passage macro-micro-macro par la circulation d'un scripteur (le chiffre), et chaînes de courtages portées par des intermédiaires à chacune des interfaces séparant les différents niveaux décisionnels. Il résulte d'un processus transactionnel, au cours duquel ses règles et ses résultats se transforment lors de négociations sous tendues par les intentions et les buts des acteurs qui y sont enrôlés, tout en acquiérant une apparence de solidité et de consensus. Le SAP constitue ainsi un instrument de « mise en ordre » de la politique de l'aide par des acteurs institutionnels qui « travaillent dur à maintenir les représentations, à connecter les évènements locaux aux logiques globales parce qu'ils sont les canaux à travers lesquels le pouvoir et la finance affluent et c'est toujours dans leur intérêt de le faire » (Mosse, 2005 b, p. 24). Au final, il impose ses « réalités virtuelles » (id., p. 21) dont les formes discursives n'en génèrent pas moins des effets matériels et réels par les systèmes de surveillance et de centralisation, par ses règles, ses normes et ses régulations qui s'imposent localement pour induire les discours et les comportements, et pour orienter de façon sélective les flux de donations.

En couplant les approches des logiques d'enchêvêtrement de l'anthropologie empirique du développement et celles de l'anthropologie des politiques (anthropology of policy), la notion de « chaîne de courtage » appliquée à l'ensemble du processus de conception et d'usage du SAP permet de relier les arènes dites « locales » aux arènes institutionnelles et d'articuler des groupes d'acteurs aussi diversifiés que les groupes de « bénéficiaires » ou de « populations cibles », les divers agents internationaux et les agents étatiques. Cet étirement de la chaîne des niveaux villageois aux sphères bureaucratiques conduit à appliquer la notion d'arène « locale » à chacune des interfaces pouvant se former à chacune des strates hiérarchiques, chaque situation pouvant se comprendre « localement » avec ses groupes et jeux d'acteurs spécifiques et s'appliquer indifféremment aux arènes bureaucratiques ou villageoises. Cette approche invite à explorer comment les transactions s'opèrent à chaque maillon ou étape de la chaîne, comment elles relèvent de la négociation et des modes de contournements de l'autorité hiérarchique. Elle questionne comment ces niveaux s'articulent les uns aux autres pour former une congruence collective autour des règles du SAP et de ses résultats, en dépit des discontinuités entre des acteurs aux intérêts, aux normes et stratégies hétérogènes, et comment les incessants allers-retours et transferts d'informations d'un niveau à l'autre accompagnent les processus de décisions des gestionnaires et leurs résultats effectifs. Nous avons vu qu'à chaque interface, les courtiers jouent un rôle central dans l'intermédiation entre les groupes et dans la stabilisation des normes et des façons de faire, par la traduction des intérêts et des logiques hétérogènes dans des formes hybrides et partagées. Agents intermédiaires, les courtiers fabriquent activement la cohérence du SAP en enrôlant les différents groupes d'acteurs, le tout étant enchâssé dans des dynamiques structurelles plus larges. Or, si les courtiers locaux en développement ont été abondamment étudiés, les modalités de courtage institutionnel restent encore à explorer pour
comprendre comment les jeux itératifs d'aller-retour d'un projet entre « décideurs » et « exécutants »
donnent la consistance nécessaire au SAP tout au long des chaînes décisionnelles. David Mosse
(2011) propose d'explorer le courtage « institutionnel » en s'attachant d'une part, à décrire les
communautés d'experts impliqués dans les processus invisibles de la transmission internationale du
savoir, leurs enjeux, intérêts et jeux de pouvoir, et de les lier d'autre part, aux processus politiques
locaux qui interprètent et transforment ces politiques à leur point de réception. Il suggère de se
pencher sur les modes de production des idées et sur les processus décisionnels résultant de relations
interprofessionnelles complexes pouvant inclure les négociations sur les statuts, les luttes de pouvoir
pour le leadership, les conflits de gestion, les rumeurs, la désinformation et les mensonges délibérés
de données absentes, etc. Aussi, de façon à reproduire l'ensemble de la chaîne décisionnelle étirée
des bureaux aux terrains, Mosse reprend Craig et Porter (2006, cités p. 4) qui décrivent la dynamique
de transmission des idées comme un processus de « désagrégation verticale », s'opérant selon un
double mouvement de délégation : une délégation du bas vers le haut – des gouvernements locaux
vers les organisations internationales – pour la conception des règles et du cadrage politique et une
délégation du haut vers le bas, pour leur application et prise de risque aux niveaux de régions,
localités, communautés et individus. Ces délégations s'accompagnent d'une formalisation de modèles
cadrés par une logique universelle, où l'universel prévaut sur le particulier, le technique sur le
politique et le formel sur le contenu. Ce processus permet, d'une part, la technicisation, la
centralisation et la mise en valeur de l'expertise et d'autre part, d'étendre le modèle formel aux
espaces des communautés en modifiant les règles de gouvernance selon les schémas élaborés par les
experts. Par ce double mouvement, nous ne sommes pas en présence d'une imposition unilatérale
d'un schéma moderniste et universel par le savoir expert mais plutôt d'un enrôlement des acteurs
locaux dans un processus de rationalisation de leur propres institutions, processus et technologies, en
les décomposant et les recombinant dans le cadre global.

En résumé, cette lecture invite à considérer l'ensemble des chaînes de courtage et de traduction du
SAP en interrogeant les mécanismes sociaux d'articulation entre le « local » et le « global » : traiter
de façon équivalente chacune des étapes de conception et de mise en œuvre du SAP comme une arène
spécifique, y décortiquer les micro-interactions entre acteurs institutionnels – et plus spécifiquement
les experts intermédiaires -, articuler chacune d'entre elles pour cerner les effets de cascades et de
congruence des chiffres. L'exploration du SAP comme « assemblage global » consiste à analyser les
dynamiques sociales participant à l'ajustement des normes à chacune des interfaces ou étapes de sa
conception ou de mise en œuvre, par la description des réseaux d'acteurs enrôlés dans ces processus,
l'observation empirique de leur pratique et la compréhension des représentations, des logiques et des
enjeux mobilisés par cet exercice. Pour tenter de retracer la continuité et les effets réciproques de ces
processus entre les arènes locales et internationales, nous orienterons la focale sur les « inscriptions circulantes » des rapports et des chiffres, vecteurs des prises de décision collective, de façon à saisir les processus sociaux qui le produisent et y préciser le rôle des experts, comme acteurs intermédiaires mobilisant un savoir-faire de la négociation, de l'enrôlement de supporters et le maintien de coalitions au sein du système. Cette approche devrait permettre de comprendre comment l'univers hétérogène et fragmenté de l'aide internationale parvient à maintenir sa congruence sans que n'éclate la bulle virtuelle de « l'Aidland », sorte de monde virtuel composé de représentations collectives avec lesquelles les agents de l'aide ordonnent et comprennent leur monde et leur travail et ayant des effets réels ancrés sur la réalité des organisations humanitaires, des États et des milieux sociaux d'intervention (Apthorpe, 2011).

Plusieurs grandes questions découlent de ce cadrage théorique :

Dans le contexte éthiopien, où le SAP, comme système expert « flou » et outil de consensus institutionnel, est soumis aux enjeux politiques liés au ciblage de l'aide internationale, modulés autour de l'orientation et de la légitimation des choix des politiques de sécurité alimentaire, de la régulation de la rente de l'aide internationale au sein de l'État et entre les organisations de l'aide et l'État, et de l'encadrement et du contrôle de l'administration et des populations par les kadres de l'EPRDF :

*Comment les jeux itératifs d'allers-retours entre les acteurs sociaux, de négociations de normes et d'articulation d'échelles permettent-ils, tout au long des chaînes de courtage, de générer la confiance nécessaire à l'allocation de l'aide ?*

*En termes de jeux d'acteurs, comment les experts-courtiers d'appartenances institutionnelles et hiérarchiques variées, et lors de leurs interactions à chaque interface institutionnelle de la chaîne de décision, modulent-ils leur rôle prescrit par leur fonction, leur appartenance institutionnelle et leurs savoirs professionnels ? Comment négocient-ils les règles du jeu et leurs résultats avec les kadres de l'EPRDF ? Et dans quel sens parviennent-ils à faire basculer le consensus du SAP ?*

*En termes de jeux de normes lors des interactions et négociations, quelles normes de régulation du processus d'évaluation, de ses méthodologies et de ses résultats, sont mobilisées pour ajuster les tensions entre les enjeux politiques du SAP et son nécessaire investissement de forme chiffrée ? A quelles hybridations de normes assiste-t-on ?*

*En termes de jeux d'échelles, comment s'articulent les étapes entre chaque interface et niveau décisionnel passant du « local » au « global » ? Par quels effets de cascade de micronégociations*
et d'aggrégation des chiffres le SAP se stabilise-t-il ? Comment le « global » interfère-t-il sur le « local », et inversement ? A quels décalages de normes entre les deux niveaux « global- local » ce jeu d'échelle conduit-il ?

Et enfin, en termes de contrôle lié à l'extraversion du SAP, quels sont les effets du ciblage sur les capacités d'encadrement des kadres EPRDF sur les villageois ? De quelles marges de manœuvre disposent les villageois pour les contourner ?

Nous énoncerons quelques hypothèses :

(1) L'expert-courtier s'efface devant la hiérarchie institutionnelle, réduit à négocier dans des marges très réduites d'une succession de micronégociations, dont l'issue globale lui échappe. Nous assistons à la dilution de l'expertise dans le politique. Son rôle est néanmoins central dans la légitimation du processus du SAP.

(2) Les normes des bureaucraties humanitaires et de l'administration s'hybrident et se renforcent mutuellement. Les modalités de cette hybridation découlent de la routine et des contingences bureaucratiques, de l'empirisme méthodologique et des termes inégalitaires de négociations.

(3) Les jeux d'échelles procèdent d'ajustement itératifs des résultats du SAP entre le global et le local. Ils rendent invisibles et inaudibles les décalages entre les objectifs globaux affichés du SAP et ses résultats réels locaux.

(4) Le couplage des jeux d'acteurs, de normes et d'échelle du SAP participe à renforcer le contrôle politique des kadres de l'EPRDF sur les paysans et les agents administratifs, aménageant des marges de manœuvre permettant à la fois l'encadrement de ces derniers, et leur contournement à la marge.
Ces hypothèses peuvent être aussi déclinées en croisant les trois grands enjeux des SAP éthiopiens (colonne) avec les spécificités du SAP (ligne). Nous proposerons de les vérifier en explorant les jeux de normes à l'œuvre dans le processus bureaucratique d'élaboration et d'usage des SAP.

<table><thead><tr><th>Nature du SAP</th><th>Un système expert « flou » centré sur un sytème de chiffres</th><th>Dimension glocale et articulation d'échelles</th><th>Interactions portées par les courtiers</th></tr></thead><tbody><tr><th>Enjeux éthiopiens</th><td></td><td></td><td></td></tr><tr><th>Orientation et légitimation des choix des politiques de sécurité alimentaire</th><td>La légitimation des choix des politiques repose autant sur l'investissement de forme chiffré et cartographié que sur le processus d'enrôlement des acteurs institutionnels dans leur élaboration et mise en œuvre</td><td>Les différentes logiques des programmes (PSNP, aide d'urgence, resettlement) interfèrent à chaque niveau de négociation de l'échelle dans les critères de ciblage de l'aide<br>L'articulation des échelles rend invisible les résultats effectifs des politiques, pilotées de façon abstraite par les modèles et les données chiffrées</td><td>Les agents mobilisent les enjeux autour de chaque programme pour négocier avec leurs interlocuteurs et en sont le relais sur toute la chaîne de décision</td></tr><tr><th>Régulation de la gestion de la rente de l'aide internationale au sein de l'État et entre agences de l'aide et l'État</th><td>La régulation du ciblage passe par une hybridation des normes des bureaucraties humanitaires et éthiopiennes participant de la routine bureaucratique, de l'empirisme méthodologique et des jeux de négociation interacteurs.</td><td>Une succession de micronégociations et d'ajustements est répétée à chaque interface reliant les niveaux d'échelle. Elle aboutit à une aggrégation des résultats elle-même négociée au niveau national.<br>On assiste à un décrochage des critères de ciblage d'un niveau à l'autre de l'échelle.</td><td>Les négociations sont répétées à chaque niveau d'échelles, présidées par l'inégalité du capital de négociation entre agents de l'aide internationales et agents éthiopiens et/ou les agents éthiopiens et les kadre EPRDF</td></tr><tr><th>Encadrement et contrôle de l'administration et des populations par les kadre de l'EPRDF.</th><td>Le flou des modalités de ciblage aménage des marges de manœuvre pour l'encadrement des populations et son contournement.</td><td>La perméabilité relative entre les niveaux d'échelles et la dimension globale rend peu visible et audible les modalités fines de contrôle par l'EPRDF.</td><td>Les kadre de l'EPRDF orientent les négociations dans le sens des politiques tracées par la hiérarchie.<br>Aux niveaux villageois, les kadre EPRDF mobilisent le ciblage de l'aide comme moyen de contrôle des populations.</td></tr></tbody></table>
# PARTIE I

---

## LES NORMES OFFICIELLES DES SYSTÈMES D'ALERTE PRÉCOCE ET LEUR ETHNOGRAPHIE EN ÉTHIOPIE

Nous proposons de vérifier les hypothèses déclinées précédemment en explorant les jeux de normes mobilisés par les différents acteurs institutionnels en charge de la gestion bureaucratique de l'aide alimentaire en Ethiopie. Pour mieux saisir les modalités concrètes de régulation des enjeux méthodologiques et politiques des SAP et leurs effets sur l'extraversion de l'aide, il s'agira donc de mettre au jour les processus d'hybridation entre les différents registres de normes lors de l'élaboration et de l'usage des méthodes des SAP, de leurs résultats et de leur mise en forme.

Béatrice Hibou dans son ouvrage « La bureaucratisation du monde à l'ère néolibérale » (2012) confère à la bureaucratie une dimension de phénomène social, comme « moyen (de) transformer une action sociale en une action organisée rationnellement » (id, p. 21) au travers d'un « ensemble de normes, de règles, de procédures et de formalités » (p. 16). Elle met en exergue deux caractéristiques de la bureaucratie moderne qui corroborent notre premier état des lieux. La première touche aux formalités bureaucratiques, qui relèvent d'une co-production par les services « publics » et « privés » selon un processus d'articulation, de chevauchement et d'hybridation (id., p. 23). La deuxième souligne que le travail bureaucratique procède d'une exacerbation de la nature formelle de l'information selon un processus poussé et généralisé d'abstraction et de catégorisation. Tendant à assimiler le codage et la formalisation à la réalité, ce processus fait perdre le sens des opérations mentales qui le guident, de telle sorte que l'abstraction bureaucratique devient une fiction de la réalité (id.). Hibou questionne ces processus dans leurs dimensions politiques et méthodologiques. Tout d'abord, comme forme d'exercice du pouvoir et de domination, elle interroge « en quoi la diffusion du gouvernement à distance, la montée de la rationalisation technique (et) les opérations d'abstraction influent sur les modes de domination » (p. 110) et comment les opérations d'abstraction procèdent « dans (leur) dimension diffuse, éclatée et souvent insaisissable » en des déclinaisons subtiles de domination. Ensuite, elle souligne qu'en-deçà d'une vision intentionnaliste d'une domination exercée par les concepteurs et producteurs de règles et normes bureaucratiques, la bureaucratie est formée par chacun des acteurs et des groupes qui font la société – dont les experts et consultants -, qui sont enrôlés dans ce processus de façon consciente ou impensée. La domination est souvent difficile à entrevoir ou à imputer aux acteurs sociaux, elle transite par les « situations de rencontre d'intérêts hétérogènes » (p. 453), via des « constellations d'intérêts » (p. 149) propres aux logiques d'actions des bureaucrates. En termes méthodologiques, le travail d'abstraction bureaucratique se comprend
comme un processus de formalisation qui « entend faire entrer la réalité complexe dans des catégories, des normes, des règles générales et formelles » (p. 37). L'abstraction s'inscrit dans des formes historiques et sociales qui « convoient avec elles des conceptualisations, des stratégies, des façons de penser et de problématiser, qui façonnent la compréhension des situations et les pratiques elles-mêmes » (p. 40). Hibou nous invite à mieux comprendre à quoi ces abstractions correspondent, en explorant la diversité des formes de bureaucratie par leurs normes et leurs procédures, leurs rationalités, leurs significations et leurs effets (p. 77).

Les travaux d'anthropologie de l'aide humanitaire et du développement traitant de la sécurité alimentaire n'apportent pas d'éléments permettant d'approfondir une exploration des normes bureaucratiques des SAP. Comme le rappelle Charles-Edouard de Suremain (2009), les travaux relèvent plutôt de l'anthropologie nutritionnelle dédiée à l'enfant42. Toutefois, de Suremain invite à interpréter les politiques publiques de lutte contre la faim comme le résultat de conflits « de règles, de normes, de valeurs, d'usages plus ou moins explicites et formalisés » entre des groupes d'acteurs sociaux aux intérêts inégaux (de Suremain, 2009, p. 182).

Pour raisonner sur les jeux entre normes formelles et informelles, il nous faut puiser dans les travaux de sociologie des organisations. Nous nous référerons en dernier lieu au concept exploratoire de « norme pratique » développé par Jean-Pierre Olivier de Sardan.

# 1. Sociologie des jeux de normes formelles et informelles

La bureaucratie moderne, selon Weber (1971), est caractéristique du processus de rationalisation, de la montée du calcul, de l'écrit et de l'évaluation dans les socités modernes. Elle exprime et traduit un « besoin de calculabilité et de prévisibilité propre à l'industrie (...) en des termes de plus en plus formels et rigoureux » (Hibou, 2012, p. 21). Les sociologues traditionnels des organisations ont développé leur réflexion sur la base de l'idéal-type wébérien de bureaucratie. Calqué sur l'exemple de l'armée prussienne de la fin du XIXe siècle, ce modèle administratif régi par des normes officielles est décrit comme le « règne de la règle » (Rojot, 2005, p. 33) mécaniste et dépouillé de son versant informel. Il repose sur trois éléments essentiels, qui sont l'impersonnalité des règles et des procédures, l'expertise spécialisée des fonctionnaires et l'existence d'un système hiérarchique impliquant subordination et contrôle (Crozier, 1963 ; Weber, 1971). Ainsi, les principaux chefs de file de l'école structuro-fonctionnaliste américaine, Robert Merton, Philip Selznick et Alvin Gouldner ont interrogé

<footnote n="42">42 S'inscrivant dans une perspective de recherche appliquée et d'actions participatives de lutte contre la malnutrition, ces études mettent en avant le caractère multifactoriel et complexe de la malnutrition, résultat des déséquilibres alimentaires liés à une situation de pauvreté, aux processus d'exclusion sociale et mauvaises conditions d'hygiène.</footnote>
les dysfonctionnements des organisations formelles et des effets pervers de l'informel. Robert Merton a différencié la structure formelle, conceptualisée par les fonctions manifestes de l'organisation et qui comprend l'ensemble des activités divisées et coordonnées dans un but prédéfini, avec la structure informelle caractérisée par des fonctions latentes de mécanismes sociaux involontaires d'adaptation aux contraintes du cadre institutionnel. Il interprète ces mécanismes involontaires comme les causes des dysfonctions institutionnelles (Merton, 1936, cité par Rojot, 2005). Chester Barnard a distingué les modes d'organisation formelle, prescrits par une autorité hiérarchique reconnue et une coordination consciente, des modes informels procédant d'activités exercées en commun mais sans but conscient et mettant en jeu des rapports affectifs interpersonnels. Toutefois, l'informel est jugé nécessaire aux opérations des organisations formelles comme moyen de communication et de cohésion (Barnard, 1938, cité par Rojot, 2005) et possède tout autant des propriétés structurantes et productives (Blau, 1955, cité par Rojot, 2005).

Les sociologues néo-rationalistes des organisations Herbert Simon, James March et Richard Cyert ont précisé les caractéristiques des cadres formels au détour d'analyses comportementales sur la (re)production des régularités des structures. Ils ont relevé comment le cadre formel s'appuie sur un ensemble d'éléments structurels, tels que les organigrammes, les règlements et procédures des tâches à accomplir, etc., ce qui nous ramène à délimiter le cadre formel à travers ses normes officielles. Selon ces auteurs, le cadre formel constitue un encadrement matériel et immatériel des acteurs sociaux, guidant les routines et les activités préétablies grâce à des données simplifiées, codées et chiffrées. La combinaison de ces normes, en orientant l'attention des acteurs sociaux, constitue un mode de contrôle des bases cognitives et des processus de prise de décision. Ainsi, à travers ces normes officielles, le comportement de l'acteur organisationnel est encadré, dirigé, coordonné par l'organisation, au sein de laquelle les décisions individuelles sont prises de façon autonome, tout en se conformant aux buts organisationnels (Simon et March, 1964). Ces cadres jouent le rôle de précédents assez stables qui se renforcent en structures semi-permanentes évoluant très lentement. Par leur répétition, les procédures opératoires standard qui régissent les règles d'exécution du travail contiennent l'apprentissage du passé et les règles de transmission et confèrent une mémoire à l'organisation. Mais elles jouent aussi le rôle de théories, par le filtrage de l'information, par l'usage de rapports qui permettent la prédiction ou par des plans d'action qui matérialisent les objectifs (Cyert et March, 1992). Toutefois, ces auteurs considèrent que les éléments structurels constituent un cadre souple plutôt qu'une contrainte forte à l'action individuelle. Les analyses dites néo-institutionnelles insistent sur les contraintes de légitimité pesant sur la structure. L'organisation est vue comme une institution structurée par un ensemble de cadres cognitifs, normatifs et symboliques qui informent et façonnent les conduites de ses membres. Les structures formelles, telles que les formes et procédures
organisationnelles, définissent les conduites légitimes en s'inscrivant dans un champ organisationnel compétitif (Meyer et Rowan, 1977). Ces structures formelles, règles et ressources standardisées et routinières, à la fois contraintes et véhicules de l'action, établissent des réponses communes à des situations qui composent un schéma reproductif propre à l'institution (Jepperson, 1991). Ainsi, sans pour autant décrire plus finement l'interaction entre les deux registres, il est considéré que les acteurs sociaux conservent des degrés de liberté dans une situation contrainte pour choisir ou non d'agir dans le sens indiqué par les normes officielles du cadre normalisé. Enfin, Antony Giddens (1987) souligne plus précisément la dynamique récursive de façonnage des normes officielles, en expliquant comment les éléments structurels, composés de règles et de ressources, sont utilisés par les acteurs organisationnels pour guider les interactions sociales et les faire évoluer en résultats de leur conduite sociale, lorsqu'ils sont reconstitués par leurs actions.

Ces différents courants d'analyses convergent vers une lecture d'un cadre formel assimilé à un ordre virtuel sans existence matérielle qui agit à la fois comme contrainte et comme facilitateur à l'action organisée (Giddens, 1987). L'ensemble des normes officielles qui compose le cadre formel participe à la reproduction et à la répétition des modes de pensée et d'action dans le temps et l'espace. Organisé en séquences d'évènements programmés qui constituent les gènes organisationnels où sont stockées les connaissances (Cyert et March, 1992), le cadre formel opère comme des traces mémorielles qui perdurent d'un lieu à l'autre et dans le temps en portant les continuités de la reproduction sociale (Giddens, 1987). À la fois scripts, patron (*pattern*, tel un modèle de couture) (Jepperson, 1991) et mise en forme (*patterned*) des systèmes sociaux (Giddens, 1987) de la pensée et de l'action, il est composé d'éléments organisés de façon suffisamment souple, pour qu'à chaque utilisation, ses caractéristiques soient empruntées et modifiées de façon réflexive par les acteurs organisationnels. Pour autant, si ces dernières analyses se dégagent de toute interprétation normative sur les dysfonctionnements organisationnels, elles ont encore tendance à réifier les registres du formel et de l'informel, en les traitant de façon binaire. On insiste sur la dimension structurante du registre formel, où l'informel n'interviendrait qu'en contrepoint, sans poser l'hypothèse que l'intrication des deux registres, aux qualités structurantes équivalentes, et se façonnant l'un-l'autre, se croisant, se nourrissant et se contredisant, possède cette qualité de mise en forme du système social des institutions. C'est par l'informel que le formel est (re)produit – et réciproquement. Les limites de ces analyses théoriques nous conduisent à revisiter ces notions à l'aide d'une approche plus empirique permettant de contextualiser et de préciser les processus de panachage entre différents registres de normes.
## 2. L'entrée par les normes pratiques

Jean-Pierre Olivier de Sardan dans son article *Practical Norms : Informal Regulations within Public Bureaucracies (in Africa and beyond)* (2015) propose d'explorer les modalités concrètes de régulation des écarts observés entre les normes officielles théoriques et la pratique des employés de l'État et des services publics. Tout d'abord, il reconfigure une typologie des normes, distinguant les « normes officielles », les « normes sociales » et les « normes pratiques ».

Proches des normes formelles, les normes officielles explicitent les droits et les obligations reconnues par les institutions professionnelles et publiques, tels que les lois, régulations, règles, textes officiels, conventions, codes, procédures, contrats, manuels, etc. Les normes sociales régulent les espaces privés, non professionnels et non officiels. Les normes pratiques, quant à elles, sont régulées de façon implicite, informelle, non formulées ni codifiées. Elles sont discrètes et relèvent du sens commun. Normes de l'ombre, elles sont toujours enfouies et cachées dans les pratiques quotidiennes et divergent avec les normes officielles et/ou les normes sociales. Les deux premières, normes sociales et officielles se situent au même niveau : elles co-existent dans leur régulation quotidienne formelle, selon des codifications explicites. Régulées de façon implicite et informelle, les normes pratiques divergent de ces dernières. Normes officielles, sociales et pratiques constituent un répertoire qui guide l'action, offrant aux acteurs sociaux un nombre limité de points de référence, et permettant certaines formes de prédicabilité et d'anticipation dans leurs choix. Ainsi, les normes pratiques deviennent le pillier d'une culture bureaucratique commune. Elles peuvent faire l'objet d'accords explicites en interne (et restées cachées en externe) ou d'accords tacites et de convergences de comportement. La diversité, l'hétérogénéité et l'informalité conduisent à des conflits fréquents relatifs aux normes, eux-mêmes implicites, qui sont traités par le compromis. Enfin, Olivier de Sardan élabore une typologie empirique des normes pratiques idéal-typiques distinguant les « normes adaptatives », proches des normes explicites, qui impliquent des marges de manœuvre et des interprétations tolérant l'improvisation ; les normes « quasi-tolérées » ; les normes « transgressives » relevant des pratiques de corruption ou de rupture ; et enfin, les normes « palliatives ». C'est dans ce cadre d'analyse que nous pourrons raisonner sur les modes de régulation des écarts entre normes officielles et pratiques des SAP.

Afin de mieux cerner les modes de régulations à l'œuvre lors du ciblage de l'aide alimentaire, ses articulations avec les enjeux politiques et leurs effets, nous nous concentrerons à décrire les règles du jeu tacites et informelles des agents de l'État les écartant des normes formelles, et saisir comment ces règles interragissent dans les arènes du pouvoir, et plus spécifiquement comment elles jouent avec
des dispositifs spaciaux contraignants (Planel, 2015).

Dans le chapitre 1, nous analyserons tout d'abord le registre formel des normes professionnelles des SAP en les réinscrivant dans les fondements structurels des SAP internationaux. Nous verrons tout d'abord que les SAP internationaux, tels qu'ils sont donnés à voir sur le Net, s'articulent autour de normes techno-scientifiques quantifiées et cartographiées orientées vers l'action, et qu'ils assument leur fonction de support aux consensus techniques et institutionnels propres à accompagner les choix des décideurs gouvernementaux et de l'aide internationale, cadrés par un registre technico-scientifique. Nous montrerons ensuite comment ce registre technico-scientifique découle des modèles explicatifs des théories conventionnelles des famines orientées à l'élaboration des politiques institutionnelles de sécurité alimentaire en privilégiant des lectures simplifiées, techniques et apolitiques des famines, tout en s'articulant avec des registres émotionnels et moraux. Dans un troisième temps, partant du constat que le recours au concept malthusien de famine centré sur la rupture de nourriture a été sous-tendu par l'usage de « l'instrument unique » des programmes simplifiés de l'aide alimentaire (Devereux, 1993, p. 25), nous expliquerons comment les évolutions concomitantes des SAP et des régimes de l'aide alimentaire internationale ont induit un emboîtement de normes techniques des SAP.

Le chapitre 2 consiste en une ethnographie de la pratique du SAP en Éthiopie. Nous décrirons le quotidien d'une équipe d'experts lors de sa tournée d'évaluation des besoins en aide alimentaire en juin 2003. Il s'agit de la retranscription d'une partie de journal de terrain, couplée à des notes de terrain et des ajouts explicatifs. En explorant le processus de panachage de normes procédé par les équipes d'évaluation, nous verrons comment les experts éthiopiens sont conduits à procéder à des mixages entre les normes des SAP internationaux et les normes bureaucratiques éthiopiennes, en s'accommodant avec les registres techniques et politiques de l'aide alimentaire.
Les principaux SAP décrits dans ce chapitre sont le Système mondial d’information et d’alerte rapide (Smiar) de la FAO et le *Famine Early Warning System* (Fews Net) d’USAID, dont nous proposons une lecture ethnographique de leur site Web.

Le Fews Net est décrit comme un système « d’analyses objectives, fondées sur des preuves, pour aider les décideurs des gouvernements et des agences de l’aide à planifier les crises humanitaires et y répondre »<fnref n="43" />. Il met à disposition des rapports mensuels et des cartes détaillant les situations actuelles et projetées d’insécurité alimentaire, et des rapports spécialisés sur le climat, les échanges commerciaux, les productions agricoles, le niveau de vie et l’état nutritionnel des populations, etc. En adoptant en 2012 la méthode *Integrated Food Security Phase Classification* (IPC), le Fews propose à la fois de déterminer les situations d’insécurité alimentaire d’une zone donnée, mais aussi d’accompagner un « consensus technique» pour déterminer ses situations et les réponses adéquates, en se basant sur une série de critères chiffrés<fnref n="44" />.

De façon similaire, le Smiar « effectue un suivi permanent de l'offre et de la demande de denrées alimentaires, ainsi que d'autres indicateurs clés, en vue d'apprécier la situation globale de la sécurité alimentaire dans tous les pays du monde »<fnref n="45" />.

# I. LES NORMES TECHNICO-SCIENTIFIQUES DES SAP VUES DU NET

D'emblée, dès leurs premières pages d'accueil, ces sites se présentent comme des boîtes à outils aux contenus hétérogènes et polyformes ou comme une sorte de tableau de bord à multi-entrées : des cartes, des rapports narratifs de missions d'évaluation, des bulletins mensuels succincts, illustrés par des tableaux, courbes, histogrammes, schémas ou photos, mais aussi des vidéos commentant sur la base de cartes IPC les situations de certains pays (Fews Net) ou un fil d'actualité sur Twitter (Smiar). Il est possible d'accéder aux indicateurs de suivi par pays ou régions en consultant les dossiers ou bulletins faisant état de situations spécifiques. Des rubriques permettent d'aborder les aspects plus méthodologiques. L'accent est mis sur la fonction d'alerte : au centre des pages d'accueil, les mappemondes indiquent les pays à risques, classés par degré de gravité des crises. Enfin, de brèves présentations développent une partie relative à la coopération institutionnelle sur laquelle repose le système.

<footnote n="43">⁴³ http://www.fews.net/about-us.</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ http://www.fews.net/sites/default/files/uploads/IPC-Manual-2-Interactive.pdf.</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ http://www.fao.org/giews/background/fr/.</footnote>
Par la combinaison des normes scientifiques mobilisées, le SAP revendique son caractère d'objectivité et d'universalité. Il révèle une « volonté de faire science » (Pestre et Dahan, 2004, p. 15) par ses approches modélisées, standardisées et cartographiées, par la méthodologie du recueil d'information faisant appel aux hautes technologies et par son traitement chiffré et statistique. Le SAP a recours à des « méthodes novatrices de collecte, d'analyse, de présentation et de diffusion des informations et a mis pleinement à profit la révolution des technologies de l'information et l'avènement des communications électroniques » (FAO, 2012, p. 2). Il relève de l'univers des « techno-sciences », c'est-à-dire d'un « ensemble institutionnalisé de mise en valeur systématique (...) d'applications scientifiques et techniques. » Il constitue un objet technique émanant d'une production obtenue méthodiquement. Par le biais des attributs de la techno-science, il participe à cette « culture de l'urgence et de la mobilisation permanente » héritée du second conflit mondial, perpétuée dans la Guerre froide (Pestre et Dahan, 2004). Cette culture, animée d'une foi technologique sans faille enracinée « dans le mythe de la science qui a gagné la dernière guerre », s'appuie sur la croyance « qu'une action techno-scientifique cordonnée et concertée viendra à bout de n'importe quelle difficulté » (id., p. 12).

Plus spécifiquement, les SAP sur le Net présentent les caractéristiques suivantes :

# 1. Un accès immédiat à un savoir global

La visite des sites propose une lecture d'un monde global cartographié.

Le site du Smiar s'ouvre sur bandeau dynamique faisant défiler une succession de thématiques (voir Illustration 7) : « Les pays nécessitant une aide extérieure », « L'observation de la Terre pour le suivi des récoltes » dotée des cartes satellitaires de suivi des précipitations, de stress agricole et d'indicateurs de couvertures végétales, les bulletins de « suivi et analyse des prix alimentaires », les rapports de situation alimentaire et de perspectives de récoltes ; les rapports de synthèse par pays.
<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>**Illustration 7 : Page d'accueil du site Smiar (09/11/16)**</figcaption></figure>

Des onglets donnent accès à des cartes satellitaires des couverts végétaux ou pluviométriques sur des portions entières du globe, ainsi qu'à des bulletins mensuels sur les perspectives mondiales de récoltes et de la situation alimentaire, compilant productions céréalières et courbes des prix mondiaux.

Le site du Fews (voir Illustration 8) s'ouvre sur une carte de la sécurité alimentaire axée sur l'Afrique, le Moyen Orient, Haïti et l'Amérique centrale. Il est proposé d'approfondir les informations par des focus sur les « besoins en aide alimentaire », les « prix alimentaires », les « zones les plus préoccupantes », les « alertes en matière de sécurité alimentaire », etc. ; et de télécharger des rapports spéciaux, donnant accès à une cartographie des pays selon des catégories de gravité de la crise.
<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>Illustration 8 – Page d'accueil de Fews Net (le 09/11/2016)</figcaption></figure>

En cliquant sur les onglets en haut de page « Pays & Régions », « Secteurs & Sujets », etc., il est possible d'accéder – de naviguer d'un clic – d'une situation catastrophique à une autre, d'un pays ravagé par les criquets, les inondations ou atteint par Ebola. Ces systèmes nous offrent une connaissance quasi instantanée de la totalité d'un monde en crise, tout en proposant de traiter systématiquement de chaque cas particulier, de façon à la fois synthétique et rigoureuse. Il reflète une volonté d'agir sur un univers d'opération se déployant sur l'ensemble de la planète.

## 2. Une hétérogénéité de catégories cartographiées

Ces sites donnent accès à des rapports spéciaux de missions d'évaluation par pays (FAO), les bulletins d'information (Fews), ainsi que les archives chiffrées statistiques de FAOSTAT contenant les données des récoltes mondiales, par type de céréale, par pays récipiendaire ou donateur, etc. Une cartographie omniprésente accompagne ces documents – zones de population à risque ou population bénéficiaire, pluviométrie satellitaire, couverture végétale, niveaux d'alertes sur les prix (élevé, modéré), etc. – et nous permet au fil de la lecture de mieux visualiser l'information délivrée. Cette cartographie répond à la volonté institutionnelle de catégoriser les situations pour prioriser les degrés d'urgence, et au souci opérationnel de ciblage de l'aide. Les zones géographiques des cartes Fews
distinguent les zones « sous pression », de « crise », « d'urgence » et les zones de « famines ». Elles
indiquent les zones où une intervention est requise, mentionnant le nombre de bénéficiaires ciblés.
Le Smiar met à disposition des cartes d'imageries satellitaires relevant les « zones de déficit » ou des
« zones d'augmentation de couvert végétal » selon leur intensité. Ces catégorisations sont à mettre en
exergue avec les SAP nationaux d'Afrique de l'Ouest, qui déterminent également des classements
semi quantitatifs de gradation de la sévérité, calés sur des découpages administratifs, selon des
situations « moins en difficultés » vers des situations de « plus en plus en difficulté » ou des situations
« très bonnes » à « très mauvaises », des « difficultés légères » à « sévères », des « difficultés
alimentaires » à des « crises alimentaires », des états de sécurité alimentaire allant de « très bon »,
« bon » à « mauvais» et « très mauvais » (Boulanger, Michels et de Jaegher, 2004). Les cartes basées
sur les analyses du *livelihood* et les enquêtes nutritionnelles (Ocha, 2013) donnent aussi à voir
respectivement des zonages géographiques par type d'activités agropastorales ou par « priorité
nutritionnelle » (rouge/jaune/vert). L'approche *Integrated Food Security Phase Classification* qui
intègre les données en nutrition et d'économie domestique, exemplifie cette volonté de classification.

3. Une « mathématisation du réel »<sup>46</sup>

Ce savoir systémique propose de répondre à tout type de question relative à la sécurité alimentaire mondiale, comme par exemple : « Combien de nourriture le monde produit-il ? », « Quelles sont les interventions alimentaires les plus nécessaires ? », et ce, en fournissant une information « la plus précise et récente » (FAO, 2012). Destinée à apporter une réponse synthétique et factuelle d'aide à la décision, l'information est principalement articulée autour du chiffre, où les formes cartographiées, les courbes ne sont que la traduction d'un raisonnement chiffré. Le SAP exemplifie ces pratiques de « valorisation de l'information (...) fondée sur la calculabilité et la prévisibilité, sur la mise en chiffre » découlant du développement des outils informatiques et des techniques de modélisation (Pestre et Dahan, 2004).

Le site Smiar nous amène directement aux documents statistiques de la FAOSTAT, rattaché à la
division statistique sous-titrée « Statistics for a Better World », qui recueille les données statistiques
brutes dépouillées de tout commentaire. Tous les rapports sont nourris de ces données chiffrées. « Se
basant sur des séries statistiques de plus de 20 ans, les responsables (...) du Smiar mettent à jour et
analysent continuellement les données sur les productions alimentaires » (FAO, 2012, p. 10). On
explique plus loin « qu'une station de travail info (...) a été conçue spécialement pour l'alerte rapide,

<footnote n="46">46 J'emprunte l'expression à Dominique Pestre dans son article introductif à l'ouvrage collectif *Les sciences pour la guerre* (Pestre et Dahan, 2004, p. 33).</footnote>
afin de faciliter la gestion et l'analyse des données, en permettant tant l'interprétation de l'imagerie satellitaire que l'estimation des besoins d'importation alimentaire » (id.). La forme épurée des résumés des rapports d'évaluation de la FAO sert à rappeler les principales données chiffrées – production agricole et variation en pourcentage, population exposée, montant nécessaire en aide alimentaire – d'une façon qui pourrait presque se condenser en tableaux de données brutes. Plus éloquents encore, les titres des bulletins Fews allient chiffre brut et formule choc, dans un style s'apparentant aux manchettes journalistiques ou aux spots télévisés. Les Twitt du Smiar allient également l'instantanéité du scoop et la formule lapidaire, comme par exemple « Madagacar : Les pertes agricoles dans le Sud font craindre une grave crise alimentaire susceptible de persister jusqu'en 2017 ». Quant aux rapports de mission d'évaluation ou des bulletins d'information, s'ils sont rédigés sur un mode narratif respectant un style strictement technique, ils ont pour fonction triviale de mettre au jour les données chiffrées ou parfois de les commenter de façon plus qualitative. Ils sont entrecoupés de tableaux de données, de graphiques, courbes colorées de prix des denrées, calendriers culturaux, bâtonnets de pourcentages de populations bénéficiaires, etc. qui finalement constituent l'information proprement dite plutôt que son illustration, d'autant que le narratif de ces bulletins aligne de façon indifférenciée les différents indicateurs (climat, migration, déficit agricole, malnutrition, prix) sans les prioriser.

Quant aux analyses multicritères IPC, elles condensent une série d'indicateurs quantifiés (voir illustration 9) qui appliquées à chaque pays aboutit à pronostiquer les proportions de bénéficiaires aides d'urgence à venir (voir illustration 10).
<table><caption>Illustration 9 : Tableau des indicateurs des catégories IPC (sources IPC)</caption><thead><tr><th></th><th>Level 1:<br>Low Chronic<br>Food Insecurity</th><th>Level 2:<br>Moderate Chronic<br>Food Insecurity</th><th>Level 3:<br>High Chronic<br>Food Insecurity</th><th>Level 4:<br>Very High Chronic<br>Food Insecurity</th></tr></thead><tbody><tr><td>Level Description</td><td><ul><li>Considering years when the area does not experience Phase 3, 4, or 5 food insecurity, less than 10% of the HHs do not have adequate quantity and quality of food throughout the year; AND</li><li>The area has not had recurrent Acute Food Security Crises (or equivalent) in the past 10 years.</li></ul></td><td><ul><li>Considering years when the area does not experience Phase 3, 4, or 5 food insecurity, 10 to 20% of the HHs do not have adequate quantity and quality of food throughout the year; OR</li><li>The area has had occasional Acute Food Security Crises (or equivalent).</li></ul></td><td><ul><li>Considering years when the area does not experience Phase 3, 4, or 5 food insecurity, less than 20 to 40% of the HHs do not have adequate quantity and quality of food throughout the year; OR</li><li>The area has had frequent Acute Food Security Crises (or equivalent).</li></ul></td><td><ul><li>Considering years when the area does not experience Phase 3, 4, or 5 food insecurity, more than 40% of the HHs do not have adequate quantity and quality of food throughout the year; OR</li><li>The area has had very frequent Acute Food Security Crises (or equivalent).</li></ul></td></tr><tr><td>Food Consumption</td><td><p>Quantity: Lack of 2,100 kcal pp/day</p><p>FCS: poor/borderline: &lt;10% hhs</p><p>HHS: moderate/severe (scores 2-6): &lt;10%</p><p>HDDS: &lt;4 food groups (out of 12 food groups): &lt;10%</p><p>HEA: &lt;Livelhood Protection Deficit: &lt;10%</p></td><td><p>Quantity: Lack of 2,100 kcal pp/day and</p><p>FCS: poor/borderline: 10-20% hhs</p><p>HHS: moderate/severe (scores 2-6): 10-20%</p><p>HDDS: &lt;4 food groups (out of 12 food groups): 10-20%</p><p>HEA: &lt;Livelhood Protection Deficit: 10-20%</p></td><td><p>Quantity: Lack of 2,100 kcal pp/day</p><p>FCS: poor/borderline: 20-40% hhs</p><p>HHS: moderate/severe (scores 2-6): 20-40%</p><p>HDDS: &lt;4 food group (out of 12 food groups): 20-40%</p><p>HEA: &lt;Livelhood Protection Deficit: 20-40%</p></td><td><p>Quantity: Lack of 2,100 kcal pp/day</p><p>FCS: poor/borderline: &gt;40% hhs</p><p>HHS: moderate/severe (scores 2-6): &gt;40%</p><p>HDDS: &lt;4 food groups (out of 12 food groups): &gt;40%</p><p>HEA: &lt;Livelhood Protection Deficit: &gt;40%</p></td></tr><tr><td>Livelihood Change</td><td>Graduate year-to-year erosion of Livelihood Assets (5 capitals) and Strategies: &lt;10% HHs</td><td>Graduate year-to-year erosion of assets and strategies: 10 to 20% HHs</td><td>Graduate year-to-year erosion of assets and strategies: 20 to 40% HHs</td><td>Graduate year-to-year erosion of assets and strategies: &gt;40% HHs</td></tr><tr><td>Nutrition</td><td><p>Stunting: &lt;20%</p><p>BMI &lt;18.5: &lt; 10%</p><p>Anaemia: &lt;5%</p><p>Vitamin A deficiency: &lt;2%</p></td><td><p>Stunting: 20-30%</p><p>BMI &lt;18.5: 10-20%</p><p>Anaemia: 5-20%</p><p>Vitamin A deficiency: 2%-10%</p></td><td><p>Stunting: 30-40%</p><p>BMI &lt;18.5: 20-40%</p><p>Anaemia: 20-40%</p><p>Vitamin A deficiency: 10-20%</p></td><td><p>Stunting: &gt;40%</p><p>BMI &lt;18.5: &gt; 40%</p><p>Anaemia: &gt;40%</p><p>Vitamin A deficiency: &gt; 20%</p></td></tr><tr><td>Recurrence of Acute Crises</td><td>None or 1 year over the past 10 years of Acute Phase 3, 4, or 5 for the area.</td><td>2 years over the last 10 years of Acute Phase 3, 4, or 5 for the area.</td><td>3-4 years over the last 10 years of Acute Phase 3, 4, or 5 for the area.</td><td>5-10 years over the last 10 years of Acute Phase 3, 4, or 5 for the area.</td></tr><tr><td>Hazards and Vulnerability</td><td><p>Hazards: Rare events</p><p>Assets: Insufficient 5 capitals: &lt;10% HHs.</p><p>Below National Poverty Line: &lt;10%</p><p>Strategies: Unsustainable: &lt;10% HHs</p><p>Policies, Institutions, and Processes (PIPs): poorly functioning and inequitable: &lt;10% HHs</p></td><td><p>Hazards: Occasional events</p><p>Assets: Insufficient 5 capitals: 10-20% HHs</p><p>Below National Poverty Line: 10-20%</p><p>Strategies: unsustainable: 10-20% HHs</p><p>PIPs: poorly functioning and inequitable: 10-20% of HHs</p></td><td><p>Hazards: Frequent events</p><p>Assets: Insufficient 5 capitals: 20-40% HHs</p><p>Below National Poverty Line: 20-40%</p><p>Strategies: unsustainable: 20-40% HHs</p><p>PIPs: poorly functioning and inequitable: 20-40% of HHs</p></td><td><p>Hazards: Very frequent events</p><p>Assets: Insufficient 5 capitals: &gt;40% HHs</p><p>Below National Poverty Line: &gt;40%</p><p>Strategies: unsustainable: &gt;40% hhs</p><p>PIPs: poorly functioning, and inequitable: &gt;40% of HHs</p></td></tr><tr><td>Availability, Access, Utilization, Stability</td><td>Inadequate availability, access, utilization of food and/or there is inter-annual instability: &lt;10% HHs</td><td>Inadequate availability, access, utilization of food and/or there is inter-annual instability: 10 to 20% HHs</td><td>Inadequate availability, access, utilization of food and/or there is inter-annual instability: 20 to 40% HHs</td><td>Inadequate availability, access, utilization of food and/or there is inter-annual instability: &gt;40% HHs</td></tr><tr><td>Water (improved sources)</td><td>&lt;15 litres ppp day: &lt;10% HHs</td><td>&lt;15 litres ppp day: 10-20% HHs</td><td>&lt;15 litres ppp day: 20-40% HHs</td><td>&lt;15 litres ppp day: &gt;40% HHs</td></tr></tbody></table>

<table><caption>Illustration 10 : Prévision des populations en insécurité alimentaire aigüe (mars 2017)
(sources Fews Net)<fnref n="47" /></caption><thead><tr><th rowspan="2">Country</th><th colspan="2">Pop. in IPC Phase 2</th><th colspan="2">Pop. in IPC Phase 3 or higher</th><th colspan="2">Total Acutely food insecure population</th></tr><tr><th>#</th><th>% of pop.</th><th>#</th><th>% of pop.</th><th>#</th><th>% of pop.</th></tr></thead><tbody><tr><td>Yemen</td><td>5.0 - 9.99 million</td><td>20-40%</td><td>5.0 - 9.99 million</td><td>20-40%</td><td>&gt;10.0 million</td><td>&gt;60%</td></tr><tr><td>Malawi</td><td>1.0 - 2.49 million</td><td>5-20%</td><td>5.0 - 9.99 million</td><td>20-40%</td><td>5.0 - 9.99 million</td><td>40-60%</td></tr><tr><td>Zimbabwe</td><td>1.0 - 2.49 million</td><td>5-20%</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>20-40%</td><td>5.0 - 9.99 million</td><td>40-60%</td></tr><tr><td>Afghanistan</td><td>1.0 - 2.49 million</td><td>5-20%</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>5-20%</td><td>5.0 - 9.99 million</td><td>20-40%</td></tr><tr><td>South Sudan</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>20-40%</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>20-40%</td><td>5.0 - 9.99 million</td><td>40-60%</td></tr><tr><td>Sudan</td><td>0.5 - 0.99 million</td><td>&lt;5%</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>5-20%</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>5-20%</td></tr><tr><td>Nigeria</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>&lt;5%</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>&lt;5%</td><td>5.0 - 9.99 million</td><td>&lt;5%</td></tr><tr><td>Mozambique</td><td>1.0 - 2.49 million</td><td>5-20%</td><td>1.0 - 2.49 million</td><td>5-20%</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>5-20%</td></tr><tr><td>Ethiopia</td><td>1.0 - 2.49 million</td><td>&lt;5%</td><td>1.0 - 2.49 million</td><td>&lt;5%</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>&lt;5%</td></tr><tr><td>Somalia</td><td>2.5 - 4.99 million</td><td>20-40%</td><td>1.0 - 2.49 million</td><td>5-20%</td><td>5.0 - 9.99 million</td><td>40-60%</td></tr></tbody></table>

<footnote n="47">⁴⁷ http://www.fews.net/sites/default/files/documents/reports/FAOB_September_2016.pdf.</footnote>
## 4. Une combinaison high tech et empirique

Le SAP dispose des moyens exceptionnels des technologies de l'imagerie satellitaire et de traitement de l'information. Un document descriptif du Smiar (FAO, 2012a) accorde plusieurs pages à détailler les techniques d'imageries satellitaires et les logiciels de traitement de l'information. On explique que dans les pays où l'on ne dispose pas d'un « flux continu d'informations fiables », il a été établi « un système de suivi des cultures, basé sur l'imagerie satellitaire en temps réel », qui compare les données météo avec des « images de différence normalisée d'indice de végétation. » Ces données sont traitées par logiciels et recoupées avec les bilans céréaliers par pays, l'analyse des cartes et photos satellitaires, la gestion des dépêches d'agences, etc. Cependant, il semble que les techno-sciences n'ont pas le monopole de l'accès à la connaissance et qu'il faille parfois se contenter d'approches plus empiriques. Le document du Smiar consacre une page aux missions d'évaluation rapide. Elles sont organisées comme « solution provisoire » dans les pays où les informations précises font défaut. Ces missions ont pour but de « contrôler la fiabilité des données officielles en évaluant les cultures et en interrogeant les agriculteurs » (id.). Les résultats doivent être fournis aux décideurs dans les 10 jours. *A priori*, ces missions, dont on peut retrouver les rapports sur le site rassemblent toutes les conditions d'un travail empirique, bien loin des qualités offertes par les hautes technologies si longuement décrites. Des méthodes d'évaluation quantitative des rendements sont explicitées, basées sur les mesures d'échantillons lors des visites de terrain et leurs extrapolations ou sur des méthodes visuelles comparatives de *Pictoral Evaluation Tool for Crop Harvest Assessment* (PET).

En dépit de cette rigueur affichée des méthodes IPC de production de données et d'analyses « conduites selon des approches critiques, non biaisées » et de « méthodes scientifiques », il est clairement stipulé que la démarche ne découle pas d'un « modèle mathématique », mais plutôt une méthode qui suit une « approche de convergence de preuves, selon un faisceau de paramètres et sur la bases de documents et données fiables (FAO, 2012b). Une des fonction explicite du Fews, au travers de la méthode IPC, consiste à accompagner les experts multisectoriels à fournir des résultats et à atteindre un « consensus technique » pour permettre aux décideurs de valider le processus. Cette fonction nouvellement assumée du SAP comme outil d'accompagnement aux consensus techniques est à la fois le reflet de la multiplicité des acteurs institutionnels engagés dans ce nouveau SAP, mais aussi de la grande variété des disciplines engagées. Il relève d'une volonté marquée d'atteindre des résultats opérationnels les plus pragmatiques possibles, en fournissant aux décideurs un « savoir applicable » (*actionable Knowledge*) le plus « consistant » et « accessible », de façon la plus « rigoureuse » et « transparente », tout en prenant conscience des biais découlant du processus de consensus institutionnel. Il précise qu'il consiste bien en une « méta-analyse » qui requiert des
analyses plus fines et nuancées. L'objectif du SAP est bien délimité : servir de support à un consensus dont les termes et les résultats sont négociés dans un cadre strictement technique, chiffré et scientifique.

## 5. L'incorporation de photos de famille

Si le SAP est présenté comme un système abstrait par son style technique dépersonnalisé où les équipes d'expertise sont désincarnées, on ne fait pas l'économie d'illustration de paysans aux champs ou de pasteurs accompagnants leurs troupeaux. Probablement dans un souci de rendre moins aride la lecture des documents, le site de Smiar, via flicker, offre un accès à une série de « belles » photos typiques d'augustes paysans, d'étalages de marchés, de gracieuses femmes souriantes, personnes et lieux croisés lors des exercices d'évaluation. Les experts n'y sont montrés « qu'en action » sur le terrain, discutant avec des paysans, soupesant un épi ou exécutant un échantillonnage dans un champ, mais jamais dans leur bureau ou rarement en réunion. Il est aussi possible d'admirer l'incontournable photo de famille, la photo du groupe d'experts du Smiar de la FAO, nous rappelant que derrière ce système désincarné, il y a des hommes et des femmes. Les montages photos participent aussi à l'entretien d'une illusion de « coller au terrain », voire que les données proviennent directement d'une source paysanne.

## 6. En conclusion

Les normes du SAP renvoient à une culture techno-scientifique présidée par la souveraineté des techniques et la rationalisation scientifique. C'est un objet technique résolument moderne par l'usage de hautes technologies, le traitement d'information quantitative et synthétique, sa présentation encapsulée dans des formules concises et des catégories cartographiées, sa diffusion par internet et son inscription dans un monde global. Les documents institutionnels ne remettent évidemment pas en question la rationalité de l'objet technique, sinon en filigrane, lorsqu'il est expliqué qu'exceptionnellement on peut avoir recours à des techniques empiriques. Tout comme il combine une approche désincarnée avec des touches personnalisées par les photos, on nous laisse cependant entrapercevoir que le SAP relèverait finalement plutôt d'un patchwork, un mixte entre high tech et pragmatisme. De façon assumée, explicitée dans le Guideline IPC, les normes chiffrées du SAP agissent comme vecteur de consensus institutionnel, créant un cadre conceptuel et un ensemble de procédures de jugements partagés, au cours desquels la formalisation des connaissances, des schémas, des normes et des règles représente l'étape la plus importante (Boulanger, Michels et De Jaegher, 2004). Ces processus de négociations facilitent également ce que les sociologues des organisations qualifient de « logique des arrangements », pour décrire les tactiques développées par les
institutionnels pour contourner les incertitudes. Cette logique est opérée dans les cadres de négociations, où lorsque les moyens de mesure des besoins/moyens sont imprécis, les échanges sont dominés par le politique (Friedberg, 1997)<fnref n="48" />. Dans notre cas, plutôt que de générer des conflits, comme l'aurait laissé croire la multiplicité des disciplines et des outils, l'accord autour des investissements de forme quantifiée et cartographiée participe à une alliance entre agences permettant d'apposer le tampon international de la crédibilité aux résultats officiels (Buchanan-Smith et Davies, 1995)<fnref n="49" />.

Enfin, malgré la diversité de leur appartenance institutionnelle et des méthodes employées, ces exercices systématiques de catégorisation cartographiée et quantifiée des crises alimentaires et leur mise en forme abstraite et globalisante laissent à penser que les SAP répondent à des schémas identiques et relativement invariants des représentations des famines, dont l'origine théorique mérite d'être explorée.

## II. L'INSCRIPTION DES SAP DANS LES CADRES EXPLICATIFS DES FAMINES

Les phénomènes de ruptures alimentaires, de crises nutritionnelles et de famines offrent des visages hétérogènes, multiformes et multidimensionnels, tant par la multiplicité des causes (économique, politique, démographique, sociale, culturelle, agro-écologique, biomédicale, etc.), la variabilité de leurs impacts sur les populations – en termes de pratiques alimentaires (fréquence et qualité des repas, etc.), de santé (dénutrition, épidémies, mortalité, etc.), d'économie (décapitalisation, précarisation, etc.), de stratégies socioéconomiques de survie (migration, activités génératrices de revenus – AGR, etc.) ou de mouvements sociaux (exodes, émeutes, etc.), etc. –, que par leur inscription sur des échelles géographiques et temporelles disparates et le foisonnement d'acteurs sociaux (experts, humanitaires, gouvernements, médias, etc.) impliqués dans la production des savoirs relatifs à ces phénomènes et dans l'élaboration de programmes de lutte contre la faim. Cette hétérogénéité se traduit par une fragmentation des théories académiques et institutionnelles divergeant tant sur les diagnostics que sur les degrés de gravité de leurs impacts (Dando, 2012a ; Janin et Dury, 2012). Effet

<footnote n="48">⁴⁸ Je reprends ici l'expression de Friedberg, lorsqu'il se réfère à Lucien Karpik, qui dans un article intitulé *L'économie de la qualité* décrivant les stratégies des avocats pour se constituer une clientèle, considère que lorsqu'une situation « comporte une part irréductible de complexité et d'imprévisibilité, l'action ne se résume pas dans l'usage des savoirs objectivés, elle passe par le choix des tactiques heureuses, par la conclusion d'alliances (...) : elle relève de l'art stratégique » (Karpik, 1989, p. 198). Karpik parle plutôt « d'arrangement institutionnel » (*id.*, p. 199).</footnote>

<footnote n="49">⁴⁹ Il faut également relever que la dimension temporelle de l'urgence humanitaire imprime une tournure particulière aux modalités de consensus portées par les SAP, au cours desquelles l'irruption dans l'urgence de nouveaux paramètres provoque des mutations rapides de ses normes et des recompositions précipitées des jeux des acteurs de l'aide internationale et nationaux secoués par des « crises de consensus » (Bonnecase, 2010b ; Jézéquel, 2007).</footnote>
miroir de la complexité de ces phénomènes et de l'hétérogénéité de leurs interprétations, les politiques de « sécurité alimentaire » se caractérisent elles aussi par la multiplicité des approches techniques et institutionnelles. Toutefois, ces définitions conventionnelles se recoupent, d'une part, pour associer les famines à des désastres naturels ou économiques et à des taux élevés de mortalité humaine, et d'autre part, par l'ambiguïté des catégories théoriques qui entretient le catastrophisme institutionnel des crises alimentaires.

# 1. Les représentations techniques et catastrophistes des famines

## a) La famine comme désastre naturel ou économique

Depuis les premières théories explicitées en 1798 par l'économiste politique Thomas Malthus dans *An Essay on the Principle of Population* (1899), les théories académiques sur les causes des famines ont évolué très lentement en suscitant des controverses en partie liées aux divergences entre les disciplines des historiens, géographes, agronomes, biologistes et économistes. Les théories malthusiennes reposent sur l'idée que les famines sont des évènements naturels marquant un point de rupture entre les capacités d'approvisionnement en nourriture et la pression démographique. Elles ont sous-tendues les logiques gouvernementales des programmes de lutte contre les famines très attentistes pendant presque un siècle et demi<sup>50</sup> et il aura fallu attendre les années 1960-1970 pour qu'elles soient remises en question par des économistes et agronomes soulignant les causes sociales des famines. Les théories des économistes des années 1980, plus précisément avec les théories développées par l'économiste Amartyan Sen dans *Poverty and Famine : An Essay on Entitlemenents and Deprivation* (1981), mettent en exergue les mécanismes économiques de marché jouant sur les problèmes d'accès et d'approvisionnement de nourriture plutôt que sur les déficits de production vivrière. Les famines sont interprétées non pas comme une cause naturelle de rupture d'approvisionnement mais comme une résultante sociale d'indisponibilités alimentaires liées à l'effondrement des capacités économiques et à la rupture du droit d'accès à la nourriture d'une portion de la population. Les famines ne sont plus biologiques mais socio-économiques, conséquences de la dégradation des droits et capacités d'accès et d'acquisition de la nourriture, portées par les relations sociales (échanges marchands, production de biens, main-d'œuvre, héritages, dons, etc.).

<footnote n="50"><sup>50</sup> Considérant les famines comme un mode naturel de contrôle des populations sans cesse soumises à des ruptures d'approvisionnement, les théories de Malthus rejettent toute interférence humaine pour préserver la loi naturelle, arguant que la charité détruit l'éthique du travail et accroît la dépendance et la vulnérabilité des populations pauvres. Dans les années 1970, les théories du « canot de sauvetage » abondent dans ce sens et aujourd'hui, un néo-malthusianisme persisterait à travers les théories craignant pour une rupture mondiale des surplus et des échanges céréaliers mondiaux (Dando, 2012a).</footnote>
Certains auteurs post-foucaldiens (de Waal, 1997; Edkins, 2000) soulignent avec justesse que les théories modernes des famines, y compris celles d'Amartya Sen, s'inscrivent dans le prolongement des théories malthusiennes, dont le traitement technique évacue toute la dimension politique des rapports d'inégalités entre les pouvoirs étatiques ou institutionnels et les populations, en ignorant les capacités et stratégies de survies de ces dernières. Déconstruisant leurs affirmations reposant sur l'idée de désastre, ils réfutent les interprétations selon lesquelles les famines sont des « anomalies » biologiques ou économiques (id., p. 33), estimant qu'elles sont plutôt l'accompagnement inévitable de la modernité, où le passage de la culture de la chasse et cueillette vers la sédentarisation et l'agriculture a permis le développement de systèmes sociaux centralisés, différenciés, et à forte croissance démographique. Reposant sur la technologie agricole, ce système sans cesse fragilisé par les mauvaises récoltes aurait accentué l'insécurité alimentaire en produisant pénuries et famines (id.). Avant tout, les famines seraient les résultantes de la pauvreté et des inégalités sociales entretenues par les pouvoirs en place. Enfin, à ces théories techniques dramatisant la faim, les auteurs post-foucaldiens opposent les visions endogènes où la faim n'est pas considérée comme une anomalie. Les consommations alimentaires ne sont pas exclusivement dictées par des besoins biologiques, mais régulées par des registres multiples de représentations, qu'elles soient religieuses lorsque les famines sont attribuées à des punitions divines, socio-politiques lorsqu'elles remettent en cause la légitimité des gouvernants chargés de protéger les populations, symboliques lorsqu'elles sont associées aux usages de nourriture, etc. (de Waal, 1997).

## b) L'association des famines aux fortes mortalités

Les définitions conventionnelles données par la plupart des ouvrages académiques considèrent la mortalité comme symptôme central des famines<fnref n="51" />. Les famines sont une « variation de vulnérabilités liées aux besoins alimentaires sur un long cycle, à l'insécurité alimentaire domestique, aux ruptures d'approvisionnement, aux crises massives de la faim affectant de larges pans de la population sur des régions bien définies et provoquant des augmentations substantielles de mortalité » (Dando, 2012a, p. 142). Dans un article récent, le géographe William Dando qui a analysé les formes de famines sur une durée de 6000 ans définit la famine comme « une rupture de nourriture prolongée dans une zone géographique restreinte provoquant maladies et mortalité par inanition » (Dando, 2012b, p. 142). La définition de la FAO insiste sur la taille du phénomène, sa durée et son évolution, où « le manque de nourriture étendu et prolongé provoque une mortalité humaine croissante » (cité par id., p. 141). Pour autant, si les famines historiques sont caractérisées par des mortalités massives dont les fourchettes –

<footnote n="51">⁵¹ Sauf l'exception d'Alex de Wall qui rappelle que seules les famines associées aux épidémies sont des « famines qui tuent » (de Waal, 2005).</footnote>
certes très approximatives – se chiffrent de façon vertigineuse en centaines de milliers ou en millions de morts<fnref n="52" />, aujourd'hui, nous serions plutôt en présence de crises nutritionnelles et de phénomènes de faim et de dénutrition chronique, aux mortalités comparativement moins élevées, qui se chiffrent en dizaines de milliers de morts, ce qui n'empêche ni les médias ni les institutions de qualifier les crises de « famines » (Brunel, 2002 ; Janin et Dury, 2012). Enfin, en se focalisant sur la mortalité et ses corollaires médicaux – tels que la morbidité et la malnutrition – ces définitions « externes » contrastent avec les définitions locales émiques des populations qui associent plus la famine à la faim ou à la pauvreté (Devereux, 1993). Elles occultent les multiples stratégies de débrouille des populations (migrations, vente, AGR, emprunt, *remittance*, etc.) privilégiant ainsi les stratégies assistancialistes et urgentistes (Olivier de Sardan, 2008b).

### c) L'ambiguïté des catégories comme vecteur de catastrophisme

Plusieurs modèles théoriques ont permis d'élaborer des échelles de gravité (famine simple, famine sévère, famine catastrophique) et des gradations géographiques (locale, régionale, nationale, internationale), dont les catégories ne coïncident pas forcément d'un modèle à l'autre et dont aucune ne fait véritablement autorité, sinon pour mettre en évidence un *continuum* entre faim et famine, où cette dernière serait la « pointe immergée de l'iceberg », comme l'extension de phénomènes de faim chronique, au cours desquels les mécanismes de stratégies de survie des populations seraient rompus (Dando, 2012a, p. 144). Enfin, on peut distinguer de grandes aires géographiques (Méditerranée, Europe, Asie, Pays du Sud, etc.) ayant été le théâtre de famines apparues lors de périodes historiques bien distinctes (Antiquité, Moyen-Âge, Âge classique, etc.). Plusieurs typologies causales de famines ont été dessinées : les famines dites « physiques », très impactées par la dégradation des conditions naturelles et des récoltes ; les famines liées aux transports, impactant les dynamiques d'approvisionnement ; les famines culturelles liées aux discriminations sociales ; les famines politiques, causées par des régimes dictatoriaux, telles que les famines de 1918 et 1947 en URSS, de la Chine en 1959-1961 ou la Corée en 1995 ; les famines liées à la surpopulation (Asie) et les famines urbaines (id.). Ainsi, les divergences de points de vue autour des qualificatifs de crises (malnutrition, crise alimentaire, famine, etc.) s'ancrent plutôt sur leurs liens causals (naturels, sociopolitiques et économiques, etc.) et sur la diversité des perceptions de gravité du phénomène selon différentes variables (chronicité et sévérité, faim et dénutrition, taille des populations touchées, degré de la mortalité, zonages géographiques, etc.). La persistance des ambiguïtés entre ces catégories théoriques

<footnote n="52">⁵² Pour exemple, les famines en Chine des XIXe et XXe siècles se soldent par un total de 45 millions de morts (1810-1811 et 1846-1849), 9 millions (1875-1878), 2 millions (1929), 32 à 42 millions (1959-1961). Les famines en Ukraine à 9 millions de morts (1921-1922), 4 à 7 millions de morts (1933-1934), 2 millions de morts (1944-1947), 1 million en Irlande (1845-1856) (Dando, 2012 b).</footnote>
entretient les usages abusifs fait du terme famine, lorsqu'il est appliqué à des situations moins aigües de malnutrition ou de crise alimentaire. Le catastrophisme relayé par les médias agit comme un déclencheur politique, qu'il s'agisse de dénoncer les faillites d'un régime ou de jouer la surenchère pour accélérer les donations et renforcer la légitimité politique d'un régime en place, ou qu'il s'agisse pour les humanitaires de déclencher des aides d'urgence, en alertant l'opinion publique et les donateurs (Devereux, 1993 ; Olivier de Sardan, 2008a). Les sites des SAP sur le Net incarnent bien l'urgence permanente et la concurrence dans la représentation concurrentielle des catastrophes, étayées par un discours et une mise en forme scientifiques, chiffrés et cartographiés.

### d) L'expertise technique des famines

Pour Alex de Waal, la lecture malthusienne des famines et les programmes institutionnels qui en découlent escamotent les responsabilités des politiques néolibérales des gouvernements et des agences internationales dans les crises alimentaires contemporaines, car, avant d'être un objet technique ou médical, les famines sont avant tout un « scandale politique » (de Waal, 1997, p. 5), qui constitue une atteinte aux droits élémentaires de l'homme à se nourrir. Sylvie Brunel considère que les famines contemporaines sont le produit de la géopolitique et de « l'exploitation des mécanismes de la mondialisation par des États ou des groupes politiques marginalisés » (Brunel, 2002, p. 36), où l'intervention de l'homme est déterminante. Ces deux auteurs associent intimement le maintien et l'aggravation des famines modernes avec l'aide humanitaire, la mobilisation de l'opinion publique internationale et du charity business. Les famines sont interprétées comme résultantes d'instrumentalisations politiques, qu'il s'agisse des famines traditionnelles « niées », des famines utilitaires « exposées » ou « créées »<fnref n="53" /> pour capter la rente humanitaire (id.), ou lors de détournement des aides alimentaires d'urgence pour les efforts de guerre, qui ont pour effet de renforcer les régimes autoritaires et/ou les forces rebelles – voire même de maintenir des poches d'affamés pour attirer l'aide internationale – plutôt que de déclencher un basculement démocratique des politiques de sécurité alimentaire<fnref n="54" /> (de Waal, 1997). Les humanitaires joueraient également un rôle crucial dans l'entretien des famines, par l'accaparement des réponses aux famines par la « citadelle des experts » humanitaires participant à une « mystification et à une bureaucratisation de la prévention des famines et de l'aide » (id.). Les experts minimiseraient l'aggravation des effets des crises alimentaires causées

<footnote n="53">⁵³ Les famines niées sont provoquées ou entretenues pour éradiquer, affaiblir une population ennemie ou rebelle (Éthiopie 1984, Kivu 1996, etc.). Les famines exposées sont créées dans un but de propagande pour attirer l'aide internationale en prenant en otage une population affamée et asseoir une légitimité politique interne ou externe (Biafra, 1968, Soudan 1983, Somalie, 1992, Corée 1995, Irak, 2001, etc.) (Brunel, 2002).</footnote>

<footnote n="54">⁵⁴ De Waal cite les cas du Biafra en 1968, du Soudan de 1988 à 1994 lors des conflits entre le régime de Karthoum et le *Soudan People's Liberation Army* (SPLA) et de l'Éthiopie en 1984 entre le régime du Derg et les rebelles du *Tigrean People Liberation Front* (de Waal, 1997).</footnote>
par les programmes d'ajustement structurel des années 1980, à travers des concepts apolitiques de « sécurité alimentaire » créés par la Banque mondiale en 1986 ou la formulation « d'ajustement à visage humain » inventée par l'Unicef en 1987, prolongeant les approches apolitiques sans sanctionner les responsables. La suppression de ce « mordant politique » du problème de la faim, où ne subsistent que la charité et les questions humanitaires, finit par désamorcer toute mobilisation sociale. De Waal propose alors de basculer d'un champ technique à un champ politique, en anglant la réflexion sur les formes d'un « contrat social » liant les pouvoirs institutionnels et les populations pour le droit d'accès à l'alimentation. Jugeant que ce « contrat social » entretient les rapports de domination des gouvernants<fnref n="55" />, il accuse l'élite des experts de l'humanitaire de le détourner au profit des politiques néolibérales dominantes pour s'introduire dans les affaires domestiques des pays africains (id., p. 66), de telle sorte que « la bureaucratie humanitaire internationale elle-même (...) constitue le principal obstacle à la prévention de la famine en Afrique » (id., p. 4).

Si elles ont le mérite de remettre au centre les dimensions politiques des famines, ces analyses critiques ont tendance à plaquer des typologies généralisatrices sur des situations et dynamiques complexes sans pouvoir les interpréter autrement qu'à l'aune d'instrumentalisations politiques. Chez Brunel, elles font l'impasse sur les carences méthodologiques et les instrumentalisations des SAP, partant du principe que ces outils sont aujourd'hui fonctionnels, s'accordant d'emblée sur leur validité technique. Les analyses des jeux politiques d'Alex de Waal sont plus fouillées, mais elles pêchent encore par une lecture globale de la communauté humanitaire, un rapport duel entre les institutions et des populations réduites à des victimes passives et par une analyse statique faisant l'impasse sur l'évolution du régime de l'aide alimentaire et des SAP ainsi que sur les processus de co-construction des programmes de l'aide par les humanitaires et gouvernements en place.

Enchâssés dans des théories conventionnelles sur les famines qui reposent sur des notions centrales de crises temporaires liées aux ruptures d'approvisionnement ou d'accès à la nourriture – qu'elles soient de causes naturelle, sociale et économique – et sur un lien de causalité sur la santé et la mortalité des populations, les SAP s'imposent comme des outils destinés à renouveler des diagnostics circonstanciés pour chaque contexte et situation spécifiques, de façon à produire des échelles de

<footnote n="55">⁵⁵ De Waal estime que le maintien des inégalités des formes institutionnelles de « contrat social » actuelles s'inscrit dans la continuité des premières mesures institutionnalisées de « contrat social » de lutte contre la famine. Elles trouvent leur origine dans le régime colonial britannique indien, tout orienté à endiguer la montée du nationalisme indien, où le Code de la Famine se réduisait à une obligation administrative pour distribuer de la nourriture en échange de travail obligatoire. Par la suite, le Code de la Famine fut appliqué de façon irrégulière dans les colonies anglaises (en Tanzanie, au Botswana, en Rhodésie et au Soudan entre 1920 et 1940), en répondant à la fois aux obligations administratives de réagir aux effets des sécheresses et aux impératifs de pacification des zones instables. Ces mesures qui combinaient la mise à disposition de produits à bas prix, le contrôle des échanges céréaliers, les distributions gratuites et les travaux collectifs obligatoires sont toujours à l'ordre du jour dans les politiques de sécurité alimentaire actuelles (de Waal, 1997).</footnote>
gravité adaptées aux réponses techniques institutionnelles visant à compenser ces « anomalies ». Mais, d'après les théories politiques des famines, ces diagnostics toujours bornés par les normes techniques de l'expertise humanitaire, gommeraient les responsabilités et inégalités politiques au regard de l'accès ou des carences d'accès à la nourriture.

## 2. Le couplage des SAP avec les registres émotionnels et moraux

À la lecture du déroulement des crises sahéliennes, il apparaît que les motifs de déclenchement des alertes et des mesures d'urgence alimentaire relèvent d'un couplage des normes techniques et chiffrées avec le registre émotionnel du traitement médiatique des crises et celui de l'économie morale régulant les relations entre représentants de l'État et les populations.

### a) Le basculement vers l'urgence par le registre émotionnel médiatique

La lecture des travaux sur les réponses institutionnelles des crises alimentaires récentes, en particulier dans la zone sahélienne (Arditti et al., 2011 ; Bonnecase, 2012 ; Crombé et Jézéquel, 2007 ; Janin, 2010a ; Michiels, Egg et Blein, 2012 ; Olivier de Sardan, 2008a) montre comment les choix politiques de gestion des crises peuvent être soumis à des irruptions brutales d'emballement médiatique exacerbant les registres émotionnels des représentations spectaculaires et dramatiques de « famine » qui, d'une part, contrastent avec les perceptions locales de la crise et d'autre part, précipitent la gestion de la crise vers un « basculement dans le régime de l'urgence » (Olivier de Sardan, 2008a, p. 31) pour impulser durablement les politiques de gestion du risque alimentaire. Ces deux formes de représentation des crises alimentaires, qui sont le traitement spectaculaire des médias et le traitement technocratique, à la fois se répondent, s'opposent, se complètent ou se nourrissent l'un l'autre. Elles sont indissociables dans la compréhension des alliances stratégiques qui se jouent entre les acteurs institutionnels dans la politisation des crises alimentaires (Janin, 2010). Les deux registres se façonnent et s'influencent tant dans le contenu que par leur tempo. Le traitement médiatique de la crise alimentaire du Niger en 2005, qui se caractérise comme une « crise d'accessibilité sur un fond de déficit d'offre » (Michiels et Egg, 2007, p. 85) reflète l'expression des positions des acteurs et « les stratégies déployées par les principaux acteurs impliqués » (Alou, 2008, p. 41). Lors de la première phase « pré-urgentiste » de gestion de la crise, l'ensemble des partenaires gouvernementaux, donateurs et Pam se sont référés aux bilans des déficits céréaliers et fourragers estimés par le SAP, sans prendre en considération ni la flambée des prix céréaliers ni les pics de malnutrition infantile révélés par des études complémentaires, et somme toute, identiques aux situations chroniques antérieures. Ils déclenchent alors des mesures articulées principalement autour de l'accroissement de l'accès aux céréales, par la vente à prix modérés ou via les travaux collectifs, mesures jugées encore
insuffisantes pour répondre à la crise d'accessibilité et à la malnutrition aigüe. Ce sont les prises de paroles des ONG – dont MSF – et les médias, articulées autour des équations simplistes « sécheresse + criquets = manque de céréales = famine = enfants malnutris » (Delcombel, 2008, p. 84), qui font basculer les procédures décisionnelles dans un régime d'urgence, déclenchant les distributions gratuites de vivres et la multiplication des centres nutritionnels des ONG urgentistes. Mahaman Tidjani Alou (2008) et Elsa Delcombel (2008) montrent comment la montée en puissance de la mise en scène publique, associant malnutrition et « famine » finit par obliger les pouvoirs publics nigériens et agents de l'aide internationale à changer de stratégie. Si les humanitaires s'en tiennent à une argumentation technique nutritionnelle mettant en avant les « crises » et « urgences » nutritionnelles – mais souvent doublée d'un réquisitoire contre les acteurs de l'aide – les médias nationaux ou internationaux basculent systématiquement dans le registre émotionnel et simplificateur de la « famine », étayé par les photos d'enfants malnutris et reportages dans les centres nutritionnels. Face à la pression médiatique facilitée par cette équation simpliste, les dispositifs et partenariats institutionnels en place ne résistent pas. On bascule alors du dialogue technique vers des registres politiques, où « l'intrusion des sièges » des ONG et du Pam pour lesquels, « l'enjeu était alors plus la réponse à l'urgence humanitaire décrite par les médias » plutôt que celle perçue par les acteurs de terrain, y compris leurs propres agents (Delcombel, 2008, p. 86). Cette intrusion bouscule les espaces de discussion en place pour imposer des procédures d'urgences autonomes et des circuits décisionnels simplifiés, privilégiant la distribution gratuite alimentaire et la prise en charge nutritionnelle d'urgence.

Au final, il s'avère que la combinaison de la médiatisation émotionnelle en forme de plaidoyer et de la mise en forme chiffrée et rationnelle renforce l'efficacité de l'appel de l'aide, en appuyant sur des leviers politiques, et ce, souvent au dépend de l'information et de l'objectivité (Michiels et Egg, 2007). De façon indissociable, ils procèdent tous deux à des « produits d'appels » (Janin, 2010b, p. 18) dont l'association accélère la reconnaissance institutionnelle d'une crise et le déclenchement des réponses urgentistes. Ainsi, leur efficacité se mesure plus dans leurs effets déclencheurs que dans leur qualité informative et objective. La norme d'efficacité d'alerte institutionnelle du SAP prévaut sur ses normes d'objectivité.

## b) Le poids de l'économie morale

D'après Vincent Bonnecase, les déplacements de population au Niger ont joué un rôle décisif dans la reconnaissance des famines des années 1970, contribuant à faire émerger la faim comme problème reconnu. Outre qu'il s'agisse avant tout d'une réaction désespérée pour faire face aux difficultés de la pénurie, les déplacements de populations constituent aussi, en occupant les lieux publics de façon
ostensible, « une interpellation des pouvoirs publics » pour l’apport de secours ainsi qu’un « choix
tactique » en circulant d’un camp à l’autre en fonction des aides (Bonnecase, 2010a, p. 12).
Bonnecase décrit comment les contestations se nourrissent de références et précédents collectifs, d’un
ensemble de règles ou de pratiques gouvernementales jugées justes, opérant comme des « projections
officielles destinées à produire de la légitimité du pouvoir » (id., p. 11) – telles que la figure du « bon
chef du grenier plein », les politiques d’assistance auprès des pauvres, les promesses des chefs d’État
de telle sorte que « les pratiques populaires de contestation et les pratiques politiques de légitimation
s’alimentent les unes les autres » (id., p. 20). Bonnecase décline la notion structurale « d’éthique de
la subsistance » de James Scott (1976), liant les classes populaires aux autorités par une « forme
d’accord tacite » (id., p. 6) et par des arrangements sociaux accordant la légitimité aux dirigeants qui
répondent aux impératifs de survie des populations et dont découle « une conception du juste »
(Siméant, 2010, p. 144).

Ces pratiques renvoient à la notion d'économie morale d'Edward Thomson (1971), telle que Johanna
Siméant la définit, c'est-à-dire un « ensemble de valeurs dérivées des conditions marquées par
l'obsession de la subsistance, liées à des attentes croisées, indissolublement pragmatiques et
normatives, entre dirigés et dirigeants, concernant la juste répartition des richesses, et la responsabilité
des dirigeants en matière de subsistance » (Siméant, 2010, p. 155). En prenant soin de les décrire sur
la base de matériaux empiriques spécifiques, ces notions renvoient à une conception de l'échange
entre peuple et élite, appuyée sur des normes de réciprocité et de droit à la subsistance. Elles
permettent d'exprimer les conceptions populaires de légitimité et de justice, en invitant à penser
contestation et paternalisme, déférence à l'égard des autorités et injonction à ce qu'elles se comportent
comme de « bonnes autorités » (id.). En cas de crise, les émeutes, manifestations ou déplacements de
population constituent une forme d'intimidation populaire à l'égard des autorités, si ces dernières ne
se conforment pas au modèle paternaliste et protecteur arrimé dans la mémoire des arrangements
anciens et du droit traditionnel, selon lesquels elles sont supposées subvenir aux besoins (id.). Enfin,
les « mouvements contre la vie chère » déclenchés dans de nombreux pays africains en 2008,
abusivement catalogués « d'émeutes de la faim » par la presse et les acteurs internationaux,
s'inscrivent aussi dans le registre d'économie morale puisant dans l'imaginaire collectif – tel que
l'État grenier et nourricier –, où les sentiments d'injustice et la perte de légitimité des autorités
incapables de réguler les prix participeraient à susciter la colère, bien plus que le lien mécanique entre
la dégradation des conditions de vie et la violence (Bonnecase, 2013).
### 3. L'évolution des SAP corrélée aux programmes d'aide alimentaire

Depuis la création du Smiar de la FAO en 1975 et du Fews d'USAID en 1985, une multitude de Sap nationaux a vu le jour, avec, depuis fin 2012, un Sap régional multi-agences pour l'Afrique de l'Est et Centrale, le Food Security and Nutrition Working Group (FSNWC). Initialement basé sur des méthodes agrégées assez simplistes de bilans alimentaires, les approches et les méthodologies se sont considérablement enrichies, incorporant aux productions céréalières et au suivi des cours des prix, les imageries satellitaires de pluviométrie et de couvert végétal, et plus récemment les données socio-économiques des populations et la malnutrition infantile. Le tout faisant l'objet de traitement par des logiciels informatiques puis de mise en forme chiffrée et cartographiée disponible « en temps réel » sur le Net, comme nous l'avons vu précédemment.

#### a) Un enchâssement progressif de normes techniques

L'évolution des Sap peut être esquissée en quatre grandes périodes, au cours desquelles les méthodologies ont évolué au gré des objectifs et des programmes institutionnels, qui ont pu tour à tour être centrés sur le contrôle des populations par le régime colonial britannique (Famine Code), puis sur la régulation des termes de ciblage de l'aide alimentaire (Smiar et Fews), les programmes de filets de sécurité et la prise en charge de la malnutrition infantile (FSNWG).

#### Les fondements coloniaux des Sap du XIXe siècle

Les origines des Sap se situent dans le Code de la Famine (Famine Code) rédigé en 1880 par le régime colonial britannique suite aux grandes famines indiennes de 1876-1877. Le Code se caractérise par l'ambiguïté de ses fonctions, associant prévention des famines et renforcement du pouvoir colonial (Devereux et Howe, 2004 ; de Wall, 2000), dont l'établissement « s'incarn(e) dans une administration centralisée, les statistiques d'État et, surtout, l'application progressive à partir de 1880 du Code de la Famine » (Fourcade, 2003, p.313). La rédaction du Code découle d'un rapport de commission d'enquête qui escamote les responsabilités du régime colonial dans l'aggravation de la famine en Inde causée par l'imposition d'un déficit commercial, des cultures d'exportation et des taxes prélevées aux paysans. En cohérence avec le dogme malthusien associant les famines à des causes naturelles, le Code définit la famine d'après des indices techniques précis, tels que la pluviométrie, les prix des céréales, la mortalité. Le système de surveillance s'accompagne de mise à disposition de fonds et subventions destinés à répondre aux famines. Ces tentatives se sont soldées par un échec sans avoir pu contrer les famines de 1896/1908, par manque de réaction politique face aux alertes des administrateurs locaux mais aussi à cause de la réorientation des fonds pour les efforts de guerre à la frontière afghane. Seules auraient été appliquées les règles du travail obligatoire et de libéralisation
du marché céréalier (Davis, 2003). Sur la base de grilles d'analyses identiques, le Code de la Famine est appliqué de façon très inégale dans les pays africains de l'empire britannique (de Wall, 1997).

## b) Les bilans céréaliers agrégés des années 1970-1980

Lors de la famine sahélienne des années 1970, les données de routine recueillies par les agents de l'État se concentrent principalement sur les indices de production et déficit vivriers, et accessoirement sur les données sanitaires ou migratoires. Basées sur des statistiques réajustées en cours de route, les résultats sont considérés comme peu fiables sans pouvoir apprécier les déficits régionaux. Suscitées par les organisations internationales (SCF, FAO et CDC), les enquêtes de nutrition, faute de précédant, ne permettent pas d'apprécier la gravité de la situation. Ces sont les signes empiriques de regroupement de populations qui déclencheront la prise de conscience de la crise (Bonnecase, 2008). Il faut attendre les premières orientations tracées lors de la Conférence Mondiale de l'Alimentation de 1974 pour voir se concrétiser les procédures internationales des Sap, avec l'établissement du Smiar de la FAO. Á partir des années 1980, la libéralisation des marchés céréaliers contribue à accroître la demande en information sur les variations de l'offre et de l'accessibilité. Organisé conjointement avec le Pam depuis 1991, le Smiar est un système d'analyse à grande échelle, centré sur les productions agricoles, les cours et les échanges de marchés des produits alimentaires, mettant en balance production/importation et consommation/exportation. Il indique les pays à déficit alimentaire ayant besoin d'une aide alimentaire, chiffrée en nombre de bénéficiaires dans les rapports spéciaux consacrés à ces pays. Basé à Rome, le Smiar s'appuie sur des informations apportées par les gouvernements membres, des ONGs, et des représentants locaux de la FAO ainsi que sur des évaluations annuelles ou biannuelles des récoltes conduites par les experts de la FAO et du Pam. Riches en information sur les cours céréaliers, les données du Smiar sont consultées par les pays donateurs (Canada, USA, etc.) mais aussi par les pays importateurs (Arabie Saoudite)<fnref n="56" />. La famine de 1984 en Ethiopie impulse la création en 1985 du Fews par USAID, jugeant le Sap des Nations unies trop dépendant des données gouvernementales. Le rôle du Fews est de fournir des informations aux officiels d'USAID à Washington et occasionnellement au Congrès américain. C'est une approche high tech, utilisant de façon extensive les images satellitaires de la Nasa et les applications informatiques. Il publie régulièrement des bulletins d'information, sans apporter de recommandations, les décisions revenant à USAID. Malgré l'influence des théories d'accessibilité à la nourriture (entitlement) de Sen qui avait permis d'incorporer d'autres indicateurs socio-économiques, tels que les prix et des indicateurs comportementaux, ces deux systèmes articulés autour de l'équation « sécheresse = famine » et sur la méthode des bilans alimentaires nationaux

<footnote n="56">⁵⁶ Les statistiques actuelles des visites du site du SMIAR se chiffrent entre 30 et 40,000 visites mensuelles</footnote>
offrent des lectures globales et agrégées insuffisantes pour le ciblage des populations à risque (Boulanger et al., 2004 ; Buchanan-Smith et Davies, 1995 ; Darcy et Hofman, 2003 ; Devereux, 1993 ; Janin, 2010a). Aujourd'hui, le Fews a adopté les approches intégrées multicritères centrées sur l'économie domestique et la malnutrition infantile, se dédouanant en partie des données de seconde main issues des administrations.

## L'apport des approches socio-économiques des années 1980-1990

Entre 1985 et 1990, huit nouveaux Sap intégrés aux structures administratives nationales sont établis dans le Sahel et la Corne de l'Afrique, parfois initiés par des ONG (MSF, Oxfam, SCF) ou la FAO et le Pam, et qui intègrent des méthodes à indicateurs multiples incluant des données socio-économiques. Des Sap régionaux coordonnant les Sap nationaux voient le jour. Par exemple, le Sap du *Southern African Development Community* (SADC) en Afrique Australe ou le Comité permanent Inter-États de Lutte contre la Sécheresse (CILSS) pour la région du Sahel, l'*Intergovernmental Government Authority on Development* (IGAD) en Afrique de l'Est (Devereux, 2000). Avec le recentrage des fonctions de l'État à la coordination des politiques publiques, les Sap se concentrent sur le ciblage des populations lors des crises, le fonctionnement du marché, les facteurs structurels locaux et l'évaluation des résultats, avec comme fonction première de cibler les programmes d'aide alimentaire. En 1996, le Sommet Mondial de l'Alimentation impulse un nouvel élan auprès des partenaires, engagés à mettre en place des Systèmes d'Information et de Cartographie sur l'Insécurité Alimentaire et la Vulnérabilité (SICIAV), généralisant l'outil cartographique comme aide à la décision avec le développement de systèmes de traitement et d'analyses secondaires, de modélisation des processus et de représentation graphique et cartographiée, ainsi que des dispositifs de coordination et d'harmonisation entre les Sap. À la fin des années 1990, des méthodes d'informations plus localisées sont initiées par les ONG *Save the Children Fund* (SCF) et Care, incorporant des modèles sociaux économiques adaptés à l'échelle domestique afin d'obtenir des ciblages fins des bénéficiaires. Les données ne sont plus uniquement issues des administrations mais directement auprès des villageois par le biais des *Household Economy Approach*, sorte d'entretiens semi dirigés auprès de groupes de fermiers, calqués sur les évaluations rapides communautaires (*Rapid Rural Appraisal* RRA). Ces méthodes bouleversent radicalement les approches classiques, par le temps accordé aux paysans sur les réunions de bureaux, la prépondérance des informations de source paysanne dans la prise de décision, la prise en considération de l'économie domestique dans la conception de la sécurité alimentaire, l'unité de traitement de données (une famille) et par la refonte du zonage géographique des projections finales. Néanmoins, les données sont toujours des données secondaires, soit issues de l'administration (récoltes et rendements), soit issues des déclarations des
échantillons de groupes socio-économiques « représentatifs » enquêtés (Buchanan-Smith et Davies, 1995 ; Devereux, 2000 ; Janin, 2010a).

## Les années 2000 et la malnutrition à l'ordre du jour

Cette période se caractérise par le retour de la fonction régulatrice de l'État dans les politiques publiques, en tentant d'insuffler de la « bonne gouvernance ». Elle est marquée par le lobby humanitaire pour que les Sap intègrent les normes nutritionnelles, en particulier depuis la crise du Niger de 2005. La surveillance nutritionnelle des enfants de moins de cinq ans est routinisée par la systématisation d'enquêtes épidémiologiques ou d'enquêtes rapides conduites sur des échantillons de population pour produire les indicateurs de taux de malnutrition chronique et aiguë. Si la malnutrition chronique était déjà connue, documentée et mesurée depuis des décennies selon des protocoles qui font encore l'objet de controverses d'experts, son éligibilité récente comme indicateur des Sap découle aussi des innovations des modes de prise en charge nutritionnelle domiciliaire rendue possible grâce aux aliments enrichis prêts à l'emploi promus par les acteurs humanitaires (Bonnecase, 2012 ; Crombé et Jézéquel, 2007 ; Janin, 2010a ; Michiels et al., 2012 ; Olivier de Sardan, 2008a). Entre 2011 et 2012, ces nouvelles approches ont été fusionnées dans l'approche globale IPC et un Sap régional pour l'Afrique de l'Est et Centrale, le Food Security and Nutrition Working Group (FSNWC) dotés de cartes et publiant des bulletins de mise à jour concluant le nombre de bénéficiaires de l'aide d'urgence et d'assistance agricole. Fruits d'une collaboration entre le Fews, la FAO et le Pam, l'Union Européenne et les ONG (SCF, Care et Oxfam), ils privilégient les tendances mesurées à l'aune des ménages à l'aide des paramètres d'économie et de consommation domestiques, d'apport en eau potable, des mécanismes de survie et de la malnutrition et mortalité. La classification IPC a été adoptée par le Fews<fnref n="57" />.

## c) L'inscription des SAP dans les régimes successifs de l'aide alimentaire

L'incorporation successive des normes techniques des Sap - agricole, socioéconomique et nutritionnelle - est étroitement corrélée à l'évolution du régime de l'aide alimentaire internationale. Considéré comme un « régime instable » (Hopkins, 2010, p.82), ce dernier est en tension constante entre d'une part, des normes portées par les intérêts commerciaux et des politiques étrangères des donateurs, et d'autre part, des normes humanitaires et éthiques orientées vers le bénéfice des populations bénéficiaires (Hopkins, 1992 et 2010 ; Uvin, 1992 et 1994). Si l'aide alimentaire

<footnote n="57">⁵⁷ Se référer au site de l'IPC : http://www.ipcinfo.org/ ainsi qu'au tableau d'analyse des catégories d'insécurité alimentaire intégrant chacun des indicateurs http://www.fews.net/ml/fr/info/pages/scale.aspx.</footnote>
mondiale<fnref n="58" /> - essentiellement composée de céréales (environ 90 %) - ne représente qu'une part infime de la production mondiale (environ 0,015 %) et des stocks mondiaux (entre 1 et 2%), en touchant plus de cent millions de personnes réparties dans près de soixante-dix pays, l'incidence des enjeux politiques et économiques qui régulent les modalités de sa disponibilité impacte directement la nature des normes des Sap.

En effet, l'institutionnalisation de l'aide alimentaire s'inscrit dans un long processus d'hégémonie économique par les empires alimentaires d'Europe et des États-Unis sur le reste du monde, processus amorcé dès la moitié du XIXe siècle et amplifié au cours du XXe siècle, au cours duquel la libéralisation progressive des échanges mondiaux a privilégié les politiques interventionnistes des régions excédentaires ayant à mettre sur le marché mondial de volumineux surplus de produits, aux prix rendus concurrentiels grâce aux techniques de rendements et aux subventions plus ou moins déguisées. Ainsi l'arsenal juridique originel de l'aide alimentaire s'insère dans un dispositif complexe de mesures protectionnistes des marchés des deux grandes puissances agro-exportatrices<fnref n="59" /> (Courade & Haubert, 1998 ; Mc Michael, 2002). Originellement destinée à l'évacuation des surplus céréaliers et à renforcer les liens diplomatiques avec les pays amis lors de la Guerre froide, l'emprise politique des pays donateurs sur les choix d'attribution de l'aide alimentaire s'est aujourd'hui diluée dans une gestion confiée en grande partie aux institutions humanitaires faisant prévaloir des normes de neutralité et d'impartialité dans l'attribution de l'aide. Les distorsions commerciales favorables à l'agrobusiness américain sont également amoindries par le développement des achats locaux ou régionaux (achats triangulaires) et les donations aux populations en cash plutôt qu'en nature. Ainsi nous serions passés d'un régime politique d'élimination des surplus à un régime humanitaire, cherchant à réguler, à stabiliser et sécuriser les aides auprès des populations les plus précaires (Hopkins, 1992 et 2010 ; Uvin, 1992). Pour autant, la crise alimentaire mondiale de 2008 a montré combien ce régime humanitaire demeurait fragile, incapable de faire face à la montée des cours céréaliers identique aux crises des années 1970, mais dont les raisons s'expliquent par la conjugaison d'une baisse de production mondiale (liée en partie à l'augmentation des cours du pétrole et de mauvaises conditions climatiques) et d'une réduction des stocks mondiaux (par souci de

<footnote n="58">⁵⁸ L'aide alimentaire se distingue en trois catégories institutionnelles qui sont l'aide d'urgence, apportée aux victimes de catastrophes naturelles et victimes de conflits ; l'aide « Projets » nutritionnels ciblés sur des groupes vulnérables dans le cadre d'activités de développement spécifiques, où la nourriture fait le plus souvent l'objet d'échange « Nourriture contre travail » (*Food for Work*) avec les populations et l'aide « Programme » concessionnelle, où les produits sont fournis directement à un gouvernement ou acteur privé pour soulager la balance des paiements en étant revendus sur les marchés locaux (monétarisation) de façon à financer (grâce aux fonds de contrepartie) des activités de développement (Barrett et Maxwell, 2005 ; Boulanger *et al.*, 2004).</footnote>

<footnote n="59">⁵⁹ Depuis l'instauration des premières barrières douanières, ces mesures protectionnistes se sont muées en pratiques de droits de douane (tarifs douaniers), de restrictions quantitatives (quotas), subventions et crédits à l'exportation, subventions à la production, normes sanitaires, etc. (Mc Michael, 2002).</footnote>
rationalisation) ainsi que l'augmentation de la demande des pays émergeants et de la production de biocarburants. Exacerbé par des jeux de spéculation des marchés mondiaux, l'augmentation des cours s'est traduite par la chute de l'aide alimentaire, quand celle-ci était pourtant la plus nécessaire. Nous pouvons distinguer quatre grandes périodes caractéristiques des régimes de l'aide alimentaire : le régime d'évacuation des surplus, les régimes de développement et humanitaire et, plus récemment le régime s'assurance (Hopkins, 2010).

## Le régime politique d'évacuation des surplus (1950-1975)

Les premières aides alimentaires erratiques, initiées par des mouvements privés de charité ou des ordres religieux, commencèrent à s'institutionnaliser sous Roosevelt de 1933 à 1938, pour consolider les dispositifs de régulation des marchés céréaliers américains destinés à amortir les effets de la crise mondiale (Kroll, 2002). Elles se généralisèrent à partir de 1948, où des montants considérables furent envoyés par le gouvernement américain en Europe dans le cadre du plan Marshall de reconstruction économique d'après-guerre et des politiques de *containement* communiste de la Guerre froide. En agissant comme levier politique pour influencer la politique commerciale européenne, l'aide permettait de stabiliser les régimes modérés aux dépends du bloc de l'Est (Bossuat, 1992). En 1954, s'inspirant de ce modèle réussi de « mariage de circonstance » (Uvin, 1992, p.10) entre la gestion des surplus et le support de la politique étrangère, l'institutionnalisation de l'aide s'est consolidée avec la création de la loi américaine PL480, qui inscrira durablement les modalités politiques d'attribution de l'aide alimentaire par certains titres et articles de lois<fnref n="60" /> qui supportent clairement les objectifs de réduction des surplus et d'appui politique aux pays récipiendaires<fnref n="61" />. En 1968, de façon similaire, les premières aides alimentaires de la CEE ont coïncidé avec la prise de conscience des « spectres des excédents » (Kroll, 2002) et l'amorce du changement du marché agricole européen passant de l'autosuffisance à l'exportation. Initialement associée à une « stratégie commerciale à but humanitaire » (Erard et Mounier, 1984) de manière à servir l'évacuation des surplus agricoles<fnref n="62" />, l'aide variait d'année en année en fonction des surplus agricoles européens (Europaid, 2003). La mise en place

<footnote n="60">⁶⁰ En particulier le Titre I qui pose les règles de l'aide dite « Programme » destinée à l'aide au commerce et au développement sous forme de vente concessionnelle sur la base de crédits à long terme et à faible taux d'intérêts ; la section 416 b qui vise la régulation du marché interne américain par la donation des surplus ; le Programme Food For Progress adopté en 1985 pour faciliter l'aide vers les pays en voir de démocratisation.</footnote>

<footnote n="61">⁶¹ La PL480 se justifiait ainsi : « to expand international trade; to develop and expand markets for US agricultural commodities and to promote in other ways the foreign policy of the US » (Uvin, 1994, p139). C'est en 1966, qu'un amendement « Nourriture contre paix » a permis d'étendre les objectifs de l'aide alimentaire à la lutte contre la faim et la malnutrition. Avec l'ajout de la motion: « to combat hunger and malnutrition and to encourage economic development in the developing countries. »</footnote>

<footnote n="62">⁶² Le mémorandum sur la politique d'aide alimentaire de la CEE de mars 1974 se cale sur les expériences américaines. Il mentionne parmi les avantages de l'aide alimentaire, l'« encouragement des exportations commerciales de produits agricoles (...) des Etats membres » (Erard et Mounier, 1984, p.50).</footnote>
d'instances internationales de régulations<sup>63</sup>, n'a eu qu'un impact moindre sur les orientations politiques et économiques de l'aide. Leurs principes non contraignants n'ont pas empêché l'aide américaine de se développer comme un « régime commercial sous-terrain » (Hopkins, 2010, p.83) régenté hors de la régulation des marchés alimentaires du GATT et se montant jusqu'à 30 % des échanges alimentaires mondiaux. En 1967, la Convention de l'aide alimentaire (CAA) créée dans la continuité du GATT, pour réguler le partage de l'aide alimentaire entre les pays riches et assurer un montant minimum annuel, n'a pas permis de relever les plafonds minimums des donations (5 millions tonnes/an) ni d'empêcher les importantes fluctuations des dons d'une année à l'autre (Webb, 2003).

## Le régime du développement (1975-1990)

La prise de conscience des problèmes de la faim après la crise mondiale des années 1972-1974 a contribué à un changement de régime, dont les grandes orientations furent décidées lors de la Conférence internationale de la faim organisée par la FAO en décembre 1974. Cette période marquée par le lobby des ONG internationales se caractérise par la montée du pouvoir des institutions multilatérales, telles que le Programme Alimentaire Mondial ou les Comités de régulation de la FAO, ainsi que par la mise en place de modes d'évaluation des besoins, tels que les Sap. Le Pam, créé en 1961 comme « petit organisme expérimental des Nations unies et de la FAO » destiné à diriger les surplus agricoles vers les projets de développement du Sud, a commencé à se développer et à s'autonomiser (Erard et Mounier, 1984). Cette période s'accompagne de révisions de la PL480 et des procédures de l'Union Européenne en vue de valoriser les critères humanitaires dans l'attribution de l'aide et d'adopter des mesures d'assouplissement des modes d'attributions (Hopkins, 2010). Des mesures concrètes sont appliquées, telles que la diminution globale de l'aide programme américaine<sup>35</sup> (Barret et Maxwell, 2005 ; Webb, 2003), l'adoption par l'UE d'une approche de « stratégie alimentaire » supportant des programmes intégrés d'autosuffisance dans les pays récipiendaires et le développement des achats locaux et triangulaires. Pour autant, l'aide reste encore largement utilisée à des fins diplomatiques et pour les intérêts de l'agrobusiness d'exportation (Hopkins, 1992 et 2010). Lors des années 1980, respectant encore de façon implicite les critères politiques de la Guerre froide, la logique de la géopolitique Est-Ouest est reproduite au Sud, où l'aide conserve sa dimension punitive dans de nombreux pays où l'aide est suspendue par non-respect des conditionnalités politiques (Buchanan-Smith et Davies, 1995). Il faut néanmoins reconnaître les limites du poids du politique par la pression des médias et de l'opinion publique, comme dans le cas des famines médiatisées de l'Ethiopie communiste de 1984/85, où les États-Unis deviennent le premier donateur

<footnote n="63"><sup>63</sup> En 1954, un Sous comité consultatif de l'écoulement des excédents (CSSD) fut constitué par la FAO de façon à appliquer un code de conduite pour éviter de compromettre les importations normales et la production nationale du pays récipiendaire avant la signature d'un accord d'assistance et l'expédition des produits</footnote>
malgré les réticences initiales de l'administration Reagan. Á l'inverse, l'aide est destinée à stabiliser les gouvernements amis, comme en Égypte, un des principaux pays récipiendaires de l'aide américaine. Lors des années 1990, l'attribution de l'aide est conditionnée à l'adoption des programmes d'ajustement structurel de la Banque Mondiale et du FMI (Uvin, 1994). Dans les cas extrêmes, l'aide alimentaire participe à la mise sous tutelle du pays récipiendaire par le donateur principal, comme ce fut le cas en Bolivie, où les États-Unis dictaient à travers l'aide les choix de la politique agraire et commerciale du pays (Franqueville, 1998).

## Le régime humanitaire (1990-2010)

Lors de cette période, la montée en puissance de l'aide multilatérale s'est accélérée à travers les donations du Pam orientées principalement aux aides d'urgence, tout en s'affranchissant de plus en plus des exportations de produits, par le biais des achats locaux et triangulaires et en diversifiant ses donateurs. Les donations du Pam sont passées de 25 à 65 % entre 1990 et 2010 alors que l'aide bilatérale a littéralement fondu, passant de 64 à 6 %. Les 30 % restants sont directement distribués par les ONG (PAM, 2011). Notons cependant que les États-Unis couvrent toujours entre 50 et 60 % du tonnage global et le Pam demeure une agence humanitaire de redistribution de l'aide américaine (Barrett et Maxwell, 2005 ; Hopkins, 2010 ; IATP, 2005 ; PAM, 2011 ; Webb, 2003). La chute des donations directes des États a provoqué une baisse drastique et régulière des donations, passant de 15 millions de tonnes distribuées en 1999 à 4,1 millions de tonnes en 2011 - alors qu'auparavant les montants se stabilisaient autour de 10 millions de tonnes/an -<fnref n="65" />. Cette aide, principalement destinée aux aides d'urgence (entre 75 et 60 %) - destinée à l'Afrique en premier lieu - est jugée insuffisante au regard des besoins globaux estimés à 20 millions de tonnes/an (Pam, 2011). La volatilité des montants annuels corrélés aux cours mondiaux céréaliers et pétroliers fait qu'ils passent du simple au double en quelques années en empêchant toute planification des attributions (Barret et Maxwell, 2005). Cette période correspond à une ère de raréfaction de l'aide alimentaire, car depuis les sommets historiques de 2008 et 2011 se répercutant en cascades de crises sociales, les prix agricoles se sont maintenus depuis à des niveaux élevés (Geronimi et Maitre d'hotel, 2012). Enfin, outre la flambée des prix, le recentrage de l'aide alimentaire sur les urgences est la conséquence directe des tractations au sein de l'OMC, où la signature d'accord pour suspendre les pratiques protectionnistes des deux

<footnote n="64">⁶⁴ Le Titre I de la PL480 a effectivement chuté de plus de 90 % depuis 1980 (Barret & Maxwell, 2005). Globalement la part de l'aide programme dans l'aide totale a chuté de 80 % en 1977 à 25 à 40 % en 1997/2001 (Webb, 2003).</footnote>

<footnote n="65">⁶⁵ Les donations bilatérales ont chutés de 14 millions de tonnes à 2 millions de tonnes/an entre 1999 et 2011, alors que les achats locaux et régionaux (achats triangulaires) sont restés stables autour de 4 millions de tonnes/an.</footnote>
puissances agroalimentaires jusqu'ici sans cesse repoussée, ont abouti à un Accord sur l'Agriculture en 1994, fixant des engagements de réduction des subventions aux exportations et des aides à l'agriculture. L'aide alimentaire hors urgence y est consignée comme une « tractation non totalement commerciale » au même titre que les subventions à l'exportation et les crédits à l'exportation (Madeley, 2002). Poussées par le lobby des ONG - dont Oxfam -, les membres de l'OMC ont fini par s'accorder, en fin de cycle de Doha (2001-2005), autour de principes de maintien de l'aide d'urgence et de l'élimination des programmes de crédit à l'exportation, des pratiques des entreprises d'État exportatrices et de monétarisation (Titre I de la PL480 et de l'article 416b). Les aides d'urgence doivent être conditionnées par des évaluations précises des besoins et régulées par les instances de régulation des surplus de la FAO et de la Convention pour l'aide alimentaire (IATP, 2005 ; ICTSD & ENDA, 2005 ; Kripke, 2011 ; OMC, 2006 ; Oxfam, 2005). L'aide aujourd'hui plafonne aux niveaux exigés par le CAA, qui joue le rôle de « filet de sécurité alimentaire international » (Clark, 2010, p.98) en garantissant un transfert minimum des ressources lors des réductions drastiques de l'aide alimentaire causées par les flambées des prix, comme en 2008. En parallèle, comme nous l'avons vu précédemment, depuis la crise du Niger de 2005 et le lobby des agences internationales et ONG d'urgence dans la mise en évidence de la malnutrition infantile et le déploiement de programmes nutritionnels d'urgence, l'aide alimentaire s'est spécialisée en aide nutritionnelle d'appoint, améliorant la qualité de l'aide par l'apport de nouveaux produits aujourd'hui largement distribués, avec pour corollaire des programmes ciblant les enfants par le biais de programme de distribution dans les écoles (PAM, 2011).

Pour autant, ce régime humanitaire est toujours en tension avec les intérêts commerciaux et politiques. En effet, de nouveaux groupes bénéficiaires de l'aide américaine se sont développés formant un « triangle de fer » composé de l'agroalimentaire, des compagnies de transport et des ONG. L'agroalimentaire est dominé par moins d'une dizaine de compagnies privées, dont Cargil et Archer Daniels Midlands (ADM) qui couvrent près d'un tiers de l'aide américaine avec des coûts dépassant de 10 à 70 % les cours normaux. Le transport n'est confié qu'à quatre compagnies maritimes générant une activité protégée de toute compétition et un surcoût de l'aide estimé à 40 %. Pour un certain nombre d'ONG américaines, la distribution de l'aide participe à hauteur de 30 % de leur revenu total, grâce à la monétarisation de l'aide destinée à financer d'autres programmes (Barret et Maxwell, 2005). L'orientation politique de l'aide reste toujours d'actualité selon les basculements de la géopolitique internationale. Au début des années 1990, les crises successives des États indépendants de la CEI (Russie en 1992/93, CEI 1998/2000) et de certaines régions de l'Asie du Sud-Est (Indonésie en 1998/99) ont provoqué d'importants transferts d'aide. Ces pics étaient destinés à promouvoir la stabilisation macroéconomique dans des régions présentant un intérêt stratégique (Webb, 2003). Les
priorités données à la stabilité géopolitique prévalaient sur les logiques d'urgence alimentaire, comme
le montre la crise du Kosovo en 1998 qui a attiré une quantité disproportionnée d'aide alors que la
famine sévissait au Sud Soudan (Devereux et Howe, 2004). Lors de la famine en Corée entre 1993 à
1998, l'aide a fait l'objet d'un marchandage lors des négociations entre Pyongyang et les États-Unis
autour des armes nucléaires (MSF, 2003). Enfin, dans le contexte contemporain de guerre anti-
terroriste, on assigne une fonction sécuritaire à l'aide alimentaire, qui devient un rempart de
générosité pour se protéger du nouvel ennemi islamiste, comme le secrétaire d'USDA l'a exprimé
crûment dans une allocation publique: «*The US has more at stake than other countries in the debate
over food aid. Societies that are unstable because of hunger are more susceptible to extremism and
anti-Americanism. Food aid is an important tool in the war on terrorism*» (Finnerty, 2004). Enfin,
si l'aide s'est spécialisée à la réponse aux urgences et aux appoints nutritionnels, l'augmentation des
besoins d'une part et d'autre part, la décroissance des donations en partie liée à l'augmentation des
cours et des difficultés de réapprovisionnement des stocks d'aide fixés par la CAA provoquent une
surenchère des appels d'urgence à l'aide alimentaire, qui sont devenus des moyens permanents
institutionalisés pour les pays récipiendaires (Hopkins, 2010, p.87). Enfin, le régime de l'aide
s'orienterait aujourd'hui vers un « régime d'assurance » basé sur le principe d'assurance individuel,
où le bénéficiaire devient un « assuré » ayant un droit d'éligibilité de l'aide. Ce régime « intègre »
aurait pour but de transformer les relations entre les pays récipiendaires et donateurs jusqu'ici
caractérisées par des relations de charité entre quémandeur et fournisseur, pour des relations basées
sur ces critères « rationnels-légaux entre assuré et assureur » (*id.*, p.89).

Les tensions historiques entre l'aide alimentaire et l'aide structurelle

Les travaux historiques consacrés aux politiques occidentales de lutte contre les famines mettent en
exergue l'antériorité des articulations entre les initiatives privées initiées par des groupes de charité
privée et les politiques publiques conduites par les gouvernants ou les États. Les premières sont axées
sur des donations sporadiques de vivres quand les secondes s'orientent vers des politiques de lutte ou
de prévention le plus souvent orientées vers la régulation des marchés (Ò Gràda, 2009 ; Thévenin,
2009). Si certaines de ces mesures collectives existent depuis l'Antiquité, la promulgation à partir du
16e siècle de décrets et de lois d'assistance aux pauvres pose les premiers cadres institutionnels des
aides aux plus démunis (à Bruges en 1526 et à Venise 1529, en Angleterre avec l'Elisabeth Poor Law
en 1568). Les distributions gratuites ou de soupes populaires sont le plus souvent confiées aux églises
ou à des groupes charitables privés quand les autorités publiques imposent différentes mesures de
protection, telles que la régulation des prix du grain ou leur subventionnement, la mise en place de
greniers publics, le contrôle des exportations, la réduction des impôts, la gestion des stocks et
l'imposition de quota de ventes/achats, ou initient parfois des réformes agraires. De façon récurrente,
le développement de l'assistance gratuite rencontra des oppositions, comme lors des grandes famines en Irlande (1840) ou en Inde (1868-1876/78-1896/97 et 1899/1900), où elles furent largement critiquées, voire restreintes par les partisans du dogme libéral malthusien défendant la liberté des échanges du marché et le risque de dépendance des populations. Les aides gouvernementales prennent alors la forme d'un échange d'aide alimentaire contre travail sur des chantiers d'infrastructures publiques, dont les formes institutionnalisées couplant assistance et productivité furent instituées lors des famines européennes (1816-1817), de la grande famine irlandaise (1845), ou encore lors des grandes famines indiennes sous l'égide du Code de la Famine (1880). En parallèle à ces formes d'aide régulée et centralisée se sont développées les formes privées d'aide gratuite, où des comités philanthropiques anglais ou groupements quakers acheminèrent des aides en Irlande (1822 et 1840), un réseau de diaspora chinoise en Chine (1876-1879) ou l'aristocratie russe en Russie (1891-1892). Les donations caritatives ont aussi été organisées en contrepoint des politiques de domination coloniale dont les effets combinés à des conditions climatiques désastreuses ont conduit à des famines historiques (Irlande 1845-1851, Inde 1889-90, Algérie 1867-1868). De gré en gré, ces mouvements philanthropes s'institutionnalisent, avec la création des associations impliquées dans la lutte contre les famines provoquées par les guerres, telles que SCF en Ukraine (1921), Oxfam en Grèce (1941), Care en France (1945) ou Concern au Nigeria (1968). Cette répartition entre aide humanitaire privée et publique s'est accentuée après le Congrès Mondial de l'alimentation en 1963 organisée par la FAO, où les États se sont accordés pour confier l'aide aux ONG, renforçant les associations telles que le Comité Catholique Contre la Faim (en 1966), Brot für die Welt (1959). La création d'autres ONG a été initiée par des famines (supposées ou non), telles que MSF (1971), SOS Sahel (1979), Actions Contre la Faim (1979). Toutefois, si l'emprise malthusianiste a nourri la réticence des États à couvrir des aides gratuites, on ne peut systématiquement opposer les distributions gratuites dévolues aux humanitaires privés et les mesures de régulations gouvernementales comme le montrent les programmes d'aides étatiques, tels que les programmes déployés par les régimes coloniaux couplant les deux types de mesure (Bonnecase 2008 ; de Waal, 1997 ; Gado, 1993), ou encore les donations gérées par l'organisation gouvernementale ARA confiée à Hoover lors des distributions massives en Ukraine (1921) (Patenaude, 2002). Notons que cette distinction s'inscrirait dans un historique occidental, à la fois celui de la naissance de l'humanitaire chrétien, de l'État puis de l'influence du malthusianisme. L'efficacité d'une « bureaucratie des famines » très efficace dans la Chine confucéenne du XVIIIe montre bien que les autorités couplèrent régulation des marchés, greniers étatiques et aide alimentaire gratuite (Will, 1980). Pour autant, il s'avère que ces oppositions conflictuelles entre ingérence humanitaire et respect de la souveraineté étatique sont toujours d'actualité, comme l'a encore révélé la crise alimentaire du Niger en 2005, où s'opposaient les partisans des programmes de régulations gouvernementaux de distribution de vivres à prix
subventionnés et le lobby humanitaire de MSF et du Pam pour la distribution gratuite (Olivier de Sardan, 2008a).

### d) La co-construction des Sap et des programmes institutionnels

Pour finir, nous soulignerons comment la production des normes officielles des Sap est déterminée par les programmes de l'aide. Les travaux historiques sur la crise sahélienne de Vincent Bonnecase (2008, 2010ab) révèlent comment un consensus institutionnel autour d'une situation, telle que la « famine sahélienne », s'obtient par un processus au cours duquel les savoirs relatifs à la situation et les politiques institutionnelles de l'aide s'élaborent conjointement. La nature et l'expression du savoir découlent des relations entre les acteurs institutionnels, les dispositifs d'évaluation et de suivi ainsi que des types de programmes de l'aide internationale. Bonnecase montre que, face aux incertitudes d'une crise, l'élaboration des politiques et du savoir procède de tâtonnements empiriques et de négociations, pour qu'a posteriori le savoir se cristallise autour de notions, telles que la notion géopolitique de « Sahel », et par extension celles de « famine », comme cela a été le cas au Niger en 2005, avec les notions de « crise nutritionnelle » ou de « crise alimentaire ». Surtout, il montre que la dimension temps est centrale dans les modalités de construction du savoir et des prises de décisions. Lors de la crise sahélienne, la soudaineté de la production du savoir a renforcé la représentation institutionnelle d'une « crise », qui, toutefois, est ancrée sur des problèmes alimentaires chroniques aggravés. Le dispositif institutionnel de routine, comprenant les modèles explicatifs des systèmes d'analyse - et les arrangements sur leurs approximations - ainsi que les modèles de solutions politiques adoptées sont brusquement remis en question par la subite intrusion de nouveaux indicateurs de crise rendus visibles par la pression médiatique: la malnutrition étayée à la fois par un savoir nouveau et par de récentes enquêtes et la concentration des populations faméliques dans les camps de déplacés ou dans les centres de nutrition. Cette visibilité est portée par le principe de mobilisation caritative, propre au fonctionnement des ONG comme nous l'avons vu en première partie, et amplifié par les relais médiatiques internationaux, des agences de presse et télévision (Bonnecase, 2008). On pourrait qualifier ces situations de « crise du savoir institutionnel », qui par l'irruption de nouveaux paramètres opère une mutation rapide d'un savoir institutionnel déjà traversé par des questionnements critiques - telles que la contradiction sur l'interprétation de la gravité des taux de malnutrition élevé, jugé catastrophique par les ONG urgentistes ou chroniques par les autres -.
C'est une « crise du consensus sur lequel reposaient les politiques de sécurité alimentaire » (Jézéquel, 2007, p.33). Sur un laps de temps condensé, nous assistons à une redistribution précipitée des normes des Sap et une recomposition des jeux des acteurs de l'aide internationale et nationaux, impliqués dans la production du savoir, les équilibres politiques et l'orientation des politiques de
l'aide. En intégrant la malnutrition et la mortalité infantiles dans les paramètres décisifs du dispositif, jusqu'ici principalement guidé par le suivi des déficits et des cours céréaliers, les limites des normes de l'acceptable et de l'intolérable ont été repoussées de façon durable (Bourdelais et Fassin, 2005 ; Jézéquel, 2007). C'est sous l'imposition de « l'urgence » via la mobilisation médiatique propre au registre humanitaire, que ce savoir et les nouvelles normes et concepts sont ensuite cristallisés.

### III. CONCLUSION DU CHAPITRE 1

Ce retour sur l'évolution concomitante des Sap et de la nature de l'aide alimentaire souligne combien le Sap apparaît à la fois comme un empilement et une combinaison de normes plurielles techniques, nutritionnelles, agricoles, agro-météorologiques, économiques, socio-économiques, qui se surajoutent les unes aux autres de façon dynamique, sans qu'il y ait toujours de corrélation entre les indicateurs et les phénomènes qui s'y rapportent. Ces normes sont de nature très disparate : globalisantes (bilan alimentaire, marchés céréaliers, météorologie) ou plus ciblées (livelihood, nutrition) ; issues des archives administratives de seconde main (production agricole, prix des denrées) ou produites par des enquêtes et méthodes spécifiques (nutrition, livelihood, météorologie) ; tirées de méthodes high tech ou d'approximations empiriques. Pour autant, elles se traduisent toutes sous des formes et des catégories agrégées et quantifiées.

Nous avons également souligné comment cet enchâssement de normes évolue au gré des enjeux et des programmes de l'aide. Articulé aux attentes institutionnelles de ciblage de l'aide alimentaire, le Sap originel est basé sur les bilans alimentaires agrégés conçus pour valoriser des programmes bilatéraux d'aide alimentaire sous-tendus par des logiques d'évacuation des surplus. Il répond plus à une disponibilité des stocks qu'à son accessibilité, supposant que la nourriture disponible est distribuée équitablement entre les usagers. A la fin des années 1990, avec la suppression des programmes de crédit à l'exportation, des pratiques de monétarisation et de subvention, ainsi que la montée des achats régionaux et des apports en cash, l'aide s'est concentrée sur les programmes d'urgence dont la maîtrise relève des institutions humanitaires, mais s'est aussi modifiée avec l'émergence des programmes de filet de sécurité. La régulation de l'OMC et la raréfaction progressive de l'aide alimentaire ont conduit à affiner les bilans des Sap pour distinguer les aides d'urgence des aides structurelles, ainsi que les populations « chroniquement » affectées des populations « aigües ». Cette distinction s'inscrit dans une continuité historique de dualité entre les programmes d'aide alimentaire gratuite et ceux d'appuis structurels ou d'aides conditionnées, voire liées à des obligations, telles que le Food for Work, initiées dès les Codes de la Famine coloniaux. Ces mesures apparaissent comme un avatar de l'idéologie libérale malthusienne, induisant une distinction entre les
« bons » et « mauvais » bénéficiaires, entre les « travailleurs » et les « assistés », que les Sap concrétisent à travers l'exercice de catégorisation entre les crises aigües et les déficits chroniques et entre les classes de bénéficiaires qui s'y rattachent.

Par leur distinction institutionnelle, les différents Sap se dupliquent, combinant leur technique spécifique (telles les bilans alimentaires de la FAO) et l'emprunt d'autres techniques et connaissances (satellites du Fews, technique EHA des ONG). Etroitement liées aux institutions qui les ont portées (Nations unies, ONG, donateurs), ces normes dominent le champ cognitif des experts le temps d'un engouement institutionnel et du renouvellement de paradigme sur la sécurité alimentaire et des programmes institutionnels qui en découlent (Boulanger et al., 2004 ; Buchanan-Smith et Davies, 1995 ; Darcy et Hofman, 2003 ; Devereux, 1993 ; Janin, 2010). Mais il est remarquable que les sauts qualitatifs des normes des Sap soient à la fois provoqués par des crises aigües (Inde 1876, Sahel 1974, Ethiopie 1984, Niger 2005) bousculant les normes en vigueur ainsi que par des décisions entérinées par des Conférences internationales (conférence de faim en 1974, 1996 et 2002, ou cycles de Doha de l'OMC en 2005) façonnant les normes et leurs applications au niveau local. Par son inscription dans des processus longs de co-production des programmes humanitaires et du savoir institutionnel, le renouvellement des Sap, le plus souvent impulsé par le catastrophisme et l'urgence humanitaire, résulte de crises des consensus institutionnels au cours desquels, à force de tâtonnements empiriques et de négociations, de nouvelles normes officielles vont finir par se cristalliser. Il faut également relever que les formes « traditionnelles » d'économie morale pouvant peser sur les gouvernants pour déclencher les aides se sont médicalisées, où la visibilité des populations migrantes d'affamés se manifeste aujourd'hui par la visibilité médiatisée des regroupements d'enfants malnutris dans les centres de nutrition.

Enfin, cette double lecture souligne combien le Sap joue un rôle d'arbitrage au sein d'un régime de l'aide alimentaire caractérisé par la pénurie chronique et un rôle de régulation entre des entités récipiendaires de plus en plus fines. L'arbitrage du Sap s'affine, régulant tout d'abord la répartition de l'aide entre pays ou régions déficitaires, puis entre populations « chroniques » ou « aiguës » et enfin, entre membres d'une même famille, selon le degré de malnutrition infantile. Pour autant, si l'emprise des enjeux politiques et économiques de l'aide est diluée par les normes rationnelles et humanitaires, leur incidence est toujours prégnante, mais changeante selon les contextes de la politique internationale (Guerre froide, lutte contre le terrorisme, etc.) et de l'économie mondiale (programmes d'ajustement structurel du FMI, régulation de l'OMC) et les intérêts des groupes d'acteurs (agrobusiness, États, ONG, etc.).
Pour finir, les famines s'inscrivent dans la mythologie des désastres humains, dans la continuité des modèles catastrophistes malthusiens de crises interprétées comme des ruptures alimentaires et des déstructurations sociétales, impliquant des réponses exogènes et l'implication des autorités supérieures gouvernementales et internationales. Le SAP, comme représentation moderne des famines, à l'instar des représentations des catastrophes naturelles, répond à la nécessité de construire un registre explicatif permettant de s'approprier le désastre et d'en reprendre la maîtrise (Clavandier, 2004). Il agit comme un moyen de rationaliser les peurs face aux visions de chaos sociaux et de souffrances humaines, en contrepoint ou complément de la dramaturgie médiatisée des famines. En s'inscrivant dans ce processus de rationalisation, l'exercice de quantification de la gravité du phénomène, s'il est resté longtemps très approximatif, a aujourd'hui atteint un degré de sophistication avec les méthodes IPC, bornées par une multitude de critères quantifiés. Le SAP appartient plus que jamais à la sphère de l'expertise, elle-même traversée de tensions entre disciplines, méthodologies, prévalence d'indicateurs et gestion de l'incertitude, conduisant ainsi à institutionnaliser les modalités du consensus, inscrit comme une fonction formelle dans les guidelines IPC. Si ce registre expert participe à une neutralisation politique de l'analyse –voire à l'impossibilité des politiques d'en maîtriser les termes –, il convient toutefois d'en atténuer la place dans la gestion des affaires publiques, où les prises de décision reposent sur un mixage entre les trois pôles de normes, technique, émotionnel et moral et dont l'issue est circonstanciée par la maîtrise des paramètres techniques des SAP, par les jeux d'alliance entre les groupes d'acteurs en place et les enjeux qui sous-tendent les politiques alimentaires, ainsi que par la gravité de la situation et par sa médiatisation. La chorégraphie des régimes successifs éthiopiens face aux famines et crises décrite dans le chapitre précédent illustre parfaitement cet équilibre évolutif des représentations, qui semblent aujourd'hui stabilisées autour du registre technico-scientifique et apolitique du SAP.
### I. INTRODUCTION

Nous allons suivre les étapes les plus représentatives du cycle d'une évaluation qui s'est déroulée en juin et juillet 2003. La « mission » de l'équipe consiste à visiter les administrations de districts situés sur les hauts-plateaux du Nord et du Sud-Wello en région Amhara (voir carte de l'illustration 10) pour estimer les déficits céréaliers de la petite saison des pluies du belg. En fin de parcours, l'équipe pourra compléter les évaluations de novembre 2002 sur les déficits des récoltes de la grande saison des pluies précédentes – récoltes appelées meher – pour calculer l'ensemble du déficit de l'année agricole en cours et ajuster la totalité du nombre de « bénéficiaires » – belg et meher – de l'aide. L'équipe, essentiellement d'origine éthiopienne, est composée de techniciens de départements gouvernementaux et d'ONG, ainsi que d'un représentant du département d'alerte précoce éthiopien, rattaché au *Disaster Prevention Preparation Commission* (DPPC) et d'un représentant du Programme Alimentaire Mondial (Pam).

### II. LE SAP AU RAS DU SOL

#### Jour 5 - Sur les routes du Nord-Wello

Nous arrivons en milieu de matinée à Filakat, capitale du district de Meket dans le Nord-Wello (voir illsutation 13), où nous avons rendez-vous avec les agents de l'administration en début d'après midi. Notre équipe de cinq personnes est répartie entre deux véhicules. Le *landcruiser Toyota* du Pam est un imposant 4x4 haut de gamme climatisé et doté à l'avant d'une grande antenne de radio Hautes Fréquences. Le lustre de sa carrosserie et de ses pares-chocs a disparu sous une épaisse couche de boue noire, malgré les efforts d'Abebe, le chauffeur, qui profite, lors de chacune de nos interminables réunions pour astiquer méthodiquement son véhicule. Quadragénaire très consciencieux dans sa conduite, Abebe est le réel maître à bord car il juge de la faisabilité de chacun de nos déplacements.
<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>Illustration 11 : Répartition des zones administratives évaluées</figcaption></figure>

(Sources : rapport final du DPPC de l'évaluation du belg 2003)

Son appréciation de la qualité de la piste et du respect des horaires de circulation autorisés par l'administration du Pam dicte les possibilités de visite – déjà rares – des communes villageoises reculées et règle les tempos de nos réunions parfois abrégées par les impératifs de l'heure. Affable témoin de nos discussions, Abebe se fait aussi souvent l'oreille et le conseiller de son acolyte assis à ses côtés, Awoke, le team leader de l'équipe d'évaluation. Un peu à l'étroit sur son siège du fait de sa grande taille, Awoke, m'explique longuement son travail en remontant du doigt ses lunettes de myope en usant avec espièglerie d'un humour décalé. Jeune trentenaire élégant dans son costume impeccablement coupé, Awoke travaille comme food aid monitor depuis quatre ans dans le bureau du Pam de la région Amhara, à Desse, la capitale du Sud-Wello. Son travail l'amène à sillonner régulièrement la région, pour collecter les données de la situation agricole de chaque district, vérifier les distributions de rations alimentaires sur les sites ou dans les écoles, et compiler ses rapports d'évaluation. Porte-parole de l'équipe, il est chargé d'organiser le déroulement de l'évaluation, les réunions, les séances de travail de l'équipe et les restitutions auprès des interlocuteurs administratifs et de la hiérarchie du DPPC et du Pam. Il ajoute que cette « mission » d'évaluation est « vraiment un truc très laborieux ». Il communique à heure régulière nos positions et déplacements à la base de
Desse par radio. Il est aussi en contact avec les autres véhicules du Pam, ce qui, lors de la tournée, lui permettra d'échanger nos résultats avec ses collègues en évaluation dans d'autres zones de la région.
Parmi les passagers installés à l'arrière se trouvent Bekele, technicien agronome du ministère de l'Agriculture d'Addis-Abeba, Kasahun, directeur de la branche de la Fédération de la Croix Rouge de la zone du Bale en région Oromia et moi-même. Lors de l'évaluation de meher de novembre 2002, Bekele faisait déjà partie de mon équipe d'évaluation. C'est un petit homme d'une quarantaine d'années, placide et austère, sombre et silencieux. Lors des voyages, il semble plus absorbé par l'observation du paysage que par les conversations sans queue ni tête qui animent nos trajets, où peuvent être abordés la politique étrangère (nous sommes en pleine guerre d'Irak), la religion, les femmes et la famille, la philosophie, le football, etc. L'année passée, j'avais déjà noté comment Bekele cumulait les détails observés en bord de route pour poser un diagnostic assez précis de la situation agricole. Mais, à cause de son mutisme jugé comme « dépressif » par l'équipe, il avait plus été l'objet de moqueries que de considérations. Kassahun est un homme à la cinquantaine étincelante.
Il porte une casquette rouge et un gilet de voyage orné du macaron du logo de la Croix-Rouge qu'il ne quittera pratiquement pas durant toute l'évaluation. Il distille continuellement des blagues et des anecdotes et parle avec passion de sa famille et de ses enfants. Originaire du Bale, il découvre cette région historique de l'Éthiopie et profite de chaque halte pour parcourir les rues et planter des souvenirs à offrir : du miel, des chapeaux, une couverture, etc. De sa voix haut perchée, il harangue le chauffeur ou le farenj, « étranger » que je suis. Quant à moi, je me suis présenté comme anthropologue. Si cela a suscité des questions sur mes lieux d'enquêtes dans les villages de la zone du Wag Hemra et inspiré des quolibets de la part de Kassahun sur mon affiliation Agaw du Wag Hemra (zone de mon terrain d'enquête dans les villages), cela n'a pas levé de question sur ma présence au sein de l'équipe. Dans le second véhicule de l'administration conduit par Bekele, Zerihun du Département d'Alerte Précoce et Molla de l'ONG Concern implantée dans le Sud-Wello, nous rejoignent en début d'après midi. Zérihun n'a pu retirer son perdiem à la banque que ce matin. Retard d'organisation volontaire ou contraint ? Quoiqu'il en soit, Zérihun s'impose imperturbablement par son style posé de cinquantenaire trapu qui force au respect. Il m'expliquera humblement qu'il travaillait au RRC sous le Derg et qu'il officie aujourd'hui au DPPC, comme responsable du SAP de la région Amhara, dans les bureaux de la capitale régionale, Bahir Dahir. Tout en mesure, il contraste avec la fougue du chauffeur Bekele, dont la jeunesse se revendique par sa tenue afro-américaine. Pour nous rejoindre, Bekele a forcé au maximum la conduite de son vieux véhicule poussif, donation d'une ONG, comme pour la plupart des véhicules de l'administration éthiopienne. Enfin, Molla ne déroge pas d'une attitude neutre et polie. Serviable et à l'écoute, il intervient peu dans les discussions car il n'a encore jamais participé à cet exercice d'évaluation. Il prend scrupuleusement des notes lors des
réunions et consent à me traduire ou m'expliquer les échanges dont le sens m'échappe lors des réunions (Notes du 24/06/03).

Partis sous la pluie à l'aube de Bahir Dahir, nous avons emprunté la route dite « chinoise » – don de la République populaire de Chine au régime communiste de Menguistu dans les années 1980 – dont la succession de pistes boueuses et de tronçons de routes goudronnées traverse d'ouest en est les hauts-plateaux du Nord-Wello sur près de trois cents kilomètres. Installés dans le moelleux des sièges spacieux, nous profitons pour relire distraitement nos notes mais surtout pour sombrer dans un état de somnolence, bercés par la ritournelle de la cassette de musique éthiopienne, accentuant l'état hypnotique provoqué par le défilé du paysage embué. La lente ascension jusqu'aux hauts-plateaux suit le cheminement interminable de longs lacets, dont la perspective dévoile progressivement à travers les percées de nuages l'étendue des vallées aux allures de

<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>**Illustration 12 :** Paysage du Nord-Wello</figcaption></figure>

canyons enserrées entre d'imposants massifs aux découpes tabulaires. Nous débouchons sur les plateaux, où alternent des terrains rocailleux où ne subsistent que de rares bosquets d'eucalyptus et d'euphorbes, et des étendues de champs fertiles alliant le vert éblouissant des jeunes pousses et le noir de la terre épaisse. Bekele me rappelle qu'à cette période charnière entre les deux saisons du *belg* et du *meher* de cette zone agro-écologique semi humide du *woïna dega*, les paysans combinent les récoltes du *belg* et la préparation et le semi pour le *meher*, dont les premières pluies commencent à
arroser le sol. En effet, certains champs d'avoine ou de blé du *belg* sont encore verts et n'ont pas encore été récoltés. Parfois, juchés sur des plates- formes en bois, des enfants surveillent les champs et bombardent les oiseaux de cailloux à coups de fronde. Des hommes, femmes et enfants accroupis en lignes sont occupés à désherber les champs à la main, ou à récolter à la serpe le *teff* ou l'avoine. D'autres champs sont labourés à l'araire, tracté par une paire de bœufs, pour les préparer à l'ensemencement du *meher*. Des enfants bergers surveillent des troupeaux de moutons dans les pâtures. De larges cercles jaunes en fétus de pailles se distinguent parfois sur le sol, traces du battage des récoltes du *belg*, où les hommes ont fait tourner leurs bœufs pour piétiner le grain avant le vannage. Le paysage est le reflet constant des activités agricoles et de la qualité des récoltes, mais à ma surprise, dans la voiture personne ne prend de notes. Molla relit des rapports de son ONG et Awoke est plongé dans la lecture des journaux de la veille. Seul Bekele observe silencieusement le paysage et les activités qui s'y déroulent. Les véhicules sont rares et se croisent en s'aspergeant de boue : des bus, des camions, des 4x4 d'ONG ou privés, parfois un véhicule de tourisme. Le long de la route défilent des groupes de maisons rondes en pierres et au toit de chaume, des hameaux parfois fortifiés devant lesquels s'exposent généreusement des meules de paille. Nous dépassons à vive allure des cortèges de femmes et d'hommes en route vers le marché, emmitouflés sous leur toge ou protégés par un parapluie délavé, parfois accompagnés de cavalier chevauchant une mule harnachée. Des hommes courent après leurs ânes chargés de sacs ou après leur troupeau affolé par la vitesse du véhicule. Nous croisons des groupes de paysans qui travaillent comme main-d'œuvre sur des chantiers de route imposants par leurs échafaudages monumentaux en troncs d'eucalyptus. À ma suggestion de nous arrêter pour discuter, Awoke me réplique que nous le ferons plus tard, le plus important étant d'arriver assez tôt pour prendre rendez-vous à Meket. Pour autant, nous faisons une halte au bord de la route, où sont déjà garés quelques camions et voitures. Au pas de course, comme les autres chauffeurs et passagers, mes collègues vont tour à tour faire leurs ablutions à une source d'eau bénie qui jaillit d'un tuyau sur le bas côté puis faire l'aumône au prêtre assis sous une cahute épinglée d'images pieuses après avoir embrassé sa croix et reçu ses bénédictions. Puis, après quelques heures de routes, comme la plupart des petites villes des hauts-plateaux, Filakat surgit brusquement d'un paysage de steppes. La piste se prolonge en une rue goudronnée et ses ronds points, conduisant à l'alignement bigarré de boutiques de vêtements et de tissus, d'échoppes de bazar d'ustensiles en plastique, de couturiers, de salles vidéo,
<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>**Illustration 13 :** Paysage du Nord-Wello</figcaption></figure>

de salons de coiffure, de bars ou de restaurant décorés de fresques et de logo Coca Cola, d'où retentit
une musique tonitruante. La rue est animée par l'agitation des vendeurs et vendeuses ambulants de
grains, de sodas, de fruits, de mouchoirs et des mendiants qui se pressent autour des camions, des 4x4
et minibus. C'est jour de marché, comme l'atteste la présence de troupeaux de moutons et de chèvres,
et de quelques vaches. Des femmes portant du bois, des jarres, des poulets. Pour rejoindre les
bâtiments administratifs, nous croisons une église circulaire posée dans son jardin d'euphorbes
géants, et une mosquée dont le minaret en construction est hérissé d'échafaudages. Nous sommes
ralentis par une marée d'uniformes violets de collégiens sortant du collège leur cahier à la main. Des
jeunes femmes à l'allure pesante passent en groupe en portant un jerrican d'eau encordé sur leurs
reins. L'artère principale se ramifie en ruelles boueuses jouxtées de maisonnettes en terre, en rondins
d'eucalyptus ou de maisons en ciment. Les parcelles bordées d'eucalyptus, de tôles ou de barbelés
laissent apercevoir des bêtes et des meules de paille. Nous arrivons aux bureaux, une grande enceinte
où les bâtiments ont été rénovés, premier effet palpable de la politique de décentralisation impulsée
par le gouvernement d'Addis-Abeba (Notes du 24/06/03).
Meket est une destination importante car ce district a été signalé comme problématique par l'administration de la *zone* du Nord-Wello. Awoke m'explique que le nombre de bénéficiaires, d'environ 5,000 personnes, annoncés par le district est surévalué et que nous devons chercher à le réduire. Pour autant, ce n'est qu'une étape dans la programmation de l'ensemble des visites, au cours desquelles se succèdent les séances de *briefing* et de *debriefing* avec la hiérarchie administrative et les visites de districts. En effet, nous sommes partis en voiture d'Addis-Abeba le 20 juin, lendemain de la journée de *briefing* du DPPC national organisé pour l'ensemble des équipes qui sillonneront le pays. Les deux équipes de la région Amhara ont reçu leur *briefing* aux bureaux régionaux du DPPC à Bahir Dahir le 23 juin. La tournée démarre le 24 juin avec le district de Meket et doit s'achever le 9 juillet avec la restitution aux bureaux de Bahir Dahir. Notre équipe doit visiter deux *zones* : le Nord-Wello et le Sud-Wello, en y programmant respectivement la visite de quatre puis de sept districts, ainsi que les *briefing* et *debriefing* auprès de l'administration de chaque *zone*. Le retour sur Addis-Abeba est programmé le 10 juillet<fnref n="66" /> (Notes de 26/06/03).

## Jours 1 et 4 – Rappel des *briefing* préparatoires à Addis-Abeba et Bahir Dahir

Cette première réunion à Meket fait suite aux séances préparatoires à Addis-Abeba et à Bahir Dahir, qui, si elles sont qualifiées de « formalités » par les experts, n'en étaient pas moins interminables. Il y a quatre jours, une partie des quatorze équipes était réunie pour le *briefing* de la Led Multi Agency 2003 Belg Season Performance Assessment. Dans la grande salle de réunion du DPPC, où se tiennent généralement les restitutions officielles des appels annuels de l'aide humanitaire auprès des donateurs et des journalistes, Endalkachew, jeune technicien du Pam, mais récemment promu au Fews d'USAID et Befekadu, un ancien du DPPC à Addis-Abeba, chargé de la surveillance des cultures, sont assis côte à côte à l'estrade des officiels, sous le drapeau éthiopien. Ils font face à un auditoire clairsemé et dispersé le long des rangées de tables, car la plupart des évaluateurs se retrouveront dans chacune des régions à visiter. De mon équipe, seuls Molla et Kassahun sont présents. Usant d'un ton à la fois enjoué et emphatique, les deux orateurs tentent d'insuffler un peu d'enthousiasme à l'atmosphère assoupie de cette salle aux trois-quarts vide, empesée par son éclairage aux néons et ses lourdes tentures rouges calfeutrant les fenêtres. Cette cérémonie d'ouverture donne le ton aux exercices à venir. Non seulement par ce mélange d'ennui solennel et de désinvolture qui imprègne toutes les réunions administratives, mais aussi par la forme de l'exercice qui consiste à énoncer et à recopier des litanies de données brutes, et enfin – et surtout – par le recyclage des données des

<footnote n="66">⁶⁶ Le *debriefing* de l'ensemble des évaluations nationales aura lieu le 18 juillet. L'évaluation prendra vingt jours, y compris les voyages, les heures de travail d'écriture et de réajustements du rapport.</footnote>
évaluations passées. Le but de réunion est de nous fournir la *check-list* des informations à collecter et les photocopies des données de référence par *zone* et *woreda* : les moyennes des productions agricoles du belg sur les cinq dernières années, les productions théoriques agricoles prévues pour le belg 2003 et le nombre de bénéficiaires de l'aide alimentaire pour l'année 2003. Contrairement à l'évaluation des récoltes du *Meher* de l'année passée, aucun scenario n'a été élaboré. Déterminant lors des négociations avec les autorités des districts, ce scenario proposait trois catégories de qualité de la production agricole estimée « bonne, moyenne, mauvaise », où les montants des productions, déficits et bénéficiaires étaient calculés par district. Chaque équipe reçoit un classeur neuf qui renferme une multitude de documents<fnref n="67" /> ainsi que le rapport d'évaluation du *meher* 2002, qui nous servira de modèle de rédaction. Puis, tour à tour, les deux orateurs rappellent les objectifs et la méthodologie de l'évaluation. Ils déclinent, point par point, chaque information technique relative à chacune des régions visitées et décrivent les documents mis à disposition et la méthodologie d'évaluation de notre enquête. Ils présentent les formulaires à remplir et la *checklist*<fnref n="68" />. Enfin, ils ponctuent cet inventaire de commentaires méthodologiques<fnref n="69" />. Endalkachew conclue qu'il faut ramener de « bonnes justifications auprès des donateurs », montrer au mieux pourquoi les populations sont appauvries et ont besoin d'aide. Alors qu'il enchaîne sur le formulaire descriptif de la situation que chaque équipe doit remplir, d'autres responsables du Pam interviennent avec véhémence, en contredisant, voire en coupant la parole à Endalkachew. Getachew du Pam se lève du fond de la salle pour venir sur le devant de la scène expliquer son utilisation du formulaire et recommander de ne pas s'appuyer sur les estimations théoriques des récoltes mais plutôt sur les moyennes pour calculer les déficits agricoles. L'échange avec Endalkachew tourne à la joute oratoire et technique. Moins virulente, Nigist du Pam reprend chacun des documents du classeur pour les commenter. Enfin, Beletu chargée des aires pastorales au DPPC d'Addis-Abeba ajoute ses recommandations pour les régions Somali, Afar et Borena. Il semble que les intervenants cherchent plus à démontrer leur légitimité face à la parole et au savoir

<footnote n="67">⁶⁷ Il s'agit d'un tableau récapitulatif par district des productions des principales récoltes en quintaux de 1998 à 2002, et leurs moyennes ; des cartes des pluies du belg 2003 de chaque zone montrant les zones à pluviométrie « normale, en-dessous et très en-dessous de la normale » ; les rapports d'évaluation belg et meher 2002 ; un tableau du nombre de bénéficiaires de l'aide alimentaire estimés lors de l'évaluation des récoltes du meher 2002 ; une carte de la topographie de chaque zone.</footnote>

<footnote n="68">⁶⁸ La liste est longue : état de la pluviométrie, attaques par les nuisibles, surfaces et productions théoriques des récoltes et estimations des déficits, état des troupeaux, cours des prix des produits agricoles, santé animale et humaine, malnutrition, qualité de la distribution de l'aide alimentaire, revenus des paysans.</footnote>

<footnote n="69">⁶⁹ La comparaison de la productivité attendue se fait grâce à des estimations visuelles et qualitatives, complétée par des réunions en *focus group* avec les paysans, pendant lesquelles nous devons éviter les *leading questions* et de prendre des notes. Lors des discussions avec les « officiels », il faut chercher à recueillir les informations auprès des techniciens du ministère de l'Agriculture plutôt qu'auprès des agents des districts ou des zones, agents jugés trop « politiques ». Il faut faire attention de ne pas biaiser les résultats finaux des bénéficiaires de l'aide, si seulement une seule récolte est affectée quand les autres sont bonnes. Il faut comparer les prix des denrées sur le marché avec ceux de l'année passée. La malnutrition ne peut être estimée visuellement mais il faut se référer aux données du ministère de la Santé ou des ONG qui ont conduit des enquêtes de malnutrition, etc.</footnote>
monopolisés par Endalkachew, à la fois considéré comme ancien collègue mais aussi comme représentant d'une autre entité institutionnelle. De façon apaisante, Befekadu revient sur les considérations pratiques d'organisation. Il relit la composition des équipes, la répartition dans les véhicules, les heures et lieux de rendez-vous pour le départ vers les régions. La réunion a duré trois heures et demi (Notes du 20/06/03).

<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>Illustration 14 : Carte administrative la région Amhara (sources DPPC - 2003)</figcaption></figure>
Le lendemain de notre voyage d'Addis-Abeba jusqu'à Bahir Dahir, les deux équipes en charge de l'évaluation de la région Amhara sont reçues dans le bureau du commissionnaire, Ato Aderew, pour le briefing régional. Surchargé de rendez-vous, Aderew nous accueille de mauvaise humeur, avec une heure et demi de retard. Il exprime son impatience en regardant nerveusement sa montre et l'échange tourne vite à une formalité qui ne fait l'objet ni de débat ni de discussion. Nous sommes une dizaine.

La seconde équipe de cinq personnes est en charge d'évaluer la *zone* Oromia et celle du Nord-Choa. Nous nous serrons dans le petit bureau d'Aderew, répartis entre le canapé destiné aux invités et des chaises collectées dans les autres bureaux. L'administration du DPPC occupe encore de vieux locaux vétustes, où les techniciens partagent des pièces exigües et mal éclairées, au milieu d'un bric-à-brac de cartons, d'empilements de dossiers, d'ordinateurs sous plastique et de pièces détachées de photocopieuses hors d'usage. Il est prévu de déménager prochainement dans de nouveaux locaux en périphérie de Bahir Dahir. Ce briefing consiste surtout à choisir les districts à visiter, soit pour valider des résultats déjà entérinés par les zones, soit pour renégocier les données contradictoires. La réunion se déroule en amharique que Molla, au fur et à mesure de son avancement, me traduit en anglais. Aderew a confié la conduite de la réunion à Getahun, un des techniciens agro-économistes du DPPC, qui me dit n'avoir été prévenu qu'au dernier moment. Il s'appuie sur un rapport de la situation régionale qu'il a déjà rédigé pour nous en lire les grandes lignes, énonçant point par point, selon le canevas habituel des rapports administratifs, calqué sur la *checklist* des informations que les évaluateurs auront à collecter<sup>70</sup>. Il conclue par le constat de « l'absence de désastre naturel de taille », corroboré par la stabilité des prix de céréales et de têtes de bétail. Toutefois, il invite les équipes à préciser les impacts localisés des mauvaises pluies ou d'attaques par les insectes sur les récoltes de chaque district. Sur les vingt districts des deux zones couvertes par notre équipe, le Nord-Wello et le Sud-Wello, douze sont jugés comme prioritaires. Nous ne pourrons visiter que huit d'entre eux. La seule question est adressée par Tigist, une collègue d'Awoke, elle aussi *food monitor* du Pam de Desse. Elle demande si pour estimer les différentes sources de revenus des populations, nous devons nous référer aux données des études de l'ONG Save the Children, plutôt que celles fournies par les administrations des districts. Aderew répond qu'il n'y a pas de grande différence avec la méthode habituelle, et que nous pouvons mixer les différentes sources, en procédant par une sorte de triangulation. C'est avec désinvolture qu'Aderew élude la question, car les deux méthodologies divergent tant dans leur méthode que dans la précision des résultats. Les données de l'administration

<footnote n="70"><sup>70</sup> Getahun commence par l'historique météorologique, soulignant les retards de calendrier des pluies de belg sur certains districts, en les comparant avec celles des trois dernières années. Il reprend les chiffres des récoltes et déficits de la saison meher de l'année passée et les chiffres de bénéficiaires 2002/2003 ainsi que les quantités prévues d'aide alimentaire et les retards dans les distributions. Il énumère ensuite les performances des récoltes du belg, chiffrant les surfaces plantées et les récoltes attendues de l'ensemble des districts. Il n'y a pas eu d'épidémie pastorale ou humaine, ni de problème d'approvisionnement en eau.</footnote>
issues de questionnaires donnent un pourcentage global par *zone* administrative quand les données de SCF sont issues d'enquêtes plus fines par *focus group* dans des villages représentatifs en distinguant les zones agro-écologiques. Si cette réunion n'est ni le lieu ni le moment pour ouvrir un débat d'experts sur cette nouvelle méthode d'évaluation et de sa possible généralisation, la non-réponse d'Aderew donne un feu vert implicite pour nous laisser bricoler les méthodes à notre guise. Le soir, lors du dîner au restaurant, Awoke nous propose un plan de répartition des tâches entre les membres de notre équipe, chacun devant se charger d'une thématique de la *checklist* et s'assurer que les formulaires seront remplis par les administrations de district. Il dresse un calendrier de visite, où trois jours sont consacrés à trois districts du Nord-Wello (Meket, Gubalafto et Gidan) et au *briefing* et *debriefing* auprès de la *zone*, une journée de repos et de rédaction intermédiaire et quatre jours consacrés à quatre districts du Sud-Wello (Wegedi, Sayint, Legambo et Desse Zuria). Zerihun souhaite se séparer en deux équipes pour élargir le nombre de districts visités, ce à quoi Awoke répond par la négative car l'ensemble de l'équipe préfère que nous restions groupés. Il propose de réévaluer plus tard la nécessité de se séparer (Notes du 23/06/03).

## Jour 5 – À Meket

Vers l'heure du rendez-vous vers 13h30, où Zérihun et son équipe nous ont rejoint après déjeuner, nous attendons quelques minutes que le chef de district finisse de s'entretenir avec une équipe du Pam venue de Desse pour relever les données sur les travaux *Food For Work*. Ainsi, nous sommes dans la file d'attente des visiteurs en charge du recueil de données auprès de l'administration ! Nous restons sur le parking, installés dans la voiture garée sous des eucalyptus en écoutant la radio pendant qu'Abebe nettoie déjà sa carrosserie, puis nous commençons à faire les cents pas à l'entrée des bureaux. Les bureaux sont répartis en deux ailes le long d'un couloir central, où résonnent les échos familiers de l'environnement des bureaux éthiopiens : le claquement des machines à écrire, les grincements des portes et le ronflement des moteurs de motos et de voitures sur le parking au dehors. Cet environnement se caractérise aussi par son odeur chargée de papier carbone. Dans l'entrée sont placardées des affichettes rappelant les douze principes du parfait fonctionnaire (honnêteté, transparence, loyauté, etc.) et un poster illustrant les bienfaits d'un programme de construction de bassins d'irrigation villageoise à l'aide de deux dessins contrastés montrant d'un côté une maman en haillons qui porte un enfant décharné dans un paysage constellé de cailloux et de vaches faméliques, et de l'autre, des paysages verdoyants où des hommes puisent de l'eau de puits pour irriguer de somptueux jardins.

Nous sommes enfin invités dans le bureau de l'administrateur de district, Ato Tesfaye, qui nous reçoit enfoncé dans un énorme fauteuil derrière son bureau. Au mur est épinglée une affiche de l'Amhara
Nations and Democratic Movement (ANDM), sur fond du drapeau régional étoilé jaune et rouge<fnref n="71" />. Sur un autre mur, des tableaux de statistiques des populations par commune (Kebele) ont été tracés au marqueur sur de grandes feuilles millimétrées ajustées les unes aux autres. Nous nous répartissons entre quelques chaises et le canapé destiné aux visiteurs devant une table basse ornée d'un vase de fleurs en plastique. Une partie de l'équipe est absente car elle est en formation à Desse, mais sept collaborateurs font leur entrée au compte-goutte, chacun apportant sa chaise, jusqu'à saturation de la minuscule pièce. Après les brèves salutations et présentations d'usage déroulées sur un ton poli par l'administrateur, Awoke le remercie pour la disponibilité de son équipe, puis il nous présente et rappelle l'objectif de la « mission » et le programme de visite. Je suis présenté comme membre de MSF. L'équipe de Meket entame la présentation de la situation selon l'ordre de la checklist qu'Awoke a pris soin de rappeler en préambule. À tour de rôle, les techniciens dressent un état des lieux en commençant par les données démographiques, puis l'historique climatique et l'état des récoltes, le tout énoncé et commenté de façon monotone, en énumérant des séries de chiffres et de pourcentages, que chaque participant, y compris ceux du district, relève consciencieusement sur son carnet de note spiralé posé en équilibre sur un genou. Awoke et Zérihun interrompent parfois l'exercice, en soulignant les incohérences apparentes. C'est un jeune technicien agronome qui commence, par les données de population de chaque commune, en précisant lesquelles habitent les zones du belg et leur répartition entre les zones agro-climatiques du qola, woïna dega et dega. Il s'attarde sur le positionnement géographique des communes, alors qu'aucun d'entre nous ne dispose de carte. Le responsable du DPPC enchaîne sur le calendrier des pluies qui s'est déroulé selon les dates attendues (fin janvier à début avril) pour l'ensemencement, en insistant sur la distribution erratique des pluies sur certaines communes, détaillant les dates des périodes d'interruption, soulignant l'impact sur la croissance des récoltes. De notre côté, nous ne disposons que de cartes satellitaires fournies à Addis-Abeba, dont l'échelle ne permet pas de visualiser la situation de la pluviométrie d'un district et encore moins celle des communes. Il insiste sur la mauvaise qualité des pluies n'ayant pas permis la préparation des labours et amoindrissant la qualité de l'ensemencement de février. Il conclue que quatre communes ont particulièrement souffert de l'insuffisance des pluies. Le responsable agronome liste ensuite les estimations chiffrées des productions attendues sur l'ensemble du district et pour chaque type de récolte (où l'avoine prédomine sur les autres récoltes, telles que le blé, teff, maïs, sorgho, etc.), en se basant sur les surfaces labourées et plantées en hectares. Le total aboutit avec précision à 2 188 hectares et permet d'estimer la production globale attendue de 19 692 quintaux, en usant d'un ratio moyen théorique de neuf quintaux par hectare. Il revient sur les quatre communes sévèrement affectées par les mauvaises pluies, pour conclure que les surfaces touchées se montent à

<footnote n="71">⁷¹ L'ANDM est le parti de la région Amhara affilié à l'EPRDF.</footnote>
1 181 hectares, ce qui impacte les pertes totales du district, ramenées à 10 629 quintaux, soit près de 50 % de perte. La production du *belg* se monterait ainsi à 9 063 quintaux. Awoke estime que ce montant paraît raisonnable avec la production de l'année passée de 8 103 quintaux, mais il réclame de pouvoir comparer les surfaces plantées et les récoltes entre chaque commune. Le technicien doit aller chercher ces données dans son bureau. Il revient chargé d'épais registres où sont consignés des rapports dactylographiés en exemplaires carbonés : des feuillets écrits à la main, recouverts de tableaux, d'annotations et de calculs, de bifures et de traces de blanco, scotchés les uns aux autres pour former de longs parchemins indéchiffrables. Il se plonge dans ses documents et registres pour nous distiller une à une les données des pertes pour chaque commune, chaque récolte, par surface, par quantité, par type de dégât, etc., en les comparant avec les années passées. Il s'avère que les calculs sont basés sur des pertes de 100 % des récoltes sur les quatre communes concernées. Awoke s'exclame qu'une perte de 100 % sur une commune est impossible : « Mais, ça ne peut qu'être une approximation, voyons ! D'après mon expérience, ça n'existe pas, à moins d'un désastre ! » Le ton monte car les techniciens ne démordent pas. Zérihun propose de réviser les données après une visite des communes les plus représentatives et accessibles en voiture. On nous indique les communes 27 et 34 situées le long de la route pour notre retour prévu à Woldya en fin d'après midi. La question des pertes reste en suspens jusqu'à la visite. Pour finaliser l'inventaire des données à collecter, les autres techniciens enchaînent sur la situation du bétail, puis sur les prix des céréales au marché – dont on relève une légère hausse, les données de santé des populations, le détail des distributions de l'aide alimentaire. Aucune question n'est posée sur les revenus non agricoles des populations. À l'issue de ces longues interventions, le responsable du district avance le chiffre de 5 624 bénéficiaires, obtenu en divisant le déficit estimé à 10 629 quintaux avec le ratio de 1,89 du Pam qui convertit les déficits agricoles en nombre de bénéficiaires<fnref n="72" />. Excédé, Awoke estime que la conclusion est trop hâtive et demande que l'on révise les 100 % de pertes des quatre communes. Le chef de district garde sa position, disant que leur bilan a déjà fait l'objet d'évaluations sur lesquelles il ne compte pas revenir. Awoke se bloque et commence à ranger ses affaires, furieux. Sans soutien consistant de son équipe, incapable de négocier plus avant, sa seule échappatoire est de reprendre la proposition de Zérihun d'aller vérifier sur le terrain avant d'en discuter avec les autorités de la *zone*. Toutefois, il décide de faire signer le formulaire des bénéficiaires par l'administrateur en stipulant le désaccord de l'équipe du chiffre annoncé par le district. En sortant il me dit en rageant : « Les districts sont atteints par ce syndrome de dépendance qui les pousse à gonfler tous les chiffres ! C'est une sorte de culture pour eux. De notre côté, nos méthodologies sont tellement subjectives qu'il est impossible d'argumenter à la baisse...Crois moi, quand je travaillais dans la *zone* du Nord-Choa, au ministère de l'Agriculture,

<footnote n="72">⁷² Ce ratio est calculé sur la base de ration en kilocalories par jour et par personne permettant de combler le déficit alimentaire.</footnote>
je peux t'assurer qu'aucun agent de développement ne nous a jamais envoyé des résultats de 100 % de pertes sur une commune ! Et même les pires années ! » Cette séance de travail est vécue comme un échec pour Awoke, qui n'est ni parvenu à réduire les chiffres comme il l'espérait, ni à trouver un terrain d'entente intermédiaire avec le district.

Dans sa voiture sur le trajet jusqu'à Woldya, Zérihun m'explique que les pourcentages de pertes sont estimés de façon visuelle par les agents de développement en place dans les communes : « En théorie, ils doivent procéder à un échantillonnage de cinquante centimètres sur cinquante sur chaque champ. Il faut prélever les épis et les peser à sec pour estimer les rendements. Il faut mesurer les surfaces abîmées. Mais ces méthodes sont inapplicables, à cause du manque d'outils appropriés et de temps. Et ils refusent de le faire. Ça nécessiterait trois mois de travail pour un agent ! Alors, ils font des estimations, qui sont ensuite cumulées au niveau du district. Il n'y a pas d'autres alternatives (...) Dans le cas de Meket, leur calcul sur la base des pourcentages de pertes est faux. Mais le chef de district ne veut pas céder et la seule issue sera de convaincre les autorités de la *zone* du Nord-Wello. Sinon c'est avec la région ou au niveau fédéral que ça se joue. » Il ajoute : « Tout ça est aussi lié aux rotations de personnels des agents de développement et du district. Avec le temps, ils pourront s'améliorer. Mais pour l'instant, s'il y a des problèmes, comme un accroissement de migration, le district accusera la *zone*, la région et Addis-Abeba d'avoir baissé leur nombre de bénéficiaires. » Molla renchérit : « Nous n'avons pas d'autre choix que d'accepter les données des agents de développement fournis par le ministère de l'Agriculture, même si les agents font des suppositions et des estimations. À moins d'aller mesurer nous mêmes les champs. »

En direction vers Woldya, nous traversons les communes 27 et 34. Les deux voitures s'arrêtent auprès d'un groupe d'hommes marchant le long de la route, nous descendons en groupe pour leur parler. Les salutations sont brèves et les réponses également. Personne ne se présente ni n'explique nos intentions. En face-à-face, distants d'un bon mètre des paysans, les experts, les mains dans les poches de leurs blousons, leur demandent comment étaient les pluies et les récoltes cette année. Comme la pluie menace, nous faisons vite. Les hommes expliquent qu'à part le blé qui a souffert de la grêle lors de sa pousse, le *belg* est bien meilleur que les trois années précédentes, même si les récoltes sont encore vertes. Ces arguments suffisent et l'équipe remonte dans les voitures. La pluie commence à tomber. La voiture du Pam s'arrête auprès d'un homme qui répond aux questions d'Awoke sous la pluie devant la portière à la fenêtre entr'ouverte. La pluie redouble et ils le font monter quelques minutes dans la voiture.
<figure><img src="image_19.png" /><figcaption>**Illustration 15** : Face-à-face entre les experts – Zérihun (à gauche), Bekele (de face) – et un paysan (source : F.Enten, 2003)</figcaption></figure>

Le soir au restaurant, Awoke est encore nerveux. Il revient sur l'issue de notre réunion. Il estime qu'à entendre les paysans croisés aujourd'hui, il semble que la situation ne soit pas si catastrophique dans leur commune. Il propose alors une autre stratégie pour réduire les 5 624 bénéficiaires de Meket, en comptabilisant les sources de revenus qui ne sont pas issues des récoltes (le commerce, le travail en main-d'œuvre, l'élevage, etc.) qui s'élèveraient, d'après nos documents, à environ 25 % des revenus globaux de la population. Il parvient à 4 683 bénéficiaires, ce qui lui paraît acceptable au regard du chiffre de l'année passée, d'environ 6 000 personnes. Il ajoute que cela concorde aussi avec les moyennes des années précédentes. Zérihun fait remarquer que le calcul fondé sur les moyennes est faussé : « Personne n'est d'accord sur la définition de la moyenne. Si nous prenons les résultats entre 1998 et 2002, est-ce que l'on compte les deux années exceptionnelles qui n'ont eu aucune production ? Doit-on prendre les chiffres qui concordent le plus sur ces cinq années ? Ou la moyenne exacte ? (...) Je n'ai pas eu le temps de faire les moyennes de chaque district et nous manquons de données suffisamment précises pour définir une *baseline* comparative. » Bekele corrobore l'idée qu'une situation « normale » n'a pas de sens : « On nous a demandé à Addis et à la région de nous référer à une situation alors qu'on n'a aucune *baseline*. » L'équipe est d'accord sur ces derniers points, mais s'aligne derrière la proposition d'Awoke de baisser les bénéficiaires en déduisant les
autres activités de revenus. La prochaine étape se fera avec les administrateurs de la *zone* qu'il va falloir convaincre lors du *debriefing* en fin de tournée, et dont nous allons prendre le pouls lors de la première rencontre demain (Notes du 24/06/03).

## Jour 6 – Briefing de la zone du Nord-Wello

Pour le briefing matinal de la *zone* du Nord-Wello à Woldya, nous devons attendre presqu'une heure dans le bureau du responsable du département du développement rural plongé dans une semi obscurité à cause d'une panne d'électricité, au milieu de piles de dossiers et de cartons posées en vrac sur le sol. La réunion est présidée par le responsable du département rural et le responsable du DPPC de la *zone*. Seulement trois techniciens nous rejoignent, car les autres sont partis en formation à Desse. Awoke présente l'équipe et le programme de visite des trois districts, Meket, Gidan et Gubalafto. Il propose que le *debriefing* ait lieu à l'issue de la visite des deux *zones*. Sans enjeu particulier, cette réunion est un échange cordial d'information. Toutefois, selon l'ordre de la *checklist* rappelé par Awoke, les techniciens procèdent tour à tour à l'exercice incontournable d'énumération pointue de chaque donnée pour chacun des districts : calendrier et état des pluies, calendrier agricole, productions attendues des récoltes principales en surface et quantité, pertes estimées des récoltes en quintaux et en pourcentages, cas d'anthrax du bétail, cas de malaria de population, évolution des cours locaux céréaliers, etc. Le responsable du DPPC avance le nombre de bénéficiaires proposés par chaque district : Kobo, 1 139 ; Delanta, 7 244 ; Meket, 5 624 ; Gidan 8 757, etc. À Gidan, ils signalent que le nombre élevé découle des effets combinés du retard de pluies et de l'ensemencement, la mauvaise germination causée par la faible humidité et les attaques d'insectes. Mais le district qui pose problème et qui doit être « vraiment surveillé » est Gubalafto. Ils annoncent 23 803 bénéficiaires, quand la *zone* estime seulement 13 600 personnes. La moyenne habituelle avoisine les 13 000 personnes et les dégâts des récoltes ne sont pas exceptionnels. D'après le responsable du DPPC, s'ils réclament « par habitude », c'est surtout parce que l'ONG Save The Children (SCF) a démarré un programme *Relief to Development* (R2D), où l'aide alimentaire est distribuée pour appuyer des initiatives individuelles et projets collectifs. Awoke signale qu'à Sekota dans la *zone* du Wag Hemra, il a observé le même phénomène d'augmentation de l'aide dans le cadre d'un programme R2D. L'administrateur nous propose qu'un technicien de la *zone* nous accompagne à Gubalafto pour estimer et négocier avec eux. En somme, ils nous demandent de jouer le médiateur. Nous n'abordons pas le différend entamé la veille avec Meket, car il devient secondaire face au cas de Gubalafto. Zérihun demande de préciser les pourcentages des populations *belg* et *meher* par district et la comparaison des productions des trois dernières années. Je relève que la population *belg* de Meket serait de 15 % alors que le district avançait 20 %, et je suis surpris du décalage entre les données de
référence des différents niveaux administratifs. Bekele intervient pour demander s'il est possible de faire passer sous *close monitoring*<sup>73</sup> une partie de la population à risque non prise en compte comme bénéficiaire. Les récoltes attendues risquent d'être moins bonnes que prévues car l'avoine, principale récolte du *belg*, n'est pas encore à maturité et risque d'être abîmé par le démarrage des grandes pluies du *keremt*. Ensuite, il insiste à ce que la *zone* augmente les fournitures de fertilisants pour les prochaines récoltes à long cycle (*long cycle crops*) du *meher*. Les points abordés sont pertinents mais ne répondent pas à l'urgence de s'accorder sur le nombre exact de bénéficiaires. Le responsable de la *zone* répond aimablement mais distraitement et nous passons directement à l'organisation du voyage à Gubalafto avec le technicien de la *zone* (Notes du 25/06/03).

## Jours 8 et 9 – À Gubalafto

Les bâtiments de l'administration sont disposés en carré autour d'une cour interne protégeant un parterre d'arbustes chétifs, où viennent roucouler quelques pigeons en écho aux crépitements de machines à écrire. À l'abandon le long des murs, des dossiers d'archivages ficelés sont accumulés avec des objets hétéroclites. Aux murs sont collées des affiches, aux illustrations à l'esthétique soviétique, l'une célébrant la dernière compétition sportive de la région et l'autre annonçant le dernier recensement de 2002. Dans le petit bureau du chef de district, nous nous sommes serrés sur le coin habituel destiné aux visiteurs « canapé-table basse » décoré de coupes de sport. Le chef de district fait venir sept responsables, dont trois pour l'agronomie, un pour la santé vétérinaire et un autre pour la santé humaine. Il y a une femme, ce qui est exceptionnel. Nous enchaînons les présentations de la *check-list*. Ils soulignent des pertes totales (100 %) des récoltes dans trois communes où les fermiers ont planté lorsqu'il n'y avait aucune pluie. Cinq communes avaient été très peu arrosées. D'autres ont été frappées par la grêle. Suite à la revue détaillée des productions et des pertes par récolte et causes de nuisance, la production attendue se monte à 74 439 quintaux et les pertes cumulées s'élèveraient à 60 %, totalisant une production réelle à 29 452 quintaux. Le calcul du nombre de bénéficiaires fondé sur le coefficient du Pam conduit à 23 803 personnes. À l'issue de la présentation, Awoke récuse, sur un ton agacé, les pertes de 100 % dans les communes, mais ses arguments ne parviennent pas à changer la position de nos interlocuteurs. Plus posément, Zérihun enchaîne pour décortiquer méticuleusement le contenu de chaque calcul. Dans la longue liste des récoltes, il pointe l'existence de plantations à long cycle du *meher*, comme le sorgho et maïs, ce qui révèle que les populations sont passées de récoltes défectueuses du *belg* à des plantations *Meher*. Il demande des explications sur les

<footnote n="73"><sup>73</sup> Cette catégorie couvre les populations potentiellement bénéficiaires, dont le statut intermédiaire n'est pas jugé suffisamment critique pour les inscrire comme bénéficiaires, mais qui apparaît comme suffisamment fragile pour une éventuelle obtention de l'aide. C'est surtout une catégorie tampon qui permet lors des négociations serrées avec les autorités locales de faire admettre diplomatiquement les coupes drastiques en gardant une trace des estimations initiales.</footnote>
qualités de germination entre les étages agro-climatiques des *woïna dega*, *dega* et *qola*, dont les saisons de l'ensemencement diffèrent. Il insiste pour connaître le détail des pertes en quintal et surface par espèce plantée. Le ton des experts du district se crispe mais Zérihun ne démord pas, pose ses questions froidement, le sourire aux lèvres. Il me dira plus tard qu'il procède ainsi quand « les présentations ne sont pas logiques. Ici, ils cherchent à nous mystifier. D'abord ils ajoutent les plantations du *meher* à celles du *belg*. Et ils ne cessent de se contredire. La transition du *belg* au *meher* par les paysans n'est pas logique quand ils nous disent précédemment que les pluies d'avril ont été bonnes. Alors là, je commence à fouiller, à fouiller leurs données dans chaque coin ! » Awoke demande de faire une pause. Il me commente : « L'administrateur du district est rusé comme un lapin ! Il est si certain d'obtenir l'aide d'USAID et SCF qu'il en est même arrogant...Il va voir ce qu'il va voir, une visite de terrain va le rendre bien plus souple ! En plus de ça, le même expert nous assurait l'année passée d'un effet énorme du *moisture stress*, ce qu'aucun paysan n'avait affirmé. De toute évidence, ils veulent encore obtenir un maximum de SCF. » Assis sur les bancs derrière la buvette en tôle tenue par la cuisinière de l'administration, nous chuchotons notre plan de visite des communes, tels des comploteurs, tout en avalant du thé brûlant et vérifiant d'un œil méfiant si personne ne nous écoute. Nous convenons que si les cultures semées en novembre et décembre derniers ont déjà été récoltées, nous pouvons encore observer l'état de celles plantées en janvier et mars sur les hauts-plateaux de la *dega*, soit les communes 25, 27, 29 et 30, dont nous annonçons la visite à l'administrateur pour clore la réunion (Notes du 27/06/03).

Nous partons le lendemain à deux voitures vers 7h30. Nous nous sommes donnés rendez-vous en début d'après midi à l'hôtel de Woldya pour une mise en commun de nos résultats, avant de retourner à Gubalafto. Notre équipe rassemble Zérihun, Bekele et le responsable du district. Au rythme du rap, que Bekele le chauffeur a choisi d'écouter sur la radio cassettes pour doper notre lente ascension des côtes embrumées, Bekele me commente doucement le paysage agricole. Il me pointe du doigt sur les pentes en aval des champs de sorgho du *qola*, qui auraient été abîmés à cause du *moisture stress* lors de la germination. Mais aussi par « les successions de jours fériés imposés par l'Église, où le travail des champs est prohibé. » A mi chemin, il me fait remarquer que le sorgho et le maïs plantés sur la *woïna dega* en avril est encore vert. Il doit être récolté en octobre, tout comme une partie de l'orge et de l'avoine des hauts-plateaux de la *Dega*, encore au stade de maturation. Les champs plantés en novembre ont déjà été récoltés. Le responsable du district m'explique comment le *moisture stress* a desséché l'orge et l'avoine, que l'on ramasse « juste pour donner de la paille aux bêtes. » Planté en février, l'orge est remplacée par du blé, et comme plantation du *meher*, du blé et des lentilles. Mais il craint sérieusement les inondations à venir avec les pluies qui commencent. L'orge planté en novembre a subi de mauvaises pluies et les attaques d'insectes. Une fois arrivés sur le haut-plateau
dans la deuxième commune, nous observons un champ de pois attaqué par les moisissures du mildiou.
Dans les plantations encore vertes, nous croisons des paysans en ligne en train de les récolter à la
serpe. Il m'explique que c'est par crainte de la grêle. Zérihun demande que l'on s'arrête à proximité
d'une falaise, près d'un champ où travaillent deux familles de paysans, à proximité de leur ferme. Il
fait froid. Plantés en face à face, nous sommes emmitouflés dans nos blousons, les paysans en toges,
le bonnet vissé sur la tête. La rencontre est à peine plus détendue que lorsque nous formions un groupe
massif et intrusif. Ils expliquent longuement les effets de la grêle et des inondations et montrent des
échantillons des épis. Cela ne fait pas plus de trois semaines qu'ils se sont décidés à préparer les terres
pour le meher. Ils expliquent comment les femmes s'organisent pour la collecte et la vente de pierres
de construction et du bois de chauffage au marché. À la demande de Bekele, ils vont nous chercher
d'épaisses couvertures et des tapis en laine marron qu'ils confectionnent et vendent aussi au marché.
Avec eux, Zérihun va contempler le panorama, où se dessinent les différents étages cultivés qu'il
scrute avec attention en écoutant les commentaires des paysans. Il me dira en remontant dans la
voiture qu'il s'est fait son idée de la situation : « Avec ce que j'ai vu et entendu, j'ai mon estimation
des pourcentages des récoltes et des pertes...sans avoir à calculer évidemment ! Pour le reste de la
commune, ce n'est pas accessible ! Comme on ne peut pas le voir, reste à notre imagination de
compléter l'image de la situation. »

Sur les chaises en plastique, à l'ombre de l'antenne parabolique du parking de l'hôtel, nous
:angeons nos impressions en sirotant des cafés. Awoke, Molla et Kassahun exposent leurs
estimations de la situation, en la résumant en pourcentage des surfaces, distinguant les aires déjà
récoltées (30 %), celles à maturité (40 %) et celles en cours de floraison (30 %) et en précisant les
pourcentages de pertes estimées des champs déjà récoltés (30 %) et de ceux qui restent à récolter
(20 %). Les avis recueillis sur la qualité des récoltes auprès des paysans divergent entre deux
extrêmes. Avec Zérihun et Bekele, ils partagent la conclusion que les pertes totales des récoltes des
communes visitées se montent à 50 %, et par extension, qu'elles atteignent 40 % à l'échelle du
district. Zérihun s'appuie sur l'exemple des tissages en laine pour argumenter que les revenus hors
récoltes (élevage, main-d'œuvre, artisanat, etc.) peuvent s'élever à 30 %. Nous reprenons la voiture
jusqu'à Gubalafto, où seule une partie de l'équipe nous attend. Awoke et Zérihun décrivent nos visites
et résultats. L'équipe du district, après la visite de terrain de leur représentant, a révisé les pertes
agricoles à 50 %, ce qui conduit, en déduisant les 30 % des autres revenus non agricoles, à 13 785
bénéficiaires. Notre équipe arrive à 11 027 personnes, en s'appuyant sur les 40 % de pertes estimés
visuellement et en passant la différence en close monitoring. Le responsable de la zone intervient pour
défendre notre analyse. L'équipe du district réplique que notre méthode d'estimation souffre
d'absence de mesures mais surtout, qu'elle sous estime le risque de gelée des récoltes encore sur
pieds. Notre équipe accepte de relever les pertes à 45 %, ce qui conduit à un total qu'Awoke calcule
prestement à la calculette, de 12 400 bénéficiaires et de 11 000 personnes sous close monitoring.
L'administrateur et son équipe maintiennent leur position et nous nous quittons assez aimablement
en signant le formulaire en stipulant le désaccord entre les deux chiffres – 13 785 et 12 400 – signé
par les deux parties (Notes du 29/06/03).

Jour 10 – Rédaction du rapport intermédiaire

A Desse, pour la rédaction du rapport intermédiaire, Awoke nous invite chez lui dans sa petite maison, qu’il partage avec ses deux frères. Après avoir profité de ce dimanche matin pour nous reposer à notre hôtel, je pars avec Bekele en début d’après midi en minibus, car Zérihun l’a déjà rejoint. Molla et Kassahun ont préféré se reposer et se promener en ville. C’est un des rares moments où je suis seul avec Bekele. Il m’explique en attendant le minibus que ces évaluations l’exaspèrent : « Les décisions sont toujours prises avec les chiffres des districts. Pratiquement pas avec les visites de terrain. Nous passons beaucoup trop de temps en réunion. Rien que pour noter des détails qui ne servent à rien. On n’a jamais de temps pour rencontrer les paysans, alors que c’est eux qui nous apportent les informations les plus riches pour décider. Ils en savent bien plus que l’administration. Quand on pose les bonnes questions aux paysans, quand on observe bien les récoltes, on peut juger de l’état des récoltes (...) Nous, ce qu’on fait ? C’est juste recopier des données qu’on peut nous donner avant ou photocopier (...) De toute façon, moi, j’arrête de les noter, ça ne sert à rien ! Sans compter l’absence

<figure><img src="image_20.png" /><figcaption>Illustration 16 : Séance de travail chez Awoke (à gauche), avec Zérihun (de face) et Bekele (à droite). (Source : F. Enten, 2003)</figcaption></figure>
de méthodologie de calcul ! » Awoke nous reçoit en jogging et nous met tout de suite à l'aise. Nous
nous installons dans le salon, sur la table à toile cirée à côté du vaisselier, où Zérihun était en train de
dicter à Awoke la trame du rapport, en reprenant le rapport de l'année passée. L'un de ses frères,
Girma regarde la télé, allongé sur un matelas au sol. La télé reste allumée et nos discussions sont
souvent interrompues par les commentaires sur un match de boxe et un feuilleton didactique sur les
démêlés amoureux d'un jeune couple menacé par le HIV. Awoke étant un fervent supporter de
l'Arsenal FC, plusieurs fanions avec l'effigie de Thierry Henry ornent les murs à côté des souvenirs
en métal ciselé de l'église Saint-George de Lalibela et autres adages philosophiques en calligraphie
amharique. La jeune bonne nous sert le café tandis que nous compulsons nos notes. Notre tâche
consiste à faire du copié-collé du rapport de l'année passée, en remplaçant les données, les
informations et les dates, en respectant le déroulé de la *check-list* et les formulations types. Il s'agit
avant tout de gagner du temps dans la rédaction de la partie descriptive, la préparation des tableaux
et de s'entendre sur les recommandations. À partir de ses notes, Zérihun dicte une partie de la partie
narrative à Awoke, où reviennent souvent les formules types de justification, telles que « the natural
calamities... », « according to severity and loss, etc. » ou encore « the change of income because the
lower yield in *belg* crops, etc. ». Bekele propose qu'une partie descriptive sur l'état des récoltes à
long cycle (*long cycle crops*) y soit développée. Alors qu'Awoke continue la rédaction en chassant
nerveusement les mouches avec une tapette en plastique, Zérihun se plonge dans des tableaux Excel
quasi illisibles des données historiques des récoltes. À y regarder de plus près, on y décèle des lacunes
et des erreurs dans les totaux. Il tente de dégager, en vain, une logique de référence des moyennes des
récoltes et déficits : dans le rapport de l'équipe d'évaluation du *belg* 2002, les moyennes sont faites
sur les trois meilleures années (1997/1998 et 2000) des cinq années écoulées (1998-2002). Le rapport
(en anglais) du DPPC fait une moyenne sur l'ensemble des cinq années, quant celui en amharique fait
la moyenne sur sept ans (1996-2002). Il n'y a donc pas de grille de référence homogène, d'une équipe
à l'autre, d'une année à l'autre, d'un rapport à l'autre, voire d'une langue à l'autre. En fin d'après
midi, nous disposons d'un rapport rédigé, dont les données finales ne restent plus qu'à être validées
par les administrations de la *zone* et de la *région* (Notes du 29/06/03).

## Jour 14 – À Tenta

Avec Tenta dans le Sud-Wello, nous en sommes à la huitième rencontre avec les districts. L'équipe est maintenant rodée aux exercices de négociation, principalement menés par Awoke et Zérihun, au cours desquels le reste de l'équipe n'intervient qu'en contrepoint. Diplomate, Awoke guide les discussions et se caractérise par sa capacité de synthèse et d'arbitrage, même si parfois, il interrompt brutalement les discussions en cas de blocage. À peine bouclés les préliminaires d'usage, il assène,
clignant des yeux derrière ses verres épais, des contre vérités sur le ton de la plaisanterie qui ont généralement pour effet de déstabiliser nos interlocuteurs, ouvrant ainsi une brèche dans leur assurance. Brèche où Zérihun s'engouffre aussitôt pour les pilonner de questions techniques pointues posées sur un rythme de plus en plus soutenu, que sa connaissance fine de la région lui permet de déployer. Le reste de l'équipe fait office d'un coryphée ponctuant de commentaires les débats des chefs. Bekele apporte parfois des confirmations et conseils techniques mais de façon si discrète que l'on ne l'écoute guère. Molla est l'élève studieux, qui prend tout en note avec trois crayons de différentes couleurs, ce qui m'arrange bien pour suivre les échanges. Assistant zélé, il s'empresse de calculer sur sa calculatrice chinoise les additions ou pourcentages dictés par Awoke et d'annoncer les résultats. En cela, le rôle de traducteur auprès du *farenj* l'arrange, en enrichissant son rôle d'assistant et lui donnant probablement une contenance. Mais depuis que nous sommes sur le territoire d'intervention de son ONG, il prend de l'assurance. C'est lui qui a conseillé le programme et le calendrier de visite du Sud-Wello. Il nourrit les débats de sa connaissance fine des districts. C'est à mes dépens, car il ne prend plus ses notes qu'en Amharique, ou parfois seulement quelques idées à la volée, comme le font Awoke et Zérihun. Il n'a plus besoin de l'étranger comme faire-valoir et fait mine d'ignorer mes questions chuchotées en cours de discussion. Initié par Awoke, Kassahun semble mieux maîtriser les bases de la règle de 3 pour comparer les proportions des récoltes et bénéficiaires d'une année à l'autre, et le calcul des pourcentages des déficits. Mais sa motivation décline de jour en jour. Il disparaît souvent pour aller se promener. Lors de nos épuisantes réunions, il est sujet à des décrochages d'attention répétés et des crises de bâillements douloureusement réprimés et communicatifs, provoqués par la lassitude ou l'engourdissement du froid, que seul un thé chaud et sucré peut réconforter. Pour autant, l'esprit soudé de l'équipe est entretenu par Awoke, qui s'efforce de prendre les décisions en commun, qui interrompt les débats pour entretenir des huis clos avec son équipe, tout en se souciant de me traduire les points trop complexes. Il maintient une bonne ambiance, en organisant au mieux le choix des restaurants et des menus communs, connaissant nos préférences des plats et boissons, selon les goûts et appétits. Et pour nous détendre, il nous convie parfois à venir partager des bières dans les bars. Il a même organisé le programme d'évaluation de façon à ce que l'équipe puisse faire une visite touristique des églises historiques de Lalibela et se faire prendre en photo devant l'église Saint-George. La seule entorse faite à cette cohésion est le choix de l'hôtel : Awoke, Molla et Kassahun dorment généralement dans un hôtel plus confortable, leur *perdiem* des Nations unies ou d'ONG leur permettant d'éviter les auberges plus modestes et bruyantes que nous fréquentons, Zérihun, Bekele, modestes agents gouvernementaux, les chauffeurs et moi-même.

Le démarrage de l'équipe encore balbutiante avait été difficile avec l'échec de négociation de Meket, dont l'issue est encore en suspens jusqu'au *debriefing* avec la *zone* du Nord-Wello. Mais aujourd'hui,