Didier Zmirou-Navier est professeur de santé publique, membre du Haut Conseil de santé publique (HCSP) ; il a été expert auprès de l’OMS ; il préside la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d’environnement (CnDAspe). Cette instance a été créée par la loi dite Blandin du 16 avril 2013 relative à l’indépendance de l’expertise et à la protection des lanceurs d’alerte en matière de santé publique et d’environnement, laquelle, dans le sillage de la loi Bertrand du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, soumet l’expertise scientifique à une série de principes – compétence des experts, indépendance, contradictoire et transparence du processus d’expertise, etc. – censés en assurer la qualité, la robustesse, la capacité à éclairer au mieux les décisions publiques et, du même coup, à redonner confiance aux citoyens à l’égard de l’action publique. La CnDAspe a comme mission, entre autres, d’inciter les instances françaises d’expertise à respecter les normes de l’expertise et celle de les accompagner dans une démarche de progrès en matière de déontologie.

Didier Truchet, professeur de droit public, spécialisé dans les questions de santé, a assisté depuis les origines à la création de ce corpus de normes et, alors que les lois Blandin et Bertrand sont parvenues à l’âge de raison, il s’interroge sur leur impact dans un rapport remis à la ministre de la Recherche le 17 janvier 2020 sur l’expertise publique en matière de santé, d’environnement et d’alimentation.

Les Cahiers : La conduite de l’expertise publique est, depuis quelques années, enserrée par une pléthore de normes quant aux règles de conduite de l’expertise. Avec une petite dizaine d’années de recul, que peut-on dire des apports des lois Bertrand et Blandin et de leurs limites ?

Didier Truchet : Les apports de ces lois sont indéniables car les expertises sont désormais mieux organisées et contrôlées, avec une protocolisation plus affinée, un partage des rôles plus net et une véritable prise en compte des liens et des conflits d’intérêts. Toutefois ces textes ont manqué leur cible parce qu’ils n’ont pas su créer la confiance tant auprès de l’opinion publique que chez les experts. Or, si l’on en croit les débats parlementaires, ces textes avaient précisément pour but de recréer de la « confiance » selon un terme très apprécié du législateur ces dernières années (loi pour la confiance dans l’économie numérique, loi pour la confiance dans la vie politique, loi pour une école de la confiance, projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire). In fine, la multiplication des contraintes pesant sur les experts sans aide ni accompagnement suffisants a grippé le processus d’expertise (avec des nuances selon les agences de santé). C’est plus qu’une limite, c’est un échec qui a abouti à une perte de crédibilité de l’expertise française par rapport aux experts étrangers. Pourquoi ? Sans doute l’accumulation, en quelques années, de neuf lois, élaborées trop vite (en tout cas en ce qui concerne les lois Bertrand et Blandin) en réaction immédiate à des scandales (Mediator puis Cahuzac), y est-elle pour quelque chose, car l’ensemble n’est pas porté par une vision. En outre, dans son souci de pureté, la loi Bertrand est largement une loi d’exclusion car elle écarte de l’expertise quiconque pourrait si peu que ce soit y avoir des liens d’intérêts, qu’elle présume sources de conflits d’intérêts, deux notions peu claires et souvent mal comprises. Il est regrettable que le législateur se soit écarté de la Charte de l’expertise sanitaire (norme AFNOR reprise par un décret du 21 mai 2013). Or il ne faut pas pousser l’exclusion trop loin, il faut aérer le processus d’expertise et distinguer les liens mineurs (une relation ponctuelle avec un laboratoire) et les liens majeurs.

Denis Zmirou-Navier : Oui il faut aérer le processus d’expertise, mais je suis moins sévère sur les failles. J’ai été moi-même expert à différents titres depuis le milieu des années 1990, j’ai connu la période durant laquelle les experts étaient choisis directement par les décideurs et où il n’était question ni de déclarations ni de conflits ni de liens. Ces deux lois ont permis de formaliser des tâtonnements et constituent des avancées majeures. Toutefois, il ne faut pas en attendre trop car la défiance des gouvernés est liée à des raisons beaucoup plus profondes et générales : mode de gouvernance caractérisé par la verticalité, sentiment de frustration de ne pas contribuer à la délibération et à la décision, apparition de ces alternatives à l’expertise procédurale que sont les réseaux sociaux, lesquels véhiculent l’idée qu’il n’y a plus besoin d’experts patentés et que chacun peut construire sa propre vérité. Or il faut maintenir de la stabilité et de la rationalité dans la production du discours scientifique. Cette expertise publique est plus transparente, ses références scientifiques sont connues, la discussion collégiale prend en compte des points de vue variés, elle auditionne différentes parties prenantes, toutes qualités qui apportent de la robustesse aux conclusions, même – et peut-être surtout – dans un contexte d’incertitude. C’est ce qui informe au mieux le décideur public, lequel reste libre et comptable de ses choix, de même que les citoyens.

Les Cahiers : Ces derniers mois et semaines, à propos de la gestion du Covid-19 par les pouvoirs publics, les critiques ont fusé sur le gouvernement des experts qui décideraient en lieu et place du Gouvernement. La société civile devrait, elle aussi, avoir son mot à dire. Y a-t-il, selon vous, sinon une hiérarchie des instances d’expertise, du moins un tempo, un ordre dans celles-ci ?

Denis Zmirou-Navier : J’attache une extrême attention à la transparence et à l’ouverture à la société civile. La transparence, c’est ce qui permet de rassembler de la connaissance sur tel ou tel sujet. La non-transparence est à l’évidence un facteur de défiance. Il est important d’associer la société civile au processus d’expertise. Mais encore faut-il distinguer les différents objets et les fonctions de l’expertise. Ainsi les questions posées à un comité d’experts par une agence ou par le Gouvernement devraient aussi être formulées par la société civile entendue dans son sens le plus large. Il est absurde d’exclure à ce stade la manière dont les citoyens s’interrogent. Cette étape franchie, s’agit-il de savoir si telle technique ou tel agent chimique ou physique présente un danger ? Ce n’est pas la société civile qui peut, démocratiquement, en débattre. En revanche, quant aux risques (qui dépendent des conditions d’exposition des personnes), les parties prenantes ont souvent une expérience plus large et plus réaliste (expertise profane) que celle des modèles théoriques des scientifiques. Et enfin, lorsqu’il s’agit de proposer les moyens de prévenir ou de réduire les risques identifiés, là aussi l’expérience profane est très pertinente. On voit donc qu’il existe différents objets d’expertise, avec une pertinence plus ou moins grande de l’implication de la société civile et des parties prenantes, lesquelles peuvent être associées sous différentes formes (auditions, tirages au sort de citoyens…). Pour autant, dans tous les cas, ceux qui rédigent les rapports et les conclusions doivent être impartiaux et donc ne pas être des parties prenantes. Le pouvoir politique, quant à lui, a le devoir de prendre des décisions en combinant des données scientifiques avec d’autres données qui ne relèvent pas de cette rationalité.

Didier Truchet : « Tempo » suppose qu’on ait du temps, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. La crise actuelle interroge sur la « démocratie sanitaire ». À l’évidence, il n’était pas question de décider du reconfinement ou du déconfinement par la voie du référendum. Mais il est étrange qu’on n’entende plus les associations. C’est une des raisons pour lesquelles la démocratie sanitaire a mal fonctionné. L’autre raison, c’est que le Gouvernement n’ait pas assez expliqué que ses décisions étaient des paris. Dès lors ce sont les experts médiatiques qui ont accaparé le débat public, en étalant leur suffisance, leur ignorance et leurs contradictions sur les chaînes d’information. On attendait d’eux sécurité, clarté et impartialité : ils en ont été incapables et ont donné de la médecine une image presque ridicule, alors qu’au chevet des malades, elle montrait son meilleur visage.

Il n’en reste pas moins qu’un comité d’experts scientifiques peut rendre un avis qui ne soit pas seulement fondé sur des considérations techniques. C’est pour cela qu’ici aussi, une aération avec appel aux parties prenantes et à des non-scientifiques est nécessaire, surtout quand le comité doit se prononcer sur des affaires à forte teneur éthique ou sociale. Et en tout état de cause, le pouvoir politique doit exercer sa responsabilité et peut prendre une décision à contre-pied de celle que préconise le comité d’experts. Il a su le faire pendant l’épidémie, démentant ainsi les accusations de « gouvernement des experts », et il faut s’en féliciter.

Les Cahiers : La loi Blandin du 16 avril 2013 est également relative à la protection des lanceurs d’alerte en matière de santé publique et d’environnement. Elle a été largement modifiée et même amputée de certaines de ses missions par la loi Sapin II du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Alors que la France doit, pour transposer la directive européenne 2019/1937, revoir le dispositif français relatif à la protection des lanceurs d’alerte, quelles sont, selon vous, les priorités ?

Denis Zmirou-Navier : La loi Blandin avait déjà été le fruit d’un compromis qui en avait rabattu sur ses objectifs initiaux. Toute personne physique ou morale pouvait, de bonne foi, porter une alerte. La loi de 2016 a restreint l’espace des alertes en limitant la protection des lanceurs d’alerte à des personnes procédant d’abord à un signalement interne (sauf exception concernant des risques graves et des dommages irréversibles). Cela s’explique par un des objets de cette loi principalement centré sur la lutte contre les faits de corruption et d’évasion fiscale.

Il en résulte des manques majeurs pour ce qui a trait à l’environnement et à la santé publique, telle l’absence de protection des personnes physiques sans lien avec l’entité mise en cause (riverains, consommateurs…), ainsi qu’aux personnes morales associatives. La directive s’inspire de la même logique. Il faut supprimer ces conditions.

En outre, les cas de signalements internationaux devraient être pris en compte, ce que ne fait pas la directive. Ainsi, un lanceur d’alerte dans une multinationale qui exporte sur le marché français des produits défectueux ne serait pas protégé s’il transmettait cette information aux autorités nationales. Et l’inverse est vrai : malgré la loi n° 2017-399 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre, le lanceur d’alerte au Bangladesh qui dénoncerait les agissements d’une filiale française ne serait pas protégé dans son pays. La transposition de la directive doit donc être l’occasion d’avancées dans ces domaines.

Didier Truchet : Je suis parfaitement d’accord et je trouve regrettable que la directive ne définisse pas le lanceur d’alerte, ce qui pourrait conduire à ce que le lancement d’alerte ne se dissolve pas dans les anathèmes sur les réseaux sociaux.