## Ignorer l'agriculture extensive ?

Des politiques mises en place dans certaines zones pour stimuler l'agriculture intensive ne le sont guère dans des zones forestières éloignées où les taux de pauvreté sont notoirement plus élevés (Sunderlin et coll. 2008b). Est-il possible d'accroître la productivité, de relever les prix à la production en améliorant l'accès aux marchés et d'aider l'agriculture extensive sans favoriser pour autant la déforestation ? Une synthèse de plus d'une douzaine d'études sur l'effet de l'évolution technologique sur la déforestation en zone tropicale (Angelsen et Kaimowitz 2001), conclut que les « arbitrages et les approches gagnant-perdant entre la conservation des forêts et les progrès de la technologie dans les zones agricoles en lisière des forêts semblent être la règle plutôt que l'exception ».

Certaines technologies et conditions de marché pourraient néanmoins donner des résultats « gagnant-gagnant ». De nouvelles technologies à forte intensité de main-d'œuvre ou de capital pourraient ralentir les taux de déforestation et accroître les profits. La plupart des agriculteurs connaissent des contraintes de main-d'œuvre ou de capitaux. On pourrait donc s'attendre à ce qu'ils adoptent des technologies leur permettant de faire l'économie de l'une ou l'autre de ces deux catégories, mais à d'importantes exceptions près, le résultat obtenu n'ira probablement pas dans le sens d'une évolution technologique susceptible de préserver la forêt (Angelsen et Kaimowitz 2001). S'il est techniquement possible, par exemple, d'utiliser de façon plus intensive tous les pâturages de l'Amérique latine, les agriculteurs ne le font généralement pas tant qu'il reste des forêts à défricher (Kaimowitz et Angelsen 2008). Cela confirme l'hypothèse de Boserup (1965) selon laquelle les agriculteurs exploitent la marge extensive avant de commencer à exploiter la marge intensive.

Une façon d'aider les agriculteurs des zones éloignées avec de meilleures chances de succès serait de le faire dans les situations où ils sont impliqués dans les systèmes de production aussi bien intensive qu'extensive, le système extensif constituant la principale source de déforestation. En Zambie, les variétés de maïs à haut rendement introduites dans les années 1970 ont rendu la culture itinérante moins nécessaire et ralenti la déforestation (Holden 2001). De même, les programmes plus récents d'« agriculture de conservation » qui ont été largement adoptés dans ce pays ont potentiellement la capacité d'atténuer la pression exercée sur les forêts naturelles (Ibrekk et Studsrød 2009).

## Routes

La construction de nouvelles routes ou l'amélioration des routes existantes ouvre de nouveaux espaces à l'activité économique, fait baisser les coûts de transport, rend les marchés plus accessibles et les activités de déforestation plus profitables. En général, les travaux liés à l'entretien et à la rénovation de l'infrastructure routière sont une cause principale de déforestation, ce qui a poussé un chercheur brésilien respecté, Eneas Salati, à observer que « la meilleure chose que l'on pourrait faire pour l'Amazonie serait de dynamiter toutes les routes » (cité dans Laurance 2009).

Les routes ont une importance particulière aux premiers stades de la transition forestière car elles ouvrent de nouveaux territoires (Weinhold et Reis 2008). Aux stades plus avancés de
la transition, et dans le scénario le plus favorable, les routes encouragent l'intensification de l'agriculture et le développement économique qui réduisent la pression sur les forêts et fournissent des incitations (telles que des perspectives pour le tourisme) pour mieux gérer les forêts ainsi que les moyens de le faire, en l'occurrence un meilleur accès. En outre, le rôle joué par l'État dans la construction des routes et dans certaines grandes autres initiatives comme les programmes de colonisation des terres s'est affaibli depuis les années 1980 (Rudel 2007). Aucune politique de déforestation ne peut cependant être considérée comme complète en l'absence de directives claires sur l'infrastructure des transports.

## Réforme du régime foncier

Toute analyse de l'impact des droits de propriété (liés aux terres agricoles) sur la déforestation doit établir une distinction entre régime foncier exogène et régime foncier endogène (Angelsen 2007). S'il s'agit d'un régime exogène, la question est de savoir quel est l'impact de l'insécurité du régime foncier sur la déforestation. Si le régime est endogène, la question est de savoir comment les actions des utilisateurs des terres peuvent influencer la déforestation.

Dans un modèle von Thünen élargi, l'effet de l'insécurité foncière exogène sur la déforestation est clairement établi : un utilisateur des terres investira en défrichant davantage de forêts et en les convertissant à l'agriculture (Angelsen 1999 ; Araujoa et coll. 2009). Cette action va à l'encontre de l'hypothèse habituelle qui suppose que l'insécurité du régime foncier devrait ralentir le taux de déforestation alors qu'une plus grande sécurité devrait accroître la valeur de l'investissement et encourager le défrichement de la forêt. D'un point de vue sociétal, la protection de la forêt est un investissement pour l'avenir alors que, du point de vue de l'individu, c'est la déforestation qui constitue un investissement pour un revenu futur.

Comme d'habitude, la réalité est plus complexe. Dans un système de culture itinérante, par exemple, la sécurité foncière varie en fonction de la période du cycle de culture. Les agriculteurs peuvent être raisonnablement assurés de leurs droits fonciers sur les parcelles qu'ils sont en train de cultiver, mais beaucoup moins sur les parcelles laissées en jachère. Plus la parcelle reste en jachère, moins la tenure est assurée, ce qui peut inciter à des périodes de jachère trop courtes et inefficaces (Goldstein et Udry 2008). L'insécurité du régime foncier signifie en outre que les agriculteurs investiront moins dans la terre et épuiseront les sols plus vite, ce qui accroîtra à son tour le besoin ou l'incitation à abattre d'autres pans de forêt pour remplacer les terres dégradées. C'est ce que l'on appelle l'« hypothèse de dégradation-déforestation des terres » (land degradation-deforestation hypothesis) (Angelsen et Kaimowitz 2001), mais elle n'est applicable que dans certaines conditions de comportements et de marchés (Angelsen 1999).

L'effet d'un régime endogène tient au fait que les utilisateurs de terres agissent pour sécuriser la propriété foncière. Il arrive souvent que la conversion des forêts en terres agricoles, en droit coutumier comme en droit statutaire, établisse ou renforce des droits fonciers existants. La déforestation devient donc une façon d'établir un titre de propriété
– ce qui pourrait conduire à une « course à la terre » ou une « course vers la frontière », où la forêt est défrichée pour établir des droits de propriété foncière. C'est en particulier le cas de l'Amazonie, où les opérations de défrichage renforcent les revendications des propriétaires terriens et des squatteurs en conflit (Araujo et coll. 2009).

## Politiques visant à accroître et capter la rente forestière

La deuxième façon de protéger la forêt est d'accroître la rente forestière au fil du temps, ce que l'on appelle « la voie de la pénurie forestière » de la transition forestière (Rudel et coll. 2005). Une forte demande et une offre limitée de produits forestiers stimulent la stabilisation du couvert boisé et sa régénération. Les politiques peuvent avoir un impact sur la rente forestière de manière similaire à la rente agricole, par exemple au moyen de taxes et d'accords de commercialisation influençant les prix du bois d'œuvre et d'autres produits forestiers, ou à travers la promotion de nouvelles technologies. S'il s'agit d'une stratégie qui, historiquement, a été impulsée par la rente forestière d'extraction (rente tirée des produits forestiers), l'idée fondamentale de la REDD+ est de stimuler la stabilisation du couvert boisé grâce à un accroissement de la rente de protection (rente tirée des services environnementaux). Une augmentation de la rente forestière n'aura toutefois pas d'effet sur la déforestation, à moins que les utilisateurs des terres puissent en récupérer une partie (et l'inclure dans leurs décisions concernant la façon d'utiliser les terres). Il existe deux façons d'« internaliser les externalités » pour une utilisation optimale de la forêt : soit en portant les décisions à une échelle supérieure à laquelle les effets se produisent et peuvent, par conséquent, être pris en compte, soit en créant un marché pour le bien public (c.-à-d. des services environnementaux rendus par les forêts sur pied).

De vastes périmètres de forêts tropicales sont caractérisés par des droits de propriété insuffisants, mal définis et contestés qui, de facto, en rendent l'accès libre (Sunderlin et coll. 2008a, voir aussi le chapitre 11). Aucune incitation économique n'encourage les utilisateurs à inclure la rente forestière dans leurs décisions concernant la conversion des forêts. Une rente d'extraction forestière plus élevée ne pourra pas, à elle seule, avoir un effet sur l'expansion de l'agriculture, mais une meilleure infrastructure routière entraînera une exploitation accrue, et souvent l'exploitation et l'expansion des terres agricoles vont de pair (Geist et Lambin 2002). Si nous prenons aussi en compte la dégradation des forêts, la hausse des prix du bois d'œuvre pourrait se traduire par une intensification des activités d'abattage dans les forêts de production et une expansion des surfaces exploitées (Amsberg 1998).

Lorsque ce sont des droits de propriété privée qui s'appliquent pour les forêts, une rente forestière plus élevée pour les activités extractives implique le maintien d'un plus grand nombre de forêts en l'état (figure 10.2), mais l'affaire se complique si nous tenons compte de la dégradation et des variations de stocks de carbone forestier. En général, des prix plus élevés pour le bois d'œuvre raccourciront la période de rotation et feront donc diminuer le stock moyen de carbone forestier.
L'attribution de droits de propriété individuels sur les forêts est souvent mise en avant comme solution à une déforestation excessive. À eux seuls, de tels droits ne permettront pas de résoudre le problème des externalités locales et globales, même si des droits de propriété clairement établis et assurés, au niveau individuel ou communautaire, sont nécessaires à la mise en place de systèmes de PSE. Ils encourageront également une gestion plus durable des forêts par rapport à un régime de libre accès et y contribueront, avec des effets positifs sur la dégradation et les émissions de CO2.

Dans la gestion communautaire des forêts (GCF), le pouvoir décisionnel passe de l'individu à la communauté afin de compenser les externalités négatives issues de la déforestation (C à la figure 10.2). La réussite de la GCF dépend de la capacité de la communauté 1) à prendre des décisions en tenant compte des externalités, 2) à faire effectivement appliquer les règles par tous les membres de la communauté et à exclure les intrus. Le chapitre 16 examine les expériences réalisées au titre de la GCF ainsi que les enseignements jugés utiles dans le débat sur la REDD+.

La principale proposition dans le débat sur la REDD+ est de créer un système de paiements pour services environnementaux (PSE) multiniveaux (mondial-national-local) pour la séquestration et le stockage du carbone dans les forêts (Angelsen 2008b). Les expériences acquises et les défis relevés au titre des PSE font l'objet du chapitre 17. Dans tout système de PSE, on suppose que des facteurs comme le régime foncier, la procédure de MRV, la capacité administrative, la gouvernance, la corruption, etc., ont été abordés. Mais dans la plupart des zones de déforestation critiques, les droits fonciers sont flous, contestés et empiètent les uns sur les autres. Cela signifie qu'il sera plus difficile que ne le pensent habituellement les décideurs d'utiliser les PSE comme véhicule principal de la mise en place de la REDD+. À court et moyen terme, les stratégies nationales de REDD+ seront très fortement tributaires de politiques autres que les PSE.

## Aires protégées

Les aires protégées des forêts (AP) dans les catégories 1 à 6 de l'UICN représentent 13,5 % des forêts du monde (Schmitt et coll. 2009), cette proportion étant nettement plus élevée pour les forêts tropicales (20,8 %). Le chapitre 18 examine les expériences réalisées en matière d'aires protégées et de programmes de conservation et de développement, ainsi que leur efficacité. Une question clé est de déterminer si les AP permettent vraiment de protéger la forêt. Il est généralement reconnu que le degré de protection n'atteint pas 100 % mais que les taux de déforestation à l'intérieur des AP sont moins élevés qu'à l'extérieur. Cela reste vrai après avoir contrôlé le degré de « protection passive », c'est-à-dire tenu compte du fait que les AP se situent souvent dans des zones éloignées où la pression exercée sur la forêt est moindre (Bruner et coll. 2001 ; DeFries et coll. 2005). De récentes études ont également tenté d'évaluer les effets d'entraînement ou « retombées sur le voisinage », c'est-à-dire lorsque les activités de déforestation sont transposées de l'intérieur vers l'extérieur des AP. Les résultats d'études réalisées au Costa Rica (Andam et coll. 2008) et à Sumatra (Gaveau et coll. 2009) montrent que ces effets sont minimes et difficiles à déceler (voir encadré 22.2).
Les études ont aussi montré que la déforestation était nettement moindre pour certains types d'aires protégées en Amazonie (parcs, terres autochtones, réserves réservées à l'extraction et forêts nationales). Les terres autochtones représentent un cinquième de la superficie totale de l'Amazonie brésilienne. Nepstad et coll. (2006) ont calculé que l'effet d'inhibition (le ratio de déforestation observé entre des bandes de terre de 10 km de large à l'extérieur et à l'intérieur des limites de l'AP) pour la période 1997-2000 était de 8,2. Ces résultats, ainsi que d'autres vérifiés par la Banque mondiale, laissent entendre que « les aires protégées pourraient être plus efficaces qu'on ne le pense habituellement » (Chomitz et coll. 2007).

## Politiques intersectorielles

Une gouvernance médiocre, et notamment la corruption, a des incidences diverses sur la conservation de la forêt, comme indiqué dans le chapitre 13. La corruption qui sévit aux plus hauts niveaux politiques, souvent appelée « grande corruption », retentit directement sur la formulation des politiques. Les politiques du bois en Asie du Sud n'impliquent pas seulement la recherche, mais aussi la création de rentes, c'est-à-dire la manipulation active des règles au profit de groupes puissants (Ross 2001). Le processus de planification relatif à l'utilisation des terres est potentiellement un instrument efficace pour favoriser la conservation des forêts, mais il peut aussi être manipulé par des individus et groupes dominants (chapitre 13).

En général, la corruption affaiblit les politiques axées sur la conservation des forêts. Les petits actes de corruption abondent dans le secteur forestier, par exemple soudoyer les fonctionnaires locaux pour qu'ils ferment les yeux sur les violations des règlements forestiers, exploiter le bois d'œuvre sans permis légal (Smith et coll. 2003a) ou à l'extérieur des limites des concessions (Amis de la Terre 2009). Il peut arriver cependant que la corruption freine la déforestation et ralentisse la dégradation puisque, par exemple, les pots-de-vin versés par ceux qui pratiquent l'abattage illégal pourraient constituer une sorte de « taxe » de dissuasion rendant cette activité moins profitable et diminuant donc les taux d'exploitation.

De même, la décentralisation de la gouvernance forestière, qui fait l'objet d'un examen approfondi au chapitre 14, n'est pas une recette universellement applicable pour réduire la déforestation et la dégradation des forêts. Certaines réformes instaurant un système de gouvernement décentralisé ont eu des effets positifs sur la déforestation, tandis que d'autres ont eu l'effet contraire. La décentralisation, comme la GCF, peut aider à lutter contre les externalités locales négatives de la déforestation et de la dégradation et inciter à faire davantage pour la conservation. Mais dans la mesure où ce sont souvent les activités d'extraction (comme l'abattage) qui poussent vers le haut les revenus locaux, les résultats peuvent être mitigés.

La décentralisation peut être une façon de mettre en œuvre d'autres stratégies de REDD+ avec plus d'efficacité, d'efficience et d'équité. En « rapprochant l'État de la population », la décentralisation peut renforcer la participation locale et contribuer à la constitution
d'un capital social (Banque mondiale 1997). Toutefois, et comme cela est rappelé dans la conclusion du chapitre 14, la décentralisation dans les forêts a, par le passé, souvent été peu ou partiellement mise en œuvre, et dans un contexte de règles de participation et de partage des pouvoirs inéquitables, bien que la REDD+ ait le potentiel suffisant pour impulser le changement.

## Choix des stratégies

Les travaux de recherche sur les causes sous-jacentes de la déforestation menés au cours des 25 dernières années ont montré le rôle crucial joué par un certain nombre de grands facteurs sociétaux et de politiques non forestières (Kanninen et coll. 2007). Une grande partie de l'attention a donc porté sur les causes énoncées dans la moitié inférieure de la figure 10.1. Dans le débat sur la REDD+, la question a jusqu'ici été abordée différemment, à savoir sous l'angle des incitations directes et des indemnités à verser aux acteurs (c'est-à-dire une approche PSE ou similaire). L'accent est donc mis désormais sur la moitié supérieure de la figure 10.1.

Une approche de type PSE présente plusieurs avantages. En général, l'option la plus efficace et la plus efficiente consiste à cibler directement le problème. Cela permet aussi de s'assurer que les perdants d'une politique de conservation forestière percevront des indemnités pour compenser les coûts d'opportunité. Les systèmes de type PSE sont aussi moins susceptibles d'entrer en conflit avec d'autres objectifs stratégiques.

Cependant, comme mentionné dans ce chapitre et dans d'autres parties de cet ouvrage (en particulier au chapitre 17), un certain nombre de défis sont à relever afin de pouvoir mettre en place des systèmes PSE. Cela signifie que dans la plupart des pays, il est improbable que des paiements directs aux agriculteurs et autres utilisateurs des forêts fassent partie à court ou moyen terme de la principale politique de REDD+. Les décideurs doivent donc élargir leur horizon et dépasser le cadre du secteur forestier. Certaines des stratégies étudiées dans cet ouvrage peuvent être très efficaces et relativement peu onéreuses, voire comporter des coûts négatifs dans certains cas, comme dans ceux où les subventions encourageant la déforestation et la dégradation sont supprimées.

Les pays doivent donc envisager une large gamme de stratégies et tenir compte des circonstances nationales, lesquelles incluent les agents et les causes spécifiques de la déforestation, le stade atteint par le processus de transition forestière, les capacités administratives et l'expérience précédemment acquise en matière de conservation des forêts. La REDD+, qui met fortement l'accent sur le paiement basé sur la performance est à bien des égards une nouveauté, du moins au niveau national. Il existe pourtant un risque non négligeable que les précieux enseignements issus d'interventions et de recherches préalables sur les causes de la déforestation ne soient pas pris en compte au moment de l'élaboration et de la formulation des politiques et des stratégies de REDD+.
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# Droits de propriété foncière et REDD+

## De l'inertie aux solutions stratégiques

William D. Sunderlin, Anne M. Larson et Peter Cronkleton

* Dans de nombreux pays en développement, le régime foncier forestier n'est pas bien défini et fait l'objet de litiges, limitant ainsi l'efficacité, l'efficience et l'équité (les 3E) de la REDD+.

* Malgré l'attention portée au problème de l'insécurité foncière, rares sont les progrès accomplis à ce jour pour préciser les dispositions en matière de droit foncier.

* Les gouvernements nationaux doivent prendre des mesures proactives pour clarifier la question foncière.

## Introduction

L'insécurité du régime foncier forestier a longtemps été associée à la déforestation et à la dégradation (Southgate et Runge 1990 ; Brown et Pearce 1994 ; Kaimowitz et Angelsen 1998). Or, un régime foncier bien établi peut aussi entraîner une meilleure conservation forestière, sauf en cas de changements dans d'autres politiques d'incitation (Tacconi 2007a ; voir aussi chapitre 10). La REDD+ cherche à mettre en place des incitations pour réduire la déforestation et la dégradation. L'hypothèse habituelle retenue dans les documents stratégiques sur les forêts et le climat est que la clé de la réussite de la
REDD+ réside dans la solution des problèmes de tenure mal définie ou mal établie<fnref n="1" />. Selon la *Stern Review* (2006), « au niveau national, la définition des droits de propriété sur les terres forestières [...] et la détermination des droits et responsabilités respectives des propriétaires terriens, des communautés et des sociétés d’exploitation, constituent la clé d’une gestion forestière efficace. Ce processus doit inclure les communautés locales, respecter les droits informels et les structures sociales, tenir compte des objectifs de développement et renforcer le processus de protection des forêts ». De même, Eliasch (2008) observe : « C’est seulement lorsque les droits de propriété sont assurés, sur le papier et dans la pratique, que les investissements à long terme pour promouvoir la gestion durable deviennent fructueux ». Les documents d’orientation stratégique multilatéraux, bilatéraux et nationaux sur l’état de préparation de la REDD+ soulignent aussi la nécessité de préciser le régime de propriété foncière avant toute mise en œuvre de la REDD+.

Cependant, il existe un large fossé entre ce qui se dit et ce qui se fait. La plupart des pays n'ont pas envisagé la réforme de la propriété forestière de manière sérieuse. Il semblerait donc qu'ils estiment que cette réforme n'est pas si importante pour la réussite de la REDD+, ou qu'il s'agit d'une question politiquement sensible, ou alors ils ne savent pas comment réagir. Dans ce chapitre, nous cherchons à démontrer qu'un régime foncier peu contraignant et ambigu nuit à l'efficacité, à l'efficience, à l'équité et à la répartition des bénéfices de la REDD+, et qu'il peut être une menace pour les communautés forestières. Nous proposons plusieurs mesures concrètes pour résoudre ce problème.

La première des quatre sections suivantes replace la question de la réforme foncière dans le contexte de la REDD+. La deuxième tente de déterminer l'importance du régime foncier pour l'impact de la REDD+. La troisième propose des processus et des stratégies pour que la question foncière fasse l'objet d'une plus grande attention. La dernière section tire un certain nombre de conclusions.

## Réforme foncière et REDD+

Des efforts proactifs visant à régler les problèmes de propriété forestière et poser les fondations d'un système de REDD+ ont déjà été entrepris. Par exemple, les textes faisant l'objet des négociations au cours des délibérations de la COP se réfèrent à l'importance du règlement des questions foncières (p. ex. CCNUCC 2009c : 45, 109). Une étude de 25 Notes de réflexion sur le plan de préparation (R-PIN) relève que presque tous les pays dans lesquels des missions d'étude ont été effectuées reconnaitent qu'il est nécessaire de clarifier la question foncière pour préparer la mise en œuvre de la REDD+ (Davis et coll. 2009). De nombreux projets de REDD+ ont opté pour un processus de certification par tierce partie, conformément aux normes de l'Alliance climat, communauté et biodiversité (CCBA), à savoir que, « en cas de différends non résolus concernant la

<footnote n="1">1 Dans ce chapitre, nous définissons la tenure forestière comme le droit, qu'il soit coutumier ou statutaire, qui détermine qui peut détenir et utiliser des terres et ressources forestières, pendant quelle durée et dans quelles conditions. Le terme « droits de propriété » est analogue quoiqu'il tende à se référer au sens plus étroit de la possession.</footnote>
propriété ou les droits d'usage des terres ou des ressources dans la zone d'un projet, il
appartiendra au dit projet de montrer comment il pourra contribuer à la résolution du
litige et de faire en sorte qu'aucun différend non résolu ne subsiste au démarrage de ses
activités » (CCBA 2008).

Malgré tous ces signes positifs, l'inertie est généralisée dès qu'il s'agit de résoudre les
questions liées au foncier forestier. Malgré de nombreuses discussions,

Presque tous les R-PIN font état d'une analyse (et parfois d'une compréhension) très limitée de la situation existante quant aux conflits liés à la propriété foncière et aux obstacles potentiels à la réforme et à sa mise en œuvre. Les questions relatives à la source du conflit foncier et au lieu précis où il se déroule, au rôle du système judiciaire ou d'autres mécanismes de résolution des conflits, et à la nature des pratiques coutumières et des droits des peuples autochtones ne sont pas traitées de manière cohérente. En outre, peu de pays examinent la nécessité de clarifier les droits carbone dans le contexte des régimes de propriété foncière existants. Étant donné le fort consensus qui existe entre les pays participants pour reconnaître que l'amélioration de la sécurité foncière est essentielle pour le succès de la REDD, il sera impérieux d'examiner de façon plus approfondie et plus concrète comment ces questions peuvent être résolues dans le plan de préparation, ou R-Plan (Davis et coll. 2009).

Quel sera l'impact du régime foncier sur les résultats de la
REDD+ ?

L'importance du régime foncier pour la REDD+ est évidente. Celle-ci consiste essentiellement en une vaste panoplie de politiques visant à prévenir ou ralentir la déforestation et la dégradation, et à accroître les stocks de carbone forestier. Une sous-catégorie de ces politiques rétribue les détenteurs de droits carbone qui réalisent les objectifs de REDD+, qu'ils soient directement mesurés par des variations des stocks de carbone forestier ou par des indicateurs indirects de ces variations (Meridian Institute 2009b). Mais qui sont les titulaires légitimes de ces droits ? Dans la plupart des pays en développement, la réponse n'est pas toujours claire puisque la propriété forestière est souvent contestée et que les droits se chevauchent et ne sont pas assurés. Il est donc indispensable de clarifier la question foncière, non seulement pour créer des incitations pour les personnes chargées de la gestion des forêts et de la répartition équitable des bénéfices, mais aussi pour protéger les individus dont les droits pourraient être usurpés si la REDD+ entraînait une accélération des mesures autoritaires pour protéger les forêts, ou une course à la ressource lorsque la valeur des forêts augmente.

En principe, le détenteur de droits carbone ne doit pas nécessairement être le titulaire du droit de propriété sur la terre forestière et les arbres. Cela signifie que les droits carbone peuvent être alloués sans besoin d'une réforme de la propriété forestière. Dans la pratique, néanmoins, si les droits carbone et les droits fonciers sont deux choses distinctes, cela pourrait favoriser ceux qui cherchent à capter des rentes carbone et à bloquer, ou réduire,
les bénéfices perçus par les populations locales. Séparer les droits fonciers des droits carbone pourrait compliquer des dispositions déjà complexes et contestées et constituer un prétexte pour ne pas procéder aux réformes indispensables.

## Revendications contestées et empiétant les unes sur les autres

Le climat de contestation qui s'est instauré entre l'État et la société civile est une réalité fondamentale du régime foncier forestier actuel des pays en développement (et de quelques pays développés) (Ellsworth et White 2004 ; Fitzpatrick 2006). Dans les pays en développement, l'État revendique la propriété de la plupart des forêts. Les droits des habitants des forêts ont été soit usurpés, soit non reconnus dans les politiques étatiques coloniales et post-coloniales (Peluso 1995 ; Pulhin et coll., sous presse). Aujourd'hui, les populations qui vivent dans les forêts continuent à revendiquer des droits coutumiers en dépit de la fin de non-recevoir que les États opposent souvent à leurs revendications concernant de vastes pans de forêts. De même, les peuples autochtones et autres habitants traditionnels des forêts contestent l'autorité de l'État sur des forêts qu'ils considèrent comme leur propriété (Lynch et coll. 1995 ; RRI 2008 ; Sunderlin et coll. 2008a).

Les forêts sont aussi le terreau fertile de multiples revendications qui empiètent les unes sur les autres. Dans certaines régions, les forêts sont souvent considérées comme des « terres en friche » non revendiquées, et sont la proie d'une colonisation agricole aussi bien spontanée que planifiée. Le défrichement des forêts est souvent perçu comme une façon de prouver et de défendre des revendications foncières. Les paysans, les sociétés d'exploitation forestière et les riches producteurs agricoles continuent d'occuper un grand nombre des forêts, par exemple de vastes plaines en Amazonie. Or, les habitants des forêts peuvent déjà revendiquer l'application de leurs droits coutumiers sur ces zones, et des conflits peuvent survenir quant à savoir quelles revendications seront écoutées par l'État. Les plaignants les moins influents, comme les peuples autochtones ou d'autres groupes marginalisés, sont souvent les perdants (Toni 2006a ; Larson et coll. 2008 ; Cronkleton et coll. 2009).

Les récentes décennies ont connu des tentatives partielles, bien qu'encore limitées, de reconnaître ou restaurer les droits de propriété foncière des peuples vivant dans les forêts. Entre 2002 et 2008, la superficie du domaine forestier mondial administré par les gouvernements est passée de 80,3 % à 74,3 % dans 25 des 30 pays du monde les plus boisés. À cette diminution correspond une augmentation des surfaces forestières destinées à être utilisées par les communautés et les peuples autochtones, ainsi que du nombre d'hectares possédés par des communautés, des peuples autochtones, des individus et des entreprises (Sunderlin et coll. 2008a).

Il n'en demeure pas moins que malgré ces avancées, les projets de REDD+ sont mis en œuvre dans des milieux forestiers dont les régimes fonciers ne sont généralement pas clairs et dans lesquels les populations résidentes sont souvent désavantagées. Non seulement les droits coutumiers ne sont généralement pas reconnus dans de
nombreux pays, mais même lorsqu'il s'agit de droits ou de titres statutaires clairement établis pour les populations locales, ils peuvent ne pas être appliqués. (Larson et coll. 2008, sous presse).

Étant donné tous ces antécédents historiques, il est clair que des difficultés pourraient surgir avec la progression des nouvelles perspectives économiques d'envergure pour la forêt que représente le projet REDD+. Il est facile d'imaginer que les parties prenantes les moins influentes pourraient être marginalisées dans des conflits liés au contrôle des ressources et que les États pourraient décider qu'il est souhaitable ou nécessaire d'imposer des mesures autoritaires pour protéger la forêt afin de maintenir l'afflux de revenus issus de la REDD+ au cas où la répartition des bénéfices et des responsabilités de gestion ne pourrait être assurée.

Dans la mesure où la REDD+ n'en est qu'à ses débuts, toutes les préoccupations liées à la question foncière ne sont pas encore entièrement apparues. Si certains sites de démonstration ne connaissent pas de heurts, c'est qu'il s'agit d'opérations de prestige dans des lieux qui ne comportent aucune situation foncière ambiguë. En revanche, il est inévitable que des difficultés surgissent lors de l'adoption à grande échelle de ce dispositif dans des pays où la tenure foncière est contestée. Les retombées bénéfiques de la REDD+ n'ont pas encore commencé à se faire sentir et les modalités de répartition des bénéfices restent encore à définir dans la plupart des cas. De nombreuses parties prenantes n'ont pas encore complètement conscience de l'enjeu et celles qui n'auront pas réagi à temps seront les premières à protester dès que les bénéfices commenceront à affluer. Plus le revenu issu de la REDD+ sera important, plus grand sera le mécontentement. La part du revenu national issu du dispositif de REDD+ dont pourraient disposer les communautés vivant dans les forêts risque d'être peu importante au vu de leur marginalisation dans la plupart des pays, et de l'insécurité de leur régime foncier.

## Le régime foncier et les 3E

Si la REDD+ est adoptée avant que la question foncière ne soit clarifiée, notamment avant que ne soit formellement reconnue l'existence de droits fonciers locaux, les 3E seront compromis à divers titres.

**Limitation des options stratégiques.** Un régime foncier mal défini ou contesté limite les options stratégiques possibles. C'est ainsi que des projets de REDD+ basés sur les paiements pour services environnementaux (PSE) ou sur les forêts communautaires comportent davantage de risques en l'absence d'un régime foncier bien établi. Cela signifie que la REDD+ pourrait devoir s'appuyer essentiellement sur d'autres types de politiques et de mesures (p. ex. l'application de la législation). Dans ce cas, les capitales des pays et les administrations centrales pourraient être les plus gros bénéficiaires de la REDD+ et les personnes dont les droits et les moyens d'existence n'auront pas été pris en compte pourraient être mécontentes au point de lancer des représailles. Cette réduction des choix stratégiques diminue l'efficacité, l'efficience et peut-être également l'équité.
## Encadré 11.1 L'insécurité foncière limite les paiements de REDD+ pour les projets liés aux services environnementaux

Les projets de paiements pour services environnementaux (PSE) sont soumis à certaines conditions préalables fondamentales, l'une d'elle étant « l'exclusivité des droits à la terre qui fournit le service en question » (Börner et coll. sous presse). Autrement dit, les détenteurs de biens fonciers – ceux qui reçoivent les paiements – doivent être titulaires du droit les autorisant à exclure d'autres personnes qui pourraient utiliser la forêt et les ressources de la terre à des usages incompatibles avec le service contracté.

Börner et coll. évaluent les résultats des systèmes PSE dans diverses catégories de régime foncier en Amazonie brésilienne : terres autochtones, aires protégées, établissements ruraux et propriétés privées officiels, ainsi que les terres publiques non classées. Ils relèvent que « la situation chaotique de la propriété foncière [...] constitue à elle seule le plus grand obstacle à notre analyse et à la mise en œuvre de la REDD ». En particulier, même si les terres sont bien délimitées sur le terrain, les registres du cadastre sont souvent inexactes et insolètes et il n'existe donc aucun moyen de distinguer les zones mal délimitées des terres publiques non classées, ces dernières représentant 24 % des terres de l'Amazonie et n'étant pas éligibles aux paiements REDD+, parce que ceux qui y vivent ne peuvent habituellement pas garantir l'exclusion de tierces parties.

Il en résulte une « législation environnementale préexistante mal appliquée, un régime foncier non défini et une insécurité foncière », ce qui signifie que les systèmes PSE ne pourront fonctionner que dans un tiers environ de la région menacée de déforestation. Dans les deux autres tiers, il n'existe pas de données claires en matière de régime foncier et il n'est donc pas possible de déterminer quels doivent être les bénéficiaires des paiements.

La question foncière ne se borne cependant pas aux terres publiques non classées, puisque les communautés ne sont pas toujours en mesure d'exercer leurs droits, même dans les zones où elles ont des droits d'exclusion de jure. Autrement dit, elles « ne disposent pas du contrôle et du soutien du gouvernement pour s'opposer efficacement aux puissants intérêts commerciaux privés prêts à envahir leur territoire ».

Les auteurs de l'étude soutiennent qu'il est important de faire une évaluation de facto des régimes fonciers existants ainsi que de la dynamique de la déforestation, afin de montrer que la déforestation ne peut être jugulée que par des actions qui établissent des limites cadastrales de facto et « mettent effectivement un terme aux invasions ». Ils relèvent aussi l'importance du processus de clarification des régimes fonciers pour pouvoir augmenter le potentiel de la REDD+.
**Répartition inégale des bénéfices de la REDD+**. Un régime foncier mal défini ou contesté signifie que les contrats et les bénéfices ne pourraient concerner qu'un nombre relativement peu important de grands propriétaires de forêts, d'élites locales ou nationales ou de parties prenantes n'appartenant pas au secteur forestier. Cette situation accroîtra l'inégalité et sera à l'origine de ressentiments et de conflits, notamment si les fonds de REDD+ sont captés par des élites influentes<fnref n="2" />. Une répartition inégale des contrats et des bénéfices pourrait également se traduire par une couverture de REDD+ loin d'être optimale, une perte de légitimité et l'impossibilité de convaincre les utilisateurs de la ressource forestière de changer de comportement. Un système ainsi faussé pourrait déclencher une course aux ressources de la forêt à mesure que de puissants prétendants s'empareraient des terres revendiquées par des communautés ou des petits exploitants. Ceux qui n'auraient pas été inclus dans le processus pourraient engager des représailles et saboter les projets, réduisant ainsi encore un peu plus l'efficacité et l'efficience du système.

**Augmentation des conflits.** Les gouvernements pourraient rétablir et renforcer le contrôle de l'État sur les forêts pour étendre le territoire couvert par la REDD+. Cela pourrait déclencher (ou aggraver) une politique de conservation des forêts imposant un régime de « fusils et barrières » (*guns and fences*) qui exclut les populations. Un contrôle renforcé de l'État pourrait aussi aboutir à l'éviction de populations dont les moyens d'existence dépendent des forêts. Toute intensification des violations des droits fonciers coutumiers et d'autres droits, des conflits relatifs aux forêts et des représailles par ceux dont les droits et les moyens d'existence sont bafoués réduira encore plus l'efficacité, l'efficience et l'équité de la REDD+.

## Clarifier le régime foncier

Le besoin reconnu de lever les ambiguïtés du régime foncier des forêts devrait motiver les États pour faire progresser les réformes, mais cela n'a pas été le cas jusqu'ici. Pourquoi existe-t-il un tel fossé entre le dire et le faire en matière de foncier forestier ? Tout ce qui touche à la levée des ambiguïtés et à la réforme du foncier forestier a été étouffé pendant des années dans la plupart des pays en développement. Les efforts déployés pour résoudre les questions liées au foncier ont été bloqués par des groupes d'intérêts spéciaux et freinés par un financement insuffisant et un manque de capacités techniques (Sunderlin et coll. 2008a). Deux autres facteurs sont spécifiques à la REDD+ : premièrement, un manque de compréhension de l'obstacle que constituera la question foncière pour la mise en œuvre de la REDD+ et, deuxièmement, un contexte géopolitique international qui contribue à l'inertie. Ainsi, le Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FCPF)

<footnote n="2">2 Les parties prenantes locales peuvent recevoir une part inadéquate des bénéfices de la REDD+, parce qu'elles ont été complètement marginalisées (c.-à-d. qu'elles n'ont pas été reconnues comme des détenteurs de droits ou qu'aucun bénéfice ne leur est accordé, parce qu'elles protègent plutôt qu'abiment les forêts). Leur part peut aussi être infime parce qu'elles n'ont pas les moyens de négocier une part plus grande, en partie en raison d'antécédents historiques les ayant dépossédé de leurs droits.</footnote>
a été critiqué pour avoir travaillé sans faire appel à la participation et à la consultation et pour avoir laissé entendre que l'administration des forêts nationales devrait relever des gouvernements (Forest Peoples Programme 2008). Comme l'a expliqué Griffiths (2008), « Les propositions intergouvernementales existantes sur des décisions concernant la REDD ne prévoient aucun engagement explicite concernant la nécessité de répondre aux questions liées aux droits et à l'équité ».

Nous sommes convaincus que la volonté politique est la clé pour résoudre la question des droits fonciers. En d'autres termes, il suffira que les dirigeants des pays aux niveaux national et international soient convaincus de la nécessité de clarifier la question foncière pour assurer le succès de la REDD+, allouer les fonds nécessaires, renforcer les capacités requises et lever les obstacles institutionnels. C'est dans ce contexte que nous suggérons d'adopter des processus et des stratégies pour clarifier le régime foncier.

## Processus

Cinq types d'action pourraient permettre d'y voir plus clair en matière de foncier forestier dans le contexte de la REDD+ :

1. **Analyser les conséquences de l'inaction.** Les spécialistes nationaux des questions foncières pourraient faire une évaluation qualitative et une analyse quantitative des conséquences de l'inaction en matière de réforme foncière dans les forêts. Ils pourraient élaborer des scénarios en partant de l'hypothèse qu'une fois adoptée à grande échelle, la REDD+ sera généralement mise en œuvre dans des situations où litiges et ambiguïtés constituent la norme plutôt que l'exception en matière de propriété foncière. Ils devraient surtout tenter de préciser quels seraient les coûts de l'inaction par rapport aux 3E et les résultats devraient faire l'objet d'un débat et d'une réponse publics.

2. **Évaluer les obstacles aux progrès.** Si le coût de l'inaction est estimé inacceptable, l'étape suivante sera de comprendre les obstacles à la réforme foncière dans les forêts. Un point de départ utile sera de se demander dans quelle mesure les obstacles comme la manipulation par des groupes d'intérêts, le manque de fonds et l'insuffisance des capacités, s'appliquent ou non au contexte national.

3. **Créer, réactualiser ou améliorer la planification nationale en matière de réforme foncière dans les forêts.** Le processus d'évaluation des obstacles aux progrès donnera quelques clés pour enclencher les réformes dans le foncier forestier, les réactualiser ou les améliorer. Il conviendrait d'aller au-delà d'une simple description des contraintes existantes et de déterminer ce qui pourrait encourager et appuyer une réforme de la tenure forestière. Ce processus serait ascendant et consultatif, afin d'assurer que les communautés locales ont leur mot à dire dans la définition des contraintes et des possibilités de réforme. Il serait aussi utile de vérifier si des ministères ou des services gouvernementaux qui seront engagés dans le processus de REDD+ pourraient contribuer au processus de réforme, mais ne participent pas à la discussion.
## Encadré 11.2 Octroi de titres fonciers dans les terres autochtones du Nicaragua

La reconnaissance des droits fonciers des peuples autochtones au Nicaragua montre comment s'édifie la volonté politique de réforme et quelques-uns des enjeux de cette réforme. En 1987, au terme de plusieurs décennies de guerre, la nouvelle Constitution du Nicaragua a formellement reconnu les droits des communautés ethniques et autochtones à leur identité culturelle, à des formes d'organisation et à la propriété. Mais ce n'est que 15 ans plus tard qu'une loi sur les droits fonciers des peuples autochtones a été votée, après un long combat juridique et politique.

En 1995, le gouvernement du Nicaragua a accordé une concession d'exploitation forestière sur des terres revendiquées par la communauté Sumu-Mayangna d'Awas Tingni sans avoir obtenu l'autorisation préalable du conseil régional de la région autonome, comme le stipulait la loi. La communauté a intenté une action en justice et la Cour suprême a conclu que l'octroi de la concession était inconstitutionnel en 1997. Le gouvernement n'a toutefois pas tenu compte de ce jugement et Awas Tingni a porté l'affaire devant la Cour interaméricaine des droits de l'homme.

En 2001, la Cour internationale a statué en faveur d'Awas Tingni et conclu que le gouvernement nicaragueny avait violé la Convention américaine des droits de l'Homme ainsi que les droits de la communauté à la propriété communale garantis par la Constitution nicaragayenne. La Cour a intimé à l'État de procéder à la création d'un mécanisme efficace de bornage et de délivrance de titres fonciers aux communautés autochtones « conformément à leurs lois, valeurs, traditions et autres règles coutumières » (jugement cité par Anaya et Grossman 2002). Il a fallu deux ans de plus, l'action substantielle de groupes de pression de la base et l'intervention de la Banque mondiale pour obtenir l'entrée en vigueur de la loi sur les terres communales, et encore deux autres années supplémentaires pour voter l'établissement et le budget des agences gouvernementales chargées des opérations de cadastrage des terres. Entre-temps, de nombreuses communautés et institutions ont cherché un financement auprès d'ONG et de donateurs afin de pouvoir dresser les plans cadastraux selon une approche participative.

La délivrance de titres fonciers dans les territoires autochtones n'a guère progressé avant les élections présidentielles de 2006 qui ont modifié le paysage politique en chassant le parti au pouvoir – ce même parti qui avait inscrit les droits des peuples autochtones dans la Constitution comme partie intégrante du processus de paix. Plusieurs titres fonciers ont été délivrés depuis. Les conflits se sont cependant multipliés au fil du temps ainsi que les retards dans le processus (Finley-Brook 2007). Des conflits sont survenus aussi bien entre communautés autochtones qu'avec les colons non autochtones. La loi ne garantit que les droits des colons qui vivaient dans les zones autochtones avant 1987 ; pour les autres, la loi requiert une indemnisation à la charge des communautés qui ne disposent pas de fonds pour s'en acquitter. Certains colons ont revendiqué le droit de former leurs propres territoires en tant que « communautés ethniques » protégées par la loi.

Enfin, il y a le problème de la représentation. Les communautés se regroupent afin de constituer des territoires et d'élire les autorités territoriales pour les représenter, mais les chefs politiques indigènes ont parfois refusé de reconnaître les autorités élues et préconisé une configuration territoriale différente. Certains pensent aussi que quelques individus manipulent le processus afin d'acquérir un pouvoir politique et économique sur la région (Larson et coll. sous presse-b).
**Reconnaissance.** Les modèles qui reconnaissent les droits forestiers incluent, par exemple, les territoires autochtones, les domaines ancestraux, les réserves réservées à l'extraction, les forêts communales ou communautaires, les concessions et les communautés agroforestières. Le choix d'un modèle approprié doit se baser sur une connaissance approfondie des options et doit être négocié avec les demandeurs.

**Mise en œuvre.** Il a souvent été difficile de mettre en œuvre des réformes législatives. Une volonté politique inébranlable est particulièrement importante pour aider les groupes marginaux. Dans un certain nombre de cas, des ressources ou des capacités inadéquates, des lenteurs administratives et l'attribution de droits de propriété à des demandeurs concurrents ont freiné les progrès. La cartographie participative avec des facilitateurs expérimentés a démontré son efficacité pour établir des revendications locales, quoique des cartes de qualité médiocre puissent accentuer les conflits au lieu de les résoudre (Walker et Peters 2001 ; Fox 2002).

**Résolution des conflits.** La reconnaissance des droits d'un groupe peut empiéter sur les droits d'autres utilisateurs coutumiers. Cela signifie qu'il faut essayer de comprendre et de régler de manière adéquate ces revendications multiples et conflictuelles. À cette fin, des règles claires, des voies de recours équitables et des procédures adéquates de règlement des différends doivent être établies.

**Représentation.** Le processus de reconnaissance des droits de propriété forestière, en particulier dans le contexte de la mise en œuvre de la REDD+, suppose d'avoir déterminé quelles seront les personnes qui représenteront les groupes ayant des droits de propriété. C'est souvent une tâche difficile qui a moins à voir avec le choix d'un représentant responsable qu'avec la création d'institutions qui représenteront les ayants droit.

Bien que la réforme foncière soit essentielle à la réussite de la REDD+, elle n'est pas suffisante. D'autres facteurs liés à la gouvernance doivent aussi être pris en compte, comme la transparence, l'obligation de rendre compte, la diligence financière et la lutte contre la corruption. Les politiques nationales doivent veiller à ce que des systèmes de suivi indépendants et transparents mesurent, outre le carbone (RRI et RFN 2008), les effets de la REDD+ sur les droits fonciers et les moyens d'existence. Une attention particulière devrait aussi être accordée aux droits qui complètent et renforcent la propriété foncière (citoyenneté, droits civiques, droits humains, parité entre les sexes) (Colchester 2007 ; Brown et coll. 2008 ; Seymour, sous presse) et à la levée des contraintes de la réglementation du secteur forestier qui freinent la mise en place d'options stratégiques pour les pauvres (RRI 2008).

Enfin, il faudrait que des dispositions concernant la propriété forestière soient clairement énoncées et mises en application dans les politiques et pratiques formulées au niveau international. Parmi les mesures les plus importantes qui pourraient être prises figure la mise en place d'une politique qui soumet le versement de fonds au titre de la REDD+ à la reconnaissance des droits fonciers et une gouvernance forestière adéquate (RRI
2008). Le FPCF, le *Programme* d'investissement forestier (FIP), l'ONU-REDD et les pays donateurs de la REDD+ pourraient jouer un rôle de tête de file à cet égard.

## Conclusions : Comment la réforme foncière peut-elle contribuer à la REDD+

La réforme foncière (clarification des droits de propriété, y compris la reconnaissance statutaire des revendications coutumières) pourrait améliorer, l'efficacité, l'efficience et l'équité de la REDD+.

Si la REDD+ doit être efficace pour accroître la séquestration du carbone forestier de façon fiable et permanente, les projets proposés doivent impliquer des parties prenantes légitimes dont les revendications en matière de bénéfices forestiers reposent sur des textes de loi et seront donc valablement défendues en cas de litige. Si la REDD+ doit être efficiente pour séquestrer le carbone au moindre coût possible, les responsabilités et récompenses stipulées dans ses dispositions doivent être stables et prévisibles. Si la REDD+ doit être équitable et en mesure de répartir de manière juste les coûts et les bénéfices des opérations effectuées, il conviendra d'y faire participer les parties prenantes et les bénéficiaires concernées. Les habitants des forêts ne devront pas être désavantagés par une compétition pour les ressources qui résulterait de l'insécurité foncière. Tous ces objectifs supposent un certain degré de clarté des droits statutaires régissant la propriété forestière, ce qui est rarement le cas.

Bien que l'importance de clarifier la question foncière avant de mettre en œuvre la REDD+ soit largement admise, les actions engagées à cet égard sont d'une lenteur désespérante. Les actions qui permettraient d'avancer incluent la mesure et l'anticipation des conséquences de l'inaction et l'identification des obstacles s'opposant à une clarification de la question foncière, aux réformes foncières envisagées, à l'amélioration des données nationales relatives au foncier et à l'organisation de consultations publiques sur la REDD+.

Les politiques pourraient incorporer le consentement préalable libre et éclairé (CPLE) et la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA), prendre des mesures pour renforcer la gouvernance de la REDD+ (p. ex. la transparence financière et l'obligation de rendre compte), et poser comme conditions à l'apport de fonds de REDD+ la reconnaissance des droits et une gouvernance adéquate.

Dans la plupart des pays, les ambiguïtés et les conflits liés à la propriété foncière ne datent pas d'hier et ne sont pas un problème nouveau. La réforme foncière est importante, pour des raisons qui transcendent la REDD+. Elle doit être envisagée comme une fin en soi et non comme un simple moyen de contribuer à la réussite de la REDD+. Pourtant, la REDD+ a fait de la résolution des questions foncières un argument encore plus solide. À présent que la REDD+ a donné une visibilité internationale aux problèmes de tenure forestière, il reste à espérer que la volonté politique et les fonds nécessaires pourront être mobilisés pour régler la question dans sa totalité et durablement.
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# Droits et REDD+

## Aspects juridiques et réglementaires

Charlotte Streck

* Il est essentiel de clarifier le régime foncier forestier pour assurer le succès durable du mécanisme de REDD+. Une réforme foncière réussie doit s'appuyer sur une approche participative et s'édifier sur des systèmes fonciers coutumiers. Il s'agit toutefois d'un processus à long terme qui doit être mis en œuvre en parallèle avec d'autres politiques de REDD+.

* L'attribution de droits d'émission est une condition préalable à la comptabilisation du carbone au niveau infranational. Dans la plupart des cas, elle peut se déduire des principes juridiques existants. La clarification de la notion de droits d'émission n'est pas une condition préalable à la mise en place de stratégies de REDD+ qui ne sont pas associées à un système d'échange de comptabilisation et d'échange de crédits carbone entre entités constituées à cet effet.

* Le débat concernant le partage des bénéfices au niveau international doit aller de pair avec l'examen de la répartition des coûts et des charges de la REDD+. Il importe de bien gérer les attentes concernant les bénéfices, en particulier dans les cas où les systèmes d'incitation internationaux sont en cours d'élaboration.
## Introduction

Une protection durable et à long terme des forêts requiert un changement de paradigme en ce qui concerne l'utilisation des ressources dans les pays en développement. Les politiques sectorielles d'utilisation des terres et des forêts remontent souvent à l'époque coloniale et la finalité en est toujours de permettre une extraction et une exportation rapides des ressources naturelles, ainsi que de promouvoir l'occupation des terres dans les zones éloignées. La REDD+ a besoin d'une nouvelle réflexion et d'un changement complet d'état d'esprit dans la façon dont les pays mettent en valeur leurs ressources naturelles ; les pays doivent protéger les forêts et les terres qui sont traditionnellement exploitées uniquement pour leurs ressources en bois d'œuvre et leur potentiel agricole plutôt que pour les services que rendent les forêts sur pied. Pour désamorcer les facteurs de la déforestation, il n'y a pas d'autre moyen que d'éliminer la pression exercée sur les forêts et sur les terres, ce qui requiert un ensemble de stratégies élaboré avec soin ciblant les facteurs de la déforestation, et ce au moindre coût possible sur le plan économique, social et politique.

Les actions menées au titre de la REDD+ comportent diverses catégories d'intervention allant de mesures pouvant être rapidement mises en œuvre sans entraîner trop de changements de législation (p. ex. la suppression de certaines subventions) à des interventions plus complexes et à plus long terme (p. ex. la réforme des titres fonciers). Il faudra passer en revue dans une étude d'impact, les coûts et les bénéfices de diverses options stratégiques concurrentes ou complémentaires qui ont été proposées. Si le débat international sur la REDD+ ne porte souvent que sur les coûts liés à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), les gouvernements devront prendre en compte l'impact de ces actions sur des catégories de citoyens vulnérables, des groupes de pression ainsi que sur la cohérence politique d'ensemble et l'acceptabilité sociale. Un certain nombre de variables déterminent la portée du débat politique et la probabilité d'adoption d'une politique particulière. Au nombre de ces variables figurent la complexité technique et administrative, les délais de répartition (à plus ou moins long terme) dans la société des coûts et des bénéfices afférents à une politique donnée, et la mesure dans laquelle cela encourage ou limite la participation élargie.

Quelles que soient les options de REDD+ retenues, la REDD+ aura un impact sur les droits de ceux qui utilisent la forêt et les ressources forestières ou qui détiennent des permis d'exploitation pour défricher la forêt à des fins agricoles ou autres. Quand les actions engagées au titre de la REDD+ limitent l'exercice de droits statutaires ou coutumiers, l'indemnité due au titre de la perte de bénéfice (manque à gagner) se justifie aussi bien du point de vue légal que de celui de l'équité. Le partage des coûts afférents à ces actions et les dédommagements pour les pertes encourues sont donc au cœur du débat national sur la REDD+, dont l'impact se fera sentir sur les droits relevant des grandes catégories suivantes :

* Les droits de propriété foncière sur la forêt existante, le bois d'œuvre et les ressources de la terre ;
* Les droits nouvellement définis, comme les droits d'émission ou de séquestration du carbone et les droits d'exploitation des bénéfices liés à la réduction des émissions de GES et au piégeage du carbone en général ;

* Les droits associés aux paiements internationaux au titre de la REDD+.

Dans ce chapitre, nous analysons la pertinence de ces trois catégories de droits sur le plan juridique et réglementaire dans le contexte de la mise en œuvre des politiques nationales de REDD+ en ciblant 1) la réforme foncière ; 2) l'attribution des droits d'émission de CO2 ; 3) l'énoncé des dispositions concernant le partage des bénéfices. La réforme foncière se justifie dans la mesure où les responsabilités doivent être clairement attribuées, l'accès aux ressources naturelles bien défini, et le débat sur les questions relatives aux droits d'émission replacé dans le contexte des marchés du carbone et des systèmes de paiements pour services environnementaux (PSE). Le débat sur le partage des bénéfices est devenu un moyen indirect de discussion de la répartition au niveau national des financements internationaux de la REDD+. L'importance de ces trois questions est constamment soulignée, mais ni le débat engagé au niveau international ni la priorité, pour les donateurs et la société civile, de trouver des solutions satisfaisantes, n'ont vraiment réussi à préciser la façon dont toutes ces questions non résolues pourraient être intégrées dans le processus élargi de formulation des stratégies de REDD+. L'objectif de ce chapitre est donc de formuler les options stratégiques et d'établir les priorités en matière de clarification des droits à la terre, au bois d'œuvre, au carbone et aux retombées bénéfiques de la REDD+ au niveau international, dans le contexte national de la mise en œuvre du mécanisme. Complétant l'analyse de la question foncière faite au chapitre 11, ce chapitre s'intéresse essentiellement aux implications juridiques et réglementaires des nécessaires réformes foncières.

## Droits aux ressources et à la propriété foncière

La déforestation résulte d'activités locales, comme l'expansion de l'agriculture et la multiplication des opérations d'abattage, qui trouvent leur origine dans des décisions délibérées d'utilisation des terres. Comme cela a été analysé de façon plus approfondie au chapitre 10, les décisions de défricher les terres forestières sont l'aboutissement d'une série de variables incluant des incitations économiques, des forces de dissuasion et des contraintes (causes immédiates ou de proximité) et imbriquées à leur tour, dans un contexte de politiques gouvernementales, d'accès au marché, de systèmes fonciers et d'environnement socioculturel dans lequel vivent les parties prenantes locales. Tout cela constitue les causes sous-jacentes ou facteurs déterminants, c'est-à-dire les processus fondamentaux qui sont le soubassement des causes de proximité et qui se déroulent à des échelles beaucoup plus vastes (de Sherbinin 2002). Des régimes fonciers peu clairs, associés à d'autres facteurs institutionnels comme le manque de structures de gouvernance adéquates (qui se traduit par la corruption, l'absence de lois, le copinage et une mauvaise gestion du secteur forestier), facilitent le processus de déforestation (chapitre 13 ; de Sherbinin 2002).
Pour réussir, un système d'incitations visant à réduire les émissions dans les forêts devra donc cibler les incitations perverses qui résultent de droits de propriété sur les forêts et les ressources naturelles mal définis et ambigus. Un certain nombre d'intérêts légaux sur les terres boisées concernent les stratégies de REDD+, notamment :

* La possession de la terre, qui inclut les pleins droits de propriété pouvant être opposés aux revendications de tiers, y compris des gouvernements, et inclut le droit d'utiliser et de transférer la terre ;

* L'occupation de la terre, qui inclut le droit d'utiliser la terre sans en détenir la pleine propriété ; les droits applicables incluent l'usufruit, le bail à loyer et les droits fonciers traditionnels ou autochtones ;

* Les droits officiels ou non d'exploitation du bois d'œuvre et autres produits forestiers ;

* Le droit de gestion de la terre pour extraire du bois (accordé, par exemple, aux concessions) ;

* Les droits miniers (exploration).

Tous ces droits peuvent être regroupés sous le concept général de tenure forestière, qui inclut la possession, l'occupation et d'autres dispositions concernant l'utilisation des forêts (FAO 2009c). Le régime foncier forestier détermine *qui* peut utiliser quelle ressource, pour *combien de temps* et sous *quelles conditions*.

Dans la plupart des pays en développement, les droits de propriété reflètent une grande diversité de régimes fonciers. Les systèmes coutumiers basés sur les traditions, les institutions et les structures de pouvoir locales comme les chefferies et les dynasties familiales peuvent exister parallèlement à un système formellement sanctionné par l'État (Elbow et coll. 1998). Dans de nombreux pays africains, le système foncier formel ne couvre qu'entre 2 % et 10 % des terres, ce faible pourcentage étant essentiellement constitué de terrains en zone urbaine. Au Cameroun, environ 3 % des terres seulement sont formellement enregistrées et détenues à titre privé, principalement par des élites urbaines, par exemple des personnalités politiques, des fonctionnaires et des hommes ou femmes d'affaires (Cotula et coll. 2009). Les systèmes coutumiers se composent souvent de plusieurs types de régimes fonciers, chacun d'entre eux stipulant des droits et responsabilités spécifiques à l'utilisation de diverses ressources. Des droits individuels ou familiaux bien définis sont généralement accordés pour une utilisation plus ou moins exclusive des terres arables et résidentielles, tandis que l'attribution de droits collectifs peut prévaloir en matière d'utilisation des pâturages, des forêts, des régions montagneuses, des cours d'eau et des sites sacrés (WRI 2009).

Dans les pays d'Amérique latine en particulier, la déforestation a traditionnellement été l'instrument même de revendication et d'obtention de titres fonciers légaux. Cette « course aux titres fonciers » est particulièrement marquée dans les pays où les individus souhaitant revendiquer la possession d'une terre pouvaient le faire dans les zones frontalières. Bien que ce phénomène soit devenu moins fréquent ces dix dernières années, certaines parties de l'Amazonie brésilienne et équatorienne continuent à
être colonisées de cette façon (Geist et Lambin 2001). Au Brésil, le Statut de la terre adopté en 1964 montre comment l'insécurité du régime foncier peut être un facteur de déforestation supplémentaire. Récemment amendé par la loi sur les forêts publiques et le décret sur la régularisation des propriétés foncières pour empêcher les abus, ce Statut permet aux agriculteurs qui ne détiennent pas de titre de propriété, mais qui « utilisent effectivement » la terre d'en revendiquer la possession. Le défrichement de la forêt est habituellement considéré comme une preuve d'aménagement des terres et donc encouragé par ce Statut. L'incitation à la déforestation vaut aussi dans l'autre sens, puisque les grands propriétaires fonciers qui cherchent à éviter l'occupation spontanée de leurs terres défrichent leurs forêts pour protéger et maintenir leurs droits.

Des systèmes fonciers mal définis peuvent aussi être à l'origine d'une dilution des responsabilités qui deviendra à son tour un facteur d'aggravation de la déforestation. Dans un exemple pris au Ghana, où un système complexe de droits divergents s'applique à la terre et au bois, les agriculteurs sont incités à abattre des arbres à forte rentabilité sur leurs exploitations agricoles afin d'empêcher les sociétés d'exploitation forestière d'envahir les lieux, d'abattre les arbres et de provoquer des dégâts considérables pour la culture des cacaoyers ou d'autres espèces végétales (Hansen et Treue 2008). Les stratégies nationales de REDD+ doivent donc modifier des systèmes fonciers qui empêchent de définir clairement les responsabilités en matière de terre et de ressources naturelles.

Pour de nombreux pays en développement, la réforme des systèmes fonciers représente toutefois un défi considérable, essentiellement dû à la faiblesse généralisée des institutions et à l'insuffisance des capacités administratives et des systèmes juridiques, associées à un ensemble complexe d'intérêts légaux qui se chevauchent et se contredisent (p. ex. les registres du cadastre). Une bonne réforme foncière nécessite de bonnes institutions chargées de la mettre en œuvre et de la faire appliquer, et sa légitimité dépend de l'acceptation sociale et juridique du processus légal qui accompagne cette réforme. Il faudra répartir les droits de manière claire pour prévenir tout litige entre parties prenantes concurrentes à propos de la forêt, l'efficacité de l'opération dépendant toutefois de la reconnaissance sociale et juridique de ces droits et de leur application.

**Reconnaissance des droits.** Il est indispensable de tenir compte des systèmes fonciers coutumiers dans tout processus d'attribution des ressources forestières et des terres. Il arrive souvent que des titres fonciers délivrés à des individus ou des familles dans une communauté rurale soient en contradiction avec les systèmes coutumiers de cette communauté et faussent le fonctionnement des régimes fonciers reconnus par l'État. La double nature du système ainsi mis en place persiste dans tous les cas, que les systèmes fonciers coutumiers soient reconnus ou ignorés par la législation nationale, ou que l'État cherche activement à les démanteler. Les tentatives d'en finir avec les systèmes fonciers coutumiers et de les remplacer par des systèmes formels reposant sur de simples droits de propriété individuels n'ont été que rarement efficaces et ont plutôt suscité un changement d'approche ciblant non plus le remplacement, mais l'adaptation (Bruce 1998).
## Encadré 12.1 La REDD+ en tant que ressource naturelle ?

La réduction des émissions ou l'augmentation du piégeage (ou le puits de carbone forestier lui-même) est parfois comparée aux ressources naturelles comme le pétrole, le gaz ou les minerais. L'expérience acquise dans le secteur des ressources naturelles montre que les gouvernements doivent gérer et assurer une utilisation équitable et durable des fonds dont ils disposent au bénéfice de la communauté toute entière. Cette comparaison n'est cependant pas totalement exacte. En premier lieu, si les ressources naturelles font habituellement l'objet d'échanges internationaux à des prix qui garantissent de bonnes marges de profit, on ne sait pas encore si ce sera le cas pour la REDD+. Pour de nombreux pays, il faudra peut-être des années de préparation avant de participer à un marché du carbone mondial, en sachant qu'il n'existe aucune garantie de prix, de prévisibilité ou de stabilité du marché. Deuxièmement, les ressources naturelles sont réglementées par la loi dans la presque totalité des juridictions existantes et l'État est en droit de revendiquer ces ressources. L'État peut accorder des concessions pour permettre aux acteurs privés d'exploiter la ressource, mais souvent, il garde le contrôle global de la ressource. Dans le cas de la REDD+, la forêt ciblée (celle qui est menacée) – qu'elle soit placée sous l'autorité du gouvernement, de la communauté ou d'un particulier – est une ressource déjà utilisée, répartie et exploitée. Les paiements effectués serviront essentiellement à compenser la perte de revenus et de droits plutôt qu'à contribuer au financement public d'activités au bénéfice de la communauté. Troisièmement, le service à commercialiser – les réductions d'émissions et le piégeage du carbone par rapport à un niveau de référence convenu – est bien plus abstrait qu'un baril de pétrole ou qu'une once d'or. Qu'ils se présentent sous forme de crédits carbone, de droits d'émission ou d'indemnités, les bénéfices négociables de la REDD+ sont toujours le produit d'une politique qui confère un droit intangible plutôt que tangible.

La situation est légèrement différente quand les pays cherchent un dédommagement pour les futures émissions prévues. Les pays dont le couvert boisé est dense et le taux de déforestation peu important soutiennent que leurs ressources forestières s'apparentent à un compte d'épargne susceptible d'être monétisé à volonté dès que les investissements affluent ou que le gouvernement autorise l'exploitation. Ces mêmes pays font observer que les paiements REDD+ sont nécessaires pour empêcher des pressions futures (plutôt qu'actuelles) sur la forêt et qu'il faut des ressources financières pour garantir un développement à faibles émissions de carbone. Dans tous les cas, il y a lieu de relever que les coûts réels de la REDD+ sont peu élevés et qu'aucun paiement n'est requis pour compenser une perte de revenus et de bénéfices suite à la mise en application des stratégies de REDD+. En outre, les paiements REDD+ s'apparentent davantage à des paiements en ressources naturelles pouvant être utilisés au profit de toute la communauté.

Deux enseignements importants pour la REDD+ peuvent toutefois être tirés de la gestion des ressources naturelles appartenant à l'État. Le premier, c'est que chaque fois que l'État négocie l'accès aux ressources, de multiples parties prenantes souhaitent en bénéficier, qu'elles en aient ou non le droit et qu'elles en supportent ou non les coûts. Le deuxième, c'est qu'un mécanisme de REDD+ ne pourra fonctionner que s'il bénéficie d'un large appui de la population, moins pour des raisons liées au partage des bénéfices qu'au partage des coûts afférents à l'instauration d'un nouveau système d'utilisation des terres qui protège les ressources forestières plutôt que les intérêts à court terme.
**Applicabilité.** La faisabilité des réformes foncières dépendra de la solidité du système de droits et du système juridique sous-jacents. Dans de nombreux pays ayant adopté la REDD+, l'état de droit est insuffisant, la corruption est latente et le système judiciaire partial et inefficace<fnref n="1" />. Les décisions des tribunaux sont encore compliquées par l'absence d'enregistrement des titres fonciers et le manque de plans cadastraux. Il est donc difficile de faire valoir un titre légal par voie judiciaire.

Pour que la réforme foncière soit une partie viable d'une stratégie nationale de REDD+, il faut pouvoir établir des titres clairs de propriété sur les ressources forestières, de sorte que les utilisateurs soient rassurés par l'attribution de droits concordant avec leurs obligations en matière de gestion et d'entretien des ressources. Les règles régissant l'utilisation des ressources forestières doivent être prises à travers un processus participatif et refléter les réalités locales et nationales. Compte tenu de la faiblesse généralisée des systèmes juridiques dans de nombreux pays adhérant au programme de REDD+, la réforme foncière doit autant que possible s'appuyer sur des titres coutumiers et des systèmes d'application existants et reconnus. Il importe aussi d'être bien conscient du défi à relever dans le contexte de cette réforme : certes, ce défi consiste à appuyer la mise en œuvre de la REDD+ pour assurer la durabilité à long terme des systèmes fonciers qui ont été réformés, mais ce pourrait ne pas être la façon la plus évidente de réduire les émissions à court terme.

Bien que la réforme foncière soit l'une des conditions du succès durable de la REDD+, elle constitue un processus à long terme qui doit être appuyé par des démarches et des consultations participatives afin d'assurer la légitimité et la reconnaissance de l'attribution des droits. Ce processus doit aller de pair avec des mesures qui renforcent le système judiciaire pour améliorer la confiance dans la légalité du système et l'applicabilité des droits. Les gouvernements et les pays qui s'engagent dans ce processus devront allouer du temps et des ressources à la mise en œuvre de ce mécanisme, qui est devenu partie intégrante de leur vision à long terme. Comme il faut du temps pour appliquer une réforme foncière, cette mise en application ne peut constituer une condition préalable à la mise en œuvre de la REDD+, mais constitue plutôt l'une des stratégies qui permettront d'assurer le caractère durable de la REDD+.

## Attribution des droits carbone

La mise en œuvre de la REDD+ au niveau national implique davantage que la clarification des droits existants aux ressources ; elle établit aussi tout un arsenal juridique de nouveaux droits relatifs à la réduction des émissions de GES et au potentiel de séquestration d'une activité particulière. Ces « droits carbone » autorisent l'exploitation des bénéfices climatiques d'une activité, autrement dit, de la réduction de ses émissions ou de son potentiel de séquestration. Ces droits sont définis à différents niveaux, dans le droit international, comme par exemple les mécanismes flexibles du protocole de Kyoto,

<footnote n="1">1 Consulter les indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale sur le site http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp (1er novembre 2009).</footnote>
où dans une législation contraignante au niveau national, comme par exemple dans le cas du système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE) de l'Union européenne, ou encore dans des contrats juridiques privés, par exemple sur le marché volontaire du carbone (Wemaere et coll. 2009).

Les droits carbone susceptibles d'être définis dans le contexte d'un mécanisme international de REDD+, au titre du droit international, de la CCNUCC ou du protocole de Kyoto, sont attribués par traité aux divers États parties. En adoptant des lois qui transposent la législation internationale dans le droit national, un gouvernement peut décider de transférer et de réglementer la propriété des droits carbone dans le contexte national. Le simple fait qu'un pays participe à un système international d'échange de quotas d'émissions ne signifie pas pour autant qu'un gouvernement doive obligatoirement instaurer des droits carbone au niveau national.

Le protocole de Kyoto peut servir d'exemple en tant que traité conférant des droits carbone aux parties sous forme d'unités de quantité attribuée (UQA) et autorisant la création de crédits à travers le Mécanisme pour un développement propre (MDP) et la mise en œuvre conjointe (MOC). Alors que la plupart des pays industriels parties au protocole de Kyoto ont autorisé des entités privées à participer au MDP ou à la MOC, seules l'Australie et la Nouvelle-Zélande prévoient que des acteurs privés peuvent détenir des UQA. Les pays de l'Union européenne n'autorisent pas le commerce privé des UQA ; ils n'ont pas non plus réglementé la possession de carbone forestier ni accordé de droit à bénéficier d'unités d'absorption (UA), unités de Kyoto permettant de réduire les émissions résultant de l'utilisation des terres, des changements d'affectation des terres et de la foresterie (LULUCF), et de renforcer les stocks de carbone. Un pays peut être incité à accroître ses stocks de carbone forestier et de carbone issu de ses activités agricoles sous forme de carbone négociable, mais il n'a pas nécessairement besoin de transférer ces droits (en tant que droits d'émission négociables) aux détenteurs de titres nationaux de propriété sur des ressources forestières. Toutefois, si un pays décide d'autoriser des acteurs privés à participer au commerce du carbone, il faudra délivrer des titres de propriété sur ce qui deviendra la monnaie d'échange de ce commerce – les droits carbone.

Bien que de nombreuses stratégies de REDD+ puissent être mises en œuvre sans allouer de droits carbone, il est essentiel de clarifier ce type de droits si les gouvernements autorisent le lancement de projets carbone et la création, la comptabilisation et l'échange de crédits carbone. Un très petit nombre de pays ont déjà inclus dans leurs textes de loi des définitions concernant les droits carbone ou intégré dans leur législation nationale les concepts MDP de réductions certifiées des émissions (RCE) et de réductions vérifiées des émissions (RVE) ou autres droits carbone. En l'absence d'un cadre législatif bien établi définissant clairement les principes relatifs à la propriété des réductions d'émissions, l'incertitude demeure sur l'établissement et le transfert en toute sécurité d'un titre légal correspondant à la reconnaissance de ces droits. Afin de lever toute ambiguïté, les pays pourraient aussi décider d'adopter des lois visant à attribuer des droits carbone, démarche qui pourrait être accompagnée de la fixation de niveaux de référence au niveau national
## Encadré 12.2 Risques liés à la REDD+ : Attentes en matière de gestion

Un certain nombre d'initiatives ont été lancées dans le monde suite au mandat inclus dans la feuille de route de Bali pour appuyer les activités de démonstration de la REDD+, au-delà des activités en cours dans le domaine de la protection de la forêt. Environ 40 pays en développement sont à présent engagés dans des activités de démonstration et de développement des stratégies au titre de la REDD+.

Le processus de préparation à la REDD+ est le plus souvent enclenché par les services forestiers ou les agences environnementales nationales, qui doivent avant tout veiller à dégager un consensus national et, chercher à focaliser l'attention sur la REDD+ en l'élevant au rang des priorités ministérielles. Dans la plupart des pays, la mise en œuvre des politiques de REDD+ est synonyme d'un changement substantiel dans la façon de gérer les terres et les ressources naturelles et nécessite aussi l'émergence d'un nouveau consensus pour une utilisation durable de ces biens – consensus que les autorités forestières ne peuvent forger à elles seules. L'une des premières priorités du processus de préparation sera donc d'impliquer, dès le début, les ministères et les organismes publics compétents dont les décisions ont un impact sur l'utilisation des terres (agriculture, finance et infrastructure).

S'il peut se révéler parfois difficile de capter l'attention des ministères concernés, les parties prenantes non gouvernementales sont en revanche bien informées dans les pays où il est prévu de mettre en œuvre le mécanisme de REDD+, mécanisme qu'elles associent autant à une opportunité qu'à une menace. Il faut toutefois relever que la connaissance des mécanismes émergents de REDD+ est souvent superficielle et repose davantage sur des craintes politiques que sur une analyse approfondie appuyée par des faits. La perception des risques politiques précède souvent l'examen de ce que signifie le mécanisme de la REDD+ dans le contexte national. Les demandes pressantes des bailleurs internationaux pour organiser de vastes consultations dès la phase de préparation d'un projet de REDD+ ne contribuent pas nécessairement à la rationalisation du débat. En l'absence d'une définition d'un mécanisme international de REDD+ ou de mesures à mettre en œuvre au niveau national, les consultations tendent à tourner autour des grandes questions politiques, des injustices générales en matière de régimes fonciers et de la reconnaissance des droits des peuples autochtones et autres acteurs locaux, plutôt que d'entrer dans le vif du sujet en discutant d'actions spécifiques à engager au titre de la REDD+.

Les pays en développement ont fait preuve d'un extraordinaire dynamisme en faisant progresser les négociations sur le mécanisme de REDD+ à leur niveau actuel et en indiquant qu'ils étaient prêts à s'engager dans la phase de préparation bien avant que des promesses de financement aient été recueillies pour appuyer les actions envisagées. L'engagement de la société, à tous les niveaux, depuis le Trésor public jusqu'aux populations qui vivent dans les forêts, a tendance à susciter des attentes qui fournissent aux dirigeants politiques nationaux et internationaux une occasion unique pour commencer à mettre en œuvre la REDD+. D'un autre côté, ce même engagement est source de risques : si les fonds ne sont pas – ou pas assez rapidement – débloqués, les dirigeants nationaux auront du mal à justifier devant leurs électeurs l'engagement de leur pays dans un énième mécanisme qui échoue au motif qu'aucun apport de fonds n'est venu appuyer l'action du pays en développement. Il appartient à la classe politique des pays qui mettent en œuvre la REDD+, ainsi qu'à ceux qui leur apportent un soutien financier, de faire en sorte que les attentes suscitées ne soient pas déçues.
et infranational. Une autre façon de procéder serait de concevoir un mécanisme national de REDD+ chargé de fixer les niveaux de référence au niveau régional ou au niveau du projet et sur lesquels les gouvernements régionaux pourraient se baser pour allouer les droits carbone. L'attribution de droits carbone aux administrations de district, aux projets ou aux propriétaires de forêts sur la base de niveaux de référence établis au niveau infranational peut donc être une façon d'établir, de quantifier et de clarifier ces droits et de déterminer quelle pourrait être l'ampleur potentielle des bénéfices que les détenteurs de droits carbone pourraient retirer d'un projet de comptabilisation du carbone.

La mise en place d'une entité légale ou d'une personne physique autorisée à faire une étude approfondie des co-bénéfices à une activité particulière est une première étape absolument cruciale pour les initiateurs de projets liés au carbone forestier. Si la possession de carbone n'est pas réglementée, on peut alors supposer que, sur le plan juridique, les réductions d'émissions et l'augmentation des stocks seront traitées exactement comme n'importe quel autre bénéfice économique tiré d'une activité donnée. L'entité détenant un droit sur la terre forestière est habituellement considérée comme le propriétaire des droits d'émission primaires. Dans l'hypothèse où ils découlent du droit à la terre et du droit d'utiliser la forêt, les droits carbone relèvent du gouvernement lorsque celui-ci contrôle les terres et les forêts. Quand les communautés locales ou les populations autochtones détiennent un droit d'utilisation de la forêt, que ce droit soit coutumier ou codifié, elles détiennent aussi vraisemblablement des droits sur le carbone forestier. Le droit primaire de propriété sur le carbone forestier provenant de terres et de forêts privées revient au propriétaire de celles-ci.

## Attribution de paiements internationaux au titre de la REDD+

Les efforts nationaux déployés au titre de la REDD+ seront vraisemblablement appuyés par des systèmes internationaux d'incitations. De tels systèmes prévoient de récompenser les réductions de GES à travers des solutions basées sur le marché ou sur des fonds, sans doute selon une approche par étapes (voir chapitre 2). Quand les échanges se déroulent entre entités établies, ceux qui participent aux activités de réduction des émissions gagnent des crédits carbone qu'ils peuvent vendre sur les marchés nationaux ou internationaux du carbone. Les principales options concernant l'architecture globale de la REDD+ sont toutefois proposées dans un contexte national, ce qui signifie que la plupart des paiements internationaux seront versés aux gouvernements nationaux, qui les utiliseront pour appuyer les politiques nationales de REDD+. Les dispositions relatives à la répartition de ces paiements au niveau national sont souvent qualifiées de dispositions sur le « partage des bénéfices ».

L'une des idées sous-jacentes du mécanisme de REDD+ est de rétribuer ceux qui réduisent les émissions liées aux forêts et augmentent le piégeage de carbone ; mais le fort accent mis sur le partage des bénéfices pourrait estomper le fait que la REDD+ sera d'abord synonyme de coûts plutôt que de bénéfices. Lorsqu'ils décideront des actions
appropriées à engager au titre de la REDD+, les gouvernements devront déterminer la manière de répartir entre les groupes et les membres de la société la charge de la réduction de l'accès aux ressources forestières. Les gouvernements chercheront peut-être des moyens de limiter les coûts sociaux, économiques et politiques de la mise en œuvre de la REDD+ en faisant peser ce fardeau sur les acteurs en mesure de le supporter. Dans les cas où les stratégies préconisées gênent et limitent l'exercice des droits existants en matière de ressources forestières, le gouvernement pourrait compenser la perte de l'accès à ces ressources sous forme de paiements directs au titre des coûts d'opportunité, mais aussi sous forme d'attribution de bénéfices en nature aux personnes ou communautés concernées.

En outre, la REDD+ soulève la question de savoir qui a le droit d'être indemnisé. Il est généralement admis que toute intervention du gouvernement qui limite directement un droit de propriété sur la terre ou un droit d'occupation d'utilisation des ressources forestières devrait donner lieu à dédommagement pour atténuer l'impact négatif de la mesure. L'affaire se complique si l'intervention a des effets négatifs indirects, comme par exemple une réduction de la valeur foncière suite à une modification de la législation sur le zonage ou la suppression des subventions agricoles. S'il revient au système juridique en place de décider de la nécessité et de l'importance du dédommagement, il existe des limites généralement acceptées au droit à compensation. Par exemple, limiter les émissions liées aux forêts en réduisant les activités illégales ne doit probablement pas donner lieu à dédommagement, mais il ne faut pas oublier que déterminer ce qui constitue une activité illégale est une décision politique.

Que les actions engagées restreignent l'accès des communautés locales aux ressources forestières ou restreignent le droit des propriétaires fonciers d'exploiter la forêt, les parties qui subissent une perte devront être intégrées dans les régimes de REDD+. Si le gouvernement place le carbone forestier sous administration centrale, les propriétaires privés de la terre et des forêts devront être indemnisés pour ce que le gouvernement leur retire. Si une restriction d'accès entraîne une perte de revenus ou d'un moyen d'existence, des programmes devront être aménagés pour garantir aux populations locales d'autres sources de revenus, d'énergie, de nourriture ou d'abri. Si le gouvernement limite l'accès aux ressources forestières – en particulier quand cet accès repose sur des droits établis en vertu d'une législation formelle, de coutumes ou de traditions – l'indemnisation est obligatoire, soit en vertu de la législation dans les systèmes libéraux qui protègent la propriété privée, soit pour des raisons d'équité sociale. Dans les pays où les relations entre l'État et les secteurs non gouvernementaux (secteur privé, communautés, particuliers, société civile) sont le plus souvent empreintes de méfiance, il faudra mettre en place des programmes d'indemnisation équitables pour faire naître la confiance entre les différents acteurs et planter aussi bien de précieuses données que d'utiles enseignements. La réflexion sur le partage des bénéfices doit donc être remplacée par un débat sur l'élaboration de programmes d'incitation et de compensation appropriés qui sont essentiels pour mobiliser l'opinion en faveur de la réduction des émissions de carbone forestier.
## Perspectives d'avenir

Le débat sur le partage des bénéfices, les recettes attendues et la création de crédits carbone suscite des sentiments mêlés d'espoir et de crainte qui constituent un défi supplémentaire pour la mise en œuvre de la REDD+ au niveau national. L'espoir de gains substantiels au titre de la REDD+ a fait naître certaines convoitises à divers échelons du gouvernement et certaines préoccupations parmi les acteurs forestiers locaux qui pourraient finir par supporter les coûts de la REDD+ sans en retirer aucun bénéfice (encadré 12.2).

Diverses options stratégiques permettent d'atteindre les objectifs de la REDD+, chacune présentant des besoins spécifiques en matière de définition et d'attribution des droits, par exemple des droits carbone. Il est en effet essentiel de clarifier les droits de propriété forestière et les droits carbone pour assurer le succès durable de la REDD+. Des publications récentes à ce sujet laissent entendre qu'une attribution claire des droits carbone est également une condition préalable à toute action de REDD+, même si elle ne garantit pas à elle seule une diminution de la déforestation (Programme ONU-REDD 2009). L'hypothèse sous-jacente en est que la mise en œuvre du mécanisme s'articulerait autour de l'instauration de programmes PSE qui feraient de la forêt un bien économiquement plus compétitif en payant ceux qui réduisent la déforestation et la dégradation et renforcent les stocks de carbone forestier. En l'absence de titres de propriété clairement établis sur les terres, les arbres et le carbone, il est difficile de mettre en place un programme PSE ou un système de paiements applicable à la REDD+. S'il est important de clarifier les droits carbone dans les transactions financières qui se déroulent entre entités, la mise en œuvre de la plupart des stratégies spécifiques à la REDD+, si ce n'est de toutes, ne nécessite pas l'établissement de titres de propriété sur le carbone forestier. Au nombre des stratégies viables pouvant être envisagées au titre de la REDD+ figurent le recrutement d'un plus grand nombre de gardes forestiers, l'élimination des subventions accordées aux biocarburants ou encore la réforme des lois sur l'impact environnemental des projets d'infrastructure. Aucune de ces interventions ne nécessite de clarifier les droits carbone.

En outre, tant que des systèmes fiables de MRV n'auront pas été mis en place, il sera difficile de surveiller, de vérifier et de récompenser les activités de réduction d'émissions et de piégeage du carbone au niveau du particulier qui possède des terres et des forêts. Les paiements pourraient donc être liés à l'adoption ou à l'omission de certaines pratiques, ou aux paiements concernant les réductions d'émissions de GES à une échelle géographique supérieure à celle des terres d'un simple particulier. La mise en place de systèmes de subventions et de paiements basés sur des activités n'a donc pas besoin d'être précédée d'une procédure de clarification des titres de propriété sur le carbone<fnref n="2" />. L'établissement et l'enregistrement de droits d'émission de carbone forestier, dans le cadre d'un système national d'échange de quotas d'émission ne sont requis que dans le cas où les systèmes nationaux ou internationaux d'échange de quotas (SEQ), autorisent

<footnote n="2">² Au Costa Rica, par exemple, il est possible de mettre en œuvre les systèmes PSE sans avoir à préciser qui est le propriétaire du carbone forestier.</footnote>
le transfert des droits de propriété du carbone forestier entre entités, comme c'est le cas en Australie et en Nouvelle-Zélande. Cependant, si un gouvernement revendique des bénéfices au niveau international pour des activités mises en œuvre par des acteurs privés locaux sur des terres non étatiques, il devra mettre en place des programmes d'indemnisation permettant à ces propriétaires fonciers de participer au système international de financement de la REDD+.

Le débat sur les régimes appropriés de partage des bénéfices est à opposer à la notion de rentabilité des bénéfices climatiques associés à de faibles coûts de réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (McKinsey et coll. 2009). Si le débat sur le partage des bénéfices part d'une hypothèse où les transferts issus de la REDD+ sont supérieurs aux frais encourus, les transferts traditionnellement effectués au titre de l'atténuation et de l'adaptation du changement climatique limitent habituellement la contribution internationale aux coûts « supplémentaires » d'une mesure particulière. Les rentes plus élevées que pourrait rapporter le carbone forestier ne deviendront effectives que si le gouvernement dédommage largement ceux qui supportent les coûts de la REDD+, ce qui est peu probable, ou si le carbone stocké au titre du mécanisme de réduction est échangé sur les marchés internationaux à un prix supérieur aux coûts d'opportunité. Compte tenu du fait que la plupart des partisans d'un marché du carbone voient la REDD+ comme faisant partie d'un marché global d'unités de carbone fongibles, il n'est pas improbable que ces unités REDD+ puissent être vendues à un prix supérieur au prix coûtant. Si ce lien établi avec le marché du carbone peut être à l'origine d'un revenu stable et prévisible, il constitue néanmoins un véritable casse-tête pour ceux qui cherchent à diminuer le coût total des mesures prises pour lutter contre le changement climatique en obtenant des réductions d'émissions à un coût aussi proche que possible des coûts de réduction (Project Catalyst 2009). Il faudra probablement patienter encore quelques années avant de pouvoir échanger à l'international des crédits carbone issus du mécanisme de REDD+, et réfléchir plus en détail à la façon dont ce mécanisme pourrait être inclus dans le système. Entre-temps, il importe de rester réaliste en termes des bénéfices attendus qu'il faudra répartir et de ne pas perdre de vue l'objectif primordial de la lutte contre le changement climatique.
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# Les politiques de lutte contre la corruption dans le secteur forestier et la REDD+

Luca Tacconi, Fiona Downs et Peter Larmour

* L'élaboration des politiques visant à combattre la corruption doit prendre en compte les conditions de gouvernance – bonnes, médiocres ou mauvaises – d'un pays.

* Les politiques de lutte contre la corruption limitées au secteur forestier risquent de ne pas être efficaces dans les pays à fort taux de corruption, qui nécessitent des changements institutionnels systémiques.

* Le fonctionnement de la REDD+ sera probablement confronté au risque de corruption, mais les mécanismes de mesure, de rapport et de vérification peuvent également contribuer à réduire ce risque.

## Introduction

La corruption est largement répandue dans la plupart des pays susceptibles de participer au plan de réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+). Certains s'inquiètent donc d'une corruption mal maîtrisée qui compliquerait la mise en œuvre efficace, efficiente et équitable de la REDD+. Comment lutter contre les effets de la corruption sur les forêts et sur la REDD+ ?

La corruption et les activités forestières illégales (AFI) relèvent toutes deux de la gouvernance. Les AFI (communément qualifiées d' « exploitation illégale ») forment un
groupe d'activités illégales englobant la corruption, qui est souvent citée comme l'une des activités illégales ayant cours dans le secteur forestier<fnref n="1" />. Plusieurs travaux de recherche ont analysé en détail les diverses politiques qui pourraient être mises en œuvre pour lutter contre les AFI (Tacconi et coll. 2003 ; Colchester et coll. 2006 ; Tacconi et coll. 2007c), mais se sont relativement peu intéressés à l'élaboration de politiques spécifiques de lutte contre la corruption. Ce sont ces stratégies qui font l'objet de ce chapitre.

Plusieurs conventions internationales portent sur la corruption, mais aucune n'en donne une seule et même définition (Larmour 2007). La définition « utilisation détournée de la fonction publique pour un profit personnel » est largement acceptée, mais exclut le secteur privé et les ONG. Comme nous manquons de place dans cet ouvrage pour en donner une description complète, nous limiterons notre analyse à la corruption des fonctionnaires de l'État. En termes de valeur des sommes échangées, la corruption peut être qualifiée de « grande corruption » quand les montants sont élevés, ou de « petite corruption » quand les montants sont relativement peu importants. Transparency International établit une distinction entre la corruption *contraire aux règles* et la corruption *conforme aux règles*. La corruption *contraire aux règles* implique d'accepter d'être soudoyé pour commettre des actes répréhensibles au regard de la loi ou de s'abstenir d'agir selon les lois prescrites.

Ce chapitre donne une liste indicative des répercussions possibles de la corruption sur les forêts et sur la REDD+ et établit une liste préliminaire des politiques visant à lutter contre celle-ci. Les recherches menées sur les impacts de la corruption dans le secteur forestier n'en sont qu'à leurs débuts et nous manquons donc d'informations sur les quantités d'émissions de gaz à effet de serre (GES) issues de la déforestation et de la dégradation des forêts qui sont attribuables à la corruption. Les impacts de la corruption peuvent être positifs ou négatifs, selon la façon dont un propriétaire terrien ou une société d'exploitation forestière réagit à l'offre de pot-de-vin (p. ex. en s'abstenant d'investir ou en surexploitant les terres pour couvrir les frais supplémentaires occasionnés par les sommes versées pour soudoyer). Ces informations sont pourtant nécessaires pour pouvoir formuler des recommandations fermes en matière de politique anti-corruption et déterminer leur niveau de priorité au niveau national.

## Corruption dans le secteur forestier et au sein de la REDD+

Le premier effet de la corruption sur la déforestation peut être lié à l'élaboration et à la mise en œuvre des plans d'utilisation des terres. Selon ces plans, les forêts sont classées en diverses catégories destinées à divers usages comme la conservation, la production ou la conversion à d'autres utilisations. Il serait judicieux de prendre en compte des critères écologiques pour distinguer les zones ayant une importance significative

<footnote n="1">1. Voir Tacconi (2007a) pour une définition des AFI. La gouvernance est un vaste concept qui se réfère à la manière dont les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux coordonnent leurs besoins et leurs intérêts, au processus de prise de décisions, à ceux qui en sont responsables, à la façon dont ils exercent le pouvoir, et à la manière dont ils rendent des comptes (p. ex., PNUD et coll. 2003). Les six indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale sont les suivants : 1) être à l'écoute et rendre compte ; 2) stabilité politique et absence de violence ; 3) efficacité des pouvoirs publics ; 4) qualité de la réglementation ; 5) état de droit ; 6) maîtrise de la corruption (Kaufmann et coll. 2006).</footnote>
pour la conservation de la biodiversité (et de les affecter à la catégorie des forêts de conservation) et celles dont les sols ne conviennent pas à la conversion à d'autres usages, et qui seraient donc affectées à la catégorie des forêts de production. Damania et coll. (2003) montrent que la corruption affaiblit la réglementation environnementale dans certaines circonstances et qu'elle pourrait stimuler la déforestation en sapant le processus d'affectation des terres et l'application des plans y afférents. D'autres chercheurs ont déjà relevé l'existence de chevauchements entre les utilisations à des fins de production et celles qui sont à des fins de conservation (p. ex. Wells et coll. 1999), mais n'ont pas déterminé si cette situation était due à un comportement corrompu ou à d'autres causes – par exemple, à une mauvaise coordination des activités entre fonctionnaires de l'État. Si les terres ne sont pas utilisées comme elles le devraient à la suite de comportements corrompus, alors la corruption constituera bien une cause d'émissions liées à un changement d'affectation des terres. Cependant, la corruption n'est pas une cause de déforestation quand elle est liée, par exemple, à l'attribution d'une concession agricole (à une société plutôt qu'à une autre) dans des zones qui ont été réaffectées en bonne et due forme à une autre utilisation. La grande corruption est susceptible d'influencer la planification de l'utilisation des terres, parce que les décisions sont prises à un niveau élevé de la hiérarchie administrative et que de grandes quantités d'argent (ou un très fort appui politique) sont nécessaires pour manipuler les personnes participant au processus. La probabilité d'actes de petite corruption est la plus grande quand des fonctionnaires locaux autorisent l'empiétement illégal sur des zones boisées.

La corruption peut entraîner une dégradation de la forêt de multiples façons. Tout d'abord, les exploitants forestiers peuvent soudoyer les agents forestiers de l'État pour que ces derniers les laissent récolter du bois sans qu'un permis d'exploitation légal leur ait été délivré (Smith et coll. 2003a), ce qui rend aussi moins compétitif l'abattage légal. Deuxièmement, des fonctionnaires peuvent être soudoyés pour permettre le transport du bois illégalement récolté (Southgate et coll. 2000). Bien que ce type de corruption n'intervienne qu'une fois la forêt dégradée, il contribue au processus de dégradation parce que les bûcherons ne récolteraient pas de grumes s'ils ne pouvaient les transporter. Troisièmement, les sociétés d'exploitation forestière soudoient les fonctionnaires locaux pour obtenir des permis d'exploitation non reconnus au titre de la réglementation forestière existante (Casson et Obidzinski 2007) ou destinés à d'autres usages (REM 2006). Quatrièmement, les agents de l'État sont soudoyés par les sociétés pour fermer les yeux sur des pratiques de surexploitation dans leurs concessions ou une exploitation effectuée en dehors des limites de ces concessions (Barnett 1990 ; Amis de la Terre 2009). Cinquièmement, l'argent de la corruption contribue à la dégradation en augmentant les coûts d'exploitation – ce qui entraîne les sociétés à surexploiter les périmètres forestiers qui leur ont été concédés pour couvrir le coût des pots-de-vin (Richards et coll. 2003).

La corruption peut aussi avoir des effets indirects sur la déforestation et la dégradation des forêts. Premièrement, elle peut orienter les subventions agricoles, lesquelles influencent l'utilisation des terres et réduisent leurs taux d'efficacité (Bulte et coll. 2007). Bulte et ses collègues montrent que les gros exploitants agricoles versent des sommes importantes
aux politiciens en échange de subventions et qu'ils exploitent délibérément leurs terres de façon inefficace pour obtenir des subventions. Les données empiriques dont on dispose pour l'Amérique latine montrent que les gouvernements perçus comme étant les plus corrompus ont augmenté le montant des subventions accordées aux gros agriculteurs. Ces subventions ont fait diminuer la productivité agricole, ce qui a fait augmenter les taux de déboisement, expliquent les auteurs. Deuxièmement, la corruption aurait un impact négatif sur le développement économique à long terme, parce qu'elle limite les investissements privés (Mauro 1995)<fnref n="2" />. Dans ce scénario, la corruption joue un rôle de protection pour les forêts en limitant l'investissement dans les terres agricoles (Gupta et Siebert 2004), du moins à court terme, mais elle pourrait aussi ralentir la transition forestière ce qui, au bout du compte, pourrait stabiliser et augmenter le couvert boisé.

Plusieurs rapports et articles ont relevé des cas de corruption dans le secteur forestier (p. ex. Contreras-Hermosilla 2000 ; Le Billon 2000 ; Smith et coll. 2003a). On connaît peu, cependant, l'importance réelle de la déforestation ou de la dégradation des forêts qui lui sont directement ou indirectement attribuables. Il n'a pas été possible, par exemple, de trouver une corrélation statistiquement significative entre la corruption perçue et la gestion des forêts naturelles en Afrique (Smith et coll. 2003b). Toutefois, une étude économétrique globale multipays a conclu qu'une réduction de la corruption perçue de 1 % pourrait être associée à un taux de déforestation plus faible de l'ordre de 0,17 % à 0,30 % (Barbier et coll. 2005). Les difficultés associées aux données sur la corruption, notamment la corruption perçue ou vécue (Treisman 2007), et les études transnationales sur la déforestation (Scrieciu 2007) laissent présager que les études par pays devront être réévaluées en fonction de leur sensibilité aux données, aux modèles et aux méthodes de régression spécifiquement utilisés ainsi que l'hypothèse de causalité. S'agissant de la dégradation, l'importance apparente de l'abattage illégal dans plusieurs pays est souvent considérée comme ayant une valeur indicative de l'impact de la corruption (p. ex. Kolstad et Søreide 2009). Si un tel lien est envisageable, d'autres études ont montré que les taux soi-disant élevés d'abattage commercial illégal dans certains pays, soit 1) ne sont pas corroborés par des preuves flagrantes – comme au Cameroun, par exemple (Cerutti et Tacconi 2008) –, soit 2) résultent de politiques gouvernementales qui privilégient l'utilisation industrielle des forêts, comme en Indonésie (Tacconi 2007b).

Il est indubitable que la corruption aura un impact sur la mise en œuvre de la REDD+. La grande corruption pourrait aboutir à une diminution du soutien apporté à ce dispositif au niveau national ou à un soutien officiel des projets de REDD+ frauduleux (p. ex. Grindneff 2009). Afin d'affaiblir le soutien apporté à la REDD+, de grands conglomérats agricoles ou de l'industrie du bois, désireux de poursuivre leurs activités, pourraient soudoyer les personnalités politiques nationales et les hauts fonctionnaires afin qu'ils sapent le processus de mise en place d'un mécanisme national de REDD+. Ces mêmes conglomérats pourraient soudoyer d'autres politiques à des échelons inférieurs pour persuader les autorités locales de ne pas mettre en œuvre la REDD+ dans leur

<footnote n="2">² La question de savoir si, et comment, la corruption fait baisser les investissements et la croissance continue d'être débattue (Rock et Bonnett 2004 ; Méndez et Sepúlveda 2006).</footnote>
district (si cette option est autorisée dans le contexte national prévu pour l'architecture REDD+), ou d'affaiblir les politiques locales de REDD+. La *petite corruption* pourrait avoir un impact sur les mécanismes de vérification et de rapport si les activités de mise en œuvre du projet font partie de l'architecture de la REDD+. Les responsables de la mise en œuvre du projet pourraient trouver un intérêt à déclarer davantage d'émissions évitées que dans la réalité et à sous-évaluer les problèmes liés à la permanence des stocks de carbone pour lesquels des crédits carbone leur ont été affectés. La corruption pourrait aussi toucher l'administration des recettes issues de la vente des crédits de REDD+, comme ce fut le cas pour le Fonds de reboisement en Indonésie (encadré 13.1), une forme de *grande corruption* pouvant également apparaître si de gros montants sont secrètement versés à des personnalités politiques ou des hauts fonctionnaires de l'État. La *petite corruption* pourrait entraîner l'épuisement des fonds destinés à financer des projets de services environnementaux devant bénéficier aux communautés locales. Si cette forme de corruption est répandue, elle pourrait aboutir à un déplacement des affectations de fonds suffisamment important pour compromettre l'efficacité des projets que ces fonds sont censés financer.

## Politiques de lutte contre la corruption

Deux domaines d'incertitude gênent la mise au point d'un plan stratégique visant à combattre la corruption. Il y a tout d'abord le débat en cours (Sachs 2005 ; Kaufmann et coll. 2006) sur la question de savoir s'il faut accorder la priorité aux stratégies visant à améliorer la gouvernance pour stimuler le développement économique ou s'il faut appuyer le processus de développement sans tenir compte de la gouvernance, puisque celle-ci s'améliore de toute façon parallèlement au développement. Deuxièmement, le point d'inflexion de la courbe de transition forestière est incertain, tant au regard de la superficie boisée restante qu'au niveau de développement économique auquel elle se produira (Culas 2007). En Australie, par exemple, malgré un indice de corruption très faible, la déforestation se poursuit, même à un stade avancé de développement (FAO 2006). Une corruption bien jugulée ne signifie pas nécessairement des taux de déforestation moins élevés, mais elle peut être considérée comme un moyen de rendre les politiques de REDD+ plus efficaces, efficientes et équitables.

La première étape de tout plan stratégique visant à combattre la corruption est de déterminer si la corruption est source de déforestation et de dégradation des forêts et, si oui, dans quelle mesure. Cette étape est nécessaire parce que le fait qu'il y ait corruption n'entraîne pas automatiquement l'échec du dispositif de REDD+. Les efforts déployés pour réduire les émissions de CO₂ ont déjà donné lieu à une « activité économique de conservation du carbone » qui cherche à retirer un profit de la création de crédits carbone au titre de la REDD+. L'attrait du profit qui motive l'activité de conservation du carbone ne diffère guère de celui qui motive d'autres activités ayant réussi à se développer et à prospérer dans des milieux d'affaires entachés de corruption, comme la production d'huile de palme et de soja.
## Encadré 13.1 Gouvernance des recettes forestières en Indonésie

Le Fonds de reboisement (Dana Reboisasi ou DR) est financé par une taxe prélevée sur le bois d'œuvre en fonction des volumes. Il s'agit d'un fonds national de plusieurs milliards de dollars dont le mandat consiste à appuyer les activités de reboisement et de réhabilitation des terres et forêts dégradées. Son expérience est révélatrice pour les pays forestiers tropicaux dans lesquels la REDD+ pourrait être mise en œuvre à travers un fonds national pour les forêts.

Mandaté par le gouvernement, Ernst & Young a conduit un audit financier du DR en 1999. L'audit a fait apparaître une mauvaise gestion financière systématique, des pratiques frauduleuses perpétrées par des bénéficiaires de subventions, et des détournements réguliers de fonds à des fins qui n'étaient pas conformes à celles prévues au titre du DR. S'agissant des fonds publics, des pertes de 5,2 milliards de dollars ont été enregistrées pendant les cinq exercices financiers de la période allant de 1993 à 1998, la moitié environ de ce montant ayant été perdu après que les recettes eurent été portées sur les comptes du Ministère des Forêts.

Depuis la chute du régime de Suharto en 1998, le gouvernement indonésien a pris des mesures substantielles pour améliorer la gestion de l'État et la gouvernance des actifs financiers. L'obligation de rendre compte au sein de l'administration du fonds DR en a été améliorée. L'intégration du DR au Trésor public a été une étape importante du processus de création d'un compte de Trésor unique et signifie que, désormais, les recettes et les dépenses du DR sont consolidées dans le budget de l'État. De même, le renforcement du Conseil d'audit suprême en tant que seul auditeur externe a abouti à la réalisation d'au moins 29 audits liés au DR entre 2004 et 2008, tous ces audits pouvant être consultés sur Internet. Des initiatives anti-corruption, notamment la création d'une commission d'éradication de la corruption et d'une cour chargée des questions liées à la corruption, ont eu pour résultat des mises en accusation à un niveau élevé concernant des affaires de corruption liées au DR. Malgré toutes ces améliorations apportées pendant la période ayant suivi la chute du régime Suharto, le Ministère des Forêts a été incapable de récupérer les 65 millions USD de dette du DR restant à rembourser.

Depuis 2007, le Ministère des Finances a transféré les fonds DR affectés au gouvernement national à un nouvel intermédiaire financier contrôlé de très près par le Ministère des Forêts. Ce nouvel intermédiaire est le service public de l'Institut de financement pour le développement des forêts (connu sous son acronyme indonésien BLU-BPPH). Ces prochaines années, le BLU-BPPH devrait allouer environ 2,2 milliards USD du fonds DR à des entreprises forestières et à des communautés rurales pour développer des plantations commerciales. Autorisé à gérer les recettes du DR en tant que « fonds renouvelable », le BLU-BPPH semble être voué à jouer le rôle de courtier pour obtenir des banques du secteur privé, et de prêteurs bilatéraux et multilatéraux, des fonds assez substantiels pour cofinancer des investissements dans le secteur forestier en Indonésie. Le règlement intérieur du BLU-BPPH suscite néanmoins quelques inquiétudes quant à la façon dont les fonds du DR (et de tous les autres fonds qui pourraient être ajoutés) seront administrés puisque le BLU-BPPH est explicitement autorisé à exercer un haut niveau de « flexibilité » en matière de gestion financière et à court-circuiter les pratiques administratives généralement en usage dans les finances publiques.
S'il est prouvé que la corruption a un impact sur le secteur forestier, il faudra déterminer quels sont les moteurs d'un comportement corrompu afin de décider comment les utiliser et les maîtriser pour décupler l'efficacité des politiques anti-corruption de soutien à la mise en œuvre de la REDD+ et à sa réussite au niveau national. La corruption est un acte délibéré et rationnel qui ne sera commis que si les bénéfices – résultant des sommes versées et reçues à ce titre – sont plus élevés que les coûts éventuels, par exemple la perte de revenus ou d'activité suite à une condamnation. Ces coûts peuvent être inférieurs aux bénéfices si les profits anticipés d'un acte de corruption sont très importants (augmentation substantielle des profits pour les sociétés d'exploitation ou du revenu des fonctionnaires, par exemple), les pénalités peu importantes et/ou si la probabilité d'être découvert et condamné assez faible. Il importe donc de bien déterminer quels sont les bénéfices et les coûts pour les deux parties impliquées dans un comportement de corruption, à savoir la partie qui soudoit et celle qui est soudoyée (Becker 1968).

Certains des changements requis pour maîtriser la corruption doivent se produire dans toute la société et se situent donc en dehors du cadre de la REDD+. Au nombre de ces changements figurent ceux qui sont liés au mode de financement des partis politiques, la réglementation des moyens de pression (lobbying), la réforme judiciaire, la mise en place de commissions anti-corruption et des médias plus libres (Bureau du coordonnateur pour les activités économiques et environnementales, non daté). Les politiques de lutte contre la corruption doivent être adaptées aux conditions spécifiques de chaque pays (Shah 2006) (tableau 13.1). Deux résultats en découlent : en premier lieu, il n'est pas possible de hiérarchiser les politiques anti-corruption et d'évaluer leur efficacité probable, puisque celle-ci dépendra de facteurs spécifiques à chaque pays. En second lieu, les pays les plus corrompus n'en sont habituellement qu'aux premiers stades de développement (économique) et au stade initial de la transition forestière, comme par

<table><caption>Tableau 13.1 Priorités des programmes anti-corruption</caption><thead><tr><td>Incidence de la corruption</td><td>Qualité de la gouvernance</td><td>Priorités des programmes anti-corruption, basés sur les moteurs de la corruption</td></tr></thead><tbody><tr><td>Élevée</td><td>Médiocre</td><td>Établir le règne du droit, renforcer la participation des institutions et leur responsabilité, limiter les interventions du gouvernement à son mandat principal.</td></tr><tr><td>Modérée</td><td>Moyenne</td><td>Décentraliser et réformer la politique économique, mettre en place une gestion et une évaluation orientées vers les résultats, instaurer un système d'incitations et de concurrence pour promouvoir de meilleures prestations de la fonction publique.</td></tr><tr><td>Faible</td><td>Bonne</td><td>Mettre en place des programmes explicites de lutte contre la corruption, par exemple à travers la création d'institutions spécifiques ; renforcer la gestion financière ; sensibiliser davantage le public et les officiels ; ne pas promettre de pots-de-vin, pas de corruption de petits fonctionnaires ni de personnes haut placées, etc.</td></tr></tbody></table>

Source : Huther et Shah (2000)
exemple le Cambodge, la République démocratique du Congo et le Myanmar. Dans ces pays, l'instauration de politiques pour combattre la corruption dans le secteur forestier uniquement n'a que peu de chances de réussir, comme le montre l'exemple du Cameroun (encadré 13.2). Cela signifie que des politiques qui pourraient être mises en œuvre par les ministères dont les domaines de compétence sont étroitement associés à la REDD+ (voir plus loin) ont probablement de meilleures chances d'être efficaces dans les pays où la corruption est faible à modérée, comme l'Indonésie, le Mexique et la Zambie. Avant d'examiner ces politiques, il vaut cependant la peine de noter que la décentralisation a un impact direct sur le secteur forestier (voir chapitre 14), car indirectement, elle peut accroître le niveau de corruption (Smith et coll. 2003a ; Fan et coll. 2009). Les initiatives de décentralisation devront donc tenir compte des incidences éventuelles sur la corruption et les forêts.

L'amélioration de l'obligation de rendre compte et de la transparence (qui, à son tour, renforce l'obligation de rendre compte) accroît la probabilité de découvrir des comportements relevant de la corruption, diminuant ainsi les bénéfices nets tirés par les personnes impliquées. Un exemple de réformes structurelles mises en place pour renforcer l'obligation de rendre compte et la transparence (encadré 13.3) nous est donné par la Bolivie. L'impact que peut avoir l'amélioration de la transparence sur la corruption dépend de plusieurs facteurs, comme par exemple la capacité des destinataires de l'information à transmettre celle-ci (autrement dit, leur niveau d'éducation) et leur aptitude à prendre des décisions par rapport à une information (p. ex. la mesure dans laquelle ils sont capables de responsabiliser les personnes au pouvoir) (Kolstad et Wiig 2009). Afin de limiter l'incidence de la *grande corruption*, il est possible d'améliorer l'obligation de rendre compte et la transparence dans le processus de planification de l'utilisation des terres en renforçant la supervision ministérielle, en autorisant les parties prenantes à participer à la planification des processus et en rendant ces plans largement accessibles, de même que les inventaires de ressources (Transparency International 2002). Un cadre réglementaire pour les forêts qui serait à la fois clair et, si possible, précis et simplifié pour diminuer la subjectivité du processus décisionnel bureaucratique (FAO 2001 ; Kishor et Damania 2007) contribuerait à améliorer l'obligation de rendre compte et la transparence (Magrath et coll. 2007). Le système d'adjudication pourrait aussi renforcer la transparence du processus d'attribution de concessions d'exploitation et réduire la rente forestière, décourageant ainsi encore plus les velléités de corruption (Contreras-Hermosilla et Vargas Rios 2002 ; Gray 2002). Si les concessionnaires étaient en outre tenus de se conformer à des critères d'attribution spécifiques, les concessions seraient attribuées aux plus compétents d'entre eux, réduisant d'autant les risques de dégradation liés à l'exploitation des forêts.

Il est aussi possible de diminuer les rentes perçues dans le secteur forestier en procédant à une réforme des systèmes nationaux de taxation des ressources forestières qui ont permis à des sociétés d'exploitation forestière de réaliser des profits excessifs (Repetto et Gillis 1988 ; Contreras-Hermosilla 1997 ; WRI 2000), bien que cela ne semble plus être le cas dans les pays africains (Karsenty, communication personnelle). Si les profits baissaient jusqu'à atteindre des niveaux irréalistes, cela pourrait entraîner le départ des sociétés les
## Encadré 13.2 Amélioration de la transparence dans le processus d'attribution des concessions d'exploitation forestière au Cameroun

Paolo Omar Cerutti

En 1994, le Cameroun votait une nouvelle loi sur les forêts prévoyant l'instauration d'un système d'enchères publiques pour l'attribution des concessions d'exploitation forestière, suite à l'insistance des bailleurs internationaux qui avaient œuvré en faveur d'un système d'adjudication fondé sur une sélection technique et financière transparente. Le nouveau système remplaçait un système fondé sur un processus d'attributions discrétionnaires qui encourageait des pratiques de corruption pour avoir accès à la ressource. Mais en l'absence d'un engagement ferme des pouvoirs publics pour soutenir le nouveau système, les enchères conduites en 1996 et 1997 ont été entachées d'irrégularités et ont abouti à des attributions arbitraires. Les droits d'exploitation n'ont pas été délivrés aux sociétés les plus compétentes sur le plan technique ni aux plus offrants (Collomb et Bikie 2001 ; Cerutti et coll. 2008).

En 2000, le gouvernement camerounais a accepté la demande de la Banque mondiale qu'un observateur indépendant siège au comité interministériel chargé de superviser le processus d'attribution des concessions. Six adjudications ont eu lieu depuis lors et en 2006, les contrats des 101 concessions disponibles avaient été établis.

Le système d'adjudication a eu des effets positifs. Les sociétés ont dû payer un prix plus élevé pour acquérir des droits d'exploitation, augmentant directement les recettes de l'État. Quoiqu'il ne soit pas facile d'établir un lien entre des offres d'un montant plus élevé et une corruption moindre (la concurrence pouvant aussi amplifier le phénomène), le système a probablement permis à un plus grand nombre de sociétés étrangères de briser le cercle des intérêts établis de longue date et de pénétrer le secteur forestier camerounais. L'amélioration des pratiques de gestion pourrait aussi avoir été l'un des effets secondaires de cette nouvelle donne.

Les effets négatifs tiennent à ce que l'existence d'un système d'adjudication et la présence d'un observateur indépendant n'ont pas été une garantie contre des pratiques de corruption. Entre 2000 et 2005, l'observateur a fait état de nombreuses pratiques douteuses menaçant la concurrence réelle et la confidentialité. Aucun signe ne permet de penser que ces questions aient été sérieusement prises en compte ou que les pratiques d'adjudication aient été modifiées. En 2006, alors que toutes les concessions disponibles avaient déjà été attribuées, c'est une fois de plus un acteur extérieur – la Banque mondiale – qui a exigé que le gouvernement ouvre une enquête sur les faiblesses du système et lui apporte les améliorations nécessaires.

Nombreuses sont les options qui permettraient d'améliorer le système d'adjudication, comme celle consistant à charger un organe administratif de donner suite aux préoccupations et recommandations de l'observateur et de les faire appliquer (Cerutti et coll. 2008). Pour qu'une réforme ait quelque chance de succès, il est impératif toutefois que le gouvernement camerounais reconnaisse qu'il est nécessaire de procéder à des réformes et que celles-ci pourraient entraîner des résultats bénéfiques pour le Cameroun et le peuple camerounais.
## Encadré 13.3 Réformes de la gouvernance forestière en Bolivie

En 1996, suite à une grande réforme structurelle menée en Bolivie pendant les deux décennies précédentes, le gouvernement a voté la loi 1700 sur les forêts, laquelle a radicalement modifié le cadre réglementaire de la gestion forestière. Un grand nombre des changements introduits visaient à limiter dans toute la mesure du possible l'ingérence politique et l'utilisation d'une fonction publique à des fins personnelles, ainsi que la corruption et les délits dans le secteur forestier. Quelques problèmes sont survenus en cours de réalisation, mais il semble que la corruption soit moins répandue qu'auparavant.

Le responsable principal de l'office des forêts, le « superintendant des forêts » (Superintendencia Forestal), est choisi à partir d'une liste de trois noms votée par le Sénat à une majorité des deux tiers et remise au président de la République. Le mandat du superintendant dure 6 ans (et chevauche donc le mandat présidentiel de 4 ans) et ne peut être annulé que par la Cour suprême selon un processus bien établi. Le financement de la charge de superintendant n'est pas assuré par le Trésor public.

Pour améliorer la transparence des décisions, le superintendant tient des auditions publiques annuelles au cours desquelles il présente au public les rapports d'avancement des activités de l'office des forêts. Habilité à consulter les différents groupes de parties prenantes, le superintendant détient ainsi les pouvoirs nécessaires pour limiter l'influence exclusive des fonctionnaires et veiller à ce que les décisions soient ouvertes à la participation et à l'examen critique du public. Une tierce partie internationale indépendante surveille les opérations de transit des expéditions de bois, parallèlement aux vérifications auxquelles procède le gouvernement.

Avant la réforme, les chargements basés sur les volumes incitaient les opérateurs du secteur privé à étendre leur emprise sur le plus grand nombre possible d'hectares de forêts. Le résultat en a été une montée en puissance des acteurs les plus influents sur le plan politique et une concentration des opérations. L'adoption d'une taxe uniforme sur la superficie (un dollar américain par hectare concédé) rend désormais moins arbitraire le processus d'attribution des concessions. Auparavant dominée par des intérêts en place dont les décisions étaient façonnées par des considérations politiques à court terme, l'administration des forêts a été réformée et l'attribution des concessions d'exploitation se fait désormais conformément à des processus publics internationalement reconnus. Les permis d'exploitation sont délivrés pour une durée de 40 ans, sous réserve d'audits favorables pratiqués tous les cinq ans. Les responsabilités afférentes aux opérations sur le terrain ont été transférées à des entreprises privées.

Dorénavant, les plans de gestion conformes aux directives gouvernementales sont préparés par des professionnels indépendants, spécialistes du secteur forestier, qui sont aussi légalement responsables de la mise en œuvre de ces plans et indépendants des concessionnaires. La loi sur les forêts fournit des contrôles spécifiques pour faire examiner ces documents de planification et le recours à des inspecteurs indépendants. Des inspections aléatoires en forêt, le long des routes ou dans les lieux d'entreposage et les scieries sont requises pour veiller au respect des dispositions. Des audits de routine sont aussi requis tous les cinq ans pour confirmer la mise en application effective des plans prescrits.
plus réputées (Contreras-Hermosilla et Vargas Rios 2002). En termes de gestion des forêts, les répercussions de l'évolution des systèmes de taxation forestière sont difficiles à prédire et dépendent en grande partie des conditions locales et des paramètres de production (Karsenty, sous presse).

Réduire les rentes excessives tirées de l'exploitation des terres ayant remplacé les forêts, comme les plantations de palmiers à huile, est également fondamental pour atténuer l'impact de la corruption sur la déforestation. Des rentes d'un montant excessif supposent l'existence de bénéfices potentiels importants liés à la corruption destinée à modifier l'usage foncier des forêts. Ces montants peuvent être abaissés par des systèmes de taxation appropriés et une réduction importante des subventions accordées aux industries agroalimentaires responsables de la déforestation.

Conclusion

Il est indispensable de prendre en compte le facteur corruption dans tout processus d'élaboration de politiques et de mesures liées à la REDD+.

En premier lieu, plus la part des recettes issues de la REDD+ et contrôlées par les agents de l'État est grande, plus forte sera la tentation de tomber dans la corruption. Par conséquent, l'attribution de droits aux crédits REDD+ à des particuliers, des communautés et des sociétés pourrait contrecarrer les velléités de corruption du secteur public, mais aussi simplement déplacer la corruption du secteur public au secteur privé – aux notaires, commissaires aux comptes et géomètres, par exemple. De même, les employés des ONG pourraient se servir de leur position pour en tirer un profit personnel. Des mécanismes appropriés pour assurer l'obligation de rendre compte et la transparence des paiements seront, par conséquent, toujours requis et ils devront s'appliquer aux acteurs du secteur public comme du secteur privé.

Deuxièmement, si les recettes provenant de la REDD+ sont acheminées à travers le système gouvernemental, un contrôle financier adéquat sera nécessaire pour éviter les fuites de fonds (voir encadré 13.1). Une évaluation des risques de fuite pourrait donner des renseignements sur la formulation de systèmes de gestion appropriés pour les fonds de REDD+, lesquels pourraient prendre la forme, par exemple, de fonds fiduciaires similaires à ceux qui sont utilisés pour la conservation de la biodiversité (voir chapitre 8).

Troisièmement, le concept sous-jacent au dispositif REDD+ vise à compenser les coûts d'opportunité liés à une utilisation alternative des terres. La conception d'une architecture nationale de REDD+ doit veiller à ce que ceux qui subissent des pertes parce qu'ils n'ont pas adopté de pratiques d'utilisation alternative soient suffisamment indemnisés pour couvrir leurs pertes potentielles. S'ils ne l'étaient pas, ils pourraient être incités à soudoyer les agents de l'État afin d'obtenir le droit d'affecter les terres à d'autres usages. En revanche, s'ils ont davantage à gagner en adoptant la REDD+ qu'en affectant les terres à un autre usage, ils pourraient être tentés d'essayer de corrompre les fonctionnaires pour obtenir d'eux le droit de participer à la mise en œuvre de ce dispositif.
Enfin, la REDD+ pourrait contribuer à faire diminuer la corruption. Les Ministères de l'Économie ne sont généralement pas impliqués dans la gestion du secteur forestier. En Indonésie, par exemple, la production de pulpe de papier et de papier est placée sous la responsabilité du Ministère du Commerce, mais toutes les autres activités du secteur forestier relèvent du Ministère des Forêts. Une plus grande implication des Ministères de l'Économie pourrait conduire à une plus grande surveillance (c.-à-d. une obligation accrue de rendre compte), qui encouragerait l'établissement de rapports plus nombreux et de meilleure qualité sur les résultats du secteur forestier (c.-à-d. davantage de transparence). L'adoption de mécanismes de mesure, de rapport et de vérification (MRV) contribuerait à une meilleure transparence qui appuierait l'obligation de rendre compte.

En conclusion, il faut certes s'attendre à ce que la corruption présente un risque certain pour la mise en œuvre de la REDD+ dans des pays très corrompus. Dans ces pays, des politiques sectorielles de lutte contre la corruption risquent d'être moins efficaces. Dans des pays moins corrompus, en revanche, des politiques sectorielles de lutte contre la corruption auront davantage de chances de réussir et de créer des synergies avec les mécanismes de mesure, rapport et vérification (MRV) de la REDD+.
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# Enseignements tirés de la décentralisation forestière

Anne M. Larson et Jesse C. Ribot

* La REDD+ sera d'autant plus juste et légitime au niveau local que sa conception, sa mise en œuvre et l'attribution des bénéfices représenteront les besoins et les aspirations des populations locales.

* La décentralisation de décisions importantes vers des autorités locales responsables et réactives (c.-à-d. représentatives) permettrait de promouvoir les engagements pris au niveau local en matière de projets de REDD+.

* Le niveau auquel les règles seront établies et les bénéfices répartis jouera un rôle clé pour garantir la légitimité, l'efficacité, l'efficience et l'équité du processus de REDD+.

## Introduction

Un processus décisionnel décentralisé est particulièrement crucial pour les trois aspects suivants du mécanisme de réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+):

1. L'architecture globale du processus

2. La protection des populations locales contre l'exploitation et les abus

3. Le processus décisionnel de mise en œuvre de répartition des bénéfices.
La décentralisation est une façon de mettre en place une représentation locale, un mécanisme institutionnalisé visant à encourager les populations locales à s'exprimer et à s'impliquer dans la prise de décisions. Les auteurs de ce chapitre étudient le rôle que pourrait jouer un processus décisionnel décentralisé dans la mise en place d'un système de représentation dans l'élaboration et la mise en œuvre du dispositif de REDD+.

Que peuvent nous enseigner les expériences acquises en matière de décentralisation dans le secteur forestier pour nous aider à formuler des stratégies applicables à la REDD+ ? Par décentralisation, on entend habituellement un transfert de pouvoirs des autorités centrales aux niveaux inférieurs de la hiérarchie politique, administrative et territoriale du gouvernement (Mawhood 1983). Essentiellement axé sur la décentralisation démocratique, ce chapitre met l'accent sur la participation des citoyens à travers un gouvernement local représentatif dûment habilité. Les politiques de dévolution qui transferent les pouvoirs d'organismes étatiques vers des organismes non étatiques (comme des groupes de parties prenantes ou des ONG) peuvent aussi faciliter la participation de particuliers ou de communautés à la REDD+, par exemple à travers des initiatives de foresterie communautaire (voir chapitre 16).

La REDD+ interviendra certes à différentes échelles, mais si les marchés mondiaux du carbone et les aléas de Wall Street prennent plus d'importance que les besoins locaux, on risque d'assister à une recentralisation des décisions prises en matière d'utilisation des terres et des forêts. Dans un tel scénario, comment la REDD+ assurera-t-elle la participation locale au processus décisionnel ? Quels types d'institutions pourront le mieux garantir que les interventions réalisées au titre de la REDD+ le soient au bénéfice des communautés forestières et avec leur appui ? Instituer un pouvoir représentatif et responsable disposant de l'autorité suffisante pour prendre des décisions est un immense défi. Les administrations centrales échouent souvent à instaurer un processus de décentralisation démocratique. Les gouvernements locaux ont souvent du mal à assumer de nouvelles responsabilités sans budget supplémentaire. Les élites locales pourraient usurper décisions et bénéfices. La REDD+ pourrait cependant aider à surmonter toutes ces problèmes liés à la décentralisation. En effet, elle offre deux nouveaux moyens d'action – l'un pour aborder la question des moteurs de la déforestation à différentes échelles, l'autre qui consiste en un mécanisme financier pour s'attaquer à ces moteurs en déplaçant les incitations économiques. Une décentralisation des opérations de REDD+ permettrait de doter les organismes de décision représentatifs au niveau local des pouvoirs et des moyens nécessaires pour lutter contre les moteurs de la déforestation.

## Enseignements tirés

L'une des conclusions les plus importantes de toutes les études qui ont été publiées sur la décentralisation de la gestion forestière est que, même dans les cas où le processus de décentralisation démocratique fait l'objet d'une législation, sa mise en application n'est que rarement satisfaisante. La décentralisation ne transfère en effet que trop peu de pouvoirs (autorité décisionnelle et ressources) pour être vraiment efficace, ou transfère
ces pouvoirs à des autorités locales qui ne sont pas représentatives (Ribot 2004 ; Ribot et Oyono 2006 ; Larson et Ribot 2007 ; Tacconi 2007a ; Larson et Soto 2008 ; voir Wittayapak et Vandergeest 2009). Des progrès sont certes accomplis, mais des reculs également (Ribot 2004 ; Ribot et coll. 2006 ; Larson et Ribot 2007). L'adoption de politiques renversant le cours de la décentralisation en Indonésie a eu pour résultat une fragmentation des forêts, avec des répercussions importantes pour la REDD+ (voir encadré 14.1). La décentralisation et le transfert de pouvoirs dans le cadre de la REDD+ risquent de renforcer ces échecs si la REDD+ élabore une politique inclusive et habilitante qui, dans la pratique, ne serait ni inclusive ni habilitante.

Quelles sont les contraintes qui gênent la mise en œuvre d'une politique de REDD+ inclusive et habilitante ? Au lieu de promouvoir la représentation, la décentralisation dans le secteur forestier a souvent pour objectifs de réduire les coûts (Colfer 2005), d'augmenter les recettes des Ministères des Forêts (Pacheco 2003), voire d'exercer un contrôle encore plus grand sur les communautés locales (Becker 2001 ; Contreras 2003 ; Sarin et coll. 2003 ; Elías et Wittman 2005). Les agents des services forestiers de l'État rechignent à céder les pouvoirs et les ressources dont ils disposent, et trouvent souvent des moyens de les conserver, en dépit de déclarations publiques et de politiques prônant le contraire (Larson et Ribot 2005 ; Ribot et Oyono 2005 ; Ribot et coll. 2006 ; Pulhin et coll. sous presse). Certains observateurs laissent entendre qu'il est improbable d'arriver à une totale décentralisation démocratique (Tacconi 2007a) et qu'il faut accorder plus d'attention aux incitations politiques permettant de s'en rapprocher au mieux (Larson et Soto 2008 ; voir Wittayapak et Vandergeest 2009).

Il est indispensable que les partenaires internationaux de la REDD+ et les pouvoirs centraux s'engagent à décentraliser et à former le personnel nécessaire pour préparer, mettre en œuvre et veiller au suivi de la décentralisation afin d'en assurer l'efficacité. La demande venant « d'en bas » (Larson 2005b) est une incitation politique envisageable. Les autorités locales ont plus de chances d'obtenir des pouvoirs de la part des services forestiers de l'État si elles insistent. De même, elles seront probablement plus responsabilisées si les citoyens locaux disposent non seulement du droit, mais aussi de la capacité, de leur demander des comptes. La législation sur la décentralisation fournit une infrastructure pour appuyer de telles demandes et définir des voies de recours claires au cas où les représentants ne rendraient pas de comptes ou ne respecteraient pas le principe de transparence. Des cours d'éducation civique peuvent aider les citoyens locaux à exprimer leurs préoccupations (Ribot 2003).

S'agissant des résultats, aucune corrélation n'a été établie entre des politiques mises en œuvre au titre de la décentralisation (ou dévolution de pouvoirs) et une amélioration de la gestion des forêts ou des moyens d'existence. De nombreuses variables ont un effet sur les résultats (Agrawal 2001 ; Dachang et Edmunds 2003 ; Djogo et Syaf 2003 ; Namara et Nsabagasani 2003 ; Gebremedhin et coll. 2003 ; Ribot 2004 ; Andersson et Gibson 2004, 2007 ; Larson 2005a ; Jagger et coll. 2005 ; Resosudarmo 2005 ; Colchester 2006 ; Wollenberg et coll. 2006 ; Palmer et Engel 2007 ; Tacconi 2007a ;
## Encadré 14.1 Décentralisation, recentralisation et transfert de pouvoirs en Indonésie

### Moira Moeliono

Une bonne gouvernance forestière reste encore hors d'atteinte après quasiment une décennie de décentralisation du système d'administration indonésien des forêts. Aucune solution n'a encore été trouvée à la bataille insidieuse qui se joue pour avoir accès aux ressources forestières et les contrôler. Le gouvernement national essaie de reprendre la main sur le secteur tandis que l'introduction des valeurs liées au carbone et des projets de REDD+ provoquent une escalade du conflit.

Dans le sillage d'une politique de recentralisation, la loi 32/2004 a porté un coup sérieux à l'autorité « absolue » des districts. Les provinces sont redevenues responsables de la surveillance et du suivi, et le pouvoir exercé sur certains secteurs spécifiques a de nouveau été confié à un organisme central. Dans le secteur forestier, par exemple, ce sont des unités techniques de mise en œuvre directement financées par le Ministère des Forêts et responsables devant lui qui ont été désormais chargées d'un grand nombre de fonctions. La loi prévoit que les forêts soient administrées en tant qu'unités de gestion forestière au sein desquelles les gouvernements de district n'assument que des responsabilités techniques, tandis que les décisions concernant l'élaboration et la formulation des stratégies sont prises à des niveaux plus élevés. En dépit de la législation existante, de nombreux districts continuent à revendiquer un contrôle sur les forêts, et la REDD+ risque d'aggraver ce conflit.

En général, toutefois, même si l'autonomie dont jouissent les districts a un caractère limité, elle semble être bénéfique pour les gouvernements locaux. Le gouvernement central institue toujours plus de districts auxquels il affecte des budgets dont il finance la plus grande partie. Cette fragmentation politique et territoriale risque toutefois d'avoir un impact substantiel sur l'administration des ressources forestières et le partage des bénéfices dans le cadre de projets comme la REDD+. Certains districts riches en forêts ont choisi d'adhérer au marché volontaire du carbone et ont pris contact avec des courtiers, tandis que d'autres districts, qui ne prévoient pas de tirer d'importants bénéfices de la REDD+, essaient de convertir les zones boisées à d'autres usages à des fins de « développement ».

Entre-temps, le Ministère des Forêts expérimente des programmes de foresterie communautaire et sociale et tente, dans une certaine mesure, de réformer la propriété foncière. La loi autorise la population locale – à titre individuel par le biais de coopératives – à déposer des demandes de divers types de permis correspondant à divers degrés d'accès comme, par exemple, l'extraction de produits forestiers non ligneux, la fourniture de services forestiers environnementaux ou le tourisme. C'est ainsi que dans le cadre d'un nouveau projet de foresterie communautaire, des baux à long terme (35 ans) ont été concédés à des villageois – en général dans les forêts dans lesquelles la communauté a, de facto, pris le contrôle des opérations. Le concept selon lequel une zone forestière est gérée par un village au bénéfice des villageois est aussi relancé en tant que stratégie destinée à habiliter les populations locales et améliorer leur accès aux ressources forestières. Les forêts plantées par les populations sont une autre nouvelle initiative qui donne aux individus ou aux coopératives le droit d'utiliser le bois des arbres qu'ils ont plantés pendant une période pouvant atteindre 60 ans. Ce « processus de dévolution » ne concerne cependant que les droits d'usage et d'accès et rien de ce qui touche au pouvoir de décision ou à la propriété et jusqu'ici, il n'a pas non plus abordé la question de la représentation et de la participation des populations locales à la REDD+.
Moeliono et coll. 2008 ; Jagger 2009 ; voir aussi Larson et Soto 2008 et Ribot 2009 pour leurs analyses). Les répercussions limitées de la décentralisation des services forestiers sur les moyens d'existence en Ouganda sont analysées dans l'encadré 14.2, ainsi que ses effets dommageables sur la pérennité de la ressource forestière et ses incidences pour la REDD+. Un certain nombre de projets de décentralisation forestière partiellement mis en œuvre ont cependant été à l'origine d'une amélioration de la gestion et de l'équité (Ribot 2004) et trois facteurs semblent avoir été déterminants à cet égard : le contexte politique, les contraintes juridiques et les incitations pour stimuler l'utilisation des forêts.

**Le contexte politique** correspond à la manière dont les gouvernements locaux sont rattachés à la hiérarchie administrative et soutenus par celle-ci, ainsi qu'aux relations établies entre les gouvernements locaux et les populations locales (Chhatre 2007). Pour que la décentralisation soit efficace dans le secteur forestier, chaque responsabilité transférée aux autorités locales doit correspondre une affectation de fonds ou une attribution de bénéfices (Wily non daté ; Larson 2002 ; Ribot 2002, 2004 ; Larson et Ribot 2005). Les gouvernements locaux ont besoin d'un soutien et d'une formation continus de la part d'un gouvernement central fort (Larson 2003). De multiples mesures doivent être prises avant que les décideurs locaux ne soient réellement en mesure de pouvoir rendre compte à leurs concitoyens (voir Ostrom 1990 ; Conyers 2001 ; Ribot 2001 ; Shackleton et Campbell 2001 ; Wollenberg et coll. 2001 ; Larson 2003 ; Wittayapak et Vandergeest 2009). La situation des régions où les rapports de pouvoirs sont extrêmement biaisés est plus propice à la captation des bénéfices par les élites locales, par exemple le long de frontières agricoles contestées dans certaines parties de l'Amazonie ; les groupes déjà marginalisés risquent de l'être plus encore si les décisions sont prises localement sans la caution du gouvernement central (Toni 2006b).

**Les contraintes juridiques** déterminent ce qui peut et ne peut pas être fait dans le secteur forestier et laissent la définition des limites à la discrétion locale. Certaines règles sont toujours fixées au niveau national, comme les normes minimales régissant une bonne utilisation des forêts (Ribot 2004). Il conviendra d'en limiter l'importance dans toute la mesure du possible afin de faire la part belle aux décisions pouvant être prises au niveau local. Les règles comportent aussi des dispositions visant à combattre l'exclusion des populations autochtones, des femmes ou des pauvres, à garantir les droits fonciers et à assurer le respect des droits humains. Les inégalités doivent être prises en compte dans le processus de décentralisation et être activement compensées par l'application de normes d'équité, sachant qu'une politique de neutralité à cet égard ne fait que prolonger l'existence des inégalités (Bandiaky 2008 ; Dahal et coll. sous presse). L'application de normes minimales bien définies assure une plus grande autonomie au niveau local et permet donc aux dirigeants locaux de prendre des décisions reflétant les souhaits de leurs concitoyens.

**Les incitations** visant à améliorer l'utilisation des forêts sont influencées (dans une certaine mesure) par les contraintes ou règles juridiques, la probabilité et les conséquences de leur application, et les opportunités économiques. Elles sont aussi façonnées par les marchés.
## Encadré 14.2 Réforme du secteur forestier en Ouganda : Incidences pour la REDD+

Pamela Jagger

L'Ouganda a entrepris une réforme d'envergure de son secteur forestier en 2003, dans le cadre du programme de décentralisation décidé par le gouvernement pour réduire le coût des services gouvernementaux et rapprocher le gouvernement de la population. Au nombre des objectifs spécifiques de la réforme figuraient notamment les suivants : relever les défis posés par les taux élevés de déforestation et de dégradation des forêts, renforcer le rôle que jouent les forêts dans l'amélioration des moyens de subsistance des populations rurales, et faire participer un grand nombre de familles rurales aux marchés des produits forestiers. Le service forestier centralisé a été aboli et deux nouvelles organisations ont vu le jour : le *District Forestry Service* ou DFS (service forestier de district) qui supervise les forêts sur les terres privées (70 %) et la *National Forestry Authority* ou NFA (Direction nationale des forêts), organisme para-étatique à but lucratif qui supervise les forêts classées en tant que réserves (15 %). Chacun des 79 districts que compte l'Ouganda est censé être doté d'au moins un agent forestier chargé du district et de personnel supplémentaire quand les forêts couvrent des superficies plus importantes.

Il n'en est pas moins vrai que les districts manquent généralement d'effectifs et de ressources, par exemple de véhicules ou de facteurs de production pour aider les agriculteurs qui souhaitent planter des arbres. Étant donné la pression exercée sur les gouvernements locaux pour qu'ils augmentent leurs recettes, le DFS met surtout l'accent sur le prélèvement de taxes sur le bois d'œuvre et le charbon de bois transportés vers les grands marchés intérieurs du pays.

L'impact de la réforme sur les conditions de vie des populations rurales a été limité. Une analyse portant sur 180 familles vivant en lisière de forêts privées en Ouganda occidental a conclu que la contribution des forêts au revenu des familles avait légèrement baissé 4 ans après la mise en œuvre de la réforme. Le revenu issu des forêts s'est accru pour les familles relativement plus riches, tandis que la fragmentation du couvert forestier a empêché les familles pauvres d'accéder aux produits de la forêt. Le bois de chauffage, les fruits sauvages, les lianes et les perches traditionnellement récoltés par les familles pauvres dans les forêts le sont maintenant fréquemment dans les jachères et les terrains broussailleux. En revanche, les familles plus riches peuvent se permettre de garder en état des zones boisées et disposent aussi du capital social et financier suffisant pour négocier des produits de plus forte valeur commerciale, en particulier les bois sciés.

S'agissant des indicateurs de pérennité de la forêt, les variations constatées sont frappantes. Les familles ont déclaré percevoir une détérioration importante aussi bien du couvert boisé que de sa qualité depuis la mise en œuvre de la réforme. L'abattage et le défrichement des forêts pour les convertir en terres agricoles sont les principaux moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts ; les incitations sous-jacentes à ces moteurs de déforestation n'ont pas été analysées dans le contexte de la décentralisation
du secteur forestier. Les prix des produits agricoles sont élevés et augmentent les coûts d'opportunité du maintien de superficies boisées, les familles établissant leurs droits de propriété en défrichant et en cultivant des terres. La plupart des activités d'abattage sont illégales, mais se poursuivent sans être sanctionnées parce que le DFS n'a ni les capacités ni les incitations suffisantes pour assurer le suivi et la mise en application des règles prescrites.

L'expérience de l'Ouganda en matière de décentralisation du secteur forestier a des incidences pour la REDD+. L'efficience et l'efficacité des opérations seront largement déterminées par les modifications apportées aux incitations à la sortie des forêts. Les autorités locales décentralisées chargées du suivi et de l'application des règles visant à réduire la déforestation et la dégradation doivent avoir suffisamment de ressources pour être efficaces. Cela inclut des véhicules, des connaissances techniques et un accès aux facteurs de production, ainsi que des salaires et une reconnaissance adéquats. S'agissant d'équité, il est nécessaire que les auteurs du projet, les donateurs et d'autres intérêts particuliers soient conscients de l'impact potentiel des projets de REDD+ sur les familles pauvres et qu'ils s'efforcent d'en comprendre les tenants et les aboutissants, non seulement dans leur ensemble, mais aussi dans la manière dont ils affectent différentes catégories de richesse.

Sources : Jagger (2008, 2009)

Transférer les pouvoirs de décision sans modifier les incitations n'a que peu de chances de réduire la déforestation (Larson 2002). En proposant des incitations économiques, la REDD+ présente un avantage certain par rapport aux politiques de décentralisation qui ont été tentées à ce jour dans le secteur forestier : le mécanisme de REDD+ pourrait en effet l'aspect économique de la conservation des forêts. Cependant, les incitations économiques ne suffisent pas à assurer à elles seules le succès de la REDD+ ; couplées aux opportunités, elles pourraient enrichir les riches au lieu de réduire la déforestation ou d'améliorer les conditions de vie des pauvres.

## Options envisagées pour la REDD+

Un processus de REDD+ décentralisé pourrait correspondre aux besoins et aux aspirations des populations locales à toutes les échelles. Reste cependant que son application dans la pratique dépendra de la façon dont la participation à la REDD+ sera structurée et mise en œuvre et dont les décisions de répartition des bénéfices seront prises. La marge de manœuvre est si importante qu'il existe de forts risques d'exploitation et d'abus des populations marginales vivant dans les forêts. Il s'ensuit que tout processus décisionnel décentralisé au sein de la REDD+ devra être accompagné de multiples contre-pouvoirs incluant des dispositions pour garantir un processus démocratique, la protection des droits humains fondamentaux et des procédures et modes de répartition équitables.
Ces contre-pouvoirs devront également inclure des recours permettant aux femmes, aux minorités et aux communautés locales de faire connaître publiquement les abus aux niveaux national et international.

Tout processus de décentralisation d'une infrastructure nationale de REDD+ doit prendre en compte *ce qui* peut ou doit être décentralisé, et *à qui* attribuer les pouvoirs décentralisés. Pour déterminer *ce qui* peut être décentralisé, il sera nécessaire de formuler des principes et directives sur la subsidiarité forestière (voir Ribot 2004, 2008). Nous envisageons ici deux options importantes : des règles d'utilisation de la forêt et des règles de répartition des bénéfices. Afin de déterminer *qui* doit être doté de pouvoirs décentralisés, il convient de se baser sur les directives relatives au choix des institutions appropriées (voir Ribot 2003, 2008 ; Ribot et coll. 2008).

S'agissant des règlements sur l'utilisation des forêts, la décentralisation instaurerait des règles imbriquées chapeautées par des normes nationales minimales. Des normes nationales plus vastes visant à protéger des attributs précieux des forêts appuieraient une décentralisation plus flexible (voir Ribot 2004). Des normes plus détaillées pourraient alors être établies au niveau régional et, finalement, des règles et normes pertinentes formulées localement.

Les décisions concernant les fonds de REDD+ — qui les reçoit et comment ils sont dépensés — peuvent faire l'objet d'une semblable hiérarchisation. Le gouvernement central peut effectuer des versements aux entités infranationales en établissant, par exemple, un système pour les États, les provinces, les municipalités ou autres entités appelées à recevoir une rémunération au titre de leurs efforts de mise en œuvre de la REDD+ (Brown et coll. 2008). Des directives sur l'utilisation des fonds pourraient être élaborées de la même manière que les règles d'utilisation des forêts, suivant une approche imbriquée, sous l'égide des normes nationales pour l'équité.

De nombreuses autorités administratives ont bénéficié d'une dévolution de pouvoirs dans le cadre des précédentes politiques de décentralisation : gouvernements locaux élus, services forestiers locaux, autorités traditionnelles, comités *ad hoc*, groupes d'utilisateurs des forêts et ONG, entre autres. Les architectes de la REDD+ doivent faire un choix entre une approche centralisée et une approche décentralisée, et entre différents acteurs. Les deux options ont leurs avantages et leurs inconvénients et sont étudiées dans la section suivante.

## Analyse des options de centralisation et de décentralisation

Le tableau 14.1 résume les avantages et inconvénients des deux scénarios possibles (centralisation ou décentralisation) du point de vue de l'efficacité, de l'efficience et de l'équité. En raison du manque de place, le tableau et l'analyse se concentrent avant tout sur l'option consistant à fixer des règles et à prendre des décisions concernant les
compensations à la même échelle. Chaque niveau potentiel de prise de décision est analysé tout à tour en fonction de son efficacité et de son efficience, tandis que l'équité est discutée à la fin.

## Efficacité et efficience

**Gouvernement central.** Les réformes politiques conduites au niveau national sont reconnues comme un moyen nécessaire, important et probablement peu onéreux de s'attaquer à la déforestation. Toutefois, la mise en œuvre par un pouvoir centralisé d'initiatives relevant de la REDD+ a d'importantes répercussions sur l'efficacité. Tout d'abord, les décisions prises au niveau du pouvoir central et imposées localement sont plus susceptibles de rencontrer des résistances que des décisions prises localement. Deuxièmement, si les décisions sont mises en œuvre sans une bonne compréhension du contexte local (notamment des nombreux moteurs de la dégradation, qui varient d'un endroit à un autre), elles pourraient avoir des effets involontaires ou ne pas permettre d'atteindre les objectifs fixés. Même si les institutions gouvernementales centrales ont une meilleure compréhension des aspects techniques de l'administration des forêts que les institutions locales, elles ne saisiront vraisemblablement pas toute l'importance des questions locales sur le plan social, politique, économique, culturel et des moyens de subsistance). Troisièmement, les mécanismes institutionnels à travers lesquels les citoyens peuvent tenir les agents de l'État responsables sont rares. La corruption pose souvent un grave problème dans la gestion des ressources naturelles (Kolstad et Soreide 2009). Quatrièmement, les services forestiers à travers le monde ont une longue histoire de non-respect des populations locales. Enfin, si les services forestiers centraux n'accordent pas de compensation appropriée, les populations locales ne seront guère enclines à changer d'attitude.

Les décisions concernant l'élaboration de règles et d'un système de paiements ne doivent pas nécessairement être prises à la même échelle et il pourrait même être avantageux de créer un système de paiements décentralisé qui serait fondé sur des règles fixées au niveau central. Dans ce cas, les populations rurales pourraient prendre des décisions sur le partage des bénéfices, mais pas en matière de compensation ; elles seraient ainsi probablement plus enclines à respecter les décisions prises, même si le problème des décisions centralisées reste entier<fnref n="1" />.

**Gouvernement élu à un niveau local.** En général, la mise en œuvre décentralisée par les autorités locales peut être onéreuse en raison de la nécessité de renforcer les capacités et de faire appel à un soutien extérieur. Néanmoins, les approches déléguant des pouvoirs à des gouvernements infranationaux permettent une gestion différenciée et ciblée des forêts et le versement des paiements de compensation, tout en assurant une correspondance plus étroite entre les responsabilités (ou les coûts encourus par les utilisateurs au titre des nouvelles règles) et les bénéfices.

<footnote n="1">1 Les processus décisionnels conduits dans un contexte de déconcentration (autrement dit, les décisions prises par le pouvoir central à des échelles territoriales plus réduites) sont confrontés à des inconvénients identiques.</footnote>
<table><caption>Tableau 14.1 Options de décentralisation de la REDD+</caption><thead><tr><th>Niveau de fixation des règles et des compensations</th><th>Efficacité (y compris la gouvernance)</th><th>Efficience</th><th>Équité</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Gouvernement central</td><td rowspan="2">Dans un contexte macro-économique, les moteurs de la déforestation sont pris en compte</td><td colspan="2"><strong>Effets positifs</strong></td></tr><tr><td>Moindres coûts de transaction, économies d'échelle</td><td>Protection nationale potentielle pour les groupes marginalisés<br>Les organisations autochtones peuvent être plus influentes</td></tr><tr><td rowspan="4">Gouvernements infranationaux élus</td><td rowspan="4">Les règles imposées sont ignorées et localement inadéquates<br>Le respect des règles est improbable sans compensation ou bénéfices<br>Difficile de tenir les autorités responsables et de combattre la corruption</td><td colspan="2"><strong>Effets négatifs</strong></td></tr><tr><td>Les règles prescrites ne sont pas appliquées si elles ne sont pas adéquates, légitimes et assorties de compensations</td><td>Potentiellement favorable aux élites, aux dépens des groupes marginalisés</td></tr><tr><td colspan="2"><strong>Effets positifs</strong></td></tr><tr><td>Les règles sont mieux acceptées si les citoyens locaux participent<br>Politiques et compensations mieux ciblées et appropriées au niveau local<br>Meilleure utilisation des connaissances locales (En théorie) redevables envers les électeurs</td><td>Paiement de primes d'incitation différenciées<br>Coûts de transaction moins élevés pour la mobilisation des connaissances et du travail</td><td>Élection des décideurs au suffrage universel<br>Large participation potentielle<br>Potentiel de recours et de responsabilisation</td></tr><tr><td colspan="2"><strong>Effets négatifs</strong></td></tr><tr><td>Soutien technique nécessaire<br>Fuites dues à des règles moins contraignantes dans les régions voisines<br>Échec potentiel de la gouvernance (corruption)</td><td>Coûts de transaction élevés (instauration et suivi) au niveau national</td><td>Charges indues potentielles pour les groupes marginalisés<br>Pourrait favoriser les élites</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th>Niveau de fixation des règles et des compensations</th><th>Efficacité (y compris la gouvernance)</th><th>Efficience</th><th>Équité</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Groupes d'utilisateurs des forêts, comités de parties prenantes, quelques autorités traditionnelles</td><td colspan="3"><strong>Effets positifs</strong></td></tr><tr><td>Meilleure acceptation en cas de participation directe au processus de fixation des règles</td><td>Paiement de primes d'incitation</td><td>Participation directe des groupes intéressés</td></tr><tr><td></td><td>Règles et compensation particulièrement ciblées</td><td>différenciées</td><td></td></tr><tr><td></td><td>Autorégulation si le groupe est soudé</td><td></td><td></td></tr><tr><td rowspan="10">ONG et projets</td><td colspan="3"><strong>Effets négatifs</strong></td></tr><tr><td>Non représentatif de tous les citoyens locaux</td><td>Coûts de transaction élevés (instauration et suivi) au niveau national</td><td>Charges indues potentielles pour les groupes marginalisés</td></tr><tr><td>Les dirigeants ne sont pas nécessairement tenus de rendre des comptes</td><td></td><td>Mainmise sur les ressources publiques par des groupes d'intérêts</td></tr><tr><td>Soutien technique nécessaire</td><td></td><td>Pourrait favoriser les élites</td></tr><tr><td>Fuites dues à des règles moins contraignantes dans les zones avoisinantes</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Les règles ne peuvent pas tenir compte d'influences à plus grande échelle</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Les populations extérieures au groupe ne sont pas soumises aux règles édictées</td><td></td><td></td></tr><tr><td colspan="3"><strong>Effets positifs</strong></td></tr><tr><td>Règles et fonds ciblés</td><td>Moins de bureaucratie, une plus grande efficacité</td><td>Potentiel de protection des groupes marginalisés</td></tr><tr><td>Règles techniquement solides</td><td>Les coûts de transaction pour la coordination nationale dépendent de l'échelle du projet</td><td></td></tr><tr><td>Potentiellement moins corruptibles</td><td colspan="2"><strong>Effets négatifs</strong></td></tr><tr><td>Les règles imposées sont ignorées</td><td>Les coûts de transaction pour la coordination nationale dépendent de l'échelle du projet</td><td>Pourrait favoriser des groupes d'intérêts spécifiques</td></tr><tr><td>Non représentatif ou non tenu de rendre des comptes aux citoyens</td><td></td><td>Pourrait être un fardeau pour des groupes marginalisés</td></tr><tr><td>Pourrait usurper des bénéfices substantiels</td><td></td><td>Probablement plus favorable aux institutions de financement qu'aux populations locales</td></tr><tr><td>Fixation de délais dans le cadre du projet plutôt que changement institutionnalisé permanent</td><td></td><td></td></tr></tbody></table>
Dans un système décentralisé, les gouvernements infranationaux pourraient travailler avec les citoyens locaux et les communautés forestières afin de fixer les objectifs en matière de réductions d'émissions de CO₂ et d'élaborer des règles et initiatives novatrices – basées sur une compréhension collective des caractéristiques écologiques, socio-économiques et culturelles locales – qui permettront de les atteindre. Les gouvernements infranationaux incluent généralement les différents États d'un système fédéral et les municipalités, mais éventuellement aussi les autorités territoriales autochtones qui ont été choisies par les membres de leur communauté<fnref n="2" />. Bien que les gouvernements élus ne soient pas toujours responsabilisés dans la pratique, la principale différence entre ces institutions et celles décrites ci-après réside dans le fait qu'elles ont un mandat légal pour représenter tous les citoyens à l'intérieur d'un même territoire et qu'elles ont donc l'obligation de leur rendre des comptes.

**Groupes d'utilisateurs des forêts et comités de parties prenantes.** Les groupes d'utilisateurs et les comités de parties prenantes se composent en général d'un sous-ensemble de la population réuni autour d'un intérêt particulier, comme par exemple, la foresterie communautaire (Manor 2004). Ces groupes peuvent constituer d'efficaces gestionnaires de la ressource forestière quand ils sont bien soudés ou bien organisés et qu'ils ont les moyens d'élaborer et de faire appliquer des règles. Cependant, transférer l'élaboration des règles et les bénéfices directement et uniquement à cet échelon pourrait compromettre l'efficacité du processus de réduction des émissions pour plusieurs raisons. Les comités ainsi constitués n'incluent ou ne représentent pas tous les citoyens locaux et les non-membres peuvent ne pas souhaiter se conformer aux règles et ne recevront donc probablement pas de bénéfices. Les règles établies ne s'appliqueraient qu'à une petite zone géographique, augmentant la probabilité de fuites. Il serait aussi erroné de supposer que les dirigeants de ces groupes sont représentatifs des adhérents et qu'ils sont tenus de leur rendre compte. Souvent constitués dans le contexte de projets extérieurs, ces groupes représentent les intérêts de ces projets plutôt que ceux de la population locale.

**Projets et ONG.** Les projets et les ONG ont l'avantage, par rapport au secteur public, d'être souvent plus efficaces, techniquement plus compétents et de mieux maîtriser la corruption (voir chapitre 5). Ils pourraient cependant subir certains des inconvénients auxquels sont exposés le pouvoir central et les groupes d'utilisateurs. Projets et ONG peuvent aussi exister à court terme, pilotés par l'aide extérieure et, par conséquent, ne pas présenter les garanties suffisantes pour être considérés comme pérennes.

**Autorités traditionnelles.** Dans certains types de décentralisation forestière, des autorités traditionnelles dont les représentants n'ont pas été choisis par les populations locales et ne sont donc pas responsables envers celles-ci, se sont vues déléguer des pouvoirs importants, notamment sur les ressources naturelles ou les revenus issus de ces ressources (van Rouveroy van Nieuwaal 1987 ; Porter et Young 1998 ; Brock et

<footnote n="2">² Certains groupes marginalisés peuvent estimer que d'autres instances représentent mieux leurs intérêts que les gouvernements locaux élus (Larson 2008). Des formes traditionnelles de prise de décision, telles que la décision par consensus, peuvent avoir une plus grande légitimité au plan local que les gouvernements issus de partis politiques.</footnote>
Coulibaly 1999, 152 ; Ntsebeza 1999, 2002 ; Manor 2000 ; Marfo et coll. sous presse). Ce procédé qui semble opportun peut se révéler complètement inefficace sur le terrain, où les retombées bénéfiques n'atteignent que rarement leurs destinataires. Les autorités traditionnelles sont aussi confrontées à un grand nombre des contraintes que subissent les groupes d'utilisateurs et les ONG.

## Équité

Que les systèmes de réglementation et de compensation soient centralisés ou décentralisés, l'équité reste toujours une source de préoccupation, mais les groupes marginalisés, comme les organisations autochtones, pourraient avoir davantage d'influence à l'échelle nationale – et internationale – qu'à l'échelle de forêts contestées. Les recherches montrent que l'équité n'a de chance d'être prise en compte que si elle constitue une priorité explicite et planifiée et qu'elle est activement prise en compte dans la conception, la mise en œuvre et le suivi des projets (Dahal et coll. sous presse ; voir aussi Crook et Sverrisson 2001 ; Bandiaky 2008). La mainmise des élites sur les bénéfices, l'exclusion des groupes marginaux et l'exploitation des populations tributaires des forêts font sans nul doute partie des principales sources d'inquiétude de la REDD+.

## Conclusion

Il est d'importance critique pour la REDD+ que la gestion forestière soit aussi transparente et équitable que possible. L'instauration d'un système d'incitations et de règles financières appliquées avec rigueur pourrait bousculer le statu quo et encourager une participation locale substantielle à toutes les décisions concernant le secteur forestier.

L'échelle à laquelle les décisions sont prises ne garantira pas à elle seule l'efficacité, l'efficience et l'équité du dispositif. Il importera d'assurer une gouvernance représentative et de prévenir la corruption et la mainmise des élites sur les bénéfices au niveau des autorités locales comme du pouvoir central. Nonobstant une meilleure appréhension (que celle des institutions du gouvernement central) des incitations et des stratégies de gestion à mettre en place, les autorités locales pourraient néanmoins prendre la décision de déboiser si cette option leur paraît être la plus lucrative. En outre, elles pourraient être confrontées à des intérêts particuliers locaux ou à des acquis de longue date en matière de déforestation, voire à des préjugés à l'égard des pauvres, qu'il leur sera difficile de surmonter seules au niveau local sans bénéficier du soutien d'échelons supérieurs. C'est pourquoi des normes minimales généralement reconnues en matière de gestion forestière, de droits et de bien-être doivent être instaurées et appliquées par le pouvoir central.

La prise en compte des besoins et aspirations des populations locales pour imprimer un élan novateur à la REDD+ nécessite que les responsabilités liées à d'importants aspects du processus de conception, de mise en œuvre et de partage des bénéfices soient transférées à des autorités représentatives au niveau local. Les gouvernements infranationaux élus, avec la participation des citoyens, des ONG et des groupes d'utilisateurs locaux,
pourraient fixer les objectifs et recevoir des compensations en fonction des résultats obtenus par rapport aux mesures décidées. La clé du succès réside dans du processus. La légitimité de l'ensemble du projet de REDD+ dépendra d'une certaine forme de décentralisation, sous peine de compromettre la réalisation des objectifs fondamentaux, à savoir la réduction de la déforestation et de la dégradation des forêts. Ajoutées à une large participation aux décisions concernant la structure de la REDD+, la décentralisation du processus de réglementation et la répartition des bénéfices seront les questions clés pour légitimer le dispositif.
<figure><img src="image_39.png" /></figure>

Réaliser la REDD+
en **changeant** les
mesures incitatives
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<figure><img src="image_41.png" /></figure>

# Renforcer la REDD+ par une politique agricole à émissions réduites

Tom Rudel

* Une politique agricole à émissions réduites (REAP, ou *Reduced Emissions Agricultural Policy*) peut être une solution de REDD+ efficace, efficiente et potentiellement équitable.

* Dans ce contexte, il faudra accorder la priorité à l'aide aux agriculteurs des régions de production situées près des grands centres de population.

* Dans les pays richement dotés en forêts, une REAP pourrait n'imposer que de faibles droits de douane sur les produits agricoles, tandis que dans les pays peu boisés, elle pourrait mettre l'accent sur la production de biocarburants.

## Introduction : L'importance des changements de politique agricole

L'agriculture et l'expansion agricole comptent, directement ou indirectement, pour environ 31 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre (GIEC 2007). Toute tentative de réduction de ces émissions doit tenir compte des besoins alimentaires et en fibres de la population et de la demande croissante en protéines animales des consommateurs aisés, malgré les efforts (notamment, de la part des États) pour freiner cette demande. La satisfaction de ces besoins concurrents nécessite à la fois des progrès
technologiques pour augmenter la production sur des terres existant en nombre limité, et des solutions politiques pour prendre en compte et résoudre les conflits potentiels entre diverses utilisations possibles.

Les politiques nationales sont à l'origine d'un grand nombre des changements les plus importants du paysage mondial au cours du XXe siècle. C'est ainsi que la décision du gouvernement brésilien de faire du développement du bassin de l'Amazone une priorité à la fin des années 1960 a accéléré le rythme de l'expansion agricole et du déboisement à la lisière de la plus vaste forêt tropicale de la planète. Quand les agriculteurs du Niger ont compris que les politiques nationales changeaient et que l'État leur transférait le droit de propriété sur les arbres, ils ont commencé à traiter ces végétaux comme des ressources ayant de la valeur et le couvert arboré s'est accru de façon notable au Niger sahélien (Larwanou et coll. 2006). Après la signature par le Mexique de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), les superficies consacrées au maïs, au soja, au haricot et au coton dans ce pays ont réduit de plus de 1,2 million d'hectares à cause de l'intensification de la concurrence avec les agriculteurs américains. Dans un souci de conservation des sols et de contrôle des crues, la Chine a subventionné les agriculteurs dans les années 1980 et 1990 pour qu'ils cessent d'exploiter des terres marginales. Suite à ces politiques, la superficie cultivée en blé, en Chine, a diminué de 7,8 millions d'hectares entre 1990 et 2005 (FAO 2009a). Il est clair que les changements de politique agricole peuvent radicalement et rapidement se traduire par une augmentation ou une réduction des surfaces cultivées. En outre, puisque les changements d'affectation des sols se répercutent sur les émissions de gaz à effet de serre (GES), ils sont de toute évidence importants pour la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+).

Dans les sections suivantes, les auteurs analysent les politiques agricoles les plus récentes, examinent les liens entre celles-ci et la REDD+, proposent une politique agricole à émissions réduites (REAP) et en étudient les effets éventuels dans les pays très boisés et les pays peu boisés avant d'évaluer l'efficacité, l'efficience et l'équité des politiques REAP.

## Politiques agricoles dans le Sud : Modèles historiques et conséquences sur le changement des paysages

Dans les vingt années qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, les gouvernements du Sud ont adopté une série de politiques qui ont façonné les activités agricoles nationales. Dans le but de maintenir des prix bas sur les denrées alimentaires destinées aux consommateurs des villes, les offices de commercialisation gouvernementaux ont peu rémunéré les agriculteurs pour les aliments destinés à la consommation nationale. Pour encourager la production nationale dans ces conditions, les gouvernements ont essayé d'aider les producteurs à réduire leurs coûts en subventionnant les intrants, tels que les engrais, les pesticides et les emprunts. Dans certains cas, les gouvernements ont subventionné les intrants pour des cultures d'exportation qu'ils ont ensuite taxées (Lopez et Hathie 2000). Dans les pays d'Asie en particulier, ils ont étendu les zones
irriguées pour stimuler la production nationale de riz et ont créé des services nationaux de recherche et de vulgarisation agricoles, tout en poursuivant d'autres politiques ayant eu d'importantes répercussions indirectes sur ce secteur. Ils ont en outre imposé des droits de douane sur les importations agricoles et maintenu des taux de change surévalués. La surévaluation des devises a majoré le prix des exportations agricoles sur le marché mondial tout en réduisant le coût des importations de produits manufacturés.

À partir des années 1980, des orientations néolibérales ont transformé les politiques agricoles nationales. Des programmes d'ajustement structurel (PAS) ont fait baisser les taux de change surévalués (Lopez et Hathie 2000). Les taxes sur les cultures d'exportation ont été réduites car les PAS ont privilégié ces cultures afin d'agir sur les déséquilibres de la balance des paiements. Les PAS, et un certain scepticisme vis-à-vis de l'intervention gouvernementale en général, ont entraîné une baisse des dépenses gouvernementales pour la recherche et la vulgarisation agricoles, en particulier en Afrique, mais aussi en Amérique latine. Le soutien du gouvernement au secteur agricole ne s'est guère fait sentir que dans les pays à industrialisation rapide de l'Asie du Sud-Est (Anderson 2009).

Les gouvernements ont aussi poursuivi des programmes d'aide aux cultivateurs, ciblés par région géographique. S'appuyant sur des initiatives lancées à l'époque coloniale, les gouvernements ont mis sur pied de nouveaux dispositifs de colonisation rurale encourageant l'expansion agricole dans des régions éloignées, souvent boisées, en construisant routes et villages. À partir des années 1960, le *Transmigration Program* en Indonésie a visé les îles indonésiennes périphériques très peu peuplées pour développer l'agriculture. Une série de programmes régionaux de développement comme *Poloamazonia*, *Polonoroeste* et, plus récemment, *Avanca Brasil*, ont favorisé le développement agricole dans la partie brésilienne du bassin de l'Amazone. Au début des années 1970, le nouveau gouvernement de la Zambie indépendante a lancé un programme de « regroupement de villages » (Moore et Vaughan 1994). Ces initiatives différaient fondamentalement des politiques agricoles précédentes par leur thème géographique. Les nouveaux programmes d'affectation des terres ont tous défini des zones prioritaires de développement sur lesquelles se sont concentrés les budgets d'expansion agricole. Cependant, avec l'essor des économies politiques néolibérales au cours des années 1980, ces projets de développement agricole visant des régions précises ont perdu la faveur des décideurs du Sud.

Ces politiques agricoles ont toutes stimulé de diverses façons le déboisement et les émissions de GES dans les tropiques. Les subventions pour les intrants agricoles, comme les engrais, ont incité les planteurs camerounais de cacaoyer à étendre les surfaces exploitées aux dépens des forêts (Wunder 2003). En Équateur, des programmes de crédits subventionnés ont poussé de petits éleveurs de bétail à convertir en pâturages de plus grandes portions de leurs terres forestières (Rudel et Horowitz 1993). Dans le cadre de nouveaux programmes de colonisation rurale, les entreprises d'État ont construit des routes qui ont permis d'ouvrir des régions éloignées et couvertes de forêts à la sédentarisation et à l'expansion agricole. Ces programmes ont en même temps favorisé
le déboisement et son corollaire, les émissions de GES. Il est évident qu'au cours de la seconde moitié du XXe siècle, les politiques agricoles ont encouragé la destruction des forêts. Peuvent-elles avoir l'effet inverse ? La proposition ci-dessous permet de penser que cela est possible.

## La REAP : Une proposition nouvelle

Tout comme elle peut être utilisée pour expliquer le rythme accéléré du déboisement au cours de la seconde moitié du XXe siècle (Angelsen 2007), la théorie des grands centres de population de von Thünen (1966) peut aussi servir de fondement intellectuel aux politiques de réduction de la déforestation, comme évoqué au chapitre 10. Dans une vaste étude de 2008 intitulée « L'agriculture pour le développement » (Banque mondiale 2008b), des analystes ont relevé qu'au cours des vingt dernières années, les politiques agricoles du monde entier sont devenues « universelles », c'est-à-dire non plus destinées à des régions précises, mais applicables n'importe où dans un pays donné. Si les programmes de soutien en matière de crédit, de fiscalité et de prix ont bénéficié à de nombreux producteurs agricoles, ils ont aussi conduit à négliger divers travaux d'utilité publique à certains endroits, tels que les travaux d'irrigation ou la construction de routes permettant d'acheminer les produits agricoles vers les marchés, ce qui aurait encouragé le développement agricole dans certaines régions précises. Étant donné le dés intérêt relatif pour ces infrastructures rurales, les analystes de la Banque mondiale ont plaidé en faveur de politiques de développement agricole davantage axées sur les régions (Banque mondiale 2008b).

Dans le droit fil de cette idée, ce chapitre propose que les politiques agricoles destinées à encourager la REDD+ soient spécifiques à des régions, c'est-à-dire qu'elles renforcent l'agriculture près des grands centres de population. De telles politiques ressembleraient aux nouveaux programmes de colonisation rurale des années 1960 et 1970, en ce sens qu'elles mettraient l'accent sur la construction d'infrastructures agricoles dans des lieux précis, mais elles en différeraient radicalement dans le type de zones ciblées. Au lieu de privilégier l'expansion agricole dans des régions rurales éloignées, ces politiques favoriseraient une intensification des activités agricoles dans des enclaves périurbaines et rurales situées près des villes. Une intensification qui pourrait prendre diverses formes :

1. Irrigation de terres faciles d'accès le long des routes pour permettre aux riziculteurs de doubler ou de tripler leur récolte dans des zones où ils ne récoltent le riz qu'une fois par an.

2. Programmes de crédit et services de vulgarisation agricole pour les producteurs périurbains et les jardiniers urbains.

3. Soutien aux organisations qui facilitent la commercialisation directe aux consommateurs, comme les marchés fermiers ou l'agriculture communautaire.

4. Agroforesterie qui tire parti des grands marchés locaux pour produire et vendre une grande diversité de fruits.

5. Renforcement des activités de recherche et développement (R&D) axées sur l'agriculture intensive.
<table><caption>Tableau 15.1 Les politiques agricoles à émissions réduites (REAP) dans les pays très boisés et peu boisés</caption><thead><tr><td>Type de politiques</td><td>Pays très boisés</td><td>Pays peu boisés</td></tr></thead><tbody><tr><td>Politique agricole fondée sur la région</td><td>Priorité aux zones périurbaines</td><td>Priorité aux zones agricoles périurbaines et déjà bien établies</td></tr><tr><td>Agroforesterie</td><td>Agroforesterie extensive (p. ex. « foresterie de jungle »)</td><td>Agroforesterie périurbaine intensive</td></tr><tr><td>PSE (paiements pour services environnementaux)</td><td>Oui, aux propriétaires fonciers des régions rurales éloignées</td><td>Oui, surtout pour l'agroforesterie périurbaine intensive</td></tr><tr><td>Biocarburants</td><td>Non</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Droits de propriété sur les arbres</td><td>Renforcement dans les régions rurales éloignées</td><td>Renforcement dans les régions rurales éloignées</td></tr><tr><td>Zonage agricole</td><td>Oui, pour les forêts</td><td>Oui, pour les portions de forêts non protégées et les zones tampons autour des parcs et des réserves</td></tr><tr><td>Droits de douane sur les produits agricoles</td><td>Plus faibles</td><td>Plus élevés</td></tr></tbody></table>

Pour des raisons expliquées ci-après, ces réformes correspondent à une REAP, parce que les mesures proposées reposent sur l'hypothèse raisonnable que la plupart des agriculteurs sédentarisés de longue date dans des zones de production situées à proximité des villes ont des droits de propriété bien établis (Alston et coll. 1999). Le mode d'agriculture intensive préconisé par la REAP en zone périurbaine est déjà pratiqué à la périphérie de villes très diverses, et en ce sens, la REAP s'inspire de tendances existantes dans certains secteurs agricoles du Sud. Elle permet de réduire les émissions de diverses façons, par exemple, en réduisant les « kilomètres alimentaires », c'est-à-dire la distance à parcourir pour acheminer les aliments des fermes aux marchés. La REAP pourrait aussi encourager l'instauration d'une agriculture durable à faible utilisation d'intrants (LISA), à travers des programmes de recherche qui tenteraient, par exemple, d'étendre la portée géographique et agronomique de techniques comme la culture sans labour (Coughenour 2003 ; Holland 2004). Elle permet aussi de diminuer les émissions en axant le développement agricole non pas sur les zones qui sont en lisière des forêts – au prix fort, étant donné le taux élevé d'émissions de GES – mais sur les zones rurales périurbaines qui n'ont plus de forêts anciennes.

En ciblant les milieux périurbains comme zones de développement agricole, les décideurs pourraient restreindre les opportunités d'exploitation des propriétaires fonciers des zones éloignées très boisées. Les possibilités agricoles dans des environnements reculés et couverts de forêts ne disparaîtraient peut-être pas, mais l'aide publique deviendrait moins importante pour l'agriculture extensive autour des forêts éloignées, alors qu'elle continuerait à bénéficier (Brondizio 2008) à l'agriculture intensive non destructrice de
forêts (certains types d'aquaculture, par exemple), pratiquée dans des régions excentrées, et à une agroforesterie respectueuse des arbres, comme la culture du palmier Açaí (Euterpe badiocarpa). Un développement agricole axé autour des centres de population devrait entraîner une baisse des coûts d'opportunité et rendre la participation à la REDD+ plus attrayante pour les cultivateurs des régions éloignées au couvert boisé important, et permettre la réalisation de synergies entre la REDD+ et la REAP.

La manière dont la REAP renforcerait la REDD+ dépend de la situation de chaque pays, en particulier de son stade de transition forestière. La transition forestière survient lorsque les paysages subissent des modifications à grande échelle et à long terme de leur couverture forestière. Au cours du XXe siècle, ces modifications ont pratiquement toujours entraîné des destructions à grande échelle du manteau forestier dans le Sud et le déboisement des zones tropicales, suivis plus récemment par une restauration des forêts à plus petite échelle en certains endroits. Les pays qui n'ont jamais subi de déforestation massive et qui possèdent de vastes étendues forestières sont « très boisés ». D'autres pays ayant subi un déboisement considérable au XXe siècle et où ne subsistent que quelques pans de forêts originelles sont « peu boisés ». Dans la section suivante, nous présenterons l'aspect que pourrait prendre la REAP dans les pays très boisés et les pays peu boisés, et comment elle pourrait influencer les programmes de REDD+.

# La REAP et la REDD+ dans les pays très boisés et peu boisés

## Options stratégiques dans les pays très boisés

Un ensemble de politiques REAP pourrait contribuer à réaliser les 3E de la REDD+ (efficacité, efficience et équité) et générer des co-bénéfices dans les pays qui possèdent encore de vastes pans de forêts tropicales anciennes qui séquestrent le carbone à un rythme relativement rapide. Les pays caractérisés par des formes extensives d'agroforesterie, que l'on appelle aussi bien « agroforêts à hévéa » (de Jong 2001) que « caféières sous ombrage » ou « cacaoyères sous ombrage », pourraient aussi être compatibles avec la REDD+, parce qu'ils préservent la canopée et séquestrent d'importants volumes de carbone.

Des réglementations imposant des droits de douane peu élevés sur les importations de produits de consommation courante réduiraient les coûts d'opportunité de la participation aux programmes de REDD+ destinés à préserver les forêts anciennes. Les importations de produits agricoles à bas coût en provenance de pays moins boisés minimiseraient les incitations économiques pour les agriculteurs d'étendre la production de produits de base aux dépens de la forêt ancienne. Cette situation permettrait de maintenir le prix des denrées alimentaires à un niveau relativement bas pour les consommateurs urbains et serait donc politiquement acceptable. Si l'imposition de droits de douane peu élevés sur les produits de consommation courante est certes susceptible de rendre la REDD+ plus efficace et de récompenser l'efficacité des pratiques agricoles au niveau mondial, deux problèmes potentiels se posent néanmoins. Premièrement, une telle politique contribuerait à des fuites à l'échelle internationale au sein de la REDD+, car les faibles droits de douane encoureraient les pays participants à importer du bois
bon marché, même s'ils préservent le bois et séquestrent le carbone dans leurs propres forêts (Wunder 2008). Ce type de fuites est surtout probable entre pays limitrophes quand un pays comme le Cambodge, par exemple – caractérisé par une gouvernance inadaptée et des forêts inexploitées – est en bordure d'un pays comme le Vietnam qui essaie d'accroître ses réserves forestières et séquestre le carbone (Meyfroidt et Lambin 2009). Deuxièmement, une politique de droits de douane peu élevés ne serait pas équitable pour tous les pays parce qu'elle réduirait les opportunités économiques pour les populations rurales, qui constituent presque toujours la tranche la plus pauvre de la population (Banque mondiale 2009e). Pour être équitable, cette politique doit s'accompagner d'un programme de REDD+ qui attribue une partie des paiements de la séquestration du carbone à la population rurale, même si les forêts séquestrant le carbone sont propriété publique. Cela contrecarrerait les stratégies basées sur des droits de douane peu élevés favorisant les populations urbaines et pourrait bénéficier aux populations vivant près de ressources naturelles dont elles tirent un revenu. Cette nouvelle donne institutionnaliserait également les initiatives politiques prises récemment par certains États producteurs de pétrole, comme l'Équateur et le Pérou, pour garantir une source de revenu aux personnes vivant dans les régions rurales souvent reculées où le pétrole est exploité.

Bien que l'expérience de l'aménagement du territoire en Amazonie brésilienne ait mis en évidence les difficultés d'application des lois (Mahar et Ducrot 1998), les politiques de zonage des forêts pourraient, à l'instar de celles imposant de faibles droits de douane, contribuer à renforcer la REDD+. Dans de nombreux endroits de la limite forestière, où les droits de propriété ne sont pas clairement établis et où l'abattage indique la propriété foncière, les terres boisées risquent d'être mises à mal et il ne sera pas possible de procéder au zonage des forêts. Quand les propriétaires fonciers acquièrent des titres de propriété sur des terres boisées, ils sont plus enclins à défendre ces terres, et le classement en « zones forestières » commence à avoir plus de signification. En résumé, pour que le zonage des forêts porte ses fruits, les États doivent consolider les systèmes fonciers dans les régions boisées éloignées.

Les politiques privilégiant les dépenses en recherche et développement pour une agriculture périurbaine pourraient aussi permettre de renforcer la REDD+ et de stimuler la production agricole dans des zones au manteau forestier important, ce qui inciterait les agriculteurs locaux à convertir les forêts en terres cultivables. Toute politique agricole fondée sur des droits de douane peu élevés devra s'accompagner de politiques de formation pour préparer les jeunes vivant dans des régions rurales éloignées au couvert boisé dense à exercer des métiers non agricoles.

## Options stratégiques dans les pays peu boisés

Une politique agricole à émissions réduites (REAP) pourrait encourager l'agroforesterie dans les pays peu boisés où vit une population pauvre. Les stratégies pourraient cibler les petits exploitants des districts densément peuplés et les aider à acquérir des titres de propriété en bonne et due forme sur leurs terres, contribuer à la recherche portant
sur de nouvelles variétés plus productives, faciliter la création de marchés et mettre en
place des pépinières à un faible coût. Là où le couvert forestier est clairsemé, le bois et
les fruits produits dans les parcelles boisées pourraient compléter le revenu des ménages
de façon non négligeable (Cavendish 2000). En Afrique de l'Est, ce type de politique
pourrait s'appuyer sur les campagnes de plantation d'arbres lancées par Wangari Maathai
et son Mouvement de la ceinture verte. Il pourrait également être bénéfique pour les
petits exploitants de pays comme le Salvador et les communautés rurales à l'intérieur
du Vietnam. Dans tous ces milieux, la compensation accordée au titre de la REDD+
ciblerait plutôt la réhabilitation de la forêt dégradée.

Le succès du programme chinois *Grain for Green* (programme de conversion de terres cultivées en forêts) depuis le milieu des années 1990 permet de penser que des programmes de « gel » des terres spécifiquement axés sur le reboisement de terres agricoles dégradées peuvent rapidement accroître le couvert boisé. Les agriculteurs des zones d'altitude de l'intérieur de la Chine ont été plus nombreux à prendre part à ces programmes que ceux des autres régions (Xu et coll. 2006). Comme son nom l'indique, *Grain for Green* a fourni aux participants des tonnes de céréales en quantités proportionnelles aux superficies des parcelles dont ils ont abandonné la culture. Dans certains cas, cela a abouti à la création de plantations d'hévéas sur les pentes raides, improprement qualifiées de « forêts » (Fox 2008). Ces cas mis à part, la réussite relative de ces programmes porte à croire que les paiements pour services environnementaux (PSE) à grande échelle peuvent être à la fois efficaces et efficients puisque les programmes éligibles aux PSE convertissent les terres agricoles les moins productives en aires de stockage du carbone raisonnablement efficientes. Le programme chinois a également été équitable car il a surtout bénéficié aux agriculteurs les plus pauvres des zones d'altitude. Tous les programmes de « gel » établis à des fins de conservation n'auront pas des effets aussi équitables. La probabilité que les avantages liés aux programmes PSE soient répartis équitablement dépendra de la répartition de la propriété foncière existant déjà dans le pays. Dans un pays dont le déboisement est étendu et la répartition des propriétés rurales inéquitable (comme le Paraguay), les programmes de gel profiteraient énormément aux gros propriétaires fonciers si les avantages prévus sont proportionnels aux superficies concernées.

L'octroi de subventions à la production de biocarburants sur des terres non exploitées
mais déboisées pourrait faire partie d'une politique REAP à condition que les analyses
sur le cycle de vie de la production de biocarburants incluent les effets indirects de ce
type de production sur l'utilisation des terres. Ces stratégies ne pourront être considérées
comme efficaces que si des réductions nettes d'émissions de GES sont obtenues, et
comme efficientes que si les subventions stimulent la production de biocarburants sur
des terres agricoles sous-exploitées, et non pas sur des terres utilisées pour la culture
d'aliments de base. Enfin, elles ne pourront être équitables sans une répartition
équitable des propriétés rurales. Le défi à relever sera particulièrement important dans
les pays d'Amérique latine dont le système foncier est inéquitable. Une fois de plus, ces
programmes se focaliseraient géographiquement sur des zones de production agricole
déjà existantes, à proximité des grands centres urbains, si toutefois cela est possible.