that homeownership was “overrated” and that renting was more adapted to an economy requiring a more mobile workforce. “Cities and regions with the lowest levels of homeownership—in the range of 55% to 60% like L.A., N.Y, San Francisco [...]—[have] healthier economies and [...] higher levels of happiness and well-being.” Conversely, “cities with high levels of homeownership—in the range of 75% like Detroit, St. Louis and Pittsburgh—[...] [have] much lower wages and incomes” and “too many people [...] [who] are trapped in homes they can’t sell, unable to move on to new centers of opportunity.” Instead of subsidizing homeownership, he argued that the government should “encourage the transition to more and better rental housing” and thus “updat[e] our definition of the American Dream.”

48

Such calls for a reappraisal of housing values remained marginal, however. Preeti Vissa (2010) argued that “it was not homeownership that ‘let us down,’” but rather the “dishonest lending practices that made homeownership a casino game.” Citing the benefits of homeownership for family and community wellbeing, she feared that if the government abandoned its commitment to homeownership, notably for minority families, it could result in a “permanent underclass.” This reveals the continued importance of the “keeping up with the Joneses” effect when it comes to housing and subjective wellbeing (Guvin & Sørensen 2012). Preeti Vissa was otherwise in tune with most Americans’ attitudes on homeownership. A Gallup poll conducted in 2013 showed that, despite a brief period of pessimism during the crisis, “while 62% of the American population currently owns a home, a considerably larger 81% own a home and express a desire to continue to do so, or don’t own a home but express a desire to buy one within the next 10 years” (Newport 2013). Among 18-29-year-olds, only 7% of non-homeowners had no plans to buy a home in the foreseeable future. The American Dream of homeownership is thus still very alive and well in public opinion, despite the subprime mortgage crisis.

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Political discourse since the crisis has reflected public opinion. Defending his efforts to restore the economy and protect homeowners, President Barack Obama (2010) assured, “I’m not going to rest [...] until all of America is working again, until the dream of homeownership is secure once again [...].” His administration notably supported the creation of a $1.5 billion fund to help distressed homeowners avoid foreclosure and renegotiate their mortgages, along with the Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act that introduced new financial regulations aimed at preventing the predatory lending tactics that had led to the crisis. Although Congress approved and President Donald Trump proudly signed a partial rollback of the Dodd-Frank regulations in 2018, this merely signaled a sustained commitment to the pro-growth, anti-regulatory strategy to expand homeownership. Trump was in the strict rhetorical continuity of his predecessors when he declared:

> During National Homeownership Month, we recognize the many benefits of homeownership to our families, our communities, and our Nation. For generations of Americans, owning a home has been an essential element in achieving the American Dream. Homeownership is often the foundation of security and prosperity for families and communities and an enduring symbol of American freedom. This month, we recommit to ensuring that hard-working Americans enjoy a fair chance at becoming homeowners (Trump 2017).
50

Finally, even if Americans were to seriously question the single-family homeownership model of the American Dream, they would be confronted with the titanic task of undoing nearly a century of suburbanization. Indeed, since the early 20th century, not only has the rural population been reduced to about 20% (U.S. Census Bureau 2016), but according to one study the population share of Americans living in metropolitan areas has become 86% suburban (Cox 2014). When a model of happiness corresponds to the majority of Americans' factual way of life, it can be assumed that this model has many days ahead of it.

# 5. Conclusion

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Historical analysis reveals that American policymakers have consistently used happiness discourse and a specific notion of virtue to promote an ownership model of wellbeing. The eighteenth-century use of the term “happiness”—namely, a stable feeling of fulfillment and wellbeing that results from a virtuous way of life—was pivotal in forging a lasting rhetorical link between the pursuit of happiness and the lifestyle induced by property ownership. As if they were reading from James Truslow Adams’ playbook, subsequent generations of Americans appear to have unwaveringly stood up to save the American Dream of homeownership from any opposing forces (Adams 2017 [1931]). As the frontier reached the Pacific and small farmland became scarce, suburban crabgrass (Jackson 1985) became the next frontier to conquer for Americans in search of homeownership. As suburbanization fueled an urban crisis for many poor minorities, the Civil Rights Movement sparked political change in the 1960s that would attempt to give equal homeownership opportunities to all Americans regardless of skin color, sex, or origin. Then as unfavorable economic conditions made housing credit scarce, financial deregulation was used to keep the American Dream of homeownership alive. Even the subprime mortgage crisis, in which deregulation played a strong role, has barely put a dent in Americans’ attachment to the homeownership way of life.

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From a theoretical standpoint, the long-term resistance and flexibility of this model, both in discourse and in practice, must be traced back to the fundamental contradiction between the universality of the principles enshrined in the nation's founding documents, in which the link between the pursuit of happiness and ownership is institutionalized, and the reality of the racial, gender and class inequalities in the United States regarding property ownership. This is what makes the homeownership society a permanent horizon, a utopian dream for all Americans to strive for by overcoming whatever political, social, or economic obstacles they come across; and it's the *pursuit* of this dream, not necessarily the achievement of it, that is presented as the gateway to happiness and virtue. As such, politicians can constantly reactivate this discourse to bolster support for either conservative or progressive policies that alternate between saving an ownership model in danger and expanding it toward new frontiers. By channeling political resistance toward the improvement or greater accessibility of a homeownership model, the validity of the model itself remains unquestioned. Happiness politics based on this model thus constructs and reconstructs loyalty to the American capitalist regime of private property by presenting obstacles to homeownership as an opportunity to defend the American way of life, while alternatives to the dream of homeownership are considered an un-American road to vice and unhappiness.
53

Of course, what is claimed in political discourse about homeownership and happiness should not be taken at face value, even if polls and the concrete living situation of the majority of Americans attest to a strong relationship between the two. While there is still more comparative research to be conducted on the strengths and weaknesses of renting and homeownership on various dimensions of wellbeing, this brief historical analysis may open up a new dimension somewhat specific to the United States. When homeownership has been culturally presented as the only virtuous and truly American gateway to happiness, can this lead to a feeling of being un-American, or a failed American, if one is either unable or unwilling to conform? To what extent is it important to have the same housing lifestyle as one's fellow citizens to feel part of the national community? In other words, the effect of associating patriotic attitudes with specific ways of life—such as owning a house in the suburbs—on subjective wellbeing could be a new avenue to explore in happiness research.

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## ABSTRACTS

This paper presents a brief history of the use of happiness and wellbeing rhetoric to bolster political support for the expansion of homeownership in the United States. Recent research has studied the impact of homeownership on various dimensions of wellbeing, such as crime, education, health, and civic participation. However, less attention has been given to the way in which policymakers have historically defined the pursuit of happiness as a gateway to a virtuous way of life thanks to homeownership. After exploring the relations between the right to pursue happiness and the right to own property in the American founding documents, the paper studies the happiness discourse that accompanied the rise of the suburban model of homeownership in the 20th century, followed by that which accompanied the policy shifts implemented in the late 20th century to conserve this model.

Cet article propose une brève histoire de l'usage des thèmes du bonheur et du bien-être dans des discours politiques qui visent à développer la propriété immobilière aux États-Unis. Des études récentes ont étudié les conséquences de la propriété immobilière sur diverses dimensions du bien-être, telles que la criminalité, l'éducation, la santé et l'implication citoyenne. Cependant, la manière dont les hommes politiques ont historiquement associé poursuite du bonheur, mode de vie vertueux et accès à la propriété immobilière a fait l'objet de moins de recherches. Après avoir étudié les relations entre le droit à la poursuite du bonheur et le droit à la propriété dans les documents fondateurs des États-Unis, cet article souligne le discours qui accompagne l'essor du modèle périurbain de la propriété immobilière au XXe siècle, ainsi que celui qui accompagne les tournants politiques mis en œuvre à la fin du XXe siècle pour conserver ce modèle.

## INDEX

**Mots-clés:** propriété immobilière, bonheur, bien-être, étalement urbain, discours politique

**Keywords:** homeownership, happiness, wellbeing, suburbanization, political discourse

## AUTHOR

### BRADLEY SMITH

Maître de conférences, Université Paris Nanterre, bsmith@parisnanterre.fr
# Note de recherche

Research Note
# Health, Education and Wellbeing in Hong Kong: British Legacy and New Challenges since the Handover to China

Santé, éducation et bien-être à Hong Kong : héritage britannique et nouveaux défis depuis la rétrocession à la Chine

Iside Costantini

## 1. Introduction

<footnote n="1">1 Hong Kong lies on the eastern side of the Pearl River estuary in the Guangdong Province of Southern China. The territory is one of the most densely populated in the world, with a population of nearly 7.5 million living in an area of 1,104 per square kilometre (426 sq. mi.), in other words, the density of 6,300 people per square kilometre (World Population Review, 2019). According to the 2016 by-census, 93.6% of the population are ethnically Chinese and there are three official languages spoken (Cantonese, Mandarin and English).</footnote>

<footnote n="2">2 As a British colony from 1842 to 1997, Hong Kong was set apart from neighbouring China and ruled by a Governor who headed an executive-led government with advisory and consultative bodies. The system aimed at business efficiency through laissez-faire policies, administrative legality and social order. As specified in the 1984 Sino-British Joint Declaration and the Basic Law which is the meaningful constitution post 1997 establishing the structure and responsibility of the local government, Hong Kong is now a Special Administrative Region (SAR) of the People's Republic of China. The territory has a high degree of autonomy with full power over internal affairs. The purpose of these Sino-British constitutional arrangements was that the Hong Kong legal, economic and social systems would remain intact and distinct from those of Mainland China, under the "one country, two systems" principle which guarantees the territory's capitalist economic system and autonomous government for 50 years after the transfer of sovereignty.</footnote>
3 While wellbeing has only been put forward as important for citizens over the last decades, it is worth recalling that growth and wellbeing are not necessarily in opposition to each other. Richard Easterlin in a series of influential papers published between 1973 and 2005 “found no statistically significant evidence of a link between a country’s GDP and the subjective well-being of its citizens” (Sacks et al., 2010: 1). However, later studies argue that absolute income still has a role in shaping wellbeing (Sacks et al., 2010: 3). Sacks, Stevenson and Wolfers from The Wharton School hold that within a given country, wealthier citizens have higher levels of life satisfaction and as a result, economic growth which brings wealth and happiness improves both individual and overall life satisfaction (Sacks et al., 2010: 1). Even if GDP¹ is still considered to be an indicator of a society’s standard of living, it is only a rough indicator because it does not directly account for leisure, environmental quality, levels of health and education, activities conducted outside the market, increases in technology, or the value that society may place on certain types of output (Khan Academy, 2016).

4 Wellbeing started being considered *per se* only recently in Hong Kong, through the concept of “quality of life”. This concept became a topic of discussion for academics worldwide and developed as a major concern for the public and the government in the 1960s. Indicators of quality of life have been used as “measures of social wellbeing, its achieved level and changes over time” (Chan *et al.*, 2005: 260). Quality of life usually differs from standards of living which rely more on material satisfaction. In addition to life opportunities and satisfaction in basic needs, quality of life also includes “satisfaction in emotional needs, such as being satisfied with freedom, justice, and opportunities for the complete development of individual capabilities” (Chan *et al.*, 2005: 260). Quality of life research deals with topics as varied as health, wellbeing, satisfaction, family, work, housing, social networks, political life amongst others (Chan *et al.*, 2005).

5 Researchers from the Hong Kong Institute of Asia-Pacific studies at the Chinese University of Hong Kong have been studying quality of life in projects every two years since 1988, to help contribute to the enhancement of people's wellbeing. But it was only in 2000 that the Hong Kong Council of Social Service developed a Social Development (SDI) index to measure social development in Hong Kong. Released once every two years, the Index aims “to record and keep track of the progress of social development of Hong Kong and assess the social and economic needs of the entire society” (Social Indicators of Hong Kong, 2018), which shows an interest in both material and subjective wellbeing². In 2007, a territory-wide survey led by Xiaogang Wu's team at the Centre for Applied Social and Economic Research from University of Science and Technology studied subjective wellbeing specifically. It revealed a lower level of subjective wellbeing of the post-1980's generation with implications for the social and political environments (Wu, 2010).³

6 This article will focus on policy inputs especially in health and education, in the context of the historical transfer from a British colony to a Special Administrative region of China and attempt to link them to the assessment of wellbeing in Hong Kong. These fields are major areas of concern for families due to pressures from changes in the labour market, upward mobility, integration with the mainland and an ageing population in the face of what some referred to as a “silver tsunami” where almost one in three Hong Kong residents will be aged 65 or above by 2041 (The 2015 Policy Address, Hong Kong). Wellbeing obviously does not limit itself to those two policy fields. Nevertheless, according to statistics from Measuring What Matters, a survey report which was part of a reflection on a debate on National Wellbeing (ONS, 2011), health is one of the top things
people say matter for them. The World Health Organisation (WHO), for its part, states that “wellbeing exists in two dimensions, subjective and objective. It comprises an individual’s experience of their life as well as a comparison of life circumstances with social norms and values.” The British Department of Health ranks health and education at the top of its list of examples of life circumstances (HM Department of Health, 2014). From a Hong Kong point of view, the fields of health and education also seem worth studying as they were among the most impacted by the evolution from a colony to a Special Administrative Region of China. Hong Kong has had to compress nearly a century of healthcare and educational development in the West into the last three decades (The Harvard Team, 1999). This situation has been further exacerbated by the fact that colonial powers commonly ruled through a local elite, originating mainly from the business sector and decided on policies and programs; the general public therefore depended on the good intentions of this elite for provision of such services (Goodstadt, 2007).

This article will first examine the areas of health and education in turn, insisting on the contexts in Hong Kong with reference to the colonial legacy and Chinese cultural environment and exploring more recent developments in both areas since the Handover. It will then assess how specific factors (geography, history, politics such as an authoritative form of local government and a special status in China) may have influenced policy. And finally, it will conclude on challenges which lay ahead to measure wellbeing with reference to those sectors in Hong Kong.

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## 2. Health context during the colonial period

Wellbeing is a term which was adopted in the second half of the 20th century. Yet it is not easy to define (Dodge et al., 2012: 222) and welfare⁴ seems more relevant to evoke the earlier individual or state efforts concerning caring for citizens. Welfare in Hong Kong finds its origins through 19th-century charities set up by successful Chinese and western missionary bodies, which delivered many support and educational programs for communities in need. Although we cannot really equate one term for the other, welfare has been more narrowly construed in economic terms to encompass the idea that wealthier individuals generally enjoy a better overall condition. Welfare economics concentrates on the income of individuals and their assumed preferences whereas wellbeing contains more variables. As a consequence, wellbeing is gradually replacing welfare as a central political goal for social and public policy. Academics in the field of social policy have encouraged a focus on wellbeing so as to allow for a “fully rounded humanity” instead of welfare which is more concerned with the economic utility (Taylor, 2011: 778-779). International research findings from Layard⁵ to Heinz and Deeming (2015) clearly show that welfare policies and wellbeing outcomes remain inextricably linked (Taylor, 2011: 785). Research continues to offer a broad justification for the principles of social welfare as a means for promoting wellbeing and happiness in the population (Heins et al., 2015).

Until the late 1970s, the colonial government was little interested in regulating matters concerning the Chinese population's health as long as no diseases threatened the social and economic order of Hong Kong (Tse, 2008). It was only concerned about promoting sanitary conditions and preventing the spread of infectious diseases in a congested area (Department of Health, Hong Kong SAR), thus maintaining basic order to guarantee economic stability. In the 19th century, segregation measures barring Chinese access to

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some areas⁶ and use of troops to dislodge families and bring patients by force to charitable hospitals during epidemics were frequent. For instance, the government intervened during the 1894 plague to maintain a healthy workforce, thereby ensuring peace in the colony and avoiding being put into quarantine as an “infected port” (Yip *et al.*, 2016: 5-6). Attempts were then made to regulate the local population by promulgating anti-spitting laws to prevent the spread of tuberculosis, and mandatory vaccination of infants was ordained to combat smallpox (Yip *et al.*, 2016: 6). Environmental and sanitary improvement was gradual but there was no comprehensive infrastructure or long-term planning from the start of the colony (Yip *et al.*, 2016: 5; Tse, 2008). It was only in the 1950s that the government ‘involved itself in the provision of welfare without developing a formal welfare policy’ and established a basic universal health system (Tsang, 1995: 8). Achievements in the field of health intensified in the 1970s as Hong Kong was undergoing rapid economic growth and enjoyed increasing levels of prosperity which enabled such developments (Tsang, 1995: 9).

10 On the Chinese side, some local magnates set up the Tung Wah Hospital in 1869 which provided free medical care and charitable services for the Chinese population of Hong Kong (Sinn, 1989). It is thus wealthy Chinese who were instrumental in addressing some of the early health issues of the Chinese population. In the 1930s, the Tung Wah group of hospitals had developed into the largest charity organization in Hong Kong, running hospitals and schools.

11 The Tung Wah Group, the city's oldest and largest charity organization, originated from the Kwung Fook Temple founded by local Chinese in 1851 (Tung Wah Group of Hospitals website). To help those in need, a hospital using Chinese medicine which had always been widespread among the ethnically Chinese population of Hong Kong was founded on the same spot. However, the popularity of traditional medicine was severely affected by the introduction of antibiotics in the 1940s. It remained without any official recognition in the colonial system (Yip *et al.*, 2016) since there were no laws governing practitioners and its knowledge continued to be acquired through apprenticeships (Zanzanaini, 2016).

12 It was not until the return of Hong Kong to mainland China in 1997 that the role of traditional Chinese medicine was acknowledged and incorporated as part of the Hong Kong healthcare system (Chung *et al.*, 2007). The Basic Law required the Hong Kong government to regulate Traditional Chinese Medicine and the Chinese Medicine Council of Hong Kong was established in 1999.

13 On the British side, several medical facilities were implemented throughout the duration of the colonial period with one of the earliest being the Royal Naval Hospital founded in 1841 and the British Military Hospital built in 1907 for the use of garrisons and their dependents. Civil hospitals were also established in 1849 for troops, convicts, civil servants but only wealthy Chinese were able to pay for established practitioners in Western medicine (Yip *et al.*, 2016: 17; Hutcheon, 1999). Among major hospitals founded during the colonial era, the Queen Elizabeth (1963) once stood out as the largest district general hospital in the Commonwealth.

14 Following the end of the Second World War, while in the UK the NHS was established in 1948 on the principle of free healthcare “from cradle to grave”, Hong Kong developed public hospital services for the community to compensate for the low economic capacity of the public to pay for private healthcare services and to curb the recurrence of communicable diseases such as cholera and tuberculosis (Yip *et al.*, 2016). Most public hospitals were thus built in the second half of the 20th century either with the help of
charity or government funds to cater to the needs of a population which had more than tripled in the fifteen years which followed the end of the Second World War (Tang, 1998; Census and Statistics Department Website, 2015).

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During the Post-war period, the government became more proactive in disease reduction and control measures as the population grew and the economic situation improved. To maintain a sustained rate of economic growth, the success of disease control became a priority in the mid-1960s. The post-colonial government had in fact inherited the system of the past known for its disease prevention measures. However, throughout the colonial rule, the government continued to place the economy first and rejected the idea of welfare in health policy formulation while maintaining a basic public health service to guarantee social peace and stability by covering all residents' health needs and thereby ensuring acceptable levels of physical and mental wellbeing.

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Before and after the Second World War, in the absence of state welfare services, charities and voluntary agencies became in fact the major providers of social needs in a society that was still poor. In this context, the introduction of legislation under public assistance in 1971⁷ was a big turning point. A first public assistance scheme modelled on the British National Assistance Act was introduced as the foundation of Hong Kong's social security system. This suddenly revealed the willingness of the government to take care of the basic needs of vulnerable members of society (Wong, 2008). The scheme allowed voluntary agencies, later called NGOs, "to transform their mission from dispensing relief to running professional social work services" (Wong, 2008: 5). Over 70% of their funding came from the government, augmented by fee charges and donations (Wong, 2008: 6). The subvention policy in effect incorporated NGOs in a kind of "statist-corporatist framework, turning them into agents of the state to deliver needed programs under service contracts" (Lee, 2005: 9-10). The responsibility for building and running hospitals came to be shared between government and charities, including religious orders (Tse, 2008). Since the 1970s, the government's role in welfare matters has thus become more important regarding health policy formulation and review with the introduction of the first public assistance scheme (Chan et al., 2004).

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In Hong Kong, social protection relies more on direct service support like free access to public hospitals than safety net provisions for the poor. Throughout the 1980s, the total spending on social welfare was between 4.5% and 6.5% of Hong Kong's government's budget (Tang, 1998: 76). At the same time, public social expenditure was over 15% of GDP on average across the OECD⁸ (OECD, stats).

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In order to foster self-reliance among citizens and deter long-term dependency, the government has deliberately set assistance scales at a very low level and thus limited the number of recipients. As a consequence, welfare recipients struggle with social stigma as it is perceived as a last resource and sign of inadequacy to conform to society's expectations⁹. Hong Kong citizens value hard work, self-reliance, family duty, and thrift in individual and public spending which is at the core of Confucian ethics (Wong, 2008: 3). These elements all have positive aspects for economic and societal development as is shown by Hong Kong's economic success. Tu Wei-ming, professor of Chinese History and Philosophy at Harvard, underlines "the paradox of criticising Confucian ethics with its emphasis on traditional communities rather than innovative individuals as the main reason for East Asian backwardness" (Tu Wei-ming, 1989: 87) whilst stating that the very same values (faith in the perfectibility of human condition, the importance of education, the centrality of the family in social harmony, the importance of hard work and
discipline, the necessity for a strong government) are today deemed conducive to economic development. Tu Wei-ming reminds us that Confucian values which may foster a certain climate have nevertheless evolved through the encounter with the West and been adapted by those in power to meet the new challenges of the time (Tu Wei-ming, 1989: 91).

19 Welfare, which creates some of the conditions for economic, physical and social wellbeing, is gradually improved through self-effort which is better accepted in a traditional Confucian setting without creating the sort of dependency culture that has emerged in some industrial societies (Wong, 2008: 2). Hong Kong's adherence to a low taxation system (ceiling of 15% for salary tax and 16.5% for profit tax) means that only one third of residents pay salary tax and this might appear as a compensation for lower scales of assistance (Wong, 2008: 5). Coupled with a high savings rate (about 35%)¹⁰, a stress on family obligation, and the ethic of self-reliance, private efforts have become the key to personal wellbeing and success just like in the liberal Anglo-Saxon model (Wong, 2008: 5).

### 3. Health policy since the Handover

20 The government undertook democratic reforms in Hong Kong from the mid-1980s to the late 1990s as the sovereignty of Hong Kong was going to be returned to China marking the end of British administration in Hong Kong. The implementation and effects of these reforms mostly dealt with the post-Handover period so as to preserve the nature of the Hong Kong government (Tsang, 1995: 10). Great Britain had not really been interested in extending democracy to Hong Kong until the return to China approached (*The Guardian*, 2017). The British and Chinese government signed a Joint Declaration in 1984 setting up a “one country, two systems” framework allowing a high degree of autonomy for the region for fifty years after the Handover.¹¹

21 The different compartments in the health sector were finally integrated in 1990 under the Hospital Authority and Health Department (Goodstadt, 2007). The establishment of the Hospital Authority (HA) which took place before Hong Kong was returned to China¹² has brought steady improvement to specific aspects of quality and efficiency. As early as 1997, a study revealed that from the patients' perspective, everyone had access to essential healthcare regardless of their financial means. Furthermore, the services were readily available in all communities so most residents did not need to travel more than thirty minutes to reach a provider. (The Harvard Team, 1999)

22 The following declaration from the introduction of the Yearbook 2006 of Hong Kong Government outlines the mission of the healthcare system. “The Government aims to ensure no one in Hong Kong is deprived of medical care because of lack of means. It provides a wide range of public services and facilities to meet the healthcare needs of the community. It also works endlessly to safeguard public health – combating infectious diseases and promoting health education.” This definition of a universal public healthcare system is akin to that of the National Health Service NHS in the UK which claims that services should be comprehensive, universal and free at the point of delivery (Grosios *et al.*, 2010) although officially there is a higher emphasis on fighting infectious diseases in Hong Kong.
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But a patient-centered approach is slow to be adopted. It started well when in November 1997, the Health and Welfare Bureau of the Government of Hong Kong SAR commissioned a team of economists, physicians, epidemiologists, and public health specialists from Harvard University to conduct a study on Hong Kong's healthcare system based on a patient-centered approach. The first patient-centered healthcare survey was held in Hong Kong only in 2012 and by a non-governmental organization, the Alliance for Patients' Mutual Help Organization (APMHO)¹³. The APMHO, which became a member of the International Alliance of Patients' Organization (IAPO) in 2005, focuses on policy advocacy and closer networking with patients' organization, and has been actively advocating for patient-centered health (PCH)¹⁴ since 2008. The report¹⁵ concludes that although there has been a growing awareness among patients and patient organizations, in reality little progress has been made in this field. Despite the scale of this exploratory survey, it has not yet had the expected outcome on policy-makers nor have patients' perspectives been seriously taken into account other than in a fragmented way and on a very small number of issues.

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According to the 1997 Harvard report, “hospitals are the dominant institutions providing healthcare in Hong Kong and priority is given to hospital-based services”, which constitutes the majority of the healthcare system. There are more than fifty public hospitals and twelve private ones (Lewis, 2008). Healthcare is therefore available for all at nominal charge in government hospitals and clinics (HK$100 (about US$13) for hospital treatment, HK$68 (about US$9) for outpatient treatment Hong Kong’s welfare system) (Wong, 2008: 6). Considering those minimal registration costs, it is clear that the Hong Kong government has basically achieved the goal that every resident can receive lifelong healthcare, and no one will be denied adequate medical treatment due to lack of means (Kong et al., 2015).

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But, in Hong Kong, a continued lack of coordination in the health sector with an excessive reliance on public hospitals which have reached overcapacity adversely affects patients' health and healthcare and unnecessarily increases the expenditures for health services as family and community medicine is underdeveloped and traditional Chinese medicine, which many chronically ill patients find beneficial, is excluded from the organized medical system. Most traditional Chinese practitioners are in private clinics and some operate in their own clinic. Over 40% of Hong Kong residents rely on Chinese medicine as an alternative option when they have a health problem, whilst 22% of medical consultations are provided by traditional Chinese practitioners (Who/ Department of Health, 2012) who are believed to offer a more holistic approach. Western-style pharmacy chain Watsons has introduced Chinese medicine services in some of its stores to bring traditions within a more modern setting (South China Morning Post, 2014), whilst offering elderly patients a 10% discount on the regular price of treatments. This is how private practice and initiative compensate for the public sector's inability to fully take into account the patient's cultural need.

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In the mainstream health field, the public sector is taking care of 90 per cent of the city's patients, while employing only 40 per cent of the doctors; whereas the lucrative private sector is taking care of only 10 per cent of patients while employing 60 per cent of doctors (South China Morning Post, 2016). The private system, on the other hand, takes on about 70% of all fee-for-service outpatient services compared to public outpatient clinics (Schoebe, 2016: 54).
27 Public hospitals, according to the Hospital Authority, currently operate with a shortage of 700 nurses and 250 doctors. New recruits in the profession are routinely lost to the more lucrative and relaxed private sector. It is projected that public hospitals will require an additional 6,200 medical doctor by 2041 in order to maintain the same level of service as today. Among measures to address the current staffing crisis in public hospitals, the Hong Kong government is increasing the number of medical graduates each year: from 250 to 320 last year, and to 420 in 2018 (Schoebe, 2016: 56). Meanwhile, the quality gap between treatments in a private clinic and public ones which have been struggling with large numbers and limited resources has increased over the years (South China Morning Post, 2016). As the superior medical service and treatment mode, private medical institutions are often particularly attractive for patients who have sufficient economic capability (Kong, 2014). The private sector medical care system which was gradually regulated in the 1990s parallels the laissez-faire development of the rest of the economy (Hay, 1995). And the local doctors' union maintains that "the real issue is the inequitable resource allocation between the private and public sectors, and among different public hospitals" (South China Morning Post, 2016).

28 There is therefore some concern that the fragmentation between private and public health systems will accelerate and that only wealthy residents will be able to obtain quality treatment without delay (Schoebe, 2016: 54; Wong, 2008: 10). When needs are not catered for as well as in the past, one might experience stress and frustration, so an alteration of their wellbeing. The Willis Towers Watson 2017-18 Global Benefits Attitudes Survey (the third largest insurance broker in the world health surveys) reported that managing their health is a top priority for two thirds of employees (67%) in Asia and that over half (56%) say that they suffer from elevated levels of stress. As good health is correlated with higher life satisfaction (Department of Health, 2014), one's health might in turn be altered, confirming that health and wellbeing are clearly interrelated (health influences wellbeing and vice versa). The provision of medical care for the whole population, welfare programs and some labour regulations are policies which make citizens happier. Mental wellbeing can guide people's behaviour in terms of consumption and investments and at the same time, it improves their life spans (Li et al., 2008: 15).

29 Despite the persistent lack of coordination in the health sector, Hong Kong's healthcare system has often been praised for achieving a better health outcome and being less costly in resources compared to European countries (The Harvard Team, 1999). The health outcome is good, no doubt. In Hong Kong, the ratio of healthcare professionals to the population has increased steadily in the past decade. Every 552 population was served by 1 doctor in 2012, a decrease by 12% compared to 2002 which is in fact an improvement of the situation (Wang, 2013: 1008). According to Healthy Hong Kong, Department of Health, compared with a few decades ago, Hong Kong people nowadays suffer less from infectious diseases (HK Department of Health, 2017). Hong Kong's 7 million inhabitants are one of the healthiest populations in the world. Life expectancy is 84 for women and 78 for men, the second-highest worldwide (Lewis, 2008). Hong Kong's Human Development Index (2003) ranked 22nd in the world, respectable among industrial economies, just behind Japan in Asia and on par with Singapore (Wong, 2008: 5).

30 Hong Kong's health system was established within the framework of a perfect market-oriented economic matrix, where there are wide ranging social security and medical service systems (Kong et al., 2014). This system of government-operated hospitals, open to all citizens, costs the Hong Kong government about 3% of GDP (6% including private
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hospitals) which is *less than half* of the 7.5% of GDP that is *already being spent* by US governments on healthcare (Lewis, 2008). Within the next two decades, public healthcare expenditure is due to increase up to 23% of the total government budget, a significant increase from its current 14%. Given the Basic Law, which states that, over time, the increase in total government expenditure should be kept in line with growth in GDP, funding for other public programs, such as education, housing and infrastructure, will have to be reduced when public health expenditure takes a larger share of the total budget (The Harvard Team, 1999). This seems to be preparing for an era in which not all aspects of public policy pertaining to individual and societal wellbeing will be covered, especially as demand for healthcare increases. Per capita expenditure on health grew from US$1,289 in 1999-00 to US$1,641 in 2009-10, an increase of 27.4%. The ratio of total expenditure on health to Gross Domestic Product stood at 5.2% in 2009-10 (Wang. 2009: 2).

Some believe that healthcare must be rationed to patients. The policy of rationing healthcare in Hong Kong amounts to examining which existing medical interventions provided by public hospitals should be subsidised and leaving out those that are not as effective (Yuen et al., 2006). Economists, since Adam Smith, have argued that “the invisible hand of free market prices is a superior rationing system [...] to the iron fist of government”, or in other words, that “competitive markets provide the greatest good to the greatest number of people” (Hay, 1992: 65). Colonial authorities have always defended the free market and ultra-liberal system as a model for Hong Kong (Chan, 1996: 14). However economic freedom and legal rights have not always been protected and laissez-faire might have instead been an excuse for the government of Hong Kong to avoid any responsibility towards its people. It was only after the 1967 riots that the Hong Kong government began to adopt a more responsive social policy through social legislation and provision of social services such as labour law, welfare programs, and mass education entitlement (Chan, 1996:15). Besides Hong Kong is far from a free market as official patronage and special preferences have always dominated in key personnel appointments and major decision-making process, concerning public works contracts, real estate, monetary and financial measures (BBC News, Hong Kong, 2012).

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During the mainland immigration flows of the 1930s, the need for public housing was already acknowledged by the government. Since 2006, private ownership has been going up slowly from 49% whereas public rental and subsidised sectors have gone down from 48.8%. As of the 2016 Population By-census, 45% of the population lived in public rental housing or subsidised home ownership housing compared to 53% in the private permanent housing. This shows that authorities have not just relied on market allocation but have instead controlled some key institutions which are essential to people's wellbeing.

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Healthcare like housing appears crucial to survival and to maintaining decent standards of quality of life. But it is less easy to obtain through a free capitalist market than thorough public administration. As healthcare is vital for one to remain in good physical and mental condition, some economists understandably argue otherwise that its quality and availability must be guaranteed by the government (Hay, 1995).
4. Challenges ahead for the wellbeing of an ageing population

34 According to the Asian Urban Wellbeing Indicators Comparative Report, Hong Kong has assigned a high level of priority to medical care (Civic Exchange, 2016). Hong Kong has to face up to the ageing of its population but unlike developed countries, its population is confined to a very small territory. Crowded urban lodging increases the sanitary risk as the elderly form a vulnerable part of the population. Due to its unique geopolitical location, Hong Kong remains constantly on the lookout for new emerging diseases. Besides, wealthy families are still able to rely on paid labour to care for their seniors but that is not the case for the majority of the population.

35 It is predicted that the elderly population (aged 65 and above) will double to over 2 million by 2029. The elderly tend to visit medical facilities more often (in fact, 4.7 times more often) than younger patients, and they make up 42% of all inpatients in public hospitals (Localizz, 2017).

36 Satisfaction with medical care in Hong Kong is currently high: among those selecting this domain, 56% were satisfied with how fast and easy it is to see a doctor; 64% were satisfied with the availability of affordable care; and 74% were satisfied with the quality of care they received. But inevitably as the population ages, medical care will rise as a priority for Hong Kong residents, and the government will find it more difficult to maintain current levels of satisfaction (Civic Exchange, 2016).

37 As a result, healthcare for elderly people and their conditions such as dementia in primary care or in a community setting has become important priorities like in most developed countries. In 2014, Professor Lord Darzi, who led a delegation of UK companies to the Hospital Authority Convention in Hong Kong, concluded that they shared many similar healthcare challenges particularly that of a larger and ageing population and the increasing importance of improving primary care to reduce reliance on hospital care. According to him, the redesign of buildings and services to tackle this is simultaneously happening in Hong Kong and the UK and both could cooperate in sharing experience as they adjust to meet the challenges which lay ahead (Foreign and Commonwealth Office, 2014). On 15 October 2015, the UK and Hong Kong signed a Memorandum of Understanding (MOU) for a period of five years on health co-operation, including healthcare policy and protection, technology and redevelopment of existing hospital facilities (Foreign and Commonwealth Office, 2015).

38 Some pilot schemes like cross-residential bounder care projects have been backed by charitable organizations in Hong Kong. Care homes on the Chinese mainland border where space is more readily accessible, the environment of better quality and costs of living generally lower once appeared as the solution for ordinary people. But this no longer seems to be a desirable option since the yuan appreciated against the Hong Kong dollar thereby rising living expenses and the new generation of elderly born in Hong Kong are less keen to move up north to the mainland where they have no connections (China Daily, 2017).

39 Handling healthcare challenges and assessing levels of satisfaction in the field remain as relevant as it is for education which will be developed in the next part.
## 5. Educational context during the colonial period

40 There were initially twenty Chinese village schools in the 1860s but wealthy Chinese preferred to send their children to Canton for private education (Tang, 2006: 8). In 1862, the first government school, Queen's College (then Government Central School) was set up and based itself upon voluntary and philanthropic work. Educational initiatives tended to have a unique Chinese and British influence because of the region's proximity to China and its position as a British colony, although a western education style including Christian beliefs remained key features.

41 By the turn of the 20th century, Hong Kong families had started to value the British education system as trade levels increased in the colony and the number of wealthy Chinese grew with more opportunities and influential networks outside. Besides, as a cosmopolitan city, it attracted diverse nationalities and remained a window to the outside world. British-style education proved to better prepare students for higher education, professional training, or further study abroad, all prerequisites to form part of the new westernized and modern elite. English was thus regarded as part of elite culture and gave access to a good career in government, education, academia and law and this is still true today (Cheng, 2014).

42 In addition, government funding was only offered to British and Chinese schools being administered through western models and not to the traditional Chinese institutions with a curriculum often based on teaching ancient texts of little relevance to the modern world. Hong Kong's first university was founded in 1912 as an English-medium tertiary institution. The university supported the community by enabling those involved in education studies to combine their coursework with teaching experiences in the local communities, thereby raising educational standards for those previously devoid of such an opportunity and as a consequence, increase the attractiveness of the residential area in the vicinity (Martinez, 2013).

43 In the 1960s, government spending on schools was not seen as a priority. Government officials became increasingly committed to education in general, and as an investment in the workforce of the future and its productivity, most noticeably in the 1970s due to demographic changes in the population (Government Secretariat, Hong Kong, 1981). With a young and rapidly increasing population, it became clear that a massive school building program was needed and that the main priority was the development of primary education and teacher training. Nine years of free and compulsory schooling was thus adopted for all pupils in 1978 (extended to 12 years of subsidized education in 2008-2009) (Wong, 2008: 6). Another policy was the establishment of engineering, science, and business evening classes for students as well as evening training for teachers.

44 By contrast, two decades later, Hong Kong had developed from a manufacturing country in the 1970s and 1980s and evolved into a regional hub of business and service in the 1990s, thus witnessing a decline in employment opportunities in the secondary sector and a growth in the tertiary. Education then expanded as part of a government effort to develop Hong Kong into a knowledge-based economy and enrolments in higher education tripled from 1989 (Wu, 2010: 5-6). According to Wu, the young post-80s generation is the major beneficiary of the education expansion in the 1990s, and they have enjoyed more educational opportunities than those of the same age groups in earlier years. However
young people remain frustrated in terms of opportunities and hopes for the future as the pro-democracy “Umbrella” protests showed in 2014 (Wu, 2010: i-ii).

## 6. Education policy after the Handover

Since the post-colonial period, changing the medium of instruction in secondary schools has been one of the most controversial policies in Hong Kong's education. Prior to the 1970s, English was still the only official language and it remains highly regarded today as an international language (Tang, 2006: 2). Most local schools used English for teaching different subjects although some classes were taught in Cantonese. Mandarin which is considered as standard Chinese started being introduced in schools as early as the 1980s but it was not until 1998 that it became an essential part of the local curriculum (Liu, 2017). Indeed, in April 1997, three months before the Handover, the new government published a document regarding compulsory Chinese medium instruction policy. It suggested that enhanced fluency in Mandarin would help students whose mother tongue is Cantonese and who use full-form characters instead of the simplified version widespread on Mainland China understand content better. However, in September 2007, the government retreated to give more freedom to schools to be exempt from this policy. As a result, only 25% of the secondary schools were approved to continue EMI (English as a Medium of Instruction) education, whereas the rest of the secondary schools must use CMI (Chinese as a Medium of Instruction) in teaching most subjects (Cheng, 2014). Furthermore, the new language policy required teachers to enhance their language proficiency. Thus, there was the emergence of Language Proficiency Assessment for Teachers in 2008 to mainly assess the Mandarin and English skills both of which are not mother tongues in Hong Kong, a Cantonese stronghold (Cheng, 2014).

In 2012, another drastic reform was the application of the Chinese educational system, which follows the American model of “three-three-four” (middle school/ high school/ tertiary education) thereby extending university education from three to four years. This has affected all levels of local students and educators. Students end up having only one public examination, the Hong Kong Diploma of Secondary Education (DSE). Another particularly controversial area was the introduction of civic education in 2012, perceived as a political step which caused a series of radical protests initiated by political parties and youth. Changing language policy in education was only the first wave of reforms that the Hong Kong government has recently initiated to gradually decrease British influence. The reactions of parents, students and teachers were very strong, reflecting not only how attached they are to English as a medium of instruction, but also how entrenched British educational values adopted during the colonial period remain today (Cheng, 2014).

According to the OECD (OECD, 2014), between 2003 and 2011, Hong Kong implemented top innovations in pedagogic and organisational practices¹⁶. One of these top innovations in primary and secondary schools was the increased use of teachers' peer review. Hong Kong also scored the highest in text interpretation and progress has been made in relating school lessons to everyday life. In 2009, Liberal Studies was a new curriculum introduced at senior secondary level to encourage Hong Kong students to develop skills in critical thinking.

More resources have been allocated to education. The total government expenditure on education amounted to US$10,031 million in 2012-13, an increase of 40.7% compared to US$7,128 million in 2002-03 (Wang, 2013: 1008). For 2017-18, the total government
expenditure on education is estimated at US$11 million. The recurrent education spending is about 21.3% of the overall government spending (Lee, 2017). In 2015-16, about 3.3% of GDP was spent on education. This is, however, lower than other high-income economies and well beneath the OECD average of 5.9% a year (OECD, 2014). Furthermore, education in Hong Kong was largely modelled on that of the United Kingdom and is overseen by the Education Bureau and the Social Welfare Department which outlines the administration policies of government and aided schools. University education is subsidized for some 20% of relevant age cohorts (Wong, 2008: 6).

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Education remains one of the most important public policy areas for the new leader of Hong Kong, Carrie Lam, whose five-year term of Chief Executive began on 1 July 2017. She had promised in her election manifesto to increase financial resources to the education sector (Lee, 2017). In early July 2017, she announced in her first question-and-answer session in the Legislative Council that the government would be spending an extra HK$3.6 billion (US$450 million) for local undergraduate programs, to increase the ratio of classes to teachers in public primary and secondary schools with the creation of 3,200 permanent teacher posts within a year (2017-2018). Lam's education policy direction is largely agreed to by different stakeholders in the education sector (Lee, 2017) and is part of a policy to transform Hong Kong into a regional education hub for higher education (Lee, 2014).

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The outcome of these post-Handover education policies is that among population aged 15 and above, the proportion of those having attained secondary and post-secondary levels increased from 71.1% in 2001 to 77.3% in 2011. There has been a continued improvement in the quality of education in terms of pupil-teacher ratios. For primary level, it improved considerably from 19.8 in the 2002-03 school year to 13.9 in the 2012-13 school year; while that for secondary level also improved from 17.6 to 13.7 over the same period (Wang, 2013: 1008). Though pupils over 15 in Hong Kong perform very well in terms of mathematics and reading, student wellbeing (life satisfaction and sense of belonging at school) remains well beneath OECD average whereas schoolwork-related anxiety is higher than average (OECD a), 2017). Policies aimed at encouraging higher education should not only target the young, but also enhance positive valuation of education throughout one's life. Awareness campaigns promoting the benefits of education, including practical or vocational skills, can help better promote the intrinsic value of education at all levels (ESRC, 2014).

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Higher levels of education are associated with a wide range of positive outcomes - including better health and wellbeing, higher social trust, greater political interest, lower political cynicism, and less hostile attitudes towards immigrants (ESRC, 2014). Yet the emphasis on education today affects people with lower levels of education who may suffer from low self-esteem and as a consequence enjoy less personal wellbeing (ESRC, 2014).

52

Hong Kong has been the heir to the social welfare and educational traditions from her colonial past (missionary and charity works) as well as Confucian values of self-reliance and family duty. The integration of the two legacies produced a special mix of welfare values and educational practices from east and west. The legacy of a highly centralized and executive-led governance regime continues in Hong Kong today where there is little public input over education. In terms of education, the Chinese population in Hong Kong has always adopted a practical attitude in order to guarantee the success of its youth. Faith schools which enabled the best schooling in English were favoured over others because they either helped achieve a professional career in Hong Kong or enabled them
to pursue higher education abroad in English-speaking countries. Parents continue to view schools as a path to upward social mobility (Postiglione et al., 1998: preface) especially since under the British colonial framework and up until the signing of the Sino-British declaration in 1984, the schools of Hong Kong have catered to the elite (Postiglione, 1992: introduction).

# 7. Wellbeing, health and education in Hong Kong

53 Education has become one of the clearest indicators of life outcomes such as employment, income and social status, and is a strong predictor of attitudes and wellbeing. Education is often used by people to shape their ‘social identity’, sketching out their understanding of themselves and their relationships with other people. A positive, affirming social identity is associated with a range of positive outcomes in life, such as increased wellbeing, health, social trust and political engagement (ESRC, 2014).

54 Since the delivery of both education and healthcare are closely related to the public and has an influence on citizens’ wellbeing, the government should provide an opportunity for them to express their opinion and let them have constructive discussion (Tse, 2008). The importance of public debate and effective mobilisation and communication of research has been developed by Christine Loh, (LSE Cities, 2011) who suggested that political and business elites in Hong Kong were uncomfortable about opening up a dialogue around the sharing of wealth and resources, worrying that it might lead to conflict. As Deputy-Minister for the Environment (2012-2017), Loh was interested in exploring how productive conversations might be initiated and sustained between citizens and city leaders and especially how new technologies could be used to improve the wellbeing of the citizens. According to the first Asian Urban Wellbeing Indicators Comparative Report (2016)¹⁷ which took into account people’s subjective attitudes and experiences rather than only policy inputs (educational spending) and outputs (graduation rates), 70% of people in Hong Kong felt their city had become worse or much worse to live in than when they first moved in. Whilst housing was by far the top priority of government action, quality of government came in second with education. Loh also worried about growing public discontent towards the government and how negative perceptions could affect the overall wellbeing of citizens (Le Monde, 2017).

55 Throughout the 20th century, Hong Kong was prone to a colonial culture which believed that it had little to benefit from a western welfare system, where the level of wellbeing is often deemed to be higher and its distribution more equitable (Veenhoven, 2000)¹⁸. In a discussion on wellbeing and the welfare state, Veenhoven concedes that individual and collective meanings tend to become confused. “Social welfare” contains both the notion that a strong welfare state is good for society (it strengthens “social cohesion”) and the idea that people who live in a welfare state “fare well”. It is thus commonly assumed that what is good for society will also be good for individuals who belong to it.

56 Hong Kong has developed a unique social and economic model which has contributed to its economic success and is highly regarded in the world. Its position has been confirmed over time by one of the highest HDI among developed countries (Hong Kong ranked 7th in the 2018 UN Human Development Indicator, before the US and Great Britain). The efficiency of its administration, an extremely well-developed transport and communication network, sound education, health and public housing infrastructure, all
contribute to this ranking. Besides English as a business and education language, together
with Cantonese and Mandarin as official languages are assets on the world stage.

57

During the colonial period, while the British preferred to let the Chinese community solve their own problems without interfering in social policy (Goodstadt, 2007: 23), neither the colonial authorities nor the business sector, which supported them, had understood that economic growth would not be sufficient to solve Hong Kong's social, political and environmental problems. Until very recently, the contrast between a thriving society and institutions, which were incompletely developed, remained stark. For instance, healthcare was fragmented until the creation of a Hospital Authority in 1990 with Chinese clinics being the most widespread offer for the local population until the 1960s (Goodstadt, 2007: 24). Health had been left at the mercy of citizens but with an ageing population (about 27% will reach the age of 65 by 2030), families who mostly lack time, space and finances to provide adequate care for their elder relatives have seen their burden increase. Another illustration of Hong Kong's lagging behind other developed countries is that the workforce was not entitled to a statutory retirement pension scheme until December 2000 (Information Services Department, Hong Kong, 2015).

58

Since 2003, the Centre for the Quality of Life at the Chinese University of Hong Kong (CUHK) has conducted surveys and published comprehensive indices on wellbeing (Chan et al., 2004: 265). The Hong Kong Quality of Life Index measures 21 indicators¹⁹ across Social, Economic and Environmental sub-indices (Chan et al., 2004: 266-267; Social and Economic Mobility, 2015). It also asks participants to self-report stress levels and life satisfaction. It came out that Hong Kong people considered good health, peace of mind and money as key to happiness and desired a better living environment, placing education as a key to success (Chan et al., 2004).

59

Professor Angus Deaton²⁰ claims that it is also important to monitor more subjective social factors, such as “physical and psychological wellbeing, education, and the ability to participate in civil society” in order to address the wellbeing of all nations (Deaton, 2013). These last two concerns are especially relevant for the citizens of Hong Kong who expected gradual implementation of the political reforms promised in the Basic Law.

60

In 2012, the Centre for the Quality of Life began to survey youth quality of life in Hong Kong; its July 2015 report concluded that the youth quality of life had declined over the past 12 months. In particular, the physical health, psychological wellbeing, and political engagement of youth were found to have diminished. Of the 28 indicators²¹, “government performance evaluation” was the most noticeable factor in decline, followed by “satisfaction with youth policy” and “perceived impact on policy” (Social and Economic Mobility, 2015).

61

These findings seem to confirm the feeling that there is a growing disappointment from a Cantonese-speaking youth which has lost hope in a political and social system which no longer matches expectations. They feel stranded in between their family's local expectations and social pressure for them to play a greater role in the People's Republic of China's society (Ford, 1996: 80).

62

The conflict between the desire to have government ensured healthcare and education for all and the recognition that private markets provide goods and services more effectively than the government is nothing new (Hay, 1995). Veenhoven believes that the amount and extent of welfare are negotiable but he insists that it should not be written off altogether. Whilst they do not necessarily help much in producing more or less
wellbeing, welfare systems nevertheless provide a neutral framework in which to develop
wellbeing (Veenhoven, 2000).

63

The Happiness Index used for the Youth Quality of Life Report also demonstrates that many young people are unhappy with their lives as compared to previous years. But it does not help the government clearly identify the actual causes behind fluctuations in wellbeing which would also enable it to adopt more suitable policies. This report assesses a state without enquiring about the aspects of government performance that are creating dissatisfaction and trying to establish a connection between the deteriorating wellbeing of Hong Kong people to tensions with Mainland China and the Occupy Movement (Social and Economic Mobility, 2015).

64

These indices are insufficient in themselves to have any impact on government policy because they fail to fully take into consideration subjective social indicators like satisfaction, worries or trust usually determined through self-ratings (Rammstedt, 2009: 2). More research needs to be undertaken for the government to be able to enact the right policy if it is to rely on specific index relevant to the Hong Kong context. A diversified set of indicators may enable them to measure improvements resulting from social and economic policies but without an official incentive, it would be difficult to adopt local statistical indicators enabling them to evaluate progress. Due to current uncertainty about the extent to which the Quality of Life Index may be used to make concrete policy proposals, the OECD's Framework for Measuring Wellbeing and Progress²² has so far remained widespread in political discourse.

65

In 2011, the OECD launched the Better Life Initiative, which aimed to measure wellbeing by looking at material conditions and quality of life through eleven dimensions ranging from income and health to work-life balance, civic engagement, and subjective wellbeing. The initiative was itself inspired by the Stiglitz 2009 Report following the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, which was created to identify the limits of GDP as an indicator of economic performance and social progress. It is likely that Hong Kong will follow the UK and Canada's lead and find inspiration in the Better Life Initiative to formulate wellbeing indices (Social and Economic Mobility, 2015).

8. Conclusion

66

After over a century of colonial rule and twenty years under a special status within China, Hong Kong has reached a state of economic development which makes it one of the most advanced places in terms of health and education. However, the population has mostly benefited from its newly-found wealth through the top down directives to improve overall wellbeing without any direct public consultation on citizens' life expectations. Moreover, Hong Kong's short-term future could be greatly affected by two main challenges: the Chinese government's growing tendency to interpret and rely on the Basic Law to reaffirm full control over the most Southern part of its territory inhabited by a Cantonese-speaking population which has partly lost trust in their local political institutions and an ageing population with limited land resources. This demographic evolution is common to all Western and Asian economically advanced nations but Hong Kong will be particularly affected by old age and dependency due to its tight manoeuvring space, and it could thus develop as a platform to experiment with new ideas and concepts regarding forms of social organisations like cross-border care on the mainland.
67

Recently Hong Kong has adopted international criteria to assess wellbeing. Yet some questions remain as to how to use the wellbeing assessments, which overall reflect favourably on the government as Hong Kong's GDP per capita ranks seventh based on purchasing power parity rates (Social and Economic Mobility, 2015). The Hong Kong Quality of Life Index asks participants to report stress levels and life satisfaction but it does not necessarily establish a causal connection. The Happiness Index used for the Youth Quality of Life Report also fails to guide policy makers on how to improve the lives of citizens as it does provide in-depth insight but only speculates over some of the possible causes affecting levels of wellbeing (Social and Economic Mobility, 2015).

68

Surveying institutions “should ask more in-depth questions when assessing subjective social indicators” in order to uncover not only how but also “why respondents feel more content or less content with their lives as compared to previous years” (Social and Economic Mobility, 2015). The Hong Kong government is currently proposing to implement a family impact assessment in any policy formulation. This latest improvement in the wellbeing index could be used to measure the government’s performance in some domains (Elliot et al., 2016).

69

In measuring the wellbeing fluctuations of a population, political aspects should also be explored on top of economic and social components and included in any assessment of health and education. The study case of Hong Kong with its unique geopolitical setting and top down approach to policy-making may be as interesting for China as it is for economically advanced nations.

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## NOTES

1. The GDP has been used as a measure of economic wellbeing since the 1940s: it measures the total economic output by individuals, businesses, and the government and is a tangible way to quantify the state of the economy.

2. The Stiglitz Commission (2009) describes the different aspects of Subjective Wellbeing (SWB) as "cognitive evaluations of one's life, happiness, satisfaction, positive emotions such as joy and pride, and negative emotions such as pain and worry" and insists that "each of them should be measured separately to derive a more comprehensive appreciation of people's lives ... [and that SWB] should be included in larger scale surveys undertaken by official statistical offices."

3. According to the ONS paper on Measuring Subjective Wellbeing for Public Policy (February 2011), there is increasing interest in the measurement and use of subjective wellbeing (SWB) for policy purposes.

4. According to the Cambridge dictionary, welfare is either defined as the provision of financial support for citizens without the means to provide for their basic needs or as the physical and mental health and happiness, especially of a person.
5. Layard argued in *Happiness: Lessons from a New Science* (London: Penguin Books, 2005) that funding by the Department of Health to develop psychological therapies in the treatment of depression and anxiety, would positively impact on the number of people who are fit to work and thus help reduce the number of Incapacity Benefit recipients.

6. Poor Chinese quarters were established in Taipingshan and the peak with a slightly better climate was strictly reserved for European settlers to protect themselves from disease and spare them the unhealthy and unsanitary living quarters of the Chinese.

7. The Social Welfare Department had come into existence in 1958 but its function had remained limited while the government stressed the role of the family in social welfare. Long-term plans for social welfare were only introduced in the 1970s with double in social spending per capita between 1971 and 1974 (Wong, 2008: 6). Two thirds of the welfare budget was attributed to social security which includes Public Assistance Scheme and Old Age and Disability allowances (Hong Kong government, 1991).

8. In 2018, public social expenditure is 20% of GDP on average across the OCDE with 8% of GDP on average being spent on pensions. Over the last decade, such spending has increased by 1% a year (OECD, 2019).

9. The Social Allowance Scheme (known as Social Security Allowance Scheme since 1993) introduced in 1973 is one of the major components of Hong Kong's social security system which is noteworthy for its low benefit level and generates social stigma.

10. In the UK, household savings rate averaged 8% between 2008 and 2010 whilst in France the rate was higher at about 15% (ONS, Trading Economics).

11. The foreign ministry in Beijing recently described the Joint Declaration as “a historical document which no longer has any practical significance” (*The Guardian*, 2017), leaving a lot of uncertainty floating as to the long-term future of Hong Kong.

12. The 1997 Handover of Hong Kong from the United Kingdom to the People's Republic of China represents one of the major political transformations of the twentieth century.

13. The APMHO was established in 1992 with the support of key organizations (such as the Hong Kong Medical Association and the Hong Kong Council of Social Services) and 16 patients mutual help organizations serving patients with diabetes, renal failure, cancer, rheumatoid arthritis, lupus, asthma, etc. By 2012, it had become a network of 44 patients-led organizations with approximately 40,000 patients in Hong Kong, representing more than 20 disease areas of which most can be classified as chronic illness or currently named under the UN and WHO as Non Communicable Diseases (NCDs). There are currently more representations of APMHO participating on healthcare issues and related committees and working groups in Hong Kong SAR Government and Hospital Authority. (APMHO, CRN HKSR, 2012: 12)

14. It is believed that by promoting great patient responsibility and optimal usage, PCH leads to improved health outcomes, quality of life, and optimal value of healthcare investment. In 2006, all IAPO members signed a Declaration on PCH which supports the following principles: Respect, Choice and empowerment, Patient involvement in healthcare policy, Access and support, Information. (APMHO, CRN HKSR, 2012: 11-12)

15. The APMHO instigated three rounds of data collection with individual questionnaires to patients and caregivers (862 respondents), followed by telephone interviews with 20 Self help Organization's (SHO), Executive Committee representatives and finally, two focus group meetings with 18 SHO's representatives from the second round.

16. “The ability to measure innovation is essential to an improvement strategy in education. Knowing whether, and how much, practices are changing within classrooms and educational organizations, how teachers develop and use their pedagogical resources, and to what extent, change can be linked to improvements would provide a substantial increase in the international education knowledge base”. (OECD, 2014)
17. In 2012, Civic Exchange launched the project that would become the Asian Urban-Wellbeing Indicators. The Asian Urban-Wellbeing Indicators is a public opinion survey designed to measure public attitudes towards urban life. It measures how much people care about and are satisfied with 10 different policy domains—housing, medical care, education, work and business opportunities, transportation and utilities, environmental protection, community and belonging, public safety and crime control, recreation and personal time, and quality of government.

18. Veenhoven shows that this widely shared belief is not necessarily true as there may be no link between the size of the welfare state and the level of wellbeing within it. In countries with generous social security schemes people are not healthier or better off than in countries where the state is less generous. There also appears to be no connection between the size of state welfare and equality in wellbeing between its citizens. In countries with high levels of social security expenditure, the dispersion of health and happiness is as remarkable as in countries with less public sector spending (2000).

19. The largest sub-group, the sociocultural sub-index (10 indicators) encompasses health statistics, press freedom statistics, political statistics, and crime statistics. The economic sub-index (seven indicators) covers statistics on employment, wages, the property market, public attitudes towards economic conditions, and education (Chan et al., 2004: 266).

20. Professor at Princeton who was awarded the 2015 Nobel Memorial Prize in Economic Sciences for his analysis of consumption, poverty and welfare. In *The Great Escape* (2013), Angus Deaton describes how economic growth has eradicated the vicious circle of poverty and disease mainly thanks to improvements in health and living standards.

21. They are grouped into eight domains: Physical Health, Psychological Wellbeing, Society, Economics, Education, Politics, Living Environment, and Overall Wellbeing.

22. It is based on the recommendations made in 2009 by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress – also known as the Stiglitz-Sen-Fitoussi Commission – to which the OECD contributed significantly. This framework is built around three distinct domains: material conditions, quality of life and sustainability.

ABSTRACTS

For over half a century of British rule (1842-1997), Hong Kong was run by a colonial and business elite who focused on economic development and political stability through a laissez-faire policy, except during the Second World War Japanese occupation and the last years of colonial rule when democracy was being gradually introduced. After the Handover which took place on the 1st of July 1997, the government of Hong Kong had to adapt to an unprecedented geopolitical context which combined an economic, legal and social structure inherited from its colonial past and a Chinese institutional framework, known as “one country, two systems” within which the liberal economy and political autonomy of Hong Kong would coexist with the interventionism of the communist regime in Beijing. This article will focus on policy inputs especially in health and education, in the context of the historical transfer of the territory of Hong Kong from a British colony to a Special Administrative Region of the Chinese People’s Republic and will integrate the analysis of these inputs into the wider framework of the assessment of wellbeing issues in Hong Kong. These are indeed two key sectors concerning the wellbeing of the population. Besides they are major sources of concern for families in Hong Kong due to pressures from demography and structural changes in the labour market, integration with the mainland (pushing for adaptation
of programs and use of standard Chinese) as well as cultural factors. The Chinese have always valued good health and perceived education as particularly important for upward social mobility and economic success. This article will first examine the areas of health and education in turn in the context of British colonial rule, and move on to explore the most recent developments in those areas since the Handover. It will then assess how specific factors (geography, history, politics) may have influenced policy and finally, it will conclude on the main challenges in terms of public policies which lay ahead to measure wellbeing in these fields.

Hong Kong a été durant les quelque cent cinquante années de souveraineté britannique (1842 à 1997) un territoire gouverné par une élite coloniale et d'hommes d'affaires menant une politique de laissez-faire axée principalement sur le développement économique et la stabilité sociale, à l'exception de la période d'occupation japonaise durant la Deuxième Guerre mondiale et des dernières années où la représentation démocratique des institutions a été introduite. Après son retour à la Chine, le 1er juillet 1997, le gouvernement local a dû s'adapter à un nouveau contexte géopolitique combinant une structure économique, juridique et sociale héritée de son passé colonial britannique et un cadre institutionnel chinois sans antécédent, celui « d'un pays, deux systèmes », dans lequel le système libéral et autonome de Hong Kong coexiste avec le système interventionniste du régime communiste de Pékin. L'objet de cet article est d'examiner les apports politiques en matière de santé et d'éducation, dans le contexte de l'évolution historique du territoire de Hong Kong passé de colonie britannique à « Région Administrative Spéciale » de la République populaire de Chine et en intégrant l'analyse de ces apports dans la problématique plus large de l'appréciation du bien-être de la population. Ce sont en effet deux secteurs clés du bien-être d'une population. En outre, ils sont au cœur des préoccupations des familles de Hong Kong du fait notamment de facteurs liés aux changements structurels de la démographie et du marché de l'emploi, du retour du territoire dans le giron chinois, ainsi que de facteurs culturels : la tradition chinoise accorde une grande valeur à la préservation de la santé et à l'éducation, pour la longévité et la réussite qu'elles procurent aux plans économique et social. Cet article examine d'abord la santé, l'éducation et le bien-être à Hong Kong dans le contexte colonial des années de souveraineté britannique, puis les évolutions marquantes sur ces questions depuis la rétrocession du territoire à la Chine. Il s'efforce ensuite de cerner les facteurs pouvant expliquer ces évolutions, ainsi que les principaux défis des politiques publiques du gouvernement local dans ces domaines.

## INDEX

**Mots-clés:** éducation, santé, bien-être, Hong Kong, héritage britannique

**Keywords:** education, health, wellbeing, Hong Kong, British legacy

## AUTHOR

ISIDE COSTANTINI

Maître de Conférences, Université Sorbonne Nouvelle, Iside.costantini@sorbonne-nouvelle.fr
Hors thème

Varia
# Transition écologique et action syndicale : le rôle des syndicats québécois

*Green Transition and Unionism: the Role of Quebec Trade Unions*

Laurence Cazabon-Sansfaçon, Diane-Gabrielle Tremblay et Carolyn Hatch

Nous tenons à remercier le programme de Partenariat du CRSH, et l'équipe de l'université York autour du projet Advancing Canadian Workplaces, projet sur le changement climatique, le travail et l'emploi, dans le cadre duquel cette recherche a été réalisée.

## 1. Introduction

1. Les préoccupations quant à l'accélération des changements climatiques sont grandissantes, et, pourtant, les actions visant à entamer une véritable transition écologique se font attendre. L'imbrication de la crise écologique et du système de production industrielle crée des obstacles tant politiques qu'économiques et sociaux à cette transition. Parmi ces obstacles, mentionnons notamment les effets du changement climatique sur le travail et l'emploi. En effet, comment les changements et les mesures associées à la transition transformeront-ils le contenu du travail, et quel(s) effet(s) aura-t-elle sur l'emploi ?

2. Ces questions sont de plus en plus au cœur des préoccupations syndicales. Les syndicats ont en effet un rôle à jouer pour s'assurer que les craintes des travailleuses et travailleurs soient entendues, et qu'on y apporte des réponses satisfaisantes. Nous avons donc voulu répondre à la question suivante : *comment les syndicats voient-ils la transition écologique et ses effets sur le monde du travail, et quelles actions entreprennent-ils pour soutenir leurs positions ?* Nous nous intéressons à la façon dont les grandes centrales syndicales québécoises conçoivent leur rôle, les défis auxquels elles font face et les actions qu'elles entreprennent dans le contexte de la transition écologique et nous posons l'hypothèse qu'elles pourraient y être réfractaires, et ce, d'autant plus que leurs membres sont dans
des secteurs qui seront touchés par les changements (secteurs primaires et de transformation primaire ou manufacturière). C'est cette thèse que nous tentons de valider par notre analyse des documents syndicaux et des entrevues réalisées dans le cadre de cette recherche. En réponse à la complexité de l'enjeu écologique et climatique, les rôles et les actions des organisations syndicales sont multidimensionnels, et font écho au triple rôle économique, politique et social de l'action syndicale. Les syndicats développent leurs positions dans le cadre de ce rôle multidimensionnel de l'action syndicale, mais aussi en fonction de l'importance du risque de perte d'emploi parmi leurs membres.

## 2. Contexte

3. Au Québec, il n'existe actuellement pas de politique claire intégrant les questions d'emploi et d'environnement, et les projections quant aux effets de la transition écologique sur le monde du travail demeurent fragmentaires. Le Québec s'est pourtant fixé comme objectif de réduire de 37,5 % ses émissions de gaz à effet de serre (GES) par rapport aux niveaux de 1990 d'ici 2030 (MDDELCC, 2018) ; d'importantes transformations sont donc à prévoir dans plusieurs secteurs économiques. Le Groupe de travail sur la main-d'œuvre a publié en janvier 2018 un document de travail intitulé « La transition énergétique et la main-d'œuvre québécoise : Promouvoir des transformations durables sur le plan écologique et social dans les secteurs du transport, du bâtiment et de l'énergie ». Ce groupe de travail regroupe des acteurs en provenance des syndicats, du patronat, de groupes écologistes, du monde de la recherche ainsi que du milieu de l'économie sociale¹. Il s'est penché sur les répercussions de la transition énergétique sur trois secteurs clés de l'économie québécoise, les transports, le bâtiment et l'énergie, qui représentent environ 700 000 emplois (Groupe de travail sur la main-d'œuvre, 2018:5) et sont responsables de la majorité des émissions de gaz à effet de serre de la province¹. Ce sont donc les secteurs les plus préoccupants pour les syndicats, mais d'autres secteurs sont aussi touchés, notamment dans les services, qui doivent apprendre à mieux gérer leurs déchets et réutiliser ou recycler les matières recyclables notamment.

4. Le groupe de travail évalue que les impacts les plus directs en termes de pertes d'emplois seront dans « les sous-secteurs du raffinage et de la distribution des produits pétroliers », mais que ceux-ci « devraient bénéficier d'une transformation graduelle alors que les emplois existants pourraient migrer vers des créneaux apparentés, et plus « verts », comme la chimie verte, le bioraffinage et la distribution d'une palette de carburants alternatifs (Groupe de travail sur la main-d'œuvre, 2018:7). » Inversement, le groupe de travail anticipe la création d'emplois dans « la filière de l'électrification des transports et, de façon encore plus prononcée, celles de la construction et de la rénovation des bâtiments, tout comme certains créneaux d'énergies alternatives tels la géothermie et la biomasse (IDEM). »

5. Le groupe de travail note qu' « un rapport du ministère des Finances du Québec estimait que le système de plafonnement et d'échange de droits d'émissions de gaz à effet de serre (SPEDE) actuellement mis en œuvre pourrait mener à la perte de 5936 emplois (soit une diminution de 0,14 %) (Groupe de travail sur la main-d'œuvre, 2018:15). »

6. Par ailleurs, le groupe de travail ne chiffre pas les pertes d'emploi anticipées dans les trois secteurs examinés (bâtiment, transport, énergie). Globalement, le groupe de travail conclut que les gains compenseront les pertes, à condition que des mesures soient mises
en place pour former les travailleurs et les travailleuses et compenser ceux et celles qui devront changer de secteurs et possiblement devoir être relocalisés géographiquement.

7 Le principal défi soulevé par le rapport pour tous les secteurs à l'étude est celui de la formation de la main-d'œuvre. Le Groupe de travail croit que certains emplois seront perdus, mais que la plupart seront plutôt transformés ; les travailleurs et travailleuses devront donc acquérir de nouvelles compétences pour s'adapter à de nouvelles tâches ou à de nouveaux emplois. L'offre de formation correspondant à ces transformations constitue un enjeu majeur de la transition. Le Groupe de travail conclut que la transition énergétique sera positive si des mesures sont prises pour soutenir la requalification des travailleurs et travailleuses, la création de nouveaux emplois et la compétitivité des secteurs verts. Par contre, pour que ce scénario se réalise, il faut que les travailleurs et travailleuses soient en mesure d'obtenir de la formation ou d'être relocalisés vers ces nouveaux secteurs ; autrement dit, il faut qu'ils détiennent déjà les connaissances nécessaires pour faire face à ces changements, et qu'ils acceptent de se déplacer géographiquement, ce qui ne semble pas assuré.

8 Notons enfin que le Groupe de travail sur la main-d'œuvre s'est concentré sur les secteurs économiques émettant le plus de gaz à effet de serre, mais tous les domaines économiques pourront être touchés : « Each stage in the production of goods, services and ideas, including the inputs, outputs, distribution, physical environment in which the work takes place and the eventual disposal of physical products, is a producer of greenhouse gases (Lipsig-Mummé et al., 2010:20). » Les organisations syndicales que nous avons étudiées représentent ce type de secteurs d'activité économique, à la fois des secteurs qui émettent des gaz à effets de serre (davantage primaire et manufacturier, incluant transports et bâtiment en particulier), mais aussi des secteurs émergents qui pourraient offrir de nouveaux emplois, bien que ces secteurs (comme les technologies de l'information) ne soient pas toujours syndiqués. Voyons maintenant quelques éléments sur le cadre théorique avant de passer à la recherche comme telle.

## 2.1 La transition écologique et le monde du travail

9 La notion de transition est de plus en plus utilisée dans les discussions entourant la lutte contre les changements climatiques. Des expressions telles que transition vers une économie faible en carbone, croissance verte ou transition vers une économie verte, mobilisées par plusieurs acteurs institutionnels (OCDE, 2015 ; ONU, non daté ; OIT, 2015), évoquent une image positive de l'économie post-transition. L'expression transition juste se définit par le fait que la transition est composée de dynamiques politiques et économiques complexes, mais que celles-ci peuvent être « justes » à l'égard des groupes touchés. Les organisations syndicales considèrent que même si elle est nécessaire, la transition écologique, soit l'ensemble des mesures et transformations, tant technologiques que sociales, économiques et politiques, nécessaires pour redéfinir un rapport soutenable entre les êtres humains et la planète, aura des effets humains considérables ; c'est pourquoi elles revendiquent que cette transition ne repose pas uniquement sur les épaules des travailleurs et travailleuses dont les emplois seront touchés (Felli et Stevis, 2014 ; Lipsig-Mummé, Lafleur et Bickerton, 2013 ; Mertins-Kirkwood, 2018 ; Rosemberg, 2010:141). Le concept de transition juste traduit le souci de conjuguer la protection de l'environnement avec la protection des emplois : « il s'agit de rendre la transition écologique socialement acceptable, voire d'en faire un enjeu de mobilisation et de propositions syndicales (Felli et Stevis,
2014:113). » En tenant compte à la fois des impératifs environnementaux et humains, la transition juste incarne un compromis acceptable pour le monde syndical.

10

La transition a longtemps été dépeinte comme un processus irréconciliable avec le plein emploi, voire même le maintien de l'emploi. Même si plusieurs études ont montré que les mesures environnementales ne sont pas nécessairement négatives pour l'emploi (Bezdek, Wendling et DiPerna, 2008 ; Morgenstern, Pizer et Shih, 2001), ce débat a créé un certain climat de méfiance face à des mesures environnementales perçues comme nuisibles à la croissance économique et l'emploi. Certaines alliances se sont toutefois forgées entre des groupes environnementalistes et des syndicats. En Amérique du Nord, l'une des plus importantes est la BlueGreen Alliance, née de la volonté de la United Steelworkers' (USW), le plus important syndicat manufacturier du secteur privé aux États-Unis, d'intégrer davantage les enjeux environnementaux à ses luttes. Pour ce faire, elle s'est alliée au Sierra Club pour faire avancer certaines transformations socio-environnementales en faisant front commun (Foster, 2010:234). Au Canada, le Congrès du travail du Canada s'est inspiré de la BlueGreen Alliance états-unienne pour initier un dialogue entre des organisations syndicales, des groupes environnementalistes et des organismes de justice sociale. Cette rencontre a mené à la création du Green Economy Network. Ce groupe est toutefois très peu actif depuis 2017 (The Green Economy Network, 2019). Aussi, le Bureau international du Travail (BIT) de l'Organisation internationale du travail (OIT) a publié en 2015 des « Principes directeurs pour une transition juste vers des économies et des sociétés écologiquement durables pour tous ». Ce document propose « un cadre d'action pour une transition juste (OIT, 2015:3) » sur lequel s'appuient de nombreuses organisations syndicales, notamment les centrales québécoises, pour définir et orienter leur approche de la transition juste. La vision de la transition juste du BIT s'appuie sur les quatre dimensions du travail décent, soit « dialogue social, protection sociale, droits au travail et emploi (OIT, 2015:4) », et sur les trois dimensions du développement durable (sociale, économique et environnementale) qu'il considère comme étant indissociables et d'égale importance. À cet égard, le BIT considère la transition vers une économie verte comme étant porteuse d'un grand potentiel de croissance économique et de création d'emplois, à condition qu'elle soit bien gérée. Ces débats mettent toutefois en lumière les dimensions économiques, sociales et politiques de la lutte contre les changements climatiques ; l'emploi étant, en Occident, le principal moyen de subsistance dont disposent les individus, toute transformation du monde du travail a des effets sociaux et économiques significatifs (Dupressoir, 2007 ; Felli et Stevis, 2014 ; Scoones, Newell et Leach, 2015 ; Newell et Mulvaney, 2013). Même si plusieurs emplois seront créés par les secteurs verts, plusieurs emplois traditionnels seront éliminés, ou transformés par de nouvelles méthodes de production ou de nouvelles technologies. De plus, ces transformations mettent en jeu une multitude d'acteurs, créant ainsi des dynamiques de pouvoir et d'inégalité d'accès aux sphères de décisions (Scoones, Newell et Leach, 2015 ; Scrase et Smith, 2009 ; Giddens, 2009 ; Meadowcroft, 2007 ; Meadowcroft, 2011 ; Newell et Mulvaney, 2013). En effet, les choix liés aux transformations nécessaires pour effectuer la transition, particulièrement si l'on souhaite que celle-ci soit juste, soulèvent des questions profondément politiques : « Transformations are inevitably multiple and contested, as pathways interconnect and compete. Politics and power are important to how pathways are shaped, which pathways win out and why, and who benefits from them (Scoones, Newell et Leach, 2015:3). » La méfiance du mouvement syndical face à
ces transformations est ainsi justifiée par la crainte que la voix des travailleurs et des
travailleuses soit écrasée par celles d'intérêts plus puissants.

11 Puisque nous traitons des acteurs syndicaux, il convient de traiter des dimensions théoriques, en particulier de la sociologie du syndicalisme.

## 2.2 Sociologie du syndicalisme

12 Le syndicalisme constitue un objet sociologique complexe. Il agit dans les sphères économique, politique et sociale, en utilisant un grand répertoire d'actions de mobilisations, de négociations, de régulations, etc. (Gagnon, 1991 ; Camfield, 2014). Le syndicalisme est à la fois un agent de régulation économique, ce qui inclut sa fonction institutionnalisée de négociateur, un acteur social, voire un mouvement social, et un acteur politique (Gagnon, 1991 ; Bellemare et al., 2005).

13 Le syndicalisme s'est d'abord développé comme intermédiaire entre la classe ouvrière et les patrons, avec une forte composante d'agent de contestation et de critique du capitalisme (Camfield, 2014 ; Piotte, 1998). Depuis l'ère néolibérale, l'action syndicale s'est transformée suite à d'importantes mutations du paysage économique et du monde du travail : mondialisation, effritement de la social-démocratie, flexibilisation du travail (Lévesque et Murray, 2010 ; Dufour et Hege, 2010 ; Gagnon, 1998 ; Grozelier, 2006 ; Fairbrother et Williams, 2007 ; Bellemare et al., 2005). Au Québec, ces changements ont ébranlé les assises traditionnelles du syndicalisme, favorisant notamment la concertation au détriment de la confrontation. Pendant la période post-fordiste, le mouvement syndical s'est fortement institutionnalisé, ce qui a eu pour conséquence de recentrer l'action syndicale autour des activités de négociation collective (Camfield, 2014) et de limiter la capacité du mouvement syndical à agir comme mouvement social.

14 Le syndicalisme est l'un des derniers acteurs dont la fonction est de s'opposer à certains mécanismes capitalistes aux conséquences néfastes (Camfield, 2014). Même si son influence s'est transformée depuis les années 1980, le syndicalisme demeure un acteur central des sociétés contemporaines, tant sur les plans économique que politique et social (Gagnon, 2003:27). Malgré les mutations qu'il a connues depuis une trentaine d'années, le syndicalisme demeure un interlocuteur incontournable du changement social. En ce qui a trait aux enjeux environnementaux, l'intervention syndicale a souvent été initiée par le lien entre ces enjeux et les enjeux de santé et sécurité au travail. La naissance de la BlueGreen Alliance états-unienne, par exemple, est issue d'un accident industriel en Pennsylvanie qui, dans les années 1940, avait causé la mort de 20 résidents de la communauté entourant une fonderie de la US Steel, dont des travailleurs de la fonderie (Foster, 2010). Dans de tels contextes, les syndicats ont pu arrimer certaines revendications environnementales à des revendications plus conventionnelles du mouvement syndical.

## 2.3 Les organisations syndicales québécoises

15 Le taux de présence syndicale du Québec est l'un des plus élevés au Canada (37 % ; cf. Galarneau et Sohn, 2012) et les syndicats sont demeurés des acteurs importants du paysage sociopolitique de la province. Comme le Québec compte quatre grandes centrales syndicales, on ne peut pas analyser l'action syndicale en matière de transition écologique comme s'il s'agissait d'un bloc monolithique, notamment puisque chaque centrale
représente différents secteurs économiques qui ne seront pas touchés de la même façon par la transition. De plus, ces centrales syndicales se distinguent également par des différences idéologiques qui jouent inévitablement un rôle dans la façon dont chacune aborde les enjeux de la transition. Ces différences idéologiques se manifestent notamment à l'égard de la conception de l'État portée par chaque centrale, la tradition de concertation avec l'État étant plus forte du côté de la FTQ que des deux autres centrales (Gagnon, 1991a). Les centrales syndicales québécoises ont toutefois en commun une tradition sociale-démocrate faisant en sorte qu'elles accordent de l'importance à la question écologique, car elles font une place importante aux enjeux débordant de leur fonction économique (Paquet, Tremblay et Gosselin, 2004) et font régulièrement entendre leurs voix sur des enjeux touchant non seulement le monde du travail, mais aussi des enjeux sociopolitiques plus vastes depuis environ deux ou trois décennies, et de plus en plus fortement au fil des ans.

16 Leur positionnement face à la transition écologique pourrait avoir un impact significatif sur la façon dont la relation entre transition et emploi se dessinera au Québec dans les années à venir ; bien que l'on se situe actuellement dans un contexte de pénurie de main-d'œuvre, des pertes d'emploi dans des secteurs traditionnels polluants auraient un effet sur la main-d'œuvre syndiquée et le sort de ces salariés ne pourrait laisser les syndicats indifférents. En effet, la transition vers un nouvel emploi, dans un nouveau secteur, n'est jamais facile et doit être accompagnée par des mesures de formation ou autres, vraisemblablement financées par l'État. La Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec (FTQ), la plus grande centrale syndicale du Québec (environ 600 000 membres), est une fédération de syndicats indépendants, constituée d'une trentaine de syndicats affiliés. Elle est composée majoritairement de membres du secteur privé (environ 60 %), et est donc la plus liée aux secteurs industriels, notamment les industries forestière, pétrolière (raffineries), manufacturière et minière, le secteur de la construction, ainsi que les transports, autant de secteurs qui sont au cœur des débats sur la transition écologique. La Confédération des syndicats nationaux (CSN), qui représente environ 300 000 membres, est quant à elle une confédération rassemblant huit fédérations représentant en grande partie le secteur public, mais également une partie des secteurs manufacturiers et de la construction. La Centrale des syndicats du Québec (CSQ), enfin, représente 200 000 membres du milieu de l'éducation, de la santé et des services sociaux. Les emplois couverts par ces deux dernières peuvent peut-être sembler un peu moins directement concernés par la transition, mais elles s'intéressent tout de même à la question, car certains de leurs membres seront touchés.

17 Ajoutons enfin que nous avons assisté à titre d'observateurs au Sommet pour une transition énergétique juste organisé au mois de mai 2018 par la CSN, la FTQ, Fondaction, la Fondation David Suzuki, le Fonds de solidarité FTQ et Greenpeace Canada, en collaboration avec l'Institut du Nouveau Monde. Ce sommet de deux jours a permis à des acteurs des milieux syndicaux, environnementaux, patronaux et d'économie sociale de discuter des enjeux d'une transition énergétique juste et d'explorer différentes pistes de solution. Toutefois, ce sommet a laissé beaucoup plus de place aux acteurs économiques et environnementalistes qu'aux syndicats et aux travailleurs et travailleuses. La volonté de faire une transition « juste » est donc bien présente dans l'esprit de tous ces acteurs, mais la façon de le faire demeure un défi.
## 3. Méthodologie

Notre recherche a porté sur le rôle des organisations syndicales dans le contexte de la transition écologique, et leur vision des effets de cette transition sur le monde du travail. Afin de définir ce rôle et cette vision, nous avons étudié les positions des trois grandes centrales syndicales du Québec en nous basant sur une analyse de la documentation produite par ces syndicats. Puis, nous avons mené des entretiens semi-dirigés, en 2016 et 2017, auprès de représentants des trois centrales et de syndicats affiliés, ainsi que de représentants de la grappe industrielle Écotech Québec. Cette grappe industrielle, qui regroupe les acteurs des technologies propres, inclut des entreprises d'innovation, des centres de recherche et de développement, des acteurs des milieux financiers, des associations industrielles et des regroupements en technologies propres et c'est pour cette raison que cet acteur a été inclus, aux fins de comparaison et aussi parce qu'on y trouve des représentants syndicaux (et patronaux). Ce regroupement a pour mission de soutenir le développement d'une économie québécoise plus verte, notamment en faisant la promotion de l'utilisation de technologies propres (Écotech Québec, 2017). Nous avons interrogé ces acteurs sur leur perception du rôle des organisations syndicales dans la transition écologique. Notons que ces secteurs économiques en développement sont actuellement très peu syndiqués (8 %, selon nos entretiens).

Nous avons mené 30 entretiens, en français et en anglais, d'une durée de 30 à 90 minutes. Pour fins d'analyse, nous avons analysé les réponses des acteurs de la grappe industrielle verte comme un seul groupe. Nous avons également subdivisé les organisations syndicales en fonction de leur exposition aux risques qu'elles peuvent subir sur le plan des pertes d'emploi en raison de la transition écologique : risque élevé (syndicat 1), risque moyen (syndicat 2) et risque faible (syndicat 3) (voir tableau 1). Cette échelle s'appuie sur la prédominance des secteurs industriels parmi les membres de chaque organisation.

Le guide d'entretien a été conçu pour faire ressortir les positions, mobilisations et actions des acteurs interrogés. Les questions portaient sur leurs positions à l'égard des changements climatiques, du marché du carbone et de la transition verte, ainsi que sur le type d'actions et de mobilisations (notamment avec d'autres acteurs sociaux) entreprises par les acteurs dans le cadre de la transition écologique. Les entretiens ont été retranscrits, codés et analysés par thèmes. Les thèmes mobilisés sont : les positions des acteurs sur la transition verte et la lutte contre les changements climatiques ; leurs interprétations des effets économiques des changements climatiques et de la transition verte sur le monde du travail ; les actions et mobilisations entreprises par les acteurs ; leur connaissance des enjeux ; leur perception de leur propre rôle dans la transition écologique. La documentation syndicale que nous avons analysée inclut des communiqués de presse, des publications et des mémoires et ceux-ci ont servi pour construire la grille d'entretien, mais aussi pour mieux mener les entretiens. Nous avons sélectionné les documents portant directement sur des questions environnementales, telles que leurs positions sur les oléoducs ou l'exploitation des gaz de schiste, les mobilisations entreprises et leur positionnement plus large sur la lutte contre les changements climatiques. Enfin, rappelons que nous avons assisté au Sommet pour une transition énergétique juste évoqué plus haut. La section qui suit contient l'analyse des résultats des entretiens et de la recherche documentaire, ainsi que les réponses à nos questions de recherche quant au rôle, à la vision et à l'action des syndicats québécois.
<table><caption>Tableau 1. Liste des participants aux entretiens</caption><thead><tr><td>Type d'organisation</td><td>Code</td></tr></thead><tbody><tr><td>Centrale syndicale majoritairement industrielle - risque élevé</td><td>Syndicat 1a</td></tr><tr><td>Centrale syndicale majoritairement industrielle - risque élevé</td><td>Syndicat 1b</td></tr><tr><td>Centrale syndicale majoritairement industrielle - risque élevé</td><td>Syndicat 1c</td></tr><tr><td>Syndicat industriel - risque élevé</td><td>Syndicat 1.1a</td></tr><tr><td>Syndicat industriel - risque élevé</td><td>Syndicat 1.1b</td></tr><tr><td>Syndicat de la construction - risque élevé</td><td>Syndicat 1.2</td></tr><tr><td>Syndicat industriel - risque élevé</td><td>Syndicat 1.3</td></tr><tr><td>Centrale syndicale mixte, secteurs public et industriel - risque moyen</td><td>Syndicat 2a</td></tr><tr><td>Centrale syndicale mixte, secteurs public et industriel - risque moyen</td><td>Syndicat 2b</td></tr><tr><td>Centrale syndicale mixte, secteurs public et industriel - risque moyen</td><td>Syndicat 2c</td></tr><tr><td>Centrale syndicale de services publics - risque faible</td><td>Syndicat 3a</td></tr><tr><td>Centrale syndicale de services publics - risque faible</td><td>Syndicat 3b</td></tr><tr><td>Entreprise de technologie propre</td><td>Industrie 1</td></tr><tr><td>Entreprise de technologie propre</td><td>Industrie 2</td></tr><tr><td>Entreprise de technologie propre</td><td>Industrie 3</td></tr><tr><td>Entreprise de technologie propre</td><td>Industrie 4</td></tr><tr><td>Entreprise de technologie propre</td><td>Industrie 5</td></tr><tr><td>Entreprise de technologie propre</td><td>Industrie 6</td></tr><tr><td>Entreprise de technologie propre</td><td>Industrie 7</td></tr><tr><td>Entreprise de technologie propre</td><td>Industrie 8</td></tr><tr><td>Entreprise de technologie propre</td><td>Industrie 9</td></tr><tr><td>Entreprise de technologie propre</td><td>Industrie 10</td></tr><tr><td>Comité sectoriel</td><td>Intermédiaire 1</td></tr><tr><td>Grappe industrielle</td><td>Intermédiaire 2</td></tr><tr><td>Recherche et développement</td><td>Intermédiaire 3</td></tr><tr><td>Institution financière</td><td>Intermédiaire 4</td></tr><tr><td>Coalition pour une économie verte</td><td>Intermédiaire 5</td></tr><tr><td>Capital de risque et finance</td><td>Intermédiaire 6</td></tr><tr><td>Organisation de développement régional</td><td>Intermédiaire 7</td></tr><tr><td>Fonds d'investissement</td><td>Intermédiaire 8</td></tr></tbody></table>

# 4. Analyse des résultats

Les trois organisations syndicales étudiées sont très conscientes de l'importance de la lutte contre les changements climatiques, et du croisement de ce phénomène avec le monde du travail. Selon ces organisations, la lutte contre les changements climatiques n'est pas seulement de nature environnementale, c'est un enjeu économique, politique, et de justice sociale.

## 4.1 Quelles sont les positions des centrales syndicales québécoises en matière de transition écologique ?

Étant donné que les syndicats 1 et 2 ont tous deux des liens importants avec les secteurs industriels, bien qu'à différentes échelles, nous avons remarqué que les positions de ces syndicats se rejoignent en plusieurs points ; nous avons donc combiné leurs perspectives dans l'analyse qui suit. Les positions du syndicat 3, exposé à un risque plus faible, se distinguent des deux autres.

Les syndicats 1 et 2 semblent considérer la transition écologique comme une fatalité ; ils ont le choix entre la subir ou y participer. Le tiraillement entre leur volonté de participer à cette lutte progressiste, et leur devoir d'assumer leur fonction de défense de l'emploi est très manifeste : « on croit qu'il est nécessaire d'effectuer cette transition-là. C'est pratiquement une question qui ne se pose pas. [...] , mais on n'est pas un groupe écologique. Donc nous, ce qui nous préoccupe, c'est la transition pour les travailleuses et les travailleurs (Syndicat 2c). » Cette tension se reflète dans les craintes des membres, dont certains croient devoir choisir entre la subsistance à long terme de l'humanité, et leur propre subsistance à court terme :
Évidemment, les travailleurs, pis on les comprend, lorsqu'on vise ou qu'ils travaillent dans une industrie qui est visée par ça, [...] sont très craintifs. Et ils sont ambivalents, dans le sens que, leur enfant, leur famille, ils veulent avoir ce qui est de mieux pour eux autres. Donc une planète propre, ça rentre dans ce qu'il y a de mieux pour eux autres. Maintenant, une planète propre, mais pas de bouffe sur la table, c'est ça qui est mieux pour eux autres ? (Syndicat 1.1b)

24 En raison de cette ambivalence, la question environnementale a pris un certain temps à se forger une place légitime dans les préoccupations des organisations syndicales les plus exposées aux risques de la transition : « Syndicalement parlant, on a été pendant très longtemps assez disons fermés par principe, parce que c'était protégeons l'emploi à tout prix. On a évolué dans cette mentalité-là vers dire ben OK oui faut protéger l'emploi évidemment là, mais en même temps on veut ce qui est mieux pour tout le monde, pis pour nos enfants, pis pour l'avenir (Syndicat 1.1b). » Certains syndicats affiliés résistent toujours à la transition des secteurs d'activité dont plusieurs de leurs membres dépendent : « Ils nous ont demandé de prendre position beaucoup pour le projet Énergie Est. On a comme deux volets à ces questionnements-là. Oui on a le volet qu'on est contre la production en masse de gaz à effet de serre, mais on a aussi quand même la réponse qu'on a 20 % de nos membres qui dépendraient de ce projet-là (Syndicat 1.2). » Ce syndicat avait fait cavalier seul en 2016 en se prononçant en faveur de la construction d'un oléoduc au Québec.

25 Cette position syndicale ambivalente a conduit les centrales québécoises à adopter la revendication d'une transition juste : « On s'inscrit évidemment dans la transition juste, c'est-à-dire qu'on comprend, on accepte, on est d'accord avec le fait qu'il faut sortir notamment des énergies combustibles. Toutefois on estime que l'État et l'entreprise doivent assurer le financement d'une transition juste et équitable pour les travailleurs. Parce qu'il faut pas non plus détruire ou fortement affecter le tissu économique canadien en faisant cette transition-là (Syndicat 1.1b). » Cette revendication, prépondérante dans la documentation des syndicats 1 et 2, demeure pourtant très abstraite, comme l'ont confirmé nos entretiens :

> Parce que ça [la transition juste] se parle de plus en plus, c'est tant mieux, mais c'est pas du tout évident comment ça va se décliner dans la réalité, puis je pense qu'il n'y a pas grand groupe qui a les idées claires là-dessus. [...] c'est des questions qu'on veut creuser, sur c'est quoi la transition verte, c'est quoi la transition juste, comment ça va se faire au Québec, justement parce qu'on considère qu'on en parle beaucoup, mais comment ça va se matérialiser concrètement, ça, je pense que personne a une idée totalement claire de ça (Syndicat 2c).

26 Ce manque de clarté est souvent attribué au manque de planification de la transition écologique que l'on reproche surtout à l'État. Les syndicats 1 et 2 déplorent en effet que le gouvernement ne prenne pas les mesures nécessaires pour identifier les emplois qui seront amenés à disparaître, lesquels seront transformés et comment, quels nouveaux secteurs prendront une place dominante, et quelle formation devra être offerte pour former ces nouveaux bassins de main-d'œuvre, etc.

27 La principale préoccupation des syndicats 1 et 2 est d'obtenir les informations nécessaires pour préparer les travailleurs et travailleuses qui seront touchés par les transformations des modes de production et de l'organisation du travail qui prendront place pour permettre à l'économie québécoise d'effectuer la transition écologique. Ils revendiquent donc que l'on étudie les effets anticipés de cette transition sur le monde du travail
(transformation d'emplois existants, création d'emplois dans les secteurs verts), ainsi que les besoins de formation pour requalifier les travailleurs et travailleuses lorsque nécessaire. Ils demandent aussi que des mesures compensatoires soient mises en place (retraites, subventions à l'apprentissage, élargissement de l'assurance-emploi, etc.) afin de protéger les travailleurs et travailleuses qui seront touchés par ces transformations pour tenter de leur permettre une transition vers un autre emploi, et éviter de longues périodes de chômage. ? Enfin, ces organisations s'accordent pour affirmer que plus les travailleurs et travailleuses seront impliqués directement dans les transformations de leurs emplois, moins il y aura de résistance de leur part :

[...] en Allemagne où ils ont changé toute l'industrie du ciment, ils l'ont fait avec les travailleurs et les communautés. Tandis qu'il y a un autre exemple qui est quand même fascinant en Belgique, où il y avait une usine de pétrochimie, le nom m'échappe, ils ont fait l'inverse. [...] Et cette industrie-là s'est ramassée avec la première grève de son histoire, qui a été extrêmement longue. Parce que les gens, le choc était trop brutal, parce qu'ils étaient pas impliqués dans l'équation (Syndicat 1c).

28 De son côté, le syndicat 3, exposé à un risque beaucoup plus faible dans le contexte de la transition écologique, a quant à lui une position plus pédagogique à l'égard des enjeux environnementaux. Son engagement premier est d'éduquer ses membres, la population en général, mais surtout les jeunes, sur les conséquences des changements climatiques, et les actions pouvant être entreprises pour lutter contre ce phénomène, ainsi que sur les moyens qui permettraient de créer de nouveaux emplois, bien que ce syndicat sera moins touché par les pertes d'emploi associées à la transition écologique.

[...] on travaille beaucoup sur les questions d'engagement, ce qui fait que les personnes vont s'engager, c'est beaucoup la façon dont ils justifient le système tel qu'il est, ou la mesure où ils voient des problèmes dans le monde tel qu'il est. À l'heure actuelle ben il y a beaucoup de monde qui justifie le problème et qui dit que finalement, on n'est pas touchés, pas autant touchés que ça, ou chacun de mes petits gestes ont peu d'importance dans la balance, c'est là que l'éducation est extrêmement importante (Syndicat 3a).

29 Bien que conscient d'être exposé à un moindre risque face à la transition écologique, le syndicat 3 considère avoir un rôle à jouer pour soutenir les actions de lutte contre les changements climatiques, éduquer les prochaines générations et plus généralement intégrer les questions environnementales dans l'action syndicale.

30 Les organisations syndicales étudiées considèrent toutes trois que l'État doit jouer un rôle de leader dans la transition écologique, et que les mesures reposant sur les forces du marché sont insuffisantes sans intervention étatique. La bourse du carbone constitue un bon exemple de cette position : « [La bourse du carbone] ce n'est pas une fin en soi pour nous et ça c'est quelque chose qu'on décrie. [...] c'est comme si on utilisait les forces du marché pour régler quelque chose que les forces du marché ont déréglé (Syndicat 1c). » Une seule organisation (syndicat 2, entretiens) a pris une position officielle en faveur de cette bourse, mais comme les deux autres organisations, considère que cette mesure seule est insuffisante. De son côté, le répondant du syndicat 3 aurait été plutôt favorable à l'imposition d'une taxe sur le carbone (entretiens), bien que ce ne soit pas là la position officielle du syndicat. Plusieurs économistes considèrent effectivement qu'une taxe sur le carbone aurait un effet plus direct sur les choix des consommateurs et des entreprises, mais ce n'est pas la position de tous.
## 4.2 Quel est le rôle des organisations syndicales ? Quelles actions et mobilisations ont été entreprises ?

31 La position ambivalente des organisations syndicales exposée plus haut reflète la complexité de la transition écologique, qui est un enjeu non seulement environnemental, mais économique, social et politique. En réponse à la complexité de cet enjeu, les rôles et les actions des organisations syndicales sont eux aussi multidimensionnels, et font à leur tour écho au triple rôle économique, politique et social de l'action syndicale. Nous avons donc catégorisé leurs actions en fonction de ces trois dimensions de l'action syndicale.

32 D'abord, les syndicats espèrent intégrer les enjeux environnementaux à leur fonction d'agent de régulation économique, par le biais de la négociation collective. Cette voie est pour le moment très peu utilisée, mais pourrait se révéler un outil très efficace pour protéger à la fois l'environnement et les emplois. Les trois centrales syndicales proposent de s'inspirer des luttes en matière de santé et sécurité, voire d'arrimer les questions environnementales aux réglementations en matière de santé et sécurité :

> Sur les questions de santé et sécurité, on est arrivés à convaincre les législateurs, les États, qu'il fallait que les travailleuses et les travailleurs aient prise sur la santé et la sécurité parce que c'est eux qui connaissent leur milieu de travail, qui sont capables d'identifier les dangers [...] Donc nous ce qu'on réclame, c'est qu'on devrait un peu calquer ce qui est fait en santé et sécurité. Donc en environnement il devrait y avoir des représentants en prévention, on devrait faire de la sensibilisation, de la formation des travailleuses et des travailleurs comme on a fait traditionnellement en santé et sécurité (Syndicat 2c).

33 Dans le même ordre d'idée, le syndicat 1 (Entretiens) suggère d'étendre le droit de refuser un travail dangereux au droit de refuser un travail polluant. Les conventions collectives pourraient également inclure des mesures simples comme un incitatif au transport actif ou collectif. Dans certains cas, ces négociations peuvent donner des résultats non négligeables : « on a négocié avec les pétrolières le développement d'un fond de transition, pour que les pétrolières mettent de l'argent dans le fonds, et qu'on commence à identifier des initiatives de transformation de l'industrie pétrolière (Syndicat 1.1b). » Toutefois, les gains sont difficiles à obtenir :

> [...] dans une négociation de convention collective, c'est pas là-dessus que les gens vont sortir en conflit de travail. Et la négociation d'une convention collective en fait, les deux parties souvent partent avec un cahier de propositions, de demandes, autant les employeurs que les syndicats, et on dépose nos demandes l'un envers l'autre et on négocie. Donc c'est comme une longue liste qui finalement raccourcit tout le temps, et donc on arrive à l'essentiel qu'on veut vraiment. Donc c'est malheureusement les enjeux qui sont portés à disparaître rapidement (Syndicat 1c).

34 Enfin, pour les syndicats 1 et 2, les négociations collectives pourraient servir à inciter les entreprises à investir dans les installations désuètes, ce qui a généralement pour effet de les rendre moins polluantes. L'une des fédérations du syndicat 2 a d'ailleurs pris une position en congrès pour inclure des promesses d'investissements aux conventions collectives à longue durée (quatre ans et plus) : « Dernièrement on a plusieurs places qui ont
signé avec une promesse d'investissement. Habituellement là, quand on fait de l'investissement, veut, veut pas, ça améliore l'environnement (Syndicat 1a). »

35

Sur le plan économique, les organisations syndicales peuvent également agir par le biais des fonds d'investissement des retraites des travailleurs et travailleuses (Fonds de solidarité - FTQ et Fondaction - CSN). Ces investissements peuvent créer des ponts avec le secteur industriel vert. Lorsqu'interrogés sur le rôle des organisations syndicales, les acteurs de la grappe industrielle verte ont en effet mentionné l'importance de tels investissements pour des secteurs émergents :

> If I look at Fonds de solidarité, FTQ and Fondaction, they both have a venture capital fund. They both have invested in clean tech. I think they could have invested earlier. What we've seen in the clean-tech industry, to build those companies, it takes a long time. [...] So, we need patient capital to do so. And those funds which are the union funds have patient capital. But they've been in the past investing in less risky projects because they invest people's pension money so they're very careful from what I understand (Intermédiaire 4).

36

Ces fonds d'investissement peuvent donc contribuer à la croissance des secteurs industriels verts ; mais les syndicats résistent à ces secteurs, puisque, pour eux, les innovations technologiques permettant d'automatiser les emplois, ou de produire avec beaucoup moins de main-d'œuvre, ne constituent pas nécessairement des gains. : Ils critiquent aussi la qualité de certains emplois dans ces secteurs verts, qui n'offrent pas toujours des conditions de travail et des salaires attrayants (Entretiens). Pour les acteurs des industries vertes, cette attitude syndicale est réactionnaire :

> I am thinking, for example, of the coal industry. [...] What we should do is say what we should invest in, and coal workers should encourage them to go to work in solar panels, work in bioethanol, things like that. And the unions should be the first to encourage their employees and the industry to finance that transition. But they do not. So, as I often say, we could also continue mining with spoons. It creates more jobs (Industrie 3)

37

Cette importante divergence de perspectives sur la question des emplois verts contribue à expliquer les liens ténus existant entre les organisations syndicales et les nouveaux secteurs industriels verts. Les organisations syndicales ne sont pourtant pas fermées à la transformation des méthodes de production dans une perspective verte ; mais plusieurs exemples de telles innovations impliquent d'éliminer des dizaines d'emplois : « Another example, we're using drones for forest entry. In the past you had foresters walking through the forest. Obviously you needed tens and tens of foresters to walk through the forest. The drone needs only one pilot (Industrie 5). » De telles innovations sont difficiles à accepter du point de vue syndical, et les organisations syndicales ont une approche semblable en ce qui concerne la transition écologique.

38

Sur le plan social, les organisations syndicales ont d'abord pour rôle de sensibiliser leurs membres aux réalités des changements climatiques et des effets de la transition écologique sur le monde du travail. Elles ont constaté que leurs membres ne sont pas toujours au fait de ces réalités, et que la peur des pertes d'emplois est encore très présente. Pour défaire ce lien entre environnement et pertes d'emplois, les syndicats 1 et 2 notent que démontrer qu'il existe des exemples positifs de transformation des milieux de travail pour des raisons écologiques est un moyen efficace : « *il commence à y avoir des*
‘success stories’, des compagnies qui commencent à être performantes avec des emplois qui sont de qualité, et ça, ça aide de voir que c’est possible de faire cette transition-là (Syndicat 1.1b). »

39 Ce lien entre environnement et pertes d'emplois demeure malgré tout tenace. Il crée une sorte de dissociation chez les individus entre leurs préoccupations en tant que citoyens et citoyennes, et leurs craintes en tant que travailleurs et travailleuses de perdre leur emploi et leur salaire :

On va s'en aller en assemblée, on va poser la question à notre monde : êtes-vous conscients des effets néfastes sur, par exemple la couche d'ozone, ainsi de suite, et ils vont dire oui, oui, oui, on est conscients de ça. Mais la journée que les travaux vont débuter par exemple pour un projet qui va justement générer des gaz à effet de serre ou quoi que ce soit, qui peut leur procurer des travaux pendant 6-7 mois, un an, 2 ans, 3 ans, ben dans cette période de temps ils vont l'oublier, parce qu'eux autres s'en vont gagner leur vie encore là (Syndicat 1.2).

40 Les syndicats 1 et 2 affirment néanmoins pouvoir parfois utiliser cette dissociation, en faisant appel à ce statut de citoyen, ou de parent, pour sensibiliser les travailleurs et travailleuses au fait que les conséquences de leurs emplois sur l'environnement les suivent hors du travail.

41 Du côté du syndicat 3, la sensibilisation est un élément central et très développé. Elle passe surtout par l'éducation et l'implication des jeunes, avec lesquels la très vaste majorité des membres travaille : « deux à trois fois par année on réunit nos responsables en région, donc entre 80 et 100 personnes, et on les forme, on travaille avec eux autres, on produit du matériel pédagogique, ou on invite des groupes de la société civile à venir travailler avec nous sur des questions qui touchent la lutte aux changements climatiques (Syndicat 3a). » Ces outils sont ensuite utilisés dans les milieux de travail, et avec les jeunes, pour élargir cette éducation aux enjeux environnementaux, notamment en les intégrant à d'autres moments pédagogiques :

[...] on travaille sur un guide, où on fait "j'épargne ma planète", où on veut sensibiliser les jeunes oui à la question de l'endettement personnel, en établissant un parallèle entre notre propre endettement et la façon dont on surendette la planète, que ce soit au niveau des ressources, si on parle du jour du dépassement, où à chaque année rendu au mois d'août, fin juillet à l'heure actuelle, ben on a dépensé toutes les ressources renouvelables de la planète et au-delà de cette date-là, on commence à exploiter..., à emprunter finalement aux générations futures les ressources nécessaires à notre fonctionnement actuel (Syndicat 3a).

42 Le rôle social des organisations syndicales rejoint leur rôle politique par le biais de leur participation à des mobilisations autour d'enjeux environnementaux. Dans ce contexte, elles collaborent avec de nombreux acteurs non syndicaux : groupes environnementaux, groupes citoyens, groupes autochtones, etc. Ces alliances sont surtout ponctuelles ; elles portent sur des enjeux spécifiques ou se tissent à des moments de forte mobilisation, par exemple en amont de la Conférence de Paris en 2015.

43 Les syndicats 1 et 2 notent que ce qui a longtemps rendu difficile la collaboration entre les syndicats et les groupes écologistes est que les uns parlent de travail et d'économie, alors que les autres parlent d'environnement :
[...] on mettait en opposition systématiquement emplois et environnement, comme si la question des changements climatiques était une question strictement environnementale, [...] et même ce qu'on entendait, c'est pas vrai que je vais perdre ma job pour sauver des grenouilles. Mais on l'a transformé en enjeu économique, et à ce moment-là, nos membres, nos propres membres nous disent oui, là c'est pas bête, et de le transformer en enjeu économique ben ça signifie aussi peut-être avoir l'occasion, l'opportunité de repenser nos emplois (Syndicat 1c).

44 Même si certaines alliances sont très fructueuses, notamment lors de la mobilisation contre l'oléoduc Énergie Est (à l'exception de la FTQ-Construction), certaines frictions continuent d'émerger entre groupes environnementaux et syndicats :

Ce n'est pas toujours simple parce que dans d'autres secteurs d'activité chez nous, Greenpeace a pris des actions contre une entreprise à Alma, Produits résolus, dont les travailleurs et travailleuses sont syndiqué-es chez nous et qui considèrent que ça attaque leur emploi. Donc on essaie quand même de maintenir un espace de dialogue pour qu'on soit capable de s'expliquer (Syndicat 2c).

45 Le syndicat 3 a quant à lui établi des alliances plus permanentes avec des groupes environnementaux, avec lesquels il collabore pour faire de l'éducation en matière d'environnement et de changements climatiques :

On est membre d'EauSecours, on est membre du Centr'ERE, on a créé une alliance pour l'engagement jeunesse avec Oxfam, Amnistie, la Fondation Monique Fitzback et les EVB pour cibler et soutenir l'engagement des jeunes dans des causes environnementales ou sociales dans les écoles du Québec. Donc par le volet de l'éducation, par les jeunes, on arrive aussi à sensibiliser notre monde à l'importance d'éduquer et d'agir pour un avenir viable (Syndicat 3a).

46 Le rôle politique des organisations syndicales se manifeste également par lorsqu'elles s'expriment dans une variété de tribunes. Elles prennent notamment position lors de consultations publiques sur des enjeux environnementaux : « on a aussi participé à des débats à plusieurs reprises, soit au gouvernement, à l'ONE notamment sur le sujet des pipelines, et aussi dans l'établissement des politiques forestières ou des politiques énergétiques (Syndicat 1.1b). » Ce rôle politique se poursuit également en coulisses : « on suit les grands événements, pis quand on n'est pas dans les sphères officielles on est dans les corridors, pour faire valoir nos points de vue (Syndicat 1a). » Pour les syndicats 1 et 2, ces contextes servent d'occasion pour promouvoir des mesures de transition qui soient justes pour les travailleurs et travailleuses :

[...] on veut s'attaquer aux commissions des partenaires du marché du travail, l'adéquation formation/emploi, on a déjà fait des représentations auprès du ministère fédéral aussi concernant l'assurance-emploi pour qu'il y ait un fonds dédié à même le fonds de l'assurance emploi pour la formation, où les travailleurs âgés qui perdent leur emploi, pour qu'ils aient un soutien par la suite, ou des incitatifs fiscaux pour les entreprises pour réembaucher des gens de 55 ans et plus (Syndicat 1c).
47 Ce rôle est parfois ardu puisque l'adéquation entre politiques en matière d'emploi et politiques en matière d'environnement demeure à faire ; il ne va donc pas de soi que les organisations syndicales soient entendues lorsqu'il est question de mesures de transition :

> [...] il n'y a pas d'automatisme au gouvernement du Québec pour consulter les organisations qui représentent les travailleurs sur les questions environnementales. [...] Comme si les organisations syndicales n'avaient pas à voir sur ces questions-là. Donc nous on force, on intervient beaucoup auprès du gouvernement pour dire, on veut être entendus, sur la question de l'environnement, parce qu'on a un mot à dire pis c'est nous qui sommes dans les usines et qui sommes capables d'agir (Syndicat 2c).

48 Le syndicat 3 a également participé à des consultations publiques, mais ce rôle est plus ténu. Son rôle d'éducation a toutefois une forte composante politique, dans la mesure où il traduit la capacité des organisations syndicales à contribuer au changement social : « les organisations syndicales, c'est des organisations qui croient au changement, aux changements sociaux. Ce sont des organisations qui ont été des vecteurs de changements sociaux. Donc c'est sûr que quand tu crois que c'est possible de changer les choses, ben c'est plus facile de s'impliquer et d'impliquer le monde pour aller vers ce changement-là (Syndicat 3b). »

## 5. Discussion

49 La crise écologique nous place collectivement devant une contradiction entre croissance économique et respect des limites naturelles ; et peu d'acteurs vivent cette contradiction de façon aussi aiguë que les organisations syndicales. L'ambivalence entre la protection des emplois et leur implication active dans la lutte contre les changements climatiques est un thème récurrent dans leurs prises de position, et se répercute également dans leurs actions.

50 L'instinct premier des organisations syndicales étant la protection des emplois, cela se traduit par une protection des acquis qui soutient le statu quo, pourtant devenu intenable d'un point de vue écologique. Plutôt que de travailler activement avec des acteurs progressistes de l'économie verte, comme la grappe industrielle verte, les syndicats tentent de conserver les emplois existants, quitte à les transformer pour qu'ils soient moins polluants. À long terme, il est fort possible que cette situation ne soit pas viable ; ils savent eux-mêmes que la transition aura lieu, qu'ils y participent ou la subissent. La vraie question est donc, auront-ils contribué au passage de la main-d'œuvre de secteurs industriels traditionnels vers des secteurs verts, ou auront-ils freiné le plus longtemps possible ce processus ? D'un autre côté, en soutenant le transfert des travailleurs et travailleuses qui perdront leurs emplois dans les secteurs traditionnels, les syndicats risquent-ils de contribuer au transfert d'emplois syndiqués vers des emplois non syndiqués ? Étant donné le faible taux de présence syndicale dans les secteurs industriels verts (8%, entretiens), il est en effet possible qu'en appuyant cette transition, les organisations syndicales participent à leur propre effritement à long terme.

51 Les organisations syndicales accordent une très grande importance au rôle des gouvernements dans l'organisation et la planification de la transition écologique. Une grande partie des étapes nécessaires pour que cette transition soit juste tel que le revendiquent les syndicats repose sur diverses interventions étatiques : l'évaluation des risques pour les emplois, la mise en place de programmes de formation et de
reclassement, l'établissement de mesures financières pour soutenir les travailleurs et
travailleuses touchés, etc. Or, comme les gouvernements ne semblent pas faire de la
transition juste une priorité, les organisations syndicales se trouvent coincées. Leur
principale revendication n'étant pas entendue, celle-ci demeure très abstraite, et leur
rôle dans la transition écologique plutôt marginal.

52

Pourtant, elles ne sont pas seules à espérer que la transition ne sera pas portée seulement
par les travailleurs et les travailleuses. Une organisation telle que Switch² qui regroupe
plusieurs acteurs de l'économie québécoise en vue de la transition verte, notamment des
groupes environnementaux, des entreprises d'innovation verte, des acteurs financiers,
ainsi que la CSN, était très consciente de l'importance d'impliquer les travailleurs et
travailleuses, ainsi que les syndicats, dans le développement de nouveaux secteurs
économiques verts. Plus largement, les travailleurs et les travailleuses représentent des
portions importantes de la population pouvant soit contribuer à la mobilisation en faveur
d'une économie plus verte, soit y opposer de la résistance, ou ne pas trop se positionner
sur la question. La collaboration de tous ces acteurs est donc essentielle au succès de la
transition verte, mais est encore très fragmentaire.

53

Le monde du travail risque d'être profondément transformé par la transition écologique dans les prochaines décennies. Bien que conscientes de ces transformations, et malgré leur volonté d'être un acteur progressiste de la transition, les organisations syndicales maintiennent des positions largement rhétoriques. Leur mobilisation s'est accélérée dans les cinq dernières années, et plus particulièrement depuis la COP21 à Paris en 2015. Mais il demeure que la dichotomie entre emplois et environnement est encore très présente, et ne semble pas en voie d'être réconciliée. Peut-être faudrait-il regarder du côté d'autres acteurs, notamment les gouvernements, tant provincial que fédéral, ou encore les acteurs industriels, pour trouver des pistes de réconciliation entre ces deux enjeux.

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## NOTES

1. Plus spécifiquement, le document de travail a été produit par « la Confédération des syndicats nationaux (CSN), Équiterre, Fondaction, la Chaire de gestion du secteur de l'énergie (HEC Montréal), le Conseil du patronat du Québec (CPQ), le Chantier de l'économie sociale, le Comité sectoriel de main-d'œuvre de la chimie, de la pétrochimie, du raffinage et du gaz (Coeffiscience), le Comité sectoriel de main-d'œuvre de l'économie sociale et de l'action communautaire (CSMO-ÉSAC), le Regroupement national des conseils régionaux de l'environnement (RNCREQ), le Centre interdisciplinaire de recherche en opérationnalisation du développement durable (CIRODD), le Centre international de référence sur le cycle de vie des produits, procédés et services (CIRAIG) et la firme COPTICOM - ainsi que de plusieurs autres entreprises et organisations consultées (Groupe de travail sur la main-d'œuvre, 2018 :5). »

2. https://allianceswitch.ca/ (voir les communiqués dans la section Publications)

## RÉSUMÉS

Cet article examine la façon dont les centrales syndicales québécoises conçoivent leur rôle, les défis auxquels elles font face et les actions qu'elles entreprennent dans le contexte de la transition écologique, alors que celle-ci risque d'avoir des effets importants sur l'emploi et le contenu du travail. Nous nous appuyons sur trente entretiens menés auprès des trois plus grandes centrales syndicales du Québec, ainsi que de représentants du milieu des technologies propres de la province. Nous constatons que la volonté des organisations syndicales québécoises de participer activement à la lutte contre les changements climatiques ne suffit pas pour définir clairement leur rôle dans la transition écologique. L'ambivalence de leur position, due à l'imbrication entre la crise écologique, les modes de production industrielle et l'emploi, continue de teinter tant leurs prises de position que leurs actions.

In the context of the green transition, this paper investigates the ways Quebec trade unions perceive their respective roles, the challenges they face and the actions they undertake, which will most likely have a significant impact on jobs and the content of work. Results are based on thirty interviews with the three main trade unions in Quebec, as well as actors of the local cleantech industry. We find that despite the unions' willingness to actively participate in the fight against climate change, their role in the green transition remains unclear. The ambivalence of their positions, due to the close interweaving of the environmental crisis, industrial modes of production, jobs and work, continues to influence both their positions and their actions.

## INDEX

**Keywords** : unionism, green transition, jobs, mobilisation, cleantech industry cluster, environment, environmental crisis

**Mots-clés** : syndicalisme, transition écologique, emploi, mobilisation, grappe industrielle verte, environnement, crise écologique
AUTEURS

LAURENCE CAZABON-SANSFAÇON

Candidate à la maîtrise, sociologie, UQAM

DIANE-GABRIELLE TREMBLAY

Professeure, Université Téluq, dgtrembl@teluq.ca

CAROLYN HATCH

Ph.D., post-doctorante sur ce projet, 2018-19
# Comptes rendus

## *Reports*
Michèle Rioux et Hugues Brisson,
avec la collaboration de Philippe
Langlois. Deux économistes à contre-
courant : Sylvia Ostry et Kari Polanyi
Levitt, Montréal, Presses de
l'Université de Montréal, 2018, 122
p.

David Rolland

<footnote n="1">1 Deux femmes. Deux économistes qui ont marqué l'histoire canadienne. Elles sont doublement à contre-courant, car au sein de la profession, les femmes n'y sont pas en grand nombre. Une seule lauréate, Elinor Ostrom, a décroché le prix Nobel en s'intéressant aux institutions. C'est le cas également de Ostry et Polanyi-Levitt qui, à contre-courant aussi, ont résisté à la vague néo-libérale en essayant à leur façon de poursuivre le programme keynésien où l'emploi est la pierre angulaire de l'économie.</footnote>

<footnote n="2">2 Leur premier cheval de bataille à toutes deux fut la statistique. Ostry après une étude remarquée sur l'entrée des femmes sur le marché du travail, hisse sa carrière à la tête de Statistique Canada en y apportant un réaménagement majeur. Polanyi-Levitt participe quant à elle à l'étude des intrants/entrants des provinces maritimes. Toutes deux ont à cœur le développement économique et l'analyse des facteurs qui y contribuent. Ostry s'engagera au sein des négociations commerciales canadiennes tandis que Polanyi-Levitt est préoccupée par le mal développement de la région des Caraïbes, et s'intéressera aux problèmes de cette région et aux solutions qui pourraient y être apportées. Leur bête noire à toutes deux: les multinationales. Ostry découvre que ce sont elles qui mènent le bal lors des négociations du G7 et du GATT. Polanyi-Levitt avait tôt fait d'identifier ces Béhémots en publiant le célèbre livre « La capitulation tranquille » où l'influence délétère des multinationales, aussi insaisissables que le plastique dans les océans,</footnote>
restreint la capacité entrepreneuriale et innovatrice de l'économie. On peut imaginer que Polanyi-Levitt a en quelque sorte posé le germe de l'idée du « Québec inc ».

Rioux et Brisson proposent un petit livre, où sur fond biographique, les trajectoires de la mondialisation depuis cinquante ans remettent en cause la pensée économique dominante. On appréciera beaucoup dans ce livre les encadrés qui nous resituent vis-à-vis tel auteur ou telle approche théorique. De ce point de vue, le livre intéressera tant les enseignants que les étudiants en économie politique, sociologie économique ou science politique, car il permet de comprendre comment ces femmes se sont développées comme économistes, à partir de leur analyse de problèmes concrets associés au développement économique.

3
Deblock Christian et Joël
Lebullenger (dir.), *Génération TAFTA*.
*Les nouveaux partenariats de la
mondialisation*, Rennes, Presses
universitaires de Rennes, 2018.

Maud Boisnard

<footnote n="1">1 Paru aux Presses universitaires de Rennes (PUR) au printemps 2018, *Génération TAFTA* - appelons-le ainsi - est le fruit d'une collaboration interuniversitaire et interdisciplinaire initiée sous la direction des Professeurs Deblock et Lebullenger, qui codirigent pour la seconde fois un ouvrage collectif¹, dans le cadre d'un volet de recherche consacré à l'étude des accords commerciaux transrégionaux : *les nouveaux partenariats de la mondialisation*. Respectivement, Directeur du département de science politique de l'Université du Québec à Montréal (UQAM) ainsi que Directeur de recherche du Centre d'études sur l'intégration et la mondialisation affilié à la Faculté de science politique et de droit de l'UQAM, et Professeur émérite à la Faculté de droit et de science politique de l'Université de Rennes 1 ainsi que Titulaire d'une Chaire européenne Jean Monnet, ces spécialistes de l'économie politique de la mondialisation proposent ici une lecture éclairée des récents accords commerciaux signés ou négociés, au gré d'analyses croisées menant à une compréhension à la fois raffinée et globale (elle aussi !) des enjeux soulevés et des pistes de réflexion proposées. Réunissant une pluridisciplinarité de chercheurs de part et d'autre de l'Atlantique, les dimensions économique, juridique, politique, sociale et culturelle sont explorées par la lorgnette de ces « nouveaux partenariats de la mondialisation » qui redéfinissent les règles du jeu du commerce mondial, au rythme des aléas géopolitiques qui traversent ce début de 21ᵉ siècle.</footnote>

<footnote n="2">2 Dès l'introduction, il est une attention particulière accordée à la portée épistémologique et novatrice de l'usage du mot *partenariat*, récemment introduit dans le contexte des relations économiques mondiales. Tout en exposant les alliances stratégiques qui se jouent actuellement, l'introduction présente également deux concepts explicatifs :</footnote>
interconnexion des espaces économiques et *interopérabilité* des systèmes réglementaires. Tels des fils conducteurs, ils sont établis d'emblée en filigrane de la question centrale portée par l'ouvrage : l'étude de l'émergence de ces partenariats comme nouveau modèle d'accords commerciaux étant ici posée. Les dynamiques de coopération et de convergence réglementaires sont également explorées de manière transversale, telle une particularité de ce modèle en essor. Par ailleurs, les défis démocratiques que ce nouveau modèle de « troisième génération » augure y font également l'objet d'une attention particulière.

Divisé en deux parties, *Génération Tafta* présente dans un premier temps les *reconfigurations géopolitiques* qui ont présidé, durant ces deux dernières décennies, à l'avènement de ces méga-accords commerciaux, et ce en marge de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), dont la fonction principale est pourtant de régir les règles du commerce entre les pays. La seconde partie de l'ouvrage est quant à elle dédiée aux *interconnexions normatives*, notamment la coopération réglementaire, introduite ici comme une innovation distinctive de ce nouveau type de traités commerciaux, telle une réponse à l'enchêvètement des multiples défis posés par la mondialisation : changements technologiques galopants, expansion des chaînes de valeur transnationales, harmonisation réglementaire rudimentaire, pour ne citer que ceux-là. Autant d'entraves au commerce international et notamment au commerce électronique, dont la part des échanges commerciaux mondiaux ne cesse de croître sous l'impulsion de la révolution des technologies de l'information et de la communication (TICs), un environnement désormais numérique qui contribue à réinventer autant nos modes de production que nos habitudes de consommation.

Dès le premier chapitre, Jean-Baptiste Velut propose une nouvelle avenue en introduisant les caractéristiques d'un transrégionalisme en émergence, qui tend à s'affirmer depuis désormais une décennie. Cette nouvelle forme d'intégration économique revêt, selon l'auteur, trois éléments fondamentaux qui viennent définir l'introduction de ce concept dans le cadre des relations commerciales internationales actuelles : 1) l'ampleur des territoires et des marchés couverts par ces méga-accords (part du PIB mondial) ; 2) la diversité des champs couverts par ces traités commerciaux, qu'il s'agisse d'énoncés généraux propres au développement durable ou encore de questions très techniques relevant de la coopération réglementaire ; et enfin 3) l'apparition de *living agreements*, autrement dit des accords commerciaux offrant la possibilité d'une évolution « après coup » des termes négociés lors de la signature ; en effet, l'apparition de mécanismes de coopération et de suivi inédits² offrent ici toute sa substance à l'usage du concept de *partenariat*. Après avoir opéré un retour historique sur les différentes formes préalables de régionalisme, l'auteur souligne les ruptures à partir desquelles ce nouveau transrégionalisme tend à s'affirmer : dynamiques intrarégionales poussives (hormis la région Asie-Pacifique), nouvelle donne géopolitique intimée par l'émergence d'une réalité multipolaire liée au positionnement post-âge d'or de l'hégémonie américaine et basculement d'une logique d'intégration vers une logique d'interconnexion. En attirant l'attention sur « l'effervescence » économique de la région Asie-Pacifique, tout autant source de convoitises que d'inquiétudes, Velut relève l'importance de ne pas verser dans l'amalgame en considérant cette nouvelle forme d'alliances commerciales comme un approfondissement des trajectoires d'intégration économique passées ; il démontre au contraire toute la nécessité de considérer la complexité qui s'illustre aujourd'hui à travers les dynamiques d'interconnexion et d'interopérabilité qui ont cours, dans un contexte où l'accélération des processus liés à la mondialisation numérique contribue à
redéfinir en profondeur les échanges commerciaux et notamment les services, un secteur
pour lequel les États-Unis jouissent encore aujourd'hui, d'un avantage compétitif certain.
C'est sur cette conclusion que l'auteur aborde la question des impacts sur la gouvernance
mondiale, tant politique qu'économique, à travers notamment le renouvellement des
débats entre capitalisme et démocratie.

C'est également dans cet esprit que Mario Telò amorce le deuxième chapitre de Génération TAFTA, consacré cette fois aux dynamiques européennes, mises à l'épreuve de ce que l'auteur définit comme un « tournant historique³ », déterminé par l'émergence d'une multipolarité non seulement économique, mais également politique et jumelé à la crise économique et financière globale qui s'est illustrée depuis 2007. C'est dans ce contexte que l'auteur présente cette « nouvelle ère de gouvernance politique mondiale⁴ », où les règles édictées par les États-Unis (unipolarité) s'inscrivent la plupart du temps en concurrence avec la stratégie commerciale (coopération) prônée par l'Union européenne (UE) et ce, à quelques similitudes près : mise en œuvre à travers le monde de négociations bilatérales et de partenariats stratégiques (accords régionaux ou interrégionaux), ambition partagée de relancer la compétitivité suite au blocage du cycle de Doha (opéré sous l'égide de l'OMC) et pour ce faire, le dessein de porter de nouveaux modèles d'accords commerciaux. Dans un contexte multipolaire émergent, où les BRICS et la Chine montent en puissance et où les enjeux de sécurité se sont invités dans les relations économiques internationales sous l'impulsion des États-Unis, l'auteur décrit les ambiguïtés des partenariats transpacifique, transatlantique (TAFTA) et transasiatique (RCEP), dans un contexte où les rapports de force se jouant durant les négociations commerciales sont éminemment politiques et géopolitiques. Telò décrit ici les « mutations de l'interrégionalisme post-libéral⁵ » en avançant l'idée selon laquelle celui-ci, qui tend à devenir de plus en plus complexe et multidimensionnel, s'inscrit désormais selon une logique d'interdépendance commerce/sécurité, somme toute très géopolitique, plutôt que selon la logique de dérégulation libérale jusque-là appliquée. Aussi, l'auteur relève le fait que ces partenariats s'inscrivent tantôt dans la collaboration tantôt sur un mode compétitif, à l'instar des multiples initiatives chinoises dans le domaine des négociations commerciales, pour finalement questionner le rôle potentiel de l'UE sur cet échiquier ainsi que sa capacité à tirer son épingle du jeu, dans le but de renforcer son pouvoir de négociation et de garantir sa préséance dans différents domaines de la gouvernance mondiale.

C'est sur ce terrain de la concurrence entre grandes puissances économiques que les auteurs Yan Cimon, Érick Duchesne et Richard Ouellet nous entraînent à travers la question « Qui mène le bal ? ». En effet, le chapitre 3 est une invitation à observer les acteurs-clés de ces nouvelles négociations commerciales dans un contexte de reconfiguration simultanée des espaces transatlantique et transpacifique. N'en déplaise à la littérature existante, les auteurs annoncent d'emblée la précellence de l'UE pour son rôle d'agenda setter et non les États-Unis, qui s'illustrent davantage par leur implication en tant que rule maker. Selon eux, la « menace chinoise⁶ » serait un facteur déterminant de la convergence des intérêts transatlantiques, et ce, dans l'objectif de soutenir un climat d'affaires stable et prévisible, propice à l'insertion des entreprises dans les chaînes de valeur mondiales. Si celles-ci se déploient tant dans l'espace transpacifique que transatlantique, les auteurs mettent en exergue la force des partenariats transatlantiques à l'œuvre (AECG et TAFTA), qui tendent vers une intégration plus profonde à travers une institutionnalisation renforcée : aux fins de leur démonstration, ils proposent en premier
lieu de relever la tension qui tend à s'exercer entre deux notions économiques majeures, la libéralisation et l'harmonisation. C'est au détour de ces redéfinitions que les auteurs réaffirmeront ici le fait que ces négociations régionales d'envergure s'inscrivent majoritairement dans un contexte de libéralisation, chère aux velléités étatsuniennes à l'égard de la mondialisation. Dans un second temps, ils proposent de détailler les besoins et les intérêts des acteurs principalement concernés par ces tractations commerciales, à savoir les entreprises. Enfin, un tour d'horizon des alternatives stratégiques de négociations les amène à développer l'idée selon laquelle les acteurs tournés davantage vers un processus d'institutionnalisation tendent, dans les faits, à imposer leur rythme. Typiquement, l'agenda setter (UE) prend le dessus sur le rule maker (États-Unis), notamment en naviguant dans les méandres de ces négociations commerciales de façon incrémentale. Finalement, les auteurs concluent sur l'importance d'une vision à la fois commune et partagée de ces deux mastodontes des relations commerciales internationales, s'ils souhaitent débloquer et relancer les négociations du TAFTA.

C'est en restant du point de vue de l'Europe que nous continuons cette lecture, à travers l'état des lieux proposé par le Professeur Lebullenger quant à la diplomatie européenne, dans le contexte des échanges commerciaux avec l'Asie-Pacifique. Mettant en exergue la nature nouvellement bilatérale des relations commerciales de l'UE avec ses pairs, à savoir les États-Unis, le Japon et le Canada, mais également avec les nations émergentes qui bordent le Pacifique7, l'auteur expose les dynamiques qui, depuis une décennie, président au déplacement du centre de gravité de l'économie mondiale vers la zone géographique Asie-Pacifique (crise de leadership à l'OMC et montée en puissance des économies émergentes asiatiques notamment), renforçant par le fait même l'extension d'une société économique internationale décentralisée. C'est dans ce contexte que la « course » aux accords de libre-échange s'inscrit, au cœur d'une région dont l'essor économique et géopolitique fulgurant amène Lebullenger a qualifié de « [...] principal théâtre de confrontation entre les grandes nations commerçantes du globe8 ». En partant de cette perspective, l'auteur en appelle à un examen de la politique commerciale de l'UE dans cette région, tant du point de vue géopolitique que géo-juridique : c'est ainsi qu'il expose la nécessité pour l'UE de faire face à un double défi à la fois externe et interdépendant de marginalisation, tant sur le plan économique que normatif. Exposée telle une cartographie des accords commerciaux signés de part et d'autre des marchés de l'Asie-Pacifique, notamment avec les pays de l'ASEAN, la dynamique géoéconomique décrite ici amène l'auteur à nous présenter à la fois les dangers (évincement des agents économiques européens) et les opportunités (retrait des États-Unis du partenariat transpacifique et tractations complexes quant au RCEP), autant de défis auxquels doit répondre la diplomatie commerciale européenne pour espérer avoir une longueur d'avance ou, à tout le moins, ne pas se laisser distancer. En outre, les enjeux liés à l'élaboration des règles juridiques futures représentent ici un second niveau d'action diplomatique de l'UE, si celle-ci souhaite imposer le « modèle » européen dans des domaines tels que le règlement des différends par exemple. En bref, le Professeur Lebullenger décrit l'enjeu fondamental que représente la signature d'un traité transatlantique entre l'UE et les États-Unis en rejoignant ici l'argument d'ores et déjà développé par Velut au chapitre 1, quant à la nécessité de voir les intérêts de ces deux grandes puissances économiques converger, s'ils souhaitent conserver le haut du pavé de ces relations économiques mondiales en transformation.

7