## Encadré 5.1 Analyse institutionnelle

L'architecture REDD+ est un système d'institutions et d'acteurs. Les institutions sont les conventions, les normes et les règles juridiques qui influencent les acteurs et réglementent les relations qu'ils entretiennent (Scott 1995 ; Vatn 2005). Les acteurs sont à la fois des individus et des entités (par exemple des entreprises, des ONG, des instances administratives et décisionnelles au plan local et au niveau de l'État). L'analyse institutionnelle étudie comment les institutions sont constituées et fonctionnent. Elle concerne trois grands thèmes : 1) la répartition des droits et des responsabilités parmi les acteurs ; 2) les coûts de la coordination/de leurs relations (coûts de transaction) ; 3) comment les structures des institutions influencent les perspectives, les intérêts et les motivations des acteurs.

Les institutions définissent qui a accès à quelles ressources et qui détient le pouvoir de prendre des décisions. De ce fait, la légitimité est une notion centrale de l'analyse institutionnelle. Cela ne concerne pas seulement le fait de savoir si les institutions en place sont appropriées sur le plan juridique, mais aussi la question plus vaste du soutien démocratique.

Les droits et les responsabilités sont variables d'un système à l'autre. Dans le cas des systèmes politiques, les enjeux portent sur la répartition du pouvoir de décision et sur les règles définies pour la prise des décisions politiques (par exemple définir qui a accès au processus et quel rôle il ou elle joue). Dans le cas du système économique, les droits se rapportent, entre autres, à l'accès aux ressources utiles à la production (droits de propriété, par exemple). Les droits et les responsabilités sont des questions normatives, et la légitimité globale des systèmes institutionnels est très liée aux procédures fixées pour la prise de décision à divers niveaux de la société.

Les coûts de transaction concernent l'aspect technique des institutions, c'est-à-dire le coût des relations entre les acteurs. Ils couvrent les coûts du recueil de l'information, de l'élaboration d'accords et de contrôles relatifs à la réalisation de ce qui est convenu. Les coûts de transaction varient en raison des caractéristiques des enjeux ou des biens concernés et du type de système institutionnel. Certains services peuvent facilement s'échanger sur les marchés tandis que, pour d'autres, l'incertitude et les coûts de mesure relativement élevés peuvent favoriser les systèmes publics. La question centrale est de savoir si la REDD+ devrait être gérée par les marchés ou par des systèmes politico-administratifs.

Les structures institutionnelles influencent aussi la façon dont les acteurs voient les enjeux et ce qui motive leurs actions. Les motivations sont variables en fonction des systèmes institutionnels et des postes occupés par les personnes. Les chefs d'entreprise sont motivés par l'opportunité de réaliser des bénéfices, les responsables par la possibilité de développer leur activité et les hommes politiques par la logique de la représentation des parties intéressées (parties prenantes), ou par des considérations plus vastes touchant la société dans son ensemble (citoyens). La capacité des différents systèmes politiques à cultiver le rôle des hommes politiques et à éviter la corruption est un aspect essentiel des analyses de motivations (March et Olsen 1995).
Responsabilité et coordination globale

La responsabilité globale de la REDD+ et sa mise en œuvre relèvent du gouvernement. Confier la responsabilité de la coordination générale au plus haut niveau possible, par exemple au niveau du président, du vice-président ou du Premier Ministre d'un pays présente plusieurs avantages. À défaut, elle peut être déléguée à un ministère (Planification, Finances, Environnement, Ressources naturelles, Forêts) à un groupe de travail ad hoc ou une commission au sein du gouvernement, qui comprendrait des représentants de plusieurs bureaux et ministères (l'organisation des pays est détaillée dans les encadrés du chapitre 3). Les tâches pourraient être les suivantes :

* Élaborer une stratégie nationale, y compris une analyse des causes de la déforestation et de la dégradation forestière, et déterminer les réformes de politiques nécessaires ;

* Assumer la responsabilité globale de l'approbation et de la mise en œuvre de la stratégie ;

* Identifier les diverses parties prenantes et mener des consultations avec les gouvernements régionaux et locaux, le secteur privé, la société civile, les ONG, les titulaires traditionnels de droits fonciers, les autochtones, les parlementaires ;

* Harmoniser la stratégie avec les plans de développement (climat) peu carboné comme les MAAN, ou les autres stratégies de développement du pays, notamment les budgets annuels et à moyen terme du gouvernement ;

* Faciliter les processus de politiques nécessaires pour définir les activités en lien avec la REDD+ hors du secteur forestier, et confier des responsabilités claires par secteur dans le cadre de la stratégie nationale ;

* Préciser les droits et les responsabilités des divers niveaux de gouvernement ;

* Mettre en place les nouveaux acteurs nécessaires dotés de la capacité et de l'autorité requises pour mettre en œuvre la stratégie ;

* Examiner et évaluer régulièrement la mise en œuvre de la stratégie et les résultats en fonction d'indicateurs retenus ;

* Transmettre des rapports aux instances internationales concernées ou déléguer cette responsabilité aux organes techniques.

Affectation des fonds internationaux

Des structures nationales appropriées doivent être élaborées pour acheminer les financements internationaux afin d'entreprendre les activités de préparation, le renforcement des capacités et les réformes de politique, ainsi que pour mettre en place des mesures et des incitations directes. Les tâches pourraient être les suivantes :

* Débloquer les ressources pour les politiques, les programmes et les projets REDD+ retenus ;

* Créer un système de paiements (incitations et compensations) pour les détenteurs de droits carbone – particuliers, communautés, entreprises ou instances gouvernementales – au titre des réductions d'émissions et de l'augmentation des stocks de carbone ;
* Assurer un partage légitime des avantages, y compris la répartition des rentes éventuelles (voir chapitre 12) ;

* Créer un registre des transactions concernant les paiements REDD+ pour se conformer aux normes internationales et nationales de transparence, d'obligation de rendre compte et en matière fiduciaire.

## Suivi et établissement de rapport

Le suivi et les rapports sur l'évolution des stocks de carbone forestier sont essentiels pour assurer les paiements internationaux et évaluer les progrès de la stratégie nationale. En outre, si les pays doivent élaborer un système de paiements directs aux détenteurs de droits carbone, il leur faut un suivi régulier des évolutions des stocks à une échelle équivalente à celle des paiements. Les tâches pourraient être les suivantes :

* Mettre au point des normes nationales conformes aux bonnes pratiques et aux protocoles internationaux, en vue de mesurer les évolutions de stocks de carbone forestier ;

* Créer ou étoffer un organisme national indépendant doté de la capacité requise pour suivre et vérifier l'information ;

* Coordonner et harmoniser la comptabilisation du carbone et les systèmes de MRV entre les secteurs et les niveaux ;

* Instituer des systèmes de MRV hors carbone, comprenant des garanties sociales et environnementales ;

* Implanter des systèmes transparents et coordonnés pour la gestion de l'information, en veillant à ce que toute l'information intéressante soit rendue publique et accessible à toutes les parties prenantes ;

* Rendre compte aux organismes nationaux et internationaux et fournir l'information appropriée aux acteurs du marché du carbone, si nécessaire.

## Vérification et garanties

Un ou plusieurs organismes indépendants sont nécessaires pour auditer et approuver les résultats de la REDD+ avant de les publier en appui aux fonctions de « gendarme ». Les tâches pourraient être les suivantes :

* Veiller à ce que la MRV pour le carbone soit appliquée conformément aux normes nationales et internationales ;

* Vérifier ou certifier les réductions d'émissions devant être créditées sur les marchés volontaires ou réglementés du carbone, ou devant être récompensées par des fonds nationaux ou internationaux ou des bailleurs de fonds ;

* Superviser le fonctionnement des garanties sociales et environnementales ;

* Mettre en œuvre et superviser les procédures de règlement des différends.
## Dimension de la gouvernance et critères d'évaluation

L'élaboration de l'architecture nationale de REDD+ implique des décisions quant à la définition des principes légitimes de gouvernance et de la répartition des responsabilités, et quant à la façon dont les arbitrages doivent être effectués. Par exemple, une structure institutionnelle produisant des résultats efficaces et économiques en termes de réductions d'émissions de gaz à effet de serre (GES) peut se révéler moins performante sur d'autres objectifs importants, tels que la question de la pauvreté, les moyens de subsistance de remplacement ou la préservation de la biodiversité. La conception du mécanisme influencera fortement la gestion de ces arbitrages et, par conséquent, les résultats globaux.

Les efforts entrepris dans le passé ne se sont pas traduits par des changements à long terme ou profonds, souvent faute d'avoir pris en compte de manière adéquate la complexité inhérente des divers acteurs, règlements et pratiques dans le domaine de la gouvernance des forêts, ainsi que le fait qu'ils soient tous liés (voir chapitre 4). Si les problèmes liés à la faiblesse de la capacité et de la coordination institutionnelles, à l'obligation de rendre compte, à la transparence et à la participation publique n'étaient pas résolus, les conflits actuels relatifs à l'utilisation des ressources forestières pourraient être exacerbés, risquant d'entraîner des conséquences perverses pour les populations dépendant des forêts, les écosystèmes forestiers et le climat mondial.

D'un point de vue concret, la conception d'une architecture REDD+ repose sur le choix des acteurs à impliquer et sur le pouvoir qu'il faut leur accorder. Par exemple, dans quelle mesure un système de REDD+ doit-il être instauré indépendamment de l'administration nationale actuelle ? Qui doit prendre quels types de décision ? Comment faciliter la participation non gouvernementale ? De quelle façon les acteurs internationaux doivent-ils établir les conditions relatives aux transferts de fonds ? Comment peut-on améliorer la transparence et l'obligation de rendre compte ?

Le tableau 5.1 expose un ensemble de critères à prendre en compte lors de la prise de ces décisions, critères qui se chevauchent en partie. Par exemple, la légitimité peut être un terme générique qui englobe les autres.

## Options pour une architecture nationale de REDD+

Le financement international de la REDD+ pourrait avoir lieu de différentes façons, comme évoqué au chapitre 2. L'utilisation de ces ressources financières dépendra en partie de la situation locale et à quelle étape se trouve le pays qui élabore la REDD, c'est-à-dire de la préparation et des activités de démonstration à une approche pleinement développée. Les enjeux et les exigences seront très variables d'une étape à l'autre. Notre analyse porte surtout sur un ensemble d'autres choix d'architectures pour une structure de REDD+ plus mature au niveau national. Nous envisageons quatre systèmes différents de « type » générique (voir figure 5.1).
<table><caption>Tableau 5.1 Critères pour l'évaluation des options institutionnelles</caption><thead><tr><td>Critères</td><td>Spécifications</td></tr></thead><tbody><tr><td>Légitimité politique globale<fnref n="1" /></td><td><ul><li>Entre les secteurs (horizontalement) et entre les niveaux (verticalement) du gouvernement</li><li>Au sein de la société civile</li><li>Au plan international : bailleurs de fonds, organismes internationaux, ONG</li></ul></td></tr><tr><td>Bonne gouvernance</td><td><ul><li>Transparence et obligation de rendre compte</li><li>Répartition du pouvoir et des richesses</li><li>Protection et amélioration des droits, des responsabilités et de la participation</li><li>Motivations, y compris le risque de corruption (voir encadré 5.1)</li></ul></td></tr><tr><td>Capacité de coordination</td><td><ul><li>Entre les secteurs</li><li>Entre les niveaux de gouvernement</li><li>Avec le secteur privé et la société civile</li></ul></td></tr><tr><td>Liens vers des réformes plus vastes<fnref n="2" /></td><td><ul><li>Besoin de changer les structures sociétales fondamentales, par exemple l'organisation des droits de propriété et les systèmes de participation</li><li>Caractère catalytique pouvant accélérer les réformes</li></ul></td></tr><tr><td colspan="2">Les éléments ci-dessus influenceront les résultats en termes de critères 3E+. Les spécificités de ces critères sont les suivantes :</td></tr><tr><td>Efficacité</td><td><ul><li>Capacité à cibler les facteurs clés de la déforestation et de la dégradation</li><li>Capacité à gérer les fuites et à assurer l'additionnalité et la permanence<fnref n="3" /></li></ul></td></tr><tr><td>Efficience</td><td><ul><li>Capacité à cibler des actions de REDD+ peu onéreuses</li><li>Coûts de transaction de l'administration des politiques/des paiements pour services environnementaux (PSE) : MRV, fixation de niveaux de référence, détermination de la répartition des ressources REDD+</li></ul></td></tr><tr><td>Équité</td><td><ul><li>Partage équitable des flux financiers de REDD+ et autres loyers de REDD+ (partage des avantages)</li><li>Allocation des ressources</li></ul></td></tr><tr><td>Co-bénéfices</td><td><ul><li>Réduction de la pauvreté</li><li>Moyens de subsistance de remplacement</li><li>Biodiversité</li><li>Protection et amélioration des droits</li><li>Adaptation au changement climatique</li></ul></td></tr></tbody></table>

<footnote n="1">1 Ballesteros et coll. (2009) définissent la légitimité en trois dimensions : répartition du pouvoir, responsabilité et obligation de rendre compte.</footnote>

<footnote n="2">2 Ce critère peut être utilisé de deux façons opposées : la REDD+ peut servir d'instrument au service de certains changements, par exemple la réforme des droits fonciers dans les forêts, mais aussi d'argument contre certaines options si celles-ci requièrent des bouleversements sociétaux pour réussir.</footnote>

<footnote n="3">3 Ceci est particulièrement important au cours des premières étapes avant qu'un système national de comptabilisation et d'attribution de crédits ne soit en place.</footnote>
<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>Figure 5.1 Options pour une architecture nationale du financement de la REDD+</figcaption></figure>

La première option est le financement basé sur les projets, dans lequel les paiements sont acheminés des sources internationales (marché volontaire, MDP+ ou bailleurs de fonds) vers des projets locaux, ou bien sont utilisés comme mécanismes pour que les fonds ou les gouvernements nationaux s'assurent le concours du secteur privé de façon plus directe (par exemple par le truchement d'un fonds national de REDD+). La deuxième option est celle d'un fonds national distinct ou indépendant ne relevant pas du gouvernement et doté de structures administratives et décisionnelles indépendantes. Ce fonds ressemble aux fonds fiduciaires pour la conservation (FFC) dans le domaine de la protection de la biodiversité (chapitre 6). La troisième option est un fonds national au sein de l'administration nationale. Elle utilise les capacités de l'administration en place, mais les ressources sont allouées par un comité distinct. La quatrième option consiste en une aide budgétaire régulière, où les ressources externes sont acheminées directement via les administrations sectorielles existantes. Ces options ne sont pas totalement incompatibles et un pays pourrait suivre plusieurs options correspondant à différentes composantes de la stratégie nationale.

L'architecture nationale nécessitera aussi la mise en place de systèmes de MRV, comprenant le suivi des co-bénéfices, systèmes qui devront être instaurés indépendamment de la structure de financement (voir chapitre 7).

Le tableau 5.2 présente une évaluation sommaire générique des quatre options. Bien évidemment, les situations nationales varient et doivent être prises en compte, notamment les structures institutionnelles, les capacités et les cadres juridiques existants. D'ailleurs, le choix institutionnel et les résultats dépendent des politiques choisies dans le cadre de la stratégie nationale de REDD+. Par exemple, les résultats en matière d'équité sont
davantage liés à la conception des actions de REDD+ qu'au fait que le fonds se trouve au sein de l'administration nationale ou non. Les choix institutionnels affectent aussi les incitations fondamentales, notamment celles en relation avec l'équité.

## Financement basé sur les projets

La force de la solution fondée sur les projets vient de ce qu'elle ressemble à un marché pour les projets carbone, tirant parti de la capacité des marchés pour produire des résultats efficients. Un aspect essentiel de ce système est sa capacité à trouver des solutions ayant les coûts d'opportunité les plus bas en matière de conservation de la forêt. Les acheteurs de carbone privés et les bailleurs de fonds trouvent une forte légitimité à ce mécanisme, qui peut par conséquent mobiliser plus efficacement les fonds privés que les autres options (Angelsen et coll. 2008). Un argument en faveur de l'efficience est aussi l'indépendance des projets par rapport aux systèmes politiques dont la bureaucratie pesante et les coûts de transaction élevés peuvent conduire à la corruption.

L'instauration et le fonctionnement de marchés produisant des actifs et des passifs environnementaux entraînent souvent des coûts de transaction élevés. Lorsque de nombreux acteurs sont impliqués et qu'il est difficile de déterminer et de mesurer les biens ou les services (par exemple les services environnementaux), les systèmes relevant de l'État, tels que les subventions et les impôts, peuvent être moins coûteux (Rørstad et coll. 2007 ; Vatn et coll. 2009).

D'autre part, des coûts de transaction potentiellement élevés signifient que la solution basée sur les projets dépend d'intermédiaires forts – même monopolistiques dans certains cas – qui peuvent rafler une part importante de la rente REDD+ et être directement impliqués dans des pratiques de corruption. Cette critique a été émise contre le MDP et les intermédiaires en cause qui sont plus intéressés par l'argent à récupérer que par la réalisation des objectifs globaux (Lloyd et Subbarao 2009 ; voir aussi chapitre 13).

Tandis que la perspective de mettre en œuvre des solutions efficientes contribue à la légitimité de l'option fondée sur les projets, elle marginalise l'État et les autorités locales du pays hôte, accentuant potentiellement ainsi les problèmes de gouvernance. Comme nous l'avons déjà dit, la conclusion peut dépendre de l'ampleur de la REDD+. Plus les volumes de REDD+ sont conséquents, plus la participation nationale et l'intégrité augmentent. Néanmoins un dilemme classique refait surface : les ressources de REDD+ devraient-elles être utilisées pour consolider les administrations nationales déficientes, en étant directement acheminées vers les projets ou utilisées pour constituer des mécanismes séparés tels que des fonds de REDD+ indépendants ?

Une approche fondée sur les projets pourrait entamer la capacité de l'administration nationale à améliorer la transparence, l'obligation de rendre compte, la participation à la prise de décisions, la mise en œuvre de réformes sectorielles et la coordination de la gestion forestière. Cette option ne pourra pas non plus amortir les variations des paiements REDD+ au fil du temps de manière aussi efficace que les autres solutions.
<table><caption>Tableau 5.2 Évaluation générale des principales options relatives à une architecture nationale du financement de la REDD+</caption><thead><tr><td></td><td>Projet</td><td>Fonds de REDD+ indépendant</td><td>Fonds de REDD+ au sein de l'administration nationale</td><td>Budgets d'État</td></tr></thead><tbody><tr><td>Légitimité politique</td><td>Capacité à produire les résultats ciblés sur le carbone. La légitimité nationale peut être faible, surtout si les transferts sont importants. Forte légitimité parmi les acheteurs de carbone privés et les bailleurs de fonds.</td><td>Légitimité nationale plus élevée que dans le cas des projets. Peut soulever des questions de souveraineté nationale. La légitimité au sein du secteur privé peut être moindre que dans le cas des projets.</td><td>Présente un grand avantage en matière de souveraineté nationale, assure un contrôle national fort. Inquiétudes éventuelles du secteur privé et des bailleurs de fonds. Quelques préoccupations concernant la capacité à cibler les interventions.</td><td>Présente le plus grand avantage en matière de souveraineté nationale et de contrôle national. Problèmes les plus importants quant à l'engagement du secteur privé. Préoccupations concernant la capacité à cibler les interventions.</td></tr><tr><td>Gouvernance</td><td>Peut attirer les intermédiaires qui utilisent l'asymétrie de l'information à leur avantage. Opportunités de corruption. Difficultés de transparence globale. Nécessité de créer des systèmes fiduciaux séparés.</td><td>La corruption est un enjeu. Peut éviter la corruption dans les administrations nationales, mais existence de difficultés de gouvernance pour les fonds. Nécessité de créer des systèmes fiduciaux séparés.</td><td>La corruption est un enjeu sérieux, mais variable. S'appuie sur l'organisation du pays. Les ressources REDD+ pourraient être utilisées pour améliorer la gouvernance.</td><td>La corruption est un enjeu sérieux, mais variable. S'appuie sur l'organisation budgétaire actuelle. Les ressources REDD+ pourraient être utilisées pour améliorer la gouvernance.</td></tr><tr><td>Coordination</td><td>Limitée.</td><td>Limitée, mais dépend du mandat.</td><td>Plus forte, mais dépend du mandat et de la capacité à utiliser les administrations sectorielles spécifiques.</td><td>Potentiellement forte, surtout l'utilisation des administrations sectorielles spécifiques.</td></tr><tr><td>Changement de structures sociétales</td><td>Exige des droits de propriété clairement définis. Préférence pour les droits de propriété individuels.</td><td>Dépend du mandat. Peut nécessiter des réformes juridiques. Les droits de propriété clairement définis constituent un avantage.</td><td>Dépend du mandat, mais offre une grande souplesse.</td><td>Dépend des politiques de REDD+ mises en œuvre. Offre une grande souplesse.</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th></th><th>Projet</th><th>Fonds de REDD+ indépendant</th><th>Fonds de REDD+ au sein de l'administration nationale</th><th>Budgets d'État</th></tr></thead><tbody><tr><td>Efficacité (fuites, additionnalité, permanence)</td><td>Les fuites sont un problème de taille. La permanence est également un enjeu, mais pouvant être mieux assurée par des contrats à long terme.</td><td>Les fuites dépendent du mandat et de la superficie de la zone forestière couverte. Peut être investi du pouvoir d'instaurer des mesures pour éviter les fuites. Permanence comme dans le cas des projets.</td><td>Comme pour les fonds indépendants, mais peut être investi de plus de pouvoir pour instaurer des mesures afin d'éviter les fuites. Peut aussi se servir des politiques sectorielles pour mieux garantir cela. La permanence dépend de l'engagement national.</td><td>Plus grande capacité à contrôler et à internaliser les fuites dans la comptabilisation. La permanence dépend de l'engagement national.</td></tr><tr><td>Efficience (coûts de transaction)</td><td>Plus la REDD+ se développe, plus les coûts de transaction seront élevés comparativement aux fonds et aux aides budgétaires. Recours aux intermédiaires nécessaire.</td><td>Augmente sa compétitivité au fur et à mesure que la REDD+ prend de l'ampleur. Besoin d'adopter de nouveaux systèmes pour parvenir au terrain.</td><td>Augmente sa compétitivité au fur et à mesure que la REDD+ prend de l'ampleur, étant donné que les administrations nationales peuvent être utilisées. D'autres progrès peuvent être nécessaires, surtout dans les administrations locales.</td><td>Augmente sa compétitivité au fur et à mesure que la REDD+ prend de l'ampleur, étant donné l'utilisation des administrations nationales. D'autres progrès peuvent être nécessaires, surtout dans les administrations locales.</td></tr><tr><td>Équité</td><td>Les intermédiaires peuvent percevoir d'importants loyers. Bien placé pour dédommager directement les perdants, mais problème de mainmise de l'élite locale.</td><td>Bien placé pour dédommager directement les perdants. Problème de mainmise de l'élite, surtout au niveau local.</td><td>Bien placé pour dédommager directement les perdants, mais problème pour garantir le partage équitable des loyers. Risque de mainmise de l'élite.</td><td>Les loyers potentiels peuvent être utilisés pour équilibrer le budget de l'État. Risque de mainmise de l'élite à tous les niveaux.</td></tr><tr><td>Co-bénéfices (réduction de la pauvreté, moyens de subsistance, biodiversité)</td><td>Faibles s'il existe un conflit entre les co-bénéfices et les mesures carbone rentables. Cependant, le projet est ouvert au droit de regard national et international.</td><td>Peuvent être faibles s'il existe un conflit entre les co-bénéfices et les mesures carbone financièrement rentables, mais le mandat peut accorder une place privilégiée aux co-bénéfices.</td><td>Davantage susceptible de garantir les co-bénéfices car l'ensemble des mesures de politiques est plus vaste. Dépend de la volonté et des capacités de l'État.</td><td>Davantage susceptible de garantir les co-bénéfices car l'ensemble des mesures de politiques est plus vaste. Dépend de la volonté et des capacités de l'État.</td></tr><tr><td>Exemples de systèmes</td><td><ul><li>Projets MDP</li><li>Projets PSE</li><li>Projets de démonstration REDD+</li></ul></td><td><ul><li>Fonds fiduciaires pour la conservation</li></ul></td><td><ul><li>Fonds indonésien de reboisement</li><li>Fonds pour l'Amazonie</li></ul></td><td><ul><li>L'aide aux budgets et aux programmes APD</li><li>Certaines activités de démonstration REDD+</li></ul></td></tr></tbody></table>
L'expérience du Mécanisme pour un développement propre (MDP) illustre une autre difficulté liée à cette solution fondée sur les projets, à savoir comment éviter les fuites qui compromettent à la fois l'efficacité et l'efficience. Pour être viables, les programmes de contrôle et de suivi doivent aussi être mis en place hors de la zone du projet. S'il est tout à fait réalisable, le système s'appuie sur des projets séparés et ceci pourrait engendrer un manque de coordination sur le terrain.

La production de co-bénéfices est contestée. Le premier but d'un projet, qui est de déboucher sur des réductions d'émissions (et la séquestration du carbone), peut entrer en conflit avec d'autres objectifs (voir chapitre 21). Cependant, les ONG et le secteur privé ont aussi intérêt à ne pas se focaliser uniquement sur le carbone, et les projets sont souvent soumis à un examen approfondi aux plans national et international pour évaluer les avantages hors carbone qu'ils peuvent apporter (Angelsen et coll. 2008).

Une approche par projets peut avoir deux répercussions en terme d'équité. D'abord, elle affectera le choix des pays et la localisation des projets, et par conséquent la répartition des fonds de REDD+ au niveau des régions ou des pays. L'expérience du MDP n'est pas très encourageante (Sutter 2003). Peu d'investissements MDP ont été réalisés dans les régions les plus pauvres, comme la majeure partie de l'Afrique (Saunders et coll. 2008), ce qui est révélateur des craintes selon lesquelles des institutions inadaptées et des coûts de transaction élevés, qui vont de pair avec des interventions dans les régions pauvres aux populations déshéritées, mettent en péril le succès des projets.

Deuxièmement, une approche par projets se répercute sur la répartition au sein de la zone du projet. Un système de paiements pour services environnementaux (PSE) nécessite un certain nombre de conditions préalables (chapitre 17). Si les droits fonciers n'ont pas besoin d'être individuels ou absolument officialisés pour assurer la participation aux systèmes d'échange (Corbera et coll. 2007), l'option par projets favorisera ceux qui détiennent des titres de propriété en bonne et due forme. Les publications sur les PSE mettent en relief les problèmes liés à la fourniture de processus et de résultats équitable (Vatn et coll. 2009). En outre, le risque existe que l'établissement en bonne et due forme de titres de propriété exclue les pauvres des régions rurales non seulement de l'accès aux ressources REDD+, mais aussi de la terre en général.

## Fonds national indépendant

Ce type de fonds est mis en place en dehors de l'administration nationale et est dirigé par un comité de représentants issus d'un large éventail de parties prenantes, peut-être aussi internationales, comme cela a été le cas pour certains fonds fiduciaires pour la conservation (chapitre 6). Un fonds national indépendant peut être chargé de différentes tâches, par exemple la gestion d'une zone de conservation spécifique ou la gestion d'un système national de PSE. La légitimité globale dépend du processus menant à sa création et des intervenants représentés au comité. Les relations et la coordination du fonds avec les autres processus politiques et économiques du pays sont aussi un aspect essentiel.
L'avantage du modèle basé sur les fonds est la perspective d'un financement plus stable à long terme que les autres solutions axées sur les projets et le budget ordinaire, car il évite que les ressources soient utilisées pour équilibrer le budget de l'État en période de baisse des recettes fiscales. Un fonds national indépendant pourrait aussi être une solution plus stable dans les organisations politiques où une partie de l'administration est restructurée à chaque changement de gouvernement ou chaque remaniement ministériel. Comparativement à l'option basée sur les projets, la possibilité d'officialiser des obligations plus proches de la réalité en matière de co-bénéfices représente un avantage.

En fonction des tâches dont le fonds sera chargé, un autre atout potentiel par rapport à la solution basée sur les projets concerne la coordination des ressources de REDD+ au plan national. Ce système pourrait intervenir dans les activités entre divers secteurs, même s'il ne lui sera possible qu'exceptionnellement de prendre part à la coordination des politiques intersectorielles, nécessaire pour la mise en œuvre des stratégies nationales.

Un argument potentiel en faveur d'un fonds indépendant est le fait que de nombreuses administrations d'État sont handicapées par la corruption. Dans la mesure où le fonds indépendant est mis en place avec pour règle le soutien des communautés locales, il existe une garantie contre toute utilisation abusive. Néanmoins, si la REDD+ se développe, des sommes d'argent importantes seront acheminées par ces fonds et il serait naïf de croire que les gestionnaires de ces fonds puissent être à l'abri de la corruption. Cependant, la transparence des fonds et le droit de regard public semblent plus élevés que dans le cas des aides budgétaires, par exemple, ce qui constitue un avantage.

Si le financement de la REDD+ augmente, la légitimité globale d'un fonds indépendant pour gérer la part du lion de ces financements peut être remise en question. Si une vaste partie des terres boisées est concernée, il sera politiquement difficile d'accepter que les décisions relatives à ces zones soient mises sur la touche par les structures générales de décision et la politique d'utilisation des terres. La création de systèmes en parallèle à l'administration en place peut entraîner une allocation inefficace des ressources et des coûts de transaction élevés ; cela risque aussi de contribuer à fragiliser davantage les structures gouvernementales et d'entraver la possibilité d'entreprendre les réformes nécessaires dans les divers secteurs. Là encore, tout dépend de la situation du pays : si le fonctionnement général d'un gouvernement a peu de légitimité en raison d'une forte corruption, l'affectation d'une part importante des ressources de REDD+ en dehors des structures gouvernementales pourrait se révéler comme la seule solution crédible.

## Fonds national au sein de l'administration nationale

À l'opposé du fonds national indépendant, ce type de fonds est placé au sein de l'administration étatique, par exemple un ministère, ou une instance dépendant d'un ministère, comme c'est le cas pour le Fonds pour l'Amazonie (encadré 5.2)<fnref n="1" />. Comme pour

<footnote n="1">1 Le Fonds pour l'Amazone peut être considéré comme se situant entre un fonds indépendant et un fonds au sein de l'administration nationale. Il fonctionne tout à fait indépendamment des instances fédérales responsables des politiques qui portent sur la déforestation et l'utilisation des terres, la coordination des politiques nationales étant un peu négligée.</footnote>
les fonds indépendants, l'attribution des ressources est gérée par un comité indépendant composé des membres du gouvernement et de l'administration publique concernés, ainsi que de la société civile, le cas échéant. Le comité peut affecter des fonds à des programmes spécifiques, des administrations sectorielles ou des projets individuels. Les structures et systèmes nationaux existants sont utilisés pour l'attribution et le déblocage de fonds destinés aux parties prenantes concernées.

## Encadré 5.2 Le Fonds pour l'Amazonie brésilienne

Peter May

Lancé en 2008, le Fonds pour l'Amazonie brésilienne est destiné à combattre la déforestation et à promouvoir le développement durable en Amazonie. Sa création fut une réponse indirecte à l'acceptation progressive par le Brésil de la REDD+ comme approche valable de l'atténuation climatique, et une manière de contrecarrer les remises en cause continues de la souveraineté nationale du pays par rapport aux efforts multilatéraux entrepris depuis les accords de Rio de 1992 pour contrôler l'utilisation des terres boisées. Lors de la COP 12 de 2006 comme lors de la COP 13 de 2007, les négociateurs brésiliens ont présenté une approche de « réduction compensée » qui récompenserait les réductions nationales en matière de déforestation par rapport à un niveau de référence antérieur de 10 ans. Dans cette approche, les paiements de compensation proviendraient de dons publics ou privés versés à un fonds central n'ayant aucune relation directe avec le marché du carbone. En dépit d'un scepticisme initial à l'égard du potentiel d'attraction de ce fonds, l'idée a suscité l'intérêt du gouvernement norvégien, puis celui de l'Allemagne. Le fonds a jusqu'ici reçu une promesse de don de 1 milliard de dollars de la part de la Norvège, subordonné à la diminution du taux de déforestation. En novembre 2009, 110 millions de dollars ont été débloqués ou engagés en faveur d'une première série de projets.

La Banque de développement brésilienne (BNDES) gère le fonds dans le cadre de la restructuration de son portefeuille environnemental. Cela constitue un ajout non négligeable à l'éventail des activités de la BNDES, dont le rôle habituel est de financer les grands projets publics et privés d'investissements et d'infrastructures au Brésil et dans d'autres pays d'Amérique latine. La BNDES est l'une des plus grandes banques nationales de développement du monde, dont le volume des prêts annuels dépasse ceux de la Banque mondiale, de la Banque interaméricaine de développement et d'Eximbank réunis. La BNDES n'est pas signataire des Principes d'Équateur qui énoncent des principes sociaux et environnementaux pour le financement du développement. Cette banque a enregistré un bilan environnemental peu glorieux ces dix dernières années, en ayant notamment été responsable d'un certain nombre d'opérations substantielles dans le domaine de l'élevage qui ont contribué à l'expansion des pâturages et à la déforestation de l'Amazonie.
Rentrant dans le cadre des efforts que fait la BNDES pour se donner une image un peu plus « verte », le Fonds pour l'Amazonie financera l'utilisation durable des forêts, la remise en état des zones déboisées, la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité et, enfin, le contrôle, le suivi et l'application des lois dans le domaine de l'environnement. La plupart des 38 projets soumis à ce jour combinent plusieurs de ces activités, en accordant davantage de priorité à la restauration des paysages dégradés, au développement des produits forestiers durables et à l'application des codes forestiers qu'à l'évitement de la déforestation par des programmes d'essais de paiements. L'attribution des subventions suit les lignes directrices définies par un comité d'orientation (COFA) comprenant des représentants du gouvernement et de la société civile, mais les décisions de subventions seront prises par la BNDES (voir http://www.amazonfund.gov.br/ pour de plus amples détails sur la gestion du fonds, et notamment la liste des premiers projets à l'étude). Les propositions de projets peuvent être soumises par les établissements publics, les entreprises publiques et les ONG. Un certain nombre de propositions ont été transmises par des entreprises privées, mais un sous-comité du COFA a décidé de ne pas attribuer de subventions aux sociétés réalisant des bénéfices. Alors que les bailleurs de fonds internationaux n'auront aucune influence directe sur l'attribution et l'utilisation des subventions, le gouvernement brésilien a déclaré que le fonctionnement du fonds sera « orienté sur les résultats, transparent et surveillé de façon indépendante ».

Suite à sa résistance envers les financements provenant uniquement du fonds au cours des négociations de la COP 13 à Bali, le Brésil s'est depuis tourné vers une approche plus souple, comprenant un accès éventuel au marché du carbone et aux architectures de projets infranationales. Le fonds jouera un rôle de transition dans la préparation à la REDD+, mais il existe au Brésil une forte pression pour étendre le financement à l'utilisation plus large des instruments du marché. Il n'est pas encore précisé si cette extension serait gérée par le fonds ou par un autre organe gouvernemental.

Si l'administration est légitime au plan politique, c'est un argument de poids pour qu'elle facilite la REDD+. Ce type de fonds possède les qualités d'un fonds indépendant en matière de coordination et l'évitement des fuites, mais il va au-delà en facilitant la coordination intersectorielle et la réalisation des co-bénéfices. Les coûts de transaction pourraient être diminués en ayant recours aux structures administratives existantes de l'État et aux administrations locales. Le fonds a aussi accès aux prérogatives de l'État, ce qui implique que plusieurs instruments politiques autres que les paiements peuvent être inclus et soit compléter les paiements, soit constituer des mesures distinctes. Ce qui, implicitement, implique aussi la possibilité d'utiliser des instruments qui permettent de mieux toucher les régions et les populations où les droits fonciers sont limités.

Par exemple, l'expérience des parcs nationaux et des contrats d'exploitation dans de nombreux pays illustre le fait que les administrations nationales ne protègent pas
toujours les intérêts des pauvres des régions rurales (Hutton et coll. 2005 ; Banque mondiale 2006). En outre, les administrations nationales peuvent être inadaptées, surtout au niveau local, et sujettes à la corruption. Le recours à un fonds doté d'un comité indépendant prévient certains de ces problèmes. Cela peut aussi dissuader l'État d'utiliser les fonds reçus au titre de la REDD+ pour équilibrer son budget en période de baisse des revenus fiscaux.

Le point fort de ce modèle est qu'il offre la possibilité d'utiliser les capacités actuelles de l'administration nationale, mais il pourrait néanmoins créer des conflits de compétences entre le fonds et les administrations sectorielles. Le risque existe aussi que le système soit coopté. Par conséquent, il serait peut-être raisonnable de mettre en place une unité de suivi et de contrôle qui soit indépendante de l'administration. Cette unité pourrait dépendre d'un comité national de contrôle composé de représentants du secteur privé, de la société civile, des autorités nationales et, éventuellement, d'organismes internationaux.

## L'aide budgétaire spécifique

La dernière option que nous examinerons consiste à acheminer les financements internationaux de la REDD+ dans les circuits budgétaires existants sous forme d'aides budgétaires générales ou de financements plus ou moins pré-affectés. Cela pourrait être une solution dans les premières phases de la REDD+, qui privilégient les activités de préparation et les politiques et mesures spécifiques (PEM, voir chapitre 2). Au cours des étapes suivantes, dans un système national uniquement basé sur les résultats, on sera beaucoup moins attentif à la manière dont l'argent est dépensé. La continuité du flux des financements internationaux dépend des résultats obtenus, et la manière dont l'argent est dépensé relève des gouvernements nationaux.

Au cours des dix dernières années, l'appui budgétaire, ou aide globale aux programmes, est devenu une modalité de plus en plus répandue, même si l'aide aux projets domine toujours. Dans un certain nombre de pays africains, il compte pour 20 % à 40 % du budget gouvernemental (Lawson et coll. 2005). Il représente un « passage de la conditionnalité traditionnelle *ex ante* à une approche de partenariat » (Koeberle et coll. 2006). On considère qu'un dialogue de politique entre les gouvernements hôtes et les bailleurs de fonds amorcera des réformes de politiques appropriées.

L'appui budgétaire peut réduire les coûts de transaction, améliorer la coordination entre les divers secteurs et la génération de co-bénéfices, susciter une plus grande appropriation du pays et garantir une cohérence globale des politiques (Killick 2004). Ces avantages potentiels sont semblables à ceux générés par un fonds au sein de l'administration nationale. Les principaux inconvénients sont une transparence éventuellement moins grande et le risque que l'argent soit utilisé à des fins autres que la REDD+. Cela pourrait être évité par la manière dont les dispositifs de MRV sont mis en place et en ayant recours à un système uniquement fondé sur la performance. Les paiements internationaux seraient versés aux autorités nationales sur la base de réductions d'émissions et d'une séquestration du carbone avérées. Les États souverains sont libres de faire ce qui leur semble le plus approprié pour générer des crédits carbone et obtenir les paiements.
Malgré l'attrait de cette option, elle soulève quelques problèmes. D'abord, elle exige beaucoup d'un système de MRV crédible et fiable (chapitre 7). Au moins à court et à moyen terme, elle n'est pas susceptible de générer des données suffisamment utiles pour mettre tous les « œufs » du contrôle dans le « panier » de la mesure de l'évolution des stocks de carbone. Des niveaux de référence crédibles doivent aussi être définis (Angelsen 2008b). Deuxièmement, les pays doivent assumer tous les risques. Ce n'est qu'après que les actions auront été entreprises que nous saurons si la REDD+ a généré un revenu quelconque. Les risques concernent à la fois l'impact réel des mesures prises par rapport aux émissions et la façon dont elles seront récompensées au plan international.

Troisièmement, il existe un problème potentiel de légitimité internationale des politiques de REDD+. La communauté internationale a des préférences sur la manière dont la REDD+ prend tournure localement. Un système offrant des co-bénéfices et une compensation aux populations locales ne serait pas apprécié de la même manière qu'un autre qui chasserait les communautés des lieux où elles trouvent leur subsistance pour pouvoir instaurer des aires protégées et ainsi maximiser les revenus de la REDD+ pour le budget de l'État.

L'avantage potentiel réside dans la capacité à éviter de mettre en place une structure au niveau national qui ferait double emploi. De ce fait, les coûts de transaction peuvent être réduits, puisque la solution incite aussi à améliorer la gouvernance globale du pays, à assurer la coordination entre les secteurs et avec les autres sources de financement (par exemple l'APD). Enfin, si elles sont couronnées de succès, les actions de REDD+ entraînent une diminution des recettes de l'État (par exemple moins de recettes provenant des concessions d'exploitation) et dans ce cas, l'aide budgétaire est une méthode de compensation simple et logique.

## De la planche à dessin à la forêt

La mise en place d'une architecture institutionnelle nationale de REDD+ qui soit légitime et qui puisse apporter des résultats 3E sur le terrain est un enjeu de taille pour les pays concernés. Le type et l'association des options propres à chaque pays dépendront des institutions existantes et des structures juridiques, des processus politiques et économiques du moment, de la répartition du pouvoir et des richesses, et des actions de REDD+ appropriées pour remédier aux facteurs de la déforestation et de la dégradation. D'un point de vue technique comme politique, la création de systèmes très différents de ceux qui existent déjà est très exigeante. Néanmoins, la REDD+ étant une totale nouveauté, elle exige des structures institutionnelles nouvelles ou aménagées. Des actions efficaces nécessitent aussi des liens plus forts entre l'autorité centrale, les instances locales et les communautés concernées (chapitres 9, 14, 16).

Les quatre options évoquées ne sont pas incompatibles entre elles, bien évidemment. Dans de nombreuses situations, il faut formuler un bon mélange et déterminer quelles solutions conviennent à la mise en œuvre de quelles politiques. Par exemple, les politiques ciblant une agriculture intensive (chapitre 15) pourraient être appliquées de
façon adéquate par un fonds indépendant ou par le budget ordinaire du Ministère de l'Agriculture, tandis que l'élaboration d'un système de PSE national pourrait être du ressort d'un fonds de REDD+ indépendant. Cependant, il faut aussi prendre en compte les coûts de transaction plus élevés liés au recours à plusieurs systèmes.

La création d'institutions nationales de REDD+ prend du temps – qu'elles soient totalement nouvelles ou résultent de l'aménagement de celles qui existaient. Le processus de REDD+ est de plus en plus souvent envisagé comme une approche par phases (p. 14). Les stratégies nationales doivent en être la manifestation, tout en tenant compte du fait que la conception de départ pèsera sur les options ultérieures. Le changement climatique exige que l'on s'y attelle rapidement, mais une stratégie institutionnelle à long terme est également nécessaire pour s'assurer que les mesures immédiates ne sont pas incompatibles avec les solutions futures plus perfectionnées.
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# Les fonds fiduciaires pour la conservation comme modèles pour le financement national de la REDD+

Barry Spergel et Michael Wells

* Les fonds de REDD+ conçus sur le modèle des fonds fiduciaires pour la conservation (FFC) peuvent apporter un soutien financier stable à long terme, assorti d'une forte crédibilité pour le financement des principales activités de REDD+.

* Les FFC peuvent fonctionner comme administrateurs des fonds de REDD+, comme gestionnaires des PSE ou comme courtiers en carbone.

* Les FFC jouissent d'un soutien politique de haut niveau, même s'ils sont indépendants du gouvernement ; si la répartition des financements internationaux de REDD+ s'effectuait par l'intermédiaire de ces FFC, il y aurait moins de craintes concernant la perte de souveraineté et cela rassurerait les bailleurs de fonds et les acheteurs de crédits REDD+.

## Introduction

Plus de 50 fonds fiduciaires pour la conservation (FFC, aussi appelés « fonds environnementaux ») ont vu le jour dans les pays en développement au cours des vingt dernières années. En général, ils ont été créés dans le but de fournir un financement stable, prévisible et durable pour la conservation de la biodiversité et pour atteindre les objectifs environnementaux afférents. Ce chapitre décrit les raisons pour lesquelles les institutions de financement conçues sur le modèle des FFC pourraient être
des instruments appropriés pour gérer et répartir les paiements liés à la REDD+
dans chaque pays.

Des FFC ont été mis en place dans presque toute l'Amérique latine, dans la plupart des pays d'Amérique centrale, dans plus de 10 pays d'Afrique, dans 8 pays d'Asie et du Pacifique, et dans les États de l'ancienne Union soviétique devenus récemment indépendants. Ces FFC sont chacun dotés de leurs propres missions, qui comprennent la mise en œuvre des stratégies environnementales nationales, le financement des aires protégées (AP) nationales et parfois les coûts de fonctionnement de certaines aires. Les trois plus grands fonds environnementaux (au Brésil, au Mexique et au Pérou) gèrent chacun plus de cent millions de dollars d'actifs. Le montant cumulé géré par une soixantaine de fonds dépasse ainsi 1,5 milliard de dollars. Les expériences et les performances des FFC sont bien documentées (Wells 1991 ; GEF 1998 ; Norris 2000 ; Oleas et Barragán 2003 ; RedLAC 2008 ; Spergel et Taieb 2008).

Dans de nombreux pays en développement très boisés, les fonds environnementaux ont une envergure nationale ou se concentrent sur une zone géographique précise. Certains fonds ont déjà commencé à jouer un rôle important à l'égard de la REDD+. D'autres ont développé des capacités dans des domaines susceptibles d'être essentiels pour atteindre et récompenser la performance REDD+. Ces domaines incluent la planification stratégique et financière à long terme, la gestion des systèmes de paiement fondés sur la performance, le suivi et l'évaluation des indicateurs d'achèvement du projet, et la gestion de fonds multiples provenant de diverses sources et aux objectifs différents.

Le chapitre 5 a présenté quatre options institutionnelles pour le déblocage de financements de REDD+ au niveau national : 1) le financement par projets ; 2) un fonds national indépendant sur le plan juridique et séparé du gouvernement, comme les FFC ; 3) un fonds pré-affecté distinct au sein du gouvernement national ; 4) un appui budgétaire direct aux ministères. Ce chapitre examine la pertinence de la deuxième option, le modèle FFC, pour gérer et répartir le financement de la REDD+. Nous exposerons d'abord les caractéristiques d'un FFC avant de voir comment un tel fonds pourrait faire partie d'une stratégie nationale de REDD+ et être coordonné avec les autres mesures du gouvernement. Ensuite, nous nous pencherons sur les mérites des FFC en termes d'efficacité, d'efficience et d'équité (les 3E) et de co-bénéfices. Enfin, nous exposerons les trois rôles que pourrait jouer un fonds dans un système national de REDD+.

## Qu'est-ce qu'un fonds fiduciaire pour la conservation ?

La plupart des FFC accordent des subventions aux agences gouvernementales responsables de la gestion des aires protégées, aux ONG ou aux deux. Tandis que chaque FFC est chargé de gérer et de débloquer les fonds ainsi que de suivre et d'évaluer l'utilisation qui en est faite, ce sont les bénéficiaires ou les organismes de mise en œuvre qui réalisent effectivement les projets et les activités de conservation.
Chaque FFC est une entité juridique indépendante dirigée par un conseil d'administration chargé de veiller à ce que les ressources financières du fonds soient gérées et utilisées aux fins de conservation recherchées. La structure juridique d'un FFC dépend du pays où il se trouve. De nombreux FFC ont été créés par une loi ou un décret national spécial. Pratiquement tous les FFC disposent d'un conseil d'administration mixte, composé de représentants du public, du privé et de la société civile. C'est habituellement une condition posée par la plupart des bailleurs de fonds internationaux qui contribuent à ces fonds. Les FFC sont souvent l'une des rares institutions d'un/du pays où des représentants de divers horizons de la société – gouvernement, affaires, milieux universitaires, ONG et communautés – se retrouvent pour gérer ensemble un important éventail d'activités. Les bailleurs de fonds sont aussi souvent représentés aux conseils d'administration des FFC, parfois sans droit de vote. Par exemple, les organes exécutifs du Fonds pour l'environnement mondial (FEM), tels que le PNUD et la Banque mondiale, sont des membres sans droit de vote (GEF 1998).

Les subventions des FFC soutiennent un éventail d'activités : renforcement des capacités et formation du personnel pour les instances gouvernementales et les ONG, achats de matériel, création et entretien de l'infrastructure des aires protégées, proposition et mise en œuvre de réformes juridiques et de politiques, recherche scientifique et inventaires biologiques, éducation environnementale et activités de sensibilisation du public, coûts de gestion récurrents des parcs nationaux, réserves forestières et forêts gérées par les communautés, projets intégrés de développement et de conservation (PICD, voir chapitre 18) et administration des PSE pour le maintien des bassins hydrographiques (chapitre 17). Beaucoup d'activités actuellement soutenues par les FFC recoupent celles qui sont susceptibles de faire l'objet des fonds de REDD+.

Les ressources financières des FFC sont généralement des dotations. La plupart du temps, le capital initial est apporté par un ensemble d'organismes d'aide bilatérale (par exemple l'Agence américaine pour le développement international, la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), l'Agence française de développement), le FEM, des ONG internationales pour la conservation, des fondations, des sociétés et le gouvernement national. Le capital de chaque fonds est souvent investi par des gestionnaires d'actifs professionnels pour générer un flux de revenu à long terme en vue de financer le versement des subventions dans le cadre des objectifs fixés au FFC. Cependant, certains FFC sont des fonds d'amortissement, ce qui signifie que leur capital sera complètement dépensé sur une période déterminée, généralement de 10 à 20 ans. Les fonds renouvelables sont un troisième type de FFC ; ils reçoivent un flux continu de recettes provenant de redevances, de taxes, d'amendes ou de paiements pour services environnementaux (PSE) qui leur sont spécialement réservés. Un FFC qui gère et effectue les financements de REDD+ provenant de la vente de crédits carbone nationaux sur les marchés internationaux prendrait la forme d'un fonds renouvelable, tandis que le financement de l'aide publique au développement (APD) pour les premières étapes des activités REDD+ pourrait être géré par un fonds de dotation ou d'amortissement.
Créé en 1993, le Fonds mexicain pour la conservation de la nature (FMCN) est l'un des fonds environnementaux les plus estimés. Intéressant particulièrement la REDD+, le fonds administre maintenant une part substantielle du budget affecté aux aires protégées mexicaines, et alloue des ressources financières à chaque aire sur la base de la performance par rapport aux objectifs et aux plans de travail. Le FMCN est gouverné par un conseil composé de représentants du gouvernement et d'autres instances, siégeant tous à titre personnel pour en assurer l'indépendance.

La délégation de pouvoir à un fonds indépendant pour gérer et effectuer les paiements nationaux de REDD+ peut susciter des craintes quant à la perte éventuelle de souveraineté nationale, bien que le degré d'indépendance d'un FFC dépende de la composition et des attributions de son conseil d'administration. Soulignons cependant que la plupart des FFC jouissent d'un niveau élevé d'appropriation et de soutien politique au niveau national. Ils sont nombreux à avoir été créés par des lois spéciales et certains ont été directement financés par le président du pays (par exemple le FMCN, la Fondation pour l'environnement des Philippines et un nouveau FFC en Éthiopie). Dans la mesure où ces institutions ont déjà été acceptées par les gouvernements, le fait de recourir à un FFC existant pour gérer les paiements liés à la REDD+ pourrait atténuer les craintes à propos d'éventuelles menaces envers la souveraineté nationale. Les FFC peuvent aussi constituer des facteurs de stabilité lors de changements de gouvernement, de périodes de croissance économique ou de marasme durant lesquelles les programmes de dépenses du secteur public (surtout ceux en faveur de la conservation) peuvent faire l'objet de réductions budgétaires draconiennes (Spergel et Taieb 2008).

Selon la situation de chaque pays, il sera plus approprié d'adapter les FFC existants pour administrer les fonds de REDD+ ou bien de créer de nouvelles institutions en se basant sur les modèles de FFC. Mettre en place un nouveau FFC et le rendre opérationnel prend en général au moins deux ans. Cela est dû en partie au processus participatif très long qui procède à sa création, et en partie au temps requis pour la levée de fonds et les négociations avec les bailleurs de fonds internationaux. Ces dernières ne sont pas forcément nécessaires lors de la création d'institutions de type FFC pour administrer les financements de REDD+ au niveau national. Cela dépendra du système adopté pour l'attribution des financements de REDD+ au niveau international. Les fonds de type FFC offrent des coûts de transaction plus réduits, une ouverture et de la transparence, de la souplesse, l'assurance d'un financement et d'une crédibilité stables et à long terme avec un large éventail de parties prenantes nationales et internationales. Étant donné qu'il est urgent d'agir pour que des flux financiers puissent commencer à soutenir les activités REDD+, les avantages présentés par les fonds de type FFC ne doivent pas être négligés.

# Les FFC et les 3E plus les co-bénéfices

## Efficacité

Les FFC ont montré qu'ils peuvent administrer de façon efficace et sur de longues périodes les financements nationaux et internationaux provenant de sources diverses. Ils
ont efficacement débloqué des fonds pour des objectifs retenus via des programmes de subventions qui renforcent, sans l'engorger, la capacité d'absorption des organisations bénéficiaires. Les FFC sont conçus pour distribuer des fonds sur de longues périodes en étant protégés des réorientations de priorités gouvernementales et des fluctuations de recettes d'une année sur l'autre. Par conséquent, ils sont probablement plus susceptibles d'atteindre le but de permanence, essentiel à la REDD+, que les mécanismes uniquement fondés sur le marché, dont les revenus peuvent fluctuer énormément, ou que l'aide au budget gouvernemental ordinaire, sujet à des changements de priorités politiques.

Les pays souhaitant recourir aux FFC ou au modèle de FFC pour acheminer les fonds de REDD+ pourraient soit créer de nouvelles institutions de type FFC, soit, dans certains cas, étendre le mandat des FFC existants. Un engagement dans la REDD+ peut cependant ne pas être approprié pour tous les FFC. Le volume potentiel des financements de REDD+ est nettement plus important que celui qu'ils gèrent de façon habituelle. Il est susceptible d'avoir un impact non négligeable sur les pratiques et les politiques du pays en matière d'utilisation des terres et pourrait surexploiter les capacités institutionnelles des FFC. L'allocation de financement de REDD+ par le biais de FFC nécessiterait aussi une plus grande coordination des politiques et un partage des recettes entre un grand nombre de ministères et d'organismes publics. Enfin, les statuts ou chartes de certains FFC leur imposent d'attribuer des subventions à des tâches ou des lieux spécifiques (par exemple les FFC instaurés grâce à des financements du FEM pour des parcs au Malawi, en Afrique du Sud, en Tanzanie et en Ouganda).

## Efficience

Plusieurs études ont mis en évidence que les FFC sont en général plus efficaces et moins bureaucratiques que les organismes publics. Ils peuvent faciliter l'approvisionnement en temps et en heure de matériel et de fournitures de base, et payer les salaires et traitements de manière efficiente. Dans les pays tels que le Brésil, le Mexique et le Pérou, dès que les FFC ont commencé à supporter une grande partie des coûts de fonctionnement des réseaux d'aires protégées, les retards ont cessé et le recrutement de personnel plus qualifié pour les parcs est devenu plus aisé (Spergel et Taieb 2008).

Les coûts administratifs moyens des FFC correspondent à environ 15 % de leur budget. Bien que les coûts administratifs des FFC de moindre importance (qui reçoivent des dotations comprises entre 3 et 10 millions de dollars) puissent être bien plus élevés, ceux de la plupart des grands FFC se situent entre 10 % et 12 % et il en est probablement de même pour les FFC administrant plus que la centaine de millions de dollars que la REDD+ générerait chaque année dans de nombreux pays.

Les conseils de FFC composés d'intervenants d'horizons divers et les processus transparents de prise de décision préviennent la corruption et le gaspillage. L'indépendance par rapport aux gouvernements permet aux FFC d'exercer un degré élevé de supervision et de suivre et d'évaluer comment sont utilisées les subventions accordées à des organismes gouvernementaux, tels que les agences des parcs nationaux ou les Ministères des Forêts. À l'instar de toute autre institution, les FFC peuvent devenir inefficients et bureaucratiques,
mais une étude récente a montré que dans la majorité des rares cas où ces problèmes se sont posés, les FFC disposaient d'un conseil composé de nombreux membres du gouvernement ou étaient autrement soumis à des pressions gouvernementales (Spergel et Taieb 2008).

Le recours à un FFC existant pour administrer les paiements de REDD+ pourrait réduire la période de démarrage et minimiser les risques associés à la création d'une institution totalement nouvelle. Le recours à un FFC existant enregistrant de bons résultats en matière de procédures comptables, de suivi et d'évaluation de la performance de ses bénéficiaires, est aussi susceptible d'accroître la confiance des financeurs de la REDD+. Cela devrait aboutir à des primes de risque moins élevées, et déboucher éventuellement sur une plus grande efficience et une augmentation des paiements versés aux « fournisseurs » de la REDD+.

## Équité

Un des grands avantages des FFC est qu'ils protègent les fonds contre le risque d'être détournés par les gouvernements à d'autres fins, et contre les crises budgétaires nationales. De nombreux ministères des finances nationales, au départ opposés à la création de FFC en tant que fonds hors budget, ont été persuadés d'accepter et de soutenir leur mise en place, qui leur permettrait d'accéder aux financements internationaux.

Les conseils de FFC sont composés d'un large éventail de parties prenantes nationales, suivent des procédures transparentes de prise de décision et font l'objet tous les ans d'audits financiers indépendants. Cette organisation peut leur permettre de répartir plus équitablement les financements de REDD+ et de mieux résister à la mainmise des élites sur les avantages que les ministères et les organismes publics ou les mécanismes fondés sur le marché. Le conseil de certains FFC, tels que le FMCN au Mexique et la Fondation KEHATI en Indonésie, comprend des ONG de développement social tandis que celui de la Fondation pour la conservation au Surinam accueille des représentants des communautés forestières autochtones. De nombreux FFC administrent les paiements pour indemniser les communautés dont les terres et les droits d'accès ont été restreints lors de la création des aires protégées. Ils subventionnent les communautés pour améliorer les soins de santé et les écoles, et pour apporter une formation et une assistance technique en vue d'imaginer des moyens de subsistance de remplacement.

## Co-bénéfices

La grande expérience des FFC, leurs capacités et leur priorité en matière de conservation de la biodiversité, leur confèrent un net avantage comparativement aux autres institutions pour mettre les financements de REDD+ au service de ce co-bénéfice. Les FFC peuvent aussi avoir l'avantage d'apporter des co-bénéfices aux populations autochtones lorsque celles-ci participent à la prise de décisions et sont également bénéficiaires. Ils sont cependant moins bien placés que les autres options institutionnelles concernant le co-bénéfice de la réduction de la pauvreté. En raison de leurs ressources financières limitées et de leur mandat institutionnel axé sur la conservation, les FFC accompagnent les
projets visant à réduire la pauvreté comme un moyen de réduire les pressions humaines sur les ressources naturelles et de susciter un plus grand soutien de la communauté pour la conservation, et non comme une fin en soi. Ces fonds sont parfois aux prises avec les gouvernements qui veulent s'en servir pour des projets de réduction de la pauvreté sans lien avec la conservation.

Trois rôles pour les FFC en liaison avec la REDD+

Nous envisagerons trois fonctions qui pourraient être assurées par les FFC dans le cadre de la REDD+.

**Fonction d'administrateur des financements de REDD+**. Un FFC pourrait administrer une partie des financements internationaux de REDD+ pour soutenir diverses activités de réduction des émissions. De nombreuses activités nécessiteront un financement durable à long terme plutôt qu'à court terme. Aujourd'hui, la plupart des FFC accompagnent des activités à long terme de renforcement des capacités (notamment au niveau local, celles concernant l'exploitation communautaire des forêts) et de préparation, telles que la consolidation de la gestion forestière nationale et l'élaboration de politiques. De nombreux FFC ont aussi soutenu l'élaboration de politiques et de mesures (PEM) plus respectueuses de l'environnement dans le domaine des forêts et de l'agriculture. Certains de ces fonds ont même accordé des subventions spéciales pour la mise au point de cadres juridiques pour la REDD+ et le renforcement des capacités nationales en matière de mesure, de rapport et de vérification (MRV).

Ils ont aussi financé un grand nombre d'activités différentes de protection de la forêt qui doivent être soutenues sur une longue période ; ces activités incluent l'amélioration de l'application des lois pour réduire les activités illégales, l'amélioration de la durabilité environnementale des concessions d'exploitation, l'amélioration de l'efficacité de la gestion post-exploitation, et les projets de boisement et de reboisement (B/R).

**Fonction de gestionnaire de PSE.** Les FFC pourraient aussi être chargés de la gestion d'un système national, ou infranational, des paiements pour services environnementaux (PSE). Certains d'entre eux (comme le FONAFIFO au Costa Rica, le Sierra de las Minas Water Fund au Guatemala, le FMCN mexicain et le FUNBIO brésilien) administrent actuellement des PSE périodiques destinés aux propriétaires de forêts locales ou à des titulaires de droits d'usage forestier. Ces fonds donnent un aperçu en modèle réduit de la manière dont des dispositifs de répartition des paiements REDD+ à plus grande échelle pourraient fonctionner à l'avenir. Ils ont fait la preuve de leur capacité à administrer et à suivre de façon efficace des subventions accordées aux mêmes types de bénéficiaires que ceux qui sont susceptibles de recevoir les paiements REDD+, notamment les ministères et organismes publics, les gouvernements locaux, les propriétaires fonciers privés, les communautés locales et les populations autochtones.

En plus de leur rôle dans la répartition des PSE, les FFC ont aussi servi de mécanismes de distribution d'indemnisations à long terme et de gestion de programmes de partage
<table><caption>Tableau 6.1 Rôles pouvant être joués par les FFC dans l'administration des financements de REDD+</caption><thead><tr><td>Point de comparaison</td><td>Fonction d'administrateur de financements de REDD+</td><td>Fonction de gestionnaire de PSE</td><td>Fonction de courtier en carbone</td></tr></thead><tbody><tr><td>Rôle joué par un FFC dans le système de paiement de la REDD+</td><td>Le FFC fait seulement office d'administrateur des paiements en vue de la mise en œuvre de politiques de REDD+ spécifiques</td><td>Le FFC fait office de gestionnaire du système national de REDD+ axé sur les PSE</td><td>Le FFC fait office de courtier ou d'intermédiaire entre un grand nombre de vendeurs et d'acheteurs d'unités carbone</td></tr><tr><td>Modalités de fixation du montant des paiements</td><td>Paiements fondés sur des subventions (comme l'APD traditionnelle ou la philanthropie)</td><td>Paiements fondés sur la performance, mais pourraient être « immobilisés » ou négociés pour de longues périodes</td><td>Paiements fondés sur le marché, les montants payés au titre de la REDD+ pouvant donc changer d'un jour à l'autre</td></tr><tr><td>Critères de répartition des paiements de REDD+</td><td>Paiement fondés sur :<br/>• Le besoin de renforcer les capacités<br/>• L'évaluation de la qualité et de la performance passée du projet<br/>• Des critères non contraignants fondés sur la performance<br/>• L'équité et d'autres aspects intéressants</td><td>Paiements fondés sur la mesure de la performance en fonction de points de référence adoptés:<br/>• Réductions réelles des émissions<br/>• Indicateurs indirects approximatifs des réductions d'émissions</td><td>Les vendeurs sont payés sur la base de la fourniture d'unités carbone</td></tr><tr><td>Échelle de l'opération et de l'exclusivité</td><td>Le FFC aurait le pouvoir d'administrer des aspects spécifiques d'un mécanisme national de REDD+</td><td>Le FFC aurait le pouvoir exclusif d'administrer le système national des PSE</td><td>Le FFC négocierait un grand nombre de transactions REDD+ relatives à des sites précis, mais les acheteurs et les vendeurs pourraient aussi traiter en direct ou recourir à des intermédiaires autres que le FFC</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><td>Point de comparaison</td><td>Fonction d'administrateur de financements de REDD+</td><td>Fonction de gestionnaire de PSE</td><td>Fonction de courtier en carbone</td></tr></thead><tbody><tr><td>Coûts de transaction</td><td>Coûts de transaction plus faibles, parce que les paiements sont effectués pour des raisons exogènes (C'est-à-dire des indicateurs indirects tels que la mise en œuvre de programmes de conservation ou le renforcement de l'application de la loi) plutôt qu'en fonction de la quantité d'unités carbone</td><td>Coûts de transaction moyens, étant donné que les paiements peuvent être fondés soit sur la mesure directe des réductions d'émissions, soit sur des indicateurs indirects</td><td>Coûts de transaction plus élevés, parce que le FFC mesurerait et suivrait (C'est-à-dire certifierait) les réductions d'émissions qu'il négocie, et ferait en fait office d'assureur de la qualité et de la quantité d'unités carbone</td></tr><tr><td>Facteurs d'équité</td><td>Peut en théorie être plus ciblé pour atteindre l'équité sociale et bénéficier à des groupes sans voix au chapitre ; en pratique, pourrait être davantage affecté par la politique et la corruption</td><td>Cas intermédiaire, qui pourrait payer, par exemple, des groupes sans droits carbone clairement établis</td><td>Favoriserait les titulaires de droits fonciers, documents à l'appui (ce qui pourrait comprendre des groupes autochtones si on leur a accordé des titres fonciers et des droits pour vendre le carbone)</td></tr><tr><td>Niveau nécessaire de capacité technique et de stabilité politique</td><td>Convient à des pays moins développés ou plus instables sur le plan politique, car basé sur des indicateurs indirects approximatifs qui sont plus faciles à suivre et à vérifier</td><td>Convient à des pays en développement dotés d'un niveau de capacité technique modéré à élevé et/ou une bonne gouvernance</td><td>Convient à des pays dotés d'un niveau élevé de capacité technique ou d'une bonne gouvernance, en raison des compétences perfectionnées et de la capacité MRV requises</td></tr></tbody></table>
des avantages pour les communautés locales. Ceci a nécessité le déblocage de paiements sur de longues périodes pour indemniser les personnes dont les droits fonciers ou d'accès ont été restreints afin de créer ou d'agrandir des aires protégées, ou pour leur fournir des avantages à long terme tels que des progrès dans les domaines des soins de santé, de l'enseignement, de la formation et de l'assistance technique en vue de développer des moyens de subsistance de remplacement.

**Fonction de courtier en carbone.** Les FFC pourraient également certifier et regrouper les réductions d'émissions pour un grand nombre de vendeurs REDD+ (tels que les petits propriétaires fonciers, les communautés locales et les groupes autochtones). Ils joueraient alors le rôle de courtiers, en vendant des crédits carbone à des acheteurs internationaux (et peut-être aussi aux consommateurs qui sont de gros émetteurs de carbone). Cette solution permettrait de pallier le manque d'information, de pouvoir et de compétences de négociation des vendeurs pauvres. Cela éviterait aussi aux acheteurs d'effectuer et de payer une vérification « diligente » de chaque vendeur auquel ils achètent des unités carbone. En outre, les FFC diminueraient les risques pour les acheteurs en cas de non-fourniture par les vendeurs des réductions d'émissions promises, en répartissant ces risques sur un vaste portefeuille de projets.

Le tableau 6.1 illustre les différents rôles que pourraient jouer ces fonds dans un système national de REDD+. Afin de faciliter la comparaison, les différences ont été légèrement simplifiées. En pratique, ces options représenteraient un continuum et chaque solution devrait être conçue sur mesure – comme tous les FFC – pour être adaptée à la situation politique, juridique, économique et environnementale de chaque pays.

## Conclusion

Les pays en développement boisés sont finalement appelés à recevoir des paiements très substantiels afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre en vendant des crédits carbone sur les marchés internationaux du carbone. Dans un futur proche, cependant, les paiements REDD+ proviendront probablement de manière plus conventionnelle de l'aide publique au développement (APD) pour soutenir la planification, l'élaboration des stratégies, le renforcement des capacités (en MRV par exemple), la réforme des politiques, les activités de démonstration de la REDD+, etc. Même si de nombreux pays n'atteindront probablement le stade de marché à part entière que dans plusieurs années (phase 3, chapitre 2), les exigences institutionnelles pour un système efficace de déblocage des fonds seront certainement si complexes et contraignantes, voire controversées, qu'il faudrait que la planification commence dès que l'architecture internationale REDD+ se précisera.

Les FFC sont des instruments institutionnels éprouvés qui gèrent les actifs et versent des subventions dans le domaine environnemental, en ayant obtenu en général de bons résultats dans des pays très variés. Par conséquent, ils doivent être envisagés comme un mécanisme national de décaissement des paiements REDD+, même si celle-ci apportera son lot de difficultés que ces fonds n'ont pas encore rencontrées jusqu'ici.
<figure><img src="image_19.png" /></figure>

# Mesure, rapport et vérification en matière de REDD+

## Objectifs, capacités et institutions

Martin Herold et Margaret M. Skutsch

* La participation à la REDD+ nécessite d'accorder une plus grande attention à la mesure, aux rapports et à la vérification (MRV) que cela n'a été le cas jusqu'ici dans la plupart des systèmes nationaux d'observation des forêts.

* Les feuilles de route pour renforcer et maintenir la capacité de mesure, de rapport et de vérification de la mise en œuvre nationale de la REDD+ selon les prescriptions et les principes du pays et du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) doivent être efficaces, efficientes et équitables.

* Sans liens clairs dès le départ entre la MRV et la politique à suivre, les programmes de compensation de la REDD+ basés sur les résultats seront inefficaces.

## Introduction

La clé de voûte de tout programme national de REDD+ est un système crédible et fiable de mesure, de rapport et de vérification (MRV) des évolutions des stocks de carbone forestier. Une récente étude montre que très peu de pays disposent même de la capacité minimum (encadré 7.1) nécessaire à la mesure et au suivi. La plupart des pays en développement ont aussi du chemin à faire avant d'être prêts à participer pleinement
à un système international assurant la rémunération des actions de REDD+ axées sur les résultats.

## Encadré 7.1 Capacités nationales en matière de MRV dans les pays non visés à l'Annexe 1

Dans une étude récente (Herold 2009), des informations provenant de sources mondiales ont été analysées pour évaluer les capacités actuelles de suivi national de 99 pays tropicaux non visés à l'Annexe 1. L'évaluation soulignait que la plupart des pays disposaient d'une capacité limitée pour fournir des estimations complètes et précises des émissions de gaz à effet de serre (GES) et des destructions de forêt. Moins de 20 % des pays ont soumis un inventaire GES complet, et seuls 3 des 99 pays disposent actuellement de capacités considérées très bonnes par rapport au suivi de l'évolution de la superficie de la forêt et aux inventaires forestiers. L'écart de capacité actuel peut être défini comme la différence entre ce qui existe actuellement et ce qui est nécessaire pour que les pays mesurent et vérifient le succès des actions de mise en œuvre de la REDD+ à l'aide des recommandations de bonnes pratiques du GIEC (voir figure 7.1). L'écart de capacité est plus grand dans les pays :

* Qui ont une expérience limitée dans le domaine de l'estimation et des rapports sur les inventaires nationaux de GES, et dans l'application des recommandations de bonnes pratiques du GIEC, et qui se sont peu engagés jusqu'ici dans le processus REDD de la CCNUCC;

* Ayant de faibles capacités pour mesurer de façon continue l'évolution de la superficie de la forêt et celle des stocks de carbone forestier dans le cadre d'un système de suivi national de la forêt (la présentation de rapports sur l'évolution de stocks de carbone suivant la méthode de niveau 2 du GIEC est considérée comme une condition minimale);

* Qui sont confrontés, dans la mise en œuvre de la REDD+, à des problèmes particuliers qui ne concernent pas tous les pays (p. ex., ils ont un taux de déforestation actuel élevé, des émissions importantes dues à la dégradation et aux incendies de forêt, ou leurs stocks de carbone dans le sol ne sont pas mesurés régulièrement) et qui nécessitent des investissements significatifs pour leur permettre de correspondre à davantage de catégories clés du GIEC et passer à des mesures de niveau 3;

* Où les données indispensables au suivi de la REDD+ sont restreintes (p. ex. les données satellites Landsat, SPOT ou CBERS peuvent être limitées en raison du manque de stations de réception, d'une couverture nuageuse persistante, de fluctuations saisonnières, de la topographie ou d'une infrastructure inadéquate d'accès aux données.

Les mesures de renforcement des capacités doivent prendre en compte différents points d'entrée et viser un niveau minimum de capacité de suivi dans les pays intéressés dans les années qui viennent.
<figure><img src="image_20.png" /><figcaption>Figure 7.1 Écart de capacité de MRV dans 99 pays</figcaption></figure>
La MRV concerne à la fois des actions sur le terrain (qui agissent sur les stocks de carbone forestier) et des transactions de REDD+ (rémunération et transactions ou transferts financiers). Si la MRV des transactions est importante pour la mise en œuvre, elle l'est moins lors de l'étape de préparation. La MRV des actions est très utile lors de l'étape de préparation et pour le renforcement des capacités. Des systèmes nationaux de suivi doivent être mis en place pour utiliser de façon appropriée la télédétection et les méthodes de terrain pour l'inventaire du carbone forestier. Ces systèmes se concentreraient sur l'estimation des émissions anthropogéniques de GES liées aux forêts par source, de la séquestration par les puits, des stocks de carbone forestier et l'évolution de la superficie des forêts. Chaque pays devra investir dans une feuille de route pour mettre en place un système de MRV avant de participer à un mécanisme de REDD+. Ce chapitre expose certaines des étapes de la création de cette feuille de route.

Les politiques doivent guider la MRV et vice versa. Cette feuille de route devra prendre en compte :

1. Les exigences internationales en matière de MRV :

* Une feuille de route doit être guidée par les principes et procédures relatives à l'estimation et à l'établissement de rapports sur les émissions et les séquestrations de carbone au niveau national, comme énoncé dans les recommandations en matière de bonnes pratiques du GIEC pour l'établissement de rapports au niveau international (GIEC 2003, 2006).

* Les détails de la stratégie nationale de mise en œuvre de la REDD+ qui a été choisie, puisque des activités différentes n'auront pas les mêmes répercussions sur la MRV.

2. La capacité nationale existante concernant la MRV :

* Une feuille de route doit être fondée sur une évaluation du décalage entre le système national de suivi forestier existant et les exigences d'un système de MRV.

* Une feuille de route doit exposer les étapes de la mise en place d'un cadre institutionnel et de mise en œuvre efficace, efficient et durable pour :

- les mesures et le suivi à différents niveaux ;

- le soutien des politiques nationales et des actions de REDD+ ;

- l'établissement de rapports et la vérification au niveau international ;

- le lien entre la MRV des actions et la MRV des transactions.

Ce chapitre met l'accent sur des questions essentielles à l'égard des exigences internationales, des capacités nationales et du cadre institutionnel. Les problèmes et enjeux spécifiques relatifs au lien à établir entre la MRV, les politiques et les indicateurs provisoires de la performance d'une part, et entre les divers niveaux de la MRV d'autre part, sont ensuite examinés. Les études partent du principe que des méthodes adaptées aux inventaires nationaux du carbone forestier existent et peuvent être appliquées. Elles postulent aussi que l'on a une idée du coût des initiatives destinées à combler les lacunes
de capacités et à développer des systèmes nationaux de MRV (Angelsen 2008b ; GOFC-GOLD 2009 ; CCNUCC 2009b).

## Exigences internationales : Les recommandations du GIEC en matière de bonnes pratiques

Les recommandations de bonnes pratiques (RBP) exigent que deux variables soient mesurées et estimées afin de calculer le carbone forestier total et son évolution. La première variable – *évolution de la superficie de la forêt* – doit être une présentation spatiale claire de l'évolution de la superficie de la forêt (déboisement et recrû forestier) correspondant à l'Approche 3 des recommandations du GIEC (2003). Les méthodes de télédétection sont considérées appropriées à la plupart des pays en développement pour évaluer le taux de déforestation antérieur et futur, c'est-à-dire l'évolution de la superficie de la forêt (GOFC-GOLD 2009). En ce qui concerne la seconde variable – *facteurs d'émission ou estimation de l'évolution du stock de carbone (carbone par hectare)* –, les recommandations du GIEC énoncent différents niveaux en fonction du niveau de détail et de précision requis. Tandis que le niveau 1 s'appuie sur des données mondiales par défaut, le niveau 2 nécessite des données nationales (c'est-à-dire provenant des inventaires de carbone forestier). Pour le niveau 3, il est nécessaire de disposer de mesures détaillées de la variation des stocks de carbone dans différents puits.

Les recommandations du GIEC reposent sur cinq principes pour l'établissement des rapports : cohérence, comparabilité, transparence, exactitude et exhaustivité (CCNUCC 2009b). Les données et les estimations de nombreux pays ne remplissent pas totalement ces critères pour le moment. Ces pays ne pourront que développer des systèmes de MRV pour satisfaire à ces exigences au fil du temps. Ils devront cependant se préparer à un examen international qui évaluera les efforts réalisés pour répondre à ces exigences. Les recommandations du GIEC demandent que l'ensemble des données, des résultats provisoires et des estimations soit obtenu et analysé de façon transparente et mis à la disposition de tous les acteurs et du contrôle international indépendant.

## Capacités nationales et moyens de développement

La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) part actuellement du principe que toute évolution des stocks de carbone forestier provenant directement ou indirectement des activités humaines a un impact sur le climat et devrait être prise en compte. Étant donné la variété des situations dans les pays (voir encadré 7.2), différentes approches de politique et de MRV devront être adoptées pour les différents processus affectant le carbone forestier (par exemple le changement d'utilisation des terres provoquant le déboisement par rapport à l'abattage sélectif ou au déplacement des cultures). L'écart entre la capacité à satisfaire aux exigences de MRV nationales et internationales et la capacité actuelle (appelé « écart de capacité », voir encadré 7.1) diffère d'un pays à l'autre. Les moyens de développement des capacités des pays devront se baser sur des besoins nationaux, comme le précisent les paragraphes suivants.
## Encadré 7.2 Suivi et détermination de niveaux de référence

Louis Verchot et Arild Angelsen

La détermination de niveaux de référence pour les émissions de GES est l'une des grandes difficultés rencontrées par les projets de mise en œuvre de la REDD+ dans les pays en développement. Très peu de conseils figurent dans les textes adoptés par la CCNUCC. L'annexe de la décision 2/CP.13 indique ceci :

> Les réductions ou les augmentations des émissions résultant de l'activité de démonstration devraient être déterminées sur la base des émissions antérieures, le contexte national étant pris en compte.

Les experts ne s'accordent pas non plus sur les modalités de fixation d'un niveau de référence. Santilli et coll. (2005) ont suggéré d'utiliser une moyenne sur cinq ans et d'effectuer une mise à jour tous les trois ans. D'autres ont évoqué l'emploi de moyennes sur 10 ans (p. ex. l'engagement récent du Brésil à réduire ses émissions). Le programme Global Observation of Forest and Land Cover Dynamics (GOFC-GOLD) recommande l'utilisation de valeurs relatives à la couverture forestière datant de 1990, 2000 et 2005 si de meilleures données n'existent pas.

Les niveaux de référence peuvent correspondre à deux situations différentes (Angelsen 2008a ; Meridian Institute 2009a). Premièrement, ils peuvent faire référence à un scénario de maintien du statu quo, c'est-à-dire une prévision de ce qui arriverait en l'absence d'actions de REDD+. Deuxièmement, ils peuvent désigner une référence d'attribution de crédits, similaire à un quota d'émissions. La référence de maintien du statu quo est l'étalon de mesure de l'effet d'une intervention de REDD+, tandis que la référence d'attribution de crédits est le critère servant de base pour récompenser un détenteur de droits carbone. Nous utilisons le terme « niveau de référence » dans le sens de référence d'attribution de crédits. Au niveau international, les niveaux de référence peuvent être vus comme des références au niveau du statu quo modifiées qui correspondent à des « responsabilités communes mais différenciées ».

Le niveau de référence global d'un pays REDD+ doit être harmonisé avec les niveaux de référence fixés pour les activités, les projets et les propriétaires de forêts infranationaux. Une association d'approches ascendantes et descendantes est nécessaire. Cette harmonisation des niveaux de référence entre les divers échelons est une tâche délicate.

Tandis que la détermination de niveaux de référence implique des décisions politiques, les scientifiques peuvent aider à prévoir la déforestation. Une approche pour comprendre le contexte historique du déboisement dans un pays pourrait être le recours à la théorie de la transition forestière (TF), comme le présente l'encadré 1.2. Cette notion, présentée pour la première fois par Mather (1992), a été utilisée pour décrire une séquence où la couverture forestière commence par décliner pour atteindre
un minimum avant d'augmenter légèrement et enfin de se stabiliser. La définition d'un niveau de référence historique consisterait à évaluer la situation actuelle d'un pays ou d'une région dans la courbe de transition forestière, et à modifier les prédictions futures fondées sur celles-ci.

La théorie de la transition forestière peut aussi s'associer à une modélisation des rentes foncières (travaux de von Thünen), qui est compliquée par la capacité des terres et d'autres facteurs importants (voir chapitre 10). En utilisant cette approche combinée, un pays pourrait évaluer un éventail de taux de déforestation plausibles à l'avenir et la forme future de la courbe de transition (Angelsen 2007).

Un projet de recherche du CIFOR et de ses partenaires conjuguera la théorie de la transition forestière avec la modélisation de von Thünen. La recherche n'apportera pas une solution unique pour évaluer les émissions futures ou permettre des estimations objectives des niveaux de référence appropriés. Elle sera plutôt un outil pour évaluer les scénarios plausibles à l'avenir et éclairer la prise de décisions politiques. Les propositions actuelles portent sur des projections plus ou moins linéaires à partir de ces dernières années. Cette proposition prévoit une prédiction plus affinée de l'avenir, bien qu'il n'y ait aucune garantie qu'elle soit plus réaliste que les méthodes actuelles. Cependant, elle offre la possibilité d'une analyse des scénarios et des projections à long terme, ainsi que la souplesse de mettre à jour les hypothèses, au fur et à mesure de la progression du programme de REDD+.

La figure 7.2 donne une représentation conceptuelle de l'éventail des actions qu'un pays pourrait inclure dans une stratégie nationale de REDD+, et indique les données de base exigées pour chaque action. Les pays peuvent commencer par quelques activités de REDD+ – celles qui sont les plus faciles à mettre en place ou qui seront le plus probablement couronnées de succès. Certaines parties de la forêt nationale peuvent être sélectionnées pour des interventions destinées à réduire la dégradation et à mettre la forêt en valeur, tandis que d'autres zones seront ciblées pour réduire le déboisement ou conserver le carbone. D'où l'apparition possible d'une mosaïque d'approches, esquissées à la figure 7.2 pour un pays hypothétique. Il est vital que le lien entre les exigences de MRV et les activités entreprises au titre de la REDD+ soit compris, et que la MRV et les activités se développent en parallèle dans le cadre du plan national de REDD+.

Chaque pays devra élaborer un système de MRV qui réponde aux exigences de REDD+ et, en même temps, choisir des actions qui soient réalisables à l'égard de la MRV. Nous donnons quelques suggestions et conseils généraux. La figure 7.3 présente les étapes de préparation à la MRV. Les pays peuvent aborder l'étape de préparation et de développement de la stratégie assez vite s'ils disposent des données et des capacités adéquates. Cependant, certains pays devront peut-être d'abord constituer des ensembles de données initiales pour avoir une idée de l'ampleur de l'activité des facteurs d'émissions
forestières et de leur impact sur le carbone forestier. Ils devront aussi déterminer comment les politiques peuvent être définies et mises en œuvre pour agir sur les facteurs et les processus. Par conséquent, l'analyse et l'évaluation de la MRV est essentielle dans le contexte des politiques, comme le suggère le sigle MARV (mesure, analyse, rapport et vérification).

<figure><img src="image_21.png" /><figcaption>**Figure 7.2** Différents types de terre, leur rôle potentiel dans un programme national de REDD+ et les tâches et objectifs de MRV correspondants. Les flèches indiquent des variations éventuelles de superficie qui doivent être suivies au fil du temps, tandis que les rectangles orange présentent ce qui doit être mesuré dans chaque type.</figcaption></figure>

<figure><img src="image_22.png" /><figcaption>**Figure 7.3** Objectifs de MRV pour les différentes phases de la participation à la REDD+</figcaption></figure>
## Cadre institutionnel et capacités

Lorsqu'un pays entre dans la phase de préparation, il doit s'organiser, de façon efficace et durable, pour gérer un programme national de MRV lié au carbone forestier. Les conditions relatives à un cadre institutionnel national pour la MRV sont les suivantes :

* **Coordination** : un mécanisme de collaboration et de coordination nationales de haut niveau pour associer la MRV du carbone forestier et la politique de REDD+ du pays, et pour préciser et superviser les rôles, les responsabilités, les co-bénéfices et autres mesures de suivi (voir aussi le chapitre 5) ;

* **Mesure et suivi** : les protocoles et les unités techniques pour l'acquisition et l'analyse de données concernant le carbone forestier aux niveau national et infranational ;

* **Rapports** : une unité responsable du recueil de toutes les données pertinentes dans une base centrale, en vue de la réalisation d'estimations nationales et de l'établissement de rapports internationaux selon les recommandations du GIEC, ainsi que d'évaluations des incertitudes et de plans de perfectionnement ;

* **Vérification** : un cadre indépendant pour vérifier l'efficacité à long terme des actions de REDD+ à différents niveaux et par divers acteurs.

Il est nécessaire que différents acteurs et secteurs travaillent ensemble pour que le système de suivi soit efficace sur le long terme. La durabilité est un principe important lors de l'instauration d'un cadre institutionnel pour la MRV. Un pays doit envisager au minimum de mettre en place les institutions suivantes et de définir clairement leurs rôles et responsabilités :

* Une instance nationale de coordination et d'orientation ou un conseil consultatif, comprenant un registre national du carbone ;

* Une autorité centrale chargée du suivi, des estimations, des rapports et de la vérification ;

* Des unités de mesure et de suivi du carbone forestier.

Les ressources nécessaires à la mise en place et au maintien de capacités institutionnelles dépendent de plusieurs facteurs. Certains pays peuvent acquérir, traiter et analyser la plupart des données par l'intermédiaire de leurs propres organismes ou services centraux ; d'autres peuvent décider de confier ces travaux à des partenaires non gouvernementaux (par exemple des prestataires, des communautés locales ou des centres régionaux), ou bien impliquer les communautés (voir chapitre 8).

Toute rémunération pour les actions de REDD+ doit dépendre des données relatives à leurs conséquences positives et au fait qu'elles s'inscrivent dans le long terme. Toute activité infranationale particulière devra être évaluée en termes de volume de carbone forestier préservé (mesure). Ce qui signifie que les données infranationales doivent être transmises au système national afin d'être intégrées dans les estimations et les rapports nationaux, et vérifiées en termes de fuites (grâce au suivi national systématique) et de permanence (évaluation à long terme de la conformité). Le cadre institutionnel
pour la MRV des transactions doit quant à lui être directement lié aux exigences de fourniture des données, afin que les transactions de rémunération soient des incitations pour tous les acteurs et correspondent à leurs divers rôles et responsabilités au sein du pays. L'infrastructure institutionnelle nationale doit être le socle d'une MRV globale et efficace.

Les critères d'efficacité, d'efficience et d'équité (3E) sont un outil d'évaluation des résultats de la REDD+ (voir encadré 1.3), mais ils peuvent aussi orienter l'élaboration d'une infrastructure de MRV nationale :

* L'efficacité implique que le développement de la MRV doit être dicté par l'élaboration et la mise en œuvre des activités et des politiques nationales de la REDD+ ;

* L'efficience implique une collecte des données (y compris les procédures correspondantes) transparente, cohérente et peu onéreuse. Cela signifie la création d'une infrastructure de MRV institutionnelle et d'un cadre de référence clair, ainsi que la mise en place d'une capacité durable au sein du pays pour satisfaire aux exigences de REDD+ nationales et internationales et rendre compte de l'évolution du carbone forestier selon les recommandations du GIEC ;

* L'équité implique l'intégration de mesures locales, d'estimations nationales de suivi, d'exigences internationales et d'études indépendantes pour assurer la transparence et la participation de toutes les parties concernées.

L'élaboration et la mise en œuvre des politiques d'une part, et la MRV de l'autre, suivent des principes fondamentaux semblables en termes de 3E.

## Enjeu 1 : Associer la MRV aux politiques

Les politiques internationales et les concepts de MRV sont axés sur les impacts du carbone et des émissions. Cependant, la politique nationale doit se concentrer sur les facteurs d'émissions forestières, et notamment cibler les causes et les processus principaux qui altèrent le carbone forestier au sol. Pour une feuille de route de MRV, il est nécessaire de comprendre les facteurs et processus actifs des émissions, de disposer de données suffisantes pour évaluer leur importance (impact du carbone), et de politiques pour atteindre les objectifs de REDD+ (voir tableau 7.1).

Ce type d'évaluation contribuera à définir des priorités en termes de politique nationale et d'exigences de suivi. Les décisions relatives aux stratégies nationales de REDD+ doivent en effet progresser parallèlement à l'élaboration des procédures MRV. L'une des questions les plus fondamentales est de savoir si des données suffisantes existent pour pouvoir comprendre l'impact récent de facteurs et de processus spécifiques sur le carbone forestier. Dans la négative, des études pourront se révéler nécessaires afin de sélectionner les actions susceptibles de réaliser les objectifs de REDD+. Une stratégie et des activités de mise en œuvre de la REDD+ devront s'attaquer aux principaux facteurs d'évolution des stocks de carbone forestier (il est raisonnable de penser qu'un pays donné ne peut pas immédiatement lancer des interventions sur toute l'étendue de son
<table><caption>Tableau 7.1 Facteurs et processus affectant l'évolution du carbone forestier, les possibilités en matière de politique nationale de REDD+, les exigences de suivi et les priorités</caption><thead><tr><td>Processus et facteurs qui affectent les stocks de carbone forestier</td><td>Données et capacités de suivi actuelles (exemples)</td><td>Importance (impact du carbone sur le niveau national)</td><td>Activité proposée pour combler les lacunes concernant les données et la capacité de suivi</td><td>Possibilités et politiques de REDD+ visant à encourager ou à contrecarrer le processus</td></tr></thead><tbody><tr><td>Conversion de la forêt pour l'expansion de l'agriculture</td><td>Inventaire forestier national par échantillonnage pour deux points en même temps</td><td>Importantes zones affectées au plan national et émissions de carbone par ha élevées</td><td>Étude par télédétection de l'évolution de la superficie de la forêt et des données de l'inventaire du carbone forestier</td><td>Protection des forêts existantes et utilisation de terres non boisées pour l'agriculture</td></tr><tr><td>Abattage sélectif dans les forêts naturelles et dans les forêts restantes</td><td>Estimations de récolte et superficie des concessions par les entreprises et le Ministère des Forêts</td><td>Importantes zones affectées et émissions par ha peu élevées</td><td>Recueil de données existantes sur les superficies et les récoltes, conversion en émissions de carbone, études de cas à long terme</td><td>Passage à l'exploitation à faible impact et à la gestion forestière durable</td></tr><tr><td>Coupe à blanc et récolte sélective dans les plantations forestières</td><td>Estimations de récolte, superficie des concessions et taux de croissance par les entreprises et le Ministère des Forêts</td><td>Au plan national, certaines zones peuvent servir de puits ou de sources de C en fonction de l'utilisation antérieure des terres, des cycles et de l'intensité des récoltes</td><td>Recueil de données au niveau national et évaluation des données par télédétection, conversion des estimations existantes en valeurs carbone</td><td>Encouragement au reboisement des terres déboisées, à l'exploitation à faible impact et à la gestion forestière durable</td></tr></tbody></table>
domaine forestier). Cela revient à dire qu'au départ, plutôt que de définir les besoins de MRV pour répondre à toutes les exigences, il vaut mieux les déterminer en détail et précisément en fonction des facteurs et des processus responsables de la majorité des variations des stocks de carbone forestier. Les recommandations de bonnes pratiques du GIEC apportent une certaine souplesse à cet égard, car elles ciblent des « catégories clés ». Celles-ci sont des sources d'émissions et des séquestrations qui contribuent de façon substantielle à l'inventaire national global (en termes de tendances ou de niveaux absolus). Ces catégories clés, ou bassins, doivent être mesurées plus en détail et avec plus d'exactitude, et estimées à l'aide des niveaux supérieurs (niveau 2 ou 3).

La procédure de MRV indiquée pour la phase de préparation (figure 7.3) prévoit l'acquisition de données historiques pour au moins répondre aux exigences de la méthode de niveau 2 du GIEC en termes de suivi du carbone à l'échelon national, ainsi que la collecte d'informations pour définir un niveau de référence (voir encadré 7.2). Dans l'idéal, il faudrait que le suivi des évolutions historiques et futures des stocks de carbone forestier soit continu et cohérent. L'évaluation des données historiques n'aurait lieu qu'une seule fois dans le cadre de la phase de préparation. Cependant, la nature et la qualité des données des années passées peuvent être médiocres, en particulier en ce qui concerne les données de terrain. Le suivi des évolutions futures peut intégrer les exigences spécifiques de la REDD+.

La figure 7.4 donne des indications sur les capacités de MRV qui pourraient être nécessaires. Cela suppose que l'exigence minimum soit le suivi de niveau 2 du bassin de carbone de la végétation aérienne pour étudier l'évolution de la superficie de la forêt. Le niveau de précision des autres composantes dépend d'un certain nombre de facteurs qui sont spécifiques à chaque pays. Si certaines évolutions des stocks de carbone sont significatives (catégorie clé), ou si la politique de REDD+ cible des activités particulières (c'est-à-dire le passage de l'abattage conventionnel à la gestion forestière durable), il peut être nécessaire d'investir davantage dans les capacités de MRV qu'il n'est requis pour répondre aux besoins minimaux.

## Enjeu 2 : Participation précoce et performance provisoire

Les pays disposant de capacités restreintes et de données limitées auront besoin de plus de temps pour réaliser complètement la préparation à la REDD+ que d'autres pays aux capacités plus grandes et de meilleures données. Puisqu'une action précoce est essentielle, nous considérons que les pays pourraient se passer d'un système de MRV totalement développé. Un concept utile qui apporte une certaine souplesse dans le traitement de données incertaines ou incomplètes au cours du processus de REDD+ est le conservatisme (Grassi et coll. 2008). Cette notion a été introduite dans le protocole de Kyoto. Dans le contexte de la REDD+, le conservatisme peut signifier que, lorsque l'exhaustivité ou l'exactitude des estimations ne peuvent être obtenues, les réductions d'émissions ou les hausses de stocks de carbone ne doivent pas être surestimées et que le risque de surestimation doit être minimisé. Au fur et à mesure de la mise en œuvre et de l'amélioration d'un système de MRV, le besoin d'estimations conservatrices peut être
<figure><img src="image_23.png" /><figcaption>Figure 7.4 Diagramme indiquant les composantes clés d'un système de suivi national et les capacités requises (adapté de la CCNUCC 2009)</figcaption></figure>
remplacé par de « meilleures estimations » si les évaluations indépendantes montrent qu'elles sont correctes.

Un ensemble d'indicateurs provisoires simples, ou indicateurs indirects vérifiables, pourraient servir à évaluer la performance des actions de REDD+ dans le cas de données incertaines ou incomplètes. Ces indicateurs fourniraient une justification et contribueraient à définir des priorités pour la mise en œuvre d'actions à court terme. Ils seraient fondés sur le principe de la prudence, tout en encourageant l'élaboration d'une MRV plus précise au fil du temps. Le suivi grâce aux données satellites est une méthode directe, par exemple. L'acquisition systématique par un pays de données satellites couvrant la totalité de son territoire garantirait l'enregistrement des activités clés (l'évolution de la superficie de la forêt) qui pourront être vérifiées ultérieurement. Dans ce contexte, les données relatives à l'évolution de la superficie peuvent être les plus importantes. Pour certains indicateurs provisoires, les données réelles sur le carbone ne seront peut-être pas nécessaires au départ (ce que l'on pourrait considérer comme une approche de niveau 0). Il est cependant important de postuler que tous les acteurs utiliseront les meilleures données qui existent et des méthodes acceptées au plan international, en respectant les principes d'exhaustivité, de cohérence, de transparence, d'incertitude et de comparabilité du GIEC pour l'établissement de rapports. Les contrôles internationaux et indépendants des résultats doivent être encouragés. Le tableau 7.2 suggère une liste d'indicateurs provisoires et d'indicateurs indirects qui pourraient servir à agir sur un certain nombre de processus courants qui ont des conséquences sur le carbone forestier au niveau national. Le but serait de les remplacer dès que la performance peut être mesurée, présentée dans des rapports et vérifiée, conformément aux recommandations de bonnes pratiques du GIEC.

## Enjeu 3 : MRV nationale et mise en œuvre infranationale

Une stratégie nationale de REDD+ doit encourager des actions locales spécifiques. Un système national de suivi du carbone doit fournir des données sur ces actions locales, mais être suffisamment souple pour permettre des mesures plus détaillées et précises sur ces sites. Plus particulièrement, il est nécessaire qu'un système national d'estimation et d'établissement de rapports intègre des mesures au niveau infranational dans le cadre des activités de REDD+. Il pourrait s'agir d'un système national de stratification qui prévoie la mesure, avec un degré approprié de certitude, de toutes les activités (infranationales) de mise en œuvre de la REDD+. C'est-à-dire avec plus de précision et d'exactitude dans les zones d'actions REDD+ et un suivi moins détaillé et moins systématique dans les autres. Ce système national de stratification pourrait se baser sur la densité du carbone forestier et les types d'activités humaines (et donc les actions de REDD+). La figure 7.2 présente les différents objectifs de MRV pour différents types de domaines. Un tel système contribuerait à montrer l'efficacité des activités infranationales en comptabilisant les fuites nationales et, dans une certaine mesure, l'additionnalité. Il constituerait aussi un cadre pour le suivi continu en vue de vérifier la permanence. Le mécanisme national devrait prévoir en plus des points d'entrée pour les projets pilotes existants qui reçoivent
<table><caption>Tableau 7.2 Indicateurs provisoires pour l'évaluation de la performance des activités nationales de REDD+ en l'absence d'un système de MRV totalement développé</caption><thead><tr><td>Objectif de REDD+</td><td>Justification</td><td>Indicateur provisoire de performance</td></tr></thead><tbody><tr><td>Pas de déboisement</td><td>Les émissions dues à la destruction de forêts provoquent les pertes de carbone terrestre les plus importantes par unité.</td><td>La superficie totale actuelle de la couverture forestière (définie par les accords de Marrakech) ne diminuera pas, comme le montreront les données satellites.</td></tr><tr><td>Conservation des forêts intactes</td><td>La dégradation des forêts intactes par les activités humaines produira une perte nette de carbone et est souvent le précursor d'autres processus responsables de la diminution à long terme des stocks de carbone.</td><td>La superficie totale de forêts intactes du pays devrait rester constante, comme en témoigneront les données satellites.</td></tr><tr><td>Pas d'augmentation des émissions provenant des activités de gestion forestière (c.-à-d. l'abattage sélectif)</td><td>La gestion forestière doit tendre vers l'utilisation durable des forêts visant un bilan carbone neutre ou positif à long terme.</td><td>Toutes les zones faisant l'objet d'une gestion forestière devraient être suivies et les activités documentées dans la mesure en utilisant les capacités existantes (p. ex. concessions, estimations de récolte ou données satellites quand c'est approprié et utile). Les évolutions observées concernant les activités de gestion forestière devraient inciter aux estimations d'impact sur le carbone forestier.</td></tr><tr><td>Pas d'augmentation des émissions provoquées par des incendies de forêt anthropogéniques</td><td>Les incendies de forêt entraînent des émissions directes de plusieurs gaz à effet de serre.</td><td>La superficie des forêts brûlées chaque année devrait diminuer comparativement à la situation actuelle, comme on pourra le vérifier par les données satellites.</td></tr><tr><td>Encourager l'augmentation des capacités des terres boisées et non boisées de servir de puits de carbone</td><td>Toutes les transformations de terres non boisées en terres boisées (c.-à-d. par des plantations ou un changement d'utilisation des terres) ou se produisant au sein des forêts (gestion forestière durable, plantation d'enrichissement) accroissent la séquestration du carbone atmosphérique.</td><td>N'est pas considéré adéquat lors de la période provisoire avant la mise en place d'un véritable système de MRV, mais toutes les activités dédiées devraient être documentées dans la mesure du possible.</td></tr></tbody></table>
déjà une certaine forme de crédits carbone contribuant aux objectifs nationaux. Un exemple de suivi infranational lié à un système national est présenté au chapitre 8.

## Remarques finales

Ce chapitre vise à permettre une meilleure compréhension des liens entre la MRV, les plans nationaux de REDD+ et les capacités existantes. L'élaboration d'un système de MRV doit prendre en compte les besoins particuliers des pays, se baser sur les exigences des principes nationaux et internationaux du GIEC, et répondre aux critères d'efficacité, d'efficience et d'équité.

La MRV est d'une importance fondamentale pour la mise en œuvre de la REDD+ et, dans de nombreux contextes, doit être plus prioritaire que le suivi national forestier ne l'a été dans le passé. Actuellement, le développement de systèmes de MRV solides est la clé de la participation à la REDD+ et les incitations sont fortes pour de nombreux pays. Un ensemble de mécanismes de financement de la préparation et d'activités de développement des capacités prend forme pour aider les pays dans ce processus.

Il est également important de reconnaître qu'un ensemble de données et d'informations de base sur la forêt (et donc de capacité de suivi) est nécessaire pour étayer l'élaboration d'une politique nationale. Une bonne compréhension des facteurs et des processus responsables de l'évolution du carbone forestier, et de leurs effets à long terme, est fondamentale pour la détermination de politiques et d'actions visant à les encourager ou à les contrecarrer. En outre, un plan national unifié de mise en œuvre de la REDD+ contribuera à repérer les zones qui requièrent davantage de détails et de précision et, donc, à fixer les priorités de MRV.

L'élaboration d'un système de MRV relève d'un processus. De nombreux pays ne disposent même pas d'une capacité minimum en vue de la MRV. Leur priorité est de mettre en place une feuille de route pour l'instauration d'un système de MRV durable et de démarrer. La première étape pourrait être la création d'un système provisoire qui déboucherait petit à petit sur une MRV totalement développée. Cela permettrait aux pays d'agir sans tarder et les inciterait même à le faire. L'approche pas à pas encourage les progrès continus vers un suivi plus précis qui, finalement, permettra une rémunération complète des actions de REDD+ basée sur les résultats. Sans liens clairs dès le départ entre la MRV et la politique à suivre, tout plan national d'indemnisation des actions basées sur les résultats sera inefficace.
<figure><img src="image_24.png" /></figure>

# Suivi communautaire dans le cadre de la REDD+

Margaret M. Skutsch, Patrick E. van Laake, Eliakimu M. Zahabu, Bhaskar S. Karky et Pushkin Phartiyal

* Les communautés des zones boisées peuvent être formées pour cartographier et faire l'inventaire des forêts, bien qu'elles puissent parfois avoir besoin d'une aide technique pour certaines tâches.

* Le coût du suivi du carbone par les communautés sera probablement moindre que celui des études réalisées par des professionnels, et l'exactitude est relativement bonne. Le degré de précision dépend de la taille de l'échantillon. Il existe un arbitrage entre le coût de l'augmentation de la taille de l'échantillon et le volume de carbone que les communautés pourraient revendiquer.

* Le fait de confier les travaux d'inventaire forestier aux communautés pourrait comporter d'autres avantages pour les programmes nationaux de REDD+, tels que la transparence et la reconnaissance de l'utilité de la gestion communautaire des forêts en matière de fourniture de services carbone.

## Introduction

Le champ d'application de la REDD+ comprend maintenant, en plus de la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts dans les pays en développement, la conservation, la gestion durable des forêts et l'augmentation des stocks de carbone forestier (« dégradation négative »). Les pays participant à la REDD+
devront donc réaliser des inventaires forestiers régulièrement et systématiquement pour mesurer les variations des stocks de carbone forestier. Ces inventaires pourraient se révéler onéreux si l'on a recours à des géomètres professionnels, et on pourrait observer une importante pénurie de services topographiques. Une solution plus économique serait que les communautés des zones boisées se chargent de ces inventaires, en particulier les communautés impliquées dans les paiements pour services environnementaux (PSE) ou d'autres programmes de gestion communautaire des forêts (GCF).

Ce chapitre examine comment les communautés pourraient effectuer ces inventaires pour suivre les évolutions des stocks de carbone. Tout d'abord, nous passerons en revue les données détaillées que les communautés et les pays devront recueillir s'ils veulent être récompensés pour la diminution de la dégradation et la mise en valeur de la forêt. Nous présenterons ensuite brièvement les étapes de la collecte de données et décrirons quelques expériences de suivi du carbone par les communautés. Enfin, nous examinerons la fiabilité, les coûts et les possibilités d'intégration du suivi communautaire du carbone aux systèmes nationaux de REDD+, avant d'en tirer quelques conclusions. Ce chapitre s'appuie principalement sur l'expérience des auteurs portant sur le programme *Kyoto: Think Global, Act Local* (K:TGAL)<fnref n="1" />.

## Évolutions des stocks liées à la dégradation et à la mise en valeur de la forêt

La plupart des programmes de gestion communautaire des forêts (GCF, voir chapitre 16) ne visent pas essentiellement à diminuer la déforestation à grande échelle (changement de l'utilisation des terres), mais sont axés sur la production durable de bois de chauffage et de charbon de bois, sur la réduction de la culture sur brûlis, ainsi que sur le contrôle du ramassage de fourrage et du pâturage dans la forêt. La gestion communautaire des forêts stoppe non seulement la dégradation des forêts, mais renforce aussi les stocks de carbone forestier (ce qui peut être vu comme une « dégradation négative »). La diminution de la dégradation et l'augmentation des stocks de carbone forestier sont maintenant incluses dans la REDD+, et la gestion communautaire des forêts pourrait donc être récompensée. Cependant, les conséquences en termes de mesure, de rapport et de vérification (MRV) ne sont pas pleinement appréciées dans les débats actuels.

Le type de dégradation que la gestion communautaire des forêts tente d'inverser est plutôt lent. En général, les émissions sont de l'ordre de 1 à 2 tonnes de carbone (3 à 7 tonnes de CO₂) par hectare et par an. La mise en valeur de la forêt grâce à la gestion communautaire est également un processus assez lent. Les techniques de télédétection ne peuvent pas repérer des variations si minimes, et encore moins les mesurer durant les périodes à court terme de comptabilisation du carbone (qui restent à définir, mais pourraient être d'un à deux ans, et dans tous les cas pas plus de cinq ans). Bien que certains types de dégradation

<footnote n="1">1 Le programme de Kyoto intitulé « Think Global, Act Local » (www.communitycarbonforestry.org) a été financé par le Netherlands Development Cooperation. Toutes les opinions exprimées dans ce chapitre sont cependant celles des auteurs. Certaines parties sont extraites de Skutsch et coll. (2009b). Le GOFC-GOLD Sourcebook, (2009 : chapitre 3.4, Van Laake et Skutsch) donne un compte rendu plus technique des procédures et des solutions relatives au suivi communautaire.</footnote>
puissent être mesurés à l'aide d'une association de méthodes de télédétection de haute
technologie (voir par exemple Souza et coll. 2003), ces techniques ne sont pas destinées
à traiter le type de dégradation sur lequel agit la gestion communautaire. Elles détectent
plutôt les activités, telles que l'abattage, qui sont sporadiques, localisées, et donc plus
faciles à observer sur les images satellites. Pour petites qu'elles soient, les avancées dues à
la gestion communautaire sont néanmoins importantes du point de vue du changement
climatique, parce qu'elles portent sur de très vastes superficies.

Afin de présenter des demandes d'indemnisation internationales crédibles pour la diminution de la dégradation et l'augmentation des stocks de carbone forestier résultant de la gestion communautaire des forêts, les pays devront suivre le carbone à l'aide des normes du niveau 3 (voir encadré 8.1 et chapitre 7), en réalisant des inventaires réguliers sur le terrain dans les forêts gérées communautairement. Si l'on utilise des données généralisées (niveaux 1 ou 2), la marge d'erreur sera plus grande que celle des petites économies de carbone par hectare obtenues par la gestion communautaire des forêts. Étant donné que le coût des inventaires forestiers est essentiellement le même par hectare, indépendamment du niveau de la biomasse, il ne sera peut-être pas très rentable pour les gouvernements d'étudier régulièrement des forêts qui n'évoluent que lentement. Par conséquent, les efforts de la gestion communautaire des forêts pour réduire la dégradation de la forêt pourraient ne pas être récompensés au titre de la REDD+, compte tenu du coût de la MRV dans un programme de conformité.

Encadré 8.1 Les normes de suivi du GIEC : Niveaux 1, 2 et 3

Les données du niveau 1 sont des données par défaut sur les stocks de carbone et les taux de croissance moyens pour six catégories de végétation typiques de chaque continent. Les données du niveau 1 sont très généralisées et peuvent être très différentes de la situation réelle sur le terrain. Les données du niveau 2 s'appuient sur des études et des inventaires nationaux, et sont des valeurs habituelles des types forestiers présents dans le pays concerné. Les données du niveau 2 se rapprochent sans doute davantage de la situation réelle, mais peuvent encore être très inexactes pour certains endroits spécifiques. Il est probable que des marges de sécurité seront nécessaires et que des déductions seront faites pour s'assurer que les estimations sont prudentes et pour éviter une « envolée » des chiffres si les niveaux 1 et 2 sont utilisés. Les données du niveau 3 sont spécifiques aux sites, habituellement mesurées in situ sur des parcelles permanentes. Comme les facteurs d'erreur sont faibles, une partie plus importante des économies estimées de carbone peut être revendiquée.

Suivi communautaire des stocks de carbone

Pour remédier à ces problèmes, une solution consiste à faire réaliser les inventaires par les
communautés qui gèrent les forêts. Les paiements du carbone pourraient se baser sur ces
inventaires. Bien que plusieurs études aient examiné la capacité des populations locales à
évaluer la biodiversité ou les perturbations dans les forêts (Topp-Jørgensen et coll. 2005 ; Holck 2008 ; Danielsen et coll. 2009), seuls quelques projets ont formé des personnes au plan local pour effectuer des mesures détaillées des stocks de carbone. Le projet mexicain *Scolel Te*, qui vend des crédits carbone sur le marché volontaire (encadré 8.2), et le projet K:TGAL en sont deux exemples. Ce dernier est un projet de recherche spécifiquement destiné à évaluer la faisabilité, la fiabilité et le rapport coût-efficacité des inventaires communautaires du carbone forestier (Skutsch 2005 ; Zahabu et coll. 2005 ; Tewari et Phartiyal 2006 ; Karky 2008). Il a examiné les projets de gestion communautaire des forêts dans 30 sites de huit pays d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine sur des périodes de trois à cinq ans.

Le K:TGAL a découvert que les populations locales dont la scolarité ne dépasse pas quatre à sept ans d'enseignement primaire et qui sont déjà impliquées dans la gestion communautaire, peuvent facilement être formées aux inventaires forestiers à l'aide de méthodes normalisées, telles que les recommandations de bonnes pratiques du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC 2003). L'encadré 8.3 résume la méthodologie K:TGAL, laquelle comprend l'échantillonnage de toute la biomasse aérienne (arbres, arbustes, herbes, et litière) mais pas le carbone dans le sol. Le carbone du sol est exclu en raison des difficultés techniques à en estimer les évolutions au fil du temps, et parce qu'il n'est pas encore précisé s'il donnera droit aux crédits carbone au titre de la REDD+. La biomasse souterraine est calculée à l'aide de facteurs normalisés (données secondaires sur la proportion habituelle de biomasse souterraine et de biomasse aérienne des ligneux).

## Encadré 8.2 Suivi communautaire du projet Scolel Te

Le projet Scolel Te, mené dans le Chiapas, concerne la plantation d'arbres dans un système agroforestier de caféiers et d'autres systèmes agricoles ainsi que la gestion durable des bois naturels environnants. Le projet est géré par une ONG, AMBIO, grâce à un système dénommé Plan Vivo, et financé par le marché volontaire du carbone. Les paysans élaborent des plans de séquestration du carbone sur leurs terres et sont sous contrat avec AMBIO par un processus très participatif. À l'issue d'un à deux jours de formation, chaque fermier mesure l'accroissement annuel des réserves de biomasse ligneuse à l'aide d'une méthodologie normalisée d'inventaire forestier. Les agriculteurs d'un village vérifient les mesures de carbone des fermiers d'un autre village participant, et le personnel technique d'AMBIO revérifie 10 % à 15 % des résultats. Chaque participant possède un livret pour enregistrer les augmentations de carbone et les paiements pour le carbone (par des certificats Plan Vivo). L'augmentation supposée du carbone est calculée à l'avance. Les paysans reçoivent environ 20 % des paiements prévus lorsqu'ils commencent à couvrir les coûts de démarrage. Le reste est versé en deux fois (après 5 et 10 ans). Ce système encourage les paysans à s'impliquer au départ et à prendre soin des arbres. Seuls 90 % du carbone total enregistré peuvent être vendus, ce qui laisse 10 % pour les incertitudes. Les fermiers reçoivent approximativement 60 % de la valeur des crédits sur le marché volontaire, le reste servant à couvrir les frais généraux d'AMBIO (http://www.planvivo.org).
## Encadré 8.3 Méthodologie pour les inventaires forestiers communautaires

Le manuel de terrain du K:TGAL expose une méthodologie pour le suivi communautaire du carbone (www.communitycarbonforestry.org). Ce livret est destiné à être utilisé par un intermédiaire (p. ex. l'office des forêts local ou une ONG). Les intermédiaires disposent de compétences de base en informatique, et sont capables de former des personnes de la communauté et d'entretenir le matériel. La méthode est « participative », bien que la question de savoir qui participe réellement puisse être problématique, comme dans tous les processus participatifs. En bref, elle se compose des étapes suivantes :

**Cartographie des limites.** Géoréférencement des limites des forêts à l'aide d'un ordinateur portatif ou d'un PDA (personal digital assistant, assistant numérique personnel) relié à un système de localisation GPS doté d'un système d'information géographique (SIG) normalisé et d'un fond de carte géoréférencé ou d'une image satellite. Les limites sont longées à pied, et apparaissent immédiatement sur le fond de carte qui s'affiche à l'écran. La superficie de la forêt est calculée automatiquement (figure 8.1).

**Identification des strates.** Les forêts hétérogènes sont stratifiées en fonction de l'espèce dominante, de la densité de peuplement, de l'âge et de l'aspect (pentes, orientation), ainsi que des différents types de gestion communautaire. Les limites des strates sont ajoutées au fond de carte à l'aide de la même technique (c'est-à-dire longer à pied les limites de chaque strate).

**Étude pilote pour estimer la variance, afin de déterminer le nombre de parcelles (permanentes) de recherche nécessaires pour l'échantillonnage.** Des parcelles pilotes circulaires sont définies dans chaque strate et serviront à former les villageois à exécuter l'inventaire de la biomasse. Un point central est marqué et un cercle d'échantillonnage est tracé ; les données dhp (diamètre à hauteur de poitrine) et la hauteur de tous les arbres supérieurs de 5 cm au dhp sont enregistrées dans la base de données du PDA. Les arbres sont identifiés selon la terminologie locale. Un menu déroulant s'ouvre pour chaque entrée, avec des choix multiples pour les données, telles que l'espèce et l'état, tandis que les données numériques sont saisies au clavier. La base de données est conçue de façon à ce que chaque arbre soit enregistré séparément dans un dossier par parcelle et que toutes les parcelles d'une strate soient regroupées dans un même dossier. Le protocole s'appuie sur MacDicken (1997) et les recommandations de bonnes pratiques du GIEC (GIEC 2003). Les équations allométriques et les facteurs d'expansion locaux de la base de données convertissent les dhp et les variables de hauteur en estimations de biomasse. La variance de la biomasse dans les parcelles pilotes sert à calculer la taille d'échantillon nécessaire pour atteindre un maximum de 10 % d'erreur. Les manipulations statistiques (moyennes, écarts types, intervalle de confiance) sont pré-programmées.

**Traçage des parcelles permanentes.** Les points centraux sont marqués sur le terrain et sur le fond de carte informatique à l'aide de transects parallèles qui couvrent la zone à partir d'un point choisi au hasard. Cela est réalisé par l'intermédiaire, à l'aide de l'équipe du village (figure 8.2).

**Après avoir retrouvé les parcelles permanentes, mesure de la biomasse présente sur chacune d'elles.** Pour l'étude annuelle réalisée par l'équipe communautaire, les parcelles sont localisées grâce au GPS. L'inventaire se déroule selon la procédure décrite à l'étape 3.

**Échantillonnage de la strate herbacée et de la litière.** Des échantillons du tapis herbacé et de la litière provenant de certains quadrants des parcelles permanentes sont mis en sac, séchés et pesés.
<figure><img src="image_25.png" /><figcaption>**Figure 8.1 Utilisation d'un PDA pour cartographier les limites des forêts**</figcaption></figure>

(Photo : Margaret M. Skutsch)

<figure><img src="image_26.png" /><figcaption>**Figure 8.2 Définition des parcelles permanentes** (Photo : Cheikh Dieng)</figcaption></figure>
Une augmentation annuelle régulière des stocks de carbone a été enregistrée sur 24 des 28 sites K:TGAL gérés par les communautés pour lesquels des données existent. Sur les quatre autres, il y a eu des pertes annuelles à cause des infractions, mais la tendance générale était à l'accroissement de la biomasse, indiquant que la gestion communautaire des forêts parvenait en général à renforcer les stocks de carbone. En outre, la recherche a montré que, sous gestion communautaire, la hausse du carbone due à la mise en valeur de la forêt était trois fois supérieure à la hausse estimée du carbone provenant de la diminution de la dégradation (Skutsch et coll. 2009a, b).

Si le suivi systématique des stocks de carbone au fil du temps donne de bonnes estimations de l'augmentation des stocks de carbone forestier, le calcul des réductions d'émissions provoquées par la diminution de la dégradation n'est pas si simple. Le niveau de référence pour le renforcement du carbone est zéro changement, tandis que celui de la dégradation est une construction hypothétique du contrefactuel, c'est-à-dire ce qui serait arrivé sans la REDD+ dans un scénario de maintien du statu quo. Des données historiques sur la dégradation n'existent pas pour la plupart des zones de gestion communautaire. Un taux nominal raisonnable (comme une tonne par hectare par an) pourrait être fixé pour le taux historique de dégradation, tout en étant toujours susceptible d'être remis en question.

Pour résoudre cela, une solution simple consiste à récompenser uniquement l'augmentation du carbone forestier mesuré et de traiter la dégradation évitée comme une contribution supplémentaire non payée. Du point de vue d'un acheteur de carbone, ce serait un avantage car les demandes d'indemnisation de carbone seraient raisonnables. Dans la mesure où la plupart du temps, la gestion communautaire des forêts inverse la dégradation, et à partir de là renforce les stocks de carbone forestier, il semble justifié de récompenser la mise en valeur de la forêt plutôt que la dégradation évitée (figure 8.3).

<figure><img src="image_27.png" /><figcaption>**Figure 8.3** Dégradation forestière évitée et séquestration résultant de la gestion communautaire des forêts</figcaption></figure>

Source : Zahabu (2008)
## Fiabilité du suivi communautaire

Quel est le degré de fiabilité du suivi communautaire ? Les résultats sont-ils comparables à ceux des inventaires forestiers effectués par des professionnels ? Les données du projet K:TGAL dans les forêts communautaires de Tanzanie et de l'Himalaya indiquent que la différence entre les estimations de la biomasse moyenne faites par la communauté en 2008 et celles réalisées par des experts indépendants lors de contrôles effectués la même année ne dépassait jamais plus de 7 % et était en général inférieure de 5 % (tableau 8.1). Dans tous les cas, les estimations de la communauté étaient plus faibles que celles des experts. Cela semble impliquer que les estimations de la communauté étaient plus prudentes, mais cela correspond probablement au fait que l'étude des experts a été réalisée plusieurs mois après celle de la communauté et que les arbres avaient poussé dans l'intervalle. La différence réelle entre les estimations des communautés et celles des experts est presque certainement moindre que celle figurant au tableau 8.1. Cependant, dans certains cas, les estimations de la communauté étaient plus élevées, ce qui signifie que même si l'exactitude était bonne, la précision l'était moins. La différence de précision est toutefois due au fait que les consultants n'ont pas tout à fait utilisé la même méthode d'échantillonnage (p. ex. des tailles de parcelles plus grandes), et non à un manque de compétence de la part de la communauté.

La fiabilité s'améliore avec un échantillonnage régulier au fil du temps, l'idéal étant que les études soient faites à la même saison tous les ans. En effet, même si les hausses de carbone peuvent être calculées et récompensées sur la totalité d'une période de comptabilisation, les études annuelles sont recommandées. Les taux de croissance fluctuent en raison des variations des températures et des pluies annuelles, et une série de données peut lisser et égaliser ces effets. D'autre part, si les données sont recueillies tous les ans, il est plus facile de repérer les anomalies et donc de rectifier les erreurs. Les études annuelles devenant une habitude sont aussi essentielles sur le plan de la continuité. Les équipes formées pour les réaliser n'oublieront pas ce qu'elles ont appris et n'auront pas à suivre une nouvelle formation.

Les estimations relatives au carbone doivent normalement être vérifiées avant tout paiement. Les communautés pourraient aussi effectuer certains travaux de vérification. La méthode de vérification du projet *Scolel Te* (encadré 8.2) qui associe les mesures prises par les « voisins » et celles du personnel technique est intéressante et pourrait être étudiée de plus près.

## Coût du suivi communautaire

La deuxième question importante est la comparaison du coût du suivi communautaire et du suivi professionnel. Dans le cadre du K:TGAL, les coûts des inventaires communautaires de quatre sites en Tanzanie ont été examinés (tableau 8.2). La première année, le coût des études faites par les communautés (un coût élevé en raison de la formation initiale et de la mise en place de parcelles permanentes) représentait entre
<table><caption>Tableau 8.1 Estimations de la biomasse par les villageois et les géomètres professionnels en Tanzanie et dans l'Himalaya</caption><thead><tr><th>Site</th><th>Estimations de la communauté</th><th>Estimations des professionnels</th><th>Différence de moyens (%)</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="4">Village de Dhaili, dans l'État d'Uttarkhand, en Inde</td></tr><tr><td>1. Forêt de chênes banj (Quercus leucotrichophora) d'âge identique</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Biomasse moyenne (t/ha)</td><td>64,08</td><td>66,97</td><td>4</td></tr><tr><td>Écart type</td><td>25,42</td><td>25,46</td><td></td></tr><tr><td>2. Forêt de chênes banj (Quercus leucotrichophora) mixte et dense</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Biomasse moyenne (t/ha)</td><td>173,39</td><td>188,05</td><td>7</td></tr><tr><td>Écart type</td><td>59,09</td><td>62,37</td><td></td></tr><tr><td>3. Chênes banj (Quercus leucotrichophora) et de pins chir (Pinus roxburghii) dégradés</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Biomasse moyenne (t/ha)</td><td>66,29</td><td>66,87</td><td>&lt;1</td></tr><tr><td>Écart type</td><td>17,75</td><td>18,16</td><td></td></tr><tr><td colspan="4">Village de Lamatar, au Népal</td></tr><tr><td>Forêts de chênes</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Biomasse moyenne (t/ha)</td><td>125,28</td><td>125,99</td><td>&lt;1</td></tr><tr><td>Écart type</td><td>72,56</td><td>50,47</td><td></td></tr><tr><td colspan="4">Réserve forestière Kitulangalo de l'université agricole de Sokoine, en Tanzanie</td></tr><tr><td>Bois de miombo (Julbernardia globiflora) ou Brachystegia globiflora) dégradé :</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Biomasse moyenne (t/ha)</td><td>42,19</td><td>43,15</td><td>2</td></tr><tr><td>Écart type</td><td>8,65</td><td>3,75</td><td></td></tr></tbody></table>

Sources : Zahabu (2008), K:TGAL (2008)

30 % et 70 % du coût des inventaires professionnels (tableau 8.2). Ce coût a ensuite rapidement baissé, puisque les études étaient réalisées tous les ans et qu'il n'y avait pas vraiment besoin de former à nouveau les populations. Le coût moyen des inventaires communautaires sur quatre ans représente environ un quart du coût des études professionnelles. Il comprend le temps consacré par les membres des communautés qui participent (2 dollars par jour, tarif journalier local habituel pour la main-d'œuvre non qualifiée), le temps et les frais de l'organisme intermédiaire qui assure la formation et la supervision, et une partie des coûts du matériel et des logiciels. Le coût des inventaires professionnels correspond quant à lui aux paiements réellement versés à l'équipe sur la base des taux locaux normaux, y compris les frais de déplacement.
<table><caption>Tableau 8.2 Comparaison des coûts de l'évaluation du carbone par les communautés et par les professionnels</caption><thead><tr><th rowspan="3">Site d'étude</th><th rowspan="3">Superficie<br>de la forêt<br>(ha)</th><th colspan="5">Coût (USD/ha)</th></tr><tr><th colspan="4">Par les communautés locales</th><th>Par les professionnels</th></tr><tr><th>Année 1</th><th>Année 2</th><th>Année 3</th><th>Année 4+</th><th>Annuellement</th></tr></thead><tbody><tr><td>Kitulangalo</td><td>1020</td><td>5</td><td>3</td><td>2</td><td>1</td><td>10</td></tr><tr><td>Handei</td><td>156</td><td>17</td><td>12</td><td>8</td><td>2</td><td>44</td></tr><tr><td>Mangala</td><td>29</td><td>53</td><td>37</td><td>24</td><td>6</td><td>176</td></tr><tr><td>Ayasanda</td><td>550</td><td>8</td><td>6</td><td>5</td><td>1</td><td>13</td></tr></tbody></table>

Source: Zahabu (2008)

Les grandes variations de coût entre les sites (tableau 8.2) s'expliquent par les économies d'échelle pour les deux types d'inventaires. À un degré donné d'homogénéité, le nombre de parcelles de recherche nécessaire pour le même niveau de précision est moins élevé dans les grandes forêts que dans les petites forêts. De plus, la formation étant un coût fixe, elle revient plus cher par hectare dans les petites forêts que dans les grandes. Cela laisse penser qu'il serait plus économique que plusieurs communautés rassemblent leurs demandes d'indemnisation pour les réductions d'émissions.

À Dhaili, dans l'État indien de l'Uttarkhand, le coût de la main-d'œuvre communautaire dans trois strates forestières (totalisant 58 ha) a été estimé pour la première année à 3 dollars par hectare, tandis que le recours aux professionnels a été évalué à 5,50 dollars par hectare. À partir de la deuxième année, le coût serait divisé environ par deux pour les deux équipes, puisque la cartographie des limites et la détermination des parcelles à échantillonner ne sont effectuées qu'une fois.

Il existe un arbitrage entre demander davantage de paiements carbone en effectuant un suivi plus précis et le coût de cette plus grande précision. Obtenir une plus grande précision signifie qu'il faut augmenter la taille de l'échantillon – à savoir la taille de chaque parcelle et le nombre de parcelles mesurées –, ce qui accroît le coût du suivi. La différence de coût entre les approches professionnelle et communautaire le reflète bien dans certains cas. Il serait certainement possible que les communautés établissent des estimations plus précises en augmentant la taille des parcelles, mais cela demanderait davantage de travail. Tant que la valeur d'une unité de carbone ne sera pas connue, il sera difficile de prendre une décision. Le facteur déterminant la récompense des réductions de carbone n'est pas encore décidé non plus : estimation de la moyenne, extrémité la plus basse de l'intervalle de confiance, ou autre facteur d'actualisation qui représente l'incertitude. Dans le projet *Scolel Te*, par exemple, 90 % seulement des stocks de carbone mesurés sont crédités. Certes, il sera difficile pour la communauté de réaliser des calculs complexes, mais une fois que les règles seront définies, l'arbitrage coût-avantages sera plus facile à déterminer par l'intermédiaire.
# Suivi communautaire et programmes nationaux de REDD+

En vertu de la REDD+, les pays devront réaliser beaucoup plus d'inventaires forestiers qu'ils ne l'ont fait par le passé, s'ils doivent rendre compte en vertu de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) avec l'exactitude proposée par le GIEC (c'est-à-dire une erreur maximum de 10 % au niveau de confiance de 90 %). Le suivi communautaire semble être une solution simple pour intensifier considérablement les inventaires forestiers. Dans le cadre d'un programme national de REDD+, ce suivi serait un moyen relativement économique d'obtenir des données de terrain exactes (niveau 3). Les pays pourraient démarrer un suivi communautaire, surtout dans les régions où les communautés gèrent déjà activement les forêts, tout en utilisant toujours la méthode gains-pertes (niveau 2) ou d'autres techniques dans les zones où ce n'est pas encore possible.

Les communautés pourraient télécharger les résultats de leurs inventaires directement vers des bases de données électroniques nationales, de simples analyses statistiques pouvant détecter des rapports suspects. Comme dans tous les programmes visant la réduction du carbone, une forme de vérification serait également nécessaire (telle que des vérifications au hasard à l'aide de techniques de télédétection de très haute résolution).

Les données provenant des inventaires communautaires pourraient servir à :

* Évaluer directement la biomasse et son évolution au fil du temps ;

* Contribuer à la stratification des ressources forestières en unités homogènes basées sur le type et l'état de la ressource, le régime de gestion et la dynamique temporelle ;

* Faciliter la validation indépendante des demandes relatives aux réductions d'émissions de carbone en corrélant les inventaires et les images satellites *ex ante* et *ex post*. Cela pourrait supprimer le besoin de réaliser de nombreuses missions de terrain et, par conséquent, baisser les coûts de transaction ;

* Produire des estimations de données plus exactes et réduire l'incertitude et les marges d'erreur, permettant ainsi à un pays de demander plus de crédits carbone, en particulier pour la réduction de la dégradation et la mise en valeur de la forêt ;

* Distribuer les avantages financiers de façon transparente en vertu d'un système national de paiements pour services environnementaux (PSE) ou d'un mécanisme similaire (Luttrell et coll. 2007 ; Peskett et Harkin 2007 ; voir aussi chapitre 17).

D'autre part, les inventaires communautaires souligneront l'importance de la gestion communautaire dans le domaine de la fourniture de services carbone, et légitimeront les revendications des communautés en vue d'obtenir une partie des avantages financiers. Celles-ci seront davantage en position de force pour négocier en cas de différends à propos de la valeur relative des forêts par rapport à d'autres utilisations des terres.

Il existe plusieurs modèles institutionnels possibles pour relier les inventaires communautaires aux programmes nationaux de REDD+. Il est clair que tous les programmes de PSE liés au carbone pourraient exiger des communautés qu'elles se
chargent des inventaires de la biomasse. Les paiements seraient fondés sur les résultats, et le coût de la réalisation des inventaires serait récupéré par les communautés via les paiements qu'elles recevraient pour le carbone. À court terme cependant, cela pourrait entraîner des coûts de transaction élevés. Il pourrait aussi y avoir des conflits intercommunautaires parce que certaines communautés auront plus d'occasions de gagner des crédits carbone que d'autres ; non seulement les forêts sont différentes les unes des autres, mais la façon dont elles ont été gérées précédemment peut avoir augmenté ou diminué les possibilités d'obtenir des crédits carbone. Avant que les programmes nationaux REDD+ ne deviennent complètement opérationnels, une étape de transition pourrait être le versement aux communautés d'un forfait par hectare pour mesurer et suivre les évolutions de stocks de carbone plutôt qu'un paiement pour les gains en carbone. Bien que cette mesure semble susceptible d'anéantir l'incitation à restaurer les stocks de carbone, le paiement pourrait être lié à un accord de gestion, qui serait un indicateur indirect de la réduction de la dégradation et de l'augmentation des stocks de carbone forestier<fnref n="2" />. Les pays en tireraient parti, car ils obtiendraient des données détaillées sur les évolutions des stocks de carbone, ce qui leur permettrait de demander des crédits carbone pour la réduction de la dégradation et la mise en valeur de la forêt. Les communautés gagneraient un revenu pour la génération de données, pas pour le carbone en lui-même.

## Conclusion

La surveillance des forêts par les communautés sera probablement adoptée par de nombreux pays dans le cadre des programmes nationaux de REDD+. Bien que d'autres méthodes de suivi (inventaires forestiers professionnels, méthodes gains-pertes fondées sur les données secondaires) puissent être utilisées pour prétendre à une rétribution pour l'évolution des stocks de carbone, le suivi communautaire présente un certain nombre d'avantages. Il est peu onéreux et relativement fiable, en particulier s'il est effectué tous les ans, et il produit des données de niveau 3. Le suivi communautaire est faisable dans toutes les zones boisées situées non loin des villages, surtout dans les forêts qui font déjà l'objet d'une gestion communautaire ou qui vont le faire au titre de la REDD+. Ce suivi communautaire peut en lui-même encourager les communautés à s'impliquer dans la REDD+. D'un point de vue national, ce suivi pourrait être un moyen transparent de faire correspondre les paiements carbone aux résultats.

Les règles actuelles concernant la comptabilisation du carbone ne sont pas claires. Nous ne savons pas, par exemple, comment la dégradation évitée sera évaluée au niveau local, quelle proportion de l'accroissement du stock de carbone peut être revendiquée par une communauté comme une « mise en valeur de la forêt », ou combien une communauté peut espérer être payée. La clarification de ces règles et la description des avantages que peuvent escompter les communautés sont essentielles pour faire progresser les expériences actuelles de suivi communautaire et pour que celui-ci soit partie intégrante des systèmes nationaux de MRV.

<footnote n="2">2 La plupart des systèmes de PSE reposent actuellement sur des paiements forfaitaires et ne sont pas fonction des résultats, principalement parce qu'il est très difficile de mesurer la performance en matière de conservation de la biodiversité ou de l'eau. Le carbone est bien plus facile à mesurer, néanmoins, il ne sera peut-être pas toujours nécessaire d'aligner les récompenses sur les résultats réels.</footnote>
<figure><img src="image_28.png" /></figure>

# Gouvernance multiniveaux et multi-acteurs en termes de REDD+

## Participation, intégration et coordination

Tim Forsyth

* La gouvernance est l'art ou la manière de gouverner. La gouvernance participative à niveaux et acteurs multiples permet aux intervenants de négocier, formuler et mettre en œuvre des politiques.

* Une gouvernance multiniveaux et multi-acteurs s'impose pour les projets de REDD+ afin de pallier les différences entre les ministères concernés et de gagner la confiance des investisseurs et des citoyens.

* La formulation de nouveaux modes de gouvernance qui permettraient à des parties prenantes aux degrés d'influence politique divers et aux intérêts variés de s'entendre pourrait prendre du temps, mais devrait aboutir à la réalisation des trois objectifs de la REDD+ (les 3E+).

## Introduction

La gouvernance est l'art ou la manière de gouverner. Une gouvernance transparente qui n'exclut personne permet aux parties prenantes de participer à la formulation et à la mise en œuvre des politiques. Une gouvernance à niveaux multiples permettra aux parties prenantes, comme les agents de l'État au niveau des administrations locales, provinciales et nationales, aux investisseurs et aux citoyens de s'entendre pour négocier, formuler et mettre en œuvre des politiques.
La REDD+ vise à réduire les émissions liées à la déforestation et la dégradation tout en conservant et en renforçant les stocks de carbone des forêts existantes. Pour être acceptée par toutes les parties aux intérêts très variés qui y prennent part, elle devra s'appuyer sur une gouvernance à niveaux et acteurs multiples qui encourage la participation des populations et des institutions locales qui sont souvent en concurrence les unes avec les autres, ce qui pourrait donc diminuer les conflits potentiels pendant la réalisation des trois objectifs de la REDD+ (les 3E+ : efficacité, efficience, équité et co-bénéfices).

Dans ce chapitre, nous décrivons deux dimensions possibles de la gouvernance multiniveaux et multi-acteurs. Par coordination *horizontale*, nous entendons la façon dont des parties prenantes ayant à peu près les mêmes niveaux et degrés d'influence peuvent collaborer pour mettre en œuvre la REDD+. Par coordination *verticale*, nous entendons la façon dont des parties prenantes qui évoluent dans des échelles spatiales différentes et n'ont pas le même degré d'influence peuvent s'entendre pour négocier la formulation et la mise en œuvre des projets de REDD+.

## Qu'est-ce qu'une gouvernance multiniveaux et multi-acteurs ?

Une « bonne » gouvernance est une forme de processus décisionnel politique axée sur la légalité (les règles pour résoudre les conflits), la légitimité (l'acceptation et la confiance du public, vecteurs de la responsabilité) et la participation (inclusion dans le processus décisionnel)<fnref n="1" />. La gouvernance n'est ni le « gouvernement » ni la « décentralisation » (voir chapitre 12). Une bonne gouvernance *inclut* et encourage la participation des citoyens et des gouvernements dans la formulation et la mise en œuvre des politiques, comme dans le cas de la REDD+.

L'inclusion et la participation engendrent la confiance et l'acceptation des différentes parties prenantes et diminuent les risques de conflit ou d'échec des projets de REDD+. La gouvernance multi-acteurs implique une collaboration entre les différentes parties prenantes pour atteindre les objectifs de politique publique. La gouvernance multiniveaux correspond à la mise en œuvre de la politique publique aux diverses échelles spatiales par des acteurs qui n'ont ni le même degré d'influence ni les mêmes valeurs. Ces deux formes de gouvernance sont considérées par Kern et Bulkeley (2009) comme étant plus inclusives, cohérentes et participatives que la gouvernance « descendante », comme la législation.

Les analystes distinguent trois grandes composantes de la gouvernance multiniveaux et multi-acteurs : les acteurs, les échelles et les intérêts.

### Les acteurs

Des acteurs ayant des objectifs et des degrés d'influence politique différents peuvent être reliés horizontalement entre eux. La REDD+, par exemple, implique plusieurs

<footnote n="1">1 Voir http://www.undp.org/governance/mdgs.htm</footnote>
ministères ou services administratifs concernés par les forêts, l'agriculture ou l'utilisation des terres (voir chapitre 14). Les acteurs viennent parfois de secteurs différents, la REDD+ pouvant par exemple attirer des investisseurs privés qui doivent néanmoins coopérer avec les services administratifs et la population locale. La gouvernance à niveaux et acteurs multiples suppose donc que les acteurs soient disposés à coopérer de façon cohérente les uns avec les autres. Sur le plan des 3E+, une bonne coopération horizontale pourrait se traduire par une plus grande efficacité (quantité de carbone stabilisé grâce à la REDD+) et une meilleure efficience (par rapport aux coûts relatifs et aux délais nécessaires à la stabilisation). Sachant que la déforestation résulte en grande partie de l'expansion agricole, un projet de REDD+ aura tout à gagner sur le plan de l'efficacité et de l'efficience si les Ministères des Forêts et de l'Agriculture harmonisent leurs actions.

## Les échelles

Des liens verticaux peuvent relier les acteurs au niveau national et infranational, en fonction des cadres internationaux existants pour la REDD+. Une indication quant à leur nature peut être donnée par la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ou par les grands donateurs. Si les petits exploitants qui vivent habituellement dans les zones où les projets REDD+ sont proposés sont inclus dans les négociations conduites au niveau national et infranational, leur participation et leur inclusion dans la REDD+ peuvent s'en trouver améliorées. En revanche, s'ils sont exclus des négociations et que des règles strictes leurs sont imposées par une instance supérieure sans qu'ils soient préalablement consultés, il en découlera vraisemblablement de l'incompréhension et du ressentiment (voir chapitres 12 et 17). Un moyen efficace d'accroître les stocks de carbone forestier pourrait être de planter des pins à croissance rapide ou des eucalyptus qui séquestreraient rapidement le carbone et produiraient du bois. Les utilisateurs locaux des terres ne sont cependant guère favorables à la plantation de monocultures qui restreignent les terres cultivables et empêchent l'extraction de toute une variété de produits forestiers. Une gouvernance verticale n'excluant personne et réussie pourrait promouvoir l'équité et l'efficacité en assurant la participation volontaire des différents acteurs à différentes échelles d'intervention.

## Les intérêts

De même, aucun accord concernant la REDD+ ne peut être obtenu sans que les différents acteurs aient une même compréhension des objectifs du programme ou soient disposés à en accepter des formes compatibles entre elles. En règle générale, des acteurs différents accorderont sans doute des valeurs différentes à la REDD+ ainsi qu'à l'utilisation des forêts et des terres. Les Ministères des Forêts et de l'Agriculture mettront vraisemblablement l'accent sur les essences qui maximisent la production de bois, la conservation les forêts ou les cultures d'exportation. De nombreux investisseurs privés s'intéresseront plutôt à la façon dont ils pourraient tirer parti d'investissements dans la REDD+ pour améliorer leur statut d'entrepreneurs mais les petits exploitants agricoles attacheront probablement une plus grande importance à la sécurité alimentaire et aux moyens de subsistance. L'échec guette les projets de REDD+ basés sur des intérêts divergents, à moins que les participants ne s'entendent sur le paysage qu'ils jugent le plus souhaitable
ou n'arrivent à un accord sur les multiples formes d'utilisation des terres (Griffiths 2008). Le *Mouvement mondial pour les forêts* tropicales (*World Rainforest Movement*), une ONG basée en Uruguay, mène actuellement une campagne intitulée « Les plantations ne sont pas des forêts »<fnref n="2" />. Le Mouvement préconise l'équilibre des différents intérêts en matière de production, de conservation et de foresterie communautaire plutôt que de considérer les forêts en termes de maximisation de la production de bois ou de piégeage du carbone. Équilibrer tous ces intérêts peut améliorer l'utilisation équitable des forêts ou « l'équité et les co-bénéfices » comme la préservation de la biodiversité et de meilleurs moyens d'existence pour les utilisateurs de la forêt.

## Approches à la gouvernance multiniveaux et multi-acteurs

Certes, il existe plusieurs façons d'atteindre une gouvernance à acteurs et niveaux multiples. Le tableau 9.1 décrit trois approches qui se fondent toutes sur la mesure dans laquelle les acteurs participent à l'élaboration de règles sur l'utilisation des forêts et la mesure dans laquelle chaque forme de gouvernance reflète des intérêts différents.

### Institutions imbriquées

La première approche à la gouvernance implique des institutions « imbriquées » ou, parfois, « polycentriques » (Ostrom 1990, 2005). Cette approche établit des règles d'utilisation de la forêt pour inciter les utilisateurs de cette ressource à suivre les recommandations de la REDD+. Le concept d'institutions « imbriquées » est parfois considéré comme un jeu de poupées russes dans lequel chaque ensemble de règles et d'incitations s'imbrique dans les règles et objectifs établis à de plus grandes échelles (p. ex. régionale, nationale et internationale) (voir Angelsen et coll. 2008). Ainsi, le cadre de REDD+ proposé dans les réunions internationales a des objectifs clairs (réduire la déforestation et la dégradation des forêts), des mécanismes convenus (offrir des incitations à travers les crédits carbone) et des réglementations transparentes (suivi régulier et sanctions en cas d'échec). Ce cadre de gouvernance s'applique à toutes les échelles. Dans un monde idéal, le système REDD+ serait établi de façon à ce que les mêmes règles s'appliquent à tous, les économistes appréciant tout particulièrement cette approche de la gestion des forêts, parce qu'ils sont bien conscients du rôle que jouent les incitations financières et les règlements dans l'organisation du comportement humain. Dans la pratique, ce mécanisme pourrait mieux fonctionner dans un contexte où ses objectifs – maximiser la séquestration du carbone et récompenser les parties prenantes (à travers le partage de crédits carbone ou d'autres formes de récompense basées sur les crédits) – sont clairement établis et acceptés par toutes les parties.

### Pluralisme juridique

Cette approche « imbriquée » de la gouvernance multiniveaux a souvent été critiquée par les anthropologues. Ces critiques sont brièvement présentées dans la troisième colonne du tableau 9.1, au nom du pluralisme juridique et d'une gestion communautaire des ressources naturelles (GCRN, voir aussi le chapitre 16). Les institutions imbriquées

<footnote n="2">² http://www.wrm.org.uy/</footnote>
<table><caption>Tableau 9.1 Approches de la gouvernance à niveaux multiples</caption><thead><tr><th></th><th>Objectifs stratégiques pilotés d'en haut</th><th>Pluralisme légal, incluant la gestion communautaire des ressources naturelles (GCRN)</th><th>Objectifs stratégiques pilotés au niveau local</th></tr></thead><tbody><tr><td>Type de gouvernance</td><td>Institutions imbriquées</td><td>Réseaux et institutions de type délibératif</td><td>Pluralisme légal, incluant la gestion communautaire des ressources naturelles (GCRN)</td></tr><tr><td>Bibliographie</td><td>Ostrom (1990, 2005)</td><td>Hajer et Wagenaar (2001) ; Agrawal (2005)</td><td>Robbins (1998) ; Schroeder (1999)</td></tr><tr><td>Mécanismes principaux</td><td>Les acteurs créent des règles pour l'application et le suivi de leurs actions en les coordonnant avec les autorités supérieures (régime des biens communs)</td><td>Les politiques sont formulées lors de discussions ouvertes auxquelles participent diverses parties prenantes, afin de responsabiliser les populations locales</td><td>Reconnait la coexistence de modes de gouvernance formels et informels à différentes échelles d'exécution, comme dans le cas des communautés</td></tr><tr><td>Avantage principal</td><td>Règles clairement définies</td><td>Dynamiques, localisés, stimulent le goût d'apprendre</td><td>Reflète la complexité du processus décisionnel local</td></tr><tr><td>Inconvénient principal</td><td>Ne tiennent pas toujours compte des perceptions locales en matière de forêts ou des processus politiques locaux applicables dans le secteur forestier</td><td>La société civile peut être dominée par les élites et par l'État</td><td>N'est pas toujours lié à des tâches « globales » urgentes, comme la maîtrise des émissions</td></tr><tr><td>Conséquences pour les 3E+</td><td>Peuvent être efficaces et efficientes quand les règles sont convenues, mais les trois principes (les 3E+) peuvent être compromis si les pratiques locales sont ignorées</td><td>Fort potentiel pour les 3E+, mais si le processus est lent et conflictuel, l'efficience est faible et l'équité peut être insuffisante en raison du manque de légitimité des participants au réseau</td><td>L'équité peut être élevée mais l'efficience médiocre</td></tr></tbody></table>
sont des systèmes de gestion pluridimensionnels régis par un même grand ensemble de règles alors que dans le pluralisme juridique, diverses formes de gouvernance coexistent à un moment donné dans divers contextes pouvant être formels (la législation étatique) ou informels (les pratiques villageoises traditionnelles). Prenant le cas de la Gambie, Schroeder (1999) décrit comment les communautés rurales protègent les zones boisées proches des villages à des fins religieuses et rituelles. Robbins (1998) décrit comment au Rajasthan (Inde), les règlements forestiers édictés par l'État empiètent sur les règles localement appliquées par les districts (les *panchayat*) et les villages pour l'utilisation des terres, et sur les croyances religieuses traditionnelles.

Les formes de gouvernance pluraliste comme la GCRN diffèrent des institutions imbriquées à bien des égards. Elles tiennent compte non seulement des différents processus politiques adoptés par les différents groupes culturels et corps politiques constitués, mais aussi des différentes opinions affichées en matière d'utilisation des terres et de la ressource. La gestion communautaire des ressources naturelles n'est que rarement associée à des incitations commerciales comme les crédits carbone, par exemple. Sans prise en compte des pratiques traditionnelles dans l'élaboration des nouveaux mécanismes destinés à protéger la forêt, ces efforts sont voués à l'échec parce qu'ils ne reconnaîtront pas le bien-fondé des valeurs ou des processus décisionnels existant au niveau local. Les tenants du pluralisme institutionnel ont la conviction que cette forme de gouvernance à niveaux multiples est réaliste et peut réussir dans des paysages complexes où coexistent des modes de vie liés à la forêt et à la petite exploitation agricole.

## Approche délibérative

Dans le tableau 9.1, la colonne du milieu décrit une forme de gouvernance multiniveaux et multi-acteurs qui tient compte des préoccupations locales, mais aussi de questions plus globales liées à l'environnement, comme le changement climatique. De nombreux détracteurs de la GCRN font valoir qu'il n'est pas efficace de s'inspirer du savoir-faire des populations locales pour mettre en valeur et utiliser les forêts au motif de la faible participation de ces populations au débat mondial sur l'environnement, par exemple en ce qui concerne l'élévation des taux de concentration des gaz à effet de serre dans l'atmosphère. Cette approche vise à concilier la prise en compte de préoccupations globales concernant les gaz à effet de serre et les préoccupations des populations locales en matière de forêts et d'utilisation des terres. Une telle approche peut être qualifiée de « délibérative » parce qu'elle permet aux parties prenantes (populations locales et conseillers politiques) de négocier (ou délibérer) pour s'entendre sur les pratiques et les objectifs communs à adopter en matière de politique environnementale.

Les parties prenantes peuvent ainsi convenir de classer la forêt en zones de production, de conservation et de terres communautaires permettant différentes formes d'utilisations simultanées des forêts. Ce type d'approche pourrait cependant conduire à des mésententes sur les limites à établir entre les zones boisées qui seraient allouées à l'agriculture ou à une utilisation par la communauté et celles qui ne le seraient pas. Il y a aussi lieu de prendre en compte l'influence possible du stade auquel est parvenu le pays sur la courbe de transition forestière. Dans les pays où de grands pans de forêts restent librement convertibles en
terres agricoles, il est inévitable que des conflits surviennent pour déterminer dans quelle mesure les communautés peuvent exploiter la forêt, et dans quelle mesure cela devra être contrôlé par des lois forestières. Il arrive souvent, dans ce type de situations, que des lois doivent être rapidement introduites et prêtent à controverse.

En Thaïlande, par exemple, la législation applicable aux communautés forestières a évolué depuis les années 1990, en restreignant les activités agricoles et, parfois même, en relocalisant des villages englobés dans des zones classées. Nombreux sont les désaccords concernant la façon dont les diverses zones forestières doivent être délimitées (Forsyth et Walker 2008). Aborder la question de façon inclusive pourrait prendre davantage de temps, mais aussi contribuer à l'édification d'un consensus. Agrawal (2005), par exemple, rapporte comment le gouvernement de l'État de Kumaon, dans le nord de l'Inde, a réussi, après un long processus de consultation et de délibérations publiques, à convaincre les villageois des hauts plateaux et à leur faire accepter de planter des pins et des conifères sur des terres qu'ils réservaient à l'agriculture. Agrawal (2005) qualifie ce processus de « gouvernement intime », parce qu'il permet aux populations de se sentir concernées plutôt que d'avoir le sentiment que les règles leur sont imposées d'en haut. Le risque inhérent à une approche imbriquée est que tout en étant effectivement capable de diminuer et de supprimer les émissions de gaz à effet de serre, elle pourrait ne pas être perçue comme équitable par les utilisateurs locaux de la forêt. L'approche délibérative de la gouvernance forestière pourrait être plus équitable et entraîner des retombées bénéfiques, comme par exemple une amélioration des moyens d'existence et la volonté politique de faire progresser le processus de REDD+. Tout cela pourrait néanmoins prendre du temps, car il faudra d'abord s'entendre sur les objectifs, puis trouver des moyens de rapprocher diverses parties prenantes – comme les petits exploitants agricoles et les services des ministères concernés. En outre, la société civile ou les groupes sociaux dominants pourraient ne pas être toujours très représentatifs des utilisateurs locaux des forêts. Un processus d'apprentissage consultatif à long terme impliquant divers groupes pourrait avoir plus de chances de succès que la conduite de négociations avec des ONG spécifiques.

## Partenariats intersectoriels

Les partenariats intersectoriels sont une façon de mettre en œuvre une gouvernance à niveaux et acteurs multiples. Ils impliquent différents acteurs ayant divers degrés d'influence et de pouvoir, et qui agissent ensemble pour mettre en œuvre des stratégies. Il est à présent largement admis que les partenariats intersectoriels ont évolué depuis les années 1990, où à l'époque, ils ressemblaient beaucoup aux traditionnels partenariats public-privé (Nelson 2002). Depuis, ils ont évolué vers des formes de gouvernance plus délibérative qui impliquent les citoyens dans la formulation des objectifs des projets (Linder 2000 ; Åhlström et Sjöström 2005). Une ONG indonésienne (citée par Tahmina et Gain 2002) a ainsi relevé que « la création de partenariats est une autre façon de promouvoir une plus grande égalité et des valeurs comme la justice sociale ». Les partisans des partenariats intersectoriels soutiennent qu'ils luttent contre trois grands « déficits politiques » : le déficit réglementaire, qui ne donne pas suffisamment d'influence aux acteurs non étatiques ; le déficit de mise en œuvre, qui ne permet pas à différentes parties prenantes d'appliquer les
décisions prises ; le déficit de participation, qui ne permet pas à certains acteurs moins influents d'être représentés, comme par exemple les utilisateurs de la forêt (Biermann et coll. 2007 ; Glasbergen 2007). Ce type de partenariat intersectoriel peut donc inclure aussi bien les aspects d'intégration horizontale que verticale de la REDD+ (voir Forsyth 2007 et Benecke et coll. 2008 pour toutes les discussions concernant les partenariats intersectoriels et le Mécanisme pour un développement propre).

## Quelques exemples de partenariats intersectoriels dans le secteur forestier

Les partenariats intersectoriels pourraient prendre en compte deux aspects importants de la REDD+, les coûts de transaction et les mécanismes d'assurance (Weber 1998 ; voir tableau 9.2). Les coûts de transaction incluent les coûts financiers, le temps et les conflits afférents à la collaboration. Les mécanismes d'assurance, toutefois, sont des pratiques destinées à maintenir une bonne entente entre les divers partenaires et peuvent avoir un caractère formel, sous forme de contrats et de règles, ou un caractère informel, sous forme de primes versées par les sociétés ou les ONG pour stimuler la collaboration ou la couverture médiatique de certaines activités réalisées en partenariat. La collaboration dépend aussi de l'aptitude des parties à coopérer et à communiquer entre elles, de leurs connaissances juridiques, d'une perspective à long terme, et de capacités suffisantes dans chaque organisation pour pouvoir respecter les engagements pris. Tout cela suppose aussi des capacités de délibération.

Griffiths (2008) a étudié les coûts de transaction et les mécanismes d'assurance des projets de réduction des émissions de CO₂ à niveaux et acteurs multiples. Les premières données laissent entrevoir que les coûts de transaction sont très élevés quand on essaie d'impliquer les communautés tributaires des ressources forestières. Granda (2005) a par exemple évalué une plantation d'arbres en monoculture financée par le gouvernement néerlandais en Équateur. Les communautés locales ont soutenu que la société d'exploitation du

<table><caption>**Tableau 9.2** Conditions influençant l'émergence et la durabilité de la collaboration</caption><thead><tr><th rowspan="2">Mécanisme d'assurance</th><th colspan="3">Coûts de transaction liés à la prise d'autres décisions</th></tr><tr><th>Élevés et applicables à toutes les parties prenantes</th><th>Élevés pour la plupart (mais pas pour la totalité) des parties prenantes</th><th>Faibles</th></tr></thead><tbody><tr><td>Aucun</td><td>Pas de collaboration</td><td>Pas de collaboration</td><td>Pas de collaboration</td></tr><tr><td>Partiel</td><td>Collaboration possible, mais non durable</td><td>Très improbable</td><td>Pas de collaboration</td></tr><tr><td>Complet</td><td>Collaboration durable</td><td>Collaboration possible, mais non durable</td><td>Pas de collaboration</td></tr></tbody></table>

Source: Weber (1998)
carbone forestier ne leur avait jamais parlé des montants qui leur seraient versés par hectare. Elles n'avaient pas compris la notion de crédits carbone et se sont endettées en affirmant ne pas être au courant des sanctions applicables. Les villageois se sont sentis lésés d'avoir à payer des frais imprévus, comme le remplacement des plantules n'ayant pas germé ou détruites par les incendies.

Un autre rapport de Greenpeace (2007) concernant des projets mis en œuvre en République démocratique du Congo avance que les stratégies élaborées par la Banque mondiale ont accru plutôt qu'évité la déforestation parce qu'elles ont favorisé l'abattage comme moyen de développement économique. Des permis d'exploitation ont souvent été accordés sans reconnaissance préalable des titres de propriété foncière locaux. Le rapport relève aussi que les chefs des communautés n'ont reçu que de la bière et du sel en échange de la cession de droits d'abattage. Dans une autre étude concernant les projets de la Banque mondiale au Guyana, Griffiths (2008) soutient que « le concept national de la REDD+ soumis au [Fonds de partenariat pour le carbone forestier]... contient des informations trompeuses et inexactes sur le régime foncier, la gouvernance et la déforestation ». Au Pérou, les conseillers techniques de la Banque mondiale ont explicitement refusé de reconnaître les communautés forestières en tant que principaux détenteurs de droits dans les activités de REDD+.

Ces études de cas montrent que les habitants des forêts ont du mal à appréhender la notion de crédits carbone et à respecter les conditions énoncées dans les projets de compensation des émissions de CO₂ en l'absence d'un effort de longue haleine pour les aider à comprendre et les associer aux délibérations. Quels sont les mécanismes d'assurance qui peuvent aider à surmonter ces difficultés et garantir le développement des connaissances et l'engagement des parties prenantes ?

Des ONG d'importance critique comme le Forest People's Programme (Griffiths 2008), suggèrent d'adopter des mesures visant à sécuriser le régime foncier et à reconnaître que les droits des communautés aux ressources forestières peuvent améliorer l'équité et l'efficacité de la gouvernance multiniveaux et multi-acteurs. Les représentants des communautés ont aussi besoin de renforcer leurs compétences de négociation ; parallèlement à l'application de procédures transparentes pour traiter les plaintes et répartir les bénéfices, il importera donc de trouver un accord réciproque sur la signification à donner aux termes « forêt » et « dégradation ».

Nombreux sont ceux qui appuient le concept du consentement préalable libre et éclairé (Forest People's Programme 2007 ; Global Witness 2008 ; Wilson 2009). Ce concept suppose la tenue de consultations avec les populations locales, afin d'aboutir à un consentement plutôt que de se limiter à une simple prise de contact. S'agissant de la question des investissements climatiques liés au secteur forestier, par exemple, Griffiths (2005, 2008) a fait valoir que la Banque mondiale avait utilisé le terme de « consultation » afin d'inclure une participation plus importante que dans la réalité. Toutefois, il convient de noter que dans tous les cas cités, des changements sont intervenus en matière d'utilisation des terres ou d'expansion de plantations dans des zones agricoles.
La protection des forêts sur pied exigera l'application de règles et règlements différents et pourrait avoir un caractère moins conflictuel.

D'autres études indiquent que les pratiques délibératives et inclusives sont déjà en cours de développement. Wilson (2009) relate comment un investisseur (Veracel) au Brésil a mis en place un programme de réseaux sociaux (pour faire participer les communautés), dressé un inventaire social (pour cartographier les communautés), attribué des postes à des habitants locaux (pour permettre à des employés de la société Veracel de travailler avec les communautés) et entamé des pourparlers avec les gouvernements locaux et les propriétaires fonciers voisins. La société Veracel s'intéresse avant tout aux plantations d'eucalyptus, mais elle s'implique également dans la réhabilitation environnementale des terres dégradées.

## Conclusion

La gouvernance à niveaux et acteurs multiples est indispensable pour garantir que la REDD+ réalise les 3E et des co-bénéfices. Il est urgent de réduire et de supprimer les émissions des gaz à effet de serre, mais cet objectif ne sera pas atteint si les parties prenantes ne font pas confiance aux processus politiques de la REDD+ ou si aucun effort n'est tenté pour coordonner et intégrer différents acteurs, niveaux d'intervention et intérêts. En fait, si la méfiance s'installe et que la REDD+ en vient à être considérée comme interventionniste et imposée d'en haut, des années pourraient s'écouler avant de regagner la confiance et la pleine participation de tous les acteurs concernés.

La thèse défendue dans ce chapitre est celle de la coordination nécessaire entre différentes parties prenantes, par exemple entre les Ministères de l'Agriculture et des Forêts, pour permettre à la REDD+ de réduire la déforestation liée à l'expansion agricole. La gouvernance à niveaux et acteurs multiples est sans doute encore plus nécessaire quand les activités de REDD+ impliquent des changements d'utilisation des terres, notamment lorsque les terres agricoles et les forêts gérées par les communautés empiètent les unes sur les autres. La REDD+ peut réussir si les parties prenantes partagent une même façon d'appréhender la forêt et l'utilisation des terres, si elles négocient les accords y afférents dans la confiance et le partage et s'il en découle des co-bénéfices pour les utilisateurs locaux.

Malgré les délais et les coûts en résultant, il est essentiel d'investir dans de nouveaux processus politiques propices à des délibérations transparentes et accessibles, à l'acquisition de compétences et à la conclusion d'accords en matière de gestion forestière. Quand les différences entre les parties prenantes sont importantes, il conviendra peut-être de sacrifier l'efficacité à court terme pour favoriser l'équité et la rentabilité à long terme. Gagner la confiance des uns et des autres est cependant un objectif tout à fait raisonnable. Si les bénéfices peuvent être répartis de façon responsable sans exclure personne et si les différentes parties prenantes réussissent à s'entendre sur l'utilisation des forêts et les objectifs stratégiques, il en résultera, à long terme, une efficacité et une efficience des efforts de réduction et de suppression des émissions de gaz à effet de serre, ainsi que l'équité pour tous.
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Permettre la REDD+
par des réformes
politiques de
grande envergure
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# Options stratégiques pour réduire la déforestation

Arild Angelsen

* Quatre types de stratégies pourraient réduire la déforestation : les stratégies visant à faire baisser la rente forestière, les stratégies visant à augmenter et capter la rente forestière, les stratégies visant à réglementer directement l'utilisation des terres et les politiques intersectorielles sous-jacentes aux trois premières.

* Si les paiements pour services environnementaux (PSE) présentent des avantages incontestables aux premiers stades de la mise en œuvre de la REDD+, des stratégies plus globales qui traitent les causes plus profondes auront de meilleures chances de réussite.

* La REDD+ ouvre de nouvelles perspectives pour la conservation des forêts. Cela signifie que les pays doivent prendre en compte, dans l'élaboration de leurs stratégies nationales de REDD+, aussi bien les recherches menées sur la déforestation que les enseignements tirés des précédentes politiques de conservation des forêts.

## Introduction

L'un des aspects clé de la REDD+ est de proposer aux aménagistes forestiers (détenteurs de droits carbone) des incitations et des indemnités visant à réduire la déforestation, sous forme de paiements pour services environnementaux (PSE). De nombreux obstacles
gênent toutefois la mise en œuvre de la REDD+ à grande échelle : des droits fonciers mal définis et contestés, des procédures de mesure, rapport et vérification (MRV) inadéquates, des capacités administratives et une gouvernance insuffisantes, la corruption, etc. Depuis le lancement du programme de réduction des émissions liées à la déforestation (RED), à la 11e Conférence des parties (COP 11) en 2005, il est apparu de plus en plus clairement que le succès de la REDD+ dépendrait de la mise en place, par les gouvernements, d'un vaste ensemble de politiques dépassant largement le cadre des PSE.

Avant même de formuler des politiques de conservation, il est essentiel de chercher à comprendre les causes de la déforestation. Dans ce chapitre, nous analyserons donc la déforestation en la rapportant au modèle de rente foncière proposé par von Thünen, qui suppose que la terre est utilisée par ceux qui l'exploitent de façon à leur procurer la rente foncière (l'excédent) la plus élevée possible. Les agriculteurs, les sociétés d'exploitation et autres utilisateurs de la ressource déboisent parce que l'utilisation de la terre à des fins non forestières telles que l'agriculture est plus profitable (rente plus élevée) qu'une utilisation axée sur la forêt.

Selon cette théorie, quatre types de stratégies peuvent réduire la déforestation : les stratégies axées sur la baisse des rentes agricoles à la lisière des forêts ; les stratégies visant à stimuler et à capter des rentes forestières ; les stratégies axées sur l'instauration de réglementations spécifiques, par exemple sur la protection des forêts et la planification de l'utilisation des terres ; les stratégies intersectorielles comme les politiques de bonne gouvernance et de décentralisation. Ces stratégies sont brièvement décrites dans ce chapitre dans le cadre du modèle de la rente foncière, certains aspects étant repris et approfondis dans les chapitres suivants.

# Cadres permettant de comprendre la déforestation

## Hiérarchie des causes

Il existe plusieurs causes de déforestation qui se répartissent à plusieurs niveaux comme le montre la figure 10.1 (Angelsen et Kaimowitz 1999). À l'un de ces niveaux se trouvent les *sources* de déforestation, c'est-à-dire les agents (individus, familles ou sociétés d'exploitation) responsables du défrichement des forêts<fnref n="1" />. Les principaux agents de la déforestation sont les agriculteurs de subsistance qui pratiquent la culture itinérante, les petits exploitants de cultures de rente et les grandes sociétés qui défrichent pour convertir les forêts en terres de culture ou d'élevage. Ensemble, ces facteurs sont responsables des trois quarts de la déforestation dans la totalité des forêts tropicales (GIEC 2007).

À un autre niveau se situent les prix, l'accès aux marchés, les technologies agricoles, les conditions agro-écologiques, etc., qui influencent les choix des agents de déforestation précités. Ces paramètres de décision constituent les *causes immédiates ou directes de*

<footnote n="1">1 Les termes utilisés dans les différentes publications sont loin d'être uniformes. Le terme « causes de proximité » remplace parfois celui de causes directes ou immédiates, tandis que le terme de « facteurs » désigne à la fois les agents et les causes sous-jacentes.</footnote>
<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>**Figure 10.1 Sources et causes immédiates et sous-jacentes de déforestation**</figcaption></figure>

Source : Angelsen et Kaimowitz (1999)

la déforestation. À un troisième niveau, ces paramètres de décision sont à leur tour influencés par des politiques nationales et internationales de plus grande envergure<fnref n="2" />, qui constituent les *causes sous-jacentes* de la déforestation.

Dans ce contexte, toute politique visant à réduire la déforestation ciblerait les paramètres de décision en restructurant les marchés, en diffusant de nouvelles technologies et des informations, et en développant les infrastructures et les institutions. De telles stratégies permettraient de changer la façon dont les agents utilisent la terre ; nous les analysons dans la section suivante par rapport au modèle de rente foncière proposé par von Thünen.

## Rente foncière (modèle de von Thünen)

L'hypothèse sur laquelle se fonde ce modèle économique d'utilisation des terres est que *la terre est allouée à l'utilisation qui rapporte le plus sur le plan de la rente foncière* (excédent ou profit). Un certain nombre de facteurs dont beaucoup dépendent directement ou indirectement de la situation géographique, comme le prix des produits cultivés, le coût de la main-d'œuvre et l'accessibilité à celle-ci, déterminent le montant de la rente pour

<footnote n="2">2 Pour des raisons de simplification, nous avons indiqué à la figure 10.1 que les raisons de cause à effet ne s'appliquent que dans un seul sens. Des effets importants peuvent cependant se produire à contre-courant, par exemple quand des agents prennent des décisions qui ont d'importantes répercussions sur les marchés (effets de rééquilibrage). Les actions collectives, pressions politiques et comportements démographiques des agents ont aussi un impact sur les causes sous-jacentes.</footnote>
différentes utilisations des terres. Un des aspects clé de la situation géographique est celui de l'éloignement, mesuré par la distance entre le lieu où la terre est utilisée et les marchés ou les villes. Dans le modèle de von Thünen, on voit comment la rente foncière – fixée en fonction de la distance à parcourir pour atteindre un centre commercial (marchés) – influence l'utilisation des terres.

## Encadré 10.1 Le modèle de rente foncière proposé par von Thünen

Les agriculteurs, les sociétés d'exploitation et autres utilisateurs des terres pratiquent la déforestation parce que les utilisations de la ressource à des fins non forestières sont plus rentables (au sens où elles procurent une rente plus élevée) que des utilisations purement forestières. Un facteur déterminant pour la valeur des rentes foncières est celui de l'emplacement, habituellement mesuré par la distance à un marché ou à une ville. C'est l'approche proposée par Johann von Thünen en 1826 (von Thünen 1966) quand il a posé la question : « Dans ces conditions, quel type d'agriculture pourra se développer et quel sera l'impact de la distance à la ville sur l'utilisation des terres, en supposant que le choix de cette utilisation a été guidé par une rationalité absolue ? »

Pour simplifier l'analyse, prenons un modèle dans lequel deux utilisations seulement sont prévues pour la terre, l'agriculture et la forêt (Angelsen 2007). Tout d'abord, nous pouvons définir la rente foncière dans l'équation suivante :

$$r_a = p_a y_a - w l_a - q k_a - v_a d$$

Où la production agricole par ha (rendement) est donnée ($y_a$) ; la production est vendue sur un marché central à un prix donné ($p_a$) ; le travail ($l_a$) et le capital ($k_a$) requis par ha sont fixés, les prix des intrants étant les salaires ($w$) et les coûts annuels du capital ($q$) ; les coûts de transport sont le produit des coûts par km ($v_a$) et la distance au centre ($d$). La rente diminue à mesure que la distance augmente, et la frontière agricole se situe à la limite de rentabilité de l'expansion de l'agriculture, c'est-à-dire quand $r_a = 0$.

La frontière est donc définie par l'équation suivante :

$$d = \frac{p_a y_a - w l_a - q k_a}{v_a}$$

Ce modèle est illustré à la figure 10.2 et fournit plusieurs clés de compréhension des *causes immédiates* de la déforestation. Si nous ne tenons pas compte de la rente forestière, la déforestation aura lieu jusqu'à la distance A. De meilleurs prix à la production et l'adoption de technologies augmentant les rendements ou diminuant les coûts des facteurs de production, rendent l'expansion plus attrayante en déplaçant la courbe de la rente agricole vers la droite. De moindres coûts d'investissement, grâce à un meilleur accès au crédit et à des taux d'intérêt plus bas, renforcent cette même tendance alors que toute hausse de salaires a l'effet contraire. Des frais d'accès en baisse ($v_a$), par exemple de nouvelles routes ou des routes rénovées, sont aussi une incitation à la déforestation. Les résultats d'une enquête portant
sur plus de 140 modèles économiques de déforestation font état d'un large consensus sur trois causes immédiates de déforestation : des prix agricoles en hausse, des routes en plus grand nombre et en meilleur état et des bas salaires, associés à un manque d'opportunités d'emplois en dehors du secteur agricole (Angelsen et Kaimowitz 1999 ; Kaimowitz et Angelsen 1998).

La rente forestière peut être définie par l'équation suivante :

$$r_f = (p_t y_t - w l_t - q k_t - v_t d) + p_l y_l + p_g y_g$$

Nous distinguons trois types de rentes. Il y a tout d'abord la rente forestière dite d'extraction, liée à des produits forestiers comme le bois d'œuvre et les produits forestiers non ligneux (PFNL). Cette rente est similaire à la rente agricole et exprimée entre parenthèses. En deuxième lieu, on a la rente forestière de protection locale ($p_{y1}$), pour les biens publics locaux issus des forêts sur pied (p. ex. bassins versants et services de pollinisation). Enfin, le troisième type de rente est la rente forestière de protection globale ($p_{g1}$), liée aux biens publics mondiaux comme la séquestration et le stockage du carbone, et le maintien de la biodiversité.

La rente forestière n'est pas nécessairement prise en compte par les agents de déforestation. Dans les situations de libre accès, en l'absence de droits de propriété de facto sur les forêts, aucune rente forestière ne sera prise en compte (point A dans la figure 10.2). En revanche, la rente forestière d'extraction sera prise en compte dans un système de propriété privée (point B). La gestion communautaire des forêts (GCF) doit, en principe, inclure la rente forestière de protection locale (point C). Si les utilisateurs des terres locales sont rémunérés au titre des services environnementaux (PSE) et s'ils perçoivent la rente forestière de protection globale, cette conjonction pourrait aider à réduire encore davantage la déforestation (point D).

<figure><img src="image_33.png" /><figcaption>Figure 10.2 Rentes agricoles et forestières</figcaption></figure>
Le modèle de von Thünen est une clé pour comprendre la déforestation (encadré 10.1). Lorsqu'il est appliqué à deux utilisations de la terre, l'agriculture et la forêt, le modèle montre que tout ce qui rend l'agriculture plus rentable favorise la déforestation et, qu'au contraire, tout ce qui rend les forêts plus rentables (en augmentant la rente forestière) produit l'effet opposé. Il est néanmoins plus compliqué de calculer la rente forestière que la rente agricole, car les droits fonciers sont souvent imprécis et parce que des éléments clés de la rente forestière, comme les services environnementaux (y compris le piégeage et le stockage du carbone) rendus par les forêts, sont considérés comme des biens publics. Voilà pourquoi, dans toute prise de décision visant à modifier l'affectation des forêts, il est plus important de s'intéresser à la façon dont les utilisateurs de la forêt pourraient bénéficier de la rente forestière plutôt qu'au calcul de celle-ci.

# Politiques agricoles visant à réduire la déforestation

## Réduire la rente agricole

Une bonne compréhension de la rente agricole est absolument essentielle pour comprendre les taux de déforestation. Il est possible de préserver de nombreuses forêts en maintenant les rentes agricoles à un faible niveau, un procédé qualifié de « "recette gabonaise améliorée" » pour la conservation des forêts » (Wunder 2003). Les principaux ingrédients de cette recette sont l'imposition de lourdes taxes sur les cultures d'exportation, le manque d'entretien des routes de campagne et de soutien aux petits exploitants. Les politiques de ce type vont à l'encontre des recommandations habituellement formulées en matière de développement agricole et rural (Banque mondiale 2007), et entrent en conflit avec les objectifs visant à réduire la pauvreté et à augmenter la production agricole. Il s'agit d'instruments politiques abrupts et aux effets secondaires pervers (Kaimowitz et coll. 1998). Ils ont également de fortes chances d'être controversés bien que les politiques publiques aient souvent été hostiles, des décennies durant, au développement rural et à celui de l'agriculture dans de nombreux pays pauvres, dans une tentative de maintenir au plus bas les prix des denrées alimentaires en zone urbaine (Krueger et coll. 1988).

Il est possible d'abaisser la rente agricole en augmentant le coût d'opportunité de la main-d'œuvre (de meilleures possibilités d'emploi sont proposées hors exploitation agricole). Au fil du temps, le couvert boisé d'un pays peut aussi passer par le stade de transition forestière (voir encadré 1.2). De meilleurs salaires offerts dans les secteurs non agricoles et des opportunités d'emploi permettant de sortir la main-d'œuvre des secteurs de l'agriculture peuvent devenir les facteurs déterminants d'un processus de transition aboutissant à une stabilisation du couvert boisé et sont souvent décrits comme « la voie du développement économique » (Rudel et coll. 2005). Le développement économique n'est cependant pas un instrument politique en soi, mais le résultat, entre autres, d'un ensemble de politiques. Des stratégies ciblées peuvent ainsi stimuler les emplois non agricoles en zone rurale sans garantir pour autant la conservation des forêts. Alors que les revenus plus élevés dans les secteurs non agricoles auront tendance à détourner la main-d'œuvre de l'agriculture extensive, ces salaires accrus pourraient être investis dans des initiatives qui appauvrissent les forêts, comme l'élevage extensif (Vosti et coll. 2001).
La probabilité d'obtenir des résultats de type « gagnant-gagnant » est plus élevée dans les systèmes de production agricole à forte intensité de main-d'œuvre que dans les systèmes à forte intensité de capital (Angelsen et Kaimowitz 2001). Dans ces derniers en effet, toute impulsion donnée à l'économie locale favorisera le relâchement des contraintes exercées sur le capital et qui ralentissent actuellement l'expansion d'une agriculture rentable.

## Soutenir l'agriculture intensive et l'évolution technologique

La distinction établie entre une agriculture intensive (dans les plaines) et une agriculture extensive (frontière ou en altitude) où « intensive » est entendue au sens de l'apport d'intrants productifs autres que la terre, est une importante extension du modèle de von Thünen. Des stratégies spatiales ciblées pour stimuler une agriculture intensive peuvent constituer une politique efficace de conservation de la forêt. Le raisonnement est similaire à celui utilisé pour les emplois non agricoles : en rendant plus attrayantes les options autres que celle de l'agriculture extensive, il est possible de détourner la main-d'œuvre des activités de déforestation. C'est ainsi que l'installation de meilleurs systèmes d'irrigation dans de petites exploitations aux Philippines a permis d'augmenter la demande de main-d'œuvre et les salaires, tout en détournant les travailleurs de l'agriculture extensive. Des emplois en plus grand nombre et mieux payés dans l'agriculture des plaines ont quasiment réduit de moitié le taux de défrichement des forêts d'altitude (Shively 2001 ; Shively et Pagiola 2004). En outre, une productivité plus élevée dans le secteur de l'agriculture intensive peut entraîner une baisse des prix des produits agricoles, réduire encore plus la rente agricole de l'agriculture extensive et, par voie de conséquence, les taux de déforestation (Jayasuriya 2001).

Dans le chapitre 15, Rudel fait une étude approfondie des stratégies visant à intensifier l'agriculture dans divers domaines d'activités spécifiques et utilise un nouveau terme pour définir celles-ci : politique agricole à faibles émissions (reduced emissions agricultural policy, ou REAP). Au nombre de ces stratégies figurent les programmes d'octroi de crédits, les subventions pour les engrais et les semences, l'aide à la commercialisation et la vulgarisation agricole.

Bien que ces stratégies puissent entraîner une baisse des taux de déforestation, cet effet n'est pas garanti. Si la culture principale est commercialisée sur les marchés internationaux, l'augmentation de l'offre pourrait n'avoir qu'un effet marginal sur le prix payé aux agriculteurs pour leur production. Si les politiques économisent la main-d'œuvre ou encouragent les changements technologiques, l'effet d'attraction sur la main-d'œuvre peut être quasiment nul, voire négatif (Angelsen et Kaimowitz 2001). En outre, l'augmentation des profits dans l'agriculture intensive pourrait favoriser l'investissement dans des activités de défrichement de nouveaux périmètres de forêts pour les convertir à l'agriculture extensive ou à l'élevage de bétail. C'est ce qui s'est passé aux Célèbes, en Indonésie, dans les années 1990. La mécanisation des travaux dans les rizières de plaine a eu pour effet d'augmenter la production de riz et de libérer de la main-d'œuvre, et les profits en résultant ont été utilisés pour développer la culture du cacao dans les forêts d'altitude (Ruf 2001).
<table><caption>Tableau 10.1 Politiques visant à réduire la déforestation</caption><thead><tr><th>Politique</th><th>Efficacité de la conservation des forêts</th><th>Coûts directs de la politique (efficience)</th><th>Effet sur l'inégalité ou la pauvreté</th><th>Viabilité politique</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="5"><strong>1. Réduire la rente agricole (de l'agriculture extensive)</strong></td></tr><tr><td>Faire baisser les prix des produits agricoles</td><td>Élevée</td><td>Négatif</td><td>Négatif</td><td>Faible</td></tr><tr><td>Créer des emplois non agricoles</td><td>Élevée</td><td>Modéré à élevé</td><td>Neutre à positif</td><td>Bonne</td></tr><tr><td>Soutenir le secteur de l'agriculture intensive</td><td>Modéré à élevée</td><td>Élevé</td><td>Incertain</td><td>Bonne</td></tr><tr><td>Soutenir l'agriculture extensive de manière sélective</td><td>Incertaine à modérée</td><td>Élevé</td><td>Positif</td><td>Modérée</td></tr><tr><td>Délaisser la construction extensive de routes</td><td>Élevée</td><td>Négatif</td><td>Négatif</td><td>Faible à modérée</td></tr><tr><td>Garantir les droits fonciers</td><td>Incertaine</td><td>Modéré</td><td>Incertain</td><td>Modérée à bonne</td></tr><tr><td colspan="5"><strong>2. Accroître et capter la rente forestière</strong></td></tr><tr><td>Prix plus élevés pour les produits forestiers</td><td>Modérée</td><td>Faible</td><td>Positif à incertain</td><td>Modérée</td></tr><tr><td>GCF : capter les biens publics locaux</td><td>Modérée</td><td>Faible à modéré</td><td>Positif</td><td>Modérée</td></tr><tr><td>PSE : capter les biens publics mondiaux</td><td>Potentiellement élevée</td><td>Modéré à élevé</td><td>Incertain à positif</td><td>Modérée à élevée</td></tr><tr><td><strong>3. Aires protégées</strong></td><td>Modérée à élevée</td><td>Modéré</td><td>Incertain</td><td>Modérée</td></tr><tr><td colspan="5"><strong>4. Politiques intersectorielles</strong></td></tr><tr><td>Bonne gouvernance</td><td>Effets directs faibles à modérés</td><td>Faible, voir inexistant</td><td>Positif</td><td>Élevée</td></tr><tr><td>Décentralisation</td><td>Effets directs faibles à modérés</td><td>Faible à modéré</td><td>Positif</td><td>Élevée</td></tr></tbody></table>