# La crisis del modelo de Estado en España y la reforma federal

Jorge Cagiao y Conde

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Jorge Cagiao y Conde. La crisis del modelo de Estado en España y la reforma federal. Cahiers de civilisation espagnole contemporaine (de 1808 au temps présent), Histoire politique, économique, sociale et culturelle, 2015, 15, 10.4000/ccec.5964. hal-04817447

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Jorge Cagíao y Conde

La crisis del modelo de Estado en
España y la reforma federal

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Jorge Cagíao y Conde, « La crisis del modelo de Estado en España y la reforma federal », *Cahiers de civilisation espagnole contemporaine* [En ligne], 15 | 2015, mis en ligne le 16 janvier 2016, consulté le 20 janvier 2016. URL : http://ccec.revues.org/5964 ; DOI : 10.4000/ccec.5964

Éditeur : 3L.AM, Université d'Angers
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Jorge Cagíao y Conde

La crisis del modelo de Estado en España
y la reforma federal

En este texto partimos de una tesis que hoy ya casi nadie discute, a saber que el modelo de Estado español está en crisis, y tratamos de explicar algunas de sus causas más importantes y de examinar una de las vías posibles y más frecuentemente propuestas de solución: la reforma federal¹.

La crisis del Estado español es anterior a la crisis económica iniciada en 2008, aunque la situación particularmente grave que se vive desde entonces la haya agudizado considerablemente. Importa con todo subrayar de entrada la falta de conexión entre una y otra crisis. Para darse cuenta de ello bastaría recordar el difícil inicio de siglo con el Proyecto Ibarretxe en 2003 y el fracaso de intento de reforma estatutaria en el País Vasco, en un momento en el que todos los indicadores económicos apuntaban al optimismo. De hecho, si el llamado “desafío catalán” llega efectivamente en plena crisis económica, tras la STC 31/2010², puede verse esto como algo circunstancial, sin relación directa con la crisis económica.

La cuestión de la crisis del Estado tiene pues que disociarse de la crisis económica y política (partidos, corrupción, etc.) de los últimos años, y es importante que así se haga para entender cabalmente su significado y alcance. En realidad, estamos ante un modelo de Estado que surge ya inicialmente en crisis por sus defectos y carencias, por su falta de precisión y claridad, en definitiva, por ser un modelo de Estado muy poco modélico desde el punto de vista de su ingeniería jurídica. Hablar de la crisis del modelo de Estado obliga por consiguiente a volver al sistema constitucional de 1978, cotejándolo con los modelos de Estado conocidos a fin de tratar de entender cuáles son los elementos estructurales que pueden ser considerados originadores de la crisis actual. A ello le dedicamos la primera parte de este artículo.

Hablar de la crisis del Estado en España obliga asimismo a tener en cuenta aquellos aspectos de la realidad política española que, por no haber sido atendidos correctamente y a tiempo, han hecho más grandes las grietas existentes desde el inicio en el sistema autonómico. Fundamental en este aspecto es el papel del conflicto nacionalista entre centro y periferia (Cataluña y País Vasco), y un segundo factor que ha ido ganando en evidencia e importancia a medida que el proyecto europeo avanzaba, y no es otro que la adaptación de un Estado no pensado para proyectos de integración supraestatal a una organización cada vez más integrada y compleja que trastoca necesariamente las reglas del juego democrático español, creando nuevas necesidades y problemas. Son las dos cuestiones que tratamos en la segunda parte.

Finalmente, y como cierre del artículo, si la reforma del Estado debería encontrar racionalidad jurídica y política en la forma federal³, convendrá ver cuáles son los principios y reglas federales que habría que introducir en el sistema para subsanar los déficits federales y resolver los problemas identificados en las dos primeras partes de este artículo.

Un modelo de Estado muy poco modélico

Es ya bien conocido el contexto en el que se crea el Estado de las Autonomías⁴: el rechazo del modelo centralista por su asimilación con el régimen franquista y la necesidad de atender las reivindicaciones catalana y vasca; el rechazo no menos categórico del modelo federal, por la tan negativa valoración que se tiene en España del federalismo, desde mucho antes ya del fracaso de la I República de 1873⁵; la inspiración en el modelo regional español de la II República, así como en el italiano, sistema a medio camino entre los dos modelos más recurrentes y conocidos, el unitario centralizado y el federal, y por ello el que quizás mejor se adaptaba a la necesidad de consenso del momento.

Se optó de este modo por una forma de Estado descentralizada que sorprende principalmente por su carácter abierto y asimétrico. Ello implicaba, como veremos, que serían posteriormente los diferentes actores o autoridades los que habrían de ir dando un contenido más preciso a un sistema indeterminado de entrada. El Constituyente así lo quiso en 1978 y el Tribunal
Constitucional (tc) se encargó de recordarlo muy pronto, en la famosa sentencia en la que falló el recurso de inconstitucionalidad presentado contra la loapa⁶.

Lo que pudo así ser un acierto desde el punto de vista político, como manera de obtener un consenso que no se habría obtenido ni en torno a la forma centralizada ni en torno a la federal, no lo fue desde el punto vista jurídico.

Hay que decir que el riesgo inicial asumido era de por sí ya algo evidente, al seguir un modelo peor conocido y que dejaba por consiguiente un mayor número de incertidumbres de cara al futuro. El modelo centralizado o el federal, con numerosas y contrastadas experiencias en derecho constitucional comparado, habría aportado sin duda una mayor visibilidad al sistema, un marco en el que funcionar de manera más pautada, previsible y controlable, lo cual habría redundado en una mayor seguridad jurídica y una menor conflictividad política. En ambos modelos, nos encontramos también ante opciones políticas mucho menos ambiguas en su manera de orientar la organización jurídica y territorial del poder público, pues el modelo centralizado lo apuesta todo por la concentración del poder y el federal por su fragmentación⁷. Por supuesto, siempre es más fácil hacer un traje a medida cuando las ideas y las medidas están claras de inicio que cuando existen dudas sobre lo que realmente se quiere hacer. Esto se ve con meridiana claridad cuando se observan algunas de las soluciones técnicas o procedimentales adoptadas por el Constituyente español en su regulación de cuestiones clave para el equilibrio y buen funcionamiento del sistema autonómico.

Al hablar de técnica jurídica, nos estamos refiriendo a cosas como la calidad de las normas constitucionales, tanto respecto de la claridad de sus enunciados, evitando fórmulas vagas (Kelsen insistió particularmente en este punto⁸) a efectos de que no quedasen cuestiones clave fácilmente a disposición de los poderes constituidos que las habrían de aplicar e interpretar, como respecto de la buena técnica procedimental o la racionalidad jurídica con la que abordar (adecuando medios a fines) cuestiones que podían ser muy sensibles, como el reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas (ccaa), el procedimiento por el que habían de crearse y luego reformarse los Estatutos de Autonomía (eeaa) o las vías de participación de los territorios en las instituciones del Estado central. Como luego veremos, si se buscaba claridad, seguridad jurídica y limitar al máximo la conflictividad política (como fines valiosos que tenía que perseguir el sistema), se puede pensar que los medios no fueron todo lo adecuados que hubieren podido ser.

En efecto, si retomamos los dos modelos de Estado clásicos (Estado centralizado y Estado federal), podemos observar que los ejemplos a los que nos acabamos de referir (reparto competencial, normas supremas de los territorios infra-estatales y participación) son cuestiones que se suelen regular mucho mejor y de manera definitiva (en la medida de lo posible) en la Constitución, evitando así la conflictividad. El modelo centralizado suprime directamente la posibilidad de conflicto al no dar autonomía política a los territorios (que tampoco tienen obviamente constitución propia ni participación en el gobierno central), mientras que el modelo federal busca una mayor claridad en la separación de competencias, busca también vías de integración de las voluntades territoriales por medio del Senado, por ejemplo, y despolitiza, en la medida también de lo posible, el procedimiento de aprobación y reforma de las normas supremas de los territorios federados, procedimiento en el que no interviene el Estado federal, al revés de lo que ocurre en España con los eea.

Es pues de suma importancia que aquello que parece fundamental para el equilibrio y buen funcionamiento del sistema se encuentre bien y claramente regulado en la Constitución. La razón es sencilla: el Poder Constituyente debe actuar de manera responsable para evitar que aspectos fundamentales puedan verse seriamente afectados por la actividad ulterior de los diferentes poderes constituidos, sujetos a procedimientos de toma de decisiones mucho menos exigentes en términos de mayorías necesarias. Veamos un buen ejemplo. El Constituyente entendió que, tras 40 años de dictadura, los derechos fundamentales que la ce reconoce (arts. 14-29 y 30.2) merecían una especial protección. Esto le llevó a imponerle al legislador estatal una reserva material de ley orgánica (art. 81) y a vetarle al legislador ordinario y autonómico dicha materia. Y la protección a la que somete el Constituyente los derechos fundamentales no se acaba ahí, pues también prevé el procedimiento agravado del artículo 168 cuando la

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reforma constitucional afecta a alguno de los derechos fundamentales, la creación de un Defensor del Pueblo, y un recurso excepcional ante el tc (el amparo del art. 53.2) al que cualquier ciudadano que entienda lesionado alguno de sus derechos fundamentales podrá recurrir. Podemos observar con meridiana claridad en este caso cómo el Constituyente utilizó medios eficaces y numerosos para evitar o al menos limitar los abusos de la administración. El medio que es el derecho parece en este caso adecuado al fin que se perseguía: proteger los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos.

Con menor celo y previsión ha regulado el Constituyente el sistema descentralizado, pues éste se encuentra sólo parcialmente definido y delineado en la ce, con las consecuencias negativas que se derivan de ello al encontrarse fuera de la norma constitucional (quedando sujetas así a mayorías parlamentarias menos exigentes y por ello más fácilmente reformables) cuestiones tan importantes como el reparto de competencias, por ejemplo⁹. Como se ha dicho, es una de las notas características del sistema autonómico español, que desborda la ce (por su propio mandato) y se ha ido configurando, extendiendo y definiendo fuera de ella. La indeterminación (o desconstitucionalización) empieza por los propios actores de la descentralización, las ccaa, que no se nombran ni identifican en la ce, y se acabarán creando en los cinco primeros años de existencia del sistema. Siguen la apertura e indeterminación por las diferentes vías de acceso a la autonomía de las ccaa (la vía lenta del art. 143, la rápida del 151, la disposición transitoria segunda para las nacionalidades históricas), que establecieron un sistema inicial de lo más incierto y conflictivo (al que se trató de responder inmediatamente con la loapa), a lo que se aparejaba un sistema competencial también abierto y asimétrico en la medida en que las ccaa de la vía rápida (siete finalmente, pero se ignoraba cuántas serían en un primer momento) accederían a una autonomía plena inmediatamente, y las restantes (diez) se habrían de conformar durante al menos cinco años después de la aprobación del EA con las competencias enumeradas en el artículo 148. Esta asimetría en materia competencial se vería después corregida en buena parte tras los pactos de 1992 entre pp y psoe para equiparar competencialmente a las ccaa de la vía lenta con las ccaa de la vía rápida, pero no ha desaparecido del todo.

Idéntico problema encontramos en el reparto competencial de los artículos 148 y 149 de la ce. Es además ésta una de las cuestiones más sensibles en los sistemas plurilegislativos, tanto por ser la clave de bóveda en dichos sistemas como por la especial dificultad que supone siempre compartimentar de manera clara materias (educación, sanidad, comercio, etc.) y facultades (legislar, ejecutar). Siempre es bueno al respecto recordar el procedimiento utilizado en la Constitución de los eeuu para repartir competencia entre la Administración federal y los Estados federados, recurriendo a la regla de las competencias enumeradas del nivel federal y a la cláusula residual para las de los Estados federados. Dicho reparto se hace en base a una única lista que es la que contiene las competencias de la Administración federal, quedando las restantes (no enumeradas) en poder de los Estados. Es, sin lugar a dudas, la técnica federal más simple y eficaz a efectos de repartir competencias con claridad. En España, en cambio, nos encontramos con un sistema de doble lista (tipo alemán) en el que ni siquiera se encuentran bien separadas las competencias del Estado y de las ccaa, pues en el artículo correspondiente a las competencias exclusivas del Estado (149) encontramos también materias que son (pueden ser) de competencia autonómica. Dichas materias y facultades han de ser además trasladadas a los eeaa, que son las normas en las que encontramos las competencias que, en base al principio dispositivo¹⁰, las ccaa aceptan asumir entre aquéllas que el Constituyente deja a su disposición. El sistema de reparto se define así más bien por su dificultad a la hora de saber quién hace qué. Esto ha sido naturalmente fuente de numerosos conflictos ante el tc, pues al ser la regla poco clara, los diferentes actores (Estado central y ccaa) no han dudado en apurar sus respectivas posibilidades competenciales hasta lo que entendían podía ser el máximo. Y es normal que esto ocurra cuando las competencias y sus límites no se encuentran claramente (dentro de lo posible) definidas.

Lo ilustra meridianamente uno de los conflictos más mediatizados en España, de especial calado por lo que luego veremos, que es el que pesa sobre el régimen lingüístico de cooficialidad de las lenguas al que se refiere vagamente el artículo 3 de la ce. Este artículo

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reconoce el castellano como lengua oficial del Estado y se limita a declararlo cooficial con las lenguas que también sean oficiales (no se dice ni se sabe cuáles en la ce) en las diferentes ccaa. Pero no dice qué se ha de entender por cooficialidad. Esto es lo que se conoce como un reenvío constitucional al legislador autonómico que es el que, mediante el Estatuto de Autonomía y la ley de normalización lingüística oportuna, es el encargado de regular concretamente la cuestión. Pues bien, como parece dejársele al legislador autonómico un margen amplio, ha podido ocurrir que la cooficialidad no tenga el mismo contenido en las administraciones autonómicas, en la educación por ejemplo. Lo más lógico, quizás, ante la vaguedad del artículo 3 era entender que la competencia para definir la cooficialidad correspondía a las ccaa, y por ello que una política ambiciosa como la de inmersión lingüística implementada por la ca de Cataluña era compatible con la letra constitucional, y compatible asimismo con políticas lingüísticas menos ambiciosas (asimetría) respecto de la promoción de la lengua propia en otras ccaa. Tanto el principio dispositivo como la remisión constitucional al legislador autonómico abogan por dicha conclusión. Parecía por ello posible considerar el catalán como lengua preferente en la ca de Cataluña, como lo hacía el eac reformado en 2006 y luego declarado inconstitucional precisamente en ese punto por el tc en su sentencia 31/2010. Pero como la vaguedad constitucional deja un margen de interpretación siempre muy amplio¹¹, el tc podía perfectamente modificar su jurisprudencia más liberal de los años 80 y 90, y considerar que el artículo 3 establecía ahora un límite al legislador autonómico. Sea como fuere, este conflicto político habría podido evitarse si la regulación de la cooficialidad estuviese explicitada en la ce, ya sea estableciendo una obligación determinada para las ccaa respecto del castellano, ya sea dejándoles plena libertad, explícitamente, para escoger el régimen lingüístico (como en Suiza o Canadá) que mejor se adapte a sus preferencias, y bajo las formas o modalidades que prefiriesen.

La impresión que deja el reparto competencial¹² en su conjunto es la de una gran inseguridad jurídica, que deja en manos del tc una responsabilidad demasiado grande. Son en efecto los tribunales constitucionales o supremos los encargados en nuestros sistemas de derecho modernos de resolver los problemas o lagunas que una Constitución pueda tener. Podemos decir que para eso están. Pero también debe decirse que en un sistema bien ordenado dichos problemas han de ser idealmente poco numerosos. Y en esto también se distingue el sistema español, pues rápidamente originó tantos conflictos que el tc se vio desbordado, con un trabajo que en pocos años provocó retrasos importantes y sistemáticos¹³. Esto, añadido a la instrumentalización del Alto tribunal por parte de los dos partidos mayoritarios (pp y psoe), algo que fue patente en el momento en que se estaba preparando la sentencia 31/2010 que había de fallar el recurso de inconstitucionalidad presentado contra el eac de 2006, ha llevado lógicamente a cierto desprestigio del tc. Lo paradójico y muy significativo al final es que los vicios del sistema hayan mermado la autoridad del órgano encargado precisamente de subsanarlos, en vez de ser al revés, como hubiere sido idealmente, y ser el tc el que poco a poco fuese introduciendo racionalidad jurídica en aquellas cuestiones que lo merecieren y reforzando con su autoridad la norma constitucional.

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En definitiva, y por no extendernos más de lo que aquí es necesario¹⁴, el carácter abierto e indeterminado de la ce, la deficiente técnica jurídica con la que se regulan algunos de los aspectos más importantes, son algunos de los mayores reproches que, desde un punto de vista jurídico, pueden hacerse a la labor del Constituyente. En otras palabras: el sistema autonómico era ciertamente original, pero en su originalidad muy deficiente y conflictivo, pues dejaba la concreción y desarrollo de aspectos básicos en manos de los diferentes actores políticos (Estado y ccaa), que no tardarían en querer darle el contenido que mejor se adaptaba a las preferencias de cada uno. Decir que el modelo de Estado llevaba en sus entrañas sus crisis futuras es desde luego algo difícilmente discutible, como indiscutible parece que el recurso a la técnica de la reforma constitucional parecía la respuesta a los problemas generados por el Estado de las Autonomías. El Poder Constituyente en esto falló pero quienes tienen a su alcance la palanca del Poder Constituyente-Constituido (de reforma) no parecen haberlo entendido así.
Un modelo de Estado rápidamente inadaptado a su realidad política

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Lo comentado anteriormente no habría tenido consecuencias mayores de no haber existido en España un conflicto entre diferentes nacionalismos territorialmente mayoritarios. Bastaría con pensar en una España sin Cataluña y el País Vasco para entender que las deficiencias jurídicas antes apuntadas no habrían podido desembocar en una crisis del modelo de Estado. Es más, en dicha hipótesis, costaría incluso imaginar que el Estado español se hubiese descentralizado como lo ha hecho. Y es que Cataluña y el País Vasco son fundamentales para entender el porqué del modelo de Estado, su evolución posterior y su crisis actual.

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No se discute ya que la descentralización se pensó en buena medida para dar respuesta a las reivindicaciones catalana y vasca. Se trataba de adaptarse a la realidad política compleja del momento. En efecto, Cataluña y el País Vasco eran en el aquel entonces territorios con una ya larga tradición de lucha por la autonomía política y contaban además con el precedente de la II República. La autonomía catalana y vasca no parecía pues negociable. Como se sabe, luego llegaría la generalización de la autonomía y el famoso "café para todos", por el accederían al autogobierno el resto de territorios. El sistema quedaba así configurado, al poco de iniciarse, con territorios sin una identidad nacional afirmada y dos territorios, Cataluña y País Vasco, en los que rápidamente el nacionalismo va a hacerse mayoritario desplazando a los partidos españoles, hegemónicos en el resto del territorio estatal.

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El sistema autonómico, como se ha dicho, estaba pensado más bien como un Estado regional, con regiones, pues eso es lo que se pensaba que había en él (regiones). En ningún caso se pensó de inicio, ni luego más tarde, en adaptarlo a lo que sería poco a poco, con el paso de los años y los repetidos éxitos electorales del nacionalismo catalán y vasco, un contexto ya consolidado de pluralismo nacional, esto es, un contexto con proyectos políticos nacionales (nation-building) concurrentes. De hecho, que las actitudes no eran favorables a la existencia duradera de asimetrías determinantes lo muestra el hecho de que entre las muy escasas que sí pueden serlo, como el concierto económico vasco y navarro, Cataluña no se haya visto beneficiada en respuesta a sus reivindicaciones en materia de financiación. Es por lo demás un tema, el de la financiación de la autonomía y la participación a la solidaridad interterritorial, que aun siendo importante –se ha podido decir con razón que un pacto fiscal habría cuando menos aplazado la crisis catalana–, entendemos que no puede ser considerado determinante a la hora de pensar en él como solución a la crisis del Estado, pues de lo contrario el País Vasco no debería suponer un problema en ese sentido, cuando sí lo ha sido. El problema parece más complejo y tiene probablemente que ver más con la incapacidad del sistema de encajar a las naciones minoritarias como naciones, y no como meras regiones. De alguna manera, y por resumir, se queda decir que, como puede pasar con el calzado que aprieta, el sistema autonómico les queda pequeño a Cataluña y el País Vasco, de ahí su incomodidad y continuas quejas.

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Si se ha identificado el problema político como un problema de inadaptación del sistema a su realidad¹⁵, en el sentido de un déficit de autogobierno y de integración de los territorios que en él se encuentran incómodos, lo más lógico parece examinar primero si dichas quejas pueden estar bien fundadas para, a continuación, en caso de que lo estén, tratar de ver en qué dirección habría que ir para adaptar mejor el sistema español a su realidad política. Obvia decir que si las quejas no fueren legítimas, lo más lógico sería hacer caso omiso de ellas, tal y como lo viene haciendo el Estado español, aunque –entendemos– eso tampoco resolvería el problema. Creemos, en cambio, que hay razones para entender que las quejas tienen fundamento, y para verlo importa examinar el sistema español a la luz de la lógica federal, que es la que *a priori* ha de poder mejorar el autogobierno e integrar mejor a los territorios que hoy se sienten incómodos en el sistema autonómico¹⁶.

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Si se toma pues como referente el modelo de Estado federal a efectos de examinar si el sistema español es tan estrecho como sus críticos apuntan, conviene centrarse en los dos ejes tradicionales que permiten medir el grado y la calidad de un sistema federal en términos, primero, de autonomía o autogobierno (*self-rule/self-government*), y, segundo, de

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gobierno compartido o participación de los territorios al gobierno común (shared rule/shared government)¹⁷.

En lo que hace a la autonomía, el federalismo valora que los territorios (1) puedan dotarse de una Constitución propia, en cuya creación y reforma no intervenga el nivel federal, (2) tener una separación horizontal de poderes completa (ejecutivo, legislativo y judicial) que puedan organizar según sus preferencias, (3) tener medios económicos propios y suficientes para sostener sus políticas públicas, (4) asumir competencias (legislativas) notables y, en la medida de lo posible, exclusivas en su propio ámbito territorial, por solo ceñirnos a las cuestiones quizás más importantes.

La pregunta que habría que hacer aquí sería si hay alguna diferencia entre el sistema autonómico español y los principios organizativos característicos de la forma de Estado federal. La razón es sencilla: si el Estado español estuviese ya funcionando como un sistema federal, o acercándose mucho a los que se encuentran más avanzados, cabría concluir que las críticas que le son formuladas carecen de fundamento. Mas como vamos a ver de inmediato, parece haber numerosas y muy notables diferencias entre el Estado español y los principios propios de los sistemas federales:

En el sistema autonómico no hay constituciones¹⁸ en las ccaa, pues pesa sobre la creación y reforma de los eea a un control político del legislador español, sin cuyo acuerdo es imposible crear y reformar un EA. Se sabe que esto ha podido ser uno de los detonantes de las crisis del modelo de Estado al bloquearse primero la reforma del EA del País Vasco y procederse luego a la reforma del EA de Cataluña como se hizo, con su “cepillado” en su paso ante el legislador español, y posterior corrección por parte del tc. Esta manera de controlar políticamente la autonomía de los territorios a la hora de crear su norma suprema es una intromisión que se entiende ilegítima e innecesaria en los sistemas federales. Ilegítima porque la norma suprema de los territorios ha de expresar únicamente la voluntad de sus ciudadanos, no la de otros. E innecesaria porque las normas supremas de los territorios en un sistema federal están sometidas a un control jurídico de adecuación a la Constitución federal que es más que suficiente para sacar del sistema aquellas normas constitucionales de los territorios que puedan ser incompatibles con la Constitución común.

Tampoco hay en el sistema español una separación vertical de poderes completa, pues las ccaa sólo tienen un poder ejecutivo y legislativo, pero no judicial. Esto también resulta problemático en la medida en que algunas de las cuestiones más sensibles (pensemos en el ejemplo que vimos de las políticas lingüísticas) que son competencia de las ccaa podrían resolverse en el ámbito territorial de la ca ante sus jueces, en vez de quedar, como están, en manos de un poder judicial centralizado. Si el poder judicial pertenece por entero al Estado, es normal que los territorios vean con desconfianza a los jueces encargados de resolver todos los conflictos judiciales, lo cual obra en contra de la confianza que los actores han de tener en el sistema.

No hay tampoco en el sistema español una capacidad de financiación propia de las políticas públicas territoriales, exceptuando el País Vasco y Navarra, lo cual provoca que las ccaa sean económicamente dependientes del Estado central y no se responsabilicen igual en materia de gasto público ante los electores y contribuyentes. Esto genera, naturalmente, tanto frustraciones como disfunciones (irresponsabilidad de las administraciones con el gasto público, solapamiento de las responsabilidades y mayor dificultad para que el elector reparta de manera responsable el premio/castigo con su voto, dificultad para ejercer la autonomía política por parte de las ccaa, etc.).

Por último, si bien es cierto que las ccaa gozan de una autonomía legislativa notable no lo es menos que el complejo reparto competencial establecido por la ce permite que las competencias de las ccaa sean más fácilmente invadidas por el Estado que al revés, pues no solo tiene prerrogativas que las ccaa no tienen (suspensión de leyes y decretos, si el ejecutivo del Estado la pide, por ejemplo) sino que dispone sobre todo de un poder judicial propio y un tc que es quien en última instancia dirime los contenciosos entre el Estado y las ccaa. El sistema protege de este modo preferentemente la competencia estatal, reforzando así la frustración y la impresión de impotencia que pueden tener los territorios parte del sistema.

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Si en materia de autonomía se aprecia un cierto déficit, en peores condiciones se encuentra el sistema español en términos de integración de las voluntades territoriales a las políticas públicas comunes. El federalismo valora positivamente la participación de los territorios a la deliberación y toma de decisiones que a todos afectan (empezando por la Constitución federal) porque eso permite que los territorios se involucren en las instituciones comunes. Dos de las consecuencias benéficas que se derivan de ello son, por una parte, la defensa de las minorías que pueden hacer oír o valer su voz en las instituciones federales, impidiendo de este modo la tiranía de una eventual mayoría, y por otra parte la mayor capacidad que se tiene así de corresponsabilizar a los territorios de las políticas públicas, de sus éxitos y de sus fracasos. De este modo, los territorios (sus ciudadanos y sus representantes) pueden participar y sentirse importantes en las instituciones comunes, que pueden de hecho ser percibidas más fácilmente por todos los territorios como instituciones también "suyas".

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¿Cómo hacer para que la participación de los territorios como territorios sea efectiva a fin de conseguir los efectos positivos que se derivan de ella? En los sistemas federales encontramos una gran variedad de soluciones técnicas y procedimientos que podemos resumir básicamente en la preocupación por una representación sustancial y equilibrada de los territorios en los diferentes poderes de la administración federal: ejecutivo, legislativo y judicial.

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Es posible pensar un ejecutivo federal que tenga en cuenta, como en Suiza o Bélgica, la diversidad comunitaria o territorial-lingüística del país, estableciendo cuotas o carteras específicas para políticos de un determinado territorio o grupo lingüístico. También se puede prever, como en los EEUU, un procedimiento de elección del jefe del ejecutivo en el que el voto refleje la estructura federal del sistema, en vez de seguir la regla clásica en democracia de "un ciudadano, un voto"¹⁹.

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Pero sin duda en el federalismo comparado encontramos más frecuentemente una participación de los territorios en el poder legislativo federal. Esto es fundamental en la medida no solo de que el legislador federal hace leyes para todo el ordenamiento jurídico, que pueden pues afectar las parcelas de poder de los propios territorios. Con este solo dato ya se entiende la importancia de que exista una Cámara territorial (al lado de la Cámara federal en la que se encuentran representados los intereses de todos los ciudadanos) que permita funcionar como contrapeso a la otra Cámara, de tal suerte que las leyes federales puedan ser aceptadas al mismo tiempo tanto por los representantes de los todos los ciudadanos como por los representantes de los territorios (o de los ciudadanos de cada territorio). En casos en los que las leyes federales puedan afectar directamente competencias de los territorios, puede incluso establecerse algún mecanismo de veto o que dé preponderancia a la Cámara territorial en el procedimiento legislativo, como se hace, adoptando técnicas diferentes, en Bélgica o Alemania. Pero como decíamos, importa la participación de los territorios como territorios en el poder legislativo federal porque además de hacer la ley, también interviene generalmente el poder legislativo en el nombramiento de los altos magistrados que posteriormente serán encargados de dirimir los contenciosos competenciales entre el nivel federal y el federado, en el procedimiento de reforma constitucional, como contrapeso igualmente a la acción del ejecutivo federal, o como Cámara de intercambio de información y concertación en lo que hace a las políticas públicas de los territorios. La participación se entiende así como contrapeso y colaboración.

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Ni en un sentido (contrapeso) ni en el otro (colaboración) funciona el sistema español. Los tres poderes clásicos se encuentran prácticamente vetados a las ccaa:

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No hay ninguna obligación de reservar una o varias carteras ministeriales del ejecutivo central a alguna ca o algún representante de algún grupo lingüístico o nacional minoritario. La razón es simple: la ce no define el Estado español como un Estado plurinacional y plurilingüe (su administración central solo tiene una lengua oficial, el castellano, y el Estado solo reconoce una nación, la compuesta por todos los ciudadanos españoles).

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El Senado no es –en contra de lo que parece ser el mandato constitucional (“art. 69.1: El Senado es la Cámara de representación territorial”)– una Cámara de representación de las CCAA (solo 1 de cada 5 senadores es elegido directamente por la CA). Como las ccaa no se encuentran representadas en el Senado, no tienen a su alcance ningún medio de freno legislativo, pues la mayoría del Congreso suele corresponder básicamente a la que encontramos en el Senado.
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Esto se ha podido ver con meridiana claridad durante el proceso de aprobación de la muy
polémica Ley Wert sobre la educación, aun contando con el rechazo de importantes ccaas.
La ausencia de una Cámara territorial afecta también a la participación de las ccaas en el
procedimiento de designación de los altos magistrados y representantes del Poder Judicial y
del tc, procedimiento que ha quedado desde el inicio en manos de los dos partidos políticos
mayoritarios. De los 20 miembros del Consejo General del Poder Judicial, órgano ejecutivo
del Poder Judicial en España, 10 son propuestos por el Congreso y 10 por el Senado, mientras
que los 12 magistrados del tc son propuestos 4 por el Congreso, 4 por el Senado, 2 por el
Gobierno español y 2 por el CGPJ. La participación de las ccaas en la selección y nombramiento
de los juristas y magistrados que componen esas dos altas instituciones es pues nula. Esto
es particularmente grave en el caso del tc, pues está llamado como sabemos a resolver los
conflictos de competencias entre el Estado y las ccaas. ¿Puede ocupar con toda legitimidad y
autoridad su posición de árbitro imparcial sabiendo lo que se ha dicho? Parece difícil, y parece
al revés muy fácil ver en él a un órgano parcial, tratándose de un órgano del Estado y teniendo
este último a su disposición todos los medios para conformar un tc sensible a sus intereses
y preferencias.

Por último, y por no extendernos demasiado, la falta de participación de las ccaas en el Senado tiene como consecuencia que tampoco intervienen éstas en el procedimiento de reforma constitucional. Esto hace que la ce puede ser reformada sin necesidad de consultar a las ccaas e incluso contra la voluntad de algunas de ellas, o incluso de todas ellas (de sus gobiernos). Llevado a un caso límite, y poco probable, esto quiere decir también que el sistema español permitiría que por medio de la reforma constitucional (la ce prevé la posibilidad de una reforma total en su artículo 168) el Estado se centralizase y se suprimiesen las autonomías. Al revés de lo que muchas veces puede leerse, la protección constitucional de la autonomía puede parecer así insuficiente. Sirva para mostrarlo, a modo de comparación, el procedimiento de reforma constitucional en los EEUU, que necesita primero dos tercios en el Congreso y en el Senado (Cámara de los Estados) y luego, nada más y nada menos que la aprobación de la enmienda por tres cuartas partes de los Estados. Más radical es el caso alemán, que establece directamente una prohibición de reforma constitucional en lo que hace a la forma federal del Estado, poniendo así a salvo del poder de reforma la autonomía de los territorios.

En suma, parece que los reproches de los nacionalismos catalán y vasco encuentran
fundamento sólido en el derecho federal comparado: podría hacerse mucho más tanto en
materia de autogobierno (autonomía) como en materia de gobierno compartido (participación).
Podía por eso entrar dentro de lo previsible que, tratándose de un sistema demasiado estrecho
para ellos, y faltando en España la voluntad de reformarlo para dar mejor encaje a dichas ccaas,
los partidos nacionalistas de ambos territorios acabasen entrando en una fase rupturista. Hay
que tener en cuenta además que a esto también ha coadyuvado el segundo de los factores al
que aquí deseamos referirnos: la UE y su proceso de integración. Seremos más breves sobre
este punto.

La entrada de España en la CEE en 1986 y el proceso ulterior de integración de la UE, cada vez
más intenso, ha impactado fuertemente los ordenamientos internos de los Estados miembros
en la medida en que, como se sabe, la UE ha implicado una cesión de competencias hacia arriba
en ámbitos como el monetario, judicial, agrícola y pesquero, medioambiental, entre otros. El
impacto ha podido ser más importante en aquellos sistemas plurilegislativos, como el español,
en los que la gobernanza multinivel ha pasado de dos a tres niveles diferentes. Naturalmente,
a medida que se fue cediendo poder hacia arriba, se perdió por abajo, y se puede pensar que en
dicho proceso han perdido más los gobiernos sub-estatales que los propios Estados miembros.
A esto tenemos que añadir que, como ya se ha dicho, el Estado español no se pensó inicialmente
ni para integrar a las ccaas en sus instituciones estatales, ni al propio sistema para integrar un
sistema supraestatal como la UE. En el momento en que España entra en la UE se encuentra así
desprovista de mecanismos integradores de las ccaas en el nivel superior, el comunitario, que
les permitan hacer oír su voz y participar directamente en los procedimientos de deliberación y
decisión. Este mismo problema lo encontraron también otros Estados miembros, como Italia,
Bélgica o Alemania, pero en todos ellos se llevaron a cabo reformas constitucionales para
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adaptar el sistema al nuevo contexto jurídico-político en el que se encontraban en la UE. En España, en cambio, no se ha llevado a cabo ninguna reforma significativa a efectos de integrar a las ccaa en el nuevo marco político y normativo, que les permita participar directa (en las instituciones europeas) o indirectamente (por medio de las propias instituciones estatales) en las políticas y decisiones comunitarias²⁰.

Nos encontramos por consiguiente con un contexto en el que progresivamente se va cediendo poder a las instituciones europeas y en el que los territorios sub-estatales se encuentran respecto de sus parcelas de poder no ya con el límite clásico en la figura del Estado central, sino con dos niveles de poder concurrentes y que parecen jerárquicamente mejor situados que ellos. La historia comparada del federalismo muestra con meridiana claridad que los sistemas federales han evolucionado hacia una mayor centralización del poder y de los recursos, y que dicha tendencia históricamente dominante se ha llevado a cabo en detrimento progresivo del poder de los territorios federados, de sus competencias y su capacidad de ser efectivamente un contrapeso. Si esto ha sido la regla general en sistemas en los que la lucha por el poder ha tenido lugar entre una administración federal y auténticos Estados, podemos imaginar que en un sistema multinivel en el que parece ganar fuerza la idea de una integración política cada vez mayor (tal parece ser el destino del proyecto europeo), será la UE la que juegue el papel que históricamente ha jugado la administración federal (primero muy débil, y poco a poco cada vez más fuerte), y los Estados miembros (primero muy fuertes, y poco a poco cada vez menos fuertes) los que jueguen el papel de los territorios federados. Naturalmente, la pregunta obligada aquí es la siguiente: ¿qué será del tercer nivel, de los territorios sub-estatales, las ccaa en nuestro caso? Pues bien, si el proceso de integración europea sigue el que ha sido su curso hasta ahora, es muy probable que la calidad del autogobierno de los territorios hoy autónomos decrezca considerablemente.

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Llegados a este punto, la cuestión es saber si un sistema, como el español, que por abajo no ofrece satisfacción en términos de autonomía y participación al gobierno compartido a algunas de sus ccaa, principalmente a aquellas que se definen como naciones, y que por arriba, al encontrarse inmerso en un sistema que aspira poder, competencias y recursos, pierde poco a poco su capacidad de jugar el papel de freno y contrapeso en defensa de las competencias de las ccaa y de las suyas propias, podemos preguntarnos –decíamos– si se trata de un sistema en el que territorios con una voluntad de autogobierno grande, como es el caso de Cataluña y el País Vasco, pueden desear permanecer. De alguna manera, da la impresión de que el agotamiento del sistema español coincide en el cambio de siglo con el papel cada vez más determinante de las élites e instituciones europeas, de su liderazgo cada vez mayor en cuestiones clave. La reforma del artículo 135 de la ce para integrar en la Constitución la noción de “estabilidad presupuestaria” supeditada a los criterios de la UE es quizás el mejor botón de muestra, pues se trata de una reforma que ha impactado las políticas públicas de las ccaa (los recortes), reforma en la que, como se ha explicado, éstas no han podido participar.

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Parece, en consecuencia, que la UE no les está poniendo las cosas fáciles a los Estados miembros plurilegislativos y políticamente complejos. Una integración cada vez mayor en el marco de la UE debería suponer un poder territorial cada vez menor y más frágil. Se observará en este sentido que la presión que ejerce por arriba la UE es un factor exógeno de la crisis del modelo de Estado que nada tiene por lo demás que ver con los factores endógenos de la crisis ya comentados. Mas si entre ellos parece no haber relación directa, no cabe duda de que con el cambio de siglo y la aceleración del proyecto integrador europeo, las grietas del sistema español han podido hacerse más grandes y evidentes.

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## La reforma federal del Estado

La reforma federal del Estado español, en la línea de lo antes expuesto, cobra sentido como mecanismo para dotar al sistema de reglas más claras y eficaces a fin de que el ordenamiento jurídico, por una parte, funcione evitando abusos por parte de los poderes públicos y conflictos entre las diferentes administraciones, y, por la otra, resulte lo suficientemente atractivo para el nacionalismo vasco y catalán como para dejar a un lado la opción rupturista.
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Importa notar que ambos objetivos de la reforma federal (mejora de la racionalidad jurídica del sistema y adaptación a su pluralismo nacional interno) no tienen necesariamente por qué ir de la mano, bien pudiendo perseguirse en reformas separadas, o bien pudiendo perseguirse la primera y no la segunda. Entendemos, por nuestra parte, que una reforma federal encaminada a resolver la crisis del modelo de Estado tendría que asumir conjuntamente los dos objetivos, pues no será fácil dar satisfacción a los nacionalismos vasco y catalán mediante una reforma del Senado, por ejemplo, que asegure la representación de las ccaa, si dicha reforma lleva a una composición de la Cámara Alta en la que los representantes vascos y catalanes queden en clara minoría frente a los senadores de las quince otras ccaa, en las que el nacionalismo español es hegemónico. Dicha reforma podría indudablemente ser definida como federal, pues el Senado sería así un Senado territorial, pero no dejaría de ser una reforma cosmética si una mayoría de senadores de otras ccaa (nacionalistas españoles) impusiera sistemáticamente sus preferencias a una muy minoritaria representación vasca y catalana. En la misma línea, sería bienvenida una reforma de la ce que mejorase el reparto competencial, clarificando las competencias de las diferentes administraciones territoriales o regulando de manera mucho más precisa y estricta la legislación básica del Estado, pero eso no sería quizás suficiente para las ccaa vasca y catalana si el nuevo reparto competencial hace caso omiso de sus demandas de mayor autogobierno.

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En definitiva, como vimos en la primera parte, hay espacio de sobra para reformas técnicas que permitan subsanar los vicios jurídicos originales del sistema, acercándolo a un standard aceptable de racionalidad federal. Mas si con dichas reformas se busca realmente resolver el conflicto nacional, la reforma federal tendrá que llevarse a cabo desde la convicción de que el reconocimiento del pluralismo nacional interno es lo que permitirá dotar de plena legitimidad al Estado español en Cataluña y el País Vasco, y dejar así atrás el defectuoso modelo de 1978 y su crisis.

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Si se tiene en cuenta lo antedicho, puede entonces parecer insuficiente toda reforma en sentido federal que se lleve a cabo sin la intención de reconocer a Cataluña y el País Vasco como naciones. Y esto puede llevarnos a pensar que una actitud firmemente comprometida en su lucha contra los factores de la crisis del Estado, debería ver en el reconocimiento del pluralismo nacional el principio inspirador de las reformas técnicas a las que antes nos referíamos. De este modo, una reforma federal del Estado que busque adaptar bien el sistema jurídico a su realidad política, debería hacer suyos los principios que figuran en la lista siguiente:

Autonomía constitucional de los territorios. Se podría incluso conservar el nombre de Estatuto de Autonomía, siempre que éste sea formalmente idéntico a una Constitución, esto es, norma aprobada unilateralmente por el pueblo de cada ca, sin la participación del Estado

Determinación constitucional de las ccaa y del estatuto especial que se dé a Cataluña y el País Vasco, por ser territorios con voluntad de autogobierno nacional. Se podría incluso conservar el nombre de Comunidad Autónoma, siempre que se especifique bien lo anterior. Se introduciría así un federalismo asimétrico, el que mejor se adapta a la realidad política española Separación vertical completa de poderes, con ccaa con un poder judicial propio

Redefinición del reparto competencial con el objetivo de clarificar competencias y aumentar o rebajar las de las ccaa en función de su voluntad de autogobierno y especiales condiciones Creación de haciendas separadas, correlato necesario a la autonomía política de las ccaa. El sistema podría prever un principio corrector para asegurar cierta solidaridad interterritorial Creación de un auténtico Senado territorial que permita a las diferentes naciones (sobre todo) y otras ccaa tener una representación suficiente para ejercer su función de contrapeso, control y participación en el proceso legislativo federal, otorgándole mayor peso en dicho proceso y posibilidades de control y freno de aquellas iniciativas legislativas que puedan ser contrarias a sus intereses territoriales.

Creación de un procedimiento que permita a las diferentes naciones españolas nombrar a los magistrados del tc para convertirlo en auténtico árbitro imparcial en las disputas que puedan oponerlos a la federación

Participación necesaria de las ccaa, y con especial protagonismo de los territorios nacionales, en el procedimiento de reforma constitucional. Idealmente, ninguna reforma debería poder
llevarse a cabo sin el acuerdo de las diferentes naciones, o cuando menos sin una mayoría muy cualificada

Apertura del ejecutivo federal, mediante el procedimiento que se estime oportuno, a la participación de las naciones

Introducción de mecanismos de participación directa de las diferentes naciones y ccaa en las instituciones europeas, por medio del ejecutivo federal y/o del Senado

En el ámbito simbólico, reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado español. De esto se debería derivar, en la medida en que en las negociaciones durante la reforma así lo reclamen Cataluña y el País Vasco, una soberanía completa en el ámbito lingüístico y cultural.

La reforma constitucional no tendría por qué retomar naturalmente todos y cada uno de los puntos anteriores. El conjunto puede considerarse como la respuesta más generosa a las demandas vascas y catalanas, pero sería ya un buen primer paso una reforma con solo tres o cuatro de los puntos mencionados (1, 4 y 6 por ejemplo). Entendemos con todo que al estar el Estado autonómico tan lejos de las demandas vascas y catalanas, el esfuerzo para convencerlos de que la permanencia en el sistema es mejor que la salida del mismo habría de ser muy notable. Ello dificulta también indudablemente la vía de la reforma²¹.

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## Conclusión

Las grietas del modelo de Estado, algunas de ellas descritas en la primera parte de este artículo, han podido agrandarse con el paso de los años ante la falta de una voluntad y actividad reformadora del sistema capaz de adecuarlo a su realidad política compleja. Por una parte, a su pluralismo nacional interno. Como hemos visto en la segunda parte de este artículo, los nacionalismos vasco y catalán, dominantes en sus respectivos territorios, no aceptan las reglas del juego ni la falta de voluntad de reformar el sistema para que puedan sentirse a gusto y conformes con el mismo. Por otra parte, el proceso acelerado de integración en la UE, y la consiguiente pérdida de poder por parte de los Estados y de sus territorios autónomos, abre un nuevo horizonte en el que las reglas de funcionamiento ya no son las mismas y empujarán probablemente a un reajuste de las relaciones y equilibrios entre los diferentes niveles gubernamentales y normativos. De seguir su curso hasta la fecha, el proceso de integración en la UE podría empujar a los territorios sub-estatales con una identidad nacional fuerte hacia luchas que privilegien la ruptura con el sistema constitucional en que se encuentran. Pensemos de hecho que esto (presión que empuja a la salida del sistema) ya está pasando incluso con Estados miembros como Grecia o Gran Bretaña. En tales condiciones, entendemos que entre las pocas opciones (quizás la única) para que dichas luchas puedan cesar es la de una reforma federal ambiciosa (el caso de Bélgica es un ejemplo). Mas la distancia que separa a día de hoy el contenido tan ambicioso de una reforma de ese estilo y las actitudes dominantes en la cultura política española pueden hacer pensar que la ruptura del sistema puede estar hoy más cerca que la reforma del mismo. En cualquier caso, si la vía de la reforma no se intenta, creemos que solo un retroceso inesperado de la UE, una crisis profunda del proyecto europeo, podría desactivar los proyectos soberanistas actualmente en marcha en España y en otros países en condiciones similares.

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## Notes

1 A la reforma federal se han podido referir en los últimos años diferentes partidos políticos (psoe, PSC, Podemos, iu, UPyD, entre otros), así como un buen número de académicos. Muy interesante al respecto es el informe del Consejo de Estado (“Informe sobre las modificaciones de la Constitución española”) en el que se examinan algunas de las cuestiones que se discuten en nuestro texto. Permítasenos asimismo citar, a modo de ilustración de este relativamente amplio consenso académico respecto de la reforma, el volumen que hemos editado recientemente con Vianney Martin sobre el tema del encaje territorial de Cataluña en España (*Federalismo, autonomía y secesión en el debate territorial español. El caso catalán*, Paris, Le Manuscrit, coll. Auctoritas, 2015) en el que estudiosos de escuelas de pensamiento tan diferentes como Rafael Calduch, Antonio Arroyo, Ivan Serrano, Marc Sanjaume o Daniel Guerra Sesma, aun discrepando sobre el alcance y tenor de la reforma federal del Estado, coincidían en su utilidad. Entre los estudiosos que han defendido la opción de la reforma federal puede distinguirse *grosso modo* un sector que entiende que el Estado español ya es federal *de facto*, por lo que cabría solo retocar algunos aspectos
de su estructura jurídica para adaptarlo mejor a lo que es ya su realidad, y la de quienes defienden que el Estado español no es federal, por lo que la reforma iría encaminada a afrontar el reto del cambio hacia un sistema federal. Los principales argumentos de unos y otros han sido expuestos de manera resumida en la prensa española. Representativos de la primera posición son: Antonio Arroyo, "España, Estado federal", *El País*, Madrid, 18 de julio de 2013; Francesc De Carreras, "¿Es Españ un Estado federal?", *La Vanguardia*, Barcelona, 9 de diciembre de 2010; de la segunda posición: Cesáreo Rodríguez Aguilera, "¿Hablamos en serio de Estado federal?", *eldiario.es*, 17 de noviembre de 2014; Jorge Cagiao y Conde, "No, España no es un Estado federal", *eldiario.es*, 10 de diciembre de 2014.

2 STC 31/2010 de 28 de junio de 2010: http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/fr/Resolucion/Show/6670

3 Por ejemplo: Juan José Solozábal (ed.), *La reforma federal. España y sus siete espejos*, Madrid, Biblioteca Nueva, 2014; Eliseo Aja, *Estado Autonómico y reforma federal*, Madrid, Alianza, 2014.

4 Sobre el tema tratado en esta sección, ver: Gumersindo Trujillo Fernández, *Lecciones de Derecho Constitucional autonómico*, Valencia, Tirant lo Blanch, 2004.

5 Xavier Arbós Marín, *Doctrinas constitucionales y federalismo en España*, Barcelona, ICPS, 2006 (http://www.icps.cat/archivos/WorkingPapers/wp245.pdf); Jorge Cagiao y Conde, *Tres maneras de entender el federalismo: Pi y Margall, Salmerón y Almirall. La teoría de la federación en la España del siglo XIX*, Madrid, Biblioteca Nueva, 2014.

6 STC 76/1983 de 5 de agosto: http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/fr/Resolucion/Show/204

7 Así lo afirma, entre muchos otros, R. L. Watts: "The essential character of federation lay rather in the dispersion of authority..." ("Comparative reflections on federalism and democracy", in Michael Burgess, Alain-G. Gagnon (ed), *Federal Democracies*, London-New York, Routledge, 2010, p. 326).

8 Cf. Hans Kelsen, *Théorie pure du droit*, Paris, LGDJ-Bruylant, 1999.

9 Entre la muy abundante literatura especializada que insiste en ello, ver por ejemplo Juan José Solozábal, "Una propuesta de cambio federal", in *La reforma federal..., op. cit.*, pp. 19-67.

10 Sobre el principio dispositivo, ver: Enric Fossas Espalader, "El principio dispositivo en el Estado Autonómico", *Revista de Derecho Político*, Madrid, UNED, n° 71-72, enero-agosto 2008, pp. 151-173.

11 Sería diferente el caso si, como en Suiza, la Constitución reconociera una plena soberanía de los cantones a la hora de determinar su propio régimen lingüístico (con una, dos o más lenguas oficiales cantonales).

12 A este sistema de reparto competencial poco claro y complejo habría que añadir asimismo la posibilidad abierta por el Constituyente para que el Estado transfiera competencias propias (art. 150.2) a las ccaa (pueden serlo a una o a diecisiete, lo cual deja margen para establecer nuevamente asimetrías) y desarrolle por medio de bases materias de competencia compartida entre el Estado y las ccaa (art. 149.1.1°). La práctica de la legislación básica pronto se entendió como una manera para el Estado de entrar con relativa facilidad (desbordando de "lo básico") en el ámbito competencial de las ccaa sin más límite que el pudiere imponerle el tc. Y será también aquí el tc el que, en defecto de definición del significado y alcance de "lo básico", fijará posteriormente límites a la actividad del Estado en la materia. Sobre este punto y muchos otros de los tratados en nuestro comentario, puede verse el completo balance realizado por Eliseo Aja y Carles Viver Pi-Sunyer: "Valoración de 25 años de autonomía", *Revista Española de Derecho Constitucional*, Madrid, n° 69, septiembre-diciembre de 2003, pp. 69-113.

13 Eliseo Aja recuerda que el número de conflictos que ha tenido que examinar el tc desde su creación ha sido de unos 50 al año (1 o 2 en Alemania) y el retraso acumulado de 8 años (*Estado Autonómico..., op. cit.*, pp. 187-194).

14 Habría bastantes más ejemplos. Nos referimos más adelante a otros problemas, como la falta de previsión del Constituyente respecto de la representación territorial en el Senado.

15 Si se concluye que el problema está en una suerte de delirio o egoísmo extremo de los nacionalismos vasco y catalán y no en el sistema, se cambia ciertamente la valoración pero no el problema de fondo, que sigue existiendo. En este sentido, da igual cómo se valoren las reivindicaciones nacionalistas (como legítimas o ilegítimas) pues lo que importa, entendemos, es la resolución del problema.

16 De poco serviría, en efecto, hacer lo mismo tomando como referente el modelo centralizado pues éste no haría sino agravar la sensación que ya tienen los nacionalismos catalán y vasco de estar en un sistema que no les conviene ni satisface.

17 Por ejemplo: Michael Burgess, Alain-G. Gagnon (ed.), *Federal..., op. cit.*

18 Una Constitución es una norma jurídica en la que interviene una única voluntad política, expresada por los representantes de un pueblo y por el pueblo mismo. De lo contrario, el pueblo al que dicha norma se aplicará (y no a otro: no se aplica el EA de Cataluña a los madrileños por ejemplo) no tendrá propiamente hablando autonomía constitucional.

19 La elección presidencial en los EEUU, con la mediación de los grandes electores, puede llevar a una situación en la que el candidato que ha obtenido más votos, contando el total de los votos emitidos, no
sea el gane finalmente la elección. Así fue como George W. Bush, con 50.456.002 de votos, ganó a Al Gore, quien obtuvo 50.999.897 votos.

20 Ver por ejemplo Eliseo Aja, *Estado autonómico...*, op. cit., pp. 272-296.

21 Nos hemos referido a ello recientemente: "Is federalism a viable option in Spain?", in *Politics in Spires*, Oxford-Cambridge University, 31 de marzo de 2015. http://politicsinspires.org/is-federalism-a-viable-option-in-spain/

## Pour citer cet article

### Référence électronique

Jorge Cagíao y Conde, « La crisis del modelo de Estado en España y la reforma federal », *Cahiers de civilisation espagnole contemporaine* [En ligne], 15 | 2015, mis en ligne le 16 janvier 2016, consulté le 20 janvier 2016. URL : http://ccec.revues.org/5964 ; DOI : 10.4000/ccec.5964

## À propos de l'auteur

Jorge Cagíao y Conde

Maître de conférences à l'Université de Tours, ICD

## Droits d'auteur

© CCEC ; auteurs

## Résumés

### La crise du modèle d'Etat en Espagne et la réforme fédérale

L'État des Autonomies traverse une crise profonde. Les raisons de la crise se trouvent certes dans la Constitution de 1978 mais c'est sans doute à l'inadaptation du système à sa réalité politique complexe et changeante que l'on doit l'élargissement des fissures initiales. Dans cet article, l'auteur explique les causes de la crise du modèle d'Etat. Il analyse d'abord quelques des défauts juridiques majeurs du système. Il examine ensuite les problèmes politiques générés par les maigres efforts consentis par les gouvernants espagnols pour adapter le système autonomique à une réalité conflictuelle, plurinationale (en droit public interne), et multi-niveau (dans le cadre communautaire), et il explique, à l'aide de la logique fédérale, que la marge de manœuvre pour bien adapter le système à sa réalité tant interne qu'externe est très considérable. C'est cette logique qui doit, selon l'auteur, guider la réforme du modèle d'Etat, dans le sens indiqué dans la dernière partie de l'article.

The Spanish State of Autonomies has been suffering from a deep crisis for several years. If the reasons for the crisis may be found in the Constitution of 1978, its aggravation depends foremost of the maladjustment of the Spanish system to its very complex political context. In this paper, the author explains the causes of the crisis of the Spanish form of State. First, he deals with some of the juridical vices of its decentralized system. Secondly, he comments on the problems generated by the passive attitude of Spanish governments to adapt the constitutional system to its conflictual context (multinational in public law and multi-level into the UE system), and he also explains why the federal logic is probably the answer to the internal and external factors of State crisis. In the author's opinion, the federal principle should lead the constitutional reform of the State, as he notes in the last section of this paper

El Estado de las Autonomías atraviesa una profunda crisis. Sus razones pueden encontrarse ya en la Constitución de 1978 pero ha sido sin duda su falta de adaptación a la realidad política compleja y cambiante la que ha acabado agrandando las grietas iniciales del sistema. En este artículo se explican los motivos de la crisis del modelo de Estado. Se analizan
primero, desde un enfoque jurídico, algunos de sus vicios de origen. Se examina después el problema político que ha representado el escaso esfuerzo realizado por los gobernantes españoles para adaptar el sistema autonómico a una realidad que rápidamente mostró ser conflictiva, plurinacional (en el ámbito interno) y multinivel (en el ámbito comunitario), y se explica el amplio margen de maniobra existente, desde una lógica federal, para tratar de resolver los problemas mencionados. Es ésa, entiende el autor, la lógica que debería guiar la reforma constitucional del modelo de Estado, en el sentido que indica en la parte final del artículo.

## Entrées d'index

**Mots clés** : État des Autonomies, modèle d'État, Espagne, fédéralisme, réforme fédérale de l'État

**Palabras claves** : Estado de las Autonomías, modelo de Estado, España, federalismo, reforma federal

**Keywords** : State of Autonomies, form of State, Spain, federalism, federal reform

**Lieux** : Spain, España, Spagna, Espagne

**Périodes** : 1978-