# Les établissements publics administratifs et la transformation des politiques d'emploi

Marion Mauchaussée, Frédéric Poulard

► To cite this version:

Marion Mauchaussée, Frédéric Poulard. Les établissements publics administratifs et la transformation des politiques d'emploi. Travail et Emploi, 2024, 173-174-175, pp.183-206. 10.4000/147ac. hal-05448020

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# Les établissements publics administratifs et la transformation des politiques d'emploi

Autonomous Public Institutions and the Transformation of Employment Policies

Marion Mauchaussée et Frédéric Poulard

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## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/travailemploi/15017

DOI : 10.4000/147ac

ISSN : 1775-416X

## Éditeur

DARES - Ministère du Travail

## Édition imprimée

Date de publication : 1 février 2024

Pagination : 183-206

ISSN : 0224-4365

## Référence électronique

Marion Mauchaussée et Frédéric Poulard, « Les établissements publics administratifs et la transformation des politiques d'emploi », *Travail et Emploi* [En ligne], 173-174-175 | 2023-2024, mis en ligne le 25 juin 2025, consulté le 27 juin 2025. URL : http://journals.openedition.org/travailemploi/15017 ; DOI : https://doi.org/10.4000/147ac

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# Les établissements publics administratifs et la transformation des politiques d'emploi*

Marion Mauchaussée**, Frédéric Poulard***

Depuis plusieurs décennies, et sous l'effet du nouveau management public, la gestion de l'emploi dans la fonction publique connaît de profonds bouleversements. Si les séquences réformatrices et l'évolution des effectifs sont relativement bien documentées, on peine toutefois à appréhender ces transformations à un niveau intermédiaire, celui des organisations, qui jouent désormais un rôle prééminent dans la gestion de l'emploi public. Cet article s'y intéresse, en prenant pour objet d'analyse les établissements publics à caractère administratif (EPA) du secteur culturel. Grâce à des matériaux empiriques variés, il montre que ces nouveaux établissements constituent aujourd'hui les principaux utilisateurs d'agents contractuels, mais qu'une telle évolution cache une hétérogénéité inter et intra-organisationnelle, due aux temporalités des réformes et à un usage différencié du recours aux non-titulaires. Nos résultats interrogent l'apport de la théorie de la segmentation du marché du travail aux transformations de la fonction publique d'État.

La croissance de l'emploi public a été très forte en France dans les décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, puis les recrutements et les effectifs ont fortement ralenti depuis le début du XXIe siècle, à l'exception de l'emploi contractuel qui connaît un rebond depuis 2007 (COUR DES COMPTES, CHAMBRES RÉGIONALES ET TERRITORIALES DES COMPTES, 2020). S'appuyant sur les chiffres de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique, Émilien RUIZ (2021) souligne ainsi l'accroissement du nombre et de la proportion de contractuels entre 2008 et 2018, en

<footnote>* Cet article s'inscrit dans le projet TREPLIN qui a été financièrement soutenu par la Maison européenne des sciences de l'homme et de la société, l'État et le conseil régional des Hauts-de-France dans le cadre du CPER ISI-MESHS, ainsi que par la Plateforme universitaire des données lilloises (PUDL) et le Clersé (UMR 8019). L'accès aux données utilisées dans le cadre de ce travail a été réalisé au sein d'environnements sécurisés du Centre d'accès sécurisé aux données (CASD). Nous tenons à remercier les coordinatrices du dossier, les évaluateur-rices anonymes et les membres du comité de rédaction pour la qualité de leurs remarques, ainsi que pour leur accompagnement exigeant et millimétré.</footnote>

<footnote>** ICL, Junia, Université catholique de Lille, LITL; CNAM-CEET; marion.mauchaussee@univ-catholille.fr.</footnote>

<footnote>*** Université Paris Cité, LCSP; frederic.poulard@u-paris.fr.</footnote>
particulier au sein de la fonction publique d'État, qui voit « une diminution du nombre de titulaires (de 1,6 à 1,5 million, soit – 0,6 % par an) et un nombre de contractuels qui a augmenté plus rapidement que dans l'ensemble de la fonction publique (de 333 à 440 milliers, soit + 2,8 % par an) » (p. 117). Si ce phénomène n'est pas linéaire, en raison de la mise en place de plusieurs plans de titularisation, il participe d'un véritable changement de paradigme et de l'avènement d'un « système dual » (PEYRIN, 2019). Au sein de la fonction publique d'État, la croissance du nombre de non-titulaires semble surtout manifeste dans les établissements publics nationaux, où la part des agents contractuels est souvent supérieure à 50 %, alors qu'elle dépasse rarement 10 % dans les ministères (PEYRIN, 2020). De telles évolutions invitent à analyser de plus près les politiques de gestion de la main-d'œuvre de ces établissements, ainsi que la diversité des formes de recours aux contrats courts, dont on sait qu'elles varient significativement selon les types d'organisations et d'employeurs (LAMANTHE et al., 2021).

Les travaux sur l'emploi public ont privilégié l'étude de la genèse et de la dés-
tabilisation des statuts d'emplois au sein de la fonction publique (ROUBAN, 2009;
BILAND, 2012; PEYRIN, 2019; RUIZ, 2021) au détriment d'une analyse centrée sur les
organisations. Les approches « employeur » sont donc encore rares, comparativement
à la littérature sur le secteur privé. Toutefois, si la politique de gestion de l'emploi
des établissements publics constitue une boîte noire, les réformes qui accompagnent
et entourent leur essor sont bien documentées et permettent de saisir le système de
contraintes dans lequel ces derniers sont pris. Le développement de ces établissements
s'inscrit en effet dans un processus plus large de redéfinition de « l'État-stratège »,
qui promeut un recentrement des fonctions de conception, de pilotage et de contrôle
au niveau central (BEZES, 2010) et participe de la diffusion du nouveau management
public. Ce processus favorise en effet un mouvement d'« agencification », qui se traduit
par un déplacement du pouvoir de décision des directions ministérielles vers ces grands
établissements, dont l'autonomie juridique est encouragée (BEZES, LE LIDEC, 2016),
avec la promesse d'une gestion plus souple sur les plans comptable, budgétaire et
humain (FOSSEYEUX et al., 2004). Mais, dans le même temps, ces établissements sont
très vite associés à la réflexion sur la réduction des dépenses de l'État liées aux rému-
nérations, que déploie la direction du budget et qui implique que la fonction publique
soit soumise à des mesures d'économies (BEZES, 2005). Les établissements publics
vont donc être la cible des nombreuses réformes successives, telles que la révision
générale des politiques publiques (RGPP), qui instaure en 2007 le non-remplacement
d'un fonctionnaire sur deux ou, plus récemment en 2019, la loi de transformation de
la fonction publique, qui permet un contournement du statut de fonctionnaire et un
recours accru aux contrats. Parmi ces réformes, la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF) de 2001 va particulièrement contraindre la gestion de l'emploi public
au sein des établissements publics. Si le texte de la LOLF n'interdisait pas que les
économies réalisées par les gestionnaires puissent être redéployées pour créer de la
masse salariale, ce principe de fongibilité symétrique a finalement été remis en cause.
Dans leur lutte pour le monopole d'édiction des normes, les directions financières
des ministères vont s'aligner sur la conception de la contrainte budgétaire de Bercy,
privilégiant une interprétation de la loi fondée sur la fongibilité asymétrique, ce qui revient à parler d'un effet de « rabot » sur les dépenses pour l'emploi public (LEMOINE, 2014, p. 264-265).

Ces réformes intergagent le caractère heuristique de la théorie de la segmentation du marché du travail (DOERINGER, PIORE, 1971) comme schème d'analyse susceptible d'éclairer les transformations de la fonction publique et appellent à une étude approfondie des établissements publics. Fondée sur l'analyse du secteur privé, cette théorie documente le processus de « segmentation de la demande de travail » (DOERINGER, PIORE, 1971). Celui-ci est la conséquence de stratégies de gestion des employeurs qui amènent à l'existence de « marchés internes », lesquels reposent sur la stabilisation d'une partie de la main-d'œuvre et l'accès à une carrière en interne. Parallèlement, autour de chacun de ces marchés internes, évolue un ensemble d'agents du « marché secondaire » dont les emplois sont plus instables, moins attractifs et moins rémunérateurs (PIORE, 1978) et qui offrent aux employeurs une réponse à l'incertitude de la demande sur le marché des biens et services (DOERINGER, PIORE, 1971). Eu égard aux réformes préalablement décrites, et bien que les stratégies de flexibilisation varient entre ses trois versants (MAUCHAUSSÉE, 2022), la fonction publique semble constituer un cas idéal-typique de segmentation des formes d'emploi. C'est ce que suggèrent l'avènement du système dual (PEYRIN, 2019) ainsi que l'écart croissant entre les pratiques des ministères – qui recentrent leurs activités de pilotage en s'appuyant sur un noyau dur de titulaires – et, à la périphérie, celles des établissements publics, qui recourent plus massivement à un volant d'agents non titulaires. Même s'ils ne se réfèrent pas explicitement à la théorie de la segmentation, certains travaux s'en inspirent et pointent la « double segmentation des services et des emplois » induite par le « nouveau management public » (NOSBONNE, 2013, p. 3) qui, par-delà les spécificités nationales, témoigneraient d'un rapprochement avec cette théorie. Le tournant managérial favorisait en effet une segmentation de l'emploi, depuis le cœur de l'emploi public jusqu'aux périphéries, tels des cercles concentriques. À la flexibilité interne à la fonction publique, qui verrait la substitution de contractuels en contrat à durée déterminée (CDD) et en contrat à durée indéterminée (CDI) aux titulaires, s'ajouterait une flexibilité externe, qui se traduirait par des processus de délégations d'activités au profit d'opérateurs privés (NOSBONNE, 2013). S'il a le mérite de mettre en lumière les mécanismes de précarisation de l'emploi qui sous-tendent ces réformes, un tel modèle présente toutefois le risque de surestimer l'homogénéité et la rationalité des processus décisionnaires et peine à expliquer les variabilités inter et intra-organisationnelles.

Nous proposons donc d'explorer ces transformations de l'emploi en prenant pour objet d'analyse les musées nationaux qui ont pour statut celui d'établissement public administratif (EPA) (encadré 1). Contrairement à d'autres secteurs, comme celui des universités, où les changements sont plus récents, celui de la culture bénéficie d'une antériorité en la matière, ce qui permet d'évaluer les effets contrastés de l'autonomisation des grands établissements et de leurs responsabilités croissantes en matière de gestion du personnel. Les établissements publics nationaux regroupent en effet près de
la moitié des effectifs du ministère de la Culture<fnref n="1" />, loin devant les directions régionales des affaires culturelles, les services à compétence nationale et l'administration centrale. Dans ce paysage, les établissements publics muséaux représentent à eux seuls près de 40 % de l'ensemble des EPA<fnref n="2" />.

Nous nous attacherons à comprendre l'hétérogénéité des situations d'emploi, tout en révélant l'ampleur du recours aux contractuels par ces établissements publics, ainsi que leur plus grande propension à recourir aux contrats courts. Nous présenterons dans un premier temps la diversité inter-organisationnelle de recours aux contractuels, en mettant l'accent sur la structure de l'emploi, après quoi nous dévoilerons la diversité intra-organisationnelle, en insistant cette fois sur la gestion des ressources humaines. Nous aurons ainsi l'occasion de montrer que les contraintes d'emploi qui pèsent sur ces organisations et la diversification des modes de flexibilité qui en découlent dépendent autant des temporalités réformatrices dans lesquelles elles sont prises que de la segmentation des qualifications. Enfin, nous discuterons l'existence d'un système de gestion de l'emploi public dual.

## ENCADRÉ 1

### Sources et méthodes

Cet article mobilise les outils de la sociologie et de l'économie de l'emploi. L'ossature de l'enquête repose sur l'exploitation du système d'information sur les agents des services publics (Siasp), qui permet de comparer les différentes catégories d'employeurs et d'apprécier l'évolution de la structure de l'emploi dans les établissements publics. Ce travail d'analyse statistique, détaillé plus loin, a été complété par celle de nombreux documents : des textes législatifs, des rapports publics et des rapports d'activité publiés par les établissements. Nous avons également réalisé dix entretiens semi-directifs, moyennant la garantie d'un anonymat absolu. Trois directeurs et directrices administratifs ves et trois directeurs et directrices adjointes de plusieurs établissements ont pris part à l'enquête, ainsi que deux agents du ministère et deux conservateurs ayant travaillé dans plusieurs de ces organisations<fnref n="1" />. Les informations recueillies se sont mutuellement enrichies. L'exploitation du Siasp et des rapports d'activité nous a permis d'affiner nos questions et de renforcer notre crédibilité auprès des responsables administratifs interrogés, lesquels nous ont exposé avec plus de précision les choix et les contraintes en matière de recrutement auxquels ils sont confrontés. En retour, ces entretiens nous ont permis d'affiner l'exploitation des données statistiques, en diversifiant nos recherches pour identifier les agents travaillant dans ces établissements et comprendre pourquoi certains n'étaient pas spontanément identifiables.

<footnote n="1">1. Parce que le nombre d'EPA concernés est très restreint, nous avons choisi de ne pas dévoiler les propriétés sociales de nos interlocuteurs qui, autrement, seraient trop aisément identifiables. Si le genre et le profil administratif ont certes une incidence sur la manière d'apprêhender le travail de gestion, notre décision a un impact limité dans la mesure où les témoignages sélectionnés visent surtout à expliciter la structure de l'emploi.</footnote>

<footnote n="1">1. Bilan social 2017 du ministère.</footnote>

<footnote n="2">2. Donnée de l'année 2018, issue du système d'information sur les agents des services publics (Siasp).</footnote>
La transformation de la structure de l'emploi dans les musées

À l'échelle du secteur de la culture, le cas des musées illustre le rôle prégnant
des établissements publics dans le recours aux contrats (encadré 2) et, plus largement,
dans l'avènement d'un système d'emploi dual au sein de la fonction publique. Les
raisons de cet état de fait sont à rechercher dans les contraintes qui pèsent sur les EPA
et qui, paradoxalement, accompagnent leur processus d'autonomisation juridique. Un
examen plus approfondi de la structure de l'emploi révèle toutefois l'existence d'une
grande hétérogénéité entre des établissements composés majoritairement de fonction-
naires, ceux privilégiant le recours aux contractuels et ceux qui ont des configurations
de l'emploi intermédiaires. Cette situation s'explique tant par les caractéristiques
démographiques du personnel des organisations au moment du changement de statut
que par la séquence réformatrice dans laquelle celui-ci est intervenu.

Les paradoxes de l'autonomisation ou le recours croissant aux contractuels

Jusque dans les années 1980, les musées nationaux sont des services administrés, les droits d'entrée collectés étant intégralement reversés à un organisme spécifique, la Réunion des musées nationaux (RMN), qui assure l'accueil du public, l'organisation des expositions et les activités d'édition et de diffusion. Ce modèle ancien et singulier de péréquation s'est consolidé au fil du temps, à mesure que la RMN voyait ses prérogatives s'étendre, à la demande des pouvoirs publics. Mais, au tournant des années 1980 et 1990, il a fait l'objet de critiques croissantes, à la faveur d'une autonomisation des plus grands musées nationaux. Encouragée par la Cour des comptes, la revendication des grands musées de conserver l'intégralité de leurs recettes de billetterie va trouver un écho favorable au sein des ministères des Finances et de la Culture. Bénéficiant d'une hausse croissante de visiteurs, le Louvre et Versailles sont ainsi devenus des EPA, respectivement en 1993 et en 1995, entraînant dans leur sillage d'autres autonomisations, qui mettent fin au système coopératif et mutualiste hérité du XIXe siècle (HÉLIE, POULARD, 2025).

À l'échelle des établissements, ces transformations sont très vite perçues comme
l'occasion de dépasser les contraintes imposées par les procédures de gestion publique,
en facilitant le développement d'une vision à long terme (CHATELAIN-PONROY, 1996).
C'est particulièrement vrai en matière d'emploi, pour lequel ces évolutions sont consi-
dérées comme permettant de surmonter une situation complexe héritée du passé :
au sein de chaque musée, cohabitaient des agents dont les tutelles de rattachement
et les statuts d'emplois variaient considérablement, occasionnant des situations de
non-conformité juridique (COUR DES COMPTES, 2011, p. 104) et des mouvements de
grève qui, dès 1994, ont paralysé les grands établissements parisiens. La croissance
des services de ressources humaines et des services financiers participe de cette quête
d'autonomie en matière de gestion de l'emploi. Cette dernière est encouragée par les
pouvoirs publics, jusqu'à la très récente loi de transformation de la fonction publique
ENCADRÉ 2

Saisir les contrats courts

La base de données Siasp, mobilisée majoritairement dans les rapports annuels sur l'état de la fonction publique, permet de faire tous les ans un état des lieux exhaustif du nombre d'agents employés dans chaque organisme de la fonction publique. Les réformes successives ont permis aux établissements publics muséaux d'accroître le recours aux non-titulaires. Nous nous proposons d'examiner la part des contrats courts dans leurs recrutements, ce qui nous oblige à certains choix du fait notamment des limites de cette base de données. La première difficulté est que le Siasp ne distingue pas les contrats courts (lesquels regroupent une variété d'emplois tels que les CDD de courte durée, les vacations, les contrats aidés ou encore les contrats d'apprentissage) des CDD plus longs et des CDI : tous sont regroupés sous la même catégorie de « non-titulaires ». La difficulté de repérer les contrats courts au sein de l'ensemble des emplois non titulaires doit être relativisée pour deux raisons. D'abord, la nature du contrat n'est pas nécessairement un indicateur de stabilité : en 2011, 36 % des ruptures de CDI ont eu lieu durant les premiers mois du contrat, aussi bien dans le secteur privé que dans les entreprises publiques (GAZIER et al., 2016), et on peut imaginer que ce phénomène est également de mise dans la fonction publique. En outre, nous pouvons répondre à cette difficulté en repérant les contrats courts grâce à leur durée pendant une année donnée à partir de la définition de la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) selon laquelle les contrats courts ont une durée de moins d'un mois. Les statistiques descriptives réalisées dans les rapports annuels proposent un état des lieux au 31 décembre de chaque année. Cette démarche tend donc à sous-estimer les emplois des non-titulaires, qui ne sont plus forcément en poste à cette date (GAZIER et al., 2016; BA et al., 2017). Nous choisissons ici de prendre en compte la dernière période de poste. Ce choix a aussi ses limites puisqu'il conduit à sous-évaluer le nombre de contractuels, puisque plusieurs agents ont pu être en contrats courts, tout au long de l'année, sur un seul et même poste. Toutefois, il implique une sous-évaluation moindre qu'un état des lieux de la situation d'emploi des EPA au 31 décembre. En outre, dans la totalité des rapports annuels sur l'état de la fonction publique, les « postes annexes », qui correspondent en fait à des miettes d'emplois (des emplois de très courte durée), ne sont pas pris en compte dans les statistiques (PEYRIN, 2020). Ces postes sont en effet considérés par l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) comme annexes si la rémunération annuelle nette est inférieure à trois salaires minimum interprofessionnels de croissance (Smic) mensuels ou si leur durée est inférieure à 30 jours, 120 heures de travail pendant la période d'emploi et 1,5 heure de travail par jour, ce qui écarte une majorité des contrats courts des analyses réalisées. Nous avons donc fait le choix de retenir ces emplois annexes pour que les contrats courts ne soient pas sous-estimés.

du 6 août 2019, qui renforce les marges de manœuvre des établissements en leur permettant un recours plus souple aux contrats. Le ministère de la Culture prolonge cette orientation en 2020 en accordant la délégation complète de la gestion de la paie au musée d'Orsay, au musée de l'Orangerie et au château, musée et domaine national de Versailles, ce qui les autorise de fait à ouvrir des postes d'agents titulaires et contractuels.
Mais cette autonomisation des établissements est pour le moins paradoxale. Elle s'accompagne en effet d'un contrôle accru de la part du ministère de la Culture et de la direction du Budget, ce dont témoigne, ici comme ailleurs, le renforcement des outils de contrôle de gestion, dont le développement « semble davantage tenir à la réponse à une demande externe qu'à une réaction au besoin d'informations d'aide à la décision de leurs dirigeants et gestionnaires » (CHATELAIN-PONROY, 2010, p. 81). Soumis à la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux applicable aux opérateurs de l'État, confirmée par la circulaire du Premier ministre en date du 26 mars 2010, les EPA constatent que leurs marges de manœuvre sont en grande partie tributaires des règles de contrôle qui pèsent sur eux et accompagnent l'injonction qui leur est faite de contenir l'emploi. Ils sont ainsi soumis à une double contrainte qu'ils se voient signifier tous les ans. La première concerne le calcul de la masse salariale. Commun à toutes les administrations publiques, il correspond au cumul des rémunérations brutes des salariés de l'établissement (hors cotisations sociales et contributions aux régimes de retraite versées par les employeurs) et évolue chaque année à la faveur de l'effet glissement vieillesse-technicité (GVT). La seconde contrainte porte sur le plafond des autorisations d'emplois, qui découle de la LOLF, entrée en vigueur au 1er janvier 2009. Ce contrôle est effectué très sérieusement par Bercy, qui multiplie les documents de pilotage à destination des établissements publics, comme nous l'expliquait la direction adjointe de l'un d'entre eux :

> « Nous, on a officiellement une tutelle, qui est le ministère de la Culture mais en réalité, la tutelle est exercée aussi par la direction du Budget, qui siège à nos conseils d'administration, à nos pré-conseils d'administration aussi. Et on voit aussi depuis quelque temps une forme de tutelle par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel [CBCM, l'ex-contrôleur financier] qui va analyser la soutenabilité budgétaire de l'établissement, rendre un avis. Parce qu'à ce stade le CBCM n'a qu'une voix consultative, mais son avis est systématiquement suivi par la direction du Budget. »

(Juin 2021)

Le document prévisionnel de gestion des emplois et crédits de personnel, qui émane de la direction du Budget et sur lequel s'appuient les directions d'établissement, témoigne de l'emprise croissante des outils de gestion sur les organismes publics (LASCOUMES, LE GALÈS, 2005), ainsi que de la triple ambition dont ils sont les vecteurs : assigner des objectifs, définir les protocoles et favoriser l'enrôlement des managers (DUJARIER, 2015).

Les données du Siasp permettent de prendre la mesure des contraintes budgétaires qui pèsent sur les organisations. Tout en confirmant la répartition dissymétrique des statuts d'emplois entre ministères et établissements autonomes, elles montrent que les EPA du secteur culturel sont d'importants pourvoyeurs d'emplois non titulaires : leur part dans l'emploi total des EPA du secteur s'élève à 76 %, contre « seulement » 17 % dans l'emploi total du ministère de la Culture (tableau 1).
ENCADRÉ 3

L'emploi et les règles d'imputabilité budgétaire

À l'exception des quelques musées les plus récents ayant acquis leur autonomie juridique au moment même de leur création, la plupart des EPA existaient sous la forme de services ministériels<fnref n="1" />. Qu'ils soient titulaires ou contractuels, leurs agents étaient donc comptabilisés parmi les effectifs du ministère de la Culture. Avec l'autonomisation, c'est désormais l'établissement qui prend en charge de manière accrue leurs carrières et leurs emplois<fnref n="2" />. Pour les gestionnaires des EPA, ce processus d'autonomisation trouve une tra-duction dans les catégories d'imputabilité budgétaire induites par la LOLF : les emplois se répartissent entre le « titre II » (masse salariale de l'État qui comprend titulaires et contractuels, c'est-à-dire des agents qui continuent d'être rémunérés et administrés par le ministère) et le « titre III » (masse salariale de l'établissement qui recouvre uniquement des contractuels).

Le contenu de ces catégories d'imputabilité budgétaire, qui figurent dans les rapports d'activité des établissements et dans les bilans sociaux du ministère, est comptabilisé en « emplois équivalent temps plein annuel travaillé » (ETPT), unité de décompte dans laquelle sont exprimés à la fois les « plafonds d'emplois » et les consommations de ces plafonds. Ce décompte est proportionnel à l'activité des agents (titulaires, contractuels, vacataires), mesurée par leur quotité de temps de travail et par leur période d'activité pendant l'année.

Dans les faits, chaque ministère se voit affecter annuellement un *plafond d'emplois*, défini selon les orientations du projet de loi de finances, ce volume étant ensuite réparti entre chaque établissement. Suivant ce principe, et même s'il n'est pas encouragé par les tutelles, un « déplafonnement » peut exceptionnellement avoir lieu pour tel ou tel établissement. Il peut découler d'un rééquilibrage par le ministère (qui doit alors diminuer à la même hauteur l'ETPT d'un autre établissement) ou de l'ajustement à certaines mesures gouvernementales, telles que le « plan vigipirate » de 2016, qui a permis aux EPA musées de bénéficier de plusieurs ETPT supplémentaires sur leur « titre III » pour recruter des agents de sécurité.

À cela s'ajoute le « hors plafond d'emplois », qui regroupe des emplois généralement financés par un mécène *via* une convention spécifique. Peu nombreux, ces emplois sont encadrés par la loi puisqu'ils ne peuvent pas être financés par les recettes commerciales, sauf dérogation spécifique. En outre, ils doivent remplir plusieurs conditions, comme leur durée limitée et leur financement *via* un contrat signé avec une personne privée ou *via* une convention conclue entre un EPA et un opérateur ayant remporté un appel à projets public (GISSLER *et al.*, 2016).

Pour les responsables administratifs interrogés, l'exécution du plafond d'emplois est donc une entreprise sensible, sa non-exécution pouvant encourager les tutelles à revoir à la baisse la moyenne annualisée d'ETPT de l'établissement les années suivantes.

<footnote n="1">1. Cette situation administrative perdure et concerne plusieurs musées nationaux de taille modeste (trop petits pour être autonomisés) appelés « services à compétence nationale » (SCN).</footnote>

<footnote n="2">2. Ce qui est vrai pour les fonctionnaires l'est encore plus pour les contractuels.</footnote>
<table><caption>TABLEAU 1 – Répartition en pourcentage des statuts d'emploi dans les EPA et au ministère de la Culture</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">Établissements publics<br>à caractère administratif</th><th rowspan="2">Ministère<br>de la Culture</th><th rowspan="2">Part du statut d'emploi<br>au ministère<br>et dans les EPA culture</th></tr><tr><th>EPA culture</th><th>Dont<br>EPA musées</th></tr></thead><tbody><tr><td>Fonctionnaires</td><td>23,83</td><td>23,82</td><td>82,53</td><td>53,18</td></tr><tr><td>Non-titulaires</td><td>76,17</td><td>76,18</td><td>17,47</td><td>46,82</td></tr><tr><td><strong>Total</strong></td><td><strong>100</strong></td><td><strong>100</strong></td><td><strong>100</strong></td><td><strong>100</strong></td></tr><tr><td>Nombre d'observations</td><td>16 839</td><td>6 679</td><td>11 960</td><td>28 799</td></tr></tbody></table>

Note : dans le Siasp, les contrats aidés et les apprentis sont renseignés dans une catégorie distincte de celle des non-titulaires mais en raison de leur faible nombre dans les établissements, et pour respecter le secret statistique, nous avons fait le choix de les regrouper dans cette dernière.

Lecture : 82,53 % des agents du ministère de la Culture sont fonctionnaires.

Champs : agents des EPA culture et du ministère de la Culture.

Source : Siasp, 2018.

De l'avis même des directions administratives, la croissance du nombre de contrac- tuels, et plus particulièrement celle du nombre de ceux qui occupent un CDD, résulte des contraintes imposées par l'État aux établissements, ainsi que des opportunités législatives qui assouplissent les conditions de recrutement, comme nous l'expliquait la direction administrative adjointe d'un EPA :

> « Évidemment un organisme public, comme tout organisme vivant, a un système immunitaire, il se défend. Et face à la politique de réduction de l'emploi public, les établissements publics ont utilisé toutes les martingales à disposition pour recréer de l'emploi là où on les avait supprimés. Et le hors plafond a évidemment été utilisé. Et les contrats aidés, lorsque ça a été possible de les utiliser, à la faveur de différentes appellations des différents gouvernements, évidemment là aussi, les établissements publics les ont utilisés. En fait, on a moins diminué de l'emploi, de masse, qu'on a diminué de l'emploi permanent pour créer de l'emploi finalement précaire, de l'emploi affecté, ponctuel, temporaire. »

(Juillet 2021)

L'analyse des données du Siasp révèle que la répartition des non-titulaires est très inégale entre les EPA musées et le ministère de la Culture, et que les premiers sont de plus grands utilisateurs de contrats courts que les seconds.

Les premières statistiques (tableau 1) confirment une très nette segmentation des statuts d'emploi entre le ministère de la Culture qui recentre ses activités de pilotage autour de son noyau dur de titulaires et, à la périphérie de celui-ci, les EPA musées qui recourent à un volant d'agents non titulaires. La répartition par durée d'emploi des non- titulaires confirme cette segmentation (tableau 2). Les non-titulaires du ministère de la Culture, moins nombreux que dans les EPA, disposent pour plus de la moitié (52 %) d'un contrat d'une durée supérieure ou égale à un an. À l'inverse, dans les musées, 55 % des non-titulaires sont en contrat de moins d'un an. Ils sont près d'un tiers à être
<table><caption>TABLEAU 2 – Répartition des CDD par catégorie d'employeur</caption><thead><tr><th></th><th>EPA musées</th><th>Ministère de la Culture</th><th>Total</th></tr></thead><tbody><tr><td>Moins d'un mois</td><td>13,58<sup>1</sup></td><td>7,27</td><td>11,74</td></tr><tr><td>Entre 1 et moins de 3 mois</td><td>16,84</td><td>15,12</td><td>16,34</td></tr><tr><td>Entre 3 et moins de 6 mois</td><td>10,83</td><td>9,95</td><td>10,57</td></tr><tr><td>Entre 6 et moins de 12 mois</td><td>13,80</td><td>15,60</td><td>14,32</td></tr><tr><td>12 mois ou plus</td><td>44,95</td><td>52,06</td><td>47,02</td></tr><tr><td>Total</td><td>100</td><td>100</td><td>100</td></tr></tbody></table>

1. Au 31 décembre 2018, on dénombre 4,23 % de contrats courts, contre 13,58 % lorsqu'on retient la dernière période d'emploi sur le poste. En comparaison, 0,17 % des agents étaient en contrats courts dans les ministères au 31 décembre 2018 contre 7,27 % si l'on retient la dernière période d'emploi. Les statistiques montrent qu'à date fixe les contrats courts sont effectivement sous-estimés. *Lecture*: parmi les agents des EPA musées, 13,58 % des non-titulaires sont en contrat de moins d'un mois.

*Champs*: agents des EPA musées et du ministère de la Culture.

*Source*: Siasp, 2018.

en contrat de moins de trois mois (dont près de 14 % en contrat court, c'est-à-dire un contrat de moins d'un mois). Précisons que les données ne tiennent pas compte de la reconduction de certains contrats ou des éventuelles mobilités des agents, lesquelles pourraient modifier cette répartition. Toutefois, il est possible, et nous le verrons plus loin, d'identifier plus précisément les catégories d'emplois les plus affectées par les contrats de courte durée.

Si le cas des musées confirme les tendances observées à l'échelle du secteur public, un examen plus approfondi fait apparaître des situations très contrastées selon les établissements.

## Séquences réformatrices et situations organisationnelles contrastées

Afin de mettre en évidence l'hétérogénéité des situations d'emploi dans les établissements publics, nous avons étudié les bilans sociaux du ministère de la Culture; en effet, le secret statistique qu'impose l'usage du Siasp interdit de diffuser des données par établissement. Publiés chaque année, sur la base des informations transmises librement par les établissements, les bilans sociaux présentent les effectifs, ainsi que la part des titulaires et des non-titulaires, calculés en ETPT. Conforme au mode de calcul de la masse salariale et du plafond d'emplois (encadré 3), ce calcul en ETPT explique que les proportions d'agents de chaque catégorie y apparaissent moins contrastées les unes par rapport aux autres que dans les données issues du Siasp (tableau 1): plus nombreux que les titulaires, les agents non titulaires ont des contrats plus courts et représentent donc logiquement moins d'ETPT à l'année, ce qui conduit à sous-estimer leur effectif réel dans les établissements et à présenter une structure de l'emploi (part des titulaires et des non-titulaires) moins contrastée que dans les données du Siasp. Les données par EPA (tableau 3) restent toutefois instructives car elles mettent en évidence l'extrême hétérogénéité des établissements qui doit être rapportée à la séquence réformatrice au cours de laquelle les EPA ont acquis leur autonomie.
<table><caption>TABLEAU 3 – Effectifs en ETPT et répartition selon le statut d'emploi<fnref n="1" /> dans les EPA musées</caption><caption>En ETPT et en %</caption><thead><tr><th>EPA musées pour lesquels les informations sont disponibles</th><th>Effectifs (en ETPT)</th><th>Part des non-titulaires (%)</th><th>Part des titulaires (%)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Musée du quai Branly</td><td>248</td><td>100</td><td>0</td></tr><tr><td>Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou*</td><td>1 008</td><td>97</td><td>3</td></tr><tr><td>Palais de la Porte Dorée**</td><td>95</td><td>62</td><td>27</td></tr><tr><td>Musée des Civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (Mucem)</td><td>120</td><td>57</td><td>43</td></tr><tr><td>Château, musée et domaine national de Versailles</td><td>917</td><td>36</td><td>64</td></tr><tr><td>Musée national Picasso-Paris</td><td>114</td><td>35</td><td>65</td></tr><tr><td>Musée des arts asiatiques Guimet</td><td>158</td><td>32</td><td>68</td></tr><tr><td>Musée du Louvre</td><td>1 965</td><td>32</td><td>68</td></tr><tr><td>Musée d'Orsay et musée de l'Orangerie</td><td>627</td><td>30</td><td>70</td></tr><tr><td>Musée national Jean-Jacques Henner et musée national Gustave Moreau</td><td>35</td><td>23</td><td>77</td></tr><tr><td>Cité de la céramique – Sèvres et Limoges</td><td>225</td><td>19</td><td>81</td></tr><tr><td>Château de Fontainebleau</td><td>133</td><td>17</td><td>83</td></tr></tbody><tfoot><tr><td><strong>Total (en ETPT)</strong></td><td><strong>5 645</strong></td><td><strong>2 972</strong></td><td><strong>2 673</strong></td></tr></tfoot></table>

Sur la base des ETPT annuels, quatre établissements se distinguent par un recours majoritaire au travail d'agents non titulaires. Parmi eux, le centre Pompidou, qui abrite le musée national d'Art moderne (MNAM), fait figure d'exception, puisqu'il bénéficie dès 1971 d'un statut d'établissement national à caractère administratif doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, l'essentiel de son personnel étant recruté sur des contrats à durée indéterminée<fnref n="3" />. Les autres établissements sont parmi les plus récents et résultent d'une profonde reconfiguration des musées d'ethnologie (MAZÉ et al., 2013)<fnref n="4" />. Celle-ci étant intervenue pendant ou après l'avènement des réformes les plus contraignantes en matière d'emploi public (LOLF, RGPP), ces nouveaux musées ont été contraints par les pouvoirs publics d'engager leur (ré)ouverture sur la base d'un recours important, voire très massif, aux agents non titulaires. Il en va ainsi du musée du quai Branly, qui est une création *ex nihilo*. En 2006, l'année de son ouverture au public, le rapport d'activité fait ainsi état de 271 agents, presque exclusivement des contractuels puisque seulement six d'entre eux sont des titulaires (mis à disposition). Le musée employait alors 86,16 % de CDI et 12,08 % de CDD, et avait en outre massivement recours à l'externalisation, comme nous le verrons plus loin.

<footnote n="1">1. Contrairement aux autres tableaux exprimés en nombre d'agents ou en pourcentage du nombre d'agents, le bilan social du ministère ne diffuse les informations collectées en provenance des musées qu'en équivalent temps plein travaillé.</footnote>

<footnote>(*) Les données relatives au Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou ne permettent pas d'isoler les effectifs du musée national d'Art moderne qu'il abrite et qui sont pour partie mutualisés avec d'autres services.</footnote>

<footnote>(**) Le ministère ne disposant pas des informations relatives à certains EPA, nous avons repris les chiffres du rapport d'activité de l'établissement pour 2018, lequel indique également « 9 % de renfort » (p. 76), non reportés dans le tableau.</footnote>

<footnote>Lecture : l'EP du musée du quai Branly compte 248 salariés en ETPT: 100 % d'entre eux sont non-titulaires; 0 % sont titulaires.</footnote>

<footnote>Source : bilan social 2018 du ministère de la Culture.</footnote>

<footnote n="3">3. Les 28 fonctionnaires que compte l'établissement en 2018 sont des agents détachés.</footnote>

<footnote n="4">4. Nous faisons référence ici à la création du musée du quai Branly, à partir des collections du musée de l'Homme et de celles du musée des Arts d'Afrique et d'Océanie, ainsi qu'à la transformation du musée national des Arts et Traditions populaires en musée des Civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (Mucem) et sa délocalisation à Marseille.</footnote>
L'utilisation importante de l'emploi non titulaire (qu'il soit contractuel ou externalisé) est pratiquée aussi dans deux musées ayant connu une restructuration d'envergure et dont toute une partie du personnel a dû être renouvelée. C'est le cas du musée de l'Histoire de l'immigration, qui ouvre ses portes en 2007 en lieu et place de l'ancien musée des Arts d'Afrique et d'Océanie, et du musée des Civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (Mucem) à Marseille, qui acquiert son statut d'EPA en 2013. Fruit d'un processus de déconcentration des grands établissements nationaux, le Mucem hérite d'une partie des agents anciennement employés au sein du musée national des Arts et Traditions populaires. Une partie de ces agents se cache derrière les 53,90 ETPT sur titre II mentionnés dans le rapport d'activité de 2015 du Mucem. Mais le nouvel établissement récupère également d'anciens agents contractuels tout en en recrutant de nouveaux, portant à 79,30 le nombre d'ETPT sur titre III.

Par contraste, d'autres établissements ont un volume d'activité majoritairement assuré par des titulaires. Parmi eux, le Louvre, Orsay et Versailles présentent une trajectoire singulière. Leur autonomisation a en effet eu lieu avant que ne surviennent les réformes les plus contraignantes, et elle s'est d'abord accompagnée d'une augmentation significative de leurs effectifs, notamment de titulaires, à la faveur d'un nombre croissant de visiteurs et d'ouvertures de salles. Cette augmentation s'explique en premier lieu par la récupération des personnels de la RMN (410 emplois ETPT), qui a entraîné un « repyramidage » de la filière accueil, surveillance et magasinage à partir de 2006. À cela s'ajoute l'accroissement du nombre de fonctionnaires qui a suivi l'arrêt du dispositif des emplois jeunes et la titularisation de certains d'entre eux, comme à Versailles. Depuis le milieu des années 2000, la hausse des effectifs est toutefois surtout imputable aux emplois contractuels. Entre 2006 et 2018, par exemple, Versailles augmente son effectif de près de 169 agents, dont 161 contractuels. En ce qui concerne Orsay, qui acquiert son autonomie en 2003, les rapports d'activité suggèrent que l'augmentation générale de l'effectif au fil du temps masque une diminution des ETPT des titulaires et tiendrait à une hausse des ETPT des contractuels.

L'ancienneté du statut juridique de certains EPA n'est toutefois pas le gage d'un accroissement mécanique des emplois, titulaires ou contractuels, lesquels sont également plafonnés à l'échelle du ministère. C'est ce que nous apprennent les données sur les musées de taille modeste, dont l'affluence et les recettes propres sont limitées. Quelle que soit la date à laquelle ils ont été autonomisés (au cours des décennies 2000 ou 2010), ces musées n'ont pas eu la même capacité de négociation auprès des tutelles que les grands établissements et ont subi plus fortement que ces derniers les restrictions budgétaires et le cadrage par la masse salariale et le plafond d'emplois. Il en va ainsi des musées Henner et Moreau, de la Cité de la céramique – Sèvres et Limoges ou encore du château de Fontainebleau. Ce dernier compte environ 150 agents, dont un peu plus de 80 % sont fonctionnaires, et son autonomie n'est que partielle en matière de gestion de l'emploi puisque la majorité des agents relève du « titre II ». Anticipant les difficultés à gérer un établissement de cette envergure avec si peu de personnel, le rapport d'activité de 2010, année de sa transformation en EPA, rappelle d'ailleurs que « la création de l'établissement s'est faite à effectifs quasi constants » (p. 49). Cette pression sur la
masse salariale, dont le musée hérite, explique le peu de marge de manœuvre dont il
disperse pour recruter des emplois sur le titre III – couramment qualifiés d’« emplois
établissement » –, une situation durable puisque le rapport de 2019 signale pour ces
derniers 5,34 ETPT pour un plafond d'emplois de 6 ETPT seulement.

Le recours aux contractuels en général, et aux contrats courts en particulier, ne s'explique pas uniquement par la taille des musées et la manière dont leur autonomisation s'est articulée aux différentes séquences réformatrices. Ce recours est également intimement lié à l'évolution des missions et des emplois de ces établissements qui, plus que par le passé, sont tenus de multiplier les formes de flexibilité. C'est ce que nous allons voir maintenant.

La gestion de l'emploi muséal : nouvelle donne professionnelle
et contrats courts

L'autonomisation juridique des musées nationaux a accompagné le profond
bouleversement de leurs missions et de leur structure d'emploi. Jusqu'à la fin des
années 1980, celle-ci était très largement polarisée entre les conservateurs, à qui
incombait les tâches scientifiques (POULARD, TOBELEM, 2015), et les gardiens,
généralement cantonnés à des fonctions d'accueil et de surveillance, de nettoyage
et d'entretien des salles (JOIN-LAMBERT, 2019). À ces fonctions s'ajoute celle de
médiation, supportée de longue date par des emplois précaires (PEYRIN, 2010). Ces
activités ont été bousculées par la très forte hausse de la fréquentation, la diversification
des missions des musées et les contraintes financières, qui encouragent le recours au
mécénat, au sponsoring<fnref n="5" /> et aux activités lucratives. Ces transformations ont conduit
les établissements à adapter leur structure d'emploi et à faire évoluer leurs pratiques
de gestion des ressources humaines. Si ces ajustements reposent sur le développement
d'emplois contractuels, l'inégale durée des contrats révèle une segmentation des quali-
fications et illustre l'importante diversité intra-organisationnelle.

Usages différenciés du recours aux non-titulaires

Dans les EPA, la répartition des qualifications par statuts d'emploi<fnref n="6" /> est tout à fait particulière puisque les agents de catégorie A sont surreprésentés parmi les non-titulaires (tableau 4), ce qui tient, pour partie, au renouvellement des métiers et des compétences requises au sein des musées.

<footnote n="5">5. Voir ci-contre pour les différences de définitions entre mécénat et sponsoring : https://www.economie.gouv.fr/cedef/medcenat-parrainage#:~:text=Le%20parrainage%2C%20ou%20sponsoring%2C%20consiste,sans%20attendre%20de%20contrepartie%20C3%A9quivalente, consulté le 21 janvier 2025.</footnote>

<footnote n="6">6. Dans la fonction publique, les trois catégories (A, B, C) renvoient au niveau hiérarchique et de rémunération des fonctionnaires. Les non-titulaires ne peuvent pas être considérés comme des fonctionnaires de catégorie A, B ou C, mais exercent des fonctions relevant de ces catégories. Leurs missions sont donc assimilées à celles des agents de catégorie A, B ou C.</footnote>
<table><caption>TABLEAU 4 – Répartition des statuts d'emploi dans les EPA musées</caption><thead><tr><th></th><th>Total</th><th>Titulaires</th><th>Non-titulaires</th></tr></thead><tbody><tr><td>Catégorie A</td><td>24,70</td><td>7,61</td><td>30,05</td></tr><tr><td>Catégorie B</td><td>18,73</td><td>35,64</td><td>13,05</td></tr><tr><td>Catégorie C</td><td>42,04</td><td>55,07</td><td>37,66</td></tr><tr><td>Catégorie inconnue</td><td>14,82</td><td>0,69</td><td>19,24</td></tr><tr><td><strong>Total</strong></td><td><strong>100</strong></td><td><strong>100</strong></td><td><strong>100</strong></td></tr><tr><td>Nombre d'observations</td><td>6 679</td><td>1 591</td><td>5 088</td></tr></tbody></table>

Lecture : parmi l'ensemble des agents des EPA musées, 24,70 % sont en catégorie A; parmi les non-titulaires, 30,05 % sont de catégorie A.

Champs : agents des EPA musées.

Source : Siasp, 2018.

Les agents de catégorie A sont donc surreprésentés parmi les non-titulaires. La part des catégories A s'élève en effet à un peu plus de 30 % parmi ces derniers ; elle est de près de 25 % tous statuts confondus et peut même atteindre presque 50 % dans certains établissements. Dans les métiers historiques et qualifiés des musées, l'emploi contractuel, même s'il existe, reste relativement peu mobilisé tant l'empreinte statutaire est profonde. C'est notamment le cas des conservateurs de musées, qui détiennent presque exclusivement des emplois titulaires (POULARD, DEPUISET, 2024). Les témoignages recueillis et l'analyse des rapports d'activité des musées nous apprennent que le recours aux non-titulaires de catégorie A concerne avant tout les nouveaux métiers, qui ont soutenu l'élargissement des missions des musées. Ainsi, pour les fonctions de responsables de communication, de mécénat ou des systèmes d'information, ainsi que pour celles de certains « community managers<fnref n="7" /> » (COUILLARD, 2017) ou de chargés des relations publiques et des événements, il n'existe ni corps de fonctionnaires spécifique, ni formations statutaires spécialisées. Le recours à des contractuels pour bénéficier de compétences rares est également de mise dans d'autres établissements publics, comme les hôpitaux (SCHWEYER, 2009). Les employeurs le justifient en mobilisant différents motifs énoncés dans l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984. Le texte donne la possibilité de recruter un contractuel lors de l'absence de corps de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions recherchées, ou pour répondre à des besoins techniques spécialisés ou nouveaux. Parce que la fixation de leur rémunération est plus libre, ces contrats permettent également de répondre au besoin d'attractivité de la fonction publique pour des profils également recherchés par le secteur privé. Le contrat apparaît alors comme un moyen de contourner les grilles statutaires :

> « Un agent contractuel est bien plus payé qu'un agent titulaire, à tout niveau de sa carrière, quel que soit... sauf les catégories A + qui sont un peu à part. Mais pour toutes les catégories A [fonctionnaires], les rémunérations versées comme pour les attachés d'administration sont quand même très faibles. Et pour le niveau de technicité qui est

<footnote n="7">7. Animateur de communauté ayant la responsabilité de gérer la communication interne et externe à l'établissement.</footnote>
demandé pour la gestion d'un établissement comme le nôtre, si nous [ne recourions pas] à un contractuel, nous n'aurions pas de candidat. »

(Direction administrative d'un établissement, mai 2021)

Compte tenu de la marge de manœuvre des établissements, il arrive que certaines fonctions administratives ou de ressources humaines et financières soient pourvues, au sein de la même organisation, aussi bien par des fonctionnaires que par des contractuels. Même si elles semblent plus rares, il existe des situations où des titulaires choisissent, après une période de détachement, de démissionner de la fonction publique au profit d'un emploi contractuel. C'est précisément le choix d'un responsable administratif qui nous expliquait avoir ainsi remédié à la déconnexion croissante entre sa carrière administrative d'un côté, et le développement de nouvelles compétences et responsabilités de l'autre. De telles pratiques sont susceptibles d'accroître la conflictualité sociale au sein des établissements, comme le suggère cet extrait de compte rendu du comité technique de l'EPA des musées d'Orsay et de l'Orangerie, publié par la Confédération générale du travail (CGT):

> « Comment la direction peut-elle soutenir en “dialogue social” qu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires pour des fonctions telles que secrétaire général, chef de département (attachés d’administration), secrétaire, assistant et gestionnaire (secrétaire administratif), régisseur d’œuvres (chargé d’études documentaires), responsable mécénat (ingénieur services culturels), etc.? Ces emplois étaient occupés par des fonctionnaires jusqu’en 2008-2010; ils ont été remplacés par des agents contractuels “faute de candidatures de titulaires”. Certains sont à présent des agents titularisés “Sauvadet”. [...] Au Louvre et à Versailles – que la direction M’O [musée d’Orsay] prend souvent en exemple de référence –, ces emplois sont tenus par des fonctionnaires titulaires. »

(Compte rendu du Comité technique des musées d'Orsay et de l'Orangerie du 11 février 2016, p. 7⁸)

Les agents d'encadrement ne sont pas les seuls à être concernés par les emplois contractuels. Les employeurs publics muséaux mobilisent une large main-d'œuvre d'exécution, liée aux missions tournées vers l'accueil des publics et confrontée à la très forte croissance du nombre de visiteurs. Les agents de catégorie C représentent en moyenne plus de 37 % des non-titulaires (tableau 4) avec des variations selon les établissements : ils représentent plus de 70 % de la main-d'œuvre à Versailles (rapport d'activité 2018, p. 80⁹), environ 60 % au Louvre (rapport d'activité 2018, p. 21¹⁰) et à Fontainebleau (rapport d'activité 2020, p. 116-117¹¹), et près de 50 % au musée Picasso

<footnote n="8">8. https://www.cgt-culture.fr/wp-content/uploads/2016/02/2016-02-12_-_CR_CGT_CCT_M_OO_11_fevr_16_web.pdf, consulté le 21 janvier 2025.</footnote>

<footnote n="9">9. https://www.chateauversailles.fr/sites/default/files/chateau-de-versailles-rapport-d-activite-2018.pdf, consulté le 21 janvier 2025.</footnote>

<footnote n="10">10. https://api-www.louvre.fr/sites/default/files/2021-02/louvre-rapport-d-activites-2018.pdf, consulté le 21 janvier 2025.</footnote>

<footnote n="11">11. https://www.chateaudefontainebleau.fr/wp-content/uploads/2021/09/www.chateaudefontainebleau.fr-211103-chateau-font-ra-20-bd.pdf, consulté le 21 janvier 2025.</footnote>
(rapport d'activité 2018, p. 73¹²). Les catégories C sont surreprésentées parmi les fonctionnaires, à l'inverse de ce qui est observé pour les catégories A (tableau 4). Cette situation héritée du passé s'explique par la centralité des métiers d'agent d'accueil et de surveillance dans les établissements, ainsi que par le pouvoir de négociation des syndicats majoritaires, attachés au principe de titularisation. Toutefois, même si les non-titulaires de catégorie C sont moins nombreux que ceux de catégorie A, la durée de leur contrat et leurs situations d'emplois apparaissent très différentes de celles de ces derniers, comme l'indique le tableau 5.

En effet, parmi les contrats courts, les catégories C sont surreprésentées. Elles le sont également pour toutes les autres durées de contrats, à l'exception de ceux de 12 mois et plus, majoritairement pourvus par des agents de catégorie A. Cette différence de durée est principalement liée à l'usage de motifs de recours différenciés par les employeurs selon les catégories : les non-titulaires de catégorie C sont ainsi davantage recrutés lors d'accroissements temporaires ou saisonniers d'activité, ou pour des besoins de continuité du service public. De la même façon, les directions administratives interrogées évoquent un personnel de « renfort », avec des contrats de courte durée, qui s'investit dans le montage et le démontage des expositions, l'entretien des espaces verts, ainsi que dans les services aux publics, lorsqu'il s'agit des emplois de surveillants. L'article 6 sexies<fnref n="13" />, qui autorise le recrutement d'agents contractuels pour faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d'activité, est alors pleinement convoqué. En 2015, par exemple, il permet au musée d'Orsay un recrutement ciblé de 94 agents – généralement à temps incomplet – pour effectuer les activités de surveillance des salles (42), de contrôle (9) ou de surveillance des expositions (27), ainsi que celles de gestion des vestiaires du public (10) ou des caisses (2)<fnref n="14" />. Comme l'indiquent les données du Siasp, les non-titulaires de catégorie C sont en moyenne plus jeunes que les autres non-titulaires et davantage recrutés sur des contrats plus courts (tableau 5). La moyenne d'âge des agents titulaires de catégorie C avoisine les 50 ans, alors qu'elle est de 31 ans pour les agents de cette catégorie qui ont un contrat de moins d'un mois et de 26 ans pour ceux avec un contrat d'un à trois mois (tableau 5). Par-delà les raisons mentionnées plus haut, on peut supposer que l'usage de ces contrats courts est davantage concentré sur les métiers connaissant un absentéisme marqué (lié à la nature des activités, à d'éventuels problèmes de santé) et de nombreux arrêts maladie. Un rapport récent sur l'EPA Paris Musées indique d'ailleurs que « les petits musées sont particulièrement dépendants de l'absentéisme des gardiens » (CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES ÎLE-DE-FRANCE, 2020, p. 42). Derrière le caractère temporaire ou saisonnier des missions, se cachent aussi la réalité du métier, la pénibilité des tâches d'exécution et un personnel vieillissant qui nécessite la constitution d'un

<footnote n="12">12. https://www.museepicassoparis.fr/sites/default/files/2020-01/PICASSO_RA_2018_web.pdf, consulté le 21 janvier 2025.</footnote>

<footnote n="13">13. De la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État (1) : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_le/LEGIARTI000025492520/2019-08-08, consulté le 21 janvier 2025.</footnote>

<footnote n="14">14. Compte rendu précité du comité technique des musées d'Orsay et de l'Orangerie.</footnote>
<caption>TABLEAU 5 – Répartition des contrats selon leur durée, par catégorie d'agents et par âge moyen</caption>

En % et années

<table><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">Contrat de moins d'un mois</th><th colspan="2">Entre 1 mois et moins de 3 mois</th><th colspan="2">Entre 3 mois et moins de 6 mois</th><th colspan="2">Entre 6 mois et moins de 12 mois</th><th colspan="2">12 mois ou plus</th><th colspan="2">Toutes durées de contrat confondues</th></tr><tr><th>Part</th><th>Âge moyen</th><th>Part</th><th>Âge moyen</th><th>Part</th><th>Âge moyen</th><th>Part</th><th>Âge moyen</th><th>Part</th><th>Âge moyen</th><th>Part</th><th>Âge moyen</th></tr></thead><tbody><tr><td>Catégorie A</td><td>19,39</td><td>37</td><td>7,93</td><td>31</td><td>17,97</td><td>34</td><td>19,66</td><td>37</td><td>47,66</td><td>45</td><td>21,68</td><td>42</td></tr><tr><td>Catégorie B</td><td>15,48</td><td>42</td><td>6,65</td><td>35</td><td>7,07</td><td>36</td><td>8,69</td><td>35</td><td>17,49</td><td>44</td><td>9,68</td><td>43</td></tr><tr><td>Catégorie C</td><td>46,31</td><td>31</td><td>62,31</td><td>26</td><td>54,99</td><td>29</td><td>53,41</td><td>34</td><td>16,79</td><td>42</td><td>54,92</td><td>33</td></tr><tr><td>Catégorie inconnue</td><td>18,81</td><td>29</td><td>23,10</td><td>28</td><td>19,96</td><td>31</td><td>18,23</td><td>33</td><td>18,06</td><td>47</td><td>13,71</td><td>38</td></tr><tr><td>Total</td><td>100</td><td></td><td>100</td><td></td><td>100</td><td></td><td>100</td><td></td><td>100</td><td></td><td>100</td><td></td></tr></tbody></table>

Lecture : parmi les agents en contrat de moins d'un mois, 46,31 % sont des catégories C.

Champs : agents non titulaires des EPA musées.

Source : Siasp, 2018.

vivier d'agents plus jeunes. S'il n'en a ni l'ampleur, ni le caractère systématique, le phénomène fait penser au développement de l'intérim infirmier, qui s'accroît à la marge de l'emploi titulaire, pour faire face aux difficultés de recrutement et aux absences temporaires (ARBORIO, 2012). Concernant les contrats courts, les musées présentent toutefois la particularité de pouvoir compter sur les « emplois mécénés<fnref n="15" /> », qui se sont développés à la faveur du cadre juridique et fiscal relatif au mécénat dans le secteur culturel, qui permet aux mécènes de bénéficier d'avantages fiscaux. Suivis de près par le ministère, qui est soucieux de ne pas voir ces emplois se transformer en CDI, ils ont permis aux grands établissements de soutenir la croissance de leurs expositions :

> « La surveillance des expositions au Louvre, à Orsay, à Versailles, c'étaient des hors plafonds. C'est ce dont ils avaient besoin pendant les trois mois de l'expo, un mois avant pour le montage, un mois après pour le démontage, donc cinq mois. Il y avait un projet spécifique, il y avait souvent des mécènes pour les expositions qui donnaient 500 000 euros, 1 000 000 euros, et ça permettait sur ces crédits-là d'embaucher des surveillants. »

(Un agent du ministère, juin 2021)

Si l'Inspection générale des finances (GISSLER et al., 2016) considère que les emplois hors plafond des musées sont en grande majorité conformes au cadre de la circulaire de 2010, certains établissements jouent avec les règles, comme nous l'expliquait la direction administrative de l'un d'entre eux :

> « En fait, on force un peu le mécénat. Je n'aime pas trop le dire, mais... Les contrôleurs, du commissaire aux comptes en passant par la Cour des comptes, voire notre agent comptable, vérifient bien que le contrat de mécénat permet [de répondre à un

<footnote n="15">15. Ces emplois sont occupés par des agents contractuels recrutés pour répondre aux besoins occasionnés par un projet mécéné.</footnote>
projet spécifique]. Donc nous, dans tous nos contrats, on précise : “Vous nous donnez de l’argent, mais ce n’est pas que pour les travaux que vous avez prévus, c’est aussi pour le rayonnement et le fonctionnement de l’établissement.” Et si on a un besoin à l’entrée parce qu’il n’y a plus personne, on prendra là-dessus et on dira : “C’est conforme au contrat.” Même si, dans l’esprit du législateur, c’est plutôt réservé à un projet. »

(Juillet 2021)

Cette concentration des contrats courts sur la catégorie la moins qualifiée contribue à alimenter une polarisation au sein du système d'emploi des contractuels. D'un côté, les non-titulaires de catégorie A ont des contrats plutôt longs et bien payés, alors que de l'autre, les non-titulaires de catégorie C ont plutôt des contrats de courte durée et peu payés et sont en outre relativement jeunes. Par-delà le caractère saisonnier des activités muséales, cette polarisation est alimentée par l'irrégularité de certains concours de la fonction publique, voire par leur raréfaction, comme nous l'expliquait cet agent du ministère :

> « Et vous avez un autre phénomène, pour continuer sur la question des personnels dits ouvriers, c'est-à-dire ouvriers d'art. Au ministère de la Culture, cela fait quelque temps que dans un certain nombre de domaines il n'y a plus ou presque plus de concours. Quelqu'un qui voudrait être jardinier, soit comme ouvrier d'art, soit comme technicien d'art, soit comme chef de travaux d'art, [c'est-à-dire] les trois niveaux de la fonction publique, C, B, A, il ne peut pas passer le concours parce qu'il n'y en a pas tous les ans. »

(Juin 2021)

Ces situations conduisent les employeurs à recourir à l'article 6 quinquies<fnref n="16" />. Pour répondre aux besoins de continuité du service, celui-ci permet de recruter des agents contractuels pour combler une vacance temporaire d'emploi, dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. Tous les musées y ont recours, mais la mobilisation de contractuels reste insuffisante pour remédier au manque d'effectifs et garantir le maintien de certaines compétences, ce que rappelle l'Établissement public de Versailles à propos de l'entretien des jardins et des fontaines (rapport d'activité 2014, p. 137¹⁷).

Naturellement, l'usage des contrats courts n'est pas le seul outil de flexibilité pour faire face aux pics d'activité des musées. Parce que les CDD sont tout autant soumis aux contraintes de masse salariale et de plafond d'emplois des établissements que les emplois titulaires, les services des ressources humaines mobilisent d'autres modes de flexibilité, externes (externalisation, vacations) et internes<fnref n="18" />.

<footnote n="16">16. De la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État (1) : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article lc/LEGIARTI000025492510/2019-08-08, consulté le 21 janvier 2025.</footnote>

<footnote n="17">17. https://www.chateauversailles.fr/sites/default/files/rapport_activites_2014.pdf, consulté le 21 janvier 2025.</footnote>

<footnote n="18">18. La flexibilité externe se traduit par un ajustement des effectifs, tandis que la flexibilité interne va plutôt dans le sens d'une réorganisation du travail.</footnote>
## Le recours à d'autres formes de flexibilité

Les contrats courts ne sont pas l'unique instrument de réponse au besoin de flexibilité, d'autant que les conditions juridiques de leur renouvellement ne permettent pas forcément de faire face aux imprévus. Parmi les autres outils disponibles, figure le recours aux vacataires, également utilisé par les grands établissements. À l'instar des contrats courts, la vacation permet de répondre aux pics d'activité<fnref n="19" />. Toutefois, la principale « qualité » de ce statut d'emploi est de ne pas consommer du plafond d'emplois. Ici, le parallèle peut être fait avec le cas des universités, qui recourent très largement aux vacations afin de contourner la règle du plafond d'emplois (CÔME, ROUET, 2017; LE SAOUT, LOIRAND, 2020). Des stagiaires peuvent aussi être mobilisés par les employeurs pour des besoins occasionnels. Bien que les stagiaires soient décomptés du plafond d'emplois et qu'ils requièrent un travail de suivi de la part du personnel, ils représentent une main-d'œuvre flexible et à moindre coût dont ne se privent pas les musées.

Certains musées choisissent de reporter cette flexibilité sur d'autres organisations. C'est en particulier le cas du musée Picasso et de celui du musée du quai Branly, qui ont dû se conformer à l'injonction de recourir à une externalisation importante de leurs missions, sans qu'il soit alors possible d'apprécier les avantages en matière de coût (COUR DES COMPTES, 2011). Plus largement, ce mode de gestion est systématiquement utilisé par les musées dès qu'ils deviennent des établissements autonomes. Si, comme pour les contrats courts et les vacations, l'externalisation permet de répondre aux pics d'activité<fnref n="20" />, elle reste également très souvent mobilisée pour des activités quotidiennes, comme le nettoyage, la surveillance, la billetterie ou la restauration. À court terme, l'externalisation coûte cher, comme nous l'expliquaient certains interlocuteurs, mais desserrerait la contrainte exercée par le plafond d'emplois. De l'avis de plusieurs responsables administratifs, elle permettrait à long terme de réduire les coûts induits par la gestion du personnel titulaire vieillissant, un argument qui ne mentionne pas nécessairement les difficultés de fin de carrière des agents externalisés :

> « L'externalisation, elle ne coûte [probablement] pas plus cher quand on considère ce que peut être un métier peu qualifié, très technique, qui n'a pas été accompagné à la mobilité, qui arrive en fin de carrière avec des problèmes de santé, avec de nombreux arrêts maladie, avec des problèmes liés à la nature des postes. Et du coup, ça, ça se met à coûter très cher. »

(Direction administrative adjointe d'un établissement, mars 2021)

L'externalisation permet de tester de nouveaux services dans les musées, sans que la gestion ou le recrutement des agents soient imputés à l'établissement. C'est le cas par exemple de la mise en œuvre des plateformes de réservation à Versailles,

<footnote n="19">19. Comme le révèle le rapport de la COUR DES COMPTES de 2011 sur la gestion du musée du Louvre : il rappelle en effet que son service de la surveillance était composé de 850 fonctionnaires et de 400 agents vacataires en 2000.</footnote>

<footnote n="20">20. Comme à Versailles, pour compléter les missions de jardinage réalisées en grande partie en régie (rapport d'activité 2019, p. 87).</footnote>
de la programmation de spectacle vivant et de musique au centre Pompidou ou de la création de structures parallèles à l'offre muséale proprement dite comme des hôtels et des restaurants. La sous-traitance d'une partie des activités n'est évidemment pas sans conséquence sur la qualité du service rendu (raison pour laquelle des établissements font le choix de réinternaliser certaines de leurs activités) ni sur la qualité de l'emploi des agents extérieurs (GRIMSHAW et al., 2014; DEVETTER, VALENTIN, 2019). Tout en exposant les musées à des plaintes pour « prêt illicite de main-d'œuvre » et « marchandage »<fnref n="21" />, elle complique la tâche des équipes de direction et des services des ressources humaines dans leur gestion quotidienne des agents titulaires. À côté du risque de requalification en prêt illicite de main-d'œuvre, qui implique l'impossibilité pour les salariés de l'établissement de donner directement quelque instruction que ce soit à un personnel relevant du prestataire, la question de la réorganisation du travail se pose :

> « Mais on connaît aussi le coût psychologique, notamment sur les agents d'accueil et de surveillance. [...] Les agents avaient double casquette, à la fois la casquette de l'accueil, qui était très peu valorisée, et la casquette sécurité et sûreté. C'est-à-dire la prise en charge des publics pour l'évacuation, qui nécessitait de comprendre ce que ça voulait dire, les conséquences, de parfaitement connaître l'établissement. Et quelque part, c'était une forme d'expertise. Et là, on leur a [dénié] cette expertise en disant : "N'importe quelle société est capable de faire ce que vous faites." Dans tous les cas, c'est comme ça qu'ils l'ont pris. Du coup, derrière, [ça a entraîné] un désijnérêt de leur tâche. [...] Et ça, c'est un coût très compliqué, d'abord parce qu'on est sur des ressentis. Il faut ramener les équipes dans le jeu. Et qui peut les ramener ? Ce sont les managers de proximité. Or le sous-effectif fait qu'aujourd'hui, nos managers de proximité, ils n'ont plus de temps au management. Et du coup, on laisse partir les équipes d'une certaine façon. »

(Direction administrative adjointe d'un établissement, juin 2021)

D'autres formes de flexibilité externe existent, comme celle des emplois « hors champ », lesquels ne consomment pas d'ETPT (ni hors ni en dessous du plafond), mais des crédits de masse salariale. Ils sont toutefois moins fréquents, car ils nécessitent que les établissements aient des ressources propres suffisantes. Il en va ainsi des personnes rémunérées à l'acte ou à la tâche<fnref n="22" />. Certains établissements, comme le centre Pompidou, font appel à des intermittents du spectacle, des conférenciers, des co-commissaires d'exposition et des vacataires (bilan d'activité 2019, p. 98²³).

Si la combinaison des modes de flexibilité externe est saisissante, elle est complétée par des modes de flexibilité interne telle que la modulation du temps de travail<fnref n="24" />. En

<footnote n="21">21. Moulène C., Le Devin W. (2024), « Louvre, Mucem... Dans quatre grands musées, les basses œuvres de l'exté- nalisation dénoncées en justice par les salariés précaires », *Libération*, 17 octobre.</footnote>

<footnote n="22">22. Conformément à la circulaire du 5 août 2013 relative au cadre budgétaire et comptable des opérateurs de l'État et des établissements publics nationaux.</footnote>

<footnote n="23">23. https://www.centrepompidou.fr/fileadmin/user_upload/bilan-activite-2019.pdf, consulté le 21 janvier 2025.</footnote>

<footnote n="24">24. La polyvalence des agents peut également venir en réponse à un pic d'activité, même si elle reste peu mobilisée dans les EPA, au grand regret de certains managers.</footnote>
effet, derrière le combat sur les effectifs se cache celui relatif au volume de travail par salarié. Cette modulation du temps de travail peut être réalisée par le recrutement d'un salarié à temps partiel (flexibilité externe), ce qui permet d'employer un agent en contrat court supplémentaire, mais elle peut aussi aller dans le sens d'une hausse du temps de travail de l'agent déjà en poste, *via* la réalisation d'heures supplémentaires (flexibilité interne) et donc la préservation du plafond d'emplois. Ces heures supplémentaires correspondent alors le plus souvent à des heures mécénées et peuvent se substituer à ou venir en renfort des emplois mécénés.

<figure><img src="image_4.png" /></figure>

La gestion de l'emploi dans les établissements publics administratifs ne peut être analysée sans prendre en considération l'injonction qui leur est faite de maîtriser leur masse salariale et leur plafond d'emplois. En examinant la manière dont cette double contrainte s'exerce à l'échelle des grands musées nationaux, l'existence d'un système de gestion de l'emploi dual semble confortée. Les données issues du Siasp confirment en effet la segmentation très nette des missions entre le ministère, composé majoritairement de fonctionnaires, et les établissements publics, qui utilisent davantage les contrats. Ces derniers permettent de répondre à l'incertitude qui pèse sur les dotations ministérielles, sur la saisonnalité des activités ou sur celle de la fréquentation des publics: on a ici une confirmation du rôle capital des EPA dans les processus de flexibilité de l'emploi public. De ce point de vue, si la mise en œuvre de la modernisation de l'action publique en 2012 entendait atténuer les injonctions contradictoires qui pèsent sur l'administration (LEMOINE, 2014), l'analyse du fonctionnement des EPA confirme les effets durables des précédentes réformes et la sédimentation des manières de faire et de penser en matière de gestion de l'emploi.

Les séquences réformatrices et les situations organisationnelles des musées rappeillent toutefois l'existence d'une très forte diversité dans la gestion de leurs emplois, ce qui conduit à pointer le caractère fragmenté des processus de décision et remet en question la rationalité gestionnaire imputée au nouveau management public. Bien que le recours aux contrats ait pour vocation de répondre aux incertitudes budgétaires, d'autres pratiques apparaissent contradictoires avec une optimisation budgétaire. Pour faire face à l'absence de fonctionnaires ou à des besoins spécifiques, les gestionnaires d'établissement tentent de rendre attractifs les emplois vacants en offrant des contrats de long terme dont les rémunérations sont plus élevées que celles associées aux emplois équivalents des fonctionnaires de catégorie A. La rationalisation budgétaire se traduirait plutôt par le recrutement en contrat court de jeunes agents de catégorie C ou par le recours à des travailleurs externalisés, lesquels n'entrent pas dans le plafond d'emplois et exercent principalement des missions équivalentes à celles des catégories C. Autrement dit, par-delà l'existence d'un système dual, qui tend à amalgamer l'ensemble des non-titulaires, l'approche par les organisations dévoile un système fragmenté où se dessinent plusieurs clivages: entre organisations, compte
tenu de l'hétérogénéité des pratiques d'emploi ; entre les statuts d'emploi titulaire et non-titulaire ; mais également entre les conditions d'emploi des non-titulaires (CDD, CDI, vacations, agents externalisés, etc.).

Ce constat est dressé à propos de la gestion de l'emploi des établissements publics muséaux, mais il éclaire indirectement d'autres configurations organisationnelles du secteur public, que l'on pressent similaires. L'université et l'hôpital, qui ont aussi connu un processus d'autonomisation, sont également concernés par une reconfiguration de leur système d'emploi et par le brouillage des frontières entre fonctionnaires et non-titulaires. C'est en élargissant l'analyse à de telles organisations que nous pourrons enrichir notre compréhension des transformations de la gestion de l'emploi dans la fonction publique.

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