qui a fait le Derg et non l'inverse. En renversant le régime impérial, l'élite militaire aurait choisi de
maintenir ses privilèges d'extraction de la production agricole, en particulier grâce aux propriétés
foncières des neftegna dans le Sud, en prenant directement le contrôle de la production par le
renouvellement des administrateurs provinciaux et régionaux et par l'instauration des kebele et des
PA (Clapham, 1988). Edmond Keller considère que le choix d'une politique de socialisme
scientifique relève plus de considérations pragmatiques qu'idéologiques, permettant au Derg de
justifier la concentration du pouvoir exclusif par une oligarchie plutôt que d'adopter des stratégies
participatives de développement (Keller, 1991). Lors de la consolidation du régime, l'idéologie
marxiste léniniste sert d'« écran de fumée » (Tiruneh Andargachew, 1987, p. 164) pour justifier
l'exercice de pouvoir par le Derg. Lors de la dernière décennie, alors que le régime est affaibli par le
déclin économique et la guerre contre les mouvements de guérillas, sa double dépendance à l'égard
de l'aide militaire soviétique et de l'aide occidentale humanitaire le conduit à entretenir des
arrangements politiques et idéologiques de plus en opportunistes.

Initialement, le choix idéologique marxiste-léniniste résulte de l'influence des étudiants et
intellectuels marxistes <fnref n="154" /> pour permettre de rallier une partie de la population civile. Ce choix remplit
le vide politique post-révolutionnaire avec une idéologie qui semble la plus prometteuse pour porter
de façon cohérente la modernité d'un État révolutionnaire et pour produire des programmes concrets,
tels que la nationalisation et la planification centrale. Puis, dans un second temps, en contrepoint à
l'alliance politique qui se soude avec le bloc soviétique jusqu'en 1977, ce positionnement idéologique
se cristallise progressivement en une « philosophie hybride » (Wolde Giorgis, 1989, p. 14), passant
du « nationalismhe manichéen » (Gascon, 1985, p.57) des programmes de l'Ethiopia First (juillet
1974) à un Programme de Socialisme éthiopien réinterprétant l'internationalisme prolétarien
(décembre 1974) jusqu'à l'adoption du Programme de Socialisme Scientifique (avril 1976). Jusque
là, le régime jouait encore un double jeu entre les puissances de la Guerre froide, où l'Éthiopie était
l'alliée des États-Unis et des pays occidentaux – ses principaux partenaires des échanges économiques
– quand la Somalie restait liée à l'URSS. Pour contrecarrer l'influence de l'URSS sur la Mer Rouge,
les programmes américains d'assistance militaire se sont accrus jusqu'à leur retrait en 1976, provoqué
par les massacres lors de la Terreur Rouge. En écartant les officiers pro-occidentaux du Derg,
Mengistu se tourne alors vers l'URSS pour se donner les moyens de conserver l'intégrité territoriale

<footnote n="154">154 Dès les années 1950, les intellectuels – dont certains formés en Occident – entretenaient déjà une vision réductrice du « féodalisme », dénonçant le retard et la corruption de l’ancien régime et sa collusion avec les États-Unis et le capitalisme. Dans les années 1970, aux yeux des intellectuels, l’accès à la modernité passait par la nécessité de remplacer les chefs de terre, les représentants de l’État par des agents d’un nouvel État. Cette transformation sociétale trouvait ses sources dans les « méta-narrations » érigées comme des « auto-évidences » des révolutions bolchéviques et maoïstes imposant le marxisme-léninisme comme la voie principale du rejet de l’ancien régime, Il s’est traduit dans une forme de marxisme teinté d’ambivalences complexes du nationalisme (Donham, 1999).</footnote>
et légitimer ses ambitions politiques, sans avoir à remettre en question sa politique autoritaire. En
1977, il signe un accord avec Brejnev pour un appui militaire total conditionné par la rupture avec les
États-Unis et l'expulsion des militaires américains. L'aide américaine d'USAID est remplacée par
l'aide européenne du FED (Clapham, 1989 ; Fontrier, 1999 ; Keller, 1991).

À la fin des années 1980, les échecs économique, politique et militaire couplés au renversement des alliances de la fin de la Guerre froide et au démantèlement de l'URSS poussent le régime à un revirement idéologique et politique. Le régime affaibli est impuissant à enrayer le déclin économique et l'expansion militaire du TPLF et de l'EPLF. Le déclin économique est provoqué par la chute de la production céréalière et des exportations – aggravée par la sécheresse de 1984 – et par l'augmentation des dépenses publiques pour l'entretien de la bureaucratie et des efforts de guerre. À partir de 1985, le cœur du régime s'affaiblit. Les défections se succèdent au sein de l'équipe dirigeante qui multiplie les épurations au sein des rangs contestataires de l'armée. En 1989, les services de sécurité déjouent une tentative de coup d'État organisé par des officiers supérieurs et généraux, qui sont exécutés pour être remplacés par de jeunes officiers idéologisés mais inexpérimentés. Enfin, malgré la relance de la mobilisation générale et la réorganisation des armées, les fronts armés du TPLF et de l'EPLF progressent de plus en plus vite dans le pays : en 1988, l'EPLF gagne une bataille décisive d'Afabet en Érythrée ; en 1989, le TPLF – renforcé par les autres mouvements d'oppositions pour former l'EPRDF – contrôle l'ensemble du Tigré ; en 1990, l'EPLF prend le port de Massawa et l'EPRDF progresse vers Gondar et le Nord-Choa. Depuis la famine de 1984, l'aide internationale des ONG et des donateurs occidentaux s'est installée dans une perspective à long terme. Au début des années 1980, de longues négociations avaient été amorcées entre la Banque mondiale et le gouvernement pour la mise en œuvre du Peasant Agricultural Development Project (PADEP). Elles aboutissent en 1987 à un programme d'appui aux paysans de « packages » individualisés, mais sans remise en question du contrôle des prix ni du monopole d'État, conservant ainsi les priorités nationales et idéologiques. Puis, l'ouverture vers l'Occident est précipitée par le désengagement du régime soviétique. Sous Gorbatchev, une aide militaire réduite est maintenue grâce au support des communistes conservateurs et malgré les critiques officielles contre la rigidité de l'économie socialiste et de la logique de guerre implacable du Derg. Le désengagement soviétique s'accélère avec le retrait des troupes cubaines. En 1990, la capture de conseillers soviétiques par le TPLF interrompt l'aide militaire russe. Le régime cherche alors à nouer des alliances avec la Corée du Nord pour la livraison d'armes et la construction d'usine d'armement, ainsi qu'avec Israël pour la fourniture d'armement, de conseils de guerre et l'appui aux renseignements contre le retour des populations juives Felasha d'Éthiopie. Le positionnement contre l'Irak lors de la guerre du Golfe permet d'être remercié par une livraison de carburant par l'Arabie Saoudite, quand l'URSS a suspendu les siennes.
En mars 1990, le régime déclare l'abandon officiel du Marxisme-Léninisme pour adopter une économie mixte s'ouvrant aux investissements privés, à la création d'entreprises et à la liberté de cultiver. Les coopératives, les villages collectifs, l'AMC et le Parti sont dissous. Ces réformes sont accueillies par des manifestations de soutien par les étudiants qui suppriment immédiatement les emblèmes de la trinité révolutionnaire ornant les villes et par l'abandon spontané des villages collectifs et des coopératives. Mengistu procède à une mise à l'écart des radicaux du WPE et à une purge en douceur de l'administration. En août 1990, il procède à une ultime réorganisation administrative, en resserrant l'emprise du pouvoir central autour du comité central militaire en plaçant ses administrateurs centraux dans les régions. Ces restructurations n'empêcheront pas la progression du front commun de l'EPLF, de l'EPRDF et des mouvements régionaux de résistance en région Amhara, qui se conclue par la désintégration des troupes du Derg, la fuite de Mengistu et la prise d'Addis-Abeba en mai 1991 (id.).

## 5. Le placage brutal du politique sur les normes bureaucratiques

Pensées comme instrument de pouvoir de l'oligarchie et de ses cadres loyaux, les normes rationnelles-légales de ces institutions bureaucratiques sont détournées sans ménagement, ignorées ou accaparées par le pouvoir dès lors qu'elles étayent ses agendas politiques. Elles sont par dessus tout cimentées par la brutalité, la peur et la méfiance. Structuré par le centralisme militaire en vue d'enrégimenter les populations, le registre coercitif et autoritaire de la bureaucratie est à la fois camouflé et nourri par l'usage du jargon révolutionnaire et par le registre de la planification scientifique, dont on peut illustrer les multiples dérives informelles, en particulier à travers le SAP éthiopien et la gestion de la famine de 1983-1984 par le pouvoir.

Le régime s'est consolidé par un pacte de sang originel d'une brutalité aveugle. Nous avons vu que les premières années du Derg sont marquées par une série d'assassinats ciblés (exécution de figures du régime monarchique, des rivaux et des opposants de Mengistu au sein du Derg, d'officiers et de civils « contre révolutionnaires ») et de massacres en masse de civils lors de la Terreur Rouge, accompagnés de rafles, d'emprisonnements et de disparitions. En servant une « stratégie du tri entre adversaires et partisans » (Gascon, 1985, p. 57) par l'élimination physique et par les purges, l'usage systématisé de la violence et de la menace est institutionnalisé comme moyen d'obtenir soumission et obéissance au pouvoir. Cette brutalité originelle a profondément imprimé la peur de la hiérarchie dans les pratiques bureaucratiques, où toute résistance et opposition aux ordres se soldent par le désaveu, voire par la mise à mort. Cette peur conduit au camouflage des erreurs et échecs (Fontrier,
1999)<fnref n="155" />. Si, à partir du milieu des années 1980, le pays est pacifié – hormis dans les zones de guérilla -, les exécutions et emprisonnements sommaires sont maintenus. L’usage de la force des milices armées des *kebele* et des PAS est systématisé pour forcer les paysans à la *villagisation* et au *resettlement*, et à l’enrôlement des conscrits et de la main-d’œuvre dans les fermes d’État, la participation aux défilés et manifestations politiques – dont l’absence se solde par la prison ou le ravail obligatoire. Enfin, le culte du secret du Derg – dont la composition a longtemps été secrète – entretient une part consistante de non-dit dans les dispositifs décisionnels, eux-mêmes continûment traversés par la crainte de conspiration et de complot de « contre-révolutionnaires ». À la violence physique s’ajoute une violence souterraine induite par la surveillance généralisée au sein de l’armée, des services administratifs et du parti, et étendue à l’échelle de la population et des relations de voisinages, entretenant méfiance et suspicion, règlements de comptes et délations.

L’armée doit porter et imposer la révolution selon une stratégie révolutionnaire rudimentaire, dont la détermination est renforcée grâce à la victoire militaire contre l’Ogaden en 1977, à partir de laquelle Mengistu « adopte une mentalité militaire stricte » (Wolde Giorgis, 1989, p. 49) dans une forme de « corporalisme borné » (Prunier, 2007, p. 147), où les ordres doivent être appliqués sans remise en question. Dès 1975, les *zemecha* sont organisées comme des armées à la reconquête du pays, pour impulser le développement par le haut (Clapham, 2002 ; Donham, 1999). Il s’agit d’enrégimenter les Éthiopiens pour les déplacer « comme une armée » disciplinée vers le développement socialiste (Gascon, 2007). Les modèles de villagisation sont conçus comme des casernes, facilitant les taxations et la conscription, les réunions obligatoires du parti et le contrôle de la production et des déplacements des populations. Pour autant, l’intrusion du parti unique dans les rouages du commandement militaire met à mal la règle hiérarchique officielle, où les promotions intempestives sont subordonnées à la loyauté au système politique plutôt qu’aux qualités militaires. Marginalisant les commandements militaires de la défense, le système de commandement privilégie ainsi les militaires rattachés au WPE et à la sécurité, ces derniers interférant en permanence sur les registres du commandement, sans toujours avoir ni la légitimité ni l’expérience ou la formation. Et ce, d’autant qu’une « promotion Mengistu » (Fontrier, 1999, p. 66) est favorisée, ostracisant les officiers supérieurs soumis à la suspicion des officiers moins gradés qui forment le noyau du Derg avec Mengistu (id.).

<footnote n="155">¹⁵⁵ Mengistu peut faire exécuter ses conseillers si leurs avis contredisent ses attentes. Ils sont conduits à camoufler les erreurs et les échecs des Plans de développement économiques. Lors d'une visite en juillet 1983 dans le Wello déjà gravement touché par la famine, les technocrates ont camouflé la situation dramatique, en nettoyant les environs des carcasses d'animaux morts et rassemblant les troupeaux encore en bonne santé pour répondre à l'exigence de résultats faisant état de progrès et de réussites (Wolde Giorgis, 1989).</footnote>
Le langage bureaucratique s'articule autour des formules pédantes consacrées de la langue de bois<sup>156</sup> révolutionnaire, formes parodiques de la révolution dont la « rhétorique infernale » n'informe sur rien et ne permet jamais de se faire une opinion (Tubiana, 1985, p. 118). Tissus de néologismes et d'emprunts à l'amharique, au guèze <sup>157</sup>, à l'anglais, au russe et au français, elle compose un dictionnaire progressiste incluant les termes de *komunist*, de *dimokrasi*, *sosializem*, *birokrasi*, *kadré*, etc. L'usage de ce langage ritualisé exprime aussi la soumission au pouvoir en place et au groupe – telle que l'obligation de se saluer par le terme « camarade » et de commencer ses phrases par « ...comme le dit notre camarade Mengistu... », voire d'utiliser le terme « Notre Bien aimé chef révolutionnaire » pour citer le chef d'État (Wolde Giorgis, 1989). Il exprime l'adhésion aux programmes politiques par l'usage systématique de slogans prolétariens qui font lieu de pensée, et dont sont imprégnés les cadres administratifs et du parti lors de leur formation à l'école idéologique Yekatit 66 pour être ensuite dupliqués lors des séances d'instruction obligatoire dans l'administration, les troupes, les PA, etc. Le pendant technique de la standardisation du jargon idéologique est incarné par le dogmatisme des programmes de planification scientifique d'inspiration soviétique – voire par les programmes de package de la Banque mondiale – dont la rigidité et l'irréalisme des plans théoriques décennaux sont renforcés par des objectifs traduits en résultats quantifiés et en quotas à atteindre à tout prix : production agricole, participation des populations aux réunions et aux travaux collectifs, coopératives, populations déplacées, etc. Il en résulte une obsession des statistiques et d'une quantophrénie à visée de contrôle, qui (dé)génère en une dérive pour atteindre les quotas théoriques fixés par le centre. L'AMC rachète du grain sur les marchés privés et force les paysans à revendre leurs biens pour acheter et lui fournir du grain. Les PA ont tendance à exagérer les chiffres et faire des déclarations de fausses coopératives. Ils détruisent les villages et forcent les paysans à reconstruire les sites parfois en pleine activité agricole. Ils accordent des privilèges (terres, aides, équipements, taxes) aux paysans qui travaillent en coopératives, sans les soumettre à l'obligation de *resettlement*. Vidées de leur contenu et de leur sens technique, les normes bureaucratiques du régime administrativo-répressif sont réduites à un instrument de contrôle et d'encadrement du système et des populations, ainsi que de l'aide extérieure.

## 6. La fragilité de l'appareil administrativo-répressif

Pour autant, la capacité d'encadrement et de contrôle de l'appareil administrativo-répressif s'avère être très irrégulière. Le récit éloquent de Wolde Giorgis (1989), ancien directeur du département d'alerte précoce, démontre comment il est parvenu, sans toutefois pouvoir ébranler l'immobilisme

<footnote n="156"><sup>156</sup> La langue de bois était déjà caractéristique de la fin de règne du régime monarchique (Tubiana, 1985).</footnote>

<footnote n="157"><sup>157</sup> Le guèze est la langue de l'Église.</footnote>
des édifices institutionnels de l'aide internationale et du Derg, à mobiliser les journalistes, les
donateurs et les ONG pour tenter de déclencher les aides d'urgence lors de la famine de 1983-1984.
Sans préjuger de la reproductibilité de son témoignage, il met au jour comment, au niveau central, un
haut fonctionnaire parvient à ménager des marges de manœuvre pour construire des alliances et
poursuivre des actions pouvant aller à l'encontre des agendas idéologiques du régime. Il évolue dans
les interstices laissés par un système bureaucratique inerte et redondant, entretenus par les
concurrences entre les factions et les institutions, par la surcharge du travail bureaucratique et par les
non-dits, la peur et la méfiance qui en imprègnent ses rouages. Aussi, à l'autre extrémité de la chaîne
de l'appareil de commandement bureaucrato-répressif, une série de monographies ethnographiques
montrent comment, dans les zones rurales périphériques du Sud, les stratégies de contournement des
normes bureaucratiques conduisent à des panachages locaux avec les modalités traditionnelles
(Donham, 1999 ; Donham et James, 2002). Dans les zones éloignées de centres administratifs de la
région Sud qui n'ont été que partiellement intégrées dans l'État, les structures politiques pré-
révolutionnaires ont survécues dans des formes camouflées et souterraines (id.) et les pouvoirs locaux
ont procédé à une dilution ou un « apprivoisement de l'institution » (Wolde, 2002, p. 46), en
particulier chez les populations agro-pastoralistes et pastoralistes (Clapham, 2002). Plus précisément,
l'enracinement local des structures et de l'idéologie de l'État repose sur un équilibre entre le pouvoir
coercitif exercé par les représentants de l'État et la demande par le bas de l'intervention de l'État dans
les conflits locaux. Donald Donham dans *Marxist Modern* (1999) décrit comment chez les Maale du
sud de l'Éthiopie, l'accession à la fonction de chef de PA permet aux élites locales évangélisées et
éduquées de se coaliser avec les chefs traditionnels marginalisés sous l'empire. Ils prennent ainsi leur
revanche sur les chefs traditionnels qui avaient été cooptés comme gouverneurs de l'État impérial
(grazmatch) et leurs alliés militaires (neftegna) du Nord placés par l'empereur. Le *zemecha* incarne
alors un retour à la tradition, lorsque les étudiants révolutionnaires désacralisent les reliques du roi
qui avait été désigné comme chef de l'administration impériale, alors qu'il était illégitime aux yeux
de la tradition magico-religieuse. Enfin, le discours épique tenu *a posteriori* par les *kadrés* sur le
*zemecha* décrit comme un « soulèvement de la masse populaire (...) contre les chaînes de l'oppression
féodale » (id., p. 50) occulte le prosaïsme de séances publiques qui procèdent en des médiations de
conflits locaux et de règlements de comptes mesquins. Toujours au Sud, chez les pasteurs *Arboré*, on
assiste au détournement des règles des nouvelles institutions pour coller à l'exercice du pouvoir local.
Le *leadership* des PA reste aux mains des chefs traditionnels de la chefferie initiée, qui organise les
réunions selon des modalités des assemblées d'initiées traditionnelles. Les associations obligatoires
du parti sont dispersées voire absentes. D'autres formes d'organisation sociale traditionnelle ont été
maintenues, comme les réunions des chefs par classe d'âge, les unités familiales élargies et les réseaux
commerçants « privés » . Cependant, l'État parvient toujours à exercer son pouvoir d'extraction des
taxes et d'enrôlement des conscrits, usant de la coercition, de l'emprisonnement à la confiscation de
biens (Wolde, 2002). Par contre, dans certaines zones du Sud-Est, le régime a procédé au
remplacement systématique des anciens *ballabats* et des chefs rituels dans les PA, en les déligitimant
de façon humiliante, voire en les tuant (Abbink, 2002). Au Nord, la divergence entre les attentes des
PA et celles des paysans se solde par des désertions et le renforcement de la résistance armée, comme
dans le Choa et au Tigré, mais aussi dans le Sud chez les Ari (Clapham, 2002). À la moitié des années
1980, l'obéissance inspirée par la terreur commence à se relâcher, où des manifestations de
mécontentements et des incidents isolés se multiplient lorsque les paysans expriment des slogans
contre la *villagisation* ou refusent de donner leurs enfants pour le service militaire (Fontrier, 1999).

En conclusion, si l'imprégnation idéologique des cadres militaires et des apparatchiks administratifs est efficace (Fontrier, 1999), le nombre réduit de ces derniers n'a pas permis de consolider la bureaucratie et le Parti hors des centres urbains des *awraja* et *woreda*. Le pouvoir étatique est exercé grâce à une forme d'obéissance aux ordres gouvernementaux, mais surtout grâce à la coercition directe, punissant les infractions par le paiement d'amendes, la prison et le travail obligatoire, ou la suppression des rations, la destruction des maisons, etc.. Seule une minorité du paysannat se plie à l'imposition des ordres idéologiques, le reste est en retrait, sujet à la méfiance ou rentre en résistance. L'impact idéologique est donc resté superficiel, autant dans le paysannat que chez les cadres – à tel point que la chute du régime est en partie associée à la crise de l'idéologie des cadres, facilitant la désintégration des armées devant le TPLF et l'EPLF (Abbink, 2002 ; Clapham, 1988 et 2002 ; Donham, 1999 et 2002). Au final, l'État n'est pas parvenu à fournir une structure politique suffisamment puissante pour imposer sa légitimité pour relancer la production agricole et enrôler le paysannat dans les programmes collectivistes. Il a été incapable d'apaiser les oppositions et n'a pas résisté au siège militaire permanent et aux dissidences armées du TPLF et de l'EPLF (Clapham, 2002). Pour résoudre les problèmes de société et faire face à la résistance et l'insoumission, le Derg n'a eu recours qu'au centralisme bureaucratique et à des méthodes strictement militaristes qui l'ont conduit à ces échecs politique, économique et militaire (Fontrier, 1999). Reposant sur un appareil administrativo-répressif « fragile » (Prunier, 2007), l'État <fnref n="158" /> construit par le Derg est un colosse aux pieds d'argile, dont la survie ne dépend plus que de l'aide occidentale, en jouant sur la multiplicité des donateurs sans leur accorder de souveraineté. Il s'écroulera aussi vite qu'il s'est imposé, laissant derrière lui un pays exsangue.

<footnote n="158">158 L'État est qualifié d'« État faible » par Edmond Keller (1991).</footnote>
Avec la victoire de l'EPRDF en mai 1991, non seulement nous assistons à l'instauration du premier régime conçu hors du Shewa depuis un siècle mais aussi à la répétition du mode d'accession au pouvoir d'un puissant chef de guerre local, le futur Premier Ministre, Meles Zenawi – à l'instar de Menelik II (Clapham, 2002). En dépit des intentions affichées par les principes de la « Démocratie Révolutionnaire », selon lesquels il s'engage à amorcer les processus de libéralisation économique et d'ouverture au multipartisme encadrés par l'État, le nouveau régime renouvelle les traditions autocratiques et centralisées des régimes précédents – certes selon des méthodes moins brutales -, mais qui consistent plus en un détournement des dispositifs et des processus démocratiques, tout en affinant le contrôle bureaucratique à des échelles villageoises plus fines de sub-kebele. Contrairement au Derg, dont la légitimité initiale reposait sur la résolution de la question foncière, le gouvernement provisoire met au centre de sa politique la question des nationalités (Aalen, 2002). Les enjeux du régime se distinguent aussi par l'ethnicisation des enjeux de pouvoir au sein de l'État ethno-fédéral, ainsi que par le contrôle de l'État sur les processus de libéralisation économique et électoraux. Puis à partir de 2005, fort d'une croissance économique exceptionnelle, le cœur idéologique de l'EPRDF ne porte plus sur l'ethnicité mais sur le doublement chiffré de la croissance économique (Dereje Feyissa, 2011). Enfin, il se démarque notamment des régimes précédents par ses capacités d'extraversion de ressources économiques considérables de l'aide internationale.

Dès 1991, le gouvernement provisoire s'attèle à la création d'un État ethno-fédéral, qui sera amputé en 1993 de l'Érythrée devenue indépendante par référendum. Fin 1994, la Constitution de la République Fédérale d'Éthiopie est proclamée, instituant un régime parlementaire bicaméral. À ses débuts, le régime connaît une phase de stabilité politique qui se dégrade à partir de 1998, quand la montée du nationalisme anti-érythréen débouche sur la guerre contre l'Érythrée (1998-2001)<fnref n="159" />, dont

<footnote n="159">159 Depuis 1991, les relations entre l'Érythrée et l'Éthiopie se sont progressivement détériorées autour des questions monétaires et commerciales et des désaccords frontaliers, notamment autour du village de Badme. Outre la revanche à prendre par le TPLF sur l'humiliation subie par la perte de l'Érythrée en 1993 et l'ingratitude de l'EPLF à l'égard de son soutien sur le front du Derg (Tronvoll, 2009), ce qui est en jeu est avant tout la mémoire historique des relations avec la province du Tigré, confronté à la supériorité proclamée des Érythréens sur leur voisin éthiopien et la crainte d'une nouvelle annexion (Marchal, 2011). En mai 1998, la guerre éclate à cause d'un incident de frontière et s'enlise dans une guerre de tranchées faisant entre 50 000 et 80 000 morts. Le régime éthiopien relance une large mobilisation en recrutant dans les *kebele* jusqu'à 350 000 à 500 000 soldats. À partir de 1999, l'Éthiopie lance des offensives jusqu'à reprendre une partie des territoires contestés et à occuper un tiers du pays, mettant fin à la guerre en mai 2000. Une zone de sécurité sous contrôle onusien est établie et un accord de cessez-le-feu est signé en décembre 2000 – mais pas d'accord de paix (Prunier, 2007, b). Depuis 2002, les propositions de partage de territoire proposées par la commission onusienne, où Badme revient à l'Érythrée – faisant de l'Éthiopie vainqueur de la guerre un perdant politique -, sont rejetées par les deux parties. En 2008, le différent frontalier n'est toujours pas résolu, au point que l'Érythrée réoccupe la zone de sécurité temporaire et l'Éthiopie garde le contrôle de Badme (Marchal, 2011). Aujourd'hui, les deux régimes n'ont toujours pas d'intérêt à résoudre par les compromis diplomatiques un conflit qu'ils utilisent comme excuse pour accroître leur pouvoir</footnote>
l'issue va catalyser la scission politique du TPLF en mars 2001. Passant d'une forme de pouvoir
collégial à un autocratisme personnalisé, le centralisme se concentre autour de Melès Zenawi, à la
fois chef du parti du TPLF/EPRDF et de l'État (Markakis, 2011, p. 245). À partir de septembre 2001,
l'Éthiopie s'engage comme allié central des États-Unis dans la guerre contre le terrorisme. Le pays
se transforme à nouveau en un « État caserne » (Tronvoll, 2012) déployant une politique sécuritaire
et répressive dirigée notamment contre les insurrections en Ogaden<fnref n="160" /> et contre les partis
d'oppositions politiques et voix dissidentes à l'EPRDF. À partir de 2005, suite à la répression des
vastes mouvements de contestations post-électorales, l'espace démocratique se réduit
considérablement par la proclamation de lois liberticides et le harcèlement des opposants. Fin 2006,
les troupes éthiopiennes soutenues par les États-Unis envahissent la Somalie pour combattre les
Tribunaux Islamistes et groupes radicaux proches d'Al Qaïda. Enfin, lors des élections législatives
de 2010, l'EPRDF et les partis affiliés remportent une majorité écrasante : la démocratie
révolutionnaire devient une « démocratie au parti dominant » (Tronvoll, 2012, p. 282) gérée par un
« État-parti » centralisé (Markakis, 2011, p. 246). Soutenu par ses alliés privilégiés chinois et
américain, le régime autoritaire combine alors une insolente croissance économique avec sa politique
sécuritaire. Il engage d'ambitieux projets d'infrastructures (barrages, urbanisme, routes, voie ferrée)
et d'agriculture intensive. Etayé par la publication officielle de données exceptionnelles de croissance
macroéconomique, Mélès Zenawi se proclame « champion d'un modèle alternatif économique »
(Dereje Feyissa, 2011, p. 811), où l'État-parti omniprésent préside le processus de développement
économique et domine l'espace politique, en sacrifiant la liberté politique. Le décès de Mélès Zenawi
en 2012 n'a pas modifié le cours de ces politiques, prolongées par son successeur Hailé Maryam
Dessalegn, homme du sérail de l'EPRDF originaire du Wolleyta, qui a été reconduit lors des élections
en 2015.

Nous procéderons dans ce paragraphe à un ultime éclairage théorique sur les différents enjeux
politiques qui sous-tendent les normes bureaucratiques. Tout d'abord, nous soulignerons les
ambivalences du cadre idéologique de la Démocratie Révolutionnaire. Puis nous retracerons
comment l'autoritarisme du régime et le glissement du fédéralisme en néo-patrimonialisme ethnique

<footnote>interne, d'autant que les acteurs internationaux le permettent en priorisant la lutte contre le terrorisme en Somalie
(International Crisis Group, 2008).</footnote>

<footnote n="160">¹⁶⁰ L'Ogaden National Liberation Front (ONLF) qui collaborait depuis 1991 avec l'EPRDF rentre en conflit armé avec le régime en 1994 à cause du blocage pour la sécession de l'Ogaden. Manquant d'un support populaire et encore amateur jusqu'en 1998, l'ONLF se structure et bénéficie d'un support de l'Érythrée à partir de 2000, pour multiplier ses attaques en 2002. À partir de 2005, face à la montée des groupes islamistes en Somalie, l'Ogaden devient une zone militarisée, où sont montées de vastes opérations militaires et de surveillance à partir des villes-garnisons. Faisant suite à une attaque commando d'un chantier pétrolier éthio-chinois en 2007, le régime réplique par des attaques et contrôles massifs et par la création d'une force spéciale de police composée d'Ogadeni. Depuis 2008, la multiplication des campagnes contre-insurrectionnelles a poussé l'ONLF à négocier, au point que des propositions d'accords de paix sont en pourparlers depuis 2010 (International Crisis Group, 2013).</footnote>
participent d'une « mise en scène » démocratique. Enfin, nous verrons comment l'ambivalence des relations entre les donateurs internationaux et le régime s'équilibre entre la « collusion et (la) collision » (id., p. 811) de leurs enjeux réciproques, qu'il s'agisse des choix de stratégies économiques et des politiques publiques ou des questions des droits de l'homme. Il s'avère que les relations de l'aide entre les donateurs et l'EPRDF ont été façonnées par la guerre contre le terrorisme, où les stratégies de lutte contre la pauvreté poursuivent des objectifs de stabilisation de la sécurité régionale (id.). Toutefois, les données chiffrées officielles s'imposent comme normes bureaucratiques de régulation dans l'espace de négociation entre les donateurs et le pouvoir, et comme « nouvelle source de légitimité politique » de l'EPRDF (id., p. 807).

# 1. L'habillage circonstanciel de la Démocratie Révolutionnaire

La Démocratie Révolutionnaire de l'EPRDF se présente comme un bricolage entre le marxisme-léninisme et le libéralisme (Bach, 2012). La démocratie révolutionnaire se révèle être un « concept malléable » (id., p. 657), dont les notions de « libéralisme » et de « révolution » se nourrissent l'une-l'autre plutôt que de s'opposer pour s'adapter aux évolutions des contextes internationaux et nationaux. Cette doctrine découle de l'idéologie et de la pratique du mouvement de guérilla tigréen du Tigrean People Liberation Front (TPLF), créé en 1975 par des étudiants tigréens pour mobiliser les paysans en guérilla contre le Derg (Aalen, 2011 ; Young, 1998). Ce mouvement, qui revendique à l'origine une auto-détermination de la région du Tigré, se constitue très vite autour d'un groupe cohérent – grâce aux purges qui, dès 1976, expulsent hors du Tigré les factions dissidentes<fnref n="161" /> -, pour tracer une ligne politique homogène, ancrée sur un positionnement marxiste-léniniste, s'inspirant du modèle chinois dans les années 1970 puis du modèle albanais dans les années 1980. Si son idéologie est assez proche de celle du Derg à ses débuts, il surpasse ce dernier dans l'encadrement des paysans, l'extraction des surplus et la conscription de combattants (Clapham, 2002). La structure militaire est doublée de commissaires politiques en charge du contrôle des populations, elles-mêmes encadrées par des comités et bureaux politiques dans chaque agglomération. Sur le front, le TPLF a su canaliser l'aide humanitaire occidentale par des alliances privilégiées entre les ONG et son Emergency Relief Desk. Stratège astucieux, Melès Zenawi s'impose progressivement comme la figure centrale du TPLF. Tout d'abord membre du congrès et du Politburo, il s'allie la majorité du groupe et neutralise ses opposants, pour consolider en 1984-1985 une puissante ligne politique. Il est élu président du TPLF en 1989 et centralise le pouvoir du Politburo. Il crée l'EPRDF en 1989, entourant le TPLF d'une nébuleuse d'organisations satellites censées représenter les diverses facettes ethniques

<footnote n="161">161 Les dissidents regroupent les tendances nationalistes et libérales et les partisans d'une monarchie constitutionnelle (CDU), ainsi que les marxistes radicaux de l'EPRP – survivants de la Terreur Rouge de l'EPRP – ou les tendances refusant l'alliance avec le front érythréen de l'EPLM.</footnote>
éthiopiennes<fnref n="162" />, et dont la coalition sert de « faire valoir » au TPLF, lui donnant une apparence d'ouverture et de démocratie (Fontrier, 2012 ; Young, 1998).

À l'origine, la ligne politique de l'EPRDF se proclame anti-impérialiste. Elle prône l'instauration d'un gouvernement populaire démocratique élu par le peuple pour assurer le monopole du pouvoir par les masses dans le respect des nations et des nationalités, tout en respectant l'unité éthiopienne. L'économie est calquée sur les modèles chinois et albanais de contrôle des marchés et des terres par l'État. Mais en 1991, au gré des victoires contre le Derg et des rencontres officielles avec les États-Unis en vue de pourparlers pour la paix, la politique adopte un ton plus libéral, de façon à obtenir une honorabilité internationale et une meilleure acceptation de la population éthiopienne<fnref n="163" />. Elle développe les idéologies de la « démocratie révolutionnaire » et de « l'ethnicité politique » en intégrant les concepts de « bonne gouvernance », basés sur le principe d'un consensus collectif porté par un parti qui gouverne au nom des « masses rurales », en cooptant et en mobilisant la société civile via les associations de masse. C'est un modèle de gouvernement qui se revendique comme « démocratique » et « populaire », doté d'un parlement populaire, ouvert au multipartisme et à la liberté d'expression. Le choix du modèle chinois d'économie mixte permet de conserver le contrôle étatique des secteurs clés de l'économie et du foncier, tout en permettant l'entrée des capitaux étrangers. Enfin, le concept de l'ethnicité politique<fnref n="164" /> définit la citoyenneté selon l'ethnicité. Il se traduit par une division administrative et des politiques étatiques articulées sur la différenciation ethnique. Il privilégie l'usage de langues locales et l'emploi de fonctionnaires locaux dans l'administration, et la création d'élites locales et régionales loyales au parti.

Plus pragmatique que dogmatique, l'adoption de l'idéologie de la démocratie révolutionnaire en 1991 est vue comme un « habillage circonstanciel » et un « arrangement publicitaire » adressé aux Occidentaux (Fontrier, 2012, p. 285) car l'EPRDF ne peut pas se permettre d'exercer une politique coercitive directe comme celle du Derg, et doit tolérer ses opposants en les contrôlant plutôt qu'en les éliminant (Donham, 2012). En 2001, suite à la scission du TPLF<fnref n="165" />, la doctrine est réactivée pour

<footnote n="162">¹⁶² Autour du TPLF se regroupent l'Oromo People's Democratic Organisation (OPDO), le Southern Ethiopian People's Democratic Front (SEPDF) et l'Amhara National Democratic Movement (AMDM). À la fin des années 1990, quatre autres parties affilés à l'EPRDF sont créés : le Somali People's Democratic Front (SPDF), le Gambella People's Democratic Front (GPDF), le Benishengul-Gumuz People Democratic Unit Front (BGPDUF) et l'Harari National League (HNL). Toutes les politiques adoptées par l'EPRDF doivent être suivies par les partis affiliés et par les gouvernements régionaux.</footnote>

<footnote n="163">¹⁶³ En 1989, le front de l'EPRDF était arrivé à quelques kilomètres d'Addis-Abeba mais les paysans amharas épuisés par le stalinisme du Derg ont fini par les chasser à cause de leurs revendications politiques maoïstes et références albanaises (Fontrier, 2012).</footnote>

<footnote n="164">¹⁶⁴ Il découle de la politique stalinienne de gestion des nationalités en URSS, donnant aux diversités ethniques le droit de nationalité autorisant l'autonomie nationale jusqu'à la sécession.</footnote>

<footnote n="165">¹⁶⁵ L'une des causes de division du comité central du TPLF serait la confusion entre le Parti et l'administration gouvernementale, opposant les membres qui reposent sur le gouvernement et ceux qui se concentrent sur le Parti. Il s'agit aussi d'une lutte de pouvoir plus large catalysée par le désaccord sur des stratégies à l'égard de l'Érythrée, entre les</footnote>
pacifier les dissidents radicaux internes. Depuis le rétrécissement de l'espace démocratique engagé depuis 2005, elle se distancie des rhétoriques de démocratie libérale, en glissant du registre social à l'économique. Elle met en exergue l'accomplissement des exploits économiques et les principes de respect de la souveraineté, en escamotant les abus des droits de l'homme et l'absence de pluralisme politique derrière l'impératif de prioriser un développement économique qui permettra de faciliter une démocratisation graduelle de l'espace politique (Tronvoll, 2012). L'État opère alors un revirement de stratégie de développement, qui jusqu'alors structurée par la politique de l'Agriculture Develomment Led Industrialisation (Adli), priorisait l'amélioration des cultures vivrières des populations rurales pauvres. Après 2005, elle se tourne vers l'économie de marché, mettant en avant les « investisseurs » et « nouveaux entrepreneurs » ruraux, en sélectionnant des « fermiers modèles », constituant l'avant garde rurale de l'EPRDF. La « Révolution Démocratique » et l'État développeur fusionnent dans une « Démocratie développementaliste », dont seule l'EPRDF est le maître d'œuvre (Lefort, 2012).

## 2. La prise au piège démocratique des processus électoraux

En juin 1991, une Conférence nationale de réconciliation approuve une Charte provisoire<sup>166</sup> pour gouverner le pays pendant la phase de transition prévue jusqu'à la fin 1994. Elle désigne un Conseil de Représentants et un Conseil Constitutionnel – avec une forte majorité donnée aux vainqueurs de la guerre, l'EPRDF et l'Oromia Liberation Front (OLF) – tout en respectant la représentation ethnique de chaque parti. Melès Zenawi est désigné à la fois chef d'État du gouvernement et secrétaire général de l'EPRDF et du TPLF. Avec le retrait de l'OLF<sup>167</sup>, une succession de dispositions administratives<sup>168</sup> prises en 1992 et 1993 donnent la maîtrise absolue de l'EPRDF sur le processus de création de l'État. En décembre 1994, lors du vote de la Constitution et de la proclamation de la République Fédérale Démocratique, les vues majoritaires de l'EPRDF s'imposent encore, en particulier sur le droit à la sécession des nations éthiopiennes et le maintien de la propriété de la terre par l'État. La nouvelle constitution institue un Parlement bicaméral, composé d'un Conseil des Représentants du Peuple élu

<footnote>positions radicales militaires et les positions modérées diplomatiques du Premier Ministre. L'exclusion d'une douzaine de hauts cadres du comité central du TPLF provoque la purge de fonctionnaires au sein du gouvernement et de l'administration. Par cet affaiblissement de la base politique du TPLF, l'EPRDF renforce ses alliances avec l'aile amhara de l'ANDM et les partis des régions périphériques (Vaughan et Tronvoll, 2003).</footnote>

<footnote n="166"><sup>166</sup> La Charte annonce le principe d'autodétermination nationale et l'acceptation de la sécession de l'Érythrée ainsi que la pluralité politique et le respect des droits de l'Homme.</footnote>

<footnote n="167"><sup>167</sup> L'Oromo Liberation Front est le groupe oromo de rébellion allié de l'EPRDF. Les tensions pour le partage du pouvoir entre l'EPRDF et OLF se dégradent en 1992, lors des élections des comités administratifs provisoires et des woreda jugées inéquitables par l'OLF. La multiplication de violences entre milices OLF et EPRDF, et l'oppression directe des opposants conduit l'OLF à se retirer du gouvernement en juin 1992 pour prendre le maquis (Fontrier, 2012 ; Vaughan, 2007).</footnote>

<footnote n="168"><sup>168</sup> Il s'agit du remaniement ministériel, de l'exclusion des partis d'opposition du Conseil des Représentants, de l'élection pro EPRDF dans les *kebele* d'Addis-Abeba.</footnote>
au suffrage universel et en charge de légiférer, et d'un Conseil Fédéral élu par les Conseils Régionaux et purement consultatif. Par la suite, ce système donne une marge de manœuvre importante à un exécutif fort dirigé par Mèlès Zenawi, peu soumis au contrôle parlementaire, et à un Conseil de ministres qui a peu de prise réelle et sert de « vitrine » pour l'opinion internationale (Fontrier, 2012, p. 245). Finalement, tout en se pliant à la conditionnalité des donateurs internationaux d'ouverture au pluralisme politique selon un processus électoral, l'EPRDF est parvenu, en capturant l'ensemble des institutions publiques et en captant la majorité quasi-absolue des sièges parlementaires, de la représentation des woreda et kebele, à s'imposer comme un parti « oligarchique » (Bach, 2016).

Le monopole de l'EPRDF s'exerce grâce à la force organisationnelle et la détermination politique du parti, bénéficiant de l'appui organisationnel et militant de l'appareil administratif, notamment en milieu rural. Il s'appuie également sur les capacités organisationnelles de ses cadres et sur la coercition exercée par les forces nationales de défense, la police fédérale et régionale, et les milices locales. Grâce à la mise hors compétition orchestrée par l'administration et la répression des voix dissidentes, les élections finissent par consacrer « le plus légalement du monde » (Fontrier, 2012, p. 301) l'élimination presque complète de l'opposition. Les élections ne concourent plus à élargir la démocratie mais, en servant un processus de validation des politiques gouvernementales et de consolidation du pouvoir de l'EPRDF (Aalen et Tronvoll, 2009 ; Vaughan, 2007), elles consistent en une « réaffirmation rituelle attendue du pouvoir » (Donham, 2012, p. 263). Aux niveaux locaux, l'incorporation progressive du parti dans les kebele a permis d'exercer un contrôle sur une population rurale dépendante de la volonté des représentants de l'État pour l'accès aux services publics et à la terre – en particulier à l'approche de la redistribution des terres en 1997 (Pausewang et al., 2002). Mais surtout, le pouvoir exercé par le Parti est facilité par la confusion entre l'État et le gouvernement, où les citoyens perçoivent l'État, le gouvernement et le Parti comme une seule entité, mengist (Lefort, 2007 ; Tronvoll et Hagman, 2012). À cet amalgame s'ajoute une culture électorale héritée des régimes précédents<fnref n="169" /> qui assimile l'exercice à un mode supplémentaire de contrôle du pouvoir, sans aucune neutralité ni compétition politique (Pausewang et al., 2002), quand, en milieu urbain, le cosmopolitisme et la présence internationale permettent de mieux tolérer l'expression alternative. D'autre part, l'intimidation exercée sur les membres de l'opposition, sur les journalistes et les activistes des droits de l'homme a aussi contribué à marginaliser les partis d'oppositions, les médias et les associations civiles. Interprétée comme une conspiration anti-régime, toute contestation électorale est accueillie par la méfiance et le refus de dialoguer (Tronvoll et Hagman, 2012). En réaction, les partis d'opposition majeurs boycottent le processus électoral, pour protester contre l'absence de

<footnote n="169">¹⁶⁹ Pour mémoire, des élections au suffrage universel ont été conduites sous Hailé Sélassié en 1957 pour la Chambre des députés et sous le Derg en 1987 pour le Shengo (Pausewang et al., 2002).</footnote>
consultation, le favoritisme administratif à l'EPRDF, la partialité du processus et les intimidations récurrentes contre leurs activistes et leurs proches – allant des arrestations aux exécutions sommaires – et la pression exercée auprès des villageois pour forcer leur choix (Pausewang, Tronvoll et Aalen, 2002). Enfin, le manque d'organisation et la difficulté à constituer une force solide de coalition ont également permis la montée en puissance de l'EPRDF, qui est parvenu à devenir une véritable « machine de guerre politique » en appliquant les techniques de maquisards sur le champ politique contre plusieurs fronts d'opposants (Fontrier, 2012, pp. 399 et 404).

Les élections législatives de l'année 2005 sont historiques, tant par l'essor subit de la participation civile et du pluralisme politique lors des campagnes électorales, mais aussi par la brutale inversion de la trajectoire démocratique post-électorale et la restriction du champ démocratique qui s'est ensuivi. Les campagnes électorales autorisent des confrontations critiques entre partisans, dont l'audience est élargie par des retransmissions à la télé et radio, visant essentiellement les milieux urbains (Lefort, 2007). En 2005, les votes en faveur de l'opposition dans les centres urbains sont conséquents, en particulier pour un nouveau parti de coalition d'oppositions, la *Coalition for Unity and Democracy* (CUD) au point que l'opposition a pu gagner un tiers des sièges au Conseil des Représentants du Peuple. Un changement des procédures parlementaires permet toutefois de conserver la majorité absolue de l'EPRDF pour l'adoption de lois. Les partis d'opposition finissent par se retirer et appellent à manifester, contestant les résultats et les modalités de recomptage des voix par le *National Election Board* pro-EPRDF et les abus exercés sur leurs candidats lors de la campagne. Les manifestations sont lourdement réprimées dans le sang et par des emprisonnements massifs de contestataires, d'opposants, intellectuels et journalistes, accusés de trahison et d'incitation à la violence, voire au génocide des Tigréens. À partir de 2006, pour empêcher l'opposition de se reconsolider, l'EPRDF déploie une vaste propagande de re-idéologisation et étend le contrôle et l'encadrement de l'État par le Parti jusqu'aux niveaux les plus bas de *sub-kebele*. En 2009 et 2010, des lois sont votées pour restreindre les médias, les partis d'opposition et les ONG, criminalisant les critiques sur les atteintes des droits de l'homme en prétendant vouloir renforcer la société civile en l'autonomisant pour confier les droits de l'Homme à l'État au nom du nationalisme et de la souveraineté<fnref n="170" />. Les élections pour les *woreda* et *kebele* de 2008 et les élections régionales et législatives de 2010 sont conduites dans un espace politique non compétitif dominé par

<footnote n="170">170 Il s'agit des lois suivantes :</footnote>

<footnote>- *Mass Media and Freedom of Information Proclamation* (juillet 2008)</footnote>

<footnote>- *Anti-Terror Proclamation* (juillet 2009)</footnote>

<footnote>- *Charities an Societies Proclamation* (janvier 2010)</footnote>

<footnote>La Loi sur les sociétés et associations caritatives rend répréhensible les activités de défense des droits humains des ONG nationales et internationales. La Loi anti-terroriste permet de poursuivre et d'emprisonner des journalistes éthiopiens et étrangers sur des publications critiques jugées comme propagande terroriste. Par ailleurs, la Loi sur la presse permet de poursuivre les journalistes pour toute critique antigouvernementale.</footnote>
l'administration conditionnant l'accès à la fonction et aux services publics par l'adhésion à l'EPRDF et systématisant les intimidations auprès des opposants. Depuis la répression de 2005 et le déploiement d'une rhétorique agressive de l'EPRDF, il semblerait que la peur ait même été réintroduite en Éthiopie, avec les souvenirs de la Terreur Rouge du Derg (Tronvoll, 2010). Par ce mécanisme de « distorsion de la démocratie » (Bach, 2012, p. 644) et par sa « prise au piège » (Ege, 2002, p. 71), le régime ressort renforcé et légitimé. Et ce, d'autant qu'en répliquant les standards internationaux de l'espace démocratique, les institutions libérales et le processus électoral deviennent une « arme anti-contestataire » (id.), où toute contestation à cet ordre démocratique apparent devient antidémocratique.

### 3. Le château de cartes ethniques de la fédération éthiopienne

Basée sur les nationalités, la fédération d'Éthiopie se décompose en entités administratives, où l'État est reconstitué dans des termes ethniques: deux villes autonomes (Addis-Abeba, Harar) et douze Régions qui se découpent en zones, woreda et kebele, selon des logiques stipulant une homogénéité des majorités ethniques de ces territoires (Donham, 2002). En théorie, chaque Région a le droit d'exercer un pouvoir indépendant législatif, exécutif et judiciaire et les représentants de chaque groupe ethnique peuvent être représentés au niveau central, où les unités régionales sont censées être incorporées dans des procédures de prises de décision. Mais en pratique, la politique de décentralisation est contredite lorsque les politiques publiques sont imposées par le centre dans les régions comme un système rigide uniforme, où tout changement est considéré comme subversif. Les régions sont sous la tutelle financière du pouvoir central qui s'attribue le rôle de distribution des ressources, captant l'essentiel des sources de revenus pour les leur redistribuer de façon très variable. L'État est seul habilité à traiter avec les bailleurs de fonds internationaux (Planel, 2005b ; Vaughan et Tronvoll, 2003).

À partir de 2002 et 2003, un renversement du pouvoir s'opère en renforçant les capacités des woreda, notamment par le transfert direct du budget, malgré la résistance des zones et des régions. Ce processus est accentué en 2006, lorsque les bailleurs en réaction des abus post électoraux de 2005, exigent de transférer les fonds aux niveaux décentralisés et non plus au niveau central. Impliquant l'implantation d'infrastructures et d'institutions administratives, la création d'emplois, de contrats de donations et levées de taxes, la compétition entre woreda qui avait déjà commencée dès l'instauration de la fédération en générant parfois des conflits ethniques, s'est encore accentuée. Mais les woreda souffrent d'un système fiscal déficitaire, de manque de moyen et de personnel formé. En théorie autonomes dans l'élaboration des budgets et des projets, ils restent dépendants de la validation par la hiérarchie de la zone et de la région pour les transferts financiers. Ils sont soumis à l'impossibilité de
créer de nouvelles taxes sans leur autorisation (Meheret, 2007). Au final, la structure de l'État éthiopien repose sur un système centralisé qui contrôle tous les gouvernements régionaux et des woreda, réduisant les capacités d'opérer indépendamment du gouvernement central, et dont les politiques doivent suivre les standards nationaux en matière d'éducation, de santé et de développement. La décentralisation ne s'accompagne pas d'une dévolution significative de pouvoirs aux États-régionaux, témoignant de la capacité de l'État à contrôler son territoire par sa présence déconcentrée dans les régions et woreda. Les plans de développement ne sont pas issus de consultations populaires mais reflètent la logique d'une bureaucratie bien organisée et redevable à l'échelon supérieur des officiels étatiques (Hagman et Abbink, 2011). Le développement des services publics procède plus d'une déconcentration administrative de la fonction publique que d'une décentralisation (Planel, 2005b ; Schaeffer, 2012).

D'autre part, le choix d'adopter un État fédéral ethnique aurait été sous-tendu par la volonté du pouvoir tigréen de supprimer l'hégémonie amhara sur l'État en maintenant une coalition ethnique avec les populations majoritaires Oromia et les populations politiquement dominantes amhara (Aalen, 2011 ; Young, 1998). Il prolongerait la politique de division des contre pouvoirs, comme « instrument de sécurisation du pouvoir » (Aalen, 2011, p. 36) permettant de neutraliser les mouvements séparatistes, tout en mobilisant les communautés et en encourageant l'unité territoriale. De façon à maintenir son contrôle sur l'État, l'EPRDF a glissé d'une volonté d'autodétermination nationale vers une intégration administrative. L'objectif affiché par l'État sur la promotion d'une autonomie ethnique et culturelle<fnref n="171" /> n'a donc pas conduit à une reconnaissance formelle des autorités traditionnelles, mais à des relations de type « néo-patrimonial »<fnref n="172" /> tissées entre les acteurs politiques traditionnels et les élites modernes, les partis politiques et les agents de l'administration. Les partis cherchent à coopter les figures traditionnelles influentes qui peuvent offrir un service politique efficace en mobilisant les électorats autour de candidats représentatifs de groupes dominants et se revendiquant d'un statut ethnique, d'une tribu, d'un clan ou d'une caste de façon à remplir les critères de la Constitution. En retour, ils leur apportent une légitimité politique – et, pour l'EPRDF, un vecteur d'incorporation dans le système administratif et étatique lorsque les agents traditionnels s'engagent à appliquer la politique du parti dans les politiques lignagères ou claniques. Ces stratégies de clientélisme ethnique se révèlent avec acuité lors des élections de 2005, où les alliances et les politiques électorales s'inscrivent dans une continuité structurelle de statuts hiérarchiques traditionnels. Sous-tendue par les alliances

<footnote n="171">171 En contradiction avec la nature construite de l'ethnie, le discours officiel étatique sur l'ethnie s'appuie sur une conception inspirée du modèle tigréen constitué comme une unité politique unifiée et monolithique, et ignorant la contestation intra-ethnique et les minorités.</footnote>

<footnote n="172">172 En référence à Jean-François Médard, Abbink décrit le néo-patrimonialisme comme des « liens spécifiques entre les figures rationnelles légales de la structure bureaucratique avec des formes de domination personnalisées et ‘traditionnelles’, via des réseaux clientélistes et de loyauté ethniques ou familiales » (Abbink, 2006, p.174).</footnote>
familiales et les unités lignagères, l'expérience électorale devient un « théâtre de l'ethnicité » (Donham, 2002, p. 154). Elle est vécue à travers le cadre culturel des processus d'identification collective ethnique/tribale/clanique ou de caste et non plus à travers des acteurs politiques individuels et des idéologies politiques. Mais elle génère néanmoins l'émergence d'une forme de courtage individuel au nom de « groupes ethniques », porté par agents culturels et politiques, le plus souvent alphabétisés à l'amharique (Abbink, 2002). On assiste à l'éclosion de formes primordiales d'identification ethnique, de « revival » de la tradition, voire des réinventions des identités ethniques de façon à bénéficier des gains politiques et matériels et pousser à la reconnaissance des unités administratives. Accentuant les idées de stratification sociale discriminatoire (basses castes, femmes), elle revitalise les compétitions hiérarchiques et les fractionnements inter-ethniques, inter-claniques, tribaux ou de castes. Enfin, on assiste à une multiplication de sous-partis ethniques et des conflits au sein des partis pour la recherche de monopolisation des postes administratifs en marginalisant les minorités (Aalen, 2011 ; Tronvoll et Hagman, 2012).

Plusieurs études de cas révèlent comment la légitimité politique des candidats et des partis dérive de la combinaison entre les normes rationnelles légales de l'administration avec les normes traditionnelles et modernes de la hiérarchie politique, faisant prévaloir selon les contextes des votes « ethniques » sur des « partisans ». En région Somali, le rééquilibrage entre les clans *ogadeni* dans la compétition électorale ne favorise pas de clan prééminent. D'un côté, le parti affilié de l'EPRDF enrôle des *elders* – dont certains anciens administrateurs corrompus – en promettant des postes à l'administration régionale. Perçus comme de « faux *elders* » mandatés par le gouvernement, ils font toutefois pression pour voir leur familles et alliés dans les listes du parti pro-EPRDF et occupent un rôle central dans le choix des candidats en usant de leur crédit coutumier en jouant un rôle de « filet pour attraper les poissons » (Hagman, 2012, p. 79) tout en tentant de décourager les candidats indépendants. D'autre part, un conseil d'*elders* descendants du sultana (*guraad*) se mobilise en revendiquant une indépendance – affichée sur le web – pour négocier avec Melès Zenawi leur support à l'EPRDF contre l'engagement gouvernemental de pourparlers avec l'ONLF. Dans les deux cas de figure, leur accès aux ressources gouvernementales les a éloignés des populations, les assignant à un rôle de « gardiens de porte » (id.). Chez les *nuers*, on assiste à une fragmentation des conflits pour la reconnaissance politique et administrative, greffés sur des enjeux de répartition ethnique par unité administrative *kebele et woreda* et d'accès aux sièges du Conseil régional : compétitions inter-ethniques au sein du parti local affilié à l'EPRDF entre les *anywaa*, ethnie dominante qui occupe les postes de président à la Région, entre les *nuers* et les nordistes, qui occupent la plupart des postes administratifs et des commerces ; rivalités inter-tribales chez les *nuers* pour contrer tout monopole au sein de la représentation *nuer* au Conseil régional, entre les tribus *gaajak* et *gaajok* et entre sous-
groupes lignagers de la tribu *gaajak* dominante (*thiang*) (Dereje Feyissa, 2012). Chez les *dawro* du Sud Omo et dans le Woleyta, l'EPRDF recrute ses cadres loyaux parmi les castes supérieures et les clans dominants (Aalen, 2012 ; Barata, 2012) lorsque les castes inférieures (potiers, tanneurs, forgerons, etc.) qui occupent des places subalternes dans l'administration ou des *kebele* sont exclues des processus électoraux. Mais dans le Woleyta, le parti d'opposition principal le CUD remporte un soutien important, en réaction au pouvoir du chef de parti allié à l'EPRDF qui est un notable d'appartenance de l'ethnie *Hadiya* du *woreda* voisin, dont on craint qu'il ne révise le partage territorial en faveur de ce dernier. Face à cette rumeur, l'EPRDF accuse le CUD de vouloir rétablir l' » ordre ancien féodal » avec le retour de nouveaux *neftegnas*. En revanche, dans d'autres situations, comme en région Oromia et dans le *maale*, il n'y a pas eu de vote « ethnique » proprement dit, mais un vote « partisan » entre partis pro ou anti-gouvernement. En région Oromia, l'image de nouveaux *neftegna* est cette fois-ci accolée au parti majoritaire de l'OPDO affilié à l'EPRDF à cause de leur allégeance gouvernementale. Malgré le support matériel et politique de l'administration lors de la campagne dont il bénéficie, il ne remporte pas de majorité écrasante contre les partis d'opposition (Schaeffer, 2012). Dans le *Maale*, le parti gouvernemental recrute de façon large sur la base de loyauté en retour d'un poste administratif auprès de population éduquée, chrétienne, d'anciens professeurs sous le Derg. L'opposition se tourne vers les anciennes familles royales *maale* en butte contre les travaux collectifs et les taxations et qui cherchent à renforcer leur légitimité en concurrence avec l'État. Elle est à son tour accusée par l'EPRDF de vouloir restaurer l'ordre impérial (Donham, 2012).

Si le système de fédéralisme est interprété comme un système ethnique et autoritaire où le contrôle est exercé par les autorités centrales sur la périphérie, via l'instrumentalisation de partis politiques « ethniques » affiliés au parti gouvernemental (Meheret Agenew, 2002), les études plus fines mettent en exergue la fragilité de pouvoirs locaux qui reposent sur une sorte de « château de cartes » politique (Donham, 2012, p. 254). Malgré sa capacité d'exercer un contrôle coercitif dans les villages – via l'appareil d'État – et de recruter les leaders les plus capables par leur éducation et par leur assise ethnique, l'EPRDF demeure incapable de forger des hégémonies culturelles locales et reste sujet à une forte instabilité de son leadership local.

## 4. Les structures de régulation politique et économique de l'État-parti

L'absence de mécanisme formel pour renforcer les lois fédérales et influencer le gouvernement étatique confère au fédéralisme un « centre mou » tiraillé entre des forces centripètes et centrifuges, et dont la tendance à l'éclatement est compensée par l'omniprésence du parti, fusionnant avec l'État (Assefa Fiseha, 2006, p. 152) pour former un « État-parti » (X, 2011) et monopolisant le monde des affaires (Hagman et Abbink, 2011).
À partir de 1991, lors de la période de transition, si les hauts cadres du WPE sont emprisonnés, les vice-ministres ainsi que l'ensemble des agents des services publics et anciens militaires du Derg restent en place. Seuls les ministres et les directeurs généraux des sociétés d'État sont démis de leurs fonctions<fnref n="173" />. Par contre, au niveau des administrations locales, les cadres du Derg sont remplacés par des enseignants diplômés. Mais la fonction publique souffre d'une inertie et d'une difficulté de renouvellement à cause de la désaffection à son égard par les diplômés. Le réel danger de déstabilisation vient de la classe politique amhara qui maîtrise l'administration et résiste au changement<fnref n="174" /> (Fontrier, 2012 ; Markakis, 2011). À partir de 1995, la volonté de rationaliser la fonction publique se traduit par le renouvellement des cadres avec de nouveaux agents formés à l'Ethiopian Civil Service College (ECSC). Ce collège, supervisé par le Premier Ministre et par les cadres de l'EPRDF – mais dont le corps enseignant n'est pas forcément rattaché au parti – sélectionne des bacheliers (niveau 12th grade) ou d'anciens combattants EPRDF. Assimilée à une « école des cadres du parti » (Vaughan et Tronvoll, 2003, p. 44), elle forme une « classe d'administrateurs locaux éduqués » (id.) qui partagent leur engagement dans le gouvernement et le Parti. Bénéficiant de l'apport de l'éducation et de salaires plus conséquents, leur loyauté est avant tout centrée sur le système hiérarchique « bienfaiteur » plutôt que sur leurs administrés (Abbink, 2006). En parallèle, l'État s'attèle, à partir de 1997, à une réforme du corps des fonctionnaires en deux phases de quatre ans. À grande échelle, les anciens responsables locaux sont progressivement renvoyés permettant le transfert des pouvoirs du centre vers la périphérie, en particulier dans les woreda, par des fonctionnaires nouvellement formés (Meheret Agenew, 2007). En 2003, l'État regroupe un corps imposant de 300,000 fonctionnaires, dont 40,000 au niveau fédéral et la moitié d'Amharas (Vaughan et Tronvoll, 2003).

La construction de l'État-parti s'est opérée en phases successives de distinction et de fusion entre les deux entités. L'EPRDF est coordonné par un Politburo de vingt membres représentants de chaque parti de coalition. Organisé selon un modèle classique marxiste-léniniste, il est guidé par un congrès, un comité central et un comité exécutif puissant. La structure s'étend hiérarchiquement des régions aux kebele via une série de cadres, de cellules du parti et d'associations de masse. De 1991 à 2001, le Parti fonctionne plutôt comme un dispositif distinct et informel, voire concurrentiel, au sein de l'État. Placés comme conseillers auprès des administrations fédérales et régionales, les hauts-cadres de l'EPRDF interagissent étroitement avec les cadres de la fonction publique. À partir de 1998, avec le déclenchement de la guerre entre l'Érythrée et l'Éthiopie, le Parti reprend son rôle d'organisation

<footnote n="173">¹⁷³ Sauf quelques exceptions, comme l'ancien ministre des Affaires sociales en charge de la démobilisation des soldats, lorsque les soldats et les milices du Derg sont libérés pour être rapatriés avec les troupes et les réfugiés (Fontrier, 1999).</footnote>

<footnote n="174">¹⁷⁴ En 1994, lorsque les fonctionnaires des ministères et des grandes administrations sont affectés à des directions régionales décentralisées, le personnel d'encadrement amhara est le plus réticent à quitter le centre urbain.</footnote>
militaire et propagandiste et il instaure un deuxième centre de commandement suprême composé de
cadres du TPLF sans position officielle étatique, qui finit par s'opposer au pouvoir fédéral. Cette
tension conduit à l'éclatement du TPLF/EPRDF et à l'éviction d'une douzaine de hauts-cadres en
2001. L'ancienne structure bicéphale État-parti fusionne alors au sommet. De nouveaux « super
ministères » centralisateurs sont constitués en charge du développement rural, des affaires fédérales,
du renforcement des capacités. Cette restructuration permet d'incorporer à l'État une bureaucratie
politisée et les anciens conseillers informels du parti. Ces nouvelles structures dupliquées du niveau
fédéral au woreda dotées des cadres du parti deviennent le moteur des initiatives gouvernementales.
En 2004, le chef du département de renforcement des capacités s'impose sur le président du woreda.
Il contrôle les programmes et les budgets. À partir de la période électorale de 2005, les cadres du parti
sont de nouveau réinvestis de leur rôle politique, soulagés de leurs responsabilités bureaucratiques
(Vaughan, 2011). Depuis la crise de 2005, pour contrer la réémergence de l'opposition, des cellules
du parti sont créées dans chaque hameau de *kebele*, ou *subkebele* (Lefort, 2012), où le recrutement
actif de membres a permis de multiplier par cinq le nombre total d'adhésions nationales, passant de
760,000 membres à environ 4 à 5 millions (Aalen et Tronvoll, 2009 ; Markakis, 2011). Les cadres
EPRDF sont des enseignants des écoles élémentaires ou secondaires, des diplômés mais aussi de
petits fonctionnaires, des infirmiers, des agents agronomes, des secrétaires, etc. Ce sont « des gens
qui savent lire et écrire et qui travaillent dans des milieux largement illettrés et qui n'avaient jamais
eu jusqu'alors de perspectives de promotion », à qui l'EPRDF « a ouvert tout un paysage politique
nouveau pour profiter de leurs canaux directs de communication avec le paysannat » (Vaughan, 2007,
p. 395). Les ministres aux niveaux fédéraux et régionaux restent nommés par le Parti. Dans les
régions, la représentativité des antennes régionales de l'EPRDF y constitue une forme d'ingérence
du pouvoir fédéral (Planel, 2005b). Les fonctionnaires nouvellement formés par « l'école du parti »
ou ayant suivi des séminaires de formations organisés par l'EPRDF constituent massivement
l'exécutif des *woreda* (Tegegne, 2007) et des *kebele* (Lefort, 2007 et 2012). Dans la lignée de
l'héritage léniniste d'un « centralisme démocratique » (Hagman et Abbink, 2011, p. 584), c'est le
comité central de l'EPRDF qui produit des plans d'action des politiques publiques, qui se traduisent
en plan d'action quinquénaux appliqués à l'échelle du pays, parfois sans modification.

Enfin, l'enracinement politique de l'EPRDF au sein des structures gouvernementales se double d'une
alliance économique avec la communauté des affaires, formant un oligopole dominant les secteurs
clés de l'économie. Entrepreneurs et officiels du parti entretiennent des relations de patronage, où
s'échange la loyauté politique des uns contre le traitement préférentiel des autres leur accordant des
facilités pour les contrats, infrastructures et services de l'État (id. ; Pausewang et al., 2002). Ainsi,
les membres de l'EPRDF et de ses partis affiliés ont le monopole des marchés privés, contrôlant des
dizaines d'entreprises dans les activités clés du transport, de la communication et du commerce, mais aussi des industries, de l'agriculture de rente, des mines, de la finance, etc. Les profits renforcent ainsi l'influence du parti, qui reçoit également des donations des entreprises privées. Les biens sont transférés sous forme de conglomérats privés, comme par exemple, l'Endowment Fund for the Relief and Rehabilitation of Tigray (EFFORT) <fnref n="175" /> qui est un collectif de compagnies privées contrôlées par le comité central du TPLF (Abbink, 2011 ; Hagmann et Abbink, 2011 ; Tronvoll, 2012) ou la MIDROC, holding en partie liée à l'empire du Sheikh Ali Al Amoudi<fnref n="176" /> lié au TPLF, ou encore les holdings liés aux partis affiliés en région, tels que Endeavour avec l'ANDM en région Amhara, le Dinsho Trading House avec l'OPDO en région Oromia, le Wondo Trading House dans la région Sud (Abbink, 2011).

## 5. L'encadrement des politiques rurales foncières et agricoles par l'État-parti

A l'échelle villageoise, les cabinets administratifs des *kebele*, institués dans les années 2000 s'imposent comme « l'appendice du parti » dans les campagnes (Vaughan et Tronvoll, 2003, p. 247). Ce sont les comités locaux de *kadre EPRDF* qui sélectionnent le cabinet exécutif du *kebele*, dont le chef est désigné par l'administration du *woreda* via un processus de validation – sans vote – lors des réunions publiques (Lefort, 2007). Les structures administratives des *kebele* sont le principal instrument de contrôle de l'EPRDF sur la masse rurale car elles gèrent le quotidien des paysans. Munis d'un tribunal, d'une prison et d'une milice, elles sont en charge de la collecte des taxes et de l'attribution des crédits, mais aussi de la distribution des fertilisants et de l'aide alimentaire. Elles fournissent des lettres de recommandation pour l'accès aux services publics, tels que l'école, les soins de santé, et l'accès aux emplois des fonctions publiques. À partir de 2001, la politique *top-down* est renforcée avec une relance de l'idéologisation et de la mobilisation de la paysannerie. Un redécoupage administratif est procédé en *sub-kebele (nus kebele ou mengawi budin)* – catégorie qui regroupe entre 30 à 90 maisons – puis en 2010, en unités familiales *gott, mengistu budin, ou lemmat buddin* – composées de 5 à 15 familles. Ces dernières unités sont en charge de mener des projets de développement sous le contrôle des Agents de Développement du ministère de l'agriculture et du

<footnote n="175">¹⁷⁵ EFFORT est crée en 1995 par le comité central du TPLF pour coordonner les ressources « Fondation », en captant des biens dénationalisés à la fin de la guerre, tels que les moyens de transports. Il a développé depuis une série d'entreprises commerciales et d'usines d'activités variées : agriculture et élevage, usines, cimenterie et textile, l'industrie pharmaceutique, mines, banques, transports et agences de voyage, service de consultation, etc.</footnote>

<footnote n="176">¹⁷⁶ L'empire Midroc est un conglomérat d'« entreprises associées au parti », qui couvre les activités qui a bénéficié des privatisations à grandes échelles de construction/services/fabriques y compris le rachat des mines de Lenga Dembi, dont l'État conserve une position dominante de la propriété des actifs. Il couvre les activités de papeteries, construction, énergie, boissons, voyages, mines, raffineries, pharmacies, hôtellerie (Sheraton d'Addis-Abeba), etc. Midroc appartient à Sheikh Mohammed Hussein Ali Al Amoudi, homme d'affaires saoudien/éthiopien le plus riche d'Éthiopie et 43e plus grande fortune mondiale selon le magazine Forbes. Il a bâti sa fortune dans la construction et l'immobilier, avant de se diversifier dans des projets de construction de raffineries (notamment en Suède et au Maroc).</footnote>
Kebele. De fait, l'encadrement des populations par l'État-Parti se ramifie à des échelles plus fines, où les décisions les plus basiques (telles que la rotation des plantations et des terres, etc.) sont contrôlées par les membres de l'État-parti. Les projets réinitialisant les campagnes zemecha sont imposées par les kadre, tels que les projets de creusement de bassins d'eaux pluviales, de compostage ou de reforestation. Les travaux de développement sont obligatoires pour tous les adultes, selon une supervision serrée via une hiérarchie intermédiaire. Si les modalités (nombres de jours ou d'heures de travail) peuvent être éventuellement renégociées, l'objectif des travaux collectifs n'est pas discutable et les absents peuvent être amendés ou emprisonnés (Lefort, 2012). Lors des élections de 2005, les cabinets et milices dans certains kebele ont pu organiser des campagnes en porte à porte avec les cadres EPRDF, faisant pression pour voter pour le parti gouvernemental en menaçant le retrait des droits (aides, accès école, santé), voire des terres allouées par l'État<fnref n="177" /> (id.). Enfin, à partir de 2006, les conseils de kebele passent de 15 à 300 personnes, ce qui rend extrêmement difficile à l'opposition de trouver des candidats en nombre suffisant et permet d'élargir le nombre de partisans EPRDF. Le couplage de la présence omniprésente des cadres EPRDF avec le recours aux méthodes d'intimidation lors de l'enregistrement des candidats de l'opposition, a montré sa redoutable efficacité lorsqu'en 2008, les élections des cabinets de kébélé et des conseils des woreda ont donné une vaste majorité pro-EPRDF pratiquement sans autre compétition politique<fnref n="178" /> (Aalen et Tronvoll, 2009 ; Markakis, 2011). Ces réformes font partie intégrante du programme de décentralisation du gouvernement, où la refonte des kebele sert à la fois d'outil de contrôle des populations et de développement, dans la continuité du projet d'encadrement" du Derg. Une autre invention récente est la position du kebele manager (halafi de yesira) ou " la tête en charge des travaux " nommés pour conseiller et soulager le cabinet et servir de médiateur entre les autorités locales et la communauté. Contre-pouvoir du Chef de kebele, le manager répond au niveau hiérarchique du woreda et il doit assister aux réunions et superviser toutes les activités de développement. La pénétration des ménages par les responsables de l'État-parti sert principalement à des visées de propagande pour convaincre les agriculteurs des avantages de l'adhésion des programmes de développement rural par le gouvernement et, en définitive, de voter pour le EPRDF. En terme de contrôle politique, ces structures s'avèrent être efficaces pour réprimer l'opposition politique locale (Human Right Watch). Enfin, si les milices de kebele jouent un rôle coercitif pour forcer à participer aux travaux collectifs et réunions, la menace est surtout exercée à travers les sanctions pour l'accès aux ressources étatiques (accès à terre ou aux intrants) (Emmenenger et al., 2011).

<footnote n="177">177 Par ailleurs, une discrimination constante est exercée, en particulier lors de la redistribution foncière, sur les anciens kadré du Derg, qualifiés de birokrasi. Plus éduquée, ses membres rejoindront les partis d'opposition (Ege, 2002 ; Lefort, 2007).</footnote>

<footnote n="178">178 Les observateurs ajoutent deux autres facteurs : les vastes ressources financières dont dispose l'EPRDF grâce aux entreprises privées affiliées et l'absence de force convaincante des partis d'opposition (Tronvoll, 2010).</footnote>
En dernier lieu, l'État-parti exerce un double contrôle sur la base rurale par le maintien du contrôle
des terres et, depuis plus récemment, par l'encadrement du développement agricole par les cadres du
parti des « fermiers modèles » et des « armées du développement ». En 1995, la Constitution a
entériné le fait que l'État reste l'unique propriétaire des terres, prolongeant la politique de contrôle
des terres exercée sous le Derg. L'État autorise et régule l'usage de la terre, interdisant leur vente,
exchange et location. L'attribution est individuelle et non plus familiale, et la transmission aux enfants
est autorisée. L'accès individuel à la terre est conditionné à la capacité effective de cultiver et à la
résidence dans le *kebele*. Dès 1991, plusieurs redistributions ont été régulièrement procédées.
Encadrées par des prérogatives propres à chaque région, elles relèvent directement des agents
gouvernementaux des *kebele* et agents du ministère de l'Agriculture. À partir de 2003, la
redistribution est officialisée par la certification de titres de location et l'enregistrement des parcelles
dans des registres fonciers. Outre que cette politique foncière impacte l'insécurité alimentaire
chronique du pays et l'appauvrissement des paysans<fnref n="179" /> (Dessalegn, 2007 et 2013), le contrôle du sol
par l'État procède directement d'un contrôle politique des populations rurales. Ce contrôle s'exerce
à travers la régulation de l'application des politiques agricoles gouvernementales et de l'émergence
et de l'ancrage des opposants politiques locaux. Les modalités d'attribution et de location dépendent
strictement du respect des « bonnes » pratiques culturales et environnementales (Sorensen et Selome,
2009), dont l'interprétation est suffisamment floue pour laisser une marge de manoeuvre aux agents
du Kebele. Elles doivent être conformes aux consignes des différents plans de développement
agricole imposés par l'État, et conditionnées à l'usage de fertilisants et de semences améliorées. Elles
s'alignent en 2003 avec les programmes de *Safety Net*, puis à partir de 2010, avec la politique de
développement guidées par les « fermiers entrepreneurs ». Enfin les redistributions en région Amhara
ont systématisé les discriminations à l'égard des anciens cadres du Derg (Lefort, 2007). En période
électorale, des cas de menaces de confiscation en cas de vote pour l'opposition ont été relevés
(Pausewang, Tronvoll et Aalen, 2002). Le processus de distribution de titres fonciers s'est accéléré
lors de la période électorale de 2005 de façon à contrer l'opposition (Sorensen et Selome, 2009).

Le contrôle des populations paysannes à travers le foncier et les pratiques culturales s'est renforcé à
partir de 2005, à travers le recrutement actif des élites paysannes pour devenir des « fermiers
modèles » pro-EPRDF, en échange de l'aide de l'État. Le remplacement des programmes de sécurité

<footnote n="179">179 Nous développerons les politiques de sécurité alimentaire au cours du chapitre suivant. Il est considéré que la politique foncière entretient une forte incertitude de la *tenure* qui, malgré l'augmentation des terres cultivées, inhibe toute initiative individuelle de valorisation des terres et favorise la baisse des rendements agricoles. Elle conduit à une fragmentation extrême des parcelles (moins d'un hectare par famille), dont les récoltes ne couvrent pas les besoins alimentaires annuels. Les « micro paysans » (Dessalegn Rahmato, 2013, p. 126) sont ainsi réduits à une agriculture de survie qui doit être compensée par la migration saisonnière. De surcroît, elle ne répond pas au problème aigu de manque de terre des jeunes générations.</footnote>
alimentaire de l'Adli par une agriculture orientée vers une économie de marché a contribué à réorienter les politiques de développement rural du gouvernement et de la redéfinition de la base sociale qui soutiennent ces politiques. Elle met en avant une classe « d'investisseurs » et « d'agriculteurs modèles», composée par un groupe de petits exploitants agricoles, automatiquement cooptés au sein de l'EPRDF. La mobilisation de la population s'est encore accrue en 2010 avec le lancement de plusieurs « armées de développement », intervenant dans le domaine de la santé maternelle, l'éducation, la jeunesse et le micro-entrepreneuriat. Ces « entrepreneurs » et « soldats de développement » sont désignés comme « l'avant-garde politique » en charge de montrer au reste de la population la valeur de la stratégie de développement de l'EPRDF. Ils se voient accorder certains privilèges comme l'exemption des travaux collectifs et l'accès privilégiés aux intrants et ressources des programmes gouvernementaux. Derrière l'engagement pour la promotion du développement économique et pour la prestation de services sociaux, il est difficile de ne pas saisir la détermination de la discipline et du contrôle et de la population par l'État-parti (Fantini, 2013 ; Lefort, 2012)

Ainsi, l'intensification des efforts pour professionnaliser et améliorer les capacités de l'État et du service public a servi tout autant à consolider le Parti, dont les membres contrôlent à la fois l'ensemble de la chaîne administrative, en particulier au niveau des kebele, qui sont les zones clés du contrôle des masses rurales ainsi que les rouages économiques les plus stratégiques (Aalen et Tronvoll, 2008 ; Vaughan et Tronvoll, 2003). Ainsi renforcée à la base, la fusion entre l'État et le Parti constitue ainsi une sorte de structure politique monolithique comparée à des structures « totalitaires » (Aalen et Tronvoll, 2008, p. 116 et Tronvoll, 2010, p. 132) suffisamment solides pour maintenir sa stabilité politique. Toutefois, les études ethnographiques récentes conduites en région Oromia montrent que le pouvoir de l'État-parti local n'est ni absolu ni illimité. L'autorité de l'État est limitée à la fois par la résistance des paysans qui subvertissent les travaux de développement et par les manœuvres des fonctionnaires du kebele s'appuyant sur des réseaux clientélistes pour permettre la mise en œuvre des politiques. Tout d'abord, malgré le renforcement de la capacité des responsables locaux à mobiliser et à contraindre les ménages dans les projets de développement, les populations contournent sans cesse les obligations collectivistes par l'absentéisme chroniques aux travaux ou réunions. Ensuite, les membres locaux du parti montrent plus un calcul économique plutôt qu'une véritable conviction politique, usant de leur position au sein du Parti-État pour obtenir des avantages et maintenir leur pouvoir dans l'arène politique locale. Par conséquent, la décentralisation et la réforme post-1991 des kebele n'ont jusqu'ici ni modifié la tradition de relations hiérarchiques entre l'État et la société, où les populations s'efforcent de maintenir le plus de distance avec les fonctionnaires des kebele. Ces études nuacent les interprétations d'une domination totale de l'État-parti sur la population, mettant au jour tant les forces que les faiblesses du dispositif de l'État-parti (Emmenenger et al., 2011).
## 6. Les dynamiques d'extraversion de l'aide internationale

Nous avons déjà évoqué dans la problématique les montants de l'aide internationale dédiée à l'Ethiopie, et leur poids dans le budget étatique, ainsi que le cadre programmatique liant l'État à la Banque mondiale (Emergency Recovery and Reconstruction Program ERRP, Programme d'Ajustement Structurel Pas, Poverty Reduction Strategy Program - PRSP, Plan for Accelerated and Sustained Development to End Poverty - Pasped, Growth and Transformation Plan - GTP). À la lecture des documents officiels de ces programmes, le partenariat paraît très cordial, entre la Banque mondiale et le FMI d'une part, et le ministère du Plan d'autre part. L'auto-congratulation et la célébration des progrès, réformes et avancées économiques rythment chaque étape, où les critiques sont à peine esquissées par la « langue de coton » propre aux institutions de Breton Woods qui anesthésie tout rapport frontal (Huygue, 1991, cité par Steiner, 2002, p. 98). En célébrant les progressions annuelles de l'économie par les 8 à 11 % de croissance annuelle du GTP, les rapports officiels omettent bien évidemment de mentionner les abus des droits de l'homme, les proclamations des lois liberticides et le monopole de l'EPRDF sur l'espace électoral et sur l'économie. Le retour à l'autoritarisme est abordé par l'euphémisme de « réduction de l'espace politique » (Dereje Feyissa, 2011, p. 802). Dans le Pasped, il est mentionné que, malgré les « troubles » post-électoraux de 2005, il est noté que « des progrès ont été faits », tels que « les consultations avec le parlement », « l'usage des médias », « la consultation avec la société civile » et « l'organisation d'élections en 2005 » (p. 204). Pour améliorer la bonne gouvernance et les droits de l'homme, le Pasped et le GTP planifient d'organiser des « ateliers de formation », d'appuyer les associations locales, de réorganiser le Bureau National des Elections, de faire la promotion de la liberté de la presse, etc., ignorant que les institutions tant parlementaires, qu'associatives de base sont noyautées par le parti unique (id.). Aussi, les rapports n'émettent que des critiques indirectes sur le monopole économique de l'EPRDF (Dereje Feyissa, 2011). Les expropriations de terres et déplacements forcés provoqués par les programmes d'agriculture intensive ne sont pas mentionnés dans les documents officiels, pas plus que les modalités de mise en location des terres à des entreprises étrangères (Inde, Angleterre, Israël, etc.) dans des conditions qui leur sont extrêmement favorables (Dessalegn Rahmato, 2011). Plutôt que d'appliquer des sanctions trop dures pour peser sur le cours de ces situations critiques, les donateurs préfèrent passer par le biais du « dialogue constructif » et de la « diplomatie douce », donnant à l'EPRDF le bénéfice du doute de parvenir à réduire la pauvreté. Quand la Banque mondiale est accusée par les défendeurs des droits de l'Homme de supporter un régime dictatorial, il est répondu que la démocratie est avant tout une affaire de temps (Dereje Feyissa, 2011). Les suspensions de partenariat ont toutes été provisoires : en 1997, à cause du déficit de la balance de paiement, de 1998
à 2000 pendant la guerre contre l'Érythrée<fnref n="180" />, fin 2005 et 2006 suite aux répressions post-électorales<fnref n="181" />, en 2008, par le blocage provisoire du financement du barrage de Gilgel Gibbe III<fnref n="182" />, en 2009, à cause d'un classement médiocre des performances de l'utilisation des ressources (id.). Elles expriment plus un désaccord dont les termes sont négociables et contournables qu'une véritable sanction.

Les innombrables rapports et lettres officielles qui ponctuent ce long processus de réforme économique et politique étendu sur presque deux décennies laissent deviner combien cette coopération est le fruit d'une laborieuse collaboration, qui s'inscrit dans des cycles de pourparlers, de négociations et d'ajustements entre les deux parties, mais aussi en interne, où les plans sont discutés, préparés par les différents ministères avant d'être votés au Parlement. Chaque programme devient une « plate-forme d'accord pour le support des donateurs et un signal d'avancée vers une convergence entre les donateurs et le gouvernement » (Furtado et Smith, 2009, p. 140). Au début du cycle, l'exigence du Pas à l'ouverture au libéralisme a suscité une forte résistance. En concurrence avec le projet quinquennal de l'EPRDF, il n'est adopté que comme « un autre obstacle à franchir pour satisfaire les donateurs » (id.). L'État a maintenu sa politique protectionniste, préférant les entreprises contrôlées, coopératives et compagnies d'État. En 2000, 70 % des entreprises sont encore des entreprises d'État. Dans sa deuxième phase, le PRSP est devenus un programmee national où la libéralisation est plus en phase avec les exigences des donateurs. Mais de vastes domaines de la politique publique demeurent non négociables, tels que la privatisation du foncier, les modalités de la libéralisation des secteurs financier et énergétique, des télécommunications et des fertilisants. D'autres secteurs restent négociables à la marge pour aboutir à des consensus, comme l'éducation et de la sécurité alimentaire (id.). Au final, les donateurs ont lâché prise sur l'exigence de privatisation des terres et sur la libéralisation du système bancaire (Dereje Feyissa, 2011).

L'inégalité des rapports de force inégaux permet au gouvernement de conserver une position de force vis à vis des donateurs incapables de leur dicter une politique gouvernementale. Tout d'abord, l'idéologie de la réduction de la pauvreté et la lutte contre le terrorisme dans la Corne de l'Afrique qui composent aujourd'hui les points d'entente entre les deux parties prévalent largement sur ce qui les divisent, comme l'idéologie et les choix prioritaires de développement de l'EPRDF<fnref n="183" /> ainsi que la

<footnote n="180">¹⁸⁰ Pendant cette période, l'aide d'urgence a été maintenue.</footnote>

<footnote n="181">¹⁸¹ L'aide a repris dès 2006 sous forme de *Protection of Basic Services* (PBS) attribuant l'aide non plus au niveau fédéral mais de façon décentralisée auprès des *woreda* (Furtado et Smith, 2009).</footnote>

<footnote n="182">¹⁸² Le blocage de la Banque mondiale découlait plus sur l'absence d'appel d'offre dans l'attribution des travaux à la Chine, et non pas pour les impacts environnementaux et humains. En 2012, elle a renouvelé un prêt de 684 millions de dollars.</footnote>

<footnote n="183">¹⁸³ La conception du développement de l'EPRDF privilégie l'État-développeur tandis que la posture néolibérale s'oriente sur les acteurs commerciaux du secteur privé, dont ils réclament la libéralisation. Cette thèse est vigoureusement défendue par Mélès Zenawi, soutenu par son mentor Joseph Stieglizt ancien de la Banque mondiale, Prix Nobel de l'économie (Feyissa, 2011).</footnote>
gouvernance et la restriction de la société civile. Plusieurs autres facteurs participent à entretenir cette inégalité dans les négociations : la tradition de rapports « d'égalité » entretenus depuis les années 1950 entre un État souverain et l'Occident ; la stature internationale de son ancien chef d'État Melès Zenawi ; le faible endettement du régime hérité du Derg ; l'organisation structurée de l'État ; l'obligation de maintenir une aide humanitaire dans un pays toujours considéré comme l'un des plus pauvres (id.). Enfin et surtout, la realpolitik américaine de la guerre contre le terrorisme exige de maintenir une stabilité politique régionale grâce à l'aide internationale (id., Dereje Feyissa, 2011). Et ce, d'autant que les fondements géostratégiques de la collaboration éthio-américaine plongent leurs racines dans des relations anciennes, où les États-Unis s'imposent comme le principal partenaire historique de l'Éthiopie – hormis lors de la période du Derg. Les premiers échanges sont amorcés sous Menelik puis renforcés sous Hailé Sélassié, notamment lorsqu'à partir de 1945, ce dernier choisit de se ranger auprès de la plus grande puissance mondiale en tissant des liens diplomatiques privilégiés. La coopération s'engage dans le développement d'innovations technologiques, de la recherche et dans la modernisation de l'éducation, mais surtout dans la professionnalisation d'une puissante armée. Dans les années 1950 et 1960, les alliances motivées par les enjeux de la Guerre froide et le contrôle de la Mer Rouge se concrétisent par des financements de la BIRD (ancienne Banque mondiale) et par des accords de défense mutuelle, incluant notamment l'implantation d'une base militaire de radio-surveillance en Érythrée<fnref n="184" /> (Lefebvre, 2012 ; Mehretu, 2013). Au début du régime du Derg, les apports militaires américains sont maintenus jusqu'en 1977, jusqu'au basculement des jeux d'alliances, à la fois motivés par les abus des droits de l'homme perpétrés lors de la Terreur Rouge et par la baisse de l'intérêt économique et de l'importance géostratégique de l'Éthiopie (Mantzicos, 2010). À partir des années 1990, c'est la montée régionale de l'islamisme djihadiste qui oriente les choix diplomatiques et militaires des États-Unis. Jusqu'en 2001, ils aident à la fois l'Éthiopie et l'Érythrée pour contrer le régime militaire islamiste soudanais, pour ensuite se concentrer sur le régime éthiopien, comme principal allié régional dans la guerre contre le terrorisme post-2001, et ce, malgré le non-respect de ce dernier des résolutions onusiennes sur le partage des frontières entre les deux pays. En 2006, un « chèque en blanc » (Lefebvre, 2012, p. 704) est accordé à l'Éthiopie pour envahir la Somalie, pour chasser les groupes islamistes d'Alittihad et rétablir le gouvernement TFG à Mogadisho<fnref n="185" />. Depuis lors, l'Éthiopie est considérée comme un « partenaire

<footnote n="184">¹⁸⁴ L'implantation d'une base américaine militaire de radiocommunication à Asmara constitue un centre vital dans le réseau de surveillance américaine. Cette base perd de son intérêt géostratégique mi 1970, remplacée par les technologies satellite et une nouvelle base dans l'Océan Indien.</footnote>

<footnote n="185">¹⁸⁵ En décembre 2006, l'Éthiopie annonce officiellement l'envahissement de la Somalie, motivé par la menace islamiste pesant sur la sécurité intérieure, le support de l'Érythrée à l'Union des Tribunaux Islamistes et le partenariat éthiopien avec les États-Unis dans la guerre contre le terrorisme. La capitale Mogadisho est prise, repoussant les forces islamistes au centre et au sud du pays, notamment le groupe le plus radical Al Shaabab, se revendiquant pro Al Qaïda et qui n'aura ensuite de cesse de conduire des actions de guérilla et des attentats. Le front éthio-érythréen se déplace alors en Somalie,</footnote>
indispensable pour la stabilité de la région » (id., p. 720), d'autant qu'elle accueille des bases américaines de troupes aéroportées et de drones pour surveiller la Somalie et intervenir contre les Shebab. Les troupes éthiopiennes sont formées à Djibouti au sein de la force de l'AFRICOM et de l'US Combined Joint Task Force et au camp Hurso en région Ogaden, où sont basées des troupes américaines. L'armée éthiopienne, forte du soutien logistique et financier des États-Unis, est la plus puissante d'Afrique, dont les troupes s'estiment à 150,000 hommes pour l'armée de terre et 3,000 hommes pour l'armée de l'air et disposent d'une flotte d'avions, hélicoptères et tanks. La force armée est renforcée par un large maillage sécuritaire et de surveillance, ainsi que par une police spéciale en Ogaden. Ce « chèque en blanc » géopolitique et militaire accordé au régime permet de le protéger contre les sanctions économiques en conséquence des abus des droits de l'homme.

Enfin, l'asymétrie des rapports de force est accentuée par la perte d'influence des donateurs traditionnels associée à la montée des liens économiques avec les pays émergeants, tels que la Chine, la Turquie et l'Inde.186 L'Éthiopie est le plus grand bénéficiaire africain de la Chine, avec qui les échanges, qui avaient déjà été amorcés sous le Derg, se sont intensifiés depuis les années 2000, et notamment depuis 2005. La Chine a développé un partenariat alternatif à travers le développement des échanges commerciaux, l'implantation de compagnies, des investissements et une assistance technique. Les crédits à faible taux pour les projets d'infrastructures occupent une part importante des apports chinois, tels que pour le barrage de Gilgel Ghibe III, les télécommunications, la construction de la voie ferrée et de routes, d'immeubles et d'usines, etc. Les prêts commerciaux se sont montés à plus de 600 millions de dollars en 2011. Moins regardante sur les droits de l'homme et la bonne gouvernance, l'aide n'est pas conditionnée à la mise en place de réforme économique ou démocratique mais se positionne dans une relation étatique de partenariat « gagnant-gagnant ». En retour, l'Éthiopie est un allié diplomatique pour la Chine en Afrique (Abbink, 2011 ; Fessiya, 2012 ; Hackenesh, 2013 ; Seifudein, 2012).

Pour finir, le croisement des enjeux politiques entre les donateurs et le régime, les mécanismes autoritaires de contrôle du pouvoir du régime éthiopien et l'asymétrie du capital de négociation participent à façonner les normes de la bureaucratie éthiopienne. En premier lieu, malgré l'effort de

<footnote>où l'Érythrée soutient les mouvements Al Shaabab et les différents groupes armés indépendantistes en Éthiopie (Marchal, 2011). En 2009, l'Éthiopie amorce le retrait de ses troupes de Somalie suite à l'accord entre le Gouvernement Transitoire somalien (TFG) et les Tribunaux islamistes et au déploiement des forces des Nations unies (AMISOM), pour en 2011, refaire irruption en s'associant au déploiement des troupes kényanes. L'Éthiopie a maintenu ses troupes à l'ouest de la Somalie (officiellement entre 10,000 et 5,000 hommes) en déployant un arsenal de défense le long de la frontière et rejoint en 2013 les troupes de l'AMISOM.</footnote>

<footnote n="186">186 Toutefois, l'Occident demeure le principal donateur de l'aide humanitaire, lorsque par exemple, la sécheresse de 2011 s'est suivie d'une donation de 550 millions de dollars, contre seulement 55 millions de la Chine (Abbink, 2011).</footnote>
mise en forme formelle, rigoureuse et quantifiée des programmes, ces facteurs engendrent un
glissement des modes décisionnels dans un registre de négociations informelles (Furtado et Smith,
2009). Grâce à un cloisonnement entre les différents interlocuteurs et une « fragmentation du
dialogue » orchestrées par le régime éthiopien (id., p. 147), les véritables lieux de décision sont
déplacés des forums formels vers des sphères informelles, situées à des niveaux plus élevés et
centralisés, où les cadres du parti gardent un haut degré de contrôle sur leur agenda politique. Les
multiples instances de coordination, telles que le Groupe d'Assistance au Développement (DAG)
créée en 2001, composé des principaux donateurs et agences, et les différents groupes de travail se
réduisent alors à un rôle de consultation et de conseil. En deuxième lieu, ils exacerbent les enjeux
autour de la bataille des chiffres, qui se placent au cœur des débats idéologiques et politiques. Les
bons élèves doivent respecter les objectifs de croissance économique fixés par les Objectifs du
Millénaire. La contestation des données du GDP (Gross Domestic Product) par l'opposition
éthiopienne – voire par les donateurs – montre combien le langage quantifié du développement est
devenu important comme « nouvelle source de légitimité politique » de l'EPRDF (Dereje Feyissa,
2011, p. 807).

IV- CONCLUSION DU CHAPITRE IV

Au gré des régimes successifs, nous avons pu retracer comment le processus de formation de l’État moderne éthiopien a été initié et géré à partir d’un centre de pouvoir s’étendant sur des territoires périphériques. Le pouvoir du centre est exercé par une élite de décideurs et s’appuie sur une élite subordonnée en charge d’administrer la périphérie, les uns prenant des décisions, les autres les appliquant (Markakis, 2011). Fondé originellement en couplant force militaire et gestion bureaucratique pour contrôler les territoires étendus de l’Empire, l’État s’est consolidé sur un mode « administrativo-répressif » (Prunier, 2007), légitimé par des idéologies supérieures, et structuré par des critères rationnels-légaux bureaucratiques et des modalités coercitives d’exercice du pouvoir. Le corps administratif joue donc un rôle pivot dans la gestion de politiques autoritaires d’encadrement des populations, d’extraction des ressources ou d’enrôlement de force de travail ou de combattants. Encore superficiel sous le régime impérial, il s’est progressivement étendu jusqu’à des niveaux périphériques villageois de plus en plus fins, à l’échelle des *sub-kebele*.

Nous avons aussi décrit comment, d'un régime à l'autre, les élites formées par le pouvoir central sont
incorporées de plus en plus massivement au corps administratif, qu'il s'agisse des autorités
traditionnelles des balabat, ou des jeunes modernistes de la « monarchie administrative » (Dreyfus,
2000), des kadre marxistes du Derg et des kadre de l'EPRDF. Relayant et appliquant les décisions centrales, l'administration se confond aujourd'hui avec l'EPRDF - déjà hégémonique par la majorité quasi-absolue obtenue par voie électorale dans les instances représentatives - pour constituer un rouage du pouvoir de l'État-Parti.

Nous avons pu aussi relever comment l'extraversion a continûment nourri le processus d'élaboration de l'État, par une multiplicité d'apports d'origines et de natures très diverses, qu'il s'agisse d'armes et d'appuis militaires, de conseils et d'apports techniques, de cadres idéologiques, d'aides financières ou matérielles, etc., dont l'administration de l'État-Parti se fait à la fois le relais et le bénéficiaire. Enfin, rappelons que le régime de l'EPRDF a renouvelé les registres de ses politiques et de leur conduite, façonnant ses idéologies autour des notions de « Démocratie Révolutionnaire » puis de « Démocratie développementale », intégrant les normes bureaucratiques du *New Public Management* convoyées par l'aide internationale dans ses modalités de planification programmatique – et d'encadrement des populations -, et modulant ses pratiques autoritaires par des modes coercitifs directs et indirects. Dépendant de la rente de l'aide internationale, le pouvoir de l'État-Parti s'est forgé en adaptant – parfois plus qu'en adoptant – les principes et conditionnalités des institutions internationales, au point de les réduire à des « faux semblants » démocratiques et technocratiques.

Revenons sur quelques caractéristiques qui se révèlent avoir structuré durablement la bureaucratie éthiopienne, formant une multiplicité de sous-normes bureaucratiques se référant aux modes d'exercice du pouvoir (registres militaire, centralisateur et coercitif), de ses modes de légitimation (registre idéologique et registre ethnique) et aux techniques de gouvernement (registre quantitatif).

## La co-existence des registres bureaucratiques et militaires

La double nature originelle bureaucratique et militaire de l'État impérial a persisté jusqu'à aujourd'hui. Avec un « puissant chef de guerre » à la tête de l'État jusqu'en 2012, le régime actuel se caractérise à la fois comme un « État omniprésent » et un « État caserne », fondé sur les deux corps distincts d'une solide bureaucratie reconnue par les partenaires internationaux et sur la plus puissante armée du continent, engagée aujourd'hui dans des conflits régionaux de guerre contre le terrorisme. Á ce corps armé s'ajoutent les fonctions de police, dont la police spéciale en Ogaden, et les milices des *kebele*, sans compter les services de surveillance. Originellement, sous le régime impérial de Ménélik, les gestions locales de l'administration et de l'armée étaient confondues, où les *balabat* et les militaires *neftegna* s'épaulaient pour la levée des dîmes, l'organisation des corvées et la levée de troupes pour l'empereur. Hailé Selassié a initié la création de deux corps de métier distincts en
professionnalisant de jeunes élites militaires et administratives. Puis la dictature militaire du Derg a
en partie re-fusionné les deux corps, en particulier aux postes-clefs, gonflant les deux corps à
l'extrême, devenus inefficaces et inexpérimentés, et reposant sur un état-major affaibli par les purges.
On peut aussi relever que tout au long de son histoire, l'administration éthiopienne a été baignée par
une culture de guerre : des guerres internes entre *negus* et empereur, les guerres contre les
envahisseurs soudanais et italiens, la Terreur Rouge, la guerre de l'Ogaden puis contre le TPLF et
l'EPLF, puis les combats contre OLF, la guerre contre l'Erythrée puis contre les groupes islamistes
en Somalie et contre l'ONLF en Ogaden. Les deux forces sont aujourd'hui distinctes mais les
fonctions administratives à l'échelle villageoise se doublent toujours des fonctions de police et de
sécurité. Les chefs de *kebele* s'appuient sur les milices locales pour « enrégimenter » les populations
et procéder à l'enrôlement des conscrits (guerre d'Ogaden 1977-1978, guerre contre l'Erythrée 1998-
2000). Cette proximité s'étend à la gestion des affaires publiques et des programmes
gouvernementaux, tant pour encadrer les temps collectifs (réunions publiques, travaux du *Food For
Work*, distribution de l'aide alimentaire) que pour recourir à la force contre les éventuels
contrevenants. Mais, à partir des années 2010, l'imprégnation du registre guerrier dans la conduite
des politiques publiques se généralise avec l'instauration des « armées du développement » dans les
*kebele*. Par leur fonction de « soldats du développement » et les méthodes systématiques de
quadrillage du territoire et d'encadrement des populations, les politiques publiques sont explicitement
connotées par le registre guerrier de combat contre la « pauvreté », de discipline et de soumission aux
ordres de la hiérarchie.

Un dispositif bureaucratique construit autour de la centralisation du pouvoir

Le processus de centralisation du pouvoir s'est prolongé d'un régime à l'autre, s'accompagnant d'une
volonté et/ou d'une capacité croissante d'encadrement des populations. Cette centralisation du
pouvoir repose tout d'abord sur un autocratisme personnalisé : la figure monarchique du « chef
omnipotent » qui gouverne à partir du Palais (Hailé Sellassie), du chef militaire qui prolonge le
pouvoir impérial « en plus meurtrier » en poussant à l'extrême la centralisation autoritaire (Menguistu
Hailé Maryam), ou la figure du leader, chef de guerre et fin stratège politique, qui cumule des
fonctions comme chef du TPLF, de l'EPRDF et de l'État (Meles Zenawi). Ces autocrates s'appuient
sur leurs noyaux respectifs, conseillers, noyaux durs du Derg ou du TPLF et des politburos, dont la
tendance centralisatrice est entretenue par le secret et l'opacité des circuits de prises de décision au
sommet du pouvoir - propres à la culture marxiste-léniniste. Au gré des changements historiques de
régime, les ruptures du processus d'élaboration de l'État ne sont jamais absolues car le
renouvellement des systèmes administratifs et des principes bureaucratiques procède plutôt par
rénovations successives et par empilements de fonctions. À chaque changement de régime, hormis
pour les hauts-cadres politisés, la majorité du personnel administratif est provisoirement maintenue
en place par nécessité. Mais elle est encadrée et « conseillée ». Des formations idéologiques et
techniques permettent de procéder à un remplacement progressif du personnel, en renouvelant les
règles de loyauté à l'égard du Parti-État hiérarchisé. Les écoles gouvernementales « du Parti », Yekatit
66 (Derg) et Ethiopian Civil Service College (EPRDF) fournissent ainsi des contingents loyaux pour
appliquer les politiques gouvernementales décidées au niveau central. Parallèlement, les structures
d'encadrement des populations déconcentrées se sont affinées à chaque régime, encore très lâches et
lointaines sous le régime impérial des ketema, puis renforcées sous le Derg avec la création des kebele,
elles ne pouvaient se généraliser qu'au niveau des woreda par manque de moyen. Elles atteignent
leur apogée sous l'EPRDF, en affinant les unités administratives en sub-kebele et en démultipliant les
composantes des structures d'encadrement : agents de l'État en charge du développement et de la
santé, manager de kebele, comités de kebele, extensions « communautaires » des « armées du
développement », associations. Incarnant le gouvernement (menguist) et redevables à l'échelon
supérieur des officiels étatiques, ces agents gouvernementaux forment à proprement parler une
« bureaucratie villageoise », se faisant le relais des décisions, des discours et des méthodes des
programmes de développement, véhiculant des registres dirigistes d'imposition « top-down »
transmise par la hiérarchie administrative, à qui ils font remonter les informations nécessaires à la
conduite et au suivi des programmes.

La bureaucratie au service des modalités coercitives d'encadrement (et inversement)

S'inscrivant dans des relations hiérarchiques et des rapports de force asymétriques et violents entre l'État et la société, les normes bureaucratiques ont été forgées par une tradition d'un État agraire prédateur (Clapham et James, 2002) et prolongeant les techniques d'encadrement du Derg (Clapham, 2002). Elles sont imprégnées par un registre coercitif, particulièrement invasif parce qu'il s'exerce sur la société encadrée, et qu'il s'applique en interne au corps administratif.

Le régime du Derg se démarquait par la brutalité de ses méthodes d'enrôlement du paysannat dans l'armée ou dans les projets de collectivisation, et de déplacement forcé en ressetlement ou villagisation. Moins brutaux sous l'EPRDF, les modes de coercion sont plus diffus et insidieux, mais alternent aussi avec des méthodes violentes. Les individus récalcitrants aux injonctions gouvernementales de participer aux projets de développement ou aux réunions du kebele, ou rétifs au paiement de leurs taxes peuvent être mis à l'amende, voire être emprisonnés. De façon plus indirecte, mais distillant une crainte diffuse de punition auprès des villageois, les agents de l'État peuvent les
menacer d'exclusion des services délivrés ou transitant par l'État (santé, crédit mais aussi packages et aide alimentaire). Tout à tour récompense ou punition, ces derniers servent d'instruments de contrôle sur les populations par les agents de l'État (Bach, 2016 ; Planel 2016).

Une particularité des modalités de contrôle interne de la bureaucratie éthiopienne réside en la pratique collective de « l'autocritique », appelée *gimgema*. À l'origine instituée sur le front du TPLF et dérivant de notions marxistes, le *gimgema* était un moyen de s'assurer de la prise de décision démocratique des chefs armés du TPLF au sein des groupes armés. Après la libération et avec le support des anciens combattants rentrés dans l'administration, la pratique s'est institutionnalisée et s'est aujourd'hui généralisée malgré la forte résistance du corps de fonctionnaires. La visée originelle d'évaluation « démocratique » des performances des dirigeants par les employés et par la « communauté » s'est transformée en un contrôle « top-down » organisé par les *kadre* sur les membres du parti et de l'administration, de façon à corriger ceux qui ne suivent pas la ligne du parti. C'est un moyen puissant d'assurer la subordination des agents à l'égard de leurs supérieurs hiérarchiques, de renforcer la discipline du Parti et de contrôler toute dérive. Hormis les travaux de Medhi Labzaé (2015), peu d'études ont été produites sur ces modalités de contrôle. Mais les auteurs s'accordent pour expliquer que lors de ces réunions collectives présidées par les *kadre*, chacun doit conduire son autocritique en public sous le contrôle public des autres fonctionnaires. Elles permettent de faire un bilan de chaque administration pour en purger les membres incompétents, corrompus, indésirables et dissidents. En Région, leur organisation a longtemps été centralisée par le Ministère des Affaires Fédérales et sous la direction du Premier Ministre (Assefa Fiseha, 2006 ; Bach 2012 ; Ege, 2002 ; Labzaé, 2015 ; Markakis, 2011 ; Vaughan et Tronvoll, 2003).

## Des idéologies hybrides inspirées de modèles exogènes

Les stratégies d'extraversion bureaucratique se tissent sur des fondements idéologiques hybrides et mouvants, qui combinent des registres en partie empruntés à des modèles exogènes, en se renouvelant et en évoluant d'un régime à l'autre. Sous Hailé Selassié, le registre sacré de la descendance salomonienne et du droit divin accordé au Monarque se combinait avec des registres de modernisation du pays et de démocratisation de ses institutions politiques. Sous le Derg dominaient les registres du socialisme scientifique mis au service des masses rurales. À la prise de pouvoir de l'EPRDF, le concept ambivalent de « démocratie révolutionnaire » combine des registres libéraux d'ouverture économique et de bonne gouvernance avec des dogmes marxistes-léninistes de contrôle des affaires publiques par l'État, agissant toujours au nom des masses rurales. L'État développementaliste démocratique prolonge cette logique dirigiste, où selon des principes de « démocratie
révolutionnaire », le gouvernement entend mobiliser les masses éthiopiennes dans les programmes
du développement sur une base participative. Au départ axé sur la lutte contre la pauvreté, le discours
se structure plutôt sur le développement économique et les bienfaits de l'entrepreneuriat. Ces
idéologies s'arriment sur une « langue de bois » en constante évolution. Sous le Derg, elle empruntait
son jargon au registre soviétique. La langue de bois de l'EPRDF est assortie des mots-clés émaillant
les discours des organisations de l'aide internationale, tels que la « lutte contre la pauvreté », pour
extraire les masses paysannes de la « faim », de « l'ignorance », de la « paresse » et du « syndrome
de dépendance ». Se retrouvent également des termes des campagnes de sensibilisation sanitaire,
destinées à modifier leurs « croyances arriérées » traditionnelles et les « comportements nocifs » au
développement. S'ajoutent également les notions de bonne gouvernance de « participation
communautaire » ou de participation « volontaire » aux travaux collectifs, ou encore de
« l'empowerment des femmes » et du « renforcement des capacités ». Nous avons déjà décrit dans le
chapitre 2 comment les promesses de prospérité grâce au développement - versus l'aggravation de la
misère à cause des aides d'urgence - se dupliquaient sur les affiches et slogans placardés aux murs
des bureaux. Ce type de registre évolue selon les orientations politiques des sources principales
d'extraversion (ex : URSS ou Banque mondiale) en empruntant une partie des matériaux et des
discours pour rebricoler une idéologie hybride, dont la plasticité permet d'associer des notions
antinomiques (ex : normes libérales et pratiques dirigistes), et de s'accommoder avec le registre
coercitif, en le légitimant par des objectifs supérieurs.

L'incorporation des registres ethniques aux normes rationnelles-légales bureaucratique

Nous avons vu comment, sur fond de recomposition des logiques ethniques et d'enjeux électoraux,
les niveaux déconcentrés de l'administration – notamment des woreda - sont au cœur des
compétitions entre les entités territoriales pour leur reconnaissance politique et administrative et pour
la répartition des postes et des ressources. La création de la Fédération d'Ethiopie, s'articulant sur le
principe constitutionnel de reconnaissance des « Nations, Nationalités et Peuples » a généré des
revendications en chaîne de plusieurs « Nations » pour obtenir le droit de s'administrer elles-mêmes
et accéder aux ressources étatiques. S'est enclenchée une course à la reconnaissance politique et
administrative articulée sur des appartenances ethniques, débouchant sur la création de nouvelles
entités (woreda et zone) et des unités administratives qui y sont rattachées, notamment dans la Région
SNNPRS. En se calant sur les critères de la Constitution promouvant l'autonomie ethnique et
culturelle, ce processus s'accompagne de recompositions des identités ethniques et de l'émergence
d'un « revival ethnique », ainsi que d'un « clientélisme ethnique » entre agents de l'État-parti, leaders
traditionnels et élites locales. Ces rapports néo-patrimoniaux sont exacerbés en période électorale,
lorsque les Partis cherchent à mobiliser leurs électorats autour des questions de représentativité ethnique en cooptant des figures traditionnelles influentes. L'EPRDF joue alors sa carte de Parti d'État fusionné au corps administratif pour promettre à ses partisans de les intégrer au système administratif et leur attribuer des postes.

Une bureaucratie au service d'une politique chiffrée de quota

Cette caractéristique a aussi été traitée à plusieurs reprises dans les chapitres précédents. L'élément nouveau réside dans le fait qu'elle s'inscrive dans une pratique ancienne de planification standardisée depuis les années 1970, appliquant les modèles technocratiques et organisationnels des grands programmes de la Banque Mondiale – sous le régime impérial et actuel – et de l'URSS sous le Derg. Les deux convergent par leur registre technique de rationalisation à caractère scientifique, dont la recherche d'efficacité est aujourd'hui amplifiée par l'adoption des méthodes du *New Public Management*. Si la bureaucratie s'est continûment bâtie sur une culture des chiffres et de quotas pour orienter et piloter les programmes de politiques publiques, plus que jamais, avec le langage quantifié du développement et des ODD, le chiffre est perçu comme source de légitimité par le pouvoir étatique.

Pour finir, l'intrication de ces registres bureaucratiques, lorsqu'ils font congruence, participe à renforcer le pouvoir de l'État : le respect de la hiérarchie bureaucratique se double d'une discipline militaire au service d'un leader fort ; la présence rapprochée des corps armés et des agents administratifs permet d de modalités de coercition indirecte s'appuyant *a minima* sur la menace d'usage de la force ; la mise en œuvre des grands programmes est rendue plus efficace par le canal du Parti et lorsqu'ils sont conduits « en plan de bataille » par des « soldats du développement » ; l'idéologie du développement permet de justifier la violence étatique, voire de la légitimer. Cette convergence de registres est adaptée à la gestion de masse, méthodique, standardisée, pensée sur les grands nombres et justifiée par le développement. Elle induit aussi la distanciation et l'insensibilité à l'égard des individus nécessaire à la conduite autoritaire de programmes collectifs, ce en quoi, elle participe à façonner une forme « d'indifférence bureaucratique » (Herzfeld, 1992).

Mais lorsqu'elle procède d'un « amalgame imparfait », cette intrication peut tout autant contribuer à sa fragilisation face aux pouvoirs locaux, comme l'ont montré les différents travaux ethnographiques conduisant à relativiser la notion d'autoritarisme : sous le régime impérial, la greffe bureaucratique s'est soldée par un empilement de normes des politiques anciennes et récentes, où, par exemple, les nouvelles taxes foncières s'ajoutaient au *gult* « féodal » ; sous le Derg, on assiste, notamment dans les zones les plus périphériques, au maintien des pouvoirs pré-révolutionnaires et à une imprégnation
idéologique superficielle ; sous l'EPRDF, les normes traditionnelles de la hiérarchie politique locale articulées sur des logiques d'appartenance ethnique s'hybrident de façon invasive avec les normes rationnelles-légales. Si le manque de moyens pour la mise en oeuvre des politiques étatiques l'explique en partie, cette fragilité découlerait des limites des multiples ajustements de normes opérés par les agents de l'État pour contrer les stratégies alternatives de résistance et de contournement de la contrainte déployées par les paysans, ou de subversion des programmes par certains fonctionnaires ou figures locales (Bah, 2016 ; Labzaé, 2016).
Ces longs déroulés historiques et socio-anthropologiques nous renseignent à différents niveaux sur les normes des institutions de l'aide et de l'administration éthiopienne et leur intrication, à la fois sur leur processus de construction historique, leurs degrés de congruence et sur la disparité entre les institutions.

Les processus longs de « rupture-continuité » des « bricolages mentaux » des normes institutionnelles

Tout d'abord, et c'est finalement sans surprise, cette double lecture nous montre que la production de ces deux registres procède d'un processus similaire, qui s'avère refléter un processus propre à la construction historique des normes institutionnelles et de leurs répertoires. Ainsi, les termes repris en conclusion du chapitre 3 sur l'humanitaire s'appliquent également au champ de la bureaucratie éthiopienne. S'inscrivant dans le temps long, l'élaboration des normes institutionnelles participe d'un processus de « rupture-continuité » (Mabille, 2008) selon un « jet continu de modèles hérités (et) transposés » (Gueslin et Guillaume, 1992). Elle s'articule aux processus lents de mutation des contextes sociétaux, politiques, techniques, économiques, moraux, etc. dans lesquels les institutions et leurs acteurs sont enchâssés, et sur des bouleversements de sociétés inscrits dans des temporalités brèves - basculements politiques, guerres et catastrophes - ayant comme effet de précipiter leurs transformations ou de générer de nouvelles. Chacune des périodes produit un lot de nouvelles normes, ou participe à en renforcer certaines ou à en amoindrir d'autres, conduisant à leur empilement, leur chevauchement ou leur hybridation plus ou moins poussée, selon une « stratigraphie historique » (Malkki, 2007) où elles coexistent de façon inégale et instable au sein de l'institution. Ces deux lectures coïncident également avec celle de l'évolution du SAP (chapitre 2). Elle nous a montré que l'outil premier, le Famine Code initié à la fin du XIXe par les famines indiennes dans un contexte de domination coloniale imprégné des conceptions malthusiennes s'est transformé au gré des évolutions sociétales et des grandes famines ou crises, le plus souvent sous l'influence de communautés épistémiques, jusqu'à l'actuel IPC, qui, tout en affichant un caractère de modernité technico-scientifique recèle encore des reliquats archaïques des bilans alimentaires.

Par leur juxtaposition dynamique, les normes institutionnelles procèdent – tout autant qu'elles en sont le résultat – en des processus de « bricolages mentaux » (Siméant, 2001) opérés par les agents institutionnels puisant dans un « répertoire qui guide l'action » (Olivier de Sardan, 2015) composé de registres très diversifiés, datés ou neufs, formels ou informels, congruents ou antinomiques, pour les
recombiner de façon empirique ou formelle, mais toujours circonstanciée. Conduits dans des contextes traversés par les contradictions d'enjeux politiques et techniques, et par des incertitudes sur ces enjeux et sur la situation, ces bricolages peuvent être réinventés lors des interactions entre les institutions et leurs agents, mais toujours dans les limites du répertoire existant, jusqu'à ce que d'autres normes s'imposent par l'évolution du contexte, l'introduction de nouveaux acteurs et de techniques et conduisent à de nouveaux ajustements. À la fois support et vecteur de négociations - comme nous l'avons constaté pour le dispositif du SAP, ses déclinaisons en critères techniques et méthodologiques et leurs articulations, ces bricolages permettent de gérer les contradictions au sein de « communauté de programme » (Arce, 2000) ou de « communauté interprétative » (Mosse, 2005) associant les différents acteurs institutionnels autour d'un langage et d'interprétations partagés.

## Collusion et collision entre normes humanitaires et normes de l'État éthiopien

En appliquant le cadre conceptuel des jeux de normes à cette double lecture pour comprendre comment les normes humanitaires sont intégrées aux processus d'élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques éthiopiennes, il apparaît que le produit de ces bricolages se stabilise autour des congruences fortes des registres techniques et idéologiques de leurs sous-normes associées, en laissant de côté les incompatibilités entre les registres éthiques.

Nous avons identifiés dans le chapitre 3 que les normes humanitaires s'articulent autour d'un registre éthique formalisé par le Droit international humanitaire, et décliné par des principes de neutralité et d'impartialité et d'indépendance, registre également fondé sur les Droits de l'homme et ses principes d'égalitarisme ; de normes idéologiques d'atténuation des souffrances humaines et/ou de suppression de la pauvreté ; et de normes pragmatiques de recherche de performance technique et managériale liée à la professionnalisation des ONG et leur mise en concurrence, déclinées au travers des codes, protocoles, guidelines et de critères quantifiés.

Dans le contexte autoritaire éthiopien, le registre éthique relève d'un affichage et d'un habillage, derrière lesquels prévalent des approches centralisées inégalitaires, des méthodes coercitives et brutales dans l'application top-down des politiques, ainsi que des pratiques de clientélisme ethnique et partisan au sein de l'administration incompatible avec les principes d'impartialité et de neutralité. C'est un registre sur lequel les agences et ONG internationales n'ont pas de prise, d'autant que la loi de 2009 interdit de traiter des questions de Droits de l'homme. Ce registre est évacué du champ de négociations possibles entre les parties. Il ne peut éventuellement qu'être traité qu'à la marge, par le biais technique - tel que le fait la Banque Mondiale en recommandant des formations à l'éthique et à
la bonne gouvernance – ou en investissant par défaut le champ des outils de planification, de mise en œuvre et de suivi des programmes.

Si les registres idéologiques visant à amoindrir les souffrances ou à réduire la pauvreté ne peuvent faire que consensus, leur traitement est assez contrasté. Ils convergent partiellement avec les idéologies de « démocratie révolutionnaire » et de « démocratie développementale », notamment lorsque l’État développementaliste s’en empare, en s’engageant sur la voie du développement en cohérence avec les programmes de la Banque mondiale et avec les ODD, ou s’impliquant activement dans la gestion des crises alimentaires. Ces registres offrent également un terrain d’entente au travers de la gestion de masses pratiquée à la fois par les humanitaires et l’État éthiopien et de l’adoption des innovations mises au service de ces politiques collectives. En revanche, les applications des programmes révèlent de profondes incompatibilités entre les principes de souveraineté de l’État et les principes d’indépendance et la recherche d’efficacité des ONG. S’opposent alors des interventions urgentistes opérées en parallèle des services de l’État et la volonté d’intégrer les programmes d’urgence dans les politiques publiques et les services de l’État, des politiques de gratuité des soins ou des services et des choix de recouvrement des coûts, des choix de protocoles de mise en œuvre, etc. Ces disparités font l’objet d’incessantes négociations, elles aussi relevant le plus souvent du domaine technique de l’expertise.

Enfin, le dernier registre pragmatique dédié à la recherche d'efficacité au travers de la rationalisation et standardisation des méthodes d'action permet aux humanitaires et à l'État de s'accorder autour de normes techniques pouvant faire congruence, et d'y traiter les divergences entre les autres registres par le biais apolitique de l'expertise. Ce registre s'inscrit dans des pratiques anciennes structurant les institutions de l'aide comme celles de l'État éthiopien (respectivement avec la « science de la charité » de la philanthropie évangéliste londonienne en 1860 et vers 1850 pour la bureaucratie éthiopienne). Au travers de ce registre – et notamment celui du chiffre – où convergent les mêmes soucis de contrôle des populations, les agents des deux univers bureaucratiques trouvent leur terrain d'entente pour communiquer et négocier sur des divergences, cette fois-ci audibles et traitables. Si des tensions peuvent toutefois subvenir, lorsque, par exemple, les logiques de l'action contredisent celles des procédures, ce terrain d'entente est d'autant plus renforcé qu'il compense les incompatibilités idéologiques et éthiques, en les endossant par le biais d'un traitement technique. Cette congruence forte explique également pourquoi le traitement des famines ne peut qu'être traité qu'au travers du registre expert, qui constitue le seul terrain où les agents humanitaires et étatiques peuvent durablement négocier, et conduisant à une fusion que j'ai qualifiée de « bureaucratico-humanitaire » dans le chapitre 2.
Deux univers dissemblables bureaucratiques

Enfin, ces deux lectures mettent en exergue les disparités de structure institutionnelle entre les
organisations humanitaires et l'administration éthiopienne. Elles nous éclairent aussi sur les raisons
du « capital de négociation » dont dispose l'État éthiopien face aux organisations humanitaires. D'un
côté, nous avons vu que ces dernières forment une « nébuleuse » aux contours incertains, où évolue
une diversité d'organisations, en termes de tailles, de mandats, d'origines, d'appartenance aux sphères
laïques et religieuses. Traversée par des logiques de concurrence, cette nébuleuse est dépourvue de
coordination et de hiérarchisation fortes, elle ne connaît pas de système de redevabilité ni de sanction.
De l'autre, nous sommes en présence d'agents appartenant à un corps étatique bien plus cohérent,
structuré historiquement autour d'un leadership puissant, d'un système discipliné, centralisé et
hiérarchisé par le Parti, et autour de pratiques coercitives. Dès lors qu'ils touchent à des désaccords
politiques sur des questions d'éthiques ou d'idéologie, les termes de la négociation sont d'emblée
déséquilibrés par l'impossibilité – voire l'absence de volonté – des agents humanitaires de trouver un
consensus, un leadership, et de formuler des contre-arguments à opposer aux agents de l'État, dont
certains sont d'autant plus ingénieux qu'ils disposent d'une expérience « aguerrie » de l'extraversion
de l'aide humanitaire depuis les années 1970 ou les années 1980.
La partie III est composée d'un unique chapitre consacré à l'articulation par les équipes d'évaluation des normes professionnelles, pratiques et sociales, et à un bref éclairage sur les modalités de ciblage villageois. Nous verrons comment l'articulation de ces trois registres donne prise aux kadre pour influer sur la répartition de l'aide. Nous verrons aussi comment le ciblage à l'échelle du village participe au dispositif d'encadrement et de contrôle des villageois par les kadre du Parti.

### I. NORMES PROFESSIONNELLES, NORMES PRATIQUES ET NORMES SOCIALES DU SAP

Nous déclinerons notre typologie de normes à partir des matériaux d'enquêtes conduites auprès des équipes multi-agences en novembre 2002, juin et novembre 2003 en région Amhara (zones du Nord-Wello, Sud-Wello, Oromya et Wag Hemra).

#### Composition des équipes

**Octobre-novembre 2002** : Abraham (Pam), Getu (DPPC), Fissaye (USAID), Bekele (Ministère de l'agriculture), Judith (SCF)

**20 juin-8 juillet 2003** : Awoke (Pam), Zerihun (DPPC), Molla (Concern), Bekele (Ministère de l'Agriculture), Kassahun (Fédération de la Croix Rouge Ethiopienne) - Chauffeurs : Bekele (Pam) et Abebe (DPPC).

**24 octobre-14 novembre 2003** : Zerihun (DDPC région Amhara), Girma (Département de météorologie Addis Abeba), Mulugeta (Pam, Région SNPPRS), Berhanu (Cida Canada, Addis Abeba) - Chauffeurs : Anteneh (DPPC Région Amhara), Wondeme (Cida Canada), Sirac (Pam).

#### Brefs portraits des principaux évaluateurs

**Zerihun** : Agronome, il travaille au RRC depuis 1983. Il a suivi une formation d'entomologiste pendant 3 ans à Kiev. Il voyagé dans plusieurs pays d'URSS, en Suède et en Italie. En 1986, il intègre le RRC à Addis Abeba, comme expert en protection des récoltes pour former les techniciens aux méthodes de démonstration des techniques de protection agricole pour les camps de ressetlement
(sefera). Il est muté en 1993 au DPPC de Bahir Dahr, comme chargé de surveillance de la sécurité alimentaire, aujorud'hui responsable de l'équipe de surveillance.

**Awoke**: Agronome, il travaille comme Field monitor au bureau du Pam de Dessé en Région Amhara. Il travaillait auparavant au MOA dans un woreda.

**Berhanu**: Nutritionniste, il travaille à Cida-Canada depuis 1995 et participe depuis 5 ans aux évaluations.

**Mulugeta**: Agro-économiste, il travaille depuis début 2003 comme Field monitor au bureau du Pam d'Awassa en région SNNPRS. Il a travaillé auparavant au Ministère de l'agriculture en Harargué, puis avec les ONG Farm Africa et Oxfam.

**Girma**: Météorologue senior, Girma a une maîtrise en mathématique et a suivi des stages au Kenya et en Ouganda. Il occupe de ce poste de 1997 à l'Agence Nationale de Météorologie à Addis Abeba.

**Abraham**: Sociologue, Abraham a travaillé de 1998 à 2000 au Pam puis à l'Union Européenne. Depuis 2001, il est chargé de programmes d'urgences à l'Emergency Unit for Ethiopia (EUE) à Addis Abeba.

**Getahun**: Agronome, Getahun est chargé de surveillance de la sécurité alimentaire au département d'alerte précoce du DPPC de la région Amhara à Bahir Dahir.

**Judith**: Anthropologue anglaise, Judith a travaillé depuis 1997 en Ethiopie pour SOS Sahel puis comme consultante pour Save the Children Fund. Depuis 2001, elle est consultante détachée par SCF auprès du département d'alerte précoce de Bahir Dahir. Judith et Getahun travaillent de façon rapprochée.

**Fissaye**: Agronome, Fissaye est expert en sécurité alimentaire pour USAID, basé à Addis Abeba.

**Kebede**: Agronome au Ministère de l'Agriculture à Addis Abeba, Kebede a travaillé auparavant pendant 6 années au MOA dans la zone du Nord-Wello.

# 1. L'empilement des normes professionnelles

Nous avons déjà amplement décrit dans le chapitre 2 les normes professionnelles des SAP et de la bureaucratie éthiopienne : centrées autour des catégories chiffrées, portées par le rapport écrit et la circulation de documents, et rythmées par le cycle d'appels annuels de l'aide et le cycle des saisons des récoltes meher et belg pour la région Amhara. Nous reviendrons ici sur les méthodologies, les documents de travail, la structure du dispositif institutionnel d'alerte précoce et le cadrage par les scenarii pré-déterminés.
a) Un empilement de méthodologies

Pour parvenir à calculer les décifits agricoles et le nombre de bénéficiaires, les évaluateurs se réfèrent
à plusieurs méthodologies, d'origines institutionnelles différentes, dont les protocoles requièrent une
forme d'expertise spécifique et dont les résultats ne convergent pas pour autant. La méthode usuelle
d'évaluation des productions/déficits agricoles est celle du « Food Balance Sheet » ou des Bilans
alimentaires de la FAO basés sur les données officielles du ministère de l'Agriculture (MOA), mais
pouvant aussi se référer aux données produites par la Central Statistic Agency (CSA), elles-mêmes
ne coïncidant pas avec celles du MOA. La méthode « Household Economy Approach » (HEA)
commençait à être introduite à titre expérimental par l'ONG Save the Children (SCF) sur la base
d'enquêtes socio-économiques produisant des données alternatives au données officielles. Enfin, la
méthode visuelle « Pictorial Evaluation Tool For Crop Harvest » (PET) était également testée par le
Pam, sans jamais être utilisée par les équipes d'évaluateurs.

La méthode simplifiée des bilans alimentaires : La méthode du « Food Balance Sheet », telle qu'affichée et mobilisée lors des évaluations, consiste en une sorte de « cannibalisation » de la méthode éponyme de la FAO, dont elle ne retient que le nom et les grands principes méthodologiques. Sur la base de données statistiques ou compilées, la méthode de la FAO raisonne de façon « macro » à des niveaux nationaux sur l'équilibre entre les sources d'approvisionnements des denrées et leur utilisation, selon une équation « quantités produites + importations + stocks = exportations + utilisations pour animaux/semences + pertes + consommations domestiques ». Pour obtenir les disponibilités par habitant pour la consommation humaine, on divise les quantités respectives par le nombre de personnes qui ont effectivement accès à ces approvisionnements. Les disponibilités alimentaires par habitant sont exprimées en quantités et, par application de coefficients appropriés, elles rendent compte des apports en kilocalories par personne/an ou jour (FAO, 2003). La méthode de bilan alimentaire appliquée lors des évaluations conserve le raisonnement « macro » et l'usage de coefficients pour ramener des quantités disponibles en nombre de personnes. Les évaluateurs raisonnent sur les données agrégées fournies par les autorités du MOA des woreda : (1) les surfaces plantées (hectares), (2) les productions attendues (quintaux), (3) les productions récoltées (quintaux) et (4) les pertes de récoltes (quintaux). Sans poser de bilan entre les « entrées » et les « sorties », le déficit annuel de récoltes (en quintaux/an) est divisé par le coefficient 1,89 (quintal/pers/an) pour être converti en nombre de bénéficiaires/an. Le coefficient est calculé sur la base des besoins quotidiens en kcal/pers, ramené à une quantité moyenne d'aliments par an. Nous pouvons tout d'abord retenir qu'il ne s'agit aucunement d'un bilan alimentaire. Il s'agit plutôt d'une version simplifiée de la méthode originale, de façon à répondre aux
programmes d'aide alimentaire, en ne conservant que le raisonnement en proportions « macro » des productions. Ensuite, les productions estimées sont calculées sur la base de productions théoriques attendues (en appliquant des rendements théoriques aux surfaces plantées) auxquelles sont déduites les pertes effectives. Il s'agit de calculs dérivés de projections théoriques conférant à la méthode un caractère « hors sol », dont seul le titre pompeux de « bilan alimentaire » peut faire illusion.

Les données proviennent du MOA. Les données premières sont produites par les agents de développement (DA) de *kebele*, pour être envoyées au *woreda* qui en fait la compilation. Notamment, les DA rapportent les surfaces plantées (hectares), les productions attendues (quintaux) et les déficits de récoltes (quintaux). En théorie, les rendements théoriques (quintaux/hectare) doivent être affinés par la méthode du « cutting sampling » : le DA prélève des échantillons de grains d'un champ sur plusieurs carrés de 0,5 m² ou 1 m², les fait sécher, les pèse. Les surfaces des champs affectés doivent être vérifiées physiquement. Les agents du *woreda* se déplacent sur le terrain pour vérifier les rendements de production, ainsi que l'étendue des pertes de récoltes. D'après les agents de *woreda*, ces visites de terrain doivent aussi s'accompagner par des échantillonnages sur les champs affectés. En général, les discours officiels des agents du MOA des *kebele*, *woreda* et des *zones* reproduisent les mêmes explications collant au plus près à la théorie exemplaire : mesures des récoltes affectées par échantillonnages et visites de champs affectés pour en confirmer les surfaces totales. Lorsque les responsables de *woreda* ne peuvent pas visiter tous les *kebele*, ils priorisent leurs visites, en choisissant les plus touchés à partir d'informations envoyées par les agents de *kebele*.

Enfin, se référant jusqu'alors aux données du MOA pour établir leur « bilan alimentaire » inspiré de la méthode FAO, à partir de fin 2003, il était demandé aux évaluateurs de se référer aux productions agricoles de la CSA. Institué depuis les années 1970, la CSA publie régulièrement des données de production agricole, calculées par traitement statistique des résultats de questionnaires conduits par les agents du CSA auprès d'échantillons de populations - et non via la remontée d'informations par le circuit hiérarchique des agents du MOA. Ces deux systèmes de données FAO et CSA co-existent sans coïncider, comme nous le montre l'illustration 26.
<figure><img src="image_30.png" /></figure>

SOURCE: FAO (various years; Ethiopia, CSA (various years)).

NOTE: CSA = Central Statistical Agency; FAO = Food and Agriculture Organization.

**Illustration 26** : Consommations de céréales par personne (1961-2008) (source : Alemayehu Seyoum Taffesse, Paul Dorosh et Sinafikeh Asrat Gemessa, 2012).

**La Household Economy Approach (HEA)** : La HEA a été initiée et mise au point par l'ONG Save the Children à la fin des années 1990 (SCF, 2008). Sur la base d'enquêtes semi-structurées conduites auprès de *focus groups*, elle consiste à estimer les besoins en ressources alimentaires de populations affectées par un choc, en comparant une situation normale (*baseline*) et en intégrant leur capacité à s'adapter à la situation (*copying strategy*).

La *baseline* est établie selon les étapes suivantes :

(1) L'établissement de zones aux conditions agro-écologiques et aux modes de vie des populations similaires (voir illustration 33). Ce découpage ne recouvre pas nécessairement le découpage administratif,

(2) La catégorisation de groupes socio-économiques « pauvres, moyens, riches, etc » basée sur les définitions « locales » du bien-être et de la quantification de leurs ressources,

(3) L'analyse de l'économie domestique de chaque catégorie socio-économique, mettant en équation leurs sources de revenus (petit commerce, main d'œuvre, vente de leurs productions...) et de nourriture (céréale, lait, etc.) avec leurs consommations et dépenses
(école, santé, autre...). Les revenus et ressources alimentaires sont convertis aux besoins alimentaires annuels en kilocalories/personne (Kcal/pers).

Lors d'un choc dans une zone agro-écologique donnée, des séries d'enquêtes doivent être conduites auprès de focus groups appartenant aux mêmes catégories socio-économiques. Il s'agit d'estimer comment le choc impacte leur ressources domestiques, comment ces catégories modulent chacune de leurs ressources selon leur copying strategy, et quel est le « gap » pour atteindre le niveau minimum d'apport alimentaire pour atteindre la norme internationale des 2100 Kcal/pers/j. Ces évaluations doivent être renouvelées annuellement lors de chaque saison belg et meher.

La méthode aboutit à une déclinaison de fourchettes de pourcentages : les catégories socio-économiques d'une zone agro-écologique donnée, les activités et modes de revenus par catégorie économique (avant et après le choc), leurs traductions en apport caloriques, etc. Les résultats se visualisent par des schémas en bâtons indiquant les différentes ressources de chaque catégorie socio-économique, et leur évolution selon le choc et le copying strategy (voir Illustration 27).

<figure><img src="image_31.png" /><figcaption>**Illustration 27** : Cadre simplifié de l'analyse HEA (source : Manuel pratique de SCF appliqué au Malawi, 2008)</figcaption></figure>

Sur la base de ces échantillons, une extrapolation à l'échelle d'un territoire donné (woreda, zone, etc.) passe un traitement en logiciel, où sont également intégrées les données officielles de
productions/pertes des récoltes du MOA, les prix des produits et les populations estimées de chaque
zone agro-écologique. Ce traitement informatique permet d'extrapoler les besoins en aide alimentaire
des zones administratives concernées.

Les enquêtes reposent sur une succession d'entretiens semi-dirigés inspirés des méthodes
d'évaluation rapide communautaire, *Rapid rural appraisal* (RRA). Elles consistent à recueillir et à
recouper les informations sur la déclaration de *focus group*, voire en contestant leurs dires s'ils
semblent incohérents. Elles s'appuient sur le dessin (tracé d'une cartographie des zones agricoles,
chronologie des chocs climatiques) et sur la méthode d'empilement proportionnel (*proportional
piling*) qui consiste à faire des tas de cailloux proportionnellement à l'importance accordée par les
interviewés aux activités, aux productions agricoles, aux groupes sociaux, etc. et à le convertir en
pourcentages. Les évaluateurs s'appuient sur des séries d'abaques ou de tableaux leur permettant de
convertir des productions agricoles en kcal/pers ou en unités de mesures (nombre de sacs récoltés en
quintaux, etc.).

Tel qu'observée en 2003 lors de séances de formation d'agents du Pam et d'ONG organisées au Nord-
Wello par SCF et le Pam, l'enquête dans un village représentatif d'un *kebele* demande une journée
pour une équipe de six personnes. Le déroulé des enquêtes est le suivant : au préalable, le responsable
de l'équipe a fait prévenir – via le *woreda* – les responsables du *kebele* de la venue d'une équipe
d'enquêteurs, en demandant de réunir plusieurs membres du comité administratif du *kebele* et des
représentants des associations de femmes et de jeunes. Les entretiens se sont faits en plein-air, à
l'ombre d'un arbre, assis en cercle, par terre ou sur des pierres. La matinée est consacrée à établir une
*baseline* générale de l'historique de la situation agricole du *kebele*, en identifiant les chocs anciens et
récents, et en traçant une cartographie grossière des principales cultures et leur calendrier cultural, le
tout étant tracé sur de grandes feuilles de papier à l'aide de marqueurs. La deuxième partie de la
séance consiste à définir les catégories socio-économiques de la population. L'équipe se sépare pour
poser les mêmes questions aux représentants administratifs du *kebele* et aux représentants associatifs,
supposant que ces derniers représentent la « société civile ». En fin de matinée, les fourchettes de
pourcentages sont ajustées en comparant les résultats des entretiens des deux groupes en fin de
matinée. Lors de la pause de midi, il est demandé aux responsables du *kebele* de réunir entre quatre
et six représentants de chacune des catégories socio-économiques, qui seront interviewés séparément
l'après-midi. Pour chaque groupe seront abordées tour à tour les questions sur la composition
moyenne d'un foyer, les sources de revenu, l'estimation des récoltes (en sacs récoltés, convertis en
quintaux, puis en kcal à l'aide de tableaux), les dépenses d'un foyer. La même série de questions est
posée pour une situation « normale » et pour la situation actuelle de « crise » de façon à quantifier les
ajustements du copying mechanism. À l'issue des entretiens, le « gap » alimentaire peut être quantifié, en termes de quantités ou de kcal/pers.

Lors de l'évaluation du meher 2002, l'équipe dispose des résultats enquêtes d'économie domestiques conduites de façon pilote dans le Nord-Wello et le Wag Hemra par SCF et le DPPC, dans les districts d'une même zone agro-écologique (Bugna, Sekota et Dehanna) : (1) les classes économiques de la population : la population « riche » est estimée entre 15 et 25 %, la « moyenne » entre 25 et 35 % et la « pauvre » entre 45 et 55 %. Les critères de classification des richesses sont la propriété de bétail, volailles, de ruches et le nombre de personnes par familles (2) les sources de revenus : pour les « pauvres », les récoltes ne constitueraient que 35 % du revenu domestique, contre 50 % de main d'oeuvre, 5% de production animale et 10 % de vente du bois de chauffage (3) les sources de nourritures : l'achat, la production familiale, l'aide alimentaire. Par exemple, les sources de nourriture des familles « pauvres » se répartiraient entre l'achat (30 %), la production familiale (40 %) et l'aide (30 %).

Cette méthode requiert un savoir-faire pointu de la part des enquêteurs dans la conduite de questionnaires : dans leur capacité de confronter la parole d'un ou de plusieurs enquêtés en cas d'incohérence flagrante – minimisation des déclarations de récoltes ou de surfaces cultivées, etc. ou à l'inverse exagération des pertes – et la capacité de convertir instantanément les données en normes standards (quintaux, kcal/pers) de façon à pouvoir les comparer et affiner leurs questions. En revanche les conditions d'enquête ne permettent pas d'approfondir les questions sur les pratiques culturales, le foncier, les modalités de partages de récoltes et de métayages. Elles ne permettent pas non plus d'identifier les influences éventuelles exercées par les kadre du kebele sur les informations délivrées par les focus groups sélectionnés par leurs soins, laissant présupposer qu'ils leur aient transmis des consignes d'orientation et/ou qu'ils les aient contraints à participer à ces entretiens. Enfin, cette méthode nécessite une capacité de traitement de ces données par logiciel pour produire les extrapolations de ces échantillons à l'échelle du woreda, ou d'une zone agro-écologique similaire. Lors des cycles d'évaluations, seule Judith de SCF - en charge du building capacity des équipes du DPPC régional lors du meher 2002 - dispose du logiciel et est en capacité de l'utiliser. Entre deux discussions, rivée à son ordinateur, elle dose ses calculs et partage ses résultats avec le reste de l'équipe (11/2002). Enfin, il faut souligner comment cette méthodologie semi-quantitative, couplant les approximations du piling et des calculs fins d'économie domestique ou de productions agricoles, aboutit à une information quantifiée en fourchettes de pourcentages. Les extrapolations s'appuient toujours sur les données officielles du MOA.
**Le Pictorial Evaluation Tool For Crop Harvest** : Mise au point par le Pam, la méthode PET est une méthode rapide et visuelle permettant d'estimer et de quantifier les rendements réels des champs observés. Elle s'appuie sur un *guideline*, mettant à disposition une série de photos de récoltes sur pieds, selon une échelle de gravité exprimée en rendements (quintaux/hectare) pour chaque type de culture (*teff*, maïs, sorgho, etc.). Elle permet aux évaluateurs de préciser ou de comparer les rendements théoriques utilisés dans les calculs de production basés sur les surfaces cultivées.

b) Une hiérarchie institutionnelle

<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>**Illustration 28** : Schéma de la structure institutionnelle de gestion des crises en Ethiopie</figcaption></figure>

(source : DPPC, 2004)

Lors du chapitre 2, nous avons pu constater comment les équipes d'évaluation respectent le cheminement hiérarchique de l'administration. Les structures administratives du DPPC se déclinent
et reproduisent de façon systématique à tous les niveaux administratifs, de l'entité nationale du DPPC (NDDPC), régionale (RDPPC), zonale (ZDPPC) et de woreda (WDPPC) (voir illustration 28). Chaque niveau est en lien avec les services techniques décentralisés (Line Departments) des ministères concernés (Agriculture, Santé, Economie, etc.). Elles sont guidées par un comité de gestion des crises (National/Regional/Zonal...Crisis Management Group) en charge d'élaborer les réponses aux crise, en lien avec un groupe en charge des évaluations et de la production des données des SAP (National/Regional/Zonal...Committe of Early Warning). Sur la base des informations compilées en cascades à partir des woreda, le NDPPC régule la gestion des stocks, des fonds et de la flotte au travers des structures centrales en charge de la gestion des stocks de réserve nationale (Emergency Food Security Reserve Administration - EFSRA) et des fonds dédiés aux urgences (National Disaster Prevention and Preparedness Fund -NDPPF) pour leur répartition sur l'ensemble du territoire.

### c) Des fourchettes de chiffres cadrés par des *scenarii*

À partir des compilations des données produites à chaque niveau administratif par l'Early Warning Committee, trois *scenarii* « Good, middle, worst » sont produits en amont de chaque cycle d'évaluation final. Un nombre de bénéficiaires est estimé pour chaque scenario, en augmentant d'une catégorie à l'autre le nombre de mois à couvrir par l'aide alimentaire. Par exemple, pour le *meher* 2003 de la zone Nord-Wello, l'équipe dispose du cadrage suivant :

<table><thead><tr><th rowspan="2">Woreda</th><th>Situation bonne</th><th>Moyenne</th><th>Mauvaise</th></tr><tr><th>3 mois</th><th>5 mois</th><th>7 mois</th></tr><tr><td></td><td colspan="3">Nombre de bénéficiaires</td></tr></thead><tbody><tr><td>Kobo</td><td>19 500</td><td>25 000</td><td>30 500</td></tr><tr><td>Gubalafto</td><td>10 000</td><td>22 500</td><td>33 100</td></tr><tr><td>Meket</td><td>19 400</td><td>23 000</td><td>26 400</td></tr><tr><td>Gidan</td><td>11 500</td><td>24 000</td><td>36 200</td></tr><tr><td>Bugna</td><td>17 000</td><td>27 000</td><td>37 000</td></tr><tr><td>Wadla</td><td>13 000</td><td>16 000</td><td>18 000</td></tr><tr><td>Delanta</td><td>15 000</td><td>23 000</td><td>32 000</td></tr><tr><td>Habru</td><td>12 500</td><td>26 000</td><td>40 800</td></tr><tr><td>Total</td><td>117 900</td><td>187 600</td><td>256 000</td></tr></tbody></table>

### d) Un vrac de documents et de données disparates

Comme nous l'avons décrit dans le chapitre 2, le *briefing* préliminaire aux évaluations à Addis Abeba consiste à confier et à commenter une série de documents aux équipes. Non hiérarchisés, ces
documents constituent un vrac d'informations et de données où les évaluateurs vont devoir puiser, les renseignant sur des niveaux et registres assez variés, sans être nécessairement liés les uns-aux-autres.
Par exemple, la composition des documents du meher 2003 apportent des informations sur :

*Les nombres de bénéficiaires de l'aide (historique et projection) :*

- Populations bénéficiaires annuelles par *zone* et par *woreda* (1994 à 2003),

- Populations bénéficiaires de 2002/2003 et % de population,

- Projections du nombre de bénéficiaires pour 2003 selon des scenario « best/mid/worst » situations,

*Des données économiques et socio-économiques :*

- Sources et revenus moyens par zones agro-écologiques (récoltes, élevage, main d'œuvre, commerce, etc.),

- Prix moyen des commodités (1998 à 2002) : orge, maïs, sorgho, chèvre, mouton, etc.,

*Des données démographiques :*

- Projection de la démographie pour 2004/2005,

- Population moyenne par *woreda* (2004),

*Des données agricoles :*

- Moyenne des productions par type de culture par *woreda* et par année (de 1999 à 2002),

- Quantités distribuées de fertilisants, pesticides et de semences améliorées,

*Des données météorologiques :*

- Les courbes de pluviométrie par décade depuis 2003 et valeurs moyennes,

*Des données géographiques :*

- Carte (1/1000 000e, 1cm = 10 km) avec routes principales, villes, agroécologie dega, woïna dega et qola.

Sont également mis à disposition des formulaires à remplir : Récoltes meher (surfaces/ha et production/quintaux), ainsi que les rapports d'évaluation meher 2002, mid-meher 2003 (septembre), un rapport d'évaluation rapide (avril 2003) et le rapport des zones du belg 2003.

Les commentaires d'Endalkachew du Fews, qui préside la séance avec le DPPC, consistent en une longue paraphrase du contenu du kit de documents, émaillée de quelques conseils «judicieux » de méthodes : il est préférable de discuter séparemment avec les agents locaux du MOA car les agents administratifs du woreda peuvent exercer une influence politique ; les évaluations des récoltes restent visuelles et qualitatives ; il faut comparer la production attendue de chaque culture avec la moyenne
des dernières années – ce en quoi il sera contredit dans la salle par un Getachew (field monitor du Pam) qui préconise de comparer les récoltes actuelles aux productions normales plutôt qu’attendues ; il faut éviter de poser des « leading questions » aux groupes de fermiers interviewés, et d’écrire pendant les questionnaires...

### e) L'obligation de « justifier » les résultats

À la fin de son briefing introductif à la tournée du belg 2003, Ndalkachew conclue qu’il faut ramener de solides « justifications » des besoins auprès des donateurs (20/06/03). Ce terme de « justification» est revenu fréquemment lors des précédents briefing en 2002, au point qu’il mérite que l’on s’y attarde, car son emploi révèle, derrière ses déclinaisons techniques, la dimension dirigiste de l’exercice du SAP, tout orienté à rentrer en conformité avec le cadre établi des scenarii, et à pouvoir le justifier a posteriori, de façon à répondre aux exigences du DPPC central et aux attentes des donateurs internationaux. Lors du briefing à Addis Abeba pour l’évaluation du meher 2002, un discours similaire à double sens est formulé par Tashome, le responsable du département d’alerte précoce du DPPC fédéral. Il s’agit « d’évaluer l’impact de la qualité des récoltes sur la sécurité alimentaire des zones agricoles (ou l’impact de l’état des troupeaux pour les zones pastorales) ; d’évaluer l’impact de désastres particuliers, et si jamais, d’évaluer les mécanismes de survie des familles et d’identifier les endroits où l’assistance est nécessaire ». En contrepoint, il rappelle l’enjeu de l’évaluation, qui consiste avant tout à fixer des montants d’aide répondant à l’attente des donateurs: « Il faut revenir avec des estimations raisonnables du nombre de bénéficiaires en prenant en compte des donateurs internationaux et de la communauté internationale. Alors, n’exagérez pas les données! » (10/2002). Au cours du briefing à la Région Amhara, Aderaw, le commissionnaire du DPPC régional précise qu’« il s’agit pour chaque équipe d’avoir une vraie compréhension des problèmes, de donner une vraie image des problèmes aux donateurs. Vous devez éviter le syndrome de dépendance, n’exagérez pas les données ! » Pour cela, la simple collecte de données ne suffit pas, il faut les « négocier » avec les autorités locales, il faut surtout « justifier » les résultats rapportés. «Comme nous avons reçu des rapports alarmants, nous nous attendons à avoir des débats sérieux avec les woreda. Il va vous falloir négocier avec eux pour trouver un consensus. En cas de différence, vous devrez justifier pourquoi ». Pour conclure, Aderaw insiste sur cette demande impérative : « le DPPC de la Région ne va pas simplement accepter les données. Par exemple, l’année passée, dans un woreda, ils avaient ajouté 18 000 personnes sans justification ; nous ne communiquerons pas ce type de données injustifiées....Si vous revenez avec les données des woreda telles quelles, il n’y a pas besoin de vous envoyer sur le terrain ! » (10/2002). Awoke commentera avec humour cette tension permamente à laquelle les évaluateurs sont soumis : « L’équipe d’évaluation, on est pris en sandwich, entre les
administrations, les populations d'un côté et de l'autre, les donateurs ! Et nous, on est au milieu ! » (26/06/03) . Il s'amuse du jeu de dupe dont il est l'acteur. Lors d'une séance de rédaction du rapport final du rapport pour le Sud-Wello, il plagie sa propre langue de bois invoquée en conclusion d'une dernière réunion : « Comme notre prétexte est – j'entends bien prétexte, et pas justification ou même explication – que la surface plantée a été augmentée cette année de 100 % et que les récoltes sont incroyablement bonnes cette année, je conclue zéro bénéficiaires ! » (07/07/03).

### f) En conclusion

Les normes professionnelles se caractérisent par leur ambivalence oscillant entre, d'une part, la confusion engendrée par l'empilement non hiérarchisé et la profusion de méthodologies, de registres de données, de types de documents et de conseils lors des *briefing*, le tout se chevauchant, voire se contredisant, et de l'autre, le cadre formel et rigide des procédures devant respecter la hiérarchie administrative et chacune des étapes de réunions, le cadre déjà borné des *scenarii* auxquels les équipes doivent se référer, et l'impératif sans appel de justifier *a posteriori* de la cohérence de ces données.

Ce contraste met les équipes d'évaluation face à une injonction contradictoire, devant produire des informations en conformité avec le cadre imposé sans disposer de méthodologies et de données cohérences – tout en étant en mesure de les justifier rationnellement.

Ces normes sont déjà empreintes d'une part d'empirisme méthodologique : le bricolage des bilans alimentaires, les méthodologies semi-quantitatives de la HEA, la méthode visuelle des PET. Toutefois, elles conduisent toutes en des résultats quantifiés, des catégories et des fourchettes de chiffres. Le raisonnement systématique en pourcentages permet d'intégrer les approximations des méthodes tout en leur conférant un caractère et une apparence de rigueur. Enfin, chacune des méthodologies s'impose comme un boîte noire, qui requiert une qualification et un degré de maîtrise pour être en mesure d'y déceler les éventuelles erreurs ou manipulations.

## 2. L'empirisme des normes pratiques

En début d'évaluation du *meher* 2003, Zerihun (ancien du RRC) explique brièvement l'approche à suivre à Girma (jeune recrue en première expérience) : « Il s'agit de visualiser l'état des champs et des animaux pour les comparer avec les données du *woreda*, vérifier si ça correspond ou non, de façon proportionnelle...Il faut estimer, je dis bien, et pas calculer le nombre de bénéficiaires...Et si ça ne colle pas avec celui du *woreda*, chacun doit négocier autour de la table et développer ses arguments, même si ce n'est pas toujours logique » (29/10/03). En quelques mots, tout est dit : empirisme de l'observation, comparaison avec les données chiffrées et négociations. Avant de revenir
sur ces composantes des normes pratiques, nous apporterons un bref éclairage sur les enjuex méthodologiques qui se jouaient à l'époque. L'ajustement des normes professionnelles opéré par les équipes pendant ma période d'enquête s'inscrit, comme nous l'avons déjà abordé précédemment, dans un processus de changement de politiques de sécurité alimentaire, avec l'introduction progressive du Safety Net. Il s'inscrit également dans une dynamique de recherche d'introduction de nouvelles méthodologies entamé à la fin des années 1990.

### a) Des tentatives de rationalisation méthodologique

À partir des années 2000, la recherche d'amélioration des méthodologies fait l'objet d'une intense mobilisation des acteurs de l'aide internationale, impulsée par SCF et le Pam, et financée en partie par le Fews. Fin des années 1990, SCF démarre un test de la HEA en région Somali, à partir de Shinelle et Jijiga, élaborant une baseline des zones agro-pastorales et des catégories de livelihood. Ce choix est lié à la volonté de pallier à l'impossibilité de collecter les données via le circuit classique du MOA ou de la CSA, en mobilisant leur réseau d'informateurs associés à leurs projets. Et les résultats sont probants : « Les tests HEA dans les zones pastorales, ça a été comme un ' success story' applicable à l'échelle du pays » (Alemu, Fews, Addis Abeba, 03/12/03). Dès 2000, une dynamique de généralisation de la HEA à l'échelle du pays est lancée par la création d'un groupe de travail « Emergency Food Needs Assessments in Ethiopia » réunissant à Addis Abeba les agents du Pam, du Fews et du DPPC, avec la participation de Cida, de l'UE et des ONG SCF, Care, etc. En 2001, se donnant pour but d'élaborer une méthodologie pilote d'évaluation de l'aide alimentaire sur la base de la HEA, ce groupe bénéficie d'un appui d'un consultant, Frank Riely (VAM/Pam) pour produire un guideline standard adapté au contexte éthiopien. En 2002, la méthode est appliquée dans les zones du Nord et Sud-Wello et Wag Hemra en région Amhara, combinant l'établissement de la baseline (voir Illustration 33) et la production de données socio-économiques représentatives de quelques woreda. Judith Sandford de SCF est intégrée au département d'alerte précoce de Bahir Dahir en « HEA building capacity » des équipes de la Région Amhara. Enfin, à partir de 2003, un nouveau consultant SCF, Alex King, accompagne le groupe de travail dans la définition des modalités de mise en œuvre progressive de la HEA. Une formation auprès des évaluateurs est organisée par SCF/Pam dans la zone Nord-Wello. Fin 2004, il est prévu de l'élargir à l'ensemble des zones. La Région SNNPRS est la seule à avoir adopté la méthode en 2004.

Mais la HEA suscite plus de doutes que d'enthousiasme. Tout d'abord, de la part de Getahun, en formation auprès de Judith, lors du meher 2002. Les données produites lui semblent discutables (doubtfull), à cause de la méthode qualitative qui se base sur les informateurs de focus group, dont il
estime que le nombre et la qualité ne sont pas représentatifs. Il répéte souvent que SCF « a dépensé beaucoup d'argent pour ce type d'étude ». Getahun utilise toutefois les fourchettes de pourcentages des revenus pour négocier à la baisse le nombre de bénéficiaires avancés par les *woreda*. À Addis Abeba, la méthode fait aussi l'objet de nombreuses critiques : « À l'origine, elle a été poussée par Cassandra de SCF et Daniel Molla de Cida, avec l'appui de Karen du VAM. Tashome (le commissionnaire du DPPC) a accepté de tenter l'expérience. Aujourd'hui, il insiste pour étendre la méthode et confier la réalisation des *baseline* aux niveaux des *woreda*. Mais, la *Task force* a décidé de ne pas l'étendre. Endalkachew du Fews argumente comme quoi elle est trop coûteuse pour être renouvelée dans chaque *woreda*. Ce n'est pas faisable à l'échelle du pays. Elle doit aussi être renouvelée trop régulièrement...elle est trop sophistiquée. En fait, la méthode a été imposée au groupe. Tashome insiste encore pour documenter ce qui a été fait pendant ces deux dernières années...La méthodologie de recueil de données est subjective et dépend des capacités de négociation des enquêteurs auprès des fermiers...Je pense aussi que la *baseline* est approximative » (Nigist, VAM, 10/06/03). L'HEA est considérée comme inadaptée aux conditions réelles des exercices d'évaluation, en y rajoutant de la complexité : « Le groupe de travail a bien produit un nouveau *guideline*...mais il est trop détaillé, trop long. En pratique, on l'adapte, on raccourcit, on saute des étapes parce qu'en trois semaines d'évaluation, c'est juste infaisable ! ...Je n'ai rien contre cette méthodologie, mais en thiopie, on ne peut pas produire régulièrement des données à ce niveau de finesse là. Pendant nos évaluations, personne ne peut les collecter au niveau des villages avec une telle précision. Je l'ai déjà expérimentée, et je t'assure, c'est impossible de la renouveler...En trois semaines ? Impossible ! Enfin...si...c'est possible, si on est motivé, la volonté c'est très important !» (Getachew, agro-météorologue, DPPC Addis, 15/09/04). On reproche à la HEA d'être parachutée, d'être démesurée par rapport aux enjeux de ciblage de l'aide d'urgence, et de ne déjà plus répondre aux nouvelles orientations des politiques de sécurité alimentaire : « La HEA n'est pas nécessaire, elle est trop lourde, requiert de collecter trop de données, rien que pour l'aide alimentaire...Au risque d'être encore une méthode à la mode. Les experts viennent, partent, proposent leurs méthodologies, et s'en vont, c'est juste une mode ! ...En fait, rien ne va changer, la HEA va être abandonnée. On s'oriente plutôt vers le ciblage du *Safety Net*, et des formations sont prévues pour lancer de nouvelles méthodologies en janvier. C'est une décision gouvernementale, impossible de contrer une telle décision...» (Nigist, Food security monitor, DPPC Addis, 09/04). « Un consultant a bien été embauché par le *Pam* pour nous aider à produire une méthodologie plus fiable avec le groupe de travail mais rien de bien consistant n'en est sorti. La HEA est certes meilleure que le 'Balance Sheet'. Elle permet d'affiner le ciblage, tenant compte des spécificités des zones agro-écologiques et des revenus familiaux selon les statuts économiques des différents groupes. Mais elle pose de sérieux problèmes de logistique et de moyens humains pour les conduire. Mais il y a aussi le fait qu'elle reste
basée sur des moyennes qui ne restituent toujours pas une image précise...juste une image approchante de la réalité, qui ne collera pas d'une situation à l'autre. Mais elle sera toujours plus réaliste, un peu moins subjective qu'avant...Pour l'instant la finalisation n'a pas abouti. SCF est en charge de produire un document de méthodologie, mais ils n'ont pas eu le temps à cause des autres évaluations...Et pour le PET, elle devrait bien nous aider à estimer les rendements, mais je n'ai aucune idée si on va l'appliquer, il faut demander au Pam » (Befekadu, Early warning data analysis, DPPC, 16/09/04). « L'approche 'Balance Sheet' dépend entièrement des données historiques en faisant l'hypothèse que les évaluations précédentes étaient correctement conduites...elle est donc entachée d'erreurs et les reproduit, voire les accumule d'année en année...En 2001, Franck Riely a beaucoup travaillé à développer la HEA. Mais à la fin, le staff du département d'alerte précoce du DPPC n'était pas très heureux des lourdeurs des procédures, de la méthodologie de recueil de données trop différente de celles employées pour les évaluations rapides. L'approche est encore trop qualitative. Le groupe de travail a finalement été lassé par la méthode et par l'expert. Ça n'a pas marché. Le groupe a abandonné. Récemment encore, Alex King a assisté le groupe à réviser le travail effectué depuis les années 90. Mais l'élaboration de la *baseline* est très lourde. Elle requiert du personnel qualifié et un fort engagement des enquêteurs » (Endalkachew, Food security manager, Fews, Addis Abeba, 26/11/03). « Avec le HEA, nous avons échoué. Le DPPC ne veut pas l'utiliser. Ils veulent continuer à travailler au niveau des *woreda* selon le découpage administratif classique. C'est trop compliqué et trop cher. Tashome (le directeur du département d'alerte précoce du DPPC) lui-même en a ras-le-bol de tout ce gâchis...De toute façon la méthodologie ne colle pas avec les représentations des paysans. J'ai pu y participer et elle suscite beaucoup de discussions pour aboutir à des résultats simples. Pour estimer les niveaux de richesse avec la méthode de *piling*, les femmes s'exclament que c'est trop élevé, bien trop élevé pour représenter ce qu'elles possèdent, quoi, dix cailloux auraient bien fait l'affaire ! Impossible ! C'est faussé d'avance, ça ne marche pas ! » (Berhanu, Cida, 26/11/03).

À la fin des enquêtes en 2004, ni la HEA, ni la PET n'avaient été adoptées dans la Région Amhara. En 2016, lors des évaluations multi-agences, la méthodologie du PET reste encore anecdotique et la méthode HEA, sinon au travers de la conduite ponctuelle d'entretiens de *focus groups* n'est plus appliquée car la *baseline* n'a pas été renouvelée depuis 2006.
b) Des méthodologies « subjectives »

Le constat de l'insuffisance des méthodologies mobilisées dans le processus d'évaluation est partagé par tous les acteurs impliqués, qui déplorent dans des termes approchants leur caractère « subjectif » : « Les méthodologies sont très faibles et subjectives. On doit combiner différentes approches : l'analyse visuelle des récoltes, la comparaison des données et les interviews des paysans » (Ayalew, Field monitor, Pam Addis, 19/11/03). « Les méthodes traditionnelles sont bien sûr subjectives... Elles dépendent étroitement des expériences personnelles et des savoir-faire individuels » (Befekadu, Chargé de l'analyse des données, DPPC Addis, 16/09/04). « Nous sommes soumis à émettre un jugement subjectif pour estimer les pertes des récoltes » (Beletu, Food security monitor, DPPC Addis, 11/03). « On manque vraiment de méthodologie... Chacun peut poser sa méthodologie comme étant la meilleure puisqu'il n'existe aucune méthodologie valable ! » (Zerihun, DPPC Région Amhara, 06/03). « Le ciblage correct des populations bénéficiaires reste un problème : la méthodologie que nous utilisons est trop subjective » (Moges, DPPC Zone Nord-Wello, Woldya, 11/02). Berhanu (Cida) juge la HEA dans les mêmes termes : « ...Ce n'est pas la peine de changer si c'est pour être toujours confronté aux mêmes problèmes de subjectivité ! C'est toujours de la cuisine ! » (30/10/03).

Cette subjectivité méthodologique constitue la principale plainte des évaluateurs lors des réunions de briefing ou de restitutions. Elle fait l'objet de discussions dont l'issue est vite tranchée par l'absence d'alternative. En novembre 2002, lors de la première réunion d'accueil organisée par Aderaw le chef commissionnaire du DPPC de la région Amhara, Abraham du Pam, team leader de l'équipe, expose sans détour le malaise partagé : « Aucune méthodologie claire n'a été fournie au niveau fédéral. Laquelle allons-nous utiliser ? » La réponse donnée par Aderaw signifie qu'il faut se débrouiller : « Une nouvelle méthodologie est en cours d'étude par un groupe de travail et devrait être essayée dans le Wag Hemra. Elle repose sur des calculs et des formules assez complexes... Mais, pour l'instant, il faut utiliser la méthodologie habituelle des 'Balance sheet'. Elle reste encore empirique et doit être adaptée selon les expériences individuelles. Mais elle donne toujours une indication » (11/02). À quoi, Abraham répond poliment : « Oui, mais on ne peut pas s'y fier entièrement... » Un autre membre du Pam cherche à le réconforter dans ces termes : « Il y a bien eu des efforts pour obtenir des données plus proches du terrain, mais ça a échoué. Aboutir à un nombre exact de personnes, ça n'existe pas. Il n'y a pas de formule-miracle. Et c'est comme ça depuis 20 ans. C'est ce qui crée ce sentiment de défiance de la part des donateurs qui croient en des manipulations de chiffres... ». Le commissionner ne bronche pas mais clôt la discussion : « Malgré leurs imperfections, ces méthodologies doivent être utilisées le plus sérieusement possible ! ». En bref : débrouillez-vous
avec ce que vous avez, mais ramenez-nous des résultats, même si la méthode ne vous permet pas de
travailler correctement.

En privé, les évaluateurs sont tous pétris de questionnements laissés sans réponse : « D’après mon
expérience de l’année passée, l’usage du ‘balance sheet’ est problématique. Doit-on l’utiliser
entièrement ? Elle dépend trop du jugement personnel...comme pour estimer la propriété du bétail et
les revenus individuels ». On lui reproche aussi son niveau d’imprécision: « S’appuyer sur les
scenarios ne peut donner une image exacte de la réalité. C’est juste un indicateur. Une supposition
technique, qui ne reflète pas le cas de chaque district, surtout lorsqu’il y a des différences d’un *kebele*
à l’autre ». Pour Abraham du Pam : « Cette méthodologie conduit à faire pas mal d’erreurs. Elle
dépend de la personne qui fait l’évaluation selon sa propre expérience du terrain. Par exemple, si
l’expert est de la ville qui n’a qu’une expérience théorique du monde rural, il ne sera pas en mesure
de comparer les données avec la qualité observée des cultures, estimer les rendements, comprendre
les mécanismes de survie des paysans » (11/02).

Si ces discours se stabilisent autour de propos assez convergents, ils incitent à en faire plusieurs
niveaux de lecture. Tout d'abord, ils révèlent une tension entre l'attente de pouvoir s'appuyer sur des
méthodologies « objectives », standardisées et rigoureuses, et le constat de ne jamais pouvoir trouver
une telle méthodologie, qui soit adaptée à la complexité du contexte et aux conditions de conduite
des évaluations faites dans l'urgence et aux moyens de leur application, tout en répondant aux
exigences de produire les données chiffrées, fourchettes et pourcentages. « Il faut bien admettre
qu'aucune méthodologie ne peut refléter la complexité du pays, la diversité agro-écologique, ses
différences de revenus... Le pays est immense... Aucune méthodologie ne peut répondre correctement
aux besoins. Il n'existe aucune méthode 'scientifique' capable de répondre au défi des évaluations
d'urgence. Il faudrait presque une méthodologie adaptée pour chaque partie du pays, comme entre
les zones pastorales et les zones agricoles. Je ne suis pas en faveur d'une méthodologie unique
appliquée à l'échelle du pays » (Endalkachew, Food security manager, Fews, Addis Abeba,
26/11/03). Ces discours expriment également une insatisfaction de voir se déprécier leur légitimité
d'expert fondée sur une rationalité technique et quantifiée, lorsque ces méthodes « subjectives » les
cantonnent à opérer avec des registres « qualitatifs ». Et ce, d'autant que les rares données
« objectives » - c'est-à-dire mesurables -, telles que les cartes satellitaires, ne sont pas applicables à
ces échelles de décision, ou insuffisantes en nombre, comme les recueils des données
météorologiques, ou assez peu opératoires pour calculer un nombre de bénéficiaires, comme le recueil
des prix des céréales. « La méthode aboutit à des résultats qui reflètent plutôt des discussions avec
les autorités et les paysans que des évaluations objectives et quantifiées...on est dans le qualitatif... »
(id.). Aussi, réduit à un rôle de négociateur, mais rendu impuissant de pouvoir user rationnellement de son savoir technique, l'expert exprime parfois - au détour d'une phrase - son rejet de cette fonction: « Personnellement, je déteste négocier avec les officiels ! » (id.). Ce recours à l'empirisme est ressenti comme une forme de régression, voire de déclassement professionnel. Ces ressentis peuvent être vécus avec une pointe d'amertume, comme chez Awoke du Pam : « Je perds mon savoir technique et mes compétences. Ce que je sais faire c'est juste négocier avec les autorités des woreda ! » (07/07/03), ou avec un profond dégoût, chez Berhanu de Cida : « C'est impossible de cibler les bénéficiaires correctement, par manque de temps et de méthodologie. On fait un boulot de merde...J'en ai ma claque de bosser comme si j'allais marchander une chèvre au marché ! Je hais ces évaluations ! » (30/10/03). Aussi, cette carence méthodologique les renvoie à un renversement de leur position hiérarchique formelle, lorsque le manque de consistance de leurs normes professionnelles les place en position de dépendance à l'égard des agents administratifs des woreda et du paysannat, et en une position d'inégalité dans la négociation : « Parfois nous faisons bien des mesures de rendement des cultures sur un mètre carré... Mais en réalité, nous dépendons des données des agents du ministère de l'Agriculture et des indications données par les paysans » (Beletu, Food security monitor, DPPC Addis, 11/03). « Les woreda sont aussi dans le syndrome de dépendance qui les pousse à augmenter les chiffres. C'est une sorte de culture pour eux ! De notre côté, nous sommes faibles parce que notre méthode est subjective et ne nous permet pas d'argumenter pour pousser à la baisse... » (Awoke, Pam, 24/06/03). Enfin, la redondance du terme « subjectif » dans les discours peut être interprétée à la fois comme une forme de revendication de l'expert face à la hiérarchie et à son institution, mais aussi comme l'expression d'une forme de décharge de responsabilité.

### g) La constitution d'une baseline

Chaque évaluateur se confectionne sa propre baseline lui servant de référence pour, d'une part, comparer la situation actuelle d'un woreda avec le reste de la zone et avec les tendances historiques, et pour, d'autre part, se situer dans les catégories de situation « worst, middle, good » proposées au niveau central. Cette baseline s'appuie sur les moyennes historiques de productions/déficits/bénéficiaires et sur des observations visuelles du paysage, dont les traductions en pourcentages évoluent au cours des tournées d'évaluation. Ces deux éléments nécessitent ajustements et négociations au sein d'une équipe avant d'être stabilisés. En octobre 2002, Fissaye m'explique sommairement la nécessité d'une baseline pour analyser les données des woreda : « ils peuvent bien avoir leurs propres critères, je n'en tiens pas compte. On fait ce qu'on a à faire. Ce qu'il faut, c'est d'avoir une baseline, une ligne à suivre» (10/02). Les autres experts procèdent de la même manière. Se constituer une baseline, c'est tout d'abord définir une référence à partir d'un état des
lieux de districts ou *kebele*, si possible considérés comme les plus touchés. Cette référence se situe comme degré maximum dans l'échelle de gravité des situations. Elle se jauge visuellement à l'état des récoltes.

L'observation visuelle du paysage et sa traduction en pourcentages : Associant l'observation « directe » et leur capacité d'analyse comparative à l'échelle de la *zone*, cette méthode singularise le savoir-faire de ces derniers - leur permettant de négocier de façon argumentée les données du *woreda*. Elle repose sur l'observation dynamique du paysage lors des voyages en voiture ou sur des observations statiques à partir de sites panoramiques, à l'issue desquelles l'évaluateur ou l'équipe est en mesure de produire des pourcentages de pertes des récoltes. « En voyageant d'un lieu à l'autre, même si ce n'est pas professionnel dans tous les domaines, on peut observer et comparer les récoltes. Ce qui permet de mémoriser l'état des récoltes et d'être à même de discuter avec les *woreda*. Tiens, par exemple, as-tu remarqué que juste après Debre Tabor dans le Sud Gondar, les gens ont planté des pommes de terre et de l'avoine, alors qu'avant ils n'y produisaient que des récoltes du *belg* ? ...Lors des voyages, j'observe les champs le long de la route, sur une ligne continue, les alternances de qualité des récoltes, je comptabilise les bonnes et les mauvaises récoltes, ce qui me donne une estimation, que je traduis en pourcentages approximatifs...L'observation à partir de points hauts nécessite une paire de jumelle...À force d'expérience, certains experts peuvent d'un seul coup d'œil juger la production à l'hectare, par sa couleur, sa densité...» (Zerihun, 24/06 et 06/07/2003). Cette méthode conduit à extrapoler les pourcentages à l'ensemble d'un *kebele*, ainsi qu'à des portions ou à l'ensemble d'un *woreda*. « On ne peut pas tout voir ce qui n'est pas accessible, alors la suite dépend de notre imagination...pour compléter l'image de la situation. En fait, il n'y a pas de calcul, mais on tire juste des hypothèses... » (Zerihun, 28/06/03). Dans la mesure où les contraintes de travail exigent de sillonner le pays de part en part sans être à même d'approfondir, la *baseline* constitue un outil personnalisé, outil peut-être le plus juste, du moins le plus honnête face à la pratique de distorsions des chiffres. À chaque visite de *woreda*, l'expert va affiner son échelle en réajustant ses estimations visuelles de l'état des récoltes, en les fixant en pourcentages et en les validant à l'issue des négociations avec les autorités. Comme argument de négociation, la valeur de la méthode et de ses résultats réside surtout sur le fait qu'ils sont ancrés sur une pratique de « terrain », nourrie par l'expérience personnelle de l'évaluateur, sa capacité à comparer et à en tirer des extrapolations. Évolutives et comparatives, ces échelles empiriques sont moins consistantes en début de tournée, où l'expert est moins en mesure de négocier à son avantage : « J'étais mal à l'aise au Nord-Wello, c'était la première fois que je visitais certains *woreda* et c'est difficile de se faire une idée au premier coup. Du coup, pour Meket, ils ont eu de la chance d'être visités en premier ! » (id.). Il faut également souligner que la méthode permet étonnamment de stabiliser des résultats *a priori* disparates. Nous
avons vu comment, à l'issue de visites séparées dans des *kebele* différents de Gubalafto (voir chapitre 2), les évaluateurs ont pu croiser des estimations assez approchantes - tant sur les pourcentages de champs déjà récoltés, de champs en cours de floraison/maturation, de champs encore verts avant floraison et de champs abîmés - pour conclure sur un résultat unique de 50 % de pertes (28/06/03). Enfin, cette méthode est à rapprocher avec celle appliquée par l'agent de développement d'un *kebele* décrite dans le chapitre 2, qui, à une moindre échelle, articule de façon identique jaugeage visuel et traduction simultanée en pourcentages pour produire les données qui seront ensuite compilées au niveau du *woreda*. Finalement, lors des négociations au *woreda*, ce sont les résultats approximatifs de méthodes similaires qui se confrontent, en adoptant implicitement leur empirisme comme étant la norme partagée par les deux parties. Seuls quelques membres des équipes (Zerihun, Molla, Awoke) ayant travaillé auparavant comme agent du MOA dans des *woreda* ou ayant une connaissance plus fine des réalités du travail des agents de développement et des modalités de production des données par le *woreda* appuient leur raisonnement sur cette carence méthodologique. Et ce, d'autant plus, qu'ils pensent que la pratique la plus courante de production de données dans les *kebele* repose sur un déclaratif des chefs de village ou des paysans, sans que l'agent de développement ne se déplace pour vérifier les informations reçues. Eux-mêmes limités par leur propre empirisme, ils ont très rarement recours à cet argument dans les négociations, sinon en dernier lieu, pour affaiblir l'argumentation du *woreda* lorsque ces dernières piétinent. Il s'agit donc bien d'une entente implicite, car la méthode empirique d'obtention des données par le *woreda* ou par l'équipe n'est qu'exceptionnellement exposée ou remise en question lors des échanges. Par ces non-dits, l'empirisme méthodologique constitue bien une norme constitutive et structurante de l'exercice du SAP, qui bien qu'il ne soit jamais énoncé lors des *briefing* ou dans les *guidelines*, est partagé par l'ensemble des acteurs impliqués dans le processus d'évaluation.

**Le bricolage des moyennes :** Les argumentations des évaluateurs reposent systématiquement sur la comparaison des données récentes avec leurs moyennes historiques, qui doivent être bricolées à partir du *kit* de documents. Ces moyennes n'ont été consolidées, ni au niveau central, ni au niveau régional. « Nous n'avons pas eu le temps de compiler les données à Bahir Dahir, il n'y a pas d'indication précise sur la *baseline* des moyennes » (Zerihun, 24/06/03). Ainsi, lorsqu'il s'agit de définir une moyenne de référence, les membres des équipes ne tombent jamais d'accord sur leurs choix : quelle période de temps choisir ? Doit-on prendre en compte les années sans aucune récolte – considérées comme non représentatives – ? Et finalement, qu'est-ce qu'une situation « normale » ? Doit-on reprendre uniquement les chiffres qui reviennent le plus souvent sur 5 ans ? Ou sur une période de temps plus longue ? Lors de leur séance de travail en cours de tournée du *belg* 2003 (voir chapitre 2), Awoke, Zerihun et Bekele ont tenté de se référer aux rapports des années précédentes,
dont la comparaison a relancé leurs conjectures: le rapport des équipes d'évaluation de 2002 s'appuie
sur une moyenne des trois meilleures années (1997,1998 et 2000) sur une période de cinq ans ; le
rapport en version anglaise du DDPC fédéral se base sur une moyenne sur les cinq dernières années
(1998-2002) ; le même rapport en version amharique se base sur la moyenne sur les huit dernières
années (1996-2002) ! Outre les périodes historiques, les trois hommes ne s'entendent pas sur le choix
du paramètre le plus pertinent, et hésitent longuement entre les surfaces cultivées et les productions
de récoltes. Bekele et Zerihun finissent par s'entendre sur ce dernier, quand Awoke persiste à tenir
aussi compte des surfaces, qui lui semble un indicateur très parlant. En scrutant les tableaux Excel
aux chiffres microscopiques du DPPC, ils constatent qu'ils recèlent des erreurs dans les totaux de
récoltes, et que certaines données sont manquantes, mais sans en tenir compte dans leurs calculs de
moyennes. Bekele me souffle, dépité : « l'idée de situation normale n'a pas de sens. On nous a
demandé de se référer à une situation normale, mais nous n'avons aucune référence précise »
(24/06/03). Chacun ajustera donc les moyennes à sa convenance, incorporant ou ignorant les années
exceptionnelles (déficit ou bonne récolte) de façon à nourrir son argumentaire, ajusté sur des
tendances des séries de données agricoles les plus cohérentes, et les proportions de bénéficiaires
correspondantes.

h) Le panachage méthodologique

Le tri de données légitimes : Chaque expert opère un premier tri dans le vrac de données,
selon son domaine d'expertise et de maîtrise des méthodologies afférentes, leur degré de pertinence
(échelles) mais aussi sur des a priori infondés. Par exemple, en 2002, les cartes du Pam indiquant les
zones à risques d'insécurité alimentaire ou les courbes de données météorologiques n'étaient jamais
utilisées par les équipes pendant les discussions. Pour la plupart, les données météorologiques ne sont
« pas assez précises », on me répéte souvent qu'elles proviennent de relevés satellites qui n'ont
«aucune valeur, parce qu'il sont trop généraux ». Même rejet de la démographie des woreda fournie
par le DPPC de la région, qui ne coïncide pas avec les données fournies par les woreda. Les
commentaires de Judith à ce sujet sont sans détour: « Attention, ces données ne sont pas valables, il
vaut mieux conserver les données fournies par le woreda ou la zone ! » Quand je questionne sur la
validité des chiffres de tel district, elle rétorque: « Tu peux les jeter ! » Les enquêtes statistiques
d'après questionnaire (DPPC) sont elles aussi condamnées à « être jetées directement à la poubelle!»
par Judith à cause de la méthode statistique et de résultats inutilisables. À cette époque, les données
nutritionnelles commençaient à peine à émerger de l'ENCU. Les enquêtes nutritionnelles menées par
Médecins Sans Frontières dans la zone Wag Hemra (dont j'avais eu la charge comme chef de mission)
étaient soupçonnées d'être manipulées, alors que nous avions menées des enquêtes selon les
protocoles validés par l'ENCU. Ignorées par Judith et Getahun, ils considèrent que « la tendance de MSF est d'augmenter les chiffres pour aggraver la situation pour faire du business » et que s'«ils annoncent du 20 % de malnutrition globale, c'est comme si c'était l'Ogaden. On est allé dans le Wag et on a vérifié dans les communautés, on n'a pas vu d'enfants malnutris. Les chiffres sont décidément faux ! » Concernant les données agricole du MOA et celles du CSA, l'exigence d'utiliser les données du CSA n'a pas eu d'impact dans la pratique d'évaluation en 2003. Tout d'abord, les données du CSA n'étaient pas parvenues jusqu'aux woreda lors des visites des évaluateurs, mais surtout les équipes considéraient la méthodologie du CSA comme invalide. Pour Zerihun, la méthodologie du CSA n'est pas valable, car leurs enquêtes statistiques ne couvrent pas tout le territoire, leurs grappes d'échantillonnages ne sont pas bien réparties, des oublis ont été commis sur des zones agro-écologiques entières (oubliant le woïna dega). Leurs résultats sont jusqu'à 50 % plus bas que les récoltes annoncées par le MOA. Or, d'après son raisonnement les déclarations des paysans sont toujours inférieures à la réalité de crainte de payer trop de taxes foncières, la tendance serait d'augmenter le déclaratif...or avec le CSA on divise par deux les surfaces ! Les données mobilisées se limitent principalement aux données agricoles du MOA, aux pourcentages des sources de revenus, aux nombres de bénéficiaires – les autres (cours des prix, malnutrition, météorologie) étant invoquées plus ponctuellement.

**Le panachage méthodologique** : Les méthodes de calcul reposent sur le panachage entre la méthode tronquée de bilan alimentaire de la FAO et une partie de l'HEA ou des données socio-économiques produites par le woreda – lorsqu'elles sont disponibles. En 2002, alors que Judith s'exerce à l'utilisation de l'HEA, en travaillant en binôme avec Getahun, ce dernier s'approprie une portion de l'HEA pour la combiner avec la méthode de bilan alimentaire. Sans ordinateur, il travaille avec sa calculatrice et reprend plusieurs fois ses calculs à la main sur son carnet. Il retranche systématiquement des besoins globaux en nourriture d'un woreda l'apport en nourriture des activités de commerce ou d'élevage. Il recourt aux pourcentages donnés par les autorités ou sur ceux de l'HEA. Par exemple, pour les districts de Meket et de Wadla, il procède par étapes : (1) Calcul des populations dépendantes des récoltes (nombre de personnes) (2) Conversion (personnes => quintaux) pour estimer le besoin total annuel en nourriture de la population (quintaux) (3) Déduction des apports issus des activités de petit commerce et élevage = Besoins des apports alimentaires par les récoltes (quintaux) (4) Déduction de la production de la récolte annuelle = Déficit à combler par l'aide alimentaire (quintaux) (5) Conversion (quintaux => personnes) = population bénéficiaire. En aparté, Judith commentera le procédé de Getahun comme étant insuffisant : « Sa méthode ne prend pas en compte ni les différentes classes de population, ni leur proportion et modes de revenus, ce qui peut surestimer ou sous estimer les besoins» ; ni la variable de durée de l'aide allant de 3, 6 et 9 mois ; pas
plus que les dépenses domestiques (vêtements etc.) » (10/02). Les équipes du belg et meher de 2003 procèdent de façon identique : « On applique la méthodologie du "Balance Sheet" corrigée par les revenus. Ça consiste d'abord à diviser le déficit agricole (quintaux) par le coefficient 1,89 (si on prend celui du DPPC - ou 1,81 si on prend celui du RRC – pour le convertir en nombre de personnes ...puis à réduire ce nombre de personnes avec le pourcentages des revenus de commerce, d'élevage, etc. Comme à Albuko, la perte de récoltes s'élève à 10 500 quintaux, en divisant par 1,89, on obtient 5 555 bénéficiaires, dont on soustrait 25 %, ce qui nous amène à 4 167 bénéficiaires....Bon, on a encore négocié pour baisser à 3 000 personnes...» (Zerihun, 05/07/03). Pour Awoke, la déduction des pourcentages de revenus alternatifs est systématiquement omise par les woreda « Le mode de calcul des bénéficiaires est une 'véritable culture' administrative ! En se basant uniquement sur la perte des récoltes sans tenir compte des autres modes de revenus...le voilà le vrai effet secondaire de la dépendance ! Il est là le syndrome de dépendance qui s'est insinué dans tous les esprits ! » (07/07/03)

### d) L'art de la négociation

Avant de négocier avec les woreda, les équipes d'évaluateurs partent avec des a priori largement partagés. En premier lieu, l'idée qu'il faut toujours chercher à baisser les propositions de bénéficiaires largement surestimées : « Quand on va sur le terrain, chaque expert doit avoir en tête, que ce soit au Nord ou au Sud du pays, que la tendance des autorités est d'augmenter les besoins en aide. Mais aussi, parfois, ils cherchent juste à couvrir les besoins correctement, et ils ont besoin d'une appréciation juste de la part de la hiérarchie, comme c'était le cas en SNNPRS...Mais si l'équipe est bien organisée et stimulée, si elle est capable d'argumenter avec les officiels des woreda en maîtrisant le sujet, ça peut s'améliorer » (Getachew, agro-météorologue, DPPC, 15/09/04). Les woreda tentent de capter toutes les formes de la rente humanitaire, qu'il s'agisse des activités des ONG, des financements des donateurs ou de l'aide alimentaire : « L'administrateur est rusé comme un lapin ! Ils sont tellement certains d'être couverts par USAID et SCF, qu'ils en sont arrogants ! On va les faire plier, remettre les décisions en prenant le temps d'aller visiter les champs...On va argumenter comme quoi on travaille par triangulation, recouper les données avec l'observation terrain et le recueil des informations des paysans. L'année dernière, ils nous avaient affirmé qu'il y avait eu un énorme effet de stress hydrique, qu'il n'y avait pas eu de pluies en décembre, ...alors que ni la météo, ni les paysans n'en faisaient état...De toute évidence, ils veulent encore cette année tirer le maximum de SCF ! » (Awoke au sujet de Gubalafto, 28/06/03). De fait, les autorités des woreda sont perçues avec méfiance, soupçonnées d'avoir manipulé les données : « Leurs présentations ne sont pas logiques. Ils cherchent à nos mystifier ! D'abord, ils ont ajouté des récoltes de meher dans le calcul des récoltes du belg...Et puis, ils ne cessent de se contredire, l'un déclare que les récoltes plantées en novembre
sont bonnes, quand un autre dit qu'elles sont minimes... Leur explication sur la transition des cultures du belg au meher n'est pas convaincante parce que les pluies en avril étaient bonnes... Alors quoi, devant de telles contradictions, moi, je commence à creuser, à creuser dans tous les coins ! » (Zerihun au sujet de Gubalafto, 28/06/03). « À la base, nous ne faisons pas confiance aux données du woreda de Meket, comme pour Tenta et Wereilu. Effectivement, en creusant un peu, on a trouvé que dans les deux kebele annoncés comme les plus touchés, il s'avère que 70 % des récoltes sont du meher et pas du belg... Ensuite, ce qu'on a observé ne correspond pas avec leur chiffre. Ils avancent 80 % de pertes quand on en estime 50 %. Et même, ça ne reflète pas toutes les zones du belg du woreda, où c'est peut-être meilleur... » (Zerihun, 07/07/03). Il faut également tenir compte de la capacité des équipes du woreda à conduire leurs évaluations et calculs : « Le responsable du desk agriculture du woreda de Wereilu ne travaille ici que depuis un an. Il ne connaît pas le terrain, il ne fait que compiler les données envoyées par le kebele, sans jamais les vérifier ! » (Awoke, 01/07/03). Mais, sachant que les baselines s'appuient sur les moyennes des années précédentes, il faut aussi prendre en compte les capacités des équipes d'évaluation des années précédentes et les éventuels biais : « Si l'équipe de l'année passée a été faible dans sa négociation et n'a pu négocier qu'un chiffre élevé, l'année suivante, la décision basée sur la tendance et la moyenne sera biaisée à cause de ça... Et ainsi de suite... » (Getu, DPPC Addis, 15/02/03).

En cours des tournées d'évaluation, les argumentaires de négociation se stabilisent selon un déroulé logique assez approchant, comme celui qu'Awoke teste auprès de son équipe lors d'un déjeûner précédant le dernier round de négociations de Gidan : « On peut reconnaître que le technicien du woreda est très capable, ça joue sur notre jugement, n'est-ce-pas, et on va le ménager ! La visite d'hier a permis de constater que les champs sont seulement en partie abîmés... Il n'est pas nécessaire de faire 30 kilomètres supplémentaires pour tirer des conclusions que leur chiffre de 100 % de pertes de récoltes dans certains kebele résulte d'une cumulation standard qui ne correspond pas à la réalité. Il s'agirait plutôt de 80 %. On pourra argumenter comme quoi leur DA ne travaille pas toujours très précisément, plutôt que de mesurer, ou même d'aller vérifier par lui-même, il préfère envoyer quelqu'un d'autre... Bon, et puis, le calcul de bénéficiaires s'est limité à utiliser le ratio de 1,89, soit 19,471 quintaux de pertes divisés par 1,89, ça donne 10 302 bénéficiaires... mais les revenus liés aux troupeaux n'ont pas été pris en compte, il faut retrancher le pourcentage de population vivant de l'élevage. Ça nous amène à près de 7 000 personnes, et on balance la différence sous le close monitoring » (26/06/03). Lors des séquences de négociation, j'ai donc pu identifier quatre grandes familles d'argumentaires d'ordre comparatifs, méthodologiques, techniques et hiérarchiques: