# Les systèmes d'alerte précoce (SAP) en Éthiopie comme jeux d'acteurs, de normes et d'échelles

François Enten

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François Enten. Les systèmes d'alerte précoce (SAP) en Éthiopie comme jeux d'acteurs, de normes et d'échelles : Fabrique et usage des chiffres de l'aide alimentaire en Éthiopie (2002/2004 et 2016). Sociologie. École des Hautes Études en Sciences Sociales Paris, 2017. Français. NNT: 2017EHES0007. tel-04079612

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ENTEN FRANÇOIS

LES SYSTÈMES D'ALERTE PRÉCOCE (SAP)
EN ÉTHIOPIE COMME JEUX D'ACTEURS,
DE NORMES ET D'ÉCHELLES

Fabrique et usage des chiffres de l'aide alimentaire
en Éthiopie (2002/2004 et 2016)

Thèse dirigée par : OLIVIER DE SARDAN Jean-Pierre

Date de soutenance : le 31 Janvier 2017

Jury 1 BRAUMAN Rony, SCIENCES PO

2 FICQUET Éloi, EHESS

3 OLIVIER DE SARDAN Jean-Pierre, EHESS

4 PLANEL Sabine, IRD

5 SIMEANT Johanna, PARIS I
REMERCIEMENTS...

À Jean-Pierre Olivier de Sardan pour m'avoir accordé sa confiance et m'avoir accompagné de bout en bout dans cet erratique exercice de réflexion et de rédaction, et qui m'a aidé à passer d'un « truc » assez diffus à une « thèse ».

À chacun des membres du Jury pour avoir très tôt manifesté leur intérêt pour ce travail encore en friche, pour tous leurs encouragements, ainsi que pour leur disponibilité pour juger de la qualité de cette thèse.

À MSF, et plus spécialement à Fabrice Weissman et l'équipe du Crash, pour m'avoir soutenu dès le démarrage de ce travail en finançant une partie des enquêtes de terrain et en publiant les premiers résultats, et pour m'avoir associé à quelques-unes de leurs réflexions.

À ma famille pour sa bienveillance à l'égard de mon indolente procrastination. À mes filles pour avoir supporté avec discrétion un père constamment greffé à son ordinateur.

À mes amis qui m'ont écouté sans sourciller ressasser mes justifications de report de fin de thèse. À Dominique Renaud pour avoir tenu ce rôle précieux d'aiguillon, Cathy Correa pour sa grande indulgence, Robert Désirée Corian pour ses sarcasmes piquants et ses petits plats, Marion Osmont pour sa tolérance à ma propension à envahir son salon de piles de livres.

À Danièle Ribier pour sa mise en page et appoints ortho-typo salvateurs.

À Jannick Chiraux pour ses judicieuses retouches cartographiques.

À Keren Headlun du Pam à Addis Abeba pour m'avoir diligemment permis de rejoindre les équipes d'évaluateurs. Et aux équipes d'évaluation pour avoir accueilli avec mansuétude un ethnographe balbutiant, et spécialement à Awoke Moges pour avoir partagé son humour contagieux et à Zerihun Simie pour toutes ses attentions généreuses.

Aux collègues du DPPC qui m'ont facilité l'obtention des autorisations de recherche à Sekota.

À Jonathan McKee, Emily Mates et Judith Standford pour leur hébergement amical.

À Tewodros Cherkosie et Belaye Moges, pour leurs patientes traductions et leur stoïcisme pour avoir affronté puces, boue et soleil sur les sentiers du Wag Hemra.
RÉSUMÉ ET MOTS CLÉS

Les Systèmes d'alerte précoce (SAP) sont des dispositifs d'évaluation de la sécurité alimentaire permettant de guider les décideurs humanitaires et gouvernementaux dans le ciblage de l'aide alimentaire d'urgence, grâce à des analyses quantifiées et cartographiées. Analysé au travers du prisme sociologique, le SAP est lu comme un système expert flou permettant de stabiliser des consensus institutionnels dans des environnements incertains, grâce à son investissement de forme chiffré et cartographié. La thèse est articulée autour de l'hypothèse centrale que le SAP éthiopien participe aux stratégies d'extraversion de l'aide internationale par l'État-Parti, renforçant ses capacités de contrôle et d'encadrement des populations et de l'administration. Cette hypothèse est vérifiée au travers d'analyses de jeux d'acteurs – les experts en charge du ciblage de l'aide, agissant comme des courtiers de développement situés aux interfaces institutionnelles multiples –, au travers des normes professionnelles, pratiques et sociales mobilisées lors des exercices d'évaluation, et des jeux d'échelles passant du micro au macro. Une première partie démontre comment le registre technico-scientifique du SAP découle des représentations techniques et apolitiques des famines et de l'évolution du régime de l'aide alimentaire internationale. L'exploration ethnographique de la pratique des agents révèle que les normes officielles du SAP éthiopien relèvent d'une hybridation entre des normes humanitaires et des normes de la bureaucratie éthiopienne. Les généalogies des normes humanitaires et de la bureaucratie éthiopiennes conduites au travers d'analyses sociologiques, anthropologiques et historiques, mettent en exergue comment le registre technique permet d'agréger ces deux mondes institutionnels, en occultant toute dimension politique. Un retour ethnographique détaillant les jeux de normes montre comment leur articulation par les agents, le long des échelles de la hiérarchie, est présidée par l'empirisme et la négociation, aménageant les marges de manœuvre aux kadre du Parti, pour influer discrètement sur les résultats et le ciblage de l'aide. À l'échelle villageoise, nous verrons comment le ciblage de l'aide renforce l'encadrement et le contrôle des populations par les kadre. Enfin, nous reviendrons sur les enjeux méthodologiques des enquêtes de terrain conduites par un ancien humanitaire.

Mots clés = Aide alimentaire – Éthiopie – Système d'alerte précoce – Humanitaire – Bureaucratie – Normes pratiques.
Early Warning Systems (EWS) are food security assessment devices that quantify the need of food aid for humanitarian and government decision-makers in the targeting of emergency food aid through quantified and mapped analyzes. Analyzed through the sociological prism, the EWS is a blurr « system of expertise » stabilizing institutional consensus in uncertain environments, thanks to its investment of quantified and mapped form. The thesis is based on the central hypothesis that the Ethiopian EWS participates in strategies of extraversion of the international aid by the State Party, reinforcing its capacities of control and supervision of the populations and the administration. This hypothesis is verified through analyzes of experts in charge of targeting aid, acting as development brokers located at multiple institutional interfaces - through their professional, practical and social norms, and following different steps from micro to macro scales of the device. We shall first recall how the technical-scientific register of EWS derives from the technical and apolitical representations of famines and the evolution of the international food aid regime. A first ethnographic exploration of the practice of agents reveals that these norms are a hybridization between humanitarian norms and bureaucratic norms. We will study these norms separately through sociological, anthropological and historical analyzes, highlighting how the technical register makes possible to aggregate these two universes, hidding political dimensions. An ethnographic study detailing the sets of norms will show how their articulation by the agents, along the hierarchical scales, is presided over by empiricism and negotiation, adjusting the margins of maneuver to the kadre of the Party, to discreetly influence the results and the target of aid. At the village level, we will see how the targeting of aid reinforces the supervision and control of the populations by the kadre. Finally, we will return to the methodological stakes of the field investigations conducted by a former humanitarian.

Keywords

Food Aid – Ethiopia – Early Warning System – Humanitarian Aid – Bureaucracy – Practical
norms
<table><tr><td>Jours 8 et 9 – À Gubalafto</td><td>132</td></tr><tr><td>Jour 10 – Rédaction du rapport intermédiaire</td><td>135</td></tr><tr><td>Jour 14 – À Tenta</td><td>136</td></tr><tr><td>Jour 18 – Préparatifs des debriefing</td><td>141</td></tr><tr><td>Jour 19 – Debriefing au Nord et Sud-Wello</td><td>143</td></tr><tr><td>Jour 21 – Debriefing à la région</td><td>146</td></tr><tr><td>Jour 30 – Debriefing final à Addis-Abeba</td><td>148</td></tr><tr><td>Commentaires sur les rapports officiels</td><td>150</td></tr><tr><td>En conclusion</td><td>154</td></tr><tr><td>III. LA RITUALISATION BUREAUCRATIQUE DU SAP ÉTHIOPIEN</td><td>155</td></tr><tr><td>1. Les normes officielles bureaucratiques du SAP éthiopien</td><td>155</td></tr><tr><td>2. Les bureaux comme reflet des normes bureaucratiques</td><td>156</td></tr><tr><td>En conclusion</td><td>161</td></tr><tr><td>3. Les quatre points cardinaux des normes bureaucratiques</td><td>161</td></tr><tr><td>IV. CONCLUSION DU CHAPITRE 2</td><td>171</td></tr></table>

CONCLUSION DE LA PARTIE I ..................................................................................174

PARTIE II — NORMES HUMANITAIRES ET NORMES BUREAUCRATIQUES
ÉTHIOPIENNES : SOCIOLOGIE ET PERSPECTIVES HISTORIQUES..................175

CHAPITRE III – PORTRAIT ET HISTOIRE DE LA NÉBULAIRE HUMANITAIRE .176

<table><tr><td>I. LA POLYSÉMIE DU TERME HUMANITAIRE</td><td>176</td></tr><tr><td>1. La recherche d'une définition introductive</td><td>176</td></tr><tr><td>2. Le glissement lexical de l'humanitaire</td><td>178</td></tr></table>

<table><tr><td>II. UN DISPOSITIF CENTRÉ SUR LES PRINCIPES UNIVERSALISTES</td><td>180</td></tr><tr><td>1. Le contenu disparate des Who's Who de l'humanitaire</td><td>180</td></tr><tr><td>2. Des sites Web officiels lisses et consensuels</td><td>183</td></tr><tr><td>3. Une légitimité institutionnelle centrée sur les principes universalistes</td><td>189</td></tr><tr><td>4. En conclusion</td><td>193</td></tr></table>

<table><tr><td>III. UN PROCESSUS HISTORIQUE D'EMPRUNTS ET DE MIXAGES DE MODÈLES</td><td>195</td></tr><tr><td>1. Un rapide survol de l'histoire de l'humanitaire</td><td>196</td></tr><tr><td>2. L'humanitaire comme processus de « rupture continuité » de reconversions idéologiques collectives portées par des « figures sociales »</td><td>218</td></tr><tr><td>3. En conclusion</td><td>231</td></tr></table>

<table><tr><td>IV. CONCLUSION DU CHAPITRE III</td><td>233</td></tr></table>

CHAPITRE IV – DYNAMIQUE ET ENJEUX DES NORMES BUREAUCRATIQUES DE L'ÉTAT ÉTHIOPIEN..................................................................................236

<table><tr><td>I. LES FONDATIONS HISTORIQUES DE LA BUREAUCRATIE IMPÉRIALE</td><td>236</td></tr><tr><td>1. Le contrôle du foncier par la bureaucratie impériale</td><td>238</td></tr><tr><td>2. La construction de la bureaucratie impériale de Tewodros II à Hailé Sélassié</td><td>240</td></tr><tr><td>3. Les enjeux de la bureaucratie du centralisme monarchique</td><td>243</td></tr><tr><td>4. Un État faible aux normes bureaucratiques panachées</td><td>247</td></tr></table>

<table><tr><td>II. L'APPAREIL ADMINISTRATIVO-RÉPRESSIF DE LA JUNTE DU DERG</td><td>250</td></tr><tr><td>1. La chute précipitée du régime monarchique</td><td>251</td></tr><tr><td>2. La centralisation autocratique du Derg</td><td>251</td></tr><tr><td>3. Le Derg au cœur d'une matriochka bureaucratique</td><td>253</td></tr><tr><td>4. Un dispositif labyrinthique de planification technocratique</td><td>256</td></tr><tr><td>5. Le pouvoir local des apparatchiks du parti</td><td>259</td></tr><tr><td>4. Les choix pragmatiques pour la survie du régime</td><td>260</td></tr><tr><td>5. Le placage brutal du politique sur les normes bureaucratiques</td><td>263</td></tr><tr><td>6. La fragilité de l'appareil administrativo-répressif</td><td>265</td></tr></table>

<table><tr><td>III. L'ÉTAT-PARTI AUTORITAIRE DE LA DÉMOCRATIE RÉVOLUTIONNAIRE</td><td>268</td></tr><tr><td>1. L'habillage circonstanciel de la Démocratie Révolutionnaire</td><td>270</td></tr><tr><td>2. La prise au piège démocratique des processus électoraux</td><td>272</td></tr><tr><td>3. Le château de cartes ethniques de la fédération éthiopienne</td><td>275</td></tr><tr><td>4. Les structures de régulation politique et économique de l'État-parti</td><td>278</td></tr><tr><td>5. L'encadrement des politiques rurales foncières et agricoles par l'État-parti</td><td>281</td></tr><tr><td>6. Les dynamiques d'extraversion de l'aide internationale</td><td>285</td></tr><tr><td>IV. CONCLUSION DU CHAPITRE IV</td><td>289</td></tr></table>
CONCLUSION DE LA PARTIE II..................................................................................................................297

PARTIE III- CHAPITRE V ETHNOGRAPHIE DES JEUX DE NORMES DU SAP:
DES BUREAUX AUX VILLAGES ................................................................................................................301

I. NORMES PROFESSIONNELLES, NORMES PRATIQUES ET NORMES SOCIALES DU SAP ............301

1. L'empilement des normes professionnelles..................................................................................302

2. L'empirisme des normes pratiques ........................................................................................................313

3. La prégnance des normes sociales ........................................................................................................333

4. En conclusion ..................................................................................................................................................343

II - PILOTAGES ET AJUSTEMENTS « TOP-DOWN » DU SAP................................................................345

1. Pressions politiques à la hausse (2002)....................................................................................348

2. Pressions politiques à la baisse (2003)....................................................................................352

3. Le revirement des politiques de l'aide (2004)................................................................................353

4. Arrangements finaux entre donateurs................................................................................................355

EN CONCLUSION..................................................................................................................................................357

III - CIBLAGES DE L'AIDE AU VILLAGE................................................................................................359

1. La zone du Wag Hemra et le woreda de Dehanna ........................................................................360

2. Les modalités de ciblage au village................................................................................................366

IV - CONCLUSION DU CHAPITRE V........................................................................................................379

RETOUR D'UN ETHNOGRAPHE SUR SON TERRAIN D'INTERVENTION

HUMANITAIRE ..................................................................................................................................................381

I. DES LIENS INFORMELS DE LA PRATIQUE HUMANITAIRE................................................................381

...AU DÉCRYPTAGE ETHNOGRAPHIQUE DES NORMES DE L'INFORMEL................................................................383

II. LA VOIE D'ACCÈS PRIVILÉGIÉE DE L'INFORMEL AUX TERRAINS D'ENQUÊTES... ................................386

...GRÂCE AUX AMBIGUITÉS ET MÉPRISES DES JEUX DE POSTURE ................................................................388

III. LE MAINTIEN PRÉCAIRE SUR LE TERRAIN ETHNOGRAPHIQUE... ................................................389

...JUSQU'À LA NEUTRALISATION DES RESTITUTIONS ET L'ÉVICTION DE L'ETHNOGRAPHE DU TERRAIN VILLAGEOIS.
................................................................................................................................................................................391

IV. EN CONCLUSION................................................................................................................................................394

CONCLUSION FINALE..................................................................................................................................................397

BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................................................400

OUVRAGES IMPRIMES ................................................................................................................................................400

CHAPITRE DANS UN OUVRAGE IMPRIME................................................................................................409

ARTICLES DE PERIODIQUES IMPRIMES ........................................................................................................419

ARTICLES ELECTRONIQUES ................................................................................................................................................426

RAPPORTS ELECTRONIQUES................................................................................................................................................429

COMMUNICATIONS DANS UN CONGRES........................................................................................................431

RAPPORTS IMPRIMES................................................................................................................................................431

TRAVAUX UNIVERSITAIRES ................................................................................................................................................432

SITES WEB CONSULTES ................................................................................................................................................432
TABLE DES ILLUSTRATIONS

Illustration 1 : Zones affectées par la sécheresse – décembre 2015

Illustration 2 : Anomalies de la pluviométrie liées à El Niño – décembre 2015

Illustration 3 : Anomalies de la couverture végétale – octobre 2015

Illustration 4 : Projections de l'insécurité alimentaire – août 2015 à janvier 2017

Illustration 5 : Zones administratives hotspots prioritaires – mars 2016

Illustration 6 : Extension des famines de 1973-1974 et de 1984-1985

Illustration 7 : Page d'accueil du site Smiar – 09/11/2016

Illustration 8 : Page d'accueil du site Fews Net – 09/11/2016

Illustration 9 : Tableau des indicateurs des catégories IPC

Illustration 10 : Prévision des populations en insécurité alimentaire aigüe – mars 2017

Illustration 11 : Répartition des zones administratives évaluées – 2003

Illustration 12 : Paysage du Nord-Wello – juin 2003

Illustration 13 : Paysage du Nord-Wello – juin 2003

Illustration 14 : Carte administrative de la Région Amhara – 2003

Illustration 15 : Face-à-face entre experts et paysans – juin 2003

Illustration 16 : Séance de travail entre experts – juin 2003

Illustration 17 : Tableau des montants des récoltes – août 2003

Illustration 18 : Nombre de bénéficiaires de l'aide alimentaire par zone – août 2003
Illustration 19 : Bénéficiaires nationaux de l'aide alimentaire et tonnages d'aide – août 2003

Illustration 20 : Répartition géographique des bénéficiaires de l'aide alimentaire – août 2003

Illustration 21 : Courbe des besoins en aide alimentaire et bénéficiaires – 2003

Illustration 22 : Agent de développement en train de mesurer un champ abimé - 2003

Illustration 23 : Bateau négrier « The Brookes » - 1788

Illustration 24 : London Foundling Hospital - 1739

Illustration 25 : Bulletin de l'œuvre de la propagation de la foi - 1903

Illustration 26 : Consommation de céréales par personne en Éthiopie (1961-2008)

Illustration 27 : Cadre simplifié de l'analyse HEA -2008

Illustration 28 : Schéma de la structure institutionnelle de gestion des crises en Ethiopie

Illustration 29 : Séance de rédaction à l'hôtel – novembre 2003

Illustration 30 : Régions d'Éthiopie

Illustration 31 : Paysage du Wag Hemra

Illustration 32 : Paysage du Wag Hemra

Illustration 33 : Zones d'économie alimentaire du Wag Hemra, du Nord-Wello et Sud-Wello

Illustration 34 : Labour à l'araire

Illustration 35 : Localisation des *kebele* enquêtés dans le *woreda* de Dehanna

Illustration 36 : Hameau du *kebele* de Diba

Illustration 37 : Séance de réattribution de quota (*kebele* Arbit)

Illustration 38 : Séance publique de rédaction des listes de bénéficiaires (*kebele* Arbit)
LISTE DES PRINCIPAUX SIGLES ET
ACRONYMES

AMC : Agricultural Marketing Corporation

AMDM : Amhara National Democratic Movement

CCFD : Comité Catholique contre la Faim et pour le Développement

CICR : Comité International de la Croix Rouge (Echo)

CMAM : Community Management of Acute Malnutrition

Copwe : Commission to Organize the Party of Working People of Ethiopia

CSA : Central Statistic Authorities

CUD : Coalition for Unity and Democracy

DA : Development Agent

DPPA/ DPPC : Disaster Prevention and Preparedness Agency/Committee

DRMFSS : Disaster Risk Management and Food Security Sector

Echo : European Commission Humanitarian Office

EGS : Employment Generation Schemes

ENCU : Unité de coordination de nutrition d'urgence

EOS : Enhanced Outreach Strategy

EPLF : Eritrean People's Liberation Front

EPRDF : Ethiopian People's Revolutionary Democratic Front

DHI : Droit humanitaire international

ETB : Ethiopian Birr

Fews : Famine Early Warning System

FFW : Food For Work

FAO : Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture

FSNWC : Food Security and Nutrition Working Group

GDP : Gross Domestic Product

GTP : Growth and Transformation Plan

HEA : Household Economy Approach
IPC : Integrated Food Security and Humanitarian Phase Classification

MDM : Médecins du Monde

MSF : Médecins Sans Frontières

MOA : Ministry of Agriculture

Ocha : United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs

ODD : Objectifs de développement durable

OLF : Oromia Liberation Front

OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement

OMS : Organisation Mondiale de la Santé

PA : Paysan Association

Pam : Programme alimentaire mondial

Pasped : Plan for Accelerated and Sustained Development to End Poverty

PET : Pictorial Evaluation Tool

PMAC : Provisionnal Military Administration Council

Pomoa : Provisionnal Office of Mass Organizationnal Affairs

PSNP : Provisionnal Office of Mass Organizationnal Affairs

PRSP : Poverty Reduction Strategy Program

RRC : Relief and Rehabilitation Commission

RUTF : Readdy-to-Use Therapeutic Food

SAP : Système d’alerte précoce

SCF : Save The Children Fund

Smiar : Système mondial d’information et d’alerte rapide

SNNPRS : Southern Nations, Nationalities' and Peoples' Regional State

TFP : Therapeutic Feeding program

TPLF : Tigray People’s Liberation Front

TSFP : Therapeutic Supplementary Feeding Program

Unicef : Fonds des Nations unies pour l’enfance

VAM : Vulnerability Assessment Mapping

YMCA : Young Men’s Christian Association
Cette thèse s'apparente à une thèse « professionnelle » d'un praticien de l'humanitaire – en dépit du fait qu'elle ait été conduite indépendamment d'un contrat ou d'une commande institutionnelle<fnref n="1" />. Déclenchée par des questionnements liés à la conduite de projets et à leurs inscriptions dans les enjeux plus larges de l'aide humanitaire en Éthiopie, elle s'articule autour des modalités de ciblage de l'aide alimentaire. Voisin de ma pratique qui consistait à coordonner et gérer des programmes sanitaires et nutritionnels, ce terrain m'a conduit à relire mon univers professionnel au prisme des sciences sociales. Les premières questions ont émergé lorsque je coordonnais les équipes de Médecins Sans Frontières (MSF - Suisse) à Addis-Abeba de 2000 à 2002. Notamment lorsque, soumis à la répétition de crises alimentaires et nutritionnelles annoncées par les agences onusiennes et donatrices, par le gouvernement éthiopien et les médias, nos équipes devaient en quelques jours en jauger la gravité, en recoupant les informations déjà produites et en conduisant des enquêtes nutritionnelles rapides, afin de « cibler » les terrains d'intervention, identifier les populations les plus affectées, définir les modalités d'action, lancer les opérations, etc. Situés à l'interface entre les autorités éthiopiennes, le siège de MSF et les bailleurs, nous étions tiraillés entre des logiques paradoxales pour arrêter nos choix d'action. D'une part, tout en s'en distanciant, nous devions nous baser sur les diagnostics officiels, qui, derrière leur affichage formel, semblaient être bricolés et criblés d'incertitudes. D'autre part, nous devions composer avec les normes de l'intervention humanitaire – immédiateté de l'action, neutralité du ciblage, poids des critères techniques (taux de malnutrition, taux de couverture, etc.), etc. – souvent antagonistes avec les normes de l'administration éthiopienne – régulation des procédures d'autorisation, intégration de l'intervention dans les schémas de politique nationale de santé, répartition géographique de l'aide, etc. Continûment traversé par les doutes sur l'instrumentalisation de l'aide par le régime éthiopien, et dans l'urgence d'une action aux critères et modalités sans cesse (re)négociés entre humanitaires et autorités éthiopiennes, je me sentais bien mal outillé pour comprendre quels pouvaient être les enjeux différenciés de nos choix et principes d'actions, à quels jeux d'acteurs institutionnels nous participions, et de façon plus générale quel rôle nous jouions dans ce dispositif de l'aide alimentaire en Éthiopie. Ces temps de l'action ne se prêtaient guère à ce genre d'exercice réflexif. Les quelques analyses produites sur la crise en 2000 ne décollaient pas des lectures très macro sur

<footnote n="1">¹ En 2003, j'ai bénéficié d'une aide de Médecins Sans Frontières (MSF - France) permettant de couvrir les frais d'enquête (déplacements, paiement des traducteurs). Le rendu a été publié dans les cahiers du Crash en 2008, http://www.msf-crash.org/drive/553c-cahier-aide-alimentaire-vf.pdf.</footnote>
la « famine manipulée en Ogaden » (Brunel, 2000). Nous disposions toutefois de quelques pistes
mieux documentées fournies par des études internes<fnref n="2" /> et une publication datée de 1998³ qui circulait
sous le manteau, toutes deux pointant les approximations, les ajustements et les biais politiques du
ciblage, mais sans décrypter les mécanismes conduisant à ces distortions. Pour tenter d'y voir un
peu plus clair, passée l'urgence de 2000, nous avons conduit un travail de compilation des données
officielles du ciblage de l'aide alimentaire pour la corréler aux chiffres de malnutrition infantile
sur nos terrains d'intervention. Les résultats pointaient des inégalités du ciblage d'une région à
l'autre, ciblage se faisant indépendamment des taux de malnutrition et privilégiant les régions Nord
du Tigré. En fin d'année 2001, munis de ces résultats, nous avons tenté d'orienter l'attribution des
montants d'aide prévue en 2002 vers les terrains les plus affectés par la malnutrition. Nous sommes
intervenus auprès d'un comité restreint, composé des principaux donateurs et de représentants
gouvernementaux. Une fois présentés nos résultats, la réponse du chef du département d'alerte
précoce éthiopien fut péremptoire : « Il est déjà trop tard pour l'année prochaine, les équipes
d'évaluation viennent de boucler les estimations des besoins en aide. Et nous venons de finir de
négocier la répartition de l'aide avec les Régions ». « Négocier » le terme était lâché et m'a guidé
vers ce travail de recherche autour des modalités de négociation des termes de l'aide.

Entreprendre une recherche expost, dans le cadre d'une thèse, c'était – au moins sur un terrain –
tenter d'approfondir et de complexifier la compréhension de mon travail d'urgentiste, et de tenter
de lever une partie de mes ignorances sur les enjeux du contexte d'intervention, où l'on déployait
mécaniquement nos kits en suivant nos guidelines. Était associée à ce projet, l'ambition naïve de
pouvoir peser, au cœur même du dispositif éthiopien, sur les modalités des décisions
institutionnelles du ciblage de l'aide par l'apport d'un regard objectivant sur nos discours et nos
pratiques. Mais des évènements familiaux m'ont conduit à m'établir hors d'Éthiopie<fnref n="4" />. Toutefois,
je pense avoir pu contribuer aux réflexions sur les orientations des programmes nutritionnels en
Éthiopie, avec les équipes de coordination de MSF et le Conseil d'administration, et les équipes à
Addis-Abeba lors des crises en 2008 et 2012, et récemment encore en 2016. Cette touche socio-
anthropologique incorporée à ma pratique m'a également amené à évaluer les activités d'urgence
humanitaire en Côte d'Ivoire en 2007 pour Ocha, et à coordonner des programmes de recherche-
action sur la prévention du choléra de 2008 à 2010 pour l'Unicef. J'en ferai allusion en fin de thèse

<footnote n="2">² Il s'agissait de rapports rédigés en 1999 par Fouad Ismaël, ancien administrateur de MSF France à Addis-Abeba, et en 2001 par Fabrice Weissman, directeur de recherche au Crash.</footnote>

<footnote n="3">³ Debebe Habtewold, Daniel C. Clay, and Daniel Molla, (1998). Food Aid Targeting in Ethiopia: A Study of Household Food Insecurity and Food Aid Distributions. Michigan State University, Famine Early Warning System Project, USAID/Ethiopia, Ministry of Economic Development and Cooperation.</footnote>

<footnote n="4">⁴ La naissance en France de mes filles, Lily en 2004 et Ysée en 2008.</footnote>
dans un chapitre analysant la double posture du praticien/doctorant qui a prévalu lors de mes enquêtes de terrains. Enfin, cette double posture m'a permis aujourd'hui d'être en charge de l'animation scientifique au Gret, qui consiste à accompagner, autant que faire se peut, les praticiens du développement dans leurs analyses réflexives sur la conduite de projets. Par ailleurs, la publication d'articles et des interventions à plusieurs séminaires et colloques ont été des étapes stimulantes dans ma réflexion, qui m'ont aussi permis de m'extraire de mon isolement de doctorant.

Mais c'était sans imaginer que j'allais consacrer autant d'années à finaliser ce travail. Se sont écoulées presque quinze années entre les premières phases de problématisation (2001), le démarrage des enquêtes (fin 2002), le traitement des données, leur analyse et leur mise en perspective théorique – le tout entrecoupé de périodes d'activité professionnelle (2005 à aujourd'hui). N'ayant depuis mes premiers terrains d'enquête jamais cessé de travailler ou d'être investi dans les organisations humanitaires – mais sur d'autres terrains que celui de ma thèse – cette démarche réflexive a souvent servi de soupape au trop plein de l'action, permettant d'insuffler un peu d'air et de méthode dans une réflexion souvent conduite dans la précipitation et saturée d'objectifs techniques à très court terme. Étirée sur une si longue et improbable durée, ma recherche a finalement procédé à répondre à une arborescence de questionnements se faisant l'écho l'un l'autre, en réajustant sans cesse l'objet premier de ma recherche. Comme mentionné plus haut, le choix et la construction de mon objet de recherche ont tout d'abord été guidés par des questionnements à visée pratique sur les modalités concrètes des méthodologies de ciblage de l'aide alimentaire. Après la conduite des mes enquêtes, je me suis engouffré - voire égaré - dans des lectures, parfois très périphériques au regard de ma problématique, mais qui ont eu le mérite d'étancher ma curiosité, notamment sur les volets historiques de l'humanitaire et de la bureaucratie éthiopienne. Reflet du déroulement erratique de mes recherches, ce travail aboutit à un contenu de qualité inégale, mixant des restitutions fragmentaires d'enquêtes empiriques de terrains avec de longues digressions théoriques résultant de mes multiples lectures. Le croisement de l'analyse des enjeux éthiopiens du Sap avec les cadres conceptuels puisés dans différents travaux - sociologie des organisations, anthropologie de la globalisation, anthropologie des politiques (policy), anthropologie empirique du développement - m'a permis de structurer mes questionnements (voir le chapitre de problématique). La lecture sur l'évolution des politiques de gestion des famines m'a permis de mettre en évidence comment le SAP est façonné par des dynamiques globales, telles que les politiques institutionnelles ajustées aux représentations apolitiques des famines, l'évolution des outils d'évaluation et de réponse, et les enjeux politiques et économiques de l'aide alimentaire
(chapitre 1). Le traitement de mes données empiriques a mis en évidence comment le cadre formel du SAP éthiopien procède d'une hybridation entre des registres humanitaires et ceux de la bureaucratie éthiopienne (chapitre 2). Je me suis alors plongé dans les lectures sur la sociologie et l'histoire de l'humanitaire (chapitre 3) et de la bureaucratie éthiopienne (chapitre 4) pour préciser comment s'intriquent ces deux registres. C'est en cours de route qu'est apparu le fil rouge des jeux de normes, comme cadre d'exploration des enjeux des SAP, pour les interpréter à la lumière des séries d'ajustements entre les différents registres de normes opérés tout au long de la chaîne décisionnelle par les différents acteurs sociaux (chapitre 5). Enfin, j'ai conduit en parallèle une brève analyse réflexive sur les modalités d'accès de maintien aux terrains d'enquêtes comme ancien praticien de l'humanitaire (voir dernier chapitre).

Pour finir, le terrain d'enquête a été conduit d'octobre 2002 à décembre 2004. Les données de terrains sont évidemment datées, restituant une étape historique de l'institutionnalisation des politiques éthiopiennes de sécurité alimentaire. Elles donnent à voir une photographie d'une période où l'État éthiopien amorçait un processus de réforme de ses politiques de développement en s'engageant sur la voie d'un État développementaliste, rationalisant ses techniques de planification tout en renforçant ses pratiques autoritaires – mais je ne le savais pas encore. Ces orientations modifiaient les rapports des acteurs institutionnels avec l'aide d'urgence et avec ses outils d'évaluation, alors en pleine mutation, ce qui pouvait expliquer le niveau d'incertitude présidant aux décisions. Aujourd'hui, le SAP a atteint un degré d'extrême sophistication – et de bureaucratisation -, comme j'ai pu le constater lors d'une mission à Addis Abeba pour MSF en mai 2016 lors de la crise « El Niño ». Cette complexification rend la tâche encore plus ardue de discerner les biais du ciblage, et ce, sans se laisser happer par la surenchère de la gravité de la crise, cette fois-ci non plus médiatisée (ou si peu) mais orchestrée, technocratisée et institutionnalisée à travers le SAP, avec la participation massive des institutions de l'aide internationale. En introduction, je me réfèrerai à cette dernière crise, de façon à construire ma problématique et mes hypothèses de recherche, que je chercherai à valider/invalider à partir de mes anciennes données de terrain et sur un corpus théorique.
## INTRODUCTION

Fin août 2015 démarre en Éthiopie une nouvelle saison d'urgence déclenchée par le phénomène climatique « El Niño ». Sécheresses et inondations ont provoqué une crise alimentaire jugée de grande ampleur, dont l'étendue, la gravité et l'évolution sont exposées au gré des annonces, des bulletins et rapports publiés par les agences onusiennes et gouvernementales. Près d'un tiers du pays est affecté, notamment dans les zones Nord-Est et Centre, régions des basses-terres (Afar, Somali, Oromia) et dans la région Sud, ainsi que sur les hauts-plateaux (Tigré, Amhara), Les estimations du ciblage de l'aide iront crescendo jusqu'en janvier 2016, débutant avec 4,6 millions pour atteindre près de 10,2 millions de personnes ayant besoin d'aide alimentaire d'urgence. L'apport nécessaire en 2016 s'estime à plus d'un milliard de tonnes de nourriture. Le montant total de l'appel aux dons se chiffre à 1,5 billions de dollars<fnref n="5" />.

<figure><img src="image_3.png" /></figure>

Source: FEWS NET

<caption>**Illustration 1– Zones affectées par la sécheresse – décembre 2015 (source Fews Net)**</caption>

Au fil de 2016, alors que le profil de la crise est réajusté de mois en mois, la machine humanitaire se déploie à travers ses apports en aide alimentaire et nutritionnelle, en eau et en *non food item*, etc. Réalités de la crise et réponses humanitaires évoluent de pair, construites pas à pas, toutes deux

<footnote n="5">⁵ Joint Government and Humanitarian Partners’ Document
http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/ethiopia_-_synopsis_of_hrd_201_as_presented_in_geneva_7_december.pdf.</footnote>
formalisées par les discours officiels<fnref n="6" />. Les annonces sont publiées par les agences de l'aide internationale : le *Famine Early Warning System* (Fews Net), l'Unicef, le Programme alimentaire mondial (Pam), l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (Ocha), conjointement avec le département éthiopien de sécurité alimentaire et de gestion des risques et désastres (*Disaster Risk Management and Food Security Sector* – DRMFSS), ainsi que l'Unité de coordination de nutrition d'urgence (ENCU), coordonnée par ce dernier et par l'Unicef. Elles se cristallisent sur les énoncés chiffrés : nombre de bénéficiaires, d'enfants malnutris, tonnages de grains et millions de dollars, surfaces et récoltes affectées, etc. Ils aboutissent à des modélisations cartographiées et quantifiées de la situation. Reprises dans les rapports des différentes organisations, ces cartes s'accompagnent de commentaires explicitant la situation région par région : sécheresse, faibles récoltes, migration des populations, mortalité de troupeaux, malnutrition aigüe des enfants, etc. Le tout est étayé par des pourcentages : dans la région Sud (*Southern Nations, Nationalities and People's Region* – SNPPR), 63 % des récoltes sont celles de la grande saison des pluies *kiremt*; en région Amhara, 76 % des surfaces plantées ont pu être récoltées en août, en région Sud Somali, 80 % des récoltes ont été détruites par les inondations, etc. Les bulletins du Fews<fnref n="7" /> compilent les informations sur la situation agricole de chaque région, cette fois-ci, sans énoncer de chiffres, sinon les taux de malnutrition et les estimations de bénéficiaires de l'aide. En revanche, ils sont abondamment illustrés de cartes satellitaires, de couverture végétale, pluviométrie, découpages des aires agro-pastorales, etc.

D'août 2015 à janvier 2016, à l'issue de chaque évaluation des récoltes, les annonces font le décompte des besoins et des bénéficiaires d'aide alimentaire d'urgence, en les réajustant à chaque retour d'évaluation pour atteindre des proportions sidérantes : 10,2 millions de personnes ayant besoin d'aide d'urgence, ajoutées au 7,9 millions de bénéficiaires d'une aide alimentaire régulière dans le cadre des programmes de filets de sécurité, le *Productive Safety Net Program* (PNSP), 2,6 millions d'enfants et de femmes enceintes ou allaitantes modéremment malnutries, 458 000 enfants sévèrement malnutris. La géographie et la dynamique de la crise sont illustrées par des séries de cartes, où les régions du pays sont redécoupées en zones colorées selon la gravité des crises. D'autres

<footnote n="6">⁶ Les bulletins humanitaires hebdomadaires du Bureau de la Coordination des Affaires Humanitaires (OCHA) :
http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Humanitarian_Bulletin_31_August_2015.pdf.</footnote>

<footnote>Les bulletins de Famine Early Warning System (Fews Net) de l'United States Agency for International Development (USAID) et du World Food Program (WFP):</footnote>

<footnote>http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Ethiopia_FSOU_08_2015.pdf.</footnote>

<footnote>Les rapports du département d'alerte précoce éthiopien Disaster Risk Management and Food Security Sector (DRMFSR, Ministry of Agriculture):</footnote>

<footnote>http://www.dppc.gov.et/downloadable/reports/Early_warning/EWD_monthlyreport/2015/EWR%20Analysis%20August%202015.pdf.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Voir par exemple, le Bulletin Ethiopia Food Security Outlook (October 2015 to March 2016)
http://www.fews.net/sites/default/files/documents/reports/Ethiopia OL_2015_10_0.pdf.</footnote>
cartes donnent à voir les catégories des districts administratifs (woreda) par code de couleur, selon leur degré de « priorité » pour orienter les aides d'urgences selon une « matrice » des hotspots des districts prioritaires. Cartes et chiffres circulent sur le Net, sont distribuées lors des réunions de coordination des agences et ONG, et sont affichées dans la plupart les bureaux des humanitaires. Ils constituent le vecteur principal d'une représentation commune de la crise et de sa traduction simultanée des opérations humanitaires : vision et réponse unifiées et centrées sur des registres techniques d'une crise complexe à facteurs multiples dans un univers institutionnel diversifié.

Ces données officielles sont relayées par les médias, qui parfois, sans approfondir leurs analyses, scandent à nouveau chiffres et formules laconiques pour mieux nous convaincre de la gravité de la situation, tel The Guardian du 25 août 2015⁸ qui titre « Les Nations unies déclarent que 4,6 millions d'Éthiopiens ont besoin d'aide alimentaire à cause de pluies insuffisantes ». Certains médias glissent sans nuance d'un registre technique au registre émotionnel, voire sensationnel. Dès août 2015, la chaîne NBC<fnref n="9" /> consacre un court reportage sur la crise, exposant les corps décharnés d'enfants des régions de « famine verte » du sud de l'Éthiopie et les alignements de squelettes de vaches des régions nomades Afar, le tout agrémenté de commentaires misérabilistes sur le dénuement des familles affectées. En mars 2016, un article du Monde titré « En Éthiopie, la faim et la peur au ventre »<fnref n="10" /> décrit la situation de façon à peine plus nuancée. Pourtant, il explique avec perspicacité comment l'État éthiopien s'efforce de contrôler la situation : tout d'abord, en affichant une volonté initiale de « nourrir le peuple éthiopien » sans recourir à l'aide humanitaire, puis en opérant fin 2015 un revirement pour lancer un appel à l'aide internationale. Il mentionne que l'État évite de parler de « famine » et de révéler des taux de mortalité élevée qui pourraient ternir l'image d'un pays en pleine croissance. Mais, en reprenant tels quels les chiffres officiels<fnref n="11" />, en restituant les messages alarmistes d'ONG et en dressant le portrait de paysans dépossédés, l'article entretient malgré tout un registre dramatique, même s'il reste étayé par des données techniques. Ainsi relayées en y adjoignant une touche émotionnelle, les données techniques issues des rapports des SAP et leurs contrepoints médiatiques se renforcent mutuellement, les premiers légitimant l'information journalistique quand les seconds participent à élargir leur diffusion. Tous deux concourrent – et de façon quasi indissociable – à construire et à diffuser les messages d'alerte sur les crises, touchant simultanément grand public, opérateurs de l'aide et politiques.

<footnote n="8">⁸ http://www.theguardian.com/global-development/2015/aug/25/un-ethiopia-need-food-aid-after-poor-rains.</footnote>

<footnote n="9">⁹ http://www.nbcnews.com/video/nightly-news/26041485.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰http://www.lemonde.fr/afrique/article/2016/03/10/en-Éthiopie-la-faim-et-la-peur-au-ventre_4880592_3212.html#xtor=AL-32280270.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ C'était déjà le cas lors de crise médiatisée de 2008 (Gascon, 2008).</footnote>
Enfin, ces deux lectures imputent l’ampleur de la crise au phénomène climatique El Niño. Centrées sur les aléas naturels, les explications n’évoquent pas – ou si peu – les politiques et système de sécurité alimentaire existants. Pourtant, ces déclarations pourraient *a priori* contredire d’autres déclarations récentes sur l’Éthiopie, elles aussi documentées sur base statistique : l’atteinte du premier Objectif du Millénaire pour le Développement (OMD) réduisant de moitié la proportion de population souffrant de la faim (FAO, Fida et Pam, 2015) ; la baisse de la pauvreté passant de 39 à 16 % entre 2005 et 2013 ; un taux de croissance annuel du PIB de 10,5 % (2015-2016). L’appel à l’aide internationale et les rapprochements avec les famines historiques égratignent le panégyrique de l’Éthiopie « des quinze glorieuses » (Gascon, 2016) en pleine mutation économique pour rejoindre en 2025 le rang des pays à revenu moyen, et dont les objectifs de développement fixés par le gouvernement depuis 2010 dans le *Growth and Transformation Plan* (2010-2014) visent à s’affranchir de l’insécurité alimentaire et de l’aide internationale d’urgence (Lefort, 2015a). Dans la même veine, ces alertes mettent à mal les reportages publiés fin juillet 2015, célébrant une Éthiopie autosuffisante, dont « trente ans après la famine, le Nord retrouve des couleurs<fnref n="12" /> », passant des « crises de famine à la révolution verte<fnref n="13" /> ». Selon une trame assez similaire, ces reportages veulent convaincre que les famines des années 1980 de la junte militaire ont été définitivement éradiquées. Au nord du pays, une partie de la région du Tigré, jusqu’ici considérée comme la plus pauvre, aurait atteint l’autosuffisance alimentaire. En mettant en scène des officiels gouvernementaux éthiopiens, on nous explique doctement comment la politique gouvernementale a permis d’atteindre ces résultats, grâce à la détection des famines par les SAP, aux réserves nationales de grains et surtout, aux efforts combinés de travaux collectifs de construction villageoise de barrages, de systèmes d’irrigation et de reforestation. Mais, derrière leurs contradictions apparentes – célébrations d’une autosuffisance alimentaire et déclarations assumées de la crise – ces deux annonces disent la même chose. Elles montrent que l’État éthiopien est un acteur actif de l’évolution du « régime international de l’aide alimentaire » (Hopkins, 2010), en cohérence avec les dispositifs internationaux, en s’appropriant leurs cadres, procédures et critères, et ce, tout en gardant la main sur les questions souveraines de politique publique, qu’elles soient agricoles, sanitaires, économiques ou environnementales, y compris lors de situations de crises. Lors des dernières crises, l’orchestration entre les publications d’expertise paramétrant le degré de gravité, l’appel aux dons lancé conjointement par le gouvernement et les organismes humanitaires, et le relais médiatique de ces évènements témoigne de la capacité de l’État éthiopien à déployer un dispositif d’alerte et de réponse aux crises – sans que l’on ait à préjuger ni de la pertinence de ce dispositif, ni de sa précision, voire de sa vraisemblance.

<footnote n="12">¹²http://www.lemonde.fr/afrique/video/2015/07/10/Éthiopie-trente-ans-apres-la-famine-le-nord-retrouve-des-couleurs_4678559_3212.html.</footnote>

<footnote n="13">¹³ http://www.wri.org/blog/2015/07/how-ethiopia-went-famine-crisis-green-revolution.</footnote>
La question consiste plutôt à comprendre, lors de leur co-production par l'État et les agences internationales, comment ces modèles et cadres internationaux sont négociés, réinterprétés et adoptés, et dans quelles mesures ces processus opèrent des décalages entre les objectifs affichés et leur mise en pratique réelle. Nous ancrerons ces questionnements sur des dispositifs globaux de gestion de la faim : les systèmes d'alerte précoce (SAP). Ces instruments permettent à la fois d'évaluer, de qualifier et de rendre lisibles les crises alimentaires sur la base de critères techniques, d'en diffuser l'information auprès des décideurs et des médias, et enfin, de déclencher et d'orienter les réponses de l'aide internationale à distance.

En 2016, trois catégories de cartes issues des SAP étaient mises à disposition pour illustrer les impacts de la crise :

1. Les cartes techniques au sens strict, sur la base de données satellitaires (illustrations 2 et 3), telles que les perturbations pluviométriques, la couverture végétale, l'humidité des sols, etc.

2. Les cartes interprétant les catégories de l'insécurité alimentaire (illustration 4).

3. Les cartes opérationnelles dressant les catégories de zones administratives devant recevoir l'aide humanitaire en priorité (illustration 5).

Chacune ponctue une étape interprétative de la crise. Les premières sont issues de données brutes et monofactorielles sur l'état des lieux de la crise. Les secondes offrent un niveau d'interprétation plurifactoriel, comme le *Famine Early Warning System* (Fews Net) qui donne à voir, dès août 2015¹⁴, au travers d'une cartographie catégorisant chaque région par des codes couleurs graduant les degrés de crise en cinq phases « Minimal, Affectée, Crise, Urgence et Famine », selon le Cadre intégré de classification de la sécurité alimentaire (*Integrated Food Security and Humanitarian Phase Classification* – IPC). Les dernières constituent une traduction simplifiée et aboutie des ciblages prioritaires de l'action, servant de « matrice » pour l'implantation géographique des organisations non gouvernementales (ONG) en réponse à l'urgence. Dans les bulletins officiels, les trois types de cartes se lisent selon une continuité logique, l'une découlant de l'autre. Cette mise en abîme donne aussi l'illusion que la production de ces trois catégories de cartes procèderait d'une même rigueur méthologique.

<footnote n="14">¹⁴ http://www.fews.net/east-africa/ethiopia/food-security-outlook-update/august-2015.</footnote>
<figure><img src="image_4.png" /></figure>

Source: FEWS NET/USGS

<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>**Illustration 2 :** Anomalies de la pluviométrie liées à El Niño (Fews Net, décembre 2015)</figcaption></figure>

Source: USGS/FEWS NET

<caption>**Illustration 3 :** Anomalies de la couverture végétale comparée à la période 2000-2010</caption>

(Fews Net, octobre 2015)
Projected food security outcomes, October to December 2015

<figure><img src="image_6.png" /></figure>

Source: FEWS NET

Projected food security outcomes, January to March 2016

<figure><img src="image_7.png" /></figure>

Source: FEWS NET

Projected food security outcomes, April to May 2016

<figure><img src="image_8.png" /></figure>

Projected food security outcomes, June to September 2016

<figure><img src="image_9.png" /></figure>

Source: FEWS NET

Projected food security outcomes, October 2016 to January 2017

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Source: FEWS NET

Illustration 4 : Projections de l'insécurité alimentaire (août 2015 à janvier 2017) (Fews Net)
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Illustration 5 : Zones administratives hotspots prioritaires, mars 2016 (Ocha)</figcaption></figure>

Une première série de questions découle de cette rapide exposition des modélisations cartographiées de la crise de 2015-2016.

Les premières sont relatives aux tensions entre les discours sur les politiques nationales de sécurité alimentaire et sur la représentation de la crise et de l'aide d'urgence. Nous avons vu que nous sommes en présence d'une collision de discours, les uns relatifs à une Éthiopie sur la voie d'atteindre une autonomie alimentaire, les autres décrivant des régions soumises à des crises. Si les éléments factuels de la crise El Niño, tels qu'ils sont exposés dans les bulletins, sont indiscutables (variations de pluviométrie, couverture végétale...), leur traduction en termes d'insécurité alimentaire et l'attribution du ciblage de l'action semblent bien plus relatifs : comment des distinctions aussi nettes entre situations « urgence/normale » et en zones « prioritaires/non prioritaires » peuvent-elles s'ajuster aussi distinctement sur des découpages frontaliers entre régions ou districts contigus, alors que les impacts d'El Niño sont beaucoup plus diffus ? De quelles tensions politiques ces classifications et ciblages sont-ils alors l'objet, dès lors qu'il faille établir des indicateurs, critères et méthodologies guidant des choix pouvant rentrer en contradiction avec les objectifs affichés d'autosuffisance alimentaire ? Et comment ces tensions sont-elles régulées par les différents acteurs
sociaux, gouvernementaux et humanitaires ? Et par quels processus la dimension politique est-elle gommée de ces représentations et discours sur la crise ?

Ces modélisations soulèvent également des questions d'ordre institutionnel. Alors que plusieurs institutions publient indépendamment leur SAP, elles donnent toutes à voir une homogénéité de traitement, où les cartes du Fews sont reproduites d'un rapport à l'autre, qu'il s'agisse du gouvernement, d'Ocha, de la FAO ou du Pam. Par quels processus de co-production institutionnelle parvient-on à une telle homogénéisation ? De quels types de collaboration entre les agences donatrices et humanitaires, et, entre ces agences et le gouvernement éthiopien, le SAP se révèle-t-il être le résultat ? Et quels en sont les enjeux ? Et au final, de quel hybride institutionnel le SAP est-il le produit ?

Enfin, ce modèle recèle des questions d'ordre méthodologique, à la fois sur les modalités de classifications, sur la production de données chiffrées et les jeux d'échelle. Nous avons vu que nous sommes en présence de trois catégories d'informations cartographiées : les impacts d'El Niño, les catégories IPC d'insécurité alimentaire et enfin, la prioriation du ciblage administratif de l'aide. L'assemblage laisserait à croire que la série d'évènements « sécheresse => insécurité alimentaire => priorités humanitaires » s'articulerait par des liens directs de causalités. Or, ces articulations ne sont jamais explicitées, pas plus que l'articulation entre les divers indicateurs et critères pour établir les catégories, dont, bien qu'ils soient pour la plupart tous bien définis, reste floue. Plus en amont encore de l'analyse et de la mise en catégorie, comment peut-on, connaissant la fragilité et l'imprécision des systèmes de collecte des données dans le pays, faire confiance à des données aggrégées avec une telle précision à l'échelle d'un territoire aussi vaste ? Quels processus de collecte et de traitement des données sont déployés pour parvenir à ces résultats ?

Lors de la mission effectuée en mai 2016 pour MSF, il s'est avéré que les « matrices » et cartes des hotspots réduisaient l'ensemble du processus de modélisation à une fonction de pilotage des opérations d'urgence pour orienter l'implantation géographique des ONG sur l'ensemble du pays – outre ses fonctions de répartition de l'aide alimentaire et des produits thérapeutiques. Les organisations coordinatrices (ENCU, DRMFSS) insistaient auprès des ONG à se « positionner » selon cette grille - à remplir la « matrice Excel » -, quand des pans entiers des méthodologies d'établissement de ces outils et de leurs pricipaux indicateurs restaient opaques, telles que les méthodologies d'évaluation des déficits agricoles, le calcul du nombre de bénéficiaires de l'aide d'urgence, les taux de malnutrition infantiles et les taux de mortalités associés, ou encore l'attribution des degrés de priorités de la « matrice ». Alors que le pic de la crise était attendu pour juillet-août, certains hauts responsables d'agences internationales (Ocha, Unicef, Echo) questionnés à Addis-
Abeba sur la qualité des évaluations reconnaissaient à mi-mot que les données de malnutrition et de mortalité étaient « très bizarres » (very fancy), d'autres les qualifiaient ironiquement de « très intéressantes », quand certains plus catégoriques les estimaient de « qualité médiocre », étayant leur propos sur l'impossibilité des agents de santé communautaires de les récolter à la source. Le nombre officiel d'enfants sévèrement malnutris (458 000 enfants) s'avérait être une projection, calculée proportionnellement sur la base des taux d'admission de l'année passée. Les taux de mortalité très bas affichés par le ministère de la Santé semblaient être des données « taboues », impossibles d'être vérifiées sur le terrain par les ONG sans passer par les canaux étatiques des centres de santé. Lors des entretiens, certains responsables nous soufflaient même en chuchotant que le gouvernement interdisait que les données récoltées par les ONG indépendamment du circuit officiel soient conservées sur le « cloud » – peut-être au risque d'être « hackées » par des journalistes malveillants, comme s'il s'agissait de données éminemment politiques. Au final, on m'avouait que « personne ne sait vraiment ce qui se passe » à cause de la piètre qualité des données collectées, de leur analyse, voire des « interférences » politiques sur leur production. Leur position se résumait par des formulations embarrassées : « nous n'avons pas un œil sur ce qui se passe sur le terrain » ou encore « je ne mettrais pas ma main au feu sur ce qui va se passer ». Aussi surprenant que cela puisse paraître, ces aveux d'impuissance de la part de hauts responsables humanitaires, pourtant au cœur du dispositif d'évaluation, révèle une situation d'inégalité dans les rapports entre les acteurs de l'aide internationale et du gouvernement éthiopien pour orienter les programmes d'aide internationale.

L'inégalité de négociation entre les donateurs et l'État éthiopien et l'incertitude méthodologique du SAP conduiraient ainsi à entretenir, par principe de précaution, une double surenchère de la crise allant en faveur de l'État : sur le niveau de gravité de la crise – et ce, non plus via les canaux émotionnels et médiatisés mais via la maîtrise de la sophistication des modélisations – et sur la capacité d'en maîtriser les effets. Certains acteurs de l'aide constataient que les taux de malnutrition publiés étaient parfois exagérés (jusqu'à 30 %) et les taux de mortalité infantile minimisés, même si ces écarts sont difficiles à estimer. Ainsi, par ces jeux de chiffres, l'État, qui a contribué, avec les acteurs de l'aide internationale à impulser dans le pays nombres d'innovations en matière de programmes de sécurité alimentaire dépasse aujourd'hui ses mentors par ses capacités de gestion – affichées ou réelles – et par un regain de légitimité. Exit les images des famines éthiopiennes et des humanitaires au chevet du pays. À Addis-Abeba, une rumeur circulait au sein des ONG, que l'Éthiopie aurait été citée comme exemple d'un « humanitaire de demain » lors du Sommet humanitaire mondial tenu à Istanbul en mai. On rapportait aussi une blague qui serait échangée dans les bureaux de l'administration éthiopienne, comme quoi, en réaction au retard de l'acheminement des vivres du Pam et de l'Unicef, c'était plutôt l'Éthiopie qui pouvait aider les Nations unies à résoudre cette crise !
Derrière sa forme lisse et apolitique, le dispositif du SAP apparaît donc comme le lieu d'intrications d'enjeux multiples : enjeux de politiques de sécurité alimentaire, relatifs aux tensions entre gestion des crises et atteinte de sécurité alimentaire – et entre humanitaires et gouvernement éthiopien ; enjeux institutionnels dans les modalités d'hybridation et de circulation de modèles, et enfin, enjeux de méthodes, relatifs aux jeux d'échelles et aux incertitudes des méthodes de chiffrage et de catégorisation. Tout au long de ce travail, nous tenterons de répondre aux questions autour de ces enjeux : Quels sont les termes plus précis de ces enjeux ? Comment enjeux politiques et enjeux méthodologiques s'intriquent-ils ? Comment les acteurs sociaux enrôlés dans la production, et l'utilisation du SAP régulent-ils ces enjeux pour parvenir à une image homogène, lisse et apolitique ? Et quels en sont les effets sur les données chiffrées du SAP ? Et sur la distribution effective de l'aide ?

Nous proposons de traiter de ces questions en nous intéressant aux fonctions pragmatiques de ces modèles, comme outils pour l'action, en les envisageant, comme le proposent Michel Armatte et Amy Dahan Dalmedico, « non plus seulement comme pour ce qu'ils sont ou pour ce qu'ils font, mais aussi pour ce à quoi ils servent » (2004, p. 245) en sociologisant la notion de modèle, c'est-à-dire en « la restituant comme activité de modélisation dans un environnement institutionnel, technique et politique, et cela, sans dissocier les éléments cognitifs et les éléments sociaux qui se trouvent mêlés dans tout modèle » (id.). « En résumé, il faut montrer que l'objet formel qu'est le modèle n'est qu'un élément du 'jeu de la modélisation' ; restituer les positions et valeurs de cet objet est aussi insuffisant pour en comprendre les enjeux que suivre un match de football avec une caméra qui neفلmerait que le ballon. Pour poursuivre la métaphore, les joueurs, leurs techniques et leurs styles, leurs objectifs et leurs alliances importent autant » (id.).

Ce travail de thèse consiste à donner à voir et à interpréter le « jeu de modélisation » des SAP, en variant les focales sur différentes étapes de leur élaboration et usage pour décrire les normes pratiques du ciblage de l'aide mobilisées par les acteurs sociaux et institutionnels, en interaction à différents niveaux d'échelles – national, régional ou très localisé au niveau d'un village –, et ce, tout en mettant ce jeu en perspectives avec des travaux socio-anthropologiques et historiques sur l'aide humanitaire et la bureaucratie éthiopienne.
Nous commencerons par exposer la problématique de recherche.

La première partie est consacrée à la description et à l'analyse des normes des SAP éthiopiens. Le premier chapitre explicite la nature des normes formelles des SAP. Le deuxième chapitre est une description ethnographique de la pratique du SAP éthiopien.

En deuxième partie, les normes de l'humanitaire et de l'administration éthiopienne seront abordées sous des angles théoriques. Le troisième chapitre traite du champ de l'humanitaire par une double perspective, historique et socio-anthropologique. Le quatrième chapitre est consacré à l'histoire de la bureaucratie éthiopienne.

En troisième partie, nous explorerons les modalités réelles du ciblage dans les arènes bureaucratiques et villageoises. Le cinquième chapitre étudie comment l'articulation des normes professionnelles, des normes pratiques et des normes sociales impacte le déroulé et les résultats du SAP. Il est complété par une brève description du ciblage au village.

Un épilogue est consacré aux questions méthodologiques liées à la position de chercheur-doctorant revenant enquêter sur son ancien terrain d'action.
Institués en 1975 par les agences onusiennes en réponse aux crises sahéliennes, les systèmes d'alerte précoce (SAP) sont des dispositifs d'évaluation de la sécurité alimentaire de populations sur des territoires donnés (Buchanan-Smith et Davies, 1995). Outre la prévention des famines, cet objet technique avait comme objectif de réduire le poids des intérêts économiques et politiques dans la gestion de l'aide alimentaire internationale, en allant dans le sens du principe humanitaire d'impartialité (Hopkins, 2010). Nous reviendrons dans le chapitre 1 sur les caractéristiques techniques des SAP et de ses usages, mais dès lors, nous pouvons les décrire comme des dispositifs servant à orienter les politiques de sécurité alimentaire et à déclencher les réponses appropriées pour enrayer les crises. Initialement, les informations fournies par les SAP s'appuyaient sur la méthode des bilans céréaliers nationaux et le suivi des cours des prix des denrées. Ils se sont affinés en ciblant les zones à risque via les données satellitaires et météorologiques, puis les populations vulnérables par des enquêtes socio-économiques des modes de vie des ménages (Tefft, Mc Guire et Maunier, 2006). Depuis récemment, les SAP intègrent des données sur l'état nutritionnel des enfants, en particulier depuis la crise du Niger de 2005 (Bonnecase, 2012 ; Michiels, Egg et Blein, 2012). Par ces superpositions de méthodologies, ces dispositifs procèdent en une collecte, une agrégation et homogénéisation de données hétérogènes, dont l'hétérogénéité découle tant des réalités concrètes de situations de sécurité alimentaire et de la complexité des liens de causalités multicritères auxquelles ces données se rattachent, que par leurs natures et méthodes de traitement, leur dispersion géographique et leurs origines institutionnelles. Cette hétérogénéité est traduite de façon abstraite, synthétique et visuelle sous forme de catégories comparables et hiérarchisables, telles que la méthodologie IPC, décrite précédemment. Le SAP s'impose aujourd'hui comme l'étalon formel de la sécurité alimentaire et nutritionnelle, pour lequel les contre-expertises, par le biais d'enquêtes indépendantes ciblées, sont difficilement autorisées (Bonnecase, 2012).

En Éthiopie, la création du SAP en 1976 et son évolution s'inscrivent dans un contexte de précarité alimentaire chronique faisant de l'Éthiopie un territoire de « famine endémique » (Bezounesh Tamru et Raison, 2007, p. 21). Toutefois, plutôt que de parler de « famine », constituant la forme la plus extrême des crises, nous employerons fréquemment la formule « crise de subsistance » proposée par Alain Gascon (2008, p. 73), qui permet de couvrir l'amplitude des crises allant des « famines » aux « crises alimentaires » ou « nutritionnelles ». La récurrence de ces crises s'étend effectivement sur un temps long allant des périodes de l'Abyssinie médiévale à l'Éthiopie contemporaine (de Waal, 1997 ; Pankhurst Richard, 1985 et 1990). Chroniques royales et vies des saints éthiopiens, récits de voyageurs, médias et bulletins humanitaires recueillent ainsi une mémoire de la faim en Éthiopie, qui,
tout en relevant de registres très divers – respectivement de la légende sacrée, de la description naturaliste, de l'imagerie victimaire ou d'un décompte technique – raconte aussi en filigranne l'histoire des politiques de la gestion des crises de subsistance par les institutions gouvernantes. Nous nous intéressons aux récits contemporains de ces crises, avec les SAP, mais aussi via les médias, en les raccordant aux enjeux relatifs aux politiques agricoles et de sécurité alimentaire mises en place par les régimes successifs. Nous aborderons les périodes du régime monarchique d'Hailé Sélassié (1931-1974) et du régime militaro-communiste de Mengistu Hailé Maryam – régime dit du Derg (1974-1991). Nous approfondirons la période actuelle du régime ethno-fédéral de la République fédérale d'Éthiopie (1991-...) dirigé par l'Ethiopian People's Revolutionnary Democratic Front (EPRDF) et son leader Meles Zenawi jusqu'à son décès en 2012 puis par son successeur Hailé Maryam Dessalegn.

> Nous chercherons à démontrer comment le SAP et ses résultats résultent de processus, où dans le cadre contigent bureaucratique et programmatique de l'aide, les séries de négociations opérées à chaque niveau d'évaluation entre les agents gouvernementaux, humanitaires et paysans participent d'une hybridation de normes humanitaires et de normes de la bureaucratie éthiopienne et d'un mixage d'empirisme et d'investissement de forme. Comme objet d'extraversion de la rente de l'aide internationale, le SAP participerait au renforcement de l'encadrement de l'administration et des populations par l'État-parti. Ainsi, par sa nature floue et par son architecture multiscalaire, le SAP contribuerait tout autant à faciliter le pouvoir de contrôle des agents de l'État-parti sur la société éthiopienne qu'à aménager des marges – certes limitées – de résistance et de contournement au contrôle de cette dernière.

Nous construirons notre problématique sur base de trois exposés. L'un porte sur les enjeux de la sécurité alimentaire et de l'extraversion de l'aide par le régime éthiopien. Les deux autres reviennent sur les interprétations sociologiques du SAP comme « système expert flou » et sur les notions socio-anthropologiques de « chaînes de courtage » et de « chaînes de traduction ».

# I. LES ENJEUX COMBINES DU SAP ETHIOPIEN

En 1976, le premier SAP africain créé en Éthiopie sur le modèle des SAP de la FAO accorde à ce dispositif toute sa place d'objet technique destiné à enrayer les crises de subsistance alimentaire, comme la toute récente famine de 1972-1973 (Dawit Wolde Giorgis, 1985). Son adoption par le régime du Derg inaugure un mode de gestion moderne des crises et des famines, tout en aposant d'emblée une empreinte partisane à cet outil technique. Le SAP incarne le renouveau des idéologies
« scientifiques » du régime révolutionnaire. Marqueur des succès à venir des revirements opérés par les nouvelles politiques agricoles et foncières faisant table rase des errements du régime monarchique tombé en 1974, il promet l'éradication définitive des famines « féodales » (de Wall, 1997). Mais lorsque se déclare la famine de 1984-1985, le SAP, par son traitement technique de la crise, escamote ses causes politiques liées aux programmes collectivistes et à l'extraction de la production agricole, ainsi que les effets de la guerre et des actions punitives conduites dans les zones d'insurrection au nord du pays. Il contribue à légitimer les modalités du ciblage d'une aide attribuée en majorité dans les zones gouvernementales, renforçant la stratégie de contre-insurrection du régime et prolongeant la survie de ce dernier (id., 1989). S'inscrivant dans cette continuité historique, le SAP constitue bien un triple objet politique, au sens décliné par George Balandier (1967). Cadre du ciblage de l'aide internationale porté par les structures gouvernementales et inséré dans les outils de planification, le SAP est à la fois objet et vecteur de polity – les modes d'organisation du gouvernement – et de policy – les types d'action qui concourent à la direction des affaires publiques. Nous voyons aussi qu'il faut l'envisager à travers ses intrications dans les jeux et les enjeux de pouvoir, comme objet politique – au sens de politic, relative aux stratégies résultant de la compétition entre individus et groupes. Ainsi, depuis sa création en Éthiopie, nous verrons que le SAP nous renseigne sur les capacités d'extraversion de l'aide internationale par les régimes successifs, qui malgré les ruptures politiques, ont prolongé une tradition centralisatrice et autoritaire et pour lesquels l'extraversion est un moyen de renforcer le pouvoir central (Dereje Feyissa, 2011 ; Fantini, 2007). Nous verrons aussi comment le SAP constitue un marqueur des échecs et des réussites des politiques agricoles appliquées par les régimes successifs et comme un moyen de leur mise en accusation ou d'auto-célébration. Il nous renseigne également sur la façon dont les régimes successifs sont en capacité d'occulter certaines crises puis – sous la pression médiatique et celle de la communauté internationale – de les intégrer, en minimisant ou surenchérissant leur gravité (de Waal, 1989 et 1997 ; Gascon 2008 ; Gill, 2010 ; Jézéquel, 2008).

La compréhension fine des enjeux politiques du SAP nécessite de réinscrire cet outil dans le cadre plus large des modalités de gestion des politiques publiques par le régime actuel de l'EPRDF, marquées tant par l'autoritarisme de ses pratiques de gouvernance que par leur dépendance de l'aide internationale dans un contexte de récurrence des crises de subsistance. Nous exposerons un bref tableau des profils des crises en Éthiopie, revenant sur la géographie physique du pays, en soulignant les causes de l'insécurité alimentaire et de son évolution. Nous revisiterons ensuite l'histoire de l'administration des crises par les trois derniers régimes, pour approfondir l'évolution des politiques de sécurité alimentaire sous l'EPRDF. Enfin, nous nous intéresserons à l'articulation entre cet outil de gestion des crises et les dynamiques d'extraversion de l'aide par l'État-parti.
# 1. Portraits des crises éthiopiennes de subsistance

## a) L'évolution de la nature et de la géographie des crises de subsistance

La nature des crises éthiopiennes de subsistance a évolué depuis les famines des années 1970 et 1980. Ces dernières se caractérisaient par des mortalités très élevées. S'il est toujours délicat de chiffrer l'étendue des famines ayant marqué successivement le régime monarchique et celui du Derg, nous pouvons retenir que les mortalités – ainsi que leurs fourchettes estimatives – atteignent des proportions vertigineuses : la famine de 1972-1973 aurait tué entre 40 000 et 200 000 personnes (Gill, 2010 ; Pankhurst Richard, 1985 et 1990) et celle de 1984-1985 entre 500 000 et un million de personnes (de Wall, 1997). Ces situations extrêmes se sont muées en une situation intermédiaire de « faim » chronique aux mortalités moindres, mais touchant toujours entre 25 à 34 % de la population (Pam, 2015), ponctuée de crises aigües, cette fois-ci qualifiées de « crises alimentaires » ou de « crises nutritionnelles », comme en 1994/1995, 1999/2000, 2002/2003, 2007/2008, 2011/2012 et récemment en 2015/2016. En outre, les territoires de la faim concentrés depuis des siècles sur les hauts-plateaux et basses-terres du Nord-Est se sont étendus au sud puis à l'ouest du pays, évoluant d'un « croissant » à un « étau » aride (Gascon, 2008). En effet, à la fin des années 1980, un « croissant aride » avait été tracé par Jean Gallais (1989) regroupant les basses-terres de l'Est et du Sud-Est avec les hautes-terres du Nord et de l'Est. Au sud d'Addis-Abeba, dans les zones du Wolleita, Silté, Kambata, Sidamo et Gédéo, la situation alimentaire est devenue de plus en plus critique depuis 25 ans (Planel, 2005a). Les extrémités du croissant s'allongent vers l'ouest et vers le sud en se rejoignant, enfermant l'Éthiopie humide dans un « anneau aride » qui l'enserre comme un « étau » (Gascon, 2008, p. 81). Une attention particulière mérite d'être apportée aux régions du Sud, longtemps considérées comme les anciens greniers éthiopiens et aujourd'hui frappées de « famines vertes », où les paysages verdoyants dépourvus de déficits hydriques sont devenus des zones d'instabilités alimentaires critiques (Planel, 2005a), voire l'épicentre des opérations d'urgence, comme pendant la crise de 2003.

Ainsi, les crises actuelles de subsistance procèdent d'un paradoxe, en ne provoquant pas de fortes mortalités, mais en se propageant sur des territoires de plus en plus étendus et en touchant une part de plus en plus large de la population, et ce, proportionnellement à la croissance démographique et à la précarité foncière, mais aussi par l'extension du dispositif de détection et de prise en charge de la malnutrition, comme nous l'abordons dans le paragraphe suivant.
<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>**Illustration 6** : Extension des famines de 1973-1974 et de 1984-1985 (Gascon, 2008)</figcaption></figure>

**b) Facteurs et évolution de l'insécurité alimentaire**

La spécificité de l'insécurité alimentaire éthiopienne s'explique par la combinaison des facteurs agroclimatiques et démographiques. Tout d'abord, l'exposition aux aléas climatiques varie avec l'étagement de chaque zone agroclimatique (Gallais, 1989). La géographie éthiopienne se caractérise par un relief montagnard accidenté et par un contraste climatique et végétal, notamment lié à l'étagement des altitudes en aires agroclimatiques (Bezounesh Tamru et Raison, 2007). En effet, l'Éthiopie se décompose, au nord-ouest en un vaste massif montagneux occidental découpé en séries de haut-plateaux, à l'est en zones de basses-terres de la vallée du Rift<fnref n="15" /> et de l'Ogaden, et au sud, en

<footnote n="15">15 Le Rift est le grand fossé d'effondrement qui sépare l'Éthiopie en deux massifs distincts.</footnote>
un massif oriental moins étendu. Le pays se singularise par un relief volcanique accidenté, avec des sommets dépassant 4000 mètres d'altitudes (Ras Dejen) et des dépressions aux altitudes négatives (Afar). Les hauts-plateaux du Nord comprennent les régions du Tigré, Wello, Gojjam, Wollega, Choa, Kafa et Gamo-Gofa. Les basses-terres comprennent la région Afar au nord-est, le couloir des lacs étendu vers le sud et l'Ogaden à l'est. Les hautes-terres du Sud-Ouest incluent les massifs du Sidamo, Balé-Arsi et de l'Harargué. Dans sa majeure partie du territoire des hauts-plateaux, l'Éthiopie connaît un climat tropical d'altitude, plus ou moins contrasté selon les altitudes. Il existe une saison sèche (octobre-juin) parfois interrompue par une petite saison des pluies *belg* (mars-avril) et une grande saison des pluies *keremt* (juillet-septembre). Les plaines déprimées de l'Afar et de l'Ogaden possèdent un climat aride, voire désertique, arrosées par une pluviométrie erratique. Du point de vue agro-climatique, l'étagement montagneux des altitudes est un fait typique de l'Éthiopie, même s'il n'est pas toujours aisé de le catégoriser de façon uniforme, car dépendant de l'altitude, de l'exposition et des représentations culturelles. Trois principaux étages se distinguent<fnref n="16" />. L'étage alpin *dega* (2500 à 3500 m) se caractérise par une céréaliculture alliant le *teff*<fnref n="17" />, l'orge et le blé avec des légumineuses et des oléagineux. L'étage intermédiaire *woïna dega* (1500 à 2500 m) associe céréales et légumineuses avec l'*enset*<fnref n="18" />, des condiments, et surtout du café et du *khat*<fnref n="19" />. Dans l'étage des terres chaudes *qolla* (500 à 1500 mètres) sont cultivés le sorgho et le maïs. Cet étage est aussi l'interface entre le monde de l'agriculture sédentaire des plateaux et le pastoralisme nomade des basses-terres (Bezounesh Tamru et Raison, 2007 ; Gallais, 1989). L'agriculture sèche des hautes-terres dépend étroitement du rythme et du volume des précipitations, dont les décalages et fractionnements du calendrier compromettent des récoltes entières. Par exemple, lors des petites pluies de printemps, toujours très irrégulières, on fait pousser les récoltes du *belg* tout en préparant la terre pour semer les récoltes à venir du *meher*, dont la croissance sera arrosée par les grandes pluies du *keremt*. Cette combinaison climatique avec l'étagement compose ainsi une « mosaïque » de terroirs, de plateaux et de versants qui fractionnent hautes et basses-terres (Gascon, 2008, p. 80) et forme une véritable « marquetterie écologique » (Gallais, 1989, p. 57).

Les disparités des étages agroécologiques n'expliquent pas à elles seules la récurrence des crises alimentaires, auxquelles s'ajoutent les questions démographiques. En effet, les fortes concentrations

<footnote n="16">16 À ces trois étages s'ajoutent les étages « extrêmes » de la zone de frimas *woorch* ou *urec* (au-dessus de 3500 mètres d'altitude et la zone torride *harour*, en-dessous des 500 mètres d'altitude.</footnote>

<footnote n="17">17 Le *teff* est une graminée qui sert d'ingrédient de base aux galettes d'injera, constituant la base de l'alimentation des hauts-plateaux.</footnote>

<footnote n="18">18 L'*enset*, couramment appelé faux bananier est une plante dont on consomme la pulpe du pseudo-tronc. Planté autour des habitations dans les zones aux densités de populations les plus élevées du pays (au-dessus de 300 habitants/km²) et où la pression foncière réduit la taille des parcelles céréalières, l'*enset* occupe de plus en plus d'espace cultivé, conférant ainsi aux paysages leur caractère verdoyant et prospère (Planel, 2005a).</footnote>

<footnote n="19">19 Le *khat*, qat ou kat, est un arbuste ou arbrisseau dont les feuilles sont mâchées pour ses effets stimulants. Il fait l'objet d'un intense commerce pour sa vente dans le pays et à l'exportation.</footnote>
de population des massifs (au-dessus des 1500 mètres d'altitude) conduisent à qualifier l'Éthiopie de
montagne la plus peuplée au monde (Gallais, 1989). Ainsi, 80 % de la population éthiopienne vit sur
un tiers des 1,1 millions de km² du territoire, au-dessus de 1800-2000 mètres (Gascon, 2008). Sans
pouvoir en saisir tout le faisceau d'héritages historiques encore mal définis (Bezounesh Tamru et
Raison, 2007), cette densification montagnarde s'expliquerait en partie par ses conditions physiques
favorables (terres plus fertiles, climat tempéré et pluvieux, absence de paludisme et de
trypanosomiase) et par ses fonctions protectrices comme bastion de repli ou forteresse dominante
(Gallais, 1989). Si la densité moyenne s'élève à 67 habitants/km², il existe une forte disparité entre
les zones de forte densité des hauts-plateaux – en particulier des woîna dega – et les bordures du Rift
et les zones quasi désertiques des basses-terres. On distingue aussi les zones à densités moyennes où
se concentrent les pratiques agricoles céréalières à culture attelée et les zones à très fortes densités où
s'utilise la houe à fouir (dangora). Les zones à forte densité, auxquelles sont corrélées les questions
d'accès à la terre et d'émiettement continuel des exploitations, seraient les plus fragiles face aux
épisodes de déficits pluviométriques (Bezounesh Tamru et Raison, 2007).

De façon plus générale, les analyses des causes de l'insécurité alimentaire en Éthiopie sont de deux
types : celles qui relèvent de l'écologie physique, mettant en exergue la croissance démographique,
les sécheresses et l'érosion des sols et celles qui relèvent de l'économie politique, incriminant la
faiblesse des politiques institutionnelles et la faiblesse du marché. Les interprétations des famines des
années 1970 et 1980 combinent les deux schémas explicatifs, mêlant les causes naturelles de la
sécheresse aux causes politiques associées aux conflits, aux politiques agraires dévastatrices et
extractives. Les crises actuelles sont interprétées comme les effets combinés des mauvaises conditions
climatiques, de la surpopulation, la taille insuffisante des lopins de terre et la dégradation des sols
(Dessalegn Rahmato, 1994 et 2007 ; van Uffelen, 2013). D'autres invoquent l'insécurité de la tenure
(Dessalegn Rahmato, 2007) et les techniques agricoles rudimentaires, telles que l'araire et la houe, la
faible maîtrise hydraulique (Bezounesh Tamru et Raison, 2007). En effet, les moyens de vie de la
majorité de la population dépendent de l'agriculture paysanne dans les hauts-plateaux et de l'agro-
pastoralisme dans les basses-terres. Alors que l'agriculture des petits fermiers totalise environ 90 %
de la production totale, la pression démographique pousse aujourd'hui à une réduction de la tenure.
Les hautes-terres sont en « saturation agraire » (Dessalegn Rahmato, 2013, p. 131) entraînant une
diminution des biens, une fragmentation des terres et la déstructuration de l'écosystème. Les surfaces
cultivées sont éparses et minuscules (1/2 ha à moins d'1 ha/famille), à tel point que le paysan
éthiopien, devenu un « micro-fermier » (id., p. 126) ne produisant que pour quatre à six mois de
consommation, est obligé de migrer dans les zones plus fertiles. La population de jeunes sans terres
se monte parfois jusqu'à 25 % dans les villages. La petite agriculture s'effondre progressivement et
l'économie alimentaire paysanne dépend de l'aide alimentaire et de l'assistance extérieure (id., 2007). L'extension de l'exploitation agricole sur les zones en pentes, les zones forestières et les pâturages accentue encore l'accélération de l'érosion des sols et la dégradation des ressources écologiques. Enfin, la suprématie de l'État agraire comme propriétaire foncier interdit toute privatisation. Cette insécurité foncière participe à inhiber toute initiative d'amélioration des terres et des rendements, malgré les encouragements des programmes gouvernementaux nationaux.

Quant au passage des « famines » aux « crises alimentaires et nutritionnelles », il serait imputé – sans être en capacité ici d’en démontrer les impacts, à une combinaison de facteurs. Tout d’abord, il s’explique par une augmentation notable de la production céréalière, qui serait passée de 0,6 % par an dans les années 1980 à 5 % par an dans les années 1990, grâce à l’augmentation des surfaces plantées, puis à partir des années 2000 à l’augmentation des rendements agricoles (Alemayehu Seyoum Taffesse, Paul Dorosh et Sinafikeh Asrat Gemessa, 2012). Les investissements dans les intrants agricoles et en semences améliorées auraient permis d’atteindre des niveaux de production alimentaire jamais atteints jusqu’alors (Nyssen et al, 2015). Nous serions passé d’environ huit millions de tonnes de céréales en 2000 à 23 millions de tonnes de céréales en 2013, faisant passer la quantité d’environ 135 kg/pers/an à environ 150 kg/pers/an<fnref n="20" />. Le cœur même de notre propos étant de démontrer combien l’exercice de quantification des productions céréalières est relatif, nous devons interprêter avec prudence ces données. Mais, il n’en demeure pas moins que le pays a bénéficié d’une croissance de la production céréalière, même si l’affichage du triplement de la production céréalière depuis 2000 semble avoir été gonflé d’environ 30 % (Lefort, 2015a). À l’amélioration de la production agricole s’ajoute le déploiement de la gestion institutionnelle des crises depuis les années 1970, mobilisant les autorités éthiopiennes et les institutions humanitaires, où les distributions alimentaires et la prise en charge nutritionnelle se sont étendues et systématisées à l’ensemble du pays (Fourtado et Smith, 2009 ; Gascon, 2008 ; Gill, 2010 ; Lautze et al., 2009 ; van Uffelen, 2013). Notamment, depuis le revirement des politiques de sécurité alimentaire engagées par l’État développementiste depuis le début des années 2000, les réponses aux crises par l’aide alimentaire d’urgence ont été en partie substituées par de vastes programmes d’assistance aux populations vulnérables, tels que le *Productive Safety Net Program* (PSNP), le *resettlement* et des programmes de prise en charge nutritionnelle (nous reviendrons sur leur description dans un paragraphe suivant). Interviennent également les mesures économiques de régulation des prix céréaliers opérée par le gouvernement grâce au stockage de grains destiné aux urgences et de régulation des prix de carburant (Gascon, 2008). Les actions environnementales d’amélioration du couvert végétal, de récupération de l’eau *in situ* et de

<footnote n="20">²⁰ Selon les sources officielles de la FAO, elles-mêmes issues... des données gouvernementales ! Se référer au site FAO Stat : http://faostat.fao.org.</footnote>
construction de petits réservoirs auraient également impacté localement les effets de l'érosion, contribuant à réduire le ruissellement et à restaurer les nappes phréatiques (Nysen et al., 2015).

Cette croissance de production permettrait juste de stabiliser la proportion de population affectée – estimée à 8 à 11 % du total (Gascon, 2008) – sans pouvoir la faire décroître. Avec les taux élevés de croissance démographique entre 2,9 et 2,3 % par an, la population serait passée de 40 millions de personnes en 1984 à 82 millions en 2011. Elle avoisinerait aujourd'hui les 99 millions. Quelles qu'en soient les fourchettes d'estimation et leurs recoupements, l'idée reste valable que la croissance démographique induirait une croissance de la taille de la population à secourir en valeur absolue (id.).

## 2. Du déni à la reconnaissance des famines par les pouvoirs éthiopiens

Nous avons déjà évoqué combien l'histoire éthiopienne est jalonnée par les crises de subsistance impactant le cours de la vie politique. Par leur répétition, elles font l'objet, dumoins lors de la période contemporaine, de traitements différenciés par les instances au pouvoir, alternant entre des phases de déni et de reconnaissance (id.), voire de surenchère (Jézéquel, 2008). En effet, les légendes des premiers saints chrétiens du IXe et XIIe siècles font déjà mention, dans des termes apocalyptiques, de famines dévastatrices provoquées par le courroux divin. Une lecture chronologique des manuscrits royaux et des chroniques de voyageurs du XIIIe au XIXe siècles donne une idée de la fréquence des crises, à raison d'une tous les dix à vingt ans (Pankhurst Richard, 1985 et 1990)21. Les crises se sont succédées tout au long du XIXe siècle, se répétant dans le Tigré, Choa et Wello en 1800, en 1812-13, 1814-18, 1835-36, 1842, 1865-67 et 1877 (Dessalegn Rahmato, 1994). Les sécheresses mondiales de 1888 à 1892, couplées aux épidémies de peste bovine furent les plus meurtrières au nord de l'Éthiopie, provoquant la migration et la mort de milliers de personnes sur des régions entières. Ayant affaibli le Tigré, elles auraient bouleversé les équilibres politiques du pays, lorsque le pouvoir impérial passe d'une dynastie tigréenne de l'empereur Yohannes IV (1872-1889) à la dynastie amhara de l'empereur Menelik II (1889-1913). D'autre part, elles auraient facilité l'implantation italienne en Érythrée et la tentative d'invasion de l'Éthiopie, stoppée par la bataille d'Adoua en 1896 (Davis, 2003 ; Pankhurst Richard, 1985). Sous le régime de la régence du ras Teferi, futur empereur Hailé Sélassié (1916-1930) et sous le régime impérial (de 1930 à 1936, puis après l'occupation italienne, de 1941 à 1974), les crises au Nord se sont succédées en 1913-1914, 1920-1921 et en 1953, 1958-1959, 1962-1966, provoquant des migrations massives de population. Lors des années 1950-60, les problèmes d'insécurité alimentaire et de manque de terres furent rapportés aux niveaux ministériels, mais

<footnote n="21">21 Parfois, ces récits attribuent un don quasi christique aux saints éthiopiens (Tekle Haymanot) ou aux empereurs (Lebna Dengel 1508-1540) pour leurs miracles de multiplication des stocks de grain (Pankhurst Richard, 1985) !</footnote>
l'ampleur des crises resta étouffée. Le coup d'État manqué de 1960 contre Hailé Sélassié suivait la famine de 1958-1959 (Gascon, 2008). Mais la politique agricole resta inchangée, imposant des plans de développement quinquennaux pour que les paysans investissent dans des supports techniques (Dessalegn Rahmato, 1994).

### a) La famine de 1972-1973

À partir des années 1970, l'application de politiques planifiées inspirées par les révolutions vertes et accompagnées de programmes de distribution de « package minimum » entraînèrent la chute de la production agricole. Le pays commencait à importer et à devenir dépendant de l'aide alimentaire internationale. Si les rapports officiels du gouvernement stipulaient bien que les indicateurs de production n'étaient pas atteints, l'aggravation de la situation resta occultée par le régime, laissant la famine s'installer en 1972. Il s'avère que l'empereur n'était pas informé de la gravité de la situation, censurée ou minimisée par son appareil bureaucratique et politique. Documentée en 1973 dans un rapport d'experts de l'Unicef, l'information fut à nouveau « enterrée » par les responsables des bureaux de Genève et de New York, à la fois perplexes devant les chiffres avancés et soucieux du maintien des bonnes relations avec Hailé Sélassié. En octobre 1973, le film « The Unknown Famine » réalisé par Jonathan Dimbledy fut diffusé sur ITV et la BBC en Grande Bretagne. Exposant des images d'enfants à l'agonie et de troupeaux décharnés, les officiels éthiopiens réagirent en accusant le réalisateur de déformer la réalité. À Addis-Abeba, la circulation de photos ramenées du Wello provoqua des manifestations d'étudiants indignés par l'inaction du régime, mouvements aussitôt réprimés. Mais en septembre 1974, alors que les dignitaires du régime avaient été mis sous tutelle par les militaires du Derg, un film juxtaposant des images de famine avec des images du faste impérial fut projeté publiquement dans une visée de propagande anti-impérialiste. Ce fut le « coup de grâce » qui intensifia le « ferment révolutionnaire » contre le régime et l'empereur, renversés quelques jours après (Gill, 2010, p. 34). Déclenchant des donations de plus de quinze millions de Livres sterling en Grande Bretagne, cette famine déclencha un processus d'institutionnalisation de la gestion des famines éthiopiennes, en enracinant et en accroissant la présence des Nations unies et des ONG dans le pays (van Uffelen, 2013). S'inscrivant dans la dynamique institutionnelle et académique de reconnaissance du phénomène de grande ampleur des sahéliennes de 1968-1973 (Bonnecase, 2010a), l'Éthiopie devint un point d'émergence du traitement humanitaire et moderne de la faim, rendant intenable le déni des crises par le pouvoir central (Dessalegn Rahmato, 1994 et 2013). Ce traitement moderne initia, de façon durable, la dramatisation des crises – via la médiatisation – et la technocratisation de leurs réponses – via l'aide alimentaire portée par les agences onusiennes et les ONG.
b) La famine de 1984-1985

En 1974, le régime révolutionnaire militaro-communiste du Derg (1974-1991), en blâmant la
politique foncière « féodale » voulut promouvoir un contrat politique « anti-famine », imposant une
réforme foncière puis des programmes agricoles collectivistes calqués sur les modèles soviétiques.
Le premier département d'alerte précoce africain, le *Relief and Rehabilitation Commission (RRC)* fut
créé les derniers mois du régime d'Hailé Sélassié, déjà sous tutelle militaire fin 1974. Le SAP fut
adopté en 1976. Dans les années 1980, l'impact des sécheresses sahéliennes au nord du pays (Tigré
et Wello) avait été aggravé par les effets combinés de la politique agricole autoritaire et la guerre
civile entre les mouvements sécessionnistes et le régime militaire. Le régime, tout occupé à célébrer
l'anniversaire de la révolution et à consolider le Parti d'État ignora les alertes répétées du RRC. Le
déclenchement de la mobilisation fut de nouveau provoqué par la publication d'un rapport par l'ONG
Save The Children dès la fin 1983, et par un documentaire « *Seeds of Despair* » diffusé sur ITV en
juillet 1984. Ils furent tous deux suivis d'appels à donation qui suscitèrent d'importantes collectes de
fonds en Grande Bretagne (Dawit Wolde Giorgis, 1989 ; de Waal, 1997 ; Gill, 2010). En septembre,
le régime consentit à faire appel à l'aide internationale pour huit millions de personnes. Suite aux
évaluations couplées d'USAID et de la FAO estimant les capacités logistiques insuffisantes pour
gérer de tels montants, seulement 15 % sera alloué. En octobre, la diffusion d'un rapport par la BBC
et d'un reportage sur ITV « *Bitter Harvest* » de Michaël Buerk redoubla la consternation de l'opinion
publique et des officiels occidentaux. Une mobilisation internationale fut relayée par la médiatisation
de la tournée des concerts « *The Aid Band* » organisée par Bob Geldof. Le gouvernement américain
fit alors face à un dilemme moral et politique : comment apporter de l'aide aux populations sans
soutenir un gouvernement hostile ? De son côté, le gouvernement éthiopien fit le choix d'accepter
l'aide américaine, à un moment où cette décision risquait de déstabiliser le régime. Finalement,
contraints par la logique de guerre froide et les critiques des abus des droits de l'homme par le régime,
les donateurs privilégièrent une aide d'urgence gérée par les ONG – mais encadrée par le RRC –
plutôt qu'une aide au développement accordée au gouvernement (Dawit Wolde Giorgis, 1989 ; Gill,
2010 ; Kissi, 2005). Mais la suspicion des pays occidentaux généra une séparation des SAP des
donateurs, par la création du Fews américain en 1985. Les évaluations du Pam et de la FAO
prévalaient sur celles du SAP national, même si leurs sources étaient identiques et les écarts de
résultats infimes. Il s'ensuivit un affaiblissement de la RRC, discréditée tant par les donateurs
occidentaux que par le régime éthiopien (Buchanan-Smith et Davies, 1995). Le gouvernement toléra
cette duplication permettant aux donateurs d'agir de façon indépendante en confiant les distributions
aux ONG sous le contrôle du RRC, dont l'opérationnalité servit à relégitimer un régime en faillite.
L'aide internationale permit de prolonger sa survie économique, politique et diplomatique (de Waal,
1997). L'aide fut instrumentalisée pour attirer et déplacer les populations affamées hors des zones rebelles. Enfin, la famine justifia les grands programmes de déplacements de population, de réinstallation de 600 000 personnes dans des camps (resettlement) et de regroupements villageois (villagisation) conduits de façon brutale et imposée (Gascon, 2007).

Cette brève revue d'évènements historiques n'aurait qu'un intérêt limité si les crises passées n'étaient en permanence évoquées par des rappels constants à la mémoire. Sous le régime socialiste du Derg, le symbole de la famine était opératoire comme « partie d'une nouvelle expression politique » se promettant d'éradiquer les famines (de Waal, 1997), ou comme repoussoir du nouveau gouvernement, à travers par exemple la publication du document historique de la famine de 1889 de Pankhurst édité et préfacé par le RRC (Pankhurst Richard, 1985). Sous le gouvernement actuel, le spectre des famines de 1984 a régulièrement été invoqué soit par le Premier ministre, Meles Zenawi, ou certains acteurs de l'aide pour ranimer l'inertie de l'opinion publique et de la communauté internationale. Les discours autour des crises de 2001 et 2003, ainsi qu'en 2016, ont fait systématiquement référence aux famines de 1984, parfois (en 2003) par le biais de documentaires télévisés mêlant des images d'époques avec des images d'actualité. Comme nous l'avons vu précédemment, l'usage du terme « famine » n'ayant pas, jusqu'à la classification IPC, été cadré par aucune terminologie ni critère technique (Devereux et Howe, 2004), il a permis de basculer dans un registre émotionnel en partie alimenté par l'imagerie des anciennes crises. Enfin, le traitement moderne de la faim inauguré dans les années 1970 se prolonge aujourd'hui, composé d'une série d'ingrédients caractéristiques : le couplage des traitements techniques et médiatiques, l'institutionnalisation de la gestion des crises, la mise en tension entre les acteurs humanitaires, médiatiques et étatiques, et enfin, la « chorégraphie » (Jézéquel, 2008) de son traitement par l'État évoluant du déni à la reconnaissance, puis à la surenchère des crises.

### c) Les crises des années 2000

Après la chute du Derg en 1991, l'étendue de crises passées et l'évidente responsabilité des régimes précédents plaça durablement la gestion de la sécurité alimentaire au cœur des agendas politiques du nouveau régime. En 1995, fort d'une coopération accrue avec les acteurs humanitaires et d'une volonté de s'orienter vers des actions de prévention des crises, le régime réorganisa le département de la RRC en *Disaster Prevention and Preparedness Committee* (DPPC), affichant par cette refonte la volonté de maîtrise de la situation. Les cycles d'évaluation des SAP de la situation agricole et d'appel à l'aide internationale se rodèrent, organisés conjointement par les autorités éthiopiennes et les agences humanitaires. Mais à plusieurs reprises, les SAP démontrèrent encore leurs limites et furent une fois de plus doublés par les médias ou par les acteurs humanitaires. La sécheresse en 1999-
2000 qui toucha le pays alors en guerre contre l'Érythrée prolonga les politiques d'aide d'urgence, comme unique option acceptable pour les donateurs, malgré les suspicions d'instrumentalisation de l'aide internationale détournée pour l'effort de guerre (Brunel, 2000). Si plusieurs régions étaient touchées, au nord des hauts-plateaux et au sud d'Addis-Abeba, telles que le Wolleita, l'épicentre de la crise était situé en région Somali, à Gode en Ogaden. Une tension entre donateurs et le gouvernement aurait émergé pour qualifier l'étendue de la crise, trouvant un compromis dans les termes de « famine localisée » en parlant de l'Ogaden (van Uffelen, 2013). Révélée à nouveau par la BBC au printemps de l'année 2000²² par un reportage intitulé « Eyewitness : Ethiopia Fatal Famine », la crise provoqua à nouveau aides massives et interventions humanitaires. En 2002-2003, l'étendue de la crise servira d'argument décisif pour démontrer l'inefficacité de l'aide d'urgence à enrayer l'insécurité alimentaire chronique. L'épicentre est exceptionnellement situé en région Sud, déclenchée par des taux élevés de malnutrition infantile rélevés par MSF et Concern, symptômes tardifs de la crise de subsistance que l'exercice du SAP conduit en fin d'année 2002 n'avaient pu déceler<fnref n="23" />. Passée la crise, reconnaissant l'échec partiel de sa politique conduite jusqu'ici, le Premier ministre Meles Zenawi déclare la sécurité alimentaire comme priorité nationale. Nous verrons plus loin comment le régime va opérer un revirement complet de sa politique agricole et chercher à s'affranchir de la dépendance de l'aide d'urgence. En 2008, l'État entretient provisoirement une position de déni pour ensuite basculer vers une appropriation assumée de la prise en charge de la crise, jusqu'à sa surenchère. Le Premier ministre assure au Parlement et dans les médias que les autorités contrôlent la situation. Le régime a, semble-t-il, définitivement rompu avec les errements des régimes précédents qui avaient ignoré les signes prémonitoires et occulté les crises (Gascon, 2008), mais cette fois-ci en assumant la crise, voire en surestimant sa gravité (Jézéquel, 2008). Cette tendance va se conforter jusqu'à l'orchestration hautement technocratisée des IPC, chiffrée et cartographiée de la crise El Niño 2016, permettant d'aboutir à une gestion très opérationnalisée de la crise, jusqu'à l'affectation sous contrôle gouvernemental des ONG dans les woreda hotspots prioritaires sur l'ensemble du territoire. Cette maîtrise permet de minimiser et de réduire les risques de dérapages médiatiques, à tel point que les médias servent de relais aux discours officiels, enrichis par la touche de sensationnalisme.

<footnote n="22">²² BBC news du 30 mars 2000 : http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/697091.stm.</footnote>

<footnote n="23">²³ Mon terrain d'enquête coïncide avec cette période.</footnote>
### 3. Des aides d'urgence aux programmes de développement

La prééminence de l'aide d'urgence dans les politiques de sécurité alimentaire en Éthiopie est ancienne. Mais elle est aujourd'hui remplacée en partie par des programmes de développement, conduits « à marche forcée » (Bach, 2016) par les nouvelles orientations de l'État développementaliste tracées conjointement avec la Banque mondiale et les agences onusiennes, telles que l'Unicef et le Pam. Nous verrons, toutefois, que l'urgence n'est pas totalement gommée des nouveaux dispositifs, rentrant plutôt en concurrence avec leurs orientations et mises en œuvre.

Depuis les années 1950, l'aide occidentale en Éthiopie – principalement américaine – fut longtemps limitée à des aides d'urgence. Cette prépondérance s'explique par l'absence d'antériorité de relations postcoloniales généralement favorables aux politiques de développement, puis par la réticence des donateurs occidentaux lors de la guerre froide à appuyer le régime communiste du Derg, préférant le canal de l'aide d'urgence gérée par les humanitaires (Fourtado et Smith, 2009). Pendant la famine des années 1970, l'aide était exclusivement composée d'aide alimentaire d'urgence. Lors des années 1980, les donateurs orientèrent leurs réponses selon un cadre explicatif physico-écologique mettant en avant les causes combinées de surpopulation, de la dégradation des sols et de sécheresses. Ce cadre permettait de relier les actions humanitaires d'apport en aide alimentaire avec des actions de développement, à travers des travaux de reforestation et de lutte anti érosion organisée comme le Food For Work (FFW) – vivres contre travail – maintenus jusqu'au début des années 2000 sous la forme des activités dites d'Employement Generation Schemes (EGS) (van Uffelen, 2013). À partir de 1991, l'évolution des programmes d'urgence s'articulaient avec les différents programmes de développement co-produits avec la Banque mondiale. Axé vers la sortie des aides d'urgence, le Sustainable Development and Poverty Reduction Program (SDPRP) est un programme global de réduction de la pauvreté prévu jusqu'en 2015, et qui promeut une restructuration de l'État et la libéralisation de l'économie. Plusieurs programmes se sont succédés depuis 1991 : l'Emergency Recovery and Reconstruction Program (ERRP, 1991-1993), un Programme d'Ajustement Structurel (Pas, 1996-1998) ; le Poverty Reduction Strategy Program (PRSP I, 2000-2004) ; le PRSP II ou Plan for Accelerated and Sustained Development to End Poverty (Pasdep, 2005-2010) puis le Growth and Transformation Plan (GTP, 2011-2015). Le fil conducteur de ces programmes suivait les principes édictés par le régime éthiopien de l'Agricultural Development Led Industrialization (Adli). À l'origine, l'Adli postulait que la croissance de la production industrielle devait être initiée par le développement agricole en priorisant l'amélioration des cultures vivrières des populations rurales pauvres. Focalisée sur la lutte contre la pauvreté et sur des politiques de protection sociale et d'appui à l'agriculture domestique, le gouvernement éthiopien pensait pouvoir atteindre l'autosuffisance
alimentaire et créer les conditions favorables au développement industriel. Dans un premier temps,
le PRSP I (2000-2004) amorça l'ouverture d'une politique libérale, programmant la libéralisation des
prix et des marchés (suppression des subventions, réduction des droits de douane, réforme bancaire,
etc.) avec le renforcement du secteur privé et la réforme de la fonction publique. Suite au constat
d'une marginalisation de l'Éthiopie engendrée par le Pas, il s'accorda avec les Objectifs du Millénaire
(MDG) des Nations unies, en cherchant à renforcer le système gouvernemental. Il prévoyait
l'expansion des services de base, tels que l'enseignement, les services médicaux, l'approvisionnement
en eau et l'amélioration des infrastructures (routes, urbanisme et télécommunication). Enfin, il
impulsa de nouvelles orientations de la politique de sécurité alimentaire, notamment par le
remplacement de l'aide alimentaire d'urgence par le Productive Safety Net Programme (PSNP) et par
le couplage d'une politique d'appuis individuels aux petits paysans avec le développement d'une
agriculture extensive. Cette politique se traduisit en des programmes de petites constructions de
captages d'eau de pluie et d'irrigation, une restructuration des coopératives agricoles, le support des
institutions de micro-finance, l'accès à des packages agricoles à crédit, et enfin, le déploiement de
formations des agents gouvernementaux de développement villageois.

Mais la crise alimentaire de 2002/2003 mit en évidence les limites de cette politique n'ayant pas
atteint ses objectifs d'autosuffisance et toujours dépendante d'apports conséquents d'aide d'urgence.
Passée la crise, reconnaissant l'échec partiel de sa politique conduite jusqu'ici, Meles Zenawi déclara
la sécurité alimentaire comme priorité nationale. Une nouvelle coalition pour la Sécurité Alimentaire
institua la volonté gouvernementale de s'affranchir de la dépendance de l'aide d'urgence. Jugée
éronnée, l'Adli subit un virage radical en s'orientant vers une économie de marché. Elle passa d'une
politique pro-pauvre privilégiant les aides individuelles auprès des petits agriculteurs vers un
politique plus libérale favorisant les aides aux investisseurs privés et « paysans entrepreneurs ». À
partir de 2005, le Pasdep (2005-2010) et le Growth and Transformation Plan GTP (2010-2015)
mettent l'accent sur l'implantation de politiques de croissance macroéconomique prônée par
« l'élargissement » des objectifs de l'Adli au renforcement de la croissance macro-économique à
visée exportatrice. L'Adli accentue sa politique d'appui au secteur privé, orientée vers le
développement d'industries agricoles à forte intensité de main-d'œuvre et la mécanisation extensive
destinées à l'exportation. Le Pasdep accélère les orientations productivistes de l'agriculture extensive,
de l'agriculture paysanne « modèle » et des entreprises privées. Le GTP prolonge la politique de
développement macroéconomique, en renforçant l'agriculture d'exportation, le développement des
ressources naturelles (mines, extraction du pétrole en Ogaden, géothermie, etc.) et des infrastructures
routières, ferroviaires et urbaines. Ainsi, grâce à l'appui de capitaux étrangers, le pays a effectivement
procédé à un virage économique – donné à voir au travers des chiffres officiels de croissance macro-
économique à deux chiffres. L'agriculture de rente à grande échelle destinée à l'exportation (fleurs, coton, épices, etc.) et aux biocarburants a explosé. En parallèle, avec le soutien des partenaires étrangers – dont notamment la Chine – l'État s'est lancé dans des travaux de grande ampleur, comme le réaménagement d'Addis-Abeba, des infrastructures routières et ferroviaires, de barrages au sud du pays et sur le Nil Bleu (Dereje Feyissa, 2011 ; Fouéré et Maupeu, 2016 ; Markakis, 2011). Dorénavant, la stratégie de développement du pays priorise la commercialisation agricole (Planel et Bridonneau, 2015), l'exploitation des ressources énergétiques hydroélectriques et une politique de grands travaux (Fouéré et Maupeu, 2016). Elle vise en 2025 à hisser l'Éthiopie au rang des pays à revenu moyen (Lefort, 2015 a). Inscrite dans le GTP, la production agricole doit dorénavant être guidée par le marché et créer de l'emploi, et ce, à travers l'attraction des investissements étrangers sur la terre, le support aux grandes exploitations et le passage à la grande agriculture mécanisée, ainsi que l'appui aux micro et petites entreprises agricoles. Le développement de l'agriculture commerciale repose sur des fermiers cumulant le « share cropping », la location et les appuis directs et de l'agriculture commerciale à grande échelle impliquant le secteur privé. Fin des années 2000, cinq millions d'hectares de terres étaient déjà loués à des groupes internationaux en bail emphytéotique pour créer de grandes fermes mécanisées sur l'exportation (coton, riz, huile)<fnref n="24" />. À l'échelle villageoise, le développement agricole repose sur les exploitants en capacité d'intensifier les produits agricoles destinés aux marchés domestiques et à l'exportation, mettant en avant les « investisseurs » et « nouveaux entrepreneurs » ruraux et en sélectionnant des « fermiers modèles » (Lefort, 2012). En confiant ainsi la croissance agricole à l'initiative privée et à la commercialisation des produits, « la masse des agriculteurs (est) de fait plus ou moins abandonnée à son sort, en clair, aux lois du marché » (Lefort, 2015b, p. 3).

Ces modes de gestion entrepreunariale se combinent à des programmes d'assistance aux populations plus vulnérables touchant plusieurs millions de personnes : le Food Security Program (FSP), le déplacement de populations ou resettlement, et des programmes nutritionnels. En 2005, le FSP est officiellement lancé pour cinq ans (2005-2010). Il se décline en un filet de sécurité (Productive Safety Net Programme, PSNP) et des apports du Household Asset Building program (HABP) et du Complementary Community Investment (CCI).

<footnote n="24">²⁴ L'agriculture « d'agrobusiness » à grande échelle est mise en œuvre sur des terres expropriées par l'État et mises en location à des investisseurs privés étrangers. Structurée depuis 2002 par un dispositif légal avantageant les investisseurs étrangers et par les programmes quinquénnaux de lutte contre la pauvreté, cette politique s'est décuplée à partir de 2007, jusqu'à couvrir près de 3,6 millions d'hectares de terres en 2010, loués principalement à des sociétés indiennes, souadiennes, américaines (Dessalegn Rahmato, 2011).</footnote>
a) Le Safety Net (PSNP)

Le PSNP constitue le programme central de la nouvelle politique de sécurité Alimentaire. Il est couplé
avec un programme d'appui technique, intitulé Other Food Security Programmes (OFSP), axé sur
l'apport de packages agricoles à crédit et la construction de micro-systèmes de captages d'eau et
d'irrigation (Gilligan et al., 2008 ; van Uffelen, 2013). Il postule que l'amélioration des revenus et
des biens conduira chaque foyer à retrouver une autonomie alimentaire pour être en capacité
d'affronter de nouvelles crises. Il apporte un appui pendant six mois aux familles vulnérables par un
apport en cash, en nature ou par un apport direct. Mobilisant principalement la Banque mondiale,
avec la plupart des donateurs, tels que DFID, USAID, le Pam, CIDA, l'apport financier au PSNP
s'estimerait à 1,7 billions jusqu'en 2015 (Dessalegn Rahmato, 2013). C'est le programme de filet
social le plus vaste en Afrique. Il initie plusieurs nouveautés : des cycles d'aide programmés sur des
périodes de cinq ans, le couplage de l'aide alimentaire avec un apport en cash, l'apport de packages
agricoles à crédit. Il implique de distinguer les populations atteintes d'insécurité alimentaire
« chronique » bénéficiant du PSNP et les populations bénéficiant d'une aide alimentaire d'urgence
touchées par les crises « aigües ». Enfin, c'est un programme d'aide graduel, qui prévoit un retrait
progressif des familles estimées être sorties de la précarité selon un processus de « graduation »
(Dessalegn Rahmato, 2013 ; Planel 2016 ; van Uffelen, 2013).

La première période de 2005 à 2010, ciblant cinq millions de personnes puis huit millions en 2009, a été prolongée jusqu'en 2015 car ses objectifs initiaux n'étaient pas atteints. En 2012, le PSNP s'oriente vers une approche plus transversale, incluant la santé, le social, l'emploi et l'économie. Il est incorporé dans un programme de protection plus large (le National Social Protection Policy) avec l'objectif de se libérer de l'aide internationale par une augmentation de la taxe sociale et d'établir un lien entre la protection sociale formelle et informelle, en particulier les associations et associations coutumières (id.)

Comme dans le cas de l'attribution des programmes d'aide alimentaire, l'aide du PNSP est
conditionnée à la participation à des travaux publics d'amélioration des infrastructures locales
 routes, écoles, centres de santé, etc.). Ces travaux ne sont pas nouveaux, renouvelant le Food For
Work (FFW) des années 1970 puis l'Employment Generation Schemes (EGS) des années 1990.
Critiqués pour leurs détournements dédiés à des activités privées, ces travaux collectifs n'avaient
jamais obtenu de résultats sur les capacités individuelles, mais étaient plutôt synonymes de travail
obligatoire des populations. Pour autant, le principe a été renouvelé, sans qu'il n'y ait eu ni évaluation
ni phase pilote (Dessalegn Rahmato, 2013).
En 2010, le PNSP n'est pas parvenu à sortir le nombre prévu de familles de l'insécurité alimentaire. Il est prolongé jusqu'en 2015. En 2014, le gouvernement comptait atteindre l'autosuffisance alimentaire des groupes ciblés (avec 80 % de graduation prévue par le GTP), en visant de passer de huit millions à un million de personnes. Cet objectif est jugé irréaliste par les donateurs qui pensaient devoir encore consolider le programme, allant à l'encontre de l'exigence gouvernementale d'atteindre des résultats rapides en réaménageant le calendrier en décennies plutôt qu'en années (van Uffelen, 2013). Les taux de « graduation » sont beaucoup plus bas qu'attendus, et un grand nombre de familles « graduées » sont encore en situation d'insécurité alimentaire. Il s'avère aussi qu'en dépit de l'hétérogénéité des critères de graduation, les officiels resteraient « obsédés » par le respect des quotas à atteindre, incluant des bénéficiaires « gradués » dès lors qu'ils ont pris un crédit, sans tenir compte de leurs capacités de remboursement, ni de l'amélioration de leurs activités et revenus. Le cash serait plus utilisé pour la consommation que pour l'investissement. La graduation est jugée trop rapide et prématurée par les familles « graduées », qui ne seraient parfois même pas informées de leur changement de statut (Aschale Dagnachew Siyoum, 2013). Plus globalement, si les résultats s'avèrent positif en matière d'amélioration à l'accès à la nourriture, aux services et de constitutions de biens, l'impact du PSNP en matière de réduction de la pauvreté est questionnable. Combiné avec les autres programmes agricoles, il n'aurait contribué à augmenter l'autonomie des familles ciblées qu'à environ un mois. Globalement, si on estime que la pauvreté rurale est passée de 40 % (2004) à 30 % (2010), la couverture du PSFP est jugée insuffisante, quand les besoins se monteraient à vingt millions. Il resterait donc toujours insuffisant pour renverser l'insécurité alimentaire, et cela, sans pouvoir ni répondre au défi foncier, ni à celui de la démographie (Dessalegn Rahmato, 2013).

## b) Le resettlement

Démarré en 2003 mais aujourd'hui suspendu, le resettlement était un programme de réinstallation des populations affectées vers des zones fertiles qui visait près de deux millions de personnes. Au début des années 1990, il était déconsidéré à cause de la coercition et des injustices exercées sous le Derg, et de sa mauvaise planification du transfert de populations d'une région à l'autre. Il avait été relancé vers 1996, mettant en avant la dimension « volontaire » des paysans, des déplacements intrarégionaux et une meilleure planification. Il devient la priorité gouvernementale à partir de 2002, en dépit des réticences des donateurs. Une première phase pilote toucha près de 45 000 familles (2002-2003). Elle fut suivie d'une phase d'extension (2004-2006) déplaçant 149 000 familles en régions Amhara, Oromia et en région Sud (Southern Nations, Nationalities' and Peoples' Regional State – SNNPRS). En 2008, ce programme est suspendu à cause de son coût élevé (217 millions de dollars), du manque de terres et de la compétition foncière avec les autres programmes agricoles intensifs. Au final,
seulement près de la moitié de la population prévue a été déplacée. Il s'avère que ce programme n'a réduit ni la pauvreté, ni l'insécurité alimentaire mais a plutôt déplacé les populations rurales pauvres vers des zones reculées, les marginalisant et les rendant invisibles (Hammond, 2008).

### c) Les programmes nutritionnels

Depuis le début des années 2000, le champ de la nutrition infantile en Éthiopie s'est complètement transformé, évoluant de programmes d'ONG urgentistes de prise en charge thérapeutique à des programmes intégrés au système de santé public géré par le ministère de la Santé. Ces programmes articulent la détection et prise en charge médicalisée de la malnutrition étendue à l'échelle du pays jusqu'à des niveaux « communautaires ». Auparavant, les autorités éthiopiennes étaient réticentes à l'implantation des centres de traitement thérapeutiques gérés par les ONG, qui attiraient l'attention des médias dans un contexte où la visibilité de la malnutrition infantile était encore marquée par les images sensationnalistes des famines des années 1970 et 1980. Ce malaise s'expliquerait également par le fait que ces formes d'intervention et leurs fonds échappaient à l'expertise et au contrôle de l'administration (Jézéquel, 2008). Il fallait négocier terme à terme leur ouvertures, les critères d'admission des enfants, l'emploi des produits thérapeutiques, la capacité d'admission des cas sévères en milieu hospitalier, etc. Mais la sévérité de la crise en 2000 en Ogaden démontra la nécessité d'apporter d'autres réponses que l'aide alimentaire. À partir de 2001, les appels d'urgence annuels commencèrent à intégrer des composantes non alimentaires, telles que l'eau et l'assainissement, l'agriculture, la santé et la nutrition. D'une part, à l'initiative de l'Unicef et du Pam, l'Unité de coordination de nutrition d'urgence (ENCU) est créée à l'intérieur du département d'alerte précoce (aujourd'hui le DRMFSS). Peu visible et manquant de moyens à ses débuts, l'ENCU s'est attelé à contrôler et standardiser les enquêtes nutritionnelles pour créer un centre de données fiables. En charge de la coordination des programmes nutritionnels, il s'est ensuite développé en créant des branches régionales venant en appui aux départements d'alerte précoce. La collaboration avec les agents du SAP a longtemps été houleuse, mettant en compétition le savoir d'ingénierie agricole des agents du département d'alerte précoce avec le savoir médical des experts nutritionnels, mais aussi le partage des responsabilités et des ressources de l'aide (id.). D'autre part, à partir de 2003-2004, toujours en collaboration avec l'Unicef et le Pam, l'Éthiopie s'est progressivement dotée d'un système de surveillance nutritionnelle et de soutien aux populations vulnérables à la malnutrition (enfants de moins de cinq ans, femmes enceintes ou allaitantes). Il consiste en un programme de dépistage nutritionnel et de vaccination de plusieurs millions d'enfants et de mères (Enhanced Outreach Strategy – EOS) et des programmes de prise en charge thérapeutique (Therapeutic Supplementary Feeding Program – TSFP et Therapeutic Feeding program – TFP) qui apporte les
aliments de supplémentation aux femmes et enfants, de façon préventive mais aussi curative de la
malnutrition aigüe. L'Éthiopie a été le premier pays d'Afrique subsaharienne à expérimenter les
projets de type « communautaire », devenus les Community Management of Acute Malnutrition
(CMAM), notamment lors de la crise de 2003, qui fut l'occasion de les expérimenter. Aujourd'hui
élargie à l'ensemble du pays, un protocole de traitement de la malnutrition a été adopté en 2007 au
niveau national. Le CMAM est fondé sur l'emploi conjugué des composés nutritionnels prêts à être
consommés (Ready to Use Therapeutic Food – RUTF) et des modes de prises en charges
ambulatoires. Facilitée par l'usage pratique des RUTF et des méthodes de détection rapide de mesure
du périmètre brachial (MUAC), cette approche combine la surveillance et la prise en charge de la
malnutrition via le réseau des structures de santé locales et des groupes villageois (Jézéquel, 2008).
L'approche communautaire s'est accentuée en 2010, avec la création de « community-level
development armies » composées de cinq personnes, qui, aux échelles villageoises encadrent 25 à 30
familles (Villanucci et Fantini, 2016). Outre que la CMAM développe des structures plus pérennes et
intégrées aux structures nationales de santé, il permettrait à l'administration de mieux contrôler le
traitement de la malnutrition et ses ressources associés, ainsi que la question sensible d'image
médiatique négative en en « diluant » la visibilité, voire en la contrôlant (Jézéquel, 2008). Enfin, en
2010, la mise en place d'une plate-forme nationale de lutte contre la malnutrition rassemblant
plusieurs ministères, agences de l'aide et de la recherche institutionnalise la volonté nationale
d'inscrire l'éradication de la malnutrition comme priorité nationale. D'après les chiffres du rapport
final MDG, la malnutrition aurait baissé de 2,5 % par an depuis 2000 (MDG, 2013). Enfin, pour
donner un ordre de grandeur, en 2015, ce dispositif aurait traité près de 300 000 enfants atteints de
malnutrition aigüe dans environ 10 000 centres thérapeutiques, avec 85 % de récupération et 0,2 %
de décès (MOH, 2015).

d) En conclusion

Dégagé des postures historiques de déni des crises pour s'accorder à les reconnaître – voire à les exagérer -, l'État développementaliste affiche une capacité assumée de gestion des crises, ayant pour effet de désamorcer les risques d'emballement médiatique<fnref n="25" />. Nous assistons à un déploiement de grande envergure de programmes de prévention et de réponses à l'insécurité alimentaire et nutritionnelle. Ces programmes participent d'un glissement de paradigmes des politiques de sécurité alimentaire : l'un passant des aides d'urgence vers des programmes de développement social, un autre

<footnote n="25">25 Ce silence est en grande partie à imputer à la reproduction du discours technocrate des SAP par les journalistes internationaux, en mal de pouvoir en décrypter les biais, la presse éthiopienne actuelle n'étant plus qu'un relais des discours gouvernementaux. Mais, selon les dires du responsable d'Echo, le reportage de la NBCnews d'après 2015 (mentionné en introduction) aurait provoqué la fureur des « hauts responsables » éthiopiens, qui ont très probablement œuvré pour contrebalancer ce type de discours à grands renforts de discours techniques.</footnote>
de ciblages géographiques inégalitaires ou des pressions exercées sur les populations par l'administration lors de leur mise en œuvre. Nous appréhenderons cette invisibilité de la dimension politique (*politic*) des SAP en la réinscrivant dans les enjeux plus larges de stratégies d'extraversion de l'aide.

## 4. Le SAP comme élément de stratégies d'extraversion

Outil « macro » de pilotage, d'évaluation et de représentation des impacts des différents programmes lancés par l'État développementaliste, le SAP, à travers le contrôle des outils de planification constitue une composante des stratégies d'extraversion de l'aide facilitant la centralisation du pouvoir du régime en place. Pour mieux cerner cet enjeu, nous nous référons aux notions de « situation thermidorienne » et « d'extraversion » développées par Jean-François Bayart (2008 et 1999).

Sortant d'une phase de transition post-révolutionnaire et d'ouverture à la libéralisation économique et de démocratisation dans un contexte de globalisation néo-libérale, le régime éthiopien s'apparente à une situation que Jean-François Bayart (2008) qualifie de « thermidorisme contemporain »<fnref n="26" />. Cette situation se caractérise notamment par trois points saillants. Les deux premiers sont relatifs à la monopolisation du pouvoir et de l'économie par l'élite « thermidorienne » – les membres du parti de l'EPRDF : la démocratisation y procède de faux-semblants en « trompe-l'œil », où derrière les apparences du multipartisme, l'État-parti annihile tout contre pouvoir et annule toute impartialité administrative. Par ailleurs, l'élite politique de l'EPRDF s'accapare l'économie du pays, où la « privatisation de l'État » procède d'une mise en concession de l'économie nationale articulée autour de réseaux clientélistes liant les dirigeants aux conglomérats bénéficiaires. Le dernier point est relatif aux liens étroits entretenus avec les agences de l'aide internationale.

En premier lieu, revenons sur la montée de la classe thermidorienne de l'EPRDF. Après la chute de la junte militaire en 1991, les anciens maquisards, regroupés sous l'égide du Front démocratique révolutionnaire des peuples éthiopiens (*Ethiopian People's Revolutionnary Democratic Front*, EPRDF) et de son leader Meles Zenawi, ont instauré un État ethno-fédéral inédit, en s'engageant vers la décentralisation politique, la libéralisation économique et le multipartisme. Fondée en 1989,

<footnote n="26">²⁶ Jean-François Bayart se réfère à la période historique thermidorienne de la France de 1794-1799, mettant fin au gouvernement révolutionnaire et marquée par le retour d'une république bourgeoise, libérale et réactionnaire. S'appuyant sur les cas concrets du Cambodge et de l'Iran, il démontre comment, dans ces « situations thermidoriennes », l'ouverture à l'économie mondiale participe d'une stratégie ambivalente de transformation d'une élite politique issue de la révolution – dans notre cas, porteuse d'une idéologie révolutionnaire – en classe politique dominante. S'inscrivant dans la perpétuation de l'idéologie révolutionnaire, elle passe du registre de l'utopie mobilisatrice révolutionnaire à celui de la raison gestionnaire. Elle couple l'accumulation du pouvoir et du capital selon la procédure classique de « chevauchement » entre les positions de pouvoir et les positions d'accumulation économique (Bayart, 2008).</footnote>
l'EPRDF est une coalition de plusieurs organisations<fnref n="27" />, qui sert de faire-valoir au Front populaire de libération du Tigré (Tigray People's Liberation Front, TPLF), l'un des principaux mouvements de guérilla contre le Derg, dont Meles Zenawi est alors président, tout en lui conférant l'apparence de l'ouverture et de démocratie (Fontrier, 2012). Aujourd'hui, le TPLF contrôle les principaux instruments de pouvoir, dont la sécurité, l'armée et les services de renseignements (Bach, 2016), de telle sorte qu'il est considéré comme l'oligarchie dirigeante de l'EPRDF (Chinigò et Fantini, 2015). Guidés par une idéologie hybride de « démocratie révolutionnaire », sorte de bricolage normatif mixant principes du marxisme-léninisme et du libéralisme (Bach, 2011), les cadres de l'EPRDF s'orientent vers des politiques *pro-poor* de lutte contre la pauvreté, qui doivent émerger de la base tout en restant encadrées par l'État (Planel, 2015 et 2016). Si le nouveau régime s'engage à amorcer les processus de libéralisation économique et politique, il s'avère que derrière cet affichage, le Parti suit le fil conducteur de l'autoritarisme tracé dès les années 1990 par ses visées hégémoniques (Bach, 2016). Il renouvelle ainsi les traditions autocratiques et centralisées des régimes précédents – certes selon des méthodes jugées moins brutales – mais qui consistent en un détournement des dispositifs et des processus démocratiques, tout en affinant le contrôle bureaucratique des populations (Dereje Feyissa, 2011). À partir des années 2000, suite aux successions de crises politiques (crise interne au sein du bureau du TPLF en 2001) et externes (perte des élections en 2005), le Parti procède à un redéploiement autoritaire, tout en opérant un recentrage de son idéologie et de sa stratégie de politique de développement. L'idéologie de la « démocratie révolutionnaire » est progressivement remplacée par celle de la « démocratie développementale » portée par l'État développementaliste. En s'ancrant sur une stratégie concrète, elle articule des normes libérales de politique de développement privilégiant les logiques de marché et des normes autoritaires de l'État éthiopien (Bach, 2016 ; Chinigò et Fantini, 2015). Le régime s'engage sur la voie d'un « réformisme autoritaire » (Bach, 2016, p. 21, citant Abbink et Hagman, 2013), qui s'accompagne d'un déploiement des structures et méthodes dirigistes, voire coercitives : renforcement de la chaîne bureaucratique de commandement *top-down* et centralisée, affinement des formes d'encadrement politique et du contrôle de l'État-parti dans les campagnes, recours aux menaces, punitions et emprisonnement contre les contrevants et contestataires (Bach, 2016). La dynamique de « grand bond en avant » à l'éthiopienne (Bach, 2016, p. 7) s'accompagne d'un resserrement autoritaire du régime, tel que la série de lois liberticides et les

<footnote n="27">²⁷ La coalition regroupe le Front populaire de libération du Tigré (Tigray People's Liberation Front, TPLF), du Mouvement national démocratique amhara (Amhara National Democratic Movement, ANDM), de l'Organisation démocratique du peuple oromo (Oromo People's Democratic Organisation, OPDO) et du Mouvement démocratique des peuples du sud de l'Éthiopie (Southern Ethiopia People's Democratic Front, SEPDF). À la fin des années 1990, quatre autres partis affiliés sont créés pour couvrir l'ensemble des appartenances ethnico-régionales de la Fédération : le Front démocratique du peuple somali (Somali People's Democratic Front, SPDF), le Front démocratique du peuple de Gambella (Gambella People's Democratic Front, CPDF), le Front démocratique uni des peuples benishengul-gumuz (Benishengul-Gumuz People's Democratic Unit Front, BGPDUF) et la Ligue nationale harari (Harari National League, HNL).</footnote>
mesures répressives – voire sanglantes – menées contre les mouvements d'opposition ou de protestation. Si certains auteurs qualifient le régime actuel de « semi-autoritaire »<fnref n="28" /> (Aalen, 2011), cette référence à un régime « hybride » euphémiserait les réalités des pratiques coercitives et violentes du régime actuel (Bach, 2016). De façon plus tranchée, dans le dernier numéro de *Politique africaine* consacré à L'Éthiopie après Meles Zenawi ou dans d'autres parutions récentes, les auteurs le qualifient sans détour de « régime autoritaire » (id., p. 14), en le décrivant à travers ses pratiques et ses fonctionnements concrets de l'autoritarisme et ses formes de domination plus ou moins coercitives (id., Chinigò et Fantini, 2015 ; Labzaé, 2015 ; Lefort, 2016 ; Planel, 2016 ; Planel et Bridonneau, 2015 ; Villanucci et Fantini, 2016).

Plusieurs analyses mettent en exergue la monopolisation par l'EPRDF de la représentation politique, de l'économie et de l'administration d'État (Aalen, 2012 ; Bach, 2011 et 2016 ; Chinigò et Fantini, 2015 ; Markakis, 2011 ; Tronvoll et Hagmann, 2012). Le régime est ainsi parvenu à ériger un « État-parti » (Markakis, 2011, p. 246) omniprésent, qui préside le processus de développement économique et domine l'espace politique en sacrifiant la liberté politique. Ainsi, par le biais de processus électoraux verrouillés, l'EPRDF est devenu un parti hégémonique, au point que l'on parle de « démocratie au parti dominant » (Tronvoll, 2012, p. 282), et que les institutions de la République fédérale démocratique ne deviennent plus que des « façades démocratiques » (id.). Fin 1994, la Constitution de la République fédérale d'Éthiopie est proclamée en instituant un Parlement bicaméral et des cycles d'élections vont se succéder jusqu'à l'obtention d'une majorité absolue de l'EPRDF à la Chambre basse en 2015. En effet, la période de transition de 1991 à 1995 est rythmée par une succession d'élections<fnref n="29" /> au cours desquelles les opposants finissent par se retirer du processus et du Conseil constitutionnel en signe de protestation (Pausewang, Tronvoll et Aalen, 2002). Jusqu'en 2005, l'issue des différentes élections donnait une majorité d'environ 95 % à l'EPRDF (Aalen et Tronvoll, 2008 et 2009). En 2008, ce sont les conseils des niveaux décentralisés des districts *woreda* et des communes *kebele* qui obtiennent une grande majorité EPRDF. Les résultats de 2010 de l'élection du Conseil des Représentants du Peuple sont de type soviétique en comptabilisant 99,6 % des sièges pour l'EPRDF et ses partis affiliés. Finalement, tout en se pliant à la conditionnalité des donateurs internationaux d'ouverture au pluralisme politique selon un processus électoral, l'EPRDF est parvenu à capturer l'ensemble des institutions publiques et à s'imposer comme parti unique (Dereje Feyissa, 2011). En 2015, l'EPRDF s'est à nouveau assuré la totalité des sièges de la Chambre

<footnote n="28">²⁸ La notion d'État « semi-autoritaire » s'applique aux États qui adoptent une constitution démocratique et une forme d'élection multi-partiste associée aux types de démocratie libérale, mais dont les pratiques autoritaires minimisent les droits de l'Homme et utilisent les élections pour se maintenir au pouvoir (Aalen, 2011).</footnote>

<footnote n="29">²⁹ En 1992 pour les Conseils des *woreda* et les Conseils régionaux, en 1994 pour l'Assemblée constitutionnelle et le vote de la Constitution, en 1995 pour les élections fédérales et régionales.</footnote>
basse du Parlement et aux Conseils régionaux, mettant fin aux espoirs de l'opposition d'accéder aux
institutions de l'État depuis l'ouverture électorale de 2005 (Bach, 2016). Cette montée hégémonique
s'est accompagnée d'instauration de lois et règles liberticides adoptées entre 2005 et 2010, telles que
la loi sur les ONG interdisant les activités relatives aux droits de l'homme (2009), les restrictions de
la liberté de la presse et loi sur les médias (2008), la loi antiterroriste (2009) utilisée pour contrer tout
mouvement ou prise de position contestataire (id.). À partir de 2010, le régime est entré dans une
escalade de violences en réaction aux multiples manifestations, réprimées dans le sang par les forces
de l'ordre en régions Sud, Oromia et Amhara<fnref n="30" /> (Macé, 2016). Ces irruptions de violence sont en voie
de se généraliser en se polarisant sur des registres ethniques, où les conflits sont associés à une
hégémonie tigréenne (Bach, 2016). Enfin, en termes économiques, en cumulant l'appartenance à
l'administration d'État, aux structures du parti, aux ONG et entreprises affiliées, les élites dirrigeantes
occupent une position de monopole dans les secteurs clés de la finance – y compris de la
microfinance –, des télécommunications et de l'énergie, ainsi que le secteur des fertilisants (Chinigò
et Fantini, 2014). Ainsi, le TPLF assure en sous-main sa main mise sur les sociétés privatisées (Lefort,
2016).

En multipliant ses effectifs par un recrutement massif pour devenir un parti de masse<fnref n="31" /> (Lefort, 2016 ; Villanucci et Fantini, 2016), l'EPRDF procède à un « encadrement » (Clapham, 2002) politique étroit de l'administration et des populations, au point que ce phénomène d'expansion pénètre toutes les couches de la société avec un intensité sans précédent (Villanucci et Fantini, 2016). L'EPRDF dominerait tous les échelons administratifs (Labzaé, 2015 ; Planel, 2005b ; Meheret Agenew, 2007) grâce à la généralisation de l'affiliation au parti de ses agents et à la formation des agents administratifs à l'Ethiopian Service College, promus kadre du parti (Vaughan et Tronvoll, 2003). Au sein des campagnes, des communes kebele et de leurs subdivisions subkebele, « l'encadrement » politique (Clapham, 2002) est relayé par la démultiplication des cellules locales de l'État-parti, à la tête desquelles les fermiers « modèles » diffusent les bonnes pratiques de développement, distribuent les services et ressources de l'État et contrôlent les sociétés locales, en appui avec les agents de développements du ministère de l'Agriculture et membres des comités de kebele, de subkebele, et des associations diverses locales et des « armées de développement » également rattachées au parti (Lefort, 2012 ; Planel, 2016 ; Villanucci et Fantini, 2016). Le foyer rural devient ainsi une catégorie étatique par son inclusion dans une hiérarchie administrative (Villanucci et Fantini, 2016). De fait, la

<footnote n="30">³⁰ Outre les nombreuses protestations musulmanes entre 2011 et 2014, des mouvements de constestations se multiplient en région Oromia en 2014 provoquées par l'extension du *master plan* de la capitale Addis-Abeba située au cœur de la région. Ils se propagent en région Amhara et en région Sud en 2016, où des groupes Kemant et Konso revendiquent la création ou le maintien d'unités territoriales administratives spécifiques (réf. Libération).</footnote>

<footnote n="31">³¹ Entre 2005 et 2010, les effectifs de l'EPRDF seraient passés de 760 000 à environ 5 millions (Villanucci et Fantini, 2016).</footnote>
décentralisation ethno-fédérale procède plutôt d'une déconcentration conservatrice du gouvernement central et de ses administrations publiques (Planel, 2005b et 2015), où l'autodétermination ethnique et culturelle n'est acceptée que pour les partis alliés à l'EPRDF (Fontrier, 2012). Elle est d'autant renforcée par la mise sous tutelle des *kebele*, où sont placés des gestionnaires déconcentrés, le *manager de kebele* (Planel, 2015). Cette approche centralisée et descendante est légitimée par la certitude des élites dirigeantes, encore pétries de dogmes marxistes selon lesquelles la masse paysanne arriérée et sans instruction doit être encadrée selon un « centralisme élitiste » (Lefort, 2016, p. 126). La centralisation du pouvoir contribue au renforcement du fait autoritaire, et ce, d'autant plus que la structuration des niveaux locaux, présuposés plus démocratiques, masque un renforcement de la contrainte (Planel et Bridonneau, 2015). En ce sens, appliqués par les agents de l'État jusqu'aux niveaux locaux, le ciblage des différents programmes d'aide (aide d'urgence, *Safety Net*, etc.) et leurs panoplies de critères de redistribution des biens et services associés constituent un outil de contrôle et d'encadrement des populations par les agents de l'État. Ils offrent aussi un moyen supplémentaire d'exercer des contraintes indirectes ou une coercition directe sur les populations, qu'il s'agisse d'enroler pour le *ressetlement* (Piguet et Pankhurst, 2009), du ciblage du *Safety Net* (Planel, 2016) ou d'accès aux soins de santé primaire (Villanucci et Fantini, 2016).

En deuxième lieu, la domination de la classe politique « thermidorienne » de l'EPRDF s'affirmerait
à travers la légitimation, le financement et l'appui des Nations unies et des bailleurs de fonds, sous
couvert d'une participation massive de la « société civile internationale ». Nous avons déjà décrit
comment la Banque mondiale s'imposait comme le donateur central, conditionnant son aide au
respect de l'orientation libérale des politiques publiques fixées conjointement avec l'État éthiopien et
le FMI, dont les objectifs sont inscrits dans des programmes régulièrement évalués avant chaque
renouvellement des tranches de financement<fnref n="32" />. L'aide des programmes structurels est conditionnée
aux performances des changements de politique mesurées par une série d'objectifs techniques et
quantifiés « mesurables »³³. Les innombrables rapports qui ponctuent ce long processus de réforme
économique et politique étendu sur presque deux décennies laissent deviner combien cette
coopération entre la Banque mondiale, le FMI et le gouvernement est le fruit d'une laborieuse
collaboration, qui s'inscrit dans des cycles de pourparlers, de négociations et d'ajustements entre les
différentes parties, mais aussi en interne, où les plans sont discutés, préparés par les différents
ministères avant d'être votés au Parlement. Chaque programme devient une « plate-forme d'accord
pour le support des donateurs et un signal d'avancée vers une convergence entre les donateurs et le
gouvernement » (Fourtado et Smith, 2009, p. 140). De ce fait, le régime de l'EPRDF se démarque

<footnote n="32">³² Pour consulter les documents officiels, se référer au site du FMI http://www.imf.org/external/country/ETH/index.htm.</footnote>

<footnote>33</footnote>
des régimes précédents par ses capacités d'extraversion de l'aide internationale, car « plus que tout autre gouvernement éthiopien, l'EPRDF a réussi à extraire des ressources économiques considérables de la communauté internationale » (Dereje Feyissa, 2011, p. 811). L'Éthiopie se caractérise par la permanence et la prépondérance de l'aide internationale et des aides d'urgences. Elle fait partie des cinq premiers pays récipiendaires de l'aide internationale<fnref n="34" /> – y compris l'aide d'urgence<fnref n="35" /> – dont les montants annuels, après s'être stabilisés autour de deux milliards de dollars jusqu'en 2002, sont passés à quatre milliards (en 2009) et 3,6 milliards (en 2011). À noter que les États-Unis sont le premier donateur, dont l'aide s'élève à 255 millions de dollars en 2011³⁶. L'aide internationale a démarré dans les années 1950 pour s'interrompre sous le Derg. Depuis l'instauration de la République démocratique fédérale d'Éthiopie en 1995, la croissance de l'aide internationale a connu des phases d'accélération, notamment à partir de 2003 pour répondre aux Objectifs du Millénaire pour le Développement des Nations unies, et ce, malgré l'exceptionnelle croissance économique du pays<fnref n="37" />. Elle constitue ainsi un revenu imposant pour l'État : près de 10 % de son PIB<fnref n="38" />, elle représente près de la moitié du budget de l'État<fnref n="39" />.

Dans ce contexte d'un régime supporté par une « rente de la dépendance » de l'aide internationale, le renforcement des acteurs dominants de l'EPRDF passerait par des stratégies d'extraversion consistant en une « instrumentalisation de la contrainte externe » (Bayart, 1999). Elles serviraient à centraliser leur pouvoir, ainsi que les acteurs subordonnés dans leurs stratégies de contestation sociale. Ainsi l'emprunt des modèles et discours du dispositif de l'aide internationale, y compris les instruments de gestion de l'aide, tels que les SAP, une fois dupliqués et appropriés à tous les échelons administratifs, permettraient aux kadre administratifs de l'EPRDF en maîtrisant les règles du jeu, de garder la main sur le processus d'attribution de l'aide via les rouages administratifs. C'est en ce sens que l'obtention d'un compromis autour d'évaluations « objectives » chiffrées des SAP représenterait un enjeu pour le maintien de l'influence des donateurs internationaux sur l'usage de l'aide internationale dédiée à la sécurité alimentaire. L'élaboration de ces programmes d'aide est dominée par des rapports de force inégaux, où le gouvernement éthiopien conserve une position de force vis à vis des donateurs

<footnote n="34">³⁴ Après le Pakistan, la Somalie, la Cisjordanie et Gaza, et l'Afghanistan.</footnote>

<footnote n="35">³⁵ L'aide d'urgence se monte entre 15 et 20 % de l'aide totale, connaissant des pics d'environ 30 % lors des crises alimentaires en 2003 et 2008. Nous avons vu que l'appel de réponse à la crise en 2016 se monte à environ 1 billion de dollars.</footnote>

<footnote n="36">³⁶ Les autres financements bilatéraux proviennent principalement du Royaume-Uni, de l'Union européenne, du Canada et de l'Allemagne. Puis de façon moindre, du Japon, de l'Italie, de la Suède et de la Chine. Les financements multilatéraux proviennent des institutions de la Banque mondiale et du FMI, des Nations unies puis des ONG (Fourtado et Smith, 2009).</footnote>

<footnote n="37">³⁷ La croissance annuelle du GDP se chiffre entre 8 à 9% par an (données des institutions internationales) et 10 et 12 % par an (données statistiques officielles).</footnote>

<footnote n="38">³⁸ Les données de ce paragraphe proviennent du site Global Humanitarian Assistance
http://www.globalhumanitarianassistance.org/countryprofile/ethiopia.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ Le budget de l'État s'élève à environ huit milliards de dollars/an.</footnote>
incapables de lui dicter une politique gouvernementale. Face aux donateurs internationaux, l'État éthiopien est toujours parvenu à maintenir un puissant « capital de négociation » sur son agenda politique, en particulier sur le domaine sensible de l'agriculture et de la sécurité alimentaire (Whitfield, 2009, p. 338). Aujourd'hui, plusieurs facteurs contribuent à réduire l'emprise des donateurs sur la politique interne: l'héritage de relations d'égalité entre donateurs et pays souverain, la vision claire du développement portée par le gouvernement et par son administration jugée efficace, la confrontation de l'idéologie marxiste gouvernementale à l'égard des politiques libérales du FMI et de la Banque mondiale, mais aussi la volonté géopolitique des États-Unis de contenir la montée du radicalisme musulman régional par des jeux d'alliance politique et militaire avec le régime éthiopien (Furtado et Smith, 2009).

Ainsi, le Département d'alerte précoce éthiopien, principal organe en charge du SAP et du ciblage de l'aide alimentaire, a connu depuis sa création une succession de réformes qu'il faut lire comme la traduction des efforts répétés des institutions internationales pour se démarquer de la centralisation administrative de l'État éthiopien et pour tenter de compenser la faiblesse de leur emprise sur les politiques éthiopiennes. Le département d'Alerte Précoce a été remanié au gré de l'évolution des politiques. La logique de scission entre les aides d'urgence et de développement a progressivement poussé à son démantèlement, en limitant son rôle à l'allocation d'aides d'urgence de plus en plus réduites. Le RRC créé par le Derg avait tout d'abord été rebaptisé en *Disaster Prevention and Preparedness Commission* (DPPC) en 1995 puis en *Disaster Prevention and Preparedness Agency* (DPPA) en 2001. Ces transformations cosmétiques ne modifiaient ni les programmes et pratiques centrées sur l'attribution d'un aide alimentaire, ni le personnel maintenu en place (van Uffelen, 2013).

À partir de 2005, ses pouvoirs et responsabilités furent ensuite transférés au ministère de l'Agriculture, au sein duquel fut créé le *Early Warning and Response Directorate*, rattaché au *Disaster Management and Food Security Sector* (DRMFSS). Les prérogatives majeures de ciblage de l'aide axée sur le *Safety Net* reviennent à un Bureau de coordination de la sécurité alimentaire chapeauté par le ministère de l'Agriculture et du développement rural et la nutrition est coordonnée par l'ENCU. En parallèle, les donateurs ont aussi cherché à diversifier les participants et méthodologies des évaluations gouvernementales. Dès 2000, le montage d'équipes dites « multi-agences », composées de membres du gouvernement, d'organisations internationales et non gouvernementales, élargit le panel des intervenants pour évaluer les besoins annuels en aide alimentaire (Maxwell, 2002). L'introduction à partir de 2003 de nouvelles méthodologies d'évaluation centrées sur des enquêtes d'économie domestique, les *Household Economy Approach* (HEA), et en 2004, des enquêtes nutritionnelles, se concrétisa par la systématisation de ces méthodologies et par la création de départements d'appuis spécialisés, tels que l'Unité de
coordination de nutrition d'urgence (ENCU) en 2001. Elles permettent aux donateurs de s'émanciper partiellement des données fournies par le ministère de l'Agriculture éthiopien. Des unités d'alerte précoce sont aussi dispersées de façon décentralisée dans les districts et régions (Boudreau, 2009). Dans ces jeux de rapports de force inégaux, l'influence des donateurs reste à la marge de circuits de décision qui leur échappent, restant confinée à des espaces de négociations conduites lors de face-à-face quasi-informels (Furtado et Smith, 2009). L'ultime recours des donateurs pour pouvoir peser sur les politiques de sécurité alimentaire se réduit alors à l'obtention d'un compromis sur les résultats des outils de planification, tels que les SAP. L'espace négociable est alors investi par le champ technique, programmatique et méthodologique, ancré sur les indicateurs chiffrés et les calendriers de mise en œuvre, escamotant les questions des droits de l'homme et de liberté d'expression, ou de l'ouverture démocratique.

## 5. En conclusion

L'extraversion éthiopienne se caractéristique par la capacité remarquable de l'État à adopter les approches innovantes proposées par les agences de l'aide internationale. Pour ce qui relève des politiques de sécurité alimentaire, nous avons vu se succéder les premières approches des SAP et leur renouvellement en méthode IPC, les méthodologies HEA, les programmes de nutrition ambulatoire et communautaire, les filets de sécurité, au point que le pays est un véritable laboratoire d'expérimentations des outils, méthodes et programmes à grande échelle, testés, appliquées et ajustés en collaboration étroite avec les acteurs humanitaires et de développement. Ces innovations restent et doivent rester encadrées par l'État, et ce, d'autant plus depuis l'avènement d'un État développementaliste, qui est passé de position de déni des crises à leur reconnaissance, voire à leur surenchère, tout en étant en capacité de réguler leur médiatisation. Nous avons vu que, malgré les montants de l'aide, et leur proportion dans le budget national, les termes de cette extraversion élaborés conjointement par l'État et ses partenaires donateurs et co-policy makers, sont traités dans un rapport d'inégalité de négociation entre les deux parties, en partie pour des raisons impérieuses de maintien d'une stabilité géopolitique de la région. Nous sommes bien en présence d'une extraversion consentie par les agences de l'aide, impuissantes d'en réguler les termes de son usage, dès lors que sa gestion bascule au sein de l'administration éthiopienne, en mobilisant un dispositif contraignant de reporting et de mise en forme, articulé selon des jeux d'échelles tout au long de la chaîne hiérarchique étendue sur l'ensemble du territoire. C'est sans surprise, qu'enchâssées dans les structures administratives centralisées et hiérarchisées, héritées des régimes précédents, les normes de ciblage de l'aide internationale seront incorporées aux normes bureaucratiques locales.
S'inscrivant dans la dynamique lancée depuis 2000 de lutte contre la pauvreté et des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) et ponctuées par des déclaration officielles d'éradication de la faim, de l'insécurité alimentaire, de la malnutrition, etc., ces innovations programmatiques et méthodologiques appliquent les procédés néolibéraux de la nouvelle gestion publique (New Public Management), incarnés par la « gestion axée sur les résultats » (Hibou, 2012). Elles mobilisent des techniques de planification, qui rappellent l'ingénierie du développement des années 1970 de la révolution verte appliquée sous Hailé Sélassié ou celle des programmes soviétiques de la période du Derg : des indicateurs chiffrés, une application top-down, un passage à l'échelle quasi immédiat sans phase intermédiaire aux étapes expérimentales, et des dimensions et budgets considérables – mais en appliquant la dimension vertueuse, et, semble-t-il, gage de réussite, de « participation communautaire » ou de « volontariat » en adéquation avec les principes de bonne gouvernance des bailleurs de fonds internationaux. L'adoption des indicateurs des OMD, à l'instar des indicateurs démocratiques, démontre l'habilité des politiques éthiopiens à gérer leurs relations avec les acteurs internationaux et leur capacité à utiliser ces ressources techniques et démocratiques pour renforcer leur contrôle autoritaire sur la sphère politique et publique. À l'instar des « faux semblants démocratiques », les innovations programmatiques et méthodologiques, les outils de planification quantifiée constituent des « faux semblants technocratiques ». De façon apparentée à l'engagement des observateurs internationaux dans le processus électoral, l'engagement des humanitaires dans l'élaboration du SAP fonctionne comme un « sceau de légitimité » en faveur du gouvernement qui peut désormais faire partie du club démocratique et développé (Dufief, 2016).

Si l'État développementaliste est officiellement présenté comme démocratique, l'adoption des normes libérales des programmes fait plutôt « écran » à un exercice du pouvoir de plus en plus autoritaire (Planel, 2016, p. 58), mixant ces normes avec une politique dirigiste et d'encadrement. Les méthodes brutales exercées par le Derg dans l'application de la collectivisation ou de déplacement forcé, le *resettlement* et *villagisation* sont remplacées par des méthodes de « coercition douce » et de mise sous contrainte, sous couvert de « participation communautaire » et de « volontariat », ou de travaux collectifs *Food for Work*. Le dispositif public de développement, avec ses outils de ciblage, ses indicateurs de suivi et d'évaluation du *New Public Management* devient un « outil de contrôle » (id., p. 60) des populations mais aussi du corps de l'administration.

Ainsi, trois grands enjeux du SAP se dégagent de ce premier exposé, qui déclinent les notions d'anthropologie politique classique de Balandier : un enjeu relatif aux modalités de régulation et de légitimation des orientations des politiques de sécurité alimentaire ; un enjeu afférant aux modalités de contrôle de la rente de l'aide internationale, via les modalités de ciblage, et enfin, un enjeu touchant
aux modalités d'encadrement de l'État sur la population et aux inégalités du capital de négociation entre agents de l'aide et agents de l'État.

En matière de gestion des politiques de sécurité alimentaire, dans ce qu'il donne à voir au travers des chiffres et des cartes pour en orienter les choix et en révèler les degrés de « réussite » ou « d'échec », le SAP éthiopien se distingue par quelques traits spécifiques. Tout d'abord, il se caractérise plus que partout ailleurs par la nature éminemment politique de l'information qu'il véhicule et diffuse, et que les références aux famines historiques n'ont de cesse de rappeller, associant basculements politiques des régimes avec gestion de la faim. Aussi, depuis les années 1970, il s'est construit conjointement avec le déploiement de l'image médiatisée des famines, se superposant au registre émotionnel des médias dans sa fonction d'alerte et de déclenchement des opérations. Aujourd'hui, le registre technique a imprégné le registre médiatique, qui relaye les analyses technocratiques, voire apolitique des SAP, en élargissant l'audience du milieu des experts au grand public. Dans les années 1970 et 1980, les cycles de « chorégraphie » de l'État éthiopien face aux crises – entre déni, reconnaissance et surenchère – s'articulait autour du SAP et des médias, pour aujourd'hui accorder au SAP un rôle pivot dans le traitement et la diffusion de l'information. Contrôler les méthodologies et résultats du SAP, c'est en quelque sorte, contrôler le traitement médiatique des crises et relayer l'information officielle du bien fondé des politiques mises en place par l'État développementaliste. Cet enjeu est renforcé par le fait que l'Éthiopie fait figure d'avant-gardiste en matière de programmes et techniques innovants, où les techniques de mesure des SAP s'ajustent aux nouvelles stratégies, protocoles et méthodologies internationales. Cette dimension expérimentale met en tension, d'une part, la nécessité d'en démontrer l'efficacité dans les temps courts des agendas politiques avec les précautions de l'expérimentation du passage à l'échelle, et d'autre part, les différents programmes mis en compétition (PSNP, aide d'urgence, nutrition, etc.), notamment dans les modalités de ciblage, et ce, d'autant plus qu'ils se réfèrent à des positionnements idéologiques marqués entre urgence et développement.

En matière de gestion de la rente de l'aide internationale, l'Éthiopie se distingue par les montants exceptionnels de l'aide internationale d'urgence qui lui sont dédiés et la part considérable de cette aide dans le budget national, exacerbant le rôle joué par les indicateurs chiffrés comme facteur déterminant de sa répartition et de son ciblage à l'échelle du pays. Aussi, la complexité du territoire – par sa taille, sa démographie et sa « marqueterie écologique » – pose un défi à l'exercice d'abstraction et de catégorisation du SAP. Les biais et les difficultés techniques de procéder à un ciblage précis se démultiplient et s'accumulent, en articulant des échelons administratifs globaux des régions et des woreda avec des échelons villageois, kebele, subkebele, jusqu'à l'unité familiale ou individuelle. D'autre part, la gestion de tels montants d'aide rendent encore plus impérieuse la
traduction de ces complexités en catégories abstraites et simplistes à visée opérationnelle – telle que l’implantation des ONG sur la base de « matrice » des hotspots –, opération gommant toutes les incertitudes liées aux biais méthodologiques et politiques. Ces questions d’échelles démultiplient le casse-tête d’une régulation de l’attribution finale de l’aide alimentaire ou des filets de sécurité, selon des critères techniques objectivant les « besoins » des populations. Dans les faits, malgré le lot de critères, d’indicateurs et de méthodologies, elle reste encore bien souvent inégalitaire, tant en termes d’attribution géographique qu’individuelle. Enfin, l’inégalité historique du « capital de négociation » entre les agences internationales et l’État dans la gestion de l’aide d’urgence se trouve encore renforcée lorsque ce dernier, engagé sur la voie d’un développement « à marche forcée », est légitimité par ses bons résultats affichés et plébicité pour la bonne conduite de ses politiques de développement.

En troisième lieu, le SAP constitue un enjeu relatif aux modalités de gouvernance de l’État-parti, dans ce qu’il contribuerait, comme objet et vecteur d’extraversion de l’aide, à renforcer/affaiblir le pouvoir de l’élite thermodorienne de l’EPRDF dans ses capacités d’encadrement des populations et de l’administration. L’extraversion éthiopienne de l’aide à travers le SAP participe d’un entremêlement de plusieurs dynamiques. Tout d’abord, dès les années 1970, avec l’instauration des départements d’alerte précoce et du SAP, la gestion de la rente s’est fondue au dispositif bureaucratique éthiopien. En épousant sa structure hiérarchisée, le SAP s’incorpore aux fonctions de l’appareil bureaucratique dédié au contrôle des territoires et à l’encadrement des populations par le niveau central, et ce, aujourd’hui, de façon d’autant plus extensive puisqu’il s’est accompagné du déploiement des membres de l’EPRDF jusqu’aux échelles fines des *kebele* et *subkebele*, et des associations villageoises. Intégré aux pratiques dirigistes, voire coercitives, exercées par la bureaucratie, le ciblage de l’aide ou du PNSP, en dépit de l’affichage de sa dimension participative et volontaire, est un moyen de contrôler les paysans, de décourager l’expression des mécontentements et d’étouffer les dissidences politiques, voire de punir les opposants ou de récompenser les supporters de l’EPRDF. Enfin, par sa dimension expérimentale et évolutive, à l’instar des expérimentations à grande échelle de programmes de politiques publiques co-construites avec les bailleurs, l’extraversion du SAP s’opère très en amont de sa traduction opérationnelle finale. Elle permet d’aménager, par ses multiples ajustements, autant de marges d’incertitudes, que de marges de manœuvre au contrôle et à la diversion de l’encadrement de l’EPRDF.

Nous chercherons maintenant à affiner nos questionnements relatifs aux modalités concrètes d’extraversion du SAP éthiopien, en termes de jeux d’acteurs, de normes et d’échelles. Pour cela, nous faisons appel au concept sociologique de « système expert » et aux concepts développés par le courant de l’anthropologie du développement centrée sur les jeux d’acteurs.
Le SAP peut être décrit comme un dispositif de production d'un savoir abstrait et technologique, qui procède d'un étirement d'échelles et de délocalisation d'informations et des décisions. Il s'apparente au « système expert » conceptualisé par Anthony Giddens dans son ouvrage *Les conséquences de la modernité* (Giddens, 1994)<fnref n="40" />. Giddens définit le système expert comme un « domaine technique ou de savoir-faire professionnel concernant de vastes secteurs de notre environnement matériel et social » (*id.*, p. 35). Il fonctionne comme un mécanisme de délocalisation – un étirement – des systèmes sociaux, obtenu par « l'impersonnalité (...) du savoir technologique » et permettant de garantir « nos attentes par rapport à un espace-temps lointain » (*id.*, p. 36). Ce mécanisme a besoin de la confiance pour exister et fonctionner, parce que les opérations se font à distance, sans repère dans le temps et l'espace. Notion fondamentale des institutions de la modernité, la confiance est un sentiment de sécurité qui découle de la foi envers la fiabilité et le bon fonctionnement du système expert et en la validité de ses principes abstraits. Dominique Pestre, en replaçant la place des dispositifs de modélisations scientifiques des phénomènes globaux dans l'espace public, estime que « seules ces simulations peuvent dire ce que sont les ‘faits’ (...). (Elles) conduisent à des descriptions que personne de peut appréhender indépendamment d'elles (...). La question de confiance et celle de la gestion de cette confiance dans l'espace public et médiatique deviennent capitales » (Pestre, 2010, p. 21). Il inscrit la régulation de ces systèmes globaux dans des espaces de gouvernance multiples, associant de nombreux acteurs : États, organismes internationaux, ONG, média, etc. Sans point de repère stable, l'articulation des pouvoirs dans cette gouvernance allant du local au très global est neuve et variée. Le résultat est un sentiment d'indécision et d'incertitude qui fait l'un des traits du monde contemporain (*id*, p. 23). La confiance constituant l'élément central de régulation par les parties prenantes de ces dispositifs d'analyse et d'interprétation des phénomènes globaux, quels sont les critères qui permettent aux institutions de la stabiliser, et ce, en dépit des incertitudes propres à la complexité des phénomènes observés ?

Comme nous avons pu le constater avec le modèle cartographié de la crise alimentaire de 2015-2016, la mise en forme de catégories chiffrées et cartographiées du SAP permet à la fois d'accéder à une vision globale d'une situation géographique et chronologique, et de disposer d'informations qui

<footnote n="40">⁴⁰ Pour Giddens, le développement des institutions modernes est déterminé par une distinction entre l'espace et le lieu, en favorisant les relations avec un autrui absent avec lequel on ne se trouve jamais en situation de face à face. De telle sorte que « le lieu est de plus en plus fantasmagorique : les différents théâtres sociaux sont complètement pénétrés et façonnés par des influences sociales très lointaines » (Giddens, 1994, p. 27). Il distingue alors deux mécanismes de délocalisation : la création de gages symboliques et l'établissement des systèmes experts.</footnote>
peuvent circuler sans avoir à revenir sur les données d'origine. La confiance induite par le SAP repose
sur cette formalisation qui présuppose une rigueur méthodologique dans l'obtention des données et
leur traitement. Or, les carences méthodologiques, l'approximation des données chiffrées et le mix
entre high-tech et empirisme conduisent plutôt à parler du SAP comme un « système expert flou » au
« caractère ambigu et fondamentalement imprécis » (Boulanger, Michels et De Jaegher, 2004,
p. 181). Le SAP relève plus d'un bricolage, plus proche d'un art que d'une science, qui n'aboutit
jamais qu'à des succès partiels (Buchanan-Smith et Davies, 1995 ; Glenzer, 2007). Les sources
principales de données quantitatives de production agricole reposent sur des modèles agro-
météorologiques de rendement agricole (par télédétection) et sur des missions d'évaluation des
récoltes. Il est régulièrement rapporté que ces données proviennent plutôt d'estimations
approximatives que de mesures physiques et qu'elles subissent des révisions à la hausse ou à la baisse,
qui font passer du simple au double les estimations finales (Arditi, Janin et Marie, 2011 ; Dury,
Fouilleux et Bricas, 2010 ; Olivier de Sardan, 2008a ; Webb, 2003). Ces carences ont fait l'objet de
critiques constantes, basées sur le constat de cumuls d'incertitudes menant à des résultats
d'évaluations diamétralement opposés (bilan céréalier en excès ou en déficit). Ajoutées à d'autres
variables, ces données aboutissent à des résultats statistiques aléatoires (Minvielle, 1994). En
Éthiopie, les échelles macro des bilans céréaliers des SAP ont été critiquées pour leur imprécision
conduisant à des inégalités dans la répartition géographique de l'aide (Clay, Molla et Debebe
Habtewold, 1998). Aujourd'hui, si le dispositif atteint un degré de sophistication avancé, grâce à
l'introduction de modélisations de la vulnérabilité socio-économique des populations ciblées et de la
malnutrition infantile (Boudreau, 2009), force est de constater jusqu'à encore récemment, en 2003 et
2008, que le SAP n'avait pas permis d'identifier d'importants déficits agro-alimentaires dans le sud
du pays. Ces derniers n'ayant été révélés que tardivement par les ONG indépendamment du SAP.

Les incertitudes méthodologiques des SAP se surajoutent donc aux incertitudes intrinsèques à
l'environnement des acteurs de l'aide. Ces dernières constituent une composante irréductible de
l'environnement de travail des agences de l'aide internationale, incarnant une sorte de « Némésis »
des systèmes d'information noyés sous des données inexactes (Benini, 1997), et avec lesquelles les
décideurs doivent adapter leur système de réponse plutôt que d'attendre une prévision définitive
(Buchanan-Smith et Davies, 1995). Selon les perspectives classiques de sociologie des organisations,
l'incertitude s'impose comme une contrainte incontournable à tout projet collectif, tant pour
l'évaluation des problèmes que pour l'élaboration de leurs solutions. Face à un environnement
marqué par l'incertitude, les enjeux de pouvoir des décideurs s'articulent autour du contrôle des
incertitudes et de la maîtrise de la définition de la situation. Or, les tentatives de stabilisation de la
situation entre groupes d'action englobent tous les éléments mobilisables, dont les « techniques de
mesure », c'est-à-dire la « disponibilité des dispositifs matériels et/ou immatériels (normes, conventions, standards, etc.) qui permettent de s'en servir » (Friedberg, 1997, p. 145). Cette recherche de la maîtrise de la définition de la situation s'étend jusqu'aux « investissements de forme » (Thévenot, 1986), qui constituent eux-mêmes des mesures, ou plutôt des aunes ou étalons, permettant de classer et d'établir des équivalences. Outre les investissements au sens économique traditionnel, cette définition élargie de l'investissement couvre toute la gamme d'opération de mise en forme des catégories cognitives des personnes impliquées dans un processus de production, où codes, contraintes et équipement doivent être traités de façon équivalente.

Enfin, la foi en l'authenticité du SAP découle largement de sa mise en forme standard d'un savoir quantifié. C'est un « système expert » doublé d'un « système de chiffres » (Ogien, 2010, p. 25), dont la réussite « repose moins sur la conviction qu'emporte l'exposition de la valeur substantielle du chiffre que sur la mobilisation implicite de sa valeur sociale, au sens où ce qui est escompté est la déférence et la fascination que l'invocation et l'affichage du chiffre ne devraient pas manquer d'exercer » (id., p. 35). Le système de chiffre constitue un » cadre technique, conceptuel et institutionnel qui définit l'objet du travail arithmétique ou statistique, au terme duquel une description objective d'un fait observé répondra aux attentes spécifiques de ceux qui l'ont accompli » (id.). À visée prescriptive et de contrôle, le but principal de ce système n'est donc pas tant de décrire la réalité, mais de « déterminer un ensemble de règles qu'il faut imposer à la réalité pour la façonner selon certains objectifs » (Israel, 1996, cité par id., p. 87). Ainsi, les normes chiffrées du SAP apparaissent comme des « vecteur(s) de négociations et de luttes pour l'orientation des politiques alimentaires et nutritionnelles » qui participent à la reconfiguration des rapports antagonistes d'intérêts et de pouvoirs entre les acteurs institutionnels (Bonnecase, 2012, p. 314). À l'instar des statistiques, elles constituent un langage commun et stable entre les sphères décisionnelles, des registres et des groupes d'acteurs hétérogènes, qui sert d'outil de coordination s'inscrivant dans des « usages routinisés » (Desrosières, 2000, p. 7) pour « faire tenir ensemble des choses distinctes » cristallisées autour d'une « formule d'accord » (id., p. 85). Produit d'un investissement de forme collectif, le chiffre est une convention socialement validée dont la représentation est suffisamment partagée pour exprimer le débat et asseoir les prises de décision. On parle « d'objets frontières » qui sont « des objets qui habitent plusieurs communautés de pratiques. Ils sont plastiques pour s'adapter aux besoins locaux et aux contraintes des différentes parties qui les utilisent. Et cependant assez robustes pour maintenir une identité commune à travers ces différents sites » (Bowker et Star, 1999, p. 297).
Par son caractère global, le SAP s'apparente à ce que les anthropologues de la globalisation qualifient « d'assemblage global » (Ong et Collier, 2005), de « force globale » ou de « connection globale » (Burawoy, Blum et Sheba, 2000). La globalité est décrite en termes concrets de dispositif, composé d'infrastructures spécifiques et d'appareils administratifs, de technologies globales et de régimes de valeur. Les anthropologues des politiques (*policy*) qui ont examiné les modèles de politique globale de développement des grandes organisations de l'aide (Shore et Wright, 1997) décrivent la globalité comme une architecture sociale, où les acteurs sociaux interagissent le long de chaînes organisationnelles et au sein de réseaux de connections. Selon Shore et Wright (*id*.), ces assemblages sont le produit évolutif de déterminations et de logiques multiples, traversés par des tensions entre l'englobement et l'unification, d'une part et de l'autre, l'hétérogénéité, le contingent et l'instable. Ils font également état des modalités de régulation des tensions qui sous tendent la production du savoir institutionnel et des plans d'actions collectifs.

L'unité prend alors corps dans l'existence d'une collectivité politique rassemblée autour d'un projet commun. Les anthropologues du développement interprètent les politiques de développement comme un « terrain représentationnel » faisant intervenir une « communauté de programme » (*policy community*) (Arce, 2000, p. 35) ou une « communauté interprétative » (Mosse, 2005a, p. 8) associant les divers acteurs des agences internationales et les acteurs locaux autour d'un langage et d'interprétations partagées. Ces communautés peuvent faire intervenir des réseaux externes mêlant politique et affaires, ainsi que des corporations professionnelles, des fiefs bureaucratiques internes soudés par des coalitions d'intérêts ou de solidarités autour de positionnements stratégiques de l'aide (Shore et Wright, 1997). Les politiques globales du développement peuvent être interprétées comme l'externalisation circonstanciée des relations internes aux organisations, des histoires personnelles et des stratégies bureaucratiques (*id*.). Les modèles de politique (*policy*) sont façonnés par les intentions, buts et ambitions relatifs à la vie sociale et aux trajectoires politiques des acteurs sociaux et des communautés d'intérêt, tout en leur donnant l'apparence de la solidité et du consensus. Le contenu des politiques se révèle alors moins important que la mobilisation politique des communautés d'acteurs sociaux qu'elles cristallisent. Leurs représentations sont alors des instruments de « mise en ordre » de ces dynamiques hétérogènes (Mosse, 2005 b, p. 24). Les acteurs du développement « travaillent dur à maintenir les représentations, à connecter les évènements locaux aux logiques globales, parce qu'elles sont les canaux à travers lesquels le pouvoir et la finance affluent et c'est toujours dans leur intérêt de le faire » (*id*.).
Ces interprétations comme « assemblage global » nous renseignent un peu plus sur la dynamique et l'architecture sociale des SAP. Ils résultent d'une mobilisation sociale d'une « collectivité politique » ou d'une « communauté de projet » impliqués dans les questions de sécurité alimentaire, et composée par un ensemble d'acteurs ou de groupes d'acteurs et de « communautés d'intérêts » aux logiques et intérêts hétérogènes (ONG, Département d'alerte précoce éthiopien, agences donatrices, État éthiopien, etc.). En dépit ou grâce à la dispersion des logiques et d'intérêts, tant externe qu'interne à chacune des organisations, cette communauté s'efforce de donner une unité et une cohésion aux représentations des politiques de sécurité alimentaire (à travers les chiffres, cartes, etc.). Ces interprétations rejoignent celles des sociologues de la quantification, où la mobilisation sociale importe plus que le résultat.

De façon à éclairer ces processus de mobilisation collective étirée sur de grandes échelles et facilitant une mise en ordre de représentations, j'emprunterai deux notions complémentaires, celles de « chaîne de traduction » et de « chaîne de courtage », l'une privilégiant la dynamique d'aggrégation d'éléments autour du support chiffré, l'autre mettant en avant leur dimension transactionnelle et la place centrale des acteurs intermédiaires « courtiers du développement ». Auparavant, je propose de situer ces deux notions dans le champ plus large de la socio-anthropologie empirique du développement, en en rappelant les notions clés.

# 1. Agencéité, arènes et interfaces

Nous ferons référence dans ce paragraphe aux travaux convergents de socio-anthropologie du développement, en particulier ceux de « l'école » de Norman Long, de l'Association euro-africaine pour l'anthropologie du changement social et du développement (Apad) autour de Thomas Bierschenk et Jean-Pierre Olivier de Sardan, ainsi que des anglo-saxons David Lewis et David Mosse, tous deux rattachés à l'European Inter-University Development Opportunities Study Group (Eiudos).

L'approche empirique des jeux d'acteurs, qualifiée par Jean-Pierre Olivier de Sardan « d'approche par enchevêtrement des logiques sociales » restitue de façon non normative les dynamiques sociales des interventions de l'aide (Olivier de Sardan, 2001). Basée sur des enquêtes de terrain centrées sur les acteurs sociaux, cette approche privilégie « l'interactionnisme méthodologique », qui, en recourant au concept clé « d'interface » entre des mondes sociaux hétérogènes, prend « les interactions sociales comme 'entrée' empirique privilégiée (...) sans s'y limiter ou s'y emprisonner » (Olivier de Sardan, 2001, p. 742). Le développement est appréhendé comme un lieu « d'affrontement 'politique' » (Olivier de Sardan, 1995, p. 173) conceptualisé par la notion « d'arène » de confrontation entre des acteurs sociaux autour d'actions de développement. Cette approche permet
de mettre en lumière les processus locaux et conjoncturels de négociations autour des interventions
de l'aide entre des acteurs aux logiques multiples, tout en les croisant par des jeux de variations
d'échelles avec des phénomènes structuraux de grande ampleur. Enfin, elle révèle le rôle central des
courtiers en développement, comme acteurs intermédiaires portant les processus de négociation entre
des mondes aux savoirs et pouvoirs disjoints.

La démarche de Norman Long repose sur le modèle d'analyse « orientée sur l'acteur » qui traite les
acteurs sociaux comme des participants actifs insérés dans des jeux d'interactions, de négociations et
de luttes sociales. En se référant à Giddens (1987), Long développe la notion « d'agencéité » (agency)
pour insister sur les capacités réflexives d'acteurs sociaux disposant d'un degré de contrôle sur leurs
propres actions à l'intérieur d'un cadre contraignant. Les acteurs sont capables d'expérimenter, de
prendre des décisions et d'agir en conséquence. Dotés de capacités de connaissance et de débrouille,
d'apprentissage et d'adaptation face aux situations même les plus extrêmes, ils sont en mesure de
comprendre ce qu'ils font quand ils le font. Luttant pour donner une signification à leurs expériences
à travers une série de représentations et de réponses émotionnelles, ils s'engagent activement dans la
construction de leur propre monde social, même si cela signifie d'être complice actif de leur
subordination. Insérés dans des jeux locaux de pouvoir, d'autorité et de légitimation entre groupes
sociaux, les acteurs sont en capacité d'enrôler les réseaux d'acteurs dans un projet commun, grâce à
leurs moyens discursifs permettant de formuler les objectifs, intérêts et désirs ainsi que d'argumenter
les choix d'action. Pour cela, ils puisent dans un stock différencié de connaissances et de normes, ils
déploient des modes variés d'actions et de formulations de discours, qui reflètent leur appartenance
à leur position dans la société. Enfin, les stratégies poursuivies par les différents groupes d'acteurs
influencent l'évolution d'un système plus large.

Le concept d'interface permet alors de mettre au jour les dynamiques d'imbrications des projets et
des jeux d'acteurs. L'interface est le point d'intersection critique entre des domaines multiples et des
« mondes de vie » marqués par les discontinuités de valeurs, d'intérêts sociaux, de savoirs et de
pouvoirs (Long, 2000 et 2001). Ce point d'observation permet d'observer comment les stratégies
auto-réflexives des acteurs s'entremêlent pour s'ajuster les unes aux autres et produire de nouvelles
formes émergentes, recombinées et hybrides d'organisation et de compréhension. Il permet
d'interpréter la formulation et l'implantation d'un projet de développement comme un processus
transactionnel, au cours duquel les formes hétérogènes de savoir et de pouvoir entre des acteurs ou
groupes d'acteurs aux intérêts divergents s'interposent, se perpétuent ou se transforment lors de
négociations conduites parfois jusqu'au point critique de rupture ou de confrontation. Les interfaces
mettent en jeu des « arènes » qui sont des rencontres sociales ou une série de situations où les
contestations ont lieu sur les buts, les ressources, valeurs et représentations. Emprunté aux sciences
politiques, le concept « d'arène » souligne la dimension politique du développement pour décrire
l'espace social d'affrontement entre des groupes stratégiques hétérogènes, mus par des intérêts
(matériels ou stratégiques) plus ou moins compatibles et mobilisant des capitaux sociaux de façon
inégale (Olivier de Sardan, 1995). La notion d'arène privilégie la description d'interactions politiques
s'inscrivant dans des espaces « locaux », matérialisant le « lieu de confrontation concrète d'acteurs
sociaux en interaction autour d'enjeux communs » (id., p. 179). Ce sont des lieux spatiaux ou sociaux
où les acteurs sociaux se confrontent les uns aux autres, mobilisent des relations sociales et déploient
des moyens discursifs et culturels pour atteindre leurs fins. Les acteurs collectifs représentent une
coalition d'acteurs qui partagent une définition commune d'une situation, des buts, intérêts et valeurs
et qui s'accordent pour poursuivre certains points d'action. Ils peuvent être appréhendés dans une
acceptation restrictive aux acteurs humains, tels qu'à travers le concept empirique et méthodologique
de « groupe stratégique » pour décrire de façon dynamique la géométrie variable et sans cesse
recomposée « d'agrégats » réels ou virtuels d'acteurs sociaux aux intérêts et aux stratégies communs
autour d'un enjeu donné, et dont il faut cerner les contours selon les enjeux et contextes (id., 1995).

Les jeux collectifs d'acteurs peuvent être aussi interprétés de façon plus large, où le réseau d'acteurs
doit être compris comme un assemblage d'éléments hétérogènes, humains, sociaux, matériels et
techniques. Ainsi, nous pouvons être en présence de plusieurs interfaces, où interagissent de façon
concomitante les groupes locaux avec les élites de l'État et les institutions de l'aide d'une part et,
d'autre part, les différentes entités bureaucratiques elles-mêmes (Long, 2000). En combinant les
analyses « orientées sur l'acteur » avec des lectures structurelles, Long restitue la double influence
des phénomènes globaux et des facteurs locaux sur les dynamiques de changement de milieux sociaux
hétérogènes. Cette démarche dépasse les perspectives « macro », le plus souvent sous-tendues par des
idéologies libérales ou marxistes qui privilégient à la fois des logiques structurelles et externalistes,
un déterminisme linéaire et une lecture binaire, et où les acteurs sociaux, réduits à des récepteurs
passifs et désincarnés, sont soumis aux interventions de l'État ou des agences internationales. Son
approche déconstruit le concept d'intervention planifiée, qui définit le projet comme une succession
mécanique et linéaire des étapes de programmation, d'implantation et d'évaluations des résultats
atteints. Cela nécessite de comprendre les phénomènes structurels plus larges, parce que la plupart
des choix perçus et des stratégies suivies ont été façonnés par des processus extérieurs à l'arène
immédiate d'interaction, tels que les tendances dominantes du développement et leurs contre-
courants. Si cette approche induit à conceptualiser le « macro » par une compréhension de la société
« par en-dessous », les propriétés des institutions sociales et de certaines structures globales sont des
formes émergentes qui ne sont pas seulement explicables en terme d'agencéité ou d'agrégation de
micro-évènements. Il faut plutôt s'interroger sur les « effets en cascade » des micro interactions sur les arènes sociales plus distantes, formant des systèmes à plus large échelle (Long, 2001).

## 2. Courtage, courtiers et chaînes de courtage

Les nombreux travaux et études de cas de Long décrivent minutieusement la « vie sociale » des projets, où les intermédiaires (techniciens de terrain, représentants de groupes de femmes, chefs de village, etc.) jouent le rôle crucial de « gestionnaires des interfaces multiples » (Long, 2001, p. 78). Caractérisés par leur pragmatisme et flexibilité, ces intermédiaires procèdent à des ajustements itératifs et permanents entre des normes théoriques et des formes spécifiques de pratique, faisant la liaison entre les différents mondes (experts, bureaucrates et paysans) ou entre la programmation (*policy*) et la gestion quotidienne d'un projet. Les représentations et logiques propres aux différents mondes sociaux sont décrites comme fonctionnant de façon relativement imperméables et autonomes, où l'ignorance réciproque est en partie comblée par des intermédiaires qui permettent au projet de tenir.

Le phénomène de courtage en développement a été étudié par le réseau des chercheurs de l'Apad. Les analyses empiriques sur les courtiers locaux en développement ont tout d'abord été publiées dans les bulletins (Apad, 1996) pour ensuite faire l'objet d'un ouvrage collectif, *Courtiers en développement*, dirigé par Thomas Bierschenk, Jean-Pierre Chauveau et Jean-Pierre Olivier de Sardan (2000). Dégagés des lectures normatives les assimilant à des « parasites » ou des « catalyseurs » de l'aide (Neubert, 1996), les courtiers locaux en développement sont vus comme des « porteurs sociaux locaux de projets » (Olivier de Sardan, 1995, p. 160) et comme de « véritables interprètes culturels » (Blundo, 2000, p. 75). Ils assurent, comme médiateur actif, l'interface entre les destinataires de projets et les institutions de développement pour drainer la rente du développement vers l'arène locale où ils s'inscrivent, tout en tirant un bénéfice personnel par le renforcement d'un capital économique, social, symbolique ou politique. Ils favorisent généralement le point de vue de l'agence, en formulant de manière adéquate des « problèmes » villageois qui soient compatibles avec les « solutions » des bailleurs de fonds et en déformant la réalité pour coller aux souhaits de ces derniers. Ces stratégies privilégient le choix de projets visibles (des puits plutôt qu'un projet d'épargne ou de formation) et la mise en scène des projets ou des acteurs locaux lors des visites des bailleurs.

Les études de cas révèlent d'innombrables profils de courtiers : membres d'association de migrants, animateurs d'ONG, leaders traditionnels ou paysans, religieux ou politiques, commerçants, « déflatés », intellectuels, cadres ressortissants, représentants d'organisation villageoise, etc. (Bierschenk et al., 2000 ; Olivier de Sardan, 1995). Nous pouvons dégager de cette multitude de portraits quelques traits et compétences communes aux figures de courtier. Tout d'abord, les courtiers
se caractérisent par une position « dedans-dehors », d'une part par l'occupation d'une place
stratégique et centrale, située à l'intersection entre plusieurs réseaux sociaux, systèmes culturels et
symboliques et au chevauchement entre différentes positions sociales ou institutionnelles et d'autre
part, par la distinction de leur expérience acquise hors de l'arène locale par la scolarité, l'engagement
politique ou associatif, le travail salarié en ville ou par le voyage. Ils disposent de plusieurs
compétences, décrites dans *Courtiers en développement* sous quatre registres (Bierschenk et al.,
2000) : l'expertise rhétorique par la maîtrise des langues et du jargon du développement et une forme
d'expertise de traduction du « langage-développement »<fnref n="41" /> en langage paysan (Olivier de Sardan,
1995, p. 165) ; le registre organisationnel par sa capacité à être promoteur, fédérateur ou capteur des
organisations locales ; le registre de scénographie pour la mise en scène des besoins ou de
l'organisation villageoise destinée à « fabriquer une réalité fantôme» conforme aux attentes du
partenaire (Neubert, 1996) ; le registre relationnel, par la capacité de mobilisation de réseaux de
clients et d'alliances, tout en jouant sur plusieurs règles du jeu et en aménageant le monopole dans sa
zone d'action par filtrage et brouillage de la communication entre les strates d'acteurs impliqués. Il
faut également souligner que les stratégies ne sont pas conçues de façon explicite, dictées par une
volonté consciente de manipulation ou de réalisation d'objectifs. Elles procèdent plutôt de
reconstructions *a posteriori* d'ajustements pratiques qui n'accèdent souvent pas à la conscience
discursive (Le Meur, 2000). Enfin, pour éviter de réifier la catégorie du courtier, il faut plutôt traiter
de la fonction de courtage, en la pensant en terme de genèse et comme une fonction transitoire et
partielle inscrite dans une trajectoire sociale, toujours recommencée et interprétable à chaque situation
(id., 1996).

S'inscrivant dans les politiques fragmentées de l'État post-colonial, où le pouvoir est exercé au travers
des logiques bureaucratiques et une série d'associations et de réseaux locaux et internationaux, la
fonction de courtage ne peut être analysée indépendamment du champ des pouvoirs locaux, dont elle
subit l'action autant qu'elle le structure et le transforme. Le courtage s'insère dans une situation
générale de « polycentrisme » politique, caractérisé par « la coexistence de divers centres de pouvoir
(...) plus ou moins articulés, hiérarchisés ou concurrents, et relevant souvent de sédimentations
historiques successives » (Olivier de Sardan, 1995, p. 164). Le courtage en développement et la
politique se chevauchent sur plusieurs plans (Bierschenk et al., 2000), tels que la recherche commune
du contrôle des flux de l'aide, le partage d'objectifs identiques de clientélisme et d'ancrage local et

<footnote n="41">⁴¹ Le « langage-développement » est l’univers langagier des institutions de développement véhiculant des idéologies altruistes et modernisatrices et des représentations sur les sociétés où elles interviennent, le tout s’articulant autour de mots clés. Incarné en un « langage-projet » spécifique aux actions d’un projet et mobilisé dans les documents et lors les réunions internes aux organisations, il sert essentiellement à la reproduction des projets sans pénétrer le langage local. Sa maîtrise par les courtiers locaux offre un « ticket d’accès à un réseau international, à une insertion dans la configuration développementiste qui permettra de drainer fonds et projets » (Olivier de Sardan, 1995, p. 170).</footnote>
de contrôle de réseaux de clientèle (Nassirou, 2000), la fréquence des alliances ponctuelles entre courtiers et élus locaux selon un équilibre fragile entre compétition et complémentarité (Blundo, 2000), la superposition du courtage pour la captation de la rente du développement avec d'autres formes d'intermédiation pour la captation des rentes migratoires et des rentes internes de production locale (telles que le coton) (Bierschenk et al., 2000 ; Le Meur, 1996). Les trajectoires diffuses des courtiers, la multiplicité des chevauchements de registres, les équilibres instables des alliances et concurrences entre acteurs, font des actions de courtage un révélateur et un opérateur privilégié du brouillage des positions sociales classiques et des recompositions sociales pour la captation de la rente du développement (Bierschenk et al., 2000).

Le courtage s'organise souvent sous des formes collectives, telles que les « chaînes de courtage », qui associent de façon verticale les acteurs échelonnés du niveau local au niveau international, selon un réseau hiérarchisé par des relations patron/client et par des jeux de compétition et d'alliance. En reliant différents univers entre l'échelle locale, nationale et supranationale, la chaîne de courtage permet des courtages à distance. Cette formule peut se ramifier en un système de chaînes, entraînant un partenariat avec des assistants et des intermédiaires à l'interface de différents terrains et projets (Blundo, 2000 ; Coll, 2000 ; Nassirou, 2000) ou des alliances stratégiques entre courtiers, dont les relations oscillent entre concurrence et collaboration (Le Meur, 2000). Ces configurations complexifient la question du local car il est impossible d'opérer une coupure franche entre le local et « l'extérieur » ou la « société englobante » (id.).

### 3. Traduction et chaînes de traduction

Plusieurs limites sur les études du courtage ont été relevées par David Lewis et David Mosse (2006), qui considèrent qu'elles ont tendance à figer la figure du courtier dans un rôle d'intermédiaire local évoluant au sein d'une configuration développementaliste préexistante. Aussi, les interprétations interactionnistes du courtage, en privilégiant la multiplicité des perspectives, des stratégies et des arènes n'interrogent pas le paradoxe du maintien de la congruence apparente des projets dans des contextes aussi hétérogènes et éclatés.

En s'inspirant de la sociologie de la traduction, Lewis et Mosse (id.) interprètent les processus de construction sociale des documents, des montages et de mises en œuvre des projets comme des processus de « traduction », au cours desquels les projets deviennent réels en mobilisant des partisans autour d'interprétations et d'intérêts communs. La traduction se réfère à un processus de transformation de l'image du monde par un enrôlement mutuel et une combinaison d'intérêts multiples entre des acteurs sociaux autour d'interprétations qui permettent de produire des réalités
(Callon, Lascoumes et Barthes, 2001 ; Callon, 2006 ; Latour, 1996). De façon élargie, ce processus est décrit comme une « chaîne » ou un « réseau de traduction », constitués par l'enchêvêtrement de séries de traductions et d'assemblages hétérogènes entre les dispositifs techniques, les inscriptions, les acteurs humains et les organisations en interaction les uns avec les autres.

En référence aux processus de fabrication de faits scientifiques, ce processus mobilise successivement trois formes de traduction articulant les jeux d'échelles du « micro » au « macro » : la première centrée sur la réduction de la complexité et du foisonnement du monde « macro » à un monde « micro », simplifié et manipulable pour les expérimentations de laboratoire, la seconde procédant à l'organisation raisonnée de la prolifération d'inscriptions par un collectif de chercheurs pour parvenir à des entités ayant une existence objective puis enfin, la troisième qui réinscrit ces entités dans le monde « macro » par la multiplication des laboratoires cadrant et pré-formatant les actions (Callon, Lascoumes et Barthes, 2001). L'exercice du SAP est assez approchant : une étape d'extraction de données de la complexité du monde réel, une étape de traitement de ces données en échantillons représentatifs et chiffrés, et enfin l'extrapolation de ces derniers à des échelles macro interprétées en grandes catégories.

Le recours aux métaphores de la « traduction » permet tout d'abord de souligner l'importance des « inscriptions circulantes » (Latour, 1996) d'un monde à l'autre, qui incluent les représentations écrites, graphiques et rapports permettant de rendre les traductions cohérentes et plausibles. Aussi, la « chaîne ou réseau de traduction » permet de s'interroger sur la production de terrains unifiés du développement, plutôt que se s'attacher à l'hétérogénéité centrifuge des projets, pour montrer comment « malgré la fragmentation et les dissidences, les acteurs en développement sont constamment engagés à créer de l'ordre à travers des actes politiques de composition » (Latour 2000, cité p. 14 par Lewis et Mosse, 2006). Au final, ces interprétations rendent compte des projets collectifs comme une « vaste entreprise d'écriture, ou plutôt un dispositif conçu pour faire écrire, par inscriptions interposées, des entités qu'il devient alors possible de qualifier, de décrire et sur lesquelles ou avec lesquelles on peut envisager d'agir » (Callon, 2006, p. 237).

#### IV. POUR UNE ETHNOGRAPHIE DES EXPERTS-COURTIERS DU SAP

Le SAP est donc à lire comme un assemblage global de visions, d'acteurs et d'intérêts hétérogènes, tenant comme un projet ou discours consolidé autour d'une communauté d'intérêt cherchant à en stabiliser les résultats, processus et méthodes, dans une mise en ordre de ces hétérogénéités. Cet assemblage s'effectue selon un processus de chaînes, à la fois chaînes de traduction permettant le