image dans l'électorat, en bannissant tout discours culpabilisateur vis-à-vis des pauvres et en promettant davantage de justice sociale (M. D'Ancona, 2012). À ces éléments de langage nouveaux étaient néanmoins associés des thèmes plus traditionnels comme la dénonciation de l'Étatisme des travaillistes (D. Cameron, 2006). Tout aussi traditionnelle était la description négative du logement social dans les documents officiels, ainsi que l'accent mis sur l'accession à la propriété (The Conservative Party, 2007 : 122-128).

29

Ce repositionnement n'a cependant pas survécu à la crise financière mondiale de 2007-08 et a été supplanté par un contre-discours axé sur l'austérité budgétaire et la nécessité de réduire les dépenses publiques (R. Page, 2015 : 71). Dans son discours du budget de juin 2010, le chancelier de l'Échiquier avait en effet annoncé 30 milliards de livres sterling d'économie (dont 11 pour les dépenses sociales) en plus des objectifs de ses prédécesseurs travaillistes, entre 2010 et 2014-15²⁷. Le budget social a par ailleurs été amputé de 7 milliards supplémentaires en octobre de la même année suite à l'Autumn Spending Review. Dans un contexte de crise aigüe du logement, le lien entre logement et « bien-être économique et social » a néanmoins été explicitement formulé²⁸ (HM Government, 2011 : viii). Ce lien a conduit le gouvernement de coalition à se fixer pour objectif dans sa stratégie pour le logement de 2011, d'une part, de soutenir l'effort de construction des différents acteurs du marché immobilier afin de réduire le taux d'effort des ménages et élargir leur choix et, d'autre part, d'améliorer les conditions de vie de certaines catégories de la population (les sans-logis et les personnes âgées) ainsi que la qualité du bâti (architecture et isolation thermique)²⁹ (HM Government, 2011 : vii).

30

La tension entre ces deux objectifs se lit dans les réformes introduites après 2010. Au premier rang des postes visés par les coupes budgétaires figuraient en effet le logement. Steve Wilcox estime ainsi que le budget consacré au logement abordable³⁰ a été ramené de 3,7 milliards de livres sterling en 2009-10 à 0,4 milliards en 2013-14 (Wilcox et al., 2016). La Coalition s'est également attaquée au coût de l'allocation logement que le chancelier de l'Échiquier avait annoncé vouloir réduire de 1,8 milliard par an entre 2010 et 2015. Cette décision a été justifiée par l'envolée du montant des allocations logement, passé de 14 à 21 milliards entre 2000 et 2010. Ces annonces ont conduit au Welfare Reform Act, 2012 qui a réformé le système selon quatre principes : la réduction d'une culture dite de « l'assistanat » (dependency culture) censément induite par les baux à vie ; le plafonnement des allocations en dessous du salaire moyen ; davantage d'égalité entre les différents statuts d'occupation ; l'incompatibilité entre allocations et logements sous-occupés (A. Murie, 2017 : 195). L'allocation logement versée dans le secteur privé (Housing Allowance) a ainsi été indexée sur les 30 % des loyers locaux les plus bas, encadrée de 280 à 417 livres sterling par semaine selon la taille du logement (DCLG, 2012) et son augmentation plafonnée à 1 % de 2016 à 2021. Le montant total des allocations sociales versées a par ailleurs été limité à 26 000 livres sterling par an par foyer dans un premier temps, avant d'être revu à la baisse en 2015 (maximum 23 000 à Londres et 20 000 dans le reste du pays) par le Welfare Reform and Work Act, 2016. Quant à l'allocation logement versée aux locataires du secteur public (Housing Benefit), elle peut être amputée (de 14 % à 25 %) si le logement est considéré comme étant sous-occupé (plus d'une chambre vide) et elle est incluse dans un crédit universel (universal credit) qui a remplacé à partir d'avril 2013 toutes les allocations sociales, d'abord pour les personnes célibataires et progressivement pour l'ensemble des foyers. Les jeunes de moins de 35 ans sont par ailleurs désormais exclus de l'allocation logement et ne peuvent prétendre qu'à une allocation limitée, le Single Room Rate.
31 Surtout, l'existence même du parc social parait menacée et les missions des bailleurs sociaux sont de plus en plus difficiles à remplir : le budget de l'automne 2015 leur a ainsi imposé de réduire leurs loyers de 1 % par an pendant quatre ans. La *National Housing Federation* estime pour sa part que cette baisse de revenu pour les bailleurs sociaux réduira de 27 000 logements les programmes des bailleurs sociaux (A. Murie, 2017 : 198). En outre, la décision d'étendre aux locataires du secteur associatif le droit de se porter acquéreurs de leur logement grâce au *Housing and Planning Act* de 2016 ne manquera pas de réduire le parc social un peu plus.

32 Les multiples références dans les documents officiels aux « foyers qui travaillent dur » (hard-working households) et aux « personnes méritantes » (deserving people) (DCLG, 2013 : 4-6) se sont traduites par le vote du *Localism Act* (section 160) de 2011. La loi donne désormais la possibilité aux collectivités locales de choisir leurs critères d'attribution (hors population prioritaire comme définie par la loi de 1977) et de restreindre leurs listes d'attente pour un logement social. Une directive de 2013 les encourage ainsi à prendre en compte la durée de résidence, l'engagement dans la communauté et l'emploi local (DCLG, 2013 : 4). La loi de 2011 leur donne également la possibilité de loger un demandeur dans le secteur privé sans son accord, de plafonner la durée d'un nouveau bail social à 7 ans et de porter le loyer des nouveaux locataires du secteur social à 80 % du loyer du marché. Cette hausse devait permettre aux bailleurs sociaux de s'auto financer et de bâtir 175 000 logements entre 2010 et 2015 (HM Government, 2011 : 24).

33 Le passage de relais en 2016 entre D. Cameron et Theresa May, n'a pas fondamentalement changé la donne en matière de logement, bien que le discours général du gouvernement soit axé encore davantage sur « les travailleurs ordinaires » (*ordinary working people*) et les foyers « qui s'en sortent juste » (*just about managing*) (T. May, 13 juillet 2016) 31. La politique du logement reste sous-tendue par l'objectif prioritaire pour le gouvernement d'accroître l'offre en logements et le volume de la construction, afin de réduire le taux d'effort dégradé des (jeunes) ménages. On peut néanmoins noter un engagement plus marqué en faveur des SDF (objectif de zéro SDF en 2017), avec à la clef la création de la *Rough Sleeping and Homelessness Reduction Task Force*, et du logement social avec l'annonce de nouveaux financements à hauteur de deux milliards de livres sterling en septembre 2018. Le vote du *Homelessness Reduction Act* en avril 2017 fixe par ailleurs une nouvelle obligation aux collectivités locales, à savoir prévenir le basculement dans la rue des foyers fragilisés et agir en amont. La loi de 2016 *Housing and Planning Act* (part 2) leur a également donné davantage de pouvoir pour s'attaquer aux bailleurs privés peu scrupuleux (*rogue landlords*) et leur interdire de louer.

34 Néanmoins, comme le montre le Livre blanc sur le logement de 2017, la politique du logement est désormais conçue en Angleterre dans une perspective utilitaire. Elle vise à assurer le bien-être économique et financier des foyers, voire de la nation (DCLG, 2017 : 11)32 et à réduire les inégalités33. La question du bien-être objectif, de l'amélioration des conditions de vie matérielles des Anglais, objectif phare des années *New Labour*, est, quant à elle, devenue secondaire et circonscrite à quelques catégories des Anglais (sans-logis, personnes âgées et vulnérables). Celle du bien-être subjectif, si elle n'a pas totalement disparu des discours et politiques du logement, semble cantonnée aux résidents du secteur locatif privé34 et reléguée aux enquêtes statistiques de l'ONS.
## 6. L'évolution défavorable au bien-être du système immobilier britannique

35. En conséquence de ces choix sur le long terme, le système immobilier britannique a connu de profonds bouleversements pendant les trois dernières décennies. Il est ainsi passé entre 1981 et 2016 d'un système dominé par la propriété (57,2 % du parc anglais), en parallèle d'un puissant secteur HLM (31,7 % du parc anglais) associé à quelques associations bénévoles et d'un secteur locatif privé restreint (11,1 % du parc anglais) à un système dans lequel la part du secteur locatif privé ne cesse de croître aux dépens des deux autres (62,9 %, 17,2 % et 19,9 % du parc anglais pour chaque secteur mentionné précédemment) (DCLG, 2016c). Ces évolutions sont peu propices au bien-être des Anglais et ont engendré des problèmes structurels dans le système immobilier comme nous allons le voir.

36. La croissance du secteur locatif privé a été en partie alimentée par le développement des programmes d'investissement locatif (Buy-to-Let) depuis les années 1990 (en particulier depuis 1996 grâce aux Specialist Landlord Loans permettant des déductions d'intérêts). Ces programmes ont connu un ralentissement après la crise de 2008, les prêts pour le secteur passant de 346 000 en 2007 à 88 000 en 2009, mais ils connaissent un regain avec 197 000 prêts en 2014, en dépit d'une révision à la baisse en 2016 des avantages financiers (A. Murie, 2017 : 200).

37. L'encouragement de la croissance du secteur locatif privé depuis les années 1980 peut être considéré comme un frein à l'amélioration du bien-être objectif et subjectif des Anglais à plusieurs titres : premièrement, parce que ce secteur a été déréglementé dans les années 1980 et assure une moindre protection aux locataires désormais. La loi de 1988 (Housing Act) a remplacé les baux réglementés (secured tenancies) par des baux plus courts (assured shorthold tenancies) qui sont devenus les baux par défaut depuis le Housing Act de 1996. Ceux-ci durent de six à 12 mois, incluent un préavis de deux mois seulement de la part du propriétaire, permettent la révision du loyer au terme du bail et peuvent être cassés à tout moment par le propriétaire (sauf si le bail a commencé après 2015). Ces baux ne sont donc pas de nature à assurer des conditions de vie stables et sécurisantes. En outre, le secteur est le plus fortement touché par les problèmes d'habitat indigne : en Angleterre en 2016-17, 5 % des foyers du secteur étaient ainsi en situation de surpeuplement et 27 % des logements y étaient classés comme indécents contre 13 % pour le secteur social. Le parc privé étant plus ancien, il présente également plus souvent des problèmes d'humidité et les loyers y sont nettement plus élevés que dans le secteur social (respectivement 192 livres sterling par semaine en moyenne contre 102 en 2016-17) (DCLG, 2017b).

38. À l'inverse, le parc social, dont la mission est de garantir en Angleterre le bien-être matériel des plus vulnérables, connait un déclin marqué depuis les années 1980. Ceci est dû avant tout au droit accordé aux locataires du parc social d'acquérir leur logement, comme expliqué plus haut, ainsi qu'à une politique de plus en plus contraignante imposée par l'État aux collectivités locales de transfert de leur parc HLM vers des bailleurs associatifs (not for profit) à compter de 1988. Ce sont près de 2 millions de logements qui ont ainsi été retirés du parc social entre 1980 et 2018 en Angleterre. Dans le même temps, la réduction drastique du financement du logement social dès les années 1980, le basculement des aides vers le secteur associatif et la redéfinition des missions des
collectivités locales en 1988 ont limité les possibilités d'accroitre le parc social et de
compenser ces pertes : de 200 000 nouveaux logements sociaux en 1969-70 en Angleterre,
la construction est ainsi tombée à 26 840 en 2015-17 (DCLG, 2017c : 4), alors même que l'on
estime à 78 000 le nombre nécessaire chaque année (A. Holmans, 2013 : 5). Depuis 2011,
47 520 logements abordables ont été bâtis chaque année en moyenne seulement (JRF,
2017 : 2).

39

Le déclin de la construction publique a aggravé la pénurie de logements qui découle d'un déséquilibre marqué entre offre et demande. Le nombre annuel moyen de logements bâtis, qui était de 223 700 entre 1961 et 1971, est tombé à 166 000 entre 2006 et 2016 (DCLG, 2017a : 8) alors que le Livre vert sur le logement de 2017 estime entre 225 000 et 275 000 le nombre nécessaire (DCLG, 2017d : 9). Cette pénurie explique à son tour la détérioration du taux d'effort des ménages (affordability) et le nombre croissant de ménages en situation de housing stress, c'est-à-dire dépensant plus de 30 % de leur revenu pour leur logement. En 2016-17, la proportion du revenu consacré au logement était ainsi de 18 % pour les propriétaires accédants contre 28 % pour les locataires du parc social et 34 % pour ceux du privé. En excluant les allocations logement, le pourcentage s'élevait à 37 % et 39 % chez ces derniers (DCLG, 2017b : 15). En 2015, en Angleterre, le ratio prix d'achat médian/revenu médian des ménages avait atteint 7, 63 (contre 3,54 en 1997), ce qui rend désormais l'accès à la propriété impossible pour une majorité de jeunes Anglais, car les spécialistes considèrent qu'un ratio soutenable est de 3, 5. Cette inflation explique le déclin de la propriété depuis 2003, la hausse du taux de surpeuplement chez les moins de 45 ans (5,5 % contre 1,5 % chez les plus de 75 ans en 2015) et l'émergence d'associations dénonçant cette situation (Generation Rent). Les loyers HLM ont quant à eux augmenté de 334 % entre 1988 et 2014 (D. Bowie, 2017 : 88). Dans le quintile inférieur des ménages anglais, la proportion dépensant plus de 30 % de ses revenus (allocation comprise) pour se loger est passée de 39 % à 47 % entre 1994 et 2016 (JRF, 2017 : 4) ce qui explique le doublement du nombre de foyers pauvres dans le secteur locatif privé (JRF, 2017 : 6).

40

Autre conséquence de la pénurie, le nombre de foyers sans logement personnel (homeless) en Angleterre est en hausse sensible. Ces foyers sont de deux types. Le premier inclut ceux qui entrent dans la définition de la loi de 1977 (Housing and Homeless Persons Act) et sont donc prioritaires, mais logés par les collectivités locales dans des structures temporaires faute de logements sociaux ; leur nombre a augmenté de 60 % depuis 2012 (soit 78 000 foyers en 2018), mais reste inférieur au nombre de dossiers déposés et traités par les collectivités locales (115 550 en 2016-17) Le nombre de personnes acceptées par les collectivités locales comme étant sans-logis, soit 59 000 en 2016-17, est quant à lui supérieur de 19 000 au chiffre de 2009/10. Le second groupe inclut les personnes sans toit et à la rue (rough sleepers), dont le nombre est en augmentation de 169 % depuis 2010 et dépassait 4 700 personnes en 2016-17 (S. Fitzpatrick et al., 2018). La littérature scientifique a montré combien ces deux groupes, ainsi que les locataires sans bail stable ou logement abordable, souffraient de problèmes de santé, de surmortalité (Kottke, Abariotes, Spoonheim, 2018)³⁵. À ce titre, ces hausses sont inquiétantes pour le bien-être des Anglais.

41

Enfin, les réformes de l'allocation logement introduites après 2010 ont réduit la capacité des locataires des secteurs locatifs privés et social à payer leur loyer et ont contribué à accroitre l'insécurité en matière de logement. Selon l'organisation Crisis, la proportion des foyers relogés dans des structures temporaires par les collectivités locales suite à la dénonciation d'un bail par un propriétaire dans le secteur locatif privé (en raison de la baisse des allocations sociales) serait passée de 11 % à 31 % entre 2009 et 2016-17
(S. Fitzpatrick et al., 2018). Ces réformes ont également entrainé des déménagements contraints vers des zones géographiques moins chères, migrations peu propices au sentiment de bien-être subjectif et d'appartenance à un quartier et une communauté. On estime que le nombre de locataires ayant quitté Londres pour ces raisons a ainsi augmenté de 9 % entre 2010-14 (New Policy Institute, 2016: 9).

42

Seule avancée notable, la rénovation du parc social des années 2000 a eu une influence considérable sur les conditions de vie en Angleterre. Elle a permis de mettre aux normes 3,6 millions de logements et s'est traduite par de meilleures conditions de vie pour huit millions de personnes, dont 2,5 millions d'enfants (Marmot, 2010: 134)

## 7. Conclusion

43

Cet article a cherché à montrer comment le discours politique et l'action publique ont progressivement pris en compte depuis plus d'un siècle la notion de bien-être dans le domaine du logement, sans toutefois utiliser explicitement ce concept jusqu'à une date récente. En raison des multiples dimensions sociales économiques et urbanistiques que le logement revêt, les pouvoirs publics sont intervenus pour améliorer les conditions de vie des Anglais (et plus largement des Britanniques), et agir sur ce qu'il convient d'appeler leur bien-être objectif pendant près d'un siècle, de 1890 à 1979.

44

Depuis les années 1980, les gouvernements successifs ont laissé au marché (et accessoirement au secteur associatif) le soin d'assurer un logement décent aux Anglais, signe d'un nouveau consensus interpartisan en matière de politique publique. L'intervention de l'État s'est cantonnée à aider directement des catégories restreintes de la population perçues comme ayant des besoins spéciaux (les sans-logis, les personnes âgées ou vulnérables). On peut néanmoins lire dans le programme *Decent Homes* des travaillistes visant à améliorer les conditions de logement dans le secteur social entre 2000 et 2010, ainsi que dans le programme électoral travailliste de 2017 (et son engagement d'améliorer les conditions de logement telles que l'espace ou l'isolation), un intérêt soutenu du parti pour le bien-être matériel des Anglais (Labour Party, 2017: 60).

45

Après 2010, le contexte économique engendré par la crise financière mondiale de 2008 a justifié des choix financiers peu favorables à l'amélioration du bien-être objectif des Anglais (leurs conditions de logement). Les budgets successifs ont amputé les dépenses appliquées au logement et fragilisé un peu plus le secteur social existant. L'accent placé sur l'accession à la propriété, couplé à un déséquilibre grandissant entre offre et demande en logements, a contribué à exclure un nombre croissant de foyers anglais de ce statut d'occupation. En conséquence, le secteur locatif privé, qui présente le moins de garanties, loge une part croissante de la population anglaise.

46

Il est donc difficile de lire dans les choix politiques effectués depuis 2010 une traduction du regain d'intérêt illustré par le programme d'évaluation du bien-être initié par D. Cameron dans le gouvernement de coalition. Bien que l'ONS se consacre toujours à une évaluation du bien-être dans le domaine du logement (élargie depuis 2013 au bien-être subjectif, à savoir la satisfaction d'habiter un logement donné), cette évaluation semble demeurer lettre morte en l'absence d'intervention directe des pouvoirs publics pour s'attaquer à certaines formes du mal-logement (pénurie de logements sociaux, surpeuplement en hausse, insécurité des locataires, etc.). Discours et pratique se trouvent donc en tension.
47

La réforme de la gouvernance du Royaume-Uni post-1997 a conduit à des choix différents en matière de logement et l'émergence d'un agenda politique explicitement axé sur la notion de bien-être dans les autres nations du Royaume (Écosse, pays de Galles en particulier), qu'il n'est pas possible d'analyser dans le cadre de cet article³⁶. S'ils s'avèrent éclairés et adaptés, ces choix contribueront peut-être à légitimer une meilleure prise en compte du bien-être dans la formulation de la politique du logement en Angleterre dans un avenir proche.

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Wilcox, Steve et al. (2016). *UK Housing Review 2016*, Coventry: Chartered Institute of Housing, 256 pages.

## NOTES

1. « Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires [...] ». De nombreuses lois ont réaffirmé ce droit et consolidé ces principes comme la loi 2007-290 du 5 mars 2007 en France, qui institue un droit au logement opposable ou le *Housing (Homeless Persons) Act* de 1977 et le *Homelessness Reduction Act* au Royaume-Uni. Le premier a créé une obligation pour les collectivités locales britanniques de reloger certaines catégories de la population sans domicile, le second impose aux collectivités de travailler en amont avec les familles vulnérables pour éviter qu'elles se retrouvent à la rue.

2. Le mal-logement se définit par le caractère technique d'un logement (insalubre, surpeuplé, précaire, etc.) ou/et le statut juridique de ses occupants (qui ne maitrisent pas la durée de leur hébergement) (N. Kesteman, 2014).

3. Pour de nombreux chercheurs, le bien-être comporte trois dimensions (matérielle, subjective et relationnelle, voir McGregor, 2007) d'où la nécessité d'étudier bien-être subjectif et matériel dans le cas du logement. Bien que des divergences existent, le bien-être subjectif d'un individu est fréquemment défini sur la base de trois critères (degré de satisfaction quant à sa vie, affect/ sentiment de bonheur et eudémonie ou sens positif de sa vie, voir le rapport Stiglitz de 2009).

4. Les quatre nations du Royaume-Uni utilisent en effet une méthodologie différente pour leur propre enquête nationale sur les conditions de logement: contrairement à l'English Housing Survey, la Northern Ireland House Conditions Survey se base sur un échantillon plus restreint, n'est pas annuelle et n'inclut pas de données sur la valeur marchande des logements ; la Scottish House Condition Survey est semblable à l' EHS et a fusionné avec la Scottish Household Survey en 2012 ; la Living in Wales Annual Sample Survey couvrait les mêmes rubriques que l' EHS, mais a été remplacée en 2009 par la National Survey for Wales. En outre, la définition d'un logement décent varie d'une nation à l'autre.

5. Voir par exemple, *The Poor and the Poorest* en 1965 par P. Abel-Smith et P. Townsend ou *The Children and Poverty* de D. Piachaud en 1981 ou encore *Britain Divided* en 1997 dirigé par A. Walker et C. Walker.

6. "Today the government is asking the Office of National Statistics to devise a new way of measuring wellbeing in Britain. And so from April next year, we'll start measuring our progress as a country, not just by how our economy is growing, but by how our lives are improving; not just by our standard of living, but by our quality of life" (The Conservative Party, 2010).
7. "It's time we admitted that there's more to life than money and it's time we focused not just on GDP but on GWB - general wellbeing".

8. "Wellbeing can't be measured by money or traded in markets. It's about the beauty of our surroundings, the quality of our culture and, above all, the strength of our relationships. Improving our society's sense of wellbeing is, I believe, the central political challenge of our times. Now I think this is something that is important to our goal of trying to create a more family-friendly country and it is something I have been calling for a long time".

9. "Personal well-being, our relationships, health, what we do, where we live, personal finance, the economy, education and skills, governance, the natural environment".

10. Dans la rubrique 5 "where we live "; ils sont intitulés respectivement: "satisfaction with accommodation", "felt fairly/very safe walking alone after dark" et "agreed strongly they felt they belonged to their neigbourhood".

11. Respectivement : "how satisfied are you with your life nowadays? to what extent do you feel the things you do in your life are worthwhile? how happy did you feel yesterday et how anxious did you feel yesterday?"

12. "A separate bedroom is allowed for each married or cohabiting couple, any other person aged 21 or over, each pair of adolescents aged 10-20 of the same sex, and each pair of children under 10. Any unpaired person aged 10-20 is notionally paired, if possible, with a child under 10 of the same sex, or, if that is not possible, he or she is counted as requiring a separate bedroom, as is any unpaired child under 10", Housing Act, 1935, §2(1).

13. Douche ou baignoire, un WC intérieur, un lavabo et un accès à l'eau chaude et froide à trois points du logement.

14. Présentant des problèmes de stabilité, d'humidité, d'éclairage, de ventilation, de rejet des eaux usées ou une absence de raccordement au réseau d'eau potable, ou d'équipement sanitaire ou de cuisine.

15. Consulté le 23/04/2108, accessible à https://www.ethnicity-facts-figures.service.gov.uk/housing/housing-conditions/overcrowded-households/latest

16. Voir par exemple Hansard, *HC Deb 08 May 1874 vol 218 cc1943-87, Dwellings of Working People in London*.

17. "That such disease, wherever its attacks are frequent is always found in connection with the physical circumstances above specified".

18. *Torrens Act* de 1868 et le *Cross Act* de 1875 accordant des pouvoirs facultatifs aux collectivités locales.

19. Voir A. J. Balfour, Hansard, HC, vol. CCLXXXV, col. 509.

20. *The Times*, 13/11/18, p. 9c.

21. Voir Local Government Circular 192, 14/11/18, p. 1 et PRO CAB 23/9, WC 525 (04/02/19), p. 7.

22. "It will proceed with a housing programme with the maximum practical speed until every family in this island has a good standard of housing", The Labour Party Manifesto, 1951.

23. "Her Majesty's Government believe that the people of this country prefer, in housing as in other matter, to help themselves as they can rather than rely wholly or mainly upon the efforts of the Government".

24. "Housing was the area where Margaret Thatcher thought it was easiest to start to dismantle the dependency culture".

25. "Home-ownership ... helps create greater responsibility and stability in society".

26. New Deal for Communities 1998 et National Strategy Action Plan 2001.

27. http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20130129110402/http://www.hm-treasury.gov.uk/junebudget_speech.htm, consulté le 5 février 2017.

28. "A thriving, active but stable housing market that offers choice, flexibility and affordable housing is critical to our economic and social wellbeing".
29. "Housing is crucial for our social mobility, health and wellbeing – with quality and choice having an impact on social mobility and wellbeing from an early age, and our homes accounting for about half of all household wealth".

30. Sa définition se prête à controverse, mais inclut pour le gouvernement conservateur tous les programmes aidés par l'État, quel que soit le niveau du loyer, et non plus comme auparavant le seul logement social.

31. "You can just about manage but you worry about the cost of living".

32. "High rents are bad news for all taxpayers including those who own their own home. If rents are too high, then private renters struggle to pay - and the taxpayer has to foot the bill with more Housing Benefit".

33. "So the shortage of housing in this country reinforces inequality. It prevents social mobility and stops people fulfilling their potential. It creates and exacerbates divisions between generations and between those who own property and those who do not", Discours de T. May, 5 mars 2018.

34. "Most tenants have a good experience of renting. Recent English Housing Survey research shows that 85 per cent of tenants in the private rented sector are very or fairly satisfied with their accommodation", HM Government, 2011: 35.

35. Voir aussi D.S. Morrison, *Homelessness as an independent risk factor for mortality*, University of Glasgow, 2009.

36. Voir Lund, Brian, *Housing Politics in the UK: Power, Planning and Protest*, Bristol: Policy Press, 2016.

## RÉSUMÉS

Notre article se propose d'étudier les liens entre logement, politique du logement et bien-être en Angleterre principalement et accessoirement au Royaume-Uni. Il s'articule autour de trois points principaux. Premièrement, notre article explique comment l'évaluation explicite du bien-être subjectif s'est imposée récemment dans le domaine du logement, en réponse aux injonctions gouvernementales. Cette évaluation est venue compléter une longue tradition d'évaluation du bien-être objectif des Britanniques (sans utiliser ce concept néanmoins) qui souligne les liens entre logement et bien-être matériel. En second lieu, dans une perspective historique, notre article s'intéresse à l'évolution du discours des pouvoirs publics en relation avec l'objet logement pour mettre en lumière quelle dimension du bien-être matériel a été privilégiée sur le temps long. Enfin, notre article analyse les mesures gouvernementales post-2010 dans le domaine du logement et montre combien les choix politiques sont en tension avec le discours officiel sur le bien-être et sont peu susceptibles d'améliorer celui-ci.

This article explores the links between housing, housing policy and well-being in England essentially, as well as the UK in a more limited way. It focuses on three central points: first, it explains how assessing subjective well-being has become an official concern in relation to housing in response to government demands. It builds on a long-standing tradition of assessing objective or material well-being in the field of housing. Second, in a historical perspective, this article focuses on the changing official discourse in relation to housing to underscore how material well-being has been construed over time. Lastly, the article analyses post-2010 housing
measures and posits that there is a discrepancy between the official rhetoric of well-being and the policies implemented since 2010.

## INDEX

**Mots-clés** : logement, construction, austérité, propriété, location, sans-domicile, bailleurs sociaux, santé, logement abordable, bien-être

**Keywords** : housing, construction, austerity, home ownership, renting, homelessness, social landlords, health, affordable housing, well-being

## AUTEUR

DAVID FÉE

Professeur de civilisation britannique, Université de la Sorbonne Nouvelle-Paris 3. Directeur, Centre de recherche sur la Grande-Bretagne contemporaine, david.fee@sorbonne-nouvelle.fr
# Health, Wellness and Wellbeing

La santé, le « wellness » et le bien-être

Max Albert Holdsworth

## 1. Introduction

<footnote n="1">1. For responsible Public Policy to effectively enhance overall wellbeing and promote universal happiness, it must be evidence-based, rather than politically or commercially motivated. And in order to prove its validity, policy makers must first fully understand and share information about the problems that hinder improvements. A crucial part of understanding and sharing information is to utilize standard definitions. Confusion arises when different areas of public policy utilize similar words without necessarily agreeing on their exact definitions. Moreover, within broad policy topics there exist specialized areas of study that also use particular definitions whose meanings are not always uniform.</footnote>

<footnote n="2">2. Public Health, for example, is a broad policy topic with specialized areas. Some health-related terms seem to be similar, but without objective definitions their subjective interpretations can lead to misinterpretation. Two similar concepts within health that are often used loosely and interchangeably are *wellness* and *wellbeing*. Although the two terms are neither officially nor colloquially differentiated, I shall take my first part to explain their divide and the definitions I used to make my assumptions.</footnote>

<footnote n="3">3. I will then attempt to show current trends in the United States towards health, wellness and wellbeing using health care promotion campaigns and policies. These entities reveal some of the changing concepts of health and how it has become more diverse in the US. In particular, I look at the health promotion campaign *Healthy People* and the *Patient Protection and Affordable Care Act* (ACA), which, although they emerge at the federal level, arrive to more local levels through monitoring, grants and regulations.</footnote>

<footnote n="4">4. The happy state of wellbeing is important to one's health and longevity, as Diener and Chan (2011) and Diener *et al.* (2017) find. Yet, wellbeing is not fundamental to traditional health and wellness. In the United States health system, the foundation of basic care necessitates more immediate attention. In 2016, more than 28 million people in the</footnote>
United States, or 9 percent of the country, went without any health insurance (Kaiser, 2018). With so many people uninsured there is still a large gap in the US's health care system. A policy priority that cannot be ignored, therefore, is to get people into the health insurance they need, treat their illnesses and get them well, all which underpin wellness.

Nevertheless, while the US policy agenda evolves to fix low rates of health insurance coverage, more careful attention is given to alternatives promoting more than living without illness. Indeed, the health program *Healthy People* and the ACA legislation draw attention to health care as more than an absence of sickness, emphasizing the social determinants of health and wellness. The US's contemporary health policies are evolving in new directions of wellness that in turn extend towards wellbeing and happiness. After all, living well is a happier state of being than getting sick.

## 2. Differentiating Wellness and Wellbeing

Before examining these two concepts, it is worth noting that even the accepted definitions of *health* go beyond referring to personal physical attributes. The constitution of the World Health Organization (WHO), makes the point that “health is a state of complete physical, mental and social well-being and not merely the absence of disease or infirmity” (WHO, 2018). Good health is not simply the absence of the malady, as it was traditionally regarded. As with the WHO’s definition of health, the term *wellness* refers to more than just the absence of bad health, and *wellbeing* takes the notion several steps further.

Similar to the WHO, *The Oxford dictionary* defines wellness as “the state of being in good health” and not just the absence of sickness (Oxford University Press, 2018); the definition also insists that wellness can be a concrete and measurable goal. Wellbeing, on the other hand, is defined more extensively than wellness. *The Oxford dictionary* defines it as “the state of being comfortable, healthy, or happy” (Oxford University Press, 2018). The dictionary highlights that both wellness and wellbeing include some value of health, but wellbeing also encompasses comfort and happiness. In addition, synonyms for wellbeing include feelings such as happiness, comfort, prosperity and welfare (Oxford University Press, 2018). Research, too, expands the scope of wellness and wellbeing to embrace non-traditional health, happiness and other beneficial attributes.

An introduction to wellness by Professor Anna Kirkland of the University of Michigan explores more deeply the concept. Her article establishes, similar to the Oxford definitions, that wellness is not the management of a current condition, but that wellness is a set of comprehensive, and individual-level choices made well before the occurrence of any such health condition (Kirkland, 2014). Clearly stated: someone who is satisfying wellness is living well and is working towards the prevention of their own disease and disability. The term departs from traditional health because it does not focus on curing anything, but on living well.

To extend beyond wellness, Professor Ed Diener, considers wellbeing as a more self-actualizing trend. The American psychologist defines wellbeing synonymously with happiness. In his 1984 paper Diener contends that the literature on subjective experiences of wellbeing “is concerned with how and why people experience their lives in positive ways” (Diener, 1984). Diener also suggests that the positive experiences of
happiness, including life satisfaction, are defined by the self. More tangible concepts of health such as comfort and wealth may enhance wellbeing, but are not essential to someone's view of their own life, and therefore wellbeing, according to Diener (1984). Happiness in relation to wellbeing appears again in a paper about ageing and health from Steptoe et al. (2015). They discern three different approaches to subjective wellbeing and its measurement: life evaluation (subjective appraisals), hedonic (personal feelings) and eudemonic (judgments about the purpose of life). Within the second form, hedonic wellbeing, we find emotions such as happiness, sadness and anger (Steptoe et al., 2015) that relate to Diener and Oxford dictionary's definitions.

In examining how wellbeing is used in the literature, a 2014 paper entitled "The Metrics of Social Happiness" refers to subjective wellbeing (SWB) as a concept related to happiness. Subjective wellbeing, according to Tay et al. (2014), is how people regard their own lives. Of course, such a measure is 'subjective' because how one person feels about his or her own life is unique. Any measure of wellbeing on a national level would therefore need to consider commonalities in how that nation's citizens judge and think about their lives. Despite its anomalous nature, however, wellbeing can be studied and its results utilized to influence social policy formation. A study by Diener and Chan, for example, measures wellbeing and its effect on health and lifespan (2011). They separate subjective wellbeing (SWB) into high subjective wellbeing and low subjective wellbeing. To have high subjective wellbeing means to have high levels of "life satisfaction, absence of negative emotions, optimism, and positive emotions" (Diener and Chan, 2011). Their study does find qualitative positive effects of a high SWB. A more recent study by Diener et al. (2017) reviewed similar evidence in reference to the effect of SWB on health. Their conclusion was similar to the 2011 study in that they find that subjective wellbeing affects health but because of the absence of research to determine a causal link between SWB and health and longevity, a quantitative relationship cannot be made (Diener et al., 2017).

The definitions and observations offered by the literature and research assert a clear distinction between wellness and wellbeing. Making use of these sources, I consider that both concepts come under the umbrella term of health. Wellness is the freedom from illness and contains a lifestyle of prevention. Wellbeing is also wellness, but also includes happiness, which is not explicitly referenced in wellness. Simply put: traditionally, health just meant managing sickness. Wellness has come to mean living well, and wellbeing means living well and enjoying happiness. In essence, concise clear definitions of health, wellness and wellbeing respectively are to get well, live well and be happy.

An important additional term for understanding the growing attention towards the health of wellness and wellbeing in US health discourse and policy is the Social Determinants of Health (SDOH). The SDOH point out that our medical care is just one of the factors that influences our health. Artiga and Hinton (2018), with the Kaiser Family Foundation (Kaiser), a US health policy analysis and health journalism organization, define the SDOH. The Kaiser article contends that the determinants of our health include the Health Care System as only one of the five determinants of health outcomes (Artiga and Hinton, 2018). The Health Care System is useful to consider but only as the traditional 'get well' view of health. Simply getting patients out of sickness had been the sole source of information and main focus of policy until the social determinants were taken into consideration. According to Artiga and Hinton, in addition to health care, the four determinants of health are: Economic Stability, Neighborhood and Physical Environment, Education, Food and Community and Social Context. Together the five form the SDOH,
which help evaluate whether or not people can live healthy lives, that is, wellness. Similar terminology and emphasis also show up internationally. The Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) also focuses on socioeconomic factors such as education and living conditions and how they affect health (Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), 2017).

13. Finally, it is helpful to think of health, wellness and wellbeing as similar to the basic needs ranked in Maslow's pyramid (1943). Maslow devised a hierarchy of needs; basic needs, such as food and shelter, form the foundation. If these needs are satisfied, we can build up to personal development. With successful personal development, at the top of the hierarchy we find happiness and self-actualization. The loosely equivalent foundation is the traditional medical system and its emphasis on staying out of sickness: this is the basic need of a nation's health system. It is a foundation that is critical for what rests on it. Wellness is built on this base because it extends traditional health concepts to include a state of being in good physical, mental and social health--living well. This involves more than just the absence of sickness and acknowledges the social determinants that also affect health. Wellbeing is on top of the hierarchy and could be compared to the self-actualization, insofar as it depends on medical health, living well, but also on enjoying happiness and self-fulfillment.

### 3. Health Policies: Costs and Efficiency

14. No matter what sound evidence and beneficial aspirations that policies might develop, their outcomes are going to be heavily dependent on effective resource allocation. A distinguishable feature of the US's health care system is its high financial cost. Below in Chart 1, I use statistics on health expenditure as a percent of gross domestic product (GDP). This compares the amount of health dollars spent on health systems across nations. The chart shows health expenditure as a percent of gross domestic product from 2000 to 2015 for the US and other select OECD countries. In 2015, the US spent 16.8 percent of their GDP on health, shown by the highest dotted line. In terms of GDP, the US spent nearly double the average of other OECD countries (8.8 percent shown by the solid line) and a higher amount than any other OECD country alone (WHO, 2018).
<figure><img src="image_3.png" /></figure>

15

The high financial expenditure of the United States does not, however, translate to a strong health system. According to The Commonwealth Fund, the US ranked last out of 11 countries in terms of their 2013 overall country ranking (Davis *et al.*, 2014). The report also shows health expenditures per capita in 2011. Overall, there seems to be little direct relation between high or low spending and the ranking of health systems; for example, the UK ranked number one with its health system, but had the second-lowest expenditure per capita. France and Canada both spent approximately half the equivalent of the US's expenditure per capita, but both were ranked poorly (France received 9 out of 11, and Canada 10) (Davis *et al.*, 2014). As shown by The Commonwealth Fund, spending on resources does not equate to good health and a good health system; therefore, factors like on what and how the money is spent must be responsible.

16

In the United States, clinical care takes a high proportion of health care spending (National Center for Health Statistics, 2017: 316). Yet a model of health outcomes published in 2010 by the University of Wisconsin Population Health Institute shows that clinical care is not the most important component to health. In fact, they write that clinical care is responsible for 20 percent of our health outcomes. The same model contends that health is influenced 40 percent by social and economic factors such as education and employment (Knickman and Kovner, 2015: 91). These non-clinical factors included in the 40 percent relate directly to the social determinants of health and thus to wellness.

17

In American academia, studied factors that contribute to good health are no longer limited to medical-related issues. The factors that are outside the traditional medical perspectives are widely acknowledged in US health policy literature and health discourse. A study in 2011 published in the *American Journal of Public Health* calculates the impact of how non-medical determinants contribute to early mortality in the United States. Through a meta-analysis, the paper estimates the risk of social factors in mortality rates; they estimated that in 2000, 245,000 deaths were linked to low education, 176,000 linked to racial segregation, 162,000 to low social support, 133,000 to individual-level poverty,
119,000 to income inequality, and 39,000 to community-level poverty (Galea *et al.*, 2011). These causes of early death can be summarized as social factors that are not directly related to the medical system, but are the consequences of economic and social inequities.

18 If the factors that contribute to early mortality were addressed, the result would logically bring greater national wellness. A study published by *PLoS ONE* reviews literature on policies to address societal problems similar to those identified by Galea *et al.*, such as income support and community outreach; the study finds evidence that the policies have significant impacts on health outcomes including mortality (Taylor *et al.*, 2016). Although Galea *et al.*'s study does not directly address wellbeing, Taylor *et al.* show that policies that address societal inequalities reduce mortality; and those who live well for longer would likely be happier. Evidence-based studies, such as these on mortality, will hopefully help to bring the message of the importance of wellness to US health policy and communication.

## 4. Wellness and Wellbeing in National Health Promotion Campaigns and Legislation

19 At a national level the health promotion campaign *Healthy People* communicates an emphasis on wellness and how it contributes to health. *Healthy People* is a federal initiative run by the Office of Disease Prevention and Health Promotion (ODPHP) that was started in 1979 to design broad goals and objectives for the country's health (ODPHP, 2018a). *Healthy People* is drafted every ten years through a collaborative effort between the US Department of Health and Human Services, sixteen lead federal agencies, such as the Centers for Disease Control and Prevention (CDC), the Food and Drug Administration, the Department of Education (ODPHP, 2018b), public health experts, and the public (US Department of Health and Human Services [HHS], 2010). The structure of the plan is designed to provide measurable outcomes that all stakeholders in health should focus on in the decade forward. The collaborative effort of *Healthy People* shows a recognition that factors related to good health are complex and that it takes dedication from a diverse range of organizations to influence policy.

20 The most recent edition, *Healthy People 2020*, includes more than one thousand objectives divided into 42 topic areas. A new topic area is the Social Determinants of Health, which was only introduced to this 2020 edition of *Healthy People* (US HHS, 2010). Its inclusion shows that health is recognized as being made up of many individuals and community factors. The accountable objectives of the Social Determinants of Health measure factors such as children growing up with employed parents, poverty levels, housing cost burdens, high school graduation rates, children growing up with parents that have served in jail or prison, and voting turnout rates (ODPHP, 2018c). Apart from these factors, the social determinants of health share indicators with many other topic areas, such as adolescent health, access to health services, disability and health, environmental health, early and middle childhood, health communication and health information technology, injury and violence prevention, and nutrition and weight status.

21 The objectives included in the social determinants of health also make reference to outcomes that would probably enhance wellbeing; for example, one objective is to provide adolescents with increased access to adults with whom they can discuss serious
problems (ODPHP, 2018c). Wellbeing and happiness are not directly mentioned as objectives, but such support for adolescents might reasonably be expected to improve their self-fulfillment. *Healthy People 2020's* inclusion of such objectives demonstrates that living well and being happy and self-fulfilled are increasingly recognized as important for health. *Healthy People 2020* communicates nationally how to build a society with high levels of health, wellness and wellbeing.

22

Data on the *Healthy People 2020* indicators is collected and available on the *Healthy People* website (healthypeople.gov). A March 2014 progress update on the status of *Healthy People 2020*, for example, presents data on 26 Leading Health Indicators. These indicators were chosen from within twelve of the *Healthy People 2020* objectives. At the time of that report the percentage of students to receive a high school diploma within four years of starting high school had increased from 74.9 percent in 2007-2008 to 78.2 percent in 2009-2010 (ODPHP, 2014). Using high school graduation statistics in a health-analysis framework demonstrates how education is accepted as an important to health. Overall, the *Healthy People* initiative, with its interagency cooperation and its inclusion of the Social Determinants of Health, considers health as living well. This consideration represents that stakeholders at the federal level want to project a new framework for health issues.

23

Movement towards a nationwide recognition of wellness has also occurred through health policy legislation. Former President Barack Obama, in 2010, signed into law the *Patient Protection and Affordable Care Act* (ACA), a comprehensive legislation to reform the US health and health care systems. Its passing was the largest milestone in American health policy since the 1960s that brought the foundation of Medicare and Medicaid. Within the titles of the ACA were policies designed to accomplish three main goals: expand access to health coverage, contain costs, and improve health system quality and performance (Kaiser, 2013).

24

Most importantly, the ACA expanded eligibility of Medicaid, the government health insurance assistance program for low-income people, prohibited the denial of coverage to those with pre-existing conditions, required employers of a certain size to offer health insurance to their employees, and required individuals to carry health insurance or face a financial penalty (Kaiser, 2013). These changes describe the first three titles of the ACA in which the focus was on the health care of getting well.

25

The legislation additionally reformed other parts of the health system, including prevention and wellness programs that move the country towards living well. The term wellness appears much more frequently than wellbeing in the ACA; 'wellness' appears 93 times in the 906-page document whereas 'well-being' only appears five times (Office of the Legislative Counsel, 2010). The big difference could show that the term wellbeing is not well appreciated nor understood; but the frequency of wellness asserts the ACA's objective to increase health care coverage and to living well.

26

Referring back to the model from the University of Wisconsin Population Health Institute, we know that clinical care only has a 20 percent influence on our health outcomes. The ACA, although it focuses mostly on clinical care and access, also includes policies to develop public health. Within the fourth title, the ACA expands the US's policy agenda on health to include wellness. The title supports wellness by allocating money and resources to fund, assist and incentive workplace wellness programs. Firstly, a grant fund for small employers allocated $200 million up to 2015 for grants to eligible employers with fewer than 100 employees that did not offer a wellness program prior to the ACA (Office of the Legislative Counsel, 2010; Public Health Law Center, 2011). To be considered a
comprehensive wellness program eligible for funds the program had to include health
awareness activities, efforts to maximize engagement among employees, initiatives to
alter health harming behavior and efforts to create a supportive working environment
(Office of the Legislative Counsel, 2010).

27 The second part of the ACA's wellness provisions includes assistance for employers to monitor their wellness programs. Standardized measures of those programs include quantifiable measures such as worker absenteeism, medical costs and productivity. And lastly, the third clause allows employers to offer their employees incentives for participating in the work-based program and meeting certain health standards (Office of the Legislative Counsel, 2010; O.C.A. Benefit Services, 2012).

28 In 2013, two years following the enactment of the ACA, the RAND Corporation, sponsored by the US Department of Labor and the US Department of Health and Human Services, issued a report on the wellness programs resulting from the ACA (Mattke et al., 2013). The publication used evidence collected in the RAND Employer Survey conducted nationally of employers with over 50 employees. The report provides follow up on the ability of the ACA to increase wellness through the United States' employer-based health care system. RAND finds that when employees participate in a work wellness program there was an effect on lowering health care utilization and costs of medical care. In fact, across surveyed employers they report an annual yearly average savings of $157 over non-wellness program participation (Mattke et al., 2013). In terms of other effects of the wellness programs, RAND finds greater changes in terms of absenteeism and worker productivity. Of all employers with wellness programs that were surveyed, 78 percent reported decreased worker absence and 80 percent reported greater productivity (Mattke et al., 2013).

29 RAND also reports on their review of the provisions for allowable incentives in wellness programs set out by the ACA. They found that incentives, when used by employers, were found to encourage employees targets for their health. Incentives over $5 were effective in increasing worker participation in wellness programs (Mattke et al., 2013). Finally, the report did find that those incentives for participation had a small effect on individual outcomes of weight, smoking and exercise (Mattke et al., 2013). The RAND report asserts the important step towards wellness that the ACA made. Wellness programs in the workplace can benefit workers and their employers in terms of measurable standards of living well.

30 Apart from supporting wellness in the workplace, the ACA established a nationwide strategy of prevention and wellness. The National Prevention, Health Promotion, and Public Health Council (also known as the National Prevention Council) was established along with a Prevention and Public Health Fund and task force to develop, fund and disseminate evidence-based findings on clinical and community-based strategies of prevention (Kaiser, 2013; Office of the Legislative Counsel, 2010). The National Prevention Council is comprised of representation from twenty US governmental departments and is chaired by the Surgeon General. The departments that form the Council come from inside and outside of the traditional medical view of health, such as the Department of Health and Human Services, alongside the Department of Education and the Department of Housing and Human Development (US HHS, n.d.).

31 The Action Plan of the National Prevention Council was published in June 2012 to outline the implementation of its National Prevention Strategy. The Action Plan centers around four strategic directions including Healthy and Safe Community Environments, Clinical
and Community Preventive Services, Empowered People, and Elimination of Health Disparities. The plan also includes seven priorities to meet the goal to "increase the number of Americans who are healthy at every stage of life" (HHS, n.d.). In the 2014 annual report of the National Prevention Council, their latest report, accountable progress and programs are reported on from each of the 17 Council Departments in fulfilling their shared prevention strategy. For example, the Department of Transportation reports progress on their Safe Routes to School program, which funds initiatives to create walkable neighborhoods for kids to arrive and leave from school safely (National Prevention Council, 2014: 23). The Department of Housing and Urban Development reports on their planning committees in many communities that work with partners to incorporate active living and fresh food access into development plans (National Prevention Council, 2014: 39). The Department of Veteran Affairs reports on its initiative to teach veterans healthy cooking through hands-on demonstrations to help intervene in chronic conditions of diabetes and obesity (National Prevention Council, 2014: 39). These three federal departments encourage wellness through activity programs. For example, veterans engaged in healthy cooking demonstrations consciously seek to use their activities to help them cope with their chronic conditions to get well and live well; their activities might also bring them satisfaction and happiness. Overall, collaboration of the National Prevention Council and its members reiterates that the work towards longer living, healthier people involves many stakeholders. This arm of the ACA shows that US policy is considering a more advanced view of health, in terms of prevention, the social determinants and policies for wellness that can also improve wellbeing.

## 5. Change at State Levels

In the United States there are many levels at which policies can be enacted and implemented. Due to this separation of powers, federal laws like the ACA can trickle down through policy and political forces to the states in positive and negative ways. A perfect example of this trend can be seen in the Medicaid expansion portion of the ACA. The Act supplied states with money to expand their Medicaid programs to cover individuals with incomes up to 133 percent of the federal poverty line; however, because Medicaid is supported by states, the expansion was challenged on its legality, and the Supreme Court ruled that states had the choice to expand the coverage of their Medicaid programs¹. Even in 2018, only 36 states and the District of Columbia have expanded to adhere to the ACA's provision, while 14 states have elected not expand their programs (Kaiser Family Foundation, 2019). This example highlights that states have some discretion on policies, and sometimes this can interfere with national goals of public health.

In other instances, the role of states can support innovation towards a better health system. Within the title of the ACA that focuses on quality, a new institution called the Center for Medicare and Medicaid Innovation (CMMI) was established to encourage innovative approaches to health systems. CMMI administers an initiative called the State Innovations Model (SIM), which provides states with grants to design, implement, and test ways to transform their health system. SIM grants require states to develop plans that address population health in their own state (Hughes et al., 2015). At the time of writing, 38 states, territories and districts have been awarded with SIM grants and all are working to advance their health care delivery and payment systems in ways that are
particular to their areas (Centers for Medicare & Medicaid Services [CMS], 2018a). This
innovation can lead to evidence and results that can inform future policies of states and
of the nation.

34

An example of a state that has received SIM money and has developed and implemented a strategy is the State of Delaware. In February 2013 Delaware was awarded a design grant from CMMI followed by a full grant in December 2014 to test and evaluate their Delaware health care model. One of the Delaware specific objectives of the grant is to support community-based population health programs of ten different organizations (CMS, 2018b). The goal is known as Healthy Communities, and is included as part of the Healthy Neighborhoods committee of the Delaware SIM. The Healthy Neighborhoods committee's 2017 program overview highlights the importance of improving health outcomes by working outside of clinical care. The Delaware SIM, with its five committees, has the goal to put Delaware into the top-five healthiest states in the US (Delaware Center for Health Innovation, 2017). The initiative recognizes that this high goal cannot come without focus on neighborhood determinants of health, as represented through their Healthy Neighborhoods committee. The Delaware SIM initiative is currently ongoing and evaluation of the program is continual. Although the State of Delaware is small, its example shows the power of states to produce pilots of innovation that can benefit public health and wellness. In the future, it will be important to track state level progress of wellness initiatives and committees to understand the changing goals and their effects. The federalist structure of the US allows different interpretations of public policy and in many cases this can help the country move towards an acceptance of the comprehensive nature of health; alternatively, in some cases, that very structure can pose a threat, as it did with the Medicaid expansion.

6. Conclusion

35

Non-health care factors and their influence on health are well documented in the American public health literature. The grey literature of US agencies and departments shows that programs of health promotion communicate the importance of the social determinants of health. Legislation shows a certain recognition that ‘get well’ medical care alone is not sufficient to ensure a healthy population that lives well. The status quo of American health policy, however, still has a preeminent concentration on medical health care and also on the insurance market. American payment systems and insurance markets typically do not promote wellness. Traditionally, doctors and service providers are paid by the quantity of services they provide, rather than the quality of wellness that their patients enjoy. Doctors also might favor excessive testing as it provides a safety net against their own liability or malpractice (Health Affairs, 2012). The SIM grants, with their focus on payment reform and uniting all determinants of health, show a shift from a medical emphasis to wellness emphasis at the state levels. In all, the federal grants given to states like Delaware highlights that national policy makers now understand that medical get-well care is not enough to improve our county’s medical health, and that focus on living well is essential.

36

There have been many pushes to change how we view health in the United States. Health promotion campaigns communicate what good health is and how to achieve it. Academic research has confirmed the importance of the social determinants of health, and other wellness factors. Legislation has incorporated academic research findings into policy. An
emphasis on health promotion and a change of incentives could move a system from its
narrow focus on traditional medical health care. The shift in policy is to promote health
with a focus on wellness, which may also promote wellbeing. Wellbeing is equated to life
satisfaction and happiness and although studies show its importance, they are unable to
directly quantify its relationship to good health and longevity. The lack of quantitative
evidence of wellbeing may be a reason why US health policy has stayed away from the
topic. However, the new attention to wellness is likely to have positive effects on the
wellbeing of those that receive benefits. Many barriers also still exist to prevent wellness
and wellbeing policies from becoming law. A major problem in the United States is still
the inability of a lot of people to get affordable access to even the most basic medical care
they need. Even with recent improvements we have nowhere near the universal health
coverage that many other countries enjoy. The resistance to the expansion of Medicaid in
many US states shows the political barriers preventing more universal coverage access
around the country. In addition, policy proposals are subject to the complications of the
political processes that review, revise, adapt and amend all potential legislative efforts.
For example, in 2012 Congress severely cut the Prevention and Public Fund, by $6.25
billion over nine years, and the fund was later cut even more in 2016, ultimately reducing
the reach of supported health programs (American Public Health Association (APHA),
n.d.; Yeager, 2018). If politics regains the health care and wellness agenda of the ACA,
legislation can be worked to increasingly provide health care to support more Americans.
And only after adequately addressing the problem of universal health care access to
Americans, can and should policy focus on not only getting well, but on living well and
more fully enjoying health all the way up to happiness.

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## NOTES

1. Additional information on the Supreme Court decision on the Medicaid Expansion available from the Center on Budget and Policy Priorities (CBPP, 2013)

## ABSTRACTS

A population's health is contributed to by many factors outside of the clinical setting. American literature and research are asserting the Social Determinants of Health, while terms like wellness and wellbeing are also important. The discourse between wellness and wellbeing show they are both components of health, but wellbeing relates to subjective happiness. The United States health care system spends a lot of money, compared to other countries, showing a skewed allocation of resources. As the United States recognizes a broader definition of health to include wellness and wellbeing, national health promotion and legislation represent this. Policies concerning wellness and health prevention are of particular importance in legislation of the *Patient Protection and Affordable Care Act of 2010*, for example. The focus of American health policy cannot, however, turn away from the more fundamental problem that there are many Americans without health insurance who are unable to get or pay for the clinical care they need. In moving policy forward, more quantitative information and political dedication would help wellness and wellbeing along with health care come onto the health policy agenda.

La santé d'une population est influencée par de nombreux facteurs extérieurs au milieu clinique. La littérature ainsi que la recherche américaine mettent en avant les déterminants sociaux de la santé, tandis que des termes comme « Wellness » et Bien-être sont également importants. Le discours entre « Wellness » et Bien-être montre que tous les deux sont des composants de la santé, mais que le Bien-être est lié au bonheur subjectif. Le système de santé des États-Unis est très coûteux, par rapport à ceux d'autres pays, ce qui se traduit par une allocation asymétrique des ressources. Les États-Unis définissent de manière plus large la santé pour inclure « Wellness » et Bien-être et cela se reflète dans la promotion de la santé et la législation nationale. Par exemple, les politiques concernant « Wellness » et la prévention de la santé sont importantes pour la législation de la loi *Patient Protection and Affordable Care Act of 2010*. La politique de santé américaine ne peut cependant pas faire l'économie de se pencher sur le problème le plus fondamental, à savoir, le grand nombre d'Américains sans assurance maladie, incapables d'obtenir ou de payer les soins cliniques dont ils ont besoin. En faisant avancer les politiques, plus d'informations quantitatives et de dévouement politique pourraient contribuer à améliorer
« Wellness » et Bien-être de même que les soins de santé qui viennent d'être inscrits au programme de la politique de santé.

## INDEX

**Mots-clés:** promotion de la santé, politique américaine de la santé, déterminants sociaux de la santé, facteurs non cliniques, facteurs communautaires, wellness, bien-être

**Keywords:** health promotion, American health policy, the Social Determinants of Health, non-clinical factors, community factors, wellness, wellbeing

## AUTHOR

MAX ALBERT HOLDSWORTH

Research Assistant, United Way of Northern New Jersey, max.holdsworth@unitedwaynnj.org
# Politiques publiques et bien-être en Nouvelle-Zélande

*Public Policy and Wellbeing in New Zealand*

Adrien Rodd

1. Évolution de la politique du bien-être en fonction de l'alternance des partis politiques au pouvoir (Parti travailliste, Parti national) et du contexte international.

## 1. Politiques publiques et bien-être en Nouvelle-Zélande : approche historique

2. Pionnière en matière de législation sociale, la Nouvelle-Zélande est le premier État au monde à instituer une pension de vieillesse publique, en 1898, puis le premier pays du monde anglophone à mettre en place un État-providence, dans la seconde moitié des années 1930. Durant la majeure partie du XXe siècle, elle s'enorgueillit d'être le « laboratoire social du monde » et un « paradis des travailleurs » (Ballantyne, 2014 : 59) avant le tournant néolibéral abrupt des années 1980 et 1990, qui s'accompagne d'un changement radical de discours et de priorités politiques. À l'instar d'autres nations anglophones, le pays connaît alors un tournant vers la promotion d'une conception individuelle et subjective du bien-être, au détriment de l'acceptation collective et matérielle faisant consensus auparavant.

3. L'expression « État-providence » n'étant employée qu'à partir de la fin des années 1940, le gouvernement travailliste (1935-1949) invoque le principe de « bien-être de la population » (*the people's wellbeing*) comme objectif primordial de sa politique. À l'inverse pourtant, à partir des années 1980, la rhétorique politique néolibérale mobilise ce même concept de *wellbeing* pour le *distinguer* d'un État-providence présenté comme caduc. Le gouvernement conservateur des années 1990 se revendique ainsi d'une transition de l'État-providence pourvoyeur de bien-être collectif vers un « État favorisant le bien-être » qui relève du choix et de l'implication de chaque individu.
Nous nous intéresserons ici aux conceptions du bien-être (collectif ou individuel) maniées et définies par les pouvoirs publics en Nouvelle-Zélande pour appuyer leurs politiques en matière sociale, ainsi que leur contexte d'application et leurs résultats concrets. Nous nous concentrerons sur les périodes de grandes réformes (les années 1930/1940, et les années 1980/1990), et sur les idéaux promus pour les faciliter. 4

## 2. La ‘promesse coloniale’ de bien-être

Peuplée de Polynésiens depuis le XIIIe siècle, la Nouvelle-Zélande est annexée à l'Empire britannique par un traité avec des chefs maoris en 1840. Le Royaume-Uni a initialement peu d'intérêt pour ce territoire, excentré par rapport aux grandes routes maritimes commerciales. À l'inverse de l'Australie, il ne devient d'ailleurs jamais un bagne pour délinquants exilés. C'est donc à l'initiative des autorités coloniales en place, autonomes dès les années 1850, que la Nouvelle-Zélande devient de son propre chef une colonie de peuplement. Les tribus maories sont contraintes de vendre la majeure partie de leurs terres, voire de les céder sans compensation ; dans les années 1870, le premier ministre néo-zélandais Julius Vogel lance un grand plan de développement de la colonie, à travers des emprunts massifs et par l'incitation à une immigration tout aussi massive en provenance du Royaume-Uni. La population blanche de la colonie s'accroît, passant de 256 000 habitants en 1871 à 490 000 habitants en 1881 et 622 000 habitants en 1891. (Stats NZ)

Durant la seconde moitié du XIXe siècle et jusqu'au milieu du XXe, la Nouvelle-Zélande s'efforce d'attirer de nouveaux colons britanniques. La propagande distribuée au Royaume-Uni est explicite : « Il n'y a pas d'avenir en Angleterre pour la majeure partie de la génération actuelle. [...] [D]u berceau jusqu'à la tombe, le travailleur survit, échappant tout juste à la famine, et n'a rien à espérer, tandis qu'en Nouvelle-Zélande un grand avenir l'attend » (Thomson, 1859 : 313). Face à la concurrence du Canada, des États-Unis et de l'Australie, terres prisées par les migrants britanniques en quête d'une nouvelle vie, la Nouvelle-Zélande met l'accent sur la qualité de vie qu'elle offre aux nouveaux venus. Dès les années 1870, elle peut mettre en avant la promesse du plein emploi, et donc de salaires décents. Pour ceux qui fuient la misère d'une Grande-Bretagne victorienne urbanisée, industrielle et polluée, elle insiste surtout sur son air frais, le climat sain et ensoleillé de ses campagnes. Le gouvernement de Julius Vogel fait distribuer en Grande-Bretagne des lettres de colons décrivant des conditions de vie fort attrayantes : plein emploi ; salaires élevés ; coût de la vie très abordable ; climat idyllique, excellent pour la santé ; statut des travailleurs valorisé en raison des besoins de la colonie ; et, pour les jeunes femmes célibataires, une facilitée à trouver un mari, conséquence du déséquilibre des sexes (Graham, 1981 : 115). Le bien-être tel que conçu ici s'entend donc au sens d'une amélioration de la qualité de vie, sur le plan du confort et de la sécurité matériels. La Nouvelle-Zélande promet un avenir meilleur aux enfants des colons, non seulement en matière de santé (élément primordial), mais aussi de travail et de promotion sociale. Elle se veut une terre d'opportunité, où les migrants pourront accéder sans entrave, par leur travail et leurs efforts, à un niveau de vie meilleur. Un ouvrage des années 1860, destiné ouvertement à encourager tout Britannique « travailleur et endurant » à migrer vers la Nouvelle-Zélande, présente ainsi celle-ci comme un pays d'« abondance joyeuse », actualisation d'une envie britannique de « vie rurale qui semble être l'un des désirs naturels les plus courants et les plus sains » (Hursthouse, 1861 : 390). Faire de cette
promesse une réalité est une condition sine qua non au succès d'une colonie de peuplement en développement.

7 La jeune société coloniale dans ses premières décennies connaît une offre souvent supérieure à la demande en termes d'emploi, conférant aux travailleurs non seulement la possibilité de choisir leur emploi et de négocier un salaire avantageux, plus élevé qu'en Angleterre, mais également de se percevoir comme indispensables, et donc occupant une place primordiale et valorisée dans la construction du pays. Dans l'ensemble, les aspects annoncés par avance comme définitoires de la colonie paraissent alors avoir été réalisés. En est témoin le récit d'une Néo-Zélandaise de classe aisée (Barker, 1871 : 22) :

> « Christchurch est bien plus animée et vivante que bon nombre de villes rurales d'Angleterre, et je suis frappée par l'apparente bonne santé des gens. Il n'y a aucun pauvre en vue ; tous paraissent bien nourris et bien habillés [...]. Personne ne se trouve dans le besoin. Les salaires en tous genres sont élevés, et tous sont certains de trouver un emploi. [...] J'aime à voir les colons se tenir fiers et droits, bien nourris et en bonne santé, habillés décemment (même si personne n'ôte son chapeau pour vous saluer), au lieu de ces personnes déprimées et à demi-mortes de faim, et trop souvent excessivement serviles, qui constituent la masse de notre population anglaise ».

8 Écrit en 1870, c'eut pu être un pamphlet de propagande incitant à l'immigration. Les notions d'indépendance et de fierté du travailleur y sont rattachées à l'amélioration des conditions de vie de celui-ci, ce qui correspond tout à fait au projet colonial.

9 Dans le domaine de la santé et des politiques sociales toutefois, l'approche néo-zélandaise est d'abord contrastée. Les autorités « décid[ent] de ne pas adopter de 'lois pour les pauvres' [Poor Laws], car elles estim[ent] que de telles mesures ne devraient pas être nécessaires dans un Nouveau Monde, par définition meilleur que l'ancien » (Mein Smith, 2005 : 90). Les colons avaient souvent fui une société britannique où la misère sociale avait rendu nécessaires les Poor Laws ; transposer de telles lois à la colonie serait un signe d'échec du projet colonial. La pauvreté – certes rare avant les années 1880 – est donc ignorée. Les autorités privilégient le concept victorien d'autonomie individuelle – le self-help. De la même manière, elles sont réticentes à admettre que les pauvres puissent souffrir de réels problèmes de santé.

10 Ce mythe d'une population saine par essence se fissure à partir de la décennie 1880, lorsque la Nouvelle-Zélande est frappée pour la première fois par une dépression économique. Une commission réunie en 1890 examine la dureté du travail des femmes et des enfants pauvres en usine – une aberration pour une société qui avait voulu garantir aux hommes un salaire suffisant pour toute une famille (Mein Smith, 2005 : 93). Des études révèlent également que le taux de mortalité dû aux mauvaises conditions sanitaires à Auckland égale celui de Manchester, alors que la publicité coloniale avait promis une échappatoire aux cités insalubres de Grande-Bretagne (King, 2003 : 273). Les organisations syndicales se développent, exigeant la réalisation de la promesse coloniale de conditions de travail et de salaires décents. Le refus du gouvernement de légiférer pour améliorer les conditions de travail des ouvriers suscite des grèves et une importante grogne sociale, qui profite à l'opposition (R. Dalziel, 1981 : 111)¹. Les ouvriers à cette date ont le droit de vote : le suffrage universel masculin, donc sans conditions de ressources, a été institué en 1879 – trente-neuf ans avant qu'il ne le soit au Royaume-Uni. En 1890 est ainsi élu un gouvernement dirigé par les Libéraux², qui demeure au pouvoir jusqu'en
1912. Pendant la majeure partie de cette période, Richard Seddon est premier ministre (1893-1906). Ces années constituent un tournant dans l'histoire néo-zélandaise, et notamment dans l'image que la société élabore à son propre égard. Le gouvernement « s'effor[ce] de créer une Nouvelle-Zélande qui soit un laboratoire social démocratique³ » (Mein Smith, 2005 : 95), notamment sous l'impulsion de William Pember Reeves, ministre du Travail de 1892 à 1896.

11 Le gouvernement Seddon / Reeves est convaincu de la nécessité d'un État fort et interventionniste dans le domaine économique et social. Il s'agit, selon un terme employé à l'époque, d'une forme de « socialisme sans doctrine » (Métin, 1901 : 1), même si Reeves est le seul libéral de premier plan à se revendiquer explicitement d'idées socialistes (fabiennes). Les piliers des politiques des Libéraux néo-zélandais sont l'instauration de pensions de retraite (1898) et d'autres mesures de protection sociale⁴ ; l'arbitrage obligatoire en cas de conflit social ; l'instauration du droit de vote pour les femmes, y compris maories (1893) ; et la facilitation de l'accès à la terre pour les colons, dans une volonté de promotion de leur indépendance économique.

12 Ces mesures sont sans précédent à travers le monde, même si elles sont rapidement copiées par l'Australie⁵. L'obligation pour les employeurs et les employés de se référer à un tribunal arbitral en cas de conflit social, instituée en 1894 par la loi *Conciliation and Arbitration Act*, a un objectif double. D'une part, elle vise explicitement à protéger les niveaux des salaires et les conditions de travail des employés, que le système d'arbitrage a donc tendance à favoriser face à leurs employeurs. D'autre part, elle doit décourager les grèves et les conflits sociaux avant même leur apparition. L'une des décisions les plus cruciales prises rapidement par les tribunaux d'arbitrage est la définition d'un 'salaire de vie' (*living wage*) masculin, salaire minimum qui doit accorder à tout travailleur un revenu suffisant aux besoins d'une famille consistant en un couple et trois enfants. La notion de *living wage* souligne la notion de droit au *confort* plutôt que de droit à la survie, et demeure longtemps un aspect fondamental des politiques sociales. Elle deviendra par ailleurs à terme (Mein Smith, 2005 : 106) un élément déterminant d'une promesse de *fair go*, que l'on pourrait traduire par « une chance équitable » et que l'on retrouve également en Australie. Ce concept, au XXᵉ siècle, met en avant la nécessité que la société, ou l'État, permette à chacun d'atteindre par ses propres efforts un niveau de vie confortable, et l'épanouissement qui en résulte.

13 Le système d'arbitrage orchestré par l'État devient ainsi l'une des pierres angulaires d'un modèle de société qui se vante d'avoir créé un 'paradis des travailleurs' (*working man's paradise*) et un 'pays sans grèves'. À l'aube du XXᵉ siècle, la Nouvelle-Zélande est ainsi « cité[e] dans le monde entier [...] comme exemple pour sa législation sociale » (Toullelan & Gille, 1999 : 279). Le futur député radical français Albert Métin la décrit en 1901 comme un modèle de législation du travail, pouvant inspirer le monde occidental (Métin, 1901 : 163). L'exemple social néo-zélandais et son pendant australien sont débattus aux États-Unis, au Royaume-Uni et en Europe. Pour autant, les conservateurs au pouvoir en Nouvelle-Zélande au début des années 1930 réduisent le salaire minimum et les pensions de vieillesse et de veuvage, et abolissent l'obligation de recourir systématiquement aux tribunaux arbitraux. Ces mesures, prises en pleine crise économique, et alors que le taux de chômage atteint 20 %, provoquent une colère populaire. Des émeutes de chômeurs éclatent en janvier et en avril 1932. L'existence de malnutrition liée à la pauvreté fait scandale. Le 'paradis du travailleur' est, à nouveau, gravement menacé. C'est ce contexte qui va mener à l'alternance politique de 1935, tournant historique.
### 3. Le débat sur le bien-être et l'État-providence

Comme nous l'avons vu, la Nouvelle-Zélande au XIXe siècle est dépendante d'une immigration britannique à large échelle pour son développement ; la promesse d'un niveau de vie décent est donc impérative pour le succès et l'existence même de cette société. Durant la période victorienne, la réalisation de cette promesse est initialement perçue comme découlant 'naturellement' des spécificités propres au territoire et de sa situation coloniale (climat, ruralité). Outre qu'il est d'emprunter pour de grands travaux de développement, le rôle de l'État, longtemps imprégné de valeurs libérales au sens britannique et victorien du terme, se borne à 'informer' les citoyens du Royaume-Uni des caractéristiques de la Nouvelle-Zélande, présentées comme avantageuses pour leur bien-être. Ce bien-être, que l'on peut résumer à un mode de vie sain et la quasi-certitude d'un emploi rémunéré décemment, proviendrait ainsi de deux phénomènes interconnectés : l'absence en Nouvelle-Zélande des pires aspects de la société du Royaume-Uni (urbanisation et industrialisation excessives, croissance démographique forte dans un pays déjà très peuplé, pauvreté et misère endémiques d'une sous-classe poussée à la criminalité...); et donc la possibilité pour des travailleurs honnêtes et vertueux d'améliorer sans entrave leur niveau de vie, par leur propre travail. Dans cette perspective, l'État n'a pas de rôle actif à jouer : le bien-être de chaque migrant découlerait de la possibilité pour lui d'actualiser son potentiel par ses propres efforts, sans être bridé par la maladie, par une société de classe trop rigide, par un manque d'emplois à pourvoir ou par des salaires de misère. L'échec, à terme, de cette approche passive (le 'laissez-faire') mobilise une population ouvrière syndiquée et politiquement active de longue date. Le rôle de l'État est ainsi repensé une première fois dans les années 1890, puis de manière beaucoup plus radicale à l'occasion de la Grande Dépression des années 1930.

Le taux de participation aux élections législatives de 1935 est de 91 %. Le Parti travailliste est porté au pouvoir pour la première fois, avec 53 sièges sur 80, et demeure au pouvoir jusqu'en 1949. Il s'inspire explicitement du modèle libéral des années 1890/1900. Il s'agit d'un gouvernement issu des classes ouvrières, qui se revendique comme tel. Parmi les ministres se trouvent quatre mineurs, un tondeur de moutons et plusieurs autres ouvriers. Le premier ministre Michael Savage lui-même a été laveur de barils, mineur, et ouvrier dans l'industrie du textile (Olssen, 1981 : 273). Il promet à ses concitoyens la sécurité sociale « du berceau jusqu'à la tombe » (from the cradle to the grave), formule reprise quelques années plus tard par les travaillistes au Royaume-Uni (King, 2003 : 358).

Lors de la première session parlementaire après l'élection, le gouverneur-général prononce à la Chambre des représentants le discours du trône rédigé par le nouveau gouvernement. Ses ministres ont la conviction, dit-il, que « les mesures qu'ils vous soumettront aboutiront rapidement à une amélioration matérielle du bien-être de tous, et particulièrement de ceux qui ont été frappés avec la plus grande sévérité par les effets de la dépression ». (Hansard, 1936 : 5) Pour répondre à l'urgence du chômage, le gouvernement Savage propose une politique de travaux publics et d'aide à l'embauche par les entreprises, mais aussi un accroissement des salaires et une réduction des heures de travail. Les milieux ruraux ne sont pas oubliés. Les ministres mettent en avant leur « plan coordonné pour restaurer le niveau de vie des fermiers et des travailleurs agricoles », notamment en fixant les prix des denrées agricoles pour que leur travail soit récompensé par la garantie d'un revenu décent (Hansard, 1936 : 5).
17 Les débats qui s'en suivent à la Chambre des représentants mettent en lumière le constat que fait le gouvernement de l'état de mal-être de nombreux Néo-Zélandais, et les mesures qu'il entend prendre pour y répondre. Ainsi le médecin et député travailliste d'arrière-ban Gervan McMillan argumente-t-il en août 1936 (Hansard, 1937 : 614) :

> « En Nouvelle-Zélande aujourd'hui des milliers de personnes ne reçoivent quasiment aucun soin médical. [...] De nombreuses centaines de personnes ont un besoin urgent d'être prises en charge par un hôpital, mais ne peuvent pas l'être. [...] Malgré une surabondance de lait en Nouvelle-Zélande, des milliers et des milliers de personnes souffrent de malnutrition. [...] [B]ien que nous ayons eu la possibilité de produire une surabondance de vêtements et de bottes, de nombreuses personnes ont été mal chaussées et insuffisamment habillées. Malgré une surabondance de bois, de charbon et d'électricité, nombreux sont ceux qui grelottent pour tenter de se réchauffer. [...] Le problème auquel ce pays fait face aujourd'hui n'est pas très difficile. Il s'agit du bien-être matériel et physique d'un demi-million de personnes. Nous avons tous les atouts matériels nécessaires pour répondre à tous les besoins envisageables. [...] Tout ce que cela requiert est un programme d'action collective audacieux et progressiste ».

18 Le diagnostic posé par la nouvelle majorité parlementaire se veut ainsi celui d'une évidence : le mal-être des habitants est identifiable, quantifiable, descriptible : malnutrition, froid et autres problèmes 'matériels' de santé affectant les personnes dont les moyens financiers individuels sont insuffisants pour en acquérir les remèdes. Le docteur McMillan présente également ce mal-être comme une absurdité pouvant être résolue par un changement radical de politique économique (Hansard, 1937 : 615) :

> « La barrière qui se dresse entre les médecins, les dentistes et les infirmières, prêts et disposés à aider, et les patients qui ont grand besoin de leur attention, est d'ordre économique. Notre tâche, en premier lieu, est de retirer cette barrière, puis d'organiser et de coordonner ce service pour qu'il opère aussi efficacement que possible [...]. Cela ne peut être fait que par l'action collective – en faisant passer la pratique de la médecine sous le contrôle de la communauté. [...] [L]a socialisation serait le moyen le plus efficace et le plus pratique de fournir des soins médicaux adéquats à tous ».

19 La mise en application de cette socialisation signifie la nationalisation des hôpitaux. Elle est présentée avant tout comme une mesure d'efficacité et de bon sens ; le docteur McMillan décrit ainsi la médecine privée comme agissant en ordre dispersé – « une forme de guérilla inefficace contre la maladie », qui nécessite l'intégration des soins de santé dans « un ordre économique et social planifié » (Hansard, 1937 : 617). L'État doit prendre en charge un rôle de coordination et de direction, fixant le cap et les méthodes (dont des mesures de prévention), en tant qu'émanation politique de la volonté et des intérêts de 'la communauté'. L'objectif à moyen terme, toutefois, n'est pas de soigner des personnes condamnées à la pauvreté, mais de faire reculer la pauvreté, et de garantir à chacun que les accidents de la vie n'auront plus pour conséquence des coûts personnels ruineux. Comme l'explique le ministre des Terres Frank Langstone (Hansard, 1937 : 846) :

> « L'une des choses les plus bénéfiques que nous puissions octroyer aux personnes / au peuple [to the people] serait de leur donner une sécurité absolue. [...] Certains nous parlent du coût. Certains nous parlent de la lourdeur de l'impôt. L'impôt ne réduit en rien le volume d'argent. Il redistribue l'argent qui existe, et en redistribuant l'argent de cette manière
l'État peut prendre chez ceux qui ont trop et le donner à ceux qui n'ont pas assez, faisant ainsi entrer dans les foyers du peuple ce dont ils ont besoin pour leur bien-être ».

20 Bien que s'inspirant des idées libérales et fabiennes de la fin du XIXe siècle, c'est là une conception inédite du rôle de l'État de la part d'un gouvernement majoritaire dans un pays du Commonwealth, de par sa conception redistributive fondée sur un idéal égalitariste. Le bien-être individuel et collectif passe par une réorchestration publique (gouvernementale) de la société et de ses ressources, avec pour objectif la levée des entraves aux conditions préalables du bien-être. Deux ans plus tard, lors du débat législatif sur l'introduction d'un service de santé public, le député travailliste David Barnes exprime un point de vue similaire (Hansard, 1938 : 369) :

> « Nous devons reconnaître que nous avons un devoir envers les moins fortunés. La sécurité est essentielle pour la préservation de la civilisation, mais elle ne peut être atteinte qu'à travers une planification consciente. Nous ne pouvons pas simplement nous asseoir et laisser les choses dériver [...]. La sécurité est essentielle pour le bien-être de l'individu, de la communauté et de la nation. Elle est essentielle aussi pour des raisons humaines, et pour le bien-être général ».

21 Le bien-être individuel se conçoit ici à travers le cadre collectif, devenu le champ d'action de l'État. Le laissez-faire social et économique est présenté comme une forme de passivité nocive et irresponsable (« nous asseoir et laisser les choses dériver »), à laquelle le seul substitut est la planification.

## 4. Les politiques publiques pourvoyeuses de bien-être collectif

22 Sous le gouvernement Savage, la Cour arbitrale est chargée, à nouveau, de déterminer un salaire masculin minimum suffisant pour assurer un certain confort à un travailleur, à sa femme et à leurs enfants6. Les réductions de salaires et de pensions sociales imposées par les conservateurs sont annulées ; la pension de retraite est même augmentée. Les congés payés sont introduits. Une aide financière est versée aux fermiers endettés, afin qu'ils puissent conserver leur terre. Avec la loi *Social Security Act* de 1938, l'État introduit des allocations de chômage –pour les hommes, et pour les femmes célibataires–, ainsi que la gratuité des hôpitaux et des soins de maternité, et une assistance financière substantielle pour les autres dépenses de santé. Cette loi constitue le cœur de l'État-providence.

23 Le titre complet de la loi de 1938 précise qu'elle se donne pour objectifs :

> « de prémunir le peuple de Nouvelle-Zélande contre les handicaps émanant de l'âge, de la maladie, du veuvage, de l'orphelinat, du chômage ou d'autres situations exceptionnelles ; d'offrir un système permettant que les soins médicaux et hospitaliers soient rendus accessibles aux personnes qui en ont besoin ; et, par ailleurs, d'offrir tout autre bénéfice qui puisse être nécessaire pour maintenir et promouvoir la santé et le bien-être général de la communauté ».

24 La loi établit un ministère de la Sécurité sociale (art. 3), et garantit une pension de vieillesse à toute personne âgée de 65 ans ou plus, sans condition de ressources (art. 11), ainsi que pour toute personne âgée de 60 ans ou plus, sous condition cette fois de
ressources et sous condition que le ou la récipiendaire n'ait pas « déserté » son épouse ou
son époux et leurs enfants mineurs en les laissant dans le besoin (art. 14 et 15). Elle
garantit une pension pour les veuves âgées de 50 ans ou plus ou bien ayant des enfants
mineurs (art. 22) et pour les enfants de moins de seize ans dont les deux parents sont
décédés (art. 26) ; des allocations familiales pour les couples, à partir du troisième enfant
(art. 30)⁷ ; des pensions d'invalidité pour toute personne aveugle ou empêchée de
travailler en raison de tout autre handicap physique (accident, maladie ou handicap
congénital) (art. 33) ; des pensions spécifiques pour les travailleurs des mines atteints de
maladies pulmonaires (art. 39) ; et une allocation pour les travailleurs en état d'incapacité
temporaire en raison d'une maladie ou d'un accident (art. 45). Enfin, la loi de 1938 met en
place des allocations de chômage, le postulant devant démontrer qu'il entreprend des
démarches « raisonnables » pour retrouver un emploi. Ces allocations sont ouvertes aux
hommes, aux femmes célibataires, et aux femmes mariées dont l'époux ne dispose pas de
revenus suffisants pour assurer les besoins du couple (art. 51). Ces diverses pensions et
allocations étant, pour la plupart, modulables selon les éventuels revenus des
récipiendaires, et conditionnées en principe à ce que ces derniers soient « de bon
caractère moral et d'habitudes sobres », précision qui relève implicitement de la notion
victorienne du 'pauvre méritoire' (deserving poor). Dans la pratique, aucune procédure
spécifique n'est toutefois prévue pour évaluer le 'bon caractère moral' des demandeurs
(Stephens, 2013 : 400). Les pensions d'invalidité sont calculées de manière à subvenir
également aux besoins des éventuels épouses et enfants du récipiendaire.

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La seconde partie de la loi établit des aides médicales qui, elles, sont universelles et sans
condition de revenus : « toute personne âgée d'au moins seize ans et résidant
ordinairement en Nouvelle-Zélande aura le droit de percevoir, pour lui-même et pour
tout membre de sa famille âgé de moins de seize ans, les diverses allocations établies par
cette partie de cette loi » (art. 80). Sont ainsi couverts le droit aux soins médicaux (art. 85
et 88), dont ceux aux soins hospitaliers et aux soins liés à la maternité. Pour financer ces
soins, qui sont pris en charge par l'État et non plus directement par les patients, un fonds
public de sécurité sociale est mis en place (art. 103), alimenté notamment par une taxe
prélevée sur les salaires et les revenus. La santé des enfants, en particulier, devient l'une
des grandes causes nationales, notamment après la Seconde Guerre mondiale. Le
gouvernement introduit des examens médicaux et dentaires pour tous les enfants à
l'école, et un accès aux soins nécessaires résultants de ces examens. Ce système de
sécurité sociale universelle est alors sans équivalent dans le monde anglophone. Plus que
la loi de sécurité sociale de 1935 aux États-Unis, dont les effets sont limités, c'est la loi
néo-zélandaise de 1938 qui contribue grandement, dans le reste du monde anglophone et
notamment au Royaume-Uni, à la conceptualisation de ce que peut signifier la sécurité
sociale (George, 2002 : 2). Le rapport Beveridge de 1942 au Royaume-Uni⁸ s'inspire
d'ailleurs partiellement de l'exemple concret bâti par la Nouvelle-Zélande (« [L]e Plan
pour la Sécurité sociale au Royaume-Uni suit le précédent de la Nouvelle-Zélande » :
Beveridge, 1942 : 8), puis inspire à son tour le développement ultérieur de l'État-
providence néo-zélandais (Carpinter, 2012 : 4). L'ambition de cette loi n'est rien de moins
que de garantir un niveau de vie minimal décent à toute personne (méritoire), et de faire
disparaître la pauvreté dans ses aspects les plus choquants. Dans la pratique, la résistance
des médecins empêche la nationalisation complète des services de santé ; des services de
santé privés subsistent en parallèle, permettant aux patients les plus fortunés d'avoir un
accès plus rapide aux soins. La loi de 1938 n'en est pas moins un succès, d'autant que la
forte croissance économique du pays après la Seconde Guerre mondiale diminue les craintes quant à la viabilité de son financement.

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Dans le même temps, le budget de l'éducation est augmenté de manière significative, et des mesures sont prises pour faciliter la scolarisation des enfants blancs et maoris dans les régions reculées – construction de nouvelles écoles, mise en place de bus scolaires. La proportion d'enfants maoris scolarisés en lycée passe de 8,4 % en 1935 à 30 % en 1951 – toujours bien en deçà de la moyenne nationale de 1935 (60 %), mais un progrès néanmoins (King, 2003 : 360). L'État fait également construire de nouvelles maisons, et verse aux classes ouvrières des aides à l'achat d'un domicile. Si les diverses aides versées aux Maoris sont d'abord inférieures de 25 % à celles octroyées aux blancs, au motif que les autochtones conservent d'importants réseaux d'entraide familiaux et tribaux, cette différentiation est abrogée en 1945, à l'issue de la Seconde Guerre mondiale dans laquelle les Maoris se sont fortement engagés. Par ailleurs, la notion d'indépendance et de dignité du travailleur est renforcée, l'objectif étant que les Néo-Zélandais puissent vivre décemment de leur propre labeur. Les importations pouvant faire concurrence à l'emploi local sont restreintes, tandis que la réglementation fixant les salaires est davantage centralisée (Carpinter, 2012 : 3). Les bénéficiaires de ces politiques ne sont pas conçus comme étant passifs, puisque la promesse d'un niveau de vie décent vise à permettre la participation constructive de chacun à la vie de la communauté (De Bruin, 1997 : 59). Le niveau de vie de chacun est ainsi protégé et garanti par l'État, tout en consolidant l'autonomie des travailleurs. La Nouvelle-Zélande peut revendiquer à nouveau le titre de 'laboratoire social du monde'. Dans le domaine social, elle est particulièrement en avance sur les autres pays anglophones, notamment en ce qui concerne l'attention portée aux populations autochtones. Son gouvernement est perçu « par bon nombre de ses contemporains comme le plus radical en dehors de l'Union soviétique » (Belich, 2001 : 244). Michael Savage, pour sa part, préfère décrire ses propres politiques comme une forme de « christianisme appliqué » (Silloway Smith, 2010 : 2), insistant ainsi sur la notion d'un devoir individuel et collectif d'entre-aide – organisée et rationalisée par l'État, par souci d'efficacité.

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En 1938, le Parti national (conservateur) fait campagne sur un thème anti-socialiste : « [N]ous sommes convaincus qu'aucun peuple de souche britannique n'est prêt à rejeter la démocratie, son droit de naissance [birthright], au profit du carcan rigide d'un État socialiste » (cit. in Chapman, 1981 : 347). Les travaillistes, de leur côté, distribuent des tracts de campagne illustrant visuellement ce que serait selon eux la vie des malades sous les nationaux (où l'on voit une femme souffrante dans une pièce à la fenêtre brisée et aux meubles et étagères vides, éclairée à la bougie) par opposition à ce qu'elle serait sous les travaillistes (la patiente se repose sereinement dans une belle chambre confortable et bien ensoleillée). Le tract rappelle que les conservateurs ne proposent rien pour aider les malades, si ce n'est la dépendance envers les associations caritatives privées, et précise les dépenses engagées par le gouvernement Savage pour aider les familles dans le besoin (NZ Labour Party, 1938). Le Parti travailliste remporte l'élection avec 55,8 % des voix et 53 sièges, puis remporte également les élections de 1943 (45 sièges) et de 1946 (42 sièges). Le Parti national a présenté le socialisme travailliste comme incompatible avec une société d'essence britannique, mais le 'laboratoire social' demeure la préférence des Néo-Zélandais. Les nationaux ne peuvent remporter enfin les élections en 1949 qu'après avoir modifié en profondeur leur doctrine. Ils promettent le maintien de la sécurité sociale et des principaux acquis de la période travailliste... associés à une baisse d'impôts (Chapman,
1981 : 353). Entre temps, le Parti travailliste a remporté l'élection de 1945 au Royaume-Uni, promettant, comme les travaillistes néo-zélandais avant lui, la sécurité sociale, le plein emploi, des maisons à bas prix pour tous et la création d'un État-providence ; le *National Health Service* est mis en place en 1948. Il est devenu difficile pour le Parti national néo-zélandais d'arguer que le travaillisme est contraire au modèle britannique. Pour autant, le travaillisme néo-zélandais, tout comme son pendant australien dont il est l'inspirateur, est un 'socialisme' aux particularités antipodéennes, délaissant rapidement la volonté d'adhérer à une idéologie stricte, et puisant dans les valeurs perçues comme typiquement australo-néo-zélandaises – le droit au travail et le *mateship*, cette notion de solidarité virile des pionniers du siècle passé, perçus comme les fondateurs de la nation. Ces notions de camaraderie et d'entraide étant associées dans les esprits aux racines mêmes de la nation et aux sources de ses valeurs spécifiques, les travaillistes peuvent inscrire leurs politiques dans un semblant de continuité, comme une mise en œuvre efficace et rationalisée d'un esprit national préexistant. Le bien-être serait une affaire d'entre-aide, et d'une société soudée. Et le Parti national, qui demeurait attaché à l'esprit d'entre-aide volontaire, individuel et à petite échelle qui caractérisait supposément les débuts de la société coloniale, ne peut que se ranger à la volonté commune de mieux organiser cette solidarité à travers l'action structurée de l'État.

Dans la période de l'après-guerre, les Néo-Zélandais bénéficient d'un niveau de vie élevé, et de salaires moyens qui le sont tout autant. Le taux de chômage est d'à peine 1 % dans les années 1950, le plein emploi étant l'une des priorités des gouvernements successifs des deux bords. La loi *Employment Act* de 1945 a en effet mis en place un service national de l'emploi dont l'objectif explicite est de « promouvoir et de maintenir le plein emploi en tout temps » (art. 5). Rares, d'ailleurs, sont les chômeurs qui font valoir leur droit à l'allocation de chômage ; retrouver un emploi reste aisé (Carpinter, 2012 : 4). Surtout, le plein emploi est couplé au maintien du droit à un salaire suffisant pour assurer un confort décent au travailleur et à sa famille. Les Néo-Zélandais sont fiers de leur modèle social qui permet à tout père de famille de travailler, et de pourvoir ainsi amplement aux besoins de ses enfants (De Bruin, 1997 : 76), dont la santé et l'éducation sont en outre garanties par l'État. Le pays jouit une nouvelle fois de son image d'excellent endroit où élever des enfants en bonne santé, et attire des migrants britanniques en quête d'une vie meilleure.

## 5. La fin du 'laboratoire social' : du welfare state à l'enabling state

À partir des années 1960, la soutenabilité du niveau des dépenses sociales (36 % du budget en 1960, le taux le plus élevé du monde), et de l'endettement accru qui sert à le financer, est peu à peu remise en question (Silloway Smith, 2010 : 4). Cette décennie est marquée par le désengagement progressif du Royaume-Uni vis-à-vis des États du Commonwealth, dont il soutenait jusque-là l'économie en leur garantissant un accès privilégié au marché britannique. La Nouvelle-Zélande a longtemps choisi de conserver un fort niveau de dépendance, notamment commerciale, envers l'ancienne métropole coloniale que beaucoup perçoivent encore à cette date comme la « mère-patrie ». L'entrée du Royaume-Uni dans la Communauté économique européenne en 1973 constitue ainsi pour les Néo-Zélandais un choc autant émotif qu'économique. À cette date, le pays est en récession depuis déjà plusieurs années, et il n'échappe pas aux crises économiques internationales des années 1970. La coïncidence chronologique de cet 'abandon' par les Britanniques et
du premier choc pétrolier entraîne un impact défavorable sur la balance commerciale du pays, sur son taux d'inflation et sur le chômage, qui en 1977 dépasse les 1 % pour la première fois de l'après-guerre, malgré tous les efforts des autorités publiques. Le gouvernement du premier ministre conservateur Robert Muldoon (1975-1984), qui est aussi son propre ministre des Finances, demeure attaché au modèle de l'État-providence ; nombreux sont les Néo-Zélandais qui considèrent ce dernier comme l'une des caractéristiques définitoires de leur pays. Muldoon place la notion de fair go au cœur ses campagnes électorales (Fischer, 2012 : 5) : l'État doit être garant d'une égalité des chances et d'un niveau de vie décent. L'État-providence reste perçu comme essentiel au bien-être collectif. Pour autant, Robert Muldoon applique des réductions aux allocations sociales, ainsi qu'aux taux de salaires et de prix fixés par l'État. En 1984, le chômage atteint 4 %, tandis que la dette publique a été multipliée par six en dix ans (De Bruin, 1997 : 80).

L'année 1984 marque un tournant. Les élections anticipées, à l'issue d'une campagne électorale courte, portent au pouvoir l'opposition travailliste. Le premier ministre David Lange confie à son ministre des Finances Roger Douglas le soin de définir et d'appliquer l'essentiel de la politique économique du gouvernement, tentant simplement de le tempérer par moments. Roger Douglas agit vite, prenant de court ses adversaires, mais aussi les électeurs traditionnels de son propre parti. Sa politique, bientôt qualifiée de Rogernomics (en référence aux Reaganomics de Ronald Reagan aux États-Unis) est tout aussi radicale que celle du gouvernement Savage un demi-siècle plus tôt, mais dans une direction presque diamétralement opposée. L'économie est dérèglementée, de nombreuses entreprises publiques sont privatisées, les prix ne sont plus régulés par l'État, et les aides aux entreprises en difficulté (notamment agricoles) sont abolies. Le pays renonce au protectionnisme, dont la finalité était de protéger les emplois face à la concurrence de producteurs étrangers ; il s'ouvre aux marchés internationaux, et à la finance internationale. Les impôts sont réduits de plus d'un quart en moyenne, et de moitié pour les plus riches. Les politiques de sécurité sociale, toutefois, ne sont pas fondamentalement réformées à ce stade.

L'objectif sur le plan pratique est de restaurer la croissance en rendant l'économie néo-zélandaise plus compétitive sur le marché international. L'objectif sur le plan idéologique s'inspire des doctrines du néo-libéralisme : « l'accomplissement du bien-être individuel à travers des concepts [...] de liberté individuelle » (Sudden, 2016 : 13). La dérégulation permettrait l'épanouissement de l'individu en élargissant le champ potentiel de ses choix, tant en qualité de travailleur ou d'entrepreneur qu'en tant que consommateur, dans le cadre d'une économie de marché. En cela, l'idéologie mise en œuvre en Nouvelle-Zélande s'accorde avec la pensée néolibérale adoptée ailleurs dans le monde anglophone, et qui accorde la priorité à un bien-être subjectif. Libéré, l'individu se consacrerait à la poursuite de sa propre perception du bien-être, l'État n'ayant pas à la présupposer. La libéralisation du marché permettrait par ailleurs un enrichissement de la moyenne des individus, propice à leur émancipation et à leur quête de leur propre bien-être subjectif.

Au cours des années 1980 toutefois, la population s'appauvrit de manière générale, et les inégalités se creusent. À la fin de la décennie, les 10 % de Néo-Zélandais les plus pauvres ont des revenus inférieurs de 20 % à ce qu'ils étaient en 1981, tandis que les 10 % les plus aisés n'ont perdu en moyenne 'que' 5 % de leurs revenus (De Bruin, 1997 : 93). Le taux de chômage atteint 11 % au début des années 1990, et 25 % parmi les Maoris, qui travaillaient souvent dans les secteurs industriels ou dans des entreprises publiques dorénavant privatisées. Le pays entre en récession de 1986 à 1994. Le taux de croissance fluctue
autour de -1 %, tombant en dessous de -2 % en 1991. Le PIB du pays décline de 5 %. Alors que « l'économie du monde [est] florissante », la récession néo-zélandaise « semble avoir été un ralentissement généré par des causes internes au pays. Une explication courante est que la libéralisation économique a été mal gérée » (Easton, 2010). Derrière ces statistiques, les réalités humaines incluent « la perte de milliers d'emplois industriels » en raison de l'importation de produits étrangers plus compétitifs sur le marché intérieur nouvellement dérèglementé, et la faillite de fermiers qui, ne recevant plus de subsides publiques, cessent aussi d'être compétitifs (Min. de la Culture, 2017).

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Le Parti travailliste, au pouvoir, se déchire sur les conséquences de ces politiques. David Lange tente de limoger son ministre des Finances, mais la majorité des députés du parti s'y oppose, et c'est le premier ministre lui-même qui démissionne en 1989. Lors de la campagne pour les élections de 1990, le Parti national (de droite) promet un retour à une société plus humaine et moins brutale. Les travaillistes sont largement battus. Comme en 1949, le Parti national, en retrouvant le pouvoir, s'inscrit toutefois dans la lignée économique initiée par les travaillistes. Les promesses de campagne sont oubliées avec le budget de 1991, qui entreprend de démanteler l'État-providence. Aux yeux des opposants au gouvernement, c'est la période dite de la *Ruthanasia* – une politique d'euthanasie de la société, pilotée par la nouvelle ministre des Finances Ruth Richardson. Les allocations familiales sont abrogées. Elles sont remplacées par un crédit d'impôt appliqué pour chaque enfant d'un couple ayant des emplois salariés et des revenus modestes. Les chômeurs ne bénéficient plus d'aides familiales. Les allocations de chômage sont conditionnées à l'exercice d'un travail d'utilité générale, et sont désormais qualifiées de 'salaire communautaire'. Les aides versées aux personnes inactives (de manière temporaire ou permanente) pour raisons médicales sont réduites, à l'instar de toutes les autres formes d'aide sociale. Par ailleurs, en application de la loi *Employment Contracts Act* de 1991, l'appartenance d'un salarié à un syndicat n'est plus obligatoire, et les contrats de travail ne sont plus négociés de manière collective. Ce qui a pour conséquence « la perte de la garantie générale de conditions de travail sécurisées et uniformes » (De Bruin, 1997 : 87). Le droit à un salaire suffisant pour un certain niveau de confort (*living wage*), uniforme par secteur d'activité, disparaît. Les effets sur le niveau de vie de nombreux Néo-Zélandais sont quasi-immédiats. Le taux de pauvreté s'accroît de 40 % entre 1990 et 1992 (De Bruin, 1997 : 93).

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L'un des fondements idéologiques des réformes introduites par Ruth Richardson, et soutenues initialement par le gouvernement dont elle est membre, est la dissociation des notions de *welfare* (cœur de l'État-providence : le bien-être tel que garanti par l'État) et de *wellbeing* (le bien-être de manière générale). S'exprimant au nom du premier ministre Jim Bolger, Peter Gresham, ministre de la Protection sociale, explique ainsi les objectifs tracés par ce gouvernement pour une transition « du *welfare* vers le *wellbeing* » : que les familles « s'attèlent à leurs responsabilités » et pourvoient aux besoins de leurs enfants ; « que les personnes âgées [soient] encouragées et soutenues pour qu'elles demeurent autonomes [self-reliant], et qu'elles continuent à participer et à contribuer à leur propre bien-être, à celui de leur famille et à l'ensemble de la communauté néo-zélandaise ». Plus généralement, il s'agit de donner les moyens aux citoyens, en garantissant leurs aides sociales à minima et uniquement en cas de besoin, de « contribuer de manière positive à la société et de devenir, à terme, autonomes » (Gresham, 1996). Cette mise en avant de l'autonomie individuelle met l'accent non seulement sur le concept de responsabilité de l'individu (partagé par les tenants du néo-libéralisme à travers le monde anglophone),
mais aussi sur la liberté de chacun de chercher à atteindre sa propre conception subjective du bien-être. Certes, même dans les années 1930 et 1940 les travaillistes justifiaient l'étatisme de leurs politiques sociales par la nécessité morale de garantir le bien-être de chacun et de tous, au sens de la satisfaction de leurs besoins et de l'atteinte d'un certain confort matériel, plutôt que de garantir leur bonheur – concept plus large, plus nébuleux et plus ambitieux qui n'a jamais explicitement été l'objectif d'un socialisme néo-zélandais concret et terre-à-terre. Mais la rhétorique ou l'idéologie du gouvernement Bolger / Richardson, considérant implicitement le bonheur comme une affaire éminemment personnelle dont l'État n'a pas à se mêler, renvoie même le bien-être au champ du subjectif, et au domaine de la responsabilité individuelle.

35

En matière de politique concrète, la différentiation avec la période de welfare n'est pas de
coupler les contributions de chacun et les aides reçues par chacun de la part de l'État ;
elles l'étaient déjà dans la philosophie pratique et dans l'éthique prônée par Michael
Savage. La différence vient, d'une part, de conditionner plus strictement la réception
d'aides au devoir légal et moral qu'aurait l'individu de contribuer en retour et, d'autre
part, de présenter ces aides comme étant intégralement transitoires : un soutien
momentané avant que l'objectif de pleine autonomie individuelle ne soit atteint puisqu'il
n'y a plus aucune allocation universelle. Là où les travaillistes des années 1930 et 1940
présentaient l'intervention de l'État dans la lutte contre la pauvreté comme nécessaire
pour permettre à chaque travailleur de contribuer au bien-être collectif au mieux de ses
forces, cette perspective se retrouve d'une certaine manière inversée : le rôle de l'État est
de fournir une aide sociale minimale à ceux qui contribuent du mieux qu'ils peuvent, et
qui seraient provisoirement dans le besoin. L'usage répété du terme self-reliance
(autonomie individuelle) n'est évidemment pas anodin. Il renvoie à la notion libérale (au
sens originel et victorien du terme) de liberté et de responsabilité individuelles, l'État ne
devant pas y constituer une entrave. En cela, la philosophie politique revendiquée par les
réformistes néo-zélandais de la fin du XXe siècle s'inscrit dans le courant de la 'Nouvelle
Droite' (New Right) néolibérale incarnée par Margaret Thatcher au Royaume-Uni, Ronald
Reagan aux États-Unis ou John Howard en Australie – ce dernier s'appuyant lui aussi sur
des réformes économiques libérales préalables initiées par les travaillistes australiens
dans les années 1980.

36

L'État, dans ce cadre, ne se reconnaît plus pour responsabilité d'être le garant du bien-être humain, au sens matériel d'un niveau de vie décent et confortable. Le bien-être de chacun découleraît de sa propre motivation et de ses efforts, ainsi que de ceux consentis par ses proches. En 'encourageant' chacun à devenir seul responsable de son propre bien-être, l'État ne se présente en aucun cas comme allant à l'encontre d'un bien-être précédemment établi, mais bien comme rendant possible l'accomplissement d'un bien-être pérenne, 'authentique', individuel et modulé selon les efforts et les capacités de chacun. Là où Michael Savage et ses ministres érigeaient comme priorité « le bien-être du peuple », une visée collective à atteindre par l'action collective, la pensée néolibérale dont s'inspire Ruth Richardson met en avant l'individu, au nom de la 'liberté négative' (negative liberty) – le droit inhérent qu'aurait chaque personne de s'accomplir dans la seule limite (ou presque) de ses propres capacités, sans entraves externes 'excessives' émanant des autorités publiques. Cette vision s'oppose au concept de 'droits positifs' – reconnus, octroyés et garantis par l'État au-delà des capacités inhérentes à l'individu – qui a guidé la politique des deux partis des années 1940 jusqu'au début des années 1980⁹.
37 Dans cette perspective, la Nouvelle-Zélande des années 1990 n'est plus un État-providence, mais se présenterait comme « un État rendant possible le bien-être » (a *wellbeing enabling state*¹⁰). Un tel État aurait pour objectif, suggère Anne Marguerite de Bruin, de « fournir les mécanismes et les infrastructures par lesquels les foyers peuvent pourvoir à leur propre bien-être, sur la base d'un emploi dans un marché libre de toute intervention par l'État » (De Bruin, 1997 : 91). La réduction drastique de l'intervention de l'État serait la condition requise pour l'épanouissement d'un bien-être individualisé, renversant ainsi radicalement l'éthique des années Savage. Pour Paul Dalziel et Caroline Saunders (P. Dalziel & Saunders, 2014 : 62),

> « la différence fondamentale entre un État-providence [*welfare state*] et un État-bien-être [*wellbeing state*] est la manière de penser la source première des initiatives. Dans un État-providence, il est acquis que l'agent premier est le gouvernement central et le service public. Ainsi le gouvernement Savage [*n'empêchait pas*] les initiatives personnelles et l'innovation entrepreneuriale, mais il était généralement acquis que le gouvernement central et ses conseillers avaient la responsabilité première pour ce qui était d'agir sur les grandes questions dans les domaines tels que la santé, l'éducation, le logement, le développement industriel et la stratégie économique. Dans un État-bien-être, l'initiative est conçue comme relevant en premier lieu des citoyens du pays. Les citoyens décident chaque jour de l'usage de leur temps, d'une manière dont ils jugent qu'il contribuera au genre de vie [*qu'ils souhaitent mener*] ».

38 L'État et le service public auraient alors pour rôle de faciliter et d'accompagner les choix des citoyens. Il s'agit, là aussi, d'une conception focalisée sur la liberté et la responsabilité de la personne individuelle, dans une quête de bien-être très personnelle.

39 Malgré la présentation par le gouvernement des fondements philosophiques de ses politiques tendant vers le libertarisme, les conséquences concrètes de la *Ruthanasia*, la baisse du niveau de vie de très nombreux Néo-Zélandais, suscitent de forts mécontentements. Comme le suggère par ailleurs Luke Malpass, « l'approche ouvertement idéologique et doctrinaire » de ces réformes a été une « anomalie » pour cette nation dont les politiques antérieures à 1984 avaient été essentiellement « pragmatiques » (Malpass, 2010). Le socialisme de William Pember Reeves dans les années 1890 ou de Michael Savage dans les années 1930 se voulait un moyen vers une visée concrète (le bien-être matériel de la population), sans rigidité idéologique, tandis que le zèle libéral de Ruth Richardson apparaît comme dogmatique, et déplaît. Le premier ministre Jim Bolger, tout comme David Lange avant lui, se désolidarise finalement des politiques de sa ministre des Finances au regard de leur impopularité auprès de l'électorat du parti – sans toutefois revenir dessus. Il limoge Ruth Richardson en 1993, mais maintient les mesures qu'elle a mises en place. Au cours des années qui suivent, les deux grands partis convergent autour d'une ligne politique qui accepte les réformes libérales majeures des années 1984-1993, mais ne les accentue pas, et en atténue les conséquences humaines les plus dramatiques au moyen d'aides sociales partiellement restaurées. Malgré des différences de façade, un nouveau consensus prédomine aujourd'hui. Ainsi pour les élections législatives de 2017, l'opposition travailliste (victorieuse) propose de revitaliser le « rêve kiwi », mais le définit comme l'aspiration à la propriété privée¹¹, et la possibilité pour chacun d'avoir la « sécurité et la liberté » nécessaires pour « réussir » dans l'accomplissement de ses choix personnels. Le parti promet à cet égard (sans grande précision) de favoriser une économie forte et créatrice
d'emplois (NZ Labour Party, 2017). C'est cette vision du rôle de l'État comme facilitateur à minima de la réalisation d'aspirations personnelles qui constitue la seule offre des deux principaux partis en ce début de siècle¹².

S'étant toutefois marginalisés au sein de leurs partis respectifs d'origine, Roger Douglas et Ruth Richardson se retrouvent au sein d'un même nouveau parti politique de la droite libertarienne, fondé en 1994 : l'Association des consommateurs et des contribuables (Association of Consumers and Taxpayers : ACT). Celui-ci souhaite un État aux prérogatives minimales, au nom de la liberté individuelle, et la promotion de la compassion (donc de la charité volontaire) plutôt qu'un État interventionniste en matière de bien-être. Atteignant initialement 6 ou 7 % des voix, le parti n'en obtient que 1,1 % aux élections législatives de 2011, puis 0,7 % en 2014 et en 2017. Mais malgré la non-adhésion des citoyens à ses idéaux, les politiques initiées par le principal fondateur de l'ACT, Roger Douglas, ont profondément transformé la Nouvelle-Zélande, et façonné sa société du début du XXIe siècle.

## 6. Conclusion

L'idée de bien-être a donc historiquement été au cœur de la conception que se sont faite les Néo-Zélandais, et leurs gouvernements successifs, de l'identité de leur pays, de ses particularismes définitoires, et de l'image qu'elle souhaitait projeter au-delà de ses frontières. La condition sine qua non du succès d'une société coloniale en développement était de pouvoir attirer de nouveaux colons en leur promettant un niveau de vie meilleur. Au XIXe siècle et au début du XXe, la Nouvelle-Zélande a choisi consciemment de formuler cette conception du bien-être autour de la promesse d'une meilleure santé (d'essence rurale), notamment pour les enfants, ainsi que d'un plein emploi permettant aux parents de subvenir sans entrave à leurs besoins. L'échec partiel de cette promesse au travers des crises économiques des années 1880 et 1930, associé au développement très tôt de la démocratie qui a permis aux hommes et aux femmes de milieux modestes de peser sur la vie politique en amont de celles et ceux d'autres pays, a abouti à une reconceptualisation en profondeur du rôle de l'État, faisant de la Nouvelle-Zélande une pionnière en matière de politiques sociales.

L'État se donne alors pour double rôle de permettre à chaque personne d'accomplir son potentiel, en ôtant de son chemin les obstacles dus notamment à la maladie ou à un manque d'éducation, et de garantir à tous un revenu décent et un certain confort matériel. Le « bien-être de la population » (ou du peuple) est érigé en priorité nationale, et l'action régulatrice de l'État justifié au nom d'une plus grande efficacité. Ces politiques, largement approuvées par les citoyens au travers d'élections tous les trois ans, restaurent l'attractivité de la Nouvelle-Zélande comme destination pour les migrants en quête de vie meilleure. À partir des années 1960 et 1970, les circonstances internationales, défavorables à l'économie néo-zélandaise, entraînent un accroissement de la dépense et de la dette publiques, et remettent en cause la viabilité du modèle régulateur, protectionniste et social ayant jusque-là fait consensus. Le pays adopte des politiques de dérégulation économique et d'abrogation des aides sociales universelles similaires à celles mises en œuvre parallèlement (à des degrés divers) dans le reste du monde anglophone dans les années 1980 et 1990 (Royaume-Uni, États-Unis, Australie, Canada, Afrique du Sud, Inde...). Si ces mesures s'accompagnent d'une baisse du niveau de vie pour de nombreux Néo-Zélandais, le gouvernement de Jim Bolger dans les années 1990 prend soin de les
présenter comme favorisant le bien-être – redéfini comme une quête individuelle et personnalisée qui doit aboutir par le travail. Une approche au bien-être matériel tel que conçu et garanti par l'État cède le terrain à la conceptualisation d'un bien-être subjectif, personnel, dont l'État ne serait un facilitateur que par son désengagement. Et si les citoyens n'ont jamais accueilli ces réformes avec enthousiasme, leur legs constitue aujourd'hui un statu quo. Ni l'un ni l'autre des deux principaux partis ne propose de nouvelle 'révolution' dans les politiques du bien-être.

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## NOTES

1. Le gouvernement au pouvoir dans les années 1880 n'appartient à aucune mouvance politique clairement définie.

2. La Nouvelle-Zélande ne possède pas encore de partis politiques clairement structurés, mais les députés qui forment la majorité gouvernementale sont étiquetés 'libéraux'. Ils s'organisent en un parti politique plus 'formel', le Parti libéral, pendant la période qui les voit gouverner le pays.

3. Le terme est d'usage en Nouvelle-Zélande à l'époque.

4. Réglementation des heures de travail, des conditions de travail dans les usines, du travail des enfants...

5. Droit de vote pour les femmes au niveau fédéral en 1902, arbitrage obligatoire des conflits sociaux en 1904, pensions de vieillesse en 1908 sont autant d'emprunts australiens à la législation néo-zélandaise. Le tripartisme de la première décennie du XXe siècle permet au tout jeune Parti travailliste australien, issu du mouvement syndical, de peser sur le processus législatif. La principale innovation australienne est le droit à un salaire minimum suffisant pour subvenir aux besoins de sa famille et lui assurer un certain confort matériel conféré à tout travailleur de sexe masculin en 1907. C'est le principe du *living wage* (litéralement, 'salaire de vie'), repris en Nouvelle-Zélande (sous le nom initialement de *fair wage*) en 1908.

6. *Industrial Conciliation and Arbitration Amendment Act*, 1936.

7. L'article 30 spécifie par ailleurs que le couple (ou plus exactement, la mère de famille) continuera à recevoir ces allocations au-delà du seizième anniversaire d'un enfant, et sans limite de durée, si cet enfant est atteint d'un handicap mental ou physique ne lui permettant pas de travailler. À partir de 1946, des allocations familiales sont versées à partir du premier enfant, et à toutes les familles, sans condition de ressources.
8. Remis par l'économiste William Beveridge au gouvernement britannique, ce rapport dresse un constat des besoins en matière de services sociaux pour la société britannique, et propose d'importantes réformes, par lesquelles l'État s'engagerait dans la lutte contre la pauvreté, la maladie et l'ignorance. Il constitue le fondement sur lequel le gouvernement travailliste d'après-guerre bâtit l'État-providence britannique.

9. Ce débat fondamental autour de l'application concrète de notions philosophiques de droits, de libertés et de bien-être n'est évidemment pas spécifique à la Nouvelle-Zélande. L'idée selon laquelle un 'droit positif' à obtenir une aide de la part de l'État (et donc de la part de concitoyens) serait une violation de la 'liberté négative' est aujourd'hui au cœur notamment de la pensée libertarienne, aux États-Unis et ailleurs dans le monde anglophone. Ainsi par exemple le philosophe libertarien américain Tibor Machan définit les 'droits négatifs' comme étant « la liberté préservée de toute intervention non-sollicitée de la part d'autrui ». Il ajoute : « Respecter les droits négatifs requiert simplement que nous nous abstenions de nous chahuter les uns les autres. Les droits positifs, à l'inverse, requièrent que nous soient fournis des biens ou des services aux dépends d'autrui, ce qui ne peut se faire que par une coercition systématique » (Machan, 2001). À l'inverse, d'autres philosophes rejettent la vision souvent simpliste de la 'liberté négative' que défendent les libertariens, et admettent qu'elle doit légitimement être circonscrite par la reconnaissance au moins de droits positifs fondamentaux. C'est le cas d'Isaiah Berlin pour qui : « [O]ffrir [...] des garanties contre l'intervention de l'État à des hommes à-demi nus, illéttrés, mal nourris et malades n'est que se moquer de leur condition : Ils ont besoin d'aide médicale ou d'éducation avant de pouvoir comprendre, ou d'utiliser, un renforcement de leur liberté. Qu'est-ce que la liberté pour ceux qui ne peuvent pas s'en servir » en raison de leur pauvreté et de leur dénuement ? (Berlin, 1969 : 121). Si ce point de vue est communément admis, le débat contemporain porte sur le degré d'intervention légitime de l'État pour assurer le bien-être matériel des personnes relevant de son autorité, et donc pour leur reconnaître des droits positifs qui, par l'impôt et par la réglementation des activités économiques, enfreindraient dans une certaine mesure la liberté négative de leurs concitoyens.

10. Cette notion d'enabling state se retrouve également au Royaume-Uni et en Australie (Sullivan, 2012) ainsi qu'aux États-Unis (Gilbert, 1989).

11. Ce concept de « rêve kiwi », fruit de la période de prospérité des années 1950, est en effet traditionnellement associé à l'accès à la propriété privée (McRae, 2016). Mais il évoque aussi un mode de vie confortable, où un bon équilibre entre travail et loisir permet à chacun de s'épanouir : la prospérité matérielle et la détente, sans épuisement au travail (Stuff.co.nz, 2017).

12. Il est à noter à ce sujet que les gouvernements des deux bords accordent une place particulière à l'accroissement du niveau de vie moyen des communautés maories. Nous n'aborderons pas ici en détail l'articulation entre les politiques de bien-être et la notion de biculturalisme, qui pourrait faire l'objet d'une étude approfondie en soi. Précisons simplement que, depuis le gouvernement de David Lange dans les années 1980, la nation est définie officiellement comme biculturelle, fondée sur un partenariat entre Maoris et Pakeha (c'est à dire les Néo-Zélandais non-maoris et notamment d'ascendance européenne), dans le cadre des droits reconnus aux Maoris par le traité de Waitangi de 1840. Ce concept de biculturalisme est entendu comme la nécessité de permettre aux Maoris d'être les acteurs des décisions qui les concernent, avec l'appui de l'État. Une illustration particulière en est l'initiative Whānau Ora, fruit de l'accord de coalition entre le Parti national et le Parti maori en 2008. Conservée par le nouveau gouvernement travailliste depuis 2017, elle s'ancre dans un soutien par l'État aux projets communautaires maoris en matière de santé et se présente comme ayant pour but d'« accroître le bien-être des personnes dans le contexte de leur whanau » (ministère du Développement maori, 2018), c'est à dire de la communauté locale maorie définie par ses liens de parenté.
## RÉSUMÉS

La Nouvelle-Zélande fait figure de pays aux politiques radicales en matière sociale et économique. Si elle a été la première nation du monde anglophone à adopter d'importantes mesures publiques pour améliorer la qualité de vie de la classe ouvrière, suivie dans les années 1930 d'un État-providence alors sans équivalant, elle s'est avérée tout aussi radicale dans le démantèlement de ces politiques un demi-siècle plus tard. Nous examinerons ici les principes et les objectifs, les conceptions politiques du bien-être qui ont sous-tendu ces mesures.

New Zealand's social and economic policies have stood out as being quite radical. It was the first country in the English-speaking world to introduce significant public measures to improve working-class living standards, before setting up an unprecedented welfare state in the 1930s. But its dismantling of those policies half a century later was no less radical. This paper will examine the aims and principles that formed the bedrock of such policies - the political conceptualisation of wellbeing.

## INDEX

**Mots-clés** : Nouvelle-Zélande, bien-être, État-providence, socialisme, libéralisme, libertarianisme, Rogernomics, Ruthanasia, enabling state

**Keywords** : New Zealand, wellbeing, welfare state, socialism, liberalism, libertarianism, Rogernomics, Ruthanasia, enabling state

## AUTEUR

ADRIEN RODD

Maître de conférences, Laboratoire CHCSC (Centre d'histoire culturelle des sociétés contemporaines), adrien.rodd@uvsq.fr
# Life, Liberty, and a House in the Suburbs. The Political Construction of the Homeownership Model of Happiness in the United States

Vie, liberté et pavillon : la recherche du bonheur par la propriété immobilière, une construction politique américaine

Bradley Smith

## 1. Introduction

<footnote n="1">1 The American Dream is one of the most prominent elements of contemporary political discourse in the United States. As a synonym for the pursuit of happiness, the expression was first popularized during the Great Depression by James Truslow Adams (2017 [1931]), who spoke of the “American dream of a better, richer, happier life for all our citizens of every rank” (p. xx). While this dream “has been present from the start,” he wrote, “each generation has seen an uprising of Americans to save that dream from the forces which appeared to be overwhelming and dispelling it,” and “to hold fast to those rights to ‘life, liberty, and the pursuit of happiness’” (p. xx). The most recent manifestation of such a struggle would be the subprime mortgage crisis of 2007-2009, which turned many Americans’ dreams of homeownership into a nightmare.</footnote>

<footnote n="2">2 Indeed, homeownership has become such a centerpiece of the American Dream that the relation between the two can seem almost timeless. At a ceremony proclaiming National Homeownership Day, President Bill Clinton (1995) declared, “Throughout the more than two hundred years since our Nation was founded, Americans have embraced the dream of homeownership.” Political discourse like this dissimulates, however, the fact that for most of the nation’s history, homeownership has been a material manifestation of white male privilege. It is only in recent decades that political action has been taken to break down the racial, gender, and class barriers to the expansion of homeownership. The</footnote>
discourse that accompanies these initiatives does not only draw upon cultural myths
though; it also frames homeownership in terms of wellbeing by highlighting the happy
and prosperous way of life that homeownership allegedly enables.

3 A growing body of research attempts to explain the complex relations between material wealth and subjective wellbeing or happiness. One debate involves the extent to which GDP growth has a positive impact on citizens' wellbeing (Easterlin 1974; Deaton 2008), while another involves policymakers' use of research on wellbeing to develop a politics of happiness (Layard 2011 [2005]; Bok 2010). Assuming that health, education, public services, and other factors besides GDP all play into wellbeing, research has been conducted on each of these dimensions, including homeownership. Some studies provide compelling evidence for the positive impact of homeownership on education, crime, civic participation, health, property maintenance, labour force participation, autonomy, and reported happiness (Bloze & Skak 2010; Yun & Evangelou 2016). Other studies have nuanced the social benefits of homeownership, especially given the hardships inflicted upon homeowners during the subprime mortgage crisis and on minorities in particular (Stern 2011; Salsich 2012; Rohe & Lindblad 2013).

4 What has received less attention, however, is the history of the links made in American political discourse and public policymaking between social wellbeing and homeownership, particularly in its suburban, single-family detached house form. The pivotal role of federal housing policies in the rise of suburban homeownership has been well documented, along with the impact of these policies on race, gender, and class relations (Jackson 1985; Gordon 2005), but the institutional role of happiness discourse in these policies requires further analysis. Carole Graham (2017) has greatly nuanced the supposed universality of the American Dream by showing how poverty tends to deepen the unequal distribution of hopes and dreams in the U.S., but political discourse and homeownership are not the primary focus of her study.

5 The aim of this paper is to provide a brief but long-term history of how U.S. policymakers have consistently used and adapted “pursuit of happiness” discourse to justify shifting housing policies designed to promote homeownership, generally in reaction to changing social and economic realities. In addition to providing an insight into the dynamics of happiness politics in the United States, this case study can also contribute to the theoretical understanding of the relation between political discourse and policymaking, which has been analyzed, for example, in John W. Kingdon’s (1984) theory of agenda-setting, in Mark Blyth (2002) or Vivien Schmidt’s (2008; 2017) theory of discursive institutionalism, or in Philippe Zittoun’s (2013) theory of government action as a discursive activity.

6 The first part of this paper will explore the theoretical framework of American political institutions with regard to the right to the pursuit of happiness. The meaning of this right and the extent to which it is an equivalent of the right to property will be explored to determine its future repercussions on the rhetoric used to promote homeownership. The second part will then show how federal policy and discourse during the 20th century modernized the Jeffersonian ideal of an agricultural nation of small landowners by replacing it with the ideal suburban homeownership as the new American Dream and American Way of Life. Finally, the third part will explore how policymakers since the 1960s have historically framed the overcoming of obstacles to the expansion of homeownership in terms of preserving the American Dream and the homeownership model of happiness.
## 2. The Institutional Framework of the Right to the Pursuit of Happiness: Between Property and Virtue

### 2.1 Happiness as a Virtuous Way of Life: The Jeffersonian Ideal

7 The Declaration of Independence (July 4, 1776) proclaims that “Life, Liberty and the Pursuit of Happiness” are “unalienable Rights,” and that “Governments are instituted among Men” in order “to secure these Rights.” Accordingly, the American government should have a direct responsibility for guaranteeing its citizens’ pursuit of happiness. The precise meaning of this phrase, however, has been subject to much debate.

8 It is tempting to interpret the pursuit of happiness as a synonym for the right to property. Indeed, the author of the Declaration Thomas Jefferson mirrored an expression used by John Locke, who in *The Second Treatise of Government* defends man's natural right to “preserve his Property, that is, his Life, Liberty, and Estate” (Locke 1988 [1690], p. 324). Men institute governments to secure this natural right according to Locke (pp. 350-351)—the same claim made in the Declaration. Given John Locke's influence on Thomas Jefferson and early American political thought in general (Sigmund 2005, pp. xi & xxiv), it is not unreasonable to assume that the Founding Fathers considered happiness as resulting from the right to preserve one's property.

9 Yet, why replace “estate” or “property” with a vaguer “pursuit of happiness” if the meanings were virtually the same? William B. Scott (1977) has argued that Thomas Jefferson's moral discomfort with certain forms of property—namely slavery—can explain the substitution (pp. 41-43). Carl Becker (1922) described the pursuit of happiness as little more than a “glittering generality” (pp. 201-202), an effective rhetorical device with no substantial meaning. As Carli N. Conklin (2015) has recently shown, however,

> a close investigation of the pursuit of happiness in historical context suggests that, instead of being a mere substitution for Locke's property or a glittering generality, the pursuit of happiness in the Declaration has a clear and distinct meaning, and it is the same meaning as outlined by Blackstone when he included a discussion and definition of the phrase in his *Commentaries on the Laws of England* (p. 201).

10 Blackstone embodied the Enlightenment belief that the world is governed by natural laws that humans can know, discover, and live with in harmony. The pursuit of happiness is the name for the method by which one can “discover [...] what the law of nature directs in every circumstance of life” (Blackstone 1979 [1765-1769], p. 41). Happiness is to result from a way of life “in harmony with the law of nature as it pertains to man” (Conklin 2015, p. 200). “Happiness in this sense,” Carli Conklin explains, “is synonymous with the Greek concept of *eudaimonia*; it evokes a sense of well-being or a state of flourishing that is the result of living a fit or virtuous life” (p. 200).

11 Interpreted this way, the pursuit of happiness in the Declaration of Independence is therefore not perfectly synonymous with the pursuit of property, but rather with the pursuit of a virtuous way of life. Happiness and wellbeing, in turn, can both be considered synonyms for *eudaimonia* and correlative of virtue. Such an interpretation is otherwise consistent with Jefferson's belief that “without virtue, happiness cannot be” (Jefferson 2018 [1816]).
12

Nevertheless, the Founding Fathers clearly considered happiness and property to be closely related. George Mason's "Virginia Declaration of Rights," which would inspire Jefferson's text, reads: "All men are created equally free and independent, and have certain inherent natural rights [...] among which are the enjoyment of life and liberty, with the means of acquiring and possessing property, and pursuing and obtaining happiness and safety." As Robert Darton (1995) writes, "Mason's wording runs exactly parallel to the famous phrase that Jefferson wrote into the Declaration of Independence a month later. It suggests that happiness is not opposed to property but is an extension of it" (p. 48).

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Indeed, the presiding consensus among the Founding Fathers was that property ownership, although not a guarantee of virtue and happiness, was an essential component of a virtuous life (Hofstadter 1948, p. 37 sq.). Men like John Adams, Alexander Hamilton, Thomas Jefferson and James Madison did not disagree on the virtues of property ownership itself; rather, as Richard Hofstadter (1948) famously argued, "the line of division was essentially between two types of property [mercantile and financial property vs. landed property], not two kinds of philosophy" (p. 42). Jefferson thought cities and propertylessness pandered to vice and corruption, whereas an agrarian lifestyle provided a broad basis for civic virtue: "It is not too soon to provide by every possible means that as few as possible shall be without a little portion of land. The small landholders are the most precious part of a state" (Jefferson 1987 [1785]). Directing public policy so as to expand access to property ownership was at the heart of what might be called the Jeffersonian politics of happiness. The Louisiana Purchase during Thomas Jefferson's presidency doubled the amount of land made available to expand small property ownership.

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Thus, in so far as the possession of private property was considered part of a virtuous way of life, it can be argued that the government's role in securing the right to the pursuit of happiness indirectly implied a government-secured right to property. Of course, the proclaimed universality of the rights enshrined in the nation's founding documents were contradicted by the privileged status of white males and the exclusion of females and racial minorities from having equal property rights. Yet, it is perhaps this very contradiction that made the pursuit of happiness such a powerful rhetorical device, for all Americans could *dream* of achieving a happy way of life through property ownership one day, regardless of how difficult or seemingly impossible the pursuit of it was for certain Americans at the time. After the Declaration of Independence, the importance of property ownership in this pursuit became more explicit in the Constitution of the United States.

## 2.2 The U.S. Constitution: Property over the Pursuit of Happiness?

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Although the Declaration of Independence announced the birth of the United States as a nation, it is a statement of principles and not a legally binding contract like the U.S. Constitution. Significantly, the Constitution does not explicitly mention the pursuit of happiness. Instead, it includes the promotion of "general welfare" as one of the government's official objectives. Furthermore, the Fifth Amendment, adopted as part of the Bill of Rights in 1791, literally replaces the expression "Life, Liberty, and the Pursuit of Happiness" with "life, liberty, or property"—a phrase that would be used once again in
with property ownership. In *The Federalist* No. 10, James Madison famously argued in favor of expanding the orbit of the Republic so that the diversification of interests and the sheer distance between people of common interest would undermine the formation of a majority faction united against a minority. Charles Beard (1986 [1913]) demonstrated that only the minority economic interests of large property owners were represented at the Constitutional Convention, while “[n]ot one member represented in his immediate personal economic interests the small farming or mechanic classes” (p. 151)—not to speak of women, slaves, indentured servants, and Native Americans. By strengthening the link between the pursuit of happiness and certain policy fields such as landownership and homeownership, the Founding Fathers could therefore both justify their policy orientations and earn the political support of small white male landowners, who made up the majority of the voting population at the time. Expanding small landownership opportunities, as Jefferson recommended, would then further spread out the population across a vast territory and theoretically increase happiness, making a revolt against property ownership itself even less likely to gain popular traction. In other words, encouraging broad access to small property ownership was not just about the pursuit of happiness; it also served specific political and economic class interests.

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Thus, taken together, early American political discourse and the nation's founding documents appear to have institutionalized a strong connection between the pursuit of happiness, general welfare, property rights, and a virtuous way of life—though not a direct equivalency. The institutionalized politics of happiness in the United States includes but cannot be reduced to the expansion of property ownership. Happiness or wellbeing is assumed to result from a virtuous way of life, which the ownership of property, especially landed property, is supposed to make possible. The role of government is to provide a framework to expand access to an ownership lifestyle. This role initially served the interests of white male property owners, but the discourse of universal rights in the founding documents provides an institutionalized discursive model to accompany any political action aimed at reducing the gap between dream and reality for excluded populations. During and after the American Revolution, the agrarian lifestyle served as a privileged model of happiness. How then did the suburban single-family home become one of the primary forms of property that the federal government sought to promote as a universal standard for happiness?

## 3. Institutionalizing the Suburban Homeownership Model of Happiness to Address Changing Socio-Economic Realities

### 3.1 The Crisis of Ownership Opportunities in the Early 20th Century

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The policy shift toward a suburban model of homeownership, with a corresponding adaptation of the discourse appealing to “the pursuit of happiness” and the “American Dream,” must be situated in the context of rapid urbanization and diminishing land and homeownership opportunities by the turn of the 20th century. Between the early days of the Republic and the Great Depression, the percentage of the U.S. population working on farms and/or living in rural areas steadily declined. By the beginning of the 1930s only a fifth of the labour force worked in agriculture, compared to two thirds of it a century
earlier. More than half of the population henceforth lived in towns and cities with a population of more than 2,500 (see Table 1).

<table><caption>Table 1. Percentage Distribution of U.S. Labour Force and Population, 1800-1940</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">Percent of Labour Force (1)</th><th colspan="2">Percent of Total Population (2)</th></tr><tr><th>Farm</th><th>Non-farm</th><th>Rural</th><th>Urban</th></tr></thead><tbody><tr><td>1800</td><td>73.7</td><td>26.3</td><td>93.9</td><td>6.1</td></tr><tr><td>1810</td><td>80.9</td><td>19.1</td><td>92.7</td><td>7.3</td></tr><tr><td>1820</td><td>78.8</td><td>21.2</td><td>92.8</td><td>7.2</td></tr><tr><td>1830</td><td>68.8</td><td>31.2</td><td>91.2</td><td>8.8</td></tr><tr><td>1840</td><td>63.1</td><td>36.9</td><td>89.2</td><td>10.8</td></tr><tr><td>1850</td><td>54.8</td><td>45.2</td><td>84.6</td><td>15.4</td></tr><tr><td>1860</td><td>52.9</td><td>47.1</td><td>80.2</td><td>19.8</td></tr><tr><td>1870</td><td>52.5</td><td>47.5</td><td>74.3</td><td>25.7</td></tr><tr><td>1880</td><td>51.3</td><td>48.7</td><td>71.8</td><td>28.2</td></tr><tr><td>1890</td><td>42.7</td><td>57.3</td><td>64.6</td><td>35.1</td></tr><tr><td>1900</td><td>40.2</td><td>59.8</td><td>60.4</td><td>39.6</td></tr><tr><td>1910</td><td>31.4</td><td>68.6</td><td>54.4</td><td>45.6</td></tr><tr><td>1920</td><td>25.9</td><td>74.1</td><td>48.8</td><td>51.2</td></tr><tr><td>1930</td><td>21.6</td><td>78.4</td><td>43.9</td><td>56.1</td></tr><tr><td>1940</td><td>17.0</td><td>83.0</td><td>43.5</td><td>56.5</td></tr></tbody></table>

Source: National Bureau of Economic Research (1); U.S. Census Bureau (2)

23 According to census data, homeownership was also on the decline during the late 19th and early 20th centuries (see Table 2). Less than half of American households owned their home by the turn of the century. Although more black households became homeowners after the Civil War, they still lagged significantly behind white homeowners. Thus, despite the abolition of slavery and the adoption of the Reconstruction Amendments that should have theoretically ensured the equal protection of property rights, homeownership was still a symbol of white privilege (Collins & Margo 2011).

<table><caption>Table 2. Homeownership Rates, 1870-1940</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th rowspan="2">All households (1)</th><th colspan="3">Rates by Race (2)</th></tr><tr><th>White</th><th>Black</th><th>Racial Gap</th></tr></thead><tbody><tr><td>1870</td><td></td><td>56.5</td><td>7.7</td><td>48.8</td></tr><tr><td>1880</td><td></td><td>56.7</td><td>13.7</td><td>39.3</td></tr><tr><td>1890</td><td></td><td>51.2</td><td>19.3</td><td>31.9</td></tr><tr><td>1900</td><td>46.5</td><td>47.9</td><td>22.0</td><td>25.9</td></tr><tr><td>1910</td><td>45.9</td><td>47.0</td><td>23.5</td><td>23.5</td></tr><tr><td>1920</td><td>45.6</td><td>47.0</td><td>22.9</td><td>24.1</td></tr><tr><td>1930</td><td>47.8</td><td>48.3</td><td>24.2</td><td>24.1</td></tr><tr><td>1940</td><td>43.6</td><td>43.2</td><td>22.1</td><td>22.1</td></tr></tbody></table>

Source: U.S. Census Bureau (1); Collins & Margo (2011) (2)

24 With a rapidly growing urban population and declining ownership rates, the social and economic environment of the majority of Americans was drifting away from the
Jeffersonian ideal of a nation of small landowners with an agrarian way of life. An ownership crisis was at hand. Although communism never gained as much traction in the United States as it had in Europe, American political and economic elites of the early 20th century had an interest in staving off the rise of a potentially revolutionary urban proletariat by renewing the pursuit of happiness through new forms of property ownership.

## 3.2 Herbert Hoover and the Politics of Happiness through Suburban Homeownership

25 The Great Depression brought about an unparalleled housing crisis, with more than half of all mortgages going into default between 1929 and 1933 (Jackson 1985, p. 193). President Herbert Hoover made homeownership a national cause by organizing the White House Conference on Home Building and Home Ownership in December 1931, the first national conference of its kind. Delegates' professional activities concerned virtually every dimension of housing, including the sociological, psychological, educational and health aspects of homeownership. As such, it was an important event in the development of a politics of wellbeing and happiness using research on the virtues of homeownership.

26 Addressing the conference, Hoover declared:

> [E]very one of you here is impelled by the high ideal and aspiration that each family may pass their days in the home which they own; that they may nurture it as theirs; that it may be their castle in all that exquisite sentiment which it surrounds with the sweetness of family life. This aspiration penetrates the heart of our national well-being. It makes for happier married life, it makes for better children, it makes for confidence and security, it makes for courage to meet the battle of life, it makes for better citizenship (Hoover 1931).

27 Hoover thus applied to homeownership every dimension of the theory of the pursuit of happiness discussed above: homeownership provides for social stability and a virtuous way of life thanks to one's social and economic surroundings.

28 One outcome of the conference was the creation of the Federal Home Loan Bank system, whose purpose then and now is to provide and secure the capital needed to stimulate housing construction and homeownership. Perhaps more importantly, President Hoover's framing of the conference prefigured the normalization of a *suburban* homeownership model of wellbeing and economic development. Indeed, the conference focused primarily on detached housing units as opposed to city apartment buildings. Hoover was confident that the reduced homeownership opportunities caused by rapid urbanization could be overcome by building single-family homes in areas adjacent to the cities made accessible by car (Hoover 1930). Moreover, he saw the improvement of housing and the building of the suburbs as a means to create employment and overcome the Depression (Hoover 1931). Facing the perceived threat of communism, homeownership could also serve a conservative political interest: "There can be no fear for a democracy or self-government or for liberty or freedom from homeowners no matter how humble they may be" (Hoover 1931).

29 Herbert Hoover's political activism in promoting homeownership allows us to nuance his reputation of having a laissez-faire approach to the Great Depression. To be sure, he
affirmed that his purpose was not “to set up the federal government in the building of
homes” (Hoover 1930, 1931). Nevertheless, it is Hoover who set the national precedent for
creating new government-sponsored enterprises, regulations, tax policies, and
ideological discourse all aimed at making the ownership of a single-family home in the
suburbs the new standard of wellbeing. This approach was carried further by the Franklin
D. Roosevelt administration.

3.3 A New Deal for American Homeowners

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Before the New Deal, homeownership was not a guaranteed route to happiness and stability. Banks required high down payments and short repayment periods for only partially amortized loans (Gordon 2005, p. 191). This meant that most people could only become homeowners later in life after having accumulated enough savings to make a down payment; until then, they were subject to the insecurity of renting. Moreover, if a borrower was unable to qualify for a new loan every few years until the full value of the home was paid off, he and his family would be forced to leave the house. This made homeownership a potential source of stress and instability in times of high unemployment, especially during the Great Depression.

31

New Deal era federal housing policies made homeownership more financially accessible and a greater source of family stability. The Federal Housing Administration (FHA), created in 1934, established new standards that encouraged banks and lenders to lower down-payment requirements and to extend repayment periods. In exchange, the FHA provided insurance for the loans that met federal guidelines, meaning the federal government bore the financial risks of expanded access to homeownership. Between the 1930s and 1960s, the required down payment went from 20% to 10% and then to just 3%; maximum repayment periods were first extended to 20 years, then to 25 years, and finally to 30 years; and once the mortgage was repaid, the borrower owned the house (Gordon 2005, p. 193). With lenders now summoned to make longer-term housing loans, the Federal Home Mortgage Association (Fannie Mae) was created in 1938 to provide liquidities to home mortgage lenders by buying up their loans and holding them as mortgage-backed securities. In this way, lenders did not need to wait 20-30 years before being able to issue new loans and could continue to expand homeownership.

32

To shield the federal government itself from risk, the Banking Act of 1933 limited the risks taken on by the financial actors themselves. In particular, the FHA established guidelines that, like Hoover, encouraged the single-family home in the suburbs to become the model for postwar housing development. Two criteria that counted for 60% of the points when evaluating qualification for a federally insured loan were “relative economic stability” and “protection from adverse influences” (Jackson 1985, p. 207). Racial segregation still being in effect at the time, FHA officials thought that if black families moved into white neighborhoods, this would increase the risk of racial tensions, decrease neighborhood wellbeing, and cause housing values to fall. Thus, the FHA systematically favored the construction of single-family homes in all-white suburban subdivisions, instead of multi-family units, mixed neighborhoods, or inner-city renovation. Suburban sprawl was further encouraged by the Federal Aid Highway Act of 1956, which devoted $25 billion in federal aid to the construction of an interstate highway system that would encourage the use of private automobiles for commutes instead of public transit. In the 1940s and 1950s, the number of federal-insured single-family housing construction
projects in the suburbs was four to seven times higher than the number of inner city, multi-family construction projects (Jackson 1985, pp. 211-213).

33

Suburban homeownership thus became the new standard of wellbeing in postwar America as a result of new forms of federal intervention put in place by both Republican and Democratic administrations between the 1930s and 1950s. In the context of the Cold War, this suburban ownership model was heavily promoted as the American way of life and the road to take in the pursuit of happiness, for it allegedly generated more individual wellbeing than the collectivist model promoted in the Soviet Union. The “crabgrass frontier” (Jackson 1985) thus became the twentieth-century version of the Jeffersonian ideal.

# 4. The Crisis of the Suburban Homeownership Model?

## 4.1 Reducing Exclusion from Homeownership in the 1960s

34

During the postwar era, the homeownership rate rose for all populations, but racial inequalities persisted due to the discriminatory criteria of federal housing agencies. While the white homeownership rate increased from 45.6% to 64.3% between 1940 and 1960, the black homeownership rate increased from 22.8% to 38.1% (Herbert 2005, p. 85). Moreover, as middle-class families moved to pursue happiness in the suburbs, city governments' tax bases eroded, leaving them with fewer resources to address inner-city poverty (Sugrue 1996). Meanwhile, feminists such as Betty Friedan (1963) brought suburban wellbeing itself into question by shedding light on the unhappiness of many suburban housewives. The dynamics of inclusion and exclusion therefore became a central political issue in the 1960s, for greater wellbeing in the “Affluent Society” (Galbraith 1958) could mean relatively less wellbeing in the “Other America” (Harrington 1963).

35

Despite the negative impact of suburbanization on inner cities, policymakers did not question the value of suburban homeownership itself, neither in discourse nor in practice. Instead, 1960s liberals sought to integrate excluded populations into the homeownership model of happiness. John F. Kennedy, for example, signed Executive Order 11063 forbidding all federal departments and agencies from practicing housing and home mortgage insurance discrimination based on “race, color, creed, or national origin” (Kennedy 1962). Expanding housing opportunities for low-income and minority families then became an integral part of Lyndon B. Johnson’s “Great Society.” Although the Johnson Administration favored the expansion of public housing projects, President Johnson’s social justice discourse still mobilized homeownership as the centerpiece of happiness and the American Dream: “I have a dream and [...] want to see the day come [...] when every home can house a happy family [...]. I want a nation of homeowners instead of home renters” (Johnson 1964). The Department of Housing and Urban Development was created in 1965 to develop policy initiatives that would help to bring this dream closer to reality, and in 1968 the Fair Housing Act (Title VIII of the Civil Rights Act of 1968) outlawed all forms of housing discrimination based on race, color, creed, or national origin, with “sex” being added in 1974. The year 1968 also saw the creation of the Government National Mortgage Association (Ginnie Mae), which would work with the FHA, Fannie Mae, and later the Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddy Mac,
created in 1970) to eliminate housing discrimination and to expand available funds for
home mortgages.

36 While the federal government under the Kennedy and Johnson administrations continued to adhere to pro-growth strategies and homeownership, senator and presidential candidate Robert F. Kennedy appeared to offer a different take on the relation between GDP and wellbeing. Speaking on the campaign trail in 1968, he proclaimed:

> Too much and for too long, we seemed to have surrendered personal excellence and community values in the mere accumulation of material things. Our Gross National Product, now, is over $800 billion dollars a year [...]. Yet the gross national product does not allow for the health of our children, the quality of their education or the joy of their play. [...] It measures neither our wit nor our courage, neither our wisdom nor our learning, neither our compassion nor our devotion to our country. It measures everything, in short, except that which makes life worthwhile. (Kennedy 1968).

37 Assassinated three months later, Robert F. Kennedy never had the chance to implement a new measurement of happiness or wellbeing as an alternative to GDP. It is likely, however, that homeownership would have still played an important role, for his 1967 proposed housing bill entailed tax incentives to encourage the private sector to invest in housing initiatives, and “tenant associations to manage and ultimately own their own housing” (California Students for Kennedy 1968, p. 7). Homeownership, in this sense, was related to personal empowerment, conceived as an important element of wellbeing.

38 Thus, 1960s liberals did not break with the tradition of associating homeownership with happiness and the American Dream. Rather, they adapted homeownership discourse to the demands for civil rights and integration, while adopting policies aimed at reducing the long-standing contradiction between the universal rights and dreams conveyed in the nation's founding documents and social reality. This general approach, which echoes Stimpson, Mackuen, and Erikson's (1995) theory of dynamic representation, would be pursued throughout the following decades; however, the economic policies used to achieve these objectives would greatly change in the wake of the economic crises of the 1970s.

## 4.2 Homeownership and Financial Deregulation: The New Formula for the American Dream

39 While discriminatory barriers to federally insured mortgage loans were removed in the 1960s, a new barrier to homeownership appeared in the 1970s: rising interest rates due to inflation and a credit crunch. The 30-year fixed rate mortgage average reached 10% in 1974 and ballooned to 16-19% in 1980-1981. This set the stage for a shift to financial deregulation as a new strategy to stimulate mortgage lending, accompanied by political discourse calling for a patriotic revival of the American Dream of homeownership.
<table><caption>Table 3. Major Federal Policy Initiatives Affecting Suburban Homeownership in the United States, 1930-2010</caption><tr><td>1931</td><td>White House Conference on Home Building and Home Ownership</td></tr><tr><td>1932</td><td>Creation of the Federal Home Loan Bank</td></tr><tr><td>1933</td><td>Banking Act (Glass-Steagall Act)</td></tr><tr><td>1934</td><td>Creation of the Federal Housing Administration</td></tr><tr><td>1938</td><td>Creation of the Federal Home Mortgage Association (Fannie Mae)</td></tr><tr><td>1944</td><td>Servicemen's Readjustment Act (G.I. Bill)</td></tr><tr><td>1956</td><td>Federal Aid Highway Act</td></tr><tr><td>1962</td><td>President John F. Kennedy signs Executive Order 11063</td></tr><tr><td>1965</td><td>Creation of the United States Department of Housing and Urban Development</td></tr><tr><td>1968</td><td>Fair Housing Act (Title VIII of the Civil Rights Act of 1968)</td></tr><tr><td>1968</td><td>Creation of the Government National Mortgage Association (Ginnie Mae)</td></tr><tr><td>1970</td><td>Creation of the Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddy Mac)</td></tr><tr><td>1974</td><td>Amendment to the Fair Housing Act to outlaw housing discrimination based on sex</td></tr><tr><td>1980</td><td>Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act</td></tr><tr><td>1982</td><td>Garn-St Germain Depository Institutions Act</td></tr><tr><td>1986</td><td>Housing Act</td></tr><tr><td>1995</td><td>President Bill Clinton launches National Homeownership Strategy</td></tr><tr><td>1999</td><td>Gramm-Leach-Bliley Act (repeal of Glass-Steagall Act)</td></tr><tr><td>2000</td><td>Commodity Futures Modernization Act</td></tr><tr><td>2002</td><td>President George W. Bush launches Ownership Society programs</td></tr><tr><td>2010</td><td>Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act</td></tr></table>

Since the Banking Act of 1933, Regulation Q had submitted banks to interest rate ceilings on deposit accounts. One of the goals was to prevent banks from engaging in ever riskier financial operations to attract investors through higher returns on savings deposits. However, as inflation rates surpassed the ceiling rates in the late 1970s, investors pulled their funds out of regulated accounts and invested in unregulated money market mutual funds, leaving mortgage lenders with less available capital (Gilbert 1986). The Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act of 1980 phased out Regulation Q entirely between 1980 and 1986 in order to make banks and thrifts (savings and loan associations specialized in mortgage lending) more competitive. The Garn-St Germain Depository Institutions Act of 1982 continued in this direction notably by allowing banks and thrifts to offer adjustable-rate mortgages.

President Ronald Reagan set the rhetorical tone for this new deregulatory strategy by combining small-government discourse with a frankly patriotic attachment to homeownership as a centerpiece of the American pursuit of happiness:

> Americans by a wide margin feel that homeownership is a cherished tradition that binds families, builds financial security, and strengthens communities and economic growth. The long years of government borrowing and spending beyond its means had overwhelmed us by the late seventies, and that dream of homeownership became a cruel hoax [...]. [W]e reaffirm today one of the most treasured rights that was won by the Founding Fathers—the right to own and hold property. [...] [H]omeownership is not just a symbol, it represents the American way of life (Reagan 1982).

Thus, like Herbert Hoover half a century earlier, Reagan identified the right to homeownership as a near equivalent to the right to the pursuit of happiness and as an essential component of a virtuous American way of life. Subsequent major homeownership initiatives undertaken during the Bill Clinton and George W. Bush
presidencies would use the same rhetoric to justify their deregulatory approach to housing policy.

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This was notably the case for the Clinton administration's National Homeownership Strategy launched in 1995. Not only was homeownership presented as patriotic, but the justification for the strategy was based on research showing the positive impact of homeownership on wellbeing: "Homeownership is a commitment to personal financial security," to "strengthening families and good citizenship," to the "community," and to "economic growth" (U.S. Dept. of HUD 1995, pp. 1-2). As during the early 1980s, the strategy called for the elimination of regulatory and financing barriers to homeownership. By the year 2000, the Gramm-Leach-Bliley Act (1999) and the Commodity Futures Modernization Act (2000) conjointly repealed the New Deal era Glass-Steagall Act and exempted from regulation most over-the-counter derivative contracts, notably those that would play a central role in the subprime mortgage crisis (Sherman 2009).

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With most New Deal regulations now a thing of the past, President George W. Bush continued in the same direction as his predecessors by calling for an "ownership society" (Bush 2002). His administration made it a priority to increase minority homeownership because of the persistently lower homeownership rates of minority households.

> I set an ambitious goal [...] that by the end of this decade, we'll increase the number of minority homeowners by at least 5 ½ million families. [...] All of us here in America should believe [...] that we should be [...] a nation of owners. Owning something is freedom [...]. It's part of a free society, and ownership of a home helps bring stability to neighborhoods. [...]. It brings pride to people. It helps people build up their own individual portfolio [...]. It's [...] an important part of America. Homeownership is also an important part of our economic vitality. (Bush 2002).

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Once again, the policy initiative to increase homeownership was framed in terms of what it meant to be American and what benefits homeownership would bring to economic growth and wellbeing. It is therefore ironic that at the end of the Bush presidency, the worst economic crisis since the Great Depression was sparked by the housing and home mortgage sectors.

### 4.3 The American Dream of Homeownership in Question?

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An analysis of the mechanisms that led to the subprime mortgage crisis surpasses the scope of this paper (for further reading, see, for example, Aalbers 2008; Ivanova 2011; Langley 2006; Raquel 2013). The question that interests us here concerns the impact of the crisis on the potential effectiveness of political discourse that upholds the traditional link made between homeownership and the American Dream and pursuit of happiness. Has the subprime mortgage crisis changed American's perceptions of the benefits of homeownership for their happiness and wellbeing?

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Scholars initially debated to what extent homeownership was still a relevant model for the American Dream. For example, Thomas Sugrue (2009) suggested, "It's time to accept that home ownership is not a realistic goal for many people and to curtail the enormous government programs fueling this ambition." Flexible and affordable renting, he argued, could become the "New American Dream" at a time when homeownership had given a false sense of stability to millions of Americans. Similarly, Richard Florida (2010) declared