# Réaliser la REDD+

## Options stratégiques et politiques nationales

Édité par Arild Angelsen

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# Réaliser la REDD+

## Options stratégiques et politiques nationales

### Édité par Arild Angelsen

Avec

Maria Brockhaus

Markku Kanninen

Erin Sills

William D. Sunderlin

Sheila Wertz-Kanounnikoff

Assistant éditoriale

Therese Dokken

Direction éditoriale

Edith A. Johnson
© 2010 Center for International Forestry Research
Tous droits réservés.

Imprimé en Indonésie
ISBN: 978-602-8693-21-9

Angelsen, A. avec Brockhaus, M., Kanninen, M., Sills, E., Sunderlin, W. D. et Wertz-Kanounnikoff, S. (éds.)
2010 Réaliser la REDD+ : Options stratégiques et politiques nationales. CIFOR, Bogor, Indonésie.

Traduction de : Angelsen, A. avec Brockhaus, M., Kanninen, M., Sills, E., Sunderlin, W.D. et Wertz-Kanounnikoff, S.
(éds.) 2009 Realising REDD+: national strategy and policy options. CIFOR, Bogor, Indonésie.

Références photographiques : ACP FORENET, p. 191 ; Adrian Albano, p. 269 ; Carol J.P. Colfer, p. 11 ;
Timothy Cronin, p. 45 ; Peter Cronkleton, p. 57 ; Andi Erman, p. 85 ; Rolando Haches, p. 139 ;
Yayan Indriatmoko, p. 125, p. 287 ; Verina Ingram, p. 55, p. 101 ; Colince Menel, p. 203 ;
Daniel Murdiyarso, p. 123, p. 271 ; Pablo Pacheco, p. 113 ; Michael Padmanaba, p. 13 ;
Luke Preece, couverture, p. 151, p. 215, p. 299 ; Eko Prianto, p. 1, p. 75, p. 227 ; Hari Priyadi, p. 165 ;
Dede Rohadi, p. 177 ; Douglas Sheil, p. 253 ; Daniel Tiveau, p. 239 ; Ryan Woo, p. 25, p. 193

Conception pages de couverture : Rahadian Danil

Conception et mise en page : Vidya Fitrian

CIFOR
Jl. CIFOR, Situ Gede
Bogor Barat 16115
Indonésie

T +62 (251) 8622-622

F +62 (251) 8622-100

E cifor@cgiar.org

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Les opinions exprimées dans cet ouvrage sont celles des auteurs. Elles ne représentent pas nécessairement les opinions du CIFOR, des organismes dont les auteurs font partie, ni des personnes ou institutions ayant financé la publication du présent ouvrage.

**Centre de recherche forestière internationale**

Le CIFOR défend le bien-être humain, la conservation de l'environnement et l'équité en menant une recherche pour éclairer les politiques et les pratiques qui affectent les forêts dans les pays en développement. Le CIFOR est l'un des 15 centres au sein du Groupe consultatif sur la recherche agricole internationale (CGIAR). Le siège du CIFOR est situé à Bogor, en Indonésie. Le CIFOR a également des bureaux en Asie, en Afrique et en Amérique du Sud.
# Table des matières

Remerciements ix

Résumé xi

Liste des auteurs xx

1 Introduction 1
Arild Angelsen

## Partie 1. Transposer la REDD+ du plan mondial au plan national

2 Architectures mondiale et nationale de la REDD+ : Lien entre les institutions et les mesures 13
Sheila Wertz-Kanounnikoff et Arild Angelsen

3 Quand la REDD+ devient nationale : Bilan des réalités, des opportunités et des enjeux 25
Leo Peskett et Maria Brockhaus

4 La REDD+ : Un concept dont l'heure est venue ou qui arrive trop tard ? 45
William D. Sunderlin et Stibniati Atmadja

## Partie 2. Élaboration de l'architecture et des processus institutionnels de la REDD+

5 Options pour une architecture nationale de la REDD+ 57
Arild Vatn et Arild Angelsen

6 Les fonds fiduciaires pour la conservation en tant que modèles pour le financement national de la REDD+ 75
Barry Spergel et Michael Wells

7 Mesure, rapport et vérification en matière de REDD+ : Objectifs, capacités et institutions 85
Martin Herold et Margaret M. Skutsch

8 Suivi communautaire dans le cadre de la REDD+ 101
Margaret M. Skutsch, Patrick E. van Laake, Eliakimu M. Zahabu, Bhaskar S. Karky et Pushkin Phartiyal

9 Gouvernance multiniveaux et multi-acteurs en termes de REDD+ : Participation, intégration et coordination 113
Tim Forsyth

## Partie 3. Permettre la REDD+ par des réformes politiques de grande envergure

10 Options stratégiques pour réduire la déforestation 125
Arild Angelsen

11 Droits de propriété foncière et REDD+ : De l'inertie aux solutions stratégiques 139
William D. Sunderlin, Anne M. Larson et Peter Cronkleton
12 Droits et REDD+ : Aspects juridiques et réglementaires 151
Charlotte Streck

13 Les politiques de lutte contre la corruption dans le secteur forestier et la REDD+ 165
Luca Tacconi, Fiona Downs et Peter Larmour

14 Enseignements tirés de la décentralisation forestière 177
Anne M. Larson et Jesse C. Ribot

## Partie 4. Réaliser la REDD+ en changeant les mesures incitatives

15 Renforcer la REDD+ par une politique agricole à émissions réduites 193
Tom Rudel

16 Utiliser la gestion communautaire des forêts pour atteindre les objectifs de la REDD+ 203
Arun Agrawal et Arild Angelsen

17 Les paiements pour services environnementaux peuvent-ils réduire la déforestation et la dégradation des forêts ? 215
Sven Wunder

18 Aires protégées et projets intégrés de conservation et développement : Leçons apprises pour la REDD+ 227
Katrina Brandon et Michael Wells

19 Comment réduire les émissions dues au bois-énergie ? 239
Ole Hofstad, Gunnar Köhlin et Justine Namaalwa

20 Bénéfices carbone liés à la prévention et à la réparation de la dégradation des forêts 253
Francis E. Putz et Robert Nasi

## Partie 5. Tester la REDD+ au niveau local

21 Le paysage changeant des projets de REDD+ 271
Erin Sills, Erin Myers Madeira, William D. Sunderlin et Sheila Wertz-Kanounnikoff

22 Apprendre par la pratique : Évaluation des impacts des projets de REDD+ 287
Pamela Jagger, Stibniati Atmadja, Subhrendu K. Pattanayak, Erin Sills et William D. Sunderlin

23 Synthèse et conclusions
La REDD+ : Du vin nouveau dans de vieilles outres ? 299
Frances Seymour et Arild Angelsen

Terminologie et abréviations 311

Glossaire 315

Références 327
## Liste des encadrés<fnref n="1" />

<table><tr><td>1.1</td><td>Qu'est-ce que la REDD+ ?</td><td>2</td></tr><tr><td>1.2</td><td>La transition forestière</td><td>5</td></tr><tr><td>1.3</td><td>Efficacité, efficience, équité et co-bénéfices (3E+)</td><td>6</td></tr><tr><td>3.1</td><td>Les réalités de la REDD+ en Bolivie<br/>Peter Cronkleton et Bernardo Peredo-Videa</td><td>30</td></tr><tr><td>3.2</td><td>Les réalités de la REDD+ en Indonésie<br/>Daniel Murdiyarso</td><td>32</td></tr><tr><td>3.3</td><td>Les réalités de la REDD+ au Vietnam<br/>Minh Ha Hoang Thi et Pham Thu Thuy</td><td>34</td></tr><tr><td>3.4</td><td>Les réalités de la REDD+ au Cameroun<br/>Denis Sonwa et Peter Minang</td><td>36</td></tr><tr><td>3.5</td><td>Les réalités de la REDD+ en Tanzanie<br/>Pius Z. Yanda</td><td>38</td></tr><tr><td>5.1</td><td>Analyse institutionnelle</td><td>59</td></tr><tr><td>5.2</td><td>Le Fonds pour l'Amazonie brésilienne<br/>Peter May</td><td>70</td></tr><tr><td>7.1</td><td>Capacités nationales en matière de MRV dans les pays non visés à l'Annexe 1</td><td>86</td></tr><tr><td>7.2</td><td>Suivi et détermination de niveaux de référence<br/>Louis Verchot et Arild Angelsen</td><td>90</td></tr><tr><td>8.1</td><td>Les normes de suivi du GIEC : Niveaux 1, 2 et 3</td><td>103</td></tr><tr><td>8.2</td><td>Suivi communautaire du projet Scolel Te</td><td>104</td></tr><tr><td>8.3</td><td>Méthodologie pour les inventaires forestiers communautaires</td><td>105</td></tr><tr><td>10.1</td><td>Le modèle de rente foncière proposé par von Thünen</td><td>128</td></tr><tr><td>11.1</td><td>L'insécurité foncière limite les paiements de REDD+ pour les projets liés<br/>aux services environnementaux</td><td>144</td></tr><tr><td>11.2</td><td>Octroi de titres fonciers dans les terres autochtones du Nicaragua</td><td>148</td></tr><tr><td>12.1</td><td>La REDD+ en tant que ressource naturelle ?</td><td>156</td></tr><tr><td>12.2</td><td>Risques liés à la REDD+ : Attentes en matière de gestion</td><td>159</td></tr><tr><td>13.1</td><td>Gouvernance des recettes forestières en Indonésie</td><td>170</td></tr><tr><td>13.2</td><td>Amélioration de la transparence dans le processus d'attribution des<br/>concessions d'exploitation forestière au Cameroun<br/>Paolo Omar Cerutti</td><td>173</td></tr><tr><td>13.3</td><td>Réformes de la gouvernance forestière en Bolivie</td><td>174</td></tr><tr><td>14.1</td><td>Décentralisation, recentralisation et transfert de pouvoirs en Indonésie<br/>Moira Moeliono</td><td>180</td></tr><tr><td>14.2</td><td>Réforme du secteur forestier en Ouganda : Incidences pour la REDD+<br/>Pamela Jagger</td><td>182</td></tr><tr><td>17.1</td><td>Initiative de PSE organisée par les usagers : La protection d'un bassin<br/>hydrographique à Pimampiro, en Équateur</td><td>220</td></tr></table>

<footnote n="1">1 Sauf indication contraire, les encadrés sont rédigés par les auteurs des chapitres.</footnote>
17.2 Initiative de PSE organisée par le gouvernement : La conservation des forêts au Costa Rica 221

19.1 Effets de la dégradation des forêts sur la biomasse et les stocks de carbone 241

19.2 Rendement énergétique et émissions de gaz à effet de serre des poêles de cuisson 247

20.1 Exploitation forestière neutre en carbone dans une forêt tropicale humide de Malaisie : La réduction des dommages collatéraux favorise un rétablissement rapide 260
Michelle Pinard

20.2 Besoins en formation pour assurer l'EFIC et la gestion améliorée des forêts 262
Mark Schulze, Marco Lentini et Johan C. Zweede

20.3 Feux de forêt en Amazonie : Opposition entre bénéfices personnels à court terme et coûts sociétaux à long terme 265
Ane Alencar et Ricardo Mello

21.1 Évolution du financement de la REDD+ 274
Michael Coren

21.2 Critères de localisation des projets de REDD+ de première génération 278
Gillian Cerbu

21.3 Influence des standards sur la formation du paysage de la REDD+ : Le cas des standards climat, communauté et biodiversité 282
Joanna Durbin

22.1 Ressources internet intéressantes pour l'apprentissage de techniques d'évaluation les plus avancées 291

22.2 Exemples d'évaluations les plus avancées, pertinentes pour les projets de REDD+ 295

22.3 Exemples d'ensembles de données internationales, locales ou régionales avec niveaux de référence environnementaux et socio-économiques 297

## Liste des figures

1.1 Les différentes étapes de la transition forestière 5

1.2 Organisation de l'ouvrage 7

2.1 Activités donnant droit à un crédit dans un mécanisme REDD+ 17

2.2 Modèle conceptuel de l'architecture nationale de la REDD+ 22

4.1 Changement de paradigme dans la conception dominante de la relation entre l'homme et la forêt 49

5.1 Options pour une architecture nationale du financement de la REDD+ 64

7.1 Écart de capacité de MRV dans 99 pays 87

7.2 Différents types de terre, leur rôle potentiel dans un programme national de REDD+ et les tâches et objectifs de MRV correspondants 92

7.3 Objectifs de MRV pour les différentes phases de la participation à la REDD+ 92

7.4 Diagramme indiquant les composantes clés d'un système de suivi national et les capacités requises 97
<table><tr><td>8.1</td><td>Utilisation d'un PDA pour cartographier les limites des forêts</td><td>106</td></tr><tr><td>8.2</td><td>Définition des parcelles permanentes</td><td>106</td></tr><tr><td>8.3</td><td>Dégradation forestière évitée et séquestration résultant de la gestion communautaire des forêts</td><td>107</td></tr><tr><td>10.1</td><td>Sources et causes immédiates et sous-jacentes de déforestation</td><td>127</td></tr><tr><td>10.2</td><td>Rentes agricoles et forestières</td><td>129</td></tr><tr><td>19.1a</td><td>Prévisions de la consommation de bois de chauffage dans les régions en développement</td><td>243</td></tr><tr><td>19.1b</td><td>Prévisions de la consommation de charbon de bois dans les régions en développement</td><td>243</td></tr><tr><td>21.1</td><td>Critères officiels pour le choix de la localisation des activités de REDD+</td><td>278</td></tr><tr><td>21.2</td><td>Critères non officiels pour le choix de la localisation des activités de REDD+</td><td>279</td></tr><tr><td>22.1</td><td>Modèle BACI pour l'évaluation des projets de REDD+</td><td>293</td></tr><tr><td>22.2</td><td>Communication des conclusions de recherche à la communauté, dans l'ouest de l'Ouganda</td><td>296</td></tr></table>

## Liste des tableaux

<table><tr><td>2.1</td><td>Éléments d'une approche par phases vers la REDD+</td><td>15</td></tr><tr><td>3.1</td><td>Thèmes du programme de REDD+ et leur influence sur les positions de différents acteurs concernant certains aspects clés du processus</td><td>29</td></tr><tr><td>5.1</td><td>Critères pour l'évaluation des options institutionnelles</td><td>63</td></tr><tr><td>5.2</td><td>Évaluation générale des principales options relatives à une architecture nationale du financement de la REDD+</td><td>66</td></tr><tr><td>6.1</td><td>Rôles pouvant être joués par les FFC dans l'administration des financements de REDD+</td><td>82</td></tr><tr><td>7.1</td><td>Facteurs et processus affectant l'évolution du carbone forestier, les possibilités en matière de politique nationale de REDD+, les exigences de suivi et les priorités</td><td>95</td></tr><tr><td>7.2</td><td>Indicateurs provisoires pour l'évaluation de la performance des activités nationales de REDD+ en l'absence d'un système de MRV totalement développé</td><td>99</td></tr><tr><td>8.1</td><td>Estimations de la biomasse par les villageois et les géomètres professionnels en Tanzanie et dans l'Himalaya</td><td>109</td></tr><tr><td>8.2</td><td>Comparaison des coûts de l'évaluation du carbone par les communautés et par les professionnels</td><td>110</td></tr><tr><td>9.1</td><td>Approches de la gouvernance à niveaux multiples</td><td>117</td></tr><tr><td>9.2</td><td>Conditions influençant l'émergence et la durabilité de la collaboration</td><td>120</td></tr><tr><td>10.1</td><td>Politiques visant à réduire la déforestation</td><td>132</td></tr><tr><td>13.1</td><td>Priorités des programmes anti-corruption</td><td>171</td></tr><tr><td>14.1</td><td>Options de décentralisation de la REDD+</td><td>186</td></tr></table>
<table><tr><td>15.1 Les politiques agricoles à émissions réduites (REAP) dans les pays très boisés et peu boisés</td><td>197</td></tr><tr><td>16.1 Facteurs de réussite en matière de gestion communautaire des forêts</td><td>207</td></tr><tr><td>17.1 Caractéristiques des systèmes PSE organisés par les usagers et organisés par les gouvernements</td><td>222</td></tr><tr><td>18.1 Superficie des forêts et pertes forestières dans les forêts tropicales humides en fonction de leur statut de conservation</td><td>230</td></tr><tr><td>18.2 Leçons principales tirées de projets PICD pertinents pour les projets de REDD+</td><td>236</td></tr><tr><td>19.1 Efficacité, efficience, équité et co-bénéfices des mesures politiques</td><td>245</td></tr><tr><td>22.1 Options d'évaluation des projets de REDD+</td><td>290</td></tr></table>
Remerciements

La réalisation de cet ouvrage a parfois semblé aussi éprouvante que la réalisation de
la REDD+ elle-même, en ce sens qu'elle a posé des difficultés de coordination tant
horizontale que verticale. Si cette entreprise a finalement porté ces fruits, c'est grâce à la
volonté à toute épreuve dont on fait preuve plus de cent auteurs, relecteurs et membres
de l'équipe de production qui ont apporté leur collaboration à cet ouvrage.

Celui-ci a été produit dans le cadre de la phase initiale du projet d'étude comparative
mondiale de la REDD, coordonné par le CIFOR et auquel participent un certain nombre
d'organisations et de particuliers partenaires. Les idées et le format de cet ouvrage ont
germé lors de discussions dans le cadre de ce projet. La participation au travail de mise
au point de Maria Brockhaus, Markku Kanninen, Erin Sills, William D. Sunderlin et
Sheila Wertz-Kanounnikoff tout au long de la création de cet ouvrage a été précieuse.

Cet ouvrage est le fruit du travail collectif de 59 auteurs de chapitres et d'encadrés. Si
cet ouvrage s'avère utile pour la réalisation de la REDD+, ce sera grâce à la qualité de
son contenu. La coopération avec les auteurs a été un plaisir : tous se sont adaptés au
caldrier très serré qui leur était imposé et ont réagi avec promptitude aux demandes
de modifications des relecteurs et des préparateurs de copie.

Therese Dokken s'est acquittée admirablement de sa tâche d'assistante éditoriale en
conservant la trace de plus de cent révisions et de plus de 150 versions préliminaires
de chapitres, 553 références, ainsi que des documents connexes. Edith Johnson était
chargée de la direction éditoriale au CIFOR, à Bogor (Indonésie), et à ce titre, elle était chargée de l'organisation du travail de publication, y compris dans les langues d'édition, ainsi que de la supervision de l'ensemble des activités jusqu'à leur aboutissement. Gideon Suharyanto a joué un rôle de premier plan pour l'impression, en veillant à ce que l'ouvrage réponde aux critères exigeants du CIFOR en la matière. L'équipe de production se composait également de Benoît Lecomte, Vidya Fitrian, Rahadian Danil et Catur Wahyu. Parmi les nombreuses personnes qui ont apporté leur concours, Therese, Edith et Gideon méritent la palme en termes d'heures, souvent tardives, consacrées à la réalisation de cet ouvrage et en termes de détermination.

Tous les chapitres ont été rigoureusement mis au point par Sandra Child, Rodney Lynn, Imogen Badgery-Parker, Guy Manners et Edith Johnson. Nous aimerions aussi remercier Élisabeth Augier, Beth Varley, Hélène Piantone, Stéphanie Soudais et Nadia Sadoughi pour leur travail de traduction et d'édition de cette ouvrage en français.

Outre les auteurs des chapitres, un certain nombre de personnes ont répondu à notre enquête initiale sur les questions et les enjeux fondamentaux posés par la mise en œuvre de la REDD+ ou ont effectué un travail de relecture d'un ou de plusieurs chapitres. Il s'agit de Jan Abrahamsen, André Aquino, Odd Arnesen, Juergen Blaser, Ivan Bond, Benoit Bosquet, Timothy Boyle, Carol Colfer, Esteve Corbera, Andreas Dahl-Jørgensen, Michael Dutschke, Paul Ferraro, Denis Gautier, Terje Gobakken, Xavier Haro, Jonathan Haskett, Jeffrey Hatcher, Bente Herstad, John Hudson, William Hyde, Hans Olav Ibrekk, Said Iddi, Per Fredrik Pharo, Ilsaas, Peter Aarup Iversen, Ivar Jørgensen, David Kaimowitz, Katia Karousakis, Alain Karsenty, Sjur Kasa, Omaliss Keo, Metta Kongphan-apirak, Liwei Lin, Henrik Lindhjem, Cyril Loisel, Asbjørn Løvbræk, William Magrath, Vincent Medjibe, Inger Næss, Jordan Oestreicher, Vemund Olsen, Pablo Pacheco, Steve Panfil, Ravi Prahbu, Claudia Romero, Jeffrey Sayer, Jolien Schure, Haddy J. Sey, Sheona Shackleton, Alexander Shenkin, Toby Janson-Smith, Tina Søreide, Andreas Tveteraas, Jerry Vanclay, Pål Vedeld, Joseph Veldman, Christina Voigt, Chunfeng Wang, Andy White, Reinhardt Wolf et Ragnar Øygard.

Le financement de la production de cet ouvrage a été possible grâce à *Norwegian International Climate and Forest Initiative*, par l'intermédiaire de l'Agence norvégienne de coopération pour le développement (Norad). Des fonds supplémentaires pour l'Étude comparative mondiale sur la REDD ont été fournis par l'Agence australienne pour le développement international, le Ministère du développement international au Royaume-Uni, la Commission européenne, le Ministère de coopération pour le développement international en Finlande, la Fondation David et Lucile Packard, le Programme sur les forêts, l'Agence américaine pour le développement international, et le Ministère de l'Agriculture aux États-Unis.

À Bogor, Indonésie, et Ås, Norvège
Le 18 novembre 2009
Arild Angelsen
Résumé

La réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts et l'augmentation des stocks de carbone forestier dans les pays en développement (REDD+) était au départ une initiative internationale. Le débat initial portait en grande partie sur l'architecture mondiale de la REDD+ et sur la façon d'intégrer la REDD+ dans un accord sur le climat après 2012. Cependant, les discussions et les actions s'orientent maintenant de plus en plus vers les échelles nationale et locale. Plus de 40 pays élaborent des stratégies et des politiques nationales de REDD+, et des centaines de projets de REDD+ ont été lancés dans toutes les régions tropicales. Cet ouvrage vise à éclairer ces processus nationaux et locaux en posant certaines questions fondamentales. Comment les pays participants vont-il réduire les émissions et augmenter les stocks de carbone, réductions pour lesquelles ils espèrent être payés au moyen de mécanismes internationaux ? Quels sont les besoins nouveaux qui en découlent en termes d'institutions, de moyens d'action, de politiques et de projets ? Quels choix se présentent dans ces différents domaines et quels sont leurs points communs et leurs différences ?

Cet ouvrage tente de répondre à ces questions en analysant à quoi pourrait ressembler
la REDD+ au plan national dans quatre domaines : les institutions et les modalités
de construction du cadre de la REDD+, les réformes politiques de grande envergure
permettant la mise en œuvre de la REDD+, les politiques sectorielles visant à modifier
les incitations, et les activités de démonstration pour tester les différentes approches et
en tirer des enseignements. Il n'y a pas de recommandations universelles. La plupart
des chapitres proposent des options et en examinent les mérites en fonction de leurs effets par rapport aux critères d'efficacité climatique, d'efficience des coûts, et d'équité des résultats, mais aussi par rapport à la création de co-bénéfices : la biodiversité et les autres services écologiques, la réduction de la pauvreté et les moyens de subsistance durables, la gouvernance et les droits, et l'adaptation aux changements climatiques. Nous appelons ces effets et bénéfices les critères 3E+.

La REDD+ s'appuie sur une idée-force, les paiements axés sur les résultats, c'est-à-dire qu'il s'agit de payer les propriétaires forestiers et les usagers de la forêt pour réduire les émissions et augmenter les quantités de carbone piégées. Ces paiements pour services environnementaux ou écosystémiques (PSE) ont des avantages : ils créent de fortes incitations affectant directement les propriétaires et les usagers des forêts pour que ceux-ci gèrent mieux les forêts et défrichent moins les terrains forestiers. Les PSE dédommageront entièrement les ayants droit au carbone qui estiment que la préservation des forêts est un choix plus rentable que les autres solutions. Ils vendront simplement des crédits carbone et moins de bovins, de café, de cacao ou de charbon de bois.

Même si différents systèmes de PSE ayant pour objectif la préservation des forêts fonctionnent depuis un certain temps, il existe des obstacles à leur application générale. La tenure foncière et les droits sur le carbone doivent être clairement définis. Or, la plupart des points chauds de la déforestation se caractérisent par des droits fonciers mal définis ou faisant l'objet de différends. Le carbone forestier doit faire l'objet d'un contrôle régulier à une échelle qui corresponde à celle des paiements. Des structures institutionnelles et de gouvernance doivent être établies pour gérer les paiements et les informations et pour relier les systèmes locaux de PSE aux systèmes nationaux (ou internationaux) de REDD+. Des niveaux de référence crédibles, traduisant ce qui se serait produit sans les interventions de REDD+, doivent être élaborés. Tandis que les PSE pourraient devenir l'instrument national privilégié de REDD+ à moyen et long terme et qu'il faudrait favoriser ce type de stratégie de conservation transparente et équitable, à court terme il est peu probable que les PSE deviennent l'instrument politique principal de la REDD+ dans la plupart des pays.

La mise en œuvre efficace de la REDD+ exige donc un ensemble plus général de politiques. Cet ensemble comprend des réformes institutionnelles dans le domaine de la gouvernance, de la tenure foncière, de la décentralisation et de la gestion communautaire des forêts (GCF). Les politiques agricoles peuvent mettre un frein à la demande de nouvelles terres agricoles. Les politiques énergétiques peuvent limiter la pression sur la dégradation des forêts, provoquée par l'exploitation du bois-énergie, tandis que les pratiques d'exploitation forestière à impact réduit (EFIR) peuvent limiter les conséquences dommageables de l'extraction du bois. La mise en place d'aires protégées (AP) s'est révélée efficace pour préserver les forêts et malgré leurs défauts, il faut considérer les AP comme faisant partie de toute stratégie nationale complète de REDD+.
Nous avons la chance de bénéficier de plusieurs décennies d'expérience et de recherche dans le domaine de la mise en œuvre de ce type de politiques. Un des objectifs principaux de ce livre est de présenter les leçons tirées de ces politiques. La REDD+ comporte certainement des éléments nouveaux par rapport aux efforts passés de gestion des forêts ; l'ampleur probable des fonds supplémentaires qu'elle va procurer et l'accent mis sur des mesures axées sur la performance en sont deux des plus importants. Mais la plupart des politiques nationales dont la mise en œuvre est programmée ressemblent à des mesures passées qui n'ont pas porté leurs fruits. Le principal enjeu de la REDD+ consiste donc à mettre à profit l'expérience acquise sans répéter les erreurs du passé.

# Partie 1 : Faire passer la REDD+ du niveau international au niveau national

Beaucoup de tentatives passées n'ont pas réussi à empêcher la déforestation de se poursuivre à grande vitesse. Deux raisons permettent d'expliquer ce constat : l'incapacité à s'attaquer à ses moteurs fondamentaux et la tendance à considérer le secteur forestier séparément des autres secteurs. Le débat public actuel autour de la REDD+ n'a que *partiellement* tenu compte de ces enseignements et regardé au-delà de la canopée.

La REDD+ est en train d'être élaborée au travers de processus politiques aux niveaux international, national et local. Elle suscite des controverses et de nombreux acteurs occupent la scène politique avec des priorités et des intérêts souvent divergents. L'architecture mondiale de la REDD+ n'est pas encore clairement établie et elle évoluera probablement très rapidement dans les prochaines années. La conception et la mise en œuvre de systèmes nationaux de REDD+ seront influencées par des décisions internationales, ce qui veut dire que les décideurs nationaux évoluent dans un cadre très incertain. Les pays doivent adopter des mécanismes flexibles et préférer la mise en œuvre de la REDD+ par niveaux.

Les débats nationaux sur la REDD+ reflètent en partie les discussions internationales. Les divergences d'intérêts entre acteurs pourraient rendre difficile de relever les principaux défis et entraver la coordination, ce qui ferait obstacle à l'efficacité de la formulation et de la mise en œuvre d'actions de REDD+. Une étude portant sur cinq pays semble indiquer que des progrès considérables ont été réalisés, mais que des enjeux importants demeurent : obtenir l'adhésion des pouvoirs publics au plus haut niveau ; parvenir à coordonner efficacement l'action des différents États, ainsi que l'action des acteurs publics et des autres acteurs ; créer des mécanismes assurant la participation et la répartition des bénéfices ; mettre en place des systèmes de mesure, de rapport et de vérification (MRV). Des doutes demeurent au sujet de savoir si l'intérêt suscité par la REDD+ se muera en réelle motivation à aller de l'avant sur les questions fondamentales que sont la tenure foncière et la participation effective.
## Partie 2 : Construire l'architecture et les moyens d'action de la REDD+ au plan institutionnel

La deuxième partie de ce livre établit quatre possibilités principales pour affecter les ressources financières de REDD+ aux actions sur le terrain : les projets, les fonds indépendants, les fonds des administrations publiques et le concours budgétaire. Beaucoup d'activités de démonstration suivent une approche projet. Des fonds de REDD+ sont également en train d'être mis en place ou étudiés dans de nombreux pays (le Fonds pour l'Amazonie brésilienne, par exemple). Ces vingt dernières années, plus de 50 fonds fiduciaires pour la conservation (FFC) ont été mis en place dans les pays en développement. Ces fonds peuvent servir de modèle pour fournir des capitaux stables à long terme et d'une grande crédibilité pour financer les activités de REDD+ de grande ampleur.

La participation entière des pays à un système mondial de REDD+ exige un système de MRV beaucoup plus performant que celui qui existe actuellement. Les capacités dans ce domaine sont largement insuffisantes. Selon une étude récente, seuls trois pays tropicaux en développement sur 99 ont de très bonnes capacités de surveillance des modifications de la surface forestière et de réalisation d'inventaires forestiers. Le développement de systèmes de MRV doit également se faire en relation étroite avec l'analyse politique, de manière à mieux comprendre les phénomènes de déforestation et de dégradation et à formuler des interventions politiques plus efficaces.

Des systèmes de MRV plus performants sont nécessaires pour mettre au point des systèmes de paiement basés sur les résultats. Les coûts de transaction élevés (associés au contrôle du carbone forestier, par exemple) sont préoccupants, car ils font obstacle à la participation des communautés locales aux systèmes de type PSE. Des travaux récents relatifs au contrôle communautaire mettent en évidence que celui-ci a un coût nettement inférieur à celui des évaluations professionnelles, tout en assurant une précision relativement élevée. Confier les travaux d'inventaire forestier aux communautés pourrait également améliorer la transparence et mettre en évidence l'intérêt de la GCF pour la fourniture de services de carbone.

L'intégration verticale entre niveaux différents (y compris l'inclusion des communautés locales) et l'intégration horizontale entre secteurs différents constituent un enjeu majeur pour la stratégie et les politiques nationales de REDD+. La gouvernance participative multiniveaux et multi-acteurs permet aux parties prenantes de négocier, de formuler et de mettre en œuvre des politiques appropriées. Il s'agira d'un processus de longue haleine, dans lequel l'efficacité à court terme devra parfois être sacrifiée au profit de l'équité et de l'efficacité à long terme.
## Partie 3 : Permettre la REDD+ par des réformes politiques de grande envergure

Il existe quatre types principaux de politiques de réduction de la déforestation : les politiques qui réduisent la rentabilité agricole (rentes) dans les zones forestières, les politiques qui augmentent la valeur des forêts sur pied et permettent aux usagers de la forêt d'en tirer profit, les politiques qui réglementent directement l'usage du sol et les politiques intersectorielles de portée générale qui sous-tendent les trois premières catégories citées. La troisième partie de ce livre traite des politiques de portée générale, tandis que la quatrième partie s'interroge sur les politiques particulières qui visent à modifier les motivations régissant l'usage des forêts.

Parmi les politiques intersectorielles de portée générale, la tenure foncière et forestière ressort dans les débats internationaux et nationaux de REDD+ comme l'une des questions essentielles. Le mode de tenure dans les forêts est souvent flou et source de conflits, ce qui constitue une contrainte pour la réalisation des critères 3E+ des politiques de REDD+. En dépit de l'attention récente consacrée à la question de l'insécurité de la tenure, peu de progrès ont été réalisés à ce jour dans le sens d'une clarification des dispositions relatives à la tenure. Or, cette question est essentielle pour la réussite durable de la REDD+ et pour tirer parti de tout l'éventail des instruments politiques. La réforme de la tenure prend du temps et peut susciter des controverses politiques. Même s'il est irréaliste de supposer que les pays peuvent réformer radicalement la tenure forestière avant le début de la mise en œuvre de la REDD+, il existe divers processus et politiques qui peuvent être entrepris pour améliorer à court terme la situation au regard de la tenure, tout en cherchant à réaliser une réforme en profondeur à moyen terme.

Les questions des droits sur le carbone et de la répartition des bénéfices sont étroitement liées à celle de la tenure forestière. Si l'attribution de droits sur le carbone est une condition préalable à l'octroi de crédits carbone au niveau sous-national, elle ne l'est pas pour la plupart des autres politiques. Le débat sur la répartition des bénéfices internationaux doit être mené de pair avec un débat sur le partage des coûts et des charges engendrés par la REDD+. Beaucoup de politiques ne comporteront pas de transferts directs aux usagers de la forêt, et imposeront plutôt des coûts à ceux qui profitent de la déforestation et de la dégradation, ce qui aura pour effet de susciter des demandes de dédommagement. Il est également important de gérer les attentes concernant les bénéfices, surtout parce que les systèmes internationaux d'incitations sont encore en développement. On peut même dire que les attentes exagérées dans les capitales et les communautés portant sur des flux massifs de capitaux et de rentes de REDD+ mettent en péril le projet de REDD+.

Ces flux d'argent potentiellement importants sont préoccupants du point de vue de la gouvernance et du risque de corruption accrue. Beaucoup d'interventions de REDD+ devraient pâtir de défaillances de la gouvernance et d'une augmentation de la corruption, mais les mécanismes de MRV, aussi bien pour les flux de carbone que pour les flux financiers, peuvent jouer un rôle dans la réduction de la corruption. Dès lors que la
REDD+ est axée sur les résultats et qu'elle bénéficie d'une surveillance internationale et nationale très étroite, il y a des raisons d'être optimiste. Cependant, les politiques de lutte contre la corruption limitées au secteur forestier risqueront fort de ne pas être efficaces dans les pays où sévit une corruption importante et où des changements institutionnels généralisés sont nécessaires.

Ces dix dernières années, beaucoup de pays ont mis en œuvre des réformes de décentralisation dans le secteur forestier, qui sont susceptibles d'améliorer la gestion forestière. Les stratégies de REDD+ auront plus de chances d'être équitables et légitimes au plan local si elles traduisent les besoins et les aspirations locales dans leur conception, leur mise en œuvre et l'affectation des bénéfices. La décentralisation de décisions importantes au profit d'autorités locales responsables et réceptives (représentatives) au niveau local favoriserait l'engagement local dans la prise de décisions relatives à la REDD+. L'établissement de règles et la répartition des bénéfices et des coûts sont des questions essentielles pour parvenir à assurer la légitimité de la REDD+ et les effets 3E+.

## Partie 4 : Réaliser la REDD+ en modifiant les incitations

Environ 75 % de la déforestation tropicale sont dus à l'abattage d'arbres pour fournir des terres de culture et d'élevage. Cet ouvrage présente le concept de politique agricole à émissions réduites (REAP). Les politiques visant à stimuler la production agricole dans les zones de forêts risquent de rendre l'agriculture plus rentable et de favoriser la réaffectation des sols forestiers. La REAP doit donc privilégier l'assistance agricole au profit des agriculteurs situés dans les régions agricoles productives proches des grands centres urbains. Dans les pays riches en forêts, la REAP pourrait choisir d'imposer des droits de douane réduits sur les produits agricoles, tandis que dans les pays pauvres en forêts, elle pourrait choisir d'accorder une place importante à la production de biocarburants.

Les forêts sur pied offrent des avantages très utiles (produits forestiers et services environnementaux) aux populations locales, mais les incitations offertes aux habitants des villages pour prendre en compte ceux-ci dans leurs décisions relatives à l'usage du sol sont pratiquement inexistantes. La gestion communautaire des forêts (GCF) peut créer des incitations à la prise en compte de ces avantages dans les raisonnements relatifs à l'usage du sol. De plus, les projets de GCF peuvent être utilisés pour affecter les fonds de REDD+ aux différents niveaux locaux. Les 50 années de l'histoire de la GCF subventionnée par des sources extérieures fournissent un long catalogue de facteurs de réussite, lesquels incluent notamment une surface de forêts suffisamment étendue et des limites forestières clairement définies, des flux de bénéfices prévisibles, l'élaboration autonome des règles au niveau local, des règles d'accès et d'usage des forêts claires et applicables, et des dispositions pour surveiller et sanctionner les manquements aux règles.
Pour que les usagers des terrains prennent totalement en compte les effets de la
réaffectation des sols forestiers et de la dégradation des forêts sur le climat mondial,
il faut mettre en place des systèmes de paiements pour services environnementaux
(PSE) au niveau local. Les PSE nécessitent que certaines conditions préalables soient
remplies, en particulier la gestion des terrains, qui doit conférer « le droit d'exclure les
tierces parties », ce qui n'est pas le cas dans de nombreuses zones forestières frontalières.
Néanmoins, les PSE peuvent potentiellement devenir un instrument efficace, efficient
et équitable de mise en œuvre de la REDD+ sur le terrain, surtout à moyen terme.
Le ciblage géographique de zones fortement menacées, à fort potentiel de services et
faibles coûts d'intervention peut améliorer considérablement la performance relative au
carbone. La non prise en compte de ces éléments de conception peut limiter l'efficacité
des systèmes de PSE, et peut même aboutir à des réductions fictives.

Les aires protégées (AP) doivent jouer un rôle important dans les efforts des pays forestiers tropicaux pour mettre en œuvre et tirer profit de la REDD+. Les projets intégrés de conservation et développement (PICD) ont souvent été mis en place en conjonction avec les AP, afin d'assurer de meilleures perspectives économiques aux personnes vivant dans ces zones et en bordure de celles-ci, qui se sont souvent vues interdire l'accès aux ressources protégées. Il existe des similitudes et des recoupements importants entre les projets de REDD+ et les PICD, qui ont souvent eu des résultats décevants. Même si les raisons expliquant les mauvais résultats des PICD sont bien connues, ces projets continuent de présenter d'importants défauts de conception et de mise en œuvre. Les projets de REDD+ doivent tenir compte de ces expériences. Les leçons positives des PICD comprennent l'importance d'utiliser une gestion adaptative associée à la mise en cause des hypothèses, la mise en place d'organisations de gestion locales solides et flexibles, l'obtention de financements à long terme, la communication efficace avec les parties prenantes locales sur le fonctionnement attendu des dispositifs axés sur les résultats, et le développement de la participation des institutions locales à la véritable prise de décision.

Si les options de politiques ci-dessus ont principalement pour objectif de lutter contre la déforestation, l'exploitation du bois d'œuvre et du bois-énergie constitue la cause première de la dégradation des forêts. La récolte et la combustion irrationnelles de bois-énergie peuvent aggraver les changements climatiques, mais le bois-énergie peut faire partie de la solution s'il remplace les combustibles fossiles. Les politiques visant à réduire la demande de bois-énergie (promotion de poêles de cuisson plus performants, substitution par d'autres combustibles) peuvent être efficaces si elles sont complétées et soutenues par d'autres politiques. Des mesures d'action sur l'offre (production et plantations efficientes de bois-énergie) peuvent également contribuer à la réduction des émissions, mais le contrôle efficace de l'exploitation des forêts naturelles demeure primordial.

L'arrêt de l'exploitation forestière illégale et l'adoption de l'exploitation forestière à impact réduit dans les tropiques, ainsi que la suppression des feux de forêt, pourraient réduire les émissions de carbone et favoriser l'absorption de carbone de manière efficace. Cela
pourrait être amélioré par de meilleures pratiques de gestion et une restauration active après l'exploitation forestière. Les améliorations récentes des techniques de télédétection pour surveiller l'exploitation et les départs de feu, ainsi que la disponibilité accrue de systèmes de positionnement global (GPS) portatifs, peuvent également concourir à mettre un terme à la dégradation, surtout si les synergies possibles avec la certification actuelle des forêts sont pleinement mises à profit.

## Partie 5 : Tester la REDD+ au niveau local

Plusieurs centaines de « projets de REDD+ de première génération » sont en préparation ou en cours de mise en œuvre, et permettront de tirer des enseignements très utiles pour la réalisation de la REDD+ dans des conditions variées. Le paysage des projets de REDD+ varie considérablement entre les pays, en raison des disparités entre les systèmes de tenure foncière, les moteurs de la déforestation et de la dégradation, les expériences récentes en conservation, et les capacités de gouvernance. De nombreux projets en Indonésie obtiennent des concessions forestières, tandis qu'au Brésil, ils mettent davantage l'accent sur les PSE destinés aux acteurs locaux. Les normes de certification par tierce partie et les organisations environnementales internationales exercent une influence majeure sur le développement des projets.

Le Plan d'action de Bali (COP 13) exigeait que les activités de démonstration soient évaluées et que les résultats soient communiqués à la communauté internationale. Par définition, les projets de REDD+ de première génération ont pour objectif de produire des réductions d'émissions et des augmentations du piégeage vérifiables, et demandent donc à faire l'objet d'études d'impact. Pour que la REDD+ aboutisse, nous avons besoin d'informations sur toutes les dimensions des effets 3E+. Il est regrettable que les exemples d'études d'impact rigoureuses portant sur les interventions de conservation soient peu nombreux. Si elle est rigoureusement préparée, l'évaluation des processus et des impacts de la REDD+ serait extrêmement utile pour comprendre ce qui contribue à l'efficacité des initiatives politiques relatives à l'environnement et au développement.

Les contextes forestiers, socio-économiques et politiques varient énormément d'un pays à l'autre et à l'intérieur d'un même pays. Nous vivons dans un monde complexe qui se dérobe à toute explication simpliste, mais qui exige des politiques claires et simples. Les décideurs sont également confrontés à un certain nombre de dilemmes lorsqu'ils conçoivent et mettent en œuvre des stratégies et des politiques nationales de REDD+. La REDD+ doit être une approche nouvelle, mais elle doit tirer parti des atouts et des enseignements existants apportés par les interventions politiques passées. La REDD+ doit également être transformationnelle, mais les décisions politiques reposent en général sur des changements progressifs. Enfin, les actions de la REDD+ sont urgentes, mais la participation et la coordination élargies qui sont nécessaires pour que les politiques répondent aux critères 3E+ permettent de penser que la REDD+ ne peut pas être expédiée.
Nous concluons avec un optimisme prudent que la REDD+ peut être réalisée dans les politiques, les institutions et les actions nationales sur le terrain. Elle comprend des éléments réellement nouveaux, en particulier les paiements basés sur les résultats, sur une échelle jamais atteinte auparavant. La communauté internationale a montré qu'elle était disposée à financer la REDD+. De nombreux pays en développement font preuve de beaucoup de bonne volonté pour venir à bout de ces problèmes. Le rapprochement de la « volonté de payer » au plan international et de la « volonté de participer » au plan national est indispensable au succès de la REDD+.

Enfin, la gravité des changements climatiques devient de plus en plus évidente, et les politiques nationales et internationales vont probablement se concentrer de plus en plus sur la recherche de solutions efficaces de réduction des émissions mondiales. La REDD+ a le **potentiel** de devenir un élément clé de cette stratégie d'atténuation au plan mondial ; nous espérons contribuer par cet ouvrage à la réalisation de ce potentiel.
# Liste des auteurs

**Arun Agrawal**

Professeur, attaché de recherche et doyen, université du Michigan, États-Unis –
arunagra@umich.edu

**Ane Alencar**

Coordonnatrice de la recherche, Institut amazonien de recherche environnementale
(IPAM), Brésil – ane@ipam.org.br

**Arild Angelsen**

Professeur, université norvégienne des sciences de la vie (UMB), Norvège, et associé
principal, CIFOR, Indonésie – arild.angelsen@umb.no

**Stibniati Atmadja**

Chargée de recherches, CIFOR, Indonésie – s.atmadja@cgiar.org

**Katrina Brandon**

Conseillère technique principale, Conservation International, États-Unis –
k.brandon@conservation.org

**Maria Brockhaus**

Chercheuse, CIFOR, Indonésie – m.brockhaus@cgiar.org
**Gillian Cerbu**

Coordonnatrice de projet, MANFRED, Forstliche Versuchs- und Forschungsanstalt Baden-Württemberg, Allemagne – gillian.cerbu@gmail.com

**Paolo Omar Cerutti**

Chercheur, CIFOR, Cameroun – p.cerutti@cgiar.org

**Michael Coren**

Spécialiste des marchés forestiers et du carbone, Climate Focus, États-Unis – m.coren@climatefocus.com

**Peter Cronkleton**

Chercheur, CIFOR, Bolivie – p.cronkleton@cgiar.org

**Therese Dokken**

Étudiante chercheuse en doctorat, université norvégienne des sciences de la vie (UMB) – therese.dokken@umb.no

**Fiona Downs**

Étudiante chercheuse en doctorat, université nationale australienne, Australie – fiona.downs@anu.edu.au

**Joanna Durbin**

Directrice, Alliance climat, communauté et biodiversité, États-Unis – jdurbin@climate-standards.org

**Tim Forsyth**

Maître de conférences en environnement et en développement, London School of Economics and Political Science, Royaume-Uni – t.j.forsyth@lse.ac.uk

**Martin Herold**

Professeur, université de Wageningen, Pays-Bas, et coprésident de l'équipe couverture terrestre de GOFC-GOLD – martin.herold@wur.nl

**Ole Hofstad**

Professeur, université norvégienne des sciences de la vie (UMB), Norvège – ole.hofstad@umb.no

**Pamela Jagger**

Professeure adjointe, université de Caroline du Nord à Chapel Hill, États-Unis, et associée principale, CIFOR, Indonésie – pjagger@unc-edu

**Markku Kanninen**

Expert scientifique, CIFOR, Indonésie – m.kannigen@cgiar.org

**Bhaskar S. Karky**

Chargé de recherches, Centre international de mise en valeur intégrée des montagnes (ICIMOD), Népal – bkarky@icimod.org
**Gunnar Köhlin**

Professeur adjoint, université de Göteborg, Suède – gunnar.kohlin@economics.gu.se

**Peter Larmour**

Professeur adjoint, université nationale australienne, Australie –
peter.larmour@anu.edu.au

**Anne M. Larson**

Associée principale, CIFOR, Nicaragua – a.larson@cgiar.org

**Marco Lentini**

Directeur adjoint, Institut forestier tropical, Brésil – lentini@ift.org.br

**Erin Myers Madeira**

Chargée de programme, Resources for the Future, États-Unis –
erincmyers@gmail.com

**Peter May**

Professeur, université fédérale rurale de Rio de Janeiro, Brésil –
peter.may@amazonia.org.br

**Minh Ha Hoang Thi**

Coordonnatrice de pays, Centre international pour la recherche en agroforesterie
(ICRAF), Vietnam – m.h.hoang@cgiar.org

**Ricardo Mello**

Chercheur, Institut amazonien de recherche environnementale (IPAM), Brésil –
ric1965@ufl.edu

**Peter Minang**

Coordonnateur, ASB Partnership for the Tropical Forest Margins, Centre international
pour la recherche en agroforesterie (ICRAF), Kenya – a.minang@cgiar.org

**Moira Moeliono**

Associée principale, CIFOR, Indonésie – m.moeliono@cgiar.org

**Daniel Murdiyarso**

Expert scientifique, CIFOR, Indonésie – d.murdiyarso@cgiar.org

**Justine Namaalwa**

Conférencière, université de Makerere, Kampala, Ouganda –
namaalwa@forest.mak.ac ug

**Robert Nasi**

Directeur de programme, CIFOR, Indonésie – r.nasi@cgiar.org

**Subhrendu K. Pattanayak**

Professeur adjoint, Duke University, États-Unis, et associé principal, CIFOR,
Indonésie – subhrendu.pattanayak@duke.edu
**Bernardo Peredo-Videa**

Étudiant en doctorat, université d'Oxford, Royaume-Uni –
bernardo.peredo@ouce.ox.ac.uk

**Leo Peskett**

Chargé de recherches, Overseas Development Institute (ODI), Royaume-Uni –
l.peskett@odi.org.uk

**Pushkin Phartiyal**

Directeur exécutif, Central Himalayan Environment Association (CHEA), Inde –
pushkin.lead@gmail.com

**Pham Thu Thuy**

Candidat au doctorat, université Charles Darwin, Australie –
thuy.phamthu@cdu.edu.au

**Michelle Pinard**

Maître de conférences, université d'Aberdeen, Royaume-Uni – m.a.pinard@abdn.ac.uk

**Francis E. Putz**

Professeur, université de la Floride, États-Unis – fep@ufl.edu

**Jesse C. Ribot**

Professeur adjoint, université de l'Illinois, États-Unis – ribot@illinois.edu

**Tom Rudel**

Professeur, université Rutgers, États-Unis – rudel@aesop.rutgers.edu

**Mark Schulze**

Directeur forestier, H.J. Andrews Experimental Forest, Oregon, États-Unis –
mark.schulze@oregonstate.edu

**Erin Sills**

Professeure adjointe, université de l'État de Caroline du Nord, États-Unis, et associée principale, CIFOR, Indonésie – erin_sills@ncsu.edu

**Frances Seymour**

Directrice générale, CIFOR, Indonésie – f.seymour@cgiar.org

**Margaret M. Skutsch**

Chercheuse principale, université nationale autonome du Mexique (UNAM), Mexique – mskutsch@ciga.unam.mx

**Denis Sonwa**

Chercheur, CIFOR, Cameroun – d.sonwa@cgiar.org

**Barry Spergel**

Avocat et consultant en finance environnementale, États-Unis – bspergel@aol.com
**Charlotte Streck**
Directrice, Climate Focus, États-Unis – c.streck@climatefocus.com

**William D. Sunderlin**
Expert scientifique, CIFOR, Indonésie – w.sunderlin@cgiar.org

**Luca Tacconi**
Professeur adjoint, université nationale australienne, Australie –
luca.tacconi@anu.edu.au

**Patrick E. Van Laake**
Professeur adjoint, Institut international des sciences appliquées à l'information géographique et à l'observation terrestre (ITC), Pays-Bas – vanlaake@itc.nl

**Arild Vatn**
Professeur, université norvégienne des sciences de la vie (UMB), Norvège –
arild.vatn@umb.no

**Louis Verchot**
Expert scientifique, CIFOR, Indonésie – l.verchot@cgiar.org

**Michael Wells**
Consultant indépendant, Norvège – wells@online.no

**Sheila Wertz-Kanounnikoff**
Directrice de recherche, CIFOR, Indonésie – s.wertz.kanounnikoff@cgiar.org

**Sven Wunder**
Expert scientifique, CIFOR, Brésil – s.wunder@cgiar.org

**Pius Z. Yanda**
Professeur, université de Dar es Salaam, Tanzanie – yanda@ira.udsm.ac.tz

**Eliakimu M. Zahabu**
Conférencier, université agricole Sokoine, Tanzanie – zahabue@yahoo.com

**Johan C. Zweede**
Directeur exécutif, Institut forestier tropical, Brésil – zweede@ift.org.br
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# Introduction

Arild Angelsen

## Le concept de la REDD+ confronté à la réalité

D'après leurs partisans, la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts et l'augmentation des stocks de carbone forestier dans les pays en développement (ou REDD+) peuvent se traduire rapidement, et pour un coût relativement peu élevé, par d'importantes réductions des émissions de gaz à effet de serre (GES) au plan mondial. La communauté internationale peut réaliser cet objectif en payant les propriétaires et usagers des forêts – soit par l'intermédiaire des gouvernements nationaux, soit directement – afin qu'ils abattent moins d'arbres et gèrent mieux leurs forêts. Les propriétaires de forêts, les agriculteurs et les entreprises peuvent simplement vendre des crédits carbone forestier et moins de bétail, de café, de cacao ou de charbon de bois.

Cette apparente bonne idée est maintenant confrontée aux réalités du terrain. La propriété des forêts est souvent floue ou contestée. La gouvernance est peu développée tandis que sévissent la corruption et les luttes pour le pouvoir à divers niveaux. La plupart des pays ne disposent pas de données suffisantes, ou des compétences et des systèmes nécessaires pour mesurer les modifications relatives au carbone forestier. S'ajoute à tout
## Encadré 1.1 Qu'est-ce que la REDD+ ?

... des démarches générales et des mesures d'incitation positive pour tout ce qui touche à la réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts dans les pays en développement ainsi que du rôle de la conservation, de la gestion durable des forêts et des réserves de carbone des forêts dans les pays en développement.

— Décision de la CCNUCC 2/CP.13-11

Le concept de la REDD+ a évolué (chapitres 2 à 4) et ne signifie pas la même chose pour tous les pays, tous les organismes et tous les individus. Dans cet ouvrage, nous entendons par REDD+ l'ensemble des mesures mondiales, nationales et locales qui réduisent les émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts et qui renforcent les stocks de carbone dans les forêts des pays en développement. Le signe + indique l'augmentation des stocks de carbone forestier, aussi appelé régénération et réhabilitation forestière, dégradation négative, émissions négatives, absorption de carbone, piégeage du carbone (le piégeage fait référence à la séquestration du carbone de l'atmosphère et à son stockage dans des bassins de carbone forestier). Nous avons utilisé ces termes de façon interchangeable dans « Réaliser la REDD+ », mais ils recouvrent tous des activités qui accroissent la quantité de carbone par hectare, parfois appelée densité de carbone. Enfin, le terme flux est utilisé pour les émissions comme pour les séquestrations.

La figure 2.1 du chapitre 2 précise les trois types de changements qui sont compris dans la REDD+ : la déforestation signifie que la superficie de la forêt est moins étendue, la dégradation que la densité du carbone se réduit et la régénération et la réhabilitation que la densité du carbone augmente. L'augmentation de la superficie des forêts (par exemple par le boisement et le reboisement ou B/R) est un autre moyen d'augmenter les stocks de carbone forestier. Signalons toutefois que le B/R ne fait pas partie de la REDD+, mais les futures décisions de la CCNUCC pourraient changer cela (le B/R fait partie du Mécanisme pour un développement propre, ou MDP).

Les termes de conservation et de gestion durable des forêts figurant dans la citation ci-dessus, ne rentrent pas facilement dans notre définition. Ils peuvent concerner des activités qui réduisent les émissions et renforcent la séquestration. Par exemple, l'approche de la différence des stocks (Wertz-Kanounnikoff et Verchot 2008), qui permet de mesurer habituellement les émissions et la séquestration, ne prend pas en compte la façon dont les changements se produisent. D'un autre côté, l'approche gain-perte, estime l'impact des différentes activités, par exemple une meilleure gestion des forêts, sur le carbone forestier. Les activités pouvant être retenues (comptabilisées et créditées) au titre de l'approche gain-perte ne sont pas encore déterminées.

Le terme de conservation, tel qu'utilisé dans les documents et les débats, n'est pas non plus clairement défini. Bien entendu, la conservation des forêts est un moyen permettant de réduire les émissions. Cependant, la conservation peut aussi désigner un système dans lequel les paiements s'effectuent sur la base des stocks de carbone forestier réels et non sur la base des variations de stocks (voir Angelsen et Wertz-Kanounnikoff 2008). On ne sait pas encore si les futurs paiements au titre de la REDD+ se feront sur la base des stocks de carbone. Dans cet ouvrage, nous nous intéressons surtout aux flux et aux paiements en contrepartie de la réduction des émissions et de l'accroissement de la séquestration.

Enfin, le sigle REDD+ désigne d'une part un ensemble de politiques ou de mesures visant à réduire les émissions et à augmenter la séquestration, et d'autre part les résultats de ces politiques ou de ces actions (c'est-à-dire la réduction des émissions et l'accroissement de la séquestration). Dans cet ouvrage, REDD+ est utilisé dans ces deux acceptations.
cela une architecture internationale de la REDD+ qui est loin d'être claire et qui est appelée à évoluer au cours des prochaines années.

Ne se confinant plus aux instances internationales, les débats et les négociations portant sur la REDD+ ont maintenant lieu au niveau des capitales et des communautés nationales. Des gouvernements de pays en développement, des organismes nationaux et internationaux, des dirigeants de centaines de projets REDD+ et des milliers de communautés forestières se demandent comment faire pour tirer profit de la REDD+. Plus de 40 pays sont en train d'élaborer des stratégies et des politiques nationales de REDD+ et d'essayer de trouver des réponses à cette simple question : quelle forme la REDD+ doit-elle prendre dans notre pays ?

## Objet de cet ouvrage

Cet ouvrage dégage les enseignements de la recherche et des expériences en vue d'orienter les stratégies et les politiques nationales de REDD+. Il s'adresse à ceux qui conçoivent et mettent en œuvre des stratégies et des politiques au niveau national et des activités de démonstration à tous les niveaux. Cet ouvrage se veut aussi un outil permettant aux personnes qui s'emploient à concevoir l'architecture mondiale de la REDD+ d'être au plus près des réalités.

La pierre angulaire de la REDD+ est la création d'un système de paiements pour services environnementaux (PSE), sur plusieurs niveaux (mondial, national et local), qui réduira les émissions et augmentera les stocks de carbone forestier. Si le paiement direct aux titulaires de droits de carbone forestier (c'est-à-dire les propriétaires et les usagers des forêts) comporte des avantages certains, les défis sont énormes quant à son application à grande échelle et à court terme. Au fil des pages, nous préconisons que, au moins à court et à moyen terme, la REDD+ englobe un vaste ensemble de politiques comprenant notamment des réformes institutionnelles visant à améliorer la gouvernance, à clarifier les situations foncières, à décentraliser de façon adéquate et à encourager la gestion communautaire des forêts (GCF). En effet, des changements de politique agricole pourraient ralentir la demande de nouvelles terres agricoles et le déboisement. Les politiques en matière d'énergie pourraient réduire la dégradation forestière provoquée par la récolte de bois-énergie, tandis que l'encouragement à pratiquer l'abattage à impact réduit pourrait limiter les conséquences néfastes de la récolte de bois. La création d'aires protégées pourrait aussi être efficace en vue de la conservation des forêts.

Cet ouvrage rassemble les enseignements provenant de l'expérience de la mise en œuvre de ces politiques sur plusieurs dizaines d'années. Nombre de politiques de REDD+ prévues par les gouvernements sont des variantes de certaines mesures testées par le passé. Par exemple, les programmes de gestion communautaire des forêts financés par des organismes extérieurs ont été essayés depuis plus de 50 ans, et les aires protégées existent depuis plus longtemps encore. Malheureusement, de nombreuses interventions antérieures ont donné des résultats décevants. Les enseignements que nous en avons
dégagés sont toujours importants, même s'ils portent souvent sur « les choses à ne pas faire ». Il est nécessaire que les planificateurs et les décideurs se rendent compte que la REDD+ n'est pas un concept totalement nouveau et que nous pouvons beaucoup apprendre des expériences passées de conservation et de gestion forestière.

En 2008, le CIFOR a publié « Faire progresser la REDD », qui jetait un éclairage sur l'architecture mondiale possible de la REDD+. Cet ouvrage a planté le décor pour « Réaliser la REDD », dans lequel nous déplaçons le projecteur du niveau mondial au niveau national.

Lorsque l'on glisse de l'architecture mondiale aux questions de structures et de politiques nationales, on passe d'une seule planète à une centaine de nations en développement dans les tropiques, ce qui constitue un véritable défi. Le contexte forestier de chaque pays est unique : les facteurs de déforestation et de dégradation sont différents, leurs forêts n'en sont pas toutes au même stade de transition forestière et leurs économies se trouvent à divers niveaux de développement. La capacité des pays à mettre en œuvre des politiques est variable d'un pays à l'autre, tout comme la politique d'élaboration des stratégies et des lignes de conduite. Étant donné la diversité des contextes nationaux, il est hasardeux d'envisager des solutions « passe-partout » en matière de stratégies et de politiques REDD+.

La théorie de la transition forestière est un cadre de référence qui permet d'interpréter la diversité des contextes nationaux, parce que d'une part, l'étendue de la couverture forestière et les taux de déforestation sont importants en eux-mêmes, et que d'autre part, le stade de transition forestière correspond à d'autres caractéristiques du pays (voir encadré 1.2). Les types de difficultés et les réponses appropriées varient en fonction du stade auquel se trouvent les forêts du pays selon le cadre de transition forestière. Ce cadre de référence sert par conséquent à évaluer les options de politiques susceptibles de remédier aux facteurs de la déforestation (voir par exemple chapitre 15).

Cet ouvrage est conçu de la même manière que « Faire progresser la REDD ». Nous exposons les principaux problèmes, présentons des solutions et les étudions sur le plan de l'efficacité carbone, l'efficience des coûts, l'équité et les co-bénéfices (principe des 3E+, voir encadré 1.3). Au fil des chapitres, des expériences sont décrites et des leçons tirées d'interventions comparables par le passé, tout en soulignant ce qui est nouveau dans la REDD+. Il nous semble qu'il s'agit de la première tentative exhaustive d'étude systématique de ces enseignements et de leur utilité pour la réalisation de la REDD+ au niveau national.

Une large gamme d'opinions se manifeste au sein du débat portant sur la REDD+ (chapitre 3). Les chercheurs et les scientifiques ne sont pas toujours d'accord non plus. Cet ouvrage se fait donc aussi l'écho de cette diversité d'opinions et d'interprétations de la réalité. Cela est sain pour le débat, et des discussions franches et libres doivent être encouragées. Dans le même temps, certains désaccords peuvent être atténués en
## Encadré 1.2 La transition forestière

L'évolution de la superficie d'un pays peut suivre le schéma proposé par la théorie de la transition forestière (Mather 1992). Au départ, la superficie d'un pays est recouverte de forêt dans une proportion assez importante et relativement stable. Le déboisement commence, puis s'accélère et provoque la réduction de la couverture forestière. À un moment, le déboisement ralentit, le manteau forestier se stabilise et recommence à s'étendre. Ce modèle est présenté à la figure 1.1, où cinq étapes différentes sont définies :

* Étape 1 : Couverture forestière importante, taux de déboisement faible (CFI-DF)

* Étape 2 : Couverture forestière importante, taux de déboisement important (CFI-DI)

* Étape 3 : Couverture forestière faible, taux de déboisement important (CFF-DI)

* Étape 4 : Couverture forestière faible, taux de déboisement faible (CFF-DF)

* Étape 5 : Couverture forestière faible, taux de déboisement négatif (CFF-DN)

La théorie de la transition forestière peut être appliquée aux pays comme aux régions de ces pays. En général, l'élément déclencheur de la transition forestière est la construction de nouvelles routes qui permettent un accès au marché pour les produits agricoles et font souvent partie de programmes de colonisation (Chomitz et coll. 2006 ; Angelsen 2007). Un certain nombre de boucles d'amplification peuvent accélérer le déboisement : le développement d'infrastructures complémentaires qui facilitent l'accès aux marchés, de fortes densités de population et un revenu en augmentation qui stimule la demande et l'accumulation du capital. Deux forces stabilisent finalement la couverture forestière, à savoir le développement économique, où des emplois non agricoles mieux rétribués réduisent le loyer agricole et la rentabilité du déboisement (voir encadré 10.1), et la rareté des forêts, où une couverture forestière limitée accroît la rente forestière (la valeur des produits forestiers et des services environnementaux) et met un frein à la conversion forestière (Rudel et coll. 2005).

La transition forestière n'est pas une loi de la nature, elle est influencée par les contextes nationaux, les forces économiques mondiales et les politiques des gouvernements. Dans certains pays, il ne reste que très peu de forêts avant que la couverture forestière ne se stabilise. Parfois, si les politiques sont appropriées, ces pays parviennent au dernier stade de la transition forestière, l'un des objectifs primordiaux de la REDD+.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>**Figure 1.1 Les différentes étapes de la transition forestière**</figcaption></figure>
## Encadré 1.3 Efficacité, efficience, équité et co-bénéfices (3E+)

Les critères 3E+, qui désignent l'efficacité, l'efficience et l'équité, sont utilisés dans le débat sur le climat pour évaluer les solutions proposées et les résultats que l'on peut en attendre (Stern 2008) ou pour en estimer les résultats réels (chapitre 22).

L'efficacité se rapporte au volume de réduction des émissions ou à l'accroissement de la séquestration résultant des mesures REDD+. Les objectifs climatiques globaux sont-ils atteints ? L'efficience se rapporte au coût de la réduction des émissions ou de l'accroissement de la séquestration. Les objectifs sont-ils atteints pour un coût minimum ? L'équité se rapporte à la répartition des coûts et des avantages liés à la REDD+. Les avantages sont-ils partagés et les coûts répartis de façon équitable ? Angelsen et Wertz-Kanounnikoff (2008) précisent ces critères.

**Efficacité.** Une évaluation *ex ante* de l'efficacité d'une proposition considère des sous-critères tels que le degré de réduction et l'additionnalité, l'étendue et le champ d'application, la flexibilité et la robustesse, le contrôle ou la prévention des fuites, la permanence et la responsabilité, et examine dans quelle mesure l'action cible les facteurs clés de la déforestation et de la dégradation. La gouvernance et la corruption sont aussi à prendre en compte. Par exemple, dans quelle mesure l'action proposée est-elle susceptible d'ouvrir la voie à la corruption ? Une évaluation *ex post* des actions réalisées mesurerait directement les évolutions de stocks de carbone forestier en les comparant à un scénario de maintien du statu quo.

Les critères d'efficience s'appliquent aux frais initiaux (y compris le renforcement des capacités), aux frais d'exploitation des systèmes financiers et d'information (MRV), à la compensation du manque à gagner (coût d'opportunité) et à la rente (la rente équivaut aux transferts moins les coûts) ainsi qu'aux frais de mise en œuvre des propriétaires, gestionnaires et usagers des forêts. Tous ces coûts sont des coûts de transaction, à part la compensation et la rente.

Les critères d'équité envisagent différentes échelles (mondiales, nationales et infranationales) et divers groupes de parties prenantes sur la base du revenu, des actifs de type terres, de l'appartenance ethnique, du sexe, etc. En matière d'équité, on observe aussi une distinction entre les rentes REDD+, les transferts globaux et le coût des actions. L'accent est mis davantage sur le partage des avantages (transferts) que sur la répartition des coûts (chapitre 12). De nombreux programmes de REDD+ n'effectueront pas de paiements directs aux propriétaires et aux usagers des forêts, mais imposeront des coûts d'opportunités perdues. Par exemple, les politiques qui réduisent la demande de combustibles de chauffage engendreront une perte de revenu pour les producteurs de charbon de bois (chapitre 19). Ces coûts doivent aussi être pris en compte.

La REDD+ ne concerne pas seulement le changement climatique. D'autres objectifs appelés « co-bénéfices » (c'est-à-dire les bénéfices découlant d'un changement climatique de moindre ampleur) sont également importants. Il en existe au moins quatre types. D'abord, la conservation des forêts fournit, en plus du stockage du carbone, d'autres services environnementaux, tels que la sauvegarde de la biodiversité. Deuxièmement, les mesures de REDD+ (par exemple les flux financiers) et la conservation des forêts peuvent se traduire par des avantages socio-économiques, tels que la réduction de la pauvreté, l'apport de moyens de subsistance et la stimulation du développement économique. Troisièmement, les mesures peuvent susciter un changement politique, vers une meilleure gouvernance, moins de corruption et plus de respect pour les droits des groupes vulnérables. Quatrièmement, les actions entreprises et la conservation des forêts pourraient accroître la capacité des forêts comme celle des hommes à s'adapter au changement climatique.

Inspéré par le passage de la REDD à la REDD+, cet ouvrage désigne sous le sigle 3E+ les critères d'évaluation de l'efficacité, l'efficience, l'équité ainsi que les co-bénéfices.
confrontant les positions aux preuves empiriques, y compris celles provenant d'expériences antérieures semblables. Le but de cet ouvrage est par conséquent de permettre de régler certains désaccords, mais aussi de stimuler la poursuite du débat.

## Organisation de l'ouvrage

L'ouvrage se divise en cinq parties, comme indiqué à la figure 1.2. La première partie « Transposer la REDD+ du plan mondial au plan national » expose les liens qui existent entre les consultations au niveau international et celles qui se situent à l'échelon national, en plaçant le débat sur les stratégies et les politiques REDD+ dans le contexte mondial. Le chapitre 2 commence par passer en revue six éléments clés du dispositif mondial car ils se répercutent de façon notable sur les systèmes nationaux. La seconde partie du chapitre 2 définit ensuite un vaste modèle conceptuel d'architecture nationale de REDD+ (figure 2.2) utilisé dans les chapitres suivants. De la même façon, le chapitre 3 décrit les débats mondiaux sur le sujet et identifie les principaux acteurs et intérêts avant de voir dans quelle mesure ces échanges et ces programmes se retrouvent au plan national. Ce chapitre aborde les réalités de la mise en œuvre de la REDD+ dans cinq pays : la Bolivie, le Cameroun, l'Indonésie, la Tanzanie et le Vietnam. Le chapitre 4 replace les débats actuels dans le contexte historique, en se demandant pourquoi les grands programmes de conservation forestière ont échoué par le passé, quelles sont les nouveautés apportées par la REDD+, et si nous avons appris quoi que ce soit des erreurs antérieures.

<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 1.2 Organisation de l'ouvrage</figcaption></figure>
La partie 2 intitulée « Élaboration de l'architecture et des processus institutionnels de la REDD+ » examine la structure des institutions nationales de REDD+, en définissant les capacités et les responsabilités des différents acteurs et les règles régissant leurs relations. Les deux premiers chapitres traitent des institutions qui géreront les flux financiers liés à la REDD+. Le chapitre 5 présente quatre possibilités de gérer ces fonds au plan national, par des projets, des fonds indépendants, des fonds des administrations nationales et des aides budgétaires. Le chapitre 6 analyse les expériences de fonds fiduciaires pour la conservation (FFC), qui pourraient servir de modèles à des fonds indépendants pour la REDD+, et aborde la manière dont différents types de fonds pourraient gérer diverses tâches dans un programme national.

Le chapitre 7 présente un aperçu complet des exigences de mesure, de rapport et de vérification (MRV) en matière de REDD+ et met en évidence trois enjeux. Le premier consistera à relier la MRV aux politiques nationales, le deuxième à aider les pays à participer avant d'être prêts à totalement mettre en œuvre la REDD+ et le troisième à faire le lien entre l'application à l'échelle nationale et l'application au niveau infranational. Une solution pour lier l'application au plan national et celle au plan régional et local est d'intégrer le suivi communautaire dans le dispositif national de MRV. Le chapitre 8 fait état des expériences résultant d'un grand projet ayant mis en évidence que les communautés peuvent surveiller le carbone pour un coût peu élevé et de façon précise, et ainsi contribuer à mettre en place des programmes de paiements pour services environnementaux (PSE). Le chapitre 9 est consacré à la question de l'intégration des divers acteurs à la conception et à la mise en œuvre des politiques, à la fois verticalement (entre échelons) et horizontalement (entre secteurs et les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux).

Des institutions et des processus émane un éventail de décisions et de documents relatifs aux politiques qui, à leur tour, se concrétisent par un ensemble de résultats pour les forêts et les populations (figure 1.2). Le chapitre 10 présente la partie 3 « Permettre la REDD+ par des réformes politiques de grande envergure » et la partie 4 « Réaliser la REDD+ en changeant les mesures incitatives » par des politiques sectorielles et spécifiques. Les politiques sectorielles incluent des politiques visant à faire baisser la rentabilité agricole ou le loyer agricole dans les zones boisées, des politiques de valorisation des forêts sur pied et devant permettre aux usagers des terres d'en tirer profit et enfin, des politiques qui réglementent directement l'utilisation des sols. Il se peut que les réformes politiques de grande envergure n'affectent les forêts que de façon indirecte, mais elles contribuent aux résultats efficaces, efficients et équitables, et souvent à d'autres co-bénéfices (3E+) des politiques sectorielles.

Les chapitres 11 et 12 traitent des sujets les plus sensibles du débat : situation foncière, droits et partage des avantages. Le chapitre 11 a pour thème la réforme foncière impérative et propose des pistes concrètes pour y parvenir. Ensuite, le chapitre 12 examine diverses solutions pour réformer les lois et les règlements liés aux régimes fonciers, aux droits carbone et au partage des avantages.
Le chapitre 13 porte sur la gouvernance et sur la corruption, en examinant comment cette dernière dans le secteur forestier peut affecter les résultats de la REDD+ et en recommandant des mesures concrètes pouvant être prises par les gouvernements en vue d'y mettre fin. Des études de cas en Bolivie, au Cameroun et en Indonésie montrent que des interventions ciblées peuvent donner des résultats. Dernier chapitre de la partie 3, le chapitre 14 dégage des enseignements de dizaines d'années de décentralisation dans le secteur forestier, et évalue cinq niveaux facultatifs pour la mise en œuvre de la REDD+ par rapport aux critères 3E+, à savoir le gouvernement central, les gouvernements locaux, les projets, les groupes d'usagers des forêts et les autorités traditionnelles.

Les six chapitres de la partie 4 « Réaliser la REDD+ en changeant les mesures incitatives » traitent des politiques spécifiques visant à concrétiser la REDD+. Le chapitre 15 se penche sur la façon dont les politiques agricoles au cours de l'histoire ont modelé les paysages tropicaux, avant de présenter le concept de politique agricole à émissions réduites (REAP en anglais). La REAP soutient les zones de production agricole situées près des grands centres urbains, afin de soulager la pression exercée par l'agriculture sur les territoires boisés.

Les trois chapitres suivants traitent de trois interventions de politiques qui pourraient être importantes au niveau local. Le chapitre 16 examine deux questions à la lumière de plusieurs décennies d'expérience et de recherche en matière de gestion communautaire des forêts. Dans quelles circonstances la gestion communautaire des forêts (GCF) peut-elle être viable ? Comment une meilleure conception améliore-t-elle les interventions de GCF ? Le chapitre 17 aborde les programmes de paiement pour les services environnementaux (PSE), éléments nouveaux et importants de la REDD+, et explique les conditions requises pour une mise en œuvre efficace. Les enseignements dégagés des expériences de PSE, notamment des études de cas au Costa Rica et en Équateur, sont étudiés, et un éventail d'options pour la mise en œuvre de la REDD+ est proposé. Le chapitre 18 présente des expériences provenant des aires protégées (AP) et des projets de conservation et de développement intégrés (PCDI) sur plusieurs décennies, ainsi que les leçons que nous pouvons tirer de la mise en œuvre de la REDD+.

Les deux derniers chapitres de la partie 4 sont consacrés à la dégradation. Le chapitre 19 pose la question de la réduction des émissions issues de la production et de l'utilisation du bois-énergie (bois de chauffage et charbon de bois), et fait le bilan des interventions des politiques passées pour limiter la demande ou contrôler l'offre. De même, le chapitre 20 s'interroge sur la part importante de la dégradation des forêts tropicales qui est liée à la récolte de bois et examine les mesures qui peuvent être prises pour réduire les émissions et accroître l'absorption du carbone.

La REDD+ est un nouvel effort et plusieurs activités prévues à ce titre (activités de démonstration, projets pilotes, projets REDD+ de première génération) sont déjà sur les rails. Elles sont abordées dans la partie 5 « Tester la REDD+ au niveau local ». Le chapitre 21 donne un aperçu des projets en cours, en particulier dans les trois pays
qui possèdent les plus grandes forêts tropicales, le Brésil, l'Indonésie et la République démocratique du Congo. Le chapitre 22 pose la question de savoir comment apprendre par la pratique dans les projets REDD+. Nous devons adopter une approche systématique pour évaluer les résultats et voir comment améliorer le fonctionnement de la REDD+, en recueillant et en analysant des données. Le chapitre 23 conclut l'ouvrage en présentant un ensemble de dilemmes auxquels les décideurs nationaux sont confrontés lors de la conception et de la mise en œuvre des stratégies et des politiques de la REDD+.
<figure><img src="image_6.png" /></figure>

Transposer la
REDD+ du plan
mondial au
plan national
<figure><img src="image_7.png" /></figure>
<figure><img src="image_8.png" /></figure>

# Architectures mondiale et nationale de la REDD+

## Lien entre les institutions et les mesures

Sheila Wertz-Kanounnikoff et Arild Angelsen

* L'architecture mondiale de la REDD+ influencera l'élaboration et la mise en œuvre des programmes nationaux. Cependant, la nature de l'architecture internationale n'est pas encore très claire et évoluera probablement rapidement au cours des prochaines années. Pour faire face aux incertitudes, les pays devront adopter des mécanismes souples et mettre en œuvre les programmes de la REDD+ par étapes.

* Pour réaliser la REDD+ dans les pays, il convient d'être attentif à trois facteurs importants : incitations, informations et institutions (les 3I). Les incitations comportent des paiements fondés sur le rendement et des changements de politiques. Les pays doivent fournir des informations fiables concernant les évolutions réelles de stocks de carbone forestier pour pouvoir prétendre aux financements des organismes internationaux. Des institutions efficaces sont nécessaires pour gérer les informations et les incitations.

* La REDD+, qui fait partie des mesures d'atténuation appropriées au contexte national (MAAN), offre des opportunités pour harmoniser les actions nationales d'atténuation dans divers secteurs et réorienter le développement vers des économies sobres en carbone.
# Introduction

Au départ, la REDD+ était une initiative internationale et le débat portait donc surtout sur l'architecture mondiale. Cependant, même si les mesures incitatives sont définies au niveau mondial, la réalisation de la REDD+ devra se traduire par des actions au plan national et local. Les pays de forêts tropicales devront revoir leurs budgets et leur administration, entreprendre des réformes et réorienter leurs économies vers une baisse des émissions de carbone.

Le problème que rencontrent les pays cherchant à mettre en place la REDD+ est que le dispositif mondial n'a pas encore été décidé, même s'il commence à prendre forme au fil des réunions de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), et en particulier à la Conférence des Parties (COP), qui a lieu tous les ans. Le processus d'élaboration se poursuivra probablement au cours des prochaines années. En attendant, la REDD+ se mettra sans doute en place par étapes, comme on l'évoquera plus loin. La plus grande inconnue est peut-être le financement international qui pourrait lui être affecté, et notamment son montant, son calendrier et ses conditions d'attribution. La planification de la REDD+ doit donc être souple.

Nous allons probablement assister à l'émergence de différents systèmes. Les négociations de la CCNUCC sont actuellement au centre de l'attention. Si la REDD+ est liée aux marchés du carbone, les principales sources de financement seront sans doute le système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE) de l'Union européenne et le marché du carbone américain. La prévention du déboisement n'est pas inclus dans le SCEQE actuellement et il n'est pas certain qu'elle le soit dans un futur proche. Aux États-Unis, les propositions en cours d'étude envisagent la REDD+ comme une solution de compensation. D'autres marchés du carbone nationaux ou régionaux et d'autres marchés volontaires sont susceptibles de faire leur apparition ou de se développer. Ces marchés adopteront probablement des normes différentes, ce qui compliquera la tâche des pays voulant mettre en œuvre la REDD+.

Ce chapitre commence par passer en revue les principales caractéristiques de l'architecture mondiale de la REDD+, actuellement en cours d'examen dans le cadre des négociations de la CCNUCC. Ce schéma planétaire influencera l'élaboration et la mise en œuvre des stratégies et des politiques nationales de REDD+. La seconde partie du chapitre brosse les grandes lignes de son architecture nationale. Ce cadre sera analysé dans les chapitres qui suivront.

# Architecture mondiale et répercussions sur la REDD+ nationale

## Démarche par étapes

Plusieurs pays ont émis des propositions sur les modalités d'intégration d'un dispositif de REDD+ dans un cadre réglementaire climatique post-2012. Une proposition importante, qui gagne du terrain, est celle qui prévoit la mise en œuvre de la REDD+ en trois étapes –
qui pourraient se chevaucher – (Meridian Institute 2009a, b). Lors de la première étape de préparation, les pays préparent une stratégie nationale au moyen de consultations inclusives multipartites, commencent à renforcer leurs capacités en matière de mesure, de rapport et de vérification (MRV) et démarrent les activités de démonstration. La deuxième étape est une « préparation plus avancée » qui met l'accent sur la mise en œuvre des politiques et mesures (PEM) visant à réduire les émissions (comme défini dans la stratégie nationale de la REDD+ et cela sera vérifié par des indicateurs indirects). La troisième étape est la « conformité » totale avec les orientations de la CCNUCC. Au cours de cette étape, les pays de forêts tropicales reçoivent uniquement des compensations pour les réductions d'émissions et les augmentations de stocks de carbone correspondant aux niveaux de référence adoptés.

L'avantage de la démarche par étapes réside dans sa souplesse : les pays peuvent participer selon leur capacité et des mesures incitatives leur sont destinées pour qu'ils progressent d'une étape à l'autre. Cela signifie qu'un large éventail de pays de forêts tropicales aura la possibilité de prendre part à la REDD+. Par exemple, les pays dotés d'un cadre institutionnel solide et de systèmes sophistiqués de mesure, de rapport et de vérification peuvent démarrer à l'étape 3. D'autres pays, aux systèmes de MRV moins perfectionnés, peuvent démarrer à l'étape 1 ou 2, mais disposent de mesures incitatives pour perfectionner

<table><caption>Tableau 2.1 Éléments d'une approche par phases vers la REDD+</caption><thead><tr><th></th><th>Phase 1</th><th>Phase 2</th><th>Phase 3</th></tr></thead><tbody><tr><td>Champ d'application</td><td>RED/REDD/REDD+</td><td>REDD/REDD+</td><td>REDD+</td></tr><tr><td>Niveau de comptabilisation</td><td>Infranational</td><td>Imbriqué (à la fois infranational et national)</td><td>Imbriqué ou national</td></tr><tr><td>Indicateurs de performance</td><td>Stratégie adoptée<br>Évaluation des politiques et des lois terminée<br>Consultations menées<br>Institutions en place</td><td>Politiques adoptées<br>Mesures prises<br>Indicateurs indirects des évolutions du carbone forestier</td><td>Évolutions quantifiées du carbone forestier (teq-CO<sub>2</sub>), comparées à un niveau de référence</td></tr><tr><td>Financement</td><td>Soutien initial pour l'élaboration d'une stratégie nationale et les activités de préparation (p. ex. FPCF, ONU-REDD, initiatives bilatérales)</td><td>Financement provenant de fonds bilatéraux et multilatéraux et de fonds mandatés par la COP</td><td>Au départ lié aux marchés réglementés du carbone, mais pourrait aussi transiter par un fonds mondial</td></tr><tr><td>Systèmes de MRV</td><td>Élaboration de la capacité</td><td>Élaboration de la capacité et capacités de suivi élémentaires</td><td>Capacités de suivi avancées et fixation de niveaux de référence</td></tr></tbody></table>

Source : Adapté d'après Meridian Institute (2009a, b)
leurs dispositifs, afin d'être admissibles à l'étape 3. En passant de l'étape 1 à l'étape 3, les pays génèrent un revenu supplémentaire et plus sûr provenant de la REDD+.

Les sources de financement varient en fonction de l'étape de mise en œuvre. Aux premières étapes (1 et 2), le financement viendra principalement de fonds publics. Il pourrait aussi y avoir un financement de la part des marchés volontaires, mais cela concernerait surtout les projets produisant des réductions vérifiées des émissions (RVE). Lorsque les pays mettent au point des systèmes plus sophistiqués de mesure, de rapport et de vérification au cours de l'étape 3, un financement direct par les marchés réglementés du carbone devient possible. Puisque les marchés réglementés du carbone seraient susceptibles de mobiliser un financement plus prévisible et à plus long terme par rapport aux fonds publics, les pays admissibles à l'étape 3 pourraient tirer un revenu important des réductions certifiées d'émissions forestières.

## Les activités de la REDD+ prises en compte dans le calcul

En 2005, les consultations étaient seulement axées sur « la réduction des émissions liées à la déforestation » (RED). Comme il est apparu que la dégradation des forêts dans certains pays représentait un problème encore plus grand que celui de la déforestation, la « dégradation évitée » (le second D) a été officiellement adoptée lors de la 13e Conférence des Parties (COP 13) de Bali, en 2007. C'est ainsi que la RED est devenue REDD : Réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts.

Il a été admis par la suite qu'il pouvait y avoir des avantages climatiques non seulement en évitant les évolutions négatives (déforestation, dégradation), mais aussi en renforçant les changements positifs, tels que la conservation et la restauration des forêts (Angelsen et Wertz-Kanounnikoff 2008). On parle aussi de « séquestration » ou d'« émissions négatives » (voir encadré 1.1). C'est ce qu'exprime le signe « + » et « la réduction des émissions liées au déboisement et à la dégradation des forêts dans les pays en développement (REDD) et le rôle de la conservation, de la gestion durable des forêts et du renforcement des réserves de carbone des forêts dans les pays en développement » (REDD+) sont passés dans le langage officiel de la COP 14 à Poznań, en 2008. Cette évolution des domaines couverts est illustrée à la figure 2.1 sous la forme d'un demi-tour (ce qui ne veut pas dire pour autant que les négociations régressent !).

Une question importante est de savoir si ce demi-tour aura lieu ou non, c'est-à-dire si les activités de boisement et de reboisement (B/R) entreront en ligne de compte pour la REDD+. Les projets de B/R sont déjà admissibles au Mécanisme pour un développement propre (MDP) et font donc déjà partie de la boîte à outils mondiale d'atténuation du changement climatique. D'aucuns sont contre la proposition d'inclure les plantations forestières dans un programme mondial de REDD+, parce que l'encouragement à ces plantations pourrait menacer la conservation de la biodiversité (par exemple Greenpeace 2009). D'autres affirment qu'elles doivent en faire partie en vue d'harmoniser les règles relatives à l'aménagement du territoire et, enfin, pour qu'un seul système cohérent comptabilise toutes les évolutions des stocks de carbone terrestre (propositions de l'Indonésie, de l'Inde et de la Chine, par exemple ; voir Parker et coll. 2009).
<table><caption>Figure 2.1 Activités donnant droit à un crédit dans un mécanisme REDD+</caption><thead><tr><th>Changements</th><th>Changement négatif réduit</th><th>Changement positif renforcé</th></tr></thead><tbody><tr><td>Superficie des forêts nombre d'hectares</td><td>Déforestation évitée</td><td>Boisement et reboisement (B/R)</td></tr><tr><td>Densité de carbone (carbone par hectare)</td><td>Dégradation évitée</td><td>Régénération et réhabilitation forestières (renforcement des stocks de carbone)</td></tr></tbody></table>

Source: Angelsen et Wertz-Kanounnikoff (2008)

## Démarches imbriquées, nationales et infranationales

Une des questions récurrentes du débat sur la REDD+ est le niveau auquel auront lieu la comptabilisation et les incitations. Trois approches sont à l'étude : le soutien direct aux projets (niveau infranational), le soutien direct aux pays (niveau national), ou une approche « imbriquée » associant les deux (Angelsen et coll. 2008 ; Pedroni et coll. 2009).

Les négociations mondiales penchent fortement vers une approche nationale pour un certain nombre de raisons : les pays seraient libres de poursuivre un large éventail de politiques, ils pourraient rendre compte des fuites sur le territoire national et les contrôler et ils auraient un plus grand sentiment d'appropriation. À court ou moyen terme cependant, une approche nationale n'est pas possible dans de nombreux pays. Les négociations mondiales de la REDD+ envisagent donc une approche infranationale, comme une première étape vers l'approche nationale (Décision 2/CP.13 de la CCNUCC 2007).

De nombreuses activités portant sur des projets sont déjà en cours, en réponse à l'appel aux activités de démonstration nationales pour servir de base à l'élaboration du mécanisme mondial de la REDD+ (Décision 2/CP.13 de la CCNUCC 2007), voir chapitre 21. Les projets attirent les financements du secteur privé, et encouragent une implication précoce et une large participation. Les réductions d'émissions réalisées par ces activités sont considérées comme des « mesures précoces » et pourraient bénéficier de crédits au titre d'un mécanisme mondial de la REDD+ post-2012.

L'approche imbriquée, la plus souple des trois méthodes, permet aux pays de commencer par les activités au niveau infranational avant de passer progressivement au plan national. Cette démarche admet la coexistence des deux approches infranationale et nationale et permet aux projets comme aux gouvernements de gagner des crédits REDD+, sur le même modèle que le mécanisme de mise en œuvre conjointe du protocole de Kyoto. La difficulté de cette approche imbriquée réside dans l'harmonisation des deux niveaux. Elle représente le scénario le plus probable dans de nombreux pays, en particulier à court et moyen terme quand les activités infranationales se poursuivront et seront créditées par un
mécanisme international parallèlement à une comptabilisation et à une attribution des crédits au niveau national.

## Paiements fondés sur le rendement

Une idée essentielle de la REDD+ est d'instaurer des paiements fondés sur la performance, c'est-à-dire dépendant du résultat d'une action dans le cadre de la REDD+. Le principal argument en faveur du paiement en fonction des résultats (par opposition au paiement en fonction des contributions) est que la méthode la plus efficace sera celle qui reliera le plus directement possible les incitations aux problèmes. Par exemple, un paiement en contrepartie d'une réforme de politique ne peut pas prendre en compte l'efficacité de la mise en œuvre de la nouvelle politique ou la nécessité de prévoir des réformes complémentaires.

En principe, les programmes fondés sur la performance peuvent être institués pour les émissions ou les stocks de carbone. Pour les émissions, l'évolution nette des stocks de carbone pour une période donnée, par rapport à un niveau de référence, peut servir à calculer les crédits. Pour les stocks de carbone, les paiements pourraient se baser sur le stock de carbone total dans une forêt pendant une période donnée, c'est-à-dire sur les niveaux absolus et pas sur les évolutions (émissions). Les marchés mondiaux du carbone que l'on voit apparaître s'échangeant des réductions d'émissions et, par conséquent, peuvent être exploités pour financer les activités de la REDD+ (à condition que les crédits REDD soient fongibles). D'autre part, une approche fondée sur les émissions cible directement le problème du climat (car le problème provient des émissions) et représente donc pour les pays et les projets une incitation plus forte que les approches indirectes (Angelsen et Wertz-Kanounnikoff 2008).

Une condition importante pour les paiements fondés sur la performance est la capacité de mesure, de rapport et de vérification (MRV). Au bout du compte, à l'étape 3 du processus de mise en œuvre, les indicateurs de performance utilisés pour définir les paiements sont les réductions d'émissions ou les renforcements de stocks quantifiés (tonne équivalent de dioxide de carbone ou teq-CO₂). Au cours des étapes 1 et 2, quand les systèmes MRV sont moins développés, des indicateurs intermédiaires de performance ou des indicateurs indirects vérifiables peuvent servir à déterminer les paiements (chapitre 7). Les indicateurs indirects peuvent être l'adoption de politiques, l'application de mesures, la réalisation de consultations, l'accroissement des capacités, la mise en œuvre d'activités de démonstration ou bien des indicateurs indirects relatifs à des évolutions d'émissions ou à des séquestrations ayant eu lieu (par exemple une réduction du taux de déforestation).

Les indicateurs de performance des politiques et mesures (PEM) seront particulièrement importants pour attirer des financements lors de l'étape 2 de la mise en œuvre de la REDD+. De nombreux pays de forêts tropicales sont loin d'être admissibles à l'étape 3 et doivent investir de façon considérable dans des réformes de politiques souvent onéreuses. Les indicateurs de performance pour les PEM doivent par conséquent être acceptés et suivis au niveau international. Les pays de forêts tropicales cherchant à participer à un
programme mondial devront aussi adopter des processus transparents d'élaboration et de mise en œuvre des politiques et des mesures.

## Sources de financement

Depuis que la RED a été mise sur la table des négociations internationales en 2005, le débat sur le financement a beaucoup évolué. Depuis les débats dichotomiques entre les financements s'appuyant sur un système de fonds et ceux reposant sur le marché (Alvarado et Wertz-Kanounnikoff 2009), on reconnaît maintenant que la REDD+ nécessitera des sources diverses de financement (contributions volontaires, financements provenant du marché et des fonds) (Dutschke et coll. 2008 ; Grondard et coll. 2008 ; Meridian Institute 2009a), en particulier lors des premières étapes.

Au cours des trois étapes de la mise en œuvre de la REDD+, le financement proviendra certainement de diverses sources. Les contributions financières volontaires (c'est-à-dire du Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FPCF) de la Banque mondiale, du programme REDD des Nations unies, ou des initiatives bilatérales) seront la principale source de financement de l'étape 1 (Meridian Institute 2009a). L'étape 2 de la mise en œuvre de la stratégie nationale de la REDD+ sera surtout financée par les sources bilatérales et multilatérales et des fonds mandatés par la COP, par exemple par la création d'un fonds forestier mondial (Meridian Institute 2009b). Afin de mobiliser des fonds, on peut aussi avoir recours aux approches liées aux marchés, où les revenus proviennent de la vente aux enchères de quotas d'émissions dans les pays de l'Annexe 1 (EC 2008 ; voir les propositions mexicaines et norvégiennes, voir Dutschke 2009 ; Parker et coll. 2009). Le financement de la REDD+ basé sur la performance pourrait aussi être déclenché en s'accordant sur des indicateurs (aux premiers stades de l'étape 2), ou en fixant des niveaux de référence nationaux pour les stocks de carbone forestier, afin de pouvoir mesurer les variations de ces stocks (ou indicateurs indirects) résultant de la mise en œuvre des politiques (stades ultérieurs de l'étape 2). Pour suivre l'efficacité de ces politiques, il est nécessaire de disposer de données et de capacités appropriées. Lorsqu'un pays en dispose, il peut passer à l'étape 3.

À l'étape 3, les évolutions de stocks de carbone forestier sont mesurées en fonction des niveaux de référence adoptés. Au cours de cette étape, les réductions d'émissions pourraient aussi être vendues sous forme de crédits carbone certifiés sur les marchés internationaux du carbone, générer des revenus et devenir la principale source de financement. Cependant, pour que les marchés du carbone exploitent à fond le potentiel des crédits carbone, l'intégration des crédits de la REDD+ doit s'accompagner d'objectifs plus ambitieux de réduction d'émissions mondiales.

## Surveillance, suivi et vérification : Niveaux de référence

Le système de mesure, de rapport et de vérification fait l'objet d'un consensus selon lequel une méthodologie commune doit être utilisée pour les approches de politiques (en ayant recours à la télédétection et à la vérification au sol), des systèmes fiables de suivi des forêts nationales et une vérification des faits sont nécessaires et, enfin, les niveaux d'émissions de référence doivent prendre en compte les situations nationales.
Malgré des progrès sensibles ces dernières années, plusieurs questions sur les procédures de mesure, de rapport et de vérification sont toujours en cours d'examen dans le cadre des négociations de la CCNUCC. Il s'agit notamment de savoir quels bassins de carbone doivent être suivis, si la vérification doit être effectuée par des organes nationaux ou internationaux et comment les niveaux de référence (pour la comptabilisation) doivent être fixés (Verchot et Petkova 2009). Deux solutions ont été proposées concernant les bassins de carbone : l'une est de suivre les cinq bassins retenus et l'autre seulement quelques bassins choisis. Cette seconde option est probablement plus économique et plus cohérente par rapport aux règles actuelles du MDP concernant les activités de B/R et par rapport aux gaz à effet de serre nationaux qui comptent pour l'utilisation des terres, les changements d'affectation des terres et la foresterie (LULUCF en anglais) dans les pays de l'Annexe 1.

Les Parties ont envisagé la solution de la vérification au niveau national (conformément aux lignes directrices et aux procédures adoptées au plan international) pour les mesures faisant l'objet d'un financement national, et la solution de la vérification au niveau international pour les actions mises en œuvre grâce à une aide financière externe (Verchot et Petkova 2009).

Bien que l'on reconnaisse que les niveaux de référence devraient se fonder sur les émissions antérieures et prendre en compte les situations nationales, la définition de ces niveaux comme les critères et procédures permettant d'y arriver ne font pas l'objet d'un consensus. Sur le plan conceptuel, les niveaux de référence peuvent renvoyer soit à une situation de maintien du statu quo, soit à une base de référence pour la comptabilisation (Angelsen 2008a). Les différentes manières d'établir ces niveaux de référence ont de profondes répercussions sur l'attribution des ressources mondiales de la REDD+ et aussi sur les incitations (Meridian Institute 2009a).

Quatre options ont été avancées pour la définition de ces niveaux de référence. Les valeurs de référence spécifiques aux pays peuvent être le fruit d'une négociation ou être proposées par le pays et approuvées par la COP, ou par un comité d'experts indépendants, ou par une combinaison des deux. L'implication d'experts est considérée essentielle afin de minimiser le risque de se retrouver avec un nombre exagéré de niveaux de référence, ce qui limiterait ou même empêcherait l'additionnalité mondiale (Meridian Institute 2009a).

## Architecture nationale de la REDD+

En théorie, l'architecture globale de la REDD+ peut être comparée à un système de paiements pour services environnementaux (PSE) comprenant au moins deux niveaux (Angelsen et Wertz-Kanounnikoff 2008). Au niveau international, les acheteurs (par exemple les marchés volontaires ou les marchés réglementés du carbone) paieront les vendeurs (c'est-à-dire les gouvernements ou organes infranationaux) dans les pays de forêts tropicales pour un service environnemental ou des mesures susceptibles de fournir ce service (par exemple réforme foncière, application des lois). Au niveau national,
les gouvernements ou d'autres intermédiaires (acheteurs) paieront les gouvernements infranationaux ou les propriétaires fonciers locaux (vendeurs) pour réduire les émissions ou prendre d'autres mesures pour réduire les émissions (par exemple renforcer l'application des lois ou supprimer les subventions). En pratique, les problèmes de la mise en œuvre nationale des PSE nécessitent une vision beaucoup plus large en matière de politiques, ainsi que le préconisent plusieurs chapitres de cet ouvrage.

Les principaux éléments d'une structure nationale de REDD+ sont indiqués à la figure 2.2. Au niveau international, les financements peuvent provenir des marchés du carbone et des fonds internationaux (de contributions volontaires ou liées aux marchés du carbone) comme le montrent les flèches rouges. Au niveau national, les ressources financières peuvent être acheminées soit vers les gouvernements ou les institutions publiques, soit vers des fonds séparés de REDD+. L'aide directe aux projets est aussi possible, comme exposé plus haut.

La figure 2.2 présente aussi les 3I, à savoir les *incitations* (flèches rouges), les *informations* (flèches vertes) et les *institutions* (encadrés blancs). Les 3I doivent être souples car ils sont appelés à évoluer dans le temps, au fur et à mesure de la progression des pays au travers des trois phases de mise en œuvre de la REDD+. Par exemple, les activités locales et régionales seront probablement particulièrement importantes au cours de la première phase, mais elles céderont la place aux activités nationales à long terme (phase 3).

## Comment les fonds REDD+ devront-ils être dépensés ?

Avant d'examiner les instances nationales qui mettent en œuvre la REDD+, nous présenterons les principaux domaines qui peuvent bénéficier de ses financements :

1. **Le renforcement des capacités et la préparation.** Il s'agit des financements destinés aux consultations, à élaborer une stratégie nationale de REDD+ et à développer les capacités en matière de MRV. Cela comprend aussi les fonds pour la mise en place des activités de démonstration, qui renforcent les capacités et contribuent à l'enseignement, tout en réduisant et en supprimant des émissions.

2. **Les politiques générales en vue de remédier aux facteurs de l'évolution du carbone forestier.** Il s'agit des fonds attribués aux politiques et aux mesures (PEM) pour s'attaquer aux facteurs profonds de l'évolution du carbone forestier, et notamment la régulation de la demande de produits agricoles et forestiers, les réformes foncières, l'aménagement du territoire, une meilleure gouvernance, et des mesures autoritaires. Les parties 3 et 4 de cet ouvrage analysent ces mesures en profondeur.

3. **La performance.** Il s'agit des fonds destinés à récompenser la performance ou les résultats, ce qui nécessite de mesurer d'une façon ou d'une autre le rendement, par exemple par le biais d'indicateurs, d'indicateurs indirects ou d'évolution quantifiée du carbone forestier, selon le niveau de capacités MRV. Les paiements pour les services relatifs au carbone forestier sont le type le plus direct de paiement basé sur la performance, mais d'autres solutions intermédiaires entre ceux-ci et les PEM sont possibles.
<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Figure 2.2 Modèle conceptuel de l'architecture nationale de la REDD+</figcaption></figure>
Ces trois postes de dépenses requièrent une procédure de MRV pour que le paiement soit effectué en fonction de la performance, principe clé de la REDD+. Cependant, les divers types d'activité et de paiement nécessiteront différents mécanismes institutionnels et de MRV.

Les fonds pourraient être dépensés dans les trois domaines simultanément. Par exemple, les PEM seront indispensables aux trois phases de la mise en œuvre de la REDD+. Un pays pourrait produire des crédits REDD+ à vendre sur les marchés internationaux du carbone (phase 3) en mettant en place un ensemble de PEM pour réduire la pression sur les forêts et, en même temps, mettre en place des mesures fondées sur la performance.

## Cadre institutionnel pour la REDD+ nationale

La figure 2.2 montre les trois principaux éléments de l'architecture nationale de la REDD+ : incitations, informations et institutions (les 3I). Les *incitations* de la REDD+ circulent des fonds internationaux vers un fonds national ou vers des budgets ordinaires (par exemple ceux des Ministères des finances) pour descendre au niveau infranational par le budget du gouvernement ou par des paiements directs aux détenteurs de droits carbone (chapitre 5). Ces détenteurs de droits carbone comprennent les propriétaires fonciers privés, les communautés, les titulaires de concessions et les agences gouvernementales.

La figure 2.2 indique aussi comment les paiements internationaux basés sur la performance peuvent aller directement aux détenteurs locaux de droits carbone, sans passer par les fonds de REDD+ nationaux ou les budgets gouvernementaux. Cela aurait lieu dans le cadre des approches imbriquées et infranationales. Bien que l'approche imbriquée se limite aux premières phases de la mise en œuvre de la REDD+ (puisqu'une approche nationale est l'objectif à long terme), elle pourrait se poursuivre plus longtemps si les pays choisissent l'obtention de crédits basée sur les projets.

Les informations, deuxième élément, sont les données relatives aux réductions d'émissions forestières ou à l'augmentation des stocks de carbone de chaque forêt, par type et localisation. Ces informations seront rassemblées et traitées par un système de MRV régional, national, ou international et soumises à une instance nationale de paiement (fonds ou trésor), à une institution de la CCNUCC, et aux acheteurs internationaux de crédits REDD+. Ces informations détermineront les paiements aux détenteurs locaux de droits carbone.

Troisième élément, les *institutions* de la REDD+ géreront le flux, entre les niveaux, d'informations sur les évolutions des stocks de carbone forestier et le flux d'incitations destinées aux détenteurs de droits carbone. Ces institutions pourraient s'appuyer sur celles qui existent déjà, et intégreraient une instance de paiement de la REDD+ et un système de MRV. L'instance de paiement de la REDD+ acheminerait les fonds du niveau international au niveau régional en fonction du volume, de la localisation et du type de réductions d'émissions (chapitre 5). Très probablement, des institutions infranationales seront nécessaires pour gérer les aspects techniques, financiers, administratifs et
l'encadrement. Le système de MRV recueillera et vérifiera les informations sur les réductions réelles d'émissions forestières et rendra compte à ses équivalents nationaux et internationaux (chapitre 7). En principe, ce système pourrait couvrir tous les niveaux, du national à l'international. Étant donné que les capacités de MRV sont onéreuses à mettre en place et à entretenir, des systèmes régionaux de MRV pourraient se révéler économiques, à l'instar de ce qui est envisagé par les pays de la Commission des forêts d'Afrique centrale (COMIFAC). Notons que certaines institutions et leurs fonctions seront très certainement appelées à évoluer au fil du temps afin de répondre aux besoins changeants au cours des différentes phases du processus de mise en œuvre de la REDD+, notamment la transition entre une approche infranationale ou imbriquée et une approche complètement nationale où les activités des projets devront être intégrées au système national (on parle aussi d'arrimage, voir FPCF 2009).

## Conclusion

Loin d'être figée, l'architecture mondiale de la REDD+ influencera l'élaboration et la mise en œuvre des programmes nationaux. En même temps, une approche par phases, au niveau international comme au niveau national, est importante pour assurer une large participation et pour récompenser les pays qui commencent à élaborer des programmes de REDD+. Les mécanismes institutionnels que les pays mettent en place doivent être souples afin de s'adapter aux évolutions lorsqu'ils passeront d'une étape de la mise en œuvre à l'autre.

Trois facteurs sont importants en matière de réalisation de la REDD+ dans les pays : les incitations, les informations et les institutions (les 3I). En premier lieu, les pays doivent mettre en place des mesures incitatives pour réduire les émissions forestières et renforcer la séquestration du carbone ; cela pourrait avoir lieu directement en effectuant des paiements en fonction de la performance, indirectement en adaptant les politiques, ou bien les deux à la fois. Deuxièmement, les pays doivent instaurer des systèmes fiables pour recueillir les informations sur les variations des stocks de carbone forestier, afin de recevoir des financements de la part des organismes internationaux. Enfin, il est nécessaire que les pays développent leurs institutions, soit en en créant de nouvelles, soit en réformant celles qui existent déjà, en vue de gérer le flux montant et descendant des informations et des récompenses.

Dans les négociations internationales sur le climat, un sujet qui revient de plus en plus souvent est la nécessité d'intégrer la REDD+ à des « mesures d'atténuation appropriées au niveau national » (MAAN) qui encouragent un développement sobre en carbone. Il est évident que l'atténuation du climat dans les pays en développement doit être harmonisée avec les évolutions dans d'autres secteurs et à d'autres niveaux (national et international), en particulier en termes de comptabilisation totale et à long terme du carbone. L'intégration de la REDD+ aux MAAN établit un cadre pour l'harmonisation des actions nationales d'atténuation dans divers secteurs et pour réorienter le développement vers des économies sobres en carbone.
<figure><img src="image_10.png" /></figure>

# Quand la REDD+ devient nationale

## Bilan des réalités, des opportunités et des enjeux

Leo Peskett et Maria Brockhaus

* L'élaboration des stratégies nationales de REDD+ a progressé. Cependant, elle bute sur des problèmes fréquents : création d'institutions nationales appropriées qui se rattachent aux processus en cours, engagement gouvernemental de haut niveau, coordination étroite au sein des gouvernements et entre les acteurs publics et privés, conception de mécanismes assurant la participation et le partage des avantages, mise en place de systèmes de mesure, de rapport et de vérification (MRV).

* Les différentes priorités des intervenants impliqués dans l'élaboration des politiques au niveau national reflètent celles du niveau international. Des conflits d'intérêts pourraient venir contrarier la résolution des principaux problèmes et entraver la coordination, ce qui réduirait l'efficacité de l'élaboration et de la mise en œuvre.

* Les questions de participation, de régime foncier et d'autres réformes sont essentielles si l'on veut que la REDD+ porte ses fruits. Il est cependant difficile de savoir si ce ne sont que des déclarations de principe ou s'il s'agit d'une véritable motivation pour régler ces problèmes.

## La politique de REDD+

Les préoccupations relatives au changement climatique au niveau international se sont traduites par un intérêt considérable pour la lutte contre les facteurs de la déforestation
et de la dégradation. La REDD+ devient aussi rapidement une réalité en termes de politique nationale et sur le terrain. Si le rôle des émissions forestières dans le changement climatique mondial fait l'objet d'un vaste consensus, les avis sont plus partagés sur la manière d'intégrer les émissions dans un accord mondial sur le climat et sur les efforts nationaux à fournir pour que la REDD+ modifie le cours des choses.

Les désaccords sont le reflet de différentes préoccupations et priorités. Dans les pays en développement, les inquiétudes autour d'un dispositif international de REDD+ vont des impacts éventuels sur la croissance économique et de la perte de souveraineté nationale, jusqu'à la crainte d'être exclus des futurs mécanismes de compensation en raison de leurs modalités d'accès. Quant aux pays développés, ils se soucient de la nécessité d'exploiter le potentiel de réduction bon marché offert par la REDD+, de l'intégrité environnementale et des conséquences économiques de l'intégration de la REDD+ dans des mécanismes tels que les marchés internationaux du carbone. Des détracteurs dans divers domaines ont exprimé des inquiétudes à propos de flux financiers potentiellement importants menant à une utilisation abusive, à la corruption, au déplacement de populations pauvres ou autochtones et à des incitations éventuellement perverses (Griffiths 2007 ; Lawlor et coll. 2009). Il ressort de tout cela une multitude de débats à différents niveaux sur ce que pourrait et devrait être la REDD+.

Si l'on passe de la scène internationale aux arènes nationales, nous retrouvons les mêmes controverses à propos des politiques à mener. Les stratégies et les politiques de la REDD+ sont en cours de conception dans un certain nombre de pays. Certaines décisions sont suscitées par des acteurs internationaux tels que le programme ONU-REDD et le Partenariat pour le carbone forestier (FPCF) géré par la Banque mondiale. D'autres résultent de l'élaboration des Notes de réflexion sur le plan de préparation (Readiness Plan Idea Notes ou R-PIN) et de Propositions de préparation à la REDD+ (Readiness Preparation Proposals, ou R-PP). Les débats nationaux sur la REDD+ sont pareillement modelés par un ensemble d'acteurs plus ou moins puissants, agissant à différents niveaux et ancrés dans les marchés, les hiérarchies, les coalitions, les réseaux et l'État. Les débats sont aussi animés par une multitude d'intérêts, de stratégies et de « convictions ». Afin de bien comprendre les résultats attendus du processus REDD+, il nous faut analyser le « discours, les intérêts politiques et l'intervention d'acteurs multiples » (Keeley et Scoones 1999 ; voir aussi Hajer 1996).

Après une brève description des diverses priorités qui se sont dégagées du débat mondial, ce chapitre analyse les processus au sein des pays concernés, en proposant des aperçus de la situation en Bolivie, au Cameroun, en Indonésie, en Tanzanie et au Vietnam. Nous cherchons à répondre aux questions suivantes :

* Qu'est-ce qui façonne la REDD+ au niveau national, à part l'adaptation pour le pays des négociations et des débats internationaux ?

* Quelles directions prennent les premières stratégies nationales REDD+ ?

* Quels sont les principaux défis relatifs à l'élaboration et à la mise en œuvre de ces stratégies et de ces politiques ?
# Le jeu de la REDD+ : Qui joue et pourquoi ?

Les processus de prise de décision politiques produisent rarement des résultats optimaux. Ils ne font pas l'objet d'un contrôle officiel par des hiérarchies politiques et administratives issues de la théorie wébérienne, et ne suivent pas non plus les idées néo-économiques de l'offre et de la demande qui obéissent aux lois du marché. Le processus des politiques publiques s'inscrit plutôt dans un réseau décentralisé d'intérêts plus ou moins bien organisés, et d'acteurs à de multiples niveaux au sein du gouvernement ou non (Mayntz 1993 ; Schneider 2003). En général, l'élaboration des politiques n'est pas toujours orientée vers les solutions ou ne s'appuie pas dans tous les cas sur les données disponibles. L'élaboration des politiques de REDD+ ne fait pas exception, que l'on se place au plan international ou national, et ne débouchera pas forcément sur les décisions les plus efficaces, efficientes et équitables.

Les consultations officielles au niveau international ont été axées au départ sur des questions techniques et méthodologiques. Cependant, peu de questions étant purement techniques, elles se sont rapidement transformées en négociations politiques. De nouveaux thèmes portant notamment sur l'étendue et l'origine des financements internationaux se sont hissés au rang des priorités de la REDD+. Au niveau international, un certain nombre de sujets de discorde divisent fréquemment les participants au débat sur la REDD+ (voir aussi chapitre 2 ; Angelsen 2008b ; Meridian Institute 2009a) :

* **Champ d'application** : importance relative de la déforestation et de la dégradation par rapport au renforcement des stocks de carbone, aux types d'activités à comptabiliser, aux définitions des forêts, à l'intégration du développement durable des forêts, à la régénération naturelle, au boisement et au reboisement ;

* **Échelle** : niveau de la comptabilité et de l'attribution de crédits à inscrire dans un accord international ; approche infranationale par rapport à l'approche nationale et à l'approche imbriquée ;

* **Mécanismes financiers** : sources de financement et mécanismes de mise à disposition (différents fonds internationaux par rapport à l'intégration au marché du carbone et par rapport aux solutions hybrides, telles que la vente aux enchères de quantités attribuées) ; structure des institutions et de la gouvernance des financements internationaux de REDD+ ; niveau de financement requis pour la mise en œuvre ;

* **Niveaux de référence** : critères et procédures à suivre pour l'établissement des niveaux de référence ; « récompenser le reboisement à grande échelle » en s'appuyant sur des bases de référence historiques ; interprétation des « circonstances nationales » ; interprétation du principe de « responsabilités communes mais différenciées » ;

* **Participation des autochtones et des communautés locales** : type et étendue des garanties à prévoir et modalités appropriées pour le partage des avantages ;

* **Co-bénéfices** : importance relative des bénéfices liés au climat par rapport aux co-bénéfices, en particulier la réduction de la pauvreté et le développement durable.
Ces sujets de discorde sont apparus à cause des différentes positions adoptées par les principaux acteurs qui prennent part au débat – les gouvernements des pays développés et en développement, les organisations internationales, les ONG, le secteur privé et les groupes autochtones et locaux. Ces positions correspondent à des intérêts et à des objectifs allant bien plus loin que ceux du climat, et ils pèsent sur les principaux débats sur l'architecture mondiale de la REDD+ et leurs résultats éventuels. Elles sont liées aux avantages économiques directs de la participation à la REDD+, à des préoccupations concernant le rapport coût-efficacité, à l'intégrité environnementale et à la souveraineté nationale, au sentiment de justice sociale et d'équité, aux relations publiques et aux relations avec les circonscriptions électorales (voir tableau 3.1).

Pour compliquer la situation, des questions sont de plus en plus souvent soulevées à propos des liens entre la REDD+ et l'architecture élargie d'atténuation du changement climatique, notamment les mesures d'atténuation appropriées au niveau national (MAAN), les types de sources de financement et de mécanismes qui pourraient servir à soutenir la REDD+, et les modalités de gestion de la MRV du soutien et des actions (von der Goltz 2009).

Il en a résulté un élargissement du débat pour prendre en compte différentes priorités. Cela s'observe dans le champ d'application qui s'amplifie en allant de la déforestation évitée à la REDD+, en passant par la RED et la REDD, et des propositions telles que « l'approche par phases » (chapitre 2) qui, d'une certaine façon, assouplit les règles de la REDD+, en favorisant la participation et en remettant à plus tard certaines décisions délicates.

Tandis que les débats au niveau national sont, en général, bien moins avancés, ces mêmes acteurs sont souvent impliqués et des facteurs similaires semblent dominer les discours qui fleurissent. Cependant, il est nécessaire de comprendre comment d'autres niveaux de complexité peuvent affecter le bon déroulement de la mise en œuvre. Une décomposition plus précise des acteurs, tels que les gouvernements, est essentielle. Ils ne peuvent pas être considérés comme une unité unique, mais plutôt comme un ensemble d'intervenants différents ayant des intérêts propres et des motivations diverses qui les poussent à s'impliquer dans la REDD+. L'interaction entre les acteurs internationaux, nationaux et infranationaux est une question qui prend de plus en plus d'importance. La partie suivante présente certains des débats et des questions essentiels dans cinq pays ayant déjà entamé le processus de REDD+<fnref n="1" />.

## Quand la REDD+ s' invite dans la politique nationale

Les aperçus de la Bolivie, du Cameroun, de l'Indonésie, de la Tanzanie et du Vietnam (encadrés 3.1–3.5) rendent compte des principaux processus et enjeux rencontrés dans

<footnote n="1">1 Ces pays précurseurs ont été sélectionnés surtout parce qu'ils font partie d'un projet de recherche comparative mondiale sur la REDD+ mené par le CIFOR et ses partenaires. D'autres pays peuvent en être au même point, ou plus avancés, dans leurs processus nationaux REDD+.</footnote>
<table><caption>Tableau 3.1 Thèmes du programme de REDD+ et leur influence sur les positions de différents acteurs concernant certains aspects clés du processus</caption><thead><tr><td>Éléments moteurs</td><td>Influence sur les positions des acteurs à propos des composantes clés de la REDD+</td></tr></thead><tbody><tr><td>Avantages économiques</td><td><ul><li>Motivent de nombreux gouvernements des pays en développement ayant un faible taux de déboisement et une dégradation élevée à changer de dimension et à passer de la déforestation évitée à la REDD+</li><li>Motivent les ONG œuvrant pour la conservation, compte tenu de la possibilité de financer des aires protégées, la biodiversité, la conservation, y compris celle des forêts, etc.</li><li>Motivent le secteur privé en ce qui concerne l'utilisation de dispositifs fondés sur les marchés et les projets</li><li>Peuvent motiver certaines communautés locales et populations autochtones à s'impliquer dans la REDD+ en raison des avantages à percevoir</li></ul></td></tr><tr><td>Rentabilité</td><td><ul><li>Motive de nombreux gouvernements des pays développés à recourir aux compensations et l'intérêt pour les dispositifs REDD+ fondés sur le marché (voir FCCC/KP/AWG/2009/MISC.1, page 39), mais évite aussi les transferts au-delà des coûts réels de la REDD+</li><li>Motive le secteur privé à l'utilisation de dispositifs REDD+ fondés sur les projets, ce qui peut se révéler plus aisé que de passer par les gouvernements (IETA 2009)</li></ul></td></tr><tr><td>Intégrité environnementale</td><td><ul><li>Motive les ONG anti-marché à s'opposer à l'emploi de compensations et de dispositifs fondés sur le marché (voir par exemple Bullock et coll. 2009)</li><li>Motive des prises de positions sur la dimension de la REDD+ concernant la gestion durable des forêts, y compris l'abattage ou la transformation en plantations</li></ul></td></tr><tr><td>Souveraineté nationale</td><td><ul><li>Motive de nombreux gouvernements de pays en développement à propos des compensations, de l'échelle, des garanties liées aux populations autochtones et du développement de systèmes de MRV impliquant des tiers</li></ul></td></tr><tr><td>Justice sociale et équité</td><td><ul><li>Motivent les ONG pro-marché à recourir à des garanties sociales pour les co-bénéfices de la REDD+ (voir par exemple The Nature Conservancy 2009)</li><li>Motivent les ONG anti-marché à s'opposer aux compensations et aux dispositifs fondés sur le marché</li><li>Suscitent des préoccupations au sein des populations locales et autochtones à propos de l'élaboration d'approches en matière de garanties sociales et de co-bénéfices dans la conception des projets et des programmes</li></ul></td></tr><tr><td>Positionnement politique, relations publiques</td><td><ul><li>Motivent certains gouvernements de pays développés (voir par exemple l'Union européenne par rapport au lobby des ONG et au désir d'apparaître comme progressiste ; Bozmoski et Hepburn 2009) sur l'utilisation de compensations et de dispositifs liés au marché. Motivent aussi beaucoup les gouvernements des pays en développement concernant les co-bénéfices et le développement socio-économique</li><li>Des relations publiques positives suscitent l'intérêt du secteur privé pour des systèmes (par exemple des normes) qui mettent en évidence les co-bénéfices</li></ul></td></tr></tbody></table>
les mécanismes nationaux de REDD+. Les études de cas reflètent les débats et les discours actuels dans ces pays parmi les différents acteurs intéressés : instances gouvernementales au niveau national et infranational, ONG internationales, nationales et locales œuvrant pour l'environnement et le développement, communautés affectées, secteur privé et bailleurs de fonds internationaux. Les aperçus fournissent une indication des différentes priorités données à certains aspects des politiques.

On observe des différences importantes entre les cinq pays. Ils se trouvent à divers stades sur la courbe de transition forestière (encadré 1.2). On peut considérer que la Bolivie en est au début de sa transition forestière, avec plus de 50 % de couverture forestière et un taux de déforestation relativement moyen (FAO 2007). Si l'Indonésie, la Tanzanie, le Cameroun et le Vietnam ont un couvert forestier représentant de 40 % à 50 % du territoire, l'Indonésie a vu son taux de déboisement augmenter fortement ces vingt dernières années. La Tanzanie et le Cameroun enregistrent des taux plus bas, mais supérieurs au taux moyen de déforestation tropicale, tandis que le Vietnam a signalé un accroissement de son manteau forestier global (bien que le déboisement s'observe toujours au niveau infranational).

Les systèmes de gouvernance ne sont pas identiques non plus, mais tous sont en plein processus de décentralisation, ou l'ont déjà achevé, à part le Cameroun qui amorce tout juste le sien. La Tanzanie a une longue histoire de planification décentralisée. En Indonésie, ce processus est en cours depuis dix ans, mais il rencontre des problèmes, surtout dans le secteur forestier. La Bolivie a commencé sa décentralisation dans les années 1990, mais s'est récemment tournée vers des systèmes de gouvernance qui se méfient du marché, ce qui se répercutera sur sa position dans les débats internationaux de la REDD+. Le processus de décentralisation est en cours au Vietnam, mais le pouvoir et les autorités de planification ne sont pas encore parvenus au niveau local. Si la structure de la gouvernance dans ce pays reste encore plutôt centralisée, des efforts sont faits pour confier des responsabilités aux communautés locales.

## Encadré 3.1 Les réalités de la REDD+ en Bolivie

Peter Cronkleton et Bernardo Peredo-Videa

Bien que la Bolivie ait été l'un des pionniers de l'élaboration d'une stratégie nationale de REDD, des évolutions institutionnelles et politiques ont nettement modifié les orientations du pays. Depuis 2006, le gouvernement bolivien défend la cause des forêts lors des négociations internationales sur le changement climatique. Début 2008, la Bolivie a soumis au Fonds de partenariat pour le carbone forestier un R-PIN élaboré par un comité technique composé de représentants du Programme national sur le changement climatique (PNCC) en collaboration avec des ONG et la société civile. Fin 2008, le gouvernement d'Evo Morales a plus énergiquement affirmé sa position qui remettait en cause le pouvoir de régulation des marchés et sa logique capitaliste sous-jacente.
En 2009, le revirement des politiques gouvernementales a changé radicalement le cours de la stratégie nationale de REDD et déplacé les responsabilités institutionnelles en termes de REDD. Le gouvernement a rejeté alors la participation à des mécanismes fondés sur le marché ; à la place, la stratégie s'appuiera sur des fonds. Cette position a suscité certaines critiques de la part des gouvernements départementaux et municipaux qui comptaient obtenir des avantages des marchés REDD.

L'élaboration d'un processus national cohérent sous l'égide de la nouvelle institution sera un défi, car la responsabilité concernant le changement climatique et les forêts a été répartie entre les ministères. Le Ministère de l'Environnement et de l'Eau est le pivot de la REDD, surtout par le biais du vice-Ministère de l'Environnement, de la Biodiversité et du Changement climatique, qui abrite maintenant le PNCC. Les forêts dépendent du Ministère du Développement rural et des Terres par l'intermédiaire du vice-Ministère de la Gestion et du Développement des forêts. Le rôle et le domaine de compétence de ces entités ne sont pas totalement clairs et il faudra déployer beaucoup d'efforts pour éviter les actions contradictoires ou en double ou les conflits entre les diverses entités concernées. Depuis la mi-2009, le PNCC, dont le personnel a été changé après le revirement institutionnel, a travaillé à la définition des responsabilités et des programmes, conformément à la stratégie gouvernementale.

Les progrès dans le domaine de la définition des droits de propriété forestière facilitent l'élaboration des politiques. La loi de 1996 réformant le régime foncier bolivien reconnaît officiellement les terres communautaires d'origine (les TCO), et une nouvelle loi sur la forêt promouvant la gestion durable admet certains droits des propriétaires fonciers privés et communaux sur les ressources forestières. Néanmoins, il reste du travail pour finaliser les réformes et consolider les nouveaux droits de propriété.

Il existe aussi des initiatives de mise en œuvre des activités de démonstration de REDD au niveau infranational. L'une d'entre elles est le « Programme de REDD autochtone en Amazonie bolivienne » organisé par l'ONG FAN et la confédération des peuples indigènes de Bolivie (CIDOB). Le rôle de la CIDOB, qui jouit d'une grande notoriété, témoigne de sa longue histoire en tant qu'organisation représentative, mais aussi du fait que les autochtones contrôlent une zone forestière étendue. Financée par la Fondation Moore et les gouvernements néerlandais et danois, l'initiative couvrira 6 millions d'hectares dans trois TCO, en impliquant six municipalités et des organes nationaux responsables du suivi forestier. La Bolivie accueille aussi le projet Noel Kempff, l'un des premiers projets mondiaux portant sur la déforestation évitée, financé par le secteur privé et mis en œuvre par The Nature Conservancy.

L'envergure et la conception finales de la stratégie bolivienne de REDD sont encore floues, mais l'engagement du gouvernement envers les petits exploitants et les autochtones donne des raisons d'être optimiste.
# Comparaison des réalités de la REDD+ : Que pouvons-nous en apprendre ?

Les aperçus des pays mettent en relief les thèmes fréquents qui apparaissent dans les systèmes de REDD+ en train de s'organiser. Au niveau international, ces sujets récurrents sont le champ d'application, l'échelle et les mécanismes financiers, tandis qu'au plan national, on s'intéresse davantage aux modalités et au choix des acteurs de la mise en œuvre, ainsi qu'au partage des avantages correspondants. Dans cette analyse comparative, nous faisons le bilan de ces thèmes en soulignant certains des intérêts qui animent les processus nationaux et examinons les défis associés aux tendances qui se dessinent.

## Encadré 3.2 Les réalités de la REDD+ en Indonésie

Daniel Murdiyarso

Le premier pas du processus indonésien de REDD+ a été la création de l'Alliance indonésienne des forêts et du climat (IFCA), avant la COP 13 de Bali, en décembre 2007. Soutenu par plusieurs bailleurs de fonds bilatéraux (par exemple la GTZ, le DFID et AusAID) et la Banque mondiale, l'organisme multipartite a instauré un cadre national pour la mise en œuvre à long terme et pour identifier les questions méthodologiques non résolues.

L'Indonésie a relevé le défi d'améliorer sa préparation en élaborant des politiques et des stratégies pour mettre en œuvre la REDD+ au niveau national tout en nouant un dialogue avec les initiatives multilatérales, telles que le Fonds de partenariat pour le carbone forestier et le programme ONU-REDD.

Ces efforts précoces, en particulier au cours du processus d'instauration de l'IFCA, ont conduit à la création d'un cadre réglementaire et d'institutions nationales, dont le Conseil national pour le changement climatique (NCCC), dépendant du président du pays, et le comité REDD, placé sous l'égide du Ministère des Forêts. Cependant, leur performance et leur efficacité, liées à leur pouvoir et à leur rôle de coordination, n'ont pas encore été mises à l'épreuve. L'implication de différentes agences gouvernementales dépend de la mission officielle dont elles sont investies – tout en étant souvent limitée par celle-ci. La coordination entre les instances gouvernementales, entre le gouvernement central et les collectivités locales, et l'amélioration de la capacité institutionnelle restent de grands enjeux pour l'Indonésie, qui a commencé sa décentralisation relativement récemment.

En attendant, trois réglementations portant sur le développement, la mise en œuvre et la délivrance de permis pour les projets de REDD+ ont été adoptées, afin de
faciliter la tâche des développeurs de projet, des investisseurs et des propriétaires de terrain qui pourront commencer à rédiger leurs notes de réflexion, même si le texte réglementaire relatif au partage des avantages, contesté par diverses parties prenantes (dont les gouvernements locaux), pourrait être révisé. Depuis, un certain nombre de projets pilotes ont été identifiés. Ils ont été élaborés dans des aires protégées des provinces du Centre et de l'Est du Kalimantan, avec l'implication des gouvernements central et provinciaux. Cependant, le gouvernement n'a pas reconnu de nombreux projets déclenchés par les gouvernements locaux, les ONG locales et les entreprises et financeurs privés, qui peuvent potentiellement mettre en œuvre la REDD+ de façon efficace. Ceci est dû en partie à la création tardive du cadre réglementaire et à la préparation prolongée des institutions par rapport à la mise en œuvre de la REDD.

Les plus grosses difficultés auxquelles sont confrontés les développeurs de projets sont liées à la capacité à mettre en œuvre ces projets. Au cours de l'étape de préparation 2009-2012, l'Indonésie devra résoudre les questions relatives aux droits et aux responsabilités des communautés locales, à l'insécurité foncière des petits exploitants et à la rente forestière dont jouissent les grands propriétaires fonciers. C'est tout à fait essentiel pour assurer la répartition équitable des avantages carbone et forestiers. Le renforcement des régimes fonciers et la clarification des droits de propriété peuvent améliorer la gouvernance forestière et accroître le revenu des communautés locales. Néanmoins, certaines ONG (par exemple AMAN, Sinar Resmi) sont préoccupées par le fait que la REDD+ pourrait marginaliser encore plus les populations tributaires de la forêt et celles qui détiennent des droits coutumiers. L'acquisition de terrains à grande échelle reste une menace pour les petits exploitants dépourvus de titres officiels de propriété.

Il est aussi essentiel de renforcer les capacités relatives à la mise en œuvre de méthodes d'évaluation des stocks de carbone (stocks C) et leur évolution au fil du temps, afin de créer des niveaux de référence. Une MRV des stocks C rentable sur le plan économique accroîtra finalement les avantages pour les communautés locales qui organisent les projets. Même si un système de comptabilisation du carbone, appelé NCAS, est prévu au niveau national, il reste encore beaucoup à faire dans le domaine de l'harmonisation des données et du partage des protocoles (notamment des nœuds de stockage de l'information) entre les organismes participants. L'infrastructure permettant le flux de données des nœuds centraux vers les nœuds régionaux et locaux n'existe pas. Comme le NCAS est un système descendant et très technologique, il est nécessaire de prévoir une technologie plus appropriée à la participation des communautés locales au suivi des stocks C. Les ressources provenant des financements publics au cours de la phase de préparation devraient servir à améliorer les compétences et la position de négociation des communautés locales.
## Institutions et liens vers les processus des politiques en cours

Dans la plupart des cas, les organisations internationales sont les premiers moteurs des activités de REDD+, en particulier en ce qui concerne le FPCF (dans environ 40 pays, et dans les cinq pays de ce chapitre), et dans une moindre mesure l'ONU-REDD. Les nouvelles institutions qui sont nées à la faveur de ces processus incluent des comités directeurs, des groupes de travail nationaux et des conseils pour le changement climatique. Ils font souvent partie des Ministères des Forêts, ou forment des sous-ministères chargés de traiter plus largement des questions de changement climatique. Les processus dans les pays sont très semblables. Les principaux outils sont les R-PIN du FPCF, qui ouvrent droit au processus, et les R-PP (du même fonds), qui présentent

### Encadré 3.3 Les réalités de la REDD+ au Vietnam

Minh Ha Hoang Thi et Pham Thu Thuy

Le gouvernement vietnamien insiste sur le fait que la REDD et la REDD+ doivent renforcer la gestion durable des forêts, la conservation de la biodiversité et les stocks de carbone forestier, dans le cadre des stratégies actuelles de développement environnemental et socio-économique. Depuis son élection en 2008 comme participant du FPCF, le Vietnam a élaboré une feuille de route REDD qui prévoit d'implanter les projets pilotes de REDD dans les régions d'altitude des provinces du centre et du centre nord, à cause de leur taux élevé de déforestation et de la forte densité de minorités qui y vivent. En septembre 2009, le programme ONU-REDD a soutenu le partage des premiers enseignements parmi les membres de l'ASEAN pour renforcer les capacités, surtout dans les pays du bassin du Mékong inférieur. Un site pilote de REDD sera aussi créé en altitude, dans la province centrale de Lam Dong.

La feuille de route commence par le renforcement de la coordination entre les ministères ; en effet, les principaux obstacles à la mise en œuvre des paiements pour services environnementaux (PSE) et à la REDD au Vietnam étaient des chevauchements entre les missions des différents ministères et le manque de coordination entre les secteurs. Le Ministère des Ressources naturelles et de l'Environnement est l'instance nationale pivot des activités relatives au changement climatique au Vietnam, tandis que le département des Forêts du Ministère de l'Agriculture et du Développement rural (MARD) est le siège des capacités gouvernementales en matière de REDD. Bien que la clarté des missions de chaque ministère puisse faciliter la coordination, elle peut entraver l'émergence d'actions intersectorielles.

Au Vietnam, la REDD est gérée par un comité directeur sur l'atténuation et l'adaptation au changement climatique, dépendant du MARD. Un réseau national et un groupe
de travail REDD ont été créés pour permettre une large participation des parties prenantes. Seules des instances du gouvernement central prennent part au processus de consultation en cours pour la planification de la REDD, qui prévoit peu d'enquêtes dans les zones pilotes ou auprès d'autres catégories du public. Cependant, les populations autochtones, y compris les minorités ethniques, sont souvent au centre des débats, car il est admis que le succès des projets de REDD dépend de l'application des enseignements dégagés de programmes précédents menés en altitude sur la façon de confier davantage de responsabilités à ces populations. Les organisations internationales soutiennent cet intérêt, surtout celles qui ont été activement impliquées dans les processus de consultation, de réseautage et de développement de méthodes REDD, comme le JICA, le World Agroforestry Centre, le CIFOR, Winrock International, la GTZ, de RECOFTC et le SNV. Toutefois, le gouvernement semble percevoir que ces travaux, surtout ceux conduits par les ONG nationales et internationales, s'opposent aux activités de REDD qu'il mène.

La stratégie de REDD propose que les paiements soient acheminés vers trois groupes : les communautés rurales tributaires des forêts, les comités de gestion des ressources naturelles et les organes locaux de protection et d'application des lois dans les forêts. Le paiement effectif aux communautés sera lié au succès des travaux d'inventaire et de la REDD. Il est prévu que les paiements soient adressés aux groupes officiellement reconnus (jusqu'ici seulement les instances gouvernementales), même au niveau des communautés. Néanmoins, il reste à préciser si le mécanisme de partage des avantages mis au point par le gouvernement doit être basé sur la performance ou si les paiements seront fixes. Le Vietnam manque de politiques et de mécanismes de soutien comme de lignes directrices éprouvées pour parvenir à un système de paiement efficace, transparent et pratique pour les ménages. Plusieurs actions sont envisagées pour résoudre ces problèmes avec l'aide de bailleurs de fonds tels que la Norad, la GTZ, l'USDA et l'Union européenne.

Les autres difficultés, relevées dans le R-PIN du Vietnam, comprennent le manque de clarté à propos de la situation foncière, le manque de financement pour les programmes d'attribution de terres, des coûts d'opportunité élevés pour la conversion des terres et des données limitées sur les tendances de déboisement, en raison du manque de coordination et de technologie au sein des ministères. Les données sur la déforestation au Vietnam sont rares et inexactes pour de nombreuses raisons : fragmentation des systèmes de suivi existant dans les ministères, utilisation de télédétection de basse résolution en cartographie de couverture forestière, faiblesses dans les systèmes d'établissement de rapports sur la couverture forestière du niveau local au niveau national et incohérence des méthodes de classification des forêts entre les cycles d'inventaire forestier. Les consultations en cours prévoient que les communautés locales assurent le suivi pour alimenter les statistiques nationales (opérations à vérifier par le groupe REDD national) après attribution de droits fonciers aux minorités.
de façon détaillée l'utilisation des fonds. La réussite de ces approches a été variable : il existe encore peu de R-PP et certains pays, comme le Panama et la Papouasie-Nouvelle-Guinée, ont connu des déboires parce que le rythme des opérations était trop rapide. Ces puissants vecteurs internationaux et la normalisation des processus soulèvent des questions sur le degré d'appropriation auquel peuvent parvenir les pays dans une REDD+ en constante évolution.

L'harmonisation de la REDD+ avec d'autres stratégies liées au développement et à l'environnement a été mise en relief dans les aperçus présentés ici ainsi que dans d'autres pays REDD+. Des solutions en vue de cette harmonisation sont officiellement exposées dans de nombreux documents de planification. Des instruments politiques, réglementaires et législatifs existants sont proposés pour la mise en œuvre de la REDD+. Les pays évoqués dans ce chapitre se trouvent à des étapes très différentes de la réalisation de cette harmonisation ; c'est par exemple le cas de la Bolivie et de l'Indonésie. Le niveau d'activité concernant la REDD+ comparé à d'autres aspects du changement climatique indique aussi une certaine disparité entre celle-ci et d'autres secteurs de l'atténuation. Le risque est que la REDD+ pourrait ne pas être bien intégrée aux plus vastes stratégies de lutte contre le changement climatique quand elles verront le jour, le cas échéant.

## Encadré 3.4 Les réalités de la REDD+ au Cameroun

Denis Sonwa et Peter Minang

Le gouvernement camerounais a exprimé un vif intérêt à s'engager dans la REDD+, mais les processus n'en sont qu'à leur tout début. Le Cameroun participe également aux travaux portant sur le bassin du Congo et à la Coalition for Rainforest Nations (CFRN). Un R-PIN a été soumis en 2008 et une « cellule REDD » a été créée pour coordonner la préparation du R-Plan en juin 2009. Le comité est dirigé par le point focal national de la CCNUCC. Le Cameroun accueille un projet pilote de REDD+ de la Commission des forêts d'Afrique centrale (COMIFAC), soutenu par la Banque de développement allemande (KfW) et mis en œuvre par la GTZ. Un nouveau projet a aussi démarré et porte sur les paiements pour les services environnementaux, mis en place par le Centre pour l'environnement et le développement (CED).

Les principaux facteurs du déboisement et de la dégradation au Cameroun sont l'abattage et la conversion des terres pour l'agriculture. Dans un environnement institutionnel doté d'excellentes politiques sur le papier, mais peu appliquées, les attentes sont fortes et l'on espère notamment que la REDD+ réduira la déforestation et la dégradation en fournissant des revenus de remplacement. Il est cependant nécessaire de préciser qui supportera les coûts liés à la REDD+ et comment ils seront compensés. Et dans un secteur forestier où l'abattage est à la fois légal et illégal, l'on peut s'attendre
à une certaine résistance par rapport à la mise en œuvre de la REDD+. Les entreprises
asiatiques d'exploitation forestière s'intéressent beaucoup au Cameroun, comme à
d'autres pays du bassin du Congo.

La question des droits des autochtones sur la terre et les arbres est un sujet qui demande à être éclairci, car le droit coutumier et les lois se recoupent et entrent en conflit. Les ONG nationales et internationales ont une influence limitée sur la définition des politiques forestières, mais elles ont été très actives pour mettre en relief les droits des communautés et exprimer des préoccupations environnementales (notamment à propos de la construction du pipeline reliant le Tchad au Cameroun). Les organisations de la société civile ont aussi œuvré en faveur du renforcement des capacités dans le cadre de la REDD+.

Comme dans les autres pays du bassin du Congo, le Cameroun est confronté à des difficultés en termes de capacité (humaine et technique) de MRV à tous les niveaux. Une MRV participative au niveau local a été proposée. Les enseignements sur la gestion de la planification et de la mise en œuvre dans les forêts communautaires peuvent apporter des points de repère utiles pour la MRV. Le CED travaille déjà avec les populations autochtones pour leur apprendre à se servir d'un GPS et cartographier les zones forestières. Concernant la forêt humide du Cameroun, le consortium ABS a recueilli des informations écologiques élémentaires et réalisé des analyses économiques (coûts d'opportunité et arbitrages pour la REDD) de la déforestation, de l'utilisation des sols et de l'évolution de la couverture des terrains. Le Centre national de cartographie et le Ministère des Forêts pourraient contribuer à la fourniture d'informations de base, mais plus généralement, le pays a besoin d'être aidé pour améliorer la MRV.

Le programme actuel de paiement de taxe forestière est vu comme un mécanisme éventuel de répartition financière qui peut apporter des enseignements pour le futur partage des avantages de la REDD+, avec son principe de 50-40-10 : 50 % du revenu sont destinés à l'administration nationale, 40 % au bureau communal et 10 % directement gérés par les communautés rurales vivant aux alentours de la zone d'abattage.

La coordination entre les ministères est une condition préalable à la réussite de la mise en œuvre de la REDD+. Le Ministère de l'Environnement et de la Protection est en charge du changement climatique, tandis que le Ministère des Forêts et de la Faune s'occupe de la gestion des forêts, tous deux étant représentés dans la cellule REDD. Cependant, l'exclusion d'autres ministères comme ceux des Finances, de l'Agriculture, de l'Industrie, des Mines et du Développement technologique, de l'Économie, de la Planification et de l'Aménagement du territoire, pourrait entraîner des conflits interministériels et limiter le potentiel de réussite de l'entreprise. Regroupant divers intervenants, le comité directeur du projet REDD-KFW-GTZ-MINEP-COMIFAC peut servir d'exemple pour la coordination future.
Les projets pilotes et les activités de démonstration sont les méthodes privilégiées pour apprendre à élaborer la REDD+. Cependant, comment ces méthodes peuvent-elles éclairer les futurs programmes nationaux de REDD+, et comment les approches « parallèles », comme évoqué à propos de la Bolivie, sont-elles reliées aux approches nationales ? Nous restons dans le flou. Les institutions et un cadre destiné à recueillir les enseignements tirés des projets pilotes dans les pays n'ont pas été respectés.

Coordination et engagement

La coordination et le niveau d'implication des gouvernements sont de grands enjeux
dans tous les cas, surtout la coordination entre les ministères dans les processus nationaux
de REDD+. La coordination entre les acteurs nationaux et internationaux d'une part et
entre les intervenants nationaux et infranationaux d'autre part, vient en deuxième lieu,
même si elle sera essentielle au succès de la REDD+ (chapitres 5, 9 et 14).

**Engagement des gouvernements et coordination.** Un engagement au plus haut niveau en faveur de la REDD+ et une solide coordination entre tous les secteurs sont des préalables indispensables à la réussite de la mise en œuvre de la REDD+. Certains gouvernements en ont fait une priorité en impliquant fortement des ministères clés tels que ceux des finances, tandis que d'autres peinent à mobiliser des sphères essentielles, comme celles de l'agriculture et des ressources minières. Dans de nombreux cas toutefois, il semble que l'engagement à haut niveau soit limité. Les Commissions des forêts et les autres instances qui représentent les pays à la CCNUCC ou au FPCF se battent pour la REDD+, mais le soutien au niveau des gouvernements est faible.

Dans la plupart des cas, des efforts importants ont été faits pour améliorer la coordination, avec notamment l'instauration de processus de coordination interministérielle pour la

Encadré 3.5 Les réalités de la REDD+ en Tanzanie

Pius Z. Yanda

Au niveau international, le gouvernement tanzanien appelle de ses vœux une
démarche REDD+ qui « ouvre la voie à l'adoption, par les pays en développement,
de mesures d'atténuation appropriées au niveau national (MAAN) dans le cadre du
développement durable » (FCCC/AWGLCA/2009/MISC.1/Add.4). La Tanzanie voit une
adéquation entre la REDD+ et les objectifs de développement nationaux, y compris la
lutte contre la pauvreté. L'accent est mis sur le développement d'une approche globale
qui prenne en compte le contexte national en termes d'éventail des sources d'émissions
concernées, de définition de niveaux de référence et de capacité en matière de mesure,
de rapport et de vérification. On s'inquière cependant du fait que l'on dispose de peu
de connaissances sur la demande des marchés de carbone et que la REDD+ puisse
finir comme le Mécanisme pour un développement propre (MDP), qui a généré peu
d'avantages pour le pays jusqu'ici. Des garanties doivent être créées pour assurer la
stabilité des prix si l'on a recours aux marchés. D'autres sources de financement seront nécessaires pour soutenir la REDD, en particulier à court terme.

Au plan national, les consultations REDD+ débouchent rapidement sur des actions. Le gouvernement norvégien a été un élément moteur important des processus de REDD, en apportant un soutien financier de 500 millions de couronnes norvégiennes (90 millions USD) sur cinq ans (2008-2012), dont 20 % pour le programme ONU-REDD en 2009. La REDD+ est administrée par un groupe de travail national sur la REDD (placé sous l'égide du Comité directeur national pour le changement climatique) chargé d'élaborer une stratégie pour le pays. Sont envisagés un fonds fiduciaire pour la REDD, un Centre national de suivi du carbone (NCMC) semi-autonome et de nouvelles méthodes intégrées pour quantifier les co-bénéfices. Le lien entre ces composantes et les politiques et processus existants est mis en avant, notamment la gestion participative de la forêt, les dispositifs de gestion des incendies et l'exploitation durable.

Les processus participatifs sont utilisés pour développer une stratégie impliquant des consultations de parties prenantes aux niveaux zonal, des districts et local. Au niveau local, l'accent est mis sur les communautés qui dépendent de la forêt, en particulier celles qui prennent part à la gestion participative de celle-ci. D'autres engagements pris par les intervenants comprennent des consultations avec les secteurs public et privé. Des échanges approfondis auront lieu également avec ces communautés au cours de la réunion annuelle de la Fédération des réseaux de conservation des forêts communautaires en Tanzanie (MJUMITA). Les projets pilotes des ONG impliquent aussi des communautés rurales dans diverses régions du pays. L'un d'eux est le Groupe de conservation des forêts de Tanzanie, qui prévoit de mettre en œuvre la REDD+ grâce aux institutions existantes de gestion forestière participative, dont 18 % du financement sont destinés directement aux communautés en fonction de leur performance en matière de réduction d'émissions. Tous ces échanges contribueront utilement à l'élaboration de la stratégie nationale de REDD+.

De grands défis restent à relever pour élaborer une stratégie qui contribue aux objectifs de gestion durable des ressources forestières et de lutte contre la pauvreté. Citons entre autres :

* La création de points de référence, malgré une pénurie de données historiques précises;

* L'élaboration de systèmes internes de partage des avantages pour les fonds qui transitent par le gouvernement;

* La résolution des questions de droits fonciers, surtout concernant les terrains sans propriétaire précis, mal délimités, qui peuvent laisser les villages à la merci des pressions d'investisseurs externes;

* La lutte contre les facteurs de la déforestation, tout en améliorant le sort de communautés rurales qui dépendent des ressources naturelles pour vivre.
REDD+. Néanmoins, cette coordination pourrait être entravée par des changements de politiques gouvernementales (par exemple la décentralisation ou la création de nouvelles institutions chargées du changement climatique). Dans de nombreux pays, les responsabilités en matière de changement climatique et de forêts sont partagées entre divers ministères. Ces divisions peuvent aussi être aggravées par des divergences d'intérêts entre les différentes sphères du gouvernement. Même au sein des ministères, la REDD+ peut susciter des tensions, par exemple entre les services de production et ceux de conservation, en apparaissant comme une menace sur le cours habituel des choses.

Il en va de même entre les divers niveaux des gouvernements. Le cas de l'Indonésie illustre les difficultés actuelles en matière d'autorité et de partage de pouvoir entre le gouvernement central et les gouvernements locaux.

**Acteurs publics et acteurs privés.** Les plus grandes tensions se situent peut-être au niveau des différences de position entre les acteurs publics et ceux du privé. Les principales préoccupations sont celles des organisations de la société civile au sujet du risque de marginalisation accrue en termes de droits et de situation foncière liés à la REDD+ et au sujet de savoir qui détiendra le pouvoir en matière de gestion et de répartition des avantages. L'État domine toujours de nombreuses propositions nationales REDD+ en cours.

Des problèmes semblables surviennent entre les positions de l'État et celles du secteur privé, principalement en matière d'approches infranationales par rapport aux approches nationales. Dans certains cas, l'État n'a pas encore reconnu les approches infranationales, tarde à élaborer des réglementations correspondantes (seule l'Indonésie en dispose) ou est fermement opposé aux systèmes de marché dans lesquels le secteur privé pourrait avoir plus d'importance (par exemple en Bolivie). Parfois, des projets de démonstration infranationaux sont en cours d'élaboration en parallèle avec les stratégies nationales, en partie sous la pression locale et internationale pour mettre en place des démonstrations viables ; cependant on ne sait pas au juste comment la coordination peut s'organiser entre les approches nationales et infranationales, ce qui pourrait générer d'autres problèmes.

On observe aussi des différences de positions entre les acteurs internationaux et les intervenants publics dans l'élaboration de la REDD+, qui pourraient se traduire par des difficultés lors de la mise en œuvre. Par exemple, dans le cas du Vietnam et du Cameroun, les intérêts des bailleurs de fonds et des ONG internationales dans le domaine de la participation, du partage des avantages et d'une situation foncière claire sont susceptibles de compromettre le développement de stratégies nationales pour la REDD+, sauf s'ils sont gérés avec attention.

Un des grands enjeux qui semble avoir été un peu négligé jusqu'ici est la coordination régionale et internationale entre les gouvernements qui peuvent être fournisseurs de réductions d'émissions REDD+ ou bien non soumis au plafonnement des émissions (par exemple le commerce régional en Asie affectant la mise en œuvre de la REDD+
au Vietnam, ou les intérêts du secteur privé chinois qui investit dans les opérations d'exploitation au Cameroun).

## Partage des avantages et participation

La participation et les droits, en particulier des populations autochtones et des intendants forestiers locaux, comptent parmi les dossiers les plus importants des processus nationaux de REDD+. Ce sont les ONG internationales et les organisations de la société civile qui ont d'abord attiré l'attention sur ces questions. Elles craignent en effet que les efforts réalisés pour préserver les forêts ne soient pas reconnus par les mécanismes de REDD+, que les gouvernements conservent les avantages financiers par-devers eux ou, pire, que de nouveaux risques surviennent (par exemple des incitations pour une protection encore plus draconienne des forêts suite à la REDD+). Les cas des pays, surtout ceux de l'Indonésie, du Vietnam et de la Bolivie, révèlent que ces risques sont réels.

Dans la plupart des cas, les processus officiels du partage des avantages n'ont pas été discutés en détail, bien que diverses méthodes se dégagent des plans nationaux. Le rôle des structures gouvernementales et non gouvernementales est source de tensions. Par exemple, au Vietnam et en Indonésie, il a été signalé que les avantages ne parvenaient pas aux destinataires locaux ou bien étaient attribués aux niveaux locaux par des systèmes gouvernementaux inefficaces. Ceci étant, comme l'expose le chapitre 12, les attentes quant à l'ampleur des futurs avantages et aux rentes à partager pourraient bien être irréalistes.

Dans la plupart des pays, la tendance intéressante est que la REDD+ met surtout l'accent sur les forêts, avec un partage des avantages géré, par exemple, par des structures communautaires forestières existantes ou par des systèmes de type PSE. Il semble qu'il y ait moins de débats à propos des réformes plus larges qui pourraient être appliquées au titre de la REDD+ (dans l'agriculture ou l'énergie, par exemple). Il est nécessaire qu'elles soient prises en compte dans les dispositifs de partage des avantages, de même que leurs répercussions, notamment sur la santé. On parle aussi beaucoup des « paiements » et de l'acheminement des fonds attribués en fonction de la performance du niveau national au niveau local, tandis qu'en fait, un grand nombre des avantages et des coûts ne seront pas forcément pécuniaires.

Au niveau global, les pays n'adoptent pas les mêmes positions vis-à-vis des systèmes basés sur le marché ou sur des fonds. C'est particulièrement évident si l'on compare la Bolivie, qui a rejeté les méthodes fondées sur le marché, et l'Indonésie, qui les a adoptées. Ces observations de fond se compliquent cependant lorsque l'on regarde les réalités de plus près. Par exemple, le projet Noel Kempff est un système basé sur le marché actuellement en vigueur en Bolivie. On ne sait pas de façon précise comment les gouvernements envisagent le rôle qu'ils pourraient jouer dans la mise en œuvre des approches fondées sur le marché, mais dans des pays comme le Vietnam, les propositions actuelles prévoient un rôle fort de l'État pour interagir avec les marchés et transférer les financements vers
des projets sur le territoire si l'approche fondée sur le marché est retenue ; en Indonésie, en revanche, la réglementation permet apparemment une interaction plus directe avec le marché.

Dans les cinq pays évoqués ici, comme dans la majeure partie des pays REDD+, l'accent est particulièrement placé sur l'élaboration participative des dispositifs de REDD+. Les processus et les mécanismes ont essayé de promouvoir la participation, en particulier dans la conception des structures nationales liées au FPCF et au programme ONU-REDD. La représentativité de ces processus est mise en doute, étant donné que dans certains cas, ils sont dominés par des représentants du gouvernement (par exemple au Vietnam), ont impliqué de nombreux consultants externes (par exemple en Indonésie) et n'ont pas eu lieu dans des zones où la REDD+ sera réellement mise en œuvre. Néanmoins, dans la plupart des cas, il est envisagé d'encourager davantage la consultation et de renforcer les capacités au niveau local.

## Mesure, rapport et vérification (MRV)

La disponibilité des données et les capacités techniques pour mesurer et suivre les réductions d'émissions ont de toute évidence une importance capitale pour tous les pays. Il est reconnu que les systèmes existants ne sont pas adaptés et que la capacité d'élaboration et d'administration de ceux-ci doit être améliorée. Les dispositifs nationaux actuellement en cours de création mettront sans doute du temps pour parvenir au niveau où la REDD+ pourra être mise en œuvre de façon fiable (voir les cas de l'Indonésie et du Vietnam ainsi que celui du Cameroun, qui est confronté à une pénurie de personnel).

Les pays présentés ici penchent pour une approche participative en matière de MRV pour les stocks de carbone, d'une part pour accroître la participation et d'autre part pour améliorer plus rapidement les dispositifs de MRV, en privilégiant les initiatives partant de la base (chapitre 8). Ces approches ont été expérimentées dans de nombreux pays, mais elles ne seront peut-être applicables qu'après l'attribution de terres (comme au Vietnam) et avec des investissements publics substantiels pour la formation et les technologies appropriées. Les divergences non résolues concernant les définitions des forêts (c'est-à-dire quels sont les types de forêts admissibles au titre de la REDD+), qui peuvent avoir des conséquences importantes sur les avantages et leur répartition, sont un autre obstacle à surmonter dans la plupart des pays avant la tenue de débats sur la mise en œuvre de la MRV.

## Faire progresser la REDD+ au plan national

Les approches et leur corollaire de difficultés se révèlent semblables dans tous les pays impliqués dans l'élaboration de la REDD+. Les plus importantes sont les institutions en évolution constante et les défis liés à la coordination et à l'engagement des gouvernements au plus haut niveau, le partage des avantages, la participation et les dispositifs de MRV. Les grandes différences concernent les positions des gouvernements sur des enjeux internationaux tels que les approches basées sur le marché et celles basées
sur les fonds ainsi que le rythme d'avancement de leurs politiques. Les débats au niveau national, désormais intégrés aux réalités politiques et institutionnelles de chaque pays, commencent maintenant à prendre des teintes nationales très nettes.

Les avantages économiques sont un moteur clé des débats nationaux, générant de fortes attentes de la part de nombreux acteurs (gouvernement, secteur privé, ONG et communautés) et une compétition pour pouvoir en profiter, malgré le manque de clarté sur leur nature (voir chapitre 12). Cheval de bataille de certaines ONG, la justice sociale et l'équité sont aussi au premier plan des débats nationaux. Les intervenants internationaux donnent aussi une impulsion à l'élaboration de la REDD+ au niveau national, et apportent d'autres intérêts, tels que le besoin de solutions rapides et rentables pour lutter contre le changement climatique, dont on parlerait sans doute moins s'ils n'étaient pas présents. Il est évident que les thèmes intéressant les acteurs puissants ayant de fortes attentes devront être équilibrés pour atteindre l'efficacité, l'efficience et l'équité.

En dépit d'un certain consensus sur les principales difficultés à surmonter pour que la REDD+ devienne une réalité, les diverses motivations et positions des différents acteurs ne facilitent rien. C'est particulièrement le cas à propos de la coordination où l'on observe que les divergences entre les uns et les autres tirent la mise en œuvre de la REDD+ à hue et à dia.

Plus fondamentale est la question de savoir dans quelle mesure l'attention (ou le manque d'attention) portée à certains sujets est représentative de l'action. Par exemple, on s'intéresse beaucoup à la participation aux stratégies nationales et aux processus de REDD+. C'est une bonne chose du point de vue de l'équité, mais l'on voit bien que dans les processus existants, la participation est relativement faible. D'un point de vue environnemental, le fait que les facteurs essentiels de la déforestation (en particulier les facteurs macro-économiques) ne semblent pas se trouver sur le devant de la scène dans les pays étudiés peut aussi indiquer que les centres d'intérêt et les priorités sont détachés des objectifs climatiques fondamentaux de la REDD+.

Quelles sont les perspectives pour faire progresser la REDD+ au plan national ? Les progrès peuvent être plus lents que prévu dans de nombreux pays, étant donné les problèmes de coordination, l'incertitude à propos de l'architecture internationale, les luttes pour le pouvoir qui continueront sans doute à apparaître et les actions nécessaires pour y remédier. Dans le débat international, ces questions ont été, dans une certaine mesure, prises en compte en intégrant au programme divers intérêts et l'élaboration de solutions de compromis qui remettent à plus tard certaines décisions ou les transfèrent au niveau national, plutôt qu'en résolvant les principales divergences. Au niveau national, où l'on est plus proche des réalités de la REDD+, ce n'est pas une option. Pour s'assurer de l'implication de tous les acteurs indispensables à la mise en œuvre de la REDD+, des compromis délicats devront être faits pour éventuellement déboucher sur une limitation de la portée de la REDD+, le ralentissement de certains processus et la découverte de moyens innovants pour équilibrer différents intérêts.
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# La REDD+ : Un concept dont l'heure est venue ou qui arrive trop tard ?

William D. Sunderlin et Stibniati Atmadja

* Pour diverses raisons, les précédentes politiques internationales et nationales n'ont pas réussi à empêcher la déforestation dans les pays en développement.

* La REDD+ reprend certaines de ces politiques en y ajoutant quelques innovations.

* Les enseignements dégagés de l'expérience passée devront être pris en compte et il faudra conclure de nouvelles alliances si l'on veut que la REDD+ réussisse.

## Introduction

La REDD+ a suscité de l'intérêt car c'est un concept inédit visant à sauver les forêts tropicales. Ses partisans pensent que les fonds de REDD+ seront une incitation à ne pas abattre les forêts et, dans la dernière version, que la REDD+ incitera également à restaurer et peut-être même créer de nouvelles forêts. Ceux qui sont plus réservés avancent des arguments déjà entendus par le passé, à savoir que l'on injecte des sommes substantielles pour les forêts en pensant qu'il s'agit d'une solution miracle qui va régler le problème de la déforestation et de la dégradation.

Ce chapitre pose la question suivante : quel degré de confiance pouvons-nous placer dans la REDD+ pour stabiliser la couverture forestière et stocker le carbone dans les
forêts ? La réponse dépend si le processus ne fait que calquer les politiques et les pratiques précédentes qui ont échoué, ou bien s'il est véritablement innovant.

Pour répondre à cette question, nous allons examiner la question sous des angles divers. D'abord, nous nous pencherons sur les précédentes politiques destinées à ralentir la déforestation et la dégradation forestière et sur les raisons de leur échec. Deuxièmement, nous exposerons les innovations de la REDD+ avant d'étudier les enseignements des échecs qui ont été intégrés à la REDD+ et ceux qui n'ont pas été repris. Enfin, nous envisagerons les perspectives globales de la REDD+.

## Raisons de l'échec des précédentes politiques

Cette partie traite les trois approches de politiques qui ont été suivies pour empêcher la déforestation dans les forêts tropicales : l'approche intersectorielle, l'approche « pauvreté et petits exploitants » et l'approche « dépenses publiques ». Seront examinées ensuite les grandes causes de la déforestation et de la dégradation qui n'ont pas été (correctement) prises en compte dans ces approches.

### L'approche intersectorielle (focalisée sur la forêt)

Les premières politiques et pratiques visant à réduire la déforestation partaient du principe que les politiques forestières étaient défaillantes et devaient être corrigées. Les solutions supposaient que la sylviculture durable reposait sur la production de bois de construction et le profit. Les solutions techniques ont donc pris la forme de recommandations de la part d'experts internationaux en sylviculture et en forêts, et de plans de gestion plus élaborés et complexes, tels que les plans d'action forestiers tropicaux (FAO 1985). Quant aux solutions financières, elles ont consisté en des changements d'imposition, de droits de coupe et de prix. Ces solutions techniques et financières se sont accompagnées, entre autres, de l'introduction de l'exploitation à impact réduit et de l'interdiction d'exporter des grumes.

Toutefois, cette approche avait ignoré qu'à l'origine du déboisement se trouvaient des facteurs étrangers au secteur forestier (expansion agricole, investissements dans les infrastructures, évolutions de la demande en marchandises et services, évolution des prix et des mesures incitatives dans toute la société) (Kaimowitz et Angelsen 1998 ; Angelsen et Kaimowitz 1999).

### Approche « pauvreté et petits exploitants »

Par la suite, les politiques ont considéré que la pauvreté et les petits exploitants étaient les moteurs de la déforestation. Au départ, les politiques ont élaboré des lois et des règlements, ou les ont rendus plus stricts, afin d'exclure les populations locales des forêts protégées et de restreindre les catégories et les volumes de produits forestiers qu'elles pouvaient récolter et commercialiser. Souvent, la culture sur brûlis<fnref n="1" /> était interdite. Au fil

<footnote n="1">1 Cette méthode consiste en un défrichement avec brûlis de la végétation, en vue d'une mise en culture temporaire.</footnote>
du temps, on a fini par considérer que la pauvreté était le problème sous-jacent qu'il fallait résoudre. Les projets ont alors commencé à intégrer dans les objectifs de conservation la question des moyens de subsistance et de la réduction de la pauvreté (par exemple les projets intégrés de conservation et de développement, voir chapitre 18). Les alternatives à la culture sur brûlis ont été encouragées (van Noordwijk et coll. 1995), de même que la gestion locale (programmes d'exploitation forestière sociale et communautaire).

Ces politiques ont ralenti la déforestation et la dégradation à petite échelle et, dans certains contextes, se sont traduites par des moyens de subsistance et des systèmes de gestion de remplacement (Palm et coll. 2004). Dans l'ensemble, cependant, ils n'ont pas vraiment mis fin à la déforestation galopante au niveau mondial.

## L'approche « dépenses publiques »

Du milieu des années 1970 au milieu des années 1990, des milliards de dollars américains ont été dépensés par des bailleurs de fonds internationaux (par exemple 5 milliards de prêts de la Banque mondiale et de financements bilatéraux accordés au secteur forestier) et nationaux pour arrêter le déboisement dans les pays en développement (Banque mondiale 2009b). Plus de la moitié des fonds étaient destinés à l'Asie de l'Est et du Sud (Lele et coll. 2000). En dépit de cela, la déforestation s'est accélérée au lieu de ralentir, en partie à cause des failles mentionnées ci-dessus. Par exemple, les institutions accordant les prêts se sont peu intéressées aux menaces externes au secteur forestier (Lele et coll. 2000). Une analyse du fonctionnement des prêts de la Banque mondiale au secteur forestier a permis de découvrir qu'on s'attachait surtout aux mesures incitatives économiques en négligeant les questions de gouvernance, un des facteurs clés de la déforestation (Lele et coll. 2000). À la fin des années 1990, la Banque mondiale a commencé à répondre aux problèmes généraux en faisant de l'amélioration de la gouvernance forestière l'une des conditions d'obtention des prêts à l'ajustement structurel (Seymour et Dubash 2000).

## Raisons de l'échec des précédentes politiques

Les trois approches de politique forestière décrites ci-dessus ont échoué car elles n'ont pas pris en considération la problématique dans son ensemble. Les décideurs n'ont pas vu que les éléments moteurs de la déforestation étaient profondément enracinés et puissants, et ne pouvaient pas être corrigés par un apport de fonds publics et par les politiques en vigueur à l'époque. Les politiques et les pratiques n'ont pas pris en compte ou pas suffisamment :

* Les facteurs externes au secteur forestier. Dans de nombreux cas, ce ne sont pas les populations locales qui sont les principales responsables du déboisement, mais des entreprises puissantes qui coupent le bois pour convertir les zones forestières en plantations sylvicoles ou agro-industrielles, ou pour d'autres usages. Au cours des 30 à 40 dernières années, la déforestation a surtout été due à l'action de grands acteurs industriels (Rudel 2007).

* Les facteurs politiques et économiques. La déforestation peut être engendrée par des facteurs politiques et économiques : l'accumulation du capital et l'accès aux
devises, la domination des élites politiques et économiques dans la prise de décisions en matière de stratégies de ressources naturelles, et la relative impuissance des groupes opposés à la conversion forestière. Ces facteurs sont très liés à la corruption et à la gouvernance (voir chapitre 13).

* **Les facteurs dus à la corruption et à la gouvernance.** Les failles de la gouvernance dans les pays en développement ouvrent la voie à la recherche de ressources provenant de l'exploitation forestière et de la conversion des terrains boisés pour d'autres usages au mépris des lois nationales sur la protection des forêts. Une gouvernance inadaptée sert aussi la corruption, qui est très souvent liée à la déforestation (Koyuncu et Yilmaz 2009). D'autres facteurs du déboisement liés à la gouvernance sont le manque de transparence financière et d'obligation de rendre compte, une capacité de gestion forestière insuffisante, le chevauchement des missions des ministères responsables des ressources, et des mesures incitatives perverses. Par exemple, les subventions pour développer les plantations en Indonésie ont encouragé la surexploitation des concessions et le défrichement de forêts naturelles « dégradées » (Barr et coll. sous presse).

* **La transition forestière.** Les transitions forestières sont évidentes dans de nombreux pays. Il s'agit là de l'évolution de la forêt qui, au départ, est dotée d'une couverture étendue et qui subit un déboisement avant de parvenir au stade où le couvert forestier se stabilise et peut même être restauré en partie (voir encadré 1.2). Les transitions forestières ne sont pas le résultat d'une planification, de politiques et de pratiques minutieusement étudiées, mais plutôt celui de l'évolution des modèles d'utilisation des terres en lien avec les étapes du développement économique (par exemple Curran et coll. 2004 ; Mather 2007) ou à la pénurie de ressources forestières (Rudel et coll. 2005).

* **La suppression des droits.** Pendant des siècles, les gouvernements ont revendiqué la propriété et le contrôle des forêts, en négligeant souvent les droits des populations qui y vivaient. Le contrôle autoritaire de l'État, le manque de respect pour les pratiques de gestion forestière ancestrales, l'insécurité foncière et les conflits déstabilisent les systèmes de gestion forestière. Certaines études montrent clairement une relation entre la précarité de la situation foncière forestière et la déforestation (Elmqvist et coll. 2007).

## La REDD+ : Une approche nouvelle

D'une certaine façon, la REDD+ marque une rupture radicale avec le passé. Les nouveautés de cette démarche répondent à une nouvelle perception des forêts, qui sont considérées comme des ressources que l'on doit protéger, à la marchandisation du carbone, à l'émergence de paiements fondés sur la performance et aux importantes sommes d'argent en jeu.

## Les forêts : Des ressources à protéger

Ce n'est pas tant le concept de la REDD+ qui est particulier que le contexte dans lequel il est en train d'apparaître. C'est une secousse sismique qui est en train d'ébranler notre
façon d'envisager le rôle des forêts dans le développement socio-économique. Depuis des millénaires, les forêts ont été vues comme un biome sacrificiel, c'est-à-dire une ressource naturelle qui pouvait être décimée pour le bien du plus grand nombre.

Cependant, à la fin du XXe siècle, un nouveau paradigme remettant en cause cet état de fait est apparu, dérivé des inquiétudes à propos des effets du développement socio-économique sur les forêts, notamment sur leur étendue et leur biodiversité, et sur la survie culturelle de ses habitants (voir la flèche supérieure de la figure 4.1).

Actuellement, au début du XXIe siècle, la plupart des forêts mondiales ont été transformées au point d'être pratiquement méconnaissables et leur fonction de séquestration du carbone est mise à mal. Les forêts sont maintenant considérées (non seulement par les écologistes, mais aussi par le grand public) comme des biomes qui doivent être protégés.

<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>Figure 4.1 Changement de paradigme dans la conception dominante de la relation entre l'homme et la forêt</figcaption></figure>
L'effet potentiellement catastrophique de la destruction de la forêt sur le développement socio-économique et le bien-être de l'homme est un sujet de préoccupation (voir la flèche inférieure de la figure 4.1).

## La valeur du carbone forestier

Grâce à la REDD+, le carbone forestier a maintenant acquis de la valeur. Si le carbone stocké dans les forêts n'avait pratiquement pas de valeur marchande jusqu'à récemment, il est maintenant échangé sur les marchés volontaires et pourrait bientôt se négocier sur les marchés internationaux réglementés du carbone. L'inscription de la REDD+ dans un accord sur le climat post-2012 pourrait donner un coup de fouet à la création de marchés internationaux de carbone forestier. L'entrée des forêts sur les marchés du carbone est liée au bouleversement des mentalités évoqué ci-dessus. Les forêts ne sont plus seulement appréciées pour les biens (bois) qu'elles produisent et pour la terre sur laquelle elles se trouvent, mais aussi pour les services environnementaux essentiels qu'elles fournissent.

## Paiements fondés sur la performance

L'une des grandes caractéristiques de la REDD+ est le fait que les paiements seront fondés sur la performance. Les projets ou les pays ne recevront une compensation que s'ils empêchent la libération du carbone des forêts dans l'atmosphère (voir p. 18), là où les paiements REDD+ sont censés être de plus en plus fonction de la performance. Des mécanismes de mesure, de rapport et de vérification (MRV) sont instaurés pour s'assurer que les réductions et les hausses de stocks de carbone forestier sont mesurées de façon précise et récompensées en conséquence.

## Les volumes financiers en jeu

Le financement de la protection des forêts pourrait être de l'ordre de 2 à 10 milliards de dollars par an au cours des premières phases, et même davantage si la REDD+ est englobée dans les marchés internationaux du carbone (Meridian Institute 2009a). Ce niveau de financement était inimaginable auparavant. La mise en évidence de liens entre la déforestation et le changement climatique s'est traduite par l'arrivée de nouveaux financements importants (voir Dutschke et Wertz-Kanounnikoff 2008) qui donnent aux forêts une chance de survie face à l'attrait des profits de la conversion (coûts d'opportunité), fléau de la protection forestière dans le monde entier.

## Changement rhétorique ou réel ?

En ce qui concerne les failles des politiques antérieures de lutte contre le déboisement évoquées plus haut, nous posons deux questions : quelles failles ont été remarquées par les principaux concepteurs de la REDD+ pour conduire à des changements de cap prometteurs et remédier à la destruction des forêts ? Quels défauts n'ont pas été remarqués ou ont été ignorés, et risquent de se reproduire dans la REDD+ ?
## Changement réel

Les rédacteurs des politiques et des pratiques REDD+ ont appris des échecs des lignes de conduite précédentes et observent maintenant les causes de la déforestation d'un point de vue plus large. Les enseignements retenus incluent :

* L'amélioration de la sylviculture et de la technologie est importante, mais ne règle pas les causes sous-jacentes de la déforestation et de la dégradation des forêts. La REDD+ doit remédier à des problèmes d'ensemble.

* Les petits exploitants et la pauvreté peuvent être des causes importantes du déboisement, mais ils n'expliquent pas tout. Les « politiques et mesures » de la REDD+ reconnaissent implicitement que les causes de la destruction des forêts ne sont pas simplement locales (c'est-à-dire liées aux petits exploitants et à leur bien-être), mais aussi nationales.

* Il est implicitement reconnu que les dépenses publiques seules ne déboucheront pas sur une solution complète. Les investissements privés aux niveaux local, régional, national et international sont appelés à jouer un grand rôle dans la REDD+.

## Changement rhétorique

Bien que les planificateurs de la REDD+ accordent plus d'attention aux causes sous-jacentes du déboisement que leurs prédécesseurs, on ne sait pas encore précisément comment venir à bout des facteurs de la déforestation. Dans les Notes de réflexion sur le plan de préparation (R-PIN) et les Plans de préparation à la REDD+ (R-Plans) déjà présentés, certaines des solutions envisagées apparaissent davantage comme des déclarations de principe que comme de véritables solutions<fnref n="2" /> :

* **Les dépenses.** Les gouvernements devront inévitablement consacrer un budget pour ralentir la déforestation, mais on continue à croire dans de nombreux milieux que la seule solution est l'affectation de sommes substantielles. Par voie de conséquence, les mesures qui ne requièrent pas de financement, ou qui réorientent les financements actuels (par exemple en mobilisant la volonté politique pour faire appliquer les lois contre l'abattage illégal ou pour faire respecter les droits d'exclusion des populations autochtones qui protègent les forêts) suscitent peu d'intérêt. Bien qu'il faille s'attendre à un remplacement important des financements publics par ceux du privé, ce seront toujours des financements.

* **Les facteurs politiques et économiques.** Les acteurs nationaux qui sont pour la conversion de la forêt ont été plus puissants par le passé que ceux qui soutiennent la conservation. Même si les planificateurs de la REDD+ en sont conscients, rien dans leurs propositions n'est susceptible de modifier cette disparité de pouvoir. Par exemple, les plans pour le dégagement à grande échelle de forêts en faveur des agrocarburants coexistent avec des programmes visant à conserver les forêts sur pied.

<footnote n="2">² Cette évaluation se fonde sur l'analyse de 25 R-PIN et de leurs résumés, et de trois R-plans et de leurs commentaires par Davis et coll. (2009). Elle se concentre sur les questions de gouvernance portant sur les droits fonciers, la cohérence intersectorielle, les mécanismes de partage des avantages, la transparence, et la responsabilisation en matière de suivi.</footnote>
Les investissements internationaux en faveur du développement des agrocarburants ont beaucoup chuté en 2009, en raison de la récession économique mondiale (Roberts 2009), mais reprendront probablement dès que l'étau se desserrera.

* **La corruption et la gouvernance.** Si les plans de préparation à la REDD+ soulignent le besoin de réformer la gouvernance comme condition de l'efficacité de la mise en œuvre, ils ne formulent pas de plans précis pour remédier au problème de la transparence et de l'obligation de rendre compte, au manque de capacité, au chevauchement des missions des ministères et aux mesures incitatives perverses. Malheureusement, les occasions de corruption seront nombreuses car les financements au titre de la REDD+ seront probablement non négligeables et les contrôles réduits et inefficaces.

* **La transition forestière.** Dans les pays se trouvant à la dernière étape de la transition forestière (le Costa Rica et le Vietnam, par exemple), des facteurs structurels puissants de développement socio-économique stabilisent déjà la couverture forestière et la restaurent dans une certaine mesure. Cette tendance soulève des questions importantes pour les planificateurs. D'abord, les activités REDD+ pourraient-elles être superflues et se traduire par aucune additionnalité, en particulier si les paiements sont effectués pour protéger les forêts qui ne sont pas menacées ? Inversement, si la REDD+ pouvait effectivement accélérer la transition forestière pour arriver à la stabilisation, cela pourrait-il se réaliser uniquement par des instruments macrostructurels plus que par une intervention et des investissements au niveau des sites ?

* **Droits fonciers.** Tandis que les rédacteurs nationaux et internationaux de la REDD+ parlent du besoin de clarification et de renforcement des droits fonciers, les mesures de réforme ont été rares jusqu'ici. Quand les populations vivant dans les forêts ne disposent pas de droits fonciers, leur poids sur l'élaboration de la politique nationale REDD+ est restreint. Ce manque d'influence risque de se traduire par un accès réduit aux avantages tirés de la REDD+ et des conséquences négatives pour son efficacité (voir chapitre 11).

## Éviter les erreurs du passé

Nous avons vu plus haut que la REDD+ est modelée par des forces qui tirent dans des directions opposées. D'une part, on observe de nouvelles situations sous-jacentes et réponses politiques qui semblent accorder l'attention requise aux facteurs de l'évolution de la couverture forestière et à entraîner des changements de cap radicaux. Nous avons vu que la préoccupation générale à propos de la catastrophe écologique due au climat est l'un des facteurs qui a suscité la REDD+. Un autre moteur est l'opportunité économique potentielle de l'échange du carbone forestier. Deux caractéristiques de la REDD+ attestent de la volonté politique accrue d'agir enfin à l'échelle nécessaire : les paiements fondés sur la performance et des niveaux de financement sans précédent.

D'autre part, bien que les planificateurs de la REDD+ aient tiré d'importantes leçons de l'histoire, le risque demeure que les erreurs du passé se répètent. Les plans de préparation
ne garantissent pas que les leçons essentielles ont été tirées, ou si elles l'ont été, que la REDD+ réglera avec succès les principaux facteurs de la déforestation. D'importants financements sont prévus, mais on ne sait pas de façon précise comment ils produiront les effets escomptés. La planification nationale et internationale de la REDD+ n'a pas réussi jusqu'ici à montrer comment seront maîtrisés les moteurs économiques et politiques de la déforestation, tels que la corruption et la gouvernance. La pleine signification de la transition forestière n'est pas encore prise en compte dans la REDD+. Dans l'ensemble, les populations des forêts sont souvent privées de droits, ce qui ne présage rien de bon pour le succès de l'entreprise.

La REDD+ : un concept dont l'heure est venue ou qui arrive trop tard ? À ce stade, on ne peut pas encore se prononcer. Que doit-on faire pour être sûr que les erreurs du passé ne se répètent pas ? La solution comporte trois volets.

Premièrement, les planificateurs de la REDD+ doivent dégager les enseignements des échecs du passé en matière de gestion et de conservation de la forêt. Par exemple, les experts en climat, qui sont énormément impliqués dans les décisions sur la REDD+, n'ont peut-être pas participé aux tentatives précédentes de gestion et de conservation des forêts, mais doivent tenir compte des leçons tirées de ces expériences.

Deuxièmement, il faut réfléchir à la volonté politique : quels intérêts servira-t-elle ? Le succès ou l'échec de la REDD+ dans l'arrêt de la déforestation sera déterminé par l'interaction entre les intérêts concurrents. Il est impossible de prédire quels sont ceux qui l'emporteront, mais nous pouvons émettre des hypothèses. La volonté politique de réussir la REDD+ pourrait être mobilisée si l'idée fait son chemin que le prix à payer pour l'immobilisme est trop élevé. Elle pourrait toutefois aussi maintenir le statu quo. Le manque de volonté politique pour réduire la déforestation est l'une des raisons du fiasco des politiques du passé et de l'échec éventuel de la REDD+.

Troisièmement, en raison de l'inertie éventuelle de la volonté politique, la mobilisation populaire pourrait se révéler un facteur décisif de succès. La pression publique fait souvent changer les politiciens de cap. Pour mettre un terme à la déforestation, les parties prenantes, qui auraient sinon peu de raisons de collaborer, devront s'allier : les personnes qui dépendent directement des ressources forestières (populations autochtones, par exemple), les défenseurs des droits, de la survie culturelle, de la réduction de la pauvreté et de la protection de la biodiversité, les parents de toutes classes, toutes races, toutes nationalités et toutes religions préoccupés par le monde dont hériteront leurs enfants et enfin, les investisseurs privés et les gouvernements locaux qui cherchent à tirer des avantages de la protection de la forêt. Ces alliances feront contrepoids à celles qui soutiennent la conversion de la forêt pour des raisons conventionnelles (expansion de l'agriculture et des pâturages, infrastructures, exploitation forestière et minière) et pour des motifs plus récents (délocalisation de la production alimentaire par les pays disposant de peu de terres agricoles, énergie, comme les agrocarburants et les hydrocarbures situés dans le sous-sol des forêts).
L'histoire future de la REDD+ ne sera pas seulement celle de la volonté politique, mais aussi celle d'une lutte entre diverses volontés politiques et celle de la réussite ou de l'échec de la mobilisation populaire et des nouvelles alliances qui tenteront d'orienter le cours de cette rivalité.
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Élaboration de
l'architecture et
des processus
institutionnels
de la REDD+

Partie

2
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# Options pour une architecture nationale de la REDD+

Arild Vatn et Arild Angelsen

* Les principaux critères d'évaluation des différentes solutions institutionnelles sont leur légitimité globale et leur capacité à déboucher sur des résultats 3E+.

* Les quatre grandes possibilités pour l'affectation des financements internationaux de REDD+ sont les projets, les fonds – indépendants ou publics – et des aides budgétaires. Une combinaison de celles-ci dépend essentiellement des situations nationales et du choix des actions REDD+.

* La création d'institutions nationales de REDD+ prend du temps, et une conception prématurée pourrait entraver les options ultérieures. Par conséquent, les pays doivent s'assurer que les mesures immédiates qu'ils prennent ne seront pas incompatibles avec les solutions futures plus perfectionnées.

## Création d'une architecture nationale de la REDD+

La réalisation de la REDD+ présuppose une architecture nationale ou une structure de gouvernance qui facilite les actions d'ensemble et produit, en matière d'atténuation du carbone, des résultats effectifs, efficaces et équitables (les 3E). La légitimité à long terme du système repose aussi sur sa performance en termes de co-bénéfices, en particulier la réduction de la pauvreté et les moyens de subsistance durable (3E+). Différents
mouvements d'opinion observeront d'un œil critique la qualité des procédures considérées, telles que les processus démocratiques, la transparence, l'obligation de rendre compte, la vaste participation et le respect de la souveraineté nationale.

L'architecture nationale de REDD+ peut être envisagée comme une structure institutionnelle définissant les capacités et les responsabilités des différents acteurs et les règles régissant leurs relations. Au niveau national, les intervenants incluent des organisations privées, publiques et issues de la société civile. Les publications sur la gouvernance rappellent que ces acteurs sont constitués pour servir des besoins ou des intérêts spécifiques. Les activités qui facilitent la coordination entre les acteurs sont les échanges commerciaux, la communication/les négociations et la direction des opérations. La structure de ces activités se répercute sur le coût de la coordination – les coûts de transaction – et sur les motivations de ceux qui sont impliqués (encadré 5.1).

Le chapitre donne d'abord un aperçu des principaux chantiers d'un mécanisme national de REDD+. Dans un deuxième temps, nous nous pencherons sur les dimensions de la gouvernance et les critères d'évaluation. Troisièmement, nous définirons et apprécierons les principales variantes de l'architecture nationale. Pour compléter ce vaste panorama, nous nous concentrerons sur quatre options relatives à l'affectation des financements internationaux de REDD+ aux actions nationales : les projets, les fonds indépendants, les fonds des administrations nationales et les aides budgétaires. Le chapitre se terminera par une réflexion sur le processus qui permet de faire passer l'architecture REDD+ de la planche à dessin à la forêt. Plusieurs sujets soulevés dans ce chapitre sont développés dans les autres chapitres. Le chapitre 6 aborde l'option du fonds de conservation séparé, et les chapitres 7 et 8 ont pour thème les structures institutionnelles de mesure, de rapport et de vérification (MRV). La coordination entre les niveaux et les acteurs sera traitée au chapitre 9 et la décentralisation au chapitre 14.

L'instauration de la REDD+ au plan national prendra du temps. Le renforcement des capacités et les projets pilotes seront privilégiés dans les premières phases pour préparer le pays à la REDD+ sur une plus grande échelle à l'avenir. Ce chapitre examine les options pour une future architecture nationale de la REDD+. Il souligne aussi que la situation de chaque pays comporte des contraintes et des opportunités spécifiques qui doivent être prises en compte lors de la création des mécanismes nationaux.

## Les fonctions clés d'une architecture nationale de REDD+

Les quatre fonctions principales assurées par une architecture nationale sont décrites dans les sections suivantes : responsabilité et coordination globale, affectation des fonds internationaux, suivi et établissement de rapports, et vérification et garanties (d'après le Meridian Institute [2009b]).