# A ação pública de adaptação da agricultura à mudança climática no Nordeste semiárido brasileiro

Eric Sabourin, Oliveira Lucia Marizy Ribeiro, Frédéric Goulet, Eduardo Sávio Martins

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## To cite this version:

Eric Sabourin, Oliveira Lucia Marizy Ribeiro, Frédéric Goulet, Eduardo Sávio Martins. A ação pública de adaptação da agricultura à mudança climática no Nordeste semiárido brasileiro. Red PP-AL & ReFBN. E-papers Serviços Editoriais, 1, pp.282, 2021, Publicaciones Red PPAL, Frederic Goulet & Catia Grisa, 978-65-8706-525-0. 10.48207/9786587065250. hal-04429433

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Public Domain
# A ação pública de adaptação da agricultura à mudança climática no Nordeste semiárido brasileiro

organizadores

ERIC SABOURIN | LUCIA MARIZY RIBEIRO OLIVEIRA

FRÉDÉRIC GOULET | EDUARDO SÁVIO MARTINS

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Este livro examina vários instrumentos de política pública e iniciativas de ação pública em matéria de adaptação da agricultura diante do aumento da variabilidade climática, e em particular da seca no Nordeste semiárido brasileiro.

São apresentadas treze contribuições. Dez instrumentos ou dispositivos de ação pública de adaptação da agricultura às secas são considerados, alguns deles são tratados dentro de vários capítulos. Essas ações e políticas públicas, desenvolvidas a partir dos níveis estaduais ou federal, são as seguintes: Adapta Araripe, Crédito PRONAF e Agroamigo para agricultura familiar, Garantia Safra, Cisternas 2a Água do MDS, Programas de Sementes Locais no Ceará, Política Nacional de Bioinsumos, Política de ATER Agroecológica, Extensão Universitária em Pernambuco, Política Estadual de Agroecologia e Produção Orgânica (PEAPO) no estado de Sergipe.

Propõe-se uma caracterização dessas políticas e dos arranjos em matéria de governança da ação coletiva e dos instrumentos públicos de adaptação.

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e-papers

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AMBASSADE DE FRANCE
AU BRÉSIL

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RED POLÍTICAS PÚBLICAS
Y DESARROLLO RURAL EN
AMÉRICA LATINA
# A ação pública de adaptação da agricultura à mudança climática no Nordeste semiárido brasileiro

organizadores

ERIC SABOURIN | LUCIA MARIZY RIBEIRO OLIVEIRA

FRÉDÉRIC GOULET | EDUARDO SÁVIO MARTINS

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RED POLÍTICAS PÚBLICAS
Y DESARROLLO RURAL EN
AMÉRICA LATINA

Rio de Janeiro, 2021

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e-papers
© Eric Sabourin, Lucia Marizy Ribeiro Oliveira, Frédéric Goulet e Eduardo Sávio Martins/E-papers Serviços Editoriais Ltda., 2021.

Todos os direitos reservados a Eric Sabourin, Lucia Marizy Ribeiro Oliveira, Frédéric Goulet e Eduardo Sávio Martins/E-papers Serviços Editoriais Ltda.

ISBN 978-65-87065-25-0

Rede Franco-Brasileira pelo Desenvolvimento Sustentável no Semiárido do Nordeste (ReFBN)

Rede Políticas Públicas e Desenvolvimento Rural na América Latina (PP-AL)

Ministério Francês de Relações Exteriores – Instituto Francês no Brasil

Revisão

Nancy Soares

Diágramação

Michelly Batista

Imagem de capa

Brasil2/IStockPhoto

Uma publicação da Editora E-papers

http://www.e-papers.com.br

E-papers Serviços Editoriais Ltda.

Av. das Américas, 3200, bl. 1, sala 138

Barra da Tijuca – Rio de Janeiro

CEP 22640-102

Rio de Janeiro, Brasil

CIP-Brasil. Catalogação na fonte
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ

A153

A ação pública de adaptação da agricultura à mudança climática no nordeste semiárido brasileiro / organização Eric Sabourin ... [et al.]. - 1. ed. - Rio de Janeiro : E-papers, 2021.

282 p. : il. ; 23 cm.

Inclui bibliografia

ISBN 978-65-87065-25-0

1. Agricultura de regiões áridas - Brasil, Nordeste. 2. Mudanças climáticas - Aspectos ambientais. 3. Climatologia agrícola - Brasil. 4. Agricultura e Estado - Brasil. 5. Desenvolvimento rural - Brasil. I. Sabourin, Eric.

21-73200

CDD: 338.18813

CDU: 338.43.02(812/813)

Camila Donis Hartmann - Bibliotecária - CRB-7/6472
Agradecimentos

Os organizadores agradecem a iniciativa e o convite da Rede Franco-Brasileira pelo Desenvolvimento Sustentável no Semiárido do Nordeste (ReFBN) por meio dos seus coordenadores, o apoio financeiro do Ministério de Relações Exteriores da França por intermédio da Embaixada da França no Brasil - Instituto Francês, e as contribuições de vários pesquisadores membros da Rede Políticas Públicas e Desenvolvimento Rural na América Latina (PP-AL) no Brasil.

Agradecemos também, pelo apoio na revisão dos capítulos, aos seguintes autores: Carolina Milhorance, Flaviane Canavesi, Francislene Angelotti, Frédéric Goulet, Helder Ribeiro Freitas, Joacir Rufino de Aquino, Louise Cavalcante, Mario Ávila, Mireya Valencia Perafán e Patrícia Mesquita.
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# Sumário

**7 Prefácio**

Lucia Marizy Ribeiro de Oliveira, Julien Burte, Eduardo Martins, Jean Luc Battini

## CAPÍTULO 1

**9 Implementação da ação pública de adaptação às secas no Nordeste Semiárido**

Eric Sabourin

## CAPÍTULO 2

**29 Seca e estiagem: dois sentidos para o mesmo fenômeno**

Luis Claudio Mattos, Ana Paula Ferreira e Peter Herman May

## CAPÍTULO 3

**47 Agroecologia e agricultura familiar: vulnerabilidades, resiliência e adaptação à mudança climática no Semiárido**

Allan Milhomens, Mário Lúcio Ávila, Eduardo de Lima Caldas

## CAPÍTULO 4

**65 Agricultura sustentável como medida de adaptação para o Polo Gesseiro do Araripe**

Francislene Angelotti, Anderson Ramos de Oliveira, Vanderlise Giongo, Juliane Rafaele Alves Barros, Miguel Júlio Machado Guimarães

## CAPÍTULO 5

**81 Adaptação às mudanças climáticas no Semiárido brasileiro: desafios de coordenação e implementação de políticas públicas**

Carolina Milhorance, Eric Sabourin, Priscylla Mendes

## CAPÍTULO 6

**99 Políticas públicas de adaptação à seca prolongada no Nordeste: O papel do PRONAF e do Garantia-Safra**

Joacir Rufino de Aquino, Maria de Fátima Vidal, Maria Odete Alves

## CAPÍTULO 7

**123 Cisternas de 2ª Água: tecnologias sociais promovendo capacitação adaptativa às famílias de agricultores brasileiros**

Louise Cavalacante, Patrícia S. Mesquita, Saulo Rodrigues-Filho

## CAPÍTULO 8

**143 Olhares cruzados sobre a relação gênero, segurança hídrica e adaptação: o caso das cisternas para captação de água de chuva no semiárido paraibano e pernambucano**

Daniela Nogueira, Carlos Hiroo Saito
CAPÍTULO 9

163 Desafios da construção e implementação da Política de
Agroecologia e Produção Orgânica no Estado de Sergipe
Flaviane Canavesi, Edson Diogo Tavares, Mário Lúcio Ávila

CAPÍTULO 10

179 As políticas de promoção dos bioinsumos no
Brasil. Entre alternativas e alinhamentos
Frédéric Goulet

CAPÍTULO 11

193 Sobre sementes, terra, água e políticas públicas: histórias, traduções e práticas na constituição de Casas de Sementes no Ceará
Helena Rodrigues Lopes, Claudia Job Schmitt

CAPÍTULO 12

209 Transição Agroecológica no assentamento Mandacaru, Petrolina/Pernambuco, Semiárido Brasileiro: ação coletiva, produção orgânica e redes sociotécnicas
Helder Ribeiro Freitas, Lúcia Marisy Souza Ribeiro de Oliveira, Rita de Cássia Rodrigues Gonçalves-Gervásio, Cristiane Moraes Marinho, Denes Dantas Vieira, Elson de Oliveira, Lucas Ricardo Souza Almeida

CAPÍTULO 13

227 Fartura tem de montão: Políticas públicas e resiliência socioecológica em comunidades tradicionais de fundo de pasto no Sertão do São Francisco, Bahia
Denis Monteiro, Luciano Silveira, Paulo Petersen

CAPÍTULO 14

257 Camponeses, agroecologia e política territorial na “diagonal seca” do Semiárido Paraibano: encontros, processos e desafios
Márcio Caniello, Mireya Valencia Perafán

275 Sobre os autores
# Prefácio

Lucia Marizy Ribeiro de Oliveira, Julien Burte, Eduardo Martins, Jean Luc Battini

A análise das políticas públicas para a agricultura e os territórios rurais e, em particular, para a sua adaptação às condições do semiárido nordestino é uma necessidade, mas também um desafio metodológico. Para a Rede Franco-Brasileira pelo Desenvolvimento Sustentável no Semiárido do Nordeste (ReFBN), os estudos nesta área são particularmente relevantes.

Essa coletânea reúne contribuições que se enquadram no marco do primeiro objetivo específico da ReFBN: “promover uma cooperação científica e técnica entre o Brasil e a França para resiliência dos socioecossistemas semiáridos diante das mudanças climáticas”.

Neste livro, este tema é abordado através de uma série de estudos de caso que permitem ilustrar a complexidade do quadro da ação pública de adaptação às mudanças climáticas, bem como da sua diversidade no caso do setor agropecuário.

Esses estudos de caso trazem, portanto, um duplo enriquecimento.

Primeiro, em termos de conhecimento: as análises oferecem esclarecimentos sobre diferentes aspectos das políticas públicas de adaptação da agricultura às mudanças climáticas e à seca, desde a análise da sua construção, o papel dos atores institucionais, até seus primeiros efeitos.

Segundo, em termos metodológicos, várias abordagens das ciências humanas e sociais são mobilizadas. Elas se baseiam em vários quadros teóricos da agro-nomia, antropologia, ciência política, economia, geografia e sociologia. Esses enfoques mostram e ilustram, também, diversos processos de análise crítica e de acompanhamento dos instrumentos e dispositivos de ação pública.

A riqueza das análises aqui apresentadas é o reflexo do cruzamento dos tra-balhos de um elenco de autores de diversos países e diferentes especialidades aca-dêmicas. A maioria deles tem coordenado as suas pesquisas no marco da Rede Políticas Públicas e Desenvolvimento Rural na América Latina, associada à edição desta coletânea.

A Rede Franco-Brasileira pelo Desenvolvimento Sustentável no Semiárido do Nordeste (ReFBN) tem imenso prazer em apoiar, conjuntamente com a Embai-xada da França no Brasil, esta obra. Temos certeza de que terá uma contribuição importante na dinâmica reflexiva e no cruzamento de olhares interdisciplinares sobre o papel das políticas para construir a sustentabilidade dos territórios rurais do semiárido nordestino.
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# CAPÍTULO 1

## Implementação da ação pública de adaptação às secas no Nordeste Semiárido<fnref n="1" />

Eric Sabourin

### Introdução

Diversos eventos climáticos extremos observados nos últimos anos contribuíram para atrair a atenção da opinião pública na América Latina sobre a necessidade de adaptação ao aumento da variabilidade climática. O tema, então, entrou na agenda de grande parte dos governos da região. No Brasil, as políticas de clima têm sido influenciadas pela evolução do debate internacional desde a década de 1990 (RODRIGUES-FILHO et al., 2016). Os mecanismos de desenvolvimento limpo e, mais recentemente, a redução do desmatamento e a promoção de sistemas produtivos mais sustentáveis foram alguns dos objetivos desses esforços ao longo do tempo. Vale notar que o setor rural não apenas constitui uma das principais fontes de emissão de gases de efeito estufa no país, como tende a ser um dos setores mais impactados pelos efeitos das mudanças climáticas. As projeções climáticas preveem importantes alterações nos padrões de temperatura e precipitação para os biomas brasileiros (MARENGO et al., 2017).

A região do semiárido nordestino representa um caso estratégico no contexto das mudanças climáticas. Ainda que a ocorrência de secas seja um evento crônico nesta região, espera-se um aumento da variabilidade climática que poderá gerar uma série de impactos socioeconômicos. Eventos climáticos cada vez mais extremos podem comprometer os recursos e a capacidade de resposta das sociedades. Tal cenário traz à tona a necessidade de implementação de políticas públicas que considerem o aumento da variabilidade climática e promovam a capacidade de

<footnote n="1">1 Esse capítulo mobiliza resultados dos projetos ARTIMIX (Articulating policy mixes across scales & sectors to address adaptation to climate change challenges in vulnerable tropical agricultural landscapes - ANR-17-CE03-0005), TYPOCLIM (Typology and assessment of policy instruments to promote agricultural adaptation to climate change -MUSE-ANR-16 IDEX-0006) e do INCT Odisseia (Observatório das dinâmicas socioambientais - CNPq). Agradeço o apoio de Carolina Milhorance e Frédéric Goulet pela revisão deste capítulo.</footnote>
minimizar, preparar e se recuperar dos seus potenciais efeitos (BOCKEL; SMIT, 2009; CAMPOS, 2014). O Brasil, dentro da sua Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), considera também instrumentos mais específicos que contribuem para a adaptação às mudanças climáticas, e, entre outros setores, caso da agricultura (MILHORANCE et al., 2020).

Nesse contexto, este capítulo propõe uma análise transversal das diferentes contribuições reunidas neste livro. O texto examina vários instrumentos de política pública e iniciativas de ação pública em matéria de adaptação da agricultura diante do aumento da variabilidade climática, e, em particular, da seca. Propõe-se uma caracterização dessas políticas e dos arranjos em matéria de governança da ação coletiva e dos instrumentos públicos de adaptação. O capítulo tem duas partes. A primeira introduz o contexto institucional e apresenta o quadro teórico e metodológico adotado. A segunda parte desenvolve, a partir da análise transversal dos casos que compõem este livro, as principais características das ações e políticas públicas de adaptação estudadas.

# Contexto climático e institucional

## As políticas de adaptação

O Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPPC, 2014) define adaptação como “qualquer ajuste nos sistemas naturais ou humanos em resposta a estímulos climáticos reais ou esperados ou seus efeitos que moderem os danos ou explorem oportunidades benéficas”.

Exemplos de medidas de adaptação no caso da agricultura incluem: usar recursos hídricos escassos de forma mais eficiente; construção de defesas contra enchentes e elevação dos níveis de diques; desenvolver safras tolerantes à seca; escolher espécies de árvores e práticas florestais menos vulneráveis a incêndios; e separar corredores terrestres para ajudar na migração das espécies.

O Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima (PNA), lançado no Brasil em 2016, definiu onze estratégias setoriais e prioridades nacionais: agricultura, biodiversidade e ecossistemas, cidades, desastres naturais, indústria e mineração, infraestrutura, populações vulneráveis, recursos hídricos, saúde, segurança alimentar e nutricional, e áreas costeiras (MMA, 2016).

Milhorance et al. (2019) mencionam que a maior parte das orientações do PNA baseia-se em programas e medidas existentes de apoio à agricultura: expansão da capacidade de armazenamento, produção rural inclusiva, ao acesso à água através de cisternas de captação e armazenamento de chuva, e para o desenvolvimento de sistemas agroecológicos. Esses autores lembram que a Política Nacional
de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN) incorporou, em 2010, a pro-
moção do acesso universal à água como uma de suas diretrizes e definiu como
objetivo a articulação de programas e ações de diversos setores que promovam
o direito humano à alimentação adequada. No contexto da região Nordeste, o
paradigma de convivência com o semiárido e a agroecologia são apresentados como
prioridades para a adaptação das populações rurais dessa região às mudanças cli-
máticas (MMA, 2016). A Figura 1 apresenta uma tipologia das principais políticas
de adaptação do setor rural no semiárido.

<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Figura 1. Principais instrumentos relacionados à adaptação no setor rural no semiárido.</figcaption></figure>

Fonte: Milhorance et al. (2019) em base no PNA (MMA, 2016).

Contexto teórico e metodológico

Nessa contribuição, nos propomos a examinar os diversos instrumentos e dispositivos desenvolvidos nos estudos de caso a partir de um quadro clássico de análise sociológica da ação pública que repousa nos cinco principais elementos adaptados de Lascoumes e Le Galès (2012): os tipos de instrumentos; os atores envolvidos; as ideias ou os conceitos mobilizados na base da adaptação da agricultura à seca; as modalidades de governança da implementação; e os principais resultados.

Obviamente, quando se trata de uma leitura *a posteriori*, essa análise
não tem nenhum caráter sistêmico nem estatístico, mas pode permitir extrair
alguns ensinamentos e tendências na escala regional a partir das contribuições examinadas.

Um instrumento de ação pública constitui um dispositivo ao mesmo tempo técnico e social que organiza relações sociais específicas entre o poder público e seus destinatários, de acordo com as representações e significados de que é portador (LASCOUMES; LE GALÈS, 2010, p. 1). Para a categorização dos instrumentos, adotamos a tipologia proposta por Hoods e Margetts (2007): intervenção direta do orçamento público (Tesouro), institucional/governança (Organização), regulatório (Autoridade) e sistema de informação (Nodalidade).

Essas distinções podem ser enriquecidas pela introdução de mais elementos institucionais, em particular no que diz respeito ao papel dos atores públicos e privados nesses arranjos institucionais. O lugar das instituições é de fato essencial para entender o desenho e a governança dos instrumentos (HOOD, 1983). Os conceitos mobilizados nas políticas e ações públicas podem ser importados do nível internacional e das negociações sobre adaptação às mudanças climáticas, por exemplo, adaptação, risco e resiliência (AYKUT; DAHAN, 2014). Podem ser também incorporados com propostas nacionais ou regionais, como a “convivência com o semiárido”, ou mais específicos ao setor da agricultura (BERTRAND; AMALRIC, 2017) ou, ainda, de paradigmas alternativos como no caso daqueles ligados ao conceito de agroecologia (ALTIERI et al., 2015).

A governança pode ser mais horizontal e participativa ou, pelo contrário, mais vertical e hierarquizada, com situações intermediárias de natureza mista. A governança pode também ser integrada, articulada ou coordenada entre diversos instrumentos ou políticas até no plano intersetorial ou, pelo contrário, ser setorial e segmentada. Milhorance et al. (2020) têm analisado as combinações de instrumentos (*policy mix*) para a adaptação da agricultura às mudanças climáticas na área semiárida dos Estados de Bahia e Pernambuco.

Combinando a literatura (KOOIMAN, 1993; TCU, 2014) com as contribuições deste livro, identificamos quatro dimensões da governança de políticas públicas, todas dinâmicas, que, entretanto, se expressam com mais ou menos presença e intensidade nas modalidades de formulação e implementação das políticas estudadas. Trata-se das dimensões de descentralização (vs. Centralização), de intersetorialidade (vs. Setorialidade), de participação (vs. Hierarquização) e de governança em redes.

O nível de implementação mesmo, considerando ações e atividades na escala local, pode vir da execução de políticas municipais, estaduais ou federais, ou ainda de políticas territoriais que integram a dimensão da articulação entre múltiplos níveis (SABOURIN, 2018).
## Análise transversal de alguns instrumentos de adaptação da agricultura à seca

Este livro reúne treze contribuições. Dez instrumentos ou dispositivos de ação pública de adaptação da agricultura às secas são considerados, alguns deles trata-dos em vários capítulos.

Essas ações e políticas públicas, desenvolvidas a partir dos níveis estaduais ou federal, são as seguintes: Adapta Araripe, Crédito PRONAF e Agroamigo para agricultura familiar, Garantia Safra e Cisternas 2ª Água do MDS, Programas de sementes locais no Ceará, Política Nacional de Bioinsumos, Política de ATER e agroecologia, Extensão Universitária em Pernambuco, Política Estadual de Agroe-cologia e Produção Orgânica (PEAPO) no Estado de Sergipe, Pró-Semiárido na Bahia e o Programa Nacional de Desenvolvimento Territorial. A Tabela 2 resume as suas principais características a partir da grade de análise proposta.

## Os instrumentos

### Intervenção direta do orçamento público (Tesouro)

Podemos distinguir três grandes subcategorias de instrumentos ou medidas de intervenção direta. A primeira é o subsídio, por exemplo, de equipamentos como cisternas, barragens ou kits de pequena irrigação. A segunda é o empréstimo, na forma do crédito rural, ao exemplo do Programa Nacional de Apoio à Agricultura Familiar-Pronaf (em particular Semiárido, Mulher, Jovem e Agroecologia) e Agroamigo (AQUINO et al.). A terceira modalidade compensatória do Garantia Safra e das demais políticas de garantia de colheita (Bolsa Estiagem, Seguro a Agricultura Familiar) oferece um pagamento de parte das perdas aos produtores mais vulneráveis devido às estiagens prolongadas.

### Instrumentos regulamentários (Autoridade)

Observamos poucos casos principalmente regulatórios além do Programa Nacional de Bionsumos (GOULET), e além disso ainda não chegaram a ser implementados em nível estadual.

Na maioria dos casos, trata-se de instrumentos ou medidas regulatórias dentro de uma política pública mais global: por exemplo, a exigência do Documento de Acesso ao Pronaf (DAP), que permite também o acesso às diferentes modalidades de política de agricultura familiar, além do crédito do Programa Nacional de Apoio à Agricultura Familiar (Pronaf), analisado por Aquino et al. Trata-se também do acesso às Cisternas 2ª Água (NOGUEIRA; SAITO) ou às áreas de fundo de pasto examinadas por Monteiro et al.
## Instrumentos institucionais (Organização)

A política de desenvolvimento territorial do ex-MDA (CANIELLO; VALENCIA) e as políticas de compras governamentais de alimentos a agricultores familiares, mencionadas em vários capítulos, entram nesta categoria.

É também o caso do programa Ecoforte, desenvolvido na Pnapo para promover o apoio à estruturação de redes de organizações em torno do fortalecimento do manejo do conhecimento agroecológico, mencionado nos capítulos de Canaviesi et al., Milhomens et al. e Monteiro et al.

A dimensão organizativa, de acordo com a Articulação Semiárido Brasileiro (ASA), do programa de Cisternas produtivas, dos Bancos de sementes no Ceará ou dos Fundos de Pasto na Bahia se refere também a essa categoria de instrumento.

## Instrumentos de comunicação de informação (Nodalidade)

Todos os instrumentos de ATER, de ATER Agroecológica, de extensão universitária, como no Assentamento Mandacaru, Petrolina-PE, mencionado por Freitas et al. neste livro, promovem ações de informação, capacitação e fortalecimento de capacidades e de organização que correspondem a esse tipo.

O Programa de Cisternas produtivas apoia-se numa ação de fomento associada a capacitação e extensão. É também o caso das PEAPO no Estado de Sergipe ou da rede de Casas de Sementes no Ceará (LOPES; SCHMITT).

## Mix de instrumentos

Finalmente, as políticas estaduais de agroecologia e produção orgânica analisadas por Canaviesi et al., Monteiro et al. e Milhomens et al. constituem combinações ou *policy mix* que associam diversos instrumentos que convergem para os mesmos objetivos e mediante um esforço de coordenação entre si. É também o caso da política de desenvolvimento territorial analisada no Estado da Paraíba por Caniedo e Valencia Perafán neste livro.

## Os atores

Todas as políticas analisadas tratam da atuação de uma instituição pública junto a agricultores familiares, mas hoje, na maioria dos casos tratados neste livro, diversos outros atores também operam, desde as organizações de agricultores, ONGs da sociedade civil, universidades, bancos, entidades de ATER ou ainda secretarias estaduais ou municipais.

As configurações são diversificadas, mas a figura clássica da política executada inteiramente por uma única instituição pública (ministério, secretaria de estado, empresa pública federal ou estadual) é cada vez mais rara. Até os instrumentos de ATER pública implicam hoje chamadas abertas a instituições privadas ou da
sociedade civil organizada, como é o caso do ex-Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA) e do Pronaf com as sementes, e do Ministério de Desenvolvimento Social (MDS) com as cisternas produtivas ou as compras públicas.

Até o projeto de extensão universitária da Universidade Federal do Vale do São Francisco (UNIVASF) no assentamento Mandacaru promove a construção e atuação de uma rede sociotécnica que integra atores públicos (pesquisa, extensão, financiamento, ensino), privados (comércio) e organizações de produtores (FREITAS et al.).

Há mais de 15 anos, as políticas federais ou estaduais de desenvolvimento territorial rural começaram a ser baseadas na participação dos agricultores familiares mediante suas organizações, como lembram Caniedo e Valencia Perafán neste livro. Essa governança participativa foi ampliada às políticas do MDS, em particular nos programas de construção de cisternas, em coordenação com a Articulação Semiárido, a ASA Brasil, que federa 3 mil organizações de base de produtores e da sociedade civil.

É muito significativo que as estratégias de adaptação da agricultura à mudança climática, em particular às secas, passem pela mobilização de diferentes categorias de atores diversificados para poderem oferecer ao mesmo tempo um serviço e uma tomada de decisão que seja a mais próxima possível da realidade e da identidade dos beneficiários, dos seus territórios e condições locais.

## Os conceitos mobilizados na ação pública de adaptação à seca

### Conceitos globais

Agroecossistemas: este conceito é mobilizado para definir o ecossistema específico de uma unidade de produção agrícola em dois universos de referência: o da agricultura sustentável (CONWAY, 1985), para as pesquisas da Embrapa, e o da agroecologia, que se refere a um paradigma alternativo mais radical, apresentado nos capítulos de Monteiro et al. e Milhomens et al.

Um agroecossistema é um ecossistema com a presença de pelo menos uma população agrícola (HART, 1980). Portanto, pode ser entendido como uma unidade de trabalho no caso de sistemas agrícolas, diferindo fundamentalmente dos ecossistemas naturais por ser regulado pela intervenção humana na busca de um determinado propósito (MARTEN, 1988).

No projeto Adapta Araripe, a noção de agroecossistema é associada à pro-
moção de consórcios e cultivos ou de sistemas agroflorestais; “para alcançar a sus-
tentabilidade, a proposição de agroecossistemas fundamenta-se no uso limitado
de energia e de recursos externos, buscando restabelecer as cadeias alimentares,
mantendo, tanto quanto possível, fechados os ciclos biogeoquímicos, daqui o
interesse em sistemas integrados por meio de consórcios de cultivos” (ANGELO-TTI et al.).

Para os promotores da agroecologia, o agroecossistema é definido como um ecossistema cultivado, socialmente gerido; “é a ancoragem material dos processos de intercâmbio de matéria e energia entre a esfera natural e a esfera social” (PETERSEN et al., 2017).

Os conceitos de vulnerabilidade e de resiliência são típicos de noções com origem na agenda global e associados à ideia de adaptação às mudanças climáticas (BOCKEL; TINLOT, 2009; PELLING, 2011). Milhomens et al. falam de “resiliência climática” e a associam a resistência e capacidade de recuperação dos agroecossistemas em transição agroecológica.

## Segurança hídrica

Segundo a Organização das Nações Unidas (ONU s/d), garantir a segurança hídrica é “assegurar o acesso sustentável à água de qualidade, em quantidade adequada à manutenção dos meios de vida, do bem-estar humano e do desenvolvimento socioeconômico; garantir proteção contra a poluição hídrica e desastres relacionados à água; preservar os ecossistemas em um clima de paz e estabilidade política”.

Esse conceito é mobilizado ao mesmo tempo para o acesso à água doméstica e para a água produtiva, em particular no caso do programa de cisternas produtivas Uma terra duas águas, ou do plano Água para todos (NOGUEIRA; SAITO. Neste sentido, contribuir para a segurança hídrica por meio da descentralização das fontes e pequenos reservatórios entra nas estratégias de adaptação da agricultura para diminuir o impacto da seca na população mais pobre do semiárido (NOGUEIRA, 2017).

Os conceitos de tecnologias sociais e de resiliência são mencionados apenas em um caso. A noção de tecnologia social utilizada para as cisternas produtivas corresponde a uma dimensão de adaptação técnico-social pela componente de autoconstrução desses reservatórios. Para o Instituto de Tecnologia Social Brasil (ITS, 2004), representa “um conjunto de técnicas, metodologias transformadoras, desenvolvidas e/ou aplicadas na interação com a população e apropriadas por ela, que representam soluções para a inclusão social e melhoria das condições de vida”.

## Conceitos locais/regionais

Entre os conceitos de origem regional, a “Convivência com o semiárido” (CSA) é o mais mobilizado nos capítulos deste livro, tanto pela combinação ou mix de instrumentos no caso das políticas de agroecologia como pela ação pública promovida pelas organizações da sociedade civil.
A ideia de CSA é típica de um conceito fundado no princípio de adaptação (aqui do homem, das comunidades, da produção agropecuária e do manejo dos recursos) à realidade de um bioma caracterizado pela seca. “Aprender a conviver com o semiárido, no lugar de lutar contra as secas, significa reinterpretar o modo como a população lida com o seu ambiente natural e revisar os mecanismos e instrumentos de intervenção pública. Ao invés de se buscar transformar a região naquilo que ela não é, a convivência implica buscar alternativas tecnológicas que permitam valorizar potencialidades e vocações compatíveis com as suas reais condições naturais e com seu contexto social” (BURSZTYN, 2016).

Dois capítulos mencionam consórcios de cultivos locais que fazem referência à noção mais global de sistemas agroflorestais. Sistemas agroflorestais são “sistemas produtivos que podem se basear na sucessão ecológica, análogos aos ecossistemas naturais, em que árvores exóticas ou nativas são consorciadas com culturas agrícolas, trepadeiras, forrageiras, arbustivas, de acordo com um arranjo espacial e temporal preestabelecido, com alta diversidade de espécies e interações entre elas” (EMBRAPA, s/d). São mobilizados por meio de estratégias de recuperação ambiental e de adaptação às mudanças climática (SCHEMBERGUE et al., 2017).

## Paradigmas alternativos

O conceito de agroecologia, como prática ecológica, ciência e movimento social (ALTIERI et al., 2015), é também proposto como um paradigma alternativo à agricultura tradicional, em particular ao agronegócio irrigado no estudo da PEAPO no Estado de Sergipe, no estudo de Monteiro et al. no semiárido baiano e no de Milhomens et al. Para essas propostas de ação pública, a agroecologia busca transformar radicalmente os sistemas agropecuários e alimentares. Opõe-se ao modelo convencional orientado para a exportação, considerando que esta transformação é necessária para enfrentar os desafios ambientais e sociais. A agroecologia defende uma maior autonomia dos produtores em relação com os mercados de insumos, assim como com os oligopólios de venda de matérias-primas, e promove o uso prioritário dos recursos da unidade produtiva (SABOURIN et al., 2018). Milhomens et al. apresentam a agroecologia “como uma estratégia de adaptação para reduzir a vulnerabilidade e aumentar a resiliência da agricultura no semiárido”.

Milhorance et al. e Milhomens et al. lembram, neste livro, que a adoção do enfoque agroecológico é uma das iniciativas da estratégia setorial de agricultura no PNA; no entanto, pertence a uma coalização minoritária e marginal diante das coalizões do agronegócio que justificam uma “climatização” das suas propostas. Esses autores afirmam que “sem mudanças nas formas dominantes da política e da produção agrícola, o enfoque agroecológico dificilmente ultrapassará o atual estágio de experiências isoladas e socialmente pouco visíveis” (MILHOMENS et al.).
# Modalidades de governança das políticas de adaptação

## Centralização/descentralização

Embora a descentralização, assim como a desconcentração das políticas de estado (ARRETCHE, 1999), haja progredido de maneira significativa no Brasil, em particular quanto às políticas sociais nos últimos 20 anos, não é um processo que se estabeleça de maneira natural e generalizada. Além da adoção de novas práticas e regras, o principal problema reside na transferência não somente dos recursos (financeiros e humanos), mas também das normas, até as estruturais, decentralizadas. O próprio ex-MDA tem vivido tensões entre os instrumentos da secretaria de agricultura familiar e os da secretaria de desenvolvimento territorial. Isso pode ser verificado nas normas de execução do Pronaf (AQUINO et al.). Outro exemplo é mencionado em diversos capítulos para a política nacional de ATER e até no caso da metodologia de ATER agroecológica, demasiado burocrática e centralizada.

Certas políticas podem ser descentralizadas junto aos municípios, como ocorreu com o Garantia-Safra, e conservar uma governança hierarquizada (AQUINO et al.).

Os esforços de descentralização mais notáveis para a estratégia de adaptação às mudanças climáticas foram aqueles das políticas sociais (diversas categorias de bolsas), mencionados por Mattos et al. neste livro, e das políticas hídricas, em particular os programas do MDS em matéria de construção de cisternas e barragens subterrâneas, como também comprovam Cavalcante et al. e Nogueira e Saito em seus capítulos.

A política de reconhecimento e acompanhamentos das comunidades de Fundos de Pasto, na Bahia, pode ser lida como uma descentralização e desconcentração bem-sucedida da reforma agrária ou fundiária, até na sua implementação mediante associações de produtores (MONTEIRO et al.). O mesmo pode ser notado no caso dos Bancos de sementes comunitários (LOPEZ; SCHMITT).

A aplicação da noção de governança multiníveis completa o processo de descentralização e desconcentração do Estado, na medida em que a articulação entre os diferentes níveis é pensada, antecipada, regulada e coordenada. Foi o caso da política de desenvolvimento territorial (que chegou até a criar um novo nível de ação do estado, o território) enquanto funcionou e apoiou processos organizativos autônomos dos agricultores familiares como no caso relatado por Caniello e Perafán na Paraíba.
## Governança intersetorial

Sem dúvida, outro mérito da política territorial do ex-MDA terá sido intentar introduzir uma dimensão de intersetorialidade nas ações de desenvolvimento rural, abrindo um diálogo com os setores da educação, da saúde, do desenvolvimento social, do turismo e das infraestruturas, principalmente.

A intervenção da Embrapa na Serra do Araripe se situa nas ações do Polo Gesseiro do Araripe, um Arranjo Produtivo Local que associa 16 municípios de Pernambuco e reúne diversos atores públicos e privados (ANGELOTTI et al.).

O capítulo de Milhorance et al., centrado na análise das formas de interação entre as políticas que contribuem para a adaptação às mudanças climáticas nos Estados da Bahia e de Pernambuco, ilustra como um mínimo de coordenação e articulação é essencial para o sucesso das estratégias adaptativas. Esses autores constatam que o PNA constitui uma justaposição de políticas anteriores sem integração. Mencionam apenas o caso de articulação no programa de cisternas productivas do MDS com as organizações membros da ASA e um espaço de coordenação, mediante a discussão das ações das políticas estaduais da Bahia e de Pernambuco nos reminiscentes colegiados territoriais, no vale do Rio São Francisco.

## Participação vs. hierarquização

Outra característica das políticas articuladas ou territoriais anteriormente mencionadas é o fato de elas serem participativas e se apoiarem ou na consulta das organizações e autoridades locais, ou nos conselhos municipais de desenvolvimento rural, meio ambiente e nos colegiados territoriais. Tanto o MDS, com o programa de cisternas, como o ex-MDA, com o Pronaf, têm também transferido recursos a municípios, ONGs e organizações de produtores para a execução da política, à imagem das unidades gestoras do Programa de Cisternas.

As políticas estaduais de agroecologia e produção orgânica da Bahia e de Sergipe, que apoiaram os Fundos de Pasto na Bahia ou os Bancos de sementes comunitários no Ceará também foram construídas e governadas por comissões ou comitês participativos, reunindo instituições públicas e representações da sociedade civil ou dos usuários.

As descrições dos processos nos diferentes casos estudados neste livro mostram diversos graus de participação. No Assentamento Mandacaru, essa interlocução ficou por muito tempo reservada a uma única liderança carismática e o esforço da extensão universitária da Univasf foi feito precisamente para treinar novos líderes (FREITAS et al.). No projeto Adapta Araripe a participação dos agricultores é indispensável para a realização de experimentos em meio real por parte dos pesquisadores, mas o nível de escolha ou de decisão sobre o desenho ou
o conteúdo da experimentação pode ser bastante diferenciado, de acordo com as capacidades e os recursos dos agricultores.

No caso do Programa de cisternas produtivas, Nogueira e Saito, neste livro, propõem uma análise da participação específica à dimensão de gênero. O fato de a política de fomento das cisternas ter se apoiado diretamente nas mulheres tem garantido resultados produtivos na medida em que elas cuidam mais especificamente das fruteiras e hortaliças nas áreas de quintais vizinhos às casas. Essa dimensão de gênero tem sido verificada também no Assentamento Mandacaru (FREITAS et al.), no território da Borborema, na Paraíba (CANIELLO; PERAFÂN), e no território do Meio São Francisco (MONTEIRO et al.).

## Governança em redes

Os relatos de tentativas de governança em redes em vários capítulos (FREITAS et al.; MONTEIRO et al.; CANIAVESI et al.; MILHOMENS et al.; CANIELLO e PERAFÂN; LOPES e SCHMITT) mostram também a grande diversidade de composição, tamanho e densidade dessas redes.

Em certos casos, por exemplo para a PEAPO em Sergipe ou o PRONAT na Borborema, a rede de atores locais preexiste à formulação da política e até promover a sua construção, e pode depois contribuir para a sua implementação. Em outros casos, a construção ou o fortalecimento de uma rede sociotécnica, por exemplo em torno do manejo da água, dos fundos de pasto ou da agroecologia, constituem um dos objetivos da intervenção. No caso das casas de sementes no Ceará são identificados instrumentos e políticas que favorecem e outros que observulizam a dinâmica da rede.

## Efeitos e implicações

As ações e políticas públicas estudadas neste livro mostram quatro principais categorias de resultados em termos de adaptação à seca e às mudanças climáticas.

### Implicações técnicas

Primeiro, existem resultados técnicos positivos em matéria de adaptação de espécies, variedades cultivadas, raças de pequenos ruminantes, tolerantes à seca, técnicas de cultivo mais ecológicas como a agroecologia, a produção orgânica e os consórcios de cultivos ou sistemas agroflorestais, manejo da caatinga etc. São, geralmente, resultados associados a uma produção agropecuária dependente de chuva ou apenas apoiada por uma pequena irrigação pontual de hortaliças, fruteiras e forrageiras.
<table><caption>Tabela 1. Características dos instrumentos de adaptação analisados.</caption><thead><tr><td>Instrumento</td><td>Tipo</td><td>Conceitos</td><td>Atores</td><td>Governança</td><td>Efeitos</td></tr></thead><tbody><tr><td>PNA + Cred</td><td>Policy mix</td><td>CSA</td><td>Múltiplos</td><td>Mista, pouca integrada</td><td>Pertinência e coerência da C com semiárido</td></tr><tr><td>Adapta Araripe</td><td>Informação</td><td>AESS agri sustentável</td><td>Embrapa+ IPA, ITEP</td><td>Participativa Experimental</td><td>Adapta técnica cultivos e pecuária</td></tr><tr><td>Pronaf -Agroamigo</td><td>Tesouro</td><td>Agricultura familiar</td><td>Públicos,</td><td>Hierarquizada decentralizada</td><td>Consolidação pecuária e agric. tolerante seca</td></tr><tr><td>Garantia-Safra</td><td>Tesouro</td><td>Riscos</td><td>Agricultura familiar</td><td>Hierarquizada decentralizada</td><td>Apoio consumo e compra insumos</td></tr><tr><td>Cisternas 2ª água MDS</td><td>Tesouro + Informação</td><td>Tecn sociais/seg hídrica</td><td>Múltiplos</td><td>Participativa + ONG + gênero</td><td>Autonomia produtiva mulheres</td></tr><tr><td>Bioinsumos PNBI</td><td>Regulação Autoridade</td><td>Agri sustentável</td><td>Públicos</td><td>Setorial</td><td>Ainda não</td></tr><tr><td>ATER ext Univ Mandacaru</td><td>Informação</td><td>TAE e AE</td><td>Múltiplos</td><td>Participativa, redes</td><td>Fortalecimento capacidades, formação líderes</td></tr><tr><td>PEAPO Sergipe</td><td>Informação e organização</td><td>AE e PO</td><td>Múltiplos</td><td>Participativa Redes</td><td>Institucionalização da AE pelos atores</td></tr><tr><td>PSA Bahia</td><td>Informação e Regulação</td><td>AE, AESS resiliência</td><td>Múltiplos</td><td>Participação + ONG, Org. prod.</td><td>Autonomia, renda endógena, recuperação caatinga</td></tr><tr><td>Desenv. Territorial</td><td>Organização e tesouro</td><td>AE, CSA</td><td>Múltiplos</td><td>Intersetorial participativa</td><td>Infra coletivas, capacidades a favor AE</td></tr><tr><td>Sementes Ceará</td><td>Organização e informação</td><td>CSA</td><td>Sociedade civil, O. P.</td><td>Participativa, em rede</td><td>Reforço org. e gênero, revitalização de quintais</td></tr><tr><td>AE NSA</td><td>Organização e informação</td><td>AE, CSA, AESS, Resiliência</td><td>Múltiplos</td><td>Participativa e em rede</td><td>Apoio TAE, Reforço redes sociotécnicas e resiliência AF</td></tr></tbody></table>

Legendas: AE: Agroecologia; AF: Agricultura Familiar; AESS: Agroecossistemas; CSA: Convivência com o semiárido; PO: Produção orgânica; TAE: Transição agroecológica.
Fonte: Autores, a partir dos capítulos deste livro.

Segundo, existem alternativas técnicas em matéria de captação e armazenamento local e decentralizado da água, em particular as cisternas produtivas e barragens subterrâneas.

Terceiro, programas como Prosemiarido na Bahia, ProRural em Pernambuco, Bancos de Sementes no Ceará, PRONAT na Paraíba, Água para Todos e
Reforma Agrária em Petrolina têm permitido construir infraestruturas coletivas de processamento, estoque e comercialização de matéria-prima agrícola, alimentos, fibras, artesanato etc. Mas, sobretudo, têm conseguido capacitar recursos humanos locais para a sua gestão e manutenção.

Mas, sem dúvida, o fator mais significativo em termos de impactos de adaptação foi a capacidade de divulgação ampla desses elementos técnicos à imagem das cisternas, da palma forrageira, da silagem de forragens ou da valorização dos recursos da caatinga.

## Efeitos sociais

Pode-se distinguir efeitos sociais em termos de compensação e transferência, e resultados sociais em termos de organização da população.

Na sua contribuição, Mattos et al. comparam os dados climáticos análogos de três períodos de estiagem: 1980-1983, 1990-1993 e 2012-2016 e seus impactos sociais. O último período, apesar de ter sido mais prolongado (durou até 2018 em várias áreas), não teve consequências agrícolas e socioeconômicas tão graves. Os autores atribuem essa diferença a uma maior organização e capacidade de resistência dos agricultores às políticas públicas sociais (Bolsa Família, aposentadoria, Bolsa Estiagem, Garantia-Safra) e a instrumentos de adaptação da agricultura à seca. Sobre esses últimos, destacam em particular aqueles reunidos na proposta de convivência com o semiárido, com a descentralização hídrica, a Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) em rede e as práticas de agroecologia. Consideram que foi uma “combinação de políticas de ação permanente, sociais, ambientais, infraestrutura etc., que fizeram a seca de 2012-2016 parecer muito mais branda que as suas predecessoras”.

Vários capítulos indicam o papel das políticas sociais ou de transferência condicionada na adaptação das populações rurais às últimas secas prolongadas. Até o Garantia-Safra terminou sendo institucionalizado pela permanência da seca em um instrumento quase perene, o que o habilitou no nível dos beneficiários como uma política social e de segurança alimentar, e não apenas como um apoio produtivo para comprar novos insumos.

O fortalecimento das capacidades organizativas e representativas dos agricultores familiares, em particular de mulheres e jovens, foi essencial para a adaptação à seca na medida em que tem proporcionado três tipos de resultados complementares:

i) o acesso às políticas públicas e aos serviços públicos (o não acesso existe ainda, mas foi reduzido);

ii) a capacidade de manejo dos insumos, equipamentos acessíveis por meio do crédito ou das infraestruturas coletivas obtidas de subsídios públicos;
iii) a capacidade de organização local e de articulação territorial ou regional em organizações maiores ou em rede.

## Efeitos políticos e institucionais

Em termos de ideias e de recursos políticos, para a agricultura familiar do Nordeste brasileiro o sucesso e a consolidação do paradigma da convivência com o semiárido constituem um avanço para uma cada vez mais ampla coalizão de atores que, na origem, partiu do movimento social e das articulações estaduais.

Em termos de estratégia de desenvolvimento agrícola e rural, essa proposta, associada à descentralização hídrica e à transição agroecológica - incluindo uso de bioinsumos, produção orgânica, consórcios de cultivos, sistemas agroflorestais, manejo da caatinga e de sementes locais -, baseia-se na intensificação do trabalho como alternativa à intensificação em capital.

Uma parte das políticas públicas de nível federal que concorrem para a adaptação da agricultura às mudanças climáticas tem sofrido um desmonte importante desde o Governo Temer (2016 para a política de agricultura familiar e desenvolvimento territorial) ou a partir do Governo Bolsonaro (2019 para os conselhos federais, as políticas ambientais e de agroecologia) (SABOURIN et al., 2020). Por outra parte, vários programas estaduais de desenvolvimento rural no Nordeste, como o Pró-Semiárido, o Projeto Dom Helder, ou São José, ligados a empréstimos de organizações internacionais, estão ameaçados de fechar pela oposição da garantia do governo federal.

Nesse contexto de redução dos recursos federais, houve uma tentativa de progressiva institucionalização de políticas estaduais de agroecologia e de compras públicas dos produtos da agricultura familiar, ao exemplo dos Estados de Bahia, Sergipe, Ceará e Maranhão (SABOURIN et al., 2019). Em nível federal, foi instituído o programa nacional de bioinsumos, mas ainda carece precisamente de aplicação em nível estadual. Entretanto, são processos ainda frágeis e dependentes de portarias ministeriais e de instrumentos institucionais relativamente “fracos”.

## Considerações finais

Os resultados mostrados anteriormente testemunham da consolidação de uma estratégia de adaptação da produção agropecuária às mudanças climáticas, mas também em função das características e especificidades dos recursos do bioma caatinga. A ideia de adaptação climática vem da agenda internacional, mas existia em nível territorial, em particular no Nordeste semiárido, uma reflexão profunda e anterior apontando em direção semelhante.

Os conteúdos tecnológicos e sociotécnicos resultam tanto de um acúmulo de experimentação por parte dos centros de pesquisa e extensão como de recuperação,
manejo e difusão horizontal de práticas adaptativas das populações locais. Essa estratégia foi promovida pelos movimentos sociais do campo com o apoio de centros acadêmicos e de organizações da sociedade civil que, em determinados casos, conseguiram reunir coalizões mais articuladas e suficientemente fortes para levar à construção de políticas públicas municipais, estaduais e até federais (agricultura familiar, sementes, cisternas, povos e comunidades tradicionais, agroecologia).

Apesar do contexto político-administrativo federal hoje mais desfavorável, essa estratégia constitui um marco e uma base programática; representa uma série de avanços que parecem difíceis de serem totalmente quebrados ou desmantelados, mesmo no contexto atual de desmonte de políticas federais. Para vários componentes dessa estratégia de adaptação não haverá tão facilmente marcha atrás, na medida em que sua implementação não depende unicamente de recursos ligados a políticas públicas federais.

Isso lembrado, a grande maioria das contribuições reunidas neste livro não mostra sempre uma leitura crítica das políticas estudadas, em particular dos seus limites ou dificuldades de inovação ou de implementação (HOWLETT, 2014). Em alguns casos são políticas muito recentes, como o Programa Nacional de Bioinsumos ou a Peapo Sergipe, e, não havendo ainda resultados, apenas foi possível identificar as dificuldades ou os mecanismos no processo da sua construção.

Alguns capítulos baseiam-se na descrição de propostas técnicas alternativas ou na análise de dados socioeconômicos na escala das unidades produtivas, e enfocaram os progressos obtidos em comparação de práticas ou situações anteriores. Isso pode representar também a expressão de certo viés tecnológico, metodológico ou militante a favor do objeto de estudo. No entanto, dois capítulos não poupam críticas às políticas analisadas. é o caso do capítulo de Aquino et al. sobre os limites de conteúdo e implementação do Pronaf e do Garantia-Safra, e também daquele em que Milhorance et al. mostram a grande falta de articulação e de coordenação entre os diferentes instrumentos do Plano Nacional de Adaptação.

A maioria dos capítulos apresenta uma série de recomendações específicas à manutenção, expansão ou evolução dos instrumentos de política de adaptação estudados. Mas a primeira recomendação é aquela da coordenação, ou melhor, da integração entre as diversas políticas setoriais e as diferentes escalas de implementação.

Dada a natureza intersetorial do desafio climático, abordagens mais integradas são fundamentais para reduzir a vulnerabilidade a esses eventos (AHMAD, 2009). De fato, a integração é um processo político e não apenas administrativo. Ela depende de coordenação de atores, de confrontação de ideias, e por vezes, de mediação (MILHORANCE et al.).
Diferentes sistemas apresentam distintas sensibilidades a distúrbios e um potencial desigual de resistir e de se adaptar a essas mudanças. Nesse contexto, são necessárias análises regionalizadas da formulação e da implementação das políticas de clima, incluindo as diferentes combinações de instrumentos que se materializam em cada território, as interações entre atores em diversos níveis e a mobilização de discursos e visões distintas da adaptação.

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## Seca e estiagem: dois sentidos para o mesmo fenômeno

Luis Claudio Mattos, Ana Paula Ferreira e Peter Herman May

### Introdução

O nordeste semiárido brasileiro viveu na segunda década do século XX sucessivos períodos de longas estiagens, conhecidas como “secas”, um conceito que remete a calamidade, desespero e desesperança para uma grande parcela da população brasileira.

O processo de modernização, que marcou o desenvolvimento do país no pós-II Guerra Mundial, passou a tratar da pobreza abundante na região semiárida como decorrência “natural” do seu bioma. Como consequência aplicavam-se programas efêmeros circunstanciados ao estado de calamidade pública, e, portanto, periódicos e paliativos.

O início do século XXI foi também o início de um novo milênio, e já em sua segunda década um novo período de estiagem marcou a região, sem que, no entanto, fossem observadas calamidades sociais comuns em outros tempos. E não foi um acaso.

Nunca esteve tão claramente demonstrado que a seca como fenômeno climático e suas consequências, como fenômenos sociais, possuem origens comuns, mas sentidos diferentes. Ao se desagregar o fenômeno climático (estiagem) dos fenômenos sociais (seca) encontra-se o caminho para a promoção do desenvolvimento da região, por meio de ações e políticas públicas que considerem as especificidades regionais, inclusive aquelas relacionadas às suas características climáticas. Este artigo visa apresentar elementos que dão suporte a essa hipótese, e podem servir de referências para a gestão pública e a ação da sociedade civil.
Relações sociais no semiárido

Uma das características mais conhecidas do clima semiárido é a sua irregularidade de chuvas. Os períodos de estiagem provocam desabastecimentos de água nas vilas rurais, que, em épocas mais críticas, chegam a atingir também as cidades situadas na região. Além disso, é muito frequente a perda de colheita agrícola ao longo da estação chuvosa, por conta da irregularidade na precipitação e a longos períodos de estiagem.

Dado que as famílias rurais produzem em grande medida para sua própria alimentação, este cenário apresenta um risco permanente para a segurança alimentar e nutricional.

Por outro lado, por razões social e historicamente construídas, o nível de investimento na região é baixo, e, como consequência há pouca agregação de valor aos produtos agrícolas. Dessa forma, a agricultura e a pecuária, mesmo sendo as atividades econômicas dominantes na região, não representam necessariamente a principal atividade de geração de renda.

Na região semiárida, as questões ambientais estão na centralidade das relações econômicas e sociais, contribuindo para a organização do espaço agrário e dos hábitos familiares. Esse poder coercitivo determina de forma silenciosa hábitos e comportamentos sociais (DURKHEIM, 2007). Há de fato uma naturalização do saber popular no enfrentamento dos períodos mais severos de longas estiagens, gerando um importante capital social para a população local na lida com o espaço. O próprio termo “seca” tornou-se bastante consensuado em termos populares como algo necessariamente negativo, o que permite inferir sobre significados que extrapolam o limite do fenômeno climático. A socialização e a circulação desse conhecimento acabam por serem fatores decisivos na convivência com o semiárido. É no âmbito das relações sociais, portanto, que esse capital floresce e se reproduz.

Um dado importante a se considerar aqui refere-se ao papel das mulheres. Elas têm sido socialmente responsáveis pelo gerenciamento e manutenção dos estoques garantidores da família, que incluem a água para uso doméstico e a alimentação de todos os membros. Neste sentido, desenvolvem uma noção precisa da segurança alimentar.

Por conta disso, as mulheres detêm, fazem circular e, assim, perpetuam os conhecimentos sobre a produção de alimentos de mesa, cultivados com frequência em sistemas sofisticados de quintais.

Esse papel de tarefas domésticas, a elas historicamente atribuído, tem sido resultante de uma distribuição desigual e injusta do trabalho. Há uma confusão sobre aquilo que é considerado doméstico ao se misturar o trabalho reprodutivo e o trabalho produtivo.
As atividades mais próximas da casa não se relacionam apenas à reprodução familiar, mas também a diversos sistemas produtivos, destinados à família ou ao mercado. Para isso elas desenvolveram fortes habilidades na gestão dos recursos naturais e na conservação da biodiversidade, selecionando e preservando variedades de sementes e raças de pequenos animais mais apropriadas para a convivência com o semiárido.

Quando, em períodos longos de estiagem, os reservatórios ou fontes de água mais próxima secam, é preciso percorrer longas distâncias para o suprimento da família, papel desempenhado pelas mulheres. Assim, as mulheres da agricultura familiar chegam a trabalhar 58 horas em média por semana contra 41 horas dos homens, com 23 horas dedicadas à chamada “reprodução social” contra apenas 9 dos homens (FERREIRA, 2008). A invisibilidade desses números na sociedade é talvez a face mais perversa da situação. Com frequência, esse trabalho é invisibilizado até por elas mesmas, que tendem a deduzir do que chamam de trabalho produtivo as atividades domésticas e para autoconsumo que elas desenvolvem nos “quintais” (DI SABBATO, MELO, et al., 2009; MELO; LOMBARDI; FARIA; BUTTO, 2009). Por tudo isso, embora as mulheres representem aproximadamente 50% da população, podem chegar a mais de 70% da força de trabalho rural no semiárido.

## Os estigmas da Região Semiárida - a fome e o atraso

Josué de Castro foi um dos pioneiros na descrição da fome como fenômeno social, quando ela toma a dimensão ampla, ao levar carestia e desnutrição a parce-las significativas da população. Nesses casos, difere da fome circunstancial quando se restringe a pequenas proporções da população. Tal qual um fenômeno social, Josué de Castro distinguiu dois tipos de fome: a fome endêmica, quando tem caráter permanente; e, epidêmica, quando seu caráter é transitório ou conjuntu-ral, ocasionado por um momento de crise ou catástrofe (CASTRO, 1984).

Portanto, a calamidade social em tempos de seca, determinante no estereótipo nacional da região, tornou a fome da seca peculiar e distintiva do restante do país.

Esses períodos de estiagem prolongada colocam duramente à prova as capacidades das famílias agricultoras de resistir e se adaptar a um contínuo processo de exaustão de estoques, não como uma mera questão econômica, mas como uma questão de sobrevivência. A questão é que a seca não tem um início e um fim claramente definidos. Por ser um fenômeno social, só se tem a dimensão da seca quando ela já promoveu estragos, a começar pelo esgotamento de estoques de água, mas também de sementes, na tentativa de plantar sucessivamente na esperança de produzir. Com o aprofundamento da estiagem, a seca chega até os
animais e começa a corroer a poupança da família. Esse ciclo efetivamente destrói a sua capacidade de plantar quando a estação chuvosa se restabelece em um ano vindouro, e, quando as próximas chuvas chegam, as famílias ficam sem meios para começar de novo.

Quanto mais estruturada for a propriedade agrícola, melhores as condições para suplantar a seca (resistência) e reerguer a capacidade de produção após o seu término (resiliência). Mas, para que sejam eficazes, os investimentos precisam ser realizados ao longo de anos com chuvas regulares.

<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>Figura 1. Comparação entre a intensidade e a abrangência da estiagem em três períodos distintos 1980-1983, 1990-1993 e 2012-2016.</figcaption></figure>
## Três diferentes períodos análogos:
1980-1983, 1990-1993 e 2012-2016

Em termos práticos, reconhece-se a seca muito mais pelos seus impactos visíveis, e socialmente percebidos, do que pela caracterização climatológica do período em questão, e acabam por marcar o imaginário popular na sociedade local. Assim foi com os períodos compreendidos entre 1980 e 1983 e 1990 e 1993. Entre 2012 e 2016, apesar da longa estiagem, climaticamente análoga para efeito deste ensaio, não houve seca como fenômeno social, o que fez desse período diferente dos seus antecessores.

Os Índices de Precipitação Padronizados, do acrônimo em inglês *Standard Precipitation Index* – SPI, permitiram o monitoramento de condições associadas a estiagens e excesso de chuva (CPTEC/INPE, 2016). Na comparação (**Figura 1**), foram mostrados os dados referentes apenas aos meses da quadra chuvosa na maior parte da região Semiárida do Nordeste, os primeiros seis meses do ano, ou SPI-06-JUNHO.

A comparação entre os três períodos indica claramente que, do ponto de vista climático, entre 2012 e 2016 a estiagem foi mais intensa e abrangente, não apenas do que as duas antecessoras, mas também de toda a história dos registros. E, no entanto, os impactos sociais foram muito aquém dos observados nos outros dois períodos citados. O período entre 1980 e 1983 foi um dos mais graves em toda a história com registro de milhões de mortos (VILLA, 2000).

Essa estiagem mais recente se iniciou ainda no ano de 2010, sem que fosse completamente percebida localmente. Isso se explica em parte pela situação mais favorável em que ele encontrou as famílias atingidas. A não ser pela quebra de safra já no primeiro ano, não se falava em seca até os idos de 2012 (MATTOS, 2017). Esse “passar despercebido” já era o sintoma de que os seus impactos seriam distintos, já que as secas anteriores já se faziam sentir desde os primeiros anos de estiagem, com exaustão de estoques de alimentos, forragem e água, ocasionando a calamidade social.

## Primeiras hipóteses descartadas

Os dados apresentados anteriormente indicam que os períodos analisados foram não só climaticamente análogos, como as variações percebidas em termos de magnitude, intensidade e longevidade pesaram ainda mais para o último. Portanto, não é possível explicar a redução dos impactos sociais da seca em um período de estiagem mais profunda, o que evidenciou a desvinculação de causa e efeito entre estiagem e seca, ou entre o fenômeno climático e a calamidade social.
Outra explicação poderia ser demográfica. A emigração da população, sobretudo o êxodo rural, que sempre foi uma característica da região semiárida, poderia ajudar a reduzir a densidade demográfica, atenuando os impactos da seca ou reduzindo os efeitos sociais visíveis. É verdade que a região ainda exporta mão de obra, mas mudanças no mercado de trabalho e na região como um todo revertegram esta tendência, ainda em fins do século XX. Do ponto de vista demográfico, não houve esvaziamento demográfico na região. Ao contrário, a população na região continua crescendo (IBGE, 2006; LEITE; SOUZA, 2012), ainda que, no entanto, com uma mudança de tendência, que sai da expansão exponencial, para um crescimento linear, com ligeira tendência a uma estabilidade a partir de 2010. De fato, entre 2000 e 2010 a população das microrregiões do Nordeste que perfezam o semiárido brasileiro teve aumento de mais de 8% (MEDEIROS et al., 2012; LEITE; SOUZA, 2012).

Assim, é possível afirmar que foi uma combinação de políticas de ação permanente: sociais, ambientais, de infraestrutura etc. que fizeram a seca de 2012-2016 parecer muito mais branda do que as suas predecessoras.

# Fatores de mudança

## A convivência com o semiárido e a descentralização da oferta de água

Até os anos 1990, predominava nos setores públicos a ideia de combate à seca por meio da ampliação do número de infraestruturas de armazenamento de água, em geral concentradas em grandes reservatórios, também conhecido como paradigma da solução hidráulica (CAMPELLO NETTO, 1994). A partir dessa mesma época, estudos de modelização climática tornaram as estiagens cada vez mais previsíveis (IBGE, 2006; LEITE; SOUZA, 2012) (ARAGÃO, 1986; HARZALLAH; ROCHA DE ARAGÃO; SADOURNY, 1996), indicando a possibilidade de se preparar e reagir com antecedência às graves crises sociais que delas decorriam.

Com isso, foi se tornando cada vez mais evidente na sociedade que a manipulação da seca era o processo pelo qual se construía capital político para a dominação da população. Nesse sentido, a mudança só poderia surgir através da mobilização política para a busca de respostas. Em 1993, diante da ineficácia desse tipo de política na mitigação da seca e a contenção da calamidade social, uma ação combinada de diferentes segmentos da sociedade civil, lideradas pela CONTAG, ocupou a SUDENE exigindo compromissos governamentais para a mudança dos paradigmas dominantes em ações de enfrentamento da seca (FÓRUM NORDESTE, 1993).
Várias tecnologias de captação e armazenamento de água para a gestão des-
centralizada em nível domiciliar já vinham sendo implementadas desde os anos
1990. Contudo, a partir dos anos 2000, elas ganharam força com a sua expansão
através das parcerias entre as entidades da sociedade civil e os governos estaduais
da Região Nordeste, e principalmente com o Governo Federal. O programa de
construção de Cisternas de Placas tornou-se o símbolo dessa estratégia e serviu
de referência para outros programas posteriores de captação e armazenamento de
água, além da composição de estoques de sementes, forragem e alimentos.

Contudo, a eficiência dessas iniciativas na convivência com o semiárido
jamais havia sido testada em estiagens prolongadas, o que só foi possível na década
seguinte, com a estiagem observada entre 2012 e 2016.

O campesinato e o semiárido

Parte da solução para a convivência com o semiárido reside na relação entre os
agricultores e a natureza, em especial a agricultura familiar camponesa que lhe está
mais próxima. Essa relação é facilitada pelas características da agricultura campo-
nesa e sua divisão do trabalho em um tipo particular de equilíbrio interno (CHA-
YANOV, 1966). A agricultura familiar camponesa ganhou centralidade na ação
da sociedade civil pela reivindicação de políticas públicas a partir dos anos 1990.
Passaram-se anos até que as políticas pudessem ser alteradas e as ideias ganhassem
a expressão de políticas de massa. Mesmo assim, haveria que se demonstrar a
eficácia de seus efeitos em um novo período longo de seca. As propostas e alter-
nativas foram lenta e progressivamente desenvolvidas através da capacidade de
inovação de famílias camponesas na região. Elas tendem a compartilhar vários
serviços e informações, criando um sistema ecológico-social com grande efeito na
capacidade de resiliência (BAUMGÄRTNER; TIKUBET; GILIOLI, 2010). O con-
junto de alternativas desenvolvidas e experimentadas no âmbito da agricultura
familiar criou um ordenamento em bases ambientais típicas de um sistema eco-
nômico não capitalista, potencializando a ocupação do espaço agrário organizado
em função das características ambientais, portanto, mais sustentáveis.

Entretanto, é preciso destacar o papel das mulheres no interior da unidade
camponesa. Responsáveis por praticamente todos os sistemas relacionados à segu-
rança alimentar, coube a elas o uso racional dos investimentos realizados, que
resultou na redução dos danos e das calamidades sociais do passado.

Neste sentido, poder-se-ia predizer que quanto mais equilibrada fossem as
relações de trabalho entre os membros da família, com destaque para a supres-
são da divisão sexual do trabalho, melhor seria a produtividade e eficiência na
luta pela segurança hídrica, alimentar e nutricional, e menores seriam os esfor-
ços para o enfrentamento das condições adversas. Por outro lado, a emancipação
das mulheres representa importantes ingressos para a economia doméstica (SILI-
PRANDI; CINTRÃO, 2011), tanto pela via das políticas e programas de seguri-
dade como pelo potencial de desenvolvimento de atividades não agrícolas por
mais membros da família.

Outros fatores que levam à segurança em tempos de seca
Além dos elementos descritos anteriormente, outros fatores também atuaram
para construir um ambiente de segurança em tempos de longas estiagens:

* A diversificação de atividades econômicas para aumentar a resistência da composição da renda durante as estiagens.

* Acesso a programas de seguridade social – garantem renda adicional que se reverte nos próprios sistemas de convivência com o semiárido.

* Formação de novos estoques para resistir a longos e cada vez mais incertos períodos de estiagem.

* Interatividade comunitária e relações sociais de proximidade – potencia-
lizam a economia de mão de obra e a troca de experiências exitosas para a
busca de soluções.

* **Agregação de valor e mercado** – valoriza o esforço dos membros da família e aumenta a produtividade do trabalho.

Resultados sobre as políticas públicas

O fortalecimento da organização social melhorou as condições de governança das políticas públicas, em um contexto favorável de emergência do debate acerca do desenvolvimento sustentável em territórios rurais. A valorização da multifuncionalidade da agricultura familiar permitiu potencializar políticas para a estabilidade social e econômica. Isso influiu no apoio à convivência com o semiárido, através da criação de programas como os geridos pela Articulação no Semiárido Brasileiro e o Projeto Dom Helder Câmara (SIDERSKY; JALFIM; ARAUJO, 2020).

É certo que a valorização da agricultura familiar no âmbito da formulação de políticas públicas para o meio rural brasileiro não foi algo específico para a região semiárida. Mas talvez tenha sido sobre a região semiárida que esse movimento tenha causado mais impacto. Aproximadamente 50% de todos os estabelecimentos da agricultura familiar do Brasil se situam na região Nordeste, correspondendo a 35% da área cultivada por este público (EMBRAPA, 2014). Sua presença na região semiárida, além de expressiva, associa-se à extrema pobreza, fazendo com que seus resultados e impactos fossem proporcionalmente mais intensos.
Além das ações em curso, ao longo do período crítico entre 2012 e 2016 foram criados e ampliados programas e políticas governamentais que tiveram repercussão direta na composição da renda das famílias e proporcionaram melhores indicadores de segurança alimentar e nutricional da população rural. Com eles mudou a percepção da população rural acerca de suas garantias, em que a população percebia a severidade da seca, mas se sentia assegurada pelo conjunto de investimentos realizados e pelas políticas públicas.

Os principais aportes financeiros, programas de seguridade social e segurança hídrica que estiveram ativos entre 2012 e 2016 foram:

**Bolsa Família** – Praticamente todas as famílias residentes na zona rural do semiárido tiveram acesso ao programa (100% dos entrevistados em campo) entre os anos de 2010 e 2016. O fato de os recursos serem geridos prioritariamente pelas mulheres acabava otimizá-los na unidade familiar para atender a uma estratégia de segurança. Além do empoderamento da mulher no âmbito doméstico, os benefícios à família como um todo, especialmente a segurança alimentar, eram evidentes.

**Aposentadoria Rural** – Trata-se da aposentadoria por idade destinada a trabalhadores e trabalhadoras em áreas rurais ou pescadores e pescadoras artesanais que exerceram as atividades diariamente ou individualmente ou com o auxílio da família. Houve equiparação nas aposentadorias rurais e urbanas, que adicionalmente se beneficiaram da política de recuperação do poder de compra do salário mínimo, quando ele saiu de um patamar abaixo dos cem dólares para mais de duzentos dólares, e seu poder de compra, que era de 1,02 cestas básicas em 1993, passou para mais de duas cestas básicas, mantendo-se assim ao menos até 2016 (DIEESE, 2016).

**Salário Maternidade** – Benefício pago às mulheres trabalhadoras rurais ou agricultoras familiares, correspondentes à categoria previdenciária de “segurada especial”, que se tornavam mães tanto por parto quanto por adoção (GOVERNO FEDERAL, 2016). Mesmo sendo um benefício transitório, tornou-se estratégico para a economia doméstica. A dupla jornada de trabalho que recai sobre as mulheres se agrava no período pós-parto. Assim, as mulheres beneficiadas conseguiram mais autonomia financeira para cuidar da saúde e alimentação.

**Bolsa Estiagem** – auxílio disponibilizado entre 2012 e 2014 para o enfren tamento da seca. A responsabilidade da sua distribuição ficou a cargo do Minis tério da Integração Nacional. Era destinado aos municípios que não aderiram ao Garantia Safra (GOVERNO FEDERAL, 2015) nas áreas atingidas pela seca, e para famílias com renda mensal inferior ao salário mínimo. O valor mensal da bolsa era de R$ 80,00 até o fim do programa, em 2014. Ainda que tivesse caráter
temporário, cumpriu um papel importante no rompimento das antigas relações
clientelistas que alimentavam a indústria da seca no passado.

**Garantia Safra** – voltado para agricultores familiares localizados na região semiárida que sofreram perda de safra por motivo de seca ou excesso de chuvas (GOVERNO FEDERAL, 2016), com contrapartida dos estados e municípios. Foi criado em 2002 pelo Governo Federal e garantiu condições mínimas de sobrevivência aos agricultores familiares de municípios sistematicamente sujeitos à perda de safra por estiagem ou excesso hídrico. Em 2016, o valor pago do benefício GarantiaSafra foi de R$ 850,00 (oitocentos e cinquenta reais) por família, distribuídos em cinco parcelas mensais.

**Crediamigo** – foi um programa de crédito gerido pelo Banco do Nordeste para estimular o microempreendedorismo (microempreendedor individual, empresário individual, autônomo ou sociedade empresária). Não era exclusivo para o semiárido, mas teve repercussão sobre a economia da região apoiando setores informais ou formais da economia. A burocracia facilitada, com atendimento feito no próprio local do empreendimento, liberação rápida do empréstimo de uma só vez e empréstimos renováveis deu grande alcance ao programa e o interiorizou no semiárido (BNB, 2017). Em campo, foi percebida a relação entre as atividades não agrícolas, a renda da família e a convivência com o semiárido, onde parte da renda gerada era reinvestida nos sistemas produtivos.

**Operação Carro-pipa** – Programa de distribuição de água por carros-pipa gerenciado pelo Ministério da Integração em parceria com o Exército. O programa foi recriado em 2010. Em 2016 havia quase 6.800 carros-pipa em toda a região semiárida a serviço do programa federal (GOVERNO FEDERAL, 2016). Possuir uma cisterna era condição básica para ser beneficiário do programa. Mas a ordem e a escala de entrega de água são definidas conjuntamente entre o exército e as autoridades locais. Para estar inscrito no programa, os municípios tinham que protocolar uma demanda diretamente na Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração, e a demanda era encaminhada ao exército, que fazia uma avaliação técnica da realidade local. Diferentemente dos auxílios e benefícios anteriores, em que se transferem recursos em dinheiro através de cartão pessoal e intransferível, neste caso o benefício era a água, distribuída de casa em casa. Sua distribuição depende de um operador local e dos critérios estabelecidos pelos operadores locais do programa. Não havia custos ou contrapartida para as famílias beneficiadas. Com isso, houve tendência a se destinar a água para finalidades muito além daquelas que as águas da cisterna teriam, caso sua origem fosse a chuva. Com o aprofundamento da estiagem a partir de 2012, a distribuição de água em carros-pipa deixou pouco a pouco de ser um sistema complementar à água da chuva para ser a regra, com o ressurgimento dos fins políticos. O
programa levava a que certos políticos exigissem compromissos eleitorais, desde
as famílias beneficiárias do programa, passando pela escolha dos condutores de
carros-pipa, até chegar aos “donos” de fontes de água. Toda essa rede se constituía
por indicação política.

Essas ações governamentais se incorporaram ao cotidiano das famílias rurais
e às suas estratégias de segurança alimentar. As políticas transitaram do assisten-
cialismo para a assistência, incorporando elementos de maior autonomia para
as famílias, quando comparadas às antigas políticas emergenciais de distribuição
de cestas básicas e alistamento de trabalhadores em frentes de serviço. As trans-
ferências de renda foram realizadas com mais impessoalidade, com menos inter-
mediações locais e enfraquecendo os laços de compromissos e obrigações para
com grupos políticos, com exceção da Operação Carro-Pipa, cujas coordenações
locais, através de frágeis comissões municipais, permitiram o controle e tutela por
lideranças políticas.

A dinâmica de uma propriedade rural
do semiárido em três momentos

As diferentes políticas e ações operam em um sistema integrado e serão descritas resumidamente nos itens a seguir considerando três situações: (i) ano normal, antes das intervenções; (ii) ano seco, antes das intervenções; (iii) após as intervenções e seus impactos sobre a seguridade social.

Situação 1: ano “normal”, antes das intervenções

Em uma situação convencional, as famílias rurais fundamentalmente dependem
da interação entre os fatores naturais e seus meios de produção (Figura 2). As
entradas ecológicas 1 tornam-se a base do sistema, alimentando os sistemas pro-
dutivos. Para representação gráfica foram simplificados em quatro subsistemas:
roçados, quintais, áreas de reserva e criação animal. Eles interagem com siste-
mas de estocagem, principalmente água da chuva em reservatórios e captação de
água subterrânea em poços. Por sua vez, eles alimentam os estoques de alimentos
que servirão de base para o sustento da família 2 ou poderão ser destinados ao
mercado 3. Os estoques estabilizam a produção durante as estiagens. A unidade
familiar de produção mantém com seu entorno relações que permitem novos
ingressos econômicos, seja pela venda de produtos, seja pela atuação de parte
de seus membros em atividades não agrícolas 4. Isso retroalimenta os ingressos
econômicos 4.1.
<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>Figura 2 - Funcionamento da Unidade de Produção Familiar - Situação Normal.</figcaption></figure>

## Situação 2: ano seco, antes das intervenções

A crise gerada por uma estiagem prolongada se inicia com a quebra de safra nos sistemas de roçado 5, mais dependente das chuvas (Figura 3).

Há também redução dos aportes aos sistemas de estocagem de água 6. Sem reposição e com a redução das chuvas nos sistemas produtivos, os estoques se exaurem mais rapidamente 7 tanto pela maior demanda para irrigação de salvação quanto pelo consumo das reservas de grãos como alimento humano ou animal, ameaçando os estoques de sementes.

Com o aprofundamento da estiagem, o núcleo familiar fica ameaçado pela migração em busca de oportunidades de trabalho e renda 8. Com isso aumenta o risco de rompimento do tecido social 8a, reduzindo os ingressos por atividades não agrícolas, com impacto na reestruturação dos sistemas produtivos 9. Desta forma, é o próprio estoque que se transforma em produto de venda para compensar as perdas de colheita 10, fator que aumenta ainda mais a pressão sobre os estoques e fragiliza o potencial de recuperação dos sistemas após a crise (resiliência).
As circunstâncias da situação 2 não transcorrem sem políticas públicas. Mas os resultados de políticas ineficazes se assemelham às suas próprias inexistências. Além disso, políticas de formação de estoques em grandes obras criam um atra- tivo a mais para a saída de mão de obra da região 8a e torna a população mais dependente de ações clientelistas.

## Situação 3: após as intervenções e seus impactos sobre a seguridade social

As observações tomadas em campo mostram que as políticas mencionadas no item 0 diferiram das ações emergenciais tradicionais, de cunho assistencialista, pontuais e clientelistas.

Analisando-se a Figura 4 de baixo para cima, temos inicialmente investimen- tos na composição e estrutura dos estoques 11. Com a ampliação geral da cap- tação de água de chuva descentralizados e próximos das casas, como as cisternas, criaram-se novas possibilidades para o seu melhor aproveitamento. Este conceito, fundado em princípios agroecológicos, se inicia com o reforço aos estoques para resistir às estiagens e reabilitar os sistemas produtivos após seu fim (resiliência). Além da água, os estoques de sementes e forragem para os sistemas de criação animal foram cruciais. A formação de estoques deve estar em consonância com a proteção da agrobiodiversidade, e, portanto, da manutenção de padrões genéticos de plantas e animais adaptados às condições do semiárido.

Dessa forma, em condições de crise provocadas pela seca os estoques têm mais capacidade de suportar a pressão da demanda 12 e manter em funcionamento, por mais tempo, os sistemas produtivos que dão suporte à demanda doméstica. Os sistemas de quintais são particularmente reforçados com a ampliação dos esto- ques de água. Com a manutenção das atividades nos quintais há continuidade na destinação de produtos ao mercado 13, e, com isso, a manutenção de ingressos econômicos para a família. Além disso, os sistemas de quintais estão fortemente relacionados à segurança alimentar da família.
<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>Figura 3 - Funcionamento da Unidade de Produção Familiar - Sob impactos da seca.</figcaption></figure>

Esse processo se alia a um segundo campo de políticas públicas, voltadas para o acesso a mercados locais de feiras agroecológicas e mercados institucionais como o PAA e o PNAE 14. Assim, cria-se a primeira sinergia entre políticas públicas, aliando-se o reforço da estocagem à ampliação do acesso aos mercados. A forma de implementar os programas de transferência de renda neutralizou os fundamentos da indústria da seca, que mantinham as famílias em situações críticas que limitava suas capacidades de crescimento, gerando ciclos de dependência. Os diversos programas de seguridade social tiveram como efeito a quebra do ciclo vicioso de produção e reprodução da pobreza 15, e ainda permitiram entradas econômicas importantes para a família, sendo inclusive utilizadas como investimentos alternativos de reforço à recomposição dos estoques e sistemas produtivos.

Por fim, é preciso levar em consideração a persistência e relevância das atividades não agrícolas na vida familiar. Neste sentido, a busca por novas oportunidades de trabalho fora da unidade de produção continua sendo uma realidade. É preciso levar em conta dois aspectos. A primeira é a dinamização econômica local e regional gerada pelas políticas anteriormente citadas. Elas permitem o
surgimento de oportunidades de trabalho mais próximas da unidade de produção, reduzindo o impacto da migração para outras regiões 16. A segunda é a política nacional de valorização do salário mínimo 17, que fez com que tanto as oportunidades de trabalho quanto as políticas de seguridade atreladas ao salário mínimo ajudassem a compor melhor a renda das famílias, trazendo mais ingressos econômicos 17b. Assim, há um claro efeito na estabilidade do núcleo familiar, com aumento dos benefícios pela permanência na região, o que fez aumentar o custo de oportunidade da emigração.

<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>Figura 4. Funcionamento da Unidade de Produção Familiar
- Sob impacto das políticas públicas de segurança alimentar e convivência com o semiárido.</figcaption></figure>
Conclusões

A longa trajetória da agricultura camponesa e da sociedade civil na região permitiu afirmar o seu papel crucial para o desenvolvimento das políticas públicas. As ideias foram desenvolvidas e testadas localmente, e difundidas e adaptadas em redes sociais locais e regionais, contando ainda com grandes mobilizações reivindicatórias. Tais políticas têm incorporado gradativamente os conceitos de convivência com o semiárido em bases sustentáveis.

A descentralização da oferta de água, formação de estoques e adoção de tecnologias de baixo custo representaram elementos centrais para a sustentabilidade do desenvolvimento rural em bases agroecológicas. Essas inovações consolidaram o conceito de convivência com o semiárido, tornando mais eficiente o enfrentamento das estiagens prolongadas.

No entanto, há também o efeito visível de fatores externos na estabilidade dos sistemas da agricultura familiar, proporcionados sobretudo pela recuperação do valor do salário mínimo, da dinamização econômica como um todo e dos programas de transferência de renda. Estes últimos foram, de fato, parcialmente influenciados pela abordagem crítica da sociedade civil aos programas emergenciais do passado.

Não é possível afirmar que as ações e políticas de convivência com o semiárido de base agroecológica foram assimiladas pelo campesinato do semiárido de forma linear e na mesma intensidade. Mas o campesinato sertanejo hoje dispõe de alternativas para a intensificação agroecológica dos seus sistemas de produção, em contraposição aos modelos de intensificação convencionais. O sucesso desse conjunto de alternativas e políticas no enfrentamento da maior seca de que se tem noticia (2010-2016) permitiu às famílias tomar as melhores decisões em relação ao seu próprio destino.

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# CAPÍTULO 3

## Agroecologia e agricultura familiar: vulnerabilidades, resiliência e adaptação à mudança climática no Semiárido

Allan Milhomens, Mário Lúcio Ávila, Eduardo de Lima Caldas

### Introdução

Este artigo, por meio da revisão da literatura e achados das sistematizações de experiências, apresenta a agroecologia como estratégia de adaptação para reduzir a vulnerabilidade e aumentar a resiliência no Semiárido e discute o papel das redes sociotécnicas e dos instrumentos de políticas no processo de desenvolvimento adaptado aos fenômenos do clima na região.

A mudança do clima está diretamente associada ao ritmo incomum de elevação da temperatura média da superfície terrestre e à maior frequência e intensidade de eventos climáticos extremos. Segundo Marengo (2007, p. 76) essa mudança está “afetando os ecossistemas, causando a destruição ou a degradação do hábitat e a perda permanente da produtividade, ameaçando tanto a biodiversidade como o bem-estar humano”. A comunidade científica sustenta que tais mudanças têm como causa principal o volume crescente de concentração de Gases de Efeito Estufa (GEE) na atmosfera decorrente das ações antropogênicas relativas às mudanças no uso da terra e à utilização de combustíveis fósseis, principalmente pelos países industrializados.

Do ponto de vista social, a previsibilidade das mudanças climáticas indica um possível agravamento da vulnerabilidade socioeconômica dos agricultores familiares da região, com efeitos diretos sobre seus meios de subsistência, predominantemente voltados para a agricultura de sequeiro (ANGELOTTI et al., 2012). Entre as regiões semiáridas em todo o planeta, é considerada a mais populosa (MARENGO, 2008), abrange 1.262 municípios brasileiros em dez estados da federação, com 1,03 milhão de km² e cerca de 27 milhões de habitantes com
baixos indicadores sociais (ASA BRASIL, 2020). É também onde vivem cerca de 1,4 milhão de famílias agricultoras que, em sua maioria, produz para subsistência (BRASIL, 2019), e onde hoje se concentram, ao lado da Região Norte, as mais altas taxas de insegurança alimentar do país (BRASIL, 2020).

Para fortalecer a resiliência socioecológica diante dos eventos climáticos presentes e futuros, a implementação de estratégias de convivência com o Semiárido é fundamental e decorre sobretudo do amadurecimento organizativo dos movimentos sociais do campo. A Articulação do Semiárido Brasileiro (ASA), criada em 1999, é, entre outras, protagonista e portadora das narrativas deste projeto, cujos objetivos devem promover o uso e a conservação sustentável da Caatinga reforçando como um de seus princípios as concepções e práticas da agroecologia como base para o desenvolvimento sustentável da região (ASA BRASIL, 2002, p. 4).

É nesse contexto que os movimentos da agricultura familiar do Semiárido produzem, reconstroem e retomam um legado de experiências onde o “saber tradicional e seus experimentos de manejo da natureza passaram a ser valorizados e aprimorados no diálogo com o saber científico” (DUQUE, 2008, p. 136), envolvendo a pesquisa pública por meio das universidades, da Embrapa Semiárido e de várias redes de assessoria e assistência técnica da sociedade civil. Convergindo com os referenciais de adaptação, os programas de captação e armazenamento de água para o consumo humano e para a produção agropecuária estão entre as estratégias de melhoria das condições de vida das populações rurais do Semiárido brasileiro (AMORIM; GRISA, 2018). O enfoque agroecológico como estratégia de combate à pobreza e à fome pela ação pública estatal contribui com esse novo marco de gestão descentralizada de políticas públicas com a participação da sociedade civil (SIDERSKY et al., 2008). Sistemas de produção agroecológicos podem dar uma dupla resposta à mudança do clima tanto no contexto das estratégias de mitigação quanto nas iniciativas de adaptação (PETERSEN et al., 2009).

Até o final deste século, a temperatura regional no Semiárido brasileiro poderá aumentar entre 1,5 °C e 2,5 °C em um cenário mais otimista, e entre 3 °C e 5,5 °C em uma projeção mais pessimista levados em conta os dois cenários: um maior ou um menor nível de emissão de GEE. Os agricultores familiares, campeinos mais pobres, povos tradicionais, cuja subsistência é vinculada à agricultura de sequeiro, estarão bastante vulneráveis aos déficits hídricos, agravando ainda mais suas condições de vida, o quadro de insegurança alimentar e a consequente migração de suas terras para áreas urbanas (MARENGO, 2008; MARENGO et al., 2011; ANGELOTTI et al., 2012).

Segundo MARENGO et al. (2011, p. 385), no Semiárido, “mesmo que a seca seja uma situação crônica e contínua, a população ainda não se adaptou ao fenômeno”. Na região da caatinga, bioma exclusivamente brasileiro, (BRASIL,
2019a), vivem cerca de 1,45 milhão de famílias agricultoras (cerca de 37% de
toda a agricultura familiar brasileira) (BRASIL, 2019b) ocupando apenas 4,2%
das terras agricultáveis, com mais da metade da população vivendo em situação
de extrema pobreza (ASA, 2020).

Adaptação à mudança do clima no contexto
do debate sobre desenvolvimento

A adaptação não pode ser vista apenas como um ajuste à mudança do clima decorrente de causas antropogênicas (EAKIN E PATT (2011). Tal ajuste, segundo Lindoso et al. (2013, p. 304), é fundamentado no chamado princípio de adicionalidade adotado no texto-base da Convenção, que considera a adaptação como resposta à mudança climática motivada pelas atividades humanas. Dessa forma, “o déficit adaptativo já existente na gestão da variabilidade natural do clima, especialmente em países em desenvolvimento que, periodicamente, são afetados por desastres climáticos”, [...] continua descoberto. Além de suprir o referido déficit, as medidas adaptativas devem ser empreendidas não exclusivamente em resposta ao vetor climático, mas no contexto das ações de promoção do desenvolvimento sustentável para combater a vulnerabilidade dos grupos sociais mais suscetíveis.

Seguindo a linha de análise de Pielke et al., 2007, estratégias adaptativas podem e devem ser priorizadas nas diferentes iniciativas para reduzir a vulnerabilidade e melhorar a resiliência da sociedade aos futuros impactos da mudança do clima, quaisquer que sejam as suas causas. Assim, diferentemente de uma adaptação como estratégia, esse tipo de adaptação marginal, no caso do Semiárido nordestino, seria insuficiente para fortalecer a capacidade adaptativa dos agricultores familiares daquela região, cuja vulnerabilidade à mudança do clima decorre majoritariamente de um conjunto de outros fatores não climáticos.

A adaptação deve convergir com metas de construção de capacidades neces-
sárias para reduzir a vulnerabilidade climática. Assim, o fortalecimento de capaci-
dades adaptativas deve ser visto como um processo dinâmico, envolvendo apren-
dizado e processos interativos de experimentação entre atores sociais e organi-
zacionais em todos os níveis e escalas geográficas, do local ao global (EAKIN E
PATT, 2011).

O Brasil já instituiu sua Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC)
(BRASIL, 2016), alinhado ao conceito normativo da Convenção (BRASIL, 2020),
no qual tanto a mitigação quanto a adaptação são reconhecidas como pilares na
elaboração de planos setoriais, entre os quais o agropecuário. Como discutem
Obermeier e Rosa (2013, p. 167), ainda que no planejamento da implemen-
tação desta política, os debates sobre adaptação tenham abarcado temas como
vulnerabilidades e desigualdades sociais, a falta de uma visão sistêmica, integrada
e intersetorial é um indicador da baixa transversalidade, “o que pode ter consequências fundamentais para grupos mais vulneráveis”.

A questão, portanto, está no desafio de superar uma visão que apresenta a adaptação como resposta marginal às emissões de GEE, criando distorções anômalas nas políticas públicas, afetando a capacidade da sociedade, especialmente dos mais pobres, de se defender dos impactos climáticos (PIELKE et al., 2007). O enfrentamento da pobreza e da desigualdade para o fortalecimento da capacidade adaptativa das populações socialmente mais vulneráveis nem sempre influencia a tomada de decisão política em relação à prioridade da adaptação e às pertinentes necessidades de redistribuição de recursos, tecnologias, terra e água, e nem sempre consegue melhorar o acesso aos sistemas de governança (ADGER et al., 2003).

## Agriculturas e os desafios da adaptação à mudança do clima

A FAO (2018) estima que, em todo o mundo, 83% de todas as perdas e danos à agricultura foram causados por secas em 2017. O Technical Summary 2019 do IPCC traz estimativas de que 23% do total de emissões antrópicas de gases de efeito estufa (2007-2016) são provenientes da agricultura, silvicultura e outros usos da terra. De acordo com Smith et al. (2008), as terras agrícolas ocupam cerca de 37% da superfície terrestre, sendo a agricultura responsável por 52% a 84% das emissões globais de metano antropogênico e óxido nitroso, ainda mais danoso que o CO². Além de utilizar 70% dos recursos hídricos globais, a agricultura moderna é uma indústria intensiva no uso de energia fóssil (ALTIERI; KOOFHAFKAN, 2008). Levando em consideração todos os elos da cadeia de atividades do sistema alimentar (da produção ao consumo e descarte) as emissões de GEE chegam a aproximadamente 33% do total das emissões globais (NILES et al., 2017, p. 5).

Como um dos líderes globais na produção de alimentos, o Brasil é também o sexto maior emissor de GEE do mundo, com 3,2% do total mundial”. A partir de 2010, o Brasil passou a elevar em 28,2% suas taxas de emissão de GEEs na atmosfera todos os anos. A trajetória crescente desse indicador reflete uma reversão de tendência da economia brasileira, com o agravante de que as “emissões per capita são maiores do que a média mundial”. Uma distorção decorrente das altas taxas de desmatamento (SEEG, 2020, p. 8).

De acordo com Altieri e Koofhafkan (2008, p. 4), a alternativa é “produzir mais com menos” e empregar todos os esforços para reduzir os riscos aos fatores de produção. É fundamental reorientar drasticamente os sistemas de monocultivo (ALTIERI et al., 2015).
A literatura aponta estratégias para a redução drástica dessas emissões mediante a adoção de medidas como investimentos na substituição de energia fóssil, recuperação de pastagens e de áreas degradadas, implantação de agroflorestas, plantio direto, fixação biológica de NO2, reflorestamento, tratamento de dejetos animais, entre outros (SMITH et al., 2008). Mas a mitigação sozinha não resolverá o problema da mudança do clima. Medidas de adaptação devem ser intensificadas para proteger a agricultura das secas crescentes e para tornar mais eficiente o uso da água (PARRY et al., 2009) e, então, conter ou reduzir os espe-rados impactos na queda da produtividade. Para Altieri et al. (2015), a adaptação é o fator-chave que determinará o nível de risco futuro da mudança do clima na produção de alimentos.

Convivência com o Semiárido e os novos rumos para recuperar o déficit adaptativo: entre o passado e o futuro

A adaptação à variabilidade climática e as estratégias de desenvolvimento devem ser tratadas de forma integrada como processos convergentes e indissociáveis. Considerando essa perspectiva de Eakin Patt (2011), a adaptação à variabilidade climática do Semiárido pode ser compreendida dentro de um espectro de inicia-tivas que vem sendo adotadas de longa data, com vantagens, benefícios e perspec-tivas distintas para os atores sociais do mundo rural do sertão nordestino.

Ao longo de décadas, a trajetória de políticas públicas hegemônicas foi mar-cada por estratégias de combate à seca a serviço da elite agrária e da modernização capitalista do agronegócio, e por relações de poder orquestradas por instâncias institucionais criadas sob o controle político e interesses das oligarquias rurais da região. Foi reproduzido, no Semiárido do Nordeste, igual ciclo vicioso do modelo nacional de colonização concentrador de terras e baixa distribuição de renda, viabilizados com o apoio do Estado. O acesso à água, quase sempre, era garantido por obras públicas de infraestrutura hídrica, sobretudo como médios e pequenos açudes dentro de propriedades privadas (DUQUE, 2015). Para a agri-cultura familiar, à margem da maioria dos investimentos em estruturas adapta-tivas, a variabilidade climática da região carrega o problema crônico da escassez de água, limitando sua capacidade de desenvolvimento e adaptação. De acordo com Lindoso et al. (2013), em áreas de enclaves favorecidos pela irrigação da produção agrícola para consumo extrarregional é possível encontrar agricultores tradicionais que ainda convivem periodicamente com a escassez de chuvas. A Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF) reporta que apenas 1% dos irrigantes corresponde atualmente a agricultores familiares
ou assentados (MILHORANCE et al., 2019). Portanto, as soluções técnicas são escolhidas majoritariamente para beneficiar o capital agroexportador.

Os debates sobre desenvolvimento sustentável no contexto das fortes secas que avassalaram a região na década de 1990 incidiram na criação de um ambiente político de confronto ao paradigma da “indústria da seca”. Os movimentos reivindicatórios da agricultura familiar sob o protagonismo da ASA trouxeram para a pauta de decisões políticas uma proposta de paradigma de convivência com o Semiárido, reunindo atores institucionais da pesquisa, assistência técnica e extensão rural e organizações da sociedade civil (SILVA, 2003; AMORIM; GRISA, 2018).

A carta política da ASA estabelece que “concepções e práticas da agroecologia constituem a base do desenvolvimento sustentável do campo”, e a Declaração do Semiárido destaca como premissas o uso sustentável dos recursos naturais da Caatinga, a quebra do monopólio de acesso à água, à terra e aos outros meios de produção e o emprego de tecnologias e metodologias adaptadas, o fortalecimento da agricultura familiar e a segurança alimentar (ASABRASIL, 2002, p. 4). A partir de 2003, a relação Estado-sociedade criou novos espaços de articulação e participação com referencial pautado nas questões sociais, o que produziu maior fluidez às demandas do Semiárido (AMORIM; GRISA, 2018). Observa-se, portanto, que antes de qualquer política pública nacional de enfrentamento às mudanças climáticas havia uma alternativa proposta pela sociedade civil.

A implementação de medidas e instrumentos de combate à pobreza são pilares nas estratégias de adaptação aos efeitos da variabilidade climática, sobretudo para as populações mais empobrecidas do campo (EAKIN; PATT, 2011; LIN-DOSO et al., 2013). Como exemplos no Semiárido, o Programa de Cisternas, o Bolsa Família, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Iniciativas como essas somadas ao resgate do conhecimento e do saber tradicionais com enfoque agroecológico, articulador de formas inovadoras de planejamento da ação pública no Semiárido, como a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica e distintos normativos estaduais, também tiveram reconhecido impacto positivo nas estratégias de fortalecimento da agroecologia como estratégia de adaptação (GUYOT et al., 2015).

## Vulnerabilidade e resiliência socioecológica no contexto adaptativo do Semiárido

Adaptação, vulnerabilidade e resiliência são fatores interdependentes nas abordagens de desenvolvimento e se tornam ainda mais relevantes na evolução dos estudos dos desafios da mudança do clima. A vulnerabilidade é um fator associado
aos processos de adaptação, e em geral está relacionada às iniquidades sociais e às práticas ambientalmente insustentáveis dos processos de desenvolvimento (OBERMEIER; ROSA, 2013, p. 156). Sustentam esses autores que medidas tomas-
das com base em estudos de adaptação climática stricto sensu, que não considerem
as vulnerabilidades socioeconômicas e ambientais das comunidades, não indicam
os “caminhos para [alcançar] uma resiliência socioambiental sistêmica no futuro”.
Causas e efeitos da vulnerabilidade estão associados às condições desiguais de
acesso a oportunidades de desenvolvimento influenciadas por dinâmicas políti-
cas, institucionais e econômicas. Incluem abordagens sobre equidade, justiça e
marginalização social decorrentes de padrões históricos de dominação, que cer-
ceiam o direito dos indivíduos sobre escolhas e oportunidades (ADGER et al.,
2003).

Para Duque (2015), a questão da vulnerabilidade das populações do Semiá-
rido é mais de ordem político-econômica do que climática, sendo a concentração
fundiária a raiz da miséria na região, o que demanda medidas urgentes por uma
reforma agrária. Dentro de uma das mais rígidas estruturas agrárias do mundo, é
crescente a fragmentação das propriedades em virtude da evolução intergeracio-
nal das famílias agricultoras, e o tamanho das propriedades é um fator restritivo
ao melhor desempenho da produção familiar nos contextos adaptativos da con-
vivência com o Semiárido (SIDERSKY et al., 2008). As áreas de cultivos, espe-
cialmente de sequeiro, bem como o tamanho do rebanho de animais, são muito
reduzidas, ocupando em média 3 hectares (NASUTI; LINDOSO, 2015).

A passagem da vulnerabilidade para a resiliência é um desafio central a um
projeto de convivência com o Semiárido, como propugna o Programa da ASA.
Na perspectiva da adaptação climática, superar os déficits adaptativos acumulados
depende de contextos e de oportunidades de desenvolvimento (HUQ; REIDE,
2009) atreladas à redução de iniquidades sociais e a questões distributivas que
afetam direitos de acesso a recursos e políticas. Para Obermeier e Rosa (2013), as
vulnerabilidades socioeconômicas devem ser enfrentadas para além da abordagem
de futuros climáticos incertos e dos debates simplistas de vulnerabilidades e dos
desafios para tornar os sistemas rurais resilientes.

O conceito de resiliência é definido como a capacidade de um sistema de
amortecer ou absorver perturbações sem reduzir sua capacidade de adaptação
(ADGER, 2000). No contexto dos agroecossistemas, representa a capacidade de
um sistema de manter sua estrutura funcional, sem perder sua produtividade,
depois de um impacto sofrido, portanto, capaz de manter a produção de ali-
mentos quando desafiados por secas severas ou chuvas intensas (ALTIERI, 2013;
ALTIERI et al. 2015). A resiliência aumenta a capacidade de reagir a impactos, ao
contrário da vulnerabilidade (ADGER, 2000). Quanto maior a resiliência, menor
é a vulnerabilidade.
Em contextos agroecológicos como o da Caatinga, resiliência social e ecológica são interdependentes e estão associadas aos mecanismos de resiliência dos agroecossistemas. A relação entre os dois conceitos é fundamental, especialmente nos casos dos grupos sociais que dependem dos recursos naturais para sua subsistência. A “resiliência dos sistemas sociais está relacionada [...] de alguma forma à resiliência dos sistemas ecológicos dos quais os sistemas sociais dependem” (ADGER et al., 2003, p. 351).

Sistemas sociais e naturais interagem positivamente na agroecologia. Nicholls (2013) resalta que a resiliência socioecológica permite aos sistemas agrícolas resistir e recuperar-se de eventos climáticos, ao mesmo tempo que ajuda os agricultores a desenvolver estratégias de organização social em geral envolvendo redes de trocas solidárias capazes de fazer face às externalidades rigorosas do clima.

Seguindo a interpretação de Thompkins e Adger (2004), a extensão e consolidação de redes sociais, como processos organizativos dos grupos sociais, constituem estratégias de mobilização do interesse coletivo para reduzir a vulnerabilidade social e promover a resiliência dos ecossistemas. Nesse sentido, o engajamento comunitário e a influência dos intercâmbios de aprendizagens interativas a partir das experiências de manejo do conhecimento tradicional bem-sucedidas são importantes ferramentas na construção da resiliência que também contribuem para aumentar a capacidade de liderança dos grupos sociais. Pela perspectiva desses autores, a construção da capacidade adaptativa dos sertanejos está na linha de direitos e segurança dos indivíduos; não está exclusivamente em evitar possíveis danos da mudança do clima, mas no impulso que ela pode dar para fortalecer e institucionalizar objetivos de desenvolvimento sustentável.

## Agroecologia e mudança do clima

A agroecologia detém as condições científicas, tecnológicas e práticas para “desenvolver agroecossistemas com dependência mínima de agroquímicos e energia externa” (ALTIERI, 2012, p. 15) baseada na experiência secular acumulada por camponeses interagindo com seus ambientes e recursos disponíveis localmente, entre eles a diversificação em policultivos com alta capacidade e resiliência para a manutenção da agrobiodiversidade e para a gestão de possíveis riscos climáticos em pequenas propriedades (ALTIERI; KOOHAFKAN, 2008). Pelo lado da mitigação, os agroecossistemas agroecológicos contribuem reduzindo radicalmente a dependência de energia fóssil, eliminando o uso de óxido nitroso, reduzindo a emissão de GEE e sequestrando carbono (PETERSEN et al., 2009).

A prontidão da agroecologia para o desafio adaptativo à mudança do clima em escala mundial não afetaria a capacidade produtiva para abastecer a população. Suas dificuldades residem no plano político, decorrentes das relações de poder
institucional que definem e orientam as polítcas de desenvolvimento (PETERSEN
et al., 2009). Essa perspectiva converge com a explicação de Adger et al. (2003) de
que a tomada de decisão sobre adaptação à mudança do clima envolve as relações
entre o Estado, indivíduos e suas redes, coalizões, capacidades e capital social dos
atores e reforça a hipótese de Caldas e Massardier (2020) de que, apesar das inova-
ções, a variável mais importante para explicar a predominância dos instrumentos
de políticas públicas vinculados à agricultura convencional diante de qualquer
outra alternativa são as coalizões dos grupos sociais organizados e seus mediatores
(brokers) junto aos atores estatais.

No Brasil, a perspectiva não é diferente. A adoção do enfoque agroecoló-
gico é uma das iniciativas da estratégia setorial de agricultura no Plano Nacional
de Adaptação à Mudança do Clima (BRASIL, 2016), ainda que pertencente a
uma coalização minoritária e marginal frente às coalizões do agronegócio que
se “climatizaram”. Sem operar mudanças nas formas dominantes da política e
da produção agrícola, o enfoque agroecológico dificilmente ultrapassará “o atual
estágio de experiências isoladas e socialmente pouco visíveis para expandir suas
escalas de abrangência social e geográfica aos territórios do país inteiro” (CAPO-
RAL; PETERSEN, 2012, p. 10).

Então, a expansão da agroecologia para os cerca de 1,45 milhão de agriculto-
res familiares do Semiárido do Nordeste está relacionada a dois desafios interpre-
tando Rosset e Altieri (2017): políticas públicas de suporte à agroecologia, com
ênfase em educação, pesquisa, extensão rural, capacitação, crédito e construção
social e institucional de mercados; e ganhos de escala, com aumento da produção,
da produtividade e do número de famílias agricultoras praticando a agroecologia.
A organização social por meio de redes locais de agricultores familiares em vários
territórios, baseadas na aprendizagem, troca e experimentação coletiva, é funda-
mental para a reconfiguração das relações de poder atualmente existentes.

Enfoques, experiências e potencialidades da
agroecologia nas estratégias de adaptação
à variabilidade climática no Semiárido

As experiências agroecológicas desenvolvidas no Semiárido mostram acúmulos significativos sobre a convivência com as condições de variabilidade climática da região (GUYOT ET AL, 2015). Refletem processos adaptativos socialmente construídos, focalizando metas, valores, cultura, conhecimento (não necessariamente associado às mudanças climáticas futuras) e a percepção de riscos e escolhas sociais (ADGER et al., 2003). Em geral envolvem tecnologias ancestrais de convivência com a seca aplicadas como estratégias de manejo, conservação
e manutenção da umidade do solo, como os cordões de pedras, as barragens subterrâneas, entre outras, integrando alternativas produtivas tradicionalmente recomendadas na implantação de agroecossistemas adaptados às características do semiárido (GUYOT et al., 2015).

No Semiárido, a territorialização da agroecologia é um processo forjado na construção e no trabalho de redes apoiadas por várias frentes de projetos e instrumentos de ação pública (NIEDERLE ET AL, 2019). As redes sociais aumentam a capacidade adaptativa dos distintos grupos sociais vulneráveis rumo à resiliência socioambiental. Conectam atores, instituições e organizações (agricultores familiares, técnicos e pesquisadores), fortalecem processos dialógicos críticos sobre contextos de desenvolvimento rural e articulam a produção e a disseminação de conhecimento e práticas sobre o manejo agroecológico dos agroecossistemas (CHARÃO-MARQUES et al., 2017), criando espaços para a inovação.

As dinâmicas territoriais das redes de agroecologia, avaliadas no Programa Ecoforte, na perspectiva de Cortines (2019), criam fluxos relacionais que se interconectam com outras redes em diferentes escalas (locais, nacionais e internacional). Nos municípios, interagem com instituições de ensino e pesquisa, fortalecem a participação em espaços de controle social no âmbito da ação pública, a divulgação de experiência, o aprendizado e o desenvolvimento de inovações. Experiências monitoradas por esse Programa testemunham o vigor da territorialização da agroecologia em pelo menos cinco redes no Semiárido, que protagonizaram a implementação de várias experiências locais.

Entre essas experiências destaca-se a da Rede RIS Sobral, do Ceará, na mobilização dos agricultores familiares no resgate e conservação da agrobiodiversidade, implantando bancos de sementes de variedades crioulas adaptadas às condições climáticas do Semiárido, e entre outros aspectos, desenvolvendo novas formas de relacionamento entre produtores e consumidores fortemente marcadas pelos laços com a economia solidária (CORTINES, 2019). De acordo com Canci e Canci (2007, p. 225), “a maioria das espécies locais cultivadas e variedades crioulas têm resistido à extinção graças aos intercâmbios informais de sementes”, implicando na perpetuação das variedades e o importante papel de prover a segurança alimentar e o fortalecimento de laços culturais entre os agricultores familiares.

Estratégias como essas, de fortalecimento da resiliência socioambiental desses grupos, são assinaladas por Guyot et al. (2015) em iniciativas do Serviço de Assessoria a Organizações Populares (SASOP) desenvolvidas no Semiárido baiano, também guiadas pela diversificação de cultivos, gestão e armazenamento em bancos de sementes crioulas, conservação do solo, captação e armazenamento de água, entre outras estratégias adaptativas que conferem resiliência socioambiental aos agricultores e seus agroecossistemas. A riqueza da diversificação,
segundo Altieri e Koofhofkan (2008), promove não só o atendimento das necessidades sociais e econômicas, mas também auxilia os agricultores e assegura proteção contra mudanças climáticas futuras. São processos que se fundamentam na geração do conhecimento em agroecologia, que, segundo Altieri (2012, p. 16), envolve múltiplos atores nos processos de inovação, pesquisa e experimentação participativa, "utilizando ferramentas de extensão baseadas em relações mais horizontais entre os atores".

No Semiárido, trabalhos desenvolvidos em assentamentos de reforma agrária pelo Projeto Dom Helder Câmara (PDHC) adotam um processo pedagógico de experimentação, difusão e replicação de experiências que integra aspectos organizativos, educativos e tecnológicos, ensejando a implementação de estratégias de formação focadas em grupos de interesses comuns. Assim, aproxima técnicos e agricultores familiares no âmbito de suas comunidades, articula o enfrentamento participativo de problemas comuns e melhora suas capacidades em torno do acesso a políticas públicas (SIDERSKY et al., 2008). No PDHC, a transição agroecológica exigiu novas abordagens metodológicas que substituem “a noção de transferência de tecnologia para adotar um enfoque de geração participativa de conhecimentos”. A ação continuada e permanente de assessoramento técnico é orientada pela demanda dos grupos sociais e famílias envolvidas. Os efeitos pedagógicos dessa iniciativa refletem a implantação de pelo menos 372 Unidades Demonstrativas (UDs) familiares com práticas e experimentos adaptativos adotados e bem-sucedidos, utilizadas nos processos de difusão e multiplicação de experiências e intercâmbio de conhecimentos (SIDERSKY et al., 2008).

Entre as experiências adaptativas do PDHC, destaca-se a reintrodução do algodão agroecológico, extinto na década de 1970 pela praga do bicudo. Desenvolvidas em conjunto com os agricultores familiares, estratégias consorciadas de diversificação da produção de sequeiro, com o manejo e a recuperação integrada de solos e biodiversidade, restauraram a produção de algodão a parâmetros aceitáveis de convivência com esse predador. Em 2013, a produção de algodão agroecológico já beneficiava cerca de mil famílias (ibid, 2008).

A construção de capacidades adaptativas nessas experiências rompe o modelo difusionista da assistência técnica pública e privada. Pela perspectiva de Caporal (2004) focaliza o desenvolvimento endógeno e o uso dos meios (socioeconômicos, culturais e naturais) disponíveis localmente para promover condições de segurança alimentar e introduzir maior equidade social e sustentabilidade ambiental aos sistemas agrícolas.

Elencadas como estratégias de adaptação, as tecnologias sociais ou apropria-
das para o aproveitamento, captação e armazenamento de água desenvolvidas
nos Programas de Cisternas (P1MC e P1+2) também são fortemente realçadas
como fatores impulsionadores da convivência com o Semiárido por Amorim e Grisa (2018). Para Milhorance et al. (2018, p. 29), os programas citados foram as “portas de entrada para a promoção de práticas agroecológicas, ainda que estes não fossem seus objetivos iniciais”. No contexto das experiências agroecológicas apoiadas pelo Programa Ecoforte-Redes, iniciativas como essas estão contribuindo para reduzir a vulnerabilidade à seca, possibilitando a diversificação complementar da produção de quintais produtivos e florestais e a criação de animais, especialmente caprinos e ovinos (CORTINES, 2019).

Em alguns territórios essas iniciativas se complementam com outros arranjos de consolidação de agroecossistemas agroecológicos, integrando uma frente articolada de redes, muitas delas por meio de projetos vinculados a doadores internacionais, universidades ou instituições de pesquisa, extensão e cooperação técnica. O acesso a mercados, em geral, viabiliza-se com o apoio de políticas públicas como o PAA, PNAE, Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF) e outras (CORTINES, 2019).

Também associada à mitigação de gases de efeito estufa, a introdução de sistemas agroflorestais (SAFs) pode ser uma alternativa viável para os diferentes ecossistemas do trópico semiárido brasileiro (Aguiar et al., 2006). Os SAFs contribuem para conter os impactos da variabilidade climática e das possíveis mudanças do clima pela capacidade para sequestrar carbono. Estudos (ALTIERI; KOO-FHAFKAN, 2008) demonstram que esses sistemas também reduzem os níveis de perdas na produção relacionadas à escassez de água. A implantação de SAFs na recomposição da Caatinga é uma estratégia de fortalecimento dos agroecossistemas que envolve espécies nativas arbóreas, arbustivas e gramíneas, seja em processo de recuperação e produção de forragens como no manejo produtivo (CORTINES, 2019). Adaptadas e recomendadas como estratégia de recuperação do bioma Caatinga, esse sistema de produção permite o manejo da vegetação nativa em consórcio com espécies cultivadas e contribuem para equilibrar funções ecológicas e sociais, produção de alimentos e conservação do solo (MICCOLIS et al., 2016). Gonçalves (2016) relata que há SAFs com mais de 150 toneladas por hectare de biomassa vegetal utilizando espécies arbóreas da região. Essa perspectiva indica as práticas de base ecológica para aumentar a resiliência dos agroecossistemas diante dos extremos climáticos e também para promover a redução do carbono na atmosfera.

Bem manejada, a Caatinga produz forragem para pastagem e proteção do solo e contribui para manter e criar reservas de pasto apícola para a criação de abelhas, que é uma atividade altamente dependente da conservação da biodiversidade (SIDERSKY et al., 2008). A apicultura constitui fonte de renda adicional para os agricultores.
Finalmente, destaca-se que a policultura no semiárido nordestino consor-
ciando árvores que produzem biomassa resistentes à seca com o cultivo de ali-
mentos produz alimentos diversificados que incrementaram novos hábitos de
consumo das famílias (FREITAS, 2009). Esses agroecossistemas, segundo o autor,
têm menor dependência da água, que resulta do aumento da umidade e diversi-
dade de plantas adensadas em um mesmo local, garantindo ainda forragem para
os animais em todo o período de estiagem.

Como em muitas outras experiências agroecológicas desenvolvidas no semiá-
rido, a experiência do Instituto de Permacultura do Estado da Bahia (IPB) envol-
veu a formação de jovens e agricultores como agentes comunitários e monitores,
garantindo a manutenção e transferência das alternativas e práticas construídas de
forma participativa (FREITAS, 2009) que reuniram o conhecimento tradicional,
técnicos e agricultores com foco na eficiência no uso dos recursos disponíveis e na
redução dos riscos de ordem econômica. Formas de extensão não convencionais
baseadas em mecanismos pedagógicos horizontais fortalecem o protagonismo dos
agricultores e são importantes ferramentas de troca e experimentação coletiva,
capazes de dar escala à agroecologia e promover a construção de mercados locais
(ROSSET; ALTIERI, 2017).

Considerações finais

A partir da revisão da literatura e da seleção de experiências de agroecologia em sua acepção mais integral, articulando aspectos culturais e naturais, políticos e sociais, econômicos e tecnológicos, observa-se que esta forma de produzir agricultura é a que mais favorece a adaptação às mudanças climáticas. Observa-se também que a estratégia de convivência com o semiárido é mais profícua do que o combate à seca e que o discurso de combater em detrimento do conviver serve, antes de mais nada, para alimentar a indústria da seca e não para emancipar os movimentos sociais e o agricultor familiar organizado.

Apesar das destacadas vantagens da agroecologia como estratégia para a adaptação da agricultura diante das mudanças climáticas, a variável política relativa às alianças e coalizões de setores organizados junto a atores estatais parece favorecer a implementação de instrumentos mais convencionais e negligenciar a referida agroecologia e os instrumentos a ela vinculados.

A conjuntura política e institucional reforça o quadro de grandes dificuldades e desafios diante das políticas públicas federais.

No campo da pesquisa e extensão, a relação entre a questão climática e a
agroecologia permanece como um desafio para estudiosos. Na agroecologia, os
avanços parecem pouco valorizados nos circuitos hegemônicos de investigação.
Mesmo diante das consistentes pesquisas sobre o potencial dos agroecossistemas
agroecológicos para reduzir a vulnerabilidade climática, a temática não foi capaz de mobilizar recursos dos centros de pesquisa e de ensino traduzidos na formação acadêmica, sobretudo nas ciências agrárias e também nas ciências humanas e sociais aplicadas.

As inúmeras lições de convivência com o Semiárido por meio da agroecologia já disponibilizam razoável acervo de experiências e práticas bem-sucedidas. A sua difusão, entretanto, é um desafio de política pública especialmente no que diz respeito à assistência técnica e reorientação de seus propósitos e métodos, com vistas à universalização dos seus serviços para o maior contingente de agricultores familiares na região.

Ampliar a escala do enfoque agroecológico enquanto instrumento adaptativo requer outras ferramentas de apoio tanto para viabilizar as transições produtivas quanto para reduzir as vulnerabilidades dos distintos atores sociais que participam da atividade agrícola do semiárido.

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<figure><img src="image_18.png" /></figure>
# CAPÍTULO 4

## Agricultura sustentável como medida de adaptação para o Polo Gesseiro do Araripe

Francislene Angelotti, Anderson Ramos de Oliveira, Vanderlise Giongo, Juliane Rafaele Alves Barros, Miguel Júlio Machado Guimarães

### Introdução

O Polo Gesseiro do Araripe, localizado no Semiárido brasileiro, é responsável pela produção de 97% do gesso consumido no Brasil, considerado o de melhor qualidade no mundo devido ao alto teor de pureza da gipsita (BARBOSA et al., 2014). Todavia, a matriz energética das fábricas envolvidas no processo de produção do gesso da região do Araripe é caracterizada pelo uso da lenha proveniente da Caatinga, que, na maioria das vezes, é resultante de desmatamento ilegal. Além disso, os sistemas de monocultivos, comumente praticados pela agricultura tradicional da região, caracterizam-se pelo extrativismo predatório dos recursos naturais de solo e de vegetação e pela consequente supersimplificação da rede alimentar, perdendo a resiliência ou plasticidade ambiental do ecossistema.

O agricultor familiar do Polo Gesseiro, cujo módulo agrário é reduzido, necessita produzir alimentos em sua propriedade (agrícola ou pecuário) para garantir sua segurança alimentar. A falta de tecnologias compatíveis com a conservação do ambiente e as condições adversas de clima contribuem para a intensificação do uso da terra a patamares além de sua capacidade de recuperação, comprometendo a sustentabilidade socioeconômica do Araripe. Desta maneira, entende-se que, aliada à fragilidade da matriz energética, a produção de alimentos por meio de cultivos tradicionais pode ter impactos negativos diante dos cenários de mudanças climáticas. Modelos de cultivos consorciados e resilientes às mudanças climáticas poderão garantir a segurança alimentar e energética para o Polo Gesseiro do Araripe. Assim, a proposição de sistemas de cultivo com abordagem múltipla e integrada pode reduzir a vulnerabilidade dos sistemas rurais e contribuir para o desenvolvimento social, econômico e ambiental do Polo Gesseiro.
## Polo Gesseiro do Araripe

A base da agricultura do Semiárido é de cunho familiar, com pequenos estabelecimentos. Nesta região se encontra o Arranjo Produtivo Local do Gesso, denominado como Polo Gesseiro do Araripe (BRASIL, 2018a, AD DIPER, 2020), composto pelos municípios de Araripina, Bodocó, Cedro, Dormentes, Exu, Granito, Ipubi, Moreilândia, Ouricuri, Parnamirim, Santa Cruz, Santa Filomena, Serrita, Terra Nova e Trindade (Figura 1).

<figure><img src="image_19.png" /><figcaption>Figura 1. Municípios que compõem a Região do Araripe no Semiárido brasileiro.</figcaption></figure>

De acordo com Barbosa et al. (2014), o gesso produzido no Polo Gesseiro do Araripe apresenta elevado teor de pureza da gipsita (80% a 95%), destacando-se mundialmente em função de sua qualidade. A importância deste Polo Gesseiro para a região e para todo o País, além da relevância na produção, é demonstrada pelo número de empregos diretos e indiretos e pela movimentação da cadeia produtiva. No Polo Gesseiro do Araripe são gerados cerca de 40 mil empregos, resultantes de 150 indústrias de calcinação, 35 mineradoras e cerca de 400 empresas fabricantes de produtos pré-moldados de gesso (BRASIL, 2018a; SITÔNIO, 2019; AD DIPER, 2020). A extração e o processamento da gipsita são as atividades econômicas mais relevantes do Sertão do Araripe, movimentando mais de
R$ 70 milhões ano⁻¹ (AD DIPER, 2020), e toda a cadeia produtiva movimenta, aproximadamente, R$ 1,4 bilhão ano⁻¹ (SINDUSGESSO, 2014). No ano de 2017, o Polo Gesseiro produziu 1,68 milhão de toneladas brutas de gipsita, tendo sido beneficiadas 741 mil toneladas (BRASIL, 2018b).

A matriz energética das fábricas envolvidas no processo de produção do gesso da região do Araripe é a lenha da mata nativa (Caatinga), cuja obtenção é realizada, em grande parte, sem a devida observação da legislação vigente. Em Webinar realizado pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) de Pernambuco, em agosto de 2020, a presidente do Sindicato da Indústria do Gesso do Estado de Pernambuco (Sindusgesso) reforçou a necessidade da determinação de uma matriz energética mais apropriada para uso nos fornos de calcinação e a implementação de projetos ambientais para a sustentabilidade da região (SEBRAE-PE, 2020). De acordo com o Sindusgesso (2014), as indústrias apresentam demanda energética de 54.390 m³ de lenha por mês.

Alternativas para suprir essa demanda já foram apresentadas, entre elas o planejamento florestal sustentável da Caatinga. Contudo, considerando que a produção média das áreas exploradas sob manejo é de 46,5 m³ ha⁻¹, após 15 anos de rotação, estima-se que para atender à demanda de lenha combustível do parque industrial do Araripe são necessários 14.036 ha ano⁻¹ explorados com planos de manejo sustentado da vegetação. Isso implica em uma área total de 219.541,94 ha de vegetação nativa em regime de manejo (SINDUSGESSO, 2014). Assim, a pressão sobre a mata nativa é muito elevada, o que tem levado ao processo de desmatamento e desertificação de áreas, uma vez que as condições edáficas e climáticas não favorecem uma rápida regeneração da vegetação (CAMPELLO, 2013) e não tem capacidade de suprir a demanda das empresas gesseiras (GRANJA et al., 2017).

Por outro lado, quando se analisa a segurança alimentar dos agricultores do Polo Gesseiro, verifica-se que os principais cultivos praticados na região são o feijão (Phaseolus vulgaris L. e Vigna unguiculata L.), a mandioca (Manihot esculenta Crantz) e o milho (Zea mays L). Essas três culturas representam mais de 90% de toda a produção agrícola da região do Polo Gesseiro do Araripe (IBGE, 2021), sendo o município de Exu o maior produtor de feijão e milho, e o de Araripina responsável pela maior produção de mandioca (Tabela 1).
<table><caption>Tabela 1. Principais cultivos agrícolas dos municípios da Região do Araripe.</caption><thead><tr><th rowspan="2">Município</th><th colspan="3">Feijão</th><th colspan="3">Mandioca</th><th colspan="3">Milho</th></tr><tr><th>Área plantada (ha)</th><th>Produção (ton)</th><th>Prod. média (kg/ha)</th><th>R$ (Mil reais)</th><th>Área plantada (ha)</th><th>Produção (ton)</th><th>Prod. média (kg/ha)</th><th>R$ (Mil reais)</th><th>Área plantada (ha)</th><th>Produção (ton)</th><th>Prod. média (kg/ha)</th><th>R$ (Mil reais)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Araripina (PE)</td><td>6.000</td><td>756</td><td>180</td><td>1.512</td><td>11.000</td><td>98.000</td><td>8.909</td><td>15.680</td><td>10.000</td><td>630</td><td>180</td><td>523</td></tr><tr><td>Bodocó (PE)</td><td>2.500</td><td>500</td><td>250</td><td>1.500</td><td>3.100</td><td>24.800</td><td>11.810</td><td>3.546</td><td>5.000</td><td>660</td><td>300</td><td>330</td></tr><tr><td>Cedro (PE)</td><td>400</td><td>130</td><td>1111</td><td>325</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>1.150</td><td>438</td><td>1.485</td><td>913</td></tr><tr><td>Dormentes (PE)</td><td>3.000</td><td>96</td><td>160</td><td>255</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>4.500</td><td>36</td><td>80</td><td>24</td></tr><tr><td>Exu (PE)</td><td>6.000</td><td>2.400</td><td>400</td><td>4.800</td><td>3.600</td><td>41.600</td><td>11.556</td><td>6.656</td><td>7.500</td><td>4.440</td><td>600</td><td>3129</td></tr><tr><td>Granito (PE)</td><td>200</td><td>28</td><td>280</td><td>84</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>600</td><td>75</td><td>300</td><td>53</td></tr><tr><td>Ipubi (PE)</td><td>5.000</td><td>480</td><td>200</td><td>1.440</td><td>3.700</td><td>21.500</td><td>7.167</td><td>6.450</td><td>6.500</td><td>1.120</td><td>400</td><td>963</td></tr><tr><td>Ouricuri (PE)</td><td>8.000</td><td>288</td><td>180</td><td>893</td><td>250</td><td>1.625</td><td>6.500</td><td>231</td><td>12.000</td><td>360</td><td>180</td><td>310</td></tr><tr><td>Parnamirim (PE)</td><td>1.200</td><td>29</td><td>242</td><td>78</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>1.200</td><td>18</td><td>300</td><td>15</td></tr><tr><td>Santa Cruz (PE)</td><td>3.000</td><td>252</td><td>180</td><td>504</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>4.000</td><td>96</td><td>120</td><td>55</td></tr><tr><td>Santa Filomena (PE)</td><td>3.500</td><td>72</td><td>60</td><td>180</td><td>3.000</td><td>6.250</td><td>2.500</td><td>944</td><td>5.000</td><td>120</td><td>60</td><td>76</td></tr><tr><td>Serrita (PE)</td><td>1.200</td><td>29</td><td>121</td><td>81</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>1.600</td><td>13</td><td>102</td><td>10</td></tr><tr><td>Moreilândia (PE)</td><td>640</td><td>12</td><td>98</td><td>30</td><td>100</td><td>860</td><td>8.600</td><td>172</td><td>800</td><td>130</td><td>542</td><td>111</td></tr><tr><td>Terra Nova (PE)</td><td>300</td><td>4</td><td>133</td><td>11</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>300</td><td>5</td><td>333</td><td>4</td></tr><tr><td>Trindade (PE)</td><td>1.600</td><td>60</td><td>125</td><td>177</td><td>100</td><td>250</td><td>5.000</td><td>41</td><td>1.200</td><td>48</td><td>400</td><td>41</td></tr><tr><td>Total</td><td>42.540</td><td>5136</td><td>3.720</td><td>11.870</td><td>24.850</td><td>194.885</td><td>62.042</td><td>33.720</td><td>61.350</td><td>8.189</td><td>5.382</td><td>6.557</td></tr></tbody></table>
## Impactos das alterações climáticas no Polo Gesseiro do Araripe

As projeções globais indicam que a demanda por água doce, energia e alimentos aumentará significativamente nas próximas décadas sob a pressão do crescimento populacional, desenvolvimento econômico e, alterações climáticas, entre outros fatores. Por isso, tecnologias que promovam o desenvolvimento sustentável e a segurança alimentar, por meio do uso de energia limpa e eficiência hídrica, garantindo a produção de alimentos básicos, são imperativas para o Polo Gesseiro do Araripe. Segundo o Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas (PBMC), os cenários climáticos para a região semiárida apontam para um aumento na temperatura média de até 4,5 °C e diminuição na distribuição da precipitação pluviométrica em até 50%, considerando as últimas décadas deste século, o que provocará aumento na ocorrência de eventos extremos, como secas e estiagens prolongadas (AMBRIZZI; ARAÚJO, 2013). Cenários regionalizados confirmam as tendências de aumento da temperatura do ar para o município de Araripina (LACERDA et al., 2016).

Como apresentado anteriormente, o feijão, a mandioca e o milho, são as principais culturas agrícolas cultivadas na região do Polo Gesseiro do Araripe, as quais possuem grande importância para a segurança alimentar e econômica da região (Tabela 1). Esses cultivos têm importância socioeconômica, principalmente para pequenos produtores, sendo utilizadas tanto na alimentação humana, como também na alimentação animal. Além disso, representam fontes importantes de matéria-prima para produtos agroindustrializados (ARAÚJO; ARRUDA JUNIOR, 2013; EMBRAPA, 2011; SILVA et al., 2016).

Devido à relação direta do clima com a produção agrícola, impactos no cultivo do feijão, mandioca e milho poderão ser diagnosticados diante dos cenários climáticos. O aumento da temperatura pode prolongar o ciclo de cultivo de algumas cultivares de feijão-caupi, além de promover o aumento significativo na porcentagem de flores abortadas, reduzindo a produção final da cultura (ANGELOTTI et al., 2020; BARROS et al., 2021a). Além da temperatura, alterações no padrão de precipitação também podem afetar negativamente a produção desse grão (BARROS et al., 2021b).

Para a cultura do milho, temperaturas noturnas acima de 24 °C aumentam a taxa respiratória, reduzindo os fotoassimilados o que promove a queda na produção (SANS et al., 2001). Em relação ao deficit hídrico, assim como o feijão-caupi, o milho também é sensível ao estresse durante a fase reprodutiva da cultura, impedindo-o de atingir o seu potencial de crescimento e produção (BERGAMASCHI; MATZENAUER, 2014).
A mandioca, por sua vez, é uma espécie adaptada a regiões de clima tropical, podendo ser cultivada em locais com faixa de temperatura entre 18 °C e 35 °C (JARVIS et al., 2012; NWAIWU et al., 2014). Entretanto, a faixa entre 25 °C e 27 °C é considerada ótima para a atividade vegetativa das plantas (JARVIS et al., 2012; NWAIWU et al., 2014). Para esse cultivo, o déficit hídrico prolongado leva a planta de mandioca a um período de dormência ou de repouso (ALVES, 2006), e temperaturas superiores a 37 °C paralisam a brotação das gemas na maniva (GABRIEL et al., 2014), resultando na redução da produção.

Assim, depreende-se que o problema real enfrentado pelos produtores/agricultores da região do Polo Gesseiro do Araripe é a atual fragilidade energética (matriz energética) e alimentar (cultivos tradicionais), que pode ser agravada por cenários de mudanças climáticas.

## Medidas de adaptação para agricultura sustentável no Polo Gesseiro do Araripe

O agricultor familiar do Polo Gesseiro tem necessidade de produzir alimentos em sua propriedade rural, quer sejam cultivos alimentares ou a criação de animais, notadamente ovinocaprinos para garantir sua segurança alimentar. Além disso, ele utiliza-se da lenha proveniente da Caatinga tanto para atender à indústria gesseira quanto como fonte de energia primária para a queima em suas atividades cotidianas (JALIL et al., 2017; BARROS JÚNIOR et al., 2018; GIODA, 2019). Diante dessa problemática, os modelos de cultivos consorciados surgem como uma alternativa para garantir a segurança energética e alimentar da região. Nesse contexto, os sistemas de cultivo devem incluir a eficiência econômica, de recursos e meios de subsistência aprimorados para o desenvolvimento da região do Araripe.

Para a indicação de cultivos consorciados, destacamos algumas etapas iniciais importantes, como o *screening* de cultivares tolerantes ao aumento da temperatura e ao déficit hídrico. O uso de materiais tolerantes possibilita o aumento da capacidade adaptativa e a resiliência dos cultivos, garantindo o desenvolvimento sustentável e a segurança alimentar. A partir do diagnóstico das cultivares tolerantes, vislumbra-se que os cultivos propostos devam ter como base o uso de consórcios de culturas alimentares (alimentação humana e animal) e energéticas. Para atender ao aspecto energético, a alternativa seria investir esforços no uso de cultivos que apresentem resiliência, alta produtividade e que possam ser aproveitados pela indústria gesseira, como é o caso do cultivo do sorgo biomassa (*Sorghum bicolor* (L.) Moench). Com isso, espera-se oferecer, para a região, opções que garantam a segurança alimentar, energética e, também, hídrica (Figura 2), posto
que tais culturas devem ser selecionadas tomando-se por base suas características adaptativas à região semiárida. Para garantir a segurança hídrica, além de genótipos com tolerância ao deficit hídrico, alternativas de manejo que promovam o uso eficiente da água e a captação e armazenamento da água da chuva precisam ser implantadas (RIBEIRO; OLIVEIRA, 2019). Outras tecnologias, como o uso de bactérias fixadoras de nitrogênio, cobertura morta e sistemas agroflorestais, podem integrar os sistemas de cultivo (Figura 2).

<figure><img src="image_20.png" /><figcaption>Figura 2. Estratégias para o desenvolvimento sustentável da agricultura no Polo Gesseiro do Araripe, Brasil.</figcaption></figure>

A implantação de monocultivos se caracteriza pela supersimplificação do sistema de cultivo, comprometendo a renovação natural e a manutenção da fertilidade do solo. A partir disso, buscam-se meios externos para a reposição de
nutrientes às culturas, por via de fertilizantes artificiais oriundos, quase sempre,
de fontes não renováveis. Isso acarreta a redução da resiliência ou plasticidade do
sistema, que consiste na capacidade dos organismos de lidar com as adversida-
des climáticas, adaptar-se às mudanças ou resistir à pressão de situações adversas,
diminuindo sua estabilidade ante as variações dos fatores do meio. Isso, por sua
vez, aumenta a vulnerabilidade devido aos desequilíbrios ecológicos e à neces-
sidade de intervenção externa para níveis adequados de produção. Todos esses
fatores comprometem a sustentabilidade do sistema produtivo.

Para alcançar a sustentabilidade, a proposição de agroecossistemas funda-
menta-se no uso limitado de energia e de recursos externos, buscando restabele-
cer as cadeias alimentares, mantendo, tanto quanto possível, fechados os ciclos
biogeoquímicos. Daí, o interesse em sistemas integrados por meio de consórcios
de cultivos. Na adoção de cultivos em consórcio, busca-se minimizar a fragili-
dade dos sistemas de produção tradicionais e o efeito da retirada total de árvo-
res nas áreas de cultivo da região, aumentando a resiliência. Ressalta-se o uso
dos sistemas agroflorestais, onde a biomassa proveniente da poda periódica das
árvores ou arbustos pode ser incorporada ao solo; com isso, ocorre transferência
de nutrientes das árvores para as culturas anuais (NAIR, 1993) e diminuição de
competição por luz, água e nutrientes dentro do sistema (MARTINS et al., 2013).
Um ponto de destaque nos agroecossistemas são as interações do solo, do animal
e das espécies vegetais em todos os sentidos e em diferentes magnitudes, o que
representa potencial para a obtenção de benefícios econômicos e ambientais para
os produtores e para a sociedade. São sistemas multifuncionais em que existe
a possibilidade de intensificar a produção pelo manejo integrado dos recursos
naturais, evitando sua degradação e promovendo a recuperação de sua capaci-
dade produtiva (SILVA, 2004), além de constituírem uma medida de mitigação
e adaptação aos impactos das mudanças climáticas, atribuindo maior resiliência,
segurança alimentar, energética e hídrica. Assim, o desenvolvimento de agroecos-
sistemas multifuncionais é uma opção altamente viável para a região do Araripe.

Dentro desses sistemas, a seleção de cultivos alimentares tradicionais da
região semiárida, como o feijão-caupi e a mandioca, tem fundamental impor-
tância devido ao valor socioeconômico para o Nordeste, e, principalmente, por
constituírem um componente alimentar básico das populações e serem fontes
proteicas e de carboidratos, sendo ricos também em minerais e fibras (FUKUDA,
2001; FREIRE et al., 2011). Além disso, o feijão-caupi e a mandioca podem
ser utilizados como forragem, feno, ensilagem, farinha para alimentação animal
e, ainda, como adubação verde e proteção do solo. Segundo Freire Filho et al.
(2011), o feijão-caupi apresenta ciclo curto, baixa exigência hídrica e rustici-
dade. Outra característica importante dessa cultura é ser uma planta fixadora
de nitrogênio por meio da simbiose com bactérias, que lhe compete a vantagem de se desenvolver em solos de baixa fertilidade. Em ambientes tropicais, como o Semiárido, a fixação biológica de nitrogênio (FBN) é muito importante, pois os solos possuem baixa fertilidade e o nitrogênio é pouco disponível devido às perdas deste nutriente no sistema solo-planta (MARINHO et al., 2014). Por sua vez, a mandioca é extensivamente utilizada na alimentação humana por desempenhar importante papel social como fonte de carboidratos, por sua ampla adaptação às diferentes condições ecológicas e por seu potencial produtivo. Como alternativa, pode-se optar pelo consórcio com a maniocoba (Manihot pseudoglaziovii Pax & K. Hoffm). A maniocoba é espécie nativa da Caatinga, ecologicamente adaptada ao Semiárido e que apresenta características de tolerância à seca.

O cultivo de espécies nativas da Caatinga é uma importante alternativa para aumentar a oferta de forragem, valorizando a biodiversidade regional. Essas plantas se destacam como forrageiras devido ao alto grau de palatabilidade. Além dessas características, a maniocoba possui um bom teor de proteína e também boa digestibilidade (SANTANA et al., 2008), atendendo às necessidades alimentares dos rebanhos. Inserido como opção para o consórcio, o sorgo biomassa surge como uma alternativa viável para a ampliação de fontes energéticas para agricultores da região do Araripe, pois produz biomassa de alta qualidade. Além disso, o sorgo apresenta um processo fotossintético muito eficaz, semelhante ou mesmo superior ao da cana-de-açúcar (Saccharum officinarum) e do capim-elefante (Pennisetum purpureum Schum.). A capacidade de adaptação a climas tropicais e temperados, sua elevada eficiência na utilização da água, sua tolerância à estiagem e sua capacidade potencial de produzir grandes quantidades de biomassa lignocelulósica são alguns dos numerosos pontos fortes dessa espécie (PARRELLA, 2013).

O sorgo biomassa é uma tecnologia mais promissora do que os capins e mesmo o eucalipto, uma vez que a espécie pode atingir produtividades de 150 t ha⁻¹ de massa fresca (50 t ha⁻¹ de matéria seca) em um ciclo de apenas cinco meses. Adicionalmente, o sorgo biomassa pode ser propagado por sementes, gerando um custo operacional menor. Outro ponto positivo do sorgo biomassa está voltado para as características químicas da matéria-prima, desejáveis nos processos de combustão no que se refere ao poder calorífico, teores de carbono fixo e volátil, teor de cinzas e teores de metais alcalinos. Como nos últimos anos o desmatamento na região do Araripe tem se intensificado, uma alternativa energética como esta tem impacto positivo para a sustentabilidade da região, gerando renda ao agricultor familiar e evitando o desmatamento. É importante ressaltar que o sorgo biomassa entra como mais um componente energético, com o intuito principal de reduzir a utilização de lenha proveniente da Caatinga, pois a matéria seca do sorgo apresenta baixa densidade em relação à lenha, o que poderá ser resolvido
com a utilização de produtos densificados como briquetes e pellets (SIMEONE et al., 2018).

As pesquisas com sorgo biomassa se iniciaram nos estados de Minas Gerais e São Paulo, devido à localização da Embrapa Milho e Sorgo, contudo, atualmente a pesquisa e a utilização desta gramínea como fonte de energia primária tem ganhado expressão e adesão de produtores no Mato Grosso e em outros estados das Região Centro-Oeste e Sudeste. A possibilidade de sua adoção na região semiárida, notadamente na região do Araripe, é de grande relevância ao se considerar as questões de conservação do Bioma Caatinga.

Outra alternativa seria a fixação biológica de nitrogênio (FBN), em que a bactéria fixa o nitrogênio atmosférico em compostos orgânicos que são utilizados pelas plantas, diminuindo a necessidade de uso de adubos nitrogenados e melhorando a absorção de água e nutrientes. Assim, o uso dessa técnica permite maior produção das plantas e aumento na capacidade de suportar estresses ambientais, podendo ser uma ferramenta a mais na integração de tecnologias para a agricultura familiar, incrementando o potencial produtivo da atividade agrícola. Alguns trabalhos já publicados indicam o potencial uso desta associação para leguminosas (SUAREZ et al., 2008; NEUMANN; GEORGE, 2009). Para o feijão-caupi, quatro estirpes de *Bradyrhizobium* sp. são atualmente autorizadas para a produção de inoculantes no Brasil (BRASIL, 2011), sendo a mais difundida delas a estirpe BR 3267, originária de solos de Petrolina (MARTINS et al., 2003), demonstrando o potencial da região como fonte de micro-organismos eficientes. Ademais, os genótipos vegetais cultivados na região semiárida apresentam responsividade variável à inoculação das bactérias utilizadas nos inoculantes comerciais (MARI-NHO et al., 2014), o que reforça a necessidade da constante prospecção de novos isolados de rizóbio. Assim, a seleção de novos isolados de rizóbio para o feijão-caupi cultivado sob condições de estresses ambientais, pode ser uma iniciativa importante para a obtenção de novas bactérias para esta cultura, visto que estudos para selecionar novas bactérias no Semiárido brasileiro ainda são escassos e dados de seleção de bactéria a partir de condições combinadas de elevada temperatura, deficit hídrico são inexistentes.

Neste capítulo, as informações sistematizadas sobre os principais impactos das mudanças climáticas na região do Araripe estão apresentadas na Tabela 2. Nota-se que, a partir deste diagnóstico, medidas de adaptação podem ser adotadas a fim de reduzir os efeitos negativos previstos nos cenários futuros (Tabela 2).

Escolhas públicas assertivas devem ser buscadas para promover com eficácia o desenvolvimento sustentável. Assim, a proposição de políticas públicas que apoiem a adoção de medidas de adaptação deve ser desenvolvida de acordo com a realidade do local, permitindo a exploração de oportunidades econômicas
e sociais (ROMERO; ZUGMAN, 2010). A implementação de medidas viáveis, tanto economicamente quanto em termos de manejo, é de suma importância, uma vez que, para seu uso efetivo, os produtores precisam estar dispostos a adotá-las (MAGALHÃES, 2017).

<table><caption>Tabela 2. Opções de Medidas de Adaptação diante dos impactos causados pelas mudanças no clima.</caption><thead><tr><td></td><td>Impactos</td><td>Medidas de adaptação</td><td>Referências</td></tr></thead><tbody><tr><td>Aumento da temperatura do ar</td><td>Prolongamento no ciclo das culturas;<br>Aumento no abortamento de flores;<br>Paralisa a brotação de gemas; desvio de fotoassimilados, comprometendo seriamente o rendimento dos grãos;<br>Aumenta a severidade do deficit hídrico;<br>Perda da biodiversidade, redução na produção agrícola.</td><td>Seleção de cultivares tolerantes;<br>Alteração da época de plantio;<br>Sistema de plantio direto na palha; Uso de coquetel vegetal;<br>Policultivos;<br>Conservação e o uso de recursos genéticos de espécies cultivadas e nativas;<br>Integração de cultivos;<br>Políticas públicas.</td><td>ANGELOTTI; GIONGO (2019); BARROS et al., 2021a PAUL et al., 2017 MAGALHÃES, 2017 SANS et al., 2001</td></tr><tr><td>Alterações no padrão de precipitação</td><td>Redução da abertura estomática, queda da fotossíntese;<br>Aumento da temperatura foliar, afetando assim a respiração;<br>Queda da produção;<br>Redução do crescimento e da matéria seca.</td><td>Tecnologias de captação de água da chuva (cisternas, barragens subterrâneas); Fixação biológica de nitrogênio;<br>Rizobactérias promotoras de crescimento em plantas Políticas públicas.</td><td>CESANO et al., 2012 BRITO et al., 2012 MARINHO et al., 2014</td></tr><tr><td>Matriz Energética</td><td>Desmatamento;<br>Desertificação;<br>Perda da biodiversidade.</td><td>Fontes energéticas alternativas para queima;<br>Florestas energéticas;<br>Políticas públicas.</td><td>PARRELA, 2013 OLIVEIRA et al., 2018</td></tr></tbody></table>

As medidas de adaptação aqui propostas são fruto da constatação de que os sistemas produtivos para os agricultores familiares devem ser bem mais estruturados e complexos, buscando-se a integração de tecnologias, a fim de atender às demandas alimentares, hídricas e energéticas, onde não só a sobrevivência dos agricultores seja considerada, mas também a qualidade de vida. Todavia, todas as ações devem ser pautadas na sustentabilidade dos sistemas e na conservação e preservação do Bioma Caatinga. Ações desse tipo são pautadas por meio da multidisciplinaridade buscando visualizar a transversalidade necessária em sistemas complexos, a fim de que o todo seja considerado no momento de propor ao produtor uma intervenção ou um modelo de sistema produtivo. Assim, vislumbra-se
uma grande oportunidade e, ao mesmo tempo, um desafio, sendo fundamental para consolidar a estruturação de unidades de produção e promover o desenvolvimento sustentável para a agricultura familiar para o Polo Gesseiro do Araripe.

## Considerações finais

O papel socioeconômico do gesso nas comunidades que vivem na região Semiárida do Araripe será mantido nas próximas décadas. Os esforços devem ser intensificados para melhorar o desempenho energético da cadeia produtiva do gesso e desenvolver opções simples e econômicas para promover a sustentabilidade de uma agricultura de base diversa. A desertificação, a seca e o aquecimento global justificam a necessidade de uma reflexão séria sobre o estabelecimento de novas estratégias tanto para a produção do gesso como para a agricultura, visando à melhoria da produção de alimentos e geração de renda sem efeitos prejudiciais ao ambiente. Portanto, os objetivos de desenvolvimento da região devem se mover para a conservação e manejo sustentável de recursos naturais, enquanto concentra-se esforços para otimizar de forma sustentável a produção de gesso e produtos agrícolas, incluindo a pecuária. No entanto, também devem ser traçadas estratégias para a ampla transferência e adoção dessas opções para as comunidades locais, associações de agricultores, ONGs etc. Instrumentalizar os formuladores de políticas com dados técnicos e cenários prospectivos também é estratégia para impulsionar o desenvolvimento sustentável da região.

A projeção de agroecossistemas multifuncionais deve ser o foco da proposição de sistemas resilientes incorporando tecnologias que vêm sendo desenvolvidas ao longo dos anos, com destaque para a seleção de espécies de plantas tolerantes ao estresse salino, hídrico e térmico, uso de inoculantes rizobiais para benefício econômico e ambiental das leguminosas e das culturas cultivadas em consórcio, adoção de sistemas de plantio direto, plantio de espécies arbóreas nativas e tecnologias para coleta, armazenamento e utilização da chuva com alta eficiência e produtividade.

Os modelos dos agroecossistemas funcionais, sustentáveis, intensivos utilizam níveis de complexidade crescentes das inter e intrarrelações de seus múltiplos componentes como estratégias para aumentar a resiliência e a segurança hídrica, alimentar e energética. Assim, os resultados da implantação de sistemas de cultivo que integrem culturas alimentares e energéticas, utilizando materiais eficientes no uso da água, podem ser a base para a formulação de políticas públicas que contribuam para a difusão e incorporação dessas estratégias em outras regiões, comunidades e organizações governamentais. A proposição desses sistemas de cultivo apoiará as políticas de segurança energética e nutricional para o enfrentamento das mudanças climáticas, fortalecendo a agricultura sustentável.
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# CAPÍTULO 5

## Adaptação às mudanças climáticas no Semiárido brasileiro: desafios de coordenação e implementação de políticas públicas<fnref n="1" />

Carolina Milhorance, Eric Sabourin, Priscylla Mendes

### Introdução

Apesar dos esforços internacionais para a redução das emissões de gases de efeito estufa (GEEs) ao longo das últimas décadas, as projeções climáticas preveem alterações nos padrões de temperatura e precipitação dos biomas brasileiros, podendo influenciar a disponibilidade e a utilização dos recursos naturais (MAGRIN et al., 2014). No bioma Caatinga, essas alterações incluem um aumento na duração e na intensidade das secas, com possíveis impactos socioeconômicos e ambientes, como mudanças na distribuição da vegetação, perdas na produção agrícola e pecuária e redução dos níveis de água em reservatórios para abastecimento humano, alimentação animal e geração de energia (MARENGO; TORRES; ALVES, 2017; TABARELLI et al., 2017). Alguns desses impactos já foram demonstrados por eventos recentes de seca – o último se estendeu entre 2012 e 2017 (DE NYS; ENGLE, 2014). Além disso, a importância socioeconômica da energia hidrelétrica na matriz regional e de atividades agropecuárias, incluindo a agricultura dependente de chuva, tornam a região ainda mais vulnerável (MILHORANCE et al., 2019).

O bioma Caatinga está inserido na região semiárida, caracterizada por irregularidade na distribuição de chuvas, temperaturas relativamente altas, forte insolação e altos índices de evapotranspiração, o que a torna naturalmente vulnerável e passível à redução de seu balanço hídrico. Ademais, o bioma também enfrenta

<footnote n="1">1 Esse capítulo mobiliza resultados dos projetos ARTIMIX (Articulating policy mixes across scales & sectors to address adaptation to climate change challenges in vulnerable tropical agricultural landscapes - ANR-17-CE03-0005), TYPOCLIM (Typology and assessment of policy instruments to promote agricultural adaptation to climate change - MUSE-ANR-16 IDEX-0006) e do INCT-Odisseia (Observatório das dinâmicas socioambientais - CNPq /Capes/FAPDF [INCT no 16-2014 ODISSEIA]).</footnote>
pressões decorrentes de mudanças de uso do solo e conversão de áreas de vegetação nativa para a produção agrícola e pecuária, além da utilização de plantas lenhosas para a produção de energia. Tais atividades constituem fontes importantes de emissões de gases de efeito estufa e de degradação dos ecossistemas e solos, o que, juntamente com os efeitos das mudanças climáticas, contribui para acelerar os processos de desertificação (ANGELOTTI; SIGNOR; GIONGO, 2015; MARENGO et al., 2020). Neste contexto, a formulação de estratégias de adaptação às mudanças climáticas tem sido considerada necessária para aumentar a capacidade das populações desta região em minimizar, preparar-se e se recuperar dos possíveis impactos deste processo.

Desde a Conferência das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas de 2010, realizada em Cancún, os governos ao redor do mundo têm instituído planos nacionais de adaptação. No entanto, esta agenda evidencia uma série de desafios à gestão pública. Primeiro, requer a incorporação de projeções climáticas à formulação das políticas públicas, porém estas informações nem sempre estão disponíveis em escala regional. Além disso, as estratégias de adaptação promovem objetivos complexos de redução da vulnerabilidade, que envolvem múltiplos setores e variam conforme o contexto analisado. Para a adaptação, não há uma estratégia única ou indicadores bem definidos, como no caso da mitigação, que mede as emissões de gases de efeito estufa. Por fim, a elaboração dessas estratégias segue, na maioria das vezes, uma abordagem transversal, que promove a inclusão dos objetivos climáticos nas políticas setoriais (*mainstreaming*). Tal abordagem implica menores custos políticos e institucionais, já que as mudanças são incrementais; no entanto, apresenta obstáculos ao alcance dos objetivos concretos de adaptação (BIESBROEK; CANDEL, 2019; MILHORANCE et al., 2020).

Os desafios mencionados foram constatados na elaboração do Plano Nacional de Adaptação (PNA), que também esbarrou em uma série de dificuldades em definir estratégias adaptativas adequadas às especificidades e às vulnerabilidades de cada região do país. No caso do Semiárido, muitas políticas de desenvolvimento rural e acesso à água têm demonstrado sua contribuição para os esforços de adaptação, ainda que não tenham sido formuladas com este propósito (LINDOSO et al., 2018; MILHORANCE et al., 2020). No entanto, essas políticas enfrentam obstáculos no que tange à sua articulação a partir dos objetivos climáticos. Nesse sentido, este trabalho apresenta uma análise das principais estratégias de adaptação climática para o Semiárido e sua coordenação com as políticas setoriais de desenvolvimento rural e acesso à água. O documento sintetiza os principais resultados e publicações dos projetos de pesquisa mencionados anteriormente (ver nota de rodapé 1), no âmbito dos quais foram entrevistados 170 gestores nacionais e subnacionais (níveis estadual, regional e local), representantes
das organizações da sociedade civil e do setor privado, além de agricultores dos
estados da Bahia e de Pernambuco, entre 2018 e 2019. Além das entrevistas,
foram analisados documentos institucionais oficiais e foi aplicado um questionário on-line para representantes de algumas instituições, com retorno de 104
respostas, o que permitiu a triangulação dos dados coletados.

A construção do Plano Nacional de Adaptação

A emergência da agenda de adaptação em um contexto de
avanço das mudanças climáticas: divergências conceituais e
estratégicas

A formulação das políticas de clima no Brasil tem sido influenciada pela evo-
lução desta agenda no cenário internacional, que teve como norte inicial as
estratégias de mitigação. A diplomacia brasileira mostrou um papel ativo neste
tema desde o estabelecimento da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima, em 1992. O Plano Nacional sobre Mudança do Clima foi
lançado em 2008 com o objetivo de desenvolver e aprimorar as ações de mitiga-
ção, contribuindo com os esforços mundiais de redução das emissões de gases de
efeito estufa. Este plano tornou-se um dos instrumentos da Política Nacional de
Mudança do Clima (PNMC), instituída em dezembro de 2009. Em consonância
com a PNMC, foram desenvolvidos planos setoriais, entre eles o Plano Setorial de
Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma
Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura: Plano ABC.

Já no tema da adaptação, um plano de ação começou a ser formulado em
2013, influenciado pelos debates no âmbito da Convenção do Clima. Apesar de
este tema ter sido mencionado no texto da PNMC, ele não se materializou em
ações concretas em um primeiro momento. Segundo entrevista com represen-
tantes do Ministério do Meio Ambiente (MMA), além da relevância dos debates
internacionais, um número cada vez maior de desastres climáticos (enchentes e
cheias) contribuiu, no início dos anos 2010, para atrair a atenção do governo para
a necessidade de se criar estratégias adaptativas para lidar com os impactos das
mudanças climáticas. Em 2016 foi lançado o PNA, que definiu onze estratégias
setoriais e prioridades nacionais neste tema: Agricultura, Biodiversidade e Ecos-
sistemas; Cidades; Gestão de Risco de Desastres; Indústria e Mineração; Infraes-
trutura; Povos e Populações Vulneráveis; Recursos Hídricos; Saúde; Segurança
Alimentar e Nutricional; e Zonas Costeiras (MMA, 2016a).

A construção do PNA baseou-se em um processo de diálogo interministe-
rial, com o objetivo de integrar as iniciativas de adaptação às agendas setoriais e
incorporar os critérios de resiliência em outras políticas e planos governamentais. Como informado por um de seus coordenadores, buscava-se “contaminar outras agendas de governo”, mantendo as prioridades setoriais (GT ADAPTAÇÃO, 2013, p. 4). Na prática, o plano reuniu uma série de programas governamentais já em curso, que teriam o potencial de reduzir as vulnerabilidades regionais às mudanças do clima, mas que não foram originalmente formulados a partir desta perspectiva.

Além disso, segundo os coordenadores do plano, sua formulação foi conduzida por diferentes redes institucionais (SILVERWOOD-COPE, 2017). Apesar de inovador e participativo, o processo gerou assimetrias no desenvolvimento das linhas de ação, cujas prioridades e estratégias variaram de acordo com o envolvimento dos atores de cada setor, sua percepção sobre a agenda climática e os recursos disponibilizados. Cada capítulo foi elaborado por ministérios e agências diferentes – com prioridades e entendimentos distintos sobre a agenda de adaptação e sua implementação. O documento final teve como resultado a justaposição de estratégias setoriais, com baixa ênfase nos mecanismos de coordenação entre instituições, ações e metas (MILHORANCE et al., 2020).

Somem-se a isso as divergências de entendimentos e prioridades políticas sobre a adaptação climática. Por exemplo, o conceito de agricultura inteligente (climate-smart agriculture [CSA]) foi mencionado no capítulo Agricultura, a partir de uma perspectiva de promoção da segurança alimentar, da redução das emissões de GEEs e das metas econômicas do país. Tal capítulo recomenda aumentar significativamente a produtividade por área dos sistemas de cultivo de alimentos e pastagens (MMA, 2016b). Por sua vez, o capítulo Segurança Alimentar e Nutricional destaca o papel da agroecologia e da resiliência dos sistemas socioecológicos em oposição ao conceito de agricultura inteligente, cuja ênfase em aspectos como produtividade e eficiência no curto prazo é criticada:

> A agroecologia é uma alternativa em contraposição a novos modos de-
> los que têm surgido como soluções defendidas para enfrentar os
> efeitos negativos da mudança do clima, sob o rótulo de ‘agricultura
> inteligente’ (...) que costumam ser construções altamente depen-
> dentes de insumos agrícolas, máquinas e equipamentos. (MMA,
> 2016b, p. 228)

A presença desses dois conceitos em diferentes capítulos do PNA sugere a falta de coerência programática e a materialização de um conflito de abordagens sob um mesmo arcabouço institucional. Vale notar que a inconsistência entre agroecologia e CSA reflete uma divergência também presente em espaços internacionais (HRABANSKI, 2020).
O PNA no contexto do Semiárido: uma estratégia com baixa capacidade política e operacional

O PNA justapós os objetivos de adaptação a programas setoriais já estabelecidos, sem que fossem atualizados ou de fato coordenados para responder aos desafios climáticos. Apesar de ser uma tentativa inicial de articulação, o plano não foi influente o suficiente para alterar as prioridades e os orçamentos de cada ministério. Portanto, cada setor definiu seus próprios conceitos de vulnerabilidade e suas prioridades de ação. As principais iniciativas previstas para o Semiárido foram detalhadas nas estratégias de Agricultura, Recursos Hídricos, e Segurança Alimentar e Nutricional.

A estratégia Agricultura foi coordenada pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e contou com a participação dos então Ministérios do Desenvolvimento Agrário (MDA) e o da Integração Nacional (MI), bem como de outros órgãos governamentais. Nessa estratégia, o Semiárido é reconhecido como uma região que sofre continuamente com a perda de safra agrícola devido à seca, especialmente entre os agricultores familiares. Nesse sentido, o PNA menciona o Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) com o objetivo de assegurar renda para o agricultor diante da variabilidade climática (MMA, 2016b). Todas as linhas de crédito de custeio do Pronaf têm adesão obrigatória ao SEAF. No entanto, o déficit de operações de custeio no Semiárido reduz automaticamente a cobertura pelo SEAF nesta região (BIANCHINI, 2015).

A estratégia Recursos Hídricos foi formulada por uma rede de atores liderada pela Agência Nacional de Águas (ANA) e o MMA. O documento recomenda a incorporação dos objetivos de adaptação e gestão de riscos climáticos aos principais instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), entre eles os planos territoriais de recursos hídricos e a própria outorga de direito de uso da água. Alguns dos principais impactos das mudanças climáticas nos recursos hídricos são destacados. Por exemplo, o aumento da criticidade hídrica para as bacias hidrográficas da Região Nordeste e a tendência de declínio na oferta de água superficial – e o consequente impacto nos fluxos dos rios em bacias geradoras de hidroeletricidade. Além disso, o documento alerta sobre a tendência de aumento dos conflitos entre a irrigação e outros usos da água, incluindo o abastecimento urbano e a geração de energia.

A estratégia Segurança Alimentar e Nutricional do PNA foi elaborada por representantes de instituições como os antigos Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) e MDA, o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e a Companhia Nacional de Abastecimento. O documento foi orientado por um estudo realizado pela ONG Oxfam, e teve como foco a discussão sobre os efeitos das mudanças climáticas sobre a produção de alimentos, os agricultores