Le système statistique polonais

Pascal Rivière

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Pascal Rivière. Le système statistique polonais. Courrier des Statistiques, 2008, 124, pp.5-9. hal-05413770

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# Le système statistique polonais

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Pascal Rivière*

L'avènement d'une société démocratique et le passage à une économie de marché sont les défis que la Pologne a dû relever au cours des années 1990 et au début des années 2000. L'adhésion de la Pologne à l'Union européenne le 1er mai 2004 illustre les progrès réalisés par ce pays au cours de cette période. À l'échelle de la production de statistiques, les défis étaient également lourds pour les statisticiens officiels. La loi statistique de 1995 établit les nouvelles règles du système statistique public polonais. Elle confirme le rôle central du GUS, son Office statistique, et crée le Conseil statistique. Celui-ci propose au Gouvernement un programme d'enquêtes statistiques et fait des recommandations sur les travaux à mener à un horizon pouvant aller jusqu'à dix ans. La « revue par les pairs » menée en avril 2007 confirme que les efforts soutenus du GUS, notamment pendant les années 1990, lui ont permis de se mettre en ligne avec les principes du code de bonnes pratiques de la statistique européenne.

Après des décennies d'un régime politique imposé, la Pologne a retrouvé, au début des années 1990, le chemin de la démocratie. Le système statistique national a pleinement participé au processus de reconversion de la société polonaise et à son prolongement, l'adhésion à l'Union européenne.

## La Pologne, un grand partenaire européen

### L'importance politique de la Pologne

Comme pour neuf autres pays d'Europe centrale et orientale (PECO), l'entrée de la Pologne dans l'Union européenne a été rapide : quinze années seulement séparent la chute du mur de Berlin (1989) de l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne (2004). Pour les gouvernements et les habitants de tous ces pays, ce rapprochement était vivement souhaité du point de vue politique, bien sûr, mais aussi économique ; sur ce dernier point, il a été matérialisé par l'abandon des systèmes d'échanges qui prévalaient du temps du Conseil d'aide économique mutuelle<fnref n="1" /> et leur remplacement par les mécanismes de l'Union européenne.

Pour la France, l'ancrage à l'ouest d'un partenariat aussi important (cf. encadré 1 page suivante) représentait également un enjeu politique majeur. Dès 1991, le processus dit du Triangle de Weimar a été lancé. Ce dialogue triatéral franco-germano-polonais, des-

tiné à l'origine à faciliter les relations germano-polonaises, est devenu par la suite l'un des instruments de l'intégration euro-atlantique de la Pologne. En 2004, le principe d'un Sommet annuel entre la France et la Pologne a été arrêté. En outre, la tenue de rencontres gouvernementales annuelles, restreintes et opérationnelles, dont le principe a été retenu par les deux Premiers ministres d'alors, offre désormais un cadre de dialogue régulier au plus haut niveau.

### Des liens privilégiés entre l'Insee et son homologue polonais, le GUS

La coopération avec le GUS (Office central de statistique) polonais a com-

mencé en 1991 avec la signature d'un accord entre le GUS et l'Insee. Au cours des années 1990, la Pologne a été l'un des principaux partenaires de l'Insee, avec 30 à 35 « actions » par an (visites, missions, etc.), indicateur significatif à la fois de l'importance et de la continuité de cette coopération. Parmi les actions engagées, on mentionnera les nomenclatures, les

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Source : Wikipédia

<caption>Vue de Varsovie en 1919</caption>

<footnote>* Pascal Rivière est chef du pôle Méthodes comparées, au sein de l'unité Europe et relations multilatérales de la direction de la coordination statistique et des relations internationales de l'Insee.</footnote>

<footnote n="1">1. Comecon en anglais. Dans le contexte d'un refus du Plan Marshall américain, il est fondé en 1949 sur l'initiative de l'URSS. Il se donne pour objectif l'intégration économique de l'ensemble de ses adhérents par le biais d'une « division socialiste du travail ».</footnote>
enquêtes structurelles d'entreprises, les comptes nationaux, les indicateurs de pauvreté et les prévisions.

La coopération sur les statistiques régionales a marqué une étape importante dans les relations entre les deux instituts. Elle a tout d'abord été l'occasion d'établir un lien sur plusieurs années entre les instances politiques et statistiques de la région de Katowice<fnref n="4" /> et de la région Nord - Pas-de-Calais. Elle a ensuite donné lieu à un contrat de jumelage<fnref n="5" />. Cette nouvelle forme de coopération technique pour l'Insee a été relative-ment lourde. Étendue de mi-2001 à fin 2003, elle s'est traduite par dif-férentes formes d'actions : des mis-sions d'experts français, mais aussi allemands et suédois, dans les éta-blissements du GUS ; des visites de cadres du GUS en France, notam-ment dans les directions régionales de l'Insee ; des sessions de formation en Pologne assurées par des organis-mes polonais.

Par la suite, le programme Phare<fnref n="6" /> a continué, avec notamment une for-mation dispensée sur la comitologie (et plus généralement les processus de décision en matière statistique au niveau européen).

Vers la fin 2004, soit peu après l'adhésion de la Pologne à l'Union euro-péenne, les aides ont basculé sur les

S'étendant sur 313 000 km<fnref n="2" />, la Pologne est le sixième pays de l'Union euro-péenne par sa superficie<fnref n="2" />, devant l'Italie et le Royaume-Uni. Sa situation entre l'Allemagne, la Scandinavie, les pays baltes, le sud-est de l'Europe et les pays de la Communauté des États indépendants (CEI) en fait un carrefour obligé pour les échanges économiques et politiques entre ces zones.

Également sixième pays de l'Union européenne par sa population<fnref n="3" />, la Pologne, avec 38 millions d'habitants en 2006, compte pour 8 % de la population de l'Union européenne. Pesant 2,5 % du PIB de l'Union en 2007, ce pays se classe en neuvième position suivant ce critère. Le retard économique relatif de ce grand pays signale le rattrapage potentiel dont il est capable. La croissance écono-mique polonaise est ainsi plus vive que dans la moyenne du reste de l'Union européenne (cf. graphique 1).

La France profite de ce dynamisme : nos échanges commerciaux ont ainsi été multipliés par dix en quinze ans (cf. graphique 2). Les données de 2006 placent la France au 5ᵉ rang des fournisseurs de la Pologne et au 3ᵉ rang de ses clients. La Pologne est son 13ᵉ débouché dans le monde. En 2006, la France demeurait le 1ᵉ investisseur étranger en Pologne, devant les États-Unis, l'Allemagne et les Pays-Bas.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Graphique 2 : commerce extérieur de la France avec la Pologne (en millions d'euros)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_5.png" /></figure>

<footnote n="2">2. Après la France (547 000 km²), l'Espagne (505 000), la Suède (449 000), l'Allemagne (357 000) et la Finlande (337 000).</footnote>

<footnote n="3">3. Après l'Allemagne (82 millions d'habitants), la France (64), le Royaume-Uni (60), l'Italie (58) et l'Espagne (40).</footnote>

<footnote n="4">4. L'office statistique régional de Katowice est responsable des statistiques régionales au niveau national, pour l'ensemble de la Pologne.</footnote>

<footnote n="5">5. Créés en 1998 par la Commission euro-péenne, les jumelages consistent en un contrat passé entre les administrations des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne et celles d'États membres. Ces contrats, financés par les « programmes Phare » nationaux (définis plus précisément en note de bas de page n° 7), doivent permettre la mise en place d'une organisation efficace afin que les pays candidats puissent remplir leurs obligations vis à vis de l'Union européenne. Pour en savoir plus sur ces jumelages, voir l'article de Victor-Pierre Morales dans ce même dossier.</footnote>

<footnote n="6">6. Aide attribuée par l'Union européenne au pays candidat, ici la Pologne, pour financer des actions de coopération où le pays aidant est leader (en ce sens que la Pologne demande une assistance sur un sujet spécifique et c'est le pays aidant qui en détermine la forme).</footnote>
transition facilities<fnref n="7" /> ; des séminaires (pour les pays de l'Europe centrale et orientale) ont été organisés (statistiques d'entreprises, indicateurs de la pauvreté, nomenclatures, groupes d'entreprises, emploi et chômage), ainsi que des formations spécifiques (méthodologie d'enquêtes, comptes nationaux, corrections des variations saisonnières...). Désormais, les relations entre l'Insee et le système statistique polonais se font sur la base d'échanges entre experts, financés le cas échéant par les fonds prés des organismes concernés ; on mentionnera ici les travaux sur l'indice de la production industrielle, les statistiques de transports et les travaux sur l'enquête exclusion-pauvreté, dont l'enquête pilote a lieu cette année<fnref n="8" />.

## Un système statistique public organisé autour du GUS et du Conseil statistique

### Le GUS fête ses 90 ans d'existence en 2008

Le Conseil de régence du Royaume de Pologne a créé le GUS le 13 juillet 1918. C'était la première unité d'administration centrale de l'État polonais indépendant. Tout au long de son existence, le GUS a conservé son nom, son programme et les principes qui le guident en vue de la fourniture d'information à la société et à l'État.

Au cours des quatre-vingt-dix années écoulées, le GUS a conduit des recherches et des études, fait des collectes et publié des résultats. Il est resté en activité entre les deux guerres, durant la Seconde Guerre mondiale et bien sûr dans la période postérieure jusqu'à nos jours.

Le 90ᵉ anniversaire du GUS est marqué en 2008 par toute une série de séminaires consacrés à différents domaines de la statistique. Après les statistiques sociales (en janvier dernier) et les « statistiques publiques comme fondement de l'administration locale dans un État démocratique » (en avril), une conférence (en septembre) a été consacrée aux « statis-

tiques publiques dans le processus d'intégration européenne ». La série s'achèvera en novembre 2008 par un séminaire intitulé « bonnes statistiques pour un bon gouvernement ».

### Le GUS coordonne fortement les activités statistiques

La loi statistique nationale du 29 juin 1995 confère un rôle primordial au GUS : celui-ci est au cœur du système statistique polonais. Au-delà de son rôle naturel de direction du GUS et de ses seize offices régionaux<fnref n="9" />, le président du GUS se voit en effet conférer le droit de proposer au Premier ministre de constituer, et de dissoudre, des services ou agences de la statistique officielle.

En vertu de l'article 20 de la loi statistique nationale, des services dans les ministères ont reçu la délégation de produire des informations statistiques officielles sectorielles : finances, agriculture et développement rural, environnement, économie, travail et politique sociale, éducation nationale et sport, santé, affaires internationales et administration, justice. En l'occurrence, ces services effectuent environ 20 % des enquêtes prévues dans le programme de travail.

### Le Conseil statistique soumet pour adoption le projet officiel de programme d'enquêtes

Comme le note le rapport de la « revue par les pairs »<fnref n="10" />, menée au GUS en avril 2007, le rôle de coordination de l'Office central polonais de statistique sur les autres services producteurs est réel. Le processus de coordination s'appuie sur différents canaux :

- de nombreux contacts informels permettent aux experts de coordonner leurs actions ;

- la Commission de programme et de méthodologie permet d'échanger sur le programme d'enquêtes statistiques ;

- le Conseil statistique scientifique se réunit trois fois par an et statue sur les méthodologies statistiques employées.

Ces différents mécanismes doivent notamment permettre au président du GUS d'élaborer un projet de programme d'enquêtes statistiques concernant l'ensemble des services.

Ce programme est transmis au Conseil statistique, lequel est seul habilité à le présenter au Conseil des ministres pour adoption. Les membres du Conseil statistique sont nommés pour cinq ans par le Premier ministre. Ils sont issus des administrations publiques, des administrations locales, de la Banque centrale et des fédérations professionnelles et syndicales. Le président du GUS participe aux travaux menés par le Conseil. Outre son rôle de proposition au Gouvernement du programme d'enquêtes statistiques, le Conseil fait des recommandations sur les travaux à mener à un horizon pouvant aller jusqu'à dix ans, il évalue la mise en place effective du programme statistique et étudie les questions stratégiques concernant les statistiques officielles.

Parmi les autres instances gravitant autour des statistiques officielles, il convient de noter l'organe de gouvernance du GUS (« CSO Governing Boby »). Composé des hauts cadres du GUS, celui-ci se réunit au moins deux fois par an en vue d'approuver le projet d'enquêtes statistiques et

<footnote n="7">7. Aide attribuée par l'Union européenne, ici à la Pologne, pour financer des actions de coopération où le pays bénéficiaire est leader (en ce sens que la Pologne demande une assistance sur un sujet spécifique et lance un appel d'offres dont elle détermine les termes pour ce faire).</footnote>

<footnote n="8">8. Voir à ce sujet l'article de Daniel Verger dans ce même dossier.</footnote>

<footnote n="9">9. De même que pour l'Insee et certaines de ses directions régionales, le GUS délègue des travaux nationaux à certains de ses offices de « Voivod » : c'est par exemple le cas des méthodologies d'enquêtes sur l'environnement, des statistiques d'investissements et de stocks de capital, des statistiques maritimes (transports, tourisme...), des enquêtes sur le secteur informel/caché, ou encore des statistiques de santé.</footnote>

<footnote n="10">10. Adopté en juin 2005 par le Conseil Ecofin, le code de bonnes pratiques de la statistique européenne institue quinze principes devant régir le cadre institutionnel et les conditions de la production statistique par les acteurs du système statistique européen. Menées de fin 2006 à fin 2007, les « revues par les pairs » (trois experts européens, différents pour chaque audit) ont pour but d'auditer les institutions nationaux de statistique (INS) européens pour analyser leur degré de conformité avec les exigences du code. Pour l'instant, elles sont centrées sur l'environnement institutionnel de l'INS et la qualité de la diffusion (principes 1 à 6 et principe 15 du code).</footnote>
de budget. Par ailleurs, il existe un organisme relativement original dans le paysage statistique européen : le Conseil gouvernemental de la population<fnref n="11" /> chargé d'établir un bilan annuel de la population en Pologne et de faire des propositions de loi dans le domaine de la « politique de la population ». Il est aussi plus classiquement chargé d'initier des travaux de recherche en matière de démographie.

## Le SSP polonais est bien à la hauteur de l'acquis communautaire

### Le GUS a pris sa part pour relever le défi menant la société polonaise jusqu'à son adhésion à l'Union européenne en 2004

La chute du mur de Berlin a été, pour la Pologne comme pour les autres pays d'Europe centrale et orientale, le début d'une période de transition, à la fois politique, vers une démocratie parlementaire, et économique, vers une économie de marché. L'effort considérable consenti entre 1989 et la seconde moitié des années 1990 a concerné tous les acteurs de la société polonaise. Cet effort a également été fourni par le GUS, lequel s'est attaché à ce que les statistiques officielles soient objectives, indépendantes et conformes aux principes déontologiques, notamment celui de la confidentialité.

La période préparatoire à l'adhésion à l'Union européenne (effective le 1er mai 2004) a été éprouvante pour le GUS. M. Toczynski, son président jusqu'en octobre 2006, reconnaît que la fin des

années 1990 a été rude [1] : « Durant les cinq premières années de coopération, il ne nous a pas été possible de faire autre chose qu'écouter ».

Les premières difficultés portaient sur des points pouvant paraître triiviaux, comme le vocabulaire statistique (s'ajoutant au problème classique de traduction), sensiblement différent entre les pays de l'Est et de l'Ouest. Les méthodes ont dû être radicalement revues. Ainsi, avec environ 80 000 entreprises, l'économie planifiée permettait au GUS de mener des enquêtes exhaustives ; les plus de 3 millions d'unités statistiques de l'économie polonaise d'aujourd'hui obligent de facto à recourir à des sondages.

Néanmoins, les deux premiers domaines statistiques réformés au sein du GUS ont été : 1) les prix, pour mesurer au mieux la forte inflation qui a caractérisé les débuts de la phase d'adhésion polonaise ; 2) les comptes nationaux, piliers incontournables de la statistique et de la conduite de la politique économique.

### Le GUS est bien arrivé au niveau des standards statistiques européens

Le rapport de la « revue par les pairs »<fnref n="12" />, menée en avril 2007, montre que le GUS est bien parvenu au niveau des standards définis par le code de bonnes pratiques de la statistique européenne. Ce rapport

## Encadré 2 – Entretien de l'auteur avec Jean-Étienne Chapron

Jean-Étienne Chapron, inspecteur général de l'Insee, a participé à la « revue par les pairs » du GUS polonais en avril 2007¹³.

**Comment pourrait-on caractériser le GUS en une seule phrase ?**

« De la transition à l'adhésion ». Cela traduit la période de la transition politique et économique des années 1990 et les préparatifs de l'adhésion à l'Union européenne, effective en mai 2004. Le personnel du GUS a alors fait montre d'une motivation que ses cadres d'aujourd'hui continuent à afficher.

**Comment pourrait-on caractériser le système statistique polonais en une seule phrase ?**

« Un système assez centralisé », afin de rendre compte du rôle prédominant du GUS, qui produit et publie environ 80 % des statistiques publiques. Il faut compléter ce constat en mentionnant la grande importance du Conseil statistique, notamment dans l'élaboration du programme de travail national. Il convient également de souligner les différents et efficaces canaux de concertation, aussi bien entre les producteurs de statistiques qu'entre les producteurs et les utilisateurs. On mentionnera enfin le groupe de travail sur les statistiques du compte des administrations publiques ; créé en 2004, il réunit des représentants du GUS, du ministère des Finances et de la Banque nationale de Pologne ; il établit un rapport annuel sur l'établissement des comptes des administrations publiques, tant annuels que trimestriels.

**Quelques mots sur le personnel du GUS ?**

Dans la veine de ce que j'ai dit auparavant, il s'agit d'un personnel motivé, soucieux de bien faire et généralement bien formé. Certains des jeunes cadres ont fait des études à l'étranger. Cette solide formation est un atout, elle est également un risque : les salaires dans la fonction publique polonaise, notamment au GUS, ne sont objectivement pas attractifs pour de tels jeunes diplômés qui sont tentés de partir vers d'autres emplois.

**Quel bilan la « revue par les pairs » du GUS a-t-elle établi ?**

Il convient ici de rappeler que le champ de cet « audit » est limité. Il est centré sur l'environnement institutionnel du GUS : indépendance professionnelle, mandat légal de collecte des données, ressources, suivi de la qualité, confidentialité, etc. Sur ce champ, le bilan est globalement encourageant et montre que le GUS a su se mettre au niveau des standards européens. Deux aspects mériteraient toutefois d'être améliorés : le suivi interne de la qualité selon les standards européens et la mise à disposition des métadonnées (surtout en anglais).

<footnote n="11">11. Établi en 1997 pour prendre la suite de la Commission gouvernementale sur la population, ses membres sont désignés en Conseil des ministres. Ce sont des universitaires et des représentants des administrations polonaises.</footnote>

<footnote n="12">12. Jean-Étienne Chapron était l'un de ces « pairs » (cf. encadré 2).</footnote>

<footnote n="13">13. Cette « revue » était dirigée par le statisticien norvégien Olaf Ljones. Elle comprenait également Peter Bekx d'Eurostat. Jean-Étienne Chapron a dirigé quant à lui les « revues par les pairs » de l'ISTAT italien (octobre 2006) et de l'ONS britannique (septembre 2007). Par ailleurs, dans le cadre du programme Phare, Jean-Étienne Chapron, alors chef du département des normes statistiques et comptables puis du département des comptes nationaux de l'Insee, avait animé le partenariat avec le GUS sur les comptes nationaux de 1991 à 1996.</footnote>
souligne en particulier le souci de l'in-
dépendance professionnelle des pro-
ducteurs, le respect de l'égalité d'ac-
cès aux informations, le respect de la
confidentialité, et la transparence du
processus d'adoption du programme
de travail. À l'inverse, il pointe des
manques quant au suivi de la qua-
lité, la publication des métadonnées
(notamment en anglais) et la diffusion
des informations pour répondre à
des demandes spécifiques. Le rap-
port conclut en mettant en avant
les bonnes pratiques du GUS, en
particulier la bonne coordination des
travaux entre administrations pour les
enquêtes agricoles, ainsi que celles
sur l'énergie et l'environnement. La
banque de données régionales est
également mentionnée, comme un
exemple d'outil de suivi et d'ana-
lyse de long terme des phénomènes
socio-économiques locaux.

<figure><img src="image_6.png" /></figure>

Source: Wikipédia

Centre de Varsovie

Références bibliographiques

• [1] « Statistics Poland, ready for take-off », Sigma 1/2002, Eurostat.

* Courrier des pays de l'Est, *Documentation française* n° 1063, septembre 2007 : « Élargissement et flux migratoires. L'expérience de la Pologne en perspective ».

* La lettre de la coopération technique internationale n° 2, décembre 2003, Insee.

* Panorama 2000 des relations internationales et des actions de coopération, Insee.

* Peer review on the implementation of the European Statistics Code of Practice », 23 juillet 2007, disponible sur le site internet d'Eurostat.