# Entre Asie orientale et Asie-Pacifique : la centralité de l'ASEAN à l'épreuve de la puissance ?

*Between East Asia and Asia-Pacific: The Centrality of Asean to the Test of Power?*

Sophie Boisseau du Rocher et Françoise Nicolas

1. Les termes du débat sur l'organisation régionale en Asie sont en pleine transformation. Transformation géographique d'abord : longtemps, les discussions se sont cantonnées à l'Association des nations d'Asie du Sud-Est (ASEAN), qui est restée jusqu'à la fin des années 1980, la seule organisation régionale en Asie orientale. La participation croissante de l'Australie aux dynamiques asiatiques, la crise financière de 1997 en Asie orientale et l'émergence de la Chine ont rebattu les cartes et étendu, voire transformé, la compréhension de la région sans pour autant la rendre claire : en se portant sur les délimitations géographiques de l'Asie, le débat s'est naturellement déplacé sur les facteurs composant son identité. Et dans cette géographie variable, l'ASEAN n'a pas voulu pour autant que sa centralité soit remise en cause : un des objectifs de la Communauté ASEAN lancée le 31 décembre 2015 est précisément de lui permettre de l'optimiser. Transformation théorique ensuite : après avoir d'abord cherché à mesurer comment la boîte à outils conceptuels du projet européen pouvait servir à comprendre les dynamiques à l'œuvre, les experts ont plutôt travaillé sur les spécificités des projets en cours. Clairement, les modes opératoires asiatiques ne rentraient pas dans les classifications européennes et n'étaient pas pertinents pour saisir les particularités observées. Pendant ce temps, l'intégration se raffermissait, c'est-à-dire qu'elle se densifiait et ce faisant, se recomposait sur de nouveaux axes de structuration.

2. Depuis plus de deux décennies maintenant, la part des échanges intra-régionaux en Asie orientale¹ oscille autour de 50 % (55 % de 2012 à 2014), ce qui est supérieur à ce que l'on observe au sein de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) par exemple (à peine 40 %), mais nettement inférieur à la réalité européenne (plus de 60 %).²

3. Pour autant, cette construction ne se limite pas - et de moins en moins - aux seuls chiffres des rapprochements en cours. Sur les quinze dernières années, à la faveur de la
crise de 1997, les jeux politiques et géostratégiques se sont complexifiés au point de
rendre la lecture de cette construction difficile ; sur le terrain, les logiques de
rapprochement, réelles, sont démenties par des tensions que les acteurs prétendent
résoudre « selon des modes asiatiques de règlement ». Pour faciliter la compréhension,
on en est venu à distinguer deux types de processus d'intégration régionale. D'une part
l'intégration de jure qui relève d'une logique institutionnelle et politique ; et d'autre
part une intégration de facto qui s'effectue en quelque sorte spontanément sous l'effet
des actions du secteur privé sans cadre institutionnel bien défini. L'Asie orientale a
longtemps été considérée comme la championne de ce dernier phénomène. Le terme de
néo-régionalisme a également été formé pour mieux appréhender la réalité d'un
dynamisme échevelé : « le néo-régionalisme se caractérise par sa multi-
dimensionnalité, complexité, fluidité, non-conformité et par le fait qu'il implique une
grande variété d'acteurs étatiques et non-étatiques, qui coopèrent sur un registre
souvent informel autour de coalitions »³. La définition semble aussi floue que le concept
qu'elle prétend définir et n'est pas d'un grand secours pour expliquer un phénomène
probablement plus trivial : la recherche d'un développement profitable via des
relations régionales. Ce pragmatisme, que certains ont qualifié de « décalage » entre les
faits et les structures⁴, ne semble poser aucun problème à l'Asie alors qu'il est perçu
comme un « défi intellectuel » par les experts occidentaux⁵.

Après dix ans de « relations profitables », le questionnement se complexifie avec l'émergence d'un autre paramètre : celui de la concurrence, voire de la rivalité sino-américaine. Cette rivalité, parfois feutrée, parfois frontale, s'est naturellement étendue au champ du régionalisme, à travers deux initiatives le Partenariat économique régional global (Regional Comprehensive Economic Partnership - PERG) et le Partenariat transpacifique (TransPacific Partnership - PTP). En effet, au-delà des différences conceptuelles sur lesquelles peuvent bien se diviser les experts, se dégagent des enjeux d'influence et de pouvoir normatif qui structureront non seulement l'espace régional, mais, par effet de ricochet et probablement d'exemplarité, voire de capillarité, l'espace mondial. La question de l'organisation régionale de l'Asie devient ainsi un enjeu de pouvoir : en attirant les participants dans une sphère ou dans l'autre, États-Unis et Chine testent leur capacité de conviction. Avec toutes sortes d'arguments et des contradictions dont on se demande bien comment les pays participants vont sortir, apparemment pris au piège d'une surenchère sur laquelle ils n'ont que peu de maîtrise.

Quel est donc le potentiel de structuration des deux projets cités sur l'organisation de
la région Asie et comment l'ASEAN peut défendre son positionnement et son rôle face à
ces initiatives ? À n'en pas douter la géographie économique de l'Asie devient
aujourd'hui un enjeu de puissance.

# 1. PERG et PTP : des visions pas toujours compatibles du régionalisme

## 1.1 Des ambitions asymétriques

Longtemps restée à l'écart de la vague des accords commerciaux régionaux⁶, leur préférant le cadre multilatéral du GATT puis de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'Asie orientale a fini par rentrer dans le rang. À compter du début des années 2000, les accords commerciaux bilatéraux et plurilatéraux se multiplient dans la région.
7 La Corée du Sud a été la première à franchir le pas en négociant un accord de libre-échange avec le Chili. Par la suite, c'est avec plusieurs de ses voisins qu'elle s'associera (Singapour, ASEAN), mais aussi avec ses grands partenaires que sont les États-Unis et l'Union européenne. Le Japon ne tardera pas à l'imiter, alors que Singapour s'engagera de son côté dans une multitude d'accords commerciaux préférentiels tous azimuts. Au final, la région se retrouve rapidement confrontée à une superposition complexe d'accords commerciaux bilatéraux et plurilatéraux, mais aussi de projets d'intégration sous-régionaux (accords de libre-échange entre la Chine et l'ASEAN, le Japon et l'ASEAN, la Corée et l'ASEAN notamment), à l'origine du syndrome dit du « bol de nouilles ».⁷ La région Asie-Pacifique est sans doute aujourd'hui celle qui compte le plus grand nombre d'accords commerciaux préférentiels. En 2015, la Banque asiatique de développement en dénombrait 134 d'ores et déjà signés ou en vigueur pour l'ensemble de la région d'Asie-Pacifique⁸. Pour autant, cette frénésie ne reflète pas une volonté claire d'institutionnaliser l'intégration régionale puisque bon nombre de ces accords sont conclus avec des partenaires extérieurs à la région. Jusqu'à une date récente, la région d'Asie orientale continuait donc résolument de fonctionner sur la base du régionalisme ouvert et non pas comme une région cherchant prioritairement à développer les échanges intra-régionaux. L'émergence de deux méga-accords est en passe de changer la donne : on doit dès lors s'interroger non seulement sur leur potentiel à polariser, voire à cliver, la région, mais aussi sur leur compatibilité, au-delà des discours toujours très inclusifs.

8 Depuis 2012 en effet, deux méga-accords commerciaux dominent les débats en Asie-Pacifique, à savoir le PTP et le PERG. L'objectif commun de ces deux accords est de faciliter les échanges dans la région, mais le PERG s'appuie sur des accords déjà existants négociés par l'ASEAN avec plusieurs de ses partenaires régionaux alors que le PTP constitue une entreprise entièrement nouvelle. Ces deux projets diffèrent sur nombre d'autres points, allant de leur couverture géographique, à leur logique économique, en passant par la question du leadership. Le PTP regroupe aujourd'hui 12 pays de part et d'autre du Pacifique, dont les États-Unis, mais pas la Chine⁹, alors que le PERG rassemble les 16 économies dites de l'ASEAN plus 6 (Chine, Corée du Sud, Japon, Inde, Australie et Nouvelle-Zélande), ce qui exclut les États-Unis. À cet égard, la dimension régionale au sens strict du terme est patente dans le cas du PERG, mais moins dans le cadre du PTP. Ce dernier accord reflète néanmoins une volonté, de la part des États-Unis, de conserver la main sur l'organisation économique de la région asiatique.

9 Le problème de définition de la mouvance pertinente pour l'effort de coopération régionale n'est pas nouveau et étroitement lié à l'absence de leader unanimement accepté dans la région. En Asie orientale, les deux leaders régionaux potentiels que sont la Chine et le Japon sont en effet traditionnellement en désaccord sur ce point. La Chine a longtemps défendu une vision relativement étroite de la région d'Asie orientale (qui correspond à l'ASEAN+3) telle qu'elle apparaît dans le projet l'Accord de libre-échange d'Asie orientale (East Asia Free Trade Agreement - ALEAO), alors que le Japon était favorable à une extension de la région à l'Australie, la Nouvelle-Zélande et l'Inde, comme en atteste son projet de Partenariat économique global d'Asie orientale (Comprehensive Economic Partnership of East Asia - PEGAO). Cette dernière configuration permettant à l'évidence de contrebalancer le poids économique de la Chine par celui de l'Inde. Il convient toutefois de noter que jamais le Japon n'a véritablement cherché à
exercer un leadership régional, même à une époque où il était en position de force par rapport à la Chine.

10 En outre, la question du rôle des États-Unis dans la région reste posée et sur ce point encore les avis divergent comme le montrent les propositions concurrentes de la part du premier ministre australien Kevin Rudd, qui défendait un projet de Communauté Asie-Pacifique incluant les États-Unis (2009), et de celle du premier ministre japonais Yukio Hatoyama, favorable à une Communauté d'Asie de l'Est (2010) portée par le couple nippo-chinois. Le départ prématuré des deux responsables avait conduit à l'abandon de ces deux projets, mais cette concurrence reflète les divergences de vues quant à la définition géographique d'une communauté économique asiatique.

11 Par ailleurs, si l'on examine la philosophie des deux projets, il ne fait guère de doute que les objectifs poursuivis sont fondamentalement différents et que le PTP est infiniment plus ambitieux. Il ne faut pas s'y tromper, le PTP constitue un effort très bien orchestré de structuration de la région (une région qui représente 40 % du PIB mondial et 25 % du commerce international) autour de normes dictées par les États-Unis. Le président Obama l'a lui-même annoncé dans une tribune au Washington Post : « Si nous n'imposons pas les règles, la Chine les écrira à notre place dans la région. Nous serons alors exclus »¹⁰. Il ne paraît donc pas exagéré d'avancer que le PTP est une entreprise normative, qui correspond à une nouvelle version, à l'échelle régionale, de l'ordre mondial libéral poussé par les États-Unis après la Deuxième Guerre mondiale¹¹. Cet objectif est d'ailleurs officiellement assumé par le pouvoir américain, comme en atteste une déclaration du Représentant américain au commerce, Michael Froman, en juin 2014.¹²

12 Et cette entreprise normative ne se limite pas à la seule Asie orientale : le PTP n'a pas vocation à rester limité à la région. Sur ce point l'accord apparaît indissociable d'un deuxième projet également poussé par les États-Unis, mais cette fois en direction de leurs partenaires européens, à savoir le Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (PTCI). Ces deux projets sont indiscutablement complémentaires et ont l'un comme l'autre pour objectif d'imposer des normes, non seulement en matière de commerce, mais bien au-delà, à l'ensemble de la planète. En effet, le PTP comme le PTCI ne se contente pas de régler les problèmes de barrières aux échanges, mais s'attaque également à nombre de réglementations « derrière les frontières », c'est-à-dire celles qui relèvent habituellement de la compétence strictement nationale. À l'heure de la mondialisation, les répercussions des réglementations nationales sur le commerce justifient que ces questions fassent également l'objet de négociations multilatérales.

13 De son côté le PERG constitue une entreprise infiniment plus modeste, dont l'objectif consiste à faciliter les échanges et l'investissement au sein de la région d'Asie orientale au sens large du terme. Il s'agit notamment de « consolider » les différents accords de libre-échange passés par l'ASEAN avec ses partenaires régionaux (Chine, Corée du Sud, Japon Inde, Australie et Nouvelle-Zélande). Cet objectif est en parfaite cohérence avec la mouvance géographique de l'accord puisque l'essentiel des échanges régionaux et des réseaux régionaux de production regroupe les économies qui sont parties à la négociation.

14 Certes, la Chine a récemment affirmé vouloir pousser un accord commercial à l'échelle de l'ensemble de la région Asie-Pacifique, redonnant ainsi un nouveau souffle au projet d'accord de libre-échange de l'Asie-Pacifique englobant l'ensemble des pays membres
du forum de l'APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation), mais aucun calendrier précis n'a été suggéré et le moment choisi pour faire cette déclaration¹³ laisse penser qu'il s'agissait simplement pour Pékin de reprendre l'initiative dans la région face à Washington.

15 Ces divergences de philosophie entre les deux projets rendent une éventuelle fusion difficile à envisager. Mais elles pèsent également lourd pour l'ASEAN, qui se retrouve en quelque sorte reléguée à l'arrière-plan par la rivalité sino-américaine. La mise en œuvre de la Communauté économique de l'ASEAN pourrait constituer un moyen pour l'Association de reprendre l'initiative, mais cela semble pour l'heure largement illusoire. Sur le papier, si la centralité de l'ASEAN apparaît clairement dans le projet du PERG, elle est beaucoup plus difficile à faire valoir dans la réalité et elle ne se reflète pas dans les chiffres.

## 1.2 Le trouble de l'Asie-Pacifique

16 Ces différentes initiatives montrent qu'en termes de coopération, beaucoup reste à faire pour s'entendre sur un projet régional. Au-delà des logiques géoéconomiques et géo-monétaires (le PTP est basé sur la domination du dollar américain quand la Chine voudrait renforcer l'attractivité du yuan en favorisant son utilisation par ses partenaires commerciaux), des ambitions politiques, voire géostratégiques, sont à prendre en considération. Des enjeux de puissance se profilent clairement derrière la captation des flux régionaux : alors que dans le cycle précédent, l'intensification des relations régionales ne remettaient pas en cause la suprématie géostratégique des États-Unis, les ambitions de la Chine transforment l'ordre établi depuis les années 1960¹⁴ et intègrent le champ économique, commercial et financier, dans une stratégie d'ensemble. En outre, la crise économique qui a frappé la planète à partir de 2007 a encore modifié la donne. La mondialisation tend à se ralentir : le commerce international qui croissait en moyenne de 5% par an avant 2008 est tombé à 1,7% depuis lors ; en 2014, sa croissance s'est limitée à 2,8% quand les seules relations commerciales entre la Chine et l'Asie du Sud-Est augmentaient de 8,23%. Dans ce qu'elle considère comme un nouveau rapport de puissance, la Chine entend marquer son avantage par une double tactique différée : d'abord, l'acceptation des normes globales puis leur transformation au niveau régional.¹⁵

17 Plusieurs indices militent pour une lecture politique de ces initiatives commerciales et les replacent dans le rapport de force précédemment évoqué. D'abord, ces deux projets ont été récupérés par les grandes puissances que sont la Chine et les États-Unis alors qu'initialement elles n'étaient pas à la manœuvre. Ainsi le PTP n'est en réalité qu'un avatar d'un projet beaucoup plus modeste lancé en 2006 par trois petites économies du Pacifique (Singapour, Nouvelle-Zélande et Chili) rapidement rejointes par Brunei. Cet accord dit « P4 » avait pour objectif de faciliter et développer les échanges au sein du groupe, mais aussi de constituer un projet suffisamment attractif pour que d'autres pays s'y associent. Lorsque les quatre pays signataires décident en 2008 d'étendre le champ de leurs négociations aux services financiers et à l'investissement, les États-Unis, sous la présidence Bush, manifestent leur volonté de se joindre à la discussion. En raison du changement d'administration à Washington le processus d'extension du P4 sera retardé, mais le Président Obama confirmera l'intérêt des États-Unis en 2009, conduisant à l'émergence du PTP. La démarche américaine sera imitée par la Malaisie,
l'Australie, le Pérou et le Vietnam, et les cinq pays entreront officiellement dans la négociation en 2010. Puis ce sera le tour, fin 2011, du Canada et du Mexique, et enfin du Japon au printemps 2013. Dans cette nouvelle configuration, les États-Unis ont pris la tête des négociations et ont fait de leur réussite un enjeu majeur de la présidence Obama.

18 De la même manière, le projet de PERG est à l'origine le fruit d'une initiative de l'ASEAN, qui cherchait à asseoir sa « centralité » dans la région et à résoudre la rivalité traditionnelle entre deux projets concurrents : d'une part l'Accord de libre-échange d'Asie orientale (ALEAO), poussé par la Chine sur la base de l'ASEAN+3 (Chine, Corée du Sud et Japon) et d'autre part le Partenariat économique global d'Asie orientale (PEGAO), soutenu par le Japon sur la base de l'ASEAN+6 (ASEAN+3 + Inde, Australie et Nouvelle-Zélande). En tant que principal acteur, la Chine a rapidement émergé comme le leader naturel du groupe. Mais si la prise en mains du PTP par les États-Unis est désormais incontestable, celle de la Chine sur le PERG est plus discutable. Et, suivant une méthode désormais familiale, Pékin reste dans une position attentiste, le temps de l'observation lui permettant de mieux évaluer les chances de succès du projet. À ce stade, le leadership de la Chine au sein du PERG est plus la perception des observateurs extérieurs que le fruit d'une volonté délibérée de Pékin ; cependant, si la Chine y voyait une opportunité à saisir, elle ne manquerait pas de se présenter comme son « leader naturel ».

19 Cette tactique explique que le PERG n'est pas le seul vecteur activé pour contrecarrer la tentative américaine de retour en Asie. Le projet de Banque asiatique d'investissement pour les infrastructures (BAII), dont l'objectif est de soutenir le processus d'intégration économique régionale par des contributions financières consacrées au développement des infrastructures, et, au-delà, le vaste projet des Nouvelles routes de la soie (« *One Belt, One Road Initiative* »), sont généralement interprétés comme d'autres instruments d'autonomisation de l'Asie, voire comme des vecteurs d'influence pour la Chine : d'ailleurs, le fait que Washington ait échoué à entraver le projet et la participation de membres non asiatiques (y compris des proches alliés comme le Royaume-Uni ou l'Australie) a été interprété comme un succès diplomatique chinois ! En outre, si la banque a effectivement mis en place des bases réglementaires dans une large mesure conformes aux normes internationales (statuts, politique financière, normes environnementales et sociales, etc.), Pékin qui a fourni près de 30 % du capital de la BAII entend bien faire travailler « ses » entreprises dans les projets retenus. En 2014, Xi Jinping a annoncé son intention d'investir plus de 20 milliards de dollars au profit de l'ASEAN.

20 Ensuite, la participation « à la carte » prouve qu'on s'entend plus sur une ambition que sur un projet précis et que les participants veulent d'abord profiter du dynamisme des volumes commerciaux produits par la seule taille des grands pays. Ainsi, Singapour, la Malaisie, le Vietnam et désormais le Japon s'inscrivent dans les deux groupes même s'il peut sembler étonnant que les deux pays les moins avancés du groupe (Vietnam et Malaisie) soient prêts à s'engager dans un accord aussi ambitieux et contraignant que le PTP, qui couvre des domaines aussi variés que le traitement des entreprises d'État et la gestion des marchés publics (domaines dans lesquels les deux pays susmentionnés pourraient avoir des difficultés à tenir leurs engagements). Or, il ne semble pas que des dérogations, voire des aménagements, soient envisageables. À l'évidence donc, les objectifs sont autres et notamment de bénéficier de l'accès au marché américain.¹⁶
21 Enfin, on voit bien comment les deux dirigeants, les présidents Obama et Xi Jinping, intègrent ces négociations commerciales dans un « package » d'ensemble et rivalisent dans une course de vitesse à l'effet d'annonce surprenante¹⁷ : la succession de déclarations illustre cette surenchère. À présent, les dynamiques régionales doivent être « sécurisées » et appellent donc à un resserrement des liens stratégiques. Selon certains experts, le PTP n'est que le volet commercial du « pivot vers l'Asie » annoncé par le président Obama et la Secrétaire d'Etat Hillary Clinton en 2010¹⁸. D'ailleurs, ce n'est pas un hasard si une série d'accords stratégiques a été signée avec les pays participants au PTP : Philippines, Australie, Vietnam et Japon. Cette synchronisation indique précisément la vision globale que Washington comme Pékin cherchent à promouvoir. Les visites du président américain sur le continent asiatique se sont multipliées pour présenter cette nouvelle articulation et convaincre les pays de la région de rejoindre la dynamique ainsi créée ; la Malaisie, puis le Japon ont finalement accepté de participer ; la Corée du Sud hésite encore.

22 Sur le fond, les États d'Asie restent sceptiques, voire dubitatifs sur les ambitions du PTP : le démantèlement des droits de douane ou l'élaboration de normes communes sur des produits ou des services peuvent éventuellement être acceptés. En revanche, le règlement des litiges entre entreprises et État qui remettrait en cause les décisions d'un gouvernement, ou certaines extensions des droits de propriété intellectuelle sont perçus par les participants asiatiques comme autant de violations de souveraineté. Ce sont d'ailleurs les terrains sur lesquels la dernière conférence ministérielle sur le PTP (Hawaii, août 2015) a achoppé ; dans les couloirs, les relents impérialistes de Washington étaient dénoncés. C'est donc moins par conviction que par intérêt que ceux-ci ont rallié le projet et quand ils l'ont fait, c'est généralement contre un intérêt directement négociable. La meilleure illustration est fournie par un Vietnam déstabilisé par les manœuvres chinoises en mer de Chine méridionale alors qu'il est, au sein de l'ASEAN, le premier partenaire économique de la Chine (il reçoit 23,7 % des ventes chinoises dans la région et exporte 9 % des produits ASEAN vers la Chine, mais entretient avec son puissant voisin le déficit le plus élevé de l'ASEAN, 38 milliards de dollars en 2013) : quand le secrétaire général du Parti communiste vietnamien Nguyen Phu Trong s'est rendu à Washington en juillet 2015 (après le président Truong Tan Sang en 2013), l'ensemble des experts replaçaient cette visite dans la stratégie vietnamienne d'endiguerment de la puissance chinoise. Certains évoquaient l'insistance du secrétaire général à demander la levée de l'embargo sur la livraison d'armements modernes (en 2014 la levée n'avait été que partielle et concernait les armes non létales). Hanoi a parfaitement compris l'agenda serré du président Obama et entend en tirer parti pour pousser son avantage dans la négociation ; d'ailleurs, d'ici 2016, la Maison-Blanche a promis une visite officielle. Le président Obama devrait en outre en profiter pour valoriser également le travail réalisé pour la Communauté économique de l'ASEAN « qui permettra à une ASEAN unie de jouer un plus grand rôle dans les affaires mondiales », a-t-il rappelé lors du sommet de novembre 2014 à Naypidaw.
## 2. Quelle place pour la Communauté économique de l'ASEAN ?

### 2.1 La Communauté économique de l'ASEAN : une tentative de plus, mais limitée

Après la zone de libre-échange de l'ASEAN (AFTA - 1992), la Communauté économique de l'ASEAN est la seconde des trois étapes vers l'intégration de l'Asie du Sud-Est. Elle devait entrer en fonction le 31 décembre 2015 en vertu de l'accord de 2007 (sommet de Singapour). Cet accord implique la réalisation d'une intégration économique régionale fondée sur un marché unique des biens et services, de capitaux et de certaines catégories de travailleurs qualifiés. En 2014, l'ASEAN représente 630 millions de personnes ayant un produit intérieur brut (PIB) cumulé avoisinant les 2 500 milliards de dollars.

L'ambition du projet est de faire de l'ASEAN non seulement une base de production et un marché uniques, mais aussi une région compétitive et équitable, intégrée dans les flux mondiaux. L'origine du projet remonte au début des années 2000, lorsque la Chine est apparue comme un redoutable concurrent capable de siphonner les investissements directs étrangers sur lesquels la dynamique de croissance des économies de l'ASEAN s'était jusque-là très largement appuyée.¹⁹ Dans ces conditions le projet avait notamment pour objectif d'accroître l'attractivité de l'ASEAN par rapport à la Chine aux yeux des investisseurs étrangers. À vrai dire, ces inquiétudes étaient sans doute excessives ; la perte d'attractivité de l'ASEAN est désormais un mauvais souvenir et les flux d'investissement ont retrouvé le chemin de l'Asie du Sud-Est dès le début des années 2000 en parallèle de celui de la Chine.

Outre l'approfondissement de la libre circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux, un certain nombre de domaines de coopération sont envisagés : consultation en matière de politique économique et financière, « connectivité » des infrastructures, e-commerce, intégration industrielle, simplification des procédures, équivalences de diplômes, etc.

L'un des grands chantiers de la mise en œuvre de la Communauté économique de l'ASEAN porte sur ce qu'il est convenu d'appeler la facilitation des échanges qui passe par la simplification et l'harmonisation des procédures douanières à travers un mécanisme de guichet unique (ASEAN Single Window - ASW). Un autre chantier crucial pour le bon fonctionnement de la communauté est celui de la connectivité régionale et subrégionale, qui passe par le développement d'une infrastructure de transport davantage intégrée.

D'entrée de jeu, il convient de souligner qu'en dépit des similitudes sémantiques et même s'il s'en inspire, le projet est loin de celui de la Communauté économique européenne, ne serait-ce que parce que la libéralisation des échanges y est bien moins ambitieuse. Ainsi, la liberté de circulation des personnes ne concerne que la main-d'œuvre qualifiée dans un petit nombre de professions (ingénieurs, comptables, architectes, infirmières, dentistes et médecins, et professionnels du tourisme). De même la libéralisation des services demeure limitée à cinq secteurs prioritaires (transport aérien, technologies de l'information et de la communication, santé, tourisme et logistique). Enfin, la souveraineté des États est préservée et le principe de
non-ingérence dans les affaires économiques intérieures de chacun des États membres reste érigé en principe absolu. À aucun moment il n'a été question dans cette entreprise d'intégration régionale de procéder au moindre abandon de souveraineté, ce qui constitue, dans le domaine économique, l'un des éléments clés de l'entreprise européenne.

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Des avancées dans la mise en œuvre du projet sont certes indéniables, notamment en matière de libéralisation commerciale : les droits de douane ont été réduits à zéro sur 99,7 % des lignes tarifaires pour les 6 pays les plus avancés et à un maximum de 5 % sur 98,9 % des lignes tarifaires pour le groupe CLMV (Cambodge, Laos Myanmar et Vietnam). Toutefois, une certaine prudence reste de mise, car la part de ces échanges reste bloquée à moins de 25 % du total du commerce des pays membres, ce qui laisse douter de l'utilité de l'effort de libéralisation. En outre, les barrières non tarifaires demeurent nombreuses et ont même eu tendance à s'intensifier dans certains pays.

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Dans le secteur des services, bien que l'effort de libéralisation soit limité sur une base sectorielle, les réalisations demeurent encore en deçà des attentes. À titre d'exemple, le marché aérien unique est loin d'avoir abouti. De la même manière, alors que la libre circulation de la main-d'œuvre ne concerne que certaines professions qualifiées, elle a pourtant grand-peine à progresser tant sont nombreuses les barrières réglementaires, et derrière elles, les réticences des États. Ainsi les accords de reconnaissance mutuelle des professions n'ouvrent pas pour autant un droit à résider ou travailler dans les autres pays de la région tandis que différentes barrières sont érigées : tests de nécessité économique, domaines réservés aux nationaux, exigence de maîtrise de la langue nationale, conditions de ressources pour la délivrance des visas, etc.

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Enfin, les résultats sont également décevants en matière de facilitation des échanges et de connectivité. Ainsi, bien que les efforts d'harmonisation et simplification des procédures douanières figurent en bonne place dans la liste des priorités, la mise en place d'un système de guichet unique non seulement à l'échelle des différents États membres, mais aussi à celle de l'ensemble de la communauté est loin d'être atteinte. Les décalages en termes de développement et de capacités institutionnelles expliquent en grande partie cet état de fait. Les difficultés tiennent aussi à la détermination inégale des parties prenantes. Les dirigeants indonésiens se montrent par exemple peu intéressés, probablement en raison de la taille de leur propre économie, alors qu'en Thaïlande, les préoccupations politiques intérieures dominent les débats en dépit d'une forte détermination officielle à tenir les engagements pris. Les projets d'infrastructures et transport sont également très en retard et risquent d'être concurrencés par les projets chinois, beaucoup plus incisifs, dynamiques et généreux.

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En conclusion, on ne devait pas s'attendre à un bouleversement majeur le 31 décembre 2015 ; d'une part parce que les mesures de libéralisation sont déjà en place dans certains domaines depuis plusieurs années et d'autre part parce que dans d'autres domaines, les objectifs tardent à être atteints. Ce qui est étonnant, à vrai dire, c'est qu'une attention aussi importante soit accordée à l'entreprise et que les attentes restent élevées dans certains pays comme la Thaïlande par exemple. Un élément d'explication tient sans doute au fait que les accords de libre-échange sont fréquemment utilisés comme un levier extérieur qui facilite la mise en place de réformes économiques souvent douloureuses et donc par définition impopulaires.
## 2.2 L'ASEAN, au risque de se perdre

32 La mise en place de cette Communauté ASEAN à trois piliers (économique, socioculturel et politico-sécuritaire) présente au final, un certain nombre de risques. On s'interroge sur sa mise en œuvre et sur les décalages possibles entre des ambitions importantes, le manque de moyens au service de l'Association et surtout, l'absence d'une volonté politique flagrante. L'ASEAN pourrait-elle devenir le bloc régional que certains, comme le premier ministre de Malaisie Najib Razak appellent de leurs vœux pour devenir la quatrième économie mondiale d'ici 2050²⁰ ?

33 Cette perspective laisse aujourd'hui les experts dubitatifs. Autant pour des raisons internes qu'externes.

34 Internes d'abord : la diversité des trajectoires de développement parmi les membres de l'Association constitue un premier obstacle structurel. Non seulement les disparités économiques entre États sont fortes (le Cambodge a un PIB par habitant de 1 100 dollars quand Singapour, quatrième place boursière au monde, affiche un PIB par habitant dépassant les 55 000 dollars), mais au sein même des États, elles constituent dans des pays comme la Thaïlande, le Myanmar ou l'Indonésie des obstacles sérieux. Des réticences sectorielles sont également apparues et les manifestations des agriculteurs indonésiens ou des ouvriers du textile vietnamiens qui estiment ne pas être prêts pour affronter la concurrence de leurs voisins démontrent les écarts à combler. Un petit État en développement comme le Laos ne dispose pas d'une main-d'œuvre qualifiée compétitive ou d'un système juridique capable de rivaliser avec ses partenaires. Les barrières non tarifaires illustrent ainsi la crainte des États de voir leur marché submerger par des produits concurrentiels : à ce titre, plusieurs pays membres ont multiplié les restrictions. Les exemples pourraient être multipliés et montrer que cette intégration est encore loin d'être effective dans un espace régional où le respect de la non-ingérence reste le principe fondateur.

35 La responsabilité des États est directement engagée dans les difficultés de mise en œuvre du projet : en ne déléguant pas une autorité suffisante à un Secrétariat sous-équipé à Jakarta²¹, ils préservent leur contrôle entier sur le processus et s'assurent d'un engagement « à la carte ». La dynamique d'ensemble, déjà poussive²², peut facilement être enrayée par des intérêts corporatistes ou ceux d'un régime politique qui voit plus d'avantages à satisfaire la frange nationaliste de sa population qu'à imposer une ouverture qui inquiète d'autant plus qu'elle est peu défendue par les gouvernements et reste donc absconse pour le simple citoyen comme les milieux d'affaires. La directrice de la Banque centrale au Cambodge, Chea Serey, a récemment émis des doutes sur l'intérêt pour son pays de rejoindre la communauté, n'ayant aucune garantie que le Cambodge bénéficierait de manière équitable de cette communauté du fait de son niveau de développement ; le président indonésien Joko Widodo a rappelé pour sa part que « les intérêts nationaux resteraient toujours prioritaires ». On percevait, à quelques mois de son lancement, des contrastes marqués dans l'appréhension de la Communauté économique de l'ASEAN qui ne manquent pas d'inquiéter. Le ministre du Commerce et de l'Industrie de Malaisie (qui préside l'Association en 2015), Mustapa Mohamed, reconnaît d'ailleurs qu'à chaque proposition avancée, il lui faut négocier âprement avec certains de ses partenaires (Cambodge, Vietnam, Myanmar...) pour qu'ils acceptent une intégration économique plus substantielle et pour replacer cette ambition, et les sacrifices à consentir aujourd'hui, dans une perspective bénéfique à plus long terme²³.
Au vu des difficultés rencontrées « au fur et à mesure qu'on se rapproche de l'échéance », Mustapa Mohamed a décidé de ne pas inclure la question d'une zone monétaire dans les négociations, estimant que c'était prématuré. Il propose en compensation, des initiatives pratiques, aisées à mettre en œuvre, pour le lancement de la Communauté économique de l'ASEAN : un accord de facilitation commerciale, une Carte de voyage professionnel ASEAN, des mesures supplémentaires pour la libéralisation des services au sein de l'Association, une procédure de certification pour les produits échangés au sein de l'ASEAN, un plan d'Action stratégique post-2015 pour les petites et moyennes entreprises (PME) (2016-2025) et l'accélération de la mise en place du guichet unique de l'ASEAN pour les procédures douanières. Les opposants à la communauté profitent de ces flottements et d'un contexte économique frileux pour diffuser un doute irritant.

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Au final, on s'interroge : les États membres de l'ASEAN sont-ils sérieusement décidés à transformer l'ASEAN en une communauté ou s'agit-il d'une manœuvre déclaratoire, voire dilatoire, destinée à maintenir, même facticement, la « centralité » de l'Association (l'engagement de centralité fait partie intégrante de la Communauté économique de l'ASEAN), c'est-à-dire la capacité de chacun des membres à maintenir un accès « crédible » à leurs grands partenaires ? Le projet de Communauté ASEAN élaboré pour relancer une dynamique régionale un peu poussive, présente aussi le risque de placer l'Association devant des engagements qu'aucun membre ne veut, ou ne peut, atteindre. En dépit des multiples études réalisées sur les bénéfices d'une intégration plus poussée, les réticences politiques l'emportent ; pour justifier ce flottement, les États membres indiquent que la Communauté économique de l'ASEAN est un processus et non une fin en soi. Ce faisant, les enjeux domestiques retardent un basculement et pourraient accroître la dépendance des pays d'Asie du Sud-Est à l'égard de leurs partenaires extérieurs. Les sollicitations chinoises et américaines dont l'ASEAN est l'objet depuis une quinzaine d'années, placent l'Association dans une dynamique un peu désordonnée et relèguent au second plan les objectifs régionaux. Positionnée entre les deux puissances émergentes de l'Asie, l'ASEAN et ses pays membres font le choix prioritaire des marchés régionaux²⁴ ; dans le même temps, comme contrepoids à une possible satellisation sur les dynamiques chinoises, elle entretient ses liens avec les États-Unis. Ce faisant, elle complexifie les jeux et dilue un peu plus une logique qui, on l'a vu, peine à s'imposer.

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Il y a donc aussi des raisons extérieures à l'ASEAN qui justifient le doute. La Chine, qui a besoin d'un accès privilégié aux matières premières et aux consommateurs de l'ASEAN (le PIB de l'ASEAN est passé de 240 milliards de dollars en 1980 à 2 475 milliards en 2014 et devrait atteindre 3 752 milliards en 2020), positionne les rapprochements économiques et commerciaux comme une priorité. Depuis la signature de l'Accord de libre-échange entre l'ASEAN et la Chine (ALEAC) en juillet 2005 et sa mise en place complète en 2010, la Chine est devenue le premier partenaire commercial de l'ASEAN (elle-même troisième fournisseur de la Chine)²⁵. Avec des États comme la Malaisie – avec qui elle a célébré en 2014 en grande pompe le 40ᵉ anniversaire d'une relation bilatérale « de confiance »), elle a déjà établi une proximité que certains qualifient de dépendance²⁶. Ce qui apparaît aujourd'hui est que l'accroissement du poids de la Chine dans les échanges de l'ASEAN a effectivement réduit la part de marché des partenaires traditionnels de l'Association : pour les seules importations, le Japon, qui fournissait 19,6 % des importations en 2000, ne représente plus aujourd'hui que 9 % de celles-ci ; pour les États-Unis et l'Union européenne, la réduction est identique (à 7 et 9 %
respectivement aujourd'hui). Et surtout, Pékin maintient une pression incessante avec des propositions nouvelles ; elle a, à titre d'illustration, proposé récemment huit mesures pour moderniser l'ALEAC en affichant l'ambition de doubler le volume des échanges entre 2015 et 2020, de renforcer la connectivité en développant le réseau des infrastructures entre les deux régions. La puissance d'attractivité de la Chine est telle pour les « petites » économies de l'ASEAN que seuls une volonté politique ou un accord privilégié avec un autre partenaire peut l'infléchir. La question de fond est sur la table : les États-Unis ont-ils la capacité d'infléchir ces dynamiques régionales qui sont d'abord alimentées par une proximité géographique ?

### 3. L'Asie existe-t-elle ?

38 Les récentes évolutions en matière d'intégration régionale en Asie orientale et en Asie-Pacifique ne vont pas éclaircir de manière décisive notre compréhension des frontières de l'Asie ; elles pourraient même la compliquer. Pour trois raisons essentiellement, la réponse à cette question semble donc être négative :

39 Premièrement, la question de la définition/délimitation de la région reste non résolue : deux visions continuent de s'opposer, celle d'une Asie « asiatique » et celle de l'Asie-Pacifique.

40 Deuxièmement, en tant qu'acteur l'Asie n'existe pas dans la mesure où les pays qui la composent (quelle que soit la manière dont elle est définie ou quels que soient les contours que l'on retient) ont des intérêts et des préoccupations extrêmement différents et cherchent à conserver toutes les options ouvertes. Il n'est pas aisé dans ces conditions d'arrêter une stratégie à l'échelle de la région.

41 Troisièmement, l'espace asiatique est un espace de rivalité entre au minimum deux grandes puissances, ce qui fait de l'Asie un enjeu de puissance plutôt qu'un acteur. L'ASEAN peine en outre à s'affirmer comme un acteur à part entière. Tiraillée entre les deux grands partenaires, elle pourrait même perdre sa centralité et sa crédibilité si d'aventure la réussite du PTP venait à conduire au ralliement des grandes économies comme l'Indonésie et la Thaïlande. Certes, la force de l'Association a toujours été sa flexibilité et sa capacité d'adaptation, mais la stratégie du bambou opportuniste pourrait bien avoir atteint ses limites parce que les États-Unis imposent des conditions et des normes qui seront difficiles à respecter.

42 Quant au Japon, le grand absent de cette analyse, il conserve une position ambiguë, résolument aligné sur les États-Unis en matière de sécurité, mais plus ouvert à d'autres options en matière économique.

43 Du fait de leur poids géopolitique, l'influence des États-Unis n'est pas près de disparaître dans la région et la probabilité est en réalité assez élevée que les interdépendances économiques continuent de servir leurs intérêts. Cependant, et les chiffres le montrent, ce partenaire perd progressivement de son ascendant au profit de dynamiques sinocentrées. Rien n'indique pourtant à ce stade que Pékin mette en place une structuration régionale normative : sa masse et sa capacité d'aimantation de son milieu la dispensent de tels efforts.
## NOTES

1. L'Asie orientale est ici définie comme regroupant les 16 pays de l'ASEAN+6, auxquels il convient d'ajouter Taiwan.

2. En revanche l'intensité du commerce intra-régional (c'est-à-dire la part du commerce intra-régional rapportée à la part du commerce total de la région dans le commerce mondial) a eu tendance à baisser en Asie, contrairement à ce que l'on observe en Amérique du Nord et dans l'Union européenne. Cette évolution reflète l'importance croissante de l'intégration de la région dans les circuits économiques mondiaux.

3. F. Söderbaum, *Theories of New Regionalism*, Palgrave, 2003, p.1-2.

4. P. Katzenstein, « Regionalism and Asia », *New Political Economy*, 2000, vol. 5, n° 3.

5. P. Alary et E. Lafaye de Micheaux « L'économie politique de l'Asie : état des lieux et perspectives de recherche pour l'Asie du Sud-Est », *Revue de la régulation*, 1er semestre 2013.

6. Seule organisation formelle de coopération régionale, l'ASEAN n'a lancé un projet d'accord de libre-échange qu'au tout début des années 1990 ; l'autre grand projet de coopération économique à l'échelle de la région Asie-Pacifique (APEC) n'avait pas arrêté de date précise pour la mise en place d'une zone de libre-échange. Par ailleurs les grandes économies de la région (Chine, Corée du Sud et Japon) n'étaient parties à aucun accord commercial régional jusqu'au début des années 2000.

7. Cette expression, due à R. Baldwin (« Managing the Noodle Bowl : The Fragility of East Asian Regionalism », *CEPR discussion paper*, n° 5561, mars 2006), est une adaptation, pour le cas de l'Asie, du « plat de spaghetti » dénoncé par l'économiste J. Bhagwati à propos de la prolifération des accords commerciaux régionaux dans le monde et en particulier de l'enchevêtrement de leurs règles d'origine (J. Bhagwati, « U.S. Trade Policy: The Infatuation with Free Trade Areas » dans J. Bhagwati et A. O. Krueger (dir.), *The Dangerous Drift to Preferential Trade Agreements*, The AEI Press, 1995, pp. 1-18.

8. Banque asiatique de développement, « Free Trade Agreements ». Données en ligne : http://www.aric.adb.org/ftatrends.php.

9. Australie, Brunei, Canada, Chili, États-Unis, Japon, Malaisie, Mexique, Nouvelle-Zélande, Pérou, Singapour et Vietnam.

10. « *The Transpacific Partnership can help the US counter China's expansion* », *The Washington Post*, 22 janvier 2015.

11. Cheng, Tun-jen et Wei-chin Lee, « Wrestling over the Trans-pacific Partnership (TPP) – US Strategic Interests, China’s Responses, and Taiwan’s membership Options ». dans P. Chow (dir.), *The TPP and the FTAAP*, Palgrave Macmillan, à paraître, 2016.

12. « TPP is as important strategically as it is economically. Economically, TPP would bind together a group that represents 40 percent of global GDP and about a third of world trade. Strategically, TPP is the avenue through which the United States, working with nearly a dozen other countries (and another half dozen waiting in the wings), is playing a leading role in writing the rules of the road for a critical region in flux ». Cité par Lin, S. Y., *TPP from Taiwan's Vantage Point - Political, Trade and Strategic Considerations*, Project 2049 Institute, 2015.

13. Le sommet de l'APEC qui s'est tenu à Pékin en novembre 2014.

14. É. Boulanger, C. Constantin et C. Deblock « Le régionalisme en Asie, un chantier, trois concepts », *Mondes en Développement*, vol. 36, n° 144, 2008/4, p. 91
15. E. Goh, *The Struggle for Order: Hegemony, Hierarchy and Transition in Post-Cold War East Asia*, New York, Oxford University Press, 2013 et T. Summers, *China's Global Personality*, Research Paper, Asia Program, Chatham House, juin 2014.

16. Comme évoqué précédemment une autre explication tient à l'utilisation de l'accord comme aiguillon d'une réforme économique interne par définition difficile à faire accepter par la population en raison des coûts pouvant y être associés.

17. Ainsi, lors du sommet de l'APEC de novembre 2014, le président Obama a réuni en grande pompe les pays membres du PTP afin « d'accélérer les négociations ». Une déclaration à l'issue de la réunion a fait état de « progrès significatifs » alors qu'il semblerait que les discussions achoppent toujours sur les mêmes problèmes (viande de bœuf avec le Japon par exemple).

18. C. Barfield, « The Trans Pacific Partnership and America's strategic role in Asia », Paper presented at the American Association for China Studies Conference, American Entreprise Institute, 28 octobre 2014 ou V. Scappatura «The US “pivot to Asia”, the China specter and the Australian-American alliance », *The Asia-Pacific Journal*, Japan Focus, 9 septembre 2014.

19. Intal, P. Jr., « AEC Blueprint Implementation – Performance and Challenges: Investment Liberalization », *ERIA discussion paper series*, 32, avril 2015.

20. Déclaration de bienvenue du premier ministre de Malaisie à l'occasion de l'ouverture de la 48ᵉ conférence des Ministres des Affaires étrangères à Kuala-Lumpur le 4 août 2015.

21. En termes de personnel, mais aussi de ressources financières : la quote-part de chaque pays est identique (et non proportionnelle au produit national brut) ce qui suppose qu'on se fixe sur la participation du moins riche !

22. En 2015, ce que les économistes qualifient « d'intégration profonde » reste superficiel dans le cas de l'ASEAN: outre un commerce intra-régional qui ne dépasse toujours pas 25% du commerce des pays membres, les résultats en matière d'harmonisation réglementaire par exemple demeurent limités.

23. « Malaysia Confident ASEAN Will Be Economic Community in 2015 », *The New York Times*, 22 janvier 2015.

24. En plus de leur accord régional avec l'ASEAN, la Chine et l'Inde multiplient les rencontres bilatérales dans la région : la Chine a signé des accords bilatéraux avec la Thaïlande (2003) et Singapour (2009), et l'Inde est pour sa part en négociations avec la Thaïlande et l'Indonésie (des accords ont déjà été signés avec Singapour (2005) et la Malaisie (2010) et sont effectifs)

25. En 2014, les exportations chinoises à destination de l'ASEAN ont atteint 304,9 milliards de dollars (soit 24,3 % des importations totales de la zone) contre 281,8 milliards d'importations (21,7 % des exportations totales de l'ASEAN).

26. C'est aujourd'hui son premier partenaire commercial (pour un montant de 106 milliards de dollars en 2014 avec un objectif à 160 milliards pour 2017), un partenaire financier et industriel (via, notamment, la mise en service de parcs industriels comme celui de Qinzhou dans la province du Guangxi ouvert en 2013 ou celui de Kuantan dans l'État malaisien de Pahang) qui compte de plus en plus ; voire un partenaire monétaire puisque la Malaisie est un des rares pays d'Asie du Sud-Est (avec Singapour) à détenir des réserves en yuan. En outre, après la visite présidentielle de Xi Jinping en Malaisie en octobre 2013, les deux pays ont convenu d'adopter un partenariat stratégique global pour renforcer leurs liens bilatéraux : le partenariat ne se limite donc pas au secteur économique, mais englobe à présent la sphère sécuritaire.
## RÉSUMÉS

Longtemps cantonnée à l'ASEAN, l'organisation de l'Asie orientale est aujourd'hui le théâtre d'une potentielle rivalité normative entre les États-Unis d'une part (à travers le PTP) et la Chine d'autre part (notamment à travers le PERG). Au-delà de la mouvance géographique, ces deux projets poursuivent des objectifs différents et s'appuient sur des modalités distinctes. Chacun de ces projets transformera à sa façon la géo-économie de l'Asie orientale. De son côté, l'ASEAN a lancé sa Communauté le 31 décembre 2015 afin de conforter voire d'optimiser son positionnement et son rôle. Cet article s'interroge sur la capacité de l'Association à maintenir sa centralité au-delà des enjeux de puissance reflétés par les initiatives de ses grands partenaires.

The organization of the East Asian region, long dominated by ASEAN, has now become a theater in which the United States and China compete over norms creation and rule setting: the former through the TPP and the latter through the RCEP. The projects supported by the two superpowers differ in their geographical scope as well as in their objectives and in their instruments, but each of them is set to change East Asia's geo-economic landscape. In this moving context, the ASEAN Community was launched on 31 December 2015 with a view to strengthening or optimizing the association's role. The objective of this paper is to assess ASEAN's ability to maintain its centrality and to respond to the power game between its two major partners.

## INDEX

**Keywords** : ASEAN, Asia Pacific, Norms, Regional integration, United States

**Mots-clés** : ASEAN, Asie-Pacifique, États-Unis, intégration régionale, normes

## AUTEURS

### SOPHIE BOISSEAU DU ROCHER

IDREF : https://idref.fr/028918894

ORCID : https://orcid.org/0000-0002-3641-8906

VIAF : http://viaf.org/viaf/36940379

ISNI : https://isni.org/isni/0000000115670371

BnF BNF : http://data.bnf.fr/ark:/12148/cb120655128

Chercheur associée, Centre Asie, Institut Français des Relations Internationales (Ifri), Paris

### FRANÇOISE NICOLAS

IDREF : https://idref.fr/068775849

VIAF : http://viaf.org/viaf/191655167

Directeur, Centre Asie, Institut Français des Relations Internationales (Ifri), Paris