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# L'exil fiscal contre l'impôt légitime

Jean-Marie Monnier

► To cite this version:

Jean-Marie Monnier. L'exil fiscal contre l'impôt légitime. #1257, 2022, Documenter, représenter et penser les exils, 4, pp.41-45. hal-03950251

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# L'exil fiscal contre l'impôt légitime

Jean-Marie Monnier

► To cite this version:

Jean-Marie Monnier. L'exil fiscal contre l'impôt légitime. #1257, 2022, Documenter, représenter et penser les exils, 4, pp.41-45. hal-03950251v2

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# L'exil fiscal contre l'impôt légitime

Les départs constatés ces dernières années, par exemple vers l'Angleterre, la Belgique, la Suisse voire le Portugal peuvent-ils être qualifiés d'exil fiscal<fnref n="1" /> au sens où ils seraient le résultat d'une contrainte exercée à l'encontre des plus riches sur le territoire national comme le laisse souvent entendre le discours dominant ? Au moment où le système de prélèvement rencontre plus de difficultés à financer les dépenses publiques et réduire les inégalités, ce sont la nature des relations entre le fisc et les contribuables et les principes de la juste répartition de la charge fiscale qui sont ainsi interrogés.

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### Jean-Marie Monnier

Professeur émérite
de sciences
économiques
et membre du
Centre d'économie
de la Sorbonne

ès l'Antiquité, l'anachorèse fiscale<fnref n="2" /> était une pratique connue, les paysans quittant leurs terres pour se rendre inaccessibles à l'impôt. Plus tard, le retrait par usage de « la force d'inertie » ou l'autolimitation de la production était une modalité collective de l'anachorèse fiscale que les grèves de l'impôt du XXe siècle ont prolongée. Il n'y a donc pas de nouveauté dans les formes récentes de retrait touchant des artistes connus ou des personnes fortunées, mais elles se doublent aujourd'hui d'un discours antifiscal tendant à légitimer le refus de l'impôt qu'il faut analyser.

Selon cette rhétorique, les riches feraient l'objet d'une persécution résultant d'une déformation excessivement redistributrice de l'intervention publique. Cette déformation aboutirait à des niveaux confiscatoires de la fiscalité alors que ceux qui supportent les niveaux les plus élevés de prélèvement retireraient peu de leurs contributions. Reprenant plus ou moins directement les thèses de Frédéric Bastiat, l'idée principale est que l'impôt n'est pleinement légitime que si l'État rend aux contribuables sous forme de services, approximativement autant que ce qu'il leur soustrait. L'instrument de cette déformation serait la progressivité<fnref n="3" />, considérée comme le résultat d'une mauvaise compréhension du concept d'égalité. En conséquence, seule la proportionnalité serait en accord avec l'idéal démocratique.

Tout ceci pose non seulement la question de la nature de la relation entre le fisc et le contribuable individuel dans une société démocratique

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<footnote n="1">1 Ce terme est massivement utilisé par la presse, mais aussi parfois par les experts fiscaux et les économistes. Pour la presse, voir par exemple Cécilia BRASSIER-RODRIGUES et Françoise COGNARD, « Le rôle de la presse française dans la promotion du régime fiscal de « résident non habituel » portugais », *Communiquer*, n° 24, 2018, p. 37-57.</footnote>

<footnote n="2">2 Mise en évidence par les historiens de l'impôt, voir Laurianne MARTINEZ-SÈVE, « La fiscalité séleucide : bilan et perspectives de recherches », *Topoi, Orient-Occident, Supplément 6*, 2004, p. 81-104.</footnote>

<footnote n="3">3 Un impôt est dit progressif quand il augmente proportionnellement plus vite que la valeur imposée.</footnote>
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# Tax Exile Versus Legitimate Taxation

In recent years, people have left France for England, Belgium, Switzerland or even Portugal, for example, for tax reasons. Should they be seen as tax exiles being pushed to leave by constraints exerted on France's very rich, as the dominant discourse often implies?<fnref n="1" /> When France's tax system is finding it more difficult to finance public expenditure and reduce inequalities, the nature of the relationship between the tax authorities and taxpayers, along with the principles of the fair distribution of the tax burden must therefore be questioned.

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Jean-Marie Monnier
Emeritus Professor of Economics and Member of the Sorbonne Economics Centre</figcaption></figure>

Translated by Nicholas Sowels

Since Antiquity, tax avoidance has been common, as peasants left their land to make themselves inaccessible to taxes.<fnref n="2" /> Later, tax avoidance by “force of inertia” or the self-restraint in production were collective means to avoid taxes, which tax strikes in the 20th century perpetuated. There is thus nothing new about recent forms of withdrawing for tax reasons by well-known artists or wealthy people. However, this is now accompanied by an anti-tax discourse which tends to legitimise the refusal to pay tax, and which must therefore be analysed.

According to this argument, the rich are persecuted due to the excessively redistributive distortions of public policy. Such distortions are held to lead to confiscatory levels of taxation, while persons who bear the highest levels of taxation receive little from their contributions. Drawing more or less directly on the ideas of Frédéric Bastiat, the main point is that tax is fully legitimate only if the State returns to taxpayers approximately as much as it takes away from them, in the form of services. Distortion is therefore caused by tax progressive-ness, which is seen to result from misunderstanding equality.<fnref n="3" /> Only proportionality is therefore coherent with the ideals of democracy.

<footnote n="1">1 The term “tax exil” is used widely in the press, but also sometimes by tax experts and economists (for an example in the press, see Cécilia Brassier-Rodrigues and Françoise Cognard, “Le rôle de la presse française dans la promotion du régime fiscal de ‘résident non habituel’ portugais”, *Communicator*, No.24, 2018, pp. 37-57).</footnote>

<footnote n="2">2 Highlighted by tax historians, such as Laurianne Martinez-Seve, "La fiscalité séleucide : bilan et perspectives de recherches", *Topoi, Orient-Occident*, Supplement 6, 2004, p. 81-104.</footnote>

<footnote n="3">3 A tax is said to be progressive when it increases proportionally faster than the value of what is taxed.</footnote>
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“Dès l'Antiquité, l'anachorèse fiscale était une pratique connue, les paysans quittant leurs terres pour se rendre inaccessibles à l'impôt.”

comme la France, mais aussi celle du statut de la progressivité dans le système fiscal.

## Il n'y a pas de contrat marchand entre l'État et chaque contribuable individuel

Aux origines de la pensée fiscale, deux conceptions se sont rapidement opposées : la doctrine du bénéfice et celle des facultés contributives. La première établit un lien direct entre dépenses et ressources publiques, car puisque les redevables bénéficient de l'action de l'État, il doit y avoir équivalence entre la charge fiscale qu'ils supportent et les avantages qu'ils retirent de l'activité publique. D'un point de vue économique, l'impôt pourrait être considéré comme le quasi-prix des services publics consommés par les citoyens. La doctrine du bénéfice repose donc finalement sur une vision contractuelle des relations entre l'État et les contribuables, ceux-ci acquittant des contributions sinon volontaires, du moins individualisées et établies à raison des services publics consommés.

La doctrine des facultés contributives procède, pour sa part, de l'idée selon laquelle il convient de déconnecter les ressources des dépenses publiques pour établir la charge fiscale des contribuables. La prise en compte des capacités contributives signifie que les prélèvements doivent être proportionnés, dans une mesure à déterminer, aux facultés des contribuables appréhendées à partir de leurs revenus, de leur fortune, voire de leur consommation. L'impôt n'est donc pas lié aux avantages que retirent les citoyens de l'action publique ni à l'appréciation individuelle de la capacité de chacun à prendre en charge les besoins de financement de l'État. Il procède d'une délibération collective.

Longtemps dominante dans la pensée fiscale, la doctrine du bénéfice a progressivement montré ses limites, de sorte que les facultés contributives ont fini par l'emporter. En conséquence, si l'impôt est consenti, ce n'est pas un consentement direct du contribuable individuel qui est politiquement légitime, mais celui des représentants de la Nation. Si l'impôt est individualisé par la prise en compte des facultés contributives (revenu, situation familiale, etc.), ce n'est pas un prix résultant d'un contrat individuel.

## La progressivité doit permettre de ne pas taxer le minimum de subsistance

Poser la double question de la relation entre le fisc et le contribuable et de la nature de l'impôt conduit inéluctablement à s'interroger sur les principes légitimes de la juste répartition de la charge commune. C'est particulièrement vrai si l'on va au bout des conséquences de la doctrine des facultés contributives. En effet, si l'on utilise le revenu pour évaluer les efforts qu'un redevable peut consentir, cela revient à dire que lorsque les revenus sont faibles, c'est-à-dire lorsqu'ils permettent simplement de faire face aux dépenses de première nécessité, alors la capacité contributive des individus est nulle. Les penseurs des Lumières, de Montesquieu à Condorcet en passant par Rousseau, ont tous perçu cette conséquence de la doctrine des facultés contributives. C'est la raison pour laquelle ils ont repris une maxime ancienne selon laquelle la fraction du revenu qui correspond à ce qui est nécessaire pour vivre ne doit pas être taxée.
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“Since Antiquity, tax avoidance has been common, as peasants left their land to make themselves inaccessible to taxes.”

All this not only questions the nature of the relationship between the tax authorities and the individual taxpayers in a democratic society like France, but it also questions of the status of progressiveness in the tax system.

**There is no market contract between the State and each individual taxpayer**

In early thinking on taxes, two concepts quickly opposed each other: the benefit principle and the ability-to-pay principle. The former establishes a direct link between expenditures and public resources, because taxpayers benefit from State action. Accordingly, there must be some equivalence between their tax burden and the benefits they derive from public policy. From an economic point of view, tax could be regarded as the quasi-price of public services consumed by citizens. This benefit principle is therefore ultimately based on a contractual vision of the relationship between the State and taxpayers, who pay contributions, if not voluntary, at least in an individualised way and based on the public services consumed.

For its part, the ability-to-pay principle stems from the idea that it is necessary to disconnect resources from public expenditure in order to establish the taxpayers' tax burden. Taking account of ability-to-pay means that the levies must be proportionate, to an extent to be determined, to the abilities of taxpayers to pay as identified on the basis of their income, wealth or even consumption. Tax is therefore not linked to the benefits that citizens derive from public services, nor to an individuals' assessments of each person's capacity to finance the needs of the State. Instead, taxation proceeds from collective deliberation.

Though long dominant in tax thinking, the benefit principle gradually showed its limits, so that the ability-to-pay principle eventually prevailed. Accordingly, while consent is given to tax, it is not the direct consent of the individual taxpayer which is politically legitimate, but rather consent by the Nation's elected representatives.<fnref n="4" /> If the tax is individualised by taking into account the ability-to-pay (income, family situation, etc.), then it is not a price resulting from an individual contract.

**Progressiveness should avoid taxing subsistence earnings**

Asking the twofold question of the relationship between the tax authorities and the taxpayers and the nature of taxation inevitably leads to questioning the legitimate principles of the fair distribution of the common burden. This is particularly true if we follow through the ability-to-pay principle. Indeed, if income is used to evaluate the

<footnote n="4">⁴ (Translator's note) In France's political tradition since the Revolution (1789), members of the National Assembly are representatives of the Nation as a whole, and while they are elected in constituencies, they are not direct delegates of their constituency electors.</footnote>
<figure><img src="image_6.png" /></figure>

“
D'un point de
vue économique,
l'impôt pourrait être
considéré comme
le quasi-prix des
services publics
consommés par les
citoyens.
”

Ainsi, Montesquieu considère que la taxation juste n'est pas proportionnelle au revenu car chacun doit avoir un « nécessaire physique égal », exempt de taxation. Cela débouche non seulement sur une fiscalité sans lien direct avec le « prix fiscal » des services publics consommés par les individus, mais aussi sur l'impôt progressif. Il revient à Forbonnais et surtout à Condorcet (1792)<fnref n="4" /> d'avoir fait évoluer la doctrine des facultés contributives vers la progressivité. Définissant la progressivité par référence à la proportionnalité, il montre que si l'on applique au revenu de chaque contribuable un abattement forfaitaire égal au minimum nécessaire pour vivre, alors, un impôt proportionnel aux facultés contributives, c'est-à-dire à la partie excédant la fraction non imposable, est un impôt progressif sur l'ensemble du revenu. En d'autres termes, la progressivité est non seulement juste, mais également légitime dans une fiscalité démocratique.

On peut déduire deux conséquences de la démonstration de Condorcet et de la pensée fiscale des Lumières. En premier lieu, un système fiscal strictement proportionnel ne respecte pas l'exonération du minimum de subsistance et n'est donc pas légitime. En second lieu, seul un système progressif peut respecter l'exonération du minimum de subsistance et être légitime, à condition que les taux effectifs d'imposition soient vraiment supérieurs à ce minimum.

Il reste que si la légitimité de la progressivité est établie, il est toujours possible qu'un système fiscal atteigne pour les plus hauts revenus des niveaux de taxation jugés confiscatoires par les individus concernés.

## Qui est surimposé ?

Pour attester du caractère confiscatoire de la fiscalité française est souvent utilisé le niveau du Taux Global de Prélèvements Obligatoires (TGPO) présenté comme le plus élevé d'Europe. Il est obtenu en faisant le rapport (exprimé en pourcentage) entre la somme des prélèvements obligatoires perçus par les administrations publiques et le PIB. Or, cet indicateur fait l'objet de très fréquents mésusages parce qu'il est mal compris, et cela pour plusieurs raisons. En premier lieu, le TGPO est un agrégat regroupant l'ensemble des contributions obligatoires payées dans l'économie aux administrations publiques, quel que soit l'agent chargé du versement. Il ne peut en conséquence être interprété comme un taux d'imposition individuel ni même comme un taux de pression fiscale individuelle. En second lieu, le TGPO dépend étroitement des conventions comptables retenues pour le calculer. Par exemple, certains prélèvements pourtant obligatoires ne sont pas comptabilisés s'ils sont destinés à des organismes privés. Il dépend en outre des choix nationaux en matière de financement de la protection sociale. Un système de santé financé grâce à des assurances privées n'engendre ainsi aucun prélèvement obligatoire, mais ces paiements constituent néanmoins une charge pour ceux qui les acquittent sans pouvoir y échapper sauf à prendre des risques vitaux. Un troisième élément intervient enfin. Le TGPO comptabilise l'ensemble des prélè-

<footnote n="4">⁴ Condorcet, « Sur l'impôt progressif », in *Collection des principaux économistes*, T. 14, Osnabrück, O. ZELLER, [1792], réédition 1847, p. 566-572.</footnote>
efforts that taxpayer can make, then when income is low (i.e. when
it simply covers basic necessities), the individual's ability-to-pay is
zero. Enlightenment thinkers, from Montesquieu to Condorcet and
Rousseau, all perceived this consequence of the ability-to-pay princi-
ple. This is why they took up the ancient maxim that the portion of
income which corresponds the necessities of life should not be taxed.
Accordingly, Montesquieu considered that fair taxation is *not* propor-
tional to income because everyone must get “equal physical necessi-
ties” that are exempt from taxation. This leads not only to taxation
that has no direct link to the “tax price” of public services consumed
by individuals, but also to progressive taxation. Forbonnais and
especially Condorcet (1792) extended the ability-to-pay principle
to progressive taxation.<fnref n="5" /> Defining progressiveness in reference to
proportionality, Condorcet showed that if a lump-sum personal
allowance equal to the value of minimum living necessities is applied
to all taxpayers' income, then a tax proportional to the ability-to-pay
(i.e. the income share above the allowance) would be a progressive tax
on all income. In other words, progressiveness is not only fair, but it
is also legitimate in a democratic tax regime.

Two consequences can be deduced from Condorcet’s demonstration
and the arguments on tax by French thinkers of the Enlightenment.
First, a strictly proportional tax system does not respect the exemp-
tion and is therefore not a legitimate tax on subsistence income.
Second, only a progressive system can respect the subsistence mini-
mum allowance and be legitimate, provided that the effective tax
rates are really higher than the subsistence minimum.

However, if the legitimacy of progressive taxation is thus established,
it is always possible for tax to be considered as confiscatory at top
income levels, by the individuals concerned.

Who is overtaxed ?

The total tax revenue rate (TTRR) is often used to provide evidence
of confiscatory taxation in France, as France's TTRR is said to be the
highest in Europe. This rate is obtained by taking the ratio (expressed
as a percentage) between the sum of compulsory taxes levied by
general government and GDP. However, this indicator is the subject
of very frequent misuse because it is misunderstood, for several
reasons. First, the TTRR is an aggregate of all the compulsory contri-
butions paid in the economy to the general government, regardless
of which agents are paying. It cannot therefore be interpreted as an
individual tax rate nor even as an individual tax burden. Secondly,
the TTRR depends a lot on the accounting practices used to calcu-
late it. For example, some compulsory levies are not recorded if they
are intended for private organisations. It also depends on national

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From an economic
point of view, tax
could be regarded
as the quasi-price
of public services
consumed by
citizens.

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<footnote n="5">5 Condorcet, "Sur l'impôt progressif", in *Collection des principaux Économistes*, T. 14, Osnabrück, O. Zeller, [1792], re-published in 1847, p. 566-572.</footnote>
vements obligatoires y compris ceux que les administrations publiques
payent à d'autres administrations publiques puisque toutes sont assujet-
ties aux prélèvements obligatoires. Cela a deux conséquences importantes.
D'une part, l'économie marchande (base de calcul du PIB) ne supporte pas
seule, les prélèvements obligatoires puisque la partie non marchande de
l'économie (les administrations publiques) les supporte aussi. En toute
rigueur, le TGPO devrait être corrigé. D'autre part, il y a autofinancement
des prélèvements obligatoires en raison de la longueur des circuits publics
de financement. Au total, les comparaisons internationales sont sans vali-
dité si l'on ne tient pas compte de ces éléments<fnref n="5" />.

Pour savoir si les riches subissent effectivement un niveau confiscatoire d'imposition, il faut en fait examiner la répartition de la fiscalité par niveau de revenu, ce qu'ont fait notamment le Conseil des Prélèvements Obligatoires et l'Institut des Politiques Publiques. Ces travaux montrent que les plus riches des contribuables (1 % du total) supportent généralement en France un niveau global d'imposition<fnref n="6" /> inférieur à celui que subissent les 10 % les plus pauvres et que les 5 % les plus riches subissent un taux global d'imposition plus faible que les individus situés dans la partie médiane de la distribution des revenus. Ce résultat s'explique par les spécificités du système fiscal français où prédominent les prélèvements proportionnels ou régressifs (prélèvements sociaux, TVA, etc.) tandis que l'impôt sur le revenu joue un rôle peu important en raison de la multiplicité des niches dont profitent principalement les plus riches. La quasi-disparition de l'impôt sur la fortune et la nette réduction de la fiscalité sur les revenus du capital ont accentué ce profil. Ainsi, il est inexact de prétendre que les riches font l'objet d'une imposition confiscatoire. Ceux qui sont surimposés se situent plutôt en bas de la distribution des revenus, ce sont les plus pauvres.

Il n'y a pas d'exil fiscal

Parler d'« exil fiscal » est un abus de langage puisque l'exil suppose un
départ forcé du pays d'origine. Le terme exact devrait être celui d'expatria-
tion fiscale puisqu'elle résulte d'un choix non contraint.

On ne peut comprendre autrement les comportements sous-jacents aux
expatriations constatées ces dernières années. D'une part, la répartition
des expatriés s'effectue entre des pays dont la fiscalité vise précisément à
attirer ce public. D'autre part, la mise en place de ce type de dispositif est
l'un des instruments utilisés dans la concurrence fiscale que se livrent les
pays membres de l'UE. La fiscalité relève en effet de la règle de l'unanimité
au sein de l'Union, de sorte qu'elle est devenue un espace où les pays se
livrent une concurrence acharnée à travers les règles fiscales. Certains sont
même devenus de véritables paradis fiscaux ou favorisent les transferts de
capitaux vers des paradis lointains. Dès lors, l'expatriation fiscale consiste
à s'affranchir des règles nationales en profitant de ce jeu concurrentiel
pour quitter son territoire d'origine. ❧

<figure><img src="image_7.png" /></figure>

[...] Les plus riches des contribuables (1 % du total) supportent généralement en France un niveau global d'imposition inférieur à celui que subissent les 10 % les plus pauvres et que les 5 % les plus riches subissent un taux global d'imposition plus faible que les individus situés dans la partie médiane de la distribution des revenus.

<figure><img src="image_8.png" /></figure>

<footnote n="5">5 Pour le détail de ces mécanismes, voir Jean-Marie MONNIER, *Les prélèvements obligatoires*, Paris, Economica, 1998.</footnote>

<footnote n="6">6 Tous prélèvements compris (impôts, taxes, cotisations sociales...).</footnote>
<figure><img src="image_8.png" /></figure>

“Their work shows that the richest taxpayers (the top 1%) generally face an overall level of taxation in France that is lower than that experienced by the poorest 10%. Similarly, the richest 5% face an overall tax rate that is lower than persons in the middle of the income distribution.”

choices about financing social protection. A health system financed by private insurance thus does not entail any compulsory levy. Yet these payments are a burden for persons who pay them and who cannot escape them without taking life-threatening risks. Finally, a third factor comes into play. The TTRR includes all compulsory levies, including those that some parts of government pay to other parts of government, since all are subject to compulsory levies. This has two important consequences. On the one hand, the market economy (the basis for calculating GDP) does not bear compulsory levies alone, since the non-market part of the economy (i.e. general government) also pays them. Strictly speaking, the TTRR should therefore be corrected. On the other hand, a degree of self-financing of taxes occurs because of the length of public financing channels. Overall, international comparisons are invalid if these factors are not taken into account.<fnref n="6" />

To determine whether the rich are indeed subject to a confiscatory level of taxation, we must actually examine the distribution of taxation by income level. This has been done, for example, by the Council of Compulsory Levies (Conseil des Prélèvements Obligatoires) and the Institute of Public Policy (Institut des Politiques Publiques). Their work shows that the richest taxpayers (the top 1%) generally face an overall level of taxation in France that is lower than that experienced by the poorest 10%.<fnref n="7" /> Similarly, the richest 5% face an overall tax rate that is lower than persons in the middle of the income distribution. This result is explained by the specificities of the French tax system, dominated by proportional or regressive taxes (respectively social security payments and VAT, etc.), whereas income tax plays a small role because of the multitude of tax exemptions that mainly benefit the rich. The virtual disappearance of France's wealth tax and the sharp reduction in taxation on capital income have accentuated this tax profile. Thus, it is inaccurate to claim that the rich are subject to a confiscatory taxation. Persons who are overtaxed are instead more at the bottom of the income distribution – in fact they are the poorest.

**There is no such thing as a “tax exile”**

The term “tax exile” is a misnomer, as exile implies a forced departure from the country of origin. The exact term should be “tax expatriate”, since it follows from an unconstrained choice.

We cannot otherwise understand the behaviours underlying the expatriations observed in recent years. On the one hand, the distribution of expatriates is driven by countries whose tax policies aims precisely at attracting such persons. On the other hand, policies to

<footnote n="6">6 For the details of these mechanisms, see Jean-Marie Monnier, *Les prélèvements obligatoires*, Paris, Economica, 1998.</footnote>

<footnote n="7">7 All levies included (taxes, duties, social security contributions, etc.).</footnote>
attract tax expatriates are one of the instruments used in tax competition between EU member countries. Taxation policy across the EU requires unanimous voting, so taxation has actually become an area in which countries compete fiercely through tax rules. Some have even become fully-fledged tax havens or favour capital transfers to more distant tax havens. Thus, tax expatriation consists in breaking free from national rules to benefit from this competitive game, by leaving one's country of origin. ❋