# Faire progresser la REDD

## Enjeux, options et répercussions

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# Faire progresser la REDD

## Enjeux, options et répercussions

Editeur : Arild Angelsen
## Clause limitative de responsabilité

Les opinions exprimées dans cet ouvrage sont celles des auteurs. Elles ne représentent pas nécessairement celles des institutions dont les auteurs font partie ni des personnes ou institutions ayant financé la publication du présent ouvrage.

Angelsen, A. (éd.) 2009 Faire progresser la REDD : Enjeux, options et répercussions. CIFOR, Bogor, Indonésie.

Photographes : couverture, chapitres 3, 7 & 8 : Ryan Woo, chapitres1 & 4 : Brian Belcher, chapitre 2 : Herwasono Soedjito, chapitre 5 : Christophe Kuhn, chapitre 6 : Markku Kanninen, chapitre 9 : Carol J.P. Colfer, chapitre 10 : Agung Prasetyo, chapitre 11 : Edmond Dounias.

Traduction de : Angelsen, A. (ed.) 2008 Moving ahead with REDD : Issues, options and implications. CIFOR, Bogor, Indonésia.

Imprimé par SUBUR Printing, Indonésie
188p.
ISBN 978-602-8693-05-9

Publié par le Centre de recherche forestière internationale
Jl. CIFOR, Situ Gede,
Bogor Barat 16115, Indonésie
Tel. : +62 (251) 8622-622 ; Fax : +62 (251) 8622-100
E-mail : cifor@cgiar.org
Site web : http://www.cifor.cgiar.org

© par CIFOR
Tous droits réservés.
Publié en 2008

## Centre de recherche forestière internationale (CIFOR)

CIFOR défend le bien-être humain, la conservation de l'environnement et l'équité en menant une recherche pour éclairer les politiques et les pratiques qui affectent les forêts dans les pays en développement. CIFOR est l'un des 15 centres au sein du Groupe consultatif sur la recherche agricole internationale (CGIAR). Le siège du CIFOR est situé à Bogor, en Indonésie. CIFOR a également des bureaux en Asie, en Afrique et en Amérique du Sud.
# Table des matières

Préface iv

Remerciements vi

Résumé viii

Liste des auteurs xii

1 Quel est l'objet de ce livre ? 1
Arild Angelsen et Stibniati Atmadja

2 Quels sont les concepts-clé et les critères d'évaluation de la REDD ? 13
Arild Angelsen et Sheila Wertz-Kanounnikoff

3 Quels sont les coûts et le potentiel de la REDD ? 27
Ruben Lubowski

4 Quelle échelle adopter pour la REDD ? 37
Arild Angelsen, Charlotte Streck, Leo Peskett, Jessica Brown et Cecilia Luttrell

5 Comment ajuster les besoins des pays aux sources de financement ? 49
Michael Dutschke et Sheila Wertz-Kanounnikoff
en collaboration avec Leo Peskett, Cecilia Luttrell, Charlotte Streck et
Jessica Brown

6 Comment fixer les niveaux de référence pour les paiements au titre de la REDD ? 65
Arild Angelsen

7 Comment traiter les fuites ? 79
Sven Wunder

8 Comment garantir la permanence et déterminer les responsabilités ? 93
Michael Dutschke
en collaboration avec Arild Angelsen

9 Comment mesurer, surveiller et vérifier les émissions de CO₂ liées aux forêts ? 105
Sheila Wertz-Kanounnikoff et Louis V. Verchot
en collaboration avec Markku Kanninen et Daniel Murdiyarso

10 Comment mesurer et surveiller la dégradation des forêts ? 121
Daniel Murdiyarso, Margaret Skutsch, Manuel Guariguata,
Markku Kanninen, Cecilia Luttrell, Pita Verweij et Osvaldo Stella Martins

11 Comment tirer parti des bénéfices associés à la REDD et éviter les effets nocifs ? 131
David Brown, Frances Seymour et Leo Peskett

Appendice : Récapitulatif des propositions présentées à la CCNUCC au titre de la REDD 147
Philippe Guizol et Stibniati Atmadja

Abréviations 163

Glossaire 165

Bibliographie 175
# Préface

Les émissions résultant de la déforestation et de la dégradation des forêts dans les pays en développement constituent environ 20 pour cent du total des émissions annuelles de gaz à effet de serre dans le monde. Ce type d'émissions n'est, à ce jour, pas inclus dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ni dans son Protocole de Kyoto.

Si nous voulons combattre le changement climatique et limiter la hausse de la température mondiale à deux degrés tout au plus, il faut impérativement inscrire à l'ordre du jour des prochains débats sur le climat la question de la réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD) dans les pays en développement dans le cadre du prochain agenda pour le climat mondial.

La REDD peut générer d'autres bénéfices substantiels qui s'ajoutent à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Au nombre de ceux-ci figurent les effets positifs sur la biodiversité et le développement durable, notamment la réduction de la pauvreté et le renforcement des droits des peuples autochtones. Un programme REDD bien conçu est à même de rapporter un triple dividende – gains pour le climat, pour la biodiversité et pour le développement durable.

La Norvège a lancé une initiative internationale en faveur du climat et des forêts à la treizième Session de la Conférence des Parties à Bali en décembre 2007. A travers cette initiative, elle est prête à affecter aux activités de la REDD dans les pays en développement un montant de 3 milliards de couronnes norvégiennes par an au cours des cinq prochaines années. Les contributions de la Norvège, d'autres pays donateurs ainsi que celles provenant d'institutions multilatérales sont la manifestation incontestable de l'intérêt sincère et de l'engagement portés à la réduction des émissions résultant de la déforestation et de la dégradation des forêts dans les pays en développement.

Il ne sera néanmoins possible d'obtenir des réductions à grande échelle – des émissions de gaz à effet de serre résultant de la déforestation et de la dégradation des forêts dans les pays en développement – que si ces émissions sont incluses dans un agenda mondial climat post-2012.
Certes, l'idée à la base du programme REDD est simple mais certaines questions y afférentes sont complexes comme celles liées à la détermination des mesures, des échelles, du financement, de la permanence, des responsabilités et de la fixation des niveaux de fuites de carbone et des niveaux de référence. Cet ouvrage a été publié avec le concours de la Norvège afin de faciliter et de faire progresser les négociations de la CCNUCC sur tous ces enjeux si complexes en précisant chacune des options y associées et, en particulier, leurs répercussions sur le plan d'une mise en application efficace, efficiente et équitable.

Porté par la ferme volonté de toutes les parties, le programme REDD pourrait être inclus dans le prochain accord sur le climat et rapporter un triple dividende. C'est là tout notre espoir et toute notre ambition.

Erik Solheim

Ministre de l'environnement et du développement international
Norvège
Remerciements

La rédaction et la publication de cet ouvrage n'ont pris que deux mois grâce à l'enthousiasme et au travail assidu de plus de trois douzaines de personnes.

Les auteurs ont travaillé des heures durant pour en rédiger le texte. Ils en ont tiré plusieurs avant-projets pour tenir compte des révisions apportées par des lecteurs internes et externes. La plupart des auteurs ont aussi fait une évaluation critique des chapitres autres que les leurs dans le cadre de la révision habituelle pratiquée par les pairs.

Quatre des chapitres de cet ouvrage (3, 4, 5 et 10) se fondent sur des documents et des fiches d'information (Infobriefs) préparés au titre d'un projet commun CIFOR-IPAM-ODI coordonné par Cecilia Luttrell. Les travaux ont progressé rapidement à l'instigation de Cecilia qui a méthodiquement compilé tous les documents et fait un travail de rédaction et de publication très complet pour ces quatre chapitres.

En charge de la coordination du processus de publication au siège du CIFOR
à Bogor, Stibniati (« Nia ») Atmadja a relu et édité les chapitres et a contribué
activement à plusieurs parties de cet ouvrage, notamment à l'inclusion des
textes de la CCNUCC et du glossaire.

D'autres membres du personnel du CIFOR ont aussi pris une part active. Manuel Guariguata a présidé au recrutement des collaborateurs extérieurs chargés de faire l'évaluation critique tandis que Sandra McGuire a engagé toutes les forces vives du département de communication du CIFOR pour appuyer cette partie du processus. Gideon Suharyanto a veillé à ce que l'impression de l'ouvrage soit parfaitement conforme aux normes du CIFOR en la matière. La composition et le graphisme sont l'œuvre de Rahadian Danil tandis que Catur Wahyu l'a aidé à améliorer un grand nombre de figures.

Collaborateurs extérieurs, David Kaimowitz et Robert O'Sullivan ont relu le texte et apporté de judicieuses critiques et de précieuses suggestions. Outre les auteurs des chapitres, d'autres personnes ont fait l'évaluation critique d'un ou plusieurs chapitres ou ont contribué à leur rédaction : Laura Bozzi, Andrea Cattaneo, Joz Cozijnsen, Karsten Dunger, Manuel Estrada, Annette Frieberg,
Alana George, Ole Hofstad, Dimitri Kanounnikoff, Katia Karousakis, Patrick van Laake, Michael Obersteiner, Krystof Obidzinski, Lucio Pedroni, Herry Purnomo, Paulo Moutinho, Stephan Schwartzmann, Fred Stolle et Dan Zarin. Sandra Child, Mark Havard, Guy Manners, Claire Miller, Henning Pape-Santos et Catharine Way ont jalousement veillé sur tout le processus de préparation avant la publication finale.

La réalisation de cet ouvrage a été financée par le gouvernement de la Norvège au titre de son initiative pour le climat et les forêts (International Climate and Forest Initiative). Le projet commun CIFOR-IPAM-ODI a été financé par la Fondation David et Lucile Packard (The David and Lucile Packard Foundation).

Ce livre est le résultat d'un solide travail d'équipe. A tous ceux et à toutes celles ainsi qu'à toutes les institutions qui ont apporté leur concours : **terima kasih** et **tusen takk!**

Bogor, Indonésie et Ås, Norvège, 30 novembre 2008

Arild Angelsen
Rédacteur de la publication
Résumé

L'idée phare au cœur du mécanisme de réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD) est de récompenser les individus, les communautés, les projets et les pays qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre (GES) liées aux forêts. Le programme REDD est en mesure de réduire en peu de temps et à faible coût les émissions de CO2 tout en contribuant en même temps à la réduction de la pauvreté et au développement durable.

Cela semble trop beau pour être vrai. Le programme REDD a pour fondement une idée simple qui plaît mais la traduire dans les faits est bien plus compliqué. Il nous faudra aborder bon nombre de questions ardues avant de pouvoir créer les mécanismes qui permettront d'exploiter pleinement le potentiel de la REDD. Comment mesurer la réduction des émissions quand les données sont insuffisantes, voire inexistantes ? Comment se procurer les milliards de dollars nécessaires pour mettre en place un mécanisme REDD ? Comment garantir les acquis de la réduction des émissions résultant de la déforestation et de la dégradation dans la réalité (gains) et veiller à ce qu'il n'en découle pas d'activités d'abattage dans d'autres zones forestières (fuites) ou l'année suivante (permanence) ? Comment faire participer les pauvres aux bénéfices qui en seront retirés ?

Toutes ces questions sont débattues dans cet ouvrage. Elles sont très opportunes pour structurer le programme REDD au moment même où se négocie l'agenda climatique mondial post-2012 au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Chaque chapitre décrit une question clé, en présente les options et en évalue les répercussions en fonction du critère des « 3E » : *efficacité* du carbone, *efficience* des coûts et *équité* des bénéfices y associés. Si des solutions techniques existent pour résoudre tous les problèmes, des compromis peuvent parfois être trouvés pour satisfaire à ces trois critères. Il y a aussi lieu de noter que les questions purement techniques sont rares et que la plupart des options ont des incidences politiques comme, par exemple, celle qui concerne la répartition des fonds du programme REDD dans les différents pays.
Des niveaux de financement sans précédent seront nécessaires pour arriver à réduire les émissions dans des proportions, disons, de 50 pour cent. Il faudra avoir recours à un financement public, comprenant l'aide au développement, pour renforcer les capacités (capacité de réponse), mener à bien des exercices de démonstration, des réformes politiques et différentes activités dans des régions à haut risque et à faible gouvernance. L'exploitation du marché du carbone représente cependant une source potentielle de financements encore bien plus importante grâce à la vente directe de crédits carbone sur les marchés respectant les normes du programme REDD, ou aux fonds recueillis au titre de la mise aux enchères des permis d'émission ou d'une taxe imposée sur les échanges de carbone.

Certains craignent de voir se diluer ou se perdre les efforts engagés par ailleurs pour atténuer les effets du changement climatique si les crédits REDD (peu onéreux) deviennent des produits fongibles (interchangeables) avec d'autres types de crédits carbone. Ces craintes sont peut-être exagérées et diverses options ont été formulées pour réduire les risques au minimum. En particulier, si le programme REDD est inclus dans un accord mondial, les objectifs relatifs au total des émissions résultant des GES pourraient être plus ambitieux sans entraîner d'augmentation de coûts ; autrement dit, les négociations menées au titre de la CCNUCC ne doivent pas dissocier les décisions qui concernent les objectifs globaux des décisions qui portent sur l'inclusion de la REDD.

L'offre de crédits sera déterminante pour mesurer l'impact d'une intégration des crédits REDD dans le marché du carbone et sera elle-même influencée par les niveaux de référence des émissions. Au nombre des questions débattues dans le cadre de la REDD, l'argument le plus controversé est celui qui concerne les niveaux de référence. Ceux-ci ont en effet d'immenses répercussions sur l'application effective du programme comme sur un partage équitable entre les différents pays. Confrontés à un dilemme, les négociateurs doivent trouver le juste équilibre entre, d'une part, le risque de « réductions fictives » associé à des incitations édulcorées si les niveaux de référence sont trop généreux et, d'autre part, une faible participation au programme, voire son rejet, par les pays en développement si les niveaux de référence sont trop contraignants.

Pour que le mécanisme du programme REDD puisse fonctionner correctement, les réductions des émissions doivent être additionnelles, c'est-à-dire que les niveaux de référence des émissions ne doivent pas être fixés à un niveau supérieur à celui du scénario de la poursuite de la tendance actuelle (Business as usual, BAU). De plus, ces réductions doivent avoir un caractère permanent. Il sera aussi nécessaire de déterminer les responsabilités au cas où la permanence ne serait pas respectée si l'on veut assurer la fongibilité des crédits REDD qui pourront alors être échangés avec des crédits carbone d'autres secteurs.

Si la non-permanence est une forme de fuite dans le temps, il y aura fuite dans l'espace si le fait de réduire la déforestation et la dégradation dans une
zone géographique donnée entraîne des taux d'émission plus élevés dans une autre. Sur un même territoire national, ces fuites peuvent être surveillées, voire éventuellement réduites, en redéfinissant les interventions, en neutralisant des activités ou en passant à l'échelle géographique supérieure de comptabilisation des crédits carbone.

Il existe trois grands niveaux d'approche pour déterminer l'échelle géographique de comptabilisation de la REDD et de l'accumulation des crédits de ce type sur le marché : le niveau sous-national, le niveau national, et un mélange des deux, ou approche combiné. L'approche nationale prend en compte les fuites survenant sur le territoire national et encourage les pays à s'engager dans la voie de réformes stratégiques de grande envergure (parfois peu coûteuses) qui peuvent aboutir à des réductions plus importantes et permanentes des émissions. Au niveau sous-national, l'approche peut prendre la forme de projets qui attireront les investisseurs privés parce que les résultats en sont plus tangibles ; en outre, elle est susceptible de mieux réussir dans des pays qui ne sont institutionnellement pas prêts à adopter une approche nationale. Une approche combinée permettra aux pays de commencer par l'approche sous-nationale puis de passer progressivement à l'approche nationale, ou de comptabiliser et de recevoir simultanément des crédits aux niveaux sous-national et national. L'approche combinée est donc plus souple et permet à un plus grand nombre de pays de participer au programme REDD.

La capacité à surveiller, rendre compte et contrôler (Monitoring, Reporting and Verification, MRV) les émissions varie considérablement d'un pays à l'autre. Un programme REDD élaboré à l'échelle du monde doit être suffisamment souple pour éviter toute discrimination à l'encontre des pays insuffisamment dotés en capacités MRV. Au nombre des lignes directrices du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), par exemple, figure celle d'une plus grande tolérance à l'adhésion des pays au programme – leur permettant de se servir de valeurs globales par défaut pour les stocks de carbone par hectare lorsqu'ils comptabilisent leurs émissions. L'introduction de ce type de flexibilité permettrait de faire participer les pays pauvres qui ont des taux de dégradation élevés. Les incertitudes inhérentes à ces approches simplifiées signifient cependant qu'il faudrait « actualiser » les crédits carbones. Cela constituerait une incitation directe et encouragerait les pays à améliorer leurs méthodes de mesure et de surveillance pour finir par accéder aux crédits carbone sans réserve.

Les bénéfices associés au programme REDD sont potentiellement substantiels, notamment ceux qui sont liés à la réduction de la pauvreté, à l'amélioration de la gouvernance, à la conservation de la biodiversité et à la prestation d'autres services environnementaux. Si ce type de bénéfices dépend en grande partie des stratégies nationales en matière de REDD et de la façon dont les pays les mettent en œuvre (étude qui ne rentre pas dans le cadre de ce livre), l'architecture globale du programme REDD devrait permettre – et non interdire – aux
pays en développement de saisir les opportunités d'adopter ce programme de façon à profiter de ces bénéfices sans entraîner d'effets dommageables. Les flux financiers du programme et sa mise en œuvre au niveau national doivent être harmonisés grâce à des engagements internationaux préexistants et à de nouvelles normes, en particulier des garanties de procédure, afin de minimiser le risque de conséquences négatives imprévues pour les communautés vulnérables.

Cet ouvrage met bien en évidence les différences qui existent d'un pays à l'autre à divers égards : infrastructure et dotations institutionnelles, capacités MRV pour mettre en œuvre les stratégies et mesures REDD, facteurs déterminants de la déforestation et de la dégradation des forêts, et ainsi de suite. Cette hétérogénéité doit être reflétée dans l'architecture globale du programme REDD dont les mécanismes doivent être suffisamment souples pour assurer la participation des pays la plus large fossible dès le début. Il faut veiller à prévoir en même temps les mécanismes qui permettront « d'avancer », par exemple, pour améliorer les capacités MRV et passer d'une approche sous-nationale (projet) à une approche nationale. La flexibilité est nécessaire pour une autre raison également : la REDD est une expérience à grande échelle et il convient de prévoir une marge de manœuvre suffisante pour apporter les corrections nécessaires à mi-parcours de ce processus d'apprentissage en fonction de ce qui réussit ou non.
## Liste des auteurs

**Arild Angelsen** – Chercheur Associé, Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), Indonésie et Professeur, Université Norvégienne des Sciences de la vie (UMB), Norvège – arild.angelsen@umb.no

**Stibniati Atmadja** – Chercheuse, Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), Indonésie – s.atmadja@cgiar.org

**David Brown** – Chercheur, Overseas Development Institute (ODI), Royaume-Uni – d.brown@odi.org.uk

**Jessica Brown** – Chercheuse, Overseas Development Institute (ODI), Royaume-Uni – j.brown@odi.org.uk

**Michael Dutschke** – Directeur Exécutif, Biocarbon Consult, Allemagne – michael@biocarbon.net

**Manuel Guariguata** – Chercheur, Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), Indonésie – m.guariguata@cgiar.org

**Philippe Guizol** – Chercheur, Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), France et Centre de recherche forestière internationale, Indonésie – p.guizol@cgiar.org

**Markku Kanninen** – Chercheur, Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), Indonésie – m.kanninen@cgiar.org

**Ruben Lubowski** – Economiste, Environmental Defense Fund, Etats-Unis – rlubowski@edf.org

**Cecilia Luttrell** – Chercheuse Associée, Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), Indonésie – c.luttrell@cgiar.org

**Daniel Murdiyarso** – Chercheur, Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), Indonésie – d.murdiyarso@cgiar.org

**Leo Peskett** – Chercheur, Overseas Development Institute (ODI), Royaume-Uni – l.peskett@odi.org.uk

**Frances Seymour** – Directrice Générale, Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), Indonésie – f.seymour@cgiar.org

**Margaret Skutsch** – Chercheuse, Université de Twente, Pays-Bas – m.skutsch@utwente.nl

**Osvaldo Stella Martins** – Coordinateur de Programme, Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM) – osvaldostella@ipam.org.br

**Charlotte Streck** – Directrice, Climate Focus, Pays-Bas – c.streck@climatefocus.com
**Louis Verchot** – Chercheur, Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), Indonésie – l.verchot@cgiar.org

**Pita Verweij** – Professeur Assistant, Université d'Utrecht, Pays-Bas – p.a.verweij@uu.nl

**Sheila Wertz-Kanounnikoff** – Chercheuse Associée, Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), Indonésie – s.wertz-kanounnikoff@cgiar.org

**Sven Wunder** – Chercheur, Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), Indonésie – s.wunder@cgiar.org
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# Chapitre 1

## Quel est l'objet de ce livre ?

Arild Angelsen et Stibniati Atmadja

### 1.1 La REDD : Simple mais complexe

La réduction des émissions résultant de la déforestation et de la dégradation des forêts dans les pays en développement (REDD) occupe depuis trois ans le devant de la scène dans les grands débats internationaux qui se déroulent sur le climat. Cette approche est habituellement considérée comme un mécanisme significatif, peu coûteux, expéditif et gagnant-gagnant pour permettre de réduire les émissions des gaz à effet de serre (GES). *Significatif*, parce qu'un cinquième des émissions globales de GES proviennent de la déforestation et de la dégradation des forêts ; *peu coûteux* parce qu'une grande partie de la déforestation et de la dégradation des forêts n'est que marginalement profitable, de sorte que la réduction des émissions de GES liées aux forêts serait moins coûteuse que la plupart des autres mesures d'atténuation ; *expéditif* parce que d'importantes réductions d'émissions de GES peuvent être obtenues grâce à des réformes ne nécessitant qu'un accord de l'exécutif et à d'autres mesures qui ne sont pas basées sur des innovations technologiques ; et *gagnant-gagnant* parce que des transferts financiers potentiellement très importants et une meilleure gouvernance peuvent bénéficier aux pauvres dans les pays en développement et procurer d'autres gains environnementaux outre les bénéfices liées au climat.
S'il est possible de contester certaines de ces affirmations qui sont décrites et analysées dans plusieurs chapitres de cet ouvrage, la plupart des observateurs reconnaissent toutefois que la REDD est un mécanisme clé des efforts déployés dans le monde pour limiter les effets du changement climatique. Nous devons faire progresser ce mécanisme. Dans les négociations internationales sur le climat, on entend par REDD toute une série d'actions et de démarches visant à réduire les émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts. Au cœur même de ce dispositif se trouve le plan conceptuel qui confie à la communauté mondiale le soin de créer les mécanismes qui récompenseront ceux qui réduiront les émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts – ce qui revient à puiser dans le potentiel de réduction des émissions de GES à travers une réduction « significative, expéditive, peu coûteuse et gagnant-gagnant » des émissions liées aux forêts.

La REDD s'articule donc autour d'une idée simple : payer ceux qui réduisent la déforestation et la dégradation des forêts. Comme c'est le cas pour toutes les idées simples cependant, la difficulté se trouve dans leurs mis-en-application. Parallèlement à l'enthousiasme, croît également une certaine inquiétude à propos de la faisabilité et des répercussions potentiellement négatives de la REDD. Il va falloir aborder de nombreuses questions difficiles si l'on veut créer un mécanisme réellement efficace : comment surveiller les réductions d'émissions, en rendre compte et les contrôler (Monitoring, Reporting and Verification, MRV) si les données relatives aux forêts sont de mauvaise qualité ou n'existent pas ? Comment financer la REDD compte tenu du fait qu'une réduction de 50 % des émissions pourrait coûter de 20 à 30 milliards de dollars US par an ? Faut-il récompenser les projets, les pays, ou les deux à la fois ? Comment garantir le caractère permanent des réductions d'émissions – autrement dit que les arbres épargnés une année ne seront pas abattus l'année suivante ? Comment éviter les fuites – à savoir que le fait d'épargner des arbres dans un pays ou une zone de projet n'entraîne pas l'abattage d'un plus grand nombre d'arbres ailleurs ? Comment s'assurer que toute réduction d'émission créditée est bien réelle ; autrement dit qu'elle a un caractère additionnel à ce qui se passerait en l'absence d'un mécanisme REDD ? Comment veiller à ce que les paiements effectués au titre de la REDD soient équitablement distribués et bénéficient aux pauvres ? Toutes ces questions et d'autres encore doivent être débattues si nous voulons faire évoluer le mécanisme REDD et arriver à un accord sur ses modalités d'inclusion dans un agenda mondial de l'après 2012 pour le climat.

## 1.2 Faire progresser la REDD

La recette de ce livre est simple : nous posons les problèmes clé, présentons différentes solutions possibles et évaluons ensuite celles-ci sur la base du critère des « 3E » : **Efficacité** : le mécanisme peut-il entraîner une réduction
substantielle des émissions ? **Efficience** : ces réductions sont-elles obtenues au moindre coût possible ? **Équité** : les coûts et bénéfices sont-ils répartis équitablement entre les pays et à l'intérieur d'un même pays ?

Le titre provisoire du livre était « REDD – architecture globale dans le cadre du nouvel agenda climatique ». Il met bien en évidence notre intention d'examiner différentes possibilités d'inclusion de la REDD dans l'accord mondial post-2012 sur le climat actuellement négocié au sein de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Nous étudions la conception et la mise en œuvre des projets REDD aux niveaux national et local seulement dans la mesure où ils relèvent de l'architecture globale du programme. Cela ne veut pas dire que les questions locales et nationales soient moins importantes pour la REDD mais plutôt qu'elles sont si complexes qu'elles justifieraient la parution d'un autre ouvrage qui leur serait spécifiquement consacré ! L'un des objectifs principaux de notre livre est de montrer que des options techniques existent pour tous les enjeux importants, même si des compromis sont parfois négociés entre les 3E. La complexité de la REDD, toutefois, ne tient pas seulement à ses aspects techniques mais au fait que les choix qui seront faits (les options) pourraient avoir de grandes répercussions sur la répartition des coûts et des bénéfices dans les différents pays. La question des données de base (niveaux de référence) constitue également un enjeu de taille à cet égard. Les niveaux de référence comportent en effet un aspect technique, à savoir la prévision réaliste des futurs taux de déforestation et de dégradation des forêts dans un scénario de la poursuite de la tendance actuelle (BAU) mais ils sont également déterminants pour fixer le niveau auquel un pays commencera à percevoir des crédits carbone au titre de la réduction de ses émissions, sur la base de l'interprétation de principes comme les « responsabilités communes mais différenciées » et les « circonstances nationales pertinentes ». Les niveaux de référence auront une influence importante sur les bénéfices et deviendront donc un enjeu politique.

Nombreux sont les articles de presse, rapports et déclarations qui sont publiés presque quotidiennement sur la REDD. Pourquoi écrire un livre sur le sujet ? D'abord et avant tout, ce livre étudie toutes les grandes questions et options actuellement négociées au sein de la CCNUCC et, à notre connaissance, il n'existe actuellement pas d'autre livre sur ce sujet. Ensuite, il y a eu prolifération de plaidoyers en faveur de modèles REDD particuliers émanant aussi bien des parties de la CCNUCC (les pays) que des ONG environnementales, des organisations de recherche et des groupes de réflexion. Notre modeste ambition est de compléter ces offres et de présenter une évaluation des différentes options qui soit la plus objective possible.
## 1.3 Quel est l'objet de ce livre ?

Reprenant les différentes options proposées pour structurer la REDD, ce livre les examine dans le contexte d'un agenda climatique mondial. Chaque chapitre porte sur une question que doivent nécessairement traiter aussi bien les négociateurs de la CCNUCC que tous les autres acteurs impliqués dans le débat mondial sur la REDD.

**Quelles sont les questions structurelles qui se posent en matière de REDD et quels sont les critères qui permettent d'évaluer les options possibles ?** Trois grandes questions sont relevées à cet égard dans le chapitre 2. Premièrement, comment insérer la REDD dans l'architecture globale de la CCNUCC ? Doit-elle faire partie d'un large accord mondial post-2012 sur le climat ou faire l'objet d'un accord séparé ? Les auteurs de ce livre relèvent que la réponse dépendra en grande partie de celle qui sera apportée à une autre question qui est celle du financement de la REDD. En effet, comment la REDD doit-elle être financée et – question subsidiaire – comment doit-elle être intégrée aux marchés du carbone ? Si les fonds de la REDD proviennent, par exemple, des marchés réglementaires (pour compenser les engagements des pays visés à l'Annexe I), il est alors préférable d'inclure la REDD dans un vaste accord post-2012.

Deuxièmement, la REDD doit-elle être incluse dans un cadre englobant le secteur forestier et, dans ce cas, la foresterie doit-elle aussi être incluse dans un système de comptabilisation élargi englobant l'agriculture, la foresterie et les autres utilisations des terres [(AFOLU) *Agriculture, Forestry and Other Land Uses*] ? Reste à résoudre la question-clé de la fusion ou non du programme de boisement/reboisement (B/R) – qui fait actuellement partie du Mécanisme de Développement Propre (MDP) au titre du Protocole de Kyoto – avec le mécanisme REDD dans un cadre de comptabilisation général englobant tout le secteur forestier.

Troisièmement, quelles mesures de performance utiliser ? Les stratégies et mesures permettant de réduire les émissions doivent-elles être comptabilisées (méthode des moyens) ou devons-nous plutôt mesurer les résultats (méthode des résultats) ? Si cette deuxième méthode est retenue, faudra-t-il lier les incitations aux **niveaux absolus** des stocks de carbone forestiers ou aux **variations** de ces stocks (équivalant à des émissions qui seront soit positives, soit négatives) ?

La méthode basée sur les émissions est conforme à la conception d'ensemble actuelle et à l'architecture comptable de la CCNUCC, et constitue aussi le principal projet proposé au titre des négociations actuelles sur la REDD. C'est sur cette méthode qu'est essentiellement axé ce livre.

**Quels sont les coûts et le potentiel de la REDD ?** Trois grandes questions du débat sur la REDD sont abordées dans le chapitre 3. Quel sera le coût de la REDD ? Quels seront les effets de la REDD sur la stratégie globale visant à
réduire les émissions de GES, sur le prix du carbone et les efforts pour réduire les émissions dans d'autres secteurs ? L'auteur de ce chapitre avance que la REDD offre une opportunité immédiate d'atténuer une source substantielle d'émissions à un coût relativement faible. Les coûts estimés pour réduire de moitié la déforestation varient de 7 à 28 milliards de dollars US par an, mais la comparaison avec d'autres options d'atténuation des émissions reste à l'avantage de la REDD même pour les estimations les plus élevées. Peu onéreuse et à même de réduire les émissions à brève échéance, l'exploitation du potentiel de la REDD pourrait entraîner une plus grande réduction des émissions pour un même coût global. Une étude a montré que l'inclusion de la REDD dans la stratégie globale pourrait réduire le réchauffement climatique de 0,25 °C sans entraîner de surcoût.

Si les crédits carbone liés à la REDD deviennent fongibles et, par conséquent, interchangeables avec d'autres crédits carbone liés à la réduction des émissions de GES, certains craignent que les marchés du carbone soient inondés de crédits REDD bon marché et que cela supprime d'autres activités d'atténuation et freine le développement à long terme des technologies d'énergie propre. Quoiqu'il s'agisse d'une inquiétude certes légitime, certains auteurs comme Eliasch (2008) ont pu avancer qu'elle pourrait être surestimée. En outre, un certain nombre d'options tendent à minimiser ce risque, comme la fixation d'objectifs globaux plus restreints, l'imposition d'un contrôle sur la fongibilité et la « comptabilisation des crédits ».

**Quelle est la bonne échelle pour la REDD ?** Le chapitre 4 analyse les trois grandes options envisagées pour comptabiliser la REDD et en créditer les bénéfices : (i) au niveau sous-national (ou à celui des projets) ; (ii) au niveau national ; ou (iii) à ces deux niveaux selon une approche combinée. S'ils adoptent l'approche combinée, les pays peuvent commencer par une approche sous-nationale et passer progressivement à l'approche nationale. Ils peuvent aussi comptabiliser et recevoir des crédits aux deux niveaux (sous-national et national) simultanément.

Dans le contexte d'une approche nationale, les gouvernements peuvent engager des réformes stratégiques de grande envergure (parfois peu coûteuses) veiller à la cohérence des rapports de surveillance et de contrôle (MRV) et rendre compte de toute « fuite de carbone » survenant sur le territoire national. Cette option favorise une meilleure intégration avec les politiques de développement national et une meilleure appropriation du mécanisme au niveau du pays. Elle est celle que préfèrent la plupart des pays. Les investisseurs privés sont plus favorables à une comptabilisation des crédits à l'échelle sous-nationale comme, par exemple, au niveau des projets, privilégiant éventuellement les projets forestiers à caractère tangible et de portée limitée et leurs liens plus directs avec les réductions d'émissions. Des projets peuvent être entrepris au titre de la REDD même quand le pays hôte n'est pas institutionnellement prêt à mettre
en œuvre le mécanisme au niveau national. La troisième approche, approche combinée, est flexible et permet aux pays de combiner plusieurs mécanismes comptables et d'adopter différents rythmes d'application au niveau national. Elle permet donc de maximiser le potentiel des approches sous-nationale et nationale même s'il reste le défi d'harmoniser les deux niveaux en fin de parcours.

*Comment ajuster les besoins des pays aux sources de financement ?* Le chapitre 5 décrit les besoins de financement du programme REDD en fonction des trois stades d'intervention suivants : (i) les investissements initiaux nécessaires pour mettre en place l'infrastructure, les systèmes de surveillance des forêts, le renforcement des capacités et les autres activités préliminaires et de démonstration (capacité de réponse) ; (ii) les dépenses courantes de mise en œuvre des politiques et mesures nationales (PM) ; et (iii) les paiements effectués aux propriétaires des forêts pour compenser leur manque à gagner (coûts d'opportunité).

L'aide publique au développement (APD) ainsi que d'autres formes de financement par l'état peuvent être source de financement pour les pays qui n'ont qu'un accès limité aux mécanismes globaux de la REDD. De bons exemples comprennent : des récompenses attribuées au titre d'actions anticipées et des crédits accordés pour mettre en œuvre les politiques et mesures nationales. Des mécanismes liés au marché comme l'inclusion de crédits REDD dans le marché du carbone, la mise aux enchères des permis d'émissions et/ou des taxes et redevances imposées sur les transactions de carbone sont les moyens les plus prometteurs pour collecter les fonds nécessaires à l'exploitation du plein potentiel de la REDD. Le financement pourrait cependant se révéler insuffisant (i) pendant la période de démonstration du mécanisme international de la REDD avant 2012 et (ii) dans les pays sans gouvernance forestière bien établie et dans lesquels, par voie de conséquence, le climat des investissements est à haut risque. Quel que soit le scénario, nous devons chercher à compenser le manque de financement de source publique comme de source privée. Il faut surtout garder présent à l'esprit que le futur mécanisme de la REDD doit être flexible et ouvert aux innovations en matière de financement afin de pouvoir s'adapter aux besoins changeants des pays et à leurs multiples expériences.

*Comment fixer le niveau de référence des paiements effectués au titre de la REDD ?* Le chapitre 6 établit la distinction suivante entre trois significations du terme « niveaux de référence » dans le débat actuel : (i) les niveaux de référence historiques, autrement dit les taux de déforestation et de dégradation des forêts et les taux des émissions de GES en résultant au cours des x dernières années ; (ii) le scénario de la poursuite de la tendance actuelle (BAU), autrement dit l'évolution probable des émissions liées à la déforestation et à la dégradation en l'absence du mécanisme de la REDD, et (iii) les niveaux de référence des crédits comptabilisés, autrement dit le niveau auquel doivent
démarrer les paiements qui seront effectués au titre de la REDD. Un niveau de référence – dans le contexte du scénario de la poursuite de la tendance actuelle (BAU) – est un étalon de mesure de l'impact des stratégies (conformes au principe d'additionnalité) adoptées au titre de la REDD tandis qu'un niveau de référence de crédit carbone sert d'étalon de mesure pour récompenser les pays (ou les projets) dont les taux d'émissions sont inférieurs à ce niveau. Si les niveaux de référence du scénario de la poursuite de la tendance actuelle (BAU) peuvent être considérés comme relevant du domaine technique, la fixation des niveaux de référence des crédits carbone dépend largement de la politique.

Presque toutes les propositions utilisent les niveaux de déforestation historiques comme point de départ et la plupart recommandent aussi de prendre en compte les « circonstances nationales » et de « récompenser les actions anticipées ». Il reste encore à mettre ces principes en pratique. Or les négociateurs se trouvent confrontés à un dilemme de taille. S'ils optent pour des niveaux de référence généreux, basés sur des évaluations par pays et tenant compte des circonstances nationales, ils risquent d'encourager les « réductions fictives » qui compromettrait l'intégrité environnementale (et, par conséquent, la réduction des émissions globales) et la crédibilité du mécanisme REDD ; mais s'ils imposent des niveaux de crédits carbone trop restreints ils risquent de rendre l'accord inacceptable. Il leur faut donc trouver un point d'équilibre délicat entre le risque de « réductions fictives » et l'acceptation politique du mécanisme REDD par les pays.

*Comment traiter les fuites ?* Le chapitre 7 aborde l'une des préoccupations-clé du débat sur la REDD. Comment garantir que la réduction de la déforestation et de la dégradation (DD) dans une zone géographique n'entraînera pas une plus grande DD et un taux d'émissions plus élevé dans une autre zone ? Les fuites causées par trois interactions de la forêt sur le climat sont aussi analysées dans ce chapitre, à savoir celles du boisement/reboisement (B/R), des zones de conservation protégées et de la gestion durable des forêts.

Il existe plusieurs façons de traiter la question des fuites de carbone ou « émissions déplacées », notamment : (i) en surveillant ce qui se passe à l'extérieur des limites territoriales du projet ; (ii) en passant à l'échelle hiérarchiquement supérieure de la comptabilisation des crédits carbone, ce qui est l'un des principaux arguments en faveur d'une approche nationale plutôt que sous-nationale ; (iii) en escomptant les crédits basés sur des estimations de l'ampleur de la fuite ; (iv) en réorganisant les interventions pour réduire la fuite au minimum ; et (v) en neutralisant la fuite à travers des activités complémentaires, comme celles impliquant des « moyens de subsistance alternatifs ».

Les fuites peuvent donc être comptabilisées et les incitations (pour tenter de les maîtriser) structurées pour en réduire l'ampleur. Elles sont toutefois l'une des composantes naturelles de la capacité d'adaptation d'une économie et ne
peuvent être entièrement éradiquées ni justifier qu'un projet soit dénoncé. Considérées sous l'angle de l'équité et du développement, les fuites peuvent en fait être le signe d'une économie saine si, par exemple, en réponse à des obstacles dressés au titre de la REDD, il y a migration des facteurs de production vers de nouvelles opportunités et des pertes minimes pour les acquis sociaux (le bien-être). Reconnaître la possibilité de compromis entre l'atténuation des émissions de CO₂ et des objectifs de développement plus larges peut donc nous amener à accepter délibérément l'éventualité des fuites et à revoir certaines de nos priorités en matière de mesures d'atténuation.

**Comment garantir la permanence et déterminer les responsabilités ?** Dans le chapitre 8 il est question d'une autre grande préoccupation du débat sur la REDD. Comment garantir qu'une zone forestière épargnée aujourd'hui ne sera pas détruite demain ? Qui devrait être tenu pour responsable si le cas se produit ? Quelles sont les dispositions à prévoir pour les contrats et les mécanismes financiers au titre de la REDD pour en garantir la permanence ? Lorsque la responsabilité des stocks de carbone terrestre a pu être déterminée dans une zone géographique ou dans un secteur d'activités, il s'ensuit, non pas que le risque de non-permanence ait disparu mais, qu'il devra être compensé ailleurs. Cela pourrait être le cas à l'avenir si les pays en développement se fixent des objectifs d'émissions. En attendant, dans l'intervalle qui nous sépare de cette échéance, nous devons trouver des solutions intérimaires.

La gestion des risques de réémission est l'un des aspects permettant de garantir la permanence pour les projets comme pour les pays. Il faudra toutefois résoudre une autre question si nous voulons que les mécanismes REDD soient comptabilisés et rapportent des crédits carbones en conformité avec les marchés du carbone volontaires ou formels (réglementaires). La solution sera de mettre en place un système de responsabilité commerciale. Le chapitre 8 décrit les différents mécanismes nécessaires pour rendre les crédits carbones fongibles à partir de l'utilisation des terres et d'autres secteurs d'activités. Au nombre de ces mécanismes, les plus intéressants sont notamment les suivants : (i) des crédits-tampon pour les projets (inscription des crédits sur un compte temporaire) ; (ii) la mise en commun des risques pour un certain nombre de projets ; (iii) des garanties (assurance) commerciales ; et (iv) un partage des responsabilités sous forme de partenariats d'application des législations forestières (FCP) entre pays visés et pays non visés à l'Annexe 1.

**Comment surveiller, rendre compte et contrôler (MRV) les émissions de carbone liées aux forêts ?** Le chapitre 9 examine les technologies existantes en matière de surveillance des forêts et analyse les avantages et inconvénients des différentes méthodes. Il existe deux méthodes de surveillance : (i) l'approche des différences de stocks, qui mesure les stocks de carbone forestier à différentes époques, et (ii) l'approche des entrées et des sorties, qui évalue le résultat net des flux dans le réservoir de carbone.
Il existe un point d'équilibre entre le coût et la précision des méthodes. Dans les pays qui ont besoin d'un très grand degré de précision, ce sont des outils comme l'imagerie à fine résolution (pour discerner, par exemple, les signes de dégradation forestière ou de déboisement à petite échelle), l'imagerie répétée au fil du temps (pour surmonter, par exemple, les contraintes liées à la couverture nuageuse) ou encore l'imagerie de plus grande technicité associée à un traitement spécifique plus complexe (par exemple : pour analyser les images radar) qui seront utilisés et leur coût est loin d'être négligeable. De même, les techniques de mesures au sol, crucales pour vérifier et mesurer les stocks de carbone, prennent du temps et sont relativement coûteuses à grande échelle, comme dans le cas de l'établissement d'un inventaire national.

Compte tenu de la grande variabilité des capacités de surveillance, rapports de suivi et de contrôle (MRV) des différents pays, il est nécessaire de prévoir pour la REDD un plan global qui soit suffisamment flexible pour éviter toute discrimination à l'encontre de pays n'ayant que de médiocres moyens dans ce domaine. Une approche progressive est recommandée afin de laisser les pays renforcer leurs capacités et acquérir de l'expérience avant de les intégrer éventuellement dans un mécanisme de paiement basé sur la performance, dans un futur agenda climatique. Il faudrait aussi prévoir des mesures susceptibles d'inciter tous les acteurs à davantage de précision et d'efficacité et appuyer le renforcement des capacités. Dans le but de surmonter les contraintes liées aux coûts et aux capacités nationales, est également examinée dans ce chapitre l'option consistant à mettre en place un système de surveillance centralisé et à en confier l'administration à une institution internationale.

**Comment mesurer et surveiller la dégradation des forêts?** Le chapitre 10 traite de la dégradation des forêts – beaucoup plus difficile à mesurer que la déforestation – mais qui est une source d'émission de GES trop importante pour ne pas être prise en compte. La dégradation des forêts peut être définie comme une réduction du taux de carbone par hectare de forêt (densité du carbone). Dans les cas où les données sont limitées, le groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) suggère de commencer à calculer la dégradation à partir de niveaux relativement simples en surveillant les variations de superficies dans différents types de forêts mais en utilisant les valeurs par défaut globales des densités de CO₂. Cela permettra d'arriver progressivement à une plus grande exactitude à mesure que l'on aura davantage de données nationales et sous-nationales. Les incertitudes inhérentes à ces approches simplifiées entraînent nécessairement des « actualisations » pour les crédits carbone – ce qui constituera une incitation directe pour les pays à améliorer leurs méthodes de mesure et de surveillance.

L'utilisation des méthodes préconisées par le GIEC (différences de stocks et évaluation des gains et pertes) et des graduations appropriées (niveaux de précision) devraient permettre de surmonter les difficultés liées à la
comptabilisation du carbone dans le processus de dégradation des forêts qu'il serait dès lors réaliste d'inclure dans un accord sur la REDD. Le mécanisme REDD deviendrait ainsi d'autant plus efficace qu'il engloberait une plus large gamme d'émissions de gaz à effet de serre en provenance des forêts. L'équité en serait aussi améliorée sur le plan international parce qu'un plus grand nombre de pays, notamment en Afrique, seraient encouragés à participer à la REDD. Il importe donc que toute décision prise en matière de mesures MRV dans le contexte de la dégradation des forêts le soit en tenant compte des différences de circonstances.

*Comment bénéficier des avantages associés à la REDD et éviter les effets dommageables?* Le chapitre 11 s'intéresse aux raisons pour lesquelles la REDD a été l'objet d'une attention particulière pendant les négociations internationales sur le climat. La REDD a le potentiel de réduire la pauvreté, de protéger les droits humains, d'améliorer la gouvernance, de conserver la biodiversité et de procurer d'autres services environnementaux (par exemple des bénéfices associés) ainsi que de réduire les émissions des gaz à effet de serre. Toutefois elle peut aussi avoir des répercussions négatives sur les pauvres et les plus démunis de pouvoir si elle est appliquée en l'absence de garanties appropriées.

Ce chapitre relie chaque bénéfice associé à la REDD à des caractéristiques spécifiques aux niveaux international et national de façon à ce qu'il puisse être réalisé sans effets dommageables. Les auteurs estiment que : (i) il importe d'intégrer la REDD dans les grandes stratégies de développement économique pour que les avantages financiers qui en seront retirés bénéficient aux pauvres ; (ii) les paiements basés sur la performance, la transparence des données, la responsabilité financière et le contrôle international peuvent exercer une influence positive sur les droits humains et la gouvernance ; et (iii) les bénéfices de la biodiversité peuvent être renforcés en ciblant des zones géographiquement vulnérables – même si les résultats dépendent aussi de facteurs externes telles que les stratégies et les politiques qui sont de véritables déterminants de la déforestation – et en encourageant ou en interdisant certains types d'activités.

Le défi que doit relever la communauté internationale est de veiller à ce que l'architecture globale préparée par la CCNUCC ouvre aux pays en développement des opportunités – loin de les en priver – afin qu'ils puissent mettre en œuvre le mécanisme de la REDD pour en retirer les bénéfices associés sans effets dommageables. Les bénéfices seront importants et les risques réduits s'ils sont associés à une harmonisation des flux financiers et de la mise en œuvre de la REDD au niveau national avec d'autres engagements internationaux préexistants, les normes émergentes – en particulier celles qui touchent au droit procédural – et les stratégies nationales de développement.

Plusieurs chapitres relèvent les circonstances très diverses que connaissent les différents pays en matière de capacités MRV, d'infrastructure institutionnelle
pour mettre en œuvre la REDD, de facteurs déterminants de la déforestation et
de la dégradation des forêts et ainsi de suite. Les stratégies nationales actuellement
élaborées au titre de la REDD dans un certain nombre de pays reflètent bien
cette diversité, mais il faut aussi que l'architecture globale de la REDD reflète
cette hétérogénéité. Il n'y a pas de solution unique. Les mécanismes doivent
être suffisamment flexibles pour assurer une large participation d'entrée de jeu.
Ils devront en même temps être assortis d'incitations pour permettre « d'aller
de l'avant », par exemple, pour faire progresser les capacités MRV et passer
d'une approche sous-nationale (projets) au niveau hiérarchiquement supérieur
de l'approche nationale.

La flexibilité est nécessaire pour une autre raison encore : nous ne pouvons
savoir avec certitude comment les mécanismes fonctionneront en pratique.
Bien que ce livre tente d'évaluer quelles pourraient en être les répercussions
sur différents modèles envisagés, la REDD reste une expérience à très grande
échelle. « Les processus de négociations au niveau international sont souvent
des exercices d'apprentissage à grande échelle à travers lesquels certaines parties
du moins, modifient leur perception du problème, choisissent des politiques
alternatives et voient aussi se transformer leurs incitations » (Underdal 2002 :
5). Notre but est de contribuer à ce processus d'apprentissage.
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# Chapitre 2

## Quels sont les enjeux clé du modèle REDD et les critères d'évaluation des options ?

Arild Angelsen et Sheila Wertz-Kanounnikoff

### 2.1 Qu'est-ce que la REDD ?

La réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts dans les pays en développement, ou REDD, fait partie des adjonctions les plus récentes au vocabulaire climatique. Au sens littéral de l'expression, la REDD est un objectif plutôt qu'une série clairement définie d'actions ou d'activités. La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) se réfère à la REDD comme à un vaste ensemble d'approches et d'actions visant à réduire les émissions causées par la déforestation et la dégradation des forêts.<fnref n="1" />

Dans les débats, cependant, la REDD se réfère en premier lieu à :
(i) l'élaboration de mécanismes de paiement pour faire des versements aux

<footnote n="1">¹ Noter que l'utilisation de l'abréviation « REDD » n'est pas toujours uniforme dans le débat – y compris dans les documents de la CCNUCC – quant à l'inclusion explicite du terme « dégradation des forêts » dans le titre la treizième Conférence des Parties (COP 13) à Bali en 2007, par exemple, s'y réfère en tant que « réduction des émissions liées à la déforestation dans les pays en développement » (Décision 2/CP.13), tandis que les soumissions les plus récentes concernant le Plan d'Action de Bali définissent la REDD comme la « réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts dans les pays en développement » (FCCC/AWGLCA/2008/18). Toutes les explications mettent néanmoins toujours l'accent sur la réduction des émissions liées aux forêts dans les pays en développement.</footnote>
pays en développement au titre de la réduction de leurs émissions liées
à la déforestation et à la dégradation des forêts (comparées à un niveau de
référence) ; et (ii) des activités qui préparent les pays à participer au mécanisme
de la REDD. Une question véritablement au cœur de la REDD est donc celle de
la création d'un système de « paiements pour des services environnementaux à
différents niveaux (international et national)» (PSE). Ce système de paiements
à multiples niveaux est illustré dans la Figure 2.1.

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>**Figure 2.1.** Modèle conceptuel d'un système REDD à multiples niveaux de « paiements pour des services environnementaux » (PSE)</figcaption></figure>

Au niveau international, les acheteurs du service effectueront des paiements (en provenance, par exemple, des marchés volontaires ou réglementaires) aux prestataires de services (gouvernements ou entités sous-nationales dans les pays en développement) pour un service environnemental (moins d'émissions causées par la déforestation et la dégradation des forêts), ou l'adoption de mesures susceptibles de rendre ce même service (par exemple : les réformes foncières ou la mise en application des législations). Au niveau des pays, les gouvernements nationaux ou autres intermédiaires (les acheteurs du service) paieront les administrations ou les propriétaires fonciers au niveau sous-national (les prestataires de services) pour réduire les émissions, ou prendront d'autres
mesures susceptibles de réduire les émissions (par exemple : la limitation de l'impact de l'abattage).

Les paiements directs du niveau international au niveau sous-national ne sont possibles que lorsque ces transactions sont approuvées par une institution gouvernementale nationale – par exemple, une autorité nationale désignée [Designated National Authority (DNA)] – comme c'est le cas pour le mécanisme de développement propre (MDP) et la mise en œuvre conjointe (MOC) [Joint Implementation (JI)] au titre du Protocole de Kyoto. Dans le débat actuel toutefois, l'approche sous-nationale n'est envisagée qu'en tant qu'étape intermédiaire d'un modèle national REDD (chapitre 4).

Il importe de noter que les stratégies nationales élaborées au titre de la REDD peuvent aussi inclure – outre des PSE – une large gamme de politiques comportant notamment des réformes foncières, une gestion plus efficace des zones forestières protégées et des politiques qui réduisent la demande de terres forestières et de leurs produits. L'un des avantages d'une approche nationale est précisément de pouvoir mettre en place des politiques à large base et de les comptabiliser dans la mesure où elles aboutissent à une réduction des émissions.

Dans ce livre nous mettons l'accent sur le niveau international – les options envisagées pour un accord global sur la REDD dans le cadre de la CCNUCC. Ce chapitre analyse quelques grandes questions – qui ne sont pas traitées dans les chapitres suivants – liées aux modèles conceptuels envisagés. Au nombre de ces questions figurent notamment les trois questions suivantes : (i) où situer la REDD dans l'architecture d'ensemble de la CCNUCC ; (ii) le champ d'application de la REDD ; et (iii) la mesure de la performance. Enfin, nous présentons un ensemble de critères – le critère des 3E (ou triple E) – pour évaluer les options du modèle envisagé pour la REDD : efficacité (du carbone), efficience (des coûts) et équité (et son incidence sur les bénéfices associés). Ces critères sont utilisés tout au long des chapitres qui suivent.

## 2.2 La REDD dans l'architecture d'ensemble de la CCNUCC

L'une des questions crucales débattues dans le contexte de la REDD est de savoir si ce mécanisme : (i) doit faire partie d'un agenda post-2012 élargi (cf. communications de la *Coalition of Rainforest Nations*, septembre 2007 et du Mexique, août 2008) ; ou (ii) faire l'objet d'un accord séparé (cf. Brésil, février 2007 et *Center for Clean Air Policy* (CCAP), août 2007). Si cette perspective peut sembler être, de l'avis de certains observateurs, une question purement technique, elle relève néanmoins d'enjeux fondamentaux débattus dans le cadre
de la REDD dont le plus important est celui du financement de ce mécanisme. Si le financement provient (en partie) des marchés réglementaires, c'est à dire si les pays visés à l'Annexe 1 peuvent acheter des crédits REDD (paiements de compensation) en tant que faisant partie de leurs propres engagements, il est alors plus logique d'inclure la REDD dans un agenda post-2012 élargi. Si le financement doit provenir d'un apport de fonds, un accord séparé a probablement davantage de chances de réussite. Les positions adoptées dans ce débat représentent donc essentiellement des opinions divergentes quant au financement envisagé pour la REDD.

Un autre débat lié à celui du financement concerne celui de l'additionnalité de la REDD par rapport à des réductions obtenues dans d'autres secteurs. Il est intéressant de noter à cet égard que les deux écoles de pensée avancent les mêmes arguments. En général, ceux qui sont en faveur d'un accord REDD séparé pensent que cette séparation garantirait l'additionnalité en empêchant les crédits REDD bon marché « d'inonder » le marché et en ne déplaçant donc pas les efforts d'atténuation vers d'autres secteurs (voir chapitres 3, 4 et 6). Dans la droite ligne de cet argument, il s'ensuit que la meilleure façon de conférer l'additionnalité serait de maintenir la REDD à l'écart des autres engagements pris pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES).

Ceux qui sont en faveur de l'inclusion de la REDD dans un agenda élargi post-2012 sur le climat tablent sur deux arguments principaux. Premièrement, la REDD a besoin d'être directement reliée aux marchés réglementaires (c.-à-d. qui vendent des crédits REDD en tant que paiements de compensation). Deuxièmement, l'intégration d'une opportunité d'atténuation à faible coût (c.-à-d. la REDD) dans un accord élargi permettra de fixer l'objectif global de réduction des émissions de GES à un niveau plus élevé sans frais supplémentaires (chapitre 3). Le système fonctionnera d'autant mieux que les objectifs de la REDD et les objectifs globaux de la réduction des émissions de GES seront négociés en même temps. Ceux qui sont en faveur de cette approche peuvent invoquer l'exemple du mécanisme pour un développement propre (MDP) dont les dispositions techniques ont été décidées à Marrakech en 2001 (COP 7) après que les objectifs globaux de réduction des émissions de GES aient été fixés à Kyoto en 1997 (COP 3). En conséquence, l'une des raisons pour lesquelles la déforestation évitée a été exclue du MDP tient précisément au fait qu'elle ne rapporte aucune réduction additionnelle des émissions.

Les questions relatives aux objectifs et aux engagements des pays en développement sont aussi au cœur des débats sur l'intégration de la REDD dans un accord élargi. D'aucuns envisagent pour l'avenir la mise en place d'un système complet de plafonnement et d'échange (CAT) qui inclue tous les pays et tous les secteurs (par exemple, Eliasch 2008). D'autres sont plus sceptiques et ne pensent pas que les pays en développement doivent adopter – du moins à brève échéance – des objectifs contraignants ; ils craignent en outre qu'inclure
la REDD dans un accord général sur le climat puisse constituer le premier
stade de l'élaboration d'un système CAT. La proposition selon laquelle les pays
en développement auraient aussi besoin de réduire leurs émissions mais ne
seraient pas liés par des objectifs contraignants tant que les pays développés
n'auront pas montré le chemin en réduisant leurs taux d'émission de CO2
(Stern 2008) semble prometteuse et porteuse d'une initiative qui pourrait
être reprise collectivement au niveau mondial pour atténuer les effets du
changement climatique.

Il importe de se demander comment la REDD pourrait être intégrée dans
le cadre de la CCNUCC étant donné l'incidence d'une telle intégration sur
un grand nombre d'enjeux fondamentaux de ce mécanisme. Le degré de
participation et le niveau d'engagement des parties en seront affectés (aussi bien
du côté de l'offre que de la demande) ainsi que les modalités de financement de
la REDD. Toute décision concernant l'architecture de la REDD ne devrait être
prise qu'après la conclusion d'un accord sur toutes ces questions.

## 2.3 Champ d'application de la REDD et activités d'atténuation comptabilisables

Le débat sur le climat s'articule autour de la réduction de la concentration des gaz à effet de serre (GES) dans l'atmosphère. Inclure la totalité des puits et sources de carbone risque toutefois de devenir une tâche titanesque. Il serait préférable de considérer plutôt les négociations sur le climat comme le déroulement progressif d'actions conduites pas à pas où les mesures d'atténuation des effets du changement climatique font l'objet de discussions et sont peu à peu insérées dans un nombre croissant de secteurs et d'activités. L'une des questions clé de la REDD concerne le champ d'application des actions d'atténuation comptabilisables, deux grandes options pouvant être retenues à cet effet : (i) l'option consistant à inclure la REDD dans le secteur forestier ; et (ii) l'option visant à inclure la foresterie dans un cadre global avec l'agriculture, la foresterie et les autres utilisations des terres [agriculture, forestry and other land uses (AFOLU)]. Nous analyserons chacun de ces points en suivant.

Le stock total de carbone forestier est à tout moment déterminé par deux
facteurs : la superficie totale de la forêt et la quantité de carbone par hectare de
forêt (densité de carbone). Cela signifie que les variations peuvent être mesurées
par ces deux facteurs : la superficie de la forêt et la densité de carbone. On peut,
en outre, distinguer les activités qui atténuent les changements négatifs et celles
qui renforcent les changements positifs. Il en résulte quatre façons différentes
de promouvoir les stocks de carbone forestier comme le montre succinctement
le Tableau 2.1. Il s'agit de la déforestation, du boisement/reboisement (B/R)],
de la dégradation, et de la restauration/réhabilitation.
<table><caption>**Tableau 2.1.** Champ possible des activités comptabilisables dans un mécanisme REDD foresterie.<fnref n="2" /></caption><thead><tr><td>Variations modifiant :</td><td>Atténuation des changements négatifs</td><td>Amélioration des changements positifs</td></tr></thead><tbody><tr><td>la superficie de la forêt (hectare)</td><td>Déforestation éludée</td><td>Boisement et reboisement (B/R)</td></tr><tr><td>la densité de carbone (carbone par hectare)</td><td>Dégradation éludée</td><td>Restauration et réhabilitation de la forêt (augmentation du stock de carbone)</td></tr></tbody></table>

Le débat sur le champ d'application des activités comptabilisables dans le cadre de la REDD a sensiblement évolué au cours des trois dernières années. Au début, il s'agissait essentiellement de « limiter/atténuer les changements négatifs » entraînés par la déforestation (COP-11 en 2005 à Montréal) puis, par la dégradation des forêts (COP-13 en 2007 à Bali). A Bali, les Parties ont aussi convenues d'examiner les options visant à « augmenter les stocks de carbone forestier », c'est-à-dire, de récompenser aussi éventuellement les « changements positifs renforcés » (Tableau 2.1) résultant d'actions de restauration/réhabilitation des forêts.<fnref n="3" />

Le processus d'augmentation des réserves de carbone peut être considéré comme le complément positif de celui de la dégradation des forêts – ce dernier faisant diminuer les densités de carbone alors que le premier les fait remonter. De même, les actions de boisement/reboisement (B/R) peuvent être considérées comme le complément positif de la déforestation. Dans les deux cas, ce qui est au cœur de l'action engagée n'est pas seulement de stopper les changements négatifs (déforestation, dégradation des forêts), mais d'aller plus loin et de récompenser tout changement positif additionnel (B/R, augmentation des réserves de carbone).

Un argument logique déterminant pour inclure la REDD dans un système de comptabilisation cohérent – qui ne limiterait pas seulement les changements négatifs mais inciterait aussi aux changements positifs – tient au fait que les

<footnote n="2">² Noter que même dans un système qui récompense les changements survenus dans une zone forestière, il faut néanmoins connaître les densités de carbone pour calculer la totalité des bénéfices liés au carbone. On peut supposer que les densités sont constantes dans le temps, ou les surveiller et les comptabiliser afin de déterminer les variations de quantités (émissions) de CO₂ en provenance des forêts, comme on le fait pour les actions B/R du MDP et pour certains projets du marché volontaire (voir chapitre 10).</footnote>

<footnote n="3">³ Au paragraphe 11 de la Décision 2/CP.13 il est disposé ce qui suit : « Prend acte de la poursuite de l'examen, en application de la décision 1/CP.13, des démarches générales et des mesures d'incitation positives pour tout ce qui touche à la réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts dans les pays en développement ainsi que du rôle de la conservation, de la gestion durable des forêts et des réserves de carbone des forêts dans les pays en développement ».</footnote>
mesures prises pour stopper les changements négatifs pourraient entraîner une restauration des terres forestières, c'est à dire une augmentation des densités de carbone. Pourquoi ne pas récompenser ces effets (augmentations) positifs ? Une logique similaire peut être appliquée aux augmentations de superficie. De manière explicite : une molécule de CO₂ absorbée par l'atmosphère et stockée dans un arbre vaut tout autant que celle qui n'est pas émise.

L'un des défis de ce système global de comptabilisation forestière tient à ce que le boisement/reboisement (B/R) est déjà inclus dans le MDP au titre du Protocole de Kyoto. Cet argument pourrait suffire à exclure le volet B/R du projet REDD. Deux solides contre-arguments peuvent toutefois y être immédiatement opposés. Le volet B/R prévu au titre du MDP a, jusqu'ici et pour diverses raisons, été un échec. Si aucune révision importante dans les meilleurs délais n'est entreprise, exclure le volet B/R du nouvel accord REDD équivaudra à ne disposer d'aucun mécanisme efficace pour prendre en compte les changements positifs sur les surfaces forestières. De plus, exclure le volet B/R de la REDD entraîne le risque d'aboutir à une fragmentation de toute l'architecture forestière envisagée (voir ci-dessous).

L'insertion de la REDD dans l'architecture de la CCNUCC soulève la question de déterminer la mesure dans laquelle la foresterie doit faire partie de systèmes de comptabilisation du carbone terrestre englobant l'agriculture, la foresterie et les autres utilisations des terres (AFOLU). Certes, il existe des arguments en faveur de cette approche AFOLU plus globale (Trines et al. 2006, Terrestrial Carbon Group 2008) qui assurerait un suivi cohérent des différents secteurs, activités et réserves de carbone entre toutes les parties. De nouvelles questions telles que la bioénergie pourraient aussi être traitées dans ce cadre plus global plutôt qu'un accord REDD distinct qui risquerait de fragmenter cette structure en systèmes séparés visant différentes catégories d'utilisation des terres. Il n'en reste pas moins, toutefois, que la mise en place d'un cadre AFOLU intégré est une tâche compliquée. Une solution prometteuse pourrait être de considérer la REDD comme l'une des pierres – pouvant être facilement imbriquée à l'avenir – de l'édifice AFOLU à construire.

## 2.4 Approches basées sur les mesures ou sur les résultats composés d'émissions ou de stocks

Une troisième question clé du modèle envisagé pour la REDD concerne la base de comptabilisation. Faut-il prendre pour base de référence les mesures nécessaires pour atteindre un résultat spécifique ou les résultats eux-mêmes ? Ces deux approches sont qualifiées d'approche basée sur les mesures pour l'une et sur les résultats pour l'autre.
Dans les modèles basés sur les mesures, les paiements sont soumis à des conditions imposées au titre des mesures supposées produire un résultat qualifié de souhaitable mais impossible à mesurer directement. Ces modèles sont aussi parfois désignés sous l'appellation de « politiques et mesures » (PM). Dans le contexte de la REDD, on trouve au nombre des PM, par exemple, les réformes foncières, la mise en application des législations forestières et l'adoption de pratiques d'utilisation des terres visant à garantir un résultat donné (comme, par exemple, la limitation de l'impact de l'abattage).

Dans les modèles basés sur les résultats, ce sont ces derniers qui conditionnent les paiements. Deux types de quantifications des résultats relèvent du débat sur la REDD : celles basées sur les émissions et celles basées sur les stocks. Dans la première approche, celles des émissions (ou des flux), seules sont prises en compte les variations nettes des stocks de carbone pendant des périodes spécifiques pour calculer les crédits carbone (voir chapitre 9). Dans une approche basée sur les stocks, les paiements sont déterminés en fonction du stock total de carbone dans une forêt donnée pendant une période spécifique, c'est-à-dire en fonction des niveaux absolus et non des variations (émissions).

Considérés sous l'angle de l'efficacité et de l'efficience, les modèles basés sur les résultats peuvent être préférés à ceux qui sont basés sur les mesures au motif qu'ils relient directement les paiements au service rendu. Il ne faudrait cependant pas oublier que le résultat doit être mesurable – condition nécessaire à laquelle il n'est pas toujours possible de satisfaire. Dans certaines situations, ni la gouvernance ni les institutions ne sont encore suffisamment étoffées pour garantir le fonctionnement d'approches basées sur les résultats. Dans d'autres situations, les méthodes qui sont pratiquées pourraient gêner ces approches, comme dans le cas de la dégradation des forêts (voir chapitre 10).

C'est une approche basée sur les émissions qu'a retenu le Protocole de Kyoto, rendant naturelle l'application de cette même démarche à la REDD. S'il est vrai que le terme « émissions » est enchâssé au cœur même de l'acronyme REDD, il n'empêche que les partisans d'une approche basée sur les stocks défendent leur point de vue en arguant que cette approche assurerait probablement une plus grande efficacité du carbone (Woods Hole Research Center (WHRC) et Amazon Institute for Environmental Research (IPAM) 2008, Terrestrial Carbon Group 2008) et serait mieux perçue par le secteur privé qui investira donc davantage (Centre for International Sustainable Development Law (CISDL) et Global Public Policy Institute (GPPI) 2007). Ces mêmes partisans d'une approche basée sur les stocks évoquent aussi les défis méthodologiques associés aux approches basées sur les émissions (notamment en ce qui concerne les niveaux de référence, la maîtrise des fuites et l'équité) qui peinent à prendre en compte les efforts préalablement déployés par les pays en matière de conservation de leurs forêts.
Bien qu'une approche basée sur les stocks puisse permettre d'éviter certains des écueils d'une approche basée sur les émissions, cette dernière méthode présente néanmoins des avantages sur le plan de l'efficacité. Les transactions des marchés mondiaux émergents du carbone se font en fonction des réductions d'émissions. La conservation du stock ne permet pas, en soi, de générer des crédits d'émissions – ce qui supprime la possibilité d'aller puiser directement dans les marchés réglementaires pour financer les activités engagées au titre de la REDD.<fnref n="4" />

Un principe général pour disposer d'un mécanisme efficace consiste à cibler la difficulté aussi directement que possible. L'approche basée sur les émissions est une meilleure adepte de ce principe que les approches basées sur les stocks ou sur les mesures. Il y a aussi lieu de noter que l'approche basée sur les stocks comporte un risque important – celui que de gros paiements puissent être effectués au titre de zones forestières qui ne sont pas menacées et « diluent » ainsi les fonds disponibles qui ciblent les forêts menacées en ne rapportant qu'une faible additionnalité.

L'approche basée sur les émissions est conforme aux priorités actuelles et à l'architecture de la CCNUCC et constitue également la principale proposition qui a été présentée au titre des négociations sur la REDD. Ce sera donc cette approche – l'approche basée sur les émissions – dont il sera question dans le reste de cet ouvrage.

## 2.5 Les critères d'évaluation des options ou critère des 3E

Un grand nombre de projets conceptuels ont été présentés au titre de la REDD. Comment les évaluer ?

Un projet type de modèle conceptuel REDD cible la réduction d'émissions de GES au moindre coût possible, tout en contribuant au développement durable. Les projets de modèles (ou propositions) peuvent être évalués en fonction de cet objectif selon trois séries de critères qualifiés de « critère des 3E » : le mécanisme mis en place réussira-t-il à atteindre les objectifs fixés en matière d'émissions liées aux GES (**efficacité**) ? sera-t-il possible d'atteindre cet objectif au moindre coût (**efficience**) ? Quelles en sont les incidences sur la répartition et sur les bénéfices y associés (**équité** et bénéfices y associés) ?

<footnote n="4">⁴ Des liens indirects peuvent être créés, par ex. en mettant aux enchères des quotas d'émissions de GES ou par des taxes sur les marchés du carbone pour financer des approches basées sur les stocks (voir chapitre 5).</footnote>
## 2.5.1 Efficacité

Par efficacité on entend « l'efficacité du carbone », l'efficacité se référant dans ce contexte à l'ampleur de la réduction des émissions. Elle dépendra d'un certain nombre de facteurs, notamment de la faisabilité politique et du degré d'engagement des pays à participer et à mettre en œuvre les mécanismes de la REDD mais aussi – et c'est un aspect plus important encore – du modèle qui sera finalement retenu pour l'architecture de la REDD. Pour pouvoir réduire les émissions dans les plus fortes proportions possibles, le modèle REDD doit être doté d'un certain nombre de caractéristiques : étendu (réductions substantielles) et ampleur (englober toutes les sources et tous les puits d'importance significative), ainsi que flexibilité et robustesse pour tenir compte de la diversité des conditions locales.

Les réductions d'émissions ne sont pas directement observables mais peuvent être définies comme la différence existant entre les émissions résultant d'un scénario sans mécanisme REDD et les émissions résultant d'un scénario comportant l'application d'un mécanisme REDD. Il faudra mettre en place un système qui devra : (i) mesurer avec exactitude des émissions réelles et vérifiables liées à un scénario appliquant le mécanisme REDD ; et (ii) comporter des hypothèses réalistes de ce qui se passerait en l'absence d'application d'un mécanisme REDD (additionnalité). Enfin, il ne faut pas oublier que des actions engagées dans le contexte de la REDD peuvent avoir des effets secondaires indésirables dans l'espace (émissions déplacées ou fuites), dans le temps (permanence), et/ou pour d'autres activités d'atténuation. Ces effets secondaires devront être pris en compte dans l'évaluation de l'efficacité globale. Les différents éléments constituant le critère de l'efficacité sont énumérés au Tableau 2.2.

<table><caption>**Tableau 2.2.** Eléments constitutifs du critère de l'efficacité</caption><thead><tr><th colspan="2">Critère de l'efficacité</th></tr></thead><tbody><tr><td>Degré de réduction et additionnalité</td><td>Réduction des émissions en termes absolus ou relatifs comparée à celles d'un scénario de la poursuite de la tendance actuelle (BAU). L'additionnalité est un critère plus spécifique qui pose comme condition que les réductions soient additionnelles ; autrement dit, elles s'ajouteraient à ce qui se passerait en l'absence d'un mécanisme REDD (dans un scénario BAU).</td></tr><tr><td>Ampleur / champ d'application</td><td>Inclusion des différents secteurs d'activités et catégories d'utilisateurs des forêts, types de forêts et catégories de mesures d'atténuation.</td></tr><tr><td>Flexibilité et robustesse</td><td>Capacité de s'adapter afin de répondre aussi bien à diverses conditions locales qu'à de futurs changements imprévus à toutes échelles géographiques. D'éventuels compromis entre flexibilité et robustesse doivent être envisagés.</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><td colspan="2">Critère de l'efficacité</td></tr></thead><tbody><tr><td>Caractère vérifiable des mesures</td><td>Pour être vérifiables, les mesures doivent (i) être fondées sur une technologie permettant de prendre des mesures exactes et complètes ; et (ii) avoir la capacité de réaliser ces mesures.</td></tr><tr><td>Déplacement des émissions (fuites)</td><td>Des fuites peuvent se produire à l'intérieur d'un même pays et d'un pays à l'autre, ainsi que dans le contexte d'activités d'utilisation des terres (par ex. passage de la déforestation à la dégradation au cas où seule l'une de ces deux activités est concernée). En général, plus l'échelle et le champ d'application de la REDD seront étendus, plus le risque de fuite sera faible.</td></tr><tr><td>Permanence et responsabilité</td><td>On entend par permanence le processus permettant de garantir les réductions à long terme, c.-à-d. d'éviter les réductions d'émissions qui ne retardent (les effets de ces émissions) que pendant une brève période. Des mesures engageant les responsabilités peuvent s'appliquer au cas où le principe de la permanence n'aurait pas été respecté.</td></tr><tr><td>Effet sur d'autres mesures d'atténuation</td><td>Un risque réel tient à ce que les actions engagées au titre de la REDD le soient au détriment d'autres mesures d'atténuation des effets du changement climatique. Il est difficile de mesurer l'impact de ces effets.</td></tr></tbody></table>

## 2.5.2 Efficience

Par efficience on entend l'obtention de résultats à moindres coûts pour une action engagée au titre de la réduction des émissions. Divers coûts doivent être pris en compte dans toute élaboration de modèle pour la REDD. Ces coûts peuvent être ventilés en frais d'établissement (investissements de renforcement initial des capacités, voir : Eliasch 2008) et frais de fonctionnement liés à la réduction des émissions. Cette dernière catégorie peut à son tour être divisée en frais d'exploitation (ou coûts de protection de la forêt, voir : Eliasch 2008) et coûts d'opportunité (voir chapitre 5). Outre les coûts d'opportunité, les coûts de transaction doivent être pris en compte dans le calcul des dépenses encourues par les propriétaires fonciers au titre de leur participation au mécanisme REDD ; c'est un aspect parfois négligé aux retentissements insondables. Le Tableau 2.3 résume les éléments liés au critère de l'efficience.
<table><caption>Tableau 2.3. Critère de l'efficience</caption><thead><tr><td colspan="2">Critère de l'efficience</td></tr></thead><tbody><tr><td>Investissements initiaux (capitaux de départ pour renforcer les capacités)</td><td>Coûts liés à la mise en place du mécanisme REDD, notamment de l'infrastructure technique et des structures de gouvernance et, surtout, des actions de formation et de renforcement des capacités nécessaires.</td></tr><tr><td>Frais d'exploitation (coûts liés à la protection de la forêt)</td><td>Frais d'exploitation d'un mécanisme REDD qui, outre un examen régulier de suivi, inclue une série de politiques et de mesures comme la mise en application des législations forestières et les réformes foncières.</td></tr><tr><td>Coûts d'opportunité des propriétaires fonciers</td><td>Les coûts d'opportunité correspondent au manque à gagner résultant de l'application de meilleurs choix (non forestiers) d'utilisation des terres, par ex., la somme minimale à verser à un propriétaire pour l'inciter à cesser toute activité de déboisement et de dégradation dans la forêt (paiement de compensation). Ce facteur coût fera partie des éléments-clé du système national des PSE.</td></tr><tr><td>Coûts de transaction des propriétaires fonciers</td><td>Pour participer au programme REDD, le propriétaire foncier encourra vraisemblablement des frais additionnels (par ex. édifier des clôtures, obtenir des certifications), qui devront être pris en compte dans les paiements de compensation.</td></tr></tbody></table>

### 2.5.3 Équité et bénéfices y associés

La plupart des propositions présentées au titre de la REDD comportent des objectifs ne visant pas le climat mais la répartition des bénéfices et des coûts, les moyens de subsistance, la réduction de la pauvreté, la protection des droits, et/ou la biodiversité (chapitre 11). Les considérations liées à l'équité ont plusieurs dimensions, notamment la répartition équitable des bénéfices entre les pays et à l'intérieur même des pays ou encore les effets des activités REDD sur les communautés locales et autochtones. Les critères d'évaluation des bénéfices associés à l'équité comprennent le développement économique et la réduction de la pauvreté, la biodiversité, les droits et la gouvernance des forêts (Tableau 2.4).
<table><caption>**Tableau 2.4.** Critère de l'équité et des bénéfices y associés</caption><thead><tr><th colspan="2">Critère de l'équité</th></tr></thead><tbody><tr><td>Répartition équitable entre les pays</td><td>Un premier aspect d'un traitement équitable est lié à la pauvreté, c.-à-d. (i) à la capacité des pays pauvres à participer à un projet REDD (par ex. surveillance, suivi et contrôle - MRV - et conditions en matière de gouvernance); et (ii) au traitement préférentiel à accorder aux pays les plus pauvres (par ex. en fixant les niveaux de référence). Un autre aspect d'un traitement équitable consiste à « ne pas pénaliser les actions anticipées » ni « à récompenser les mauvaises politiques » ; si les niveaux de référence étaient basés sur une déforestation antérieure, il conviendrait de ne pas pénaliser un « retard de développement ».</td></tr><tr><td>Répartition équitable à l'intérieur des pays</td><td>On se réfère ici à l'équité dans le pays même, c.-à-d. à la répartition des coûts et des bénéfices entre tous les niveaux de l'administration (gouvernements locaux par rapport au gouvernement central) et entre tous les partenaires intervenant dans l'utilisation des terres.</td></tr><tr><td>Effets sur les communautés locales et autochtones</td><td>Le Plan d'Action de Bali reconnaît le rôle joué par les communautés locales et autochtones dans les activités liées à la REDD. Les conséquences sur le plan pratique en sont la reconnaissance des droits traditionnels et l'inclusion des communautés autochtones dans le processus de décision de la REDD.</td></tr></tbody></table><table><thead><tr><th colspan="2">Critère des bénéfices associés</th></tr></thead><tbody><tr><td>Développement économique et réduction de la pauvreté</td><td>La REDD peut soit faciliter soit gêner le développement économique aux niveaux national et sous-national et toucher aussi les secteurs d'activités économiquement dépendants des forêts ainsi que les économies nationales dans leur ensemble.</td></tr><tr><td>Biodiversité</td><td>Les objectifs en matière de carbone et de biodiversité sont essentiellement compatibles mais des compromis pourraient être trouvés, par exemple, dans la répartition géographique des fonds (il pourrait y avoir des chevauchements entre des zones critiques pour la biodiversité d'une part, et le carbone, d'autre part).</td></tr><tr><td>Situation en matière de droits et de gouvernance des forêts</td><td>La REDD a le potentiel nécessaire pour améliorer la situation des droits et la gouvernance forestière, par ex. à travers des systèmes d'information plus transparents sur les forêts. Elle constitue aussi un risque dès lors que les sommes potentiellement considérables qu'elle est en mesure de générer donnent lieu à des pratiques de corruption, de mauvaise gestion et de « capture des élites ».</td></tr></tbody></table>
## 2.6 Conclusions

D'importantes décisions devront être prises quant au modèle à appliquer pour faire progresser la REDD et mettre au point son architecture globale. La CCNUCC doit fixer de toute urgence des lignes directrices pour certains des enjeux les plus importants. Il conviendra de procéder à une évaluation minutieuse des avantages et inconvénients des différentes options ainsi que de leurs implications pour être à même de faire un choix judicieux et bien informé. Pour devenir un mécanisme d'atténuation internationalement accepté, la REDD devra essentiellement se conformer au moins aux trois critères suivants : (i) **l'efficacité**, à travers des actions aboutissant à de réelles réductions des émissions, (ii) **l'efficience**, en obtenant ces réductions à moindre coût, et (iii) **l'équité**, à travers des bénéfices associés et en limitant les concessions mutuelles non souhaitables sur le plan social et écologique.
<figure><img src="image_8.png" /></figure>

# Chapitre 3

## Quels coûts et quel potentiel pour la REDD ?

Ruben N. Lubowski

### 3.1 Introduction

Il est scientifiquement reconnu que toute riposte pour éviter de dangereuses perturbations du système climatique – par exemple, une hausse des températures supérieure à 2 degré centigrades d'ici la fin du siècle – passe nécessairement par la réduction rapide et à grande échelle des émissions des gaz à effet de serre (GES) causées par les pays développés et les principaux pays en développement émetteurs de GES. La réduction des émissions provenant des forêts tropicales ombrophiles offre une possibilité immédiate d'atténuer une source substantielle d'émissions à des coûts pouvant être estimés à un niveau relativement faible. Les actions engagées pour réduire les émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD) pourraient aussi constituer une « stratégie passerelle » intéressante pour réduire les émissions à brève échéance tout en gagnant du temps pour s'adapter à un avenir où de faibles émissions de CO₂ est une réalité.

Dans ce chapitre nous examinons certains des enjeux importants qui détermineront la politique et l'architecture de la REDD : Combien coûtera la REDD ? Quelle sera l'influence globale de la REDD sur la stratégie globale visant à réduire les émissions de GES ? Quels en seront les effets sur le prix du
carbone et les actions visant à réduire les émissions dans d'autres secteurs ? Nous mettons l'accent sur la façon dont différents modèles économiques apportent des réponses à ces questions.

## 3.2 Combien coutera la REDD ?

### 3.2.1 Types de coûts liés à la REDD

Les coûts évalués pour réduire les émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD) varient en fonction des données, de l'approche de modélisation utilisée et des types de coûts qui entrent en compte. Dans les études qui ont été faites, les coûts sont rapportés à l'offre ou à la demande de réductions d'émissions REDD, ou aux deux. La plupart des estimations portent sur les « coûts d'opportunité » liés à une déforestation évitée au sens où l'entend un propriétaire foncier (c.-à-d. le renoncement à des bénéfices économiques qui pourraient être tirés d'une autre utilisation des terres), sans les coûts associés à la mise en place des capacités institutionnelles et au fonctionnement du mécanisme REDD.

Certains modèles économiques présentent des « courbes d'offre » estimées (« courbes de coûts marginaux ») pour tout un éventail de coûts correspondant à des réductions progressives d'émissions résultant des forêts (Figure 3.1). La pente de la courbe ascendante des coûts montre qu'à de faibles taux de réduction d'émissions, il est possible de maintenir les coûts à des niveaux relativement bas en protégeant, par exemple, uniquement les terres les moins onéreuses. On constate que l'écart se creuse avec le différentiel des coûts à mesure que les taux de réduction d'émissions augmentent, les coûts « marginaux » augmentant aussi puisqu'il faudra prendre des mesures de protection supplémentaires qui s'étendront nécessairement aux terres les plus onéreuses. Par exemple, les estimations concernant les coûts globaux d'opportunité font plus que doubler quand le taux de protection de la forêt amazonienne du Brésil passe de 94 à 100 pour cent en raison du potentiel agricole considérable de terres ne représentant pourtant que 6 pour cent de la superficie totale (Nepstad et al. 2007).

Au nombre des coûts de mise en œuvre des politiques REDD figurent les frais initiaux de lancement des activités de « renforcement des capacités », les « frais d'administration » liés à la surveillance, à la mise en application et aux autres activités nécessaires pour mener à bien un programme REDD et les « frais de transaction » associés à une mise en contact des acheteurs et des vendeurs dans de bonnes conditions. Les pays n'ont pas les mêmes capacités de réduire les émissions provenant des forêts tropicales et les coûts de mise en œuvre varieront d'un pays à l'autre en fonction des capacités et stratégies nationales. Les besoins ponctuels en matière de renforcement des capacités et de réforme des politiques au titre de la REDD dans 40 pays ont été récemment estimés à un total de 4 milliards de dollars US (Eliasch 2008). En outre, les
coûts afférents à la création et à la validation de crédits REDD dépendront essentiellement des règles fixant les niveaux de référence qui détermineront les conditions dans lesquelles seront effectuées les compensations au titre de la REDD (voir chapitre 6).

<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>**Figure 3.1.** Offre et demande de 'crédits' REDD</figcaption></figure>

### 3.2.2 Approches de modélisation

La plupart des estimations concernant les coûts associés à la REDD sont tirées d'études « ascendantes » ou « techniques » basées sur des informations détaillées relatives à des activités particulières conduites sur des sites particuliers, à des prix déterminés. Les modèles « descendants » en revanche sont plus globaux et prennent en compte les interactions du marché des matières premières – aussi bien la demande que l'offre. Les estimations indiquées par ces derniers pour les coûts de projets REDD à grande échelle sont en général plus élevées, en partie parce qu'elles tiennent compte des réactions du marché (voir Tableau 3.1) à mesure que les actions visant à réduire la déforestation feront baisser l'exploitation du secteur forestier et les superficies boisées converties en terres agricoles. Il en résultera une moindre croissance de l'offre de soja, bétail et bois qui entraînera une augmentation du prix de ces produits, incitant ainsi à une reprise des activités de déforestation tant que la demande non satisfaite ne sera pas complètement absorbée. Ces réactions du marché rendront la REDD plus coûteuse et accroîtront le risque de « fuites » en fournissant les motivations nécessaires à un déplacement des activités de déforestation dans une autre zone.
<table><caption>**Tableau 3.1.** Réduire de moitié la déforestation dans le monde : comparaison entre les modèles ascendants et descendants</caption><thead><tr><th></th><th>Modèle ascendant<br>Analyse dans huit pays tropicaux<br>(Grieg-Gran dans Eliasch 2008)</th><th>Modèle descendant<br>Examen de trois modèles<br>globaux d'utilisation des terres<br>(Kindermann et al. 2008)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Coût d'une<br>déforestation<br>réduite de<br>moitié</td><td>7 milliards de dollars US/an</td><td>17,2 à 28 milliards de dollars<br>US/an</td></tr><tr><td>Echéance</td><td>Immédiate ; et réductions<br>annuelles assurées sur une<br>période de 30 ans</td><td>En 2050</td></tr><tr><td>Frais encourus</td><td>Coûts d'opportunité liés à la<br>protection des forêts (par ex.<br>coûts liés à l'offre de réduction<br>d'émissions à la Figure 3.1) ;<br>frais administratifs estimés<br>entre 233 et 500 millions dollars<br>US/an pour la REDD ; et coûts<br>ponctuels estimés à 50 millions<br>de dollars US pour dresser les<br>inventaires forestiers nationaux<br>dans 25 pays, auxquels il faut<br>ajouter de 7 à 17 millions dollars<br>US/an pour les administrer</td><td>Les courbes des coûts<br>d'opportunité sont des courbes<br>estimées. Les coûts totaux<br>tiennent compte des coûts<br>d'opportunité liés à l'offre de<br>réduction d'émissions, auxquels<br>s'ajoutent les « rentes » (profits)<br>versées aux fournisseurs REDD<br>vendant leurs réductions au prix<br>unique du marché (Figure 3.1).<br>Cela correspond à une dépense<br>pour un acheteur sur un<br>marché de concurrence ; les<br>« rentes » que perçoit le vendeur<br>constituent une redistribution<br>des ressources et non un coût<br>pour la société. Toutefois,<br>ces rentes ont un effet sur le<br>coût réel, autrement dit sur<br>la capacité d'un programme<br>REDD à optimiser ses réductions<br>d'émission avec un budget limité.</td></tr><tr><td>Commentaires</td><td>Les prix sont fixés pour les<br>matières premières</td><td>Les effets du marché sont pris en<br>compte (par ex. hausses de prix<br>quand l'offre baisse), ce qui tend<br>à relever les coûts</td></tr></tbody></table>

Les différences observées dans le scénario modélisé « de référence » indiquant ce que serait une déforestation sans mise en application de stratégies REDD ont aussi un effet sur les coûts estimés pour la REDD. Une déforestation plus forte dans un scénario de la poursuite de la tendance actuelle (BAU) entraînerait un plus grand nombre d'émissions potentielles à réduire mais pourrait aussi, dans cette simulation, exercer une pression plus forte sur les forêts et, par conséquent,
contribuer à relever les coûts liés à la protection de la forêt. D'autres différences constatées en matière de données et d'hypothèses contribuent aussi à des estimations diverses des coûts liés à la REDD (Tableau 3.2).

<table><caption>**Tableau 3.2.** Effets de l'inclusion de différentes caractéristiques des modèles sur les coûts estimés de la REDD</caption><thead><tr><td>Choisir les caractéristiques à inclure dans le modèle</td><td>Effet sur les coûts</td></tr></thead><tbody><tr><td>Effets sur les prix : la baisse de l'offre de bois, cultures, etc. fait monter les prix et, par conséquent les coûts d'opportunité liés à la protection de la forêt.</td><td>+</td></tr><tr><td>Nombre de déterminants de la déforestation modélisés : la prise en compte de facteurs supplémentaires comme l'exploitation du bois et l'agriculture, accroîtront les coûts d'opportunité liés à la protection des forêts ; à l'avenir, la prise en compte de nouveaux facteurs comme les biocarburants – plutôt que d'extrapoler à partir de facteurs de déforestation antérieurs – peut aussi accroître les coûts estimés.</td><td>+</td></tr><tr><td>Mise en œuvre et coûts de transaction, risques liés aux investissements.</td><td>+</td></tr><tr><td>Bénéfices tirés de la conversion en terres agricoles par rapport aux coûts y afférents : le profit ponctuel réalisé (bois récolté après défrichement) augmentera le coût des actions liées à la protection de la forêt.</td><td>+</td></tr><tr><td>Une « élasticité de la transformation » (paramètre fictif pour décrire la convertibilité des terres forestières à d'autres utilisations) plus grande, correspondra une augmentation des coûts dans certains modèles.</td><td>+</td></tr><tr><td>Densité de carbone/libération de CO₂ : plus le taux d'émissions évitées par ha protégé sera important, plus le coût par tonne de carbone sera réduit.</td><td>-</td></tr><tr><td>Bénéfices liés au bois dans les forêts protégées (par ex. gestion durable des forêts).</td><td>-</td></tr><tr><td>Champ d'application du modèle REDD (activités forestières, secteurs, pays, gaz) : plus il sera vaste, moins il y aura de fuites et plus il y aura de possibilités de réaliser des réductions globales à faible coût.</td><td>-</td></tr><tr><td>Champ d'application des incitations : plus la couverture sera complète, moins il y aura de fuites et plus les coûts seront bas.</td><td>-</td></tr><tr><td>Cibler les incitations : fonder les paiements sur les réductions d'émissions diminue les transferts aux non-émetteurs et donc les coûts (pour les acheteurs), mais des considérations comme celles visant à éviter les « fuites » et à assurer l'équité doivent aussi être prises en compte.</td><td>-</td></tr></tbody></table>
3.3 Quels seront les effets de la REDD
sur la stratégie globale de réduction
des émissions ?

La prise en compte de la déforestation et d'autres options d'utilisation des terres pour réduire les émissions dans le contexte des modèles simulés pour le climat est chose relativement nouvelle. Néanmoins, les résultats du Forum 21 sur la modélisation de l'énergie [Energy Modeling Forum 21 (Rose et al. 2007)] et d'autres études montrent qu'une diminution de la déforestation – grâce à la plantation d'arbres (boisement et reboisement, B/R), aux changements apportés en matière de gestion forestière, et à d'autres actions engagées dans les forêts pour atténuer les émissions de GES – pourrait entraîner d'importantes économies sur le prix à payer pour atteindre les objectifs de stabilisation du climat d'ici au siècle suivant (Tableau 3.3, Fischer et al. 2007).

Ces économies pourraient permettre de plus grandes réductions d'émissions – au même coût global – que celles susceptibles de se produire en l'absence d'un mécanisme REDD. Les montants de ces économies qui résultent de l'application de mesures d'atténuation du changement climatique dans les forêts, sont estimés à 2 trillions de dollars US et pourraient financer des scénarios de réduction plus contraignants permettant, selon les modèles de simulation, de diminuer encore de 10 pour cent les émissions, ce qui correspondrait à 0,25 °C de réchauffement en moins, à atteindre au cours de ce siècle (voir Tableau 3.3). Le gain potentiel – à travers des activités REDD – dépend des taux de concentration des GES-cibles dans l'atmosphère et des différentes options disponibles pour réduire les émissions. Plus le nombre d'options possibles est élevé, plus le sera aussi celui des sources potentielles de réductions à faible coût sans oublier un effet corollaire qui est de faire diminuer la dépendance vis-à vis d'une option qui serait la seule à permettre d'atteindre un objectif de réduction d'émissions à moindres frais. Une autre hypothèse critique pouvant avoir un effet sur le rôle estimé de la REDD dans les modèles de simulation climatiques est celle du développement attendu des futures technologies basées sur les biocarburants (Tableau 3.3). Combinée au piégeage et à la séquestration du carbone, la production de biomasse dans le but de générer de l'électricité, en particulier, pourrait théoriquement devenir un puissant concurrent pour accaparer des terres si ce moyen permet de fabriquer de l'énergie sans émissions négatives de CO₂ (cf. Obersteiner et al. 2001).
<table><caption>**Tableau 3.3.** Contribution potentielle de la REDD à une réduction des coûts et à l'achat d'un supplément de réductions d'émissions : comparaison entre plusieurs modèles</caption><thead><tr><td>Modèle et type</td><td>Résultats</td></tr></thead><tbody><tr><td>WITCH associé au GTM (analyse d'évaluation intégrée; Tavoni et al. 2007)</td><td>L'inclusion de mesures de réduction des émissions dues à la déforestation, comme des activités B/R et des changements de gestion forestière, permettrait d'atteindre un objectif de 550 e-CO₂ parties par million par volume (ppmv) atmosphère au même coût global que pour un objectif de 600 ppmv n'incluant pas de telles mesures d'atténuation. Ces dernières permettent de réaliser une économie globale d'environ 2 trillions de dollars US; il en résulterait une élévation de la température estimée à 0,25 °C de moins d'ici la fin du siècle sans entraîner de frais supplémentaires (comparés à ceux encourus au titre des réductions dans le secteur de l'énergie).</td></tr><tr><td>GLOCAF associé au GCOMAP et au modèle de groupe IIASA (analyse d'évaluation intégrée; Eliasch 2008)</td><td>Les coûts afférents à une réduction globale de 50 % – par rapport aux niveaux de 1990 – des émissions d'ici 2050 (stabilisées à 475 e-CO₂) pourraient être revus à la baisse (25 % à 50 % en 2030 et 20 % à 40 % en 2050) en cas d'inclusion des réductions liées à la déforestation et de prise en compte des activités B/R. Les économies réalisées (approx. 2 trillions dollars US) pourraient financer les dépenses afférentes à la réalisation d'un objectif global de 10 % d'émissions en moins.</td></tr><tr><td>MESSAGE (analyse d'évaluation intégrée; cf. Rao et Riahi 2006; Riahi et al. 2006)</td><td>Inclut une vaste gamme d'options d'utilisation des terres : déforestation évitée, B/R, atténuation des activités agricoles, biocarburants (combustibles liquides et énergie générée à travers le piégeage et la séquestration du carbone). Les options impliquant des biocarburants sont en forte concurrence avec les forêts ; les options foresterie et biocarburants devraient contribuer respectivement à hauteur de 1 à 2 % et 6 à 24 % pendant les 50 prochaines années, et dans une proportion de 4 à 8 % et 14 à 29 % d'ici au siècle prochain pour atteindre une stabilisation d'environ 650 e-CO₂ ppmv. Le modèle prévoit une conversion de périmètres substantiels de forêts primaires en forêts plantées d'exploitation.</td></tr><tr><td>GRAPE (analyse d'évaluation intégrée; Kurosawa 2006)</td><td>Inclut la déforestation évitée, le boisement/reboisement (B/R), l'atténuation des activités agricoles, et les biocarburants sous forme de combustibles liquides (mais pas à des fins de production d'énergie à travers le piégeage et la séquestration du carbone). Les activités de foresterie jouent ici un grand rôle et représenteraient 55 % et 15 % des réductions respectivement prévues d'ici les 50 à 100 prochaines années.</td></tr><tr><td>GTEM (modèle « d'équilibre général »; Jakeman et Fisher 2006)</td><td>Inclut la déforestation évitée, le boisement/reboisement (B/R) et l'atténuation des activités agricoles ; exclut les biocarburants. Dans l'hypothèse d'un objectif de concentration de 650 e-CO₂, la contribution de la foresterie est estimée à 11 % de la réduction totale dans les 50 prochaines années et, toutes options d'atténuation basées sur l'utilisation des terres confondues, ce scénario devrait permettre d'économiser de 1.6 à 7.6 trillions de dollars US selon que sont ou non incluses des options d'atténuation autres que celles visant à réduire les émissions de CO₂.</td></tr></tbody></table>
La plupart des études axées sur la REDD mettent l'accent sur son potentiel économique en supposant que les cadres institutionnels et les capacités nécessaires existent déjà et peuvent être facilement mobilisés pour mettre immédiatement en œuvre le mécanisme REDD dans le monde entier. Ce ne sont cependant pas tous les pays qui choisiront d'adhérer à un accord international sur le climat ou qui seront en mesure de réduire leurs émissions liées à la déforestation à brève échéance. Ces obstacles institutionnels et politiques font baisser l'échelle réaliste des réductions possibles et leur impact global réel. Des incitations contradictoires pour promouvoir la réduction globale à travers le monde des émissions de GES et de celles liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD) pourraient créer un terrain propice aux « fuites » ou au « déplacement » d'émissions d'un pays à l'autre, les réductions d'émissions pour un pays étant potentiellement neutralisées par des augmentations ailleurs. Ainsi, Gan et McCarl (2007), par exemple, ont estimé les fuites dans le secteur des produits forestiers sur le plan international à un niveau très élevé atteignant entre 42 et 95 pour cent.

## 3.4 Quel sera l'effet de la REDD sur le prix du carbone et quelles seront les actions à mener pour réduire les émissions dans d'autres secteurs ?

Les avantages potentiels présentés par la REDD du point de vue des coûts y afférents pourraient détourner l'intérêt de la nécessité de réduire les émissions dans d'autres secteurs au cas où les crédits REDD deviendraient interchangeables sans restrictions avec d'autres crédits GES. L'un des risques perçus est que la REDD pourrait « inonder » le marché du carbone et faire perdre de vue le signal prix qui est de mettre en place et de déployer des technologies basées sur une énergie propre. L'impact de la REDD sur les prix du carbone et les incitations technologiques dépend de plusieurs facteurs, notamment :

* des quantités d'émissions pouvant effectivement résulter d'une déforestation évitée et des crédits pouvant être attribués à ce titre dans le cadre de la REDD, étant entendu que les chiffres des émissions comme des crédits dépendent du coût total de la REDD, des pays qui participent au mécanisme et des conditions d'attribution des crédits (ou droits d'émission).

* de la demande en matière de REDD, basée sur l'objectif global de réduction des émissions ainsi que sur le coût et la disponibilité d'autres options d'atténuation des émissions. Au cas où des objectifs plus contraignants seraient fixés, la demande de REDD augmentera et la réduction deviendra plus onéreuse pour d'autres secteurs.
* des options pour appliquer des actions de « comptabilisation » anticipées pour réduire les émissions en prévision d'obligations futures, relevant ainsi potentiellement la demande actuelle de REDD.

* des règles sur la « fongibilité » des crédits REDD. Restreindre l'utilisation de la REDD et des autres options d'atténuation reviendrait à relever le prix du carbone (et du coût total).

Tavoni et al. (2007) estiment que la mise en œuvre globale de la REDD ainsi que des activités de boisement/reboisement (B/R) et des changements de modes de gestion forestière retarderaient le déploiement de certaines technologies et réduiraient les investissements en recherche et développement dans le secteur de l'énergie d'environ 10 pour cent pour un objectif de réduction d'émissions donné fixe. Anger et Sathaye (2006) concluent à une réduction de 40 pour cent du prix du carbone si la REDD est introduite dans un marché qui autorise l'attribution de crédits sans plafonnement en récompense de la prise de mesures d'atténuation dans un pays en développement à travers le MDP. D'autres études rapportent des effets plus insidieux qui varient en fonction de la scène politique.

D'après Eliasch (2008), l'introduction de crédits REDD associés à de modestes limitations quantitatives des réductions n'aurait qu'un impact négligeable sur le prix du carbone dans l'Union Européenne, même si les pays ont la capacité suffisante pour honorer de 50 à 85 pour cent – selon le degré de rigidité de l'objectif de l'UE – de la part (quota) de réductions qui leur a été attribuée à travers des crédits internationaux. L'impact proportionnel de la REDD sur le prix ne pourra être évalué avec précision qu'en tenant compte des facteurs qui ont déterminé la forme des courbes des coûts, y compris des coûts correspondant à d'autres options potentielles.

Des objectifs de longue durée, suffisamment ambitieux et crédibles, devraient inciter à une participation anticipée au marché du carbone et à économiser les crédits qui pourront être utilisés dans un contexte de resserrement des objectifs plus tard. Au vu de toutes ces options de « comptabilisation » Piris-Cabezas et Keohane (2008) estiment qu'un programme REDD global abaisserait le prix du carbone de 14 pour cent sur le marché mondial et qu'en ajoutant toutes les mesures d'atténuation existantes dans le secteur forestier cette baisse atteindrait 31 pour cent pour un objectif de réduction d'émissions fixe donné. Le fait de doubler l'offre estimée de crédits REDD n'aurait qu'un effet relativement peu important sur le prix modélisé étant donné que les crédits additionnels sont « comptabilisés » et utilisés progressivement. Si la REDD permet ainsi de constituer un stock de réductions d'émissions à un coût relativement faible, ce « portefeuille » pourrait aussi réduire les effets de la volatilité des prix du fait qu'il représente une garantie contre toute future flambée imprévue des prix.
## 3.5 Conclusion

Les éléments scientifiques les plus récents dont nous disposons laissent entendre que seule la mise en œuvre quasi-immédiate d'un programme global pour atteindre d'importantes réductions d'émissions de GES d'ici la fin de la première moitié du siècle en cours permettra de préserver les options visant à éviter de graves perturbations du système climatique mondial. Malgré diverses hypothèses, tout un éventail de modèles économiques indique que la REDD peut apporter une contribution substantielle pour stabiliser à des coûts efficients les taux de concentration des GES à l'échelle et au rythme qui s'imposent.

Les coûts et les échéances sont des éléments importants du programme REDD. Les économies de coûts estimées pour la REDD pourraient permettre d'atteindre des réductions d'émissions globales bien plus importantes et rapides que celles qui pourraient être atteintes en l'absence d'un programme REDD pour les mêmes quantités de dépenses globales engagées. La stabilisation des taux de concentration des GES à des niveaux sans risque oblige à d'ambitieux efforts pour réduire rapidement les émissions dues aussi bien aux forêts tropicales qu'à d'autres secteurs. La plupart des coûts stratégiques liés à la mise en œuvre de la REDD visent les « coûts d'opportunité » sans prendre en compte les coûts de transaction et les coûts liés au renforcement des capacités qui pourraient représenter des investissements supplémentaires conséquents. Cependant les économies de coûts réalisées sur le long terme à travers les mesures envisagées dans le secteur forestier par la plupart des modèles sont largement suffisantes pour couvrir ces éventuels surcoûts.

L'impact économique de la REDD dépendra des objectifs globaux du programme en matière de climat, de l'architecture, de l'élaboration et de la mise en œuvre de son plan stratégique, ainsi que de l'interchangeabilité des crédits REDD avec ceux du reste du marché des GES. Le risque potentiel « d'inondation » du marché du carbone par une offre REDD trop abondante peut être circonscrit par des stratégies allant de la fixation d'objectifs contraignants et de longue durée « comptabilisables », à l'imposition de restrictions (plafonnements) modestes d'utilisation de la REDD et d'autres types de crédits.

Des réductions anticipées d'émissions peuvent être particulièrement précieuses au sens où elles constituent une assurance en garantissant le maintien d'options climatiques dans un contexte d'incertitudes scientifiques (Fisher *et al.* 2007). A mesure que les forêts tropicales disparaissent, la REDD devient aussi une option opportune et rentable – dont nous ne disposons que pour une période limitée – pour réduire les émissions de CO₂. La précarité et l'irréversibilité font partie de la nature même de la REDD – (une fois le processus de déforestation engagé, il ne pourra que se poursuivre) – et rendent encore plus urgente la nécessité de protéger les forêts tropicales dès maintenant plutôt que de se priver d'avoir recours à l'avenir à des options permettant de réduire les émissions globales.
<figure><img src="image_10.png" /></figure>

# Chapitre 4

## Quelle échelle choisir pour la REDD ?

Arild Angelsen, Charlotte Streck, Leo Peskett, Jessica Brown et Cecilia Luttrell

### 4.1 Introduction

Afin de promouvoir la réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts, un mécanisme financier du même nom (REDD) a été proposé pour doter les pays en développement des incitations leur permettant de réduire les émissions liées au secteur forestier. Le mécanisme REDD pourrait faire partie de l'accord international sur le climat qui fait actuellement l'objet de négociations au sein de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Une question clé du débat concerne le niveau géographique (échelle spatiale) d'offre et de comptabilisation des incitations destinées aux activités engagées au titre de la REDD. Cette comptabilisation devrait-elle s'effectuer : (i) au niveau sous-national (ou à celui du projet) ; (ii) au niveau national, ou (iii) aux deux niveaux (approche combinée) ? Ce chapitre décrit d'abord les trois approches envisagées pour la REDD et en évalue ensuite, pour chacune d'entre elles, les effets sur l'efficacité du carbone, l'efficience (rentabilité) des coûts et l'équité (les « 3E »).

Les différences existant entre les approches sous-nationales, nationales et combinées sont souvent floues. L'une des raisons est que l'expression
« échelle spatiale » n'a pas le même sens dans les différentes propositions. Dans ce chapitre, on entend par échelle, le niveau de comptabilisation d'un mécanisme de financement international. Le niveau de comptabilisation sera généralement étroitement relié au niveau du compte à créditer (paiement), même si les accords conclus en matière de partage des bénéfices entre les niveaux sous-national et national peuvent estomper les contours des échelles. Le niveau de mise en œuvre est d'importance secondaire : au niveau national, la mise en œuvre peut inclure à la fois des projets qui sont mis en œuvre au niveau national et une stratégie nationale REDD qui attribue des crédits (droits d'émission) à des projets mis en œuvre par d'autres. De même, un projet mis en œuvre dans un contexte sous-national peut s'appuyer sur de bonnes politiques nationales qui facilitent la réalisation de ses objectifs.

## 4.2 Trois échelles possibles pour la REDD

### 4.2.1 Approche sous-nationale

La Figure 4.1 illustre les différences entre les trois options possibles. Dans l'approche sous-nationale, les activités REDD seront mises en œuvre dans un périmètre géographique bien défini ou en tant que projets par des individus, des communautés, des organisations non-gouvernementales (ONG), des sociétés privées ou des gouvernements nationaux ou locaux. Comme c'est le cas pour les trois approches, les activités créditrices effectuées au titre de la REDD devront s'appuyer sur des règles internationalement reconnues et acceptées en matière de surveillance, rapport de suivi et contrôle (Monitoring, Reporting and Verification, MRV), un système pour enregistrer les crédits attribués (les paiements effectués), et des arrangements institutionnels à la fois au niveau national (par ex. une autorité nationale désignée ou une autre ayant autorité pour approuver tous les projets) et au niveau international (par ex. un organe de supervision, un projet centralisé et un centre d'enregistrement des crédits).
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>**Figure 4.1.** Les trois approches de la REDD en matière de comptabilisation et d'enregistrement des crédits d'émission</figcaption></figure>

Note: Les flèches indiquent la provenance de l'argent versé (acheteurs internationaux) et des informations reçues (entités (infra) nationales).

Les modalités et la procédure mises au point au titre du mécanisme pour un développement propre (MDP) du Protocole de Kyoto pourraient servir de modèle à l'élaboration de ce nouvel instrument institutionnel. Le MDP autorise les pays développés (visés à l'Annexe I) à compenser leurs émissions de gaz à effet de serre par un soutien apporté à des projets visant à réduire ces émissions dans des pays en développement. Dans le secteur forestier, seuls les projets de boisement/reboisement (B/R) sont actuellement éligibles et un seul projet a été approuvé à ce jour. Le MDP a mieux réussi dans d'autres secteurs, notamment celui de l'énergie ; sa valeur sur le marché des produits de base représentait 7,4 milliards de dollars US en 2007 (Hamilton et al. 2008). Les progrès des projets B/R au titre du MDP sont lents en raison de règles et de méthodologies complexes et aussi parce que les frais d'enregistrement grèvent considérablement les coûts de transaction qui sont très élevés. D'autres obstacles sont liés au caractère non transférable des crédits temporaires attribués aux projets et à l'exclusion des crédits temporaires du système de quotas d'émissions (ETS) de l'UE. L'ETS est de loin le plus grand marché du carbone en place, avec un volume de transactions ayant atteint 50 milliards de dollars US en 2007, soit 58 pour cent du commerce mondial de carbone (Hamilton et al. 2008).

Un autre exemple d'une approche sous-nationale est celui du marché volontaire du carbone pour des projets visant à prévenir la déforestation. Les transactions
sur ce marché ont atteint 330 millions de dollars US en 2007 (les projets liés aux forêts représentant 18 pour cent de la part du marché), représentant moins de 5 pour cent de la valeur du marché primaire du MDP. Les transactions sur le marché volontaire du carbone sont effectuées dans leur plus grande proportion (à hauteur de 80 pour cent) avec des acheteurs du secteur privé (Hamilton *et al.* 2008).

Comme le MDP réussit relativement bien dans d'autres secteurs et qu'il dispose d'une structure institutionnelle établie, certaines Parties à la CCNUCC, arguant en outre des difficultés que certains pays pourraient rencontrer à adopter l'approche nationale prévue au titre de la REDD, avancent l'idée qu'un mécanisme basé sur les projets devrait être inclus dans le cadre global de la REDD (voir la récente communication présentée à la CCNUCC à cet égard par le Paraguay au nom de l'Argentine, du Panama, du Paraguay et du Pérou dans l'Appendice). Les négociations post-2012 au titre du Protocole de Kyoto (Article 3.9) portent aussi sur l'inclusion éventuelle de la REDD dans le mécanisme MDP. Il conviendrait toutefois que les négociateurs reconnaissent que les succès limités des projets de boisement/reboisement (B/R) ne plaident pas en faveur d'une réplication pure et simple du modèle MDP pour l'approche REDD basée sur les projets.

### 4.2.2 Approche nationale

La plupart des propositions présentées par les pays à la CCNUCC préconisent une approche nationale. Cette démarche est le reflet des expériences vécues dans le contexte des approches basées sur les projets souvent caractérisées par des fuites et des coûts de transaction élevés. L'approche nationale aborde aussi les questions liées à la souveraineté. Il y est reconnu que la lutte contre la déforestation implique de procéder à des réformes stratégiques de grande envergure – ce qui relève davantage de l'approche nationale qui est donc potentiellement mieux placée que les deux autres approches (sous-nationale ou combinée) pour aboutir à des réductions qui pourront être réalisées à plus grande échelle et auront un caractère plus permanent.

Les gouvernements adoptant une approche nationale devront établir un système national de capacités MRV et de récompenses pour l'obtention de réductions d'émissions qui seront mesurées en fonction d'un niveau de référence déterminé (voir chapitre 6). Les réductions seront récompensées par l'attribution de crédits carbone commercialisables, des transferts financiers versés par un fonds mondial ou d'autres mécanismes. Dans l'approche nationale, aucun crédit direct ne sera émis **internationalement** pour récompenser des activités qui se seront déroulées pour réduire des émissions au niveau sous-national.

Afin de leur faciliter l'accès au système international mis en place pour les incitations, chaque pays participant, compte tenu de ses circonstances
nationales, sera responsable de la mise en œuvre des politiques et mesures (PM)
visant à réduire les émissions dues à la déforestation et à la dégradation des
forêts sur la totalité de son territoire. Ces PM pourront comporter la mise en
place d'un système autorisant l'ouverture de crédits (paiements pour services
environnementaux, ou PSE) aux communautés locales. L'un des grands
avantages de l'approche nationale tient à ce que les gouvernements peuvent
adopter toute une série de stratégies et d'actions axées sur la lutte contre la
déforestation et la dégradation des forêts.

4.2.3 Approche combinée

Au vu des circonstances nationales qui diffèrent d'un pays à l'autre, certaines
propositions ont été présentées à la CCNUCC pour suggérer d'intégrer les
activités menées au niveau sous-national dans un système de comptabilisation
à travers une approche combinée (explicitement présentée pour la première
fois, par Pedroni et al. 2007). S'ils adoptent cette approche, les pays pourront
entreprendre des actions au titre de la REDD au niveau qu'ils souhaiteront.
Ceux qui décident de commencer au niveau sous-national pourront ensuite
progresser au niveau de l'approche nationale à mesure qu'ils renforcent leurs
capacités et améliorent la gouvernance. Il sera obligatoire de passer à l'étape
suivante, celle de l'approche nationale, soit en fonction d'un calendrier convenu
et déterminé, soit quand un certain pourcentage – reconnu et convenu d'avance
– d'un périmètre forestier sera au bénéfice de projets REDD, la première des
deux options venant à échéance étant réputée s'appliquer.

Malgré le caractère obligatoire du passage à l'approche nationale, il restera
possible de porter au crédit du système de comptabilisation qui sera mis en
place les crédits (droits d'émission) acquis au titre de projets individuels.
L'approche combinée comporte donc deux aspects singuliers : premièrement,
la capacité de passer progressivement d'une approche sous-nationale à une
approche nationale dans des délais prescrits ; et, deuxièmement, la possibilité,
pour chaque pays, de comptabiliser et recevoir des crédits (droits d'émission)
internationaux aux niveaux sous-national et national simultanément (voir
Figure 4.1). En outre, différents pays peuvent utiliser différents mécanismes de
comptabilisation au même moment.

Dans une approche combinée où les opérations de comptabilisation et
d'enregistrement des crédits carbone s'effectuent aux niveaux sous-national et
national, il sera nécessaire d'harmoniser les procédures liées aux capacités MRV
et à la fixation des niveaux de référence. Un système de partage des crédits
entre ces deux niveaux pourrait être instauré sur le modèle du mécanisme de
mise en œuvre conjointe (MOC) du Protocole de Kyoto. A la fin de chaque
exercice comptable, le pays serait tenu de déduire tous les crédits attribués
et engagés au niveau sous-national des crédits attribués au niveau national
au titre des réductions d'émissions applicables à tout le territoire national (voir Encadré 4.1). Au cas où aucun crédit carbone n'aurait été engrangé au niveau national, la procédure d'attribution des crédits carbone continuerait à s'appliquer aux activités indépendantes dûment validées et vérifiées au niveau sous-national.

### Encadré 4.1. Comment une approche combinée pourrait fonctionner

Un projet génère des réductions d'émissions atteignant 1000 tonnes de dioxyde de carbone pendant l'exercice comptable. La réduction totale des émissions pour le pays (crédits carbone) atteint 5000 tonnes pendant cette même période. Les 1000 tonnes déjà portées au crédit du projet doivent être déduites du solde national. Aux fins de pouvoir éventuellement déduire les coûts du projet liés aux fuites, ainsi qu'à la surveillance, aux rapports de suivi et au contrôle (MRV) et prendre en compte le risque de non-permanence (relèvement possible des taux d'émissions dans le futur), le gouvernement pourrait retenir une certaine partie des crédits carbone attribués à ce projet. Un arrangement pourrait donc être trouvé entre le gouvernement et les responsables du projet aux termes duquel 70 pour cent des crédits attribués reviendraient au projet et 30 pour cent au gouvernement. Dans ce scénario, le projet conserverait 700 crédits et le gouvernement accuserait un total de 4300 crédits.

Même dans le cas d'une approche exclusivement nationale, un pays peut aussi prévoir d'attribuer à des projets une partie des crédits nationaux. Cette disposition permettrait de réduire la déforestation et la dégradation et de compenser les dépenses encourues par les districts, les communautés et les agriculteurs au titre d'activités en faveur de la protection des forêts. En d'autres termes, un pays devrait mettre en place un système national de paiements pour services environnementaux (PSE) qui étendrait la portée du système global au niveau local. Dans une approche combinée, un tel système serait considéré comme faisant partie intégrante de l'accord international alors que ce ne serait pas le cas dans un modèle exclusivement national.

## 4.3 Evaluation des trois approches

Les avantages des trois approches décrites ci-dessus peuvent être évalués en fonction du critère des « 3E » qui a fait l'objet d'une analyse détaillée au chapitre 2 : Est-ce que le mécanisme atteint ses objectifs en matière d'émissions de gaz à effet de serre (efficacité du carbone) ? Est-ce que ces objectifs sont atteints au coût minimum (efficience du coût) ? Quelles en sont les répercussions sur la répartition et quels sont les bénéfices y associés (équité et bénéfices associés) ? Cette section est consacrée à l'évaluation de ces trois critères qui sont récapitulés au Tableau 4.1.
<table><caption>**Tableau 4.1.** Avantages et inconvénients des approches infranationales, nationales et combinées</caption><thead><tr><th rowspan="2">Modèle REDD</th><th colspan="3">Critères</th></tr><tr><th>Efficacité</th><th>Efficience (rentabilité)</th><th>Equité et bénéfices associés</th></tr></thead><tbody><tr><td>Approche infranationale</td><td>+ Participation élargie à court terme<br>+ Intéressant pour les investisseurs privés<br>- Fuites sur territoire national (problème)<br>- Ne déclenche pas les changements politiques requis<br>- Faible participation des pays-hôtes</td><td>± Coûts MRV totaux en baisse mais plus élevés par équivalent CO<sub>2</sub><br>+ Recours possible aux paiements différenciés pour les incitations : réduit les coûts</td><td>+ Facilite la participation des pays pauvres et des pays à faible gouvernance<br>+ Peut cibler les groupes les plus pauvres d'un pays et favoriser une plus grande participation des communautés</td></tr><tr><td>Approche nationale</td><td>+ Elargissement des politiques<br>+ Tient compte des fuites dans le pays<br>+ Renforcement du sentiment national d'appropriation<br>- Questions non résolues liées aux niveaux de référence (additionnalité)</td><td>+ MRV et coûts de transaction moins chers par équivalent CO<sub>2</sub><br>+ Stratégies (non-PSE) disponibles à bas prix<br>- Potentiel d'échec des politiques et de la gouvernance</td><td>+ Transferts globaux potentiellement plus importants<br>+ Meilleur alignement sur les stratégies de développement national<br>- Favorise les pays à revenus moyens<br>- Risque élevé de capture des niveaux et des élites (« nationalisation » des droits d'émission)</td></tr><tr><td>Approche imbriquée</td><td>+ Combine les points forts des deux autres approches<br>+ Flexibilité basée sur les circonstances nationales<br>+ Potentiel d'expansion des transferts globaux<br>- Questions non résolues liées aux niveaux de référence (additionnalité)</td><td>+ Paiements de compensation différenciés et stratégies élargies<br>- Coûts MRV élevés (ventilation exigée pour les données nationales)<br>- Défis liés à l'harmonisation des niveaux nationaux et infranationaux</td><td>+ Participation accrue des pays et transferts plus importants vers les pays pauvres<br>+ Possibilité de cibler les groupes pauvres de la population</td></tr></tbody></table>
4.3.1 Efficacité

Dans le contexte de l'efficacité du carbone et des objectifs de réduction des émissions, il est possible de procéder à une évaluation des trois approches (sous-nationale, nationale, et combinée) en les replaçant dans trois dimensions principales : (i) leur capacité à traiter les fuites et l'additionnalité ; (ii) le niveau global de participation qui aura un effet sur le résultat obtenu en matière de réduction globale des émissions ; et (iii) les réformes stratégiques de grande envergure qui auront des effets sur l'ampleur, les coûts et la permanence des réductions d'émissions.

Il est indispensable de fixer des niveaux de référence de comptabilisations crédibles (pour les crédits carbones) dans les approches nationales et de s'attaquer aux questions de la permanence et de la détermination des responsabilités (étudiées au chapitre 8). Les questions liées à ces procédures restent posées et n'ont pas encore été toutes résolues au fil des négociations internationales. Le risque est réel car au vu du très grand nombre de critères qui doivent être discutés pour fixer les niveaux de référence (comme les circonstances nationales, par exemple), il en est qui peuvent être gonflés (surévalués) et donner lieu, par conséquent, à ce qui a été qualifié de « réductions fictives » (correspondant à l'absence d'additionnalité) (voir chapitre 6). Un tel scénario compromettrait à la fois l'efficacité et la crédibilité à long terme des systèmes nationaux.

Le champ géographique d'application des approches nationales et combinées est potentiellement beaucoup plus vaste que celui des approches sous-nationales – ce qui permet à ces deux premières approches de prendre en compte les problèmes liés aux fuites sur le territoire national et d'être plus efficaces (M-Co Consulting, 2008 ; voir aussi le chapitre 7).

La plupart des pays en développement ne peuvent actuellement adopter une approche nationale en raison de l'insuffisance de leur infrastructure en capacités MRV. Cela soulève le problème des fuites au niveau international. La flexibilité de l'approche combinée devrait permettre à la plupart des pays de participer plus tôt à la réduction des émissions puisqu'ils pourraient adopter soit une approche (temporaire) par le biais des projets soit une approche nationale, ou les deux à la fois. Leur choix sera fonction de leurs capacités MRV, qu'ils aient ou non des institutions en place pour gérer les fonds liés à la REDD ainsi que de la nature de leurs stratégies pour réduire les émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts. La flexibilité de l'approche combinée et ses possibilités d'ouverture en matière de participation devraient favoriser l'obtention de taux d'émission inférieurs à ceux des deux autres approches.

Les investisseurs privés pourraient avoir quelque réticence à faire l'acquisition de réductions d'émissions auprès des pays. Ils pourraient préférer investir dans des projets forestiers « tangibles », directement associés à des réductions d'émissions et à d'autres bénéfices, tels que la conservation de la biodiversité
et la réduction de la pauvreté. Ils sont aussi moins enclins à faire des avances de fonds au niveau national au titre des réductions d'émissions qu'à investir directement dans des projets forestiers car ils n'ont que peu de pouvoir de contrôle, voire aucun, sur les risques d'investissements nationaux. Tout cela ne peut qu'exacerber le problème d'une participation déjà limitée des pays.

Des mesures portant, par exemple, sur la réforme du régime foncier et l'amélioration de la gouvernance pourraient être les éléments clé d'une stratégie nationale de réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD). Il pourrait être difficile, cependant, de suivre les effets de ces réformes dans certaines zones géographiques particulières. En outre, ce type de réformes ne relève généralement pas d'une approche sous-nationale ou basée sur les projets. Ce sont donc les approches nationales – plutôt que sous-nationales – qui sont le mieux à même de favoriser l'adoption de grandes politiques stratégiques et d'aboutir à des réductions à la fois plus importantes et de plus longue durée.

### 4.3.2 Efficience

Plusieurs facteurs sont susceptibles d'avoir un impact sur l'efficience des coûts (ou rentabilité) dans le contexte des trois approches (sous-nationale, nationale et combinée) à la REDD, notamment : (i) les coûts liés à la surveillance, aux rapports de suivi et au contrôle (MRV) ; (ii) les coûts de mise en œuvre des stratégies ; et (iii) les paiements effectués au titre des coûts d'opportunité.

Toute infrastructure MRV mise en place au niveau national entraîne des économies d'échelle significatives, ce qui indique une forte présomption de plus grande efficience (rentabilité) de l'approche nationale (par rapport aux deux autres approches) en matière de coûts afférents à la réduction d'émissions par unité de réduction d'émission de dioxyde de carbone ou par superficie visée. Une approche exclusivement nationale, par exemple, ne doit pas nécessairement reposer sur une ventilation des données par région ou district, ce qui diminue le nombre de parcelles-échantillons à surveiller. L'approche combinée est plus onéreuse que l'approche nationale parce que la surveillance et la comptabilisation doivent se faire aussi bien au niveau sous-national qu'au niveau national (et que la désagrégation des données présentées au niveau national est un processus coûteux).

Un deuxième élément ayant un effet sur la rentabilité (efficience des coûts) est celui du coût de mise en œuvre d'une stratégie liée à la REDD. Toute mise en œuvre d'un système d'enregistrement des crédits au niveau sous-national (c'est à dire d'un système de PSE) suppose la prise en compte de coûts tels que ceux afférents à l'enregistrement des projets auprès d'institutions centrales, à la validation et à la vérification, ainsi que des frais d'administration des contrats.
Un système établi au niveau national bénéficiera certes des économies d'échelle et d'un potentiel de réductions d'émissions plus important à un coût plus faible mais la bureaucratie et la corruption peuvent le rendre inopérant – ce qui ne sera pas le cas d'une approche sous-nationale dont les coûts globaux de transaction par unité de réduction d'émissions sont sans doute plus élevés mais dont le fonctionnement devrait être plus efficace. Les approches sous-nationales se traduisent souvent par de petits projets administrés par des entités privées qui ont l'expérience des mécanismes du marché du carbone et donnent la priorité à la rentabilité.

Les approches nationales peuvent comporter des réformes stratégiques de grande envergure dont bon nombre seront moins onéreuses à appliquer que les mécanismes de paiements pour des services environnementaux (PSE). Parfois, ces réformes pourraient même être à l'origine d'économies comme, par exemple, en supprimant l'octroi de subventions qui stimulent la déforestation et la dégradation des forêts.

Les coûts d'opportunité liés à la conservation de la forêt (c.-à-d., le manque à gagner résultant le plus souvent des profits non réalisés qui auraient pu être tirés de l'agriculture et de l'exploitation du bois) varient énormément d'un titulaire de droits d'utilisation sur la forêt à l'autre. Si des compensations en rapport avec le manque à gagner (les coûts d'opportunité) qu'ils subissent pouvaient être versées aux titulaires de droits sur la forêt, le coût total de la réduction d'émissions serait moins élevé. Dans une étude faite au Brésil, Börner et Wunder (2008) ont estimé que des paiements parfaitement différenciés – comparés à des compensations de montant uniformisé – permettent d'économiser de 45 à 75 pour cent du coût total de réduction des émissions.

L'adoption de la pratique des paiements différenciés pourrait être plus réaliste dans le cas d'une approche sous-nationale en raison de coûts de transaction plus élevés dans un système national. Cette pratique ne suscite cependant aucun problème du point de vue de l'équité puisque certains des titulaires de droits les plus pauvres sont aussi ceux dont les coûts d'opportunité (le manque à gagner) sont les moins élevés. Le système national des PSE du Costa Rica témoigne des difficultés, notamment en matière de paiements qui ne sont pas rentabilisés, auxquelles donne lieu le fait de ne pas prendre en compte les activités non additionnelles (Karousakis 2007).

### 4.3.3 Équité

L'équité est une question que les pays doivent se poser à l'échelle internationale et à l'intérieur de leur territoire national. Dans ce dernier cas, les contours de la question seront largement déterminés par les politiques et les stratégies nationales en matière de REDD. Bien qu'un accord international sur la
réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts soit en fin de compte probablement « neutre quant à la mise en œuvre », au sens où il ne spécifiera pas quelles stratégies nationales doivent effectivement être mises en œuvre, ses dispositions globales auront des répercussions sur la répartition des bénéfices et des coûts à l'intérieur du territoire national.

Au niveau international, un accord qui n'accepterait que l'approche nationale pour la REDD pourrait exclure quasiment tous les pays à faibles revenus au motif que leur infrastructure en matière de capacités MRV est inadéquate et leur gouvernance insuffisante. Les courants internationaux d'échanges monétaires se réorienteraient donc vers quelques pays à revenus moyens comme le Brésil. Il apparaît cependant que les approches sous-nationales ne soient pas davantage les meilleures à cet égard, comme le montre l'expérience du MDP. En 2007 en effet, 73 pour cent de tous les crédits MDP vendus étaient « made in China » fabriqués en Chine (Hamilton et al. 2008). Cela montre bien la nécessité – quelle que soit l'approche retenue – de renforcer les capacités et les institutions nationales et, plus généralement, d'améliorer la gouvernance et la responsabilisation pour assurer la participation des pays les plus pauvres.

S'agissant de l'équité dans le pays même, une approche nationale centralisée pourrait restreindre la participation des communautés rurales à l'élaboration et la mise en œuvre de la REDD. Il pourrait en résulter une répartition inéquitable des bénéfices et la « nationalisation » des droits sur le carbone. De gros afflux de fonds pourraient aussi accroître le risque de corruption et être captés par l'Etat, empêchant ainsi les plus pauvres d'avoir accès aux bénéfices. Les façons de procéder des gouvernements sont décidément toujours très mitigées quand il s'agit de promouvoir un processus de prise de décision global pour la REDD (Foti et al. 2008), ce qui ne semble pas indiquer une forte mobilisation pour une large participation du niveau local audit processus. Si les façons de procéder au niveau national sont inéquitables, les résultats risquent de l'être aussi. *A contrario*, une approche nationale qui s'alignerait sur des stratégies de développement national pourrait être porteuse de bénéfices à long terme pour le développement.

Des approches sous-nationales et combinées – à plus petite échelle – pourraient être plus flexibles que des approches nationales à plus grande échelle, et mieux adaptées pour répondre à des besoins spécifiques. Des éléments de réponse nous sont apportés à cet égard par certains projets forestiers utilisateurs de crédits carbones ; il semble que de tels projets aient permis de renforcer les capacités locales, la prise de décision participative et une gestion communautaire des ressources (Corbera 2005). Il faut reconnaître cependant que les façons de procéder des investisseurs privés et des ONG de protection environnementale sont très mitigées quand il s'agit de tenir compte des préoccupations de la communauté et de les inclure dans leurs projets. Ce sont des objectifs de protection du climat mondial qui gouvernent en premier lieu les marchés du
carbone, plutôt que des objectifs socio-économiques à caractère local. Les deux approches (sous-nationale et nationale) seront vraisemblablement confrontées à des défis dans ce domaine quoique les facteurs primordiaux influençant le niveau et les formes de participation ainsi que les acteurs et processus impliqués dans ces deux approches soient très différents.

## 4.4 Résumé et conclusions

Trois façons d'aborder (approches) la question de l'échelle ou du niveau géographique des systèmes de comptabilisation et d'incitations envisagés pour la REDD ont été étudiées dans ce chapitre : le soutien direct aux projets (niveau sous-national), le soutien direct aux pays (niveau national), ou une approche combinée, mélange des deux précédentes approches.

Une approche sous-nationale ou approche basée sur les projets permet une participation anticipée et plus large, et retient l'intérêt des investisseurs privés. Elle est cependant plus vulnérable aux fuites (augmentation des émissions à l'extérieur du périmètre du projet) et ne peut traiter les facteurs déterminants de la déforestation et de la dégradation des forêts.

Une approche nationale permet d'élaborer et de mettre en œuvre toute une série de stratégies, de s'attaquer au problème des fuites sur le territoire national et permet aussi l'appropriation au niveau national. A court ou moyen terme toutefois, la question de la faisabilité de cette approche se pose pour un grand nombre de pays qui n'ont pas les moyens de l'adopter rapidement. Elle est plus vulnérable à des fautes ou des échecs de gouvernance et elle est moins susceptible de mobiliser l'intérêt des investisseurs privés ou la participation des gouvernements locaux.

L'approche combinée est la plus flexible. Elle permet aux pays de démarrer des activités au niveau sous-national et de passer progressivement à une approche nationale. L'approche combinée permet aux deux approches (sous-nationale et nationale) de coexister au sein d'un système dans lequel les crédits REDD sont attribués à la fois au titre des projets et par le gouvernement, optimisant ainsi le potentiel des approches sous-nationale et nationale. Le défi à relever dans le cas d'une approche combinée cependant consiste précisément à harmoniser ces deux niveaux de fonctionnement.
<figure><img src="image_12.png" /></figure>

# Chapitre 5

## Comment ajuster les besoins des pays aux sources de financement ?

Michael Dutschke et Sheila Wertz-Kanounnikoff

Avec Leo Peskett, Cecilia Luttrell, Charlotte Streck et Jessica Brown

### 5.1 Le défi : Mécanismes efficaces pour faire face à la diversité des situations

La réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD) est une option potentiellement peu onéreuse pour atténuer les effets du changement climatique à condition de passer à l'action dès aujourd'hui (Stern 2006). Si les crédits carbone forestiers sont inclus dans les échanges globaux d'émissions, le coût en résultant pour réduire de moitié les émissions globales nettes de dioxyde de carbone d'ici 2030 est estimé de 17 à 33 milliards de dollars US par an (Eliasch 2008). La treizième Conférence des Parties (COP 13) de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en 2007 a jeté les bases de l'inclusion de la REDD dans les pays en développement dans le régime post-2012 de protection du climat. Les pays développés sont encouragés à trouver les moyens nécessaires pour financer ces activités REDD dans les pays en développement.

Les capacités de réduction des émissions forestières varient d'un pays en développement à l'autre. Ces variations sont dues à des conditions nationales différentes liées à des facteurs déterminants différents de déforestation et de
dégradation des forêts, ainsi qu’à des capacités institutionnelles différentes de surveillance, de contrôle et de réglementation.

De multiples sources de financement REDD existent déjà et sont disponibles ou susceptibles de le devenir. Le montant et la composition de ces fonds dépendent du modèle qui sera retenu pour la REDD et varieront dans le temps. Actuellement, la plus grande partie des fonds REDD est spécifiquement affectée au renforcement des capacités ou capacité de réponse. Bien que la nature du mécanisme REDD continue à faire l’objet de débats dont les résultats se répercuteront sur les besoins de financement et les mouvements de capitaux, nous présentons ci-après les résultats de notre étude préliminaire sur les flux potentiels dans différents contextes nationaux et identifions les lacunes possibles en matière de financement.

## 5.2 Quels sont les besoins en matière de financement ?

Indépendamment du modèle qui sera retenu pour le mécanisme REDD (Eliasch 2008, voir Tableau 5.1), deux besoins principaux existent en matière de financement :

* **Financement des activités de renforcement des capacités par avance de fonds (capacité de réponse) :** Les pays doivent satisfaire à des conditions minimales d'actualisation de leurs capacités comme : de mettre en place l'infrastructure nécessaire à la surveillance de la réduction des émissions, de préciser la situation en matière de régime foncier et de renforcer les capacités institutionnelles d'application des législations. Une étude estime les coûts étalés sur une période de cinq ans, de renforcement des capacités pour 40 nations forestières à un montant pouvant atteindre jusqu'à 4 milliards de dollars US (Hoare et al. 2008). Les montants en cause et types de coûts varieront de façon significative d'un pays à l'autre.

* **Financement lié aux dépenses de fonctionnement de la REDD :** Les coûts liés à la réduction des émissions relèvent de deux catégories : les coûts liés à la protection des forêts et les coûts d'opportunité. La première catégorie concerne les coûts de mise en œuvre des politiques et mesures (PM) nécessaires, à l'intérieur et à l'extérieur du secteur forestier, pour réduire les émissions des forêts. Des exemples sont, notamment : la surveillance des forêts, la réforme des régimes fonciers, l'application des législations, la taxation des terres forestières, l'imposition de restrictions en matière de construction de routes et de zonage agricole. La deuxième catégorie est constituée par les coûts d'opportunité qui correspondent au manque à gagner que représente la privation de bénéfices liés à des activités de déforestation ou les frais encourus au titre de l'adoption de stratégies
<table><caption>**Tableau 5.1.** Résumé des besoins de financement de la REDD</caption><thead><tr><th></th><th>Avance de fonds (renforcement des capacités)</th><th>Dépenses de fonctionnement (réduction des émissions)</th></tr><tr><th></th><th>Coûts liés au renforcement</th><th>Coûts liés à la protection des forêts</th><th>Coûts d'opportunité</th></tr></thead><tbody><tr><th>Objectifs</th><td>Investissements initiaux pour mettre en place une infrastructure REDD (systèmes de surveillance données forestières et stock de carbone), et promouvoir la participation des parties prenantes</td><td>Couvrir les coûts liés à la mise en œuvre des politiques et mesures (PM) faisant fructifier les investissements REDD</td><td>Compenser le manque à gagner dû aux activités liées à la réduction des émissions provenant des forêts</td></tr><tr><th>Eléments constitutifs</th><td><ul><li>Financement initial</li><li>Peu d'effet direct sur les émissions liées à l'utilisation des terres</li><li>Coûts de transaction initiaux</li></ul></td><td><ul><li>Financement initial</li><li>Coûts et bénéfices dépendent des stratégies adoptées</li><li>Coûts de transaction récurrents</li></ul></td><td><ul><li>Financement continu</li><li>Les coûts varient dans l'espace et dans le temps</li></ul></td></tr><tr><th>Exemples</th><td><ul><li>Mise en place d'un système de surveillance (0.5 à 2 millions de dollars US en Inde et au Brésil)<sup>a</sup></li><li>Compilation d'inventaires forestiers (50 millions dollars US pour 25 nations)<sup>b</sup></li><li>Renforcement des capacités (4 milliards de dollars US pour 40 nations pendant 5 ans)<sup>a</sup></li><li>Réforme des régimes fonciers (en fonction de la taille, 4 à 20 milliards de dollars US pendant 5 ans par pays sur la base d'estimations établies pour le Rwanda, le Ghana et les Iles Salomon)<sup>a</sup></li></ul></td><td><ul><li>Coûts récurrents pour inventaires forestiers (7-17 millions de dollars US par an pour 25 pays)<sup>b</sup></li><li>Suivi lié à l'application des législations</li></ul></td><td><ul><li>Coûts d'opportunité pour réduire de moitié la déforestation (7 milliards de dollars US par an pendant 30 ans pour huit pays)<sup>c</sup></li></ul></td></tr></tbody></table>

<footnote>a Hoare et al. 2008 ; b Eliasch 2008 ; c Grieg-Gran 2008</footnote>
d'exploitation forestière plus durables. Ces coûts varient d'un endroit à l'autre et dans le temps. Les coûts d'opportunité sont plus élevés quand les marchés sont accessibles et quand l'expansion des activités de protection de la forêt (par exemple, avec la REDD) entraîne une intensification de l'agriculture. Des coûts d'opportunité peu élevés n'impliquent cependant pas nécessairement que les actions engagées au titre de la REDD seront peu onéreuses puisque ces actions se déroulent souvent dans des zones regroupant les plus grands défis en matière de politique, d'administration et de surveillance forestières (Eliasch 2008).

## 5.3 Le contexte forestier a un effet sur les besoins de financement

Les pressions exercées sur les forêts varient d'un pays et d'une région à l'autre, ainsi que dans le temps. La pression anthropique sur les forêts est modelée, entre autres, par l'accès au marché, les types d'exploitation forestière et la sécurité foncière. Chomitz et al. (2006) ont établi une typologie stylisée des forêts en trois parties : le « massif forestier » (ou zone centrale) au-delà des limites des terres agricoles (ou « frontière agricole »), la « frange forestière » et les zones litigieuses, ainsi que les « mosaïques » dans lesquelles coexistent terres forestières et terres agricoles (Tableau 5.2). Ces trois types de forêts correspondent essentiellement aux trois stades de la courbe de transition des forêts (Figure 5.1).

On estime que les fronts de déforestations dans lesquelles la déforestation est concentrée, sont actuellement répartis de façon assez uniforme entre toutes les régions (Figure 5.2). Différentes stratégies pourraient être requises pour relever les défis liés à la gouvernance ainsi qu'à la déforestation et à la dégradation, dans différents types de forêts. Des stratégies, par exemple, qui pourraient être importantes pour améliorer la gestion forestière dans les mosaïques de terres forestières – dans lesquelles la dégradation est concentrée – pourraient inclure le respect des droits de propriété foncière et la création de nouveaux marchés pour les services environnementaux (Tableau 5.2).
<table><caption>**Table 5.2.** Trois types stylisés de forêts.</caption><thead><tr><th></th><th>« Cœur » des forêts, au-delà de la « frontière agricole » (approx. 49 % de la superficie des forêts tropicales)</th><th>Lisières des forêts et zones litigieuses (approx. 37 % de la superficie des forêts tropicales)</th><th>Terres « mosaïques » (approx. 14 % de la superficie des forêts tropicales)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Caractéristiques</td><td><ul><li>Eloignées des marchés ; faible déforestation</li><li>Faible densité de population mais pourcentages élevés de populations autochtones et de populations pauvres</li></ul></td><td><ul><li>Rapide expansion de l'agriculture et forte déforestation</li><li>Rapide augmentation de la valeur foncière des terres (en limite de la « frontière »)</li><li>Conflits liés à l'utilisation des forêts (zones litigieuses)</li></ul></td><td><ul><li>Forêts décimées, fragmentées ; ralentissement de la déforestation, mais dégradation plus importante</li><li>Valeurs foncières élevées et fortes densités de population dont une bonne partie vivant dans les forêts</li></ul></td></tr><tr><td>Besoins en matière de stratégies</td><td><ul><li>Protection des droits des peuples autochtones</li><li>Fixation de droits équitables pour prévenir toute expansion désordonnée au-delà des limites des terres agricoles</li><li>Réglementation de l'expansion des infrastructures</li></ul></td><td><ul><li>Application des règlements et législations, par ex. pour prévenir toute action tendant à accaparer des ressources</li><li>Règlement équitable des différends</li><li>Maîtrise de l'expansion de l'infrastructure routière</li></ul></td><td><ul><li>Faire respecter la législation sur les droits de propriété applicables aux ressources naturelles</li><li>Promouvoir les marchés pour les services environnementaux</li><li>Réformer la règlementation existante afin d'encourager les initiatives dans le secteur forestier</li></ul></td></tr></tbody></table>

Source : Chomitz et al. 2006

## 5.4 Ajuster besoins et financement

Les sources du financement existant et potentiel d'activités liées à la REDD peuvent être d'origine publique ou d'origine privée (Tableau 5.3) et il conviendra de respecter l'adéquation entre les différentes sources de financement et les différents besoins auxquelles elles devront répondre (Tableau 5.4). L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), par exemple, ne classe pas les dépenses publiques d'acquisition de crédits carbone sous la rubrique
<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>**Figure 5.1.** Courbe de transition des forêts ou FT (Forest transition)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>**Figure 5.2.** Répartition approximative des types de forêts par région</figcaption></figure>

Note : Le recours à des approximations est justifié par le fait qu'il est impossible de cartographier des types stylisés de forêts. S'agissant des « mosaïque forestières », seules les données concernant la portion boisée ont été utilisées.

Source : Chomitz et al. (2006) sur la base de données globales de couverture terrestre datant de 2000 (ECJRC 2003)
de l'aide publique au développement (APD). La raison en est que ces crédits seraient pris en compte comme reports d'APD (c.-à-d. qu'ils devraient être soustraits des montants correspondant à l'APD l'année même où ils seraient effectifs) (Dutschke et Michaelowa 2006). Les activités génératrices de crédits carbones devront, par conséquent, être financées à travers le secteur privé et les ventes de crédits REDD aux gouvernements des pays visés à l'Annexe I afin de compenser les émissions de gaz à effet de serre (GES) de ces pays.

La répartition des modes de financement public et privé se fait en fonction de types de forêts bien distincts (Tableau 5.4). Le financement public est particulièrement bien adapté aux forêts qui se situent au-delà des limites des

<table><caption>**Table 5.3.** Sources potentielles de financement des activités REDD</caption><thead><tr><th colspan="2">Financement en provenance du secteur public</th></tr><tr><th>Type</th><th>Description</th></tr></thead><tbody><tr><td>APD<br>traditionnellement<br>liée à la foresterie</td><td><ul><li>En augmentation ; s'est accrue de 47,6 % depuis 2000 et a totalisé presque 2 milliards de dollars US entre 2005 et 2007 (Banque Mondiale 2008)</li><li>Accorde des subventions, des prêts à taux réduits, des financements à court terme pour des projets spécifiques et à long terme pour des programmes ou un soutien budgétaire</li><li>Intéresse aussi les bénéfices associés liés à la réduction de la pauvreté, la conservation de la biodiversité et l'amélioration de la gouvernance</li></ul></td></tr><tr><td>Nouvelle APD pour<br>la REDD</td><td><ul><li>Récente émergence de nouveaux mécanismes de financement liés à la REDD qui tirent une partie ou la totalité de leurs revenus de sources internationales de financement public</li><li>Inclut des financements visant à « relancer » le secteur privé, comme le Fonds de partenariat de la Banque mondiale pour le carbone forestier (FCFP), et des sources de financement visant à renforcer les capacités du secteur public comme le Fonds du Bassin du Congo</li></ul></td></tr><tr><td>Intérieur (niveau<br>national)</td><td><ul><li>Financement limité affecté par le secteur public à la foresterie à partir des taxes et redevances perçues à ce titre</li><li>Type de financement habituel des subventions et autres incitations</li><li>Parraine les services environnementaux dans les forêts</li></ul></td></tr><tr><td colspan="2">Financement en provenance du secteur privé et du marché du carbone<br>(inclut les achats de crédits REDD – par les gouvernements des pays de l'Annexe I – en tant que paiements de compensation des marchés du carbone)</td></tr><tr><td>Marchés du<br>carbone existants</td><td><ul><li>Deux catégories : volontaire et réglementaire (le marché réglementaire actuel exclut la REDD)</li><li>Le marché réglementaire se limite au boisement/reboisement (B/R) au titre du MDP, qui peut – ou non – faire partie d'un futur mécanisme REDD</li><li>Le marché volontaire est dominant dans le secteur forestier, représentant jusqu'à 18 % de tous les projets dans le monde en 2007 (Hamilton et al. 2007)</li></ul></td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th colspan="2">Financement en provenance du secteur public</th></tr><tr><th>Type</th><th>Description</th></tr></thead><tbody><tr><td>Marchés du carbone futurs</td><td><ul><li>Trois grands axes de discussion :<ul><li>i) intégrer la REDD dans un marché réglementaire global du carbone;</li><li>ii) attribuer le montant des recettes résultant des enchères;</li><li>iii) attribuer le montant des recettes provenant d'autres redevances, amendes et taxes</li></ul></li><li>Les marchés intérieurs et régionaux peuvent aussi envisager d'utiliser le système de comptabilisation des crédits REDD pour se mettre en règle : par ex. le système de quotas d'émissions (ETS) de l'Union Européenne</li></ul></td></tr><tr><td>Investissements étrangers directs</td><td><ul><li>Pourraient constituer une source de financement importante, mais les investissements seraient concentrés dans des pays à faibles risques dotés d'industries forestières rentables</li><li>Les investissements dans le secteur forestier ont augmenté de 29 % passant de 400 millions de dollars US entre 2000 et 2002 à 516 millions de dollars US entre 2005 et 2007 (Banque Mondiale 2008)</li></ul></td></tr><tr><td>Intérieur (niveau national)</td><td><ul><li>Partenariats mixtes (public-privé) ou projets de microcrédits qui ne seront probablement pas significatifs, notamment dans les pays les moins avancés au regard du faible niveau de ressources dans ces pays, du manque de compétences et des difficultés liées à une recherche de financement auprès de banques nationales peu disposées à prendre des risques</li></ul></td></tr><tr><td>Non-lucratif</td><td><ul><li>Représente une part croissante du financement international privé</li><li>Type de financement de petite envergure généralement accordé sous forme de subventions très spécifiques; pourrait ne pas être largement applicable à la REDD</li><li>Le secteur non-lucratif s'intéresse à la REDD et pourrait être moins hostile à la prise de risques que des entreprises à but lucratif</li></ul></td></tr></tbody></table>

terres agricoles, c'est-à-dire « au-delà de la frontière agricole » et aux fronts de déforestation dont les régimes fonciers et les structures de gouvernance en place sont relativement fragiles. Le secteur privé pourrait jouer un plus grand rôle dans le financement d'activités axées sur « mosaïques forestières » dotées de régimes fonciers relativement solides et de bonnes structures de gouvernance. Il y a lieu de noter cependant que ce type de « mosaïques forestières » représente actuellement le plus faible pourcentage de la superficie des forêts tropicales.
## 5.5 Financement par le secteur public

Un financement public avec mise de fonds d'avance est nécessaire pour créer un climat politique propice à la réalisation de résultats efficaces en matière de REDD, tout particulièrement dans des contextes de faible gouvernance. Un financement à travers l'APD se révèle crucial pour couvrir les dépenses afférentes au renforcement des capacités. Peu de pays en développement ont montré

<table><caption>**Tableau 5.4.** Adéquation entre sources de financement et types de forêts</caption><thead><tr><td></td><td>Forêts situées au-delà des terres agricoles (de la « frontière agricole »)</td><td>Fronts de déforestation</td><td>« Mosaïques forestières »</td></tr></thead><tbody><tr><td>Financement par le secteur public</td><td>Besoin substantiel de sources internationales et nationales de financement</td><td>Important pour faciliter les investissements liés à la REDD</td><td>Le besoin de financement dépendra du contexte de gouvernance</td></tr><tr><td>Financement par le secteur privé</td><td>Moins probable, des titres de propriété bien établis étant requis pour effectuer des paiements liés à la REDD</td><td>Probable, à condition d'avoir mis en place des garanties suffisantes pour les paiements qui seront effectués au titre de la REDD</td><td>Très probable, à condition d'avoir mis en place des garanties suffisantes pour les paiements qui seront effectués au titre de la REDD</td></tr></tbody></table>

qu'ils avaient soit les moyens soit la volonté politique nécessaire pour financer cet aspect de la REDD. Même si la REDD devait être intégrée dans le marché global du carbone, il faudrait encore trouver un financement supplémentaire de 11 à 19 millions de dollars US par an en provenance d'autres sources – selon toute vraisemblance, l'APD – pour réduire de moitié les émissions d'ici 2020 (Eliasch 2008).

L'intérêt croissant manifesté par les bailleurs pour la REDD a donné un coup d'accélérateur à la réorientation des montants disponibles au titre de l'APD vers le secteur des activités forestières basées sur le carbone. Un soutien apporté aux programmes ou aux budgets contribue au renforcement des institutions gouvernementales et permet aux pays de mieux s'approprier les systèmes liés à la REDD. Quand les rentrées dues au carbone sont suffisantes pour servir de garanties, le financement peut prendre la forme d'emprunts. Le soutien apporté au renforcement des capacités peut être acheminé à travers le volet assistance technique de l'APD.
Mais l'APD n'est sans doute qu'une solution valant pour le court terme ; le récent accroissement des montants consacrés par l'APD aux activités liées à la foresterie qui ont atteint presque 2 milliards de dollars US (2005-2007) ne représente qu'une petite fraction des 11 à 19 milliards de dollars US recommandés dans le rapport Eliasch. Il s'ensuit la nécessité d'un déploiement stratégique de l'APD pour stimuler et compléter les investissements privés – ce qui revient essentiellement à appuyer les investissements nécessaires à la mise en place des infrastructures de base. Un apport de fonds permettant d'avoir un effet de levier sur les investissements privés se révèle aussi particulièrement important dans les pays à hauts risques où il n'existe que peu d'opportunités de financement par le secteur privé. Cependant, le financement des activités forestières par l'APD a tendance à graviter vers des environnements moins risqués comme l'Asie du Sud et du Sud-est et les Amériques plutôt que vers l'Afrique (Banque Mondiale 2008).

La probable dépendance de la REDD sur l'APD, en particulier dans le contexte de la création de nouveaux fonds internationaux pour appuyer les activités de la REDD, suscite un certain nombre d'appréhensions liées à la façon dont ces efforts devraient être structurés, notamment :

* le manque d'harmonisation entre les diverses initiatives, ce qui pourrait entraîner des charges supplémentaires pour des gouvernements dont les ressources sont déjà extrêmement sollicitées ;

* le manque d'alignement sur les systèmes administratifs des pays et la faible capacité des gouvernements à absorber les fonds pour en faire un usage efficace ;

* le risque de détourner l'APD d'autres secteurs, comme la santé et l'éducation.

Ces craintes liées au manque d'harmonisation et d'alignement reprennent les mêmes préoccupations exprimées par toutes les parties prenantes au secteur de l'aide qui ont abouti à la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide (OCDE 2005).

## 5.6 Financement du marché du carbone

L'investissement dans le marché du carbone est susceptible de mobiliser un intérêt encore plus grand et à plus long terme que celui manifesté par l'APD pour la REDD, compte tenu en particulier de l'incitation que constituent les échanges de crédits carbone sur les marchés de compensation des émissions de GES. Les investissements qui seront effectués dans le marché du carbone seront plus vraisemblablement axés sur les pays dotés de solides structures de gouvernance et de systèmes fonciers bien établis. L'existence de systèmes de vérification ou de certification nationaux est aussi susceptible d'attirer les
investisseurs. La mesure dans laquelle le secteur privé participera au financement
dépend d'un certain nombre de facteurs, notamment :

* des engagements à long terme pris en matière de réduction d'émissions GES ;

* des crédits carbones attribués au titre des approches sous-nationales dans le projet REDD ;

* des actions anticipées génératrices de crédits REDD qui pourront être comptabilisées en prévision de la réalisation des objectifs de l'après 2012.

Le marché volontaire du carbone est un terrain d'expérimentation utile pour les différentes approches de la REDD mais ne sera probablement pas suffisamment rentable pour pouvoir financer de grandes initiatives dans le cadre de la réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts. Des mécanismes de financement émergents comme les FFB (Forest Backed Bonds) – instruments financiers commercialisables garantis par des actifs forestiers – pourraient aussi constituer de nouvelles sources d'apport de capitaux (Petley 2007).

Les marchés internationaux du carbone sont une source de financement
attrayante pour la REDD parce qu'ils sont potentiellement capables de
mobiliser des montants importants pouvant être investis à long terme. Les
principales options actuellement débattues dans le contexte de la REDD
sont les suivantes : (i) intégration de la REDD dans un marché global du
carbone ; (ii) affectation du produit des enchères à un fonds REDD ; et (iii)
attribution des recettes provenant d'autres redevances, amendes et taxes à un
fonds REDD.

**5.6.1 Intégration de la REDD dans des marchés du carbone globaux**

Le plus grand potentiel de financement pour la REDD est à rechercher dans la création de mécanismes de marché du carbone qui permettent de convertir des réductions d'émissions (provenant d'initiatives REDD) en crédits carbone que les entreprises et les pays pourront utiliser aux fins de respecter les engagements pris en matière d'émissions.

Les montants générés par les crédits commercialisables de la REDD dépendront d'un certain nombre de facteurs. Au nombre de ceux-ci figurent l'ampleur des budgets d'émissions visés par l'Annexe I, la fongibilité des crédits REDD sur les marchés du carbone et d'autres aspects relevant de l'architecture de la REDD. Par fongibilité on entend le type et le degré d'intégration de la REDD dans les marchés du carbone existants. D'aucuns craignent qu'une fongibilité sans réserve inonde les marchés du carbone de crédits REDD, supposant donc que
ces crédits seront moins onéreux que les crédits provenant d'autres activités d'atténuation. Il n'en sera pas forcément ainsi (voir chapitre 3). A certains égards, une offre excédentaire de crédits carbone bon marché pourrait faire baisser les prix du carbone et libérer les incitations pour les affecter à d'autres activités REDD mais, à d'autres égards, le fait d'accepter les crédits REDD en tant qu'instrument de réglementation crée une demande de nouvelles activités de réduction d'émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts. Une étude a montré que les crédits REDD, même en supposant acquise la condition d'un accès au marché sans restrictions, n'engloutirait très probablement pas le marché du carbone. Laisser entrer tous les crédits forestiers sur le marché ne devrait vraisemblablement avoir pour seul effet que de faire diminuer le prix de la tonne de carbone en 2020 de 35 dollars US à 24 dollars US (Piris Cabezas et Keohane 2008). Le rapport Eliasch (2008) conclut aussi à une exagération quant à la crainte exprimée par certains à propos d'une inondation possible du marché par les crédits REDD. Les négociants de crédits carbone (carbon traders), plusieurs pays d'Amérique latine et l'Indonésie sont en faveur d'une fongibilité sans réserve (voir Tableau 5.5).

Un certain nombre de propositions ont aussi pris en compte le risque d'inondation du marché et, par conséquent, de mise en danger de l'intégrité de l'environnement (Tableau 5.5). Au nombre de ces propositions figurent des propositions axées sur l'adoption d'objectifs géographiquement élargis et la régulation de la fongibilité des crédits REDD en créant un « double marché » (Ogonowski et al. 2007) et une nouvelle unité d'échanges spécifique à la REDD (Hare et Macey 2007).

<table><caption>**Tableau 5.5.** Propositions visant à rendre les crédits REDD fongibles sur les marchés du carbone</caption><thead><tr><td>Proposition</td><td>Description</td><td>Type</td></tr></thead><tbody><tr><td>Fongibilité sans réserve (propositions des pays incl. Belize, Chili, Indonésie et al.)</td><td>Les crédits REDD sont vendus en tant que paiements de compensation aux pays de l'Annexe 1. La demande pour REDD augmente en raison de crédits REDD devenus relativement bon marché. Il est possible de plafonner le montant des crédits admis dans le système</td><td>Fongibilité sans réserve des crédits REDD, associée à des objectifs de réduction d'émissions géographiquement élargis pour les pays de l'Annexe B, ayant pour résultat une augmentation de la demande de crédits</td></tr><tr><td>Double marché (Center for Clean Air Policy – CCAP)</td><td>Crée un système d'échanges propre à la REDD ; la demande est provoquée par le transfert d'une partie des engagements visés à l'Annexe I au nouveau marché (les montants dépendent des objectifs globaux de l'Annexe I)</td><td>Marché distinct mais rattaché – transfert de certains engagements d'un marché actuel vers un marché REDD. La fongibilité peut s'accentuer au fur et à mesure des échéances du marché REDD</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><td>Proposition</td><td>Description</td><td>Type</td></tr></thead><tbody><tr><td>Tropical<br>Deforestation<br>Emission<br>Reduction<br>Mechanism<br>(TDERM)<br>(Greenpeace)</td><td>Introduction d'une nouvelle « unité » d'échanges (unité de réduction des émissions dues à la déforestation dans les tropiques/TDERU). Ces unités (ou TDERU) seront utilisées par les pays visés à l'Annexe 1 pour les aider à atteindre une partie de leurs objectifs de réduction d'émissions. A des fins de prévisibilité des recettes globales, les niveaux des achats qui pourraient être effectués au titre des TDERU seraient fixés, et plafonnés à une valeur maximale pour éviter les compensations à très grande échelle</td><td>Marché distinct mais rattaché – transfert de certains engagements d'un marché actuel vers un marché REDD.</td></tr><tr><td>Mécanisme de réduction des émissions liées à la déforestation dans les régions tropicales</td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

### 5.6.2 Affectation du produit des enchères à un fonds REDD

Une autre façon de collecter des fonds consiste à mettre aux enchères les permis d'émission provenant de projets de réductions d'émissions commercialisables, et d'affecter une partie du produit de la vente à un fonds REDD global. La loi *Warner-Lieberman Bill* (US), et le programme de l'UE *Climate and Energy Package* prévoient de verser une partie du produit de la vente aux enchères des droits d'émission au bénéfice de la REDD.

L'Union Européenne envisage d'affecter 5 pour cent du produit de la vente aux enchères au système de réduction des quotas d'émissions (ETS) de l'UE après 2012 au titre des efforts déployés à l'échelle planétaire pour lutter contre la déforestation. Cela permettrait de collecter des montants estimés de 2,0 à 2,7 milliards de dollars US par an jusqu'en 2020 (EC 2008). L'Allemagne vient récemment de s'engager à investir la totalité des recettes provenant de la vente aux enchères de ses droits d'émission UE dans des activités et des interventions stratégiques en faveur du climat aux niveaux national et international. Ces ventes aux enchères permettent de collecter des fonds en quantités substantielles. Le produit des ventes aux enchères représente ainsi – pour l'Allemagne toute seule – plus de 1 milliard d'Euros par an. Les recettes qui pourraient provenir de la mise aux enchères des droits d'émission liés aux émissions dues aux trafics aérien et maritime ont été estimées à 40 milliards de dollars US (Eliasch 2008). Le résultat d'une mise aux enchères de toutes les émissions des pays industrialisés pourrait atteindre au moins 100 milliards de dollars par an (Dutschke 2008). Ce dont on est moins certain cependant c'est de la proportion des montants de
ces ventes qui serait effectivement reversée à la REDD, sachant que – du côté des bénéficiaires – d'autres secteurs et mécanismes, comme les transferts de technologies et les mesures d'adaptation (au changement climatique), seront en concurrence.

Certaines propositions présentées à la CCNUCC (CAN-International, Norvège) préconisent le recours à des ventes aux enchères de droits d'émission au niveau international (c.-à-d. les quantités attribuées ou *assigned amount units* (AAU) du système de quotas d'émissions prévu dans le Protocole de Kyoto) en tant que moyen supplémentaire pour collecter des fonds au bénéfice de la REDD.<fnref n="1" /> En découplant la REDD des objectifs globaux des réductions d'émissions, ces propositions diminuent le risque d'inonder le marché. Reste la question critique de savoir comment garantir que le produit de ces ventes aux enchères sera effectivement affecté à des fins de réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD).

### 5.6.3 Attribution des recettes provenant d'autres redevances, amendes et taxes

Une troisième proposition consiste à attribuer les recettes provenant des taxes et redevances à un mécanisme de financement de la REDD. Elles pourraient être liées à des marchés du carbone ou provenir d'autres marchés. Au nombre des options actuelles figurent les suivantes :

* Imposer une redevance sur le transfert des quantités attribuées (AAU) aux Parties au Protocole de Kyoto ou à d'autres secteurs/activités ;

* Porter le montant des amendes infligées aux pays n'ayant pas respecté leurs engagements sur un fonds d'affectation spécifique.

L'imposition d'une redevance sur un mécanisme de développement propre ou tout autre projet lié au carbone au niveau international peut être comparée au prélèvement de 2 % effectué sur les transactions MDP pour appuyer le Fonds d'adaptation de la CCNUCC. Un système similaire pourrait aussi être appliqué au niveau national. La Chine, par exemple, a établi un système de taxation graduée des projets MDP pour réorienter le financement de grands projets industriels relevant du MDP vers des initiatives ayant plus d'impact sur le développement durable (Muller 2007). D'autres options incluent le prélèvement d'une taxe sur le transport aérien ou maritime international, qui pourrait générer des revenus à hauteur de 10 à 15 milliards de dollars US ou

<footnote n="1">¹ Alors que les droits d'émission dans le marché du carbone de l'UE font déjà l'objet, en partie, de mise aux enchères, l'attribution d'unités AAU aux pays au titre du Protocole de Kyoto est gratuite. Selon CAN-International, la vente de quantités attribuées (AAU) au prix de 30 à 40 dollars US l'unité permettrait de recueillir 3,75 milliards de dollars US par an pour chaque poucent de quantités attribuées (AAU) vendues. La vente d'une fraction des quantités attribuées, par ex. 20 à 30 %, se solderait par un résultat total de 75 à 112,5 milliards de dollars US par an qui pourraient être mis à disposition des programmes d'adaptation (au changement climatique), de la REDD et du transfert des technologies (Scholz et Schmidt 2008).</footnote>
encore une taxe sur les transactions du marché monétaire international (taxe Tobin) qui pourrait rapporter à peu près le même montant (Eliasch 2008).

Ces mécanismes permettraient de recueillir des sommes substantielles pour financer la REDD mais comportent des failles si on les considère du point de vue de leur efficacité, de leur efficience (rentabilité) ou de l'équité – notamment en ce qui concerne une répartition équitable des revenus entre les pays et entre les secteurs d'activités. Les taxes et redevances influencent l'offre et la demande des activités de réduction d'émissions. Du côté de la demande, par exemple, imposer une redevance aux pays de l'Annexe I sur l'achat de quantités attribuées (AAU) pourrait avoir une incidence sur les affectations budgétaires en les détournant d'autres postes d'activité possibles.

En outre, certaines propositions pourraient être politiquement sensibles comme, par exemple, celle des amendes pour non-respect des engagements qui irait beaucoup plus loin que les mécanismes « peu contraignants » du Comité de contrôle du respect des dispositions du Protocole de Kyoto. De telles propositions seraient uniques en leur genre étant donné les systèmes d'application des dispositions traditionnellement peu contraignants des accords multilatéraux environnementaux.

## 5.7 Combler les lacunes de financement

Des financements à des niveaux sans précédent sont nécessaires pour exploiter pleinement le potentiel de la REDD et représentent l'un des défis principaux auxquels ce mécanisme est confronté. Le manque de financement pourrait être probablement plus prononcé : (i) pendant la période de démonstration du mécanisme international de la REDD avant 2012 ; et (ii) dans les pays dont les structures de gouvernance forestière sont fragiles et où, par conséquent, le contexte – pour les investissements – est à haut risque, comme c'est le cas de la plupart des régions de forêts tropicales.

L'APD peut apporter un soutien aux pays dont l'accès au marché est restreint, ce qui contribuerait à l'instauration d'une meilleure équité au niveau international. Il est aussi possible de pallier les manques de financement à travers des mécanismes appropriés comme en témoignent des mécanismes performants comme celui qui consiste à récompenser les actions anticipées (d'importance cruciale pour attirer les investissements privés anticipés et à haut risque) et à attribuer des crédits aux politiques et mesures (PM) de la REDD. Ce type de mesures pourrait atténuer toute incitation pernicieuse tendant à encourager les pays à accélérer leurs activités de déforestation avant 2012. Des mécanismes liés au marché comme ceux qui consistent notamment, à inclure les crédits REDD dans le marché du carbone, à mettre aux enchères les droits d'émission ou encore, à prélever des taxes et redevances sur les transactions de
carbone, font partie des options les plus prometteuses pour pallier les manques
de financement.

Quel que soit le scénario, il nous faut trouver des remèdes aux insuffisances
des financements de source publique comme de source privée. Avant toute
autre considération, il importe que le futur mécanisme qui sera mis en place
pour la REDD soit ouvert à des approches flexibles et novatrices en matière
de financement, afin de pouvoir s'adapter à l'évolution des besoins et des
expériences dans les pays qui l'adopteront.
<figure><img src="image_15.png" /></figure>

# Chapitre 6

## Comment fixer les niveaux de référence des paiements REDD ?

Arild Angelsen

### 6.1 L'enjeu en cause

L'un des éléments les plus critiques d'appréciation du nouveau régime envisagé à l'échelle mondiale pour « réduire les émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts » (REDD) est de déterminer la façon dont les bases ou niveaux de référence seront fixés au niveau national.<fnref n="1" /> Les niveaux de référence ont de fortes incidences sur l'efficacité des actions en faveur de l'environnement, l'efficience des coûts (rentabilité) et la répartition des fonds de la REDD entre les différents pays. Il n'y a cependant pas de « formule » convenue sur la façon de les fixer. La plupart des soumissions qui sont présentées au titre de la REDD à la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques

<footnote n="1">¹ Selon les cas, on utilise l'expression « baseline » — « base de référence » dans le contexte du mécanisme pour un développement propre (MDP), ou — « reference line/level » — « niveau de référence » dans le contexte de la REDD. Cette distinction n'a pas été utilisée dans ce chapitre. Nous lui avons préféré la distinction établie entre Business as usual (BAU) (scenario de la poursuite de la actuelle tendance) et « crediting baselines » (bases de référence pour la comptabilisation) — expression que nous avons décrite succinctement dans ce chapitre — et utiliser l'expression « baseline » (base de référence) dans les deux cas, tandis que l'expression « reference line/level » (niveau de référence) sera utilisée au sens de « crediting baselines » (base de référence pour la comptabilisation).</footnote>
(CCNUCC) suggèrent d'utiliser les données historiques de déforestation mais de nombreux pays n'ont pas de données fiables à cet égard. De même, un soutien marqué s'est dégagé en faveur de l'inclusion des « circonstances nationales », mais les répercussions sur le plan pratique restent encore à définir. Au vu des difficultés, certains pourraient « lever les bras au ciel de désespoir à l'idée de définir des niveaux de référence » (Pearce 2007 : 2). Il n'y a pas d'échappatoire possible cependant ; la question incontournable est de savoir quand (et comment) commencer à comptabiliser les réductions d'émissions.

Le débat est aussi noyé dans la terminologie, étant donné que les termes de « baseline » (base de référence) et de « reference line/level » (niveau de référence) se réfèrent au moins à trois choses différentes, illustrées à la Figure 6.1. En premier lieu, l'expression « baseline » (base de référence) peut se référer à la référence de base historique, c'est à dire au niveau de déforestation et de dégradation et aux émissions de CO2 ayant résulté sur un nombre x donné d'années écoulées. Deuxièmement, cette même expression « base de référence » peut se référer au scénario de la poursuite de la tendance actuelle (BAU) projeté : comment évolueront les émissions dues à la déforestation et à la dégradation en l'absence d'un mécanisme REDD ? Troisièmement, on peut aussi entendre par « baseline » (base de référence) la « crediting baseline » ou base de référence pour la comptabilisation (c.-à-d., un quota d'émissions, par exemple). Une base de référence BAU est l'étalon de mesure pour juger l'impact des mesures REDD qui ont été mises en œuvre (et garantir l'additionnalité), alors qu'une base de référence pour la comptabilisation est l'étalon de mesure pour récompenser le pays (ou le projet) si leur taux d'émission est inférieur

<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>**Figure 6.1.** BAU (poursuite de la tendance actuelle) et crediting baselines (niveaux de référence pour la comptabilisation)</figcaption></figure>
au niveau de référence ou ne pas les récompenser, voire invoquer des soldes débiteurs si leur taux d'émission est supérieur à ce niveau (voir chapitre 8 sur les responsabilités).

Dans ce chapitre, une distinction a donc été établie entre le niveau de référence *historique*, le niveau de référence *BAU*, et le niveau de référence *pour la comptabilisation*. Bien qu'aucune distinction entre des niveaux de références BAU et des références de base pour la comptabilisation n'ait été explicitement établie dans les soumissions, il est judicieux de juger des arguments en présence en replaçant les niveaux de référence dans deux contextes différents : (i) les bases de référence sont-elles de bons indices des futurs processus de déforestation et de dégradation des forêts (BAU) ? – question à laquelle pourraient, en principe, répondre les scientifiques sur la base de leurs connaissances actuelles des facteurs déterminants de déforestation et de dégradation ; et (ii) constituent-elles des raisons acceptables pour fixer les niveaux de référence pour la comptabilisation ? Cette deuxième question relève essentiellement du domaine politique et s'écarte très largement de considérations purement techniques.

## 6.2 Le scénario de la poursuite de la tendance actuelle (BAU)

### 6.2.1 Déforestation historique au niveau national

Le scénario BAU tente de répondre à une question entièrement hypothétique qui est la suivante : à quoi ressemblerait un processus de déforestation en l'absence de REDD ? Dans presque toutes les soumissions des Parties, ainsi que dans le Plan d'Action de Bali (COP 13), il est suggéré d'inclure dans les niveaux de référence les données nationales historiques de déforestation. La période de référence est généralement déterminée sur la base du taux moyen de déforestation des 10 années antérieures, et actualisée tous les trois ans, suivant une suggestion incluse dans une proposition plus ancienne présentée par Santilli *et al*. (2005). La période de référence exacte peut varier et une certaine flexibilité sera nécessaire au vu, par exemple, de l'existence ou non d'inventaires forestiers nationaux. Il y a lieu de noter que le choix de la période de référence historique peut avoir un impact considérable sur le scénario BAU, et les pays pourraient opter pour une stratégie basée sur des périodes de référence qui permettent d'optimiser les transferts liés à la REDD.

Dans quelle mesure les déforestations antérieures peuvent-elles nous permettre de prévoir les prochaines ? En premier lieu, les insuffisantes séries de données chronologiques dont disposent la plupart des pays en développement ne nous permettent pas d'en savoir autant que nous le souhaiterions. Deuxièmement, ce que nous savons laisse entendre que la déforestation passée n'est pas un indice précis de déforestation à venir (communication de la Nouvelle
<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>**Figure 6.2.** La transition des forêts (FT) et les niveaux de référence historiques</figcaption></figure>

Zélande, avril 2008). A la différence des émissions de combustibles fossiles qui sont étroitement liées à une variable (produit intérieur brut, ou PIB), la déforestation a de multiples causes et peut beaucoup varier d'une année à l'autre. Elle peut aussi faire apparaître des tendances systématiques pendant des périodes plus longues (5 à 10 ans) qui diffèrent de schémas de déforestation antérieurs. Les fluctuations annuelles sont moins préoccupantes et peuvent être étudiées, par exemple, en utilisant des moyennes mobiles (par ex. les trois dernières années) ou des mécanismes prenant en compte la non-permanence et la responsabilisation (voir chapitre 8).

Un problème plus grave survient lorsque la déforestation historique sous-
évalue ou surévalue systématiquement le taux de déforestation dans un
scénario BAU. Les variations de superficie forestière peuvent suivre un modèle
– présenté dans la théorie de la « transition forestière » [*Forest transition* (FT)
(Mather 1992 ; Angelsen 2007)] – dans lequel un pays donné, caractérisé au
début du modèle par un fort pourcentage de terres boisées et un faible taux de
déforestation, connaîtra une accélération du processus de déforestation, puis
un ralentissement, une stabilisation du couvert forestier et, éventuellement
une reprise. Ce modèle est illustré à la Figure 6.2. On peut avancer que des
pays comme la Papouasie Nouvelle Guinée et la République démocratique du
Congo qui se situent aux premiers stades de ce processus ont probablement
un fort pourcentage de périmètres forestiers et des taux de déforestation peu
élevés mais qui s'accélèrent. D'autres régions comme certaines parties du
Brésil ou d'Indonésie qui se situent aux stades intermédiaires de ce même
processus connaissent des taux élevés de déforestation qui devraient cependant
baisser à mesure que les forêts deviennent plus clairsemées. Enfin, des pays
ayant atteint les derniers stades de la transition comme la Chine et l'Inde (et
un certain nombre de pays à hauts revenus) ont des périmètres forestiers en voie d'augmentation.

La transition des forêts n'est pas une « loi de la nature » et un certain nombre de facteurs en influencent le cours exact comme le contexte national, les forces économiques en présence et les stratégies adoptées par le gouvernement. Rendant compte, cependant, d'une tendance généralisée, la Figure 6.2 montre combien il est difficile de déterminer des niveaux de référence à partir de données ne portant que sur la déforestation historique. Une extrapolation des taux historiques *sous-estime* une future déforestation dans le contexte d'un scénario BAU pour les pays qui n'en sont qu'aux premiers stades de transition tandis qu'elle *suretime* ce même processus de déforestation dans les pays qui ont atteint des stades de transition plus avancés.<fnref n="2" />

### 6.2.2 Circonstances nationales

Proposé à la fois dans le Plan d'Action de Bali et dans un certain nombre de communications présentées par les pays, le deuxième élément à prendre en compte pour fixer les niveaux de référence est celui des « circonstances nationales ». Reste encore à déterminer quels sont les facteurs qui constituent des circonstances nationales légitimes (cf. la communication du Canada, mars 2008). L'une des propositions phare du débat (présentée, entre autres, par la Coalition for Rainforest Nations) est d'inclure un **facteur d'ajustement au développement** (DAF) dont une application pratique pourrait être que des niveaux de référence plus généreux seraient attribués aux pays dont le PIB par habitant est peu élevé, cette démarche pouvant être justifiée par plusieurs arguments. Au nombre de ces arguments figurent, notamment : (i) le fait que les pays les plus pauvres n'en sont probablement qu'aux premiers stades de la transition forestière et que, par conséquent, la déforestation (et la dégradation) devraient s'accélérer plutôt que ralentir dans un scénario BAU ; (ii) la capacité de mise en œuvre de la REDD pourrait être inversement proportionnelle au PIB par habitant, et des transferts plus importants seront nécessaires ; (iii) sur la base du principe de la CCNUCC des « responsabilités communes mais différenciées », les conditions applicables dans le contexte de la REDD devraient être fixées à un niveau plus bas pour les pays les plus pauvres ; et (iv) la REDD devrait constituer l'occasion d'un transfert de ressources aux pays les plus pauvres (bénéfices associés).

Il est aussi question d'étoffer la proposition sur la base d'une prise en compte des circonstances nationales à travers des modèles plus élaborés permettant

<footnote n="2">² Noter que la transition des forêts décrit des variations de superficie forestière alors que ce qui nous intéresse concerne les variations des stocks de carbone forestier. Aux premiers stades de la transition, le carbone des forêts riches en carbone ne semble pas être utilisé alors que les densités de carbone (tonnes de carbone par ha) sont moindres aux stades plus avancés de la transition correspondant à une augmentation des périmètres boisés</footnote>
de faire des projections de déforestation sur la base de caractéristiques nationales spécifiques. Les modèles de régression déjà largement utilisés dans les études transversales sur la déforestation comportent un certain nombre de variables, dont certaines pourraient être incluses dans une formule permettant de déterminer les niveaux de référence (Angelsen et Kaimowitz 1999). Au nombre de ces facteurs (ou caractéristiques) figurent la densité et la croissance démographiques, la superficie forestière, la croissance économique, les prix des matières premières, les variables de la gouvernance, et la situation géographique (tropicale et régionale).

L'un des problèmes d'une approche modélisée tient au fait, par exemple, qu'elle est basée sur des valeurs **projetées** de la croissance démographique et économique et aussi sur des valeurs projetées des prix des matières premières. Motel et al. (2008) ont suggéré d'élargir cette approche en estimant l'impact des politiques gouvernementales après coup, autrement dit à la fin de la période de comptabilisation quand les informations requises sont disponibles. Les pays seraient alors récompensés pour avoir mené de front ces efforts et ces bonnes politiques (« *Compensated Successful Effort* » ou effort compensé réussi).

L'approche modélisée soulève plusieurs autres questions. D'abord, les séries de données chronologiques nécessaires sont, dans la plupart des pays, insuffisantes ou inexistantes. Deuxièmement, l'histoire de la déforestation modélisée nous montre que les modèles transversaux ne sont pas robustes, c'est-à-dire qu'il ne faut pas en attendre de réponse claire. Troisièmement, il n'est pas certain que les parties acceptent un chiffre de « boîte noire » en tant que niveau de référence.

### 6.2.3 Déforestation historique à l'échelle mondiale

Avancée par Achard et al. (2005) au titre d'une proposition du *Joint Research Centre*, une autre option vise à utiliser les taux de déforestation historiques mondiaux pour fixer les niveaux de référence individuels des pays. Les auteurs de la proposition suggèrent que les pays dont le taux de déforestation est inférieur à la moitié de la moyenne mondiale utilisent cette valeur comme base de référence nationale, tandis que les pays dont les taux de déforestation sont plus élevés utiliseraient un niveau de référence historique national. Différents scénarios peuvent aussi être envisagés sur la base de pondérations différentes pour la déforestation historique **mondiale** et la déforestation **nationale** (cf. Strassburg et al. 2008).

L'inclusion d'un facteur de déforestation mondiale dans la fixation des niveaux nationaux de référence se fonde sur deux hypothèses critiques. En premier lieu, on suppose que les différences de taux de déforestation reflètent des différences en matière de stratégies, et que les pays ne devraient pas être récompensés (punis) pour de bonnes (mauvaises) stratégies par l'attribution de niveaux de