Master

2025

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# Prestations d'Assurance Invalidité pour cause de handicap invisible : défis et compromis dans une perspective historique (1990 – 2024)

Suesz, Céline Mathilde Isabelle

## How to cite

SUESZ, Céline Mathilde Isabelle. Prestations d'Assurance Invalidité pour cause de handicap invisible : défis et compromis dans une perspective historique (1990 – 2024). Master, 2025.

This publication URL: https://archive-ouverte.unige.ch/unige:188546
MEMOIRE REALISE EN VUE DE L'OBTENTION DE LA MAÎTRISE UNIVERSITAIRE EN SCIENCES DE L'EDUCATION – APPROCHES PSYCHO-EDUCATIVES ET SITUATIONS DE HANDICAP (APESH)

PAR

Céline Suesz

DIRECTION DU MÉMOIRE

Joëlle Droux

JURY

Cécile Boss

Olivia Vernay

Jérôme Laederach

GENEVE, juin 2025

UNIVERSITE DE GENEVE
FACULTE DE PSYCHOLOGIE ET DES SCIENCES DE L'EDUCATION
SECTEUR SCIENCES DE L'EDUCATION
## RESUME

Ce travail de mémoire a pour objectif d'analyser l'évolution des interactions entre individus et institutions, lors de l'attribution de prestations de l'Assurance Invalidité. Cette recherche comprend l'analyse des politiques, des pratiques administratives, des perceptions sociales et des avancées médicales influençant l'évaluation et l'attribution de prestations aux personnes en situation de handicap invisible. Elle explore les nuances établies entre les définitions législatives d'invalidité et de handicap et examine l'impact de ces évolutions sur les perspectives et expériences des personnes concernées, ainsi que leur accès aux ressources et soutiens. L'enjeu de ce travail de mémoire est de questionner la manière dont le principe fondamental de l'Assurance Invalidité, qui devrait favoriser la réinsertion professionnelle plutôt que la rente, est mis en pratique à travers le temps. Il est apparu que les mesures de l'assurance n'ont pas systématiquement réussi à intégrer ce concept, ce qui a conduit à plusieurs révisions des critères d'admissibilité aux prestations pour cause de handicap invisible. De fait, cette recherche évalue les compromis et défis liés à l'accès aux prestations d'Assurance Invalidité de 1990 à 2024.
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UNIVERSITÉ
DE GENÈVE

FACULTÉ DE PSYCHOLOGIE
ET DES SCIENCES DE L'ÉDUCATION

Déclaration sur l'honneur

Je déclare que les conditions de réalisation de ce travail de mémoire respectent la charte d'éthique et de déontologie de l'Université de Genève. Je suis bien l'auteur-e de ce texte et atteste que toute affirmation qu'il contient et qui n'est pas le fruit de ma réflexion personnelle est attribuée à sa source ; tout passage recopié d'une autre source est en outre placé entre guillemets.

Genève, le 21 mai 2025

Nom, Prénom : Céline Suesz
# Déclaration d'usage de l'intelligence artificielle
(IA)

Je déclare qu'au cours de la préparation du travail de mémoire intitulé *Prestations d'Assurance Invalidité pour cause de handicap invisible : défis et compromis dans une perspective historique (1990 – 2024)*

☒ j'ai utilisé ChatGPT dans le but de synthétiser mes propos et d'harmoniser mon texte (reformulation de phrases trop complexe ou trop longues). Après avoir utilisé cet outil ou service, j'ai révisé et édité le contenu selon les besoins et assume l'entière responsabilité du contenu de la publication.

Les parties concernées sont :

Chapitre 2 : J'ai utilisé ChatGPT afin de synthétiser mes propos et de réduire la quantité de texte.

Chapitre 3 : J'ai utilisé ChatGPT afin de reformuler certaines phrases et de restructurer les paragraphes.

Dans le cadre de l'évaluation de ce travail il peut m'être demandé de fournir les prompts utilisés.

☐ je n'ai pas utilisé de technologies d'intelligence artificielle générative pour la préparation de ce travail.

Genève, le 21 mai 2025

Céline Suesz
REMERCIEMENTS

Je tiens à exprimer ma profonde gratitude à toutes les personnes qui ont contribué, de près ou de loin, à la réalisation de ce mémoire de fin d'études.

En premier lieu, mes remerciements sincères vont à ma directrice de mémoire, Madame Joëlle Droux, pour la qualité de son encadrement, le soutien qu'elle m'a adressé tout au long de ce processus, ainsi que pour sa rigueur intellectuelle.

Je tiens également à exprimer mes sincères remerciements aux membres du jury, Madame Cécile Boss, Monsieur Jérôme Laederach, Madame Olivia Vernay, qui ont pris le temps de lire et d'évaluer ce travail avec attention.

Je remercie également chaleureusement Madame Mariama Kaba, qui m'a accordé de son temps et de son expertise afin de m'aider à centraliser la problématique de ce mémoire.

Je tiens également à exprimer ma profonde reconnaissance à l'ensemble des participants à cette recherche, qui ont accepté de partager une part de leur vécu ou de leur expertise. Leur confiance m'a été précieuse et leurs témoignages, souvent émouvants et marquants, ont constitué la véritable substance de ce mémoire.

J'adresse une pensée toute particulière à ma meilleure amie Laude, pour sa présence et sa personnalité si solaire. Merci d'avoir fait entrer tant d'amour dans ma vie et de m'avoir apporté de la motivation dans les moments difficiles.

Je remercie enfin mon compagnon, pour sa patience à toute épreuve, ses encouragements au quotidien, son écoute attentive ; ainsi qu'à ma famille, dont le soutien précieux m'a accompagnée tout au long de ce cheminement. Merci à eux d'avoir écouté (parfois très longuement), mes réflexions et mes interrogations autour du système assurantiel suisse.
LISTE DES ACRONYMES

AFP : Attestation fédérale de formation professionnelle

APG : Allocations perte de gain

AMGe : Association des Médecins du canton de Genève

ASFA : Association Suisse en Faveur des Anormaux

AI : Assurance Invalidité

AVSI : Assurance vieillesse, survivants et invalidité

AVS : Assurance vieillesse et survivants

BNS : Banque nationale suisse

BIT : Bureau International du Travail

CFC : Certificat fédéral de capacité

CIF : Classification Internationale du Fonctionnement

CIH : Classification internationale des déficiences, des incapacités et des handicaps

CIM : Classification Internationale des Maladies

CDPH : Convention relative aux droits des personnes handicapées

CUREG : Commission Universitaire d'Ethique et de la Recherche à Genève

DCS : Département de la cohésion sociale

DFAE : Département fédéral des affaires étrangères

DFI : Département fédéral de l'intérieur

DC AI : Développement Continu de l'AI

FMH : Fédération des médecins suisses

LAI : Loi fédérale sur l'Assurance Invalidité

LPD : Loi fédérale sur la protection des données

LHand : Loi sur l'égalité pour les personnes handicapées
ORCEP : Observatoire romand de la contrainte en psychiatrie

OCAI : Office cantonal de l'assurance-invalidité

OCAS : Office cantonal des assurances social

OFAS : Office fédéral des assurances sociales

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

OIG : Organisations Intergouvernementales

OMS : Organisation Mondiale de la Santé

ONG : Organisations Non Gouvernementales

ONU : Organisation des Nations Unies

PBD : Parti bourgeois-démocratique

PDC : Parti démocratique chrétien

PDT : Parti du Travail

PRD : Parti radical-démocratique

PLR : Parti libéral-radical

PLS : Parti libéral suisse

PS : Parti socialiste

PC : Prestations complémentaires

SMR : Services médicaux régionaux

TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée

UCAP : Union Centrale des Associations Patronales

UDC : Union démocratique du centre

USS : Union syndicale suisse

UNIGE : Université de Genève
TABLE DES MATIÈRES

AVANT-PROPOS .................................................................................................................. 10

CHAPITRE 1. INTRODUCTION : JUSTIFICATION DU SUJET, PROBLÉMATIQUE, MÉTHODE
ET HISTORIOGRAPHIE .................................................................................................... 11

Choix du sujet de recherche....................................................................................................11

Problématique ....................................................................................................................13

Ancrage disciplinaire ............................................................................................................15

Méthode de recherche ........................................................................................................15

Etude de presse ..................................................................................................................15

Entretiens et questionnaires ..................................................................................................17

Pertinence des sources utilisées....................................................................................18

Justification de la méthode de récolte de données ................................................................19

Plan de recherche ..................................................................................................................19

Revue de la littérature ........................................................................................................20

Brève histoire du handicap : perspectives sociale, médicale et législative ....................................20

La création de l'AI ....................................................................................................................25

L'invalidité au sens de la LAI ..................................................................................................27

CHAPITRE 2. LES DÉBATS PUBLICS AUTOUR DE L'INVALIDITÉ : UNE ÉTUDE À PARTIR DE
LA PRESSE ROMANDE (1990 – 2023) ............................................................................ 30

Débats économiques sur l'AI à l'aube d'une 4ème révision (1994-2004) ........................................31

Dysfonctionnements institutionnels (1994) ........................................................................32

Un projet social en chute libre ....................................................................................................35

Proposition d'une 4re révision de l'AI (1997-1999)....................................................................36

La suppression du quart de rente ............................................................................................36

Trouver un coupable pour sauver l'AI ? ..................................................................................39

Enjeux médicaux et nouvelles rentes AI (1997-2000) ................................................................40

Fraudeurs : une menace pour le système de sécurité sociale ? ................................................42

Le chômage, l'AI et les défis de la réinsertion : ................................................................45

Vers une 5e révision de l'AI (2003 – 2008) ........................................................................47

Plus de rentiers, moins de confiance....................................................................................48

Débats politiques sur les mesures de la 5e révisions AI (2006-2008) ....................................51

L'Impact des révisions de l'AI sur les rentiers (2008-2009) ....................................................54

Vers une 6e réforme de l'AI (2009-2012) ........................................................................56

Focus sur les jeunes générations (2012-2015) ........................................................................59
<table><tr><td>Nouvelle ère de la chasse à la fraude (2018)</td><td>60</td></tr></table>

<table><tr><td>CHAPITRE 3. L'INVALIDITÉ DU POINT DE VUE DES ACTEURS CONCERNÉS</td><td>63</td></tr></table>

<table><tr><td>Rationalisation du droit à l'invalidité : l'épreuve de la preuve</td><td>63</td></tr><tr><td>Le point de vue de l'office cantonal Al genevois : processus et critères d'admissibilité</td><td>64</td></tr><tr><td>La violence des démarches administratives</td><td>68</td></tr><tr><td>Accepter une assignation à la marge</td><td>71</td></tr><tr><td>Dépossession d'un pouvoir décisionnel</td><td>73</td></tr><tr><td>L'expertise médicale</td><td>76</td></tr></table>

<table><tr><td>L'évaluation médicale des maux invisibles</td><td>78</td></tr><tr><td>Le point de vue des médecins</td><td>79</td></tr></table>

<table><tr><td>Handicap et invalidité : enjeux de classification et parcours d'insertion</td><td>81</td></tr></table>

<table><tr><td>CONCLUSION</td><td>84</td></tr></table>

<table><tr><td>Discussion</td><td>88</td></tr></table>

<table><tr><td>Perspectives de recherche</td><td>89</td></tr></table>

<table><tr><td>BIBLIOGRAPHIE</td><td>90</td></tr></table>

<table><tr><td>ANNEXES</td><td>96</td></tr></table>
Avant-propos

Depuis la seconde moitié du XIXe siècle, l'industrialisation et l'urbanisation ont inscrit
les notions de travail et d'employabilité au cœur des valeurs fondamentales des sociétés
européennes (Kaba, 2007). Ces évolutions ont également modifié la manière dont la société
a pris en charge les personnes en situation de vulnérabilité (Kaba, 2007). Ainsi, les politiques
sociales ont été ajustées pour trouver un nouvel équilibre entre l'aide apportée par les
institutions et la responsabilité individuelle des citoyens à subvenir à leurs propres besoins
(Kaba, 2007).

Dans cette logique, les politiques sociales du XXe siècle se sont fondées sur l'idée que chaque individu, quelle que soient ses capacités, devait être en mesure d'apporter sa contribution au marché du travail (Kaba et al., 2022). Cette évolution des mœurs a conduit petit à petit à une séparation croissante entre les milieux dits « spécialisés » et « ordinaires » au sein des institutions éducatives, afin de mieux adapter la formation aux compétences des individus (Kaba et al., 2022). Cependant, cette séparation a eu pour effet de renforcer les frontières de la normalité et de l'anormalité en fonction des critères d'employabilité et des capacités individuelles, la valeur d'une personne étant dès lors essentiellement définie par sa capacité à être économiquement productive (Bonvin et al., 2013). Mais alors, comment définissons-nous la capacité d'être ou de devenir un professionnel compétent ? Quelle place notre société réserve-t-elle aujourd'hui à ceux qui ne répondent pas aux critères d'employabilité définis par notre système éducatif, politique et social ? Plus particulièrement, que devient le potentiel des personnes qui pour diverses raisons (qu'elles soient physiques, psychiques, mentales ou sensorielles) ne correspondent pas au modèle traditionnel du marché de l'emploi ?

C'est dans cette optique que l'Assurance Invalidité (AI) était censée jouer un rôle déterminant dès son instauration en 1960. Plus précisément, l'AI a été instaurée pour « (...) favoriser la réinsertion des personnes handicapées, de manière à ce qu'elles puissent subvenir entièrement ou partiellement à leurs propres besoins et mener ainsi une vie aussi autonome que possible » (Centre d'information AVS/AI, s.d.). Dès sa mise en place, l'objectif principal de cette assurance sociale était donc de maximiser l'autonomie de ses bénéficiaires en leur offrant des mesures de réinsertion professionnelle. En dernier recours, lorsque la réinsertion était jugée impossible ou partielle, l'AI prévoyait l'octroi d'une rente proportionnelle à la perte de gain engendrée par l'atteinte à la santé (Office cantonal des assurances sociales [OCAS], s.d.).

Pourtant, force est de constater que malgré son engagement initialement prévu à la
(ré)insertion professionnelle d'un public en situation de handicap et malgré les nombreuses
révisions dont elle a fait l'objet (pas moins de sept en soixante-quatre ans), en 2022, l'AI peine
toujours à assurer une réinsertion professionnelle effective des personnes en situation de
handicap sur le marché primaire du travail (Inclusion Handicap, 2022 ; Kaba et al., 2022). Un
constat qui interroge, d'autant plus que plusieurs avancées législatives et normatives
semblaient pourtant annoncer une évolution significative en la matière. Nous citerons
notamment l'instauration de la Loi fédérale sur l'intégration des personnes handicapées
(LHand) en 2004 (qui constitue la première loi fédérale offrant une protection spécifique aux
personnes en situation de handicap en Suisse (Inclusion Handicap, s.d.)), et la ratification de
la Convention relative aux Droits des Personnes Handicapées (CDPH) en 2014 (qui constitue
un traité international adopté par l'Organisation des Nations Unies (ONU) en 2006, et dont
l'objectif est de promouvoir, protéger et garantir les droits humains et les libertés
fondamentales des personnes en situation de handicap, luttant contre la discrimination et
favorisant la pleine inclusion de ces personnes dans la société, notamment sur le plan
professionnel (Département fédéral de l'intérieur [DFI], 2008)).

C'est dans cette perspective que s'inscrit ce mémoire, dans lequel nous proposons
d'examiner, à travers une étude historique et socio-institutionnelle de l'évolution de l'AI, les
tensions entre (ré)insertion, employabilité et reconnaissance du handicap dans le contexte
genevois.

Chapitre 1. Introduction : justification du sujet,
problématique, méthode et historiographie

Choix du sujet de recherche

Parallèlement à mon parcours universitaire, j'ai travaillé plusieurs années au sein d'une
structure d'hébergement accueillant des personnes en situation de handicap. J'y ai constaté
que seule une minorité des bénéficiaires exerçait une activité professionnelle, plus souvent
dans des ateliers protégés (ou au sein même de la structure), dans le cadre d'emplois dits
principalement occupationnels. Cette expérience m'a amenée à m'interroger sur les modalités
selon lesquelles les compétences individuelles sont identifiées, reconnues et mobilisées au
sein des dispositifs professionnels existants, ainsi que sur les logiques qui fondent l'orientation
vers le milieu protégé ou ordinaire : sur quels critères repose l'évaluation des compétences ?
Quelle place est réellement accordée à leur évolution, ou à la réévaluation de potentiels encore
inexprimés ? Plus largement, cette expérience a suscité en moi une réflexion critique sur la
fonction et la légitimité des ateliers protégés dans un contexte où les discours institutionnels
(notamment depuis la ratification de la Convention relative aux Droits des Personnes
Handicapées (CDPH) par la Suisse), insistent sur la nécessité de promouvoir l'inclusion
sociale et professionnelle des personnes en situation de handicap.

En parallèle de ces réflexions, j'ai suivi le cours de master délivré par J. Droux, intitulé
*Les sources de l'histoire de l'éducation : techniques de l'analyse documentaire*, consacré à
l'histoire de la formation et de l'intégration dans le domaine du handicap depuis les années
1950. Devant mener une recherche historique sur ce thème à partir de sources primaires et
secondaires, mon attention s'est alors portée sur la création de l'Association Suisse en Faveur
des Anormaux (ASFA), devenue Pro Infirmis dans les années 1940 (Pro Infirmis, s.d.).

Il s'est avéré qu'au-delà des offres de soutien médical et éducatif que cette faîtière a
proposé aux personnes en situation de handicap dès les années 1940, Pro Infirmis a
également offert des formations professionnelles aux personnes qu'elle protégeait, tout en
travaillant à leur insertion sur le marché de l'emploi<fnref n="1" />. Dans les faits, Pro Infirmis s'est créée et développée « (...) sur les cendres d'un projet d'office fédéral de la protection sociale, (...) abandonné en raison de l'opposition des milieux conservateurs (...) » (Fracheboud, 2015, p.22). Cette lacune de projet d'office fédéral, dont Pro Infirmis a comblé le manque jusqu'en 1960, fait référence aux prémices de ce que nous connaissons aujourd'hui sous l'appellation d'Assurance Invalidité (AI) (Fracheboud, 2015). Etant donné que jusqu'en 1960, Pro infirmis s'est vue être « (...) la principale responsable de la répartition des subventions fédérales à l'ensemble des organismes d'aide aux personnes en situation de handicap » (Pro Infirmis, s.d.), l'instauration de l'AI aurait pu laisser présager le développement d'initiatives davantage orientées vers l'intégration des personnes en situation de handicap dans le marché primaire de l'emploi, d'autant plus que le dispositif public prenait alors le relais sur les aspects financiers de l'accompagnement réalisé par Pro Infirmis pour ce public. La question qui restait sans réponse dans ce contexte était donc : pourquoi, près de cent ans après la création d'associations faîtières telles que Pro Infirmis (dédiées en partie à l'insertion professionnelle de personnes en situation de handicap) puis d'une assurance telle que l'AI (dédiée à la (ré)insertion professionnelle d'un public en situation de handicap), constate-t-on toujours une ségrégation significative sur le marché de l'emploi primaire pour les personnes en situation de handicap ?

Sur la base de ces constats, je souhaitais orienter la recherche de ce mémoire sur l'impact de la structure fédéraliste de l'AI sur l'insertion professionnelle des personnes en situation de handicap dans une perspective historique. Pour ce faire, je souhaitais comparer la mise en œuvre de l'AI dans les cantons de Genève et Vaud, sur la période de 1960 à 2004, année marquée par l'entrée en vigueur de la Loi fédérale sur l'intégration des personnes handicapées (LHand) (qui, comme nous l'avons dit, a été la première législation suisse à offrir une protection spécifique à cette population).

Pour approfondir cette question, je souhaitais m'appuyer sur une étude archivistique des dossiers traités dans différents offices cantonaux de l'AI, afin d'observer comment les définitions de « l'invalidité » et du « handicap » avaient évolué, et dans quelle mesure elles avaient influencé l'attribution des prestations. Dans un premier temps, il s'agissait de retracer l'évolution des pratiques internes à un même office (Vaud ou Genève), puis de comparer celles-ci entre cantons, en lien avec les évolutions législatives de l'AI et de la LHand. Cependant, la mise en œuvre de la nouvelle Loi fédérale sur la protection des données (LPD) en 2020 a rendu impossible la consultation des archives demandées (car cette loi encadre strictement l'accès aux données médicales).

Face à cette impasse, j'ai redirigé ma recherche en sollicitant six institutions romandes engagées dans l'inclusion sociale et la protection de personnes en situation de handicap, ainsi que deux entreprises sociales collaborant avec l'AI sur mandat de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS). Malheureusement, aucune de ces institutions n'a répondu favorablement à ma requête. Ces obstacles m'ont amenée à réajuster ma méthodologie ainsi qu'à repenser la problématique de ce mémoire. C'est pour toutes ces raisons qu'au lieu de se concentrer exclusivement sur les dynamiques institutionnelles de gestion cantonale de notre système de sécurité sociale, ce mémoire adopte une approche davantage centrée sur les

<footnote n="1">¹ « Le service social pour infirmes et anormaux », Journal de Genève, 28 juin 1941</footnote>
représentations sociales de l'invalidité et du handicap ainsi que sur les trajectoires des personnes concernées.

Cette longue introduction ne vise pas à critiquer les institutions sociales, mais plutôt à souligner les obstacles rencontrés lorsqu'on tente d'accéder à des informations qui concernent le fonctionnement interne de notre système social. Les difficultés d'accès aux archives et aux données reflètent la complexité du système politico-assurantiel suisse ainsi que l'opacité qui semble entourer les pratiques et les politiques en place. C'est précisément cette opacité qui constituera le fondement de l'analyse présentée dans ce mémoire. Au-delà des obstacles qu'elles posent à la recherche académique, nous pouvons supposer que ces restrictions d'accès à l'information compromettent également la capacité de la société à comprendre, à analyser et à évaluer de manière rigoureuse les pratiques socio-assurantielles existantes. Or, dans un pays fédéraliste comme la Suisse, il revient au peuple de déterminer l'avenir et l'orientation de notre système de sécurité sociale. Par conséquent, l'inclusion socioprofessionnelle des personnes reconnues comme invalides et protégées par l'AI repose largement sur la perception que la société a de ces groupes minoritaires, ainsi que des concepts de normes et d'employabilité promus par notre système politique, médical et éducatif. Il semble donc essentiel de mieux comprendre comment ces perceptions et ces notions influencent les politiques publiques et les pratiques d'inclusion socioprofessionnelles et comment elles sont interconnectées.

## Problématique

En théorie, le principe fondamental de l'AI était pensé de manière à ce que toute personne, qu'elle soit en situation de handicap ou non, puisse trouver sa place dans notre société, en maintenant au cœur de ce dispositif la notion centrale de travail. Notons que l'AI a joué un rôle central dans la protection sociale des personnes en situation de handicap en Suisse, en répondant à un besoin essentiel à une époque où aucune autre assurance ne proposait encore une couverture adéquate pour ces personnes, qu'il s'agisse aussi bien d'accidents du travail, de blessures de guerre que de handicaps congénitaux (Fracheboud, 2015). Ainsi, dès sa conception, l'AI réunissait les conditions nécessaires pour jouer ce que nous considérons aujourd'hui comme étant un rôle structurant dans la construction et l'évolution des droits sociaux liés au travail ainsi que dans les dynamiques d'insertion des personnes en situation de handicap au sein de la sphère professionnelle. Aujourd'hui considérée à la fois comme un instrument de politique sociale et un levier d'intégration socioprofessionnelle, l'AI a pris pour rôle à travers le temps de redéfinir les rapports entre protection sociale, employabilité et participation citoyenne, aussi bien à l'échelle cantonale qu'à l'échelle nationale.

Selon un communiqué de la Confédération publié le 17 juin 2024, 55'800 bénéficiaires de l'AI ont suivi en 2023 des mesures de réadaptation professionnelle plutôt que de percevoir une rente<fnref n="2" /> (Conseil fédéral, 2024). Bien que notable, cette augmentation des mesures de réinsertion (qui représente un triplement par rapport à l'année 2008 (Conseil fédéral, 2024)) s'inscrit dans une stratégie de longue date poursuivie par l'AI qui, à travers ses révisions, a

<footnote n="2">² « Les mesures de réadaptation professionnelle de l'AI ont aidé 56.000 personnes, selon la Confédération », AGEFI, 17 juin 2024</footnote>
visé à renforcer l'activation des bénéficiaires et à réduire la charge financière des rentes à travers des politiques de réadaptation.

Ce qui attire notre attention est que sur les 55'800 personnes engagées dans un processus de réinsertion pour l'année 2023, 14'300 n'ont pas pu mener leur parcours à terme, et parmi celles qui l'ont complété, 40% n'ont pas réussi à accéder à un emploi, révélant ainsi les limites concrètes des dispositifs de l'assurance, malgré les ambitions affichées<fnref n="3" />. Ces chiffres laissent donc penser que parallèlement à l'augmentation des mesures de réinsertion, la baisse des rentes octroyées ne reflète pas nécessairement une amélioration des conditions de vie ou une réduction des situations de vulnérabilité au sein de la société suisse mais qu'ils mettent plutôt en évidence les limites persistantes des réformes de l'AI, notamment à l'égard de certains publics fragilisés. Il est d'ailleurs particulièrement révélateur que la dernière révision de l'AI, entrée en vigueur en 2022 (le Développement Continu de l'AI (DC AI)), cible spécifiquement l'accompagnement des jeunes en transition vers l'emploi ainsi que le soutien aux personnes vivant avec un handicap congénital ou des troubles psychiques (OFAS, 2024). Toutefois, malgré la volonté affichée par l'assurance de renforcer l'accompagnement de ces groupes spécifiques, les résultats en matière de (ré)insertion professionnelle restent globalement modestes.

En d'autres termes, malgré des intentions claires et des dispositifs élargis (à travers les sept révisions de l'assurance), la (ré)insertion des personnes en situation de handicap invisible sur le marché du travail demeure un objectif difficile à atteindre. Par ailleurs, ces difficultés s'inscrivent dans un contexte où les représentations sociales du handicap (notamment psychique) ont été fortement influencées, déjà dans les années 1990, par des discours politiques et médiatiques centrés sur la fraude et les abus présumés envers le système d'assurances sociales. Ainsi, bien que le handicap invisible fasse partie intégrante des préoccupations de l'assurance depuis sa création, il reste aujourd'hui encore associé à des stéréotypes tenaces et à des réponses institutionnelles incomplètes de la part de notre système politique et assurantiel suisse. En ce sens, la question de recherche à laquelle ce mémoire propose de répondre est la suivante :

*Au regard des réformes de l'AI, comment la (ré)insertion professionnelle des personnes dont les causes d'invalidité sont invisibles a été traitée ?*

L'objectif de ce mémoire est donc d'analyser comment les réformes successives de l'AI (de 1990 à 2024) ont redéfini les contours du handicap et de l'invalidité et avec quelles conséquences sur l'insertion professionnelle des personnes dont les causes d'invalidité sont invisibles. En combinant une approche historique et socio-institutionnelle, cette recherche explore les tensions entre logiques de réinsertion, normes d'employabilité et reconnaissance des limitations invisibles afin de mieux comprendre les effets concrets de notre système assurantiel (dont les mécanismes sont opaques) sur les trajectoires de ces personnes dans le contexte genevois.

<footnote n="3">³ « Les mesures de réadaptation professionnelle de l'AI ont aidé 56.000 personnes, selon la Confédération », AGEFI, 17 juin 2024</footnote>
## Ancrage disciplinaire

Ce mémoire s'inscrit à l'intersection des sciences de l'éducation et de l'histoire. Si l'ancrage principal reste historique, mon parcours académique, orienté vers les sciences de l'éducation, justifie le recours à un essai d'associer des méthodes propres à l'analyse historique et des outils spécifiques aux sciences de l'éducation.

Du côté de l'histoire, il s'agit d'analyser l'évolution du traitement social de l'invalidité à travers l'étude de sources primaires (notamment archivistiques et journalistiques), afin de situer les transformations de l'AI dans un contexte socio-politique et idéologique en évolution. En explorant les mécanismes par lesquels les représentations sociales, les critères d'employabilité, les critères normatifs de notre système médical et les décisions politiques ont façonné l'insertion socioprofessionnelle de groupes minoritaires, cette recherche vise à éclairer les obstacles systémiques à l'égalité des chances et à l'inclusion socio-professionnelle des personnes qui ne répondent pas aux critères d'employabilité définis par notre société. En outre, l'étude de presse que nous proposons dans le deuxième chapitre de ce mémoire présente les débats qui ont dominé l'AI de sa 4ᵉ à sa 6ᵉ révision, en examinant comment les médias grand public ont présenté ces réformes et quelles représentations du handicap et de l'invalidité en ont émergé.

Les sciences de l'éducation, quant à elles, permettent d'interroger les effets contemporains de ces politiques à travers les représentations, les pratiques institutionnelles et les récits d'acteurs concernés. Cette perspective s'inscrit dans une approche qualitative et compréhensive et permet de documenter la manière dont les bénéficiaires de l'AI, les professionnels de l'AI et les représentants du corps médical, perçoivent et vivent les logiques d'inclusion (et d'exclusion) dans le monde professionnel. Grâce aux éléments dégagés par l'analyse de presse du deuxième chapitre, cette seconde partie de la recherche examine dans quelle mesure les débats passés autour des réformes de l'AI influencent aujourd'hui les représentations du handicap et de l'invalidité, ainsi que l'accès aux prestations pour les personnes dont les causes d'invalidité sont invisibles.

## Méthode de recherche

### Etude de presse

Le deuxième chapitre de ce mémoire s'appuie sur une étude historique, fondée sur l'analyse d'articles de presse. Pour ce faire, nous avons effectué une étude diachronique des articles de l'Hebdo et de la Tribune de Genève.

Les recherches dans les collections de l'Hebdo ont été effectuées sur la plateforme Scriptorium, tandis que celles concernant la Tribune de Genève ont été menées à l'aide de la base de données Swissdox essentials. Afin d'orienter l'exploration de ces ressources, nous avons choisi d'utiliser le mot-clef invalidité, pour sa pertinence avec l'objet d'étude.
En termes de corpus, les deux journaux ont été sélectionnés pour leur ancrage local et leur implication médiatique sur la thématique du système d'assurances sociales suisse. Publié pour la première fois en 1981, l'Hebdo est un magazine lausannois centré sur l'actualité politico-économique suisse et internationale, dont l'orientation politique est estimée "centre gauche" (Wikipédia, L'Hebdo, s.d.). De son côté, la Tribune de Genève, fondée en 1879, constitue un pilier de l'information dans la région genevoise (Wikipédia, Tribune de Genève, s.d.). Il s'agit d'un journal généraliste, mettant l'accent sur les problématiques sociales et dont la couverture diversifiée propose des sujets locaux aussi bien qu'internationaux (Wikipédia, Tribune de Genève, s.d.).

La période d'analyse que nous proposons dans ce deuxième chapitre s'étend de janvier 1990 à décembre 2023. Bien que l'élargissement de l'analyse aux années 1980 aurait permis de mieux assurer la continuité avec les travaux de Fracheboud (2015), qui avait étudié les discours parlementaires relatifs à l'AI de 1944 jusqu'à son application en 1960, des contraintes méthodologiques ont justifié le choix de cette période de référence. D'une part, les articles traitant explicitement de décisions parlementaires en lien avec l'AI sont rares dans l'Hebdo entre 1980 et 1990. A cette période, la majorité des occurrences du terme dans l'Hebdo concernaient des contenus à caractère promotionnel ou informatif, souvent liés à la vente de produits d'assurance vie couvrant les risques d'invalidité ou de décès, en lien avec des accidents ou des maladies. D'autre part, les archives de la Tribune de Genève sur la base de données Swissdox essentials ne sont disponibles qu'à partir des années 1990.

Entre le 1er janvier 1990 et le 31 décembre 2023, le terme « invalidité » apparaît dans 300 articles de l'Hebdo et 1'237 articles de la Tribune de Genève (ce qui fait un total de 1'537 articles). Après avoir lu et étudié l'ensemble du corpus, nous n'avons retenu et utilisé que 98 articles pour la rédaction de notre recherche (soit, 23 articles de l'Hebdo et 75 articles de la Tribune de Genève)<fnref n="4" />. Autrement dit, nous n'avons utilisé dans le cadre de ce mémoire que 6,37% du corpus total, ce qui nous amène à expliciter les critères de sélection des articles retenus ainsi qu'à discuter de la représentativité des sources utilisées.

Notre sélection s'est concentrée sur les articles traitant des débats politiques liés aux révisions de l'AI (qu'ils les aient précédées, accompagnées voire suscitées) ainsi que sur les débats médiatiques que ces révisions ont engendrés (ou amplifiés) concernant les maladies psychiques. En ce sens, bon nombre d'articles ont été écartés soit parce qu'ils reprenaient des éléments déjà traités, soit parce qu'ils abordaient des thématiques autour de l'AI qui n'étaient pas directement liées à notre objet de recherche. Parmi les articles que nous n'avons pas retenus, beaucoup portent sur des sujets tels que l'évolution des structures de soutien à l'insertion professionnelle des personnes en situation de handicap ou encore sur les discussions autour des coûts de la santé au tournant des années 2000 (pour ne citer que les thèmes qui nous semblent être au plus proche de notre problématique).

<footnote n="4">⁴ Information sur le référencement des articles de presse : En raison de l'absence de consignes précises dans les normes APA de l'Université de Genève (UNIGE) telles qu'appliquées en sciences de l'éducation pour le référencement de sources journalistiques primaires, nous avons opté pour un référencement en notes de bas de page, selon le format suivant : « Titre de l'article », nom du journal, date de publication. Afin d'éviter de citer plusieurs fois la même source consécutivement, le texte est référencé uniquement lors de la première mention, jusqu'à l'ajout d'une nouvelle note de bas de page. Lorsque le référencement d'une même source de manière consécutive est nécessaire (notamment lorsqu'une citation directe est insérée dans le texte), nous utilisons l'acronyme "ibid.".</footnote>
En ce sens, nous attirons l'attention du lecteur sur le fait que notre sélection d'articles repose à la fois sur la compréhension progressive que nous avons eue de nos lectures d'articles ainsi que sur un choix délibéré de concentrer notre recherche sur la thématique des débats politiques autour des révisions de l'AI et de la question des maladies psychiques en lien avec ces révisions. Ce parti pris méthodologique implique une part importante de subjectivité et introduit un biais interprétatif. Il convient donc de ne pas considérer les éléments apportés dans ce mémoire comme une vérité absolue, mais plutôt comme une tentative d'analyse compréhensive.

## Entretiens et questionnaires

Dans le troisième chapitre de ce mémoire, nous proposons une analyse documentaire d'enquêtes (réalisées via un questionnaire en ligne) et d'entretiens. Les sources mobilisées visent à recueillir des données contemporaines sur les perceptions et les expériences des différents protagonistes concernés par l'accès aux prestations de l'AI :

* Le corps médical (qui remplit et complète les formulaires médicaux destinés à l'AI pour permettre aux assurés l'accès aux prestations de l'assurance)

* Les bénéficiaires de l'AI (qui vivent ces démarches et se trouvent au cœur du processus)

* Les conseillers de l'AI (chargés de gérer les dossiers des assurés)

L'analyse des perspectives de ces différents acteurs repose sur deux procédures de collecte de données, l'une quantitative et l'autre qualitative, approuvées par la Commission Universitaire d'Ethique et de la Recherche à Genève (CUREG) (Annexe A) :

### 1. Corps médical ; récolte de données quantitative :

Onze médecins (N=11) exerçant sur le canton de Genève ont participé à cette recherche, regroupant sept médecins généralistes et quatre médecins spécialistes ; exerçant dans les domaines de l'orthopédie (N=1), de l'urologie (N=1) et de la psychiatrie (N=2). Nous avons collecté les données des participants à l'aide d'un questionnaire de recherche (Annexe B) associé à un formulaire de consentement en ligne. Ce formulaire était à remplir et à retourner par courrier électronique. Les documents ont été soumis à l'Association des Médecins du canton de Genève (AMGe) et publiés par leurs soins via leur newsletter à tous les médecins membres de l'association, (regroupant uniquement des généralistes et des spécialistes du canton de Genève).

### 2. Bénéficiaires de l'assurance ; récolte de données qualitative :

Huit bénéficiaires de l'AI (N=8) ont participé à cette recherche. Parmi l'ensemble des participants, sept ont réalisé un entretien semi-structuré. Le dernier participant nous a autorisé à utiliser son témoignage, auquel nous avons eu accès via les Archives d'expérience de
l'Observatoire romand de la contrainte en psychiatrie (ORCEP)<fnref n="5" /> de Pro Mente Sana Association romande. Pour des raisons de confidentialité, le témoignage de cette personne se verra également attribuer un nom d'emprunt.

Tous les participants de cette recherche sont majeurs. Six d'entre eux ont accédé aux prestations de l'AI pour cause de maladie psychique. Les deux autres participants ont obtenu les prestations de l'AI pour cause de handicap congénital et présentent un trouble du développement intellectuel (TDI) léger.

Durant les entretiens auprès des bénéficiaires AI (Annexe C), nous avons recueilli des informations sur le parcours professionnel, ainsi que sur l'année ou les années de suivi auprès de l'AI (que ce soit sous forme de rente ou de mesures de réadaptation professionnelle). Cependant, aucune donnée de santé n'a été collectée auprès des participants.

### 3. Conseillers AI ; récolte de données qualitative :

Un membre (N=1) de l'office cantonal genevois de l'AI a participé à notre recherche en acceptant de réaliser un entretien semi-structuré. La récolte de données ainsi que la procédure d'utilisation des sources sont identiques à celles réalisées auprès des bénéficiaires de l'AI. Les questions d'entretien sont en annexe de ce mémoire (Annexe D).

## Pertinence des sources utilisées

Dans le cadre de ce mémoire, nous avons fait le choix d'utiliser une méthode reposant sur trois collectes de données distinctes (comprenant une étude de presse, la réalisation d'entretiens ainsi que la publication d'un questionnaire en ligne). Cette démarche de recherche est justifiée par le fait que l'AI repose à la fois sur des fondements législatifs et médicaux, ce qui exige une compréhension approfondie des dynamiques sociales et des interactions entre les différents acteurs impliqués dans le processus décisionnel de l'assurance.

En ce sens, le rôle du corps médical est primordial, car les médecins sont chargés d'évaluer la capacité de travail résiduelle des patients qui demandent ou sont orientés vers l'assurance pour obtenir des prestations de l'AI. Leur expertise médicale détermine en grande partie le type et le niveau des prestations auxquelles les bénéficiaires peuvent prétendre, influençant ainsi directement l'accès aux prestations et les possibilités de réinsertion de leurs patients. De même, le point de vue des professionnels de l'AI est essentiel. En tant qu'institution, l'AI a pour mission de privilégier la réinsertion professionnelle de ses bénéficiaires plutôt que l'octroi de rentes, si tant est que cela soit envisageable. Les conseillers AI ont donc un rôle stratégique dans la gestion des cas et la prise de décision concernant les mesures à mettre en place pour chaque bénéficiaire qu'ils accompagnent. Enfin, le point de vue des bénéficiaires (en particulier ceux dont les formes d'invalidité sont invisibles), est central dans notre recherche. Ces protagonistes sont les principaux concernés par les

<footnote n="5">⁵ Observatoire romand de la contrainte en psychiatrie (ORCEP) : https://orcep.promentesana.org.</footnote>
décisions prises et les mesures mises en œuvre ; leur perspective est de ce fait indispensable pour comprendre les dynamiques qui entourent les décisions de l'AI.

## Justification de la méthode de récolte de données

Le choix de cette pluri méthodologie s'explique du fait que nous avons rencontré divers obstacles dans l'accès aux sources lors de la construction de notre objet de recherche. Comme mentionné en introduction de ce mémoire, l'accès aux données des institutions de notre système de sécurité sociale s'est avéré particulièrement difficile (ajouté au fait que nous avons rencontré plusieurs refus de la part d'associations ou de structures de soutien aux personnes en situation de handicap ou de marginalisation). A titre d'exemple, l'entretien que nous avons réalisé auprès de l'office cantonal AI de Genève nous a finalement été accordé tardivement (soit, près d'une année après avoir initié un premier contact avec l'institution). De plus, nous n'avons pu obtenir qu'un seul entretien auprès des membres de l'office cantonal AI de Genève (au lieu des cinq entretiens souhaités initialement).

De plus, nous avons rencontré de grandes difficultés pour regrouper des bénéficiaires de l'assurance disposés à témoigner de leur vécu. Plusieurs participants (cinq au total) se sont désistés avant l'entretien, évoquant soit le poids émotionnel du sujet (encore trop douloureux pour en parler), soit la crainte que leur témoignage n'engendre des répercussions sur leur situation d'assuré (malgré le fait que les entretiens soient anonymisés).

Face à ces contraintes, nous craignions de ne pas disposer de suffisamment de matériau empirique pour mener notre analyse. C'est dans cette optique que nous avons élargi notre approche en choisissant de réaliser une étude de presse allant de 1990 à 2023 en plus des entretiens et du questionnaire de recherche.

## Plan de recherche

Le deuxième chapitre de ce mémoire vise à retracer l'évolution historique de la mise en œuvre du principe fondamental de l'AI (dont la priorité est la réinsertion professionnelle) au travers des articles de l'Hebdo et de la Tribune de Genève entre le premier janvier 1990 et le 31 décembre 2023. Cette section du mémoire tend à comprendre l'évolution des dynamiques sous-jacentes aux réformes de l'AI et aux politiques y étant associées à travers le temps. En analysant la représentation médiatique des partis politiques et de leurs positions sur l'AI, nous espérons éclairer les dynamiques qui ont conduit à ces révisions répétées et comprendre le rôle des médias dans la formation de l'opinion publique et des décisions législatives.

Le troisième chapitre de ce travail de recherche se concentre sur l'analyse des interactions entre les individus et les institutions dans le cadre de l'attribution des prestations de l'AI, pour les personnes dont les motifs d'invalidité sont invisibles. Cette analyse comprend l'examen des politiques, des pratiques administratives et des avancées médicales qui influencent l'évaluation et la distribution des prestations. En outre, cette partie du mémoire vise à explorer le point de vue des différents acteurs (corps médical, professionnels de l'AI,
bénéficiaires de l'assurance) concernés par l'accès aux prestations de l'AI pour des causes d'invalidité invisible.

## Revue de la littérature

Dans le cadre de ce mémoire consacré à l'évolution de l'AI et aux représentations des invalidités invisibles y étant associées, il nous semble essentiel d'examiner l'évolution historique, sociale et institutionnelle des concepts de handicap et d'invalidité à travers le temps afin de mieux comprendre les mécanismes ayant conduit à leur proximité dans les dispositifs assurantiels contemporains. Cette revue de littérature vise ainsi à apporter des éléments contextuels et historiques (trajectoires intellectuelles, médicales et politiques) qui ont façonné les représentations du handicap et de l'invalidité depuis plusieurs siècles et à en dégager les répercussions sur la gestion et la compréhension actuelles de l'invalidité au sens de la LAI.

En retraçant l'évolution de ces notions, cette revue de littérature permet de contextualiser la genèse des politiques de réadaptation et de réinsertion professionnelle dans le cadre de l'AI, tout en exposant les tensions qui continuent d'exister entre une approche biomédicale de la différence, une logique économique des capacités et les revendications pour une société inclusive, fondée sur des droits (en considérant notamment les revendications de la Convention relative aux Droits des Personnes Handicapées (CDPH)).

## Brève histoire du handicap : perspectives sociale, médicale et législative

Dès son instauration en 1960, l'AI a fait référence au handicap, ce qui peut surprendre, dans la mesure où les termes invalidité et handicap ne recouvrent pas exactement les mêmes réalités. Si l'invalidité renvoie principalement à une atteinte fonctionnelle (attestée médicalement), le handicap inclut également les conséquences sociales, environnementales et contextuelles de cette atteinte. Alors d'où vient cette ambiguïté ? Nous proposons de réaliser un détour par une brève histoire du handicap afin de mieux comprendre les raisons (à la fois culturelles, administratives et sociales) qui ont conduit à cette ambiguïté dans les textes législatifs relatifs à l'AI.

## Handicap et pauvreté : transition d'un système de charité à un système d'assistance

Au Moyen Age, la survie des personnes en situation de handicap, quelle que soit leur condition, dépend de la charité et de la mendicité (Wolfisberg, 2006). L'influence morale de l'Eglise catholique encourage les actes de miséricorde en faveur des plus démunis, promouvant l'idée qu'aider son prochain permet de gagner son salut (Degen, 2004). Cette logique spirituelle participe donc à maintenir un certain équilibre social, car les personnes vulnérables, désignées par des termes tels que « infirmes », « infirmes », « impotents » ou « malades » (pour n'en citer que quelques exemples) vivent de l'aumône, tandis que les
différentes classes sociales affirment leur piété à travers leurs dons (Degen, 2004, Wolfisberg, 2006). Parallèlement, des œuvres caritatives sont fondées (sous le pouvoir de l'Eglise) pour venir en aide aux plus démunis, notamment par la création d'hospices et d'hôpitaux destinés à accueillir les personnes vulnérables en leur offrant un abri, de la nourriture et des soins de base (Brassel-Moser, 2012).

Au XVle siècle, ce modèle de charité chrétienne prend petit à petit la forme d'une
assistance publique organisée par les autorités locales (Dufour, 2014). Ce changement dans
la gestion de la misère et de la vulnérabilité s'explique notamment par l'adoption de la Réforme
protestante dans plusieurs villes suisses (comme notamment à Genève dès l'année 1536) qui,
en rompant avec l'ordre ecclésiastique médiéval, met en place des dispositifs d'assistance
institutionnalisée visant à organiser plus efficacement les mesures de soutien pour les
pauvres<fnref n="6" /> (Dufour, 2014). « À partir du XVle siècle, la prise en charge de l'assistance aux
pauvres par les autorités politiques tend à (...) dépersonnaliser [la charité chrétienne] ou
encore à la « déprivatiser » : plutôt que donner l'aumône à un pauvre mendiant dans la rue, la
charité réformée incite les villes à mettre en place une caisse commune » (Ghermani, 2020,
pp.609-610). Ce tournant marque l'émergence d'un encadrement civil de l'aide aux personnes
vulnérables, qui peut être considéré comme l'un des lointains fondements du système de
sécurité sociale que nous connaissons aujourd'hui.

C'est en ce sens qu'à partir de 1551 (et ce jusqu'au XXe siècle), la responsabilité de l'assistance est progressivement déléguée aux communes d'origine des nécessiteux ainsi qu'aux institutions ecclésiastiques y étant rattachées et que dans de nombreuses villes suisses, des dispositifs d'aide se mettent en place (tels que des bourses pour les pauvres ou encore des tentatives d'insertion par le travail via des corporations et des associations de métiers) (Head-König & Christ, 2014). Cependant, ces mesures se révèlent insuffisantes dans les zones rurales, provoquant un exode des indigents vers les villes, à la recherche de soutien (Head-König & Christ, 2014). C'est dans ce contexte que commence à s'opérer une distinction de plus en plus marquée entre le « bon » pauvre (perçu comme légitimement nécessiteux) et le « mauvais » pauvre (considéré comme un mendiant oisif, abusant de la charité publique) (Head-König & Christ, 2014). Ce dernier devient alors une figure stigmatisée, car il est de plus en plus considéré comme un « fardeau » pour la société, accusé de détourner des ressources censées être réservées aux « vrais » indigents (Head-König & Christ, 2014). Cette catégorisation contribue à la moralisation de la pauvreté, à travers laquelle les personnes vulnérables doivent prouver leur mérite et leur légitimité d'accès aux prestations d'assistances (Head-König & Christ, 2014). Dès 1681, certaines villes suisses prennent d'ailleurs des mesures pour identifier, contrôler, voire expulser les vagabonds et les mendiants jugés indésirables, illégitimes (ou « mauvais »), par crainte de leur prolifération et de la désorganisation de l'ordre social urbain en pleine construction (Head-König & Christ, 2014).

Nous avons ici choisi de retenir les éléments historiques que nous estimions les plus
pertinents pour présenter le contexte dans lequel la charité chrétienne est petit à petit passée
à un système d'assistance. Nous sommes cependant conscients que la mise en place d'un
premier dispositif d'aide aux indigents au XVle siècle ne découle pas exclusivement de la

<footnote n="6">⁶ Pour mieux comprendre les enjeux et les répercussions des réformes religieuses sur le passage d'un modèle de charité chrétienne à une forme d'assistance publique au XVle siècle, lire : Dufour, A. (2014). *Histoire de Genève*. Presses Universitaires de France.</footnote>
Réforme protestante. Toujours est-il que le premier système d'assistance a émergé à une
époque où ni la notion (contemporaine) de handicap ni les assurances sociales n'existait
encore. On observe ainsi que dès ses origines, le système d'assistance s'est construit autour
d'une logique de tri, en distinguant les personnes en situation de vulnérabilité selon la légitimité
présumée de leurs souffrances (ou de leur misère). On comprend donc pourquoi le travail (ou
plutôt la capacité à travailler) est rapidement devenu un critère central dans cette
hiérarchisation, qui a articulé dès le XVIIe siècle un essai d'équilibre entre la reconnaissance
de la détresse et l'accès à l'aide sociale. Ce regard rétrospectif sur les origines du système
d'assistance montre que la suspicion à l'égard d'un usage abusif de l'aide publique est presque
aussi ancienne que le principe d'assistance lui-même.

Médicalisation du handicap

Le XVIIIe siècle voit se développer une médecine scientifique, trouvant ses fondements
dans l'observation des malades et de leurs symptômes (Koelbing, 2017) ; ce qui ouvre
progressivement la voie à une médecine plus moderne, prenant source dans l'étude anatomo-
pathologique (Kaba, 2007). En ce sens, les hôpitaux de ville, créés dans un premier temps
comme lieux d'accueil pour les miséreux, deviennent petit à petit des lieux de soin, destinés
en priorité aux individus malades, étudiables et soignables (Kaba, 2007). Cette logique de tri
médical conduit petit à petit les institutions hospitalières à exclure et évacuer les personnes
en situation de vulnérabilité jugées incurables (ou non soignables), les laissant sans solution
de prise en charge (Kaba, 2007). On constate ainsi que les premières initiatives en matière de
santé publique en Suisse ont contribué à renforcer une distinction médico-sociale entre les
individus considérés comme « utiles » à la société et ceux perçus comme « un fardeau social
» en raison du caractère durable ou incurable de leur condition (Koelbing, 2017).

Au XIXe siècle, la spécialisation croissante de la médecine génère une catégorisation progressive des diverses formes de handicap, définissant les déficiences corporelles et mentales comme des anomalies devant être corrigées pour pouvoir être intégrées à la norme (Kaba, 2007). Cette perspective renforce tout au long du XIXe siècle le processus d'exclusion systématique dans le cadre duquel les ressources sont prioritairement allouées aux patients considérés comme aptes à recouvrer une certaine autonomie ou à contribuer à la société sur le plan économique (Kaba, 2007).

On observe que, bien que les progrès de la science aient suscité une mobilisation
communautaire pour expliquer les maladies infectieuses et promu ce que l'on nomma
l'hygiène sociale, ils ont également engendré de nouvelles politiques de la norme, intégrant la
médecine dans les dynamiques du marché économique en transformant le corps sain en un
objet de description et d'idéalisation, souvent au détriment du corps malade ou difforme (Kaba,
2007 ; Seignan, 2010). Cette médicalisation des écarts à la norme, amorcée au XIXe siècle
avec la spécialisation croissante de la médecine, a jeté les bases d'une logique de
réadaptation orientée vers le redressement des corps jugés médicalement et socialement «
inadaptés » (et plus spécialement inaptes au travail) (Kaba, 2007). Ce principe se retrouve
dans les fondements de l'AI, qui repose sur une approche médico-administrative des
limitations individuelles. L'accès aux prestations de l'assurance est conditionné par la
reconnaissance médicale de maux (censés être) mesurables et objectivables, inscrivant de ce
fait le handicap dans un cadre biomédical centré sur l'évaluation des incapacités (par rapport
à une norme fonctionnelle) plutôt que sur les obstacles sociaux et environnementaux auxquels
l'individu peut être confronté.

Reconnaissance législative du handicap

Avant le XXe siècle, les personnes en situation de handicap étaient identifiées à travers leur handicap et ses manifestations ; des termes péjoratifs tels qu'anormaux, estropiés, fous, malades, infirmes ou invalides, leur étaient adressés (Wolfisberg, 2006). Au XXe siècle, une séparation nette s'instaure entre la norme et les individus jugés différents (Kaba, 2007). Cette séparation avec la norme amène à fonder la conception du handicap sur un modèle individuel (ou médical) du handicap qui interprète la déficience en termes d'incapacité par rapport à la norme (DFI, 2008). Selon ce modèle, la différence est perçue comme nécessitant une intervention curative, visant à réhabiliter ou réadapter la personne pour qu'elle puisse être intégrée dans la société des personnes dites valides (Ravaud, 1999 ; Barral, 2007 ; DFI, 2008 ; Tabin et al., 2019). Dans cette perspective, le handicap est perçu comme un problème de santé à résoudre, prenant appui sur la définition de la santé établie par l'Organisation Mondiale de la santé (OMS) qui la définie comme « un état complet de bien-être physique, mental et social et [qui] ne consiste pas seulement en une absence de maladie » (Barral, 2007, p.232). Avec ce modèle médical, le handicap est perçu de manière centrée uniquement sur l'individu, où la responsabilité de l'assistance est focalisée sur l'accompagnement et le devenir de la personne en situation de déficience (Ravaud, 1999 ; Crété, 2007 ; Barral, 2007).

Selon Glose et Querre (2020) « le handicap revêt un statut complexe selon les divers contextes socio-culturels, mais aussi selon les cultures médicales et les époques » (p.123). Cette variabilité d'interprétations complexifie l'établissement d'une définition législative unie, laquelle n'est véritablement consolidée qu'à partir de la seconde moitié du XXe siècle, renforcée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 9 décembre 1975 (Ennuyer, 2015). Dans ce cadre, le handicap est défini comme « l'incapacité » pour un individu d'accomplir de manière autonome les activités quotidiennes considérées comme « normales », en raison d'une déficience congénitale ou acquise, qu'elle soit physique ou mentale (Assemblée générale des Nations Unies, 1975). Cette définition institutionnelle contribue à forger une perception du handicap le réduisant à une série de limitations individuelles, associant cette condition à une forme d'entrave ou de restriction intrinsèque (DFI, 2008 ; Tabin et al., 2019) et justifiant une approche essentiellement curative ou réadaptative (Barral, 2007 ; Ennuyer, 2015). La Déclaration universelle des droits des personnes handicapées marque cependant un tournant en amenant l'Organisation des Nations Unies (ONU) à se concentrer sur les mécanismes d'exclusion des personnes handicapées des systèmes de citoyenneté et des droits communs (Barral, 2007). Ce changement de perspective conduit à la mise en place d'initiatives visant à garantir l'accès aux droits, l'égalisation des chances et la lutte contre la discrimination des personnes en situation de handicap (Barral, 2007).

Les mouvements en faveur des droits des personnes en situation de handicap qui émergent dans les années 1970, évoluent progressivement pour devenir des groupes de pression politiques dans les années 1980, exerçant une influence sur les politiques publiques et les décisions institutionnelles (Barral, 2007). C'est dans ce contexte qu'en 1980, l'OMS
redéfini le handicap dans son premier manuel de classification, *La Classification internationale des déficiences, des incapacités et des handicaps* (CIH), en le présentant comme un « désavantage social » (Ennuyer, 2015 ; Winance, 2008 ; Barral, 2007). Mais bien que ce changement mette en avant l'importance des facteurs contextuels dans la définition du handicap, ces ajustements environnementaux visent encore principalement à intégrer les personnes dans un cadre normatif préexistant, sans mettre en question la construction de cette normalité et des effets potentiellement excluants (Tabin et al., 2019). Face aux protestations des groupes de pression et des organisations internationales telles que l'ONU, l'OMS lance dès l'année 1995 une révision de la CIH en publiant finalement en 2001 la Classification Internationale du Fonctionnement (CIF), intitulée *Classification internationale du fonctionnement, du handicap et de la santé* (Ennuyer, 2015 ; Winance, 2008 ; Barral, 2007). Dans cette nouvelle approche, ratifiée par l'Assemblée mondiale de la santé, l'OMS propose une vision plus nuancée du handicap, le définissant comme le résultat d'une interaction complexe entre les problèmes de santé de l'individu, les facteurs personnels liées à son fonctionnement et les facteurs environnementaux (Barral, 2007 ; Ennuyer, 2015). Ce tournant marque une transition importante vers le modèle biopsychosocial du handicap, où la responsabilité ne repose dès lors plus uniquement sur les déficiences individuelles mais sur l'incapacité de la société à s'adapter à la diversité humaine (Ravaud, 1999 ; Barral, 2007). Ainsi, la CIF offre une vision plus globale du handicap en dépassant l'ancienne approche unidimensionnelle et en intégrant l'impact de l'environnement social, culturel et physique sur la participation des individus à la société, tout en abandonnant la notion de maladie comme synonyme de handicap pour se concentrer davantage sur le concept de fonctionnement humain (Winance, 2008). En outre, ce modèle propose de considérer l'interaction complexe entre l'état de santé de l'individu, ses capacités d'action, son engagement dans la société et les conditions de son environnement (Barral, 2007).

C'est dans cette nouvelle optique du handicap qu'en 2014, la Suisse ratifie la Convention relative aux droits des personnes handicapées (CDPH) (Organisation des Nations Unies [ONU], 2006). L'article 1 de la CDPH définit la personne en situation de handicap comme un individu présentant des incapacités physiques, mentales, intellectuelles et/ou sensorielles durables qui, lorsqu'elles sont confrontées à un environnement inadapté, peuvent entraver sa pleine participation sociale et la rendre inégalitaire par rapport à celle des individus tout venant (ONU, 2006). La CDPH vise à promouvoir l'autonomie, l'autodétermination, la non-discrimination et le bien-être global des personnes en situation de handicap (ONU, 2006). Elle définit les droits fondamentaux des personnes handicapées dans tous les domaines de la vie et engage tous les Etats signataires à œuvrer pour une société égalitaire en mettant en place des mesures d'inclusion conformes à la Convention (Conseil fédérale, 2016). Cependant, malgré ces engagements, des écarts subsistent encore entre les principes proclamés par la CDPH et leur mise en œuvre effective en Suisse (Inclusion Handicap, 2022). Les obstacles systémiques (qu'ils soient d'ordre institutionnels, sociaux ou économiques), freinent encore la pleine réalisation des objectifs d'inclusion promus par la Convention. Ces limitations peuvent témoigner de la persistance de représentations normatives autour du handicap, de la validité et de l'invalidité, qui continuent de façonner les politiques publiques et les pratiques sociales.
La création de l'AI

Afin de mieux cerner les facteurs ayant conduit à l'instauration de l'AI en 1960, ainsi que le climat politique dans lequel cette assurance a été accueillie, cette section s'appuie sur l'analyse approfondie menée par Fracheboud (2015) quant aux débats politiques ayant eu lieu entre 1944 et 1960. Notre propre démarche s'inscrit dans le prolongement de ces travaux, ce qui justifie la nécessité de présenter les principaux résultats de cette étude comme point de départ à notre réflexion<fnref n="7" />.

Au XIXe siècle, l'industrialisation suisse (en pleine croissance) et l'agrandissement des villes confèrent une valeur prioritaire aux notions d'employabilité et de productivité (Degen, 2004). Ces développements économiques et démographiques contribuent cependant à restructurer la société en faisant émerger de nouvelles classe (telles que les classes ouvrières, composées d'employés des usines et manufactures) et en renforçant la séparation des différentes classes sociales (mettant l'accent sur la précarité d'une part importante de la population), (Degen, 2004 ; Histoire de la sécurité sociale en Suisse, 2014).

En 1848, le peuple suisse se prononce en faveur de la création d'un Etat fédéral, transférant la souveraineté des cantons à la responsabilité de l'Etat (Histoire de la sécurité sociale en Suisse, 2014). Cette nouvelle structure politique amène l'ajout d'un article 34bis à la nouvelle Constitution fédérale en 1890, accordant à l'Etat le pouvoir (légal) de fonder un système d'assurances sociales avec, en priorité, l'élaboration d'une assurance maladie (finalement adoptée en 1912) et d'une assurance accident (mise en place en 1918) ; deux branches de la sécurité qui font fortement défaut à la fin du XIXe siècle, (Fracheboud, 2015 ; Histoire de la sécurité sociale en Suisse, 2016)<fnref n="8" />. La pauvreté, qui jusqu'à la moitié du XIXe siècle avait été considérée comme un problème de responsabilité individuelle (ou d'oisiveté), commence dès lors à être considérée comme un problème d'ordre collectif (lié directement aux transformations de la société), (Histoire de la sécurité sociale en Suisse, 2014). Ainsi, dès 1850, cette nouvelle lecture de la pauvreté s'accompagne de revendications de la part notamment des mouvements ouvriers, qui militent pour une réforme de la protection sociale, considérant que c'est à l'Etat de prendre en charge ce phénomène social (Histoire de la sécurité sociale en Suisse, 2014). C'est dans ce contexte que naissent à la fin du XIXe siècle les premières revendications concrètes en faveur d'une protection contre les risques d'invalidité, majoritairement portées par les classes ouvrières (Fracheboud, 2015).

Dans la période de l'entre-deux-guerres, les milieux ouvriers et les partis politiques de gauche plaident pour une assurance unique, couvrant à la fois les risques liés à la vieillesse et à l'invalidité (AVSI) ; des revendications motivées par la précarisation croissante des salariés et l'érosion du pouvoir d'achat (Fracheboud, 2015). Ces revendications se heurtent cependant à l'opposition de certains partis et milieux conservateurs (tels que la paysannerie et les fédéralistes romands), qui jugent l'instauration simultanée de plusieurs branches d'assurance irréaliste étant donné le contexte économique difficile (Fracheboud, 2015). Soutenant l'opinion des milieux conservateurs, l'Etat décide de n'instaurer qu'une Assurance

<footnote n="7">⁷ Contrairement à Fracheboud (2015), notre recherche ne se concentre pas sur l'étude des débats fédéraux ayant entouré l'AI mais plutôt sur la manière dont ils ont été présentés dans la presse romande.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Avant 1890, les risques d'accident et de maladies étaient majoritairement couverts par des instances privées ou des organisations syndicales (Histoire de la sécurité sociale en Suisse, 2014).</footnote>
vieillesse et survivants (AVS) dès 1948, mettant à une échéance ultérieure la conception d'une
assurance couvrant les risques d'invalidité (Frahceboud, 2015). Les autorités justifient cette
décision avant tout par les contraintes budgétaires d'une période d'entre-deux-guerres : l'Etat
n'a pas beaucoup d'argent et l'invalidité n'est, selon elles, pas une priorité (Fracheboud, 2015).
De surcroît, les autorités redoutent une explosion des coûts liée à une dépendance abusive
du système social (Fracheboud, 2015). Comme l'illustre Fracheboud (2015), le Conseil fédéral
exprime une crainte quant à l'opportunisme dont pourrait faire preuve une partie de la
population : « La soif de l'argent pousse certains assurés à se faire passer pour infirmes alors
qu'ils ne le sont pas ou à exagérer la moindre infirmité qui peut les atteindre » (p.21). On
observe donc que la crainte des abus, qui était déjà manifeste lors de l'instauration des
premières formes d'assistance au XVle siècle demeure ancrée dans la pensée collective au
moment de l'émergence du système de sécurité sociale au XXe siècle (ce qui révèle une
continuité dans les représentations sociales de la vulnérabilité et de la légitimité à recevoir de
l'aide).

La situation évolue progressivement après la Seconde Guerre mondiale, dans un
climat marqué par la modernisation du travail et la croissance industrielle (Fracheboud, 2015).
Dans cette période des Trente Glorieuses (1945-1975), la main-d'œuvre ouvrière s'accroit (en
lien avec le plein emploi), étant toutefois de plus en plus exposée à des risques d'accidents
(Fracheboud, 2015). Une nouvelle forme d'invalidité apparaît alors : celle du travailleur devenu
partiellement ou totalement incapable d'exercer son métier des suites d'un accident
(Fracheboud, 2015). Ces accidentés, souvent exclus des autres systèmes d'assurance,
alimentent les revendications des syndicats et des mouvements ouvriers, qui réclament une
protection spécifique, telle qu'une Al (Fracheboud, 2015). En parallèle, le regard porté sur les
personnes en situation de handicap évolue (Fracheboud, 2015). Historiquement confiée aux
institutions caritatives et perçue sous l'angle de la moralisation, leur prise en charge reste
jusqu'au début du XXe siècle marginalisée et paternaliste (Fracheboud, 2015). La population
concernée, estimée à environ 4% en 1946 (selon un rapport de Pro Infirmis), relève alors
principalement de l'assistance publique, sans droit à des prestations assurantielles
(Fracheboud, 2015). En outre, on observe bien qu'être considéré comme « assisté » implique
une forme de subordination aux décisions des autorités, conditionnées à des critères
arbitraires ou moralisants et sans reconnaissance d'un droit effectif à la protection sociale. A
contrario, le statut d'« assuré » s'inscrit dans une logique de droits sociaux juridiquement
encadrés et légitimement reconnus. Suivant cette réflexion, des acteurs associatifs comme
Pro Infirmis militent dès les années 1950 pour une approche fondée sur l'intégration
économique des personnes handicapées, défendant l'idée que seule une assurance publique
pourrait fournir les ressources nécessaires à la (ré)insertion professionnelle de ces personnes
(Fracheboud, 2015).

C'est donc au début des années 1950 que le débat autour de l'invalidité s'accélère ;
les premiers travaux concrets en faveur d'une Al débutent à Genève en 1952, sous la pression
des syndicats et de certaines associations de défense des droits des personnes handicapées
(Fracheboud, 2015). Mais les autorités fédérales, soucieuses de maîtriser les dépenses
sociales, temporisent le débat en invoquant la nécessité de réviser préalablement l'AVS et
l'assurance maladie (Fracheboud, 2015). Face à ces reports successifs de la part de l'Etat,
des initiatives populaires voient le jour (Fracheboud, 2015). En 1954, le Parti du Travail (PDT)
lance une initiative pour créer une Al, rapidement suivi par le Parti socialiste (PS) qui, bien
qu'idéologiquement distinct du PDT, partage la volonté de garantir une couverture sociale pour
les personnes handicapées (Fracheboud, 2015). Alors que le PDT défend une rente minimale assurée, le PS complète cette vision en soulignant la nécessité de faire de la réinsertion professionnelle des personnes invalides une priorité de l'AI (Fracheboud, 2015). C'est finalement l'approche proposée par le PS qui recueille le plus large soutien du peuple en 1955 (Fracheboud, 2015).

Inquiets de voir les revendications de gauche gagner du terrain et craignant une perte d'influence, les partis bourgeois proposent une formule alternative à celle proposée avec succès par le PS : une aide à la réinsertion pouvant prendre la forme d'une assurance, mais sans aller jusqu'à consacrer un droit universel aux prestations (Fracheboud, 2015). Le compromis ainsi élaboré entre logique assurantielle et objectif de réinsertion finit par rallier les différents camps politiques autour d'un projet commun, ouvrant la voie à l'instauration de l'AI en 1960 (Fracheboud, 2015). La solution retenue en 1960 repose donc sur une approche mixte, qui conjugue soutien financier et mesures de (ré)insertion professionnelle, s'éloignant ainsi de l'approche charitable du passé envers les personnes vulnérables (Fracheboud, 2015). En effet, cette conception de l'AI témoigne d'un changement de paradigme dans la conception de la vulnérabilité : il ne s'agit plus uniquement d'assister une population qui avait été perçue jusqu'alors comme passive ou déviante, mais de permettre à chacun, dans la mesure du possible, de participer à la vie économique (Fracheboud, 2015). En outre, l'instauration de l'AI a contribué à transformer le regard porté sur l'infirmité, qui avait été jusqu'alors considérée comme un poids socio-économique pour être dès 1960 requalifiée en tant que risque universel, pouvant toucher tout individu au cours de sa vie.

L'instauration de l'AI en Suisse en 1960 marque ainsi l'aboutissement d'un long processus politique et social (Fracheboud, 2015). La Suisse a développé son système de sécurité sociale plus tardivement que les autres pays européens ; un "retard" qui s'explique par une combinaison de facteurs économiques, politiques, démographiques et bien évidemment idéologiques, ayant conditionné à la fois la lenteur de son élaboration et la nature même de l'AI (Fracheboud, 2015). Nous observons que la mise en place de cette assurance a d'avantage pris la forme d'un consensus politique que d'une volonté parlementaire unanime de venir en soutien aux personnes en situation de vulnérabilité ou de précarité. Les discours parlementaires invoquant l'insuffisance des finances publiques pour justifier le report de l'instauration de l'AI pendant près d'une décennie en attestent ; et la crainte contre la fraude à l'assurance constituait déjà, avant même l'instauration de l'AI, un argument politique utilisé pour exprimer une forme de méfiance ou de réticence envers les personnes en situation de vulnérabilité.

## L'invalidité au sens de la LAI

La Suisse étant un État fédéral, son système politico-économique accorde une marge de manœuvre à trois niveaux d'acteurs : les communes, les cantons et la Confédération (Confédération suisse, s.d.). Ces décisions sont soumises au vote populaire et peuvent être sujettes à des référendums. Ce système de démocratie directe permet aux cantons d'adapter leurs politiques publiques aux décisions prises au niveau fédéral (Confédération suisse, s.d.). Ces éléments sont particulièrement pertinents dans le cadre de ce mémoire pour comprendre
le fonctionnement et les évolutions de l'AI, dans la mesure où cette assurance s'est inscrite et s'inscrit encore dans les débats politiques. En tant que dispositif fédéral, l'AI est le produit de différents niveaux de pouvoirs (cantonal et fédéral), et son évolution dépend des priorités politiques définies par les acteurs publics. En ce sens, comprendre qui détient ce pouvoir de décision et comment il s'exerce permet de mieux saisir les logiques d'application des réformes de l'AI que nous allons étudier dans la suite de cette recherche.

Et comme évoqué précédemment, l'évolution des modèles du handicap, marquée par l'apparition d'une approche sociale puis biopsychosociale, a contribué à en faire un enjeu politique majeur, soulignant ainsi l'urgence d'adapter l'environnement afin de garantir une inclusion effective des personnes en situation de handicap dans tous les domaines de la vie (Ennuyer, 2015). L'émergence des Disability Studies dans les pays anglo-saxons dès les années 1970 a joué un rôle décisif dans cette évolution des concepts visant à concevoir le handicap autrement, en remettant en question les approches strictement médicales du handicap et en plaidant pour une reconnaissance des barrières sociales et environnementales comme facteurs déterminants de l'exclusion (Barral, 2007). Cette évolution du concept de handicap a également eu un impact sur les politiques publiques en redéfinissant l'invalidité à travers une opposition binaire, séparant les individus perçus comme professionnellement et socialement « adaptés » et ceux jugés « inadaptés » (Probst et al., 2015), mettant en lumière les normes qui sous-tendent le concept d'employabilité.

Comme on l'a vu précédemment dans ce document, la distinction binaire autour du concept d'employabilité s'inscrit dans une trajectoire historique : dès le XVIIe siècle, sous l'influence de l'idéologie libérale et de l'essor du travail productif, le handicap commence à être perçu non seulement comme une déficience physique ou mentale, mais aussi comme une charge économique pour la collectivité (Degen, 2004). Ce changement de perspective a non seulement accentué la marginalisation des personnes concernées, les reléguant progressivement en marge des structures économiques et sociales dominantes, mais aussi façonné les attentes sociales autour de la productivité individuelle et de la contribution au collectif, consolidant les normes professionnelles qui font un bon ou un mauvais employé (Kaba, 2007).

Au XXe siècle, la réadaptation professionnelle prend le pas sur les politiques d'assistance (Probst et al., 2015). Elle introduit l'idée selon laquelle l'infirmité ne doit plus être un obstacle en soi à la participation économique des citoyens (Probst et al., 2015). De ce fait, la création de l'AI à l'aube des années 1960 cristallise ce paradigme en établissant un consensus autour de la réintégration professionnelle des personnes dites invalides, car bien qu'étant considérées comme inaptes au travail, elles ne sont dès lors plus perçues uniquement sous l'angle de l'assistance, mais comme des individus pouvant retrouver une participation active à la société grâce à des dispositifs de soutien (Probst et al., 2015). En ce sens, la Loi fédérale sur l'Assurance Invalidité (LAI) a dès sa publication en 1959 défini l'invalidité comme une « diminution de la capacité de gain ou d'accomplir les tâches habituelles telles que les travaux ménagers, résultant d'une atteinte à la santé physique, psychique ou mentale » (Centre d'information AVS/AI, s.d.). Pour que les conditions d'assurance soient remplies, cette incapacité doit être permanente ou de longue durée, c'est-à-dire d'une durée d'au moins un an (Centre d'information AVS/AI, s.d.). Selon l'article 4 de la LAI, l'invalidité peut résulter aussi bien d'une infirmité congénitale, d'une maladie que d'un accident (Assemblée fédérale de la Confédération suisse, 1960). Ainsi, ce n'est pas la cause de l'incapacité qui fonde le droit aux
prestations, mais ses effets fonctionnels sur la capacité de gain (Probst et al., 2015). L'article 4 de la loi LAI stipule en revanche que le droit aux prestations assurantielles est évalué en fonction de la gravité et de la nature de l'invalidité (Assemblée fédérale de la Confédération suisse, 1960), ce qui implique une hiérarchisation des assurés en fonction de leurs capacités estimées de participation économique (Piecek et al., 2017). Cette définition de l'invalidité est donc basée sur les limitations de l'individu (dans une logique biomédicale) et sur sa capacité professionnelle (en termes de gain de production) (Piecek et al., 2017).

Dans la mesure ou l'AI repose depuis ses fondements sur une approche de réadaptation, la réinsertion professionnelle des bénéficiaires doit en principe primer sur l'octroi d'une rente (Centre d'information AVS/AI, n.d.). En ce sens, l'invalidité est définie non pas comme une simple condition de santé, mais comme une perte de valeur économique sur le marché de l'emploi (Assemblée fédérale de la Confédération suisse, 1959). En outre, le modèle de l'AI propose qu'il ne suffise pas d'évaluer les limitations fonctionnelles d'un individu de manière isolée, mais qu'elles doivent plutôt être analysées en lien étroit avec les notions de santé et de compétences ; ce qui renforce une approche centrée sur la performance et l'adéquation aux exigences du marché de l'emploi (Tabin et al., 2019). Il convient de noter que l'AI se concentre sur l'administration de mesures de réinsertion professionnelle uniquement pour les individus jugés capables de retrouver un emploi (Inclusion Handicap, 2022). Cette orientation économique de l'AI détermine donc les individus considérés comme aptes à intégrer le marché du travail et ceux jugés incapables de revenir sur le marché du travail (Tabin et al., 2019). Ce partage binaire apporte une distinction dans les critères d'éligibilité et d'accompagnement des bénéficiaires, mettant l'accent sur leur potentiel d'adaptation et de réinsertion (Tabin et al., 2019). Cependant, cette évolution n'a pas permis de complètement dépasser la logique dichotomique qui divise les individus en deux catégories : ceux considérés comme apte à la réintégration professionnelle, et ceux jugés inaptes, qui dépendent des prestations sociales à long terme (Tabin et al., 2019).

Bien que cette différenciation facilite l'adaptation des mesures d'accompagnement selon les besoins individuels, elle provoque aussi des tensions entre les priorités économiques et les objectifs d'inclusion sociale. Dès lors, la mise en œuvre de ces modèles repose sur un équilibre fragile entre la reconnaissance des capacités individuelles et les ajustements nécessaires pour favoriser une participation équitable à la société. Notons également que :

> L'invalidité est décrétée à partir des attentes de performance établies par et pour des bien-portants et repose sur des représentations de ce que sont les adaptations possibles et souhaitables du milieu de travail pour y intégrer certaines des personnes atteintes dans leur santé (Probst et al., 2015, p.105).

Dans cette perspective, le concept d'invalidité s'ancre dans les normes sociales et culturelles qui définissent ce que nous pourrions considérer comme étant un "bon employé". Il engendre également une catégorisation au sein même de la catégorie des "invalides", en distinguant d'une part ceux qui resteront invalides jusqu'à l'âge de la retraite, et d'autre part ceux dont l'incapacité de travail est temporaire, permettant une réintégration future dans le groupe des personnes considérées comme valides (Probst et al., 2015).
Chapitre 2. Les débats publics autour de l'invalidité : une
'étude à partir de la presse romande (1990 – 2023)

La période à laquelle débute notre analyse de presse coïncide avec la fin d'une longue
phase de turbulences économiques ayant touché l'Europe à la suite des Trente Glorieuses
(1945-1975) (Sheldon, 2010 ; Oesch, 2022). Les deux grands chocs pétroliers (1973 et 1979)
marquent une période de conjoncture mondiale et provoquent en Europe une forte inflation,
une hausse des coûts de production et une remise en question du modèle économique
d'après-guerre (Oesch, 2022). Même si la Suisse a connu des récessions ponctuelles, elle est
cependant parvenue à maintenir un taux de chômage faible durant les années 1980 et à
préserver son plein emploi, soutenue par un franc fort et une économie relativement stable
(Oesch, 2022). Toutefois, entre 1991 et 1997, la Suisse subit une stagnation économique
prolongée, couplée à une montée du chômage (qui atteint en 1997 un taux de 5%, ce qui
n'était pas arrivé depuis les années 1930) (Sheldon, 2010, Oesch, 2022). Dans ce contexte,
la pression s'accroît sur le système de sécurité sociale suisse (encore en cours de
développement), notamment en raison de l'augmentation du nombre de chômeurs recourant
à l'assurance chômage et de l'essor du nombre de nouveaux bénéficiaires de rentes AI
(Oesch, 2022).

Les mutations économiques des années 1990 ne sont effectivement pas sans effet sur
la manière dont les politiques conçoivent l'AI et ses bénéficiaires. L'analyse des occurrences
du mot invalidité dans la presse romande en témoigne clairement ; l'augmentation du nombre
de chômeurs ainsi que la montée du nombre de maladies psychiques répertoriées à l'AI
contribuent à faire émerger un discours public et politique de plus en plus critique envers le
système de sécurité sociale. Dans l'Hebdo, les pics de publications au sujet de l'invalidité en
1994 et 1998 (17 articles chacun) coïncident effectivement avec une période d'aggravation du
déficit de l'AI et de l'augmentation notable du nombre de rentes (en particulier concernant les
maladies psychiques). L'année 2001, quant à elle, voit un nouveau pic (20 articles), qui
correspond à de vifs débats politiques sur les clauses d'une 4ᵉ révision de l'AI (finalement
instaurée en 2004). La Tribune de Genève affiche quant à elle une couverture plus dense et
plus soutenue de la question de l'invalidité avec des pics significatifs en 2004 (91 publications),
en 2005 (82 publications) et en 2007 (83 publications). Ces pics coïncident avec les 4ᵉ et 5ᵉ
révisions de l'AI (instaurées en 2004 et 2008), périodes marquées par de vives controverses
politiques autour de la question de la lutte contre les abus, du durcissement des critères
d'éligibilité et de la pérennité financière du système de sécurité sociale. La Tribune de Genève
a également couvert les débats politiques sur les causes de dysfonctionnement du système
assurantiel, en abordant notamment la question des « faux invalides » (soulevée
principalement par l'UDC) et de la hausse du nombre annuel de nouvelles rentes liées à des
maladies psychiques. Ainsi, on observe que le contexte économique difficile des années 1990
a contribué directement à l'émergence d'un discours médiatique plus critique au sujet du
système de protection sociale et tout particulièrement de l'AI, pour laquelle les préoccupations
budgétaires (et les impératifs de réformes pour en limiter les coûts) ont influencé les
représentations politiques et médiatiques de l'invalidité.
Un autre élément significatif que nous relevons concerne le croisement des
occurrences entre invalidité et handicap. Sur les 300 articles de l'Hebdo contenant le mot-clef
« invalidité », 146 mentionnent également le terme « handicap », tandis que 20 autres articles
associent les mots « invalidité » et « handicapé ». Ces recoupements révèlent une certaine
porosité sémantique entre les notions d'invalidité et de handicap dans le traitement éditorial
du journal. Au total, ce sont donc 166 articles qui articulent ces deux concepts (soit, plus de la
moitié du corpus lié à l'invalidité entre 1990 et 2023), témoignant d'une tendance à les
envisager de manière conjointe ou tout du moins, à les associer. Dans la Tribune de Genève,
187 articles font référence à la fois à l'invalidité et à la notion de "handicapé", tandis que 122
autres articles mentionnent à la fois les notions d'invalidité et de "handicap". Parmi ces 122
articles, 76 évoquent à la fois les trois termes (soit, handicap, handicapé, invalidité). En
somme, 233 articles (sur un total de 1'237 articles publiés entre le 1er janvier 1990 et le 31
décembre 2023) associent ces deux concepts ; ce qui représente donc environ 19% des
publications sur la période étudiée. Le fait que plus de la moitié des articles dans l'Hebdo et
environ 19% des articles de la Tribune de Genève associent invalidité et handicap met en
évidence une tendance des médias à les envisager comme deux aspects d'une même
problématique (voire à les faire fusionner dans le discours public). Cette tendance pourrait
révéler des perceptions sociétales de plus en plus proches entre l'invalidité (perçu comme
une déficience fonctionnelle) et le handicap (ici perçu comme une restriction de participation
dans la société). Il nous paraît important de relever cette confusion, car elle tend selon nous à
alimenter une lecture biomédicale du handicap dans l'espace public ; la reconnaissance
sociale et les droits de ces personnes se retrouvant ainsi subordonnés à des critères d'aptitude
au travail ou de rentabilité économique.

Débats économiques sur l'Al à l'aube d'une 4ème révision (1994-2004)

Comme nous venons de l'expliquer, si les publications de l'Hebdo pour l'année 1994 évoquent fréquemment l'invalidité, cela s'explique principalement, selon la presse romande, en raison des nouveaux débats politiques animés entourant la situation financière critique du pays et de la mise à mal des assurances sociale<fnref n="9" />. L'instauration de l'assurance maternité est au centre des débats politiques<fnref n="10" />, le chômage est en hausse et l'Al compte un demi-milliard de francs de déficit en mars 1994¹¹. De plus, les rentes pour cause de maladies psychiques connaissent une augmentation significative. Les analystes rapportent une augmentation de 39% dans l'octroi de nouvelles rentes de l'Al attribuées pour des maladies psychiques depuis 1988, concluant unanimement que la majorité de ces bénéficiaires sont des « chômeurs en fin de droit ». Si les partis politiques sont dans l'ensemble d'accord avec cette observation, deux perspectives s'opposent cependant sur la façon de considérer ces personnes : les partis de gauche voient les chômeurs comme des victimes de la situation économique en Suisse, tandis que les partis politiques de droite les considèrent comme des fraudeurs ou des « resquilleurs »<fnref n="12" />.

<footnote n="9">⁹ « L'État social ruine la Suisse », L'Hebdo, 3 février 1994</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Ibid.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ « Ce chômage qui crée artificiellement des invalides », l'Hebdo, 03 mars 1994</footnote>

<footnote n="12">¹² « L'État social ruine la Suisse », L'Hebdo, 3 février 1994</footnote>
On observe donc que la posture des partis politiques de gauche et de droite n'a pas évolué entre les années 1960 (qui marquent l'instauration de l'AI) et les années 1990. Trente ans après l'instauration de l'AI, la méfiance des partis conservateurs à l'égard des contraintes budgétaires liées à l'assurance et du risque d'abus du système de sécurité sociale demeure une constante. De la même manière, le soutien des partis de gauche en faveur d'un dispositif de protection et de réinsertion pour les personnes vulnérables s'est maintenu. Ces positionnements semblent donc s'être inscrits dans une forme de continuité idéologique. Dans la suite de ce travail, nous allons analyser comment les tensions (qui semblent s'être cristallisées) s'expriment et se traduisent dans les discours médiatiques et institutionnels contemporains.

## Dysfonctionnements institutionnels (1994)

Cité dans l'Hebdo en 1994, Roger Darioly (professeur associé en médecine des assurances à Lausanne), atteste que les cantons qui voient un taux de chômage le plus élevé sont ceux qui reçoivent également le plus de nouvelles demandes de rentes AI pour motif de dépressions ou de psychoses<fnref n="13" />. Le canton de Genève et le canton de Vaud sont tous deux concernés par ces observations.

Si Markus Buri (responsable des statistiques à l'OFAS) souligne qu'aucun lien de causalité ne peut être établi entre le chômage élevé et l'augmentation des maladies psychiques, les analystes et le corps médical sont en désaccord avec ce point de vue. Selon eux, les statisticiens de l'OFAS auraient passé outre ces observations, par crainte d'annoncer officiellement la détérioration du système socio-économique suisse et d'attribuer publiquement aux employeurs leur part d'implication à l'endettement du système social et la hausse du chômage, notamment par la banalisation des licenciements abusifs.

Les médias dénoncent une forme de déni institutionnel, accusant l'OFAS de ne pas vouloir reconnaître l'impact du chômage et des abus dans les pratiques de licenciement sur la santé psychique des individus (un positionnement qui soulève la question d'une possible tendance de l'institution à considérer les personnes invalides responsables de leur état tout en occultant les facteurs structurels et économiques qui peuvent être à l'origine de leur invalidité). Dans un article de juin 1994, un journaliste de l'Hebdo consolide d'ailleurs le lien de causalité entre invalidité, chômage de longue durée et troubles psychiques, en notant une augmentation du nombre de chômeurs de longue durée demandeurs de rentes AI pour une tranche d'âge bien déterminée : les personnes de cinquante-cinq ans et plus<fnref n="14" />. Le chômage ne semble donc pas frapper aléatoirement les travailleurs, cette proportion de la population semble être spécifiquement ciblée et susceptible de devenir financièrement dépendante de l'AI.

Les partis politiques de gauche mettent en cause la responsabilité du corps médical, qui aurait tendance à recourir trop volontiers à l'AI pour ses patients, ainsi que la responsabilité du système économique, par lequel les employeurs pratiqueraient des licenciements abusifs.

<footnote n="13">¹³ « Ce chômage qui crée artificiellement des invalides », l'Hebdo, 03 mars 1994</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ « Quand les allocations dissuadent de travailler », l'Hebdo, 09 juin 1994</footnote>
Ajouté à cela, des articles de l'Hebdo soulignent l'incohérence face à laquelle un rentier Al se trouve lorsqu'il souhaite travailler à nouveau et voit de ce fait sa rente baisser considérablement. Un rentier Al touchant mille francs en travaillant voit cette somme déduite de sa rente, entrainant de ce fait une imposition de 100%. Le système de l'AI découragerait ainsi le bénéficiaire de chercher un emploi : « Son intérêt financier le maintient dans une position d'assisté »<fnref n="15" />. Les partis politiques de droite, quant à eux, ne s'inquiéteraient pas de l'état de l'assurance sociale et de la hausse du chômage, car en 1994, les déficits de l'AI peuvent encore être facilement comblés par les réserves de l'AVS<fnref n="16" />. De plus, les politiques prévoient d'augmenter les cotisations Al sur les salaires en passant de 1,2% à 1,4% pour l'année 1995, tout en réduisant le prix fixé pour les allocations perte de gain (APG). En reportant les solutions à une réallocation de fonds, ces partis évitent ainsi de s'attaquer à la question plus complexe de la gestion du marché du travail et des licenciements abusifs ; une attitude qui pourrait s'expliquer du fait qu'en 1994, les déficits de l'AI sont encore jugés "légers".

Inquiet par cette approche qui néglige la fragilité croissante du système social, l'Union Centrale des Associations Patronales (UCAP) réclame en février 1994 un « moratoire social », consistant à un gel temporaire des prestations de l'AI afin de trouver une solution pour le financement des assurances sociales, auquel le parti socialiste (PS) est opposé<fnref n="17" />. Quant à lui, le parti radical démocratique<fnref n="18" /> (PRD) soutient la proposition de l'UCAP en décrétant que le système social de la première moitié du XXe siècle « subventionne les resquilleurs au préjudice des travailleurs zélés »<fnref n="19" />. Cet extrait d'article reflète une vision méritocratique défendue par les partis politiques libéraux. À travers cette critique du système de sécurité sociale, le PRD laisse entendre que celui-ci encouragerait l'oisiveté et la fraude, au détriment des travailleurs investis et productifs. Un raisonnement qui, de fait, détourne la fonction première de l'aide sociale : elle n'est ici plus perçue comme un soutien aux plus vulnérables, mais comme un mécanisme générateur d'injustice envers les individus dits "méritants". Autrement dit, l'État et les dispositifs d'aide sociale seraient ici identifiés comme les vecteurs mêmes de cette "injustice".

En outre, ce qui semble inquiéter de prime abord les partis politiques de droite en 1994 est avant tout le coût engendré par l'Etat social et les risques de fraude à l'assurance. De surcroît, l'ajout de l'assurance maternité aux prestations sociales déjà existantes représente selon eux un risque supplémentaire de voir l'économie nationale battre de l'aile et ne manque pas d'être relié aux débats politiques sur la gestion financière de l'AI.

On constate ainsi que les débats politiques de 1994, en mettant l'accent sur des considérations budgétaires et comptables, tendent à reléguer au second plan les objectifs fondateurs de l'AI, notamment le soutien et la réinsertion des personnes vulnérables. Les propositions comme le gel des prestations, soutenues par des groupes tels que l'UCAP, apparaissent davantage comme des réponses techniques à une crise financière que comme des solutions durables

<footnote n="15">¹⁵ Ibid., p.10</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ « Ce chômage qui crée artificiellement des invalides », l'Hebdo, 03 mars 1994</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ « L'Etat social ruine la Suisse », l'Hebdo, 03 février 1994 ; « Quand les allocations dissuadent de travailler », l'Hebdo, 09 juin 1994</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ Le PRD était un parti politique de centre-droit qui a existé sous cette appellation jusqu'en 2009, année où il a fusionné avec le Parti libéral suisse (PLS) pour devenir le Parti libéral-radical (PLR), (République et canton de Genève, s.d.).</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ « Quand les allocations dissuadent de travailler », l'Hebdo, 09 juin 1994, p.10</footnote>
aux enjeux sociaux (une approche qui risquerait non seulement de masquer les problèmes de structure de ce système d'assurance, mais aussi (et surtout) d'accroître la précarité des bénéficiaires de l'AI).

Face à cette logique, le corps médical adopte un regard plus centré sur la réalité humaine, en soulignant les effets délétères que peut avoir le contexte socio-économique sur les bénéficiaires de l'AI<fnref n="20" />. Les médecins alertent sur le risque d'étiqueter comme invalides des personnes dont les difficultés de (ré)insertion professionnelle relèvent davantage d'une problématique d'exclusion professionnelle, ce qui pourraient de fait renforcer la marginalisation de ces personnes au lieu de les soutenir véritablement. On observe que le corps médical opère lui aussi une distinction entre deux réalités : d'une part, les personnes jugées véritablement exclues du marché de l'emploi en raison de facteurs socio-économiques, et d'autre part, les personnes dites « invalides ». Cette différenciation revient en soi à reconnaître qu'il existe bel et bien des personnes considérées comme méritantes (mais victimes d'un système économique défaillant) et des personnes perçues comme étant « hors normes » (durablement éloignées du marché du travail et donc, moins méritantes). « [l'AI], C'était l'assurance des oubliés, celle de la dernière chance ou plutôt de l'ultime détresse. On n'en parlait pas [avant les années 1990], on la connaissait à peine. Aujourd'hui [en 1994], l'assurance invalidité (AI) sort de son arrière-scène. Elle explose (...) »<fnref n="21" />. Cet extrait d'article montre avec violence que, selon les propos de la presse romande, l'AI était jusqu'à présent considérée comme l'assurance des personnes dont la société ne savait que faire. Ce n'est pas tant la défense des droits des assurés qui a rendu l'AI visible dans l'espace politique, mais bien ses déficits financiers, devenus préoccupants pour les autorités. Les titres publiés dans la presse romande en sont d'ailleurs particulièrement révélateurs : « L'État social ruine la Suisse » (l'Hebdo, 3 février 1994) ; « Ce chômage qui crée artificiellement des invalides » (l'Hebdo, 03 mars 1994) ; « Quand les allocations dissuadent de travailler » (l'Hebdo, 09 juin 1994). Tous ces titres sont révélateurs d'une vision méritocratique, relayée par la presse, qui tend à présenter les bénéficiaires de l'AI comme un fardeau économique dont il conviendrait de réduire le poids, des personnes "artificiellement invalides" (et donc illégitimes aux prestations de l'AI) ou encore des personnes qui profitent du système par oisiveté.

En outre, il semblerait que dans les années 1990, la gestion de l'AI en Suisse révèle des tensions entre logique économique, considérations politiques et réalités sociales. La montée des demandes de rentes AI pour des motifs psychiques dans les cantons à fort taux de chômage suggère un lien étroit (bien qu'officiellement nié par les institutions statistiques) entre la détérioration du marché de l'emploi et l'invalidité pour des causes de maladie psychique. Cette dynamique traduit de fait un phénomène d'exclusion professionnelle qui affecte spécifiquement certaines catégories de travailleurs, notamment les plus âgés (cinquante-cinq ans et plus), devenant progressivement dépendants du système de l'AI. L'augmentation de ces rentes n'apparaît donc pas comme une dérive individuelle, mais plutôt comme le symptôme d'une crise plus large du marché du travail. En somme, on observe que la "crise de l'AI" dépeinte par les médias dans les années 1990 ne repose pas seulement sur une question de déficit financier, mais qu'elle est devenue un révélateur des mutations sociales et économiques où se croisent des enjeux de reconnaissance sociale, de justice économique et d'éthique autour de la question de la solidarité. L'AI semble en tout cas être progressivement

<footnote n="20">²⁰ « Ce chômage qui crée artificiellement des invalides », l'Hebdo, 03 mars 1994</footnote>

<footnote n="21">²¹ « L'État social ruine la Suisse », L'Hebdo, 3 février 1994, p.16</footnote>
utilisée comme porte de sortie pour gérer les défaillances du marché de l'emploi, plutôt que pour soutenir des bénéficiaires présentant une invalidité avérée à long ou à moyen terme.

## Un projet social en chute libre

A la fin de l'année 1996, l'AI enregistre un déficit de 1,6 milliard de francs (Message du Conseil fédéral concernant la 4e révision de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, 21 février 2001), illustrant ainsi les tensions entre les impératifs financiers du système assurantiel et la prise en considération des besoins des bénéficiaires. Les préoccupations économiques prévalent sur les aspects médicaux, notamment en ce qui concerne l'augmentation des rentes AI (majoritairement attribuées pour des causes psychiques). Mais pourquoi ce système social éprouve-t-il tant de difficultés à s'autoréguler ?

Dans la presse, les avis diffèrent pour expliquer les dysfonctionnements perçus du système de l'AI à la fin des années 1990. Guy-Olivier Segond (membre du parti radical genevois<fnref n="22" />) relativise l'augmentation des rentes à Genève en soulignant que cette évolution est moins due à une détérioration de la santé mentale de la population qu'à un contexte économique difficile (avec notamment le chômage de longue durée)<fnref n="23" />. Il défend ainsi une lecture socio-économique plutôt que strictement médicale de la hausse des demandes de rentes à l'AI. Jean-Pierre Fragnière, docteur en sciences sociales, nuance quant à lui ces constats en affirmant que l'augmentation des coûts sociaux reflète avant tout les progrès des politiques publiques tels que l'intégration des personnes en situation de handicap dans la société, l'allongement de l'espérance de vie ou encore la participation croissante des femmes au marché du travail<fnref n="24" />. Ces évolutions structurelles auraient selon lui imposé une transformation inévitable de la sécurité sociale suisse. Ajouté à cela, un nouveau phénomène est observé auprès de l'AI, qui accueille de plus en plus de jeunes adultes de 20 ans. Ce phénomène inquiète le corps médical, qui met en garde le système de sécurité social quant aux risques de médicaliser des situations dont les origines seraient avant tout d'ordre socio-économique (tels que notamment les effets du chômage ou de la précarité sur le bien-être des jeunes générations). Rappelons que les mouvements réformateurs qui ont réclamé une assurance telle que l'AI à la fin du XIXe siècle provenaient essentiellement des classes ouvrières, ce qui traduisait un besoin de soutien initialement dirigé plutôt vers les accidentés du travail et non pas vers les jeunes adultes qui sortent de formation. Le corps médical redoute donc une médicalisation excessive de problèmes liés au marché du travail (soit, le fait de transformer en pathologies individuelles ce qui relèverait en réalité de déséquilibres sociaux ou économiques plus larges).

Les discours politiques à la fin des années 1990 mettent l'accent sur le chômage des personnes de plus de cinquante-cinq ans, considéré comme une menace pour la viabilité économique du système. En parallèle, le corps médical s'alarme davantage de l'augmentation du nombre de jeunes inscrits à l'AI, soulignant ainsi une divergence d'interprétation des enjeux.

<footnote n="22">²² Le Parti radical genevois était la branche du Parti radical-démocratique (PRD) dans le canton de Genève jusqu'en 2009, année où il a fusionné avec le Parti libéral genevois pour former ensemble la section genevoise du nouveau Parti libéral-radical (PLR), (PLR, Genève, s.d.).</footnote>

<footnote n="23">²³ « Assurance invalidité : nouveau directeur », Tribune de Genève, 02 septembre 1997</footnote>

<footnote n="24">²⁴ « Les assurances sociales entre l'Apocalypse et une nouvelle solidarité », Tribune de Genève, 14 avril 1997</footnote>
Cette tension révèle un décalage entre deux logiques : l'une, économique et législative, focalisée sur la gestion des ressources ; l'autre, médicale, focalisée sur les parcours de vie. Or, l'AI se situe précisément à l'intersection de ces deux dimensions, nécessitant une collaboration entre les sphères législative et médicale. L'enjeu est donc double, car il faut pouvoir préserver l'équilibre financier du système assurantiel tout en garantissant un accompagnement adapté aux réalités vécues par les assurés. Mais comment y parvenir ?

## Proposition d'une 4ᵉ révision de l'AI (1997-1999)

L'urgence économique à l'issue de la période de crise financière des années 1990 pousse le Conseil fédéral à chercher principalement l'assainissement des assurances sociales, en prélevant notamment des ressources sur les revenus des citoyens ou en couplant les assurances sociales (soit, l'assurance maternité, les APG militaires et l'AI). Les cas de maladies psychiques répertoriés à l'AI restent donc majoritairement expliqués par la croissance du chômage, générant des groupes de personnes vulnérables et considérées comme étant hors des normes sociales<fnref n="25" />.

Ajouté à ces mesures immédiates, le Conseil fédéral amorce en 1997 le projet d'une 4e révision de l'AI, en proposant dans un message officiel des mesures urgentes destinées à assainir les finances du système<fnref n="26" />. Il y est notamment question de transférer des capitaux du Fonds de compensation des APG vers l'AI, de supprimer certaines prestations comme les rentes complémentaires ou les quarts de rente et de revoir la définition même de l'invalidité afin de maîtriser les coûts (Message du Conseil fédéral concernant la 4ᵉ révision de la loi fédérale sur l'assurance invalidité, 21 février 2001). En parallèle, des annonces relayées dans la presse (plus précisément dans l'Hebdo), préparent le peuple à d'éventuelles coupes dans les prestations de l'assurance, telles que la suppression des rentes pour les conjoints d'invalides<fnref n="27" />. En attendant la mise en œuvre de la 4e révision de l'AI, la seule mesure immédiatement adoptée par les Chambres fédérales est le transfert de 2,2 milliards de francs de dettes de l'AI vers le Fonds des APG dès le mois de janvier 1998, afin de soulager temporairement la situation financière du système de sécurité sociale (Message du Conseil fédéral concernant la 4ᵉ révision de la loi fédérale sur l'assurance invalidité, 21 février 2001).

## La suppression du quart de rente

Si la majorité des mesures proposées par le Conseil fédéral dès 1997 en vue d'une 4ᵉ révision de l'AI n'a pas suscité de débats particulièrement houleux dans la presse, la suppression du quart de rente a en revanche entraîné de vives tensions politiques en 1998²⁸.

<footnote n="25">²⁵ « L'État social ruine la Suisse », L'Hebdo, 3 février 1994 ; « Ce chômage qui crée artificiellement des invalides », l'Hebdo, 03 mars 1994 ; « Quand les allocations dissuadent de travailler », l'Hebdo, 09 juin 1994 ; « Solidarité barbichette », l'Hebdo, 24 octobre 1996</footnote>

<footnote n="26">²⁶ « Les sacrifices qui nous attendent », l'Hebdo, 19 mars 1998</footnote>

<footnote n="27">²⁷ Ibid.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ « L'assurance invalidité resserre les cordons de la bourse », Tribune de Genève, 18 juillet 1998 ; « Les invalides plantent une épine dans le pied de Ruth Dreifuss », Tribune de Genève, 15 octobre 1998</footnote>
Les partis radicaux et certains démocrates-chrétiens soutiennent quant à eux la suppression du quart de rente Al, en argumentant que peu de pays européens possèdent un tel système<fnref n="29" />. Ils justifient donc cette position en invoquant la nécessité de s'aligner sur les pratiques européennes ; un argument qui repose sur l'idée que la Suisse devrait se conformer à une norme plus internationale en matière de sécurité sociale. La gauche, appuyée par le corps médical et l'organisation faîtière Pro Infirmis, estime que les économies attendues de cette mesure restrictive sont illusaires. (Selon la faîtière, les médecins pourraient simplement compenser la suppression de cette prestation en attribuant davantage de demi-rentes à leurs patients)<fnref n="30" />. Le mécontentement des partis politique de gauche s'explique également par la peur que cette mesure ne réduise encore plus les opportunités de réinsertion professionnelle pour les personnes dites handicapées, car un assuré pourrait préférer renoncer à un emploi pour ne pas perdre subitement sa demi-rente en raison d'une légère augmentation de salaire. Paradoxalement, malgré le fait que les partis politiques de gauche défendent les droits des personnes en situation de handicap, on retrouve dans cette logique l'idée que plus les personnes sont dépendantes du soutien assurantiel, plus elles risquent de se démotiver à prendre en main leur propre situation. Cette logique tend à individualiser la responsabilité de l'état de santé des personnes et rejoint en ce sens les préoccupations des partis politiques de droite, qui critiquent l'oisiveté des bénéficiaires de l'AI dont les causes d'invalidité sont invisibles.

On observe que les restrictions annoncées dans le cadre de la 4ᵉ révision de l'assurance (et tout particulièrement la suppression du quart de rente) vont à l'encontre des finalités de l'AI car au lieu de favoriser le retour à l'emploi des personnes en situation de vulnérabilité, ces mesures risquent au contraire de renforcer leur exclusion du marché du travail. La gauche exprime également des doutes quant aux économies annoncées, argumentant que les coûts des prestations complémentaires (PC), financées par les cantons, augmenteraient de huit millions de francs. Ajouté à cela, le coût pour l'AI de l'exportation des quarts de rente (vers l'étranger) serait relativement faible, estimé à environ sept millions de francs par an, ce qui limite la portée de cette mesure restrictive. Dans la même logique, le conseiller national Didier Berberat critique la suppression du quart de rente, la jugeant inefficace sur le plan économique et la considérant comme un risque de « démantèlement des assurances sociales »<fnref n="31" />.

Actuellement, quelques 4'000 handicapés bénéficient du quart de rente. Pour l'Association suisse des paraplégiques et l'Association suisse des invalides, sa suppression est une trahison du but de l'AI qui est une aide à l'intégration dans le monde du travail. Elles jugent aussi complètement factices les économies de 8 à 12 millions de francs qui sont avancées. Soit la personne concernée sera placée dans une autre catégorie, soit elle recourra à l'aide sociale et on se trouvera face à un simple transfert de charges, notent-elles<fnref n="32" />.

L'argument selon lequel cette mesure pourrait freiner l'insertion professionnelle des personnes dites handicapées s'efforce de recentrer le débat sur les objectifs fondamentaux

<footnote n="29">²⁹ « Les futurs invalides devront se passer du quart de rente », Tribune de Genève, 18 décembre 1997</footnote>

<footnote n="30">³⁰ « Pas question de supprimer le quart de rente d'invalidité », Tribune de Genève, 19 juin 1998</footnote>

<footnote n="31">³¹ « Les invalides plantent une épine dans le pied de Ruth Dreifuss », Tribune de Genève, 15 octobre 1998, s.p.</footnote>

<footnote n="32">³² Ibid., Tribune de Genève, 15 octobre 1998, s.p.</footnote>
de l'AI. Rappelons que, depuis son instauration en 1960, l'AI vise avant tout à soutenir les personnes handicapées dans leur parcours vers l'emploi. L'objectif n'était initialement pas de maintenir ces individus dans une situation de dépendance, mais de les accompagner (activement) vers une autonomie professionnelle. Dans ce contexte, la suppression du quart de rente soulève effectivement des préoccupations majeures, car cette mesure pourrait renforcer la ségrégation des personnes handicapées en les cantonnant dans des emplois précaires ou en les excluant carrément du marché du travail ordinaire.

Finalement, le Conseil national vote en faveur de l'ensemble des mesures restrictives englobant le projet de 4ᵉ révision de l'AI le 24 juin 1998, rejoignant ainsi la position du Conseil des États<fnref n="33" />. La suppression du quart de rente qui, comme nous l'avons vu, est loin de rassembler les partis politiques de gauche et de droite, ouvre la voie à un référendum proposé par le conseiller national Marc Suter<fnref n="34" />. Le parti socialiste (PS) et les Verts ont l'intention de soutenir ce référendum, tandis que le parti démocrate-chrétien (PDC) défend l'ensemble des termes de cette révision, les jugeant raisonnables compte tenu de la situation financière de l'assurance en 1998. Le 14 octobre 1998, les associations représentant les personnes en situation de handicap, qui ont également initié le référendum contre la révision de la loi LAI, remettent environ 78'000 signatures à la Chancellerie fédérale<fnref n="35" />. La 4ᵉ révision de l'AI, soumise aux votations populaires en juin 1999, débouche finalement sur un refus du peuple (Message du Conseil fédéral concernant la 4ᵉ révision de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, 21 février 2001). La majorité des votants se sont positionnés défavorablement devant la proposition de supprimer les quarts de rente, adoptant ainsi la position défendue par les partis politiques de gauche (Message du Conseil fédéral concernant la 4ᵉ révision de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, 21 février 2001). Ce vote constitue non seulement un acte politique, mais aussi un moment de définition collective des priorités en matière de solidarité et de protection des personnes en situation de vulnérabilité, car il souligne l'incohérence perçue par le peuple entre la logique financière exposée par l'Etat et les principes de justice sociale. En ce sens, ce refus du peuple semble avant tout traduire une volonté citoyenne de défendre la dignité et les droits d'accès aux prestations des personnes en situation de vulnérabilité.

A la suite de ces résultats, le 15 juillet 1999, le Conseil fédéral annonce sa décision de réduire la durée d'indemnisation des chômeurs afin de les encourager à retrouver rapidement un emploi<fnref n="36" />. Passant de 520 à 260 jours d'indemnités, cette mesure est censée réduire les nouvelles demandes de rentes AI et, par conséquent, diminuer le coût social généré par le chômage, en attendant l'instauration d'une prochaine 4ᵉ révision de l'AI. Cette mesure recentre (encore une fois) le débat sur la responsabilité individuelle des chômeurs et des bénéficiaires de l'AI, en leur imposant une forte pression pour quitter le système d'assistance et retrouver un emploi. Par ailleurs, les débats autour des coûts sociaux et des critères d'invalidité posent la question plus large de l'engagement de la société envers ses membres les plus vulnérables. Ainsi, la 4ᵉ révision de l'AI (bien qu'inaboutie en 1999) a ouvert la voie à des réflexions sur l'avenir de l'Etat social suisse et sur l'équilibre à trouver entre rigueur budgétaire et solidarité. Elle souligne également les défis croissants liés à la prise en charge des maladies psychiques

<footnote n="33">³³ « Invalidité : la mort du quart de rente », Tribune de Genève, 25 juin 1998</footnote>

<footnote n="34">³⁴ « Les Chambres achèvent leur session. Deux référendums attendent le peuple », Tribune de Genève, 27 juin 1998</footnote>

<footnote n="35">³⁵ « Les invalides plantent une épine dans le pied de Ruth Dreifuss », Tribune de Genève, 15 octobre 1998</footnote>

<footnote n="36">³⁶ « Ce que Couchepin ne veut pas entendre », l'Hebdo, 29 juillet 1999</footnote>
dans un contexte de précarisation économique lié à la crise financière du début des années 1990. Plus que tout, elle montre que la population suisse reste attachée à l'AI (en tant qu'assurance de soutien) et se défie des solutions parlementaires uniquement fondées sur des critères budgétaires.

## Trouver un coupable pour sauver l'AI ?

Étant donné que ce système social ne semble pas fonctionner pleinement comme prévu et que les solutions proposées (globalement axées sur des ajustements comptables) ne parviennent pas à réunir tous les partis politiques (ni le corps médical), une interrogation sur les responsabilités émerge. Ainsi, les services de la Confédération mettent en cause l'économie et les employeurs, les accusant de licenciements abusifs<fnref n="37" />. En réaction, l'économie pointe du doigt les médecins, soupçonnés de soumettre trop facilement leurs patients à l'AI, tandis que la Confédération attribue la responsabilité à une société fragilisée : « Il existe aujourd'hui une tendance plus forte qu'autrefois à considérer les affections psychiques comme invalidantes »<fnref n="38" />. Ce climat d'incertitude et de renvoi de responsabilités est alimenté par la situation financière préoccupante de l'assurance. De plus, à mesure que les demandes de rentes pour motifs psychiques augmentent au cours des années 1990, l'attention médiatique se recentre de plus en plus sur cette catégorie spécifique d'assurés.

Les maladies psychiques commencent à être reconnues comme ayant un impact réel sur la capacité d'une personne à travailler et à participer pleinement à la société, ce qui reflète un changement positif, puisque les troubles psychiques sont désormais considérés comme des affections aussi sérieuses que les maladies physiques (ce qui devrait en soi permettre de mieux comprendre et de mieux prendre en charge les individus concernés, un point essentiel dans une perspective de santé publique). Cependant, cette reconnaissance des maux invisibles semble avoir des effets controversés. Si elle est censée permettre de favoriser une meilleure protection sociale et un accès plus juste aux prestations d'invalidité, il n'en est pas moins vrai que cette évolution nourrit le débat sur la médicalisation croissante des troubles psychiques tout en soulevant les préoccupations quant aux risques de diagnostiquer à l'excès certaines affections invisibles et, par conséquent, de recourir à une utilisation inappropriée des dispositifs d'invalidité. Les publications de la presse tout public accentuent cet enjeu en recentrant le débat sur les coûts associés à ces nouvelles formes d'invalidité, ce qui semble en faire petit à petit un sujet de préoccupation politique majeur.

Cette centration se traduit par une stigmatisation des bénéficiaires de l'AI pour cause de maladies psychiques, étant tour à tour qualifiés de "marginaux"<fnref n="39" />, "d'assistés"<fnref n="40" />, de "handicapés"<fnref n="41" />, ou encore de "resquilleurs"<fnref n="42" /> dans les articles de l'Hebdo entre 1994 et 1996. Les représentations médiatiques, en recourant à des termes aussi fortement connotés, témoignent d'une tendance à individualiser les responsabilités : les bénéficiaires de l'AI sont

<footnote n="37">³⁷ « Ce chômage qui crée artificiellement des invalides », l'Hebdo, 03 mars 1994</footnote>

<footnote n="38">³⁸ Ibid., p.17</footnote>

<footnote n="39">³⁹ Ibid., p.17</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ « Quand les allocations dissuadent de travailler », l'Hebdo, 09 juin 1994, p.41</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ « Solidarité barbichette », l'Hebdo, 24 octobre 1996, p.46</footnote>

<footnote n="42">⁴² « L'État social ruine la Suisse », l'Hebdo, 3 février 1994, p.19</footnote>
présentés comme les principaux fautifs, reléguant au second plan les failles du système lui-même. C'est d'ailleurs cette focalisation sur les individus, plutôt que sur les défaillances structurelles du système politico-économique et assurantiel, qui avait déjà été critiquée par les analystes et par le corps médical en 1994⁴³.

## Enjeux médicaux et nouvelles rentes AI (1997-2000)

En fin d'année 1997, le déficit de l'AI se monte à 2,2 milliards de francs et le taux de chômage reste considérablement élevé (Message du Conseil fédéral concernant la 4ᵉ révision de la loi fédérale sur l'assurance-validité, 21 février 2001). Face à l'augmentation des coûts, la presse grand public commence à mettre de plus en plus souvent l'accent sur le lien entre déficit financier et enjeux médicaux. La Tribune de Genève illustre bien cette tendance avec de nombreuses analyses publiées à la fin des années 1990.

En janvier 1997, un article est publié, faisant pour la première fois dans l'Hebdo allusion au « syndrome douloureux somatoforme persistant », cause d'une part importante des nouvelles rentes AI pour causes de maladies psychiques, à laquelle les médecins ne trouveraient aucune explication physiologique<fnref n="44" />. D'après certains médecins, ce nouveau trouble aurait un lien de causalité avec l'hygiène professionnelle des personnes affectées : « il peut s'agir d'un déclassement hiérarchique, d'une frustration, d'un stress mal assumé ou encore d'un conflit avec un collègue ou un supérieur »<fnref n="45" />. D'après l'Hebdo, ce nouveau trouble attesterait du lien de causalité entre les mauvaises conditions en emploi, le taux de chômage encore élevé et l'arrivée de nouvelles maladies psychiques.

Relatant l'opinion du corps médical, l'Hebdo suggère d'ailleurs que les assurances sociales offrent une meilleure couverture des affections psychiques qu'auparavant, ce qui pourrait expliquer la croissance du nombre de bénéficiaires de rentes AI, plutôt que d'affirmer que le chômage exerce une influence directe sur la santé des individus. La Tribune de Genève, quant à elle, semble plus catégorique, en publiant des articles chiffrés dénonçant l'augmentation "alarmante" des cas d'invalidité liés aux lombalgies dans les pays industrialisés, notamment en Suisse<fnref n="46" />. Le quotidien affirme qu'entre 1982 et 1996, les rentes d'invalidité pour ce motif ont quadruplé, justifiant la nécessité d'intervenir pour rééquilibrer la balance du système assurantiel ; une tâche qui selon la presse relève de la responsabilité des médecins. Ces éléments montrent que la Tribune de Genève, plus populiste que l'Hebdo, s'efforce de trouver un coupable pour expliquer les dysfonctionnements du système de sécurité sociale, alors que l'Hebdo adopte une posture davantage axée sur la solidarité, affirmant son importance indépendamment des coûts que le système de sécurité sociale coûte à l'Etat.

Sur ces constats, la Fédération des médecins suisses (FMH) réagit en lançant une campagne de sensibilisation pour aider les médecins généralistes à prévenir ces cas : il leur

<footnote n="43">⁴³ « Ce chômage qui crée artificiellement des invalides », l'Hebdo, 03 mars 1994</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ « Le nouveau mal des suisses », l'Hebdo, 30 janvier 1997, p.13</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ « Le nouveau mal des suisses », l'Hebdo, 30 janvier 1997, p.14</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ « Le mal de dos n'est pas forcément chronique », Tribune de Genève, 10 décembre 1997</footnote>
est recommandé d'éviter la surmédicalisation et d'encourager les patients à reprendre rapidement une activité car, selon la FMH, l'inactivité agirait comme facteur aggravant la douleur. La consigne adressée aux médecins est claire : éviter la "surmédicalisation inutile" qui, au lieu de soulager le patient, risque de provoquer de l'anxiété et d'aggraver la situation. Le message adressé aux patients est lui aussi très simple : ils sont encouragés à reprendre le travail rapidement, malgré la présence de douleurs, plutôt que d'attendre leur disparition totale. Cette focalisation sur le coût social de l'invalidité met en avant une logique économique qui semble avoir également dominé le débat sur la santé publique à la fin des années 1990. Plus encore, les articles de la Tribune de Genève expriment que la hausse des cas d'invalidité pour causes de maladies psychiques est principalement due à une fragilisation de la population concernée, soutenue par un corps médical trop laxiste, voire par une mauvaise volonté des patients à retourner au travail :

> Mais pourquoi cette épidémie ? On sait que la crise économique et le chômage favorisent l'apparition de maux divers, physiques et psychiques. Mais dans le cas des lombalgies, dont la recrudescence a déjà été observée en période de plein emploi, c'est davantage la relation avec les maux de dos qui a changé, aussi bien de la part des patients que des médecins et des assurances (en Suède, une étude a montré que les cas de lombalgies chez les femmes enceintes ont pris l'ascenseur à partir du moment où les assurances se sont mises à payer des indemnités pour mal de dos)<fnref n="47" />.

Les articles de la Tribune de Genève suggèrent que le système de soutien social aurait pu, involontairement, encourager certains individus à prolonger ou exagérer leurs symptômes, rejoignant ainsi le discours politique appelant à une répression des "faux invalides". Cette interprétation laisse supposer que les patients exploitent les prestations sociales, plutôt que de reconnaître la complexité des facteurs psychosociaux et médicaux en jeu.

Il est particulièrement significatif de voir un tel discours apparaître dans la presse tout public peu avant que le Conseil des États ne décide de supprimer les quarts de rente AI pour les nouveaux bénéficiaires<fnref n="48" />, ce qui souligne une possible instrumentalisation du débat pour légitimer des réformes restrictives de l'AI. Le trouble douloureux somatoforme n'a d'ailleurs rapidement plus été le seul mal invisible soupçonné d'être utilisé de manière abusive par certains bénéficiaires de l'AI en quête d'une rente. D'autres affections d'origine psychosomatique font leur apparition dans les débats médicaux et sociétaux des années 1990, alimentant ainsi les inquiétudes des assurances sociales et des politiques. Parmi elles, la fibromyalgie s'impose comme un cas emblématique<fnref n="49" />. Ce syndrome, caractérisé par des douleurs chroniques et diffuses, a pourtant été officiellement reconnu par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) en 1992. La Tribune de Genève rapporte que cette affection reste mal comprise et peu prise au sérieux par une partie du corps médical ; elle touche pourtant entre 2% et 4% de la population helvétique, dont seules 8% des personnes concernées bénéficient de l'AI.

En 1999, l'accès aux prestations de l'AI pour les personnes atteintes de fibromyalgie est rare, une situation due à la difficulté de confirmer le diagnostic qui repose sur une

<footnote n="47">⁴⁷ « Le mal de dos n'est pas forcément chronique », Tribune de Genève, 10 décembre 1997, s.p.</footnote>

<footnote n="48">⁴⁸ « Les futurs invalides devront se passer du quart de rente », Tribune de Genève, 18 décembre 1997</footnote>

<footnote n="49">⁴⁹ « Maladie méconnue, la fibromyalgie fait souffrir des milliers de Genevois », Tribune de Genève, 11 octobre 1999</footnote>
constellation de symptômes et sur l'élimination d'autres pathologies, et non sur des indicateurs médicaux précis<fnref n="50" />. La Tribune de Genève souligne la responsabilité du corps médical dans cette situation, déplorant que le scepticisme des médecins (souvent alimenté par l'absence de preuves tangibles de la maladie), laisse de nombreux malades dans une profonde détresse face à des douleurs invalidantes que la science peine à expliquer. Certains médecins, septiques, parleraient même de « sinistrose » pour insinuer une simulation des douleurs, malgré une reconnaissance du trouble somatoforme douloureux dans la Classification Internationale des Maladies (CIM)<fnref n="51" />. Ce positionnement ambivalent illustre bien la manière erratique dont les débats sur l'invalidité sont transmis dans la presse romande. D'un côté, la Tribune de Genève présente les critiques faites par les politiques sur les abus supposés des bénéficiaires de l'AI (alimentant une vision méfiante et moralisatrice du système (pp.39-40)); de l'autre côté, elle déplore l'inertie du corps médical et l'insuffisance des diagnostics posés pour des pathologies telles que la fibromyalgie (accusant une forme de déni médico-institutionnel de la souffrance). Cette oscillation entre suspicion de fraude et compassion à l'égard des bénéficiaires de l'AI témoigne des difficultés à penser l'invalidité en dehors d'une analyse biomédicale, laissant de ce fait peu de place aux approches sociales et subjectives du handicap et de la maladie.

## Fraudeurs : une menace pour le système de sécurité sociale ?

Bien que la fin des années 1990 ait introduit une redéfinition plus stricte de l'invalidité, une inquiétude croissante au sujet des fraudes à l'assurance s'immisce de plus en plus fortement dans les discours médiatiques. Entre 1997 et 2002, de nombreux articles de l'Hebdo mettent en évidence ces fraudes, soulignant ainsi le contraste entre les réformes législatives visant à renforcer le système et les dérives observées dans la gestion de l'AI<fnref n="52" />.

Ces dénonciations d'abus et de fraudes à l'assurance établies par la presse tout public vont d'ailleurs donner de l'ampleur aux projets présentés par l'UDC : lors d'un congrès à Altdorf en mars 2000, l'UDC présente un programme de politique sociale visant à garantir le financement à long terme du système social suisse<fnref n="53" />. Outre les diverses mesures proposées par le parti politique, celle qui nous intéresse plus particulièrement dans le cadre de ce mémoire est l'engagement de l'UDC pour lutter activement contre les abus présumés dans le système des assurances sociales, prétextant d'une situation où les interventions et les prestations sociales de l'État dépassent ce qui est jugé nécessaire ou efficace pour le bien-être de la population. Selon le parti, cette approche aurait affaibli le sens de la « responsabilité individuelle » des bénéficiaires, car ils auraient moins été traités comme des acteurs autonomes et plus comme des objets d'un système administratif. Lors de ce congrès, l'UDC affirme d'ailleurs que sans soutien suffisant de la part du Parlement pour réduire les fraudes à l'assurance, le parti projette de soumettre une initiative populaire dans un délai de deux ans et demi, affirmant sa détermination à lutter contre la fraude à l'assurance. Par ailleurs, L'UDC ne se limite pas à dénoncer les abus à l'assurance, mais va plus loin en affirmant en mai 2000

<footnote n="50">⁵⁰ Ibid.</footnote>

<footnote n="51">⁵¹ « Déracinement certains migrants en font une maladie », Tribune de Genève, 13 novembre 2000</footnote>

<footnote n="52">⁵² « Saisie record avant Paléo », l'Hebdo, 24 juillet 1997 ; « Autogoal », l'Hebdo, 14 mai 1998 ; « Addiction : Le jeu qui tue », l'Hebdo, 18 avril 2002</footnote>

<footnote n="53">⁵³ « L'UDC à l'assaut du social », Tribune de Genève, 06 mars 2000</footnote>
que « Les fortes différences entre les proportions de rentiers AI dans les cantons confirment que les abus sont plus manifestes dans certaines régions de la Suisse »<fnref n="54" />. L'UDC affirme un souhait de voir se mettre en place des politiques répressives et uniformisées contre la fraude dans l'ensemble du pays.

Le positionnement de l'UDC s'inscrit en rupture avec les fondements de l'AI et, plus largement, de l'Etat social. Rappelons qu'à l'origine, les assurances sociales ont été conçues comme une réponse collective à la vulnérabilité individuelle, dans une logique de solidarité. Plus encore, elles marquent le passage d'une conception morale de la vulnérabilité à une reconnaissance de ses causes structurelles, engageant la responsabilité du collectif et donc, de l'Etat. En focalisant le débat sur la fraude, l'UDC réactive une logique moralisante (et stigmatisante) qui tend à faire des bénéficiaires les seuls responsables de leur état, le reléguant à un échec personnel plutôt qu'à une condition sociale à laquelle la collectivité devrait répondre. En outre, l'UDC affirme une vision passéiste (voire moyenâgeuse) de la vulnérabilité. Plus que cela, l'UDC ne se contente pas d'affirmer son point de vue ; il appelle les citoyens à adopter cette lecture moraliste de l'invalidité en affirmant que l'aide accordée aux personnes invalides est un privilège injustifié (et disproportionné) qui dépasse les limites du raisonnable au regard des besoins collectifs. De plus, l'UDC affirme que le soutien accordé aux bénéficiaires de l'AI dont les causes d'invalidité sont invisibles se fait au détriment du bien-être général de la population. L'UDC implique donc directement les citoyens en leur faisant comprendre qu'ils seraient injustement mis à contribution pour financer les prestations versées à des personnes qui, selon le parti, ne le méritent pas, exagèrent leur condition et profitent du système.

Un mois après ces publications (en juin 2000), la Tribune de Genève publie un article indiquant que le Conseil fédéral relance la réforme de l'AI avec une nouvelle mouture de la 4ᵉ révision de l'AI<fnref n="55" />. Cette initiative intervient après l'échec de la première tentative en 1999 qui, rappelons-le, avait été rejetée par le peuple, en grande partie en raison de la suppression du quart de rente. Les médias évoquent des chiffres préoccupants qui soulignent l'urgence de la situation : une dette accumulée de 1,5 milliard de francs en dix ans et un déficit annuel de 800 millions de francs pour l'année 1999, rendant le système assurantiel non viable à long terme. La nouvelle mouture de la 4ᵉ révision vise donc en priorité à assurer un financement plus durable de l'AI. Ajouté à cela, les articles de la Tribune de Genève soulignent également que le nombre de bénéficiaires de l'AI continue de croître à un rythme d'environ 4% par an. On observe donc que la Tribune de Genève donne l'impression de soutenir cette révision de l'assurance.

En réponse à ces problématiques, la nouvelle proposition d'une 4ᵉ révision de l'AI maintiendrait donc le quart de rente tout en supprimant la rente complémentaire destinée aux conjoints actifs des invalides, permettant ainsi une économie estimée à 231 millions de francs par an. De plus, la suppression des rentes pour cas pénibles (attribuées aux personnes en situation de précarité économique) est également prévue. En contrepartie, le projet prévoit un élargissement de l'accès aux prestations complémentaires (PC) ainsi que l'introduction d'une nouvelle allocation d'assistance (d'un montant de 400 à 1'600 francs par mois) visant à renforcer l'autonomie des personnes dites handicapées. Enfin, le projet intègrerait des

<footnote n="54">⁵⁴ « L'UDC bat en retraite et retire son brûlot », Tribune de Genève, 09 mai 2000, s.p.</footnote>

<footnote n="55">⁵⁵ « Berne rend sa copie corrigée sur l'AI », Tribune de Genève, 29 juin 2000</footnote>
mécanismes de contrôle renforcés « pour mieux surveiller les coûts »<fnref n="56" />, répondant ainsi à la nécessité de rationaliser les dépenses tout en soutenant les bénéficiaires de l'AI.

Le fait que la réforme ne mette pas l'accent sur la répression des fraudes, mais plutôt sur des mécanismes plus nuancés de gestion des inégalités et des dépenses montre une divergence claire avec la posture de l'UDC, qui tend quant à lui à focaliser davantage le débat sur des problèmes de fraude plutôt que sur les réalités des assurés. Il n'en demeure pas moins que la pression financière entourant la 4ᵉ révision de l'AI constitue un terrain fertile pour les partis extrémistes tels que l'UDC, qui en profitent pour renforcer leur rhétorique axée sur la lutte contre la fraude.

En février 2001, le Conseil fédéral publie un message confirmant les clauses de la 4ᵉ révision de l'AI dans son ensemble, qui seront soumises aux votations populaires en mars 2003 (Message du Conseil fédéral concernant la 4ᵉ révision de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, 21 février 2001). Le financement de l'assurance est la priorité<fnref n="57" />. Les Chambres fédérales proposent d'une part, de retirer des fonds de l'AVS dans le cadre de sa 11ᵉme révision en prélevant un pourcentage supplémentaire de 1% sur la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) dès 2004 et d'autre part, un nouveau transfert du Fond de compensation des APG à l'AI s'élevant à 1,5 milliard de francs dès 2003 (Message du Conseil fédéral concernant la 4ᵉ révision de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, 21 février 2001), contribuant ainsi à combler la dette accumulée de 1,5 milliard de francs sur dix ans et à stabiliser les déficits annuels (qui compromettent la viabilité à long terme de l'assurance)<fnref n="58" />. Le Conseil fédéral prévoit une réduction progressive du taux de TVA une fois les finances de l'AI assainies.

En parallèle, le Conseil national a accepté un nouvel échelonnement des rentes AI de base, introduisant une nouvelle catégorie de « trois quarts de rente » pour certains bénéficiaires. Afin d'uniformiser la gestion de l'AI et d'harmoniser les critères d'invalidité tout en centralisant le contrôle des dossiers et en maintenant la compétence des offices cantonaux AI, la Confédération souhaite instaurer des services médicaux régionaux (SMR) qui (sous le contrôle de l'OFAS), seront responsables des décisions médicales relatives aux prestations et qui superviseront les offices cantonaux AI. On peut raisonnablement supposer que cette mesure est un effet des polémiques apparues dès les années 1990, concernant la responsabilité attribuée au corps médical dans l'augmentation des rentes liées aux maladies psychiques (et potentiellement des disparités cantonales dénoncées par l'UDC en matière de fraude à l'assurance). Les SMR permettent à l'assurance de centraliser son pouvoir décisionnel médical (en sélectionnant les médecins qui réaliseront les expertises tout en réduisant d'éventuelles disparités cantonales) et de rétablir la légitimité de l'AI en montrant à la société que des mécanismes de contrôle plus minutieux sont mis en place pour prévenir les abus.

La 4ᵉ révision de l'AI est acceptée par le peuple et adoptée en mars 2003⁵⁹. Grâce aux mesures de financement reposant sur la 11ᵉme révision de l'AVS et le transfert des fonds des APG, ainsi que les mesures proposées pour la 4ᵉ révision de la loi LAI, le Conseil fédéral

<footnote n="56">⁵⁶ Ibid., s.p.</footnote>

<footnote n="57">⁵⁷ « Berne propose de simplifier l'AI et... d'économiser », Tribune de Genève, 22 février 2001 ; « Le National veut augmenter la TVA pour sauver l'assurance invalidité », Tribune de Genève, 14 décembre 2001</footnote>

<footnote n="58">⁵⁸ Ibid.</footnote>

<footnote n="59">⁵⁹ « L'euthanasie active divise les élus genevois », Tribune de Genève, 27 décembre 2001</footnote>
estime couvrir les déficits de l'AI en 2008 (Message du Conseil fédéral concernant la 4ᵉ révision de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, 21 février 2001).

On peut conclure que la question des fraudes a servi de levier politique (tout particulièrement pour l'UDC) afin de justifier un durcissement du système de l'AI. Toutefois, les réformes adoptées, bien qu'influencées par ce discours, ont finalement opté pour des ajustements plus équilibrés visant à mieux maîtriser les coûts tout en maintenant un "certain niveau de soutien" aux bénéficiaires. Néanmoins, la question des abus (notamment à travers la figure du « faux invalide ») ne quittera pas les débats relatifs à l'AI par la suite (tant dans les discours politiques que dans les représentations médiatiques) et seront également associés aux débats relatifs au chômage, comme nous allons le voir. On peut néanmoins observer que la mise en cause croissante des responsabilités de divers acteurs (qu'il s'agisse du corps médical, des bénéficiaires de l'AI, des chômeurs ou encore des dysfonctionnements du marché de l'emploi) a contribué à façonner une opinion publique favorable à la 4ᵉ révision de l'AI (alors que le peuple avait refusé la première mouture de cette révision en juin 1999⁶⁰). Cela suggère que la récurrence des discours médiatiques présentant les dysfonctionnements de l'AI a participé à forger un consensus autour de la nécessité de réformer le système de l'AI (ce qui suggère que la presse a une part de responsabilité dans la construction d'une image stigmatisante associée aux maladies psychiques, telle qu'elle transparaît à travers les restrictions introduites par cette 4ᵉ révision).

## Le chômage, l'AI et les défis de la réinsertion :

Les revendications de l'UDC contre les fraudeurs à l'assurance ont entouré les clauses de la 4ᵉ révision de l'AI, prolongeant celles des années 1990, où la majorité des partis politiques estimaient que les nouvelles demandes de rentes AI pour des maladies psychiques provenaient principalement de « chômeurs de longue durée »<fnref n="61" />. La corrélation entre chômage de longue durée et demandes de rentes AI pour cause de maladies psychiques est d'ailleurs très clairement présentée comme une évidence dans les articles de presse, laissant peu de place au doute ou à l'exploration d'autres causes potentielles qui susciterait une augmentation annuelle constante de rentiers AI dans cette catégorie<fnref n="62" />. Cette évidence, présentée par la presse romande, soulève des questions quant à la responsabilité accordée au chômage dans le discours politico-assurantiel suisse. Pourquoi le chômage joue-t-il un rôle aussi central dans les débats politiques sur les dépenses annuelles de l'AI au début des années 2000, alors même que la situation économique de la Suisse semble s'être stabilisée ?<fnref n="63" />

Selon l'OMS et le Bureau International du Travail (BIT), 13% des chômeurs en fin de droit deviennent bénéficiaires de l'AI en 2000⁶⁴. Au début du XXIe siècle, plusieurs articles de la Tribune de Genève soulignent d'ailleurs que la précarisation croissante du travail (et tout

<footnote n="60">⁶⁰ « Les invalides plantent une épine dans le pied de Ruth Dreifuss », Tribune de Genève, 15 octobre 1999</footnote>

<footnote n="61">⁶¹ « Assurances sociales : statistiques lacunaires », l'Hebdo, 02 décembre 1999, p.33</footnote>

<footnote n="62">⁶² « Ce que Couchepin ne veut pas entendre », l'Hebdo, 29 juillet 1999 ; « Même les coiffeurs viennent à la rescousse des chômeurs », Tribune de Genève, 24 novembre 1999 ; « Assurances sociales : statistiques lacunaires », l'Hebdo, 02 décembre 1999, p.33 ; « La précarité, une réalité genevoise? », Tribune de Genève, 30 mai 2001 ; « Planche de salut pour les chômeurs à problèmes : le Service d'insertion », Tribune de Genève, 28 novembre 2001</footnote>

<footnote n="63">⁶³ « Assurances sociales : statistiques lacunaires », l'Hebdo, 02 décembre 1999</footnote>

<footnote n="64">⁶⁴ « Broyés par la crise, oubliés par la reprise : Retrouver l'estime de soi », l'Hebdo, 12 octobre 2000</footnote>
particulièrement dans le secteur de la construction) entraînerait une hausse marquée des maladies psychiques parmi les travailleurs ; un phénomène que les assurances sociales n'auraient pas anticipé<fnref n="65" />. La stabilité de l'emploi, le stress lié aux incertitudes financières et le manque de sécurité à long terme pèseraient donc lourdement sur la santé mentale des employés.

En l'an 2000, les maladies psychiques représentent les trois quarts des rentes AI, principalement à cause de dépressions nerveuses et de troubles liés aux effets indirects de la crise économique. En parallèle, les entreprises exigeraient toujours plus de performance de la part de leurs salariés, se séparant des employés diminués et les petits emplois (adaptés aux personnes ayant une capacité de travail réduite) deviendraient rares, compliquant ainsi la réinsertion professionnelle des bénéficiaires de l'AI. À Genève, l'Office cantonal de l'assurance-invalidité (OCAI) évalue les demandes de rente AI en se basant principalement sur des rapports médicaux<fnref n="66" />. Cependant, des délais de traitement prolongés<fnref n="67" /> poussent certains demandeurs à se tourner vers l'assurance chômage en attendant une décision de la part de l'AI (encore plus lorsque leurs prestations d'assurance maladie ou accident sont suspendues)<fnref n="68" />. La Tribune de Genève affirme cependant que l'OCAI conteste l'idée que l'AI serait une "voie de secours" pour les chômeurs, soulignant que les bénéficiaires de l'AI en provenance de l'assurance chômage sont moins nombreux que ceux issus d'autres branches de la sécurité sociale<fnref n="69" />. L'AI serait donc, selon l'OCAI, destinée à répondre à des situations d'invalidité réelles et non à se substituer au chômage.

Malgré les mesures mises en place pour réduire le chômage et le taux d'invalidité y étant associé, le chômage à Genève atteint un taux de 4% de la population totale en 2001, bien au-dessus de la moyenne suisse de 1,7%. Le taux de chômage à Genève continue donc de susciter des interrogations quant aux facteurs sous-jacents expliquant son niveau plus élevé que dans d'autres cantons suisses. À la demande de l'État, des études universitaires ont donc été menées pour analyser les effets de la législation cantonale sur le chômage. Ces études ont mis en évidence un phénomène où, dans de nombreux cas, « la durée du chômage est inversement proportionnelle à la capacité de se réinsérer »<fnref n="70" />. En d'autres termes, plus une personne reste longtemps au chômage, plus il devient difficile pour elle de retrouver un emploi ; ce qui remet en question le système du marché de l'emploi (plus que la motivation des bénéficiaires) qui ségrégue les personnes en fonction de leur productivité, ainsi que les failles du système de protection sociale, qui peine à réinsérer ces personnes. Ce constat soulève en outre des interrogations sur la durabilité du système de protection sociale à Genève, alors que la Confédération commence à prendre conscience des implications financières croissantes de ce modèle.

Ainsi, le débat se focalise sur l'équilibre à trouver entre soutien social et incitations à la réinsertion professionnelle, afin de garantir à la fois la pérennité du système et l'efficacité de son impact sur l'emploi (ajouté au fait que la fragilité psychique des travailleurs devient sujet à

<footnote n="65">⁶⁵ « Le nombre d'invalides explose à Genève depuis le début de la crise », Tribune de Genève, 14 janvier 1999</footnote>

<footnote n="66">⁶⁶ « La précarité, une réalité genevoise? », Tribune de Genève, 30 mai 2001</footnote>

<footnote n="67">⁶⁷ « Douze ans pour recevoir des prestations invalidité », Tribune de Genève, 26 février 2001</footnote>

<footnote n="68">⁶⁸ « La précarité, une réalité genevoise? », Tribune de Genève, 30 mai 2001 ; « A Genève, l'AI croule sous les demandes », Tribune de Genève, 26 octobre 2002</footnote>

<footnote n="69">⁶⁹ « La précarité, une réalité genevoise? », Tribune de Genève, 30 mai 2001</footnote>

<footnote n="70">⁷⁰ Ibid., s.p.</footnote>
débat). L'AI continue d'accumuler des pertes, avec un déficit de 1'738 milliards de francs, portant sa dette totale à 7,7 milliards de francs en 2006 ; ce qui ne manque pas d'accentuer l'inquiétude des politiques face aux coûts de la santé toujours très élevés et d'accroître les discussions parlementaires autour de solutions financières urgentes pour stabiliser l'AI<fnref n="71" />. Il n'y a d'ailleurs qu'à observer les titres des articles publiés par la Tribune de Genève pour comprendre que les déficits de l'AI inquiètent particulièrement les parlementaires (des titres qui sont également pensés pour faire peur à la population, à qui sont destinés ces articles) : « Taux d'invalides : la cote d'alerte est atteinte » (Tribune de Genève, 31 juillet 2003) ; « L'assurance invalidité explose. Tensions au Conseil national » (Tribune de Genève, 05 mars 2003). On observe que la presse contribue à focaliser l'attention de la société sur l'AI en dramatisant la question des coûts de l'assurance et de l'augmentation continue du nombre de nouveaux rentiers (ce qui, comme le laisse présager les titres des articles, donne une mauvaise image de l'assurance et de ses bénéficiaires).

## Vers une 5e révision de l'AI (2003 – 2008)

Les dépenses de l'AI ont continué de croître, atteignant près de 10 milliards de francs par an, tandis que le nombre de rentiers a progressé de 22% entre 1998 et 2002, passant de 180'000 à 220'000 bénéficiaires<fnref n="72" />. Pour tenter de contenir ce déficit, une première mesure avait été prise dès janvier 1998 : 2,2 milliards de francs de dettes de l'AI avaient été transférés vers le Fonds des APG, comme nous l'avons évoqué précédemment (Message du Conseil fédéral concernant la 4e révision de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, 21 février 2001). Ce transfert, conçu comme une solution temporaire, était censé combler les déficits en attendant les effets de la 4e révision de l'AI qui devaient, à terme, restaurer l'équilibre financier de l'assurance<fnref n="73" />. Dans la même perspective, grâce aux mesures de financement prévues par la 11e révision de l'AVS, au transfert des fonds des APG ainsi qu'aux dispositifs proposés dans la 4e révision de l'AI, le Conseil fédéral estimait alors pouvoir assainir durablement la situation financière de l'assurance d'ici à 2008 (Message du Conseil fédéral concernant la 4e révision de la loi fédérale sur l'assurance-validité, 21 février 2001).

Pourtant, dès 2003 (alors même que la 4e révision venait tout juste d'être acceptée et n'entrerait en vigueur qu'en 2004), la presse relaye déjà l'urgence d'une 5e révision, alimentant ainsi l'ampleur persistante des inquiétudes autour de la viabilité du système. Ce phénomène semble s'expliquer par le fait que, à peine la 4e révision de l'AI acceptée, la problématique des fraudes à l'assurance et des abus (liés tout particulièrement aux maladies psychiques) refait surface dans le débat public, ravivant ainsi les interrogations autour de la légitimité de certaines prestations<fnref n="74" />. En 2003, le pourcentage total de rentiers Al est estimé à 4,8% de la population nationale<fnref n="75" /> (un pourcentage qui équivaut deux fois celui généré par le chômage) et

<footnote n="71">⁷¹ « En 2004, la santé a coûté près de 52 milliards de francs », Tribune de Genève, 04 mars 2006</footnote>

<footnote n="72">⁷² « L'assurance invalidité explose. Tensions au Conseil national », Tribune de Genève, 05 mars 2003</footnote>

<footnote n="73">⁷³ Ibid.</footnote>

<footnote n="74">⁷⁴ « L'assurance invalidité explose. Tensions au Conseil national », Tribune de Genève, 05 mars 2003 ; « Social : les recettes de l'UDC », Tribune de Genève, 04 juillet 2003 ; « Taux d'invalides : la cote d'alerte est atteinte », Tribune de Genève, 31 juillet 2003</footnote>

<footnote n="75">⁷⁵ « Les chefs d'offices cantonaux Al choqués par la polémique des abus : Assurance invalidité les travailleurs étrangers profitent-ils de l'AI ou touchent-ils une pension pour avoir perdu leur santé sur les chantiers suisses ? », l'Hebdo, 10 juillet 2003</footnote>
près de 8% de la population active perçoit des prestations de l'assurance (toutes mesures confondues)<fnref n="76" />. Publiés dans la presse, ces chiffres mettent en évidence une augmentation rapide du nombre de bénéficiaires de l'assurance avec un taux d'augmentation annuelle de 5,2% maintenu depuis près de dix ans. Les décideurs politiques espéraient que la reprise économique en Suisse à la fin des années 1990 stabiliserait cette dynamique. Cependant, en juillet 2003, ils constatent avec déception que l'AI n'a pas profité de l'amélioration économique. Bien au contraire : la situation s'est encore aggravée.

Ajouté à cela, selon les données rendues publiques par Pascal Couchepin (membre du parti radical-démocratique (PRD) et président de la Confédération en 2003), les affections psychiques sont devenues la première cause d'invalidité parmi les bénéficiaires de l'AI, affectant tout particulièrement la tranche d'âge des 30 à 39 ans<fnref n="77" />. Cette catégorie est considérée comme particulièrement problématique car ces assurés risqueraient de rester à la charge financière de l'AI jusqu'à l'âge de la retraite, alors qu'en 1994, les personnes jugées les plus à risque d'entrer à l'AI en raison du chômage étaient âgées de 55 ans et plus<fnref n="78" />. On constate donc qu'en l'espace de dix ans, la relation entre chômage et invalidité s'est déplacée vers des tranches d'âge beaucoup plus jeunes ; un phénomène qui pousse à se demander si ce n'est pas l'évolution du regard porté sur les troubles psychiques qui aurait contribué à redéfinir les notions de chômage et d'invalidité.

## Plus de rentiers, moins de confiance

La Tribune de Genève évoque plusieurs facteurs pouvant expliquer l'augmentation continue du nombre annuel de nouveaux rentiers AI, tels que l'exigence croissante du marché du travail, l'évolution des diagnostics médicaux (avec notamment les troubles musculosquelettiques et les troubles psychiques en première ligne), ainsi que la croissance démographique et l'amélioration de l'espérance de vie de la population<fnref n="79" />. Il faut préciser également que si dans les années 1990, la majorité des rentiers AI provenaient des secteurs de la construction et de l'hôtellerie, selon Pierre-Albert Voumard (chef du service médical de l'administration fédérale), les fonctionnaires des services publics représentent désormais en 2005 une part équivalente de rentiers<fnref n="80" />. Ces constats suggèrent qu'à l'aube d'une 5ᵉ révision de l'AI, le risque d'invalidité ne se limite plus aux travailleurs des classes ouvrières, mais concerne désormais l'ensemble de la population active.

Pour faire face à la dette croissante de l'AI ainsi qu'au coût des dépenses publiques, le Conseil national propose à nouveau une augmentation de la TVA en 2003⁸¹. Cette mesure suscite une vive opposition de la part des partis politiques de droite et plus particulièrement de l'UDC, qui critique à nouveau les abus du système de l'AI et estime (toujours selon le même

<footnote n="76">76 « Taux d'invalides : la cote d'alerte est atteinte », Tribune de Genève, 31 juillet 2003</footnote>

<footnote n="77">77 « Les chefs d'offices cantonaux AI choqués par la polémique des abus : Assurance invalidité les travailleurs étrangers profitent-ils de l'AI ou touchent-ils une pension pour avoir perdu leur santé sur les chantiers suisses ? », l'Hebdo, 10 juillet 2003</footnote>

<footnote n="78">78 « Quand les allocations dissuadent de travailler », l'Hebdo, 09 juin 1994</footnote>

<footnote n="79">79 « Taux d'invalides : la cote d'alerte est atteinte », Tribune de Genève, 31 juillet 2003</footnote>

<footnote n="80">80 « Fonctionnaires au paradis des enfants gâtés… », l'Hebdo, 14 avril 2005</footnote>

<footnote n="81">81 « L'assurance invalidité explose. Tensions au Conseil national », Tribune de Genève, 05 mars 2003 ; « Social : les recettes de l'UDC », Tribune de Genève, 04 juillet 2003</footnote>
argumentaire) que ces derniers ne devraient pas être compensés par une augmentation du coût de la vie pour les citoyens et les travailleurs suisses<sup>82</sup>. En revanche, le PDC et les partis de gauche soutiennent cette proposition. Mario Cavaleri (président du PDC genevois en 2003) reproche à l'UDC de s'opposer au progrès social et de bloquer régulièrement les projets visant à assainir le système de sécurité sociale suisse<sup>83</sup>. L'UDC défend la position selon laquelle ces initiatives créent un cercle vicieux : l'augmentation de la TVA pour financer des dépenses croissantes réduit le pouvoir d'achat de la population et accroît la dépendance des ménages à l'aide sociale. Le parti considère que ce processus relève davantage de l'assistance sociale que du progrès social et plaide pour une approche différente (optant notamment pour la lutte contre les abus à l'AI, tels que les retraites anticipées et les faux-invalides).

Dans ce climat tendu, Christoph Blocher (leader de l'UDC en 2003) intensifie sa campagne en dénonçant vigoureusement les abus présumés au sein de l'AI, qu'il considère comme une menace pour la stabilité du système social suisse<sup>84</sup>. Cette offensive intervient d'ailleurs à un moment stratégique, juste un mois avant l'élection de deux nouveaux conseillers fédéraux prévue pour décembre 2003. Déjà en plein essor, l'UDC avait consolidé sa position en remportant les élections fédérales du 19 octobre 2003, en grande partie grâce à son discours incisif sur les dérives du système de l'AI. Rita Roos (présidente de la fondation Pro Infirmis en 2003) dénonce fermement la campagne de l'UDC, qu'elle qualifie de stratégie du bouc émissaire. Elle rappelle que les abus ne concernent qu'environ 1% des bénéficiaires de l'AI, un chiffre bien loin des accusations généralisées portées par l'UDC. Pro Infirmis alerte sur les conséquences potentielles de cette croisade, notamment le risque de restrictions d'accès à l'AI pour les personnes atteintes de maladies invisibles telles que notamment les troubles psychiques, qui deviennent souvent les cibles privilégiées des accusations de fraude. Selon Pro Infirmis, une telle politique pourrait gravement affecter les individus les plus vulnérables, en compromettant leur accès aux soutiens pourtant essentiels de l'assurance.

Finalement, le Conseil national approuve une hausse de 0,8% de la TVA, tout en renvoyant la décision finale au Conseil des États<sup>85</sup>. De son côté, Beatrice Breitenmoser (représentant l'OFAS) propose une solution axée sur le renforcement des contrôles médicaux et des services régionaux pour réduire le nombre de bénéficiaires de l'AI, qu'elle considère comme le véritable problème à résoudre. Elle affirme toutefois que dans de nombreux cas, les accusations d'abus restent infondées. Mais l'UDC tient le cap et ne manque pas l'occasion de renforcer son point de vue sur la question des faux-invalides, prenant cette fois-ci pour proie les étrangers au bénéfice d'une rente AI dite injustifiée<sup>86</sup>. L'UDC attribue aux étrangers une part importante des déficits financiers du système de protection sociale, les jugeant trop nombreux à en dépendre.

En juillet 2003, l'Hebdo fait mention de la nouvelle crainte politico-économique envers « les étrangers », suspectés de profiter du système social en demandant des rentes AI depuis d'autres pays (voire depuis d'autres continents) et alimentant les déficits de l'assurance. Les

<footnote n="82"><sup>82</sup> « L'assurance invalidité explose. Tensions au Conseil national », Tribune de Genève, 05 mars 2003</footnote>

<footnote n="83"><sup>83</sup> « Social : les recettes de l'UDC », Tribune de Genève, 04 juillet 2003</footnote>

<footnote n="84"><sup>84</sup> « Pro Infirmis démolit le candidat Christoph Blocher », Tribune de Genève, 14 novembre 2003</footnote>

<footnote n="85"><sup>85</sup> « L'assurance invalidité explose. Tensions au Conseil national », Tribune de Genève, 05 mars 2003</footnote>

<footnote n="86"><sup>86</sup> « Les chefs d'offices cantonaux AI choqués par la polémique des abus : Assurance invalidité les travailleurs étrangers profitent-ils de l'AI ou touchent-ils une pension pour avoir perdu leur santé sur les chantiers suisses ? », l'Hebdo, 10 juillet 2003 ; « La lettre du jour Affiche de l'UDC : des indignations sélectives », Tribune de Genève, 09 mai 2007 ; « LE «FAUX INVALIDE», STAR DE LA CAMPAGNE SUR L'AI», Tribune de Genève, 24 mai 2007</footnote>
politiques appuient leurs propos sur une étude de l'OFAS réalisée en 2002, qui révélait que 31% des bénéficiaires de rentes AI étaient des étrangers vivant en Suisse ou ailleurs<sup>87</sup>. L'OFAS dénonce les discours populistes qui stigmatisent les prestations de l'AI versées à l'étranger et affirme que chaque demande de rente est rigoureusement examinée en conformité avec la législation suisse<sup>88</sup>. L'OFAS insiste également sur la stabilité de la répartition helvétique entre Suisses (65%) et étrangers (35%) depuis 1995, malgré l'augmentation générale du nombre de bénéficiaires à l'AI. L'OFAS affirme pour sa part que le problème majeur réside dans l'augmentation des rentes pour jeunes adultes souffrant de troubles psychiques, qui entraîneraient des répercussions financières à long terme sur le système assurantiel.

Malgré l'alerte lancée par l'OFAS concernant l'augmentation du nombre de jeunes adultes orientés vers l'AI, les responsables politiques demeurent préoccupés avant tout par l'augmentation des nouvelles demandes de rentes AI en provenance de pays tels que l'Espagne, l'Allemagne, l'Italie et l'ex-Yougoslavie<sup>89</sup>. L'UDC dénonce ces pratiques comme une source majeure de gaspillage, alors que l'OFAS met en avant la nécessité de réviser la gestion des rentes AI et d'intensifier les contrôles.

Mais cette fois-ci, tout ne se passe pas comme les politiques l'avaient prévu. L'augmentation de 0,8% de la TVA qui avait été proposée en fin d'année 2003 par le Conseil national est rejetée par le peuple le 16 mai 2004<sup>90</sup> (attribué selon la Tribune de Genève à une forme de saturation fiscale ressentie par la population). Sauf que l'endettement financier de l'AI en 2003 équivaut à plus de 4 milliards de francs<sup>91</sup>, une situation financièrement insoutenable qui ne peut pas être ignorée et pour laquelle il faut rapidement trouver une solution<sup>92</sup>. De ce fait, malgré le rejet de cette augmentation de la TVA, les partis politiques souhaitent proposer une nouvelle tentative en 2005<sup>93</sup>. Cette fois, l'idée serait de dédier l'augmentation de la TVA de 0,8% uniquement au financement de l'AI<sup>94</sup>. Les autorités espèrent ainsi surmonter la réticence populaire en adoptant une approche plus ciblée. Le gouvernement met en avant l'urgence d'agir face à l'augmentation continue du nombre de bénéficiaires de l'AI, notamment parmi les 35-44 ans, dont la proportion a significativement progressé entre 1990 et 2002<sup>95</sup>. (On observe ici que les tranches d'âge considérées comme étant à risque de rester durablement bénéficiaires de l'AI sont de plus en plus jeunes au fil des débats politiques et des révisions successives de l'assurance). En parallèle, le parti socialiste (PS) propose en décembre 2004 de redistribuer entre les cantons, l'AVS et l'AI l'excédent d'or de la Banque nationale suisse (BNS), estimé à 21 milliards de francs. Sur ce total, 6 milliards de francs

<footnote n="87"><sup>87</sup> « A propos de l'assurance invalidité, A propos de l'article « Assurance invalidité, la cote d'alerte est dépassée » », Tribune de Genève, 05 septembre 2003</footnote>

<footnote n="88"><sup>88</sup> « L'OFAS dénonce les « manipulations populistes » visant les rentiers AI : Il n'est pas plus facile de recevoir une rente AI à l'étranger qu'en Suisse », Tribune de Genève, 16 janvier 2004</footnote>

<footnote n="89"><sup>89</sup> « Les chefs d'offices cantonaux AI choqués par la polémique des abus : Assurance invalidité les travailleurs étrangers profitent-ils de l'AI ou touchent-ils une pension pour avoir perdu leur santé sur les chantiers suisses ? », l'Hebdo, 10 juillet 2003</footnote>

<footnote n="90"><sup>90</sup> « AVS et TVA balayées », Tribune de Genève, 17 mai 2004</footnote>

<footnote n="91"><sup>91</sup> « Taux d'invalides : la cote d'alerte est atteinte », Tribune de Genève, 31 juillet 2003</footnote>

<footnote n="92"><sup>92</sup> « Elle est belle, la reprise. Et alors ? », Tribune de Genève, 10 février 2004 ; « Le nombre de nouvelles rentes AI a diminué de 6 % l'an passé », Tribune de Genève, 16 février 2005</footnote>

<footnote n="93"><sup>93</sup> « La hausse de la TVA est morte, vive la prochaine ! », Tribune de Genève, 18 mai 2004 ; « Pour renflouer l'AI, Berne demande 2,4 milliards », Tribune de Genève, 29 septembre 2004 ;</footnote>

<footnote n="94"><sup>94</sup> « La hausse de la TVA est morte, vive la prochaine ! », Tribune de Genève, 18 mai 2004 ; « Les invalides disputent aux vieux l'or de la BNS », Tribune de Genève, 14 décembre 2004</footnote>

<footnote n="95"><sup>95</sup> « Pour renflouer l'AI, Berne demande 2,4 milliards », Tribune de Genève, 25 septembre 2004</footnote>
seraient dédiés à l'AI pour réduire son endettement. Cette proposition, soutenue par le parti démocrate-chrétien (PDC), répond à la nécessité de soulager l'AVS en prévision des pressions démographiques à venir car l'AVS finance encore partiellement l'AI en 2004.

C'est dans ce contexte tendu qu'en mars 2005, le Conseil des États approuve le passage de 7 milliards de francs issus de l'excédent d'or de la BNS au fonds de compensation AVS/Al afin de soutenir l'AI<fnref n="96" />. Toutefois, les projections restent préoccupantes, prévoyant des déficits combinés de 10 milliards de francs en 2006 si aucune autre mesure structurelle n'est adoptée pour sauver l'AI. Ces prévisions renforcent l'urgence de lancer une cinquième révision de l'AI, dont l'objectif principal serait cette fois-ci avant tout de réduire le nombre de nouveaux bénéficiaires de rentes. Parmi les mesures envisagées pour y parvenir figurent un renforcement des programmes de réinsertion professionnelle, un durcissement des critères d'évaluation des invalidités, ainsi qu'une légère augmentation des cotisations salariales. Le gouvernement soutient également la nouvelle augmentation ciblée de la TVA de 0,8%, estimant cette dernière indispensable pour stabiliser l'AI dans l'immédiat, alors que le nombre total de bénéficiaires continue de croître, passant de 2,8% de la population active en 1990 à 4,7% en 2003 (malgré une légère diminution des nouvelles rentes accordées en 2004). C'est donc un échec pour les socialistes et une victoire pour les partis politiques qui voient les abus comme cause du déficit de l'AI.

## Débats politiques sur les mesures de la 5e révisions AI (2006-2008)

Résumons la situation dans laquelle se trouve l'AI en 2006 (année durant laquelle les instances politiques parlent de l'urgence d'une 5e révision). Le nombre de rentiers AI a augmenté de 50% en l'espace de dix ans, passant de 208'000 en 1996 à 299'000 en 2006, ce qui représente 5,6% de la population active<fnref n="97" />. Quant aux rentes pour cause de maladies psychiques, elles sont passées de 48'000 en 1996 à 96'000 en 2006, ce qui représente 40% du total des rentes délivrées par l'assurance, dont 85% concerneraient à présent les moins de 25 ans. « C'est le résultat de dix années de laxisme, selon les tenants de la loi, la conséquence de pratiques de plus en plus dures dans le monde du travail pour les opposants ».<fnref n="98" /> Et pour cause, la gestion-même de l'AI réalisée jusqu'alors par le Conseil fédéral et l'OFAS fait l'objet de vives critiques dans un rapport de la Commission de gestion du Conseil des États publié en 2005⁹⁹. Cette dernière pointe un grave manque de supervision des offices cantonaux, une absence de collecte des données essentielles, et une incapacité à réagir face à l'augmentation rapide du nombre de nouveaux rentiers. Le rapport accuse également le gouvernement d'avoir détourné l'AI pour financer des réformes administratives, aggravant une situation déjà préoccupante, les finances de l'assurance se détériorant continuellement depuis 1993 sans qu'aucune mesure corrective efficace n'ait été mise en œuvre. La Commission de gestion du Conseil des Etats reproche aux deux instances l'insuffisance de recherches sur des phénomènes comme l'augmentation des cas d'invalidité psychique, qui ont, selon elle, contribué à exacerber la crise de l'assurance.

<footnote n="96">⁹⁶ « L'or de la BNS ne suffira pas à remettre l'AI à flot », Tribune de Genève, 10 mars 2005</footnote>

<footnote n="97">⁹⁷ « Assurance invalidité vrai ou faux ? Dix arguments décodés », l'Hebdo, 24 mai 2007</footnote>

<footnote n="98">⁹⁸ Ibid., p.34</footnote>

<footnote n="99">⁹⁹ « Débâcle de l'AI : bonnet d'âne au Conseil fédéral », Tribune de Genève, 30 août 2005</footnote>
En réaction, l'OFAS soutient que la 5e révision de l'AI entend pallier ces lacunes, notamment par une meilleure détection précoce des situations problématiques et par la mise en œuvre de programmes renforcés de réinsertion professionnelle. Dans le cadre de cette cinquième révision, l'OFAS propose des solutions additionnelles pour rationaliser le système<fnref n="100" />. Ces mesures incluent un contrôle renforcé des dossiers des bénéficiaires, l'instauration de rentes temporaires, gardant avant tout un accent marqué sur la réinsertion professionnelle<fnref n="101" />. Ce focus sur la réintégration des bénéficiaires dans le marché du travail vise à alléger le fardeau financier de l'AI tout en répondant aux critiques croissantes des instances fédérales.

Sous la pression des partis politiques de droite, le gouvernement adopte en 2005 des mesures encore plus strictes pour cette cinquième révision de l'AI, dont l'objectif est à présent de réduire le nombre de nouvelles rentes de 20% (au lieu des 10% initialement envisagés), avec des économies annuelles attendues de 500 millions de francs<fnref n="102" />. Pour y parvenir, le Conseil fédéral mise sur l'amélioration et de développement de la détection précoce et de la réinsertion professionnelle<fnref n="103" />.

Si la gauche et les « défenseurs des handicapés » affirment que les nouvelles clauses de l'AI sont trop sévères<fnref n="104" />, Yves Rossier (directeur de l'OFAS) affirme quant à lui que cette 5e révision n'a pas pour objectif de réinsérer professionnellement l'ensemble des rentiers AI mais plutôt de soutenir de potentiels demandeurs de rentes pour qu'ils restent en emploi ou pour les inciter à effectuer une reconversion professionnelle. Cette évolution marque donc un écart par rapport à la mission initiale de l'AI, qui devait soutenir la (ré)insertion des personnes dites handicapées. Le projet de cette 5e révision semble au contraire tendre davantage vers une classification catégorielle des bénéficiaires, séparant les « réinsérables », les « temporairement invalides » et les « invalides jusqu'à l'âge de l'AVS », modifiant ainsi l'approche du système de protection sociale. Paradoxalement (et probablement pour réduire les effets de cette distinction), la 5ème révision de l'AI tend à « mieux intégrer les handicapés dans le monde du travail »<fnref n="105" />. Afin de réaliser cet objectif, la LAI propose d'octroyer des subventions aux employeurs qui engageront des personnes en situation de handicap.

Les partis politiques de gauche, les Verts, une grande partie des associations pour la défense des droits des personnes en situation de handicap et les syndicats sont sceptiques et définissent qu'une obligation d'emploi minimal, basée sur des quotas, serait plus efficace<fnref n="106" />. Cette dernière mesure est cependant rejetée par le Conseil national<fnref n="107" />. Le Conseil national

<footnote n="100">¹⁰⁰ « Taux d'invalides : la cote d'alerte est atteinte », Tribune de Genève, 31 juillet 2003 ; « AI : de plus en plus difficile ! », Tribune de Genève, 14 avril 2005 ; « 5e révision de l'AI : la tâche ne s'annonce pas facile au parlement », Tribune de Genève, 23 juin 2005</footnote>

<footnote n="101">¹⁰¹ « Taux d'invalides : la cote d'alerte est atteinte », Tribune de Genève, 31 juillet 2003</footnote>

<footnote n="102">¹⁰² « AI : de plus en plus difficile ! », Tribune de Genève, 14 avril 2005</footnote>

<footnote n="103">¹⁰³ « Chacun propose ses remèdes pour guérir l'AI », Tribune de Genève, 03 mars 2006</footnote>

<footnote n="104">¹⁰⁴ « Assurance invalidité vrai ou faux ? Dix arguments décodés », l'Hebdo, 24 mai 2007, p.31</footnote>

<footnote n="105">¹⁰⁵ « Anne-Catherine Lyon perd ses repères « *la colère des psychologues, les craintes des enseignants* » », l'Hebdo, 06 décembre 2007, p.96</footnote>

<footnote n="106">¹⁰⁶ « Le Conseil national ne veut pas des quotas de handicapés dans les entreprises », Tribune de Genève, 22 mars 2006 ; « Anne-Catherine Lyon perd ses repères « *la colère des psychologues, les craintes des enseignants* » », l'Hebdo, 06 décembre 2007 ; « Marc Suter: «*Sauvons l'AI mais sans stigmatiser les abus*» », Tribune de Genève, 20 mars 2007 ; « Vers la fin d'une assurance invalidité pour tous », Tribune de Genève, 18 avril 2007 ; « Prestations coupées et pieuses intentions », Tribune de Genève, 15 mai 2007</footnote>

<footnote n="107">¹⁰⁷ « Le Conseil national ne veut pas des quotas de handicapés dans les entreprises », Tribune de Genève, 22 mars 2006</footnote>
refuse également l'obligation pour l'administration fédérale d'employer au moins 4% de personnes dépendant de l'AI, ce qui engendre une vive opposition des partis Verts et socialistes. Les partis radicaux de droite, tels que le PDC et l'UDC, soutiennent la décision du Conseil national en stipulant que la Suisse met d'ores et déjà suffisamment de mesures d'intégration en œuvre pour les personnes dites invalides (un argument qui semble pourtant peu réaliste, compte tenu du taux de chômage et de l'augmentation annuelle de nouvelles rentes AI). Cette montée des revendications pour l'accès à la sphère du travail pour les personnes en situation de handicap (relayée par la presse) pourrait coïncider avec l'entrée en vigueur de la LHand en 2004 (première législation suisse défendant les droits fondamentaux des personnes handicapées). Ainsi, les nouvelles législations en matière de handicap pourraient expliquer que la presse, qui jusqu'alors défendaient peu les droits des bénéficiaires de l'AI, commence à mettre en avant les besoins fondamentaux de ces individus et commence à se positionner en défaveur des restrictions projetées par les parlementaires au sujet de l'AI.

Afin de diminuer le nombre de nouvelles rentes pour cause de maladies psychiques, la 5e révision de l'AI imposera aux demandeurs de suivre des mesures de réinsertion avant de toucher une potentielle rente<fnref n="108" />. Les critères d'attribution des rentes seront particulièrement durcis (notamment pour les troubles psychiques) et une retenue sur les salaires d'une hauteur de 0,1% est prévue<fnref n="109" />. L'exigence de cotisations sera quant à elle portée à trois ans pour pouvoir prétendre à des prestations de l'assurance. Certaines rentes complémentaires et subsides seront également supprimés et dorénavant, seuls les critères objectivement mesurables seront pris en compte, ce qui d'après la Tribune de Genève désavantage particulièrement les personnes souffrant de troubles psychiques ou de maladies évolutives.<fnref n="110" /> En outre, une rente ne pourra être accordée que lorsque l'état de santé sera considéré comme stabilisé, ce qui rallonge les délais pour les malades chroniques et psychiques. Un délai de six mois entre la demande et le versement de la rente sera instauré, créant des difficultés financières importantes pour les demandeurs et les coûts autrefois pris en charge par l'AI seront désormais supportés par l'assurance-maladie, avec des prestations souvent moins avantageuses pour les patients en situation de handicap.

Acceptée par le peuple à hauteur de 59,1%, la 5e révision de la LAI entre en vigueur le 1er janvier 2008, prévoyant toutes les mesures citées précédemment, soit des critères plus stricts pour accéder à une rente AI, le déploiement de mesures axées sur la réinsertion professionnelle, une accélération de l'étude du dossier pour chaque demandeur de rente ainsi que des mesures de détection précoce<fnref n="111" />. La hausse de la TVA pour maintenir l'AI a également été acceptée pour une durée temporaire de sept ans, au détriment du prélèvement initialement prévu de 0,1% sur les salaires<fnref n="112" />. En somme, la 5e révision de l'AI marque un tournant significatif dans la politique sociale suisse, avec une volonté affirmée de maîtriser les coûts croissants de l'assurance en recentrant son action sur la réinsertion professionnelle. Bien qu'elle propose certaines avancées, notamment en matière de détection précoce et

<footnote n="108">¹⁰⁸ « Assurance invalidité vrai ou faux ? Dix arguments décodés », l'Hebdo, 24 mai 2007</footnote>

<footnote n="109">¹⁰⁹ « AI : de plus en plus difficile ! », Tribune de Genève, 14 avril 2005</footnote>

<footnote n="110">¹¹⁰ « AI : un projet déséquilibré et inacceptable », Tribune de Genève, 07 juin 2006</footnote>

<footnote n="111">¹¹¹ « invalides : enfin la décrue après quinze ans d'explosion », Tribune de Genève, 15 septembre 2006 ; « Pour les invalides, les Suisses devront payer 14 milliards de plus », Tribune de Genève, 27 janvier 2007 ; « Pascal Couchepin s'emporte contre l'UDC: «Vous mentez!» », Tribune de Genève, 21 mars 2007 ; « La réforme de l'AI passe la rampe », Tribune de Genève, 18 juin 2007</footnote>

<footnote n="112">¹¹² « Pour les invalides, les Suisses devront payer 14 milliards de plus », Tribune de Genève, 27 janvier 2007 ; « Pascal Couchepin s'emporte contre l'UDC: «Vous mentez!» », Tribune de Genève, 21 mars 2007</footnote>
d'incitations à l'emploi, cette réforme suscite de vives critiques en raison de son durcissement des conditions d'accès aux prestations. En particulier, les personnes présentant des maladies psychiques risquent d'être marginalisées par des mesures principalement orientées vers la réduction des coûts, avec le risque spécifique de voir leur droit à une rente remis en question, voire exclu<sup>113</sup>. On observe que si les revendications pour les droits des personnes handicapées commencent timidement à être présentés dans la presse romande, la société ne semble pas encore avoir passé le cap (ayant voté en faveur des mesures restrictives de la 5<sup>e</sup> révisions de l'AI). On peut supposer que la presse (ayant relayé les débats politiques autour de la question des faux-invalides et des déficits financiers de l'AI durant de nombreuses années) a contribué à façonner une image dévalorisante des personnes vulnérables (invalides et handicapés) dans la société et que cette vision négative au sujet des personnes vulnérables (qui ne correspond pas aux nouvelles valeurs apportées par la LHand) va mettre du temps avant d'évoluer.

## L'Impact des révisions de l'AI sur les rentiers (2008-2009)

Alors que les progrès médicaux et les évolutions sociétales des années 1970 et 1980 avaient conduit à une meilleure reconnaissance des maladies psychiques et des souffrances invisibles, la 5e révision de l'AI marque un retour en arrière dans cette dynamique. En outre, ce paradoxe révèle une tension fondamentale : plus la société reconnaît les troubles psychiques comme des causes légitimes d'invalidité, élargissant ainsi les droits à une rente pour ceux qui en souffrent, plus ces droits se voient restreints par des contrôles et des réformes visant à en limiter l'accès. La 5e révision de l'AI illustre ainsi un conflit entre l'acceptation croissante des maladies psychiques et la volonté de protéger le système d'assurance contre les risques financiers qu'elles engendrent.

Ce paradoxe est particulièrement mis en évidence dans la presse car depuis l'entrée en vigueur de la 5e révision de l'AI en janvier 2008 (introduisant des mesures restrictives pour l'accès aux rentes et des contrôles médicaux renforcés), la chasse aux « faux invalides » demeure un thème central des articles de presse abordant le sujet de l'AI. Cette attention médiatique amplifie de ce fait la perception d'un problème de fraude généralisée, visant toujours les bénéficiaires de rentes pour des troubles psychiques. Les dénonciations d'abus du système d'aide sociale dans les médias soulignent la nécessité de contrôles rigoureux pour protéger les fonds publics tout en décrédibilisant l'ensemble des personnes au bénéfice de l'assurance pour des maux invisibles<sup>114</sup>. Dans ce contexte, la Confédération intensifie sa lutte contre la fraude à l'assurance en lançant dès 2008 des investigations visant à effectuer des contrôles dans des pays étrangers, notamment en Thaïlande et au Kosovo, qui sont alors des cibles privilégiées de l'UDC<sup>115</sup>. Si l'UDC salue ces efforts comme une avancée dans la lutte contre la fraude, d'autres partis, tels que notamment les socialistes, dénoncent ces mesures radicales qu'ils jugent stigmatisantes pour les bénéficiaires de l'AI. On observe donc que si les revendications pour les droits des personnes en situation de handicap commencent petit à

<footnote n="113">113 « Invalidité : payer pour les malades sociaux, c'est déjà fini », Tribune de Genève, 21 mars 2006 ; « AI : un projet déséquilibré et inacceptable », Tribune de Genève, 07 juin 2006 ; « Vers la fin d'une assurance invalidité pour tous », Tribune de Genève, 18 avril 2007</footnote>

<footnote n="114">114 « L'Etat lance la chasse aux «papys fraudeurs» », Tribune de Genève, 10 octobre 2008</footnote>

<footnote n="115">115 « Les faux handicapés seront traqués à l'étranger », Tribune de Genève, 29 novembre 2008</footnote>
petit à s'installer dans le discours médiatique, la question de la légitimité de l'accès aux prestations de l'AI (départageant les "bons" et les "mauvais" invalides) n'a pas disparu.

Et les controverses ne s'arrêtent pas là. En février 2009, bien que le déficit de l'AI soit resté fixe à 1,6 milliard de francs entre 2006 et 2007 (indiquant selon l'OFAS une amélioration des mesures visant à stabiliser les coûts<sup>116</sup>) et que des résultats positifs des mesures aient été observés, notamment avec une réduction de 30% des nouvelles rentes accordées au premier semestre 2006 (une première en quinze ans, grâce aux SMR de l'AI<sup>117</sup>), la presse évoque à nouveau la question des déficits financiers ; l'assurance continue d'accumuler chaque année 400 millions de francs d'intérêts à cause de ses dettes<sup>118</sup>. Yves Rossier affirme que l'AI est « financièrement morte »<sup>119</sup> car malgré les mesures de sa 5<sup>e</sup> révision (qui ont tout de même permis une baisse du nombre total de rentes en cours), l'assurance compte un déficit de 1,3 milliard de francs en 2008, et sa dette envers l'AVS atteint près de 13 milliards de francs<sup>120</sup>. Afin d'assainir les finances de l'AI, le Conseil fédéral propose donc encore une fois d'augmenter l'imposition sur la TVA dès janvier 2011 (cette fois-ci à hauteur de 0,4%) et ce pendant six ans, auquel cas le fond compensatoire de l'AVS devra rembourser la dette de 13 milliards de francs de l'AI<sup>121</sup>. L'OFAS souligne l'urgence d'un financement temporaire pour stabiliser l'AI et l'AVS et soutient donc la proposition du Conseil fédéral<sup>122</sup>. Initialement prévue pour mars 2009, la votation populaire est reportée au 27 septembre 2009<sup>123</sup>. L'UDC, quant à lui, propose de supprimer 20% des rentes AI<sup>124</sup>. Pascal Couchepin (chef du département de l'intérieur en 2009) estime que la proposition de l'UDC risque de « mener au chaos social et judiciaire », engendrant de fortes oppositions de la part des rentiers AI<sup>125</sup>. Cette fois-ci, l'UDC semble être le seul parti politique à s'opposer à une augmentation de la TVA pour assainir les finances de l'AI<sup>126</sup>. Le parti d'extrême droite justifie sa position par l'argument suivant : « (...) on ne verse pas de l'argent dans un panier percé »<sup>127</sup>. Malgré cette opposition, la votation est approuvée par une majorité de citoyens le 27 septembre 2009<sup>128</sup> ; (ce qui, dans ce contexte, tend à démontrer que lorsqu'aucun autre parti politique n'appuie les propos de l'UDC, ce dernier n'emporte pas l'adhésion de l'opinion publique).

Toutefois, bien que le projet ait été accepté à 54,5% au niveau national, seuls 12 des 26 cantons ont soutenu cette hausse de la TVA (regroupant principalement les cantons de Suisse romande)<sup>129</sup>. En ce sens, le faible écart dans les résultats de la votation souligne un scepticisme marqué à l'égard de l'assurance et laisse présager l'adoption prochaine de nouvelles coupes budgétaires. Car malgré les efforts d'assainissement apportés par les 4<sup>e</sup> et

<footnote n="116">116 « L'assurance invalidité a distribué près de 12 milliards en 2007 », Tribune de Genève, 08 octobre 2008</footnote>

<footnote n="117">117 « invalides: enfin la décroe après quinze ans d'explosion », Tribune de Genève, 15 septembre 2006</footnote>

<footnote n="118">118 « Vote sur l'AI : reporté peur d'une défaite », l'Hebdo, 05 février 2009</footnote>

<footnote n="119">119 Ibid., p.36</footnote>

<footnote n="120">120 « Couchepin est en campagne, mais où sont ses troupes ? », Tribune de Genève, 20 mai 2009</footnote>

<footnote n="121">121 « Vote sur l'AI reporté : peur d'une défaite », l'Hebdo, 05 février 2009 ; « Gare au chaos social et judiciaire : un refus du refinancement de l'AI serait catastrophique, avertit Pascal Couchepin », l'Hebdo, 02 juillet 2009</footnote>

<footnote n="122">122 « Un petit oui qui annonce un tour de vis dans l'assurance invalidité », Tribune de Genève, 28 septembre 2009</footnote>

<footnote n="123">123 « Vote sur l'AI : reporté peur d'une défaite », l'Hebdo, 05 février 2009</footnote>

<footnote n="124">124 « Gare au chaos social et judiciaire : un refus du refinancement de l'AI serait catastrophique, avertit Pascal Couchepin », l'Hebdo, 02 juillet 2009</footnote>

<footnote n="125">125 Ibid., p.10</footnote>

<footnote n="126">126 « Votation l'AI a appris à économiser », l'Hebdo, 09 septembre 2009</footnote>

<footnote n="127">127 Ibid., p.60</footnote>

<footnote n="128">128 « Votation sur l'AI Le oui décisif des romands », l'Hebdo, 01 octobre 2009</footnote>

<footnote n="129">129 « Un petit oui qui annonce un tour de vis dans l'assurance invalidité », Tribune de Genève, 28 septembre 2009 ; « Le Conseil fédéral marque un autogoal », Tribune de Genève, 25 février 2010</footnote>
5ᵉ révisions de l'AI, le Conseil fédéral planifie dès 2009 une 6ᵉ révision. Celle-ci visera à réduire de 5% le nombre de rentes administrées, ce qui pourrait exclure environ 12'500 bénéficiaires actuels de l'assurance. Ces mesures ciblent principalement les bénéficiaires de rentes pour maladies psychiques, un domaine dans lequel le PLR estime pouvoir économiser entre 500 et 700 millions de francs supplémentaires par an. Face à cette perspective, le PS exprime une vive opposition, dénonçant les répercussions qu'une telle réforme aurait sur les bénéficiaires concernés. En complément de ces nouvelles restrictions, le Conseil fédéral annonce que la caisse de l'AI sera différenciée de celle de l'AVS, qu'elle fragilise<fnref n="130" />. Cette nouvelle réforme de l'AI aboutit donc à la création de trois fonds de compensation distincts pour l'AVS, l'AI et les APG, gérés par l'Office de gestion des fonds de compensation<fnref n="131" />. La création de trois fonds de compensation distincts interdit désormais les financements croisés, qui permettaient auparavant à l'AVS de couvrir les déficits de l'AI. Cette séparation favorise une gestion individualisée des fonds, adaptée aux risques propres à chaque assurance.

## Vers une 6ᵉ réforme de l'AI (2009-2012)

Selon un article publié dans la Tribune de Genève, dans le cadre de la première partie de la 6ᵉ révision de la LAI, le gouvernement prévoit en 2010 la réouverture des dossiers de tous les bénéficiaires de rentes AI : l'objectif est de sortir du système de rente près de 12'500 bénéficiaires de l'assurance entre 2012 (année d'application de la révision 6a) et 2018, tout en visant une réinsertion professionnelle d'environ 5% de ces personnes<fnref n="132" />.

Le but [de la révision 6a de l'AI] est d'améliorer la capacité de gain de quelque 17'000 bénéficiaires de rente en l'espace de six ans, afin qu'ils réintègrent le marché du travail ou augmentent leur taux d'occupation. Concrètement, quelque 2'800 bénéficiaires de rente devraient retrouver leur capacité de travail chaque année. L'AI considère ce but comme réaliste, puisqu'il est d'ores et déjà possible de supprimer quelque 2'300 rentes chaque année après une révision de rente, et ce sans les nouvelles mesures de soutien prévues par la révision 6a (OFAS, 2011).

Si l'article de la Tribune de Genève présente cette mesure comme une manière d'exclure certains bénéficiaires du système d'assurance (laissant penser que cette réouverture des dossiers pourrait permettre de desceller des cas de rentes attribuées de manière illégitime), la communication officielle de l'OFAS en offre une lecture plus institutionnelle et pragmatique. Selon l'OFAS, l'objectif de cette mesure est de desceller les bénéficiaires de rentes qui pourraient réaliser des mesures de réinsertion professionnelle grâce aux nouveaux instruments de soutien développés et mis en place par cette révision 6a, et non pas de remettre en cause la légitimité des rentes existantes (OFAS, 2011). On observe que ces nuances ne sont pas bien représentées dans la presse, ce qui, en soit, montre le parti pris des médias envers la nouvelle révision de l'AI (étant plutôt en faveur des bénéficiaires de l'AI).

<footnote n="130">130 « Votation sur l'AI Le oui décisif des romands », l'Hebdo, 01 octobre 2009</footnote>

<footnote n="131">131 « La gestion différenciée des fonds AVS, AI et APG fonctionne bien », l'Hebdo, 12 mai 2011</footnote>

<footnote n="132">132 « Berne veut remettre des rentiers AI au travail », Tribune de Genève, 25 février 2010 ; « Le Conseil fédéral marque un autogoal », Tribune de Genève, 25 février 2010</footnote>
Didier Burkhalter (conseiller fédéral en 2012, dirigeant le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et membre du parti des libéraux-radicaux (PLR) (Confédération suisse, 2018)) exprime des réserves quant aux effets de ces mesures, craignant qu'il ne soit pas possible de garantir 12'500 postes de travail pour les anciens rentiers Al<fnref n="133" />. Cette inquiétude est d'autant plus forte que les employeurs ne sont toujours pas obligés d'embaucher ces personnes. Ainsi, ces grandes mesures d'économies proposées visent principalement à justifier à court terme la hausse de la TVA, en l'associant à l'augmentation du coût de la vie. Toutefois, en admettant qu'environ 13'000 rentes sont injustifiées ou non nécessaires (car c'est ce que les médias induisent par la formulation de leurs propos), la presse laisse entendre que le gouvernement renforce ses soupçons d'abus dans le système, (un débat déjà largement amplifié par l'UDC), et accentue la stigmatisation des bénéficiaires de l'AI.

Jusqu'à présent, les rentes Al étaient attribuées selon des paliers (quart, demi, trois quarts ou rente entière), en fonction du degré d'invalidité<fnref n="134" />. Cependant, ce système pénalise ceux qui reprennent ou augmentent une activité professionnelle, car la réduction de la rente dépasse souvent les gains supplémentaires. En réponse à cette problématique, la révision 6a de la LAI introduit un calcul linéaire, ajustant progressivement les rentes en fonction des revenus. Selon l'OFAS, cette réforme entraînera une augmentation des rentes pour 5% des bénéficiaires, tandis que 39% d'entre eux connaîtront une diminution de leur rente.

La presse se fait l'écho des oppositions envers ces mesures, exprimées par les associations de défense des personnes en situation de handicap, telles qu'Agile et Pro Infirmis, ainsi que par l'Union syndicale suisse. Les personnes en situation de handicap et leurs représentants critiquent vivement le nouveau mode de calcul des rentes, qui entraînera des pertes de revenus considérables pour les bénéficiaires<fnref n="135" />. Le réexamen systématique des cas pour évaluer l'aptitude au travail suscite également des craintes, beaucoup de bénéficiaires redoutant de perdre leur rente sans pouvoir retrouver un emploi sur un marché déjà saturé et dont les préjugés à l'égard des personnes en situation de handicap sont discriminants. Pro Infirmis dénonce ces dispositifs qui tendront à exclure du marché de l'emploi et du système des assurances les personnes en situation de handicap jugées incapables d'entreprendre une activité professionnelle par de potentiels employeurs et trop capacitantes pour rester au bénéfice d'une rente du point de vue de l'AI.

Les associations s'indignent du fait que l'OFAS n'a fait aucun retour statistique des mesures de réinsertion professionnelle qui ont été mises en place depuis l'instauration de la 5e révision de l'AI. « On sait combien de personnes ont bénéficié de mesures de réadaptation, mais on ne sait pas combien ont repris le travail et encore moins combien ont conservé leur poste à long terme, indique Urs Dettling. Bref, on ne sait pas où en sont ces gens »<fnref n="136" />. L'expression de cette crainte reflète la part d'ombre du système assurantiel, dans laquelle les individus dont la position est intermédiaire risquent de se situer. Des personnes qui d'une part, présentent des capacités suffisantes pour bénéficier des mesures de réadaptation professionnelle proposées par l'AI mais qui d'autre part, ne répondent pas entièrement aux

<footnote n="133">133 « Le Conseil fédéral marque un autogoal », Tribune de Genève, 25 février 2010</footnote>

<footnote n="134">134 « 40% des rentes Al pourraient être revues à la baisse », Tribune de Genève, 24 juin 2010</footnote>

<footnote n="135">135 « Nuages noirs sur l'AI », Tribune de Genève, 26 novembre 2010</footnote>

<footnote n="136">136 Ibid., s.p.</footnote>
critères d'employabilité et ne peuvent obtenir une place dans la sphère professionnelle. Une
zone de vulnérabilité, située à mi-chemin entre une inclusion professionnelle inachevée et une
exclusion des prestations assurantielles, dans un système socio-économique structuré autour
de normes valorisant la performance et l'adaptabilité.

Dans la même période où ces questions éthiques émergent, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) relève que le nombre de nouvelles rentes Al pour les jeunes de 18 à 24 ans a augmenté de 11% entre 2008 et 2012, soit environ 1'300 nouveaux rentiers<fnref n="137" />. Ce chiffre, trois fois plus élevé qu'en 1995, met l'accent non plus sur une observation mais sur une véritable problématique qui prend de l'ampleur et ne peut plus être ignorée. (Une problématique qui, rappelons-le, avait déjà été signalée par l'OFAS en 2003, mais qui était restée largement éclipsée par les débats sur la 4ᵉ révision de l'AI et les soupçons de fraude à l'assurance). L'augmentation des jeunes en situation d'invalidité soulève donc évidemment d'autres interrogations sur les facteurs sous-jacents de cette problématique, en prenant notamment en considération les conditions du marché du travail ordinaire et les défis sociaux qui affectent cette tranche d'âge. En outre, les défis structurels auxquels fait face l'AI dans les années 2010 (tout particulièrement avec l'augmentation des nouvelles rentes parmi les jeunes adultes), appellent à des mesures plus ciblées. Dans cette optique, les adaptations ultérieures de l'assurance mettront l'accent sur cette population spécifique, avec pour objectif prioritaire de renforcer leur insertion ou réinsertion professionnelle. En soutenant leur autonomie et leur intégration dans le premier marché de l'emploi, ces initiatives viseront non seulement à limiter leur dépendance à l'assurance à long terme (tout en leur offrant des perspectives stables pour construire leur avenir professionnel), mais aussi à contenir la croissance des dépenses sociales.

Les différents éléments apportés dans ce chapitre amènent à considérer l'importance croissante des troubles psychiques, considérés dès lors plus majoritairement comme une conséquence des pressions exercées dans le milieu professionnel. Ce phénomène, qui commence à toucher de manière plus préoccupante les jeunes générations, remet en cause l'ancienne vision dichotomique opposant les individus aptes aux individus inaptes au travail. Il devient de plus en plus clair que des facteurs tels qu'un climat professionnel délétère, le stress chronique, ou encore le manque d'opportunités sur le premier marché de l'emploi aggravent la fragilité psychique des travailleurs, augmentant ainsi leur risque d'exclusion professionnelle. Ces constats convergent vers une conclusion majeure : les révisions successives de l'AI (notamment les révisions 4, 5 et 6a) ont permis de révéler que les facteurs sociétaux, tels qu'une hygiène professionnelle insuffisante, des conditions de travail peu propices au bien-être et un marché de l'emploi trop restreint (ou trop saturé), jouent un rôle important dans l'apparition de situations d'invalidité et ce, dès l'entrée dans l'âge adulte. Un constat qui est "marqué" en partie par la focalisation de l'extrême droite sur la question des abus, qui s'impose dans les débats médiatiques aux dépens d'analyses plus approfondies sur les facteurs du dysfonctionnement du système de l'AI.

<footnote n="137">137 « Le chiffre 11 », Tribune de Genève, 05 février 2014</footnote>