former sur les métiers dont on avait besoin (PRES 2).

En effet, face aux failles du système, il faut s'attendre à ce que les acteurs réagissent par des stratégies qui leur permettent de rendre tenable leur situation (Herreros, 2008). Les stratégies et jeux de pouvoir sont les moyens que les acteurs créent pour prendre part à la coopération avec les autres acteurs, ils leur permettent d'atteindre des objectifs qu'ils visent (Bernoux, 2014). Les objectifs sont différents. Ils sont individuels et les acteurs cherchent à poursuivre des intérêts propres et cela même au détriment des objectifs communs du système organisé dans lequel ils officient (Crozier & Friedberg, 2014). C'est le cas s'agissant de certaines stratégies étudiées des acteurs politiques locaux. Les objectifs visés sont également collectifs ou communs (Bernoux, 2014 ; Sainsaulieu, 1994). Les agents peuvent vouloir résoudre des problèmes du système. C'est le cas observé dans les stratégies des acteurs des Missions locales.

Les résultats de la recherche précisent les stratégies des acteurs politiques. Les acteurs locaux dont l'influence dans la mise en œuvre des programmes d'insertion est plus ou moins grande, empruntent des stratégies libres qui sont représentatives de l'« influence des hommes », ou du « caractère des hommes » (PRES 5). Certaines de ces stratégies visent des intérêts politiques : « certains élus sont là pour faire leur propre relation publique » (CONS 15). Les Missions locales sont des tremplins d'évolution politique, les grands projets sur l'insertion sont, en ce sens, négligés. Des intérêts d'ordre politique ou électoral sont, en effet, constitutifs des stratégies montrent plusieurs travaux : « l'élection représente [...] un déterminant fort des stratégies poursuivies par ces acteurs dans le cadre des politiques publiques » (Hassenteufel, 2011, p. 18). Des « clivages politiques » entre élus peuvent même être enregistrés (David et al., 2012). Dans un autre registre, les acteurs de terrain, notamment, « expriment leurs difficultés à discuter pendant les réunions de travail lorsque plusieurs échelons politiques (professionnels et/ou élus) sont représentés » (David et al., ouvr.cit., p. 36). Les stratégies des élus porteuses de conflits d'intérêts peuvent ainsi constituer un frein dans le développement des relations de
travail. Les résultats de la recherche mettent à jour cette idée, en montrant que les stratégies des élus locaux entravent souvent l'évolution des projets d'insertion de niveau territorial.

Dans le système de mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle, les stratégies d'acteurs sont ainsi variées, les effets contrastés. Certains acteurs développent des stratégies qui nuisent à la synergie des actions, alors que d'autres acteurs adoptent des stratégies qui visent à compenser les déséquilibres, comme avancé dans l'hypothèse H2. Il est possible d'observer à ce niveau que les actions et interactions d'acteurs, manquant de synergie, entravent la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes, comme spécifier dans l'hypothèse générale.

D'autres stratégies qui renseignent sur les interactions d'acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes sont celles des conseillers d'insertion et des jeunes.

Les stratégies des conseillers d'insertion sont analysées, face aux contraintes d'objectifs, à l'obligation de résultats instituée par les autorités. Face à cette question, les résultats de la recherche montrent que les stratégies sont limitées. Si certains conseillers empruntent une approche qui vise à s'intéresser en priorité aux attentes des jeunes, avant les attentes institutionnelles dans le cadre de l'accompagnement à l'emploi ; d'autres conseillers misent sur les enjeux d'objectifs, en ayant conscience des attentes des jeunes dans le cadre de l'orientation vers les dispositifs d'insertion. Dans ce dernier cas, la stratégie est celle de l'absence de choix, « tu es jugé en fonction des résultats que tu produis » (CONS 5).

Plusieurs travaux qui se sont intéressés aux pratiques professionnelles des conseillers d'insertion en présence de contraintes institutionnelles de résultats, montrent la difficulté de ces acteurs à ajuster leurs pratiques (Giuliani, 2009 ; Schwartz & Labbé, 2007). Comme dans notre cas, Muniglia et Thelineau (2012) mettent en évidence deux types de stratégies, celles-ci coïncidant chacune à une pratique professionnelle « militante » et « techniciste ».

Dans la pratique militante, « les conseillers se réfèrent assez facilement au rapport Schwartz pour rappeler l'identité des missions locales. L'empathie à l'égard du public imprègne les discours des conseillers qui investissent fortement la relation d'aide et insistent sur la nécessité d'établir une relation de confiance avec le public. La sollicitude, le souci de l'autre, prennent une place importante » (p. 77).

Dans la pratique techniciste, « les compétences des professionnels sont [...] définies par l'expertise technique, la maîtrise des différentes mesures et dispositifs
[...]. L'élément central de l'intervention réside dans le service et non dans la relation elle-même, ce qui laisse peu de place à la sollicitude » (Muniglia & Thalineau, 2012, p.78).

Les stratégies des conseillers repérées dans la recherche correspondent à celles liées aux pratiques professionnelles militantes et technicistes. Les effets réels de ces stratégies restent, cependant, à être confirmés.

Sur les stratégies des jeunes en tant qu'acteurs de leur insertion, les résultats montrent que celle-ci sont limitées. Elles sont limitées du fait du manque d'opportunité sur le marché du travail. Les jeunes enchainent une succession de contrats à court terme qui ne leur permettent pas de se stabiliser. La recherche de stabilité, ainsi que l'envie d'évoluer, poussent les jeunes à changer de projet professionnel. Se tourner vers de nouvelles formations ou vers la création d'entreprise sont les principales stratégies. Dans l'idée de la création d'entreprise, les jeunes cherchent non seulement à être indépendant, mais surtout à rompre avec les contraintes du marché du travail : « je vais créer mon entreprise [...]. Je veux travailler dans l'indépendant. Comme ça plus de problème » ((JDE 5).

Il est possible d'observer, à ce niveau, que les stratégies des jeunes en lien avec le marché du travail ne sont pas fréquemment abordées par les travaux. Du moins, ces stratégies ne sont pas abordées à la manière dont on le fait ici. Plusieurs travaux lient les stratégies d'insertion aux institutions et à la famille. Sur les institutions, les stratégies se rattachent à la manière dont les jeunes utilisent les offres de services. C'est l'exemple des jeunes bénéficiaires des allocations sociales. Ces allocations ont pour but d'aider à l'insertion professionnelle et sociale, mais les jeunes les utilisent souvent de manière stratégique : elles servent à couvrir les dépenses pour lesquelles elles ne sont pas destinées (Julienne & Monrose, 2004). Simo (2014) qui s'est, un temps, intéressé aux stratégies d'insertion des jeunes, montre que ces stratégies sont limitées : les difficultés liées aux conditions structurelles du marché du travail n'offrent de possibilités, si ce n'est celle de la loi du marché. Les résultats de notre recherche permettent de faire également ce constat. Par ailleurs, les difficultés d'accès à l'emploi, renforcées par des « situations de fortes précarité », poussent les jeunes à étendre leurs stratégies au-delà du cadre formel : racket, vol, vente de produits illicites sont des pratiques qu'ils empruntent souvent dans leurs stratégies (Plomb, 2018).

Face aux difficultés du système de la mise en œuvre, en particulier les dysfonctionnements provenant des modes d'intervention des acteurs publics, des propositions d'actions viennent en
appui. Cette démarche de proposition s'inscrit dans l'approche systémique de l'action organisée (Friedberg, 1992). La systémique a pour « finalité la construction de solutions d'amélioration future [...] en proposant des outils d'approche » (Bourguignon, 2018, p 13). Les pistes d'actions venant des acteurs eux-mêmes, inscrivent également la démarche dans une approche constructiviste. L'importance du point de vue de chaque acteur est posée, ceci permettant à l'ensemble des acteurs d'adhérer et de s'impliquer dans le processus de changement. Dans notre cas d'étude, les acteurs démontrent un fort besoin de changement, mais celui-ci ne peut être possible sans la volonté des autorités publiques.

De manière générale, les résultats de notre recherche et les travaux existants dans le domaine, présentent de nombreux points communs (d'un côté les résultats confirment et mettent à jour plusieurs travaux, de l'autre côté, les travaux renforcent la fiabilité des résultats). D'autres enseignements portent sur le lien des résultats avec le cadre théorique de la recherche. Le contenu des résultats coïncident à plusieurs principes de l'action organisée (Crozier et Friedberg, 2014) sur le comportement stratégique de l'acteur et sur l'ordre du système organisé, en particulier les principes qui avancent : dans ses stratégies l'acteur vise des intérêts propres au détriment des objectifs communs ; différents types de stratégies peuvent exister dans une situation donnée ; l'acteur contourne les règles par ses sources de pouvoir en faisant usage de sa marge d'autonomie ; les stratégies et jeux de pouvoir font partie intégrante de la vie des acteurs dans les systèmes organisés ; l'ordre du système est soumis aux effets d'interactions diverses d'acteurs.

Toutefois, le contenu des résultats ne confirme pas certaines représentations du cadre théorique comme : le comportement purement individuel ou intéressé de l'acteur ; les affrontements de pouvoir. Sur le comportement, il est possible d'observer que, même si les acteurs ont tendance à viser des intérêts propres, ces intérêts sont également des intérêts collectifs. C'est le cas des stratégies adaptatives des acteurs organisationnels où ces derniers cherchent à rentre tenable leur situation de difficulté en mettant en place des stratégies qui bénéficient au système. C'est presque le cas des stratégies observées des conseillers, lorsque ceux-ci mettent en avant les attentes du jeune en tentant d'oublier les situations de contraintes d'objectifs. Autrement, il reste difficile de faire la part entre les intérêts purement individuels et les intérêts communs. De même, concernant les affrontements de pouvoir, les résultats ne permettent pas d'observer des affrontements apparentés entre les acteurs. Ces résultats rejoignent l'idée selon laquelle la vie en organisation, ou en système organisé, est de plus en plus marquée par un fort recul de conflits d'acteurs (Boltanski & Thévenot, 1991 ; Thévenot 2006).
### 2.2.6 Les limites

La recherche que nous avons réalisée présente selon nous deux principales limites. Une première concerne le recueil des données qui ne s'est pas passée comme nous l'avions prévu en raison de la crise sanitaire qui nous a conduit à réaliser les derniers entretiens de la recherche par téléphone. Ce moyen ne facilite pas l'établissement du lien de confiance nécessaire entre les participants de la recherche et le chercheur. Ce lien permet au participant de mieux se livrer en donnant plus d'informations sur le sujet abordé et permet au chercheur de recueillir des informations plus complètes pour mener à bien sa recherche.

Une seconde limite concerne la communication des résultats aux participants que nous n'avons pas pu réaliser comme souhaitée. Communiquer les résultats aux participants permet de « tester la validité des stratégies » notamment, montrent Bernoux (2014) et Crozier (1971). Dans le cadre de la recherche, si une part des participants a validé les stratégies repérées, une autre part n'a pas pu le faire. Dans ce dernier cas, plusieurs élus politiques n'ont pas pu être recontactés. Ces derniers avaient perdu leur mandant à la suite des élections municipales françaises du 15 mars et 28 juin 2020 qui visent le renouvellement des conseils municipaux des communes et des conseils communautaires des intercommunalités. Ces élus ont donc quitté leurs fonctions et il était difficile de les joindre. Cependant, le contrôle qualité réalisé dans la partie méthodes de recherche, ainsi que les liens des résultats avec le cadre théorique et d'autres travaux dans le domaine, montrent que les informations recueillies y compris les moyens utilisés peuvent être considérés comme fiables. S'assurer de la fiabilité des informations, de leur validité et de la pertinence des résultats est de rigueur dans la recherche.
Conclusion générale

Ce travail de recherche a été motivé par un questionnement majeur utile à la construction de
politiques publiques effectives : connaitre la nature des interactions d'acteurs de la mise en
œuvre des politiques publiques de l'insertion professionnelle des jeunes.

Les enseignements qui résultent de cette étude, permettent de considérer le système de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes, comme le lieu de rencontres des modes d'intervention des deux grands acteurs publics de l'emploi (l'État et les collectivités territoriales), et des modes de fonctionnement des premiers acteurs du terrain des politiques publiques d'insertion des jeunes (les Missions locales). C'est un lieu où se mêlent relations de pouvoir, points de crispations, stratégies et jeux d'acteurs. Les stratégies en particulier sont courantes. Tous les acteurs sont capables de stratégies. Dans l'étude de cas de la mise en œuvre des dispositifs d'insertion EAV et EF, les apports de la recherche inclus ces grands points.

La mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle se caractérise par l'existence de trois pôles : le pôle de prescription, le pôle organisationnel et le pôle opérationnel. Les autorités publiques interviennent dans le pôle de prescription alors que les acteurs individuels des Missions locales agissent dans le pôle organisationnel et le pôle opérationnel. Au pôle de prescription, les autorités publiques prescrivent la mise en œuvre des dispositifs d'insertion par étapes, et de manière à faciliter le déploiement sur le terrain, en vue de l'atteinte des objectifs prévus en termes d'insertion professionnelle des jeunes. L'étape de la prescription ne laisse présager aucun problème. L'étude du pôle organisationnel et du pôle opérationnel qui vient après, va cependant, révéler la présence de plusieurs problèmes et points de crispation. Les problèmes concernent les modes d'intervention des acteurs publics, l'État et les collectivités territoriales.

Le mode d'intervention de l'État a lieu dans le cadre du pilotage public. Les problèmes identifiés portent sur les logiques du financement par objectifs, sur l'arrêt précipité de dispositifs importants, sur la non-reconnaissance des compétences de certains acteurs de terrain qui, en effet, sont écartés de la mise en œuvre. Le mode d'intervention des collectivités territoriales, a lieu dans le cadre de la gouvernance par logique de compétences. Les problèmes touchent à la mise en œuvre de programmes d'insertion de manière générale, en Missions locales et sur le territoire. Ces problèmes concernent, comme plus haut, l'arrêt de dispositifs importants (POP et POPI) par les conseils généraux, mais également la variabilité du système de financement des conseils départementaux (FDAJ) qui peut induire des inégalités
territoriales, la déficience d'information sur les dispositifs et le manque de dynamisme des
acteurs lorsque qu'ils doivent coopérer ensemble sur des projets territoriaux. Les failles sont
celles d'un dysfonctionnement plus général qui génèrent des sentiments négatifs et qui rendent
contreproductifs les acteurs. Le constat que nous faisons est que les modes d'intervention des
acteurs publics créent un déséquilibre du système de mise en œuvre des politiques d'insertion
professionnelle des jeunes (H 1). Les problèmes des modes d'intervention (les logiques du
financement par objectifs, l'arrêt de dispositifs importants, la déficience d'information sur les
dispositifs, le manque de dynamisme des acteurs ...) peuvent être vus comme les facteurs de
distorsions entre la prescription de la mise en œuvre et les réalités du terrain.

Malgré les efforts déployés dans la prescription des actions, la programmation des moyens et
des ressources, afin d'assurer les meilleures conditions de mise en œuvre, les autorités
publiques ne sont pas arrivées à tout prévoir. Il reste, effectivement, difficile de pouvoir prévoir
tout ce qui peut arriver sur le terrain et d'éviter l'apparition de ces facteurs de distorsion.

Face à ces problèmes de modes d'intervention des acteurs publics et face au déséquilibre du système, les acteurs des Missions locales demeurent, par ailleurs, dynamiques. Ils adoptent des stratégies adaptatives qui ont pour but d'améliorer leur situation de difficultés. Les effets de certaines stratégies sont presque réparateurs (contournement des obstacles, remobilisation des acteurs, faire du souci des jeunes une priorité face aux problématiques de la quantification des objectifs). Ces stratégies tendent à compenser les déséquilibres du système. Par ailleurs, les acteurs politiques locaux, dont l'influence dans la mise en œuvre est plus ou moins grande, empruntent également des stratégies. Les stratégies sont libres, elles ne font pas suite à un point de crispation particulier. Elles visent souvent des intérêts politiques : faire des Missions locales des tremplins d'évolution politique ; mettre en avant des politiques plus attractives comme celles de la sécurité ou de l'environnement au détriment de la politique d'insertion professionnelle qui l'est moins. Cette dernière stratégie, en particulier, interfèrent avec le développement des projets d'insertion. Il est possible de soutenir, à ce sujet, que dans le système de mise en œuvre des politiques d'insertion des jeunes, certains acteurs développent des stratégies qui nuisent à la synergie des actions alors que d'autres acteurs adoptent des stratégies qui visent à compenser les déséquilibres (H 2). Dans ce dernier cas, le rôle des stratégies des acteurs des Missions locales est, en effet, compensatoire. Les interactions d'acteurs qui prennent part au système de mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle font, sans cela, osciller le système d'un état d'équilibre à un déséquilibre.
Face aux problèmes de la mise en œuvre, des propositions d’actions émanant des acteurs ont été identifiées. Elles proviennent de l’ensemble des acteurs participants de l’étude (présidents et directeurs des Missions locales, élus, conseillers d’insertion et jeunes). Elles sont essentiellement tournées vers le premier partenaire des Missions locales, l’État. D’une part, l’État est le plus grand financeur de ces structures, d’autre part, les projets des collectivités territoriales eux-mêmes dépendent, pour une majorité, de l’État. Mais les propositions concernent également les collectivités territoriales de manière spécifique. Le souhait des acteurs, dans ce cadre, est celui d’un meilleur partenariat, un partenariat qui puisse permettre le développement de projets concrets en favorisant l’insertion des jeunes. Les grands points de ces propositions sont : (1) mettre en place une CPO plus adaptée aux publics des Missions locales, qui prend en considération le critère d’impact social de l’accompagnement et la temporalité de l’accès à l’emploi des jeunes très éloignés de l’emploi ; (2) assurer des financements pérennes ; (3) développer une approche co-constructive de projets avec l’ensemble des acteurs ; (4) développer le partenariat des entreprises et chercher d’autres sources de financement que celui public, comme celui de ces entreprises ; (5) Avoir, sur le territoire, un seul interlocuteur qui centralise les informations sur les projets et qui échangera avec les Missions locales, l’objectif étant de mieux informer ; (6) mener une campagne de communication sur les Missions locales pour les faire connaitre des acteurs du territoire, et attirer de potentiels partenaires ; (7) promouvoir les échanges et renforcer le partenariat des acteurs territoriaux non pas en fonction des sensibilités politiques mais en fonction du projet commun du territoire ; (8) développer des actions de formation et en faire bénéficier tous les jeunes en besoin ; (9) mettre en place des projets qui vont au-delà de ceux du domaine classique de l’insertion, notamment ceux portant sur la protection de l’enfance, le numérique, le sport, le théâtre ou sur les déplacements écologique. Dans ce dernier cas en particulier, les vélos électriques peuvent faciliter les déplacements professionnels ; (10) développer une approche inclusive des entreprises : solliciter la bienveillance des entreprises et travailler avec elles le projet du jeune pour permettre une insertion durable. Provenant des acteurs expérimentés, ces propositions peuvent, certainement, aider à faire face aux difficultés rencontrées dans la mise en œuvre et celles liées aux politiques d’insertion professionnelle des jeunes de manière générale. Toutefois, leur prise en compte relève de la volonté des autorités publiques et au-delà, de la mobilisation de l’ensemble des acteurs.

D'autres pistes pouvant favoriser de meilleures conditions de mise en œuvre ont été repérées à
la lueur des travaux. Elles portent essentiellement sur la situation des acteurs de terrain ; les
stratégies adaptatives des acteurs ; la prise en compte du public cible et de ses stratégies. Les auteurs qui se sont intéressés aux acteurs de terrain comme les conseillers d'insertion soulignent l'importance de leur rôle.

"It is not the policy or the policymaker that solves the problem, but someone with immediate proximity" (Elmore, 1985, p. 612).

Ce n'est pas la politique ou le décideur politique qui peuvent résoudre le problème de la mise en œuvre en ayant la capacité de toucher le public cible, mais des personnes qui sont en proximité directe avec ce public c'est-à-dire les acteurs de terrain. En effet, la situation de ces acteurs doit faire l'objet d'une plus grande prise en compte par les autorités publiques en charge de la prescription. Il ne s'agit plus seulement d'affecter des moyens et ressources au terrain et à ces acteurs mais de leur consentir, avant tout, un « pouvoir discrétionnaire » qui puisse leur permettre de mieux appliquer la politique (Fixsen et al.2009 ; Sabatier & Mazmanian, 1989). Dans le cas des conseillers d'insertion par exemple, ces derniers doivent non seulement pouvoir disposer d'assez de moyens et de ressources qui facilitent leurs tâches, mais ils doivent également pouvoir avoir les marges de manœuvre nécessaires leur permettant de prendre de vraies initiatives, et non pas seulement de mettre en place des stratégies face aux contraintes de résultats qui restreignent leur liberté au travail. Dans le même sens, Dubois (1999) montre que ces acteurs de terrain témoignent souvent d'un « fort engagement personnel » qui peut permettre une réalisation des objectifs de la politique, qui va au-delà de celle espérée.

Les travaux qui traitent de la question des stratégies des acteurs montrent qu'un « système doit sa stabilité à la récurrence des stratégies » (Martin 2012, p.10). Les stratégies d'acteurs ne doivent donc pas être vues d'un point de vue négatif. Elles permettent souvent la stabilité du système. C'est d'ailleurs ce qui ressort de nos analyses du terrain : les stratégies adaptatives des acteurs en Missions locales compensent certains déséquilibres. Favoriser les situations de la mise en place de stratégies compensatoires structurées peut constituer une ouverture à une réflexion future sur les conditions d'une mise en œuvre réussie, dans le champ des politiques publiques d'insertion et celui des politiques publiques de manière générale.

Enfin, les travaux sur le public cible de la politique montrent que les autorités parlent assez souvent de l'adéquation des politiques publiques avec le public cible sans réellement s'y attarder (Signé 2017 ; Cerna 2013). La prise en compte du public cible doit aller au-delà du simple fait que ce public est porteur d'une problématique qu'il faut traiter. Selon Elmore (1985), cette prise en compte, nécessite d'intégrer la dimension « non statique » de ce public. C'est
l'exemple du public cible des demandeurs d'emploi montre cet auteur. Le public des demandeurs d'emploi est un groupe dynamique qui cherche à se réaliser et qui est capable de nombreuses stratégies si le marché du travail le permet. Le cas du public cible des jeunes peut, à ce niveau, être souligné. Ce groupe apparait comme plus dynamique encore, sa situation est en constante évolution (changement de projets professionnels, départ du foyer parental, entrée dans la vie marital). Une meilleure prise en compte du public cible peut avoir des effets positifs sur la politique publique et sa mise en œuvre, soutient Elmore (1985). Les résultats de notre étude ne permettent pas de dire que l'aspect non statique du public cible des jeunes a été pris en compte par les autorités publiques lors de la prescription. Ce constat est d'autant plus vrai lorsqu'un acteur de l'UNML, a suggéré lors d'un entretien : on voudrait bien étudier les « stratégies des jeunes en tant qu'acteurs de leur insertion ». Cette idée a inspiré la dernière partie de notre recherche. La demande de cet acteur est une invitation à une future recherche dans le domaine.
Bibliographie

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Amado, G., & Guittet, A. (2017). Interaction et relation à autrui. In G. Amado & A. Guittet (Eds.), *Dynamique des communications dans les groupes* (pp. 39-46). Armand Colin. https://doi-org.proxybib-pp.cnam.fr/10.3917/arco.amado.2017.01.0039

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