La formation d’une entité étatique autonome, a connu des fortunes diverses selon les pays et les époques. Cependant, ce processus ne s’est pas produit selon un plan préétabli ; il s’est au contraire construit selon une démarche pragmatique, en fonction des impératifs du moment et de la nécessité d’apporter des solutions immédiates à des crises aiguës qui mettent en cause l’ordre établi. Le plus souvent, ce sont les bouleversements économiques et démographiques qui provoquent les changements en poussant une partie de la population à se mobiliser pour demander aux gouvernants de corriger le déséquilibre qui se fait à leurs dépens.

La question : « qui gouverne ? » posée dans les contextes étatsunien et canadien a engendré des réponses clairement distinctes. Aux États-Unis, l’interrogation porte essentiellement sur le rôle du politique dans un cadre récent où la souveraineté populaire semble menacée par des intérêts économiques particuliers et transnationaux. Au Canada, le poids d’une dualité historique entre anglophones et francophones a mené à la reconnaissance des minorités sur un plan politique.

# Gouvernement et gouvernance aux États-Unis

Aux États-Unis, l’État se construit d’abord par légitimation théorique, puis par l’élaboration d’un dispositif législatif et enfin par la mise en place d’un système administratif. Cette structuration va permettre à l’exécutif d’affirmer l’émergence d’un pouvoir régulateur et d’un État comme opérateur économique et social actif. Le véritable tournant vers cette évolution a lieu dans les années 1930 et 1940. Aux États-Unis, par exemple, après la période d’instabilité et d’agitation sociale qui suit la Grande dépression de 1929, les partisans du New Deal se mobilisent pour affirmer le rôle de l’État comme seul et unique garant de l’intérêt général. Parlant de la « révolution Roosevelt », Theodore Lowi observe qu’à partir de1937,

> « Nous avons un État positif, un État qui ne se contente pas de réagir mais qui s’affirme en s’efforçant de prendre des initiatives sociales et économiques. C’est un État qui a recours à la rhétorique de la justice sociale et qui, pour une bonne part, se mobilise réellement sur les questions qui s’y attachent » (1989).

Ainsi, le New Deal aborde la question de la représentation et du monopole de l’élite économique avec une nouvelle conception de rôle de l’État, selon laquelle l’autorité publique est un acteur prépondérant et actif quand il s’agit de garantir l’équilibre entre les intérêts des groupes et l’intérêt général. Le modèle social d’après-guerre va atteindre sa quasi-plénitude dans les années 1960, notamment avec le programme de la Grande société mis en place par le président Lyndon Johnson aux États-Unis. Avec des politiques comme celles de la lutte contre la pauvreté, la discrimination raciale et les inégalités économiques, une vision volontariste de l’idée d’intérêt général voit le jour non seulement aux États-Unis, mais aussi dans le reste du monde occidental et au-delà.

Depuis Aristote, la légitimation du pouvoir politique a été constante et a revêtu des formes diverses selon les lieux et les époques. Cette légitimation est d’autant plus vitale que pour les gouvernants la démocratie apparaît, selon le penseur libéral Alain, comme « un effort perpétuel des gouvernés contre les abus du pouvoir ». Dans un système de démocratie représentative, les gouvernants légitiment leur autorité par le fait qu’ils peuvent prétendre s’exprimer au nom de l’intérêt de la collectivité dans son ensemble. Cette idée de l’intérêt général sert de référence fondamentale pour se démarquer des groupes qui représentent des intérêts particuliers.

Cependant, au début des années 1960, une controverse sur la nature du pouvoir politique américain a opposé C. Wright Mills auteur de L’Élite au pouvoir (1956) à Robert A. Dahl, professeur de science politique à l’université de Yale. C. Wright Mills, sociologue critique, soutenait que le système démocratique américain est une illusion : le pouvoir est confisqué par une élite qui forme une sorte de caste étroite où les intérêts financiers, militaires et politiques sont fortement imbriqués en un système clos. Dans la droite ligne du courant dit « pluraliste », Robert Dahl avait répliqué en soutenant que, dans une démocratie, les instances de décision sont loin d’être monolithiques et que les élites ne sont pas homogènes. Dans son ouvrage Qui gouverne ? Dahl soutient que le système démocratique est comme une « polyarchie » où la division du pouvoir est la règle ; le pouvoir politique est partagé entre différents groupes dominants qui sont en compétition pour faire accepter leurs choix et leurs idées. C’est dans ce contexte que l’idée de « démocratie participative » a commencé à voir le jour ; une approche qui est censée permettre au plus grand nombre de citoyens de prendre une part active dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques. Les adeptes de la démocratie participative de proximité issue des mouvements sociaux urbains, notamment les groupes d’intérêt public des années 1960 et 1970, ont été les premiers à défendre l’idée de démocratie participative mais sans utiliser le terme de gouvernance. John Fitzgerald Kennedy aux États-Unis et Pierre Elliott Trudeau au Canada ont intégré cette notion dans leurs discours politiques respectifs. Celle-ci a par la suite gagné du terrain dans de nombreux autres pays occidentaux.

Cette approche préfigure en effet l’émergence de la notion de « gouvernance » dont l’usage va connaître un essor fulgurant depuis les années 1990. Ce terme, initialement utilisé pour désigner la manière dont un gouvernement exerce son autorité économique, politique et administrative et gère les ressources d’un pays en vue de son développement, a ensuite été étendue à d’autres domaines. C’est pourquoi, ce concept a été abondamment utilisé par les théoriciens de l’action publique, les politologues et les sociologues. La complexité grandissante du monde, le déficit démocratique et la nécessité de faire appel à la société civile sont les principaux arguments avancés pour cette nouvelle manière de gouverner.

La gouvernance est à la fois un moyen de signifier la légitimité du fonctionnement politique, les relations de l’administration avec le corps politique et les rapports entre eux, la société et le monde économique. C’est une théorie de la régulation sociale qui peut être déclinée à toutes les échelles de gouvernement. Ainsi on parle de gouvernance locale, de gouvernance urbaine, de gouvernance territoriale, de gouvernance européenne, et de gouvernance mondiale. Cette notion s’applique aussi aux organisations non étatiques locales, nationales et internationales.

Les détracteurs de cette notion dénoncent une idéologie du désengagement de l’État depuis le tournant néolibéral des années 1980. C’est pourquoi certains chercheurs voient en la gouvernance une théorie de la « décomposition » de l’État. Ils critiquent l’abandon du terme « gouvernement » au profit de celui de « gouvernance » en expliquant qu’il s’agit d’une rupture du pouvoir décisionnaire de l’État garant de la souveraineté populaire, remplacé par une « démocratie participative » n’ayant aucun attribut réellement politique. Pour ces derniers, le glissement du gouvernement à la gouvernance démontre que l’on est passé d’une civilisation de la souveraineté populaire incarnée dans la loi républicaine, garantie de l’intérêt général, à une société pragmatiste et utilitariste, garante d’intérêts économiques particuliers, dans laquelle la notion de bien commun n’a plus de place véritable.

Dès lors, la notion de gouvernance s’inscrit aujourd’hui dans le prolongement de la controverse sur la nature du pouvoir, suscitée par C. Wright Mills et Robert A. Dahl et le débat est loin d’être clos. La question qui se pose alors est de savoir si le passage de la notion de « gouvernement » à celui de « gouvernance » constitue un simple glissement sémantique ou au contraire implique un bouleversement idéologique majeur ? La gouvernance repose-t-elle sur la « responsabilité », la « transparence », « l’état de droit » et la « participation » comme le soutiennent ses défenseurs ou au contraire conduit-elle au démantèlement de l’intérêt général au profit des lobbies et autres intérêts particuliers ? L’éclatement des centres de décisions et la multiplication des acteurs impliqués dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques conduiront-ils à l’émergence d’une véritable démocratie participative ou au contraire à l’affaiblissement des autorités publiques, seules garantes d’une véritable égalité des citoyens devant la loi ?

# La spécificité du processus politique canadien

Dans le contexte nord-américain, les questions de gouvernement et de gouvernance au Canada se distinguent en différents points des problématiques étatsuniennes. Cette distinction porte tout d’abord sur la reconnaissance constitutionnelle de deux peuples fondateurs, les anglophones et les francophones ; reconnaissance qui a donné lieu à la mise en place de la politique officielle de bilinguisme en 1969. La protestation d’un troisième groupe, celui des immigrants, qui se sentait laissé pour compte, a mené à l’instauration rapide d’une politique de multiculturalisme en 1971. De plus, en l’absence de statut officiel pour les autochtones, ces derniers se sont auto-proclamés Premières Nations. Des négociations sur l’autonomie territoriale et gouvernementale pour les Autochtones ont ensuite vu le jour. En 1999, la création d’un territoire autonome pour les Inuits a été officialisée, en plus des deux autres territoires et dix provinces canadiennes.

Les politiques officielles de bilinguisme et de multiculturalisme, encore en cours, visent à prendre en compte la réalité de l’autre dans une recherche de dynamique sociétale harmonieuse. Toutefois, l’absence de réelle reconnaissance politique pose le problème de l’impact des forces hétéronomes, c’est-à-dire externes aux minorités. La volonté séparatiste du Québec s’oppose à de telles politiques de simple reconnaissance linguistique. Les forces réactionnaires du groupe dominant anglophone sont hostiles à tout type de distinction minoritaire. Tout particulièrement, au-delà de la tension créée au plan national, on retrouve au Canada, la problématique de la mondialisation néo-libérale qui supplante, pour une part, tous les niveaux de gouvernement. La démocratie canadienne se trouve donc dans cette situation paradoxale où des programmes structurants officiels, inscrits dans la durée et l’alternance politique, soutiennent la reconnaissance des minorités linguistiques et autochtones mais sont confrontés à l’impact uniformisant et désocialisant d’une mondialisation néo-libérale également soutenue les mêmes gouvernements.

Dans le contexte de cette problématique paradoxale de l’articulation de dynamiques autonomisantes et hétéronomisantes, sept articles analysent des situations minoritaires en lien avec le Canada, où se trame la redéfinition du politique face aux gouvernements institués d’une part et face aux redéfinitions socio-culturelles qu’impose la mondialisation d’autre part. Centrées sur le cas des minorités franco-canadiennes, les différentes études proposées s’appuient sur des analyses comparatives avec les Inuits, la Belgique, le Québec et la Corse.

# Qui gouverne aux États-Unis ?

Laurence Gervais démontre que la « nouvelle gouvernance » des villes américaines aujourd’hui, issue des théories néo-libérales d’ « empowerment » et de retrait de l’État, a ses racines dans l’idéologie du « privatisme » et dans la peur de la planification urbaine du xixe siècle. Daniel Peltzam décrit le déclin significatif du syndicalisme américain dans le secteur privé ces dernières années et analyse le rôle joué par les organisations patronales, les différentes législations d’états ou fédérales dans cette situation. Taoufik Djebali analyse les campagnes pour les élections présidentielles en tant qu’indicateur de la place des pauvres dans la société américaine. Il montre ainsi que depuis les politiques du président Johnson, démocrates et républicains ont appliqué quasiment la même politique vis-à-vis des pauvres. Seule la rhétorique semble être différente. Éliane Elmaleh porte son regard sur les diverses formes d’art qui aux États-Unis ont tenté de répondre, de différentes manières, à la question de la nature des œuvres d’art et à celle de leur rapport au pouvoir politique américain et à la démocratie et s’attache à montrer que ces formes d’art sont indissociables des discours qui en font des objets d’appréciation ou des outils de contestation, analyse l’inflexion politique que certains artistes ont entendu donner à leur travail et leur efficacité politique. Claire Joachim s’intéresse à la Federal Communications Commission et explique comment cette agence administrative indépendante qui est censée poursuivre un objectif d’intérêt général, a fini par être « capturée » par le secteur qu’elle régule ; une situation qui provoque un glissement de la protection de l’intérêt général vers la prévalence d’intérêts particuliers. Émilie Bonnet prend l’exemple du redistricting de San Diego en Californie pour démontrer que la création de plus en plus fréquente de commissions citoyennes à la tête du processus et l’inclusion des citoyens dans la prise de décision font naître de nouveaux prismes d’études. Cette étude de cas expose la mobilisation citoyenne instaurée lors du processus et invite à une autre considération de l’espace politique, celle de la gouvernance locale. Karine Rivière-de-Franco analyse le profil des dirigeants politiques en Grande-Bretagne à partir de leurs caractéristiques socio-économiques et éducatives de 1980 à 2010 et explique comment les associations, mais également certains partis et gouvernements, ont remis en question la représentativité des dirigeants et ont mené des actions en faveur d’une plus grande diversité, se fondant notamment sur l’hypothétique corrélation entre la représentation descriptive et la représentation substantive.

# Qui gouverne au Canada ?

Joseph-Yvon Thériault analyse le concept de « complétude institutionnelle ». Ce concept élaboré au départ pour saisir la construction et le déploiement des communautés ethniques en Amérique du Nord (particulièrement états-unienne), en est venu à être un outil politique pour les francophones minoritaires canadiens, groupement nationalitaire. Cette analyse permet de mieux comprendre les distinctions entre un « groupe ethnique » et un « groupe nationalitaire » au Canada. Éric Forgues analyse le concept de gouvernance communautaire en se penchant tout particulièrement sur le cas de la Société de L’Acadie du Nouveau-Brunswick et des organismes qu’elle dirige. Comment les institutions de la société civile acadienne concilient-elles les exigences des citoyens et des organismes au sein d’une gouvernance communautaire en Acadie ? Dans ce même contexte, Michèle Landry précise la double dynamique de structuration du pouvoir en Acadie. En l’absence d’un gouvernement et d’un territoire propres, la minorité acadienne, non seulement s’assure d’une régulation interne à son groupe mais elle s’est aussi donné des moyens plus ou moins informels d’influencer les programmes politiques qui influent sur ses conditions d’existence. Dans une perspective comparative, Christophe Traisnel cherche quant à lui à caractériser le « modèle » canadien de prise en compte des minorités en comparant les principaux cadres de référence, notamment sur la triple question de la reconnaissance, de la représentation et des revendications entourant les « communautés de langue officielle en situation minoritaire » en général, et les « communautés francophones en situation minoritaire » en particulier. L’étude comparée avec la Belgique le mène au constat que le Canada semble plutôt proposer une simple politique de reconnaissance linguistique alors que la Belgique a opté pour la voie de la reconnaissance politique de ses communautés. L’article suivant arrive à peu près au même constat à partir de l’analyse des tensions entre autonomie et hétéronomie dans le Canada actuel. En s’appuyant sur une étude comparée des Inuits du Nunavut et des Acadiens du Nouveau-Brunswick, André Magord constate que si ces deux groupes minoritaires ont atteint leur degré d’autonomie structurelle le plus élevé depuis quarante ans, les forces hétéronomisantes du néo-libéralisme mondialisé, relayées par la société dominante canadienne, pourraient rendre caduque le processus politique et même ethnoculturel de redéveloppement de ces groupes. L’exemple du Québec, où la population francophone représente à la fois une majorité au sein de leur province et une minorité au sein du pays, est ensuite mis en exergue par Ariane Le Moing, sous l’angle particulièrement intéressant de la gouvernance québécoise vis-à-vis de « ses » immigrés. Comment articuler valeurs collectives à visée souverainiste et spécificités culturelles, qui plus est dans un contexte national officiellement multiculturel ? Une partie de la réponse pourrait se trouver dans l’article de Philippe Pesteil qui analyse les pratiques ambivalentes de l’État vis-à-vis des minorités, à la lumière de l’exemple corse. Il montre dès lors que « les institutions et leurs représentants peuvent adopter des attitudes très pragmatiques, non conformes aux obligations légales et aux idéaux qu’ils sont sensés défendre ». Le constat final de l’auteur invite à « réviser notre analyse du politique en la réinvestissant de la part de savoir-faire employée par les minorités au sein des minorités » : une réflexion prospective que l’on peut étendre à l’ensemble des problématiques minoritaires canadiennes soulevées dans cet ouvrage.