la stratégie et méthode de négociation semblent être mises au point. La *Baseline*, servant de base
comparative, a été fixée en se calant sur les fourchettes des chiffres entre 1998-2002, sur ceux de
l'année passée (2002) et sur la comparaison d'un district à l'autre. Ainsi, nous raisonnons sur les
proportions entre, d'une part, les récoltes et leurs déficits et d'autre part, le chiffre de bénéficiaires
correspondant. Pour estimer la situation d'un district, Awoke use de la « méthode de triangulation »,
dont le terme à chaque fois annoncé en anglais tétanise nos interlocuteurs, même s'il est utilisé à tort.
Il s'agit là du recoupement des données officielles, de la visite des communes et des rencontres avec
les paysans. Enfin, le déroulé des négociations trouve un rythme de croisière, où tout d'abord, Awoke
déstabilise nos interlocuteurs en rappelant qu'il faut sortir du « syndrome de dépendance » et de la
traduction systématique des déficits en bénéficiaires. Puis, en cours des exposés des agents du district,
Zérihun, secondé par Awoke et l'équipe, procède à la comparaison avec les districts voisins
récemment visités, à la comparaison avec les années passées pour mettre en évidence le surplus des
pertes et des bénéficiaires. Zérihun et Awoke se plongent dans les détails de calculs, décortiquant les
rendements théoriques utilisés pour évaluer les pertes, les surfaces, les types de récoltes, la répartition
entre population *belg* et *meher*, les revenus liés aux autres activités agricoles, etc., pour les retrancher
des estimations annoncées des pertes. Ils décèlent parfois des erreurs de calculs. Ils invoquent aussi
le manque de professionnalisme des agents de développement en charge des estimations sur le terrain.
Enfin, au nombre de bénéficiaires obtenu par le coefficient du Pam, ils finissent par retrancher les
pourcentages des populations ayant des revenus non agricoles. Lorsqu'ils arrondissent un chiffre,
c'est à la baisse. Pour finir, si le résultat est encore au-dessus de la *baseline*, l'ultime recours est de
passer les bénéficiaires retranchés sous le *close monitoring*, invoquant la rapidité du SAP, voire l'aide
que peuvent apporter les ONG en complément, si elles sont sur place. Ces batailles de chiffres
procèdent aussi d'une stratégie d'usure réciproque des interlocuteurs. Reste à savoir qui va lâcher en
dernier. Lorsque les autorités du district ne cèdent pas, le dernier recours est de négocier avec la *zone*.
Une fois les chiffres arrêtés dans les premiers districts, ils servent de référence comparative et
d'argument pour les suivants. Ainsi les premières négociations donnent le ton à celles à venir. Chaque
point gagné donne du poids et de l'assurance à l'équipe, selon un effet « boule de neige », au cours
duquel les tendances se précisent de façon itérative. Chaque négociation non aboutie, comme à Meket,
affaiblit la capacité d'analyse et la force de négociation de l'équipe.

Enfin, dans le Sud-Wello, le paysage du bord de route nous donne à contempler des champs très
fertiles d'orge, de blé, de teff, en partie prêts à être récoltés, d'autre récoltes encore vertes. Les
rencontres avec les paysans sont toujours très rapides. Les paysans sont interpelés par ce groupe
déboulant du 4x4, se figent en un face-à-face distant pour subir, souvent avec humour, parfois avec
frayeur ou scepticisme les interrogatoires de ces hommes de la ville. Seul Bekele se rapproche pour
parler et poser ses questions en aparté sur un mode confidentiel. Il finit par se laisser guider par la main jusqu'à un champ envahi par des herbes et rongé par les insectes ou un champ aux épis gonflés et dorés. Lorsqu'il en ramène un échantillon, il le décortique délicatement pour en commenter sa qualité. Mais la plupart du temps, ces échanges sont de plus en plus expédiés, car Awoke est excédé d'entendre les plaintes au sujet du « vent froid », des retards de pluies et de sécheresse lors de la floraison, alors que les récoltes sont visiblement de bonne tenue.

Si l'équipe fait bloc dans leur stratégie de négociation, elle est traversée toutefois par un différend sur les proportions des réductions de bénéficiaires. Awoke est partisan de supprimer les bénéficiaires, ou de les réduire au maximum, quand Zérihun et le reste de l'équipe sont plus modérés et préfèrent conserver une marge de sécurité. Jusqu'ici Awoke (comme nous l'avons vu pour Meket) s'était aligné en maugréant derrière son équipe, faute d'argument de poids et de support de son équipe. Mais à la vue des bonnes récoltes du Sud-Wello, il devenait déjà de plus en plus intransigeant lors des négociations. Mais il a pris une position radicale depuis deux jours. Entretemps, sur la route entre Desse Zuria et Wereilu, il est rentré en contact radio avec Hailu, son collègue du Pam de Desse, *team leader* de l'équipe qui sillonne la *zone* du Nord-Choa, voisine du Wello et aux conditions agro-climatiques similaires. Les productions agricoles y sont perçues comme très bonnes. Leur équipe est parvenue à supprimer tout bénéficiaire de l'aide lors des négociations avec les autorités de district. Awoke est excédé. Il considère que son équipe – et en particulier Zérihun – l'empêche de négocier avec plus de fermeté pour freiner la surenchère de l'aide. D'un côté, il doit faire face à une tendance lourde, où « le Wello reçoit depuis tellement longtemps qu'ils en font la demande à chaque fois, et de façon automatique. C'est devenu une vraie culture ! Une sorte de routine ! » A l'issue d'une rencontre avec des paysans en train de récolter leur orge, il me dira avec une hilarité camouflant à peine son amertume : « Ces fermiers nous disent que la saison est mauvaise. Mais regarde-les donc, ils sont à moitié immergés dans leur champ en le récoltant ! » (Notes du 30/06/03). Un tel décalage le pousse même à me faire prendre des photos d'énormes meules de foin récemment entreposées devant des fermes en bord de route à Desse Zuria. De l'autre côté, il subit l'inertie de l'équipe pour accentuer la coupe des chiffres : « L'équipe ne cherche pas à confronter les données (...). Ils sont sensibles aux arguments de pauvreté chronique et ils résistent à des coupures trop franches » (Notes 01/07/03). Jusqu'ici, sur la base des premiers résultats de l'évaluation, la comparaison d'un district à l'autre et d'une année à l'autre permettait de rendre cohérents les chiffres d'ensemble de notre évaluation. Mais ce décrochage modifie brusquement la *baseline* et la fourchette des résultats à atteindre, et ce, de façon d'autant plus aigüe qu'Awoke, en manquant de fermeté, perd la face vis-à-vis de son collègue de bureau.
Avant d'arriver à Tenta, nous nous arrêtons auprès d'un groupe de fermiers, qui nous montrent deux champs contigus plantés à des saisons différentes. Le premier, aux récoltes dispersées et endommagées, a été préparé très tard en janvier. Alors que le champ voisin de très bonne qualité a été préparé en septembre. Ce qui montre combien il est difficile de généraliser l'état des récoltes, tant les pratiques et les conditions influent sur leur qualité. Nous rejoignons la ville sous la pluie jusqu'aux bureaux de l'administration qui semblent comme plantés dans une mare de boue épaisse et noire. Pour accéder à l'entrée du bâtiment, les secrétaires en talons, les hommes chargés de dossiers et les visiteurs circulent en équilibre sur un passage de planches en bois, cédant dangereusement le passage en sautant sur des pierres. Pendant notre réunion dans un petit bureau, les assistants qui viennent faire signer des documents au responsable du district ont les chaussures lestées de paquets noirs gluants. Nous sommes emmitouflés dans nos blousons. Une fois détaillées toutes les données, l'administration propose 12,086 bénéficiaires, ce qui s'accorde avec les 13,000 de l'année passée. À force de déduction, nous parvenons à nous entendre sur 6,000 personnes. Mais c'est encore insuffisant. Awoke demande de s'entretenir avec son équipe à huis clos. Deux points de vue s'affrontent : celui d'Awoke qui vise 2,000 personnes et celui du reste de l'équipe qui s'entend sur 3,000 personnes. L'équipe argumente en comparant les récoltes de Tenta moins bonnes qu'à Legambo, que la *zone* a déjà réduit de 19,000 à 13,000. On doit aussi conserver un nombre de bénéficiaires en cas de problème car il y a des communes que l'on n'a pas pu visiter. Awoke compare les proportions entre les productions et bénéficiaires de cette année avec l'année passée. Les pluies du *belg*, les surfaces et productions récoltées sont jugées bonnes. Il ajoute qu'ils n'ont pas déduit les autres activités. Enfin, Zérihun ajoute l'argument en faveur du chiffre haut selon lequel il doute de la qualité des experts du district par leur difficulté à argumenter. Awoke rétorque : « Ce n'est pas quand un expert est bavard que ça reflète la qualité de ses chiffres ! Je trouve que les experts de Tenta sont plus silencieux et sont d'un meilleur niveau. Pas besoin de baratiner pour convaincre, pas comme ceux de Legambo ! » Awoke décide que le groupe vote. Trois voix pour 3,000 bénéficiaires et deux voix pour 2,000. Invités à nous rejoindre, les agents du district acceptent notre proposition de 3,000 bénéficiaires et 3,600 en *close monitoring*. En sortant Zérihun et Awoke s'écharpent avant de monter dans leurs voitures respectives. Awoke est menaçant : « Comment est-ce que je peux justifier un tel nombre pour Tenta ? Tu auras à t'expliquer à la région et au DPPC fédéral ! » De retour vers Woldya, dans la voiture où nous ne sommes plus qu'avec Kassahun, il me répète que Zérihun veut à tout prix maintenir un nombre élevé de bénéficiaires : « En fait, l'erreur vient de Legambo. On aurait dû y fixer dès le départ zéro bénéficiaires et mettre le reste sous *close monitoring*. Maintenant, ça provoque un effet d'aspiration vers le haut ! » Nous stoppons pour aller regarder des récoltes de plus près. Derrière le groupe marchant le long de la route, il continue de me prendre à partie en tournant son travail en dérision : « Je perds l'appétit de toute visite de terrain ! Regardes moi ça ! Ces champs sont soi-disant dévastés
par le vent froid ! Tu parles ! Ce vent froid, c'est encore mieux que tous les fertilisants du monde et en plus, c'est gratuit ! » Il commence à arracher frénétiquement des épis et me tend en ricanant un bouquet en vrac de bel orge aux racines terreuses : « Ça donne ça, l'effet vent froid ! Dans le Nord-Wello, où on n'a jamais vu d'épis pareils ! Et si on compare nos chiffres d'ici avec ceux de là-bas, c'est vraiment n'importe quoi ! » Le groupe nous rejoint avec des épis à la main, tordus, rachitiques, dont Bekele me montre le grain minuscule ou vrillé par les insectes. Awoke est nerveux toute la soirée. Lui d'ordinaire si gentil avec les mendiants, il chasse d'un coup de pied aux fesses un enfant qui ramasse des capsules de soda sous notre table au restaurant. Après dîner, prétextant un début de migraine, il ne s'attarde pas avec nous (Notes du 03/07/03). Le lendemain pour la rencontre avec l'administration de Meqdela, à cause de sa migraine, il ne fera que de brèves apparitions, laissant Zérihun aux commandes. Laconique, il lâche : « Ce n'est pas la peine de se fatiguer à discuter ou de visiter Mekdela. Qu'on garde leur chiffre tel quel ! » (Notes du 04/07/03).

Le soir, Zérihun est seul et m' invite à boire des bières avec lui. Il me commente la désertion progressive de l'équipe : « Ça se déroule toujours pareil avec les équipes... d'abord personne ne se connaît et on s'observe les uns les autres. Puis après quelques jours, on a lié amitié et tout le monde s'entend bien... Mais très vite, on est tous fatigué, on en a marre et on veut tous rentrer chez soi, on pense à se retrouver en famille, à ce qu'on va leur raconter... Au début, on s' invite à manger, à boire, on sort ensemble, on mange ensemble... mais avec la fatigue qui augmente aussi vite que le perdiem diminue, ça tourne vite à chacun pour soi ! Comme l'argent a fondu, on est plus préoccupé à compter ce qui nous reste en poche et on est moins concentré. Ça se voit bien en réunion, quand ils commencent à quitter le groupe avant même que nos interlocuteurs aient fini de discuter ! » (Notes du 04/07/03).

## Jour 18 – Préparatifs des debriefing

De retour de la dernière visite à Ambassel, nous enchaînons par le préparatif des réunions de debriefing à Woldya. Installés à la table à peine débarrassée du déjeuner au restaurant, nous nous réunissons avec Awoke, Zérihun et Molla pour fixer les derniers points à présenter lors de la réunion. Kassahun est parti flâner en ville pour faire une pause, et Bekele s'est éclipsé sans un mot. Nous commençons par le Nord-Wello. Awoke reprend point par point chaque argument pour chaque district. Pour les trois districts non visités, Bugna, Wadla et Delanta, où nous conservons tels quels les montants proposés, il suffit de rappeler que les informations rapportées à la zone sont proportionnelles aux données des années précédentes, ainsi qu' avec les communes de Gubalafto et d'Ambassel, districts contigus au Sud-Wello que nous avons visités. Pour Gubalafto, si la négociation a pris deux jours, l'affaire est réglée, car les autorités du district et l'équipe ont fini, en présence du
technicien de l'administration de la *zone*, par s'accorder à réduire les 23 000 bénéficiaires initiaux à 12 400 avec l'ajout de 17 000 personnes sous *close monitoring*. Pour Kobo, qui avait été visité afin de vérifier les activités pastorales, l'équipe avait imposé zéro bénéficiaire car la population belg est très réduite (moins de 2 %). Pour Gidan, l'équipe s'était confrontée au même type de désaccord sur les pourcentages de 100 % de pertes estimés dans certaines communes. Awoke proposait de réduire le chiffre annoncé en diminuant les pertes estimées de 100 % à 80 % et en déduisant les revenus non agricoles. Après trois heures de discussion, ils n'avaient pas réussi à s'entendre pour convertir leur proposition initiale de 8 757 bénéficiaires en 7 000 bénéficiaires et 1 545 sous *close monitoring*. Epuisées mais cordiales, les deux équipes s'étaient quittées avec la signature conjointe du formulaire des bénéficiaires en indiquant les deux formules, ce qui n'avait pas été le cas pour Meket. Awoke est confiant car le technicien de la *zone*, qui nous avait accompagné pour Gubalafto et avait assisté à la séance à Gidan, s'était rallié à ses arguments. Awoke pense qu'il parviendra aisément à convaincre l'administrateur de la *zone*. Seul le montant de Meket n'a pas encore été conclu et Awoke veut s'appuyer sur les observations des deux communes visitées pour justifier sa décision. Nous continuons la discussion pour le Sud-Wello dans sa chambre d'hôtel pour reprendre les calculs. Comme pour le Nord-Wello, Awoke examine un par un chaque district. Nous conservons d'emblée les propositions de bénéficiaires pour Albuko, Mekdela, Kutaber, Werebabu et Sayint que nous n'avons pas eu à visiter. Avec Desse Zuria, Tehuledere, Ambassel et Tenta, nous avons déjà trouvé un compromis avec chacun des districts. Ne restent que Legambo, Wereilu. Mais Awoke est sûr de son argumentation car Molla avait apporté une contradiction fine aux bilans des pertes exprimés par les districts. Il faut faire peser l'argument difficilement contournable de la déduction des revenus non agricoles. C'est finalement de façon plutôt détendue que nous reprenons les calculs pour les comparer à la *baseline* des moyennes entre 2002 et 2003. De toute évidence, nous recherchons les variations qui vont dans notre sens de réduction des bénéficiaires, en recherche de justification *a posteriori* de nos décisions. Nous retrouvons des erreurs de calculs dans les données présentées par les districts, réduisant l'estimation des pertes. Awoke souffle : « Ouf, ça va réduire notre douleur ! » Il plagie le ton doctoral de nos argumentaires lors des parties harassantes de négociations pour faire ployer nos adversaires : « Oui, c'est bien ce que je vous explique ! Comme notre prétexte – j'entends bien prétexte et non pas justification ou même explication – que la surface plantée a été augmentée cette année de 100 % et que les récoltes sont incroyablement bonnes, je conclue zéro bénéficiaires ! » Zérihun débusque encore une augmentation des surfaces cultivées de 96 % à Tenta. Awoke jubile : « Ah ah ah, c'est seulement au Ciel que ça pousse comme ça, où 100 % du terrain est cultivé pour produire au moins 200 % de plus de grains ! Vous voyez donc bien que c'est un miracle ces chiffres ! » Nous bouclons le rapport sans encombre... Le soir au bar, Awoke revient sur la tension qu'il a vécue au cours de la tournée : « Avant de commencer l'évaluation, j'étais plutôt inquiet du
déroulement. D'abord parce que les performances du belg étaient annoncées comme bonnes alors que je savais qu'il fallait affronter le syndrome de dépendance des districts et leur résistance à réduire leurs bénéficiaires. Le problème c'est qu'ils ne veulent pas prendre de risque. Et jusqu'ici, la sécurité c'était l'aide alimentaire. En plus de ça, je ne connaissais aucun membre de l'équipe, ni Zérihun, ni Bekele et les autres. Avec ça tu ajoutes la durée, presque 3 semaines, de déplacements, à se lever tôt, à rentrer tard, le cumul de la fatigue... Mais pour finir tout s'est bien passé. Nous avons réussi à évaluer correctement...sauf à Tenta ! Mais bon, ça s'est quand même bien passé avec l'équipe, enfin sauf avec le farenj, évidemment ! » Et il éclate d'un grand éclat de rire (Notes du 06/07/03).

## Jour 19 – Debriefing au Nord et Sud-Wello

Nous avons pris place le long des tables alignées en perpendiculaire au bureau de l'administrateur de la zone à Woldya, avec cinq techniciens et le responsable du DPPC de la zone, ainsi qu'un responsable de SCF en charge des programmes R2D à Gubalafto. En lisant une partie de notre brouillon de rapport, Awoke déroule notre état des lieux de la zone dans un amharique truffé d'anglicisme technique. Est-ce la solennité de la réunion qui lui impose de mobiliser un vocabulaire marqueur d'expertise ? Il décrit la méthodologie d'évaluation, combinant l'analyse des productions agricoles à l'aune des moyennes, le calcul s'appuyant sur la déduction des activités non agricoles et l'usage du coefficient de conversion du Pam, ainsi que l'observation physique de l'état des récoltes. Il développe chaque point : les pluies de décembre ont eu lieu un peu plus tôt ; seules 30 % des cultures ont été récoltées, pour la moitié des districts les récoltes sont imminentes et le reste est encore vert ; la cause majeure des dégâts est l'humidité insuffisante moisture stress ; l'état des troupeaux est jugé bon ; aucun problème de santé humaine majeur n'a été rapporté ; les cours des marchés sont normaux ; la distribution de l'aide alimentaire n'a pas rencontré de retard majeur, etc. Il expose ensuite les résultats par district et son argumentaire. Les chiffres des trois districts non visités et son raisonnement fondé sur la comparaison avec l'année passée ne provoquent pas de réaction. Par contre, l'absence de bénéficiaire à Kobo relance des questions du responsable de SCF, qui insiste pour que la population belg de deux communes soit considérée sous le close monitoring, à cause de la dégradation observée des aires de pâturage et de la forte densité de population de pasteurs. Comme le responsable du DDPC intervient pour appuyer cette proposition, Awoke acquiesce sans commentaire. Le technicien qui nous a accompagné à Gubalafto expose alors le déroulement de notre évaluation pour défendre la réduction du chiffre initial de bénéficiaires. Kassahun prend la parole pour insister sur le fait que cette réduction est aussi un excellent signe pour encourager à réduire la dépendance à l'égard de l'aide alimentaire. Par contre, le responsable de SCF oppose le constat de l'aggravation de l'appauvrissement des populations. Son ONG a fait le choix de cibler les populations les plus sévèrement touchées ainsi que
les foyers plus modestes. Il relève que l'aide est insuffisante pour permettre aux plus pauvres de sortir de la pauvreté. Awoke rétorque que les effets secondaires du R2D sont d'augmenter l'aide alimentaire sans donner de réels moyens de sortir de la pauvreté. Il exprime son désaccord sur les fondements du R2D, où l'on confond l'aide alimentaire avec une volonté de développement car « en distribuant à un nombre restreint des plus démunis, nous n'avons aucune chance de provoquer un développement plus général. Il faudrait couvrir pour au moins 100 000 personnes pour avoir un impact sur le développement. » Quoiqu'il en soit, l'administrateur de la *zone* convient du chiffre de 12 400 personnes, puisque ce chiffre a été admis par le district. D'un ton rassurant, il précise qu'en cas d'urgence, le SAP pourra déclencher une aide auprès des populations répertoriées sous le *close monitoring*. Pour Gidan, l'argumentaire de la comparaison des récoltes avec la moyenne des années 1998 à 2000 et du nombre de bénéficiaires associés permet rapidement de s'entendre sur les chiffres proposés par l'équipe. Enfin, pour Meket, Awoke démarre fort par un coup de bluff ! Contrairement aux 4 157 bénéficiaires qu'il défendait depuis plusieurs jours, il annonce 3 000 bénéficiaires en plaçant les 1 157 restants sous *close monitoring*. Un peu abasourdis, les techniciens de la *zone* le questionnent sur les paramètres qui ont guidé la décision. Il se justifie en mettant en doute les estimations des pertes annoncées par les observations des deux communes et en intégrant la déduction des revenus non agricoles, qu'il admet avoir « généreusement » estimé à 25 %. Bekele corrobore son bilan en jugeant que les récoltes observées y sont exceptionnellement bonnes, même si elles sont en partie encore vertes. Le responsable du DDPC n'est pas d'accord. Il soutient que la situation des autres secteurs des communes est mauvaise, ce que les responsables du district pourraient décrire s'ils avaient été invités. Zérihun veut bien admettre que des zones aient pu être affectées mais les pourcentages des pertes sont disproportionnés. Et qu'il faut aussi en minimiser les impacts, car les paysans ont déjà démarré la préparation et les semences du *meher*, sur lesquelles ils comptent désormais. Ils ne sont plus alors à considérer comme population *belg* mais *meher*. Il veut expliquer que la population affectée n'est pas aussi importante que ce qu'annonce le district. Il reprend le détail des pourcentages des populations *meher* et *belg* en différenciant les *zones* agro-écologiques des *dega* et *woïna dega* du district. En traçant son calcul sur un bout de papier pour étayer sa démonstration, il ramène les pertes globales annoncées pour les communes touchées à 11% dans la *dega*, chiffre bien bas au regard des 50 % annoncés. Le responsable du DPPC revient alors sur le détail du calcul de la déduction des populations ayant des revenus liés à l'élevage. Il puise dans ses rapports les pourcentages dans les différentes *zones* agro-écologiques, distinguant les revenus agricoles et pastoraux entre les *dega* et *woïna dega*. Mais peine perdue, car ses calculs le conduisent à des pourcentages des revenus liés à l'élevage (33% dans la *dega* et 29 % dans la *woïna dega*) supérieurs aux estimations grossières invoquées par Awoke (25 %). Pour trancher entre les deux positions de chaque équipe, le responsable de la *zone* en arrive à proposer un nombre de bénéficiaires de 4 000
personnes et de faire passer la différence des 1 550 personnes sous le *close monitoring*. Il rappelle que le SAP permettra de secourir ces populations en cas de crise. Nous concluons sur cette proposition. Puis, pour finir, Awoke reprend un calcul rapide des bénéficiaires de la *zone* du Nord-Wello. Au regard des données reçues et des accords passés, la production du *belg* de la *zone* aurait augmentée de 10 % par rapport à l'année passée. Sur la population du *belg* estimée pour 2003 à 283 333 personnes, le nombre de bénéficiaires s'élèverait alors à 35 400 personnes, contre 50 280 initialement proposé. Tout le monde est d'accord et nous quittons la salle soulagés (Notes du 07/07/03).

Après deux heures de route et une pause déjeuner, nous retrouvons l'équipe de la *zone* du Sud-Wello, qui nous reçoit dans une grande salle de conférence au bout d'un dédale de couloirs à l'étage du grand bâtiment de la *zone* à Desse. La salle est très sobre, décorée des drapeaux régionaux et nationaux. Huit experts accompagnent l'administrateur de la *zone* et un secrétaire qui note le PV. Selon le même procédé que pour le Nord-Wello, Awoke lit le rapport, use des arguments similaires et expose, en ressassant les données collectées lors de notre tournée, la situation de la *zone*, pour conclure sur le nombre de bénéficiaires cumulé sur la *zone*. Les questions techniques sont similaires : les méthodologies de calcul des districts non visités, l'estimation des communes mixtes *belg* et *meher*, en insistant sur les justifications de la réduction des montants des bénéficiaires initiaux. Les arguments de Molla pèsent dans la balance, connaissant finement la plupart des districts. Son expertise fait foi et efface toutes les argumentations approximatives. Zérihun intervient avec une élocution claire, rythmant ses propos de questions et d'affirmations, entrecoupés de silence en regardant son auditoire. Dans une plaidoirie de technicien, il minimise l'importance des zones mixtes et des zones *belg*, justifie que le nombre de bénéficiaires est parfois si bas qu'il faut les passer sous *close monitoring*. Il insiste sur l'importance des revenus non agricoles. Il en profite pour expliquer que la conversion des déficits en bénéficiaires ne se fait plus avec le coefficient 1,81 anciennement utilisé par le RRC, mais avec celui du Pam adopté par le DPPC. Nous sommes plus dans la clarification que dans l'opposition. Les réticences finissent par sauter une à une et la *zone* opte pour les résultats avancés par l'équipe.

Zérihun m'expliquera plus tard au bar : « La décision pour Meket n'a pas été uniquement guidée par les données. Comme à Tenta et Wereilu, nous ne faisons pas confiance aux données du district, ni pour leurs rendements ni pour les pourcentages de pertes. Nos observations nous amènent plus à un maximum de 50 % de pertes que les 80 ou 100 % annoncés par le district. D'autant que cela ne reflète pas toutes les zones du *belg* qui ne peuvent être que meilleures. Dans les deux communes concernées, les récoltes du *belg* ne se montent qu'à 30 % contre 70 % de *meher*. Bref, à Meket et à Legambo, la situation est bonne et on aurait très bien pu passer tous les bénéficiaires sous le *close monitoring*.
Mais c'est un accord consensuel qui a été trouvé plutôt qu'un calcul strict. La *zone* craint surtout qu'il y ait une migration s'il n'y a pas assez d'assistance. » Il conclue d'un ton malicieux : « Au final, le nombre de bénéficiaires est cohérent avec l'année passée et avec le long terme, alors on s'en sort bien... » Détendu, Awoke plaisante avec son équipe : « Moi, je veux décerner des médailles aux administrateurs de district et à leurs experts ! La médaille du pire va à Kobo ! Et celle du meilleur à Gubalafto et Gidan ! Qui dit mieux ? » Zérihun reprend : « C'est vrai que l'expert de Gidan a fait une excellente présentation. Toutes ses données étaient cohérentes. Il était très convaincant, n'est-ce pas ? En fait, la qualité de la personne qui nous fait la présentation influence notre jugement et notre décision, n'est-ce pas ? » Tout le groupe acquiesce en triquant (Notes du 07/07/03).

## Jour 21 – Debriefing à la région

De retour à Bahir Dahir, nous consacrons la matinée à la finition du rapport, mais sur un mode plutôt dispersé et relâché. Kassahun, Bekele et Molla rédigent chacun leur partie séparément, installés sur des portions de tables encombrées de dossiers, dans le bureau où défilent un peu désœuvrés les membres de l'autre équipe avec qui nous sommes plus occupés à bavarder. Ils ont réduit le nombre initial de bénéficiaires de la *zone* du Nord-Choa de 32 320 à zéro, jugeant de l'excellente fertilité de la saison. Zérihun est à peine visible, occupé par des affaires urgentes à régler. Awoke fait de brèves apparitions. Il n'y a plus de *team leader* et c'est un peu confus. Il s'agit de revoir nos chiffres, les pourcentages, de relire le narratif. Je corrige des erreurs grossières de Molla et Kassahun sur des calculs de pourcentages des pertes de récoltes, qu'Awoke leur avait expliqués un soir au restaurant au cours de notre tournée. Ni Zérihun ni Awoke ne les avaient corrigées. La partie relative aux récoltes au long cycle à laquelle tenait Bekele n'a pas été incorporée. L'après midi, nous sommes tous réunis à nouveau dans le bureau du commissionnaire de la région, Ato Aderew, en présence du chef du département d'Alerte Précoce, Ato Amara et des représentants des bureaux régionaux de la santé, de l'eau de l'agriculture. Les chefs d'équipe lisent leur rapport. Le total des bénéficiaires du *belg* des trois *zones* visitées de la Région Amhara est passé de 186 709 personnes à 87 000 personnes<fnref n="74" />. Les questions d'Aderew relèvent du respect de protocole, à savoir si les chiffres ont été acceptés par les *woreda* et les *zones*. Par ses questions, Amara signifie qu'il est assez bien informé. Il demande pourquoi le chiffre de Gidan reste étonnement faible, quand il sait que le district a été touché par le *moisture stress*. « A Legambo, à l'inverse, les récoltes sont rapportées comme bonnes, pourquoi le chiffre est-il si élevé et vous n'avez pas passé les bénéficiaires en *close monitoring* ? Vu les délais de

<footnote n="74">⁷⁴ Soit 35 450 au Nord-Wello (pour 50 280 initial) ; 48 450 au Sud-Wello (pour 104 056 initial) ; zéro au Nord-Choa (pour 32 320).</footnote>
distribution de l'aide alimentaire du meher, vous a-t-on reporté des cas de malnutrition ? En particulier à Meket, où l'aide avait été volontairement augmentée l'année passée, ils n'avaient pas pu stocker toute la nourriture attendue, est-ce qu'il y a eu des effets ? » Le chef de l'autre équipe d'évaluation, Hailu du Pam, intervient pour exprimer son scepticisme sur nos résultats trop élevés : « Pourquoi avez vous considéré autant de personnes sous le close monitoring dans les districts où les stocks de l'aide sont encore importants et qu'il y a encore possibilité de faire des distributions en urgence ? » Il mentionne le cas du district de Beyedo, où ils ont constaté que leur capacité de stockage ne permet plus de recevoir de l'aide alors qu'ils en réclament davantage : « Ils ont été obligés de renvoyer la nourriture ! Il y a un manque évident de coordination dans la gestion de l'aide dans les districts ! » Il conclue : « Dans le Nord et le Sud-Wello, étant donné les stocks existants et la qualité des récoltes, on ne peut pas considérer qu'il y ait eu un choc saisonnier, c'est plutôt une situation chronique. Lors de notre visite, on a constaté qu'il y a une confusion entre les communes meher et belg, ce qui grossit le nombre de bénéficiaires du belg. Je pense qu'il y a eu une confusion entre les deux dans votre zone visitée car le nombre de bénéficiaires reste très élevé. » Mesfin, technicien au DPPC régional prolonge les critiques sur un ton très sévère : « Cette année, grâce aux bonnes conditions, il était évident qu'il fallait effectuer un reciblage et réduire les bénéficiaires, pourquoi ne l'avez vous pas fait ? » De toute évidence, nous sommes dans une confrontation entre techniciens du Pam et du DPPC. C'est Awoke qui défend notre position : « Il y a une différence entre le Nord et le Sud-Wello. Vous savez que la pluviométrie est imprédictible et varie d'un lieu à l'autre. Nous avons pu rencontrer des conditions incroyablement bonnes (il exhibe les photos que nous avons pu faire développer ce matin, avec les meules de paille du Sud-Wello). Mais il s'agit de communes bien délimitées et ce n'est pas pour l'ensemble des deux zones. » Il compare les résultats entre 2002 et 2003. « Quant à Gidan, c'est avec l'administration que nous avons convenu du chiffre en tenant compte de leur état des lieux. À Meket, il n'y a pas eu de choc grave, aucune décapitalisation ni malnutrition n'ont été reportées. Dans certains districts, il aurait été possible d'atteindre zéro bénéficiaire mais les officiels étaient trop inquiets de faire face à une éventuelle crise et nous en avons tenu compte. C'est plutôt pour éviter de prendre des risques que nous avons conservé des bénéficiaires, même dans les bons districts ! » Zérihun intervient à son tour pour préciser que la confusion entre les communes belg et meher a fait l'objet de discussions et que nous nous sommes à chaque fois efforcés de les distinguer. Le chiffre de bénéficiaires du Wello correspond bien aux situations de mauvaises récoltes : « Nous avons visité deux communes exceptionnellement bonnes à Gubalafto, mais ce n'est pas généralisable. Par exemple à Ambassel, les récoltes ont souffert d'une sérieuse sécheresse. » Pendant ces justifications, Mesfin compulse ses dossiers. Il relève la tête et déclare que nous avons commis une erreur car nous n'avons pas tenu compte de la duplication des chiffres de bénéficiaires lors des calculs de l'année passée lors des évaluations du meher 2002. En
effet, le chiffre officiel du *meher* 2002 intégrait les bénéficiaires pour les récoltes du *meher*, mais aussi les récoltes à venir du *belg* 2003, selon des projections basées sur les moyennes. Il assène péremptoire : « Vos bénéficiaires du *belg* ont été comptés deux fois !». Coup de théâtre ! Pour Awoke, jusqu'ici très loquace et brillant, cet argument incontournable dont il ignorait l'existence, lui ôte tout sens de la répartie. Il se renfrogne puis se tait, tout comme Zérihun, sous les regards foudroyants d'Hailé et de Mesfin. En somme, les rôles sont inversés. L'équipe, qui, tout au long de l'évaluation, exigeait des justifications aux administrateurs des districts, se retrouve, lorsque les positions hiérarchiques sont inversées, à rendre des comptes en retour à sa hiérarchie. Amara clôt la discussion en demandant que nous corrigions nos copies. Il invite à mieux distinguer l'aide à 3 mois, d'août à octobre, plutôt que 6 mois jusqu'en décembre, pour en réajuster la quantité totale. Dépités, nous quittons la salle en possession du rapport de Mesfin pour nous réinstaller dans un bureau et finaliser le rapport en rectifiant un à un nos résultats.

Awoke est très amer au sujet de Zérihun : « Il y a des responsables à la région qui sont là pour aider à respecter le cadre des actions et suivre l'historique des décisions du DPPC. Mais Zérihun ne nous a pas informé. Au contraire, c'est bien lui qui a insisté pour augmenter le nombre de bénéficiaires. Comme responsable de la Région, il était le principal décideur et nous l'avons tous suivis. Mesfin et Amara connaissaient la différence entre les bénéficiaires du belg et du meher. C'est vraiment de sa faute ! » Il ne sera pas avec nous pour la correction finale et il n'honorera pas l'invitation à dîner de Zérihun à son domicile, prétextant une visite familiale urgente (Notes du 09/07/03).

## Jour 30 – Debriefing final à Addis-Abeba

La grande salle plénière du DPPC ne compte aujourd'hui qu'une cinquantaine de personnes et cette session de restitution des évaluations du belg semble être un non-événement, comparée à la séance du meher de janvier dernier qui avait attiré des journalistes dans une salle comble. Toutefois des représentants des donateurs, tels que le Pam, USAID et l'Union européenne sont présents dans l'assistance. Ato Befekadu et Ato Zeudu du DPPC président mollement la séance sous la lumière blafarde des néons. Chaque rapporteur d'équipe est invité à restituer leur bilan de la tournée, région par région, en commençant par le Tigré, puis l'Amhara, l'Oromia, la région Sud, l'Afar et le Somali<fnref n="75" />. Hormis Awoke, dont le récit émaillé de remarques cocasses et de points de vue critiques s'est soldé par des applaudissements de la salle, nous participons à une sorte d'examen oral obligé, monocorde et sans relief. Les exposés déroulés selon l'implacable routine de la checklist – pluviométrie,

<footnote n="75">⁷⁵ Environ 20 000 pour le Tigré ; 80 000 Amhara ; 260 000 Oromia ; 1 200 000 région Sud ; 730 000 Afar ; 1 100 000 Somali.</footnote>
production agricole, élevage, marché, santé etc. -, sont à chaque fois si denses qu'il est à la fois
difficile d'en tirer une analyse d'ensemble et une image précise de la complexité de chaque situation,
sinon le cumul des chiffres. Les raisonnements qui s'articulent autour des pourcentages précis – sur
les variations des récoltes ou des pertes entre 2002 et 3003, variations avec les moyennes du long
terme, répartition des populations belg et meher, avancement des récoltes – aboutissent
inexorablement aux nombres de bénéficiaires, sans ne jamais aborder ni les approximations des
sources et des modes de calculs, ni les ambiguïtés récurrentes des baselines. À plusieurs reprises, les
jeux de questions-réponses entre la salle et les rapporteurs sommés de justifier leurs méthodes ou
résultats, tournent à la confrontation entre experts autour de détails, sans pour autant apporter plus
d'éclairage ni modifier les conclusions déjà abouties. La tendance à diluer et écraser les spécificités
de chaque situation observée lors de la mise à plat régionale est encore plus accentuée lors de ce saut
d'échelle entre les régions et le niveau global fédéral. Sinon comme fonction d'illustration ponctuelle
des grandes tendances, l'inventaire de détails hétérogènes, noyés et dilués à force d'accumulation, ne
donne lieu ni à des comparaisons ni à une prise de recul. Finalement, à l'échelle nationale, les équipes
ont procédé au même exercice de généralisation que chaque district, annihilant toute objection et
argumentaire précis. Quand vient son tour, Awoke fait une lecture très formelle de notre rapport mais
sur un ton décontracté. Il conclue par le nombre de bénéficiaires, tout en rappelant la déduction finale
des bénéficiaires du meher. Il s'amuse parfois, exprimant à demi mot le désarroi de l'expert : « Dans
le Sud-Wello, on nous a beaucoup parlé du vent froid comme cause principale des dégâts des récoltes.
Là, nous n'avions plus rien à rétorquer, c'était complètement nouveau pour nous ! Comme experts,
ce phénomène si bizarre nous était complètement inconnu ! » Dépassant le simple constat technique,
il conclue par des critiques sur les automatismes générés par l'exercice d'attribution de l'aide
alimentaire : « Nous avons constaté une tendance des districts à convertir automatiquement tout
déficit de production en aide alimentaire, sans jamais tenir compte des autres ressources des
populations. Or, nous avons croisé des endroits où les récoltes sont exceptionnelles ! Le long de la
route, il y a des meules de foin tellement grandes qu'on les confondrait avec des huttes sans
fenêtre...On a même des photos pour en témoigner ! Mais la tendance à réclamer est bien ancrée, et
sans jamais tenir compte des autres modes de revenus...En plus, certains projets à Gubalafto, comme
le R2D de SCF, encouragent la dépendance. Un tel projet de développement qui dépend de l'aide
alimentaire pour exister pousse les districts à augmenter leur requête. ...probablement pour faire
tourner le projet ! C'est un vrai paradoxe que des stratégies de développement conduisent à maintenir
des bénéficiaires de l'aide alimentaire ! » Befekadu, comme coordinateur de l'évaluation se limite à
lui demander des précisions quand les autres techniciens (Getachew du DPPC et un représentant
d'une ONG) s'attaquent directement au résultat final, en questionnant la contradiction de conclure à
un chiffre élevé de bénéficiaires lorsque les rendements de production sont présentés comme élevés,
que le bilan agricole est positif, et la possibilité de passer aux prochaines récoltes du *meher* quand celles du *belg* ont été affectées. La réponse d'Awoke consiste à maîtriser l'art de la litote, en associant les informations contradictoires, équilibrant les constats extrêmes (bonnes récoltes générales/dégâts localisés) de façon à neutraliser tout remise en question. Comme lors de la restitution à Bahir Dahir, il se retrouve piégé à devoir endosser les mêmes points de vue que ceux qu'il réfutait lors de l'évaluation auprès des districts, en usant et en dosant des arguments similaires pour justifier des conclusions qu'il n'avait pu modifier. Quel inconfort ! Invoquant le calendrier et la mauvaise qualité des pluies, il combine l'observation d'excellentes récoltes du *belg* avec le constat de la destruction de récoltes dans certaines communes et le risque de détérioration des récoltes encore sur pieds par les pluies du meher. Il escamote les doutes sur les moyennes de référence et l'impossibilité de distinguer les productions *belg* et *meher* des zones mixtes. Si Awoke manie cet art de la litote et de l'escamotage des imprécisions et contradictions avec brio et humour, l'austérité avec laquelle les autres rapporteurs qui lui succèdent en usant de la même rhétorique, rend cet exercice de mise en scène particulièrement assomant. Enfin, l'exercice est bouclé après trois heures de réunion. Nous totalisons environ 3,5 millions de bénéficiaires du *belg*, s'ajoutant aux 12,6 millions de bénéficiaires du *meher*<fnref n="76" />.

À l'issue de la réunion, Befekadu, le responsable du suivi des récoltes du DPPC national m'accorde un entretien dans son bureau où mes remarques sur les plaintes des équipes sur l'absence de méthodologie et les conflits ne le surprennent pas. Il m'explique que pour ces évaluations : « Les résultats ne reflètent jamais la situation de façon absolue. Il s'agit bien entendu d'estimations qui reflètent la situation de la façon la plus juste, cherchant à se rapprocher au plus près de la réalité. La méthodologie est effectivement subjective. Ducoup, l'évaluation dépend fortement de l'expérience de chacun. Personnellement, quand je procède à une évaluation, nous utilisons d'abord des guides techniques, comme un moyen de mesure, comme de se référer à la pluviométrie ou à d'autres méthodologies... mais finalement, la méthodologie globale est principalement supportée par l'expérience des gens. Bien sûr, il peut y avoir des désaccords entre les membres d'une équipe mais ce n'est jamais très grave... S'il y a des conflits, ils ne sont jamais ni trop fréquents ni profonds et le processus se déroule calmement » (Notes du 18/07/03).

## Commentaires sur les rapports officiels

La lecture des rapports finaux de l'évaluation du *belg* nous donne un aperçu sur la production aboutie des données : le rapport rédigé par notre équipe couvrant les deux *zones* du Nord et Sud-Wello, le

<footnote n="76">⁷⁶ L'évaluation de novembre 2002 avait débouché sur 11,3 millions de personnes, à laquelle s'est ajoutée une révision en avril 2003 conduisant au résultat de 12,6 millions.</footnote>
rapport régional qui couvre l'ensemble des zones visitées de la région Amhara, le rapport national des bureaux du DPPC à Addis-Abeba publié par le site de coordination humanitaire. Ils consistent en un développement narratif selon la checklist, le tout incrusté de tableaux récapitulatifs, de cartes et de courbes.

Dans les deux premiers rapports (zones et région), le niveau de détail des parties narratives respecte les grandes tendances observées : les retards de pluies et les dommages subis dans le Sud-Wello, tels que le moisture stress, les infestations de nuisibles, de la grêle et inondations, etc. justifiant là le nombre encore élevé de bénéficiaires comparé aux autres zones. Dans le rapport régional, on mentionne le calendrier avancé (décembre) ou retardé (février) des pluies du belg sur certains districts, coïncidant avec deux saisons échelonnées de semence et récoltes. L'effet de moisture stress de mars est mentionné sans avoir touché les récoltes plantées en décembre. La cessation précoce des pluies est soulignée au Sud-Wello. Il mentionne les conditions de préparation des récoltes à long cycle. Le niveau de détail s'arrête au descriptif général du district, sans jamais faire mention des communes.

Les chiffres sont y reportés et compilés avec minutie. Par exemple, dans notre rapport, les tableaux rapportent à l'unité près les surfaces plantées (hectares) et production (quintaux) des années 2002 et 2003, la moyenne (1998-2001), la comparaison avec la moyenne en pourcentage, tout cela à l'unité près (à Gubalafto 7 434 hectares plantés, 29 452 quintaux produits, etc.) et à la virgule près (le total de la production de la zone est supérieur de + 41,5 % avec la moyenne). Prolongeant l'exercice précis de la compilation chiffrée, le rapport régional sur les quatre zones visitées mentionne « que la surface totale plantée est 199 374 hectares, proche de la moyenne sur le long terme (199,374 ha) et de 7 % supérieur à la surface attendue. La production attendue est estimée à 1 263 991 quintaux, soit 137 % de l'année passée et 119 % de la moyenne sur le long terme. Les pertes s'élèvent à 380 989 quintaux, etc. ».

Le tout est récapitulé dans un tableau totalisant les quatre zones visitées, sous la forme suivante :

<table><caption>Illustration 17 : Tableau des montants des récoltes
(source : Rapport Evaluation nationale, DPPC, 2003)</caption><thead><tr><th rowspan="2">Zone</th><th colspan="5">Area Planted</th><th colspan="5">Production</th></tr><tr><th>Long term<br>Avg.</th><th>2002</th><th>2003</th><th>% change<br>from LTA</th><th>% change<br>from 2002</th><th>Long term<br>Avg.</th><th>2002</th><th>2003</th><th>% change<br>from LTA</th><th>% change<br>from 2002</th></tr></thead><tbody><tr><td>N.Shewa</td><td>70295</td><td>36981</td><td>47648.25</td><td>-32</td><td>29</td><td>466088</td><td>241702</td><td>369619</td><td>-21</td><td>53</td></tr><tr><td>Oromia</td><td>6478</td><td>0</td><td>23973</td><td>270</td><td></td><td>29647</td><td>0</td><td>148858.6</td><td>402</td><td></td></tr><tr><td>S.Wello</td><td>86980</td><td>77520</td><td>96555</td><td></td><td></td><td>331813</td><td>417513</td><td>573993</td><td>73</td><td>37</td></tr><tr><td>N.Wello</td><td>46681</td><td>34024</td><td>34326</td><td>11</td><td>25</td><td>121155</td><td>163595</td><td>171520</td><td>42</td><td>5</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td><td>-26</td><td>1</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Total</td><td>210434</td><td>148525</td><td>202502.3</td><td>-4</td><td>36</td><td>948703</td><td>822810</td><td>1263990.6</td><td>496</td><td>54</td></tr></tbody></table>
L'exercice similaire de cumul précis de données et de pourcentage est conduit pour le nombre de bénéficiaires du belg, pour chaque woreda, zone et pour la région. En précisant les populations dans le besoin et celles sous close monitoring. Les estimations du meher 2003 ont bien été déduites.
Comme dans le rapport fourni par l'équipe, le rapport régional conclut par ce type de tableau :

<table><caption>Illustration 18 : Nombre de bénéficiaires de l'aide alimentaire par zone
(source : Rapport national multiagences, DPPC, 2003)</caption><thead><tr><th rowspan="2">TOTAL per Zone</th><th colspan="2">Belg</th><th colspan="3">Meher beneficiaries</th></tr><tr><th>Needy</th><th>C.M</th><th>Total</th><th>Revised<br>(July - Sept)</th><th>Reductions</th></tr></thead><tbody><tr><td>North Shewa</td><td>-</td><td>11,200</td><td>278,200</td><td>245,096</td><td>40,304</td></tr><tr><td>Oromia</td><td>-</td><td>-</td><td>202,700</td><td>157,727</td><td>44,973</td></tr><tr><td>South Wello</td><td>48,450</td><td>36,540</td><td>927,440</td><td>769,151</td><td>158,289</td></tr><tr><td>North Wello</td><td>35,400</td><td>21,600</td><td>363,100</td><td>309,320</td><td>53,780</td></tr><tr><td><strong>BELG TOTAL</strong></td><td><strong>83,850</strong></td><td><strong>69,340</strong></td><td><strong>1,771,440</strong></td><td><strong>1481,294</strong></td><td><strong>297,346</strong></td></tr></tbody></table>

Il est complété par un tableau récapitulatif de l'ensemble des dix zones de la région Amhara des bénéficiaires du meher et belg 2003, aboutissant à un total de 3 319 072 bénéficiaires de l'aide.

Le rapport national décline la description de la situation pour chaque région selon le même modèle. Pour la région Amhara, les chiffres compilés du rapport fourni par la région sont repris, modifiant sans justification le chiffre final de bénéficiaires à 3 283 429 personnes. Au final, il cumule les données en tableaux, où nous pouvons noter une différence avec le rapport de la région Amhara.

<table><caption>Illustration 19 : Nombre de bénéficiaires nationaux et tonnage d'aide alimentaire par région
(source : Rapport d'évaluation multi-agence, DPPC, 2003).</caption><thead><tr><th rowspan="2">Region</th><th rowspan="2">Total Beneficiari es Jan-Dec 2003</th><th colspan="3">Total Beneficiaries* Aug-Dec 2003</th><th colspan="5">Food Requirement in MT. Aug. to Dec. 2003</th></tr><tr><th>Male</th><th>Female</th><th>Total</th><th>Cereal</th><th>Famix</th><th>Pulses</th><th>Oil</th><th>Total</th></tr></thead><tbody><tr><td>Afar</td><td>804,500</td><td>42,981</td><td>315,519</td><td>738,500</td><td>55,388</td><td>5816</td><td>5,539</td><td>1,662</td><td>68,405</td></tr><tr><td>Amhara</td><td>3,283,429</td><td>1,532,620</td><td>1,498,773</td><td>3,031,393</td><td>100,675</td><td>8063</td><td>10,068</td><td>3,020</td><td>121,826</td></tr><tr><td>Dire Dawa</td><td>91,500</td><td>47,580</td><td>43,920</td><td>91,500</td><td>4,118</td><td>347</td><td>412</td><td>124</td><td>5,001</td></tr><tr><td>Gambella</td><td>58,361</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td></tr><tr><td>Harari</td><td>20,000</td><td>9,078</td><td>8,722</td><td>17,800</td><td>267</td><td>28</td><td>27</td><td>8</td><td>330</td></tr><tr><td>Oromiya</td><td>3,999,681</td><td>1,931,990</td><td>1,854,716</td><td>3,786,706</td><td>136,378</td><td>12,566</td><td>13,046</td><td>4,091</td><td>166,081</td></tr><tr><td>SNNPR</td><td>1,620,452</td><td>709,266</td><td>713,426</td><td>1,422,692</td><td>68,451</td><td>6812</td><td>6,845</td><td>2,054</td><td>84,162</td></tr><tr><td>Somali</td><td>1,242,472</td><td>607,812</td><td>507,365</td><td>1,115,177</td><td>79,988</td><td>6742</td><td>7,999</td><td>2,400</td><td>97,129</td></tr><tr><td>Tigray</td><td>2,033,777</td><td>1,009,724</td><td>1,023,953</td><td>2,033,677</td><td>60,318</td><td>6018</td><td>6,032</td><td>1,810</td><td>74,178</td></tr><tr><td>Ben. Gumuz</td><td>31,600</td><td>16,100</td><td>15,500</td><td>31,600</td><td>474</td><td>-</td><td>47</td><td>14</td><td>535</td></tr><tr><td><strong>Total</strong></td><td><strong>13,184,772</strong></td><td><strong>6,287,151</strong></td><td><strong>5,981,894</strong></td><td><strong>12,269,043</strong></td><td><strong>506,057</strong></td><td><strong>46,391</strong></td><td><strong>50,015</strong></td><td><strong>15,182</strong></td><td><strong>617,647</strong></td></tr></tbody></table>
Notons également la précision du calcul théorique distinguant les hommes et les femmes sur la base des pourcentages du recensement, ainsi que la précision des tonnages de l'aide alimentaire. Enfin, ces résultats (qui diffèrent car cumulés sur une autre période de l'aide) sont illustrés par une carte, permettant de prioriser les aides apportées pour chaque région (voir illustration 19).

<figure><img src="image_21.png" /><figcaption>Illustration 20 : Nombre de bénéficiaires d'aide alimentaire par région (DPPC – 2003)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_22.png" /><figcaption>Illustration 21 : Besoins en aide alimentaire et bénéficiaires en 2003</figcaption></figure>
Les formes les plus synthétiques sont publiées sur le Net sous forme de bulletins du Fews Net. Le bulletin d'août 2003 annonce un nombre de bénéficiaires de 13,2 millions d'août à décembre 2003 pour un total d'aide alimentaire de 739 000 tonnes, en détaillant les causes. Comme on peut le voir (illustration 21), le résultat final cumulé est illustré sous forme de courbes, où se superposent les estimations de bénéficiaires et des tonnages de l'aide de janvier 2003, cumulant l'évaluation du *meher* de novembre 2002, la révision d'avril 2003 et les ajouts de l'évaluation du *belg* d'août 2003. Les bulletins Smiar de la FAO de juin et d'août 2003 mentionnent également les montants similaires. On ne peut pas faire plus synthétique.

## En conclusion

Cette présentation a permis de mettre en évidence comment la pratique empirique et informelle des experts conduit à une réinterprétation fragmentaire, subjective et circonstanciée des normes professionnelles du SAP pour les forger et les cristalliser tout au long du processus itératif et cumulatif de leur usage informel. Nous reviendrons dans le chapitre 6 sur les intrications entre les normes sociales, les normes professionnelles et les normes pratiques mobilisées lors des évaluations, pour brosser en quelques traits distinctifs de ces deux dernières.

Les normes professionnelles recouvrent tant les données chiffrées, les méthodologies et procédures théoriques que la référence aux rapports écrits, le respect du calendrier institutionnel et de la hiérarchie administrative. Elles apparaissent comme structurées dans et par la répétition cyclique de leur usage, qu'il s'agisse de l'enchaînement des évaluations d'un cycle complet agricole couplant *meher* et *belg*, du recyclage des données et des rapports de l'année précédente, de la répétition de l'exercice à chaque district, et de la répétition de la *checklist* et des litanies de chiffres. La standardisation des normes formelles se double d'une standardisation de leur usage. Elles se réfèrent à un monde bureaucratique coupé du monde paysan, d'où l'on extrait des informations de façon anecdotique pour étayer ponctuellement les argumentaires en faveur de tendances et d'opinions préétablies.

Les normes pratiques sont présidées par l'approximation des méthodes employées et des données et par l'empirisme des méthodes personnalisées. Basées sur des approches comparatives et itératives – entre districts, entre les années agricoles, les moyennes et entre les équipes -, ou sur la base de *baseline* que chacun va devoir se forger en cours d'évaluation, elles accentuent la tendance à reproduire les données et les informations d'une année à l'autre et à prolonger les constats préexistants. Elles produisent un effet cumulatif de « boule de neige » des résultats, au cours duquel s'opère une
cristallisation progressive des chiffres et des normes formelles. Evolutives et changeantes, les normes pratiques sont déterminées par la composition de l'équipe – y compris le chauffeur –, par les interactions entre experts, leurs alliances et conflits internes, par les tactiques, ruses et stratégies individuelles de négociation ou les opinions personnelles à l'égard de leurs interlocuteurs, voire par l'état de fatigue et de lassitude de l'équipe.

L'intrication des normes formelles et informelles se caractérise aussi par le contraste marqué entre deux registres *a priori* antinomiques, entre l'extrême rigidité des normes professionnelles et routinières (checklist, cycle de visite, quantification) et le bricolage improvisé et éphémère des normes pratiques. Cette intrication de normes permet des sauts d'échelles dans les raisonnements analytiques, où le passage du micro au macro produit des résultats rendus invérifiables, à la fois par l'approximation des méthodologies, par l'absence ou l'échantillonnage partiel de données précises et par leur usage anecdotique et leur généralisation systématique, dont seule une mise en forme convaincante et cohérente donne une garantie de véracité aux résultats.

Enfin, nous pouvons lire en filigrane qu'à travers ce processus de réinterprétation des normes formelles se jouent de façon informelle des enjeux de (re)distribution de la rente humanitaire, doublés par des enjeux de pouvoir de l'autorité hiérarchique au sein de l'administration éthiopienne.

### III. LA RITUALISATION BUREAUCRATIQUE DU SAP ETHIOPIEN

Sur la base de la description ethnographique de la partie précédente, nous démontrerons ici comment les normes professionnelles du SAP se fondent avec celles du registre bureaucratique éthiopien. Nous montrerons aussi comment l'usage central des documents écrits et du chiffre conduit à une ritualisation de l'exercice dont les modalités sont sous-tendues par les relations de soumission à l'autorité hiérarchique.

#### 1. Les normes officielles bureaucratiques du SAP éthiopien

Les modalités de l'exercice du SAP observé sur notre terrain d'enquête coïncident avec certains termes des définitions de la bureaucratie au sens wébérien du terme (Weber, 1971). De notre terrain d'enquête, nous retiendrons deux points saillants en cohérence avec l'idéal type wébérien qui s'imposent au cadre formel des SAP : le confinement des décisions dans l'espace clos bureaucratique et l'usage central des procédures et des règles écrites standardisées. Ce formalisme cristallisé autour de l'espace et de la pratique écrite bureaucratiques relève ainsi « de protocoles, de styles administratifs, de procédures de communication, ainsi que d'images données d'une administration
juste, impartiale, neutre, efficace et transparente, des normes de soumission au droit, à l'honnêteté, l'indépendance de l'administration vis-à-vis de la politique » (Thuillier, 1999, p. 66).

Dans un premier temps, nous reviendrons sur la description des espaces bureaucratiques où se déroule l'exercice du SAP, par une sorte d' « archéologie du quotidien bureaucratique » (id., p. 392) dévoilant une partie de la « coquille » (id., p. 393) de l'espace vécu et des objets quotidiens du fonctionnaire, où la disposition et l'ameublement expriment la situation hiérarchique, où le bureau comme « espace appauvri » séparé de la vie constitue une « communauté des bureaux avec ses rites et ses coutumes » (id.). Nous ferons le constat que cet espace se caractérise par la hiérarchisation des fonctions et la rupture avec le monde extérieur. Il s'impose à l'exercice d'évaluation, par ses modes et vecteurs décisionnels – les réunions et les rapports administratifs – au dépend des interactions avec les paysans ou d'observations plus approfondies des récoltes. L'espace bureaucratique se manifeste également comme une mise en scène de la culture bureaucratique impersonnelle et standardisée et de la légitimité d'un système d'autorité formelle reposant sur un découpage hiérarchisé. Dans un deuxième temps, nous décrirons comment l'ensemble du processus des cycles d'évaluation est calé sur les contingences institutionnelles.

## 2. Les bureaux comme reflet des normes bureaucratiques

### a) L'uniformité austère et distante de l'espace bureaucratique

Le cœur de l'exercice des évaluations se concentre dans le confinement des bureaux de l'administration, voire dans des salles de conférences, où se succèdent les réunions et les restitutions, ce que nous avons pu observer tout au long des différents terrains entre 2002 et 2004, qu'il s'agisse des réunions de briefing et de debriefing régionaux ou des zones, des réunions avec chaque administration de district. La routine de la tâche s'inscrit aussi dans la standardisation des lieux de travail matérialisés par le « bureau », espace dédié à la tâche laborieuse et austère de l'administration publique et qui, d'un lieu à l'autre reste quasiment inchangé. Cet espace matérialise également le caractère impersonnel et interchangeable de la fonction administrative, qui doit s'appliquer de façon uniforme d'une région géographique à l'autre. Toujours agencés sur le même plan, les bureaux de l'administration des districts et parfois des zones se présentent comme de longs bâtiments parfois simples ou agencés en U, où une fois franchi le seuil de l'entrée principale et traversé le hall d'entrée, les bureaux sont répartis de part et d'autre le long d'un couloir central obscur, alignant les portes parfois étiquetées du titre du bureau. Toutefois, si l'architecture se répète d'un lieu à l'autre, la richesse d'un district ou du département se traduit par l'état du bâtiment, parfois neuf ou construit en dur, alors que certains sont encore en banco et sol en terre battue. Enfin, l'agencement plus ou moins
stéréotypé des bureaux reflète également, et cela de façon très conventionnelle, la hiérarchie fonctionnelle de la structure pyramidale. Dans le bureau du chef où nos réunions se déroulent, la disposition des tables perpendiculairement à la place du chef de bureau respecte la hiérarchie, où ce dernier préside les réunions en faisant face à l'alignement des fonctionnaires et visiteurs. Parfois, dans les *districts* aisés ou dans les *zones*, les bureaux des chefs sont plus spacieux et disposent de rideaux aux fenêtres, de lino au sol, d'un porte manteau et d'un espace de réception composé d'un canapé et d'une table basse ornée d'un bouquet artificiel.

Mais avant tout, le bureau se révèle être un lieu de travail austère et impersonnel, meublé d'un bureau métallique aux tiroirs cadenassés et de chaises d'écolier, d'armoires métalliques surchargées de dossiers. Les bureaux résonnent des grincements des portes, de bribes de conversations, des crépitements des machines à écrire des secrétaires et sonneries de téléphone. À l'époque de mon terrain, seuls les bureaux des chefs disposent d'ordinateur, mais encore de façon très rare et le plus souvent estampillé d'un logo d'une ONG. Ils disposent aussi d'un téléphone fixe à touches, parfois d'un fax ou d'un téléviseur. Hormis le nom de l'administrateur écrit ou gravé sur un présentoir, on croise peu d'objets personnels sur ces bureaux : des porte-crayons en plastique doré, des calendriers nationaux ou une carte de vœux d'une ONG, des taille-crayons à manivelle, barquettes en plastique où gisent trombones et agrafes, des parapheurs cartonnés, des sous-mains usés et gribouillés, des portes documents et dossiers. Le décor dépourvu de photos de famille ou d'autre trace personnalisée fige un anonymat standard. Par contre, les bureaux dévoilent le plus souvent leurs entrailles laborieuses, où les piles de dossiers et d'archives empilées sur le sol ou sur les armoires, les liasses de papiers carbones accrochés au mur, des multitudes d'objets hétéroclites abandonnés – casque de moto, cartouches de photocopies usagées, etc. – forment un agrégat de reliques insolites.

Notons ici que le caractère officiel des espaces bureaucratiques évolue en cours du processus d'évaluation. Plus on monte en hiérarchie et plus on confère aux réunions un caractère de solennité aux restitutions qui vont en s'officialisant à chacune des étapes de validation. Nous avons vu que la plupart des réunions de districts se déroule dans des « coulisses » de bureaux exigus ou dans le bureau du chef de département, où la « cuisine » des chiffres est opérée sans aucun appût au milieu d'amoncellement d'archives poussiéreuses. Pour autant, en fin de processus, lorsque les chiffres commencent à se cristalliser, les restitutions prennent un caractère plus solennel – comme dans le cas de la restitution de la *zone* du Sud-Wello décrite précédemment – ou elles revêtent un caractère public avec l'organisation de restitution officielle dans des salles de conférences, comme à Addis-Abeba, et, le plus souvent en présence de journalistes.
En dernier lieu, si l'espace matérialise une « cage de fer » bureaucratique (Weber, 1971), marquant la rupture avec le monde extérieur pour imposer ses caractéristiques d'uniformisation et de hiérarchie interne, j'ai pu aussi constater que les marques de cet espace bureaucratique peuvent se prolonger hors de l'enceinte des bureaux, dans les véhicules ou par les tenues vestimentaires des fonctionnaires. Les voitures reproduisent les caractères hiérarchiques et de mise à distance des bureaux. On retrouve la disposition hiérarchique obligée, où le « chef » doit être installé à la place du passager avant. C'est aussi un système clos matérialisé tout d'abord par la fermeture des portes et fenêtres, souvent contraintes par l'usage de la climatisation, ou encore par la musique qui tourne en boucle et par la vitesse formant un écran avec le monde extérieur. La distanciation des fonctionnaires avec le monde extérieur est manifeste lors des entretiens avec les paysans en bord de route, avec qui il arrive d'échanger sans descendre du véhicule en entrouvrant une fenêtre. Lorsqu'ils descendent de leur 4x4, les face-à-face avec leurs interlocuteurs sont toujours distants d'un bon mètre. La mise à distance est également opérée par la distinction vestimentaire des fonctionnaires. Le plus souvent, le fonctionnaire porte un blouson et pantalon aux couleurs neutres et de coupe sportive, et parfois une casquette américaine. À plusieurs reprises sur mon terrain d'enquête villageois, j'ai pu aussi observer comment, lors des « descentes sur le terrain » des administrateurs du district de Dehanna dans les communes, certains d'entre eux se mettaient en « tenue de terrain », dotés d'un bâton de marche et d'un shama, tissu coloré qui sert à la fois de couvre chef, de couverture ou de drap, mais surtout marque de l'homme de la brousse et du maquisard. Au cours de mes terrains d'enquêtes, lorsque l'administration de district renforçait les plans de la politique gouvernementale de développement à force de réunions avec les communes, j'ai pu observer que certains chefs de communes adoptèrent progressivement le style vestimentaire du fonctionnaire, au fur et à mesure qu'ils reproduisaient et propageaient les slogans et formules clés des nouvelles orientations de la politique de développement villageois.

Cette première description nous montre tout d'abord que les normes officielles professionnelles jusqu'ici interprétées comme des normes écrites peuvent aussi être élargies aux registres du visible et du comportemental, qui dupliquent les caractères d'uniformité et standardisation des tâches, l'impersonnalité et la hiérarchisation des fonctions de la bureaucratie parfois même hors de l'enceinte des bureaux. Elle nous montre aussi que le confinement obligé de l'exercice dans ces espaces bureaucratiques participe à une mise à distance avec le monde extérieur par la nature de l'exercice, quasiment entièrement consacré à l'organisation de réunions, à l'obtention de rapports et de formulaires et à la rédaction de rapports. Les évaluations se transforment en « course poursuite » auprès d'interlocuteurs peu disponibles, de données et de formulaires. Les équipes doivent produire des résultats dans un délai et une routine implacables, malgré l'impossibilité physique d'en vérifier la pertinence. Réduites à des échanges d'informations entre administrateurs par le vecteur de rapports
écrits, les évaluations minimisent les visites des champs ou des marchés et les échanges avec les paysans. Pourtant seuls faits et acteurs « réels », ils ne sont qu’ultimement et ponctuellement mobilisés – à l’instar de la photo des meules de foin brandie par Awoke pour étayer ses opinions – pour renforcer les argumentaires face aux interlocuteurs administratifs des districts, ne jouant plus qu’un rôle quasiment virtuel dans cet univers de chiffres et de papier.

## b) La mise en image des normes bureaucratiques

Affichés au détour des couloirs ou de bureaux, des photocopies de la « mission » du département de développement rural et de nombreuses affichettes de slogans illustrés fixent les termes de la « vision » du développement auquel chaque fonctionnaire doit se vouer. Cet assemblage de textes, slogans et imageries confère à la mission de développement une dimension sacrée et rédemptrice tout en se construisant de façon duelle contre l’aide internationale humanitaire. En effet, les textes affichés nous donnent à lire que la mission se résume à « promouvoir l’expansion du développement agricole pour assurer un meilleur niveau de vie des paysans, en se basant sur la préservation des ressources naturelles et sur des moyens intégrés et de vulgarisation. » Le travail de cette mission prend des dimensions sacrées à travers d’autres slogans affichés célèbrant les vertus du travail : « Le travail : aimez-le ! Menez-le à bien car le fruit est délicieux. Aimez le travail car c’est la base du progrès ! Soyez en fiers car le travail est le sacre de l’homme ! » Des affiches illustrées expriment encore plus radicalement cette dimension sacrée de la mission rédemptrice du « développement», en exaltant la force de travail du paysan libéré du joug de la dépendance de l’aide « humanitaire »<sup>77</sup>. De nombreuses affiches croisées dans les bureaux illustrent cette imagerie d’un monde binaire, opposant la perfection d’un monde rural développé et le fléau de la dépendance de l’aide d’urgence internationale. Par exemple, l’une d’elle expose en trois temps l’évolution de cette prédiction de rédemption en plaçant côte à côte un dessin de paysans en haillons, enchaînés tels des esclaves en transportant misérablement leur sac d’aide alimentaire, suivi d’un dessin d’une cloche d’or entourée de chaînes brisées sonnant le renouveau puis d’un fertile paysage d’Eden où se côtoient forêts, animaux en pâture et champs irrigués. Cette prophétie illustrée s’accompagne du texte bref : « Alors que nous avons les ressources, pourquoi chercher ailleurs ? Alors que nous avons la vigueur, pourquoi mendier ? Mendier est une action honteuse et non un objet de fierté. » Il est clairement exprimé que la rédemption du développement doit passer par l’éradication de l’aide alimentaire, engendrant dépendance et paresse. Des affiches illustrées par des paysages fertiles où sont exposées toutes les activités de développement – allant de l’apiculture à l’élevage, l’irrigation, la traction attelée, les

<footnote n="77"><sup>77</sup> La dimension sacrée et rédemptrice du développement se retrouve pour d'autres thématiques, où les références bibliques abondent comme les affiches de lutte contre le Sida mettant en scène un Saint-Michel terrassant un dragon.</footnote>
protections de lutte contre l'érosion – s'accompagnent de slogans tout autant galvanisants :
> « Assurons la sécurité alimentaire en développant l'énergie, la terre et l'eau et nos autres ressources naturelles ! Evitons l'attente de l'aide et allons vers un développement rapide ! » D'autres affiches montrent une balance où un groupe de paysans au travail pèse beaucoup plus que des amoncellements de sacs d'aide alimentaire marqués USAID<sup>78</sup>. Ainsi exposée, la tâche prosaïque du fonctionnaire se transfigure en une mission sacrée, où grâce au travail vertueux impulsé par l'administration, le paysan sera libéré des perversions de l'aide alimentaire pour retrouver l'abondance et la fertilité originelles.
Nous pouvons clore ce parcours sur l'imagerie bureaucratique avec les innombrables posters fabriqués à l'aide de feuilles de papier millimétrés, où sont tracés des tableaux alignant dans une géométrie et une calligraphie soignées des colonnes de chiffres des populations ou des cumuls des productions céréalières, parfois agrémentés d'histogrammes colorés. Les cartes des découpages administratifs sont plus rares. À l'époque de mon terrain d'enquête dans les administrations décentralisées, les cartes imprimées circulaient plutôt de la main à la main, comme document des kits d'évaluation. La seule carte imprimée que j'ai rencontrée était celle des découpages agro-pastoralistes de SCF destinée à la propagation des techniques d'évaluation de l'économie domestique, affichée dans les bureaux du DPPC régional à Bahir Dahir. À Addis-Abeba, les cartes ornaient tous les bureaux des ONG et Agences internationales, souvent dans les bureaux des chefs hiérarchiques ou salles de réunions. Depuis lors, la conception et distribution de cartes se sont développées, en particulier à travers les agences humanitaires telles qu'Ocha, dont les cartes produites rendent compte de l'état des lieux des urgences ou de crises. Dans le cas de figure des évaluations de la sécurité alimentaire, la production des cartes s'est institutionnalisée à travers les départements du Vulnerability Analysis and Mapping (Vam) du Pam et du Fews Net d'USAID en charge de réactualiser en permanence les cartes, qu'il s'agisse d'état des lieux général de sécurité alimentaire ou de malnutrition, des cartes satellitaires de pluviométrie ou des récoltes. Si les cartes digitalisées ornent les bureaux des ONG et administrations des capitales, on rencontre aussi, au fin fond de villages, punaisées sur les murs en pisé des huttes des agents de développement communaux, des cartes sommaires tracées à la main, où figurent les routes, montagnes et villages de façon très approximative et sans échelle. Qu'il s'agisse des bureaux ou de la hutte de l'agent villageois, le soin apporté à la confection de ces affiches souligne l'importance de la mise en scène de l'outillage rationnel mobilisé pour accomplir la mission du développement, matérialisant à la fois une tentative

<footnote n="78"><sup>78</sup> À ces images contrastées s'ajoutent parfois des imageries de figures paysannes sublimées, comme ces affiches de recensement de 2002 où, sur un fond de nature enchantée où les tracteurs labourent des champs verdoyants, un couple de paysans semble chanter en travaillant, elle cueillant des pommes en robe blanche de cérémonie et lui, sarclant la terre en tenue traditionnelle blanche immaculée. Inutile de préciser que lors des visites et séjours dans les villages, on ne croise ni tracteur (sinon la traction attelée), ni femme ou homme en tenue de fête dans les champs (plutôt en robe et short rapiécés), et encore moins à cueillir des pommes (quand les seuls fruits sont des bananes voire des oranges exceptionnellement achetées aux marché) !</footnote>
de prise de distance, signifiant une connaissance technique et quantitative de la situation, la maîtrise d'un territoire et de ses enjeux par la mise en forme cartographiée de catégories et la capacité de projection par la mise en forme d'histogrammes. Au travers les tableaux, organigrammes, histogrammes et cartes, c'est tout l'appareillage cognitif du système rationnel légal de la bureaucratie qui s'expose ici.

## En conclusion

L'espace bureaucratique restitue assez justement l'expression officielle des normes bureaucratiques: la standardisation par l'uniformisation des bâtiments ou de la tenue vestimentaire, la hiérarchisation des fonctions par l'occupation de l'espace (réunion, voiture, bureaux), la neutralité de la fonction du fonctionnaire par l'environnement impersonnel et austère du bureau et des objets, le poids des traces écrites par l'omniprésence des archives, le caractère scientifique exprimé ostensiblement par les affiches de tableaux chiffrées, histogrammes et cartes, et enfin, l'autorité légale exprimée par les organigrammes et les principes administratifs. Pour autant, nous pouvons observer deux glissements du registre rationnel aux registres religieux et traditionnel. Le premier glissement se manifeste par l'exposition simultanée des principes rationnels et de la mission sacrée rédemptrice du développement. Le deuxième glissement du registre légal au traditionnel se lit par le couplage des symboles d'autorité légale (organigramme) avec ceux de l'allégeance au Parti (drapeau). Enfin, l'expression de ces caractères opère aussi une mise à distance et une rupture avec le monde extérieur, où la virtualité des faits et acteurs sociaux – les paysans – réduits à l'état de données chiffrées et d'objets, est amplifiée par les contingences structurelles des procédures écrites et chiffrées qui s'imposent à l'exercice d'évaluation du SAP, comme nous allons le développer dans le paragraphe suivant.

## 3. Les quatre points cardinaux des normes bureaucratiques

Dans ce paragraphe, nous soulignerons comment les normes bureaucratiques qui régulent l'exercice du SAP éthiopien s'articulent autour de quatre points principaux : le principe de hiérarchie, le rapport écrit, le chiffre et la catégorisation.

### a) Un processus calé sur la hiérarchie administrative

Nous avons pu voir comment les évaluations « multi-agences » constituent un moment clé dans le cycle d'attribution de l'aide : elles débouchent fin décembre-début janvier sur l'appel annuel du DPPC aux donateurs, établissant les besoins à partir desquels la machine de l'aide va se mettre en
marche. Elles s'achèvent par la publication formelle de résultats chiffrés pour chaque échelon administratif. Si ces évaluations n'ont en soi rien d'exceptionnel et s'inscrivent dans une routine administrative bien rodée, leurs résultats conditionnent de façon décisive les futurs montants de l'aide et leur répartition dans le pays. Le cycle du déroulement des évaluations se reproduit de façon identique d'une saison à l'autre même si les évaluations et restitutions du meher sont rendus plus officielles – car les enjeux des résultats des récoltes principales sont plus lourds – quand celles du belg procèdent plutôt en un ajustement de l'aide selon l'état des récoltes intermédiaires.

Calé sur les calendriers institutionnels, l'ensemble du processus est strictement calqué sur le découpage administratif hiérarchique de l'administration éthiopienne :

Niveau fédéral (Abeba Abeba)

<figure><img src="image_23.png" /></figure>

Région (Bahir Dahir capitale de la région Amhara)

<figure><img src="image_24.png" /></figure>

Zones (Nord-Wello, Sud-Wello, Wag Hemra, etc.)

<figure><img src="image_25.png" /></figure>

Districts/Woreda (Tenta, Dehanna, etc.)

Les étapes se succèdent selon un long cheminement d'aller-retour s'étirant sur une période de trois semaines. Du niveau central aux districts, les équipes collectent les informations au cours de sessions de briefing répétées à chaque étape. Dans l'autre sens, elles remontent la chaîne hiérarchique par des restitutions doublées de négociations et d'une consolidation progressive des chiffres. Notons que les rencontres administratives s'arrêtent à l'échelon des districts, où le recueil et la négociation des données se font sur la base des données agrégées par les administrations. Enfin, si ces cycles d'évaluation du SAP coïncident avec les calendriers des récoltes principales, il arrive que le calendrier institutionnel, où les résultats sont attendus à une date précise par les donateurs, prévaut sur le calendrier des récoltes : les évaluateurs sont alors confrontés à évaluer des récoltes encore vertes ou à tenter de collecter des données que les administrations n'ont parfois ni reçues ni compilées.

Ce processus s'étend tout au long de l'échelle décisionnelle, où, à chaque étape administrative les chiffres sont à chaque fois négociés pour être agrégés et reformulés. Nous sommes effectivement en présence d'un processus itératif de « traduction » (Callon, 2006) quantifiée des déficits agropastoraux
et des bénéficiaires qui s'opère grâce à un enrôlement mutuel et une combinaison d'intérêts multiples entre les agents à chacune des étapes administratives pour aboutir à la cristallisation et validation finales des chiffres officiels. La procédure exige qu'aucune de ces étapes ne soit manquée. Ainsi, le passage intermédiaire des briefing par les administrations de zones, considérées comme secondaires au regard de la politique de décentralisation, est vu comme une simple « formalité » par les équipes d'évaluation. Mais pour autant, elles y consacrent à chaque fois une demi-journée par zone en démarrage du cycle d'évaluation. Ainsi, en jouant sur les jeux d'échelles, cet exercice procède avant tout à accompagner un processus de consensus institutionnel, tant pour adopter des résultats chiffrés officiels que pour valider le processus de négociations entre des acteurs institutionnels hétérogènes situés à chacun des échelons administratifs.

b) La gestion des documents écrits comme symbole d'autorité

Nous avons pu voir comment les décisions sont structurées par la circulation de rapports et documents écrits, servant à la fois de cadre logique à la réflexion et de modèle de rédaction pour produire de nouveaux documents qui s'inscrivent dans la boucle des processus à venir. L'exercice des agents gouvernementaux et internationaux consiste finalement à collecter, compiler, classer une multitude de données pour produire des rapports transmis d'un niveau hiérarchique à un autre jusqu'au niveau fédéral. Les phases de briefing à Addis-Abeba, conduites de concert par les agences internationale et gouvernementale, consistent à transmettre formellement l'ensemble des documents existants aux équipes, mettant à leur disposition un large corpus de données sans discrimination sur leur réelle utilité, et dont peu d'entre elles seront finalement utilisées. Tout comme pour l'omission d'une étape administrative, l'omission d'un document porterait atteinte au consensus porté par ce processus routinier de production de données et de rapports, où chaque document porte a priori la même valeur<sup>79</sup>. Le tout étant précieusement inséré dans un classeur neuf confié au chef d'équipe en début

<footnote n="79">79 Pour mémoire, lors du briefing du meher 2003, l'ensemble des documents de travail était composé d'une dizaine de rapports. Certains sont relatifs aux données générales des zones à évaluer : les pourcentages de population par sexe, groupes d'âges et statut professionnel ; la projection des populations pour 2004/2005 par district ; des cartes de la région au millionième distinguant les zones agro-écologiques et les routes, villes et altitudes auxquelles s'ajoutent les données météorologiques et économiques : les cartes et courbes pluviométriques de la région ; les pourcentages des activités génératrices de revenus par district et ceux par zones agro-écologiques, la liste des prix des principaux produits agricoles par zone et leurs moyennes (1998-2002). Les documents relatifs à la production agricole sont les plus importants : la liste des récoltes du meher 2002/2003 et du belg 2003 par zone, exprimées en surface (hectares) et quantités (quintaux) ; la comparaison des productions agricoles entre 1999 et 2003 et leurs moyennes, la liste des districts « affectés ou moyennement affectés » auxquels s'ajoutent les quantités de semences améliorées, fertilisants et pesticides distribués et utilisés en 2003 et les besoins en semences améliorées pour 2004. Enfin les montants d'aide alimentaires sont décrits avec les pourcentages de population bénéficiaire par district de 2001 à 2003 et les pourcentages ramenés à la population totale et les fourchettes estimatives des pertes et productions et les nombre de bénéficiaires pour 2004 avec trois catégories de situation agricole « bonne, moyenne, mauvaise ». S'ajoutent enfin les rapports finaux meher de 2002 et belg 2002 et 2003 et le rapport intermédiaire meher 2003.</footnote>
de réunion de *briefing*. Or, il s'avère que lors de la quantification des besoins durant les évaluations, les documents centraux qui servent à la prise de décision se limitent à quelques documents : les moyennes des récoltes/pertes et le nombre de bénéficiaires équivalent ; les fourchettes estimées de pertes et bénéficiaires des trois *scenarii* estimatifs, les moyennes des productions et pertes agricoles par district et enfin les pourcentages des activités rémunératrices de revenus. Lors de la rédaction, les rapports d'évaluation du *meher* de l'année précédente et du *belg* servent de modèle d'écriture. Enfin, des modèles de formulaires sont fournis avec ces kits de dossiers pour être photocopiés et remplis par les districts48. Les autres documents finissent froissés au fond des sacs ou prennent la poussière sur la plage avant de la voiture.

En cours d'évaluation, ces documents deviennent aussi des enjeux de pouvoir entre les membres d'une même équipe, pour qui la possession du classeur de documents et la maîtrise des échanges des formulaires auprès des agents de districts désignent le véritable chef d'équipe dépositaire de l'autorité. En effet, l'emprunt ou la consultation du fameux classeur confié en un seul exemplaire au chef d'équipe relève parfois d'un véritable exercice de diplomatie. Quant à la responsabilité de faire remplir les formulaires par les autorités, les membres de l'équipe peuvent rivaliser pour donner en premier leur copie de formulaire, parfois dupliqué en anglais ou en amharique. Enfin, les rapports écrits sont la matrice précieuse de la (re)production du SAP, grâce aux données chiffrées qui constituent la base de référence pour les négociations et grâce à leur contenu narratif, qui est machinalement « copié-collé » lors de la rédaction du rapport final.

### c) Le chiffre comme gage d'expertise et de soumission hiérarchique

Nous avons pu constater combien le chiffre constitue le fil rouge du dispositif du SAP tant dans le contenu final des comptes rendus que lors du processus d'évaluation, au point même que nous avons pu conduire une « ethnographie du chiffre ». Le chiffre s'impose comme vecteur central des processus décisionnels malgré la récurrence des carences méthodologiques et organisationnelles, et ce, jusqu'à parfois réduire l'évaluation en un exercice de quantification vidé de tout contenu. Personne n'échappe au « dictat » du chiffre : nous avons aussi pu voir comment les experts ont développé un savoir-faire empirique inédit fondé sur l'observation du paysage pour traduire les dégâts agricoles en pourcentages et produire des résultats précis à l'unité près, à partir de moyennes approximatives et de compilations hasardeuses sans jamais effectuer de mesure. Ils sont sommés de fournir des données brutes, des pourcentages et des moyennes, à partir desquels peuvent se bâtir les catégories dont découlent les modalités de distribution de l'aide alimentaire. Nous avons vu qu'au démarrage d'un cycle saisonnier d'évaluation, lors des séances de *briefing* à Addis-Abeba, le cadre est posé par les donateurs, les agences internationale et gouvernementale en s'appuyant sur les
données et moyennes des années précédentes, sur les catégories des scenarii indicateurs bâtis sur des fourchettes de chiffres. Tout le travail s'apparente finalement en des résolutions d'équations à inconnues multiples, pour retomber sur les résultats escomptés de ces scenarii quantifiés.

Les indicateurs chiffrés permettent ainsi d'établir les catégories quantifiées des risques et de procéder
à leur classement par ordre de gravité à chacune des étapes du SAP. Dans les communes, l'agent de
développement doit cocher la situation « affectée, moyenne et normale » dans ses rapports mensuels
et les agents de districts procèdent également à une classification des communes. Au DPPC régional
de Bahir Dahir, un forcasting data expert est en charge de traiter l'ensemble des données pour
déterminer l'échelle des risques alimentaires régionaux selon un barème de gravité de 1 à 6
(supérieur/meilleur/égal/moins bonne/grave, etc.) en compilant les données des zones et de woreda
déjà classées sur ce modèle de graduation. Il est notable que cet expert ne participe en rien aux
evaluations mais qu'il reste concentré à la production de données brutes. À cette époque, il
m'explique que le projet est de « digitaliser toutes les données pour les modéliser et visualiser de
façon simple les tendances de la situation. » Passionné par son travail, il me montre des piles énormes
de rapports qu'il a la charge de compiler. Au niveau fédéral, la catégorisation se traduit aussi sous
forme de scenarii « bons, moyens, mauvais », sur la base de fourchettes chiffrées qui serviront de
base de référence aux équipes d'évaluation lors des négociations, dont le but ultime est de classer
chaque district dans l'une de ces catégories. Enfin, la mise en forme expurgée de cette catégorisation
est la carte, produite à Addis-Abeba pour l'ensemble du pays et disponible sur les sites de SAP et
dont les représentations par couleurs « rouge/orange/vert » permettent une lecture rapide et
compréhensive de la situation générale, de façon à identifier les priorités et déclencher les
programmes d'aide. À partir de 2004, d'autres catégories exprimées en pourcentages sont venues se
surajouter : les catégories de populations « chroniquement affectées » et les « sévèrement affectées »
avec la mise en place du Safety Net, où seules les deuxièmes peuvent bénéficier de l'aide alimentaire;
les catégories socio-économiques découlant des enquêtes des Household Economy Approach
généralisées par SCF distinguant les populations « riches », « moyennes » ou « pauvres » ; les
catégories de genre, différenciant les « bénéficiaires » féminins et masculins.

Procédant par « segmentations spatiales et temporelles du monde » (Bowker et Star, 1999, p. 10), ces exercices de catégorisation, de « classement normatif » et de « taxonomie » poussent de plus en plus loin les représentations de mondes réifiés vers des systèmes abstraits calibrés selon les besoins institutionnels (Douglas, 1999 ; Herzfeld, 1992). Une fois les catégories « cohérentes, exclusives et complètes » (Bowker et Star, 1999, p. 10) établies et adoptées, les processus de catégorisation sont souvent oubliés, « enfouis dans les archives » (id., p. 45) au point qu'ils s'apparentent à un processus de sacralisation des institutions placées hors de toute critique ou analyse (Douglas, 1999). Les
principes de construction des catégories statistiques sont déterminés par les caractéristiques administratives et les impératifs de gestion et traduisent toujours le point de vue de l’administration sur son propre fonctionnement (Briand, Chapoulie et Peretz, 1979), où, dans le cas de l’aide humanitaire, la catégorisation du social est déterminée par la nature de l’aide apportée par les institutions humanitaires : le social est réduit à son aptitude à recevoir ou non l’aide apportée.

Il apparaît aussi que le chiffre, comme outil technique, incarne et nourrit la légitimité bureaucratique et celle de l'expertise de l'État moderne dans le contrôle des populations. L'efficacité de la quantification résulte aussi d'une stratégie d'intervention bureaucratique pour gouverner et administrer le monde selon des standards et des mesures uniformes. En combinant les normes de l'univers de la science et celles de l'administration rationnelle, les registres de la bureaucratie et ceux de l'expertise, la quantification et les statistiques ont participé au processus de construction de l'État moderne rationnel et scientifique, à son unification et à son administration (Desrosières 2000 et 2008 ; Porter, 1995). La quantification serait une des formes de « gouvernementalité » les plus douces et les plus envahissantes des États modernes, rendant ainsi les individus gouvernables (id.). L'usage des statistiques est conforme au modèle rationnel légal de la bureaucratie<fnref n="80" />, – dans le sens où l'universalité des méthodes statistiques et des données chiffrées « répétables à l'identique, transportables, généralisables » permet théoriquement d'«assurer la justice des relations entre les hommes » et de « garantir la justesse des étalonnages des choses » (Desrosières, 2008, p. 45). L'objectivité signifie le règne de la loi sur l'individu, des standards publics sur les intérêts personnels au point que « l'objectivité comme impersonnalité est souvent confondue avec l'objectivité comme vérité » (Porter, 1995, p. 74). Ainsi, comme « concepts compacts, encapsulés dans des formules concises » (Desrosières, 2000, p. 7), les chiffres et statistiques constituent un objet consistant qui permet, par la classification des faits, leur mise en corrélation et en formules érigées en lois scientifiques, de décrire la réalité du monde et d'agir sur lui. Le pouvoir des bureaucrates étant inséparable de leur objectivité, les normes fondées sur des moyennes renforcent ainsi leur crédibilité. Pour autant, si les données quantitatives fondent la légitimité des actions administratives parce qu'elles fournissent des standards contre les jugements individuels, elles requièrent d'être validées et acceptées par les personnes en charge de les produire, de façon à impulser une direction aux activités ainsi mesurées. Plus précisément, le rôle administratif des chiffres dépend du type d'organisation bureaucratique, d'une

<footnote n="80">⁸⁰ Notons qu’en dépit de sa concordance avec le registre rationnel-légal, le chiffre appartient aussi à un registre quasi religieux de « magie statistique » qui peut « manipuler sans les déformer des objets macrosociaux » en « circulant sans efforts entre plusieurs niveaux de réalités dont les modes de construction sont pourtant fort différents » (Desrosières, 2008, p. 92). Érigé en morale au XIXe siècle par les penseurs positivistes, le chiffre devait aider à l’élévation morale de la société en remplaçant la subjectivité et égoïsme individuels par la rigueur de règles générales impartiales, sous une forme de « rituel religieux » (Porter, 1995, p. 74).</footnote>
part, et d'autre part, de la culture technique ou mathématique des acteurs organisationnels. Theodore
Porter, dans *Trust in Numbers* (1995) illustre avec finesse comment l'exercice de quantification
bureaucratique résulte de l'interaction entre des méthodes quantitatives et des routines
administratives, ou du « mariage entre savoir technique et pouvoir politique » (p. 115). Il montre
comment au sein de l'administration française technocratique dominée par les ingénieurs issus des
grandes écoles, l'expertise quantifiée des projets publics du début du XXe siècle est en permanence
soumise à une mise en tension entre d'une part, « l'exercice du rituel de quantification » (id., p. 117)
découlant de la culture mathématique légitimant le corps d'élite d'experts et d'autre part, la structure
routinière décisionnelle administrative des projets publics laissant une grande marge de manœuvre
aux politiques (municipalités, préfectures, députés). Ces routines sont elles-mêmes enchâssées dans
une « culture administrative française » (id., p. 142) caractérisée par sa forte hiérarchisation, sa
centralisation, le poids de la méritocratie et la compétition et l'omniprésence de règles rigides.

Sur notre terrain d'enquête, nous pouvons effectivement constater que le chiffre devient le gage de
l'expertise. Mais il s'avère également que son usage est le signe de la soumission à l'autorité
hiérarchique au point que lors de l'exercice de quantification, un même schème de pensée performatif
peut être adopté, relayé, entretenu parfois même jusqu'à l'absurdité. En effet, lors des évaluations du
meher 2003 (en octobre-novembre), un jeune chef d'équipe, Girma, diplômé en licence de
mathématique et météorologue au département de météorologie national se targuait de son approche
« objective » et « scientifique » lors des évaluations. Lors du briefing général à Addis-Abeba, la
responsable du Pam avait insisté à ce que les équipes puissent distinguer les « bénéficiaires »
masculins et féminins, pour répondre probablement aux luttes contre les discriminations de genre de
l'aide alimentaire chères aux agences des Nations unies. Si ces précisions peuvent éventuellement
remonter a posteriori via les listes établies nominativement dans les villages, la phase d'évaluation ne
peut en aucun cas restituer cette distinction de genre, limitée à produire des chiffres globaux de
bénéficiaires. Pour autant, Girma, fort de sa prime expérience et de sa fonction de chef d'équipe, s'est
efforcé lors de la rédaction du rapport final d'ajouter un tableau des pourcentages hommes/femmes
précis à l'unité près<fnref n="81" />. En réaction à mes commentaires sur l'incongruité de publier des chiffres aussi
précis sur la base d'approximations, il me répond confiant : « Je sais ce que je fais. Je suis
mathématicien ! » Dans le même registre obsessionnel du chiffre, il inclue dans le rapport des
tableaux entiers alignant les prix des denrées disponibles sur les marchés de chaque district, sans
broncher devant les sarcasmes de l'ancien du DPPC, Zérihun, qui juge que « personne ne lira un tel
tableau, complètement inutile. » Girma s'obstine aussi à transcrire dans le rapport final les données

<footnote n="81">⁸¹ Il a pondéré les montants globaux de bénéficiaires obtenus lors des négociations successives avec les pourcentages hommes/femmes du recensement officiel par district.</footnote>
des productions à la virgule près, en alignant les décimales, les 426,75 quintaux de productions céréalières et 25,15 hectares malgré nos remarques amusées. Lors d'une des phases de rédaction, alors qu'il transcrit un pourcentage de 69 % et que je lui suggère d'écrire plutôt 70 %, il rectifie nerveusement : « Je ne pourrai pas justifier cette modification auprès de l'administration de la zone. » Ainsi, pour le jeune mathématicien Girma qui ne doute en aucun cas de la validité intrinsèque des chiffres, la retranscription précise de ces derniers est l'indicateur d'un travail sérieux et professionnel mais aussi un signe de respect des procédures et de soumission à l'autorité hiérarchique.

Plus en amont, la phase de production des chiffres dans les villages est révélatrice de la place centrale occupée par les chiffres dans cette architecture institutionnelle et dans l'équilibre de la soumission hiérarchique. Lors des mes séjours villageois, j'ai également eu l'occasion en novembre 2003 d'observer l'étape initiale de quantification des récoltes procédée par un agent de développement<sup>82</sup> dans une commune du district de Dehanna.

Appelé par les villageois pour constater des dégâts causés par la grêle sur des champs de pois chiches dans un village, le jeune homme n'a procédé à aucune mesure physique, ni des champs ni des dégâts. Par contre, en présence du chef de village, il a visité une à une chacune des parcelles, demandant à chaque fois leur superficie au propriétaire pour ensuite estimer *de visu* le pourcentage de surface affectée. Outre le fait qu'il jauge visuellement les proportions de perte et qu'il se base sur les déclarations verbales des propriétaires, le jeune homme procède à l'issue de sa tournée à de laborieuses gymnastiques arithmétiques pour parvenir au pourcentage des pertes de récolte de pois chiche causées par la grêle sur le village. Il additionne chaque estimation de parcelle affectée, dont il divise le total par le nombre de parcelles visitées pour en tirer le pourcentage moyen de surface affectée. Recalculée en hectares, cette dernière est ensuite convertie en quantité, sur la base d'un rendement théorique pour exprimer les pertes en quintaux. Comme les paysans lui ont donné la surface de leur champ en unité de mesure traditionnelle (le *Temad* ou *Tinde*), il convertit automatiquement les surfaces traditionnelles en hectares (4 *Temad* équivalent à 1 hectare). Cette conversion est également source d'erreur car le *Temad* – qui est la surface labourée en une journée par une paire de bœufs – prend en considération des notions de temps et d'espace et varie selon la qualité et l'orientation des terres. Malgré ces accumulations d'approximations et d'erreurs de calcul, il inscrira les données à l'unité près dans son rapport, en expliquant : « Je dois le faire parce c'est

<footnote n="82"><sup>82</sup> Nous reviendrons plus en détail sur le rôle joué par ces agents villageois, mais leur fonction de représentant technique du ministère de l'Agriculture dans les communes réside à impulser les programmes nationaux de développement et à faire remonter les données officielles sur l'état des récoltes. À la source des premières estimations chiffrées des récoltes, ils fournissent des rapports hebdomadaires et mensuels des activités aux autorités de district comprenant les cumuls de dégâts agricoles par type de récoltes par commune, données qui sont ensuite cumulées par district avant d'être envoyées dans les zones, voire transmises aux équipes d'évaluation nationale.</footnote>
ainsi, on m'a demandé de fournir des données chiffrées et précises. » La façon de procéder de cet agent de terrain s'avère pourtant être la plus précise, car les autres agents de développement rencontrés lors de mes enquêtes, après m'avoir longtemps récité les procédures théoriques de mesure des dégâts apprises au collège, ont fini par m'expliquer qu'ils se contentaient plutôt des notesenvoyées par les chefs de villages pour calculer leurs données avant de les transmettre aux districts.

<figure><img src="image_26.png" /><figcaption>**Illustration 22** : Agent de développement en train de « mesurer » les surfaces d'un champ abîmé (Dehanna woreda, 2003) (source : F.Enten, 2003)</figcaption></figure>

Si la plupart des membres des équipes d'évaluation font une entière confiance à la précision de ces données brutes livrées par les districts, seuls quelques membres des équipes d'évaluation ou certains techniciens de districts connaissent pertinemment les approximations récurrentes procédées en amont par les agents de développement et les districts. Mais lorsque j'essayais d'aborder ce sujet lors des réunions, la question était de toute évidence hors sujet, le but de la réunion étant bien de produire des données chiffrées et non pas de les remettre en question dans leur fondement même. Nous verrons comment cette connaissance des coulisses de la fabrication des chiffres devient un atout dans les jeux de négociations des experts face aux administrations de district. Pour autant, lors de la rédaction de rapport, Zérihun persiste lui aussi à aligner les décimales et virgules des chiffres dans les rapports
finaux. En dépit des connaissances des carences, la précision du chiffre devient le gage de la méticulosité de l’évaluation bien plus que le respect des méthodologies elles-mêmes. Elle est aussi la traduction de la soumission à l’ordre hiérarchique bureaucratique.

### d) La ritualisation opératoire des normes bureaucratiques

Erigées en mise en scène automatique, répétitive et formelle, l’usage des normes bureaucratiques et du registre rationnel légal qu’elles véhiculent s’apparente à un rituel, dans le sens où le rituel est « constitué par des séquences ordonnées de mots et d’actes (...), dont le contenu et l’arrangement sont caractéristiques à des degrés variés de formalisme (conventions), de stéréotypes (rigidité), de condensé (fusion) et de redondance (répétition) » (Tambiah, 1990, cité par Herzfeld, 1992, p. 18). Elles « créent et transmettent des schémas de valeurs, d’idées et de systèmes symboliques façonnant les comportements » (Louis, 1983, p. 43). L’anthropologue Michaël Herzfeld compare la bureaucratie à un « système rituel religieux » séculier voué à la production de valeurs transcendantes portées par l’État (Herzfeld, 1992, p. 10). Il développe l’idée que la bureaucratie est l’instrument symbolique de l’État permettant de traduire les valeurs sacrées des idéologies nationales en termes sociaux, telles que l’identité nationale<sup>83</sup>. La ritualisation des tâches administratives, formelles et routinières, joue un rôle clé dans la consolidation du pouvoir de l’État, en réaffirmant continuellement l’identité transcendante de ce dernier et l’immanence de ses idéologies nationalistes, tout en étant un marqueur de frontière entre la bureaucratie et la société<sup>84</sup>. La reproduction des normes bureaucratiques – telles que la forme écrite, les règles, les textes légaux et le chiffre – symbolise ainsi la permanence et la fixité des lois en incarnant la capacité de l’État et de ses représentants à assumer la stabilité et l’unité. En quelque sorte, « le maintien du pouvoir repose sur la réification des significations à travers l’amalgame des formes » (id., p. 120) et sur la « fétichisation du langage » (id., p. 118), voire sur l’usage de la carte comme « talisman » de l’autorité (Harley, 1995, p. 47).

Selon les travaux en sociologie sur la symbolique des organisations, la ritualisation des normes bureaucratiques et des principes de standardisation, hiérarchisation et d’impersonnalisation du cadre formel rationnel-légal permettrait de traduire les termes généraux de « l’idéologie fondamentale » institutionnelle en termes pratiques d’une « idéologie opératoire », de façon à ceque le « sacré » devienne « légitimité », le « mythique » devienne « officiel », que les idées se transforment en actes

<footnote n="83"><sup>83</sup> L’identité nationale fusionne les principes de l’unité d’un idéal et celles d’une communauté de croyants, eux-mêmes définis par les notions de sang et de parenté forgeant les notions de nationalisme. À travers l’exercice de catégorisation et de réification de la société, elle contrôle la définition des formes concrètes de l’identité du citoyen en articulant les critères d’appartenance et d’exclusion à la communauté.</footnote>

<footnote n="84"><sup>84</sup> À ce titre, l’indifférence serait le témoignage de la dominance des intérêts de l’organisation étatique sur ceux des particuliers, de la primauté du transcendantal sur le particulier.</footnote>
pratiques (Abravanel, 1983). Ce à quoi participent les normes bureaucratiques, telles que l'organigramme, les logos, les métaphores de la mission administrative, les rapports annuels, etc., servant à la fois de fonctions organisationnelles concrètes « instrumentales » et de fonctions abstraites et « expressives » (Daft, 1987). Enfin, au centre de ce cadre formel, le chiffre qui s'impose comme la pierre angulaire du SAP en légitimant la bureaucratie et l'expertise, permet de « comprendre plus efficacement la réalité en réduisant la qualité en quantité » (Abravanel, 1983, p. 274). Il valide la vérité du mythe institutionnel de la mission humanitaire par des effets quantitatifs.

## IV. CONCLUSION DU CHAPITRE 2

Si les normes officielles du SAP éthiopien s'imposent d'abord comme des normes écrites, elles sont aussi mises en scène comme normes visibles et comme normes comportementales. Elles se lisent dans une mise en scène simultanée de la structure officielle du pouvoir (organigramme), d'un « décalogue administratif » (principes moraux, pratiques et déontologiques), de la mission rédemptrice du développement rural doublée de slogans illustrés de propagande, ainsi que des outils cognitifs (tableaux, organigrammes, cartes) sur lequel repose cet ensemble. Ces normes se lisent aussi à travers l'occupation de l'espace des bureaux et de la tenue vestimentaire du fonctionnaire se distinguant du monde extérieur, voire dans la maîtrise de la circulation des documents écrits, rapports et formulaires, exprimant les principes de hiérarchie et d'impersonnalité bureaucratiques. Elles nous renseignent sur l'expression d'un pan de la culture administrative officielle. Sans être confondue avec la structure sociale elle-même, cette dernière est à comprendre comme la combinaison de représentations communes et de ses propres règles intériorisées pour produire, communiquer, contrôler, décider, informer, etc., ainsi qu'une volonté d'entreprendre des projets collectifs (Sainsaulieu, 1997). Elles sont le « produit émergeant de symboles, significations et valeurs négociés implicitement et/ou explicitement dans les interactions sociales des participants à l'organisation et partagés à des degrés divers suivant les interactions. Elles vont influencer à un certain niveau les limites de la rationalité des individus, dans un sens identique, mais à des degrés différents suivant chaque individu et chaque cas » (Rojot, 2005, p. 479). La mise en scène à travers le rapport écrit et la quantification procède d'un fort investissement de forme des normes bureaucratiques, qui conduit à leur ritualisation. Elles deviennent des marqueurs symboliques de légitimité de l'expertise et de la bureaucratie ainsi que de l'autorité hiérarchique pour rendre opératoire l'idéologie du mythe institutionnel du développement, grâce auquel l'administration devient un « projet civilisateur » (Sainsaulieu, 1997, p. 207).
Sur ce terrain d'observation, nous pouvons constater que les normes officielles de l'humanitaire se confondent avec les normes bureaucratiques de l'administration éthiopienne. Il est difficile de distinguer les normes exogènes – qui seraient issues des institutions de l'aide internationale – des normes endogènes – issues des institutions éthiopiennes -. Les normes humanitaires auraient été totalement phagocytées par l'administration éthiopienne, pour produire ce que j'appellerais des normes « bureaucratico-humanitaires », tant le panachage est poussé, tant elles sont convergentes et fusionnelles. Sur notre terrain, nous pouvons avec peine distinguer l'impulsion des agences humanitaires dans l'imposition du calendrier et du tempo du SAP, l'apport de certains critères (genre, catégories *accute/chronic* ou socio-économiques) issues de leurs propres catégories opératoires ou de méthodologies (méthode *Household Economy Approach*). Mais très vite, ces critères et méthodes se fondent dans le schéma du fonctionnement administratif éthiopien, produisant le panachage auquel nous assistons, non dépourvu de contradictions idéologiques sur la place accordée à l'aide alimentaire. Si ces normes officielles sont imprégnées du registre rationnel-légal bureaucratique, elles procèdent aussi d'un panachage de registres, puisant à la fois dans le registre religieux pour légitimer la mission du développement et dans le registre autoritaire pour imposer cette dernière.

Enfin, si ce degré de lecture ne dévoile encore qu'en filigrane la façon dont le registre autoritaire de la hiérarchie bureaucratique confondue avec celle du parti s'incorpore aux normes officielles du SAP, il apparaît que la norme chiffrée occupe une place déterminante dans ce processus. En effet, plus encore que pour les SAP internationaux, il ressort des SAP éthiopiens que le chiffre constitue une « sous-norme » centrale des normes bureaucratiques – avec la hiérarchie, l'écrit et la classification. « Scripteur » (Latour, 2000) qui circule le long de la chaîne de traduction au gré des interactions entre les acteurs organisationnels pour construire les catégories quantifiées nécessaires aux institutions de l'aide, le chiffre s'impose à la fois comme un langage commun et un objet social performatif. Lié à sa réputation d'objectivité et de rigueur, le chiffre devient un objet social efficace qui s'impose à la fois comme constituant du pouvoir du régime autoritaire éthiopien, exprimant la soumission à l'autorité hiérarchique au sein de l'administration éthiopienne et comme pierre angulaire de la légitimité des institutions humanitaires. Objet partagé communément entre les experts des agences internationales et de l'administration éthiopienne, il représente la convergence ultime des normes humanitaires et des normes bureaucratiques, agissant à la fois comme symbole et vecteur de l'impartialité humanitaire et de l'autorité – voire de l'autoritarisme – bureaucratique.

Aussi, tel un fétiche ou un talisman de l'expertise, l'usage ritualisé du chiffre le vide de sens pour n'en conserver qu'une mise en forme quantifiée qui fait basculer le SAP dans une réalité virtuelle, au point que le concept d'« ordre virtuel » des normes formelles (Giddens, 1987) peut être entendu au sens premier. Les SAP éthiopiens sont donc des instruments qui instituent « la numérisation du
politique » (Ogien, 2010, p. 36), en conduisant l'action publique par l'assujettissement de la décision
à une information statistique produite à partir des données intégrées, qui, parce qu'elles sont
homogénéisées et stockées dans des bases rendues compatibles, peuvent être traitées de façon
particulière selon les requêtes et les circonstances, sans limite dans le temps. Toute information
relative au monde extérieur paysan est immédiatement traduite en pourcentages, de façon à trouver
sa place dans la réalité virtuelle des classifications et des normes officielles bureaucratiques. Et
paradoxalement, malgré leur dimension virtuelle, la permanence des chiffres, des statistiques et des
catégories repose ainsi sur la présomption de leur validité, car « devenus officiels, ils deviennent
incroyablement réels » (Porter, 1995, p. 42). Le chiffre devient réalité.

Pour finir, nous pouvons noter que le triple enjeu des SAP éthiopiens se retrouve de façon plus ou
moins prononcée dans ses normes formelles écrites ou visibles. Le passage des aides d'urgences aux
aides structurelles se perçoit à travers les affiches de propagande placardées dans les bureaux ou à
travers les changements de critères d'évaluation et les tâtonnements qu'ils induisent. Le maintien du
consensus entre les donateurs et l'État éthiopien s'exprime dans le processus de co-construction des
normes professionnelles du SAP éthiopien conduisant à cette fusion entre les normes humanitaires et
bureaucratiques et ses adaptations au gré de l'évolution des politiques de l'aide et des techniques des
SAP internationaux. Par contre, la dimension politique du maintien du pouvoir de l'État-parti et de la
redistribution de la rente humanitaire est moins visible. Si le rapport écrit et le chiffre expriment sans
ambiguïté la détention du pouvoir bureaucratique et la soumission à la hiérarchie, la fusion entre
l'autorité administrative et le parti unique d'une part et les logiques politiques de redistribution de la
rente de l'aide alimentaire, d'autre part, se laissent à peine entrapercevoir, occultées par la consistance
de la mise en forme rationnelle-légale des normes officielles. Seule l'exploration des dynamiques
informelles des normes pratiques des SAP (chapitre 5) nous permettra d'approfondir ces questions
des processus sociaux et croisés de ritualisation du chiffre et de soumission à l'autorité hiérarchique
de l'administration éthiopienne.
Nous avons pu constater plusieurs niveaux de panachages des normes formelles des SAP, les uns agissant au niveau macro et structurel par la combinaison des registres émotionnel, technique et moral, d'autres au niveau méso et institutionnel, par la fusion avec les normes bureaucratiques éthiopiennes, et d'autres au niveau micro, couplant formel et informel. Perceptible au niveau macro, l'évolution par empilement et emboîtement des normes formelles des SAP visibles sur le Net résulte de la combinaison multi-factorielle des représentations des famines, des politiques et des programmes de l'aide qui en découlent, des logiques institutionnelles distinguant les réponses d'aides d'urgences humanitaires et les aides structurales gouvernementales, le tout étant conditionné par des jeux d'alliance et d'opposition entre groupes d'acteurs stratégiques, ONG, agences internationales, donateurs, médias, gouvernements et réseaux de communauté épistémique. À l'échelle institutionnelle, les normes technico-scientifiques des SAP internationaux se panachent avec les normes professionnelles de la bureaucratie éthiopienne, produisant des normes « bureaucratico-humanitaires » ponctuellement mixées avec des registres religieux. À l'échelle micro de la pratique quotidienne des experts, nous pouvons percevoir à ce stade de l'analyse que le mixage informel des normes professionnelles des SAP avec les autres registres conduit à l'usage quasi ritualisé du chiffre et de l'écrit, où se lisent en filigrane les rapports de soumission au pouvoir autoritaire de l'administration éthiopienne et les enjeux de (re)distribution de la rente humanitaire, matérielle ou symbolique. Les normes officielles « bureaucratico-humanitaires » du SAP éthiopien apparaissent donc comme le produit du croisement des politiques du régime alimentaire humanitaire et du régime autoritaire de l'État-parti éthiopien.

Ces mixages de normes formelles opérés à différents niveaux sont donc à lire comme l'objet et le vecteur social des consensus et des luttes autour des enjeux de l'aide humanitaire, dont les orientations se négocient à travers les méthodologies, les modalités d'évaluation et les résultats chiffrés du SAP. Ainsi, l'efficacité d'alerte et de mobilisation des acteurs sociaux des SAP prévaut sur son objectivité revendiquée par ses normes technico-scientifiques et rationnelles légales, parfois même en couplant ces dernières avec les registres émotionnels et moraux. Les enjeux politiques de l'aide internationale, autour desquels se mobilisent les communautés épistémiques humanitaires, les donateurs ou des instances de régulations telles que l'OMC, s'entrecroisent avec les enjeux locaux qui s'inscrivent dans des processus de co-construction du savoir sur les crises et d'élaboration des politiques alimentaires locales mobilisant acteurs gouvernementaux et humanitaires.
# PARTIE II

---

## NORMES HUMANITAIRES ET NORMES BUREAUCRATIQUES ÉTHIOPIENNES : SOCIOLOGIE ET PERSPECTIVES HISTORIQUES

Dans cette partie, nous chercherons à caractériser la nature et la dynamique des normes des organisations humanitaires et de l'administration éthiopienne au travers de lectures historiques enrichies par des travaux socio-anthropologiques et une ethnographie des sites web humanitaires.

Nous commencerons par revenir sur la définition ambigüe de l'humanitaire. Puis, en suivant un déroulé chronologique, nous retracerons les processus de construction historique des normes humanitaires (chapitre 3) et de la bureaucratie éthiopienne (chapitre 4). Quelques analyses plus transversales nous restitueront quelques caractéristiques de ces institutions, nous permettant de mieux cerner les enjeux de leurs normes respectives, en les inscrivant dans les mutations sociétales ou basculements politiques plus larges. Nous tenterons de dresser une typologie des registres (sous-normes) structurant ces organisations. Enfin, nous concluerons brièvement en revenant sur les caractéristiques communes de ces normes, précisant les modalités de leurs articulations dans le cadre de l'aide internationale en Ethiopie.
Prolongeant les constats de l'impossibilité d'établir une définition univoque de l'humanitaire, nous chercherons dans ce chapitre à préciser les contours de cet objet à travers ses ambiguïtés constitutives, et ce, à la fois par une ethnographie des annuaires et sites web officiels des organisations de l'aide et par une lecture historique de la construction des causes humanitaires. Nous verrons que l'humanitaire s'articule principalement autour des principes universalistes et de normes techniques standardisées, couplant normes éthiques idéalistes et normes techniques pratiques.

Nous rappellerons tout d'abord les glissements sémantiques des définitions académiques qui s'opèrent entre philanthropie et humanitaire. Nous montrerons ensuite comment les acteurs institutionnels au sein du dispositif nébuleux de l'aide sont soumis à des relations de concurrence et de complémentarité et tendent à se distinguer, non plus à travers les registres d'intervention de l'urgence ou du développement aujourd'hui largement mixés mais plutôt par le respect des principes humanitaires universalistes et de normes standardisées. Enfin, nous tenterons d'illustrer comment l'humanitaire contemporain est le produit de constructions sociales s'inscrivant dans un processus historique de « rupture continuité » de pratiques et d'idéologies d'origines variées, rythmé par les conflits et catastrophes et porté par la circulation d'hommes et d'idées, le tout aboutissant à la formalisation de normes techniques standardisées et au partage de principes universels.

Cette double lecture macro et historique de l'humanitaire nous montrera comment la reformulation et le réajustement continus des champs d'intervention, des normes et des principes humanitaires aboutissent à une juxtaposition de cadres interprétatifs qui confère à sa définition son caractère ambigu, évolutif et relatif et conduit à des actions composites et hybrides.

# I. LA POLYSEMIE DU TERME HUMANITAIRE

## 1. La recherche d'une définition introductive

La multiplicité des angles par lesquels les innombrables travaux en sciences sociales et politiques rendent compte de l'humanitaire ne facilite pas la tâche de poser une définition « choisie » en guise d'introduction. La bibliographie multidisciplinaire<sup>85</sup> consacrée à l'humanitaire se situe au carrefour

<footnote n="85"><sup>85</sup> Je ne citerai ici que les auteurs principaux auxquels je me suis référé. En sciences politiques, il s'agit de Michaël Barnett et Thomas G. Weiss, de Craig Calhoun, de toLarry Minear et d'Emil Cock. Les travaux juridiques sont ceux de Françoise Bouchet-Saunier, de Patricia Buirette et Philippe Lagrange et de Maurice Flory. Les publications de Michaël Barnett,</footnote>
des sciences politiques et juridiques, de l'histoire, de la sociologie, de l'anthropologie critique ou empirique, incluant les ouvrages des professionnels ou experts humanitaires. Un premier survol de cette abondante littérature nous conduit à émettre deux observations. Tout d'abord, la difficulté d'identifier une définition générale de l'humanitaire découle du fait que ce domaine est le plus souvent abordé directement par le biais de thématiques spécifiques, telles que les réfugiés (Agier, 2008 ; Foxen, 2009 ; Fresia, 2009, etc.) ou les catastrophes (Revet, 2007), les dispositifs et les acteurs institutionnels (Atlani-Duault, 2005 ; Blanchet et Martin, 2006 ; Brodiez, 2009 ; Dauvin et Siméant, 2002 ; Siméant et Dauvin, 2004, etc.), la mise en œuvre de programmes médicaux ou nutritionnels (Fassin, 2010a et b ; Olivier de Sardan, 2008 et 2011), les techniques de communication (Dauvin, 2009 ; Pérouse de Montclos, 2009) et la mobilisation d'un registre de la morale émotionnelle (Fassin, 2010a, etc.) ou religieuse (Duriez, Mabille et Rousselet, 2007).

Aussi, malgré cette grande diversité de traitement, nous pouvons observer que les définitions de l'humanitaire ne mobilisent que trois registres principaux, qui sont les registres juridique, moral et pratique. Les références juridiques privilégient les principes universalistes de la philosophie des droits de l'homme et du Droit Humanitaire international, en centrant de façon normative le respect strict des principes de neutralité, d'impartialité et d'indépendance dégagés des agendas politique ou religieux (Flory, 1996). La morale humanitaire se caractérise par son idéologie porteuse de valeurs transcendantes pour l'amélioration des conditions de vie humaine et d'amoindrissement de la souffrance humaine (Barnett, 2011 ; Fassin, 2010a ; Redfield et Bornstein, 2011). Enfin, les considérations pratiques sur les contextes d'interventions, tantôt centrés sur les crises et catastrophes, tantôt débordant sur des aspects plus structurels, caractérisent l'aide humanitaire comme une action organisée hors des frontières, s'appuyant sur des techniques rationnelles adaptées aux urgences ou aux appuis structurels (Barnett, 2011 ; Brauman, 2010). Certains auteurs s'accordent d'emblée sur le fait que la polysémie de ce terme « fourre-tout » reflète un univers multiforme, évolutif et aux origines diverses, pour recentrer sa définition autour de la référence à des idéaux et à des principes universalistes (Ryfman, 1999 et 2008 a ; Saillant, Richardson et Paumier, 2005 ; Saillant, 2007).

Concernant la question récurrente de savoir si l'humanitaire relève des opérations d' » urgence » ou de « long terme », nous pouvons constater que si la majorité des travaux l'associe implicitement à son acceptation traditionnelle relative aux actions de secours, dérivée des mouvements de la Croix

<footnote>Axelle Brodiez et Bruno Dumons, Philippe Ryfman m'ont apporté le principal de la réflexion historique. Les apports sociologiques de Luc Boltanski, d'Annie Collovald, de Pascal Dauvin et Johanna Siméant m'ont été d'un grand secours. Les travaux en anthropologie critique sont ceux de Michel Agier, Didier Fassin, Mariella Pandolfi, Peter Redfield et Francine Saillant. L'éclairage de l'anthropologie empirique m'a été apporté par les travaux de Laëtitia Atlani-Duault et Laurent Vidal, de Marion Fresia, Jean-Pierre Olivier de Sardan, Sandrine Revet et de Simon Turner. Enfin, les principaux ouvrages des professionnels ou experts humanitaires sont ceux de Rony Brauman, de Pierre Micheletti, de Philippe Ryfman et de Fabrice Weissman. Se référer à la bibliographie de cette partie pour un traitement exhaustif de mes sources.</footnote>
Rouge et du « sans frontiérisme », il est fréquemment décrit comme englobant ces deux registres institutionnels (Brauman, 2010 ; Saillant, 2007). Michaël Barnett distingue sous le terme commun d'humanitaire, l'humanitaire « d'urgence » et de « long terme », ce dernier étant qualifié d'un humanitaire « alchimique », par sa recherche d'élimination des causes de la souffrance humaine (Barnett, 2011, pp. 22 et 37). Les chevauchements fréquents entre les deux registres rendent difficile toute distinction entre « aide humanitaire » et « aide au développement », d'autant que les « récipiendaires », tout comme les acteurs des ONG, passent indifféremment de l'un à l'autre dans des contextes d'urgence chronique, où les interventions d'urgence privées s'insèrent dans des politiques publiques d'ordre structurel (Atlani-Duault, 2009 ; Olivier de Sardan, 2011). Les deux registres peuvent être regroupés dans un registre unique, tel que celui « d'aide internationale » proposé par Laëtitia Atlani-Duault et Jean-Pierre Dozon (2011) permettant de sortir de cette dichotomie institutionnelle « urgence/développement », pour les comprendre de façon complémentaire, mixte et alternative. Cette notion englobante permet d'intégrer le panachage des formes variées de l'aide, mixant les normes institutionnelles de « l'urgence » avec celles du « développement », les registres techniques avec les registres émotionnels, les modes de « gestion participative » ou « intégrée » avec ceux de la « substitution », en dosant les temporalités courtes et longues et en mélangeant les appartenances laïques ou confessionnelles, les actions à ancrage local ou international, etc.

Enfin, nous pouvons simplement retenir que nous sommes en présence d'une aide humanitaire dès
lors que des groupes s'en réclament et participent à sa mise en œuvre (Atlani-Duault et Dozon, 2011).
Ainsi, après un rapide rappel lexical, nous proposons dans cette partie, comme le suggère Johanna
Siméant (2001 et 2004) de nous pencher sur les pratiques effectives des acteurs institutionnels, en
examinant l'énoncé de leurs étiquettes officielles. À travers les identités affichées se dessine la
multiplicité des fondements de leur légitimité, le tout façonnant les contours mouvants du champ de
l'humanitaire et créant ainsi un « espace de sens ambigu » (Tournier, 2001, p. 145).

2. Le glissement lexical de l'humanitaire

Le sens du terme humanitaire a subi plusieurs mutations depuis sa première apparition lexicale, où,
d'une signification d'essence philosophique, il s'est mué en un terme sociologique et politique, pour
couvrir aujourd'hui des champs d'actions diversifiés, tout en évoluant de l'adjectif au substantif
(Brauman, 2010 ; Lavoinne, 2002 ; Ryfman, 2008 a). En effet, les définitions savantes du XIXe siècle
jusqu'à la moitié du XXe siècle donnent à l'adjectif un sens philosophique abstrait et universel se
rapportant au « bien » et aux « intérêts de l'humanité », au « respect » et à « l'amélioration » de l'être
humain, avec pour synonyme le terme « philanthropique »<fnref n="86" />. Puis, le sens de l'adjectif glisse lentement vers l'action concrète. En 1948, le Petit Larousse utilise l'adjectif pour les institutions humanitaires (Jacquemart, 2000) quand le Grand Larousse l'applique en 1962 à une action qui « s'attache à traiter les hommes humainement » (cité par Lavoinne, 2002, p. 14). À partir de 1994, le Larousse nous explique par une belle formule tautologique que « l'Humanitaire » se réfère à « l'ensemble des organisations humanitaires et des actions qu'elles mènent » ainsi qu'à chaque » membre d'une organisation humanitaire » (cité par Ryfman, 1999, p. 15 et Lavoinne, 2002, p. 16). Quant à l'adjectif, il va, par des « ultimes avatars sémantiques » jusqu'à euphémiser les situations de guerre en « crise humanitaire » (Lavoinne, 2002, p. 15). Ce glissement reflète un processus historique d'incarnation de valeurs philanthropiques dans des normes, des pratiques et dans un dispositif institutionnel, dont la notoriété sociale est aujourd'hui acquise à travers les organisations et les médias (Brauman, 2010 ; Fassin, 2010a ; Ryfman, 1999 et 2008 a). Au sein de ce dispositif, un deuxième glissement s'opère sur la signification accordée à « l'action humanitaire ». Les définitions classiques se rapportent généralement aux situations d'urgence, de catastrophes naturelles et conflits armés et se caractérisent par la temporalité de l'urgence pour sauver des vies (Brauman, 2006 ; Fassin, 2010a ; Flory, 1996 ; Ryfman, 1999). Aujourd'hui, d'autres définitions moins restrictives dépassent la stricte aide d'urgence pour englober des activités liées à des contextes stables s'inscrivant dans des politiques structurelles, relevant de l'assistance technique et du développement (Atlani-Duault, 2009 ; Brauman, 2010), jusqu'à s'élargir à des projets d'appui à la bonne gouvernance et aux droits de l'homme (Copans, 2009 ; Minear, 2002). Sur le Net, les définitions rencontrées sur les sites généralistes (Wikipedia, 2011) ou les portails spécialisés (Observatoire de l'action humanitaire, 2011) accordent à l'aide humanitaire le sens élargi en mettant en avant la « forme de solidarité ou de charité », et ce, en englobant tout en distinguant « l'aide d'urgence des projets de développement ». Enfin, les différentes revues de presse dédiées à l'humanitaire reflètent la diversité des activités et contextes d'intervention mais accordent une place centrale aux urgences, selon la tendance bien ancrée des médias à « s'abreuver à l'urgentisme et au présentisme » (Saillant, 2007, p. 11).

<footnote n="86">⁸⁶ Apparu dès 1831, en pleine période utopiste et romantique, le terme « humanitaire » (ou humanitarisme) est repris à partir de 1835 par Lamartine pour désigner un sentiment d'appartenance commune à l'espèce humaine se manifestant par des actions philanthropiques envers autrui. Sous les plumes caustiques de Musset, Balzac et de Flaubert, le terme humanitaire sert à épingler la « sensiblerie » de la morale philanthropique (Brauman, 2010 ; Lavoinne, 2002 ; Tournier, 2001 ; Vergès, 2001).</footnote>
### 1. Le contenu disparate des Who's Who de l'humanitaire

La variété des acteurs et de leurs activités cataloguées dans les Who's Who modernes que sont les observatoires, annuaires et dictionnaires de l'humanitaire<fnref n="87" /> justifie le terme de mot-valise souvent employé pour qualifier l'humanitaire. Toutefois, les ONG y occupent une place de choix, ce qui nous pousse à émettre trois remarques. La première est relative à l'ambiguïté juridique des ONG qui participe, d'une part, à leur multiplication et à l'impossibilité de les recenser, et d'autre part, au brouillage des mandats des ONG dites humanitaires. En effet, conçue dans un sens large, l'expression ONG englobe une catégorie vaste et mal identifiée, définie par soustraction : ce qui n'est pas l'État, ni le marché, ni la famille<fnref n="88" /> (Siméant, 2004). Sans pouvoir s'entendre sur une définition, les juristes, sociologues, anthropologues et économistes soulignent que les ONG sont des structures d'origine privée issues des droits internes et pour lesquelles il n'existe pas de définition légale commune au niveau international, même lorsqu'elles sont associées à des organismes internationaux ou des actions d'envergure internationale. Cette absence d'existence juridique internationale accorde une plasticité permettant de recouper une multitude d'organisations aux statuts et mandats différents (Meyer, 2004) et entrainant le délitement d'« importantes distinctions porteuses d'une histoire et de compromis sociaux institutionnels » (Siméant, 2004, p. 17), jusqu'à associer ONG et syndicats professionnels (Ryfman, 2009 a ; Siméant, 2004)<fnref n="89" />.

<footnote n="87">⁸⁷ L'Observatoire de l'action humanitaire (2011) a été créé en 2003 par Marc-Antoine Pérouse de Montclos, en collaboration avec l'IRD, l'université de Montpellier et l'institut de Sciences Politiques. Ce site a pour objectif d'offrir une base de données critiques sur « les ONG travaillant dans les régions en guerre ». Y sont décrits le contenu du mandat de chaque ONG, un historique détaillé et leurs activités, ainsi qu'une notation de la qualité de ces dernières. Le réseau Ritimo (2011), fondé en 1985 par le ministère des Affaires étrangères, publie tous les cinq ans un annuaire des acteurs associatifs en France, intervenant à l'échelle locale et nationale, voire internationale. Dans la même ligne d'inventaire systématique, le Dictionnaire pratique de l'humanitaire publié à l'occasion des 30 ans de Médecins du Monde par leur juriste, François Rubio en collaboration avec Christelle Huré, recense de façon plus exhaustive et factuelle, l'ensemble des acteurs humanitaires internationaux (Rubio et Huré, 2010). Quant aux sites américain et anglais de charité (Charity Navigator, 2011 ; Charity Commission, 2011), ils exposent indifféremment un vaste étalage d'ONG, en les notant selon des critères de bonne gestion administrative et financière. Enfin, les plates-formes (Coordination Sud, 2011 ; InterAction, 2011) et réseaux des ONG (VOICE, 2011 ; ICVA, 2011) couplent des services (offre d'emploi, accès aux financements, etc.) aux informations sur l'actualité et les ONG membres.</footnote>

<footnote n="88">⁸⁸ Philipe Ryfman propose de caractériser les ONG en cinq critères : la notion de regroupement de personnes privées pour défendre des valeurs communes ; la forme juridique associative à but non lucratif ; la création d'un espace autonome de la sphère étatique ; la cadre démocratique des actions et enfin, le caractère transnational par ses activités internationales (Ryfman, 2009 a). Thierry Pech ajoute à cela la notion de vocation d'utilité sociale (Pech et Padis, 2004).</footnote>

<footnote n="89">⁸⁹ Deux définitions juridiques de l'ONG se superposent. La première est consignée dans l'article 71 de la Charte des Nations unies en 1945, où le Conseil économique et social (Ecosog) accorde la capacité de consulter des ONG pour certaines mesures « non gouvernementales ». Indistinctement, une association professionnelle, un syndicat, une fondation ou une association caritative bénéficiant du statut consultatif sera une ONG. La Convention européenne en 1986 (convention 124) propose une catégorie moins vaste que celle des Nations unies, en excluant les syndicats professionnels. Elle couvre les institutions, associations et fondations privées (y compris les organisations professionnelles). Cette convention souligne la caractéristique de l'ONG par son activité non lucrative d'utilité internationale (Meyer, 2004).</footnote>
La deuxième remarque est relative à la diversité des ONG se cachant derrière cette étiquette et qui rappelle que « cette diversification et cette extension, voire ce déplacement de l'aide humanitaire, supposent des formes de plus en plus composites d'actions, de sens, d'agents » (Saillant, 2007, p. 9). En effet, s'y côtoient indistinctement les ONG classiques « d'urgence » (Médecins Sans Frontière, les Croix Rouges, etc.), les associations caritatives « d'aides sociales » (telles que le Secours Populaire français, Emmaüs, ATD quart-Monde, l'Armée du Salut, etc.) et celles engagées dans l' « appui structurel » (Comité Catholique pour la Faim et le Développement, Frères des Hommes, etc.). Y sont consignées des associations aux mandats divers, tels que la défense des droits de l'homme (Amnesty International, Cimade, Anti-Slavery International, Avocat sans frontière), la promotion du commerce équitable (Max Havelaar), la santé (Merlin, Médecins du Monde, etc.), l'ingénierie (Ingénieurs sans frontières), l'éducation (Ecoles Sans Frontières), les banques solidaires (PlaNet Finance), etc. Ils rassemblent de façon indifférenciée les petites organisations d'ancrage local – voire des plus confidentielles – au budget proportionnel (quelques centaines de milliers de dollars) avec les organisations aux budgets colossaux (au-delà des centaines de millions de dollars pour Care, MSF, etc. jusqu'aux milliards de dollars pour World Vision ou Caritas). Ils associent les ONG non confessionnelles (Oxfam, Croix Rouges, etc.) avec des ONG confessionnelles chrétiennes (World Vision, Christian Aid, etc.), juives (American Jewish Joint Distribution Committee, B'nai B'rith International) et musulmanes (International Islamique Relief Organisation, Islamic Relief, Aga Khan Foundation)<fnref n="90" />.

Enfin, il faut souligner comment, dans l'espace vacant d'une juridiction internationale, les ONG se sont constituées en réseaux internationaux aux architectures complexes de confédérations, fédérations, plates-formes et partenariats<fnref n="91" />. On y trouve de nombreuses réticulations liant les fédérations les unes aux autres, d'innombrables « structures gigognes » (Du Cleuziou, 2011, p. 103) et des sous-dispositifs quasi autonomes, formant des « espace(s) polycentrique(s) fait(s) d'acteurs autonomes » (Mabille, 2002, p. 18). Par exemple, « l'ecclésiosphère » (Mabille, 2002, p. 18) des

<footnote n="90">⁹⁰ Notons au passage que les sites anglo-saxons affichent la revendication religieuse d'une majorité des ONG confessionnelles, mettant en avant leur mission religieuse associée à la mission humanitaire.</footnote>

<footnote n="91">⁹¹ Par exemple, la confédération religieuse Caritas, regroupe 164 ONG catholiques sur sept zones géographiques et constitue le plus grand réseau mondial privé de secours d'urgence et de développement. La coalition d'ONG Interaction rassemble près de 165 ONG. Les budgets de ces entités avoisinent chacune les six milliards de dollars. Le réseau *International Council of Voluntary Agencies* regroupe les grosses ONG Care, Christian Aid, MSF, CICR. Des plates-formes, telles que la Global Humanitarian Platform (GHP) parviennent à réunir une palette très diversifiée d'acteurs, avec les agences onusiennes, la Banque mondiale, la Croix Rouge et les ONG. La Confédération européenne des ONG d'urgence et de développement (Concord) regroupe près d'un millier d'ONG européennes laïques ou confessionnelles, elles-mêmes articulées en fédérations, telles que l'Association protestante d'aide au développement (Aprodev), la British Overseas NGO's for développement (Bond), la Coopération internationale pour le développement et la solidarité (Cidse), et l'International Council of Voluntary Agency (ICVA).</footnote>
réseaux catholiques s'articule autour du Vatican<fnref n="92" /> et de plates-formes, telles que la Catholic Agency for Overseas Development, à la fois membre de Caritas, de la Coopération internationale pour le développement et la solidarité et de l'International Council of Voluntary Agency. Pour finir, par l'essaimage des sièges historiques en sections sœurs et bureaux annexes, les ONG se sont ramifiées et constituent de véritables « groupes » (Care international est composé de 11 associations, MSF de 24 sections, MDM et Oxfam de 14 associations, etc.)<fnref n="93" /> (Ryfman, 2006). Enfin, ces architectures se prolongent par une cascade de sous-traitances avec les ONG du Sud, marquant ainsi une division internationale du travail où les ONG et agences internationales confient une partie de leurs activités aux associations locales (Pech et Padis, 2004 ; Ryfman, 2009 a).

Le dictionnaire accorde également une large place aux autres acteurs institutionnels, tels que les agences de coopération gouvernementale et donateurs : l'Agence française de Développement (AFD), Departement for International Development (DFID), United States Agency for International Development (USAID), European Commission Humanitarian Aid & Civil Protection (Echo), etc. ; les grandes fondations (Bill and Melinda Gates) ; les agences Onusiennes, l'Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Ocha), l'Organisation mondiale de la Santé (OMS), etc.<fnref n="94" />. Les principes humanitaires (Principes humanitaires, Convention européenne des droits de l'homme, Codes de conduite humanitaire, etc.) et les outils de gestion (sites Web, Normes Sphère, Cluster, Contrat cadre, etc.), les formations en humanitaire, les modalités de gestion financière (Cerf, cour des comptes, etc.) y sont également répertoriées.

De telles architectures institutionnelles ont été décrites par les politologues s'intéressant à l'humanitaire en recourant à différents concepts, tels que celui de système (Seaman, 1995), de régime (Suhrke et Juma, 2002) ou de dispositif (Cock, 2005). Ces analyses font le constat d'un ensemble articulé autour de l'objectif commun de la réduction des souffrances causées par des évènements naturels ou d'origine humaine, et dont le caractère hétérogène résulte de la diversification d'acteurs internationaux et nationaux, de normes, d'actions pratiques et de discours. John Seaman admet être en présence d'un système car, malgré l'hétérogénéité organisationnelle, financière, politique et technique, il observe des conduites basiques à travers des actions communes, y compris dans la compétition et la différence (Seaman, 1995). Pour la politologue norvégienne Astri Suhrke, ce régime

<footnote n="92">⁹² Un ministère humanitaire *Cor unum* (Dicastère) a été créé au Vatican dans les années 1960 pour tenter de s'imposer comme interface de coordination des réseaux de l'aide internationale d'urgence, portés par le CCFD, le Secours catholique, le Cidse, etc. (Mabille, 2002).</footnote>

<footnote n="93">⁹³ D'autres affichent une volonté de décentralisation, comme ActionAid qui a implanté son siège à Johannesburg en s'appuyant sur cinq bureaux partenaires en Europe.</footnote>

<footnote n="94">⁹⁴ Pourraient être intégrées les sociétés privées de sécurité qui se qualifient de « nouveaux agents humanitaires ». Elles sont en charge dans les pays du Moyen Orient de la protection de représentants de gouvernements, de certaines ONG internationales, du CICR, d'Echo ou de l'ONU ainsi que de la protection de convois humanitaires ou lors de programmes de désarmement (Makki, 2006).</footnote>
éclaté forme une entité flottante ou une sorte de gouvernement sans gouvernement plus tenu par des
normes communes que par des arrangements autoritaires. Il se caractérise par l'hétérogénéité des
modalités d'admission des membres, l'absence de mécanisme central et autoritaire de suivi de
résultats et de respect de codes de conduite et enfin l'irrégularité des financements. En référence à
Deleuze et Foucault, Emil Cock dans *Le dispositif humanitaire* (2005) décrit le réseau composé
d'éléments hétérogènes reliés comme un écheveau ou un ensemble multilinéaire traversé par des
lignes de natures différentes, qui peuvent être soumises à des dériva
tions selon des processus toujours
en déséquilibre. Enfin, le dispositif humanitaire constitue un champ de pouvoir asymétrique au sein
duquel les effets de compétitions, de hiérarchisation ou d'exclusion entre institutions sont intenses.
Les différentes institutions s'efforcent de conserver leur indépendance, grâce à leurs capacités
financières, discursives, juridiques et politiques. Dans cet espace de tensions, les principes
humanitaires possèdent une valeur politique et symbolique dans l'aménagement des discours,
notamment médiatiques, qui vont résulter en partie des rapports de force entre institutions. Si ce
concept de dispositif reste le plus opératoire pour illustrer la disparité des organisations et
l'architecture réticulée et changeante à laquelle elles appartiennent, la place accordée à la compétition
doit être nuancée, comme nous le verrons dans la partie historique, au profit des modes d'échanges,
de collaboration et d'influences réciproques portés par la circulation d'idée, de modèles et de
personnes entre les organisations de l'aide.

## 2. Des sites Web officiels lisses et consensuels

La lecture des « cartes de visites » des institutions sur leurs sites web officiels est intéressante à
plusieurs titres. Tout d'abord, elle permet de distinguer trois tendances où se regroupent des acteurs
aux appartenances institutionnelles diverses, agences onusiennes, bailleurs de fonds ou ONG. Une
première tendance regroupe les acteurs qui se présentent sous l'étiquette stricte « humanitaire » en
répondant aux crises aigües, une deuxième où les crises sont considérées de façon plus globale et
enfin, une tendance qui affiche plutôt leur « multi mandat » entre « urgence, réhabilitation et
développement ». Cette lecture nous donne aussi à voir comment la dichotomie
« urgence/développement », qui reste d'actualité pour définir leur mandat, s'estompe finalement dans
une gamme nuancée où, malgré leurs affichages distinctifs par spécialités techniques, les organismes
ne sont plus ni vraiment urgentistes ni développeurs mais un peu des deux. Enfin, l'imagerie des sites
nous indique que nous évoluons dans un registre de la « solidarité internationale » proche des ONG
confessionnelles, où les icônes de victimes caractéristiques de l'humanitaire catastrophiste des années
1990 ont cédé le pas à des individus à la dignité retrouvée. Le mélange de genre est donc complet.
Revenons brièvement sur l'antagonisme institutionnel entre « urgence » et « développement », qui a constitué une clé pratique dans les années 1980 pour expliquer l'émergence des acteurs urgentistes et la réinvention du terme humanitaire dans les médias, les publications spécialisées et l'opinion publique. L'humanitaire, comme le rappelle Marc-Antoine Pérouse de Montclos (2009), « tel qu'il s'est construit dans les années 1970 et 1980, a d'abord été réduit à sa dimension urgentiste et on lui a dénié toute vocation à faire du développement » (p. 752). Ce cloisonnement des champs d'actions découleraient de l'opposition historique entre « tiers-mondisme » et « sans frontiérisme », prolongeant des désaccords politiques plus anciens entre partisans progressistes de la solidarité internationale et ceux plus pragmatiques de la charité/urgence caritative<fnref n="95" />. Estompé aujourd'hui, ce clivage constitue néanmoins un « élément identificatoire collectif à la segmentation de représentations institutionnelles au sein de la communauté des ONG » (Ryfman, 2009 a, p. 36), en particulier dans les rapports entretenus avec les bailleurs de fonds, dont les lignes budgétaires sont distinctes. S'il existe effectivement des savoir-faire différents entre les deux champs, cette pseudo dichotomie s'avère plutôt être source de confusion parce que les organismes ne font pas ce qu'ils affichent (et réciproquement) et couvrent l'ensemble des champs « urgence/développement » de façon plus ou moins prononcée. Une forme de consensus a fini par émerger, où les rôles distincts se brouillent et se complètent en « réconciliant les spécialistes du court terme ou du long terme dans un même espace-temps, une sorte de 'zone grise' indéfinie » et formant ainsi un « continuum temporel » et « spatial » entre les deux approches (Pérouse de Montclos, 2009, p. 753) jusqu'à avancer l'idée « d'humanitaire durable » (Ryfman, 2008 a) !

La première catégorie d'acteurs regroupe les organisations qui se qualifient d'emblée comme « organisation humanitaire d'urgence » en affichant en premier lieu leur spécificité de réponse aux crises. Il s'agit des organisations opérationnelles comme le Comité International de la Croix Rouge (CICR), Médecins Sans Frontières (MSF) mais aussi des acteurs financiers ou de coordination, tels que l'European Commission Humanitarian Office (Echo) et l'United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Ocha)<fnref n="96" />. Si leurs mandats collent au sens restrictif d'actions conduites en période de crise, un rapide survol de leurs activités montrent comment ils se traduisent aussi par des activités s'inscrivant dans la durée, telles que la prévention médicale ou des programmes hospitaliers « missionnaires » (MSF), le développement et la promotion du droit international

<footnote n="95">⁹⁵ Nous développons cet épisode dans un paragraphe suivant consacré aux reconversions religieuses et militantes portées par l'humanitaire.</footnote>

<footnote n="96">⁹⁶ Le CICR répond à la mission « exclusivement humanitaire de protéger la vie et la dignité des victimes de conflits armés et d'autres situations de violence ». MSF « apporte son aide à ceux dont la survie est menacée par des crises dues à la violence ou la négligence cynique d'autres hommes » et insiste sur les contextes de « crise aigüe » ou « menaçant la survie ». Le mandat d'Echo consiste à « porter assistance et secours d'urgence aux victimes de catastrophes naturelles ou de conflits ». Ocha est en charge de coordonner les « acteurs humanitaires pour assurer une réponse cohérente aux urgences ».</footnote>
humanitaire et des principes humanitaires (CICR), la préparation aux catastrophes (Echo) ou encore la préparation et prévention des crises (Ocha). Ces acteurs correspondent à la catégorie des humanitaires d'urgence proposée par le politiste Michaël Barnett (Barnett, 2011).

La deuxième catégorie rassemble des acteurs qui se déclarent « humanitaires » par un savoir-faire élargi à une réponse globale aux crises, soit à travers des actions ciblant les crises et « post-crises » (l'Agence des Nations unies pour les Réfugiés, International Rescue Committee, Solidarités, Première Urgence, Merlin, Acted <fnref n="97" />, etc.) ou en intégrant des programmes préventifs aux crises (Programme Alimentaire Mondial, Action Contre la Faim<fnref n="98" />, etc.).

En dernier lieu, un large éventail mobilise la grande majorité des acteurs de l'aide couvrant des activités « multi mandat » « d'urgence » et de « développement ». Certains se caractérisent comme « humanitaire » (Care, Actionaid, Medair, etc.) ou comme « organisation internationale indépendante » (Oxfam, Save The Children, Mercy Corps, Aga Kahn Development Network, etc.), comme « ONG confessionnelle » dont l'objectif affiché consiste à lutter contre la pauvreté et les inégalités (Secours Catholique, Christian Aid, World Vision, etc.) ou encore comme un « mouvement solidaire » ou de « solidarité internationale ». Ce dernier label rassemble des organisations aux origines très diversifiées, telles que les ONG confessionnelles sécularisées du Secours Islamique ou d'Emmaüs, le Secours Populaire, ancienne association partisane communiste et Médecins du Monde, association laïque post-soixante-huitarde. Dans cet espace d'ONG » multi mandat », les notions d'humanitaires sont définitivement brouillées, qu'elles relèvent du type d'action (urgence/développement), de la qualification (humanitaire/organisme de solidarité ou caritatif) ou de l'ancrage géographique des activités (local ou international) et des origines (confessionnelle, laïque ou partisane). Ces catégories d'ONG « multi mandats » peuvent être assimilées à ce que Barnett qualifie d'humanitaire « alchimiste » dans le sens où elles recherchent à éliminer les causes des souffrances et inégalités politiques, sociales et économiques en recourant à des méthodes scientifiques. Elles sont engagées dans des programmes de développement, de construction de la paix, de renforcement des capacités, etc., tout en intervenant sur les crises. Nous verrons dans la partie historique suivante, qu'elles s'inscrivent dans le prolongement des engagements des abolitionnistes

<footnote n="97">⁹⁷ IRC est une ONG américaine qui répond aux « crises humanitaires et d'aide à la survie et à la reconstruction » ; Première Urgence, dont l'action se résume à une « aide humanitaire d'urgence » a pour vocation de « venir en aide directement aux populations victimes, économiques et de conflits » en associant la réhabilitation en « post-crise » ou l'appui au microcrédit ; Solidarités s'axe sur l'aide d'urgence et « les projets de reconstruction » ; le HCR répond aux « urgences complexes » par « l'assistance et la protection » tout en promouvant « des solutions durables » de réinstallation ; Merlin est une organisation anglaise d'urgence médicale ; Acted présente son axe d'intervention par « le lien entre urgency, réhabilitation et développement ».</footnote>

<footnote n="98">⁹⁸ Le PAM se qualifie de « plus grande agence humanitaire pour la lutte contre la faim dans le monde » et couple les actions de « réponse aux urgences, de prévention des crises et de réhabilitation », ACF « combat le fléau de la faim » par « la prévention » et « des opérations d'urgence et des programmes post-crises », etc.</footnote>
et des missionnaires évangélistes des XVIIIe et XIXe siècles, ainsi que des agences de développement du XXe siècle (Barnett, 2011, p. 22 et 37).

Rares aujourd'hui sont les ONG qui se limitent à des activités « d'appui structurel » (Enda, Frère des Hommes). Il apparaît que le savoir-faire et la culture de l'urgence jusqu'ici réservés au noyau dur (CICR/MSF) se sont propagés à l'ensemble des acteurs, qui tendent à se rapprocher ou à intégrer la dimension originelle de l'humanitaire d'urgence dans leur panel d'actions, sous la forme intermédiaire de réponses aux urgences (pré et post) ou plus périphérique de « multi mandat ».

Le panachage et l'homogénéisation des genres transparaissent de façon plus nette à travers l'imagerie des sites web, même si ces derniers restent sobres en images et privilégient plutôt le texte et les données chiffrées. Rappelons que l'abus de l'imagerie victimaire et misérabiliste est un lieu commun des analyses critiques de l'humanitaire (Collovald, 2001 ; Dauvin, 2009 ; Fassin, 2010a et b ; Hours, 1998 a ; Rufin et Ryfman, 2006). Dans la lignée de Bolstanski, la mise en scène de la victime, comme individualité souffrante et personnage générique de l'humanité est lue comme un « canal d'intelligibilité » et « une médiation symbolique » puisant dans le registre de l'émotion pour déclencher le don (Boltanski, 1993). On reproche à cette mise en discours misérabiliste de réduire l'individu à un être anonyme et passif servant de faire-valoir aux vertus héroïques des volontaires humanitaires. Elle décontextualise la situation, épurée de toute complexité politique et sociale et remplace la réflexion sur les inégalités par l'émotion et la pitié, anesthésiant ainsi toute mobilisation politique.

Cette figure découlerait de la rhétorique abolitionniste du XVIIIe siècle, qui cristallisa une image victimaire des peuples non européens libérés par les missionnaires, dénuée d'analyse contextuelle et politique (Barnett, 2011 ; Vergès, 2001). Elle s'est récemment généralisée à partir des années 1970-1980 grâce au couplage et à l'essor simultané de l'humanitaire, des médias et de la publicité pour demeurer aujourd'hui une matrice véhiculée entre le monde du journalisme, des agences de publicité et de l'humanitaire, et ce, au gré des circulations des experts communicants d'un univers à l'autre (Dauvin, 2009 ; Lavoinne, 2002). L'humanitaire – avec ses raccourcis, ses injonctions morales, son immédiateté apolitique – et la télévision – avec sa prévalence de l'image sur le concept et l'émotion sur la pure analyse – sont en « congruence parfaite » (Guillebaud 1995, cité par Lavoinne 2002, p. 121) pour coproduire l'événement sensationnel autour de ces images victimaires. Combinant émotion et immédiateté, l'humanitaire de la période 1970-1980 constitue un bon objet médiatique pour mettre en scène une « véritable dramaturgie télévisée (...) avec ses personnages emblématiques, ses conventions scéniques, ses règles de langage » (Brauman et Brackman, 1996, p. 23). Avec la généralisation d'évènements de « télécharité » (Lavoinne, 2002, p. 89) au cours des années 1980, les
figures compassionnelles se rapprocheront plus de situations structurelles de détresse qu’à des évènements singuliers<fnref n="99" />. Quant à la publicité, elle génère une « nouvelle économie de la solidarité » (Lavoinne, 2002, p. 93) qui banalise l’image compassionnelle au quotidien. L’usage de la publicité est impulsé dès 1977, lors d’une première grande campagne publicitaire de MSF par voie d’affiches « 2 milliards d’hommes dans notre salle d’attente » (Vallaeks, 2004). Elle est ensuite généralisée par le biais de campagnes de promotion associant démarche publicitaire et logique informative, comme l’usage du mailing des années 1980 ou l’utilisation de l’humanitaire par des firmes industrielles pour la promotion de leurs produits (Evian et la Croix Rouge, Suchard et Unicef, Citroën et MDM, l’Oréal et MSF).

Catherine Dessinges (2008) a examiné comment les humanitaires suscitent l’émotion du public pour déclencher les dons. Elle considère que l’émotion apparaît comme une dimension constitutive du don et que l’individu rend compte de ses émotions et participe aux émotions collectives par le don. En recourant au concept de cadre social de Goffman (1991), comme schéma d’interprétation du monde, elle démonte la logique d’un spot publicitaire d’une ONG, où l’exposition successive des cadres de l’enfance (pureté) et de la guerre (horreur) permet de susciter l’émotion et de déclencher l’adhésion aux cadres de la solidarité et du don (Dessinges, 2008).

Toutefois, le recours aux ressorts émotionnels pour susciter l'adhésion du public n'est pas l'apanage de l'humanitaire car il se rencontre aussi dans les programmes des politiques publiques de lutte contre la pauvreté, où la figure du pauvre est sans cesse réinventée, s'appuyant sur une légitimation à la fois compassionnelle et scientifique pour mobiliser les électorats et offrir un terrain commun entre les institutions internationales (ONU, FMI), gouvernements et sociétés civiles (Morin, 2011). L'humanitaire se démarquerait donc par l'application systématique de la dialectique télévisuelle et publicitaire pour mettre en équation les extrêmes de la souffrance aigüe et de l'urgence avec leur soulagement immédiat. Les humanitaires doivent pour autant être aussi capables d'éviter « le 'piège' émotionnel » en ciblant objectivement leurs actions pour dépasser les variations de l'intensité des émotions liées à la nature des crises – plus fortes pour les catastrophes et atténuées pour les guerres – (Brauman, 2009 b, p. 14).

<footnote n="99">⁹⁹ En particulier avec des émissions de promotion des Restos du cœur par TF1 en 1986, le Téléthon lancé par Antenne 2 en 1987 avec l'Association française de lutte contre les myopathies (AFM) sur un modèle importé des États-Unis, ou encore d'autres initiatives (Radiothon pour la leucémie, Sidathon). L'institutionnalisation de la solidarité médiatique des années 1990 va contribuer à banaliser cette image au travers d'émissions télévisuelles en 1995 comme « Les ailes de l'espoir » sur France 2 et « 90 minutes pour agir » sur TF1 mettant en scène misère et gestes de soulagement, puis en 1999 la Chaîne de l'espoir sur France Inter et le Grand Prix pour l'Action humanitaire avec Madame Figaro (Lavoinne, 2002). En 2010, lors du séisme haïtien, la télévision s'est directement engagée dans des campagnes de collecte de fonds, où La 2 mobilisait des fonds pour la Fondation de France.</footnote>
Aujourd'hui, les sites officiels des organisations, qui sont apparus avec le développement du Net lors des années 2000, couplent l'information à la publicité et la collecte de fonds sur le mode de l'instantané télévisé. Néanmoins, si l'ensemble des sites partage effectivement une imagerie similaire, l'icône de la figure victimaire est aujourd'hui presque absente, remplacée par des images symbolisant non plus la souffrance et l'inégalité entre humanitaires et bénéficiaires mais une dignité retrouvée et une solidarité égalitaire, qui pour autant, restent détachées de leurs contextes politiques et sociaux. On met plutôt en scène le succès de l'opération post-catastrophe où la souffrance, le « gore » sont remplacés par des enfants aux joues rebondies, des éclats de rire, des échanges de sourires, des hommes et des femmes au travail ou des enfants au regard franc, posé et fier. Les échanges de regard, le geste de tendresse entre agents de l'aide et bénéficiaires restaurent une égalité. L'iconographie solidaire et égalitaire propre aux ONG confessionnelles (Secours Catholique Français) ou partisane (Secours Populaire Français) a pris le pas sur l'iconographie sensationnelle et émotionnelle des ONG urgentistes (Médecins Sans Frontières).

L'émotion demeure cependant à l'état de reliquat et s'exprime de façon intériorisée. Les catastrophes naturelles, guerres et maladies sont systématiquement représentées par un environnement chaotique et apocalyptique (paysages de décombres suite au séisme en Haïti ou du tsunami au Japon, destruction urbaine de la guerre en Lybie, inondations au Pakistan, exodes massifs de masse indifférenciée de réfugiés, etc.), ou par le dénuement extrême (camps de réfugiés, mauvaises conditions sanitaires, promiscuité d'un bidonville, aridité désertique). La souffrance humaine ne s'exprime plus dans un corps souffrant mais elle est euphémisée par un regard inquiet, une larme qui coule sur la joue d'un enfant triste ou apeuré, l'épuisement d'un réfugié qui dort sur sa valise, l'accablement d'un homme tenant son visage entre ses mains, le désarroi d'une famille au milieu de la foule, la solitude d'un vieillard, l'étouffement de la promiscuité dans un abri, etc.

Quant au retour à l'ordre, il est évidemment illustré par le geste technique (distribution de vivres, de soins, etc.) dont l'efficacité se mesure par la comparaison avec le chaos et son cortège de souffrances originels. La distinction entre les organisations se manifeste par leur expertise technique spécifique, par le geste chirurgical ou médical, la distribution de nourriture ou le convoi de nourriture, la construction d'abris ou de salles de classes, l'organisation de paysans au travail, etc.

Malgré les efforts de distinction par le choix d'un qualificatif spécifique et la mise en avant des expertises techniques, le brouillage de la distinction institutionnelle entre « urgence/développement » et l'imagerie employée conduisent à une forme consensuelle où la signification traditionnelle du terme « humanitaire » s'efface aujourd'hui derrière le terme de « solidarité internationale » (Collovald, 2011 ; Ryfman, 2009 a ; Saillant, 2007). Cependant, une hiérarchisation implicite semble
être maintenue. Elle s'articule autour de la maîtrise des réponses aux crises, qui resterait le cœur de métier de l'humanitaire traditionnel malgré les mixages avec d'autres types d'action. Les acteurs de l'aide voient l'action d'urgence comme prioritaire sur les autres actions de « prévention, de réhabilitation ou de développement » (Le Coconnier et Pommier, 2009 ; Micheletti, 2008). Dans le registre de la médecine humanitaire, un intérêt privilégié est accordé aux aides d'urgences qui ont permis de développer un « savoir-faire spécifique » et qui constituent le « noyau dur » de l'action humanitaire (Brauman, 2010, p. 6). Cette hiérarchisation exprimée par les praticiens de l'humanitaire reflète la hiérarchie interne qui prévaut au sein des ONG, où les missions de type « urgencier » renvoient aux critères de l'excellence humanitaire : courage, indépendance, fonds propres, excellence de la cause (Siméant et Dauvin, 2004). Les médias privilégient également la forme urgentiste traditionnelle de l'humanitaire<fnref n="100" />.

### 3. Une légitimité institutionnelle centrée sur les principes universalistes

Dans ce paragraphe, nous tenterons de montrer comment l'adoption et l'application des principes universels de neutralité et d'impartialité par les organisations participent à homogénéiser des mouvements d'origines différentes (laïque, confessionnelle, partisane) en les rapprochant du label « humanitaire ». Cette argumentation nécessite un rappel préalable des principes humanitaires relatifs au droit humanitaire international (DHI).

Le DHI<fnref n="101" /> constitue « une sorte de code » (Harouel-Bureloup, 2009, p. 3) dont les principes servent pour l'ensemble des acteurs humanitaires de « pilier philosophique » (Rubio, 2009, p. 3). Les fondements de l'humanitaire reposent sur un corpus de règles juridiques du droit humanitaire

<footnote n="100">¹⁰⁰ La presse se fait le relais des professionnels de l'humanitaire transmettant à partir de communiqués de presse, de témoignage et d'interview le point de vue de la situation à travers le prisme de l'urgentiste. Scandées par l'actualité des crises, les urgences sont évidemment traitées de façon écrasante dans le traitement journalistique, modulant sous tous les tons l'étendue des crises, les souffrances humaines, le désarroi ou l'action des humanitaires et des gouvernements. On parlera de « crise à l'extrême » pour Haïti en janvier 2010, et quelques mois plus tard au Pakistan, de « catastrophe majeure pire qu'en Haïti ». Puis viennent les « urgences après les urgences ». En Haïti, la reconstruction est présentée comme un programme de « crise chronique » qui rentre toujours dans le mandat humanitaire contemporain. Enfin, de façon ponctuelle ou discrète, les autres activités telles que le témoignage d'abus des droits de l'homme (en RDC, Kirghizstan), la revendication de l'accès aux antirétroviraux pour les patients atteints du Sida, la prévention pour la malnutrition chronique au Niger, etc. se rallient à la vaste description et construction médiatique de l'humanitaire, associant urgence, prévention, réhabilitation et appuis structurels.</footnote>

<footnote n="101">¹⁰¹ Le droit humanitaire international (DHI) est composé de conventions, traités et protocoles issus des conférences internationales de la Croix Rouge, dont le cœur est constitué par les quatre conventions de Genève de 1949. Il constitue aujourd'hui le seul cadre juridique international permettant de réglementer les actions de secours et de protection auprès des populations civiles ou militaires dans des contextes de conflits armés. Il fixe les limites de l'utilisation de la force armée et les règles de protection des victimes de guerre, blessés, prisonniers, civils, etc. En écho aux droits de l'homme – qui mettent également au centre les droits de la personne humaine mais relèvent d'une codification différente et s'appliquent aux contextes de paix – il expose les principes fondamentaux humanitaires, à partir desquels les mandats des organismes et les modalités de l'action humanitaire s'inspirent et s'articulent (Bouchet-Saulnier, 2006 ; Buirette et Lagrange, 2008 ; Flory, 1996 ; Rubio et Huré, 2010).</footnote>
international (DHI) et des droits de l'homme de l'ONU, ainsi que sur des principes humanitaires, tels que la neutralité, l'indépendance et l'impartialité<fnref n="102" />. Brocardés comme des principes intangibles dans les mandats et les chartes des acteurs de l'aide, l'ambiguïté et les limites de ces notions nécessitent en réalité des réinterprétations à partir desquelles les acteurs vont ajuster leur rôle au sein du dispositif de l'aide. Au gré des situations concrètes d'intervention et des types d'acteurs, voire de l'introduction de nouveaux textes, chaque acteur doit produire du sens à travers des principes et mandats sans cesse renégociés de façon à se démarquer et à réaffirmer son identité à l'égard des institutions de l'aide, des États, des forces d'intervention ou des belligérants d'un conflit. Pour les acteurs humanitaires contemporains, la palette de positionnement autour de cet étalon s'étend de l'alignement sur les politiques intégrées jusqu'au purisme le plus ferme.

Parmi les principes énoncés par les Conventions de Genève, repris dans la charte des Nations unies et appliquées dans les chartes des ONG, le principe de neutralité est érigé comme principe universel et central de la doctrine humanitaire. Mais, comme l'indépendance, il faut plutôt le lire comme une condition pratique de l'action plutôt qu'un principe intangible (Brauman, 2009 a). En 1864, c'est une notion révolutionnaire qui entraîne un renversement des pratiques guerrières en vigueur et s'impose comme l'attitude indispensable à respecter pour obtenir la confiance des États. Il devient le marqueur fondamental des interventions humanitaires en terrain de conflit (Buirette et Lagrange, 2008 ; Ryfman, 2009 b). L'application stricte de ce principe, qui implique un style d'intervention propre à l'institution de la Croix Rouge est un moyen de promouvoir l'unité et l'universalité du mouvement grâce à l'absence de prise de position, au strict respect de la confidentialité ou à l'usage de la diplomatie et de la persuasion. Puis à partir de 1919, les fondateurs anglo-saxons de Save the Children puis d'Oxfam en 1942 et de Médecins sans frontières en 1971 ont contribué à affirmer, par opposition, le caractère traditionnel de l'action humanitaire en adoptant une nouvelle forme d'ingérence humanitaire<fnref n="103" />, dont l'innovation majeure est la rupture avec le principe de neutralité, la pratique d'interventions clandestines et le recours à la dénonciation. Cette pratique a donné naissance au droit d'ingérence, dont l'idée forte est celle du devoir d'assistance humanitaire, et qui fut adoptée en 1987 à travers un texte de l'Assemblée Générale des Nations unies<fnref n="104" />. En 2005, le sommet mondial des

<footnote n="102">¹⁰² La vingtième conférence internationale de 1965 du CICR a énoncé sept principes fondamentaux humanitaires : la neutralité, l'indépendance, l'impartialité, l'humanité, le bénévolat, l'unité et l'universalité (Buirette et Lagrange, 2008 ; Flory, 1996). La neutralité consiste à ne pas prendre parti pour un État ou un groupe belligérant ; l'indépendance se situe par rapport aux pouvoirs publics ; l'impartialité consiste à ne pas établir de discrimination entre les hommes ; l'humanité donne la priorité aux besoins fondamentaux de l'homme.</footnote>

<footnote n="103">¹⁰³ Pour plus de détails, se référer à la partie historique suivante.</footnote>

<footnote n="104">¹⁰⁴ L'idée d'ingérence fut tout d'abord formalisée lors d'un colloque « Droit et morale humanitaire » organisé en 1987 conjointement par Bernard Kouchner et Mario Bettati et associant intellectuels et politiques, jusqu'à être porté jusqu'aux Nations unies, dont le texte sans être contraignant, réaffirme à la fois l'importance de l'assistance humanitaire et la souveraineté des États. Il connaîtra plusieurs résolutions du Conseil de Sécurité pour le déclenchement d'interventions humanitaires (en Arménie lors du tremblement de terre en 1988 ; en Irak pour assister les déplacé kurdes en 1991 ; en</footnote>
Nations unies convint d'un « dernier avatar du droit d'ingérence » sous la forme d'une responsabilité de protéger les populations contre les génocides, les crimes de guerre et crimes contre l'humanité. Il établit la responsabilité de la communauté internationale d'user de tous les moyens, y compris le recours à la force pour protéger les populations. Nous atteignons ici le paroxysme d'une rhétorique basée sur l'universalisation de principes et d'attitudes éthiques, dont l'alliance des stratégies politiques et de l'aide humanitaire serait garante. Bousculant les points de repères essentiels d'impartialité des secours et brouillant la lisibilité des motivations des secours humanitaires, cette notion est considérée comme un recul par rapport à l'esprit des Conventions de Genève, qui visaient à garantir aux personnes une prise en charge détachée du politique. Certaines ONG (MSF) se démarquent clairement des ONG anglo-saxonnes (Oxfam) et dénoncent une intrusion du politique et du militaire dans le champ déjà fragile et complexe de l'humanitaire (Herlemont-Zoritchak, 2009).

Aujourd'hui, les acteurs s'efforcent de se rapprocher du cœur des puristes de l'humanitaire par le respect des principes de neutralité et d'impartialité politique ou religieuse. Cette tendance s'expliquerait, d'une part, par la recherche d'efficacité opérationnelle, où la sécurité des équipes et l'accès aux populations sur des terrains d'action politiquement très polarisés ne sont possibles que par le truchement de ces vieilles recettes de la neutralité et de l'impartialité et d'autre part, par une quête de légitimité sous tendue par une logique rationnelle entrepreneuriale. La quête de légitimité, s'exprimant dans un champ différencié et traversé de concurrences pour les fonds privés, les ressources humaines professionnelles, les enjeux et territoires d'intervention, est d'autant plus forte que nous sommes en présence, comme nous l'avons exposé précédemment, d'une inflation d'usage du terme humanitaire, et que la légitimité des ONG est entamée par la dilatation des mandats associatifs (Ryfman, 2006).

Pris comme une attitude pratique et non philosophique, le principe de neutralité initialement institué comme un principe intangible fondateur, fait l'objet de constantes négociations pour être adapté aux terrains. Les ajustements du principe de neutralité constituent le principal défi des organisations qui doivent poser leur rapport propre au politique plutôt que de se démarquer de ce dernier (Saillant, 2007 ; MSF). Comme référent étalon, à partir duquel le mouvement humanitaire s'érige et se diversifie, il autorise les acteurs à se compléter de façon flexible en se démarquant les uns des autres. Sous l'égide du DHI, nous assistons de façon concomitante à la distinction et à la complémentarisation des rôles entre un CICR « gardien des Conventions de Genève » et les ONG

<footnote>Somalie auprès des victimes de la famine et de la guerre en 1992) jusqu'à remplacer l'inaction politique et l'absence de recours à la force par du « tout humanitaire » (Yougoslavie en 1995, Rwanda en 1994, Croatie et Libéria en 1993, Bosnie Herzégovine en 1992) et se muer en « guerre humanitaire » (au Kosovo en 1999) et « guerre juste » (en Afghanistan en 2001 et en Irak en 2003) où les motifs sécuritaires guidaient les choix d'interventions partiales.</footnote>
« sans frontiéristes » aux interprétations « de mauvaise foi ». Cela permet d'adopter différentes versions, l'une respectant l'esprit des règles et des textes en collant à une intégrité et une interprétation neutre opposable aux États signataires et l'autre adaptant au terrain la version profane, civile et opérationnelle des textes pour entamer des dialogues avec les belligérants pour octroyer un espace humanitaire (Bouchet-Saulnier, cité par Humanitaire, 2009, p. 4).

Hugo Slim a noté comment les ONG Britanniques (SCF et Oxfam) ont fini par s'approcher des principes des ONG humanitaires de type CICR. En effet, dans les années 1970, après être focalisées sur les urgences, elles devinrent des ONG de « développement » et essaimèrent d'autres organismes destinés exclusivement à des aides à long terme. Un autre compromis fut trouvé pour contourner le hiatus institutionnel entre « urgence/développement » en proposant des « bonnes pratiques » combinant les deux approches de façon intégrée, qui purent finalement être fusionnées sous le mandat des droits de l'homme. Les années 90 furent marquées par la redécouverte des principes humanitaires traditionnels, où le terme humanitaire remplaça les termes « secours » et « urgence » avec l'adoption des principes humanitaires, d'impartialité et d'indépendance (Slim, 2006). De façon identique, MSF dont la création résidait sur une nette démarcation avec le CICR a fini par se recentrer sur des actions traditionnelles de secourisme (Vallaeys, 2004).

Le processus de laïcisation de la plupart des ONG confessionnelles procèderait également de ce souci d'appliquer les principes de neutralité et d'impartialité. L'inspiration missionnaire qui constituait la matrice des ONG chrétiennes s'est muée à partir des années 1960-1970 en lutte contre la pauvreté par un processus de « sécularisation de l'utopie missionnaire en utopie du développement » (Berger, 2002, p. 66) où l'action pour le développement se déconnecte de tout prosélytisme religieux. Accentuée par le recours à des professionnels laïcs, « l'édulcoration des références religieuses » (Duriez, Mabille et Rousselet, 2007, p. 19) de certaines ONG chrétiennes répond en partie à la volonté de s'inscrire dans les agendas internationaux par la collaboration avec des ONG non confessionnelles. De façon comparable, l'humanitaire islamique, qui a émergé dans les années 1970 autour d'une éthique islamique couplant charité, militantisme et appui armé auprès des populations musulmanes a évolué vers plus de sécularisme. Le tournant humanitaire se démarquant ostensiblement des activités militantes et militaires s'observe dans les années 1990. Opéré sous la contrainte pour échapper au contrôle des autorités arabes et occidentales les soupçonnant d'activités politiques ou « terroristes » réelles ou supposées, ce revirement s'est accompagné de l'adoption du discours standard de l'action humanitaire internationale, où les références religieuses sont remplacées par une rhétorique propre aux ONG laïques occidentales. Seules les organisations conciliantes ou capables d'adopter les principes humanitaires sont admises à côtoyer les autres ONG (Islamic Relief, Muslim Aid, Agha Khan Foundation, etc.). En pratique, la plupart des ONG ayant adopté ce virage servent effectivement
des populations non strictement musulmanes. Pour certaines d'entres elles (Secours Islamique,
International Islamic Relief Organisation IIRO, Islamic African Relief Agency, etc.), cette quête de
légitimité a été payante et s'est concrétisée par leur admission au sein du Conseil économique et social
des Nations unies (Ecosoc), par la reconnaissance des médias et par des partenariats avec des ONG
non confessionnelles (Oxfam, SCF) ou chrétiennes (Christian Aid, Cafod), les agences des Nations
unies (Unicef, UNHCR,) et enfin, par des financements institutionnels (Echo, Ocha, etc.) (Bellion-
Jourdan, 2002 ; Benthall, 2007 ; Ghandour, 2002).

L'évolution du Secours Populaire Français (SPF) illustre comment la quête de légitimité et d'efficacité conduit à l'adoption de principes de neutralité et d'impartialité. À l'origine instituée comme une branche française du Secours Rouge selon les projets du Komintern en 1922, le SPF est fondé en 1936 comme un satellite du Parti Communiste français afin de soutenir les luttes des populations communistes, indépendantistes et antifascistes. À partir des années 1950, sous l'impulsion de son directeur, le SPF s'émancipe du PCF en diversifiant les cadres avec des non-communistes et des catholiques. En 1964, la rupture est consommée avec le PCF par le refus de soutenir les combattants vietnamiens communistes. Jusque dans les années 1980, le SPF va progressivement s'installer sur le terrain du développement, en maintenant une identité mixte partisane et caritative pour finalement gommer les étiquettes communistes et affirmer son apolitisme humanitaire. L'effet de lissage est accentué par l'intégration aux réseaux associatifs et les partenariats avec les ONG et les Nations unies conduisant le SPF à se poser en 1990 comme l'héritier de la Déclaration des droits de l'homme (Brodiez, 2006).

## 4. En conclusion

Cette première réflexion centrée sur les discours institutionnels a permis de mettre en évidence que l'identité humanitaire découle d'un processus continu de « bricolages mentaux » (Siméant, 2001, p. 49) façonnés à partir des registres éthiques et idéologiques relatifs aux principes et objectifs humanitaires inscrits dans le Droit humanitaire international et les Droits de l'Homme, d'une part, et d'autre part, à partir des registres pragmatiques relatifs à la recherche d'amélioration de la performance technique et managériale, inscrits dans des codifications standardisés (guidelines, normes sphère, etc.). Ces bricolages se déclinent autant de fois qu'ils s'appliquent à des gammes nuancées de registres d'action (urgence et développement), d'appartenance institutionnelle (laïque, partisane ou religieuse), d'ancrages géographiques (locaux, internationaux) et de temporalités (brèves ou prolongées).
Pour Mary Douglas, qui défend l'idée que les institutions modèlent leur identité à travers l'exercice de classification, les acteurs institutionnels façonnent leur identité selon une boucle où « les gens font les institutions, les institutions font les classifications, les classifications modèlent les actions, les actions appellent des noms et les gens répondent (...) à ces noms » (Douglas, 1999, p. 117). Elle explique que nous sommes en présence d'une double dynamique de cristallisation et de distinction identitaire, où le processus de mise en cohérence de significations entre les membres d'un même dispositif se double d'un processus de distinction où, « les individus, quand ils sélectionnent parmi les analogies (...) celles qui vont faire loi, sélectionnent en même temps leurs alliés et leurs ennemis, ainsi que le schéma de leurs relations sociales futures » (id., p. 81). Ainsi, dans ce travail de production de la catégorie « humanitaire », l'ambiguïté de la définition serait le reflet de cette tension de l'identité institutionnelle entre d'une part, une dynamique centripète et unifiante autour d'une notion partagée de l'humanitaire – les principes universalistes et les normes standardisées – et d'autre part, une dynamique centrifuge de distinction entre acteurs – à travers les choix de qualificatif, l'ancrage autour d'expertises techniques et de pratiques spécifiques, le dosage entre « urgence et développement », et l'application négociée et circonstanciée des principes de neutralité et d'impartialité -. La multiplicité des références montre la capacité qu'ont les acteurs sociaux à s'adapter aux contextes d'intervention et aux possibilités changeantes de financement ainsi qu'aux ambitions concurrentes. Les appropriations successives de ces termes par clivage ou mixage permettraient les « bricolages mentaux » pour penser le changement et les crises du milieu humanitaire et trouver un langage commun pour gérer la contradiction (Siméant, 2001, p. 49). Ainsi, le discours humanitaire, qui serait sous-tendu par un raisonnement logocentrique (Barnett, 2005) l'enfermant dans sa propre logique et imposant son modèle de référence sur l'action est, au contraire, un mixage circonstancié de visions, de normes et de modes d'actions. Les acteurs humanitaires procèderaient, selon les conjonctures, en mobilisant des référents et des pratiques internes ou externes selon des « logiques métisses » (Amselle, 1990) qui permettent de faire cohabiter des logiques a priori contradictoires, comme la recherche professionnelle d'efficacité opérationnelle et d'adaptabilité sur les terrains d'intervention avec la recherche de visibilité médiatique, la course pour la captation de fonds et de territoires d'intervention, ou encore, le respect d'une éthique humanitaire et la conviction des engagements avec une rationalité entrepreneuriale ou des stratégies de légitimation via la consolidation de leurs réseaux sociaux.

Ce métissage aboutit à une homogénéisation des genres sous le label commun et apolitique d'« humanitaire », centré autour de principes universalistes et de normes standardisées. Cette recherche de l'apolitisme irait même jusqu'à contester « l'étiquette 'humanitaire' jugée renvoyer à une conception caritative ou confessionnelle de l'aide (...) et sujette à toutes les dérives ou
manipulations » (Collovald, 2001, p. 135). En se démarquant d'un militantisme politique perçu comme trop idéologique, on lui préfère celle de « solidarité internationale » plus neutre (id.). À juste titre, l'apolitisme des causes humanitaires nous ramène aux thématiques universalistes originelles (Tournier, 2001) et à leur « ambivalence structurelle » (Collovald, 2001, p. 147), où l'aide, à travers le témoignage et la réparation des injustices, n'appelle jamais à la mobilisation politique des populations. L'emploi de ce registre apolitique aurait contribué au succès du discours humanitaire, lui permettant d'appartenir à la catégorie des « discours sans opposants » (Juhem, 2001, p. 10), ne mobilisant pas une opposition concertée d'acteurs organisés.

Enfin, lors de cette première partie, nous avons axé notre réflexion sur la recherche de légitimité institutionnelle basée sur les principes humanitaires plutôt que sur les normes techniques standardisées. Nous insisterons plus sur ces derniers au cours de la deuxième partie consacrée à la construction historique des causes et des pratiques humanitaires, où nous pourrons voir comment les processus incessants d'ajustements de normes et de principes portés par la circulation de personnes, d'idées et de pratiques aboutissent à une formalisation standardisée des actions humanitaires.

### III. UN PROCESSUS HISTORIQUE D'EMPRUNTS ET DE MIXAGES DE MODELES

Dans cette partie, nous tenterons de montrer comment l'humanitaire est le produit d'un processus de ruptures et de continuités d'idéologies et de pratiques étiré sur un temps long. Il s'inscrit dans la continuité des mouvements sociaux et politiques plus larges et des ruptures occasionnées par les conflits et les catastrophes. Reflétant les mutations complexes de sensibilités ou de techniques ainsi que des reconversions d'idéologies collectives, les idées et la pratique de l'humanitaire évoluent au rythme des innovations, des emprunts, échanges et transferts portés par la circulation des personnes et catalysés par des figures emblématiques capables de mobiliser le capital social donnant corps et moyens à l'éthique universaliste humanitaire. En tentant de restituer « un enchevêtrement complexe d'histoires parallèles » (Collovald, 2001, p. 139), aux influences multiples et croisées entre les mondes anglo-saxons et européens, confessionnels et laïcs, « privés » et « publics », nous révisons également l'idée reçue qui conçoit l'humanitaire moderne comme une création contemporaine en rupture avec l'humanitaire traditionnel.

L'historique sera brossé à travers l'exercice incontournable et toujours un peu laborieux de sa généalogie mais aussi par l'énoncé de grandes tendances caractéristiques que cette lecture diachronique aura permis de faire émerger. Je propose de retracer ces évolutions en distinguant artificiellement les mouvements d'origine religieuse de ceux marqués par la laïcité, chacun se
concurrençant, se complétant et s'inspirant l'un l'autre, jusqu'à aboutir aujourd'hui à une forme relativement standardisée, où les acteurs confessionnels ou laïques se confondent, et dont les actions tendent en partie à être centralisées et cordonnées par les Nations unies et les agences donatrices.

# 1. Un rapide survol de l'histoire de l'humanitaire

Francisco Rubio et Christelle Huré dans leur *Dictionnaire pratique de l'humanitaire* (Rubio et Huré, 2010) et Philippe Ryfman dans *Une Histoire de l'humanitaire* (Ryfman, 2008 a), nous livrent des versions ramassées d'un processus s'étirant sur plusieurs siècles, qui, malgré certains sauts historiques vertigineux et un usage anachronique du terme « humanitaire » forçant le trait d'une généalogie linéaire, ont le mérite d'identifier les sources principales et les grandes étapes de l'émergence de l'humanitaire moderne. Ils alternent les séries d'évènements relatifs au droit de la guerre et aux mutations du caritatif se succédant à des époques et dans des aires géographiques différentes, pour montrer comment ces deux registres vont fusionner à travers l'humanitaire contemporain à la fin du XIXe siècle, avec la création du CICR. Le découpage, que nous allons respecter dans cette présentation, commence par une phase de préhistoire (Ve siècle - fin XIXe siècle), plongeant ses racines dans la charité chrétienne et philanthropique, suivie par deux phases marquées respectivement par la fondation du CICR (1860) puis de MSF (1971). La publication récente *Empire of Humanity* du politologue Michaël Barnett (2011) apporte une analyse historique fouillée sur les dynamiques sociales et politiques de l'émergence et de la consolidation de l'humanitaire. Il articule sa chronologie autour de l'équilibre des sociétés occidentales entre les forces globales de destruction guerrière, de production capitaliste et de compassion humanitaire. Se succèdent une phase couplant colonisation, commerce et mission civilisatrice (XVIIIe - Seconde Guerre mondiale), une phase marquée par les guerres mondiales, la montée de l'humanitaire et du développement (fin de la Seconde Guerre mondiale, fin de la Guerre froide) et enfin une phase de paix libérale, de globalisation et de défense de droit de l'homme. Les découpages historiques de ces différents auteurs se chevauchent plus ou moins, sans toutefois se contredire. Les premiers mettent plutôt l'accent sur la transformation des acteurs et des pratiques humanitaires, où le CICR et le « sans frontiérisme » français sont déterminants. Le dernier favorise un découpage chronologique rythmé par les ruptures de la géopolitique internationale et des guerres, en privilégiant les mouvements anglo-saxons. Nous pouvons y voir là la différence entre les sensibilités culturelles française et anglo-saxonne, mais aussi entre juristes et politologues.
Les trois phases décrites par ces auteurs se déroulent sur des échelles de temps de plus en plus courtes<sup>105</sup>. Elles permettent de mesurer la disproportion d'échelle entre des étapes étirées sur des siècles et des étapes ramassées au cours des dernières décennies du XX<sup>e</sup> siècle. Il paraît évidemment hasardeux d'associer logiquement des évènements sur une échelle de temps aussi étendue – du IV<sup>e</sup> au XXI<sup>e</sup> siècles pour Philippe Ryfman – et brossée si sommairement. Nous pouvons toutefois retenir comment se succèdent tour à tour et se chevauchent les traces antiques et les fondements chrétiens de la charité, les mouvements de philanthropie religieuse et laïque et la philosophie et les modes d'actions humanitaires contemporaines, institutionnalisées aujourd'hui par les ONG, les Nations unies et l'humanitaire d'État.

La première phase de « préhistoire » voit se succéder sur plusieurs siècles les influences religieuses des institutions et penseurs chrétiens catholiques (à partir du IVe siècle jusqu'au XVe siècle), puis des puritains et évangélistes protestants (XVIIe et XVIIIe siècles), l'impulsion de la philosophie des Lumières du XVIIIe siècle et la mobilisation européenne et américaine au XIXe siècle des mouvements philanthropiques laïcs et religieux et des projets missionnaires. À la fin de cette période, les bases philosophiques et des savoir-faire inédits de la philanthropie sont constitués. Notons que dès 1793, une première aide américaine est mobilisée pour secourir les réfugiés de l'aristocratie française. En 1820 et 1822, les mouvements philanthropiques religieux américains et laïques européens organisent respectivement les premières opérations de secours internationales de collecte et de dons auprès de populations victimes de séisme à Caracas et auprès des insurgés lors de la guerre d'indépendance en Grèce. Une deuxième période d'un « premier siècle de l'humanitaire » à la fin du XIXe siècle jusqu'à la moitié du XXe siècle se caractérise par l'institutionnalisation et l'internationalisation des formes philanthropiques, avec la création du Comité International de la Croix Rouge (CICR) et de la Société des Nations (SDN) puis des Nations unies, l'adoption de textes internationaux (DHI et droits de l'homme) et l'émergence des ONG anglo-saxonnes. Les premières grandes opérations d'aide humanitaire seront déployées à partir des États-Unis et du Royaume-Uni lors des deux grandes guerres européennes et de la famine en Russie, avec les associations de création récente, telles que Save the Children (1919) et *l'American Relief Association* (1921), Oxfam (1942) et Care (1945), mais aussi avec les organisations anciennes, telle que la Caritas, l'Armée du Salut, *Young Men's Christian Association* (YMCA) et les mouvements quakers. À la fin de cette période, le dispositif humanitaire s'articule avec des acteurs institutionnels aux identités bien délimitées, possédant des mandats et des savoir-faire éprouvés lors des deux conflits mondiaux et déjà marqués par la concurrence. Ces deux phases coïncident avec la phase de « l'humanitaire impérialiste »

<footnote n="105"><sup>105</sup> Le raisonnement de Philippe Ryfman peut conduire à une interprétation évolutionniste d'un « proto-humanitaire » évoluant irrésistiblement vers un humanitaire plus évolué, ce dont je me garde bien de conclure.</footnote>
proposée par Michaël Barnett, commençant au début du XVIIIe siècle avec les mouvements abolitionnistes et les missionnaires protestants, se prolongeant avec la création du CICR, jusqu'au début de la Seconde Guerre mondiale avec la création des premières ONG anglo-saxonnes (Barnett, 2011).

Michaël Barnett fait coïncider la deuxième phase « néo-humanitaire » avec la Seconde Guerre mondiale jusqu'à la fin de la Guerre froide, soulignant ainsi la montée des organisations humanitaires anglosaxonnes et des agences onusiennes, motivée par la chute des empires coloniaux et des idéologies civilisatrices. Pour sa part, Philippe Ryfman, considère que le « second siècle » démarre à partir de 1968, en inaugurant de nouvelles normes avec le « sans frontiérisme » initié par Médecins sans frontières et les formes politisées du droit à l'ingérence humanitaire déployées par les États et Nations unies. Toutefois, pour ces deux auteurs, cette période contemporaine connait une accélération de la montée d'une « industrie humanitaire » (Brunel, 2005, p. 232) intervenant sur des terrains de plus en plus complexes et variés, s'accompagnant d'une standardisation des principes et des méthodes, et qui s'articule autour d'une foison d'ONG et des institutions de coordination (Ocha) et de financement (Echo). Enfin, Michaël Barnett (2011) considère que les années 1990 marquent le début d'une phase « d'humanitaire libéral », où les interventions dans des contextes d'» urgences complexes » d'États en faillite conduisent les humanitaires à diversifier leurs activités autour de la sécurité, de la protection et de la reconstruction et à se positionner à l'égard des politiques étatiques d'intervention militaro-humanitaires et des agendas des politiques sécuritaires, en particulier depuis le 11 septembre 2001.

L'évolution de l'humanitaire contemporain peut se décomposer en décennies (Brauman, 2006 ; Ryfman, 2008a). La décennie des années 1970 est marquée par l'immobilisme des Nations unies dans les relations de la Guerre froide et par la naissance des ONG « sans frontiéristes ». Ces dernières opèrent une coupure épistémologique de l'humanitaire, qui, hormis le CICR, reste centré sur des activités de développement sous tendues par l'idéologie tiers-mondiste et gérées par les organisations religieuses. Les années 1980 sont une période de croissance sans précédent des ONG grâce à une aide publique très élevée en réaction à la marginalisation des Nations unies, conséquence du désenchantement du public et gouvernements, en partie liée à la succession de ses échecs. L'humanitaire connaît un glissement de l'aide d'urgence à une aide plus structurelle aspirant à la résolution des crises à travers des programmes de développement, d'appui à la démocratie et aux droits de l'homme (Barnett, 2005 et 2011; Seaman, 1995). Les ONG « sans frontières » se multiplient, tandis que les ONG confessionnelles chrétiennes se renforcent et que les ONG islamiques et les ONG évangéliques américaines se développent. Ces années 1990 sont marquées par l'interventionnisme des États et de l'ONU (Irak 1991, Somalie 1992, Rwanda 1994, Kosovo 1999)
mélangeant action humanitaire et interventions militaires et posant la question de l'indépendance des ONG vis-à-vis des opérations de maintien ou d'imposition de la paix. Les échecs répétés des opérations d'envergure à caractère coercitif conduites par les Nations unies (Somalie, Bosnie-Herzégovine, Rwanda) conduisent à la « nationalisation » des opérations mises en place par des coalitions d'États (au Kosovo en 1999), où l'ONU est réduit à un rôle supplétif de coordination des actions humanitaires en croissance exponentielle à travers ses multiples agences opérationnelles (Pam, Unicef, UNHCR, OMS, etc.) (Barnett, 2005 et 2011; Tardy, 2000). L'industrie de l'aide humanitaire se développe alors sous le « parapluie onusien » (Brunel, 2005, p. 322), où les organismes de coordination, tels que l'Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Ocha) et les agences de donations, telles que l'European Commission Humanitarian Office (Echo) participent à rationaliser et standardiser les interventions des ONG (Barnett, 2005 et 2011). Les années 2000 se caractérisent par la radicalisation de la volonté des États de conduire des opérations militaro-humanitaires et d'embrigader les ONG dans la guerre contre la terreur ou dans des missions de pacification, comme en Afghanistan (2001) et en Irak (2003). Cette décennie révèle aussi une volonté de certains États de reconquérir les espaces d'interventions d'assistance aux populations occupés par les ONG, se soldant parfois par les expulsions de ces dernières (au Niger ou au Soudan en 2008). Pour autant, des programmes humanitaires d'envergure se succèdent sur les terrains de crises (tsunami en 2004, crise alimentaire au Niger en 2005, vaccination massive contre la rougeole au Nigeria en 2009, etc.). Avec les fondations privées, telles que la fondation Bill et Melinda Gates, la philanthropie privée américaine connaît un nouvel âge d'or et s'engage dans la lutte contre les pandémies. Enfin, la décennie 2010 s'inscrit dans cette double dynamique de montée en puissance de la capacité d'action humanitaire privée – malgré des contextes d'intervention de plus en plus dangereux engendrant kidnappings et attaques du personnel humanitaire (Somalie, Niger, RDC, Pakistan, etc.) – et de la volonté de coordination des États ou des Nations unies, en particulier sur les terrains de catastrophes naturelles saturés d'intervenants (Haïti et Pakistan en 2010).

### a) Des associations religieuses traditionnelles aux ONG internationales

**Aux sources de la charité chrétienne antique:** Si l'« humanisation de la guerre » remonterait à l'antiquité, près de deux mille ans avant J.-C., dans des codes babyloniens et des traités de paix entre l'Egypte pharaonique et les Hittites au XIIe siècle av. J.-C. et si des sources africaines anciennes seraient plausibles par l'existence de règles coutumières précoloniales destinées à réduire les conflits et leurs conséquences au Cameroun (Rubio et Huré, 2010), la pensée chrétienne est vue comme