# Protéger l'emploi en temps de crise : efficacité et limites du chômage temporaire en Belgique<fnref n="1" />

En Belgique, le chômage temporaire a joué un rôle clé pour soutenir les entreprises et les salariés pendant la Grande Récession et la crise COVID-19. Mais derrière cette réactivité, se cachent des effets mitigés sur l'emploi : certains emplois ont été protégés, tandis que d'autres aides ont surtout généré des effets d'aubaine. Notre étude explore comment renforcer l'efficacité du dispositif tout en limitant les usages excessifs, grâce à des règles claires sur la durée et une responsabilisation financière mieux calibrée.

Natalia Bermudez

Bart Cockx

Muriel Dejemeppe

Giulia Tarullo<fnref n="2" />

Le chômage temporaire est un dispositif central de la politique de l'emploi belge. Contrairement aux allocations de chômage classiques, qui compensent les salariés après un licenciement, il permet aux entreprises de réduire temporairement les heures de travail tout en maintenant le contrat de travail. L'État verse une allocation de remplacement partielle aux travailleurs, offrant ainsi aux entreprises une protection face aux chocs économiques. On s'attend à ce que ce mécanisme préserve l'emploi à court terme, limite les licenciements et permette aux entreprises de redémarrer plus rapidement leur activité de production après un choc défavorable.

Les entreprises sont régulièrement confrontées à des chocs imprévus : chute soudaine de la demande, problèmes dans la chaîne d'approvisionnement ou hausse des coûts de production. Ces situations peuvent fragiliser leur fonctionnement, en particulier pour celles disposant de liquidités limitées (Giroud et Mueller, 2017). Des crises majeures, comme la Grande Récession de 2008 ou la pandémie de COVID-19, ont mis en évidence la vulnérabilité des entreprises et des travailleurs face à de telles baisses soudaines d'activité. Dans ce contexte, le chômage temporaire par manque de travail pour raisons économiques offre une alternative aux licenciements et contribue à préserver les compétences spécifiques des salariés (Giupponi, Landais et Lapeyre, 2022).<fnref n="3" />

Maintenir le lien de travail présente plusieurs avantages à court et moyen terme. À court terme, le chômage temporaire réduit les pertes de revenu et les coûts liés aux licenciements. À moyen terme, il facilite la reprise rapide de l'activité et la préservation des compétences spécifiques à l'entreprise. À long terme, un usage prolongé ou mal ciblé peut toutefois limiter l'ajustement nécessaire lorsque la baisse d'activité reflète un choc structurel plutôt que temporaire : dans ces situations, la réallocation de la main-d'œuvre vers d'autres emplois devient indispensable. Sans mesures complémentaires, cela peut réduire l'efficience économique globale, en générant des coûts pour les entreprises, les travailleurs et la société dans son ensemble (Giupponi et Landais, 2023).

La Belgique dispose de l'un des systèmes de chômage temporaire les plus anciens et les plus généreux d'Europe. Lors de la Grande Récession, en 2009, plus de 5% des salariés ont été mis en chômage temporaire, et pendant les confinements de

<figure><img src="image_1.png" /></figure>

<footnote n="1">¹ Une version de ce texte en néerlandais est publiée dans la revue *Gentse Economische Inzichten*.</footnote>

<footnote n="2">² Nous remercions, pour leur financement, la Politique scientifique fédérale belge (programme «BRAIN-be 2.0», 2020-2025, contrat n° B2/202/P3), le Fonds de la Recherche scientifique - Flandre (FWO, projet n° G010421N), la Banque nationale de Belgique (BNB) et l'UCLouvain-FSR (2023-2024; Giulia Tarullo). Nous remercions également l'Office national de sécurité sociale (ONSS), la BNB et la Banque Carrefour de la Sécurité sociale (BCSS) pour l'accès aux données administratives utilisées dans ce projet. Nous exprimons enfin nos remerciements à Vincent Bodart et Bruno Van der Linden pour leurs commentaires précieux et détaillés sur cet article</footnote>

<footnote n="3">³ Outre le chômage temporaire pour raisons économiques et le chômage temporaire pour cause de force majeure — ce dernier ayant été largement utilisé pendant la crise de la COVID-19 et analysé dans cet article — d'autres formes de chômage temporaire existent (par exemple en cas d'intempéries ou d'accident technique). Elles ne sont toutefois pas étudiées ici. Pour une présentation complète du dispositif, voir : https://www.onem.be/employeurs/chomage-temporaire/plus-d-infos-sur-le-chomage-temporaire.</footnote>
2020, près d'un travailleur sur trois a été concerné (OECD, 2010; 2021). Comme le montre la figure 1, les entreprises belges ont utilisé le dispositif de manière beaucoup plus intensive que leurs homologues dans d'autres pays européens dotés de mécanismes de protection sociale similaires.

De plus, contrairement à la plupart des autres pays, le recours au chômage temporaire reste très élevé en Belgique même en dehors des périodes de crise. Et ceci malgré l'existence d'une cotisation de responsabilisation, unique en Belgique, qui, en ajustant les coûts supportés par les employeurs selon l'intensité d'usage, vise à modérer le recours au dispositif.

<caption>**Figure 1.** Évolution du recours au chômage temporaire dans une sélection de pays de l'OCDE</caption>

Sources : Cahuc et Carcillo (2011), Cahuc (2024).

<figure><img src="image_2.png" /></figure>

**Note :** Cette figure montre l'évolution du recours au chômage temporaire dans cinq pays de l'OCDE — Belgique, France, Allemagne, Suisse et Italie — entre 2000 et 2022. Les données sont exprimées en pourcentage de l'emploi total concerné par les dispositifs de chômage temporaire.

Cette utilisation intensive soulève des questions sur l'efficacité réelle du système. Les entreprises n'en feraient-elles pas un usage trop fréquent ? Placeraient-elles des salariés au chômage temporaire alors que ceux-ci auraient pu continuer à travailler ? Un recours structurellement élevé au dispositif semble en contradiction avec l'objectif de protéger entreprises et salariés face à des chocs temporaires. Si le mécanisme est détourné de sa finalité, il risque de ralentir la réallocation de la main-d'œuvre et, par conséquent, de freiner la croissance économique et entraîner un gaspillage de ressources publiques.

Dans le cadre d'un projet de recherche sur le chômage temporaire financé par la Politique scientifique fédérale, nous avons étudié ces questions à partir de données administratives détaillées et d'une revue de littérature (voir Bermudez, Dejemeppe et Tarullo, 2023). Nous analysons les effets du chômage temporaire sur l'emploi à court et moyen terme pendant la Grande Récession (2008-2009) et la crise COVID-19 (2020-2022),<fnref n="4" /> et évaluons l'efficacité du mécanisme de responsabilisation financière pour limiter les usages excessifs.<fnref n="5" /> Sur cette base, nous formulons également des recommandations pour un usage plus ciblé et responsable du dispositif. L'article se structure autour de trois points principaux : le fonctionnement actuel du chômage temporaire en Belgique, l'évaluation empirique du dispositif lors des deux crises et de la cotisation de responsabilisation, et les recommandations de politique économique.

<figure><img src="image_3.png" /></figure>

<footnote n="4">⁴ L'article scientifique de l'étude sur la Grande Récession est l'objet de Bermudez, Cockx et Bijnens (2025) et celui de l'étude sur la crise COVID-19 est repris dans Bermudez (2025).</footnote>

<footnote n="5">⁵ Les analyses relatives au mécanisme de responsabilisation financière sont développées dans Tarullo (2025).</footnote>
# 1. Le système belge de chômage temporaire

Le chômage temporaire pour raisons économiques constitue un outil central de la protection de l'emploi en Belgique, notamment en période de crise. Cette section présente le fonctionnement du dispositif au mois d'octobre 2025, en intégrant les principales réformes mises en œuvre pendant et après la crise COVID-19.

## 1.1 Procédure de demande

Lorsqu'une entreprise prévoit une baisse de son activité, elle peut introduire une demande de chômage temporaire auprès de l'Office national de l'emploi (ONEM). La demande doit préciser :

* La justification de la réduction temporaire (baisse de la demande, problèmes d'approvisionnement, choc imprévu);

* La durée prévue de la réduction des heures de travail;

* Le nombre de salariés concernés et l'ampleur de la diminution des heures de travail.

L'ONEM examine la demande et, si elle est acceptée, délivre une autorisation précisant les conditions d'application. Les modifications, telles qu'une prolongation ou l'extension à d'autres salariés, doivent également être signalées à l'ONEM.

## 1.2 Conditions d'accès

Initialement, le dispositif concernait uniquement les ouvriers. Depuis 2012, les employés peuvent également bénéficier du chômage temporaire, mais sous des conditions plus strictes. Pour les ouvriers, il suffit de démontrer une baisse temporaire de l'activité économique auprès de l'ONEM, sans précision sur la manière de la prouver.

Pour les employés, le recours n'est possible que si la convention collective ou un plan d'entreprise agréé le prévoit, et si l'entreprise rencontre des difficultés économiques avérées. Ces difficultés peuvent être établies de trois manières :

1. Une baisse d'au moins 10% du chiffre d'affaires, de la production ou des commandes par rapport au trimestre précédent; ou

2. Le placement d'au moins 10% du total des jours pris par les ouvriers en chômage temporaire; ou

3. La reconnaissance par le Ministre de l'Emploi d'une baisse substantielle à court terme de l'activité.

En raison de ces conditions, le recours au chômage temporaire pour les employés est resté limité avant la crise COVID-19. Durant cette crise, les conditions d'accès ont été temporairement assouplies pour tous les salariés via la procédure simplifiée de chômage temporaire pour force majeure. Depuis janvier 2023, cette procédure simplifiée a été supprimée.

Depuis janvier 2025, les salariés en chômage temporaire pour raisons économiques ou pour force majeure doivent s'inscrire comme demandeurs d'emploi après trois mois consécutifs d'inactivité, sauf si celle-ci est médicalement justifiée.

## 1.3 Régimes de réduction du temps de travail

Les entreprises peuvent adapter la réduction du temps de travail selon leurs besoins. Le dispositif offre plusieurs modalités pour les ouvriers :

* Suspension complète de l'activité : maximum quatre semaines consécutives.

* Réduction partielle du temps de travail :

- Grande réduction : plus de deux jours non prestés par semaine, possible pendant trois mois consécutifs.

- Petite réduction : jusqu'à deux jours non prestés par semaine, possible pendant un an.

Une période d'attente d'au maximum une semaine est requise entre deux périodes consécutives, ce qui permet un usage quasi continu du dispositif pour les ouvriers.

Pour les employés, le régime prévoit des suspensions complètes ou un travail

<figure><img src="image_4.png" /></figure>
... Le système belge de chômage temporaire

à temps réduit avec au moins deux jours de travail par semaine, limité par des quotas annuels (16 semaines pour la suspension complète et 26 semaines pour le travail à temps réduit).

## 1.4 Financement

Les coûts du chômage temporaire sont partagés entre les salariés, les employeurs et l'État, de manière à limiter un recours excessif au dispositif.

**1. L'État finance l'allocation versée aux travailleurs par l'ONEM, correspondant à 60% du salaire brut (plafonné en novembre 2025 à 3.432,38€).**

**2. Les employeurs contribuent de trois façons :**

* Une prime journalière de minimum 2€;<fnref n="6" /> dans de nombreuses commissions paritaires, une convention collective prévoit que l'employeur ou le fonds sectoriel concerné verse une prime plus élevée;

* Une contribution spécifique de 1,08% sur le salaire brut, qui alimente le financement global des allocations de sécurité sociale;

* Une cotisation de responsabilisation, due lorsque l'usage du chômage temporaire pour un salarié dépasse un certain seuil, afin d'inciter les entreprises à modérer leur recours. Ce mécanisme, présenté en détail dans l'encadré 1 et limité aux ouvriers, constitue une forme d'experience rating, la contribution dépendant de l'intensité d'utilisation passée du dispositif.

Lorsque la prime journalière ou la cotisation de responsabilisation est supportée directement par l'employeur, ces coûts freinent naturellement l'usage excessif du dispositif. À l'inverse, si les contributions sont financées de manière mutualisée, soit au niveau des commissions paritaires, soit via la contribution spécifique versée à la sécurité sociale, la responsabilisation directe de l'entreprise disparaît : l'employeur ne paie plus en proportion de son utilisation réelle du dispositif.

## ENCADRÉ 1 La cotisation de responsabilisation : un dispositif belge unique

Pour limiter l'usage excessif du chômage temporaire pour les ouvriers, la Belgique a introduit une cotisation de responsabilisation, à charge des employeurs dont les travailleurs dépassent un certain nombre de jours de chômage temporaire par an.

Le système a d'abord été appliqué en 2005 dans le secteur de la construction uniquement, avec une cotisation de 46€ par jour et par travailleur au-delà de 110 jours de chômage temporaire prestés au cours d'une même année civile. Ce système a ensuite été étendu en 2012 à tous les secteurs selon un barème progressif (20€ au-delà de 110 jours, montant croissant à 130, 150, 170 et 200 jours). Nous étudions les effets de ces deux systèmes dans la section 2.3.

Ce dispositif se distingue à deux égards. Premièrement, il cible l'intensité d'utilisation par salarié plutôt que le nombre total de bénéficiaires. Cela incite les entreprises à répartir l'utilisation de manière plus équilibrée entre tous les employés, plutôt que de la concentrer sur un nombre limité de travailleurs. Deuxièmement, il repose sur un paiement différé, lié à l'usage passé : ce décalage vise à éviter de fragiliser la trésorerie d'entreprises déjà en difficulté.

En 2013, la cotisation n'était due qu'au-delà de 110 jours de chômage temporaire par salarié. Comme ce seuil est relativement élevé, seulement 13% des entreprises recourant au chômage temporaire ont effectivement payé la cotisation, et cela concernait 6% des travailleurs éligibles. Certaines entreprises ont volontairement

<figure><img src="image_5.png" /></figure>

<footnote n="6">⁶ Pour les employés, cette prime s'élève à 5€. Depuis le 1er janvier 2024, l'employeur doit, dans certains cas, verser un supplément de 5,20€ par jour.</footnote>
••• ENCADRÉ 1

limité leur recours pour rester sous le seuil de 110 jours, ce qui montre que le mécanisme a eu un effet dissuasif sur l'utilisation intensive du dispositif.

Depuis le 1er janvier 2017, la cotisation est calculée chaque trimestre, sur la base des jours de chômage temporaire du trimestre en cours et des trois trimestres précédents. Lorsqu'un seuil est dépassé, l'employeur paie pour l'ensemble des jours pris durant la période de référence, et pas seulement pour les jours excédentaires.

La cotisation a été temporairement suspendue lors de la Grande Récession et de la crise du COVID19.

## 2. Évaluation empirique du chômage temporaire en Belgique

Cette section présente la méthodologie et les données utilisées pour évaluer le système belge de chômage temporaire. L'objectif est d'examiner deux questions principales : la capacité du dispositif à protéger l'emploi face à des chocs économiques temporaires et l'efficacité de la cotisation de responsabilisation pour limiter un usage excessif.

### 2.1 Données et méthodes

#### 2.1.1 Données

Deux bases de données administratives complètes ont été exploitées pour cette évaluation. La première, fournie par l'Office national de sécurité sociale (ONSS), couvre l'emploi dans le secteur privé entre 2003 et 2021. Elle fournit le nombre de salariés, les équivalents temps plein et des informations sur le recours au chômage temporaire. Les données sont regroupées par combinaison secteur-région (NACE à trois chiffres et 30 bureaux locaux de chômage), et distinguent le statut du salarié (ouvrier ou employé) ainsi que la taille de l'entreprise. Cette structuration permet d'identifier précisément les groupes de salariés concernés par le chômage temporaire. Ces données ont été utilisées pour évaluer les effets du recours au chômage temporaire sur l'emploi pendant la Grande Récession.

La seconde base, issue de la Banque Carrefour de la Sécurité sociale (BCSS), couvre les entreprises du secteur privé entre 2003 et 2022 et fournit des informations détaillées au niveau de l'entreprise sur la participation au chômage temporaire, l'emploi et les variables financières. Ces données sont complétées par les bilans et comptes de résultat de la Banque nationale de Belgique (BNB) ainsi que par les déclarations de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) trimestrielles. Le recours au chômage temporaire pour force majeure pendant la crise COVID-19 est suivi via des données mensuelles de l'Office national de l'emploi (ONEM). Pour préserver la confidentialité, seules les entreprises de cinq salariés ou plus ont été incluses, et les entreprises multisites ont été exclues, les décisions de chômage temporaire étant prises au niveau de l'établissement. Ces filtres éliminent les micro-entreprises (68%) et les entreprises multisites (4%), mais la base couvre encore environ la moitié des salariés du secteur privé, offrant ainsi une assise solide pour des analyses robustes. Cette base a été utilisée à la fois pour analyser les effets du recours au chômage temporaire sur l'emploi pendant la crise COVID-19 et pour évaluer l'impact de la cotisation de responsabilisation, qui pénalise finalement les entreprises recourant excessivement au dispositif.

#### 2.1.2 Méthodes d'évaluation causale

Évaluer l'effet causal du chômage temporaire pose d'importants défis méthodologiques, car la participation au dispositif n'est pas aléatoire. Les entreprises décident elles-mêmes de recourir ou non au chômage temporaire : en pratique, celles en difficulté y ont davantage recours, tandis que les entreprises financièrement solides l'utilisent moins. Une comparaison naïve de l'évolution de l'emploi entre utilisateurs et non utilisateurs peut donc être biaisée, puisque les
... Évaluation empirique du chômage temporaire en Belgique ?

entreprises en difficulté performent généralement moins bien, même sans recours
au dispositif.

Pour garantir une évaluation scientifiquement rigoureuse, il est essentiel de com-
parer des entreprises présentant des caractéristiques similaires, qu’elles utilisent
ou non le chômage temporaire. Dans ce cas, les résultats observés chez les non
utilisateurs constituent une bonne approximation de ce qui serait arrivé aux uti-
lisateurs en l’absence du dispositif — le scénario contrefactuel. La différence
moyenne entre les résultats des utilisateurs et des non utilisateurs peut ainsi être
interprétée comme une estimation non biaisée de l’effet causal du recours au chô-
mage temporaire sur ces résultats.

L'approche idéale consisterait à mettre en place une expérience contrôlée, où les entreprises recourant au chômage temporaire seraient tirées au sort parmi celles éligibles. Grâce à cette attribution aléatoire, la loi des grands nombres garantirait que la composition moyenne des utilisateurs est comparable à celle des non utilisateurs. La différence moyenne des résultats entre ces deux groupes refléterait alors l'effet causal du dispositif.

Dans la pratique, une telle expérience n'était pas réaliste. Nous avons donc ex-
ploré des «quasi-expériences», c'est-à-dire des comparaisons entre groupes où
l'usage du chômage temporaire apparaît assigné de manière proche d'une expé-
rimentation contrôlée. L'encadré 2 présente ces quasi-expériences ainsi que les
méthodes utilisées dans cette étude pour répondre aux questions de recherche.

ENCADRÉ 2

Stratégies empiriques
pour les évaluations
causales

Étude 1. Effets du chômage temporaire pendant la Grande Récession (2008-2009)

Cette étude recourt à une méthode de «variables instrumentales» pour identifier l'effet causal du chômage temporaire sur l'emploi. L'idée repose sur une particula-rité de la réglementation belge : les conditions d'accès au chômage temporaire sont plus souples pour les ouvriers que pour les employés. Ainsi, les secteurs comptant une plus forte proportion d'ouvriers ont, pour des raisons exogènes et après des chocs économiques comparables, davantage recours au dispositif que les secteurs dominés par les employés. Cette source quasi exogène de variation dans l'intensité d'utilisation permet d'isoler l'effet causal du chômage temporaire sur l'emploi.

En résumé, la stratégie compare des entreprises exposées de manière similaire au choc économique, mais présentant des niveaux différents de recours au chômage temporaire. Cela permet d'isoler l'effet du dispositif des autres facteurs influençant l'emploi.

Étude 2. Effets du chômage temporaire pendant la crise COVID-19 (2020-2022)

Cette étude analyse l'effet du chômage temporaire en Belgique pendant la crise du
COVID-19, en s'appuyant sur la réforme de septembre 2020. Celle-ci a temporai-
rement limité l'accès simplifié au dispositif pour cause de force majeure à certaines
entreprises et à certains salariés.

Seules les entreprises dont des salariés relevaient d'une commission paritaire tou-
chée par les confinements, ainsi que celles ayant eu recours au chômage tempo-
raire pour au moins 20% des jours travaillés au deuxième trimestre 2020, pouvaient
bénéficier de la procédure simplifiée. Les autres entreprises devaient recourir au
chômage temporaire pour raisons économiques, selon les règles pré-crise.

La règle des 20% a créé une quasi-expérience : les entreprises juste au-dessus ou
juste en dessous du seuil étaient comparables, mais seules celles au-dessus du seuil
pouvaient accéder à la procédure simplifiée. Les entreprises partiellement ou peu

<figure><img src="image_6.png" /></figure>
••• ENCADRÉ 2

affectées par les confinements sont donc celles qui peuvent être analysées pour
isoler l'effet causal. En revanche, les entreprises entièrement touchées — et donc
automatiquement éligibles à la procédure simplifiée — ne permettent pas de com-
paraison valide.

En comparant les entreprises autour du seuil de 20%, il est possible d'identifier l'effet causal du recours au chômage temporaire via la procédure simplifiée, selon un fuzzy regression discontinuity design (Lee et Lemieux, 2010; Cattaneo et al., 2024). Autour du seuil, le recours au chômage temporaire a augmenté d'environ 11 points de pourcentage, soit en moyenne deux jours supplémentaires par salarié. Cette variation illustre comment l'accès facilité au dispositif influence le recours au chômage temporaire. Dans la mesure où l'on observe également, autour du seuil, un «saut» de la variable de résultat étudiée — par exemple l'emploi —, cela reflète un effet causal du recours sur cette variable.

En résumé, la comparaison des entreprises situées de part et d'autre du seuil de
20% offre une base empirique robuste pour isoler l'effet causal du chômage tem-
poraire via la procédure simplifiée sur le volume de travail de l'entreprise — c'est-
à-dire le nombre total d'heures prestées — ainsi que sur son nombre de salariés.

Étude 3. Evaluation de la cotisation de responsabilisation

L'évaluation de la cotisation de responsabilisation s'appuie sur une stratégie de regroupement (bunching) autour du seuil de 110 jours de chômage temporaire par salarié.

Le principe est simple : les entreprises qui, sans cotisation, auraient placé certains salariés au-delà de 110 jours ajustent leur comportement pour éviter la contribution. Elles réduisent donc le nombre de jours par salarié juste en dessous du seuil.

En observant ce regroupement autour de 110 jours, il est possible de mesurer
quantitativement la réponse des entreprises. Plus le regroupement est marqué, plus
l'effet de la cotisation sur le recours intensif au chômage temporaire est important.

Cette méthode permet de distinguer deux effets :

- L'intensité d'usage par salarié (nombre de jours);

- La redistribution du chômage temporaire entre salariés, certaines entreprises com-
pensant la réduction par salarié en augmentant légèrement la participation d'autres
salariés.

L'approche du bunching (Kleven, 2016; Bertanha et al., 2024) fournit ainsi un cadre rigoureux pour évaluer l'efficacité incitative de la cotisation et sa capacité à limiter l'usage excessif du chômage temporaire sans compromettre la protection de l'emploi.

## 2.2 Effets de l'utilisation du chômage temporaire sur l'emploi

Dans cette section, nous présentons les résultats de deux évaluations empiriques portant sur les effets de l'utilisation du chômage temporaire sur l'emploi. Nous résumons d'abord les analyses menées en lien avec la Grande Récession, avant de nous concentrer sur la période de la crise du COVID-19. Dans la section suivante, nous aborderons la deuxième question de recherche centrale, qui concerne les effets comportementaux de l'introduction de la cotisation de responsabilisation.

2.2.1 Pendant la Grande Récession (2008-2009

Cette étude analyse l'impact du chômage temporaire sur l'emploi dans les petites
entreprises belges (5 à 50 travailleurs), particulièrement vulnérables à la crise
financière de 2008. La méthodologie complète est présentée dans l'encadré 2.

<figure><img src="image_7.png" /></figure>
... Évaluation empirique du chômage temporaire en Belgique

Les résultats montrent qu'à court terme — c'est-à-dire pendant la première année de la crise (du troisième trimestre 2008 au deuxième trimestre 2009) —, le nombre total d'heures prestées par salarié a diminué d'environ 23%. En moyenne, aucun effet significatif sur le nombre total de travailleurs ou les salaires n'a été observé : les entreprises ayant eu recours au chômage temporaire n'ont pas vu leur trajectoire d'emploi diverger de celle des entreprises comparables n'ayant pas eu recours à ce dispositif.

Derrière cette moyenne, les effets sont fortement hétérogènes. Dans l'industrie manufacturière, le secteur le plus touché, le chômage temporaire a préservé environ un demi-emploi pour chaque équivalent temps plein placé en chômage temporaire, soit une hausse d'environ 5% de l'emploi par rapport aux entreprises comparables. Cela montre que le dispositif a fonctionné comme amortisseur à court terme, stabilisant les emplois et aidant les entreprises à surmonter leurs contraintes de liquidité.

Dans les autres secteurs moins affectés, aucun effet positif sur l'emploi n'a été constaté, suggérant la présence d'effets d'aubaine : certaines entreprises ont bénéficié du dispositif sans que leurs emplois ne soient réellement menacés. Même dans l'industrie manufacturière, les effets positifs sur l'emploi se sont dissipés après environ un an, en raison d'ajustements structurels déjà en cours à l'époque, tels que des réductions d'effectifs, l'automatisation et la réorganisation des processus de production, qui ont limité l'impact durable du chômage temporaire sur la préservation des emplois. En cas de chocs structurels, le dispositif de chômage temporaire peut donc retarder, plutôt qu'éviter, les restructurations nécessaires, puisqu'il est conçu pour absorber des chocs essentiellement temporaires.

Les comparaisons internationales confortent cette lecture. En France, Cahuc et al. (2024) montrent que le chômage partiel a efficacement protégé les emplois dans les entreprises les plus exposées, tout en générant des effets d'aubaine dans les secteurs moins touchés. En Suisse, Kopp et Siegenthaler (2021) mettent en évidence qu'un soutien plus ciblé peut accroître l'efficacité du dispositif. Cela suppose toutefois que le gouvernement définisse des critères permettant d'exclure les entreprises qui n'en ont pas réellement besoin. Une telle vérification peut s'avérer coûteuse et comporte le risque d'écarter également des entreprises pourtant viables.

En conclusion, le chômage temporaire agit comme un amortisseur de crise, pré-servant les compétences spécifiques à l'entreprise et stabilisant l'emploi à court terme. Son efficacité dépend toutefois d'un ciblage précis : un soutien large et peu sélectif peut atténuer le choc immédiat mais subventionner des emplois non menacés. Ces résultats soulignent la nécessité d'un calibrage fin du dispositif, conciliant protection temporaire et efficacité économique. Ce calibrage peut être réalisé par une vérification d'éligibilité basée sur des indicateurs financiers ou par un système d'auto-ciblage, réglé par des incitations financières. Comme nous l'argumentons à la section 3, un système de vérification risque d'être trop coûteux et imparfait, en raison d'une connaissance limitée du gouvernement sur la situation réelle de chaque entreprise; un système d'auto-ciblage est donc à préférer.

### 2.2.2 Pendant la crise du COVID-19 (2020-2022)

Cette deuxième étude évalue les effets du recours au chômage temporaire en Belgique pendant la crise du COVID-19, en s'appuyant sur la réforme de septembre 2020, qui a limité l'accès simplifié au dispositif à certaines entreprises et à certains salariés (cf. encadré 2). Deux types d'entreprises ont été distingués :

* Les entreprises partiellement affectées par le confinement, employant à la fois des salariés dans des secteurs temporairement fermés et d'autres dans des secteurs non touchés (par exemple, un commerce de détail avec du personnel en magasin et des employés en logistique ou en administration);

<figure><img src="image_8.png" /></figure>
... Évaluation empirique du chômage temporaire en Belgique

• Les entreprises non affectées, dont les activités n'étaient pas directement interrompues par les restrictions (par exemple, certaines entreprises industrielles ayant poursuivi leur production dans des ateliers peu exposés au choc).

Le recours au chômage temporaire a permis aux entreprises partiellement affectées de sauvegarder l'emploi. À court terme, le dispositif a limité les licenciements lors du choc initial. À moyen terme, pendant la phase de redressement du premier semestre 2021, le nombre de salariés dans les entreprises ayant pu recourir au chômage temporaire est resté plus élevé que dans celles exclues par la réforme de septembre 2020. En préservant leurs salariés, ces entreprises ont pu éviter les coûts de réembauche et conserver les compétences spécifiques à leur activité. Lorsque l'économie a de nouveau subi les contraintes liées aux confinements de la quatrième vague de COVID-19 en 2022, les gains en emploi (en nombre de salariés) ont perdré jusqu'à la fin de l'année, bien que le volume total de travail ne soit pas redevenu significativement supérieur au scénario sans chômage temporaire, en raison de la persistance du recours au dispositif. Il convient de noter que ces effets positifs sur l'emploi n'ont pas entraîné de diminution des faillites, sans doute en raison du moratoire en vigueur pendant la pandémie.

Dans les entreprises non affectées par les confinements, la réforme de 2020 n'a eu d'effet à court terme sur le recours au chômage temporaire que pour certaines d'entre elles, qui ont utilisé le dispositif pour une suspension complète de leur activité. Toutefois, la situation de l'emploi n'a pas été significativement différente entre les entreprises ayant eu recours au chômage temporaire et celles qui ne l'ont pas utilisé, ni à court ni à moyen terme. Cela confirme que le recours au dispositif y a principalement constitué un effet d'aubaine, entraînant un ajustement mécanique des heures sans bénéfice réel sur les effectifs.

Les effets se sont également révélés hétérogènes selon la composition du personnel. Dans les entreprises partiellement affectées à profil majoritairement composé d'employés, le chômage temporaire a conduit à une protection nette de l'emploi, tant en termes d'effectifs que de volume de travail. En revanche, dans les entreprises à forte proportion d'ouvriers, les gains d'effectifs ont été limités et le volume de travail par salarié n'a pas augmenté de manière durable. Cette différence s'explique par un accès pré-crise déjà plus souple pour les ouvriers, tandis que les employés étaient soumis à des règles plus strictes et ont donc davantage bénéficié de la procédure simplifiée pendant la crise.

En résumé, le chômage temporaire est efficace pour préserver l'emploi uniquement lorsqu'il est utilisé par des entreprises et pour des postes réellement menacés. Comme observé lors de la Grande Récession, les secteurs les plus affectés bénéficient d'une protection à court terme : les entreprises ayant recours au dispositif parviennent à maintenir leurs salariés, tandis que dans les secteurs moins touchés, la situation de l'emploi n'a pas été significativement différente entre les entreprises ayant utilisé le chômage temporaire et celles qui ne l'ont pas fait.

Un nouvel éclairage apporté par cette étude est que l'efficacité du système dépend également du degré de restriction de l'accès au dispositif. Si cet accès est aussi laxiste qu'il était pour les ouvriers avant la pandémie, cela engendre des effets d'aubaine importants. À l'inverse, des restrictions trop strictes — comme celles imposées avant la pandémie aux employés — empêchent de nombreuses entreprises d'y recourir, alors même que le chômage temporaire pourrait effectivement y sauver des emplois. Trouver un équilibre est donc essentiel. Une façon de limiter les usages excessifs consiste à imposer des conditions d'accès, à l'image de celles prévues pour les employés, mais dans une version moins restrictive. Une autre approche consiste à rendre les entreprises partiellement responsables financièrement de leur recours au dispositif.

<figure><img src="image_9.png" /></figure>
## 2.3 Évaluation de la cotisation de responsabilisation dans le chômage temporaire

La troisième étude du projet analyse l'efficacité de la cotisation de responsabilisation, introduite pour limiter l'usage intensif du chômage temporaire chez les ouvriers en Belgique. Cette contribution est due lorsque les salariés dépassent 110 jours de chômage temporaire par an. L'objectif est de freiner le recours excessif au dispositif tout en maintenant la protection de l'emploi.

Le système belge présente deux caractéristiques originales (voir encadré 1) : la cotisation dépend de l'intensité d'usage par salarié, et non du nombre total de bénéficiaires, encourageant les entreprises à répartir les réductions de temps de travail sur davantage de salariés. De plus, la contribution n'est facturée qu'après un délai d'un an, afin de ne pas décourager les entreprises confrontées à des problèmes temporaires de liquidité de recourir au chômage temporaire, ce dispositif étant particulièrement efficace pour elles.

La cotisation a été introduite pour la première fois en 2005 dans le secteur de la construction, au taux de 46€ par jour au-delà de 110 jours. En 2012, le système a été étendu à l'ensemble des secteurs privés, avec un barème progressif appliqué à l'usage dépassant ce même seuil. Dans cette étude, nous évaluons les effets de cette responsabilisation sur la période 2005-2012, tant dans le secteur de la construction que dans les autres secteurs privés.

Les résultats de notre évaluation révèlent que les entreprises ont ajusté leurs pratiques. Beaucoup ont pratiqué une «gestion du seuil», réduisant le nombre de jours par salarié pour rester sous la limite de 110 jours. La baisse moyenne est d'environ cinq jours par salarié, mais elle est plus marquée parmi les salariés à plus hauts salaires, pour lesquels les coûts d'inactivité sont plus élevés. Parallèlement, certaines entreprises ont réparti la réduction sur un plus grand nombre de salariés, notamment les travailleurs à temps plein et d'âge intermédiaire (30 à 50 ans). Cette stratégie a limité l'efficacité purement incitative de la cotisation, mais a favorisé une répartition plus équitable des ajustements d'heures.

Pour les entreprises qui n'ont pas réussi à réduire les jours excédentaires et ont donc dû payer la cotisation, les effets non souhaités sur l'emploi, les salaires et la situation financière sont modestes. Les effectifs restent stables, les salaires horaires ne sont pas affectés, et la masse salariale diminue légèrement. Sur le plan financier, ces entreprises présentent un endettement légèrement plus élevé et un rendement des actifs plus faible, mais la liquidité n'est pas touchée, grâce au mécanisme de facturation différée de la cotisation de responsabilisation. Dans le secteur de la construction, la réforme de 2005 n'a eu aucun effet significatif, probablement en raison d'une application plus souple et de spécificités sectorielles.

En résumé, la cotisation de responsabilisation n'a réduit que marginalement le recours excessif au chômage temporaire. En raison du seuil relativement élevé de 110 jours, seule une minorité d'entreprises a effectivement dû payer la contribution, et certaines ont adapté leurs pratiques pour rester en dessous de cette limite. Le report d'un an du paiement a toutefois évité d'exclure inutilement du dispositif les entreprises confrontées à des problèmes de liquidité, contribuant ainsi à préserver des emplois. Le fait que la contribution soit calculée par salarié a également encouragé une répartition plus équilibrée du temps de travail entre les travailleurs. Néanmoins, l'effet global sur la réduction de l'usage excessif demeure limité. Ces résultats plaident pour un abaissement du seuil déclenchant la cotisation. La section suivante examine plus en détail cette recommandation de politique publique.
## 3. Recommandations politiques

Nos résultats empiriques, combinés aux enseignements de la littérature internationale, conduisent à plusieurs recommandations politiques claires.

### 3.1 Maintenir la réactivité du système

La plus grande force du système belge de chômage temporaire pour ouvriers, ainsi que du dispositif flexible instauré pendant la crise du COVID-19, réside dans sa capacité à fournir rapidement et de manière souple un soutien en période de crise. La possibilité d'accorder quasi immédiatement le recours au chômage temporaire et de dédommager rapidement les travailleurs pour les heures non prestées via une allocation de chômage s'est révélée cruciale lors des ralentissements économiques.

Il est toutefois important que la réactivité du système tienne compte d'une tension fondamentale : comment éviter que des entreprises recourent au chômage temporaire sans que cela soit réellement nécessaire, générant des effets d'aubaine ? Pendant la pandémie de COVID-19, l'accès au dispositif a été accordé aux travailleurs et aux entreprises sans contrôle approfondi. Cette absence de filtrage existait déjà avant la pandémie pour les ouvriers, contrairement aux employés, pour lesquels l'accès était soumis à des conditions strictes. Nos analyses montrent que les critères d'octroi pour les ouvriers et pendant la pandémie étaient probablement trop souples, mobilisant d'importantes ressources publiques pour financer du chômage temporaire sans effet démontré sur le maintien de l'emploi. À l'inverse, l'accès pour les employés était trop restrictif, ce qui a pu conduire à des faillites ou à des licenciements évitables.

Faut-il dès lors évoluer vers un système où l'accès serait conditionné par des indicateurs objectifs de nécessité – moins stricts que pour les employés, mais plus rigoureux que l'octroi quasi automatique pour les ouvriers ? Selon nous, non. Déterminer des indicateurs fiables est extrêmement difficile, leur collecte et leur vérification sont coûteuses et sujettes à manipulation, et toute procédure trop lourde ralentirait la réponse du dispositif, alors même que la rapidité est cruciale pour amortir des chocs temporaires. Des alternatives plus simples et efficaces existent pour limiter les usages excessifs sans compromettre la réactivité du système.

### 3.2 Limitation de la durée et responsabilisation financière

Le chômage temporaire doit rester un instrument destiné à absorber des chocs économiques temporaires. Un usage prolongé risque de freiner le processus de réallocation du travail, essentiel pour une croissance durable, et peut transformer un outil de stabilisation en un soutien structurel inadapté. Nos analyses indiquent que le délai d'attente actuel d'une semaine maximum entre deux périodes de chômage temporaire pour les ouvriers est trop court, et que des limites de durée plus strictes, comme c'est déjà le cas pour les employés, permettraient de réduire l'usage excessif du dispositif.

La cotisation de responsabilisation belge constitue un mécanisme d'experience rating, dans lequel les entreprises utilisant intensivement le chômage temporaire pour les ouvriers paient une contribution proportionnelle à leur usage passé. Lors de la réforme de 2017, la prime a été substantiellement augmentée : les entreprises ne paient plus uniquement pour les jours dépassant le seuil de 110 jours, mais pour l'ensemble des jours pris au cours de la période de référence. Les effets de cette augmentation n'ont toutefois pas pu être évalués dans le cadre de cette étude. Ce qui ressort clairement, c'est que le seuil d'utilisation à partir duquel une contribution est exigée reste trop élevé, limitant l'effet incitatif du dispositif. Il est donc plus important d'abaisser ce seuil que d'augmenter encore la prime, afin que le système responsabilise réellement une part significative des entreprises. Si les critères d'attribution du chômage temporaire pour les employés sont assouplis, les

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mêmes règles de responsabilisation doivent s'appliquer à ce groupe de travailleurs.

Pour ne pas fragiliser la trésorerie des entreprises au moment où elles ont le plus besoin de soutien, le paiement doit rester différé. Des ajustements possibles incluent également l'adoption d'une moyenne glissante sur trois ans, à l'instar du système américain (Guo et Johnston, 2021), pour mieux répartir les coûts et réduire la pression sur la liquidité des entreprises. Cette logique rejoint l'idée générale observée dans la littérature française et suisse : seules les entreprises ayant réellement besoin du chômage temporaire devraient y avoir recours. Nous privilégions un mécanisme de responsabilisation financière pour atteindre cet objectif, plutôt que des critères stricts basés sur des indicateurs externes.

Enfin, le système belge repose sur l'utilisation au niveau individuel du salarié. Nous recommandons de maintenir cette spécificité, car elle favorise une répartition plus équilibrée du recours au chômage temporaire au sein du personnel, bénéfique tant pour la justice distributive que pour la gestion efficace des ressources humaines.

### 3.3 Centrer le dispositif sur la gestion de chocs temporaires

Le chômage temporaire doit rester limité à l'absorption de chocs économiques temporaires. Un recours prolongé ou structurel risque de compromettre la réallocation nécessaire des travailleurs et, par conséquent, de mettre en danger une croissance économique durable.

L'obligation récente pour les travailleurs de s'inscrire comme demandeurs d'emploi après trois mois consécutifs de chômage temporaire n'est pas cohérente avec l'objectif du dispositif, qui est de maintenir le lien avec l'entreprise aussi fort que possible. Des mesures telles que la réduction de la durée d'utilisation pour les entreprises et l'augmentation de leur contribution de responsabilisation financière sont mieux adaptées pour décourager un recours prolongé.

Pour des raisons similaires, il n'est pas pertinent d'offrir aux travailleurs en chômage temporaire des formations générales utilisables dans d'autres entreprises, car elles favorisent la mobilité vers d'autres employeurs. Seules les formations spécifiques à l'entreprise sont pertinentes dans ce cadre. Les formations générales ne deviennent appropriées qu'à plus long terme, en dehors du système de chômage temporaire, lorsque le choc négatif persiste et devient structurel.

Le dispositif doit donc rester centré sur la gestion de chocs temporaires et ne doit pas être utilisé comme instrument de protection contre des chocs structurels ou persistants.

## 4. Conclusion

Le chômage temporaire a été largement utilisé pendant les deux grandes crises qu'a connues la Belgique au cours des vingt dernières années (Grande Récession et COVID-19). Le système belge, et en particulier le dispositif flexible de force majeure instauré pendant la crise COVID-19, a montré sa capacité à fournir rapidement un soutien aux entreprises et aux travailleurs, en réduisant les heures de travail tout en préservant les revenus des salariés.

Les effets sur l'emploi sont cependant mitigés. Les gains en termes de maintien de l'emploi ont été observés principalement dans les entreprises réellement exposées aux chocs économiques, où le recours au chômage temporaire a permis d'éviter des licenciements. Dans les autres entreprises ou pour certains salariés — principalement ouvriers — dont l'emploi n'aurait pas été menacé, nous identifions surtout des effets d'aubaine, mobilisant des ressources publiques sans bénéfices supplémentaires pour l'emploi.

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... Conclusion

Nos recommandations visent à limiter l'usage excessif du dispositif sans compromettre son rôle protecteur pour l'emploi. Elles tiennent également compte de la nécessité de préserver un système suffisamment flexible, sans procédures complexes, coûteuses et chronophages, comme c'est encore le cas aujourd'hui pour les employés. Nous proposons donc, en complément du nombre maximal de jours pendant lesquels un salarié peut être placé en chômage temporaire de manière consécutive, tel que prévu dans le système actuel, d'instaurer un délai minimum entre deux périodes afin d'éviter un recours prolongé et systématique au dispositif.

Le renforcement de la responsabilisation financière des entreprises et son extension aux employés constituent un levier complémentaire essentiel. Cela passe par une cotisation applicable à un seuil plus bas — c'est-à-dire un nombre de jours de chômage temporaire à partir duquel elle s'applique — et pour un paiement qui reste différé et proportionnel à l'usage passé. Mesurer l'usage au niveau individuel, comme c'est déjà le cas, favorise une répartition équitable des jours de chômage temporaire entre salariés et évite que certains dépassent le seuil. Combiné à des règles claires sur la durée maximale d'utilisation, ce mécanisme garantit que le chômage temporaire protège réellement l'emploi face à des chocs temporaires, sans devenir un soutien structurel inadapté et coûteux pour les finances publiques.

Enfin, le chômage temporaire s'inscrit dans un système plus large de protection de l'emploi, incluant la protection contre le licenciement, l'assurance-chômage et les dispositifs de flexibilité. Des recherches complémentaires devraient examiner comment les réformes proposées peuvent être intégrées de manière optimale au sein de cet ensemble, en tenant compte des interactions entre ces différents instruments.

Natalia Bermudez est chercheuse post-doctorante à l'IRES/LIDAM, UCLouvain, et chercheuse associée au département d'Économie de l'Université de Gand.

Bart Cockx est professeur ordinaire au département d'Économie de l'Université de Gand et chercheur associé à l'IRES/LIDAM, UCLouvain.

Muriel Dejemeppe est professeure d'économie à l'UCLouvain et chercheuse à l'IRES/LIDAM, UCLouvain.

Giulia Tarullo est chercheuse post-doctorante au RWI – Leibniz Institute for Economic Research (Allemagne), chercheuse associée à l'IRES/LIDAM, UCLouvain, et au département d'Économie de l'Université de Gand.

Natalia Bermudez, Bart Cockx, Muriel Dejemeppe et Giulia Tarullo

natalia.bermudez@uclouvain.be

Bart.Cockx@UGent.be

muriel.dejemeppe@uclouvain.be

giulia.tarullo@rwi-essen.de

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