# La commission Stiglitz ou comment mesurer la performance économique et le progrès social ?

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Jean-Étienne Chapron, rapporteur général de la commission Stiglitz, Claire Plateau, coordinatrice de la mise en œuvre des recommandations de la commission Stiglitz

Le 14 septembre 2009, dans le grand amphithéâtre de la Sorbonne, étaient présentées les grandes lignes du rapport Stiglitz devant plus de 900 personnalités du monde économique et politique. Créée sur l'initiative du Président de la République française, dirigée par deux prix Nobel d'économie, Joseph Stiglitz (président) et Amartya Sen (conseiller du président) et coordonnée par Jean-Paul Fitoussi, président de l'Office français des conjonctures économiques (OFCE), la commission était chargée d'examiner les limites du produit intérieur brut (PIB) en tant qu'indicateur des performances économiques et du progrès social. Trois thèmes de réflexion structurent le rapport : les problèmes classiques liés au PIB ; la mesure de la qualité de vie ; le développement durable et l'environnement. Un an et demi après sa présentation publique, cet article propose de revenir sur le déroulement des travaux de la commission et sur les premières mises en œuvre de ses recommandations.

Les statisticiens publics, en France comme dans nombre de pays, sont habitués à la critique de leurs chiffres par des médias, des groupes formels ou informels de citoyens ou des membres des assemblées nationales, régionales ou locales au motif que ces chiffres ne reflètent pas ce qui est ressenti par les particuliers dans « la vie de tous les jours ». Ces critiques sont toujours prises au sérieux car si les messages émis par le service statistique public ne paraissent pas crédibles à une partie plus ou moins importante de la population, le service public d'information statistique n'est pas assuré. Ce constat ne date pas d'hier : les polémiques sur la mesure de l'inflation, du chômage, de la croissance économique ont existé sur toute la seconde moitié du vingtième siècle, avec une virulence variable. Et il semble bien qu'elles existent et existeront encore en ce début du troisième millénaire. Parmi les débats, l'un s'est focalisé sur la signification réelle de l'agrégat vedette tiré des comptes nationaux : le produit intérieur brut, ou PIB. Cons tant que parfois le taux de crois sance du PIB était utilisé aussi bien comme un indicateur de la crois sance de la production (marchande et

non marchande) de biens et de services que comme un indicateur de la croissance du niveau de vie voire du bien-être de la population, plusieurs auteurs ont critiqué le PIB et proposé des indicateurs alternatifs. Les travaux de Nordhaus et Tobin (1973) et de la commission Bruntland (proposant un « PIB vert ») peuvent être cités, tout en signalant que la littérature sur ce thème est particulièrement abondante depuis les trente dernières années<fnref n="1" />.

C'est dans ce contexte que le Président de la République, Nicolas Sarkozy, a décidé en janvier 2008 de créer une commission internationale d'experts pour déterminer les limites du PIB en tant qu'indicateur des performances économiques et du progrès social et identifier les informations complémentaires qui pourraient être nécessaires pour aboutir à des indicateurs plus pertinents du progrès social.

## Formation de la commission

Assisté par le professeur Jean-Paul Fitoussi, professeur à l'Institut d'Études

Politiques de Paris et président de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), le cabinet de l'Élysée prit contact avec deux éminents économistes pour leur proposer de piloter cette commission : Joseph Stiglitz, prix Nobel d'économie 2001 et Amartya Sen, prix Nobel d'économie 1998. Tous deux acceptèrent de diriger les travaux, J. Stiglitz comme président et A. Sen comme conseiller du président. J.-P. Fitoussi fut nommé coordinateur de la commission.

Il restait à recruter les membres de la commission. Ce fut la tâche du trio Stiglitz-Sen-Fitoussi. Une lettre fut envoyée à une liste d'économistes et de spécialistes des sciences sociales dont les travaux font autorité, au niveau mondial, dans les domaines couverts par la commission. En quelques semaines, plus d'une vingtaine de réponses positives arrivèrent. La composition de la commission s'établit ainsi : voir tableau ci-après.

Deux points méritent d'être soulagnés. En premier lieu, la commission était réellement internationale : sur ses vingt-sept membres, on compte huit américains, huit français, quatre

<footnote n="1">1. Prophétique ou simplement humoristique, un des slogans de mai 1968 : « on ne tombe pas amoureux d'un taux de croissance » avait déjà révélé qu'il y avait un problème de ce côté-là.</footnote>
## Les membres de la commission<fnref n="2" /> :

<table><tr><td>Joseph STIGLITZ</td><td>Columbia University, New York, USA - Président de la Commission</td></tr><tr><td>Amartya SEN</td><td>Harvard University, USA, - Conseiller du Président de la Commission</td></tr><tr><td>Jean-Paul FITOUSSI</td><td>Institut d'Études Politiques de Paris, France - Coordinateur de la Commission</td></tr><tr><td>Bina AGARWAL</td><td>University of Delhi, India</td></tr><tr><td>Kenneth ARROW</td><td>University of Stanford, USA</td></tr><tr><td>Anthony B. ATKINSON</td><td>Nuffield College, United Kingdom</td></tr><tr><td>François BOURGUIGNON</td><td>École d'Économie de Paris, Paris, France</td></tr><tr><td>Jean-Philippe COTIS</td><td>Insee, Paris, France</td></tr><tr><td>Angus DEATON</td><td>University of Princeton, USA</td></tr><tr><td>Kemal DERVIS</td><td>Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), New York</td></tr><tr><td>Heiner FLASSBECK</td><td>Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED), Genève</td></tr><tr><td>Marc FLEURBAEY</td><td>Université Paris 5, France</td></tr><tr><td>Nancy FOLBRE</td><td>University of Massachusetts, USA</td></tr><tr><td>Jean GADREY</td><td>Université de Lille, France</td></tr><tr><td>Enrico GIOVANNINI</td><td>OCDE, Paris</td></tr><tr><td>Roger GUESNERIE</td><td>Collège de France, Paris, France</td></tr><tr><td>Geoffrey HEAL</td><td>Columbia University, New York, USA</td></tr><tr><td>James HECKMAN</td><td>University of Chicago, USA</td></tr><tr><td>Claude HENRY</td><td>Institut d'Études Politiques de Paris, France/Columbia University, New York, USA</td></tr><tr><td>Daniel KAHNEMAN</td><td>Princeton University, USA</td></tr><tr><td>Alan B. KRUEGER</td><td>Princeton University, USA</td></tr><tr><td>Justin LIN</td><td>Banque Mondiale, Washington D.C.</td></tr><tr><td>Andrew J. OSWALD</td><td>University of Warwick, United Kingdom</td></tr><tr><td>Robert D. PUTNAM</td><td>Harvard University, USA</td></tr><tr><td>Nick STERN</td><td>London School of Economics, United Kingdom</td></tr><tr><td>Cass SUNSTEIN</td><td>University of Chicago, USA</td></tr><tr><td>Philippe WEIL</td><td>Institut d'Études Politiques de Paris, France</td></tr></table>

## Les rapporteurs :

<table><tr><td>Jean-Étienne Chapron</td><td>Insee, Rapporteur général de la Commission</td></tr><tr><td>Jacques Le Cacheux</td><td>Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE)</td></tr><tr><td>Xavier Timbeau</td><td>OFCE</td></tr><tr><td>Paul Schreyer</td><td>OCDE</td></tr><tr><td>Marco Mira d'Ercole</td><td>OCDE</td></tr><tr><td>Didier Blanchet</td><td>Insee</td></tr><tr><td>Laurence Rioux</td><td>Insee - Centre de recherche en économie et statistique (Crest)</td></tr><tr><td>Pierre-Alain Pionnier</td><td>Insee</td></tr><tr><td>Vincent Marcus</td><td>Insee</td></tr></table>

britanniques, deux indiens, un israélien, un turc, un allemand, un italien, un chinois. Ensuite, le niveau de ses membres est élevé, tant du point de vue de leur notoriété (elle comprend cinq prix Nobel d'économie) que de leur niveau de responsabilité au moment des travaux (notamment l'administrateur général du Pnud, le chef économiste de la Banque Mondiale, le chef statisticien de l'OCDE, le directeur général de l'Insee qui est aussi l'ancien économiste en chef de l'OCDE, etc.). C'est une bonne garantie d'indépendance à l'égard des groupes de pouvoir nationaux et internationaux. C'est aussi l'assurance que la commission, même

créée sur l'initiative d'un pays, aurait une vision internationale des questions qu'elle devait traiter.

La commission a un nom, proposé par ses initiateurs : commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social. Il faut reconnaître que ce nom dit parfaitement l'objet de la commission mais qu'il est un peu trop long et que l'usage, comme souvent, l'a vite désignée par le nom de son président ou de ses principaux animateurs : on la verra plus fréquemment désignée comme « commission Stiglitz », parfois « commission Stiglitz - Sen », voire « commission Stiglitz - Sen - Fitoussi ».

La commission étant internationale, l'anglais était sa langue de travail et son rapport fut d'abord rédigé et discuté en anglais. Pour sa publication et sa remise à son commanditaire initial, le rapport final a été traduit en français.

L'équipe des rapporteurs a été fournie par trois institutions : l'Insee, puisque la France est à l'origine de l'opération, l'OFCE dont le président Jean-Paul Fitoussi est aussi le coordinateur de la commission, et l'OCDE qui a lancé depuis 2004 une série de symposiums internationaux sur le thème de la mesure du progrès des sociétés. On a ainsi abouti à une équipe de sept rapporteurs, bientôt renforcée à neuf pour faire face au volume de travail et respecter l'échéance fixée dès le départ à un an. L'organisation du travail fut discutée avant la première réunion de la commission et confirmée par la première réunion plénière, les 22 et 23 avril 2008 à Paris. Trois thèmes de réflexion ont été arrêtés : les problèmes classiques liés au PIB ; le développement et l'environnement ; la mesure de la qualité de la vie. Chaque thème a été confié à un groupe de travail. Tous les membres de la commission ont été priés de choisir l'un des groupes de travail. Les rapporteurs ont été également répartis entre les groupes de travail, les trois responsables de la commission et le rapporteur général suivant les travaux des trois groupes. Un site Internet fut créé (http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/) et sa maintenance fut assurée par l'Insee avec la collaboration de l'OFCE.

Les travaux reposaient à la base sur les groupes de travail ; leurs présidents et rapporteurs jouaient un rôle de centralisation des contributions, parfois par réunion des membres physiquement ou avec visioconférence, le plus souvent par échanges de courriels. Les trois responsables de

<footnote n="2">2. Il s'agit de la composition initiale de la commission. Par la suite, Heiner Flassbeck dut se retirer pour des raisons de charge de travail. Cass Sunstein se retira également lorsqu'il fut nommé dans l'administration présidentielle des États-Unis. Alan Krueger dut aussi se retirer, juste avant la présentation du rapport, pour cause de nomination à un poste élevé de l'administration du Trésor des États-Unis.</footnote>
la commission, Joseph Stiglitz, Amartya Sen et Jean-Paul Fitoussi, étaient systématiquement tenus au courant de l'état d'avancement des projets de texte et envoyaient leurs remarques par courriel. Le rapporteur général suivait également l'avancement des projets de texte et organisait périodiquement des réunions de tous les rapporteurs avec le coordinateur de la commission Jean-Paul Fitoussi (tous travaillant à Paris, ces réunions étaient faciles à organiser, parfois dans des délais assez courts). Les réunions plénières ont également joué un rôle très important de rendez-vous et de décision sur les questions transversales touchant la forme et le fond du rapport.

## Premiers débats et définition d'une problématique

Lorsque la commission tint sa première réunion plénière à Paris, des travaux préparatoires avaient déjà été lancés par l'équipe des rapporteurs sous l'égide du trio Stiglitz - Sen - Fitoussi. Deux documents sur l'état de l'art avaient été envoyés aux membres.

L'un, intitulé Survey of existing approaches to measuring socio-economic progress <fnref n="3" />, dressait un inventaire raisonné des principales publications d'indicateurs, tableaux de bord, et autres indices composites depuis le début des années 1970 sur le thème de la mesure du progrès socio-économique. Outre la présentation conceptuelle et la description des méthodes de mesure utilisées, il donnait les résultats chiffrés disponibles dans chaque publication. Il avait été préparé par l'Insee et l'OCDE.

L'autre document, intitulé Individual well-being and social welfare: Notes on the theory<fnref n="4" />, faisait un inventaire raisonné et critique des réflexions théoriques développées sur les notions de bien-être individuel et de progrès social. Il avait été préparé par

Marc Fleurbaey, professeur à l'université Paris V et membre de la commission. Ces deux documents sont disponibles sur le site Internet de la commission : http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/.

Il y avait aussi sur la table de cette première réunion plénière des textes apportés par leurs auteurs membres de la commission et des messages envoyés par les membres qui ne pouvaient pas être présents ces jours-là.

Pendant deux jours, la discussion fut très riche et très productive. On peut le constater en relissant le compte rendu de la réunion (ce compte rendu est aussi disponible sur le site Internet de la commission sous le titre Minutes of the first plenary session of the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress). Pourtant, l'ordre du jour tenait en une question : « Quelles sont les principaux problèmes que notre commission doit traiter ? » On pouvait craindre que la discussion parte dans tous les sens et qu'il soit bien difficile d'en tirer une synthèse. En fait, au vu du compte rendu, on comprend que la réflexion s'est progressivement structurée, chacun apportant son expérience et l'état de ses réflexions comme une contribution à un projet commun. On peut en créditer les documents préparatoires, qui avaient certainement contribué à baliser le terrain. Il faut aussi rappeler le niveau d'expertise des personnalités réunies autour de la table et leur familiarité avec tout ou partie du sujet traité.

Comme on l'a déjà vu, cette première réunion plénière permit également de structurer le travail de la commission autour de trois thèmes pris en charge par trois groupes de travail permanents : Problèmes classiques du PIB (président Enrico Giovannini, directeur des statistiques de l'OCDE ; rapporteurs Paul Schreyer/OCDE, Xavier Timbeau/OFCE, Pierre-Alain Pionnier/Insee), Développement durable et environnement (président Geoffrey Heal, Université Columbia ; rapporteurs Didier Blanchet/Insee, Jacques Le Cacheux/OFCE, Vincent Marcus/Insee), Qualité de la vie

(président Alan B. Krueger, Université de Princeton ; rapporteurs Marco Mira d'Ercole/OCDE, Laurence Rioux/Insee-Crest).

Quant à la suite des travaux, il fut décidé de produire d'abord une note de « problématique » qui serait publiée et remise au Président de la République fin juillet 2008. Ce document devait présenter les problèmes que la commission avait l'intention de traiter. Il devait aussi donner les grandes lignes du calendrier des travaux, et définir la méthode de travail de la commission.

La rédaction finale de cette note de problématique a fait l'objet d'un document, traduit en français, qui a été remis au Président de la République à la fin de juillet 2008 et simultanément publié sur le site Internet de la commission. La note de problématique reprend le constat d'une différence « (...) entre les mesures habituelles des grandes variables socio-économiques, comme la croissance, l'inflation, les inégalités, etc., et la perception communément répandue de celles-ci. » et en propose plusieurs causes possibles :

- les concepts statistiques peuvent être exacts, tandis que la mesure correspondante peut s'avérer imparfaite ;

- des faiblesses conceptuelles peuvent exister. Nos statistiques peuvent ne pas couvrir certains phénomènes ayant une incidence croissante sur le bien-être des citoyens. Par exemple, si les citoyens sont préoccupés par la qualité de l'air et si la pollution de l'air augmente, des mesures statistiques qui ne prennent pas en compte cette dernière donneront une estimation inexacte de l'évolution du bien-être des citoyens ;

- l'accroissement des inégalités réduit la pertinence des moyennes statistiques. Dans de telles circonstances, le PIB par habitant ne reflète pas la situation dans laquelle se trouvent la plupart des citoyens. Personne ne se reconnaît

<footnote n="3">3. Recensement des approches existantes de la mesure du progrès économique</footnote>

<footnote n="4">4. Bien-être individuel et progrès social : notes sur la théorie</footnote>
dans une valeur moyenne. Ainsi, l'évolution des prix des denrées alimentaires a des effets différents sur la situation économique des plus aisés et des plus défavorisés.

La structure des travaux autour de trois thèmes était présentée dans cette note : « afin d'organiser son travail, la commission a retenu trois grands domaines de réflexion qui reprennent trois des grandes raisons déjà identifiées pour expliquer le fossé entre mesure et perception des phénomènes : (i) Questions classiques de mesure du PIB (Classical GDP issues) : en réponse aux limites du PIB comme indicateur du progrès socio-économique ou des résultats économiques, il convient de chercher à élargir ou à repenser le cadre conceptuel actuel ; (ii) Développement durable et environnement (Sustainable development and environment) : la durabilité est l'une des préoccupations principales quant aux mesures actuelles de la performance économique et du progrès social, or l'environnement est l'un des domaines où cette question se pose avec le plus d'acuité ; (iii) Qualité de vie (Quality of life) : ce domaine de réflexion concerne une mesure du progrès social qui prendrait en compte le concept de bien-être selon une perspective élargie, notamment par le biais d'indicateurs reprenant les déclarations des citoyens concernant le bien-être ressenti. »

Ayant ainsi défini le champ de compétence de ses trois groupes de travail permanents, la commission leur a donné une feuille de route assortie d'une méthode de travail : « Au cours de la seconde phase de leurs travaux, les groupes enquêtèrent dans leur domaine de compétence respectif en se servant de la note de problématique comme « feuille de route ». Leurs conclusions et recommandations seront soumises à la commission pour discussion. Les groupes de travail contribueront au rapport de la commission dans leur domaine respectif. »

## Le déroulement des travaux

Au milieu de l'été 2008, la commission disposait donc d'une base solide

pour conduire son travail. Elle avait aussi un calendrier confirmé par la note de problématique :

- août-octobre 2008 : réunions et travaux des différents groupes en vue de la présentation d'un rapport intérimaire lors de la deuxième réunion plénière de la commission ;

- 6-8 novembre 2008 : deuxième réunion plénière (discussion des trois rapports intérimaires et rédaction d'un rapport général) ;

- novembre 2008-janvier 2009 : réunions et travaux des trois groupes ;

- janvier 2009 : troisième réunion plénière (deuxième rapport intérimaire, conception et planification du rapport final) ;

- janvier-avril 2009 : rédaction du rapport final ;

- fin avril 2009 : quatrième réunion plénière (discussion et adoption du rapport final).

La dernière étape, prévoyant la rédaction du rapport final entre janvier et avril 2009, était trop optimiste ; on verra plus loin pourquoi. Sur la période allant d'août 2008 à janvier 2009, en revanche, le plan de travail fut respecté. Les trois groupes de travail produisirent leurs projets de chapitres « intérimaires » respectifs dans la dernière semaine d'octobre pour discussion à la deuxième réunion plénière, organisée à New York du 6 au 8 novembre dans les locaux de l'université Columbia.

La réunion de New York fut importante car c'était la première fois que la commission tout entière discutait sur la base d'un premier projet complet de rapport. Chaque chapitre, traitant de l'un des trois thèmes majeurs retenus par la commission, pouvait ainsi être mis en perspective. Les risques d'incohérences, les lacunes ou les redondances apparaissaient plus nettement et furent traités.

Les orientations définies à la réunion plénière de New York furent reprises en réunion des groupes de travail, à

New York, immédiatement après la fin de la réunion plénière. Les projets de chapitres « intérimaires » furent révisés et augmentés pendant la période intermédiaire entre les deuxième et troisième réunions plénières.

La troisième réunion plénière se tint à Paris, au ministère de l'Économie et des Finances, du 25 au 27 janvier 2009. Les projets de chapitres modifiés par les groupes de travail après la réunion plénière de New York furent examinés et amendés.

Une bonne part de la réunion fut aussi consacrée à la mise en forme du rapport final. Il fut notamment décidé que celui-ci comprendrait les textes détaillés des chapitres préparés par les groupes de travail et une version résumée de ces chapitres, aussi peu technique que possible, afin de permettre à un public non spécialiste de toutes les questions traitées d'avoir une présentation suffisamment claire des arguments conduisant aux recommandations de la commission. La présence d'un « chapeau » introductif fut également décidée, afin de donner au lecteur une vue synthétique et argumentée des recommandations de la commission.

L'ordre initial des trois thèmes principaux fut également changé : après les questions classiques liées au PIB (chapitre 1) on traiterait de la qualité de la vie (chapitre 2), pour aborder enfin la question du développement durable et de l'environnement (chapitre 3). On aurait ainsi un bloc de deux chapitres traitant de la performance économique et du bien-être actuels, puis un chapitre consacré au bien-être futur à travers le thème du développement durable et de l'environnement. Cette décision clarifiait la frontière entre le thème « qualité de la vie » et le thème « développement durable et environnement ».

Comme à New York, les groupes de travail se réunirent en marge de la réunion plénière pour préparer la mise en forme de leurs contributions au rapport final, suivant les décisions prises en session plénière.

En se séparant le 27 janvier 2009, les membres de la commission étaient
conscients du défi qui restait à relever : réviser plusieurs centaines de pages dans le fond comme dans la forme, en appliquant les décisions prises par la réunion plénière et en éliminant les redondances et les oublis entre chapitres ; mettre en forme les trois chapitres « non techniques » qui ouvriraient le rapport ; préparer les éléments du « chapeau » introductif ; faire discuter tous les projets de textes par l'ensemble des membres de la commission ; éditer la version finale anglaise et la traduire en français ; organiser enfin la présentation du rapport au grand public en même temps que sa remise au Président de la République.

Il fut vite évident que ce programme ne serait pas rempli à la fin-avril 2009. Une discussion s'engagea au sein de la commission pour fixer une échéance plus réaliste. Un des points délicats était de laisser le temps à tous les membres de la commission de lire et de donner leur avis sur le texte final, tout en sachant que le rapport serait attendu avec impatience, une impatience croissante avec l'écoulement du temps au-delà d'avril 2009. En effet, si la commission n'avait pas hésité à communiquer sur son calendrier et l'état d'avancement des travaux, le seul texte écrit rendu public était la note de problématique de juillet 2008.

Finalement, le calendrier fut rééchelonné de la façon suivante :

- le travail de rédaction des chapitres détaillés et des chapitres « non techniques » fut mené aussi loin que possible de février à mai 2009 ;

- début-juin, une première version des chapitres « non techniques », en anglais, fut publiée sur le site Internet de la commission sous le titre de « Summary Draft³ » ; ce document fut présenté comme une version provisoire et incomplète du rapport final<fnref n="6" /> ;

- pendant le mois de juin, la mise au point finale du rapport fut poursuivie par les groupes de travail, y compris les recommandations

placées à la fin de chaque chapitre et un résumé synthétique (« executive summary ») des conclusions et recommandations de la commission destiné à être placé en tête du rapport ;

- à la fin du mois de juin et au début de juillet, l'ensemble des chapitres détaillés, des chapitres « non techniques » et du résumé synthétique furent soumis une dernière fois à l'ensemble des membres de la commission ; la discussion se tint par courrier électronique, parce qu'après consultation des membres il apparut qu'il n'y avait pas matière à organiser une quatrième réunion plénière ;

- après prise en compte des remarques formulées par les membres de la commission, le texte du rapport fut remis en forme avec l'aide d'un consultant anglais spécialisé dans le travail d'« editing<fnref n="7" /> » ;

- le texte final anglais du rapport fut transmis au ministère des Affaires étrangères dans la seconde moitié de juillet pour traduction en français ; la traduction fut revue par les rapporteurs francophones de la commission entre la fin du mois d'août et les premiers jours de septembre.

## Le 14 septembre 2009 : aboutissement et point de départ

Il ne restait plus qu'à remettre le rapport au Président de la République et à le rendre public. Ce qui eut lieu le

14 septembre 2009. Les membres de la commission furent reçus à l'Élysée par le Président puis rejoignirent le grand amphithéâtre de la Sorbonne pour présenter les grandes lignes du rapport à un colloque international réunissant plus de 900 personnalités du monde économique et politique. Le même jour, le texte anglais et la traduction française du rapport furent placés sur le site Internet de la commission.

L'intérêt de cet évènement fortement médiatisé fut d'attirer largement l'attention des médias, de l'opinion publique et des cercles de pouvoir économique, social et politique sur une question simple et essentielle : disposons-nous des indicateurs pertinents pour mesurer la performance économique et le progrès social de nos pays, aujourd'hui et dans l'avenir ?

Le rapport de la commission donne déjà une première réponse importante à cette question, en fournissant un état des lieux critique de l'information disponible. En outre il indique, là où c'est possible, comment on pourrait répondre à certains aspects de la question en mobilisant une information existante mais sous-utilisée. Il fait aussi un bilan des lacunes et propose des investissements à court et moyen terme dans le domaine statistique. Enfin, et ce n'est pas le moins important, il reflète aussi les limites que les membres de la commission ont reconnues à leur propre domaine de compétence : économistes et spécialistes des sciences sociales, ils ne sont pas climatologues, physiciens ou biologistes. Comme on le verra plus loin, ils recommandent d'élargir le champ d'investigation au-delà des disciplines de l'économie, de la sociologie et de la statistique.

Pour ces raisons, le rapport de la commission est à la fois l'aboutissement d'un travail important et le point de départ de nouvelles investigations. Qu'en est-il de ce point d'aboutissement et de départ ? En d'autres termes, quelles sont les principales recommandations de la commission ?

<footnote n="5">5. Projet de synthèse</footnote>

<footnote n="6">6. L'appellation « Summary Draft » peut tromper. Il ne s'agit pas d'une synthèse en quelques pages. En fait le document, que l'on peut toujours consulter sur le site Internet de la commission, fournit en quatre-vingt douze pages une analyse assez dense des réflexions de la commission et des conclusions auxquelles elle est arrivée après un an de travail.</footnote>

<footnote n="7">7. Il se trouve qu'aucun des rapporteurs n'est anglophone de naissance. Il était donc important de demander à un spécialiste de faire une relecture attentive du rapport pour signaler les impropriétés ou lourdeurs de style, les incohérences de vocabulaire entre chapitres, et tous les changements de forme qui pourraient rendre la lecture du rapport plus aisée.</footnote>
# Les recommandations de la commission Stiglitz : un aperçu synthétique

## Problèmes classiques liés au PIB

S'agissant de la performance économique et du principal indicateur utilisé pour la représenter, le PIB, la commission considère qu'il faudrait également mettre en avant d'autres indicateurs qui existent déjà dans les comptes nationaux. Pour faire le pont entre performance économique et progrès social, on devrait privilégier le point de vue des ménages en mettant l'accent sur les revenus. Les comptes nationaux fournissent un tel indicateur, parfaitement cohérent avec le PIB : c'est le revenu disponible des ménages, ajusté pour tenir compte des services publics gratuits personnalisés fournis aux ménages (en France, il s'agit principalement des services d'éducation, de santé et d'action sociale).

Mais il ne suffit pas de donner un chiffre global de revenu, voire une moyenne par tête. Encore faut-il savoir comment il est distribué. La commission insiste sur l'importance des indicateurs de répartition des revenus. En outre, le revenu est un flux, trimestriel ou annuel ; pour apprécier le bien-être économique des ménages et des individus qui les composent, il faut compléter la connaissance des revenus par celle du niveau et de la répartition des patrimoines.

Rien de bien nouveau jusque là : le schéma standard des comptes nationaux, recommandé par l'ONU et, dans l'Union européenne, par la Commission européenne contient ces éléments. Encore faut-il mieux les promouvoir et, pour ce qui est de la répartition du revenu disponible des ménages et de leur patrimoine, faire l'investissement statistique nécessaire que bien des pays ont jusqu'à maintenant négligé.

Pour continuer sur les problèmes liés au PIB, la commission recommande d'élargir les indicateurs tirés des comptes nationaux aux activités non marchandes pratiquées au sein des ménages. On pense ici aux soins donnés aux enfants, à l'entretien du logement, à la préparation des repas.

Sans modifier le noyau dur de la comptabilité nationale, la construction d'un module satellite de l'économie domestique interne aux ménages permettrait de compléter les indicateurs du bien-être économique.

La commission a aussi évoqué les « dépenses défensives », dont la croissance résulte de la complexité croissante des sociétés modernes sans qu'on puisse y voir un surcroît de bien-être des individus. Cela va des déplacements entre le domicile et le lieu de travail à la lutte contre l'insécurité urbaine et la criminalité. Ce sont des dépenses, tant privées que publiques, qui contribuent à la croissance du PIB alors qu'elles visent, au mieux, à maintenir ou à restaurer le bien-être des ménages et des individus. Sur ce point, toutefois, la commission a reconnu qu'il reste à trouver un consensus sur les limites précises de ces « dépenses défensives ».

## Qualité de la vie

Quant à la qualité de la vie, deuxième axe majeur de réflexion de la commission, il est recommandé de développer des mesures chiffrées pour tous les éléments qui en déterminent l'augmentation ou la détérioration. Le bien-être des personnes est pluridimensionnel. En principe au moins, ces dimensions devraient être appréhendées simultanément :

- les conditions de vie matérielles (revenu, consommation et richesse);

- la santé;

- l'éducation;

- les activités personnelles, dont le travail;

- la représentation politique et la gouvernance;

- les liens et rapports sociaux;

- l'environnement (état présent et à venir);

- l'insécurité, tant économique que physique.

Toutes ces dimensions modèlent le bien-être de chacun ; pourtant, bon

nombre d'entre elles sont ignorées par les outils traditionnels de mesure des revenus. La commission recommande de développer des mesures chiffrées dans toutes ces dimensions. À côté des dimensions objectives du bien-être, la commission recommande aussi de mesurer la perception subjective, positive ou négative, que chacun a de son propre bien-être. Cela permettrait de rechercher les déterminants de cette perception, qu'ils soient économiques ou extra-économiques. La commission s'est appuyée pour cela sur des enquêtes expérimentales récentes, qui ont donné des résultats prometteurs. Il faudrait les développer et les généraliser. Une voie commode serait d'introduire, dans les enquêtes menées actuellement par les instituts de statistique auprès des personnes, des questions sur la perception subjective de leur bien-être par ces personnes, selon les activités auxquelles elles se livrent.

Enfin, dans ce domaine aussi, la commission insiste sur la nécessité de construire des indicateurs qui permettent la mesure des inégalités entre les individus.

## Développement durable et environnement

Au-delà de la mesure du bien-être présent, la commission s'est posée la question de sa « soutenabilité ». La question est de savoir si le niveau actuel de bien-être peut être, sinon augmenté, au moins maintenu pour les générations futures. C'est toute la problématique du développement durable, dont la commission a fait son troisième thème d'investigation. L'environnement joue un rôle crucial dans la réponse à cette question mais ce n'est pas le seul aspect à prendre en compte. La commission recommande de raisonner dans ce domaine en termes de patrimoine économique, humain et naturel.

Le rapport commence son troisième chapitre par une revue critique des outils qui sont proposés par les très nombreux travaux menés dans ce domaine. Il constate que les tableaux de bord détaillés donnent un large panorama de la situation, permettant une grande finesse d'analyse.
<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Graphique 1- Situations relatives des pays par rapport aux États-Unis en 2007, par rapport au PIB par habitant et par rapport au revenu disponible net ajusté par tête</figcaption></figure>

Lecture : chaque bâton représente l'écart par rapport au niveau des Etats-Unis, en %, à concept de niveau de vie identique. Par exemple, en 2007, au sens du revenu disponible net ajusté, le niveau de vie français était inférieur de 25 % au niveau de vie américain.

Source : Comptes nationaux annuels de l'OCDE, National Income and Product Accounts.

Malheureusement, il est très difficile sinon impossible d'en tirer une vue synthétique qui délivre un message clair pour les opinions publiques. À l'opposé, les efforts déployés pour construire un indice unique du développement durable sont infructueux : à un moment ou à un autre, il faut recouvrir à des hypothèses simplistes voire arbitraires pour atteindre le graal de l'indicateur unique, qui délivrerait en un seul chiffre toute l'information attendue (voir l'article de Vincent Marcus et Michel David dans ce même numéro).

La commission a donc préféré une approche pragmatique en matière de développement durable. Elle recommande de construire un tableau de bord réduit à quelques indicateurs. Parmi eux, un indice monétaire de soutenabilité a toute sa place mais il ne pourrait se fonder que sur les aspects économiques de la soutenabilité : le patrimoine physique, le patrimoine (ou capital) humain, et les éléments du patrimoine naturel pour lesquels il existe des techniques raisonnables d'évaluation en termes monétaires, par exemple les ressources fossiles. Les autres indicateurs du tableau de bord seraient des indicateurs physiques, aussi peu nombreux que possible, mais choisis avec soin

pour leur capacité descriptive et prédictive des grandes composantes du capital naturel. Il faudra pour cela demander l'avis des scientifiques spécialistes du climat, de l'état de l'air, de l'eau, de la biodiversité, etc.

## La mise en œuvre des recommandations de la commission

Dès la publication du rapport, un plan de communication a été mis en place par l'Insee pour faire connaître les recommandations de la commission et les travaux entrepris par le service statistique public pour les mettre en œuvre. Le directeur général de l'Insee a tenu une conférence de presse en novembre 2009 et une page du site Internet de l'Insee a été dédiée à ces questions, avec bilan des travaux et agenda futur.

De fait, plus d'un an après la remise du rapport Stiglitz, de nombreux travaux ont été entrepris et des études publiées en France pour mieux prendre en compte les aspects liés au bien-être et à sa soutenabilité. Pour ce faire, l'Insee et le service statistique public ont allié à la fois ambition et pragmatisme, en complétant des données existantes et en innovant chaque fois que cela était nécessaire.

## Des travaux mettant davantage l'accent sur la perspective « ménage »

Tout en restant dans le cadre des comptes nationaux, l'Insee a mis davantage l'accent dans ses publications de statistiques macro-économiques sur des variables du compte des ménages, qui reflètent mieux que les variables de production les composantes monétaires du bien-être des ménages. À côté des statistiques de revenu disponible des ménages et de consommation [1], une plus grande visibilité a été donnée au revenu disponible ajusté et à la consommation effective qui inclut les dépenses directement financées par la collectivité comme les dépenses de santé et d'éducation [2]. Un dossier, publié dans L'Économie française - édition 2010 [3], illustre comment un simple changement de perspective - approche production versus approche demande - modifie les comparaisons internationales. Le 13e colloque de l'Association de comptabilité nationale qui s'est tenu en juin 2010 au ministère de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi a aussi consacré une session aux évolutions à envisager pour la comptabilité nationale suite au rapport Stiglitz (http://www.insee.fr/fr/insee-statistique-publique/voir la rubrique « Colloques, séminaires et salons »).

En termes de PIB par habitant, les principaux pays européens et le Japon se situent environ 25 % en dessous du niveau observé aux États-Unis. En termes de revenu disponible net ajusté, comprenant les revenus effectivement perçus par les ménages résidents et les dépenses publiques en direction des ménages (éducation, santé, etc.), ils restent encore largement au-dessous du niveau des Etats-Unis. Cependant, leurs positions relatives ne sont plus les mêmes : la France est mieux classée que l'Allemagne, l'Italie, le Japon, et fait jeu égal avec le Royaume-Uni (données 2007) (graphique 1).

À partir d'enquêtes existantes comme Revenus fiscaux et sociaux [4] ou de données fiscales [5], des publications
## Graphique 2 – Indicateurs de qualité de vie selon l'âge

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Note de lecture : chaque rayon correspond à une dimension de la qualité de vie. L'échelle est inversée par rapport à l'indicateur de chaque dimension : plus on s'écarte du centre, plus faible est l'indicateur et donc meilleure est la qualité de vie dans la dimension. Par exemple, les personnes comprises entre 16 et 29 ans ont une meilleure qualité de vie en matière d'éducation, de santé et de contact que les plus âgés (60 ans ou plus).

Source : France Portrait social, Edition 2010, « Des indicateurs objectifs de mesure de la qualité de vie »

ont porté sur l'analyse des inégalités de revenus. Il est ainsi apparu qu'entre 1996 et 2007, le niveau des ménages les plus modestes et celui des ménages les plus aisés ont eu tendance à augmenter plus vite que celui des catégories intermédiaires. Ce résultat réconcilie les statistiques avec le sentiment de paupérisation ressenti par les classes moyennes.

### Poursuite des travaux innovants sur la mesure des inégalités dans les comptes nationaux

Dès 2007, l'Insee s'était engagé dans des travaux précurseurs, au niveau mondial, pour éclairer les questions de divergence entre l'évolution du pouvoir d'achat calculé à un niveau agrégé et celle qui est perçue par les ménages. Ces travaux s'inscrivent tout à fait dans la perspective des travaux de la commission Stiglitz qui a pour ambition de rapprocher la statistique du « bien-être » et qui recommande d'accorder davantage d'importance à la répartition des revenus, de la consommation et des richesses.

L'objectif est d'enrichir la statistique macro-économique d'indicateurs plus individualisés, mais cohérents avec le cadre global. Pour obtenir ces résultats, le travail a consisté à « croiser » les résultats de cinq grandes enquêtes existantes auprès des ménages avec les comptes nationaux.

Les informations fournies par les enquêtes ont permis de « distribuer » la masse des revenus, et de la consommation selon différents critères socio-économiques pertinents en matière de bien-être. Les critères retenus sont le niveau de vie, la composition du ménage, l'âge et la catégorie socioprofessionnelle de la personne de référence du ménage.

Les premiers résultats sont particulièrement intéressants. Ils montrent, par exemple, qu'un taux d'épargne moyen des français de 17 % du revenu disponible correspond en fait à une épargne nulle voire négative des 20 % des ménages les plus pauvres alors que les 20 % des ménages les plus riches ont un taux d'épargne voisin de 35 %. En termes de bien-être, les ménages les plus aisés ont des marges de manœuvre bien plus grandes susceptibles de beaucoup améliorer leur qualité de vie et leur autonomie de choix. Une autre avancée marquante, permise par ces travaux empiriques, est la prise en compte des transferts en nature qui sont associés à la gratuité de l'enseignement public et aux prestations maladie. Le revenu disponible des 20 % des ménages les plus pauvres double après prise en compte de ces transferts sociaux en nature, faisant

passer de 5 à 3 l'écart entre les revenus des 20 % les plus riches et les 20 % les plus pauvres. Ce résultat témoigne du rôle important joué par les politiques redistributives sur les revenus des plus modestes.

Ces travaux qui ont donné lieu à de premières publications en 2009 [6] vont se poursuivre. Il est prévu d'y ajouter en 2011 la dimension socio-économique urbain/rural et d'étendre la décomposition au compte de patrimoine puis d'étudier en 2012 l'évolution sur dix ans du revenu de la consommation et du patrimoine de ces différentes catégories de ménages. L'Insee veille aussi à l'impulsion de tels travaux dans un cadre international. Une « task force » sur cette question va être mise en place par l'OCDE au 4e trimestre 2010.

### Production d'indicateurs de qualité de vie

Une des recommandations importante de la commission pour mesurer le bien-être est de développer des indicateurs de qualité de vie dans chacune de ses dimensions, capables de fournir des évaluations exhaustives et globales des inégalités.

Dès novembre 2010, l'Insee a publié dans France Portrait social des mesures objectives de la qualité de vie dans neuf domaines différents – conditions de vie matérielle, contrainte financière, santé, éducation, travail, participation à la vie publique, contacts avec les autres, sécurité économique et sécurité physique – qui donnent une vision globale des inégalités. Ces travaux s'appuient sur plusieurs enquêtes existantes, comme le dispositif statistique sur les revenus et conditions de vie (SRCV) ou encore l'enquête Cadre de vie et Sécurité. Chaque dimension de la qualité de vie est modélisée à partir d'une liste d'indicateurs élémentaires binaires (oui/non). Une personne n'atteint pas un niveau de vie donné dans une dimension si elle est concernée par un nombre de difficultés, chacune mesurée par un indicateur élémentaire supérieur à un seuil fixé arbitrairement. Les différents indicateurs sont calculés au niveau individuel, ce qui permet de produire
des indicateurs de qualité de vie pour
tous les groupes sociaux envisagea-
bles.

L'indicateur agrégé de la dimension est défini alors comme la part des personnes en dessous du seuil. Un diagramme en termes de radar permet un visuel synthétique du positionnement de chaque dimension par rapport à son ensemble et de compara- rer les résultats obtenus pour différents groupes de population, en fonction notamment de l'âge, du niveau de vie ou encore de la confi- guration familiale (graphique 2). Ces travaux montrent par exemple que les effets liés à l'âge sont différents selon les dimensions considérées. Les plus jeunes sont plus favorisés dans les dimensions santé, éducation et contacts sociaux tandis que les plus âgés sont moins souvent budgétaire- ment contraints et participent davanc- tage à la vie publique.

Enfin, un dossier de l'édition 2010 de France portrait social décrit les inéga- lités des ménages face au coût du logement et un Insee Première les conditions marginales de logement qui sont des éléments important de la qualité objective de la vie.

Élaboration avec le SoeS<fnref n="9" />
d'un tableau de bord d'indicateurs
de développement durable

Les quinze indicateurs de déve-
lopment durable retenus pour le suivi
de la stratégie nationale de développe-
ment durable sont en phase avec les
recommandations du rapport Stiglitz. Un
nombre restreint d'indicateurs de
premier niveau sont mis en avant. Le PIB
devient un indicateur de contexte
économique et social à côté du revenu
national net par habitant. La dimension
sociale est mieux prise en compte avec
des indicateurs portant sur l'insertion des
jeunes sur le marché du travail ou les
sorties précoces du système scolaire.

Sur le thème du changement clima-
tique, c'est l'empreinte carbone de la
demande finale nationale qui est
retenue. Cet indicateur, préconisé par

le rapport Stiglitz, est particulièrement innovant et a nécessité des développements nouveaux. Il mesure les émissions de gaz carbonique générées non pas par la production des entreprises sur le territoire national mais par la production des produits consommés par les ménages quel que soit leur lieu de production. Dans le contexte d'une économie globalisée, c'est un indicateur essentiel pour apprécier l'impact global de la consommation d'un pays sur le climat, bien public mondial. Dans ces conditions, après prise en compte de l'ensemble des échanges extérieurs, l'empreinte carbone de la demande finale de chaque français s'élève à 9 tonnes par an, alors que 6,7 tonnes sont émises en moyenne, par personne, sur le sol français. Quand on examine la disparité de ces émissions selon les niveaux de vie des ménages, on constate que les 20 % des ménages les plus aisés émettent deux fois et demie plus de CO₂ que les 20 % des ménages les plus modestes.

Adaptation d'enquêtes en vue
de mieux décrire les inégalités de
revenus, de patrimoine
et de logement

Pour répondre aux recommandations
de la commission d'accorder davantage
d'importance à l'analyse des inégalités,
il est prévu de renforcer le dispositif
d'observation des hauts revenus à l'hori-
zon 2013 de manière à mieux les suivre
et à pouvoir décliner des indicateurs
d'inégalité de vie au niveau local, à
l'échelon du département, de la
commune voire du quartier.

Le patrimoine est une source d'inégalité entre ménages encore plus importante que les revenus. Aussi l'enquête patrimoine 2009-2010 a-t-elle évolué avec un suréchantillonnage des ménages à haut patrimoine et le rajout de questions sur le patrimoine professionnel et le patrimoine immatériel, à savoir tout ce qui tient aux aspects relationnels (relations familiales, vie associative, participation aux débats de société) ou symboliques (possession d'œuvres d'art ou de biens de prestige). Des premiers résultats sur les inégalités de patrimoine et sur le taux de détention d'actifs patrimoniaux seront publiés en 2011.

Enfin, le dispositif de connaissance du « mal-logement », facteur important d'inégalités et de mauvaise qualité de vie, va être renforcé. Il devrait conduire à produire à intervalles réguliers, à partir de 2014, un panorama sur les conditions marginales de logement. Une nouvelle enquête sur les sans-domicile sera réalisée début 2012 et les protocoles de collecte des recensements de la population des sans-abri seront harmonisés. Par rapport à ses devancières, la prochaine enquête Logement sera enrichie de questions sur la privation de logement, le logement par des tiers, et le rajout d'un module sur la performance thermique de l'habitat résidentiel.

Ajout de questions
sur l'appréciation subjective
de la qualité de vie dans certaines
enquêtes

La commission Stiglitz recommande de produire des mesures objectives de la qualité de la vie mais également des mesures subjectives. Pour éclairer ces questions, l'Insee a enrichi plusieurs enquêtes existantes, notamment le panel statistique sur les Ressources et les Conditions de vie (SRCV) et l'enquête Emploi du temps des ménages. Dans la première enquête, les personnes sont interrogées sur l'appréciation subjective qu'elles font de leur vie en général et de certains de ses aspects particuliers (loisirs, relations avec les proches, logement, travail et santé). Dans l'enquête Emploi du temps 2009-2010, un millier des ménages enquêtés sera invité à noter la qualité du temps passé pour chacune des activités de son emploi du temps de la journée. Là aussi les premiers éléments devraient être disponibles dans le courant 2011 et donner lieu à publication.

Porter les développements
au niveau international

Au-delà de la production de statis-
tiques nationales, l'Insee joue égale-
ment un rôle d'impulsion au niveau
international avec l'OCDE et l'Union
européenne pour faire connaître et mettre
en œuvre les recommandations du
rapport. C'est au niveau européen que les
choses sont le plus avancées. L'Insee et
Eurostat animent un groupe de « parrai-

<footnote n="9">9. Service de l'observation et des statistiques, ministère de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement</footnote>
nage » au sein duquel quinze États membres de l'Union européenne font des propositions pour sa mise en œuvre. Un rapport d'étape a été présenté le 30 septembre 2010 à la réunion des directeurs des instituts nationaux de la statistique, le rapport final devant être remis en juillet 2011. Certains États membres ont toutefois déjà fait part de leurs inquiétudes face à ces nouvelles demandes adressées au système statistique à un moment où les moyens budgétaires qui y sont alloués sont réduits. Le thème de la mesure subjec- tive du bien-être est considéré par certains comme relevant encore du domaine de la recherche.
L'Insee coopère également avec l'OCDE qui, au-delà de l'Europe,

travaille à la déclinaison du rapport dans les pays d'Amérique du Nord, mais aussi au Japon, en Corée du Sud, en Turquie, en Australie, etc. L'OCDE prévoit de développer des indicateurs de court terme de conditions de vie et d'approfondir les comptes de l'en- vironnement. Une « task force » internationale pilotée par l'OCDE, a été mise en place au 4ᵉ trimestre 2010 pour décomposer le compte des ménages par catégorie, en s'inspirant des travaux déjà reali- sés en France. Tous ces travaux nécessiteront un leadership et une coordination forte, notamment sur les synergies à avoir avec le parrai- nage européen.

Enfin, en marge de la Commission statistique des Nations Unies, le directeur général de l'Insee est allé présenter à New York en février 2010, les principales recommanda- tions du rapport ainsi que l'état d'avancement des travaux français quand Eurostat et l'OCDE y présen- taient leur feuille de route. Les servi- ces statistiques des Nations Unies suivent avec intérêt ces travaux et ont décidé d'inscrire un point spéci- fique Stiglitz à l'agenda de la commission de 2011. D'une manière générale, l'Insee s'implique fortement pour répondre aux diffé- rentes sollicitations internationales et ainsi faire connaître le rapport et les travaux déjà engagés. ■

Bibliographie des travaux menés en France dans le sillage de la commission Stiglitz

✓ [1] « En 2009, la consommation des ménages résiste malgré la récession », Georges Consalès, Insee Première n° 1301, juin 2010.

✓ [2] « Le patrimoine économique national en 2009 », Nathalie Couleaud et Frédéric Delamarre, Insee Première n°1305, juillet 2010.

✓ [3] « Les préconisations du rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi : quelques illustrations », D Banchet, M Clerc, M Gaini, in L'Économie fran- çaise - Édition 2010, Insee Références, juillet 2010.

✓ [4] « Les inégalités de niveaux de vie entre 1996 et 2007 », Jérôme Pujol et Magda Tomasini, Insee Première n°1266, novembre 2009.

✓ [5] « Les très hauts revenus : des différences de plus en plus marquées entre 2004 et 2007 », in Les revenus du patrimoine des ménages - Édition 2010, Insee Référence, avril 2010.

✓ [6] « Les inégalités entre ménages dans les comptes nationaux », Maryse Fesseau, Vanessa Bellamy et Émilie Raynaud, Insee Première n°1265, nov 2009.

✓ [7] Les indicateurs de la stratégie nationale de développement durable – Édition 2010, Insee & SOeS, Collection Repères, juillet 2010.

✓ [8] Une expertise de l'empreinte écologique, M. David, C. Dormoy, E. Haye, B. Tregoët, SOeS, Collection Étude et document, n°16, janvier 2010.