Fédération et le bureau des organismes constructeurs du ministère de l'Équipement entre 1977 et 1982, centrée sur ces demandes de création de statuts juridiques nouveaux par la FNSCHLM<fnref n="1" />. Après l'alternance de 1981, ils parviennent avec le soutien du ministère de l'Economie Sociale relevant des responsabilités de Michel Rocard<fnref n="2" /> à obtenir que la Direction de la Construction examine la possibilité de nouvelles formules originales, et est créé en 1984 un nouveau statut de « location-accession ». Mais celui-ci a peu de traductions concrètes, et c'est un nouveau statut spécifique, la « coopérative d'attribution en jouissance » visant à séparer droit d'usage et droit de propriété qui est le nouveau cheval de bataille de la Fédération à partir de 1985, sans succès cette fois<fnref n="3" />. Les diverses expérimentations menées au début des années 1980 à la recherche de la spécificité coopérative – expériences « participatives », « pavillon coopératif » – se soldent par des échecs, d'après le jugement porté *a posteriori* sur cette période par Michèle Tixador-Lebrun.

Le ministère du Logement ne croit cependant pas à l'intérêt de prolonger l'existence d'une « famille » HLM qui n'a plus guère de consistance. En 1988, au motif de la situation économique difficile des coopératives, la Direction de la Construction envisage de supprimer purement et simplement cette fédération jugée sans avenir<fnref n="4" />. Cette éventualité est finalement écartée, mais la reconstruction de la FNSCHLM s'avère laborieuse dans les années 1990. C'est d'autant plus le cas qu'avec la suppression des PAP en 1995, toute possibilité pour les coopératives d'être prêteuses secondaires est supprimée : cette conséquence de la banalisation de l'accession sociale rend sans objet les tentatives effectuées dans les années 1980 pour réinventer des « formules » maintenant un lien juridique avec les accédants après la construction au travers de statuts intermédiaires entre location et accession. La relance de la

<footnote n="1">¹ CAC 19910582 art. 28. Dossiers de M. Commagnac, sous-directeur de la législation et des organismes constructeurs, correspondance sur la réglementation des coopératives HLM. Voir « Compte-rendu de l'AG des coopératives HLM de 1977 », en particulier l'intervention du secrétaire d'État au Logement Jacques Barrot, qui se déclare « peu convaincu » par la possibilité de recréer des coopératives de locataires ; une note émanant de la FNSCHLM (« Justification de la formule coopérative dans le secteur locatif ») non datée, dans un ensemble de documents datant de 1979 et 1980 sur les revendications statutaires de la Fédération ; une note signée de M. Commagnac du 17 janvier 1979 sur « la coopérative dans le secteur HLM » qui évoque avec scepticisme la possibilité de recréation de la location coopérative.</footnote>

<footnote n="2">² D'après Jean-Jacques Delcroix, cadre à la FNSCHLM dans les années 1990, les avancées obtenues en 1983 sont dues non pas au soutien du ministère du Logement, mais à celui de l'Economie sociale, dont Michel Rocard a la responsabilité.</footnote>

<footnote n="3">³ Déclarations de Daniel Pétrequin à l'AG des coopératives de 1985 sur la « coopérative d'attribution en jouissance » : « je reste persuadé que cette idée, sous une forme ou une autre, doit voir le jour : les notions d'accession et de locatif sont aujourd'hui insuffisantes et ne répondent pas aux aspirations de certaines catégories de citoyens ». Une conseillère du ministre de l'Équipement Paul Quilès réagit en invoquant la « prudence des pouvoirs publics » sur ce sujet [Actualités HLM, n°318, 30 mars 1985].</footnote>

<footnote n="4">⁴ Il s'agit d'un rapport de la mission de contrôle des HLM (dit rapport Dubesset) dénonçant les risques financiers pesant sur les coopératives, voir entretien avec Jean-Louis Dumont, président de la FNSCHLM de 1989 à 2001 ainsi que (Attar et al., 1998).</footnote>
Fédération des coopératives s'effectuera après un renouvellement de ses dirigeants et un changement de cap idéologique assez net, sur lequel nous reviendrons dans le chapitre 5.

À l'inverse de ce lent déclin des coopératives, l'Union des Crédits Immobiliers (UCI) connaît, elle, un regain d'activité et une mue radicale au début des années 1990. Celui qui la préside à partir de 1988, Pierre-André Périssol, s'avère paradoxalement être aussi le ministre du Logement qui en 1995 supprime les prêts PAP pour les remplacer par le PTZ, un financement banalisé sur lequel les Crédits Immobiliers n'ont pas de monopole. C'est que, entre temps, ceux-ci ont décidé de jouer la carte du « concurrentiel ». Cette évolution est à relier au changement de profil des dirigeants de cette fédération, qui ont désormais peu à voir avec ceux du mouvement coopératif. L'UCI, du moins jusqu'aux années 1980, est régulièrement décrite par les connaisseurs du monde du logement social comme un univers de « notables ». C'est la description qu'en fait Roland Pignol, successeur de Robert Lion à la délégation générale de l'Union HLM dans ses mémoires : « Sur le terrain, les sociétés étaient animées par des personnalités locales, présidents de caisses d'épargne, d'associations familiales, représentant donc une France sage, motivée, animée par des notables dévoués et compétents » (Pignol, 2010, p. 234). Sur quoi se fonde cette description ? Jusqu'à la fin des années 1970, les dirigeants de l'UCI sont des personnalités à ancrage provincial, jouant des rôles multiples au sein d'instances d'action sociale dans leur région et se réclamant du catholicisme social. Son président d'après-guerre, Jean Menet, est un industriel du Nord, dirigeant du Crédit Immobilier de Lille, engagé localement dans de multiples sociétés de bienfaisance catholique (Dupont, 1994). Georges Coudray, son successeur, pharmacien de profession, maire d'une petite commune bretonne, est aussi député MRP de 1945 à 1962¹. Une rupture intervient à la fin des années 1970, avec l'accession de Pierre Delmon à cette fonction. S'il prend la tête du mouvement au titre de sa fonction de président de la Société de Crédit Immobilier d'Oignies dans le Nord, il se distingue de ses prédécesseurs par la multiplicité des positions de pouvoir qu'il a occupées. Né en 1923, diplômé de l'Ecole libre des Sciences Politiques, il a démarré sa carrière dans le secteur des charbonnages, a été conseiller au cabinet de Georges Pompidou de 1964 à 1969, puis président d'entreprises nationales majeures, les Houillères du Nord-Pas-de-Calais jusqu'en 1980, puis de l'ensemble de Charbonnages de France de 1980 à 1982². Dans le secteur du logement, il préside à partir de 1972 la commission dite Delmon sur les rapports

<footnote n="1">¹ Voir chapitre 2 sur ces deux dirigeants.</footnote>

<footnote n="2">² Voir la notice de Pierre Delmon dans le *Who's Who* et sa notice nécrologique dans *Actualités HLM* du 30 février 1988.</footnote>
locatifs (Michel, 2006, p. 92). C'est à lui que revient, en 1984, la décision de faire adhérer les Sociétés de Crédit Immobilier à la nouvelle loi bancaire<fnref n="1" />, une réforme qui restructure profondément le secteur bancaire français en supprimant de nombreuses spécificités statutaires des établissements de crédit. Pour ceux qui s'y soumettent, cela suppose de respecter des ratios stricts entre le niveau de prêts émis et le niveau de fonds propres. Selon Claude Debruyne, alors directeur d'une petite SACI, cette décision, qu'il juge a posteriori visionnaire, déclenche sur le moment l'incompréhension d'une partie de la base de l'Union.

> « Pierre Delmon je sais pas si ça vous dit quelque chose, c'était le président des Charbonnages de France, qui était un personnage très intéressant en ce sens qu'il avait tout un réseau... avec le recul, 20 ans après, on se rend compte que grâce à lui, on a été amené à faire une réforme importante, on a intégré la loi bancaire... nonobstant les contraintes qu'on se mettait sur la tête, parce que tout d'un coup on passait d'un statut de société d'HLM qu'on a conservé d'ailleurs, à des exigences bancaires, les mêmes que les banquiers, c'est à dire... tout se résume à un volume de fonds propres, quand on regarde le système de sécurité bancaire. Et Delmon nous a fait agréer tous ensemble, une vague générale pour toutes les sociétés et tous les dirigeants à époque. J'avoue que tout le monde n'a pas bien compris pourquoi on se mettait de telles contraintes sur le dos à l'époque, mais maintenant tout le monde a bien compris qu'aujourd'hui on n'existerait plus sinon » [Entretien avec Claude Debruyne, décembre 2009].

Pour Claude Debruyne, c'est la position de Delmon comme président d'une grande société nationale, lui permettant de prendre la mesure du processus de libéralisation des marchés financiers dont la loi bancaire est le premier acte, qui explique qu'il ait, à l'inverse du souhait d'une partie des adhérents, poussé les SACI à entrer dans ce nouveau système. C'est en tout cas cette réforme qui permet ensuite aux SACI de revendiquer d'élargir leurs activités au-delà de la distribution du prêt PAP, à laquelle elles auraient sinon été cantonnées. Dès 1985, les directeurs de SACI annoncent « vouloir distribuer des prêts conventionnés<fnref n="2" /> » en raison de la baisse du nombre de PAP budgétés et consommés, autorisation qui leur est accordée sans opposition de la Direction de la Construction<fnref n="3" />. En 1986, cette distribution a été amorcée – modestement avec seulement 646 prêts distribués – et le président Delmon annonce au cours de l'Assemblée générale annuelle de l'Union que les sociétés souhaitent « poursuivre la diversification » malgré les difficultés qu'ils rencontrent à accéder aux ressources financières leur permettant d'émettre ces prêts. Considérant que « les pouvoirs publics risquent d'être de plus en plus convaincus de la nécessité d'introduire de la banalisation et de la concurrence

<footnote n="1">¹ Loi n°84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.</footnote>

<footnote n="2">² « Les CI souhaitent distribuer des prêts conventionnés », AG des directeurs de Crédits Immobiliers, *Actualités HLM*, n°329.</footnote>

<footnote n="3">³ *Ibid.* Au cours de cette même AG, un représentant de la Direction de la Construction précise que le ministère est favorable à distribution de prêts conventionnés par les Crédits Immobiliers.</footnote>
dans l'économie<fnref n="1" /> », il annonce ainsi la création d'une société financière commune à toutes les SACI afin de pouvoir lever de fonds de façon autonome sur les marchés financiers et émettre ainsi des prêts non-réglementés<fnref n="2" />.

Après le décès de Pierre Delmon en 1988 et son remplacement par Pierre-André Périssol, ce processus par lequel les SACI s'affranchissent du cadre contraignant du PAP s'approfondit. Dans un contexte de décrue des PAP, une loi votée en 1991 autorise les SACI à sortir du cadre de leur objet social antérieur pour élargir leurs activités au secteur « concurrentiel<fnref n="3" /> ». Elles pourront désormais non seulement distribuer tout prêt ouvrant droit aux APL (PAP et PC), mais, soit de manière accessoire au sein de la structure SACI, soit de manière plus large à travers des filiales financières dites « concurrentielles » soumises à l'impôt sur les sociétés, « réaliser toutes opérations de prêts immobiliers, de construction, de maîtrise d'ouvrage et de prestation de services, liées à la propriété de l'habitat » (article 1). Elle renforce aussi considérablement les pouvoirs de l'Union des Crédits Immobiliers, qui devient une Chambre Syndicale conformément à la loi bancaire, chapeautant un « réseau bancaire » désormais nommé « Crédit Immobilier de France » dont les dirigeants ont désormais un pouvoir très fort sur les directeurs de sociétés locales (article 2). Dès lors, ce réseau bancaire dispose d'une Caisse Centrale qui lève des fonds sur les marchés financiers pour le compte de l'ensemble de ses sociétés, leur permettant de s'affranchir des sources de liquidité émanant des institutions financières parapubliques dont elles dépendaient jusqu'alors (Crédit Foncier, Caisse des Dépôts, Caisses d'Epargne). C'est sous la houlette de Pierre-André Périssol, directeur général depuis la fin des années 1970 du groupe Arcade, un ensemble de sociétés à la tête duquel se trouve la Société Centrale de Crédit Immobilier (implantée en région parisienne), que cette transformation est amorcée. À son arrivée à la tête de l'UCI en 1988, la conjoncture est délicate pour les Crédits Immobiliers. Malgré le développement du prêt conventionné, c'est toujours le PAP qui forme l'essentiel de l'activité de prêt, et se trouve alors en chute libre, tandis que l'activité de promotion immobilière connaît les secousses évoquées précédemment. L'année 1988 est aussi celle où la commission Bloch-Lainé planche sur une possible

<footnote n="1">¹ « Sociétés de crédit immobilier : poursuivre la diversification, AG du 19 et 20 mars 1986 », *Actualités HLM*, 15 avril 1986.</footnote>

<footnote n="2">² « Les crédits immobiliers organisent une semaine pour l'accession à la propriété », *Actualités HLM*, 15 décembre 1986. Pierre Delmon organise une conférence de presse dans laquelle il « affirme la spécificité des Crédits Immobiliers, devenus de véritables sociétés financières depuis la loi bancaire », et insistant sur la « création de la Compagnie de Financement des sociétés de Crédits Immobiliers de France HLM (COFICIF) pour accéder prudemment aux différents marchés tout en gardant leurs qualités et vocation HLM ».</footnote>

<footnote n="3">³ Loi n° 91-457 du 15 mai 1991 parue au JO n° 114 du 17 mai 1991.</footnote>
suppression du PAP. La position prise au nom des SACI par Pierre-André Périssol face à cette possibilité correspond à la fois aux positions classiques de l'UCI et s'en distancie par certains aspects. Notons d'abord que P-A. Périssol, à la tête du groupe Arcade, se distingue à plusieurs titres parmi les dirigeants de Sociétés de Crédit Immobilier de l'époque. Alors que le monde HLM est marqué à partir du début des années 1980 par une atonie de la construction locative comme de l'accession, il lance une stratégie d'expansion et de construction intensive en faisant usage des fonds propres importants que la société a accumulés depuis le début du siècle<fnref n="1" />. Société dynamique dans les années 1980, elle attire les jeunes diplômés du secteur du BTP comme Paul Rousselet, aujourd'hui haut cadre dirigeant de ce groupe, qui quitte à l'époque la SCIC, entreprise d'envergure, pour entrer à Arcade, attiré par les projets de Périssol :

> « Le groupe Arcade c'était pas grand chose en 1986, c'était 2 sociétés HLM qui essayaient de se redresser de leurs décombres... J'étais à la SCIC avec un statut plutôt confortable, c'était pas le fonctionnariat, mais c'était stable, on avait pas beaucoup de risques... et au dernier entretien avec Périssol, j'ai signé... Il avait des projets, une grande vue de son groupe. A l'époque y'avait 3000 logements, y'en a 67000, y'avait 300 personnes on est à 1500, y'avait 400 logements on en fait 3000 » [Entretien avec Paul Rousselet, juillet 2008].

Son essor se traduit, selon Rousselet, par un fort développement de l'activité de promotion à la fin des années 1980, à contre-courant du monde HLM, avec par exemple, fait alors rare dans le secteur, l'embauche d'un directeur de la promotion venu d'un grand groupe privé pour organiser cette activité<fnref n="2" />. Outre cette stratégie de croissance qui distingue Arcade des autres SACI dont l'activité tend alors à stagner ou reculer<fnref n="3" />, son implantation parisienne la rend spécifique dans un monde qui selon Claude Debruyne est « très provincial », dont nous avons vu la forte implantation rurale dans les années 1960, et qui peuvent encore être décrites – par exemple par le député socialiste Jacques Guyard lors du débat sur la réforme de leurs statuts en 1991⁴ – comme surtout présentes « dans les zones rurales et les villes petites et moyennes ». Enfin, pour Claude Debruyne, qui a pris la tête d'une petite SACI de ville moyenne avec une formation initiale de niveau baccalauréat, puis une quinzaine d'années de promotion interne au sein d'une Direction Départementale de l'Équipement, le DG du groupe

<footnote n="1">¹ Entretien avec P-A. Périssol, décembre 2007.</footnote>

<footnote n="2">² Entretien avec Paul Rousselet, siège du groupe Arcade, juillet 2008.</footnote>

<footnote n="3">³ En 1986, l'activité de prêteur de l'ensemble des sociétés recule de 20%, tandis que l'activité de promotion immobilière recule de 28% [« Sociétés de Crédit Immobilier, poursuivre la diversification, Assemblée générale du 19 et 20 mars 1985, *Actualités HLM*, 15 avril 1986].</footnote>

<footnote n="4">⁴ Assemblée nationale, 1ère séance du 7 mai 1991, *JORF*.</footnote>
Arcade, de même que celui qui lui succède en 1997, par leurs diplômes des grandes écoles et leurs passages dans des cabinets ministériels, tranchent parmi les directeurs de SACI :

Périssol était... certes il avait été au gouvernement Juppé, mais bien avant... c'est un X-Pont, pratiquement à la sortie de son école, il avait été au cabinet de Jacques Barrot au moment où celui-ci était au logement [...] Alors le suivant, Claude Sadoun, c'est pas un X-Pont, mais un Normale Sup' lettres... et lui aussi il a été par le passé en cabinet ministériel à l'Education Nationale avec Fontanet ou quelque chose comme ça, bon. Donc c'est des gens, d'abord très intelligents, mais qui ont leurs réseaux. En France c'est comme ça, dès qu'on a mis le doigt ne serait-ce que cinq jours dans un cabinet ministériel c'est à vie [Entretien avec Claude Debruyne, décembre 2008].

Cette position de proximité avec les cabinets ministériels et la haute fonction publique a une incidence sur la manière dont Périssol réagit aux menaces de suppression du PAP formulées dès 1988. Notons d'abord que s'il émet des réserves lorsqu'il est envisagé de remplacer les PAP par une prime « banalisée » distribuée par toutes les banques, au titre du fait que les établissements spécialisés « savent servir la clientèle sociale »<fnref n="1" />, il déclare aussi ne pas être « choqué » par la volonté de « banalisation » à condition que « la concurrence reste égale entre les banques et les établissements spécialisés »<fnref n="2" />. Cette position mi-chèvre mi-chou est une forte évolution par rapport à celle défendue par l'UCI en 1977. P-A.Périssol raconte, *a posteriori*, avoir estimé au vu des informations dont il disposait sur la position du ministère des Finances que la banalisation était une évolution inévitable à laquelle il fallait se préparer en obtenant la possibilité pour les SACI de « passer au concurrentiel » :

> « En 1988, arrive au ministère des Finances M. Bérégovoy, qui est celui qui a lancé en fait en France l'idée qui est ensuite devenue irréversible, la libéralisation... la banalisation des choses. C'est lui qui va annoncer la fin des monopoles, la mise en concurrence de tout. En 1989, Bérégovoy va au Crédit Foncier, et leur dit en gros ça. Et personne ne le croit. Le Crédit Foncier ne le croit pas du tout [...] Mais je suis convaincu que le Crédit Immobilier ne peut pas rester là à attendre la manne d'un truc qui d'ailleurs chaque année, peu à peu, diminue. J'ai l'intuition que c'était inévitable, qu'on va aller vers une banalisation » [Entretien avec Pierre-André Périssol, décembre 2007].

Ainsi, la réforme des statuts de 1991 est le fruit d'un projet de l'UCI proposé lors de leur Assemblée générale de 1990³, repris quasiment tel quel dans le projet de loi, comme le précisent explicitement les parlementaires lors du débat à l'Assemblée nationale<fnref n="4" />. Pour P-A. Périssol, deux changements majeurs sont la possibilité pour les SACI de lever des fonds

<footnote n="1">¹ CAC 19970268 art. 23 Dans le dossier de presse consacré aux échos donnés au rapport de Jean-Michel Bloch Lainé fin 1988, « Rapport Bloch-Lainé, le débat commence », *Le Figaro*, article non daté.</footnote>

<footnote n="2">² Josée Doyère, « La réforme du financement de l'accession à la propriété, une prime unique remplacera les PAP et l'APL ». *Le Monde*, 1er novembre 1988.</footnote>

<footnote n="3">³ « AG des SACI, feu vert pour le projet de réseau », *Actualités HLM*, N° 442 15 mai 1990.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Assemblée nationale, 1ère séance du 7 mai 1991, *JORF*, voir par exemple l'intervention du député RPR Eric Raoult : « comme l'a précisé le rapporteur du projet de loi au Sénat, ce texte s'est largement inspiré de l'orientation stratégique définie en avril 1990 par l'assemblée générale des sociétés de Crédit Immobilier ».</footnote>
sur les marchés financiers afin de faire du prêt « libre », et l'homogénéisation des différentes sociétés qui composent l'Union, plus ou moins « professionnelles », et qui vont désormais toutes devoir en passer par les règles prudentielles imposées par la Chambre Syndicale du nouveau Réseau Crédit Immobilier de France :

« Mais j'étais frappé par l'hétérogénéité complète de mes sociétés. Il y en a des petites, des grandes, mais surtout il y en a des professionnelles et d'autres qui ne le sont pas, il y en a qui ont des risques considérables, d'autres pas. Et donc, j'ai décidé à ce moment-là de faire un réseau au sens de la Loi Bancaire, je vais mutualiser leurs fonds en termes de garantie hein, mais surtout... ils avaient le co-monopole, mais c'était une petite chose le PAP, et ils vont vers les prêts privés. Je leur explique que c'est bien gentil, mais pour aller vers les prêts privés, il faut lever de la ressource, et là ils ne peuvent pas le faire. Comment ils font, ils s'entendent avec leurs copains, le Crédit Mutuel, etc., et ils commencent à jouer, ils croient qu'ils jouent dans la cour des grands, mais ils sont complètement dépendants. Et je crée une caisse centrale pour aller lever les fonds, et une Chambre Syndicale avec un fonds pour garantir le tout. C'est la Loi Bancaire, ça nécessite une loi en 1991. L'élection à la tête de l'Union n'avait pas été facile, mais la réélection ça a été encore plus difficile. Parce que j'ai quand même limité leur liberté. Avant, le directeur d'une société, il était dans son coin, personne venait l'emmerder, et je lui explique qu'il faut rentrer dans un fonds de garantie, que j'ai des pouvoirs de contrôle, des pouvoirs d'agrément sur la nomination des gens, sur eux, j'ai un fonds de garantie avec lequel je lève des fonds, et ils passent par la caisse centrale où ils vont aller s'alimenter ». [Entretien avec Pierre-André Périssol, décembre 2007].

Selon Claude Debruyne, cette réforme qui implique pour les sociétés locales des changements radicaux n'a en effet pas fait l'unanimité des dirigeants d'organismes, limités dans leur autonomie, et qui voient parfois leur emploi menacé :

« À l'époque il y avait 150-160 SACI, on a créé une vingtaine d'entités financières. Pas facile, parce que tout simplement ça consistait pour les dirigeants de ces 160 sociétés à créer des outils qui allaient supprimer leurs propres jobs. C'est pas triste quand même, moi j'ai connu tout ça, on était dans la région 9 SACI quand on a créé celle que je vous citais, Crédit Immobilier de Nord Pas de Calais, moi j'étais dans une d'elle, on a créé ça en 1993, et aujourd'hui quinze ans plus tard, je suis le seul des 9 dirigeants de l'époque. Ils sont pas tous morts, il y en a deux en retraite, mais il y en a quand même trois qui ont été licenciés, bref, ça chahute quand c'est comme ça » [Entretien avec Claude Debruyne].

Cette stratégie d'anticipation de la « banalisation » explique le paradoxe qui veut que Périssol ait pu, quatre ans après « couper la branche sur laquelle » les SACI étaient assises :

« Ce qui est assez cocasse, c'est que c'est pendant le gouvernement Juppé où Périssol était au Logement, que le PAP a été arrêté et le PTZ mis en œuvre. C'est notre propre président devenu Ministre qui a coupé la branche sur laquelle on était. Mais grâce à lui, car là aussi on peut dire grâce à lui, visionnaire également, il nous a fait comprendre parce qu'il fallait le faire comprendre... Bon, pour moi la société de base, la SACI était condamnée, et d'autres de mes collègues de l'époque ont fait de la résistance et ils ne sont plus là aujourd'hui. [...] on allait devoir passer au concurrentiel, il suffisait de regarder autour de nous la façon dont les choses étaient en train de s'organiser, les mastodontes de banquiers qui étaient en train de s'organiser, parce que finalement, même aujourd'hui, on est tout petit dans le paysage bancaire et financier » [Entretien avec Claude Debruyne].
Le remplacement du PAP par le PTZ, prêt banalisé, est en effet l’œuvre d’une équipe d’experts rassemblée autour de Pierre-André Périssol, opérant de manière autonome par rapport à l’administration du ministère du Logement (Zittoun, 2001, p. 268). Ses successeurs à la tête des SACI semblent alors confiants dans leur possibilité de faire face à cette évolution et à se lancer dans le « concurrentiel » : ils peuvent alors clamer dans la presse que « le Crédit Immobilier de France ne craint pas la banalisation » et qu’ils ne regretteront pas la disparition du « système soviétique » des PAP<fnref n="1" />. Ils connaissent ainsi un destin divergent de leur « concurrent » historique, le Crédit Foncier de France, qui rencontre après 1995 des difficultés financières importantes qui imposent sa restructuration, et ont failli déboucher sur une absorption par le Réseau Crédit Immobilier de France. Cette évolution n’est par ailleurs pas synonyme de privatisation : les SACI, sociétés-mère des filiales financières, restent statutairement des organismes HLM, à lucrativité limitée, et dont les bénéfices non redistribués viennent principalement alimenter les fonds propres, et servir, notamment à partir des années 2000 à financer des « missions sociales » ; elles restent ainsi adhérentes à l’Union HLM, dont elles se sont toutefois à l’occasion de cette réforme fortement autonomisées.

Conclusion

Ce chapitre s'est centré sur un moment crucial de la redéfinition de la catégorie d'accession sociale, les années 1980. Nous avons mis au jour les facteurs multiples qui contribuent à la démobilisation des défenseurs habituels d'un secteur « réservé » de l'accession sociale : désajustement entre les spécialités forgées dans les années 1970 et les nouvelles structures économiques du marché de la maison bas de gamme ; affaiblissement de la position des défenseurs de l'accession sociale dans le monde HLM, notamment de la Fédération des coopératives dont la capacité de mobilisation s'est largement étiolée ; discrédit qui touche les « modèles » de ce secteur comme la SA HLM CARPI ; nouvelles contraintes pour la haute administration du logement, qui plutôt que de défendre l'existence de ce secteur réservé doit se concentrer sur le traitement des situations des accédants « sinistrés » ; renouvellement des

<footnote n="1">¹« Le Crédit Immobilier de France ne craint pas la banalisation », Les Echos, 18 septembre 1995</footnote>
dirigeants de certains pans de ce secteur spécialisé, qui plutôt que la combattre, cherchent plutôt à anticiper les effets de la banalisation.

Le mouvement historique que nous venons de décrire s'inscrit dans l'histoire plus large de la « banalisation » de nombreux secteurs économiques réglementés par l'État et sur lesquels des institutions parapubliques disposaient de monopoles, au cours des années 1980. C'est par exemple celle que retracent Pierre-Cyrille Hautcoeur, Paul Lagneau-Ymonet et Angelo Riva pour la Bourse de Paris, en s'intéressant à ses effets sur la corporation des agents de change (Hautcoeur et al., 2012 ; Lagneau-Ymonet et Riva, 2010). De ce point de vue, le destin du Crédit Foncier de France, dont les archives sont aujourd'hui disponibles et inventoriées (Sablon du Corail, 2004), pourrait constituer un objet de recherche fertile pour étudier les effets des transformations de l'encadrement étatique du secteur bancaire immobilier sur ces institutions historiquement détentrices de monopoles publics. Notre travail, puisque nous abordons ici cette histoire principalement par le prisme du mouvement HLM et de son rapport à l'État, laisse ainsi dans l'ombre cette institution financière dont l'histoire a été faite par Sabine Effosse jusqu'à la fin des années 1960 (Effosse, 2003), mais dont les transformations récentes restent à analyser.

Il ne faut toutefois pas postuler que le processus de banalisation et de marginalisation des institutions spécialisées et réglementées soit une évolution sans retour possible, comme le donnerait à penser la description qu'en font les dirigeants du Crédit Immobilier de France. Au contraire, la redéfinition d'une « accession sociale » spécifique au mouvement HLM est une question qui s'ouvre à nouveau à partir de la fin des années 1990. De nouveaux spécialistes, de nouveaux entrepreneurs de cette cause, et de nouvelles mobilisations pour l'invention d'une « accession sociale » spécifique au secteur du logement social émergent alors. Nous allons dans le chapitre 5, en changeant de focale et en prenant pour objet central une fédération HLM, celle des coopératives, montrer que défendre cette cause apparemment perdue peut dans la période contemporaine s'avérer un pari gagnant.
# Chapitre 5. Investir une cause perdue ? La réinvention d'une fédération HLM

Dans les années 1980, l'accession sociale est devenue un problème et une source d'illégitimité pour le mouvement HLM, et elle apparaît au début des années 1990 comme une cause perdue pour le secteur du logement social. Les spécialistes historiques de cette activité, coopératives et sociétés de Crédit Immobilier, ont pris des chemins divergents, les premiers faisant face à une menace de disparition, les seconds connaissant un nouvel essor en passant du social au « concurrentiel ». Avec ce cinquième chapitre, nous entamons une réflexion sur ce qui a amené le mouvement HLM à se saisir à nouveau de cette question à partir de la fin des années 1990, qui examinera aussi les effets politiques et économiques de ce réinvestissement et de la reconstruction d'un milieu professionnel de spécialistes de l'accession sociale. Elle se prolongera dans les chapitres 6 et 7.

C'est d'abord en prenant pour objet principal la réinvention d'une organisation professionnelle, la Fédération des coopératives (FNSCHLM), que nous démarrons cette réflexion. Ce choix tient à trois raisons. Chronologiquement, les nouveaux dirigeants de la FNSCHLM sont les premiers, dès le début des années 1990, à réinvestir cette cause perdue, à un moment où elle semble très peu porteuse. C'est en outre une position distinctive que ses dirigeants en viennent à incarner, en politisant cette question, en se présentant comme les défenseurs d'une conception « de gauche » de l'accession sociale, par opposition à d'autres dirigeants de l'Union HLM, et en contribuant à imposer une nouvelle définition juridique de ce terme aux organismes du mouvement. Dans les années 2000, ils ont enfin tenté de monopoliser la représentation de cette cause au sein du mouvement HLM, avec un certain succès, mais non sans contestations.

Dans ce chapitre, notre fil directeur consistera donc à comprendre comment une fraction minoritaire du mouvement HLM, donnée mourante au tournant des années 1990, s'est reconstruite, en cherchant pour cela à transformer les règles du jeu en matière d'accession
sociale au sein de l'Union. Nous poursuivons donc la piste avancée par Philippe Bezes et Patrick Le Lidec, qui identifient comme l'une des « sources génératrices des réformes institutionnelles » le rôle joué par des « nouveaux entrants et des groupes d'acteurs marginaux » qui « promeuvent des réformes qui renforceront leurs positions dans l'institution » (Bezes et Le Lidec, 2011, p. 63). Ceux qui investissent et revalorisent la cause perdue qu'est l'accession sociale n'obtiennent pas pour autant une position dominante dans le mouvement HLM, mais ils y acquièrent une place plus favorable que celle qui était la leur au début des années 1990. Il ne s'agit pas pour autant d'adopter une perspective purement monographique sur le destin de la FNSCHLM et des outsiders qui la dirigent, mais de la situer sur différentes scènes sociales : à l'intérieur de leur fédération, mais aussi sur la scène plus large de l'Union HLM, ainsi que sur la scène parlementaire où ils tentent de faire reconnaître leur travail de redéfinition juridique de l'accession sociale.

En partant du cas de cette fédération, nous explorons aussi les lignes de clivages qui ordonnent le milieu du logement social et la façon dont celles-ci tendent à se déplacer depuis les années 1990. L'objectif est, dans la prolongation du propos tenu dans les chapitres précédents, de rompre avec une vision homogénéisante du mouvement HLM, comme ensemble d'acteurs aux intérêts et aux positions unifiés. Il s'agit d'aller au-delà du constat selon lequel l'Union HLM défend sur la « scène des politiques du logement » un « référentiel universaliste » et une intervention large de l'État sur le marché du logement (Zittoun, 2001), ou selon lequel elle se saisit de la catégorie de « mixité sociale » depuis le début des années 1990 pour éviter que les organismes HLM ne deviennent des « logeurs de pauvres » (Houard, 2009, p. 77). Si les représentants des organismes HLM sont d'accord sur ce qu'ils ne doivent pas faire, c'est-à-dire se voir uniquement chargés de loger les plus pauvres, leurs positions sont plus différenciées sur ce qu'ils doivent faire, et comment. Parmi ceux qui sont favorables à la relance d'une activité en accession, des oppositions se dessinent entre ceux qui veulent en faire une production « banalisée » pour développer une activité économique dite « libre » ou « concurrentielle » à côté de leur activité « sociale », et ceux qui souhaitent que les organismes HLM trouvent des « marques distinctives » en accession, pour se différencier clairement des constructeurs et des promoteurs privés. Autour de cette question se manifestent au cours des années 1990 et 2000 des prises de positions contradictoires à l'intérieur même du mouvement HLM, débouchant parfois sur des conflits explicites. L'objectif est donc de saisir cette institution comme un milieu traversé d'intérêts divers : l'éventail des causes portées par
ses dirigeants se transforme, et ces causes elles-mêmes font l'objet de luttes de définition.
Nous nous intéressons alors aux acteurs qui ont pris part à la redéfinition de l'accession
sociale, et donc du domaine d'intervention légitime du mouvement HLM, depuis les années
1990, de la même manière que Susanna Magri se propose d'étudier les « réformateurs » qui
font évoluer les objectifs assignés aux HBM au début du 20e siècle au sein de la section
d'hygiène urbaine et rurale du Musée Social (Magri, 1998, p. 177) :

> « Analyser l'émergence de nouvelles propositions à la lumière des propriétés sociales de ceux qui les expriment [...] restituer la configuration des agents mobilisés par les nouvelles questions [...] analyser les projets gagnants comme le résultat de la confrontation des stratégies déployées par les individus pour conquérir ou reconquérir, pour eux-mêmes et pour l'institution qu'ils animent, la prééminence dans le champ d'action ainsi constitué. »

Il faut souligner les vertus et les limites de notre démarche empirique. Nous avons déjà
précisé les raisons pour lesquelles notre enquête s'est d'abord concentrée sur la Fédération
des coopératives HLM<fnref n="1" />. Ceci nous a permis de suivre la trace des acteurs qui y ont contribué
à revaloriser la cause de l'accession sociale depuis le début des années 1990, aussi bien ceux
qui sont encore aujourd'hui en poste que ceux qui ont depuis quitté cette organisation
professionnelle. Nous avons aussi, en effectuant un terrain au siège de cette fédération, pu
observer concrètement le travail de représentation de ses cadres, et les relations qu'ils
entretiennent avec les dirigeants d'organismes adhérents (encadré 5-1). Lorsque nous avons
interrompu cette première phase d'enquête en prenant conscience qu'il nous fallait diversifier
nos entrées, nous intéresser à d'autres acteurs du logement social, et recueillir d'autres points
de vue, nous n'avons toutefois pas réalisé un travail strictement équivalent. Ce sont d'abord
vers ceux qui se sont plus récemment saisis de l'accession sociale dans d'autres lieux du
mouvement HLM – dans les services de l'Union, dans d'autres fédérations, à la tête
d'organismes – que nous nous sommes tournée<fnref n="2" />. À l'inverse, nous n'avons pas mené
d'entretiens systématiques avec les dirigeants de ce mouvement qui ont pris part aux débats
sur la définition juridique de l'accession sociale à la fin des années 1990 : nous avons en effet
tardé à identifier le rôle qu'ils avaient pu jouer, car il s'agit d'acteurs pour lesquels l'accession
sociale n'est qu'une préoccupation parmi d'autres, et qui ne font pas partie de ceux qui
aujourd'hui promeuvent cette cause. C'est donc à travers un travail complémentaire réalisé
sur sources écrites, en dépouillant des publications du mouvement HLM, des articles de
presse, et des débats parlementaires, que nous avons saisi leur rôle dans ces débats qui

<footnote n="1">¹ Nous renvoyons sur ce point à l'introduction de la thèse.</footnote>

<footnote n="2">² Ce travail sera mobilisé principalement dans les chapitres 6 et 7.</footnote>
remontent désormais à plus d'une décennie, et compensé ce manque. Ces sources ne sont pas
moins utiles que les entretiens biographiques menés au sein de la FNSCHLM pour répondre
aux questions qui nous intéressent, car elles permettent de reconstituer les trajectoires de ces
acteurs dans l'institution HLM, de même que l'évolution de leurs prises de position.

Ce travail documentaire s'est aussi avéré indispensable pour situer les propos des enquêtés rencontrés à la FNSCHLM : ce chapitre est en partie consacré à reconstituer des processus historiques certes récents, mais susceptibles de reconstruction a posteriori comme pour des moments plus anciens. Comme le soulignent Philippe Bezes et Patrick Le Lidec, en se fondant sur les « récits réformateurs » d'entrepreneurs de cause impliqués dans les transformations d'une institution, on risque d'accorder trop d'importance à la manière dont ils énoncent leurs intentions d'alors, et dont ils valorisent l'efficacité de leurs engagements (Bezes et Le Lidec, 2011, p. 59). On peut alors céder à une « illusion héroïque » selon les termes de Michel Dobry (Dobry, 1992). Nous avons donc confronté les récits qu'ils ont pu nous livrer a posteriori avec les prises de position et l'activité de ces enquêtés telles qu'elles apparaissent dans des sources écrites. En étant attentive à ce biais, nous consacrerons la première partie de ce chapitre à ce groupe d'outsiders, acteurs marginaux de l'institution HLM, qui sont les premiers à réinvestir la cause de l'accession sociale dans les années 1990. Pour comprendre pourquoi, nous nous intéresserons à leurs trajectoires, et reviendrons sur les moyens et les ressources qu'ils ont mobilisés pour renforcer leur position institutionnelle.

Dans un second temps, nous verrons que l'accession sociale redevient un objet d'intérêt plus
large dans l'Union HLM à partir de la fin des années 1990. L'évolution de la réglementation
qui fixe les compétences des organismes HLM dans le Code de la Construction et de
l'Habitation fait alors l'objet de prises de positions discordantes. La Fédération des sociétés
anonymes, qui revendique de pouvoir créer des filiales de droit privé fiscalisées<fnref n="1" />, notamment
pour développer une activité de promotion immobilière, rencontre l'opposition d'autres
représentants du mouvement, qui y voient une volonté de privatiser le secteur du logement
social. Rappelons que des travaux ont déjà mis en exergue les différences entre « familles »
d'organismes HLM, en particulier entre les offices publics et les sociétés anonymes d'HLM
dans les années 1990 (Bourgeois, 1996 ; Maury, 2001). Catherine Bourgeois part ainsi de
l'idée que les statuts juridiques différenciés de ces deux types d'organismes induisent des

<footnote n="1">¹ Nous expliquerons le sens de ce terme au cours du chapitre.</footnote>
« rationalités » et des « stratégies » différentes dans la gestion et l'attribution des parcs locatifs (« rationalité politique » et « logique de gestion publique » pour les offices, « logique de gestion privée » pour les SA). Quant à Yann Maury, il souligne les tensions internes au milieu HLM entre des « logiques d'action héritières de l'ancien modèle de l'État-Providence » et des « logiques d'action commerciales et entrepreneuriales » (Maury, 2001, p. 41). À ces remarques, ajoutons que les statuts juridiques qui définissent l'activité des organismes ne sont eux-mêmes pas stables et que le périmètre auquel renvoie la catégorie juridique de « logement social » peut faire l'objet de désaccords. De ce point de vue, la préparation et le vote de la loi SRU<fnref n="1" /> en 2000 est un moment charnière, puisqu'il ouvre un débat, au sein du mouvement HLM – et entre celui-ci et son ministère de tutelle – sur la définition de ces statuts. L'intégration de l'accession sociale dans leurs « missions d'intérêt général » fait alors débat. Ce moment cristallise les prises de positions opposées de ces acteurs sur le sens qu'ils souhaitent donner à cette nouvelle activité. Nous verrons alors comment les cadres de la Fédération des coopératives profitent de ce contexte conflictuel pour obtenir un statut juridique favorable, en mobilisant des relais parlementaires différents de ceux sur lesquels s'appuie l'Union HLM pour faire valoir ses intérêts.

Dans un troisième temps, nous reviendrons sur le travail de représentation fourni dans les années 2000 par les dirigeants et salariés de la FNSCHLM, alors que la production de logements en accession sociale connaît dans le mouvement HLM un nouvel essor. En effet, le risque n'est pas nul de voir les bénéfices symboliques de cette relance leur échapper, même si elle se fait souvent par l'intermédiaire de sociétés coopératives : ces organismes sont en effet soumis à des logiques hétéronomes et à des rapports de force défavorables. C'est souvent l'entrée à leur capital d'actionnaires appartenant à d'autres fractions du mouvement HLM qui rend possible leur réveil. Cette fédération au poids économique faible (encadré 5-1) tente malgré tout de capter les bénéfices symboliques de cette relance, avec un certain succès. Tout en cherchant à gagner au sein de l'Union HLM un « poids politique supérieur à leur poids économique réel », selon les termes de l'une de ses dirigeantes<fnref n="2" />, les cadres de la FNSCHLM se démarquent des partisans de la « banalisation » du logement social et construisent un positionnement politique distinctif. Ils tentent alors d'instituer une nouvelle définition juridique de l'accession sociale et font feu de tout bois pour valoriser leur fédération et en faire la façade institutionnelle de cette cause au sein du mouvement HLM.

<footnote n="1">¹ Loi Solidarité et Renouvellement Urbains promulguée le 13 décembre 2000.</footnote>

<footnote n="2">² Entretien avec Marion Maudet, directrice de la FNSCHLM de 1992 à 2007.</footnote>
Encadré 5-1. L'enquête sur la FNSCHLM

Ce chapitre se fonde pour partie sur l'enquête menée au sein de la FNSCHLM. Cette fédération est aujourd'hui la plus petite du point de vue du poids économique au sein de l'Union sociale pour l'habitat, même si elle a connu un renouveau depuis les années 1990. Elle a atteint le point le plus bas de son activité en 1991-1992 avec moins de 1 000 logements produits annuellement. En 2012, elle représente 171 sociétés coopératives d'HLM, dont les deux tiers sont considérées comme « actives », ayant récemment construit des logements ou étant en passe d'en construire<fnref n="1" />. Leur production annuelle oscille depuis 2009 entre 6000 et 7000 logements<fnref n="2" />. Largement minoritaires dans le total annuel de logements neufs construits par l'USH (moins de 10%) et ne possédant quasiment aucun patrimoine locatif (25 592 logements en 2012 sur les plus de 4 millions de logements du parc HLM), ces sociétés représentent environ 60% de la production en accession dite HLM, si l'on exclut l'activité des filiales de droit privé des sociétés de Crédit Immobilier<fnref n="3" />.

La Fédération, hébergée dans les locaux de l'USH dans le 8e arrondissement à Paris, compte à la fin des années 2010 une douzaine de salariés. Nous modifions leurs noms lorsque nous les citons, à l'inverse de ceux des élus qui l'ont présidée, Jean-Louis Dumont et Marie-Noëlle Lienemann. Ceux qui y occupent ou y ont occupé des fonctions de direction, et qui nous ont parlé à ce titre, sont certes reconnaissables, mais nous leur avons aussi appliqué le principe d'anonymisation qui permet de préserver la confidentialité des propos d'enquêtés occupant des fonctions moins visibles. Le terrain mené au sein de la FNSCHLM a constitué la partie la plus monographique de notre recherche. Nous avons réalisé huit entretiens enregistrés avec les actuels ou anciens cadres de cette fédération, mais rencontré et eu des discussions informelles avec la plupart des autres lorsque nous faisions de l'observation à son siège, ou plus ponctuellement au cours des AG annuelles auxquelles nous avons participé de 2006 à 2008. Nous n'avons pas, malgré nos tentatives, réussi à réaliser d'entretien avec son actuelle présidente, Marie-Noëlle Lienemann, et avons contacté un de ses anciens directeurs de cabinet pour en savoir plus sur sa proximité avec les dirigeants de la FNSCHLM au moment de son passage au secrétariat d'État au Logement en 2001-2002.

L'enquête a démarré par un premier contact pris fin 2005, qui a débouché sur un entretien très formel avec l'un de ses salariés, dédié à la présentation d'un discours d'institution rôdé. Il s'agissait alors de rencontrer par son entremise des dirigeants de coopératives HLM, dans le but de réaliser un terrain auprès d'accédants à la propriété. Ce n'est que dans un second temps que nous avons contacté l'ancien président de cette fédération, Jean-Louis Dumont, ainsi que sa directrice d'alors, Marion Maudet<fnref n="4" />. Nous lui avons communiqué notre travail réalisé dans le cadre d'un DEA sur la Cité Coopérative Paris-Jardins de Draveil (Steinmetz, 2003), qui a suscité son intérêt, puisque qu'elle connaissait bien ce lieu ; des affiches représentant cette cité-jardin au début du 20e siècle ornaient d'ailleurs son bureau. Marion Maudet m'a sollicitée après lecture de ce mémoire pour trier un fonds d'archives laissé à la Fédération par une coopérative en liquidation. C'est à ce titre que j'ai passé plusieurs semaines à son siège à l'été 2007, et que je suis revenue travailler sur ces archives avec régularité en 2007-2008, tout en y réalisant des entretiens. Il ne s'agit pas d'une observation à couvert, puisqu'il avait été clairement précisé aux dirigeants de la FNSCHLM que je m'intéressais à leurs activités actuelles. Le terrain sur cette organisation a cessé fin 2008, au moment où l'enquête se réorientait dans une direction plus large, et où je cherchais à rencontrer des acteurs intéressés à la question de l'accession sociale en dehors du mouvement coopératif.

<footnote n="1">¹ Les données statistiques citées sont tirées du Rapport d'activité et d'orientation et du rapport Activité 2012, diffusés à l'occasion de l'AG de la FNSCHLM de 2013, ainsi que des rapports des années antérieures.</footnote>

<footnote n="2">² La production 2012 s'établit à 6908 unités produites, dont 5000 en accession.</footnote>

<footnote n="3">³ Pour l'année 2010, l'USH annonçait une production de 16 150 logements neufs « en accession sociale ». Un peu plus de la moitié (8 688) ont été construits dans le cadre de la réglementation HLM, dont 5 185 par des coopératives. Le reste provient des filiales dites « concurrentielles » du Réseau Crédit Immobilier de France [Rapport d'activité 2011 de la FNSCHLM, Données Statistiques 2011 de l'USH]. Voir le chapitre 6 sur l'inclusion des statistiques des filiales de droit privé dans le total des productions de l'USH.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Selon le principe que nous venons d'énoncer, ce nom est un pseudonyme.</footnote>
# 1. Des entrepreneurs de cause en quête de reclassement

Cette première partie portera sur les acteurs qui ont contribué à la relance de la Fédération des coopératives à partir du début des années 1990. Arrivés à la tête d'une institution en crise, ils y deviennent de véritables entrepreneurs de cause : défendant d'abord le mouvement coopératif, ils se muent ensuite en ardents promoteurs de l'accession sociale, une notion qu'ils s'attellent à redéfinir dès la fin des années 1990. Ce travail de réinvention d'une cause semble initialement voué à l'échec. Leur fédération est une institution qui se délite – un « tissu mité<fnref n="1" /> » selon les termes de Marion Maudet, qui en prend la direction en 1992 – dont l'existence matérielle et symbolique s'est considérablement rétrécie. Quelles conditions amènent alors l'élu local qui prend la présidence de cette fédération, et le binôme de dirigeants qu'il embauche pour la relancer, à s'y investir personnellement et à chercher à la reconstruire ? Tous trois ont pour point commun d'être alors, en partie par défaut, des spécialistes de l'accession sociale, domaine qui s'avère de moins en moins valorisant et valorisé au début des années 1990. En redonnant corps à leur spécialité, ils amorcent une trajectoire ascendante dans le mouvement HLM et se ménagent une place plus favorable, à titre de salarié ou comme membre élu des instances centrales de l'Union, dans le milieu de l'habitat social. C'est en particulier le cas de son président Jean-Louis Dumont, qui, après avoir connu une ascension progressive dans les instances de l'Union, et être devenu en tant que parlementaire un spécialiste reconnu du logement, prend en 2012 la tête de l'USH. Nous nous interrogerons aussi sur les ressources qu'ont mobilisées ces dirigeants, en position dominée dans le mouvement HLM au début des années 1990, pour obtenir sur la scène parlementaire les évolutions juridiques qui rendent possible la première relance de leur fédération.

## 1.1 L'entrée d'un élu local dans le mouvement HLM

Lorsque Jean-Louis Dumont, député PS de la Meuse, devient en 1989 président de la FNSCHLM, c'est le résultat d'un investissement de longue date dans le mouvement

<footnote n="1">¹ Entretien avec Marion Maudet, directrice de la FNSCHLM de 1992 à 2007, réalisé au printemps 2007 au siège de la Fédération.</footnote>
coopératif. Celui-ci semble initialement plus lié à sa trajectoire familiale et à son ancrage dans
le monde rural qu'à une volonté de faire carrière dans le monde du logement social ou d'en
faire un appui pour sa trajectoire politique. S'il est impliqué depuis sa jeunesse dans la gestion
d'une coopérative HLM, c'est qu'il est lui-même devenu au début des années 1970
propriétaire de sa résidence principale en tant que « locataire-attributaire » d'une coopérative
HLM, à l'époque où ces sociétés sont florissantes, et où il n'est pas encore devenu un
professionnel de la politique<fnref n="1" />. Originaire de la Meuse rurale et fils d'agriculteurs, il est
familier du fonctionnement des structures coopératives, répandues dans le monde agricole
dont il est issu. Cette voie d'accès à la propriété n'a en outre rien d'exceptionnel dans son
entourage : il est devenu, après un BTS, maître-auxiliaire en mécanique dans l'enseignement
technique et c'est un collègue enseignant qui l'aiguille vers la coopérative HLM L'Habitation
Meusienne. En 1971, à 27 ans, il est jeune père de famille et acquiert « un petit pavillon pas
très cher avec des prêts intéressants » à proximité de Verdun, dans lequel il réside jusqu'en
1988. Il décrit son accession à la présidence de l'Habitation Meusienne en 1975 comme un
concours de circonstances, le résultat d'un conflit qui oppose alors quelques jeunes accédants
à des administrateurs historiques gérant la coopérative de manière « un peu folklo ». Cette
prise de pouvoir se joue toutefois à un moment qui n'est pas pour lui anodin : il démarre alors
une trajectoire professionnelle ascendante (titularisé dans l'Éducation nationale, il quitte
l'enseignement technique pour devenir conseiller en formation continue) et surtout une
carrière d'élu local, comme conseiller municipal de sa petite commune d'origine en 1971,
puis comme adjoint au maire PS de Verdun en 1977. Il fait ainsi partie de ces enseignants qui
sont de plus en plus nombreux à acquérir des positions d'élu local à la suite des élections
municipales de 1977, remportées par la gauche (Linfort et Closset, 1989). La présidence
d'une coopérative HLM est l'une des nombreuses fonctions bénévoles (président d'une
association d'aide aux familles ou d'un centre d'éducation à l'environnement, administrateur
d'un centre éducatif renforcé) dans lesquelles il s'engage, travaillant son enracinement local
dans la région de Verdun alors qu'il devient un professionnel de la politique. Il fait ainsi
partie en 1981 de la « vague rose » des nouveaux députés socialistes, élu de manière
inattendue dans une circonscription jusque-là ancrée à droite, et se met en disponibilité de
l'Éducation nationale. Réélu député en 1986 et en 1988, brièvement conseiller général en
1988, maire de Verdun en 1989, il est à la fin des années 1980 un élu local solidement
implanté, qui fait partie de ces nombreux parlementaires dont l'enracinement dans leur région

<footnote n="1">¹ Entretien réalisé avec Jean-Louis Dumont au siège de la FNSCHLM, printemps 2006.</footnote>
d'origine est un élément crucial de leur élection et de leurs réélections (Costa et Kerrouche, 2007, p. 74).

La présidence de L'Habitation Meusienne fait partie de ces investissements locaux liés au démarrage de sa carrière d'élu, mais elle ne constitue pas une source de grand prestige local : la société, sur le déclin, est confrontée à des invendus au début des années 1980, puis à la hausse des impayés de « papistes » (voir *supra*). L'entrée de J.-L. Dumont dans les instances régionales, puis au Conseil Fédéral de la FNSCHLM en 1986, se fait dans un contexte où ces postes ne semblent guère éveiller les convoitises, ni susciter de son côté un intérêt marqué.

> « Le gars de l'Union régionale il m'a dit j'en ai marre d'aller à Paris, t'as qu'à y aller à ma place, donc j'ai représenté la Lorraine à Paris. Je suis arrivé dans cette maison en comprenant rien à ce qu'ils racontaient et en me disant où je tombe ? On comprend rien du tout à ce qu'ils racontent. Il y avait beaucoup de vieux » [Entretien avec Jean-Louis Dumont, printemps 2006].

Si Dumont a été amené par des circonstances personnelles et locales à s'investir dans une coopérative HLM, il n'a pas encore, dans le cadre de son activité parlementaire, cherché à devenir l'un de ces spécialistes du logement dont Hélène Michel note l'apparition dans les années 1980 (Michel, 2006), et il reste d'ailleurs à cette période un député très discret sur la scène parlementaire<fnref n="1" />. Son accession en 1989 à la tête de la FNSCHLM est une entrée par la petite porte dans le mouvement HLM et ne semble pas être le signe d'une stratégie déjà bien établie pour faire du logement un domaine de spécialisation politique. Cette position lui est ainsi proposée, sans qu'il l'ait sollicitée, par son prédécesseur qui souhaite conserver le poste qu'il occupe au titre de la Fédération au Conseil Économique et Social, qui ne peut être attribué à un député.

> « Quand il a vu débarquer un député, ça a intéressé le président, car il s'est dit, tiens c'est quelqu'un qui pourrait me succéder, et lui rester au Conseil Économique et Social de la Place d'Iéna » [Entretien avec Jean-Louis Dumont].

Il arrive alors à la tête d'une fédération dont il apprend qu'elle est menacée de dissolution par sa tutelle ministérielle<fnref n="2" />. La logistique de la Fédération est quant à elle quasi-inexistante. Elle se réduit, selon Marion Maudet, à « un bureau vieillot, une directrice et une secrétaire ». La directrice d'alors, qui a fait toute sa carrière dans le mouvement coopératif (chapitre 4), est

<footnote n="1">¹ La consultation des tables nominatives des débats à l'Assemblée nationale entre 1981 et 1988 permet de voir qu'aucune des interventions parlementaires de Jean-Louis Dumont ou des rapports auxquels il participe alors ne porte sur la question du logement. Ces interventions, en réalité peu nombreuses, sont centrées sur les thèmes des anciens combattants, du commerce et de l'artisanat, du monde rural, de l'apprentissage ou de la formation professionnelle, toutes questions liées à son ancrage territorial ou à sa trajectoire professionnelle.</footnote>

<footnote n="2">² Voir chapitre 4.</footnote>
vue par Jean-Louis Dumont comme une « redoutable » gardienne du temple, attachée à l'orthodoxie des principes coopératifs. Il souhaite à l'inverse « moderniser les statuts », comme le réclame la tutelle ministérielle, et choisit de s'appuyer pour cela sur de jeunes cadres qui ont une expérience dans le domaine de l'accession HLM, mais sont moins attachés que leurs prédécesseurs aux principes coopératifs originels.

## 1.2 Deux professionnels d'une spécialité en déclin

Marion Maudet et Jean-Jacques Delcroix, les deux jeunes cadres qui s'attellent à la relance de la FNSCHLM au début des années 1990 ont en effet en commun de s'être forgé une expérience dans le domaine de l'accession HLM à un moment peu propice, lorsque celle-ci entre en crise dans les années 1980. Si cette spécialité est rare, les perspectives de carrière qu'elle offre dans le mouvement HLM tendent à se rétrécir. La relance de la Fédération des coopératives est pour eux une occasion de reclassement professionnel. Les trajectoires de ces deux jeunes recrues se ressemblent à certains égards. Tous deux diplômés de 3e cycle, issus de filières universitaires (géographie et urbanisme pour Maudet, droit et économie pour Delcroix), ils appartiennent à la même génération (respectivement âgés de 34 et 36 ans à leur arrivée à la Fédération) et militent à la gauche du PS, ce qui favorise leur proximité avec Dumont et aura des effets sur la manière dont ils s'emparent du thème de l'accession sociale.

Marion Maudet est en effet devenue, au gré des postes qu'elle a occupés à l'Union HLM durant les années 1980, une spécialiste de ce « métier minoritaire » qu'y est l'accession :

> « Je viens de cette maison, de l'Union des HLM, j'y suis arrivée en 1980. J'ai toujours travaillé, excepté peut être les trois premières années où je faisais surtout de l'urbanisme, sur l'accession à la propriété, qui est quant même le métier très minoritaire de cette maison. Dans les HLM, on a une culture locative, et très peu accession à la propriété. Finalement, je me suis fait une petite réputation d'être spécialiste d'accession, parce que au royaume des aveugles, les borgnes sont rois » [Entretien avec Marion Maudet, printemps 2007].

Après une formation de géographie et un DEA d'urbanisme à l'IAURIF, elle démarre son activité professionnelle comme chargée d'études sans spécialité précise au CREPAH, le bureau d'études de l'Union HLM créé sous l'impulsion de Robert Lion pour faire émerger des innovations dans le logement social<fnref n="1" />. Alors que les services de l'Union se renforcent et

<footnote n="1">¹ Elle y réalise ainsi en 1980 et 1981, en collaboration avec la Direction Régionale de l'Île-de-France, des études exploitant les données de l'enquête Logement sur l'habitat individuel ou les logements locatifs.</footnote>
que de nouvelles filiales d'expertise se créent, elle quitte en 1983 le CREPAH pour rejoindre
le petit bureau d'études MPC Habitat (Marketing, Promotion et Communication), dédié au
sein de l'Union HLM à l'accession à la propriété, où elle réalise des études de marché. C'est
le début de sa spécialisation dans ce secteur, qui l'amène à rédiger des études prospectives sur
le marché de la maison individuelle ou sur les causes de la mévente de l'accession HLM<fnref n="1" />, et à
participer à la création de la marque Maisons d'en France sous laquelle des organismes
lancent alors une offre de maisons individuelles en diffus<fnref n="2" />.

« Il y avait un consultant qui avait besoin qu'on lui fasse des études de marché, et puis...
c'est les hasards du parcours qui fait que vous commencez à faire de l'accession à la
propriété, dès que j'ai commencé à m'intéresser au financement de l'accession... il y
avait pas grand-monde que ça intéressait, on était deux, donc pof... Et puis dans les
années 1980, on nous a dit, le mouvement HLM vous êtes très en retard sur la maison
individuelle en secteur diffus, y'avait un type du marketing ici qui a dit, ça serait bien
qu'on monte une marque de maison individuelle, donc on s'est lancés à corps perdu dans
la marque Maisons d'en France... c'est un peu des hasards, on fait son poste, au hasard
de ce qui se libère, de ce qui vous intéresse » [Entretien avec Marion Maudet].

Ayant « fait son poste » dans un métier minoritaire auquel sa formation initiale ne la destinait
pas spécifiquement, ses aspirations professionnelles sont contrariées à la fin des années 1980.
Enceinte de son premier enfant, elle ne retrouve pas à son retour de congé maternité son poste
au bureau d'études MPC, pour des raisons qu'elle attribue au « machisme » qui règne à
l'Union, mais qui tiennent aussi à la régression de l'activité de ce bureau, alors que la
production en accession des organismes HLM est au plus bas. Elle se trouve ainsi reléguée à
une activité qui ne relève plus de l'expertise : l'administration provisoire de sociétés, qui
consiste à prendre la tête d'organismes dont le conseil d'administration a été suspendu par
décision ministérielle, afin de les redresser ou de procéder à leur liquidation. Parmi ces
sociétés en difficulté en 1989-1990, beaucoup sont des coopératives, ce qui l'amène à entrer
en contact à la fois avec la FNSCHLM et avec les directeurs de ces sociétés. Elle se trouve
alors confrontée à un monde qui lui apparaît « vieillot » et incapable de se réformer.

« La Fédération des coops à l'époque était un espèce... de bureau totalement vieillot où il y avait des... ayatollahs de la coopération, il fallait rester pur et dur, quitte à en crever [...] Alors que pour réagir dans une situation de difficulté, il faut être prospectif, avoir des idées, les mettre en œuvre » [Entretien avec Marion Maudet].

<footnote n="1">¹ Analyse des causes de mévente des opérations HLM en PAP groupé, Rapport de synthèse, Paris, Plan-Construction, 1987, 39 pages, CDU 19461 ; La promotion immobilière, les facteurs-clés de la réussite, Paris, UNFOHLM, 1988, 146 pages (organisme financeur : Plan Construction), CDU 15478.</footnote>

<footnote n="2">² Elle réalise dans ce cadre des études prospectives, par exemple en 1985 une enquête sur les acquéreurs potentiels d'une « maison individuelle grand public », menée auprès de 2000 personnes, et une enquête sur les « maisons individuelles aménageables », présentées en 1986 lors d'une session de formation organisée par la direction de l'accession à la propriété de l'UNFOHLM devant 150 responsables d'organismes [Actualités Habitat, 15 février 1986, n°339]. En 1989-1990, elle tient le secrétariat général de Maisons d'en France.</footnote>
Elle accepte la proposition que lui fait Jean-Louis Dumont, rencontré par son activité d'administratrice provisoire, et quitte les services de l'Union pour prendre la direction de la FNSCHLM. Elle accède alors à un poste de direction, certes plus virtuel que réel, mais où elle se trouve en position d'utiliser son savoir-faire en matière d'accession sociale.

> « C'est dans ce contexte que le président des coops, Jean-Louis Dumont, qui venait d'arriver à l'époque, est venu me chercher en me disant, vous êtes spécialiste de l'administration provisoire, est-ce que vous voulez une très grosse administration provisoire, c'est la Fédération des coops. S'ils sont venus me chercher, c'est parce que je connaissais les coops et l'accession, il y avait pas tellement de gens à l'Union qui travaillaient là-dessus » [Entretien avec Marion Maudet].

Elle est rejointe par Jean-Jacques Delcroix, qui a lui aussi démarré une carrière professionnelle dans le secteur de l'accession HLM, au moment où celui-ci entre en crise, mais à l'échelle locale et non dans les instances de l'Union. C'est en effet par le biais de son engagement militant au PS de la Meuse qu'il rencontre en 1982 Jean-Louis Dumont, qui lui propose, alors qu'il n'a que 26 ans, de prendre la tête de la coopérative HLM qu'il préside alors. Delcroix, qui a achevé des études de droit et d'économie à l'Université de Nancy en 1981, cherche sans succès un poste « dans le domaine culturel », qui l'attire, mais dans lequel sa formation ne lui ouvre guère de portes. Après avoir été acheteur chez un grossiste en prêt-à-porter, il travaille brièvement dans une association spécialisée dans la réhabilitation de centres anciens, espérant se rapprocher du monde de la culture. C'est pendant la campagne des municipales de 1983 qu'il rencontre Dumont, alors que celui-ci brigue la mairie de Verdun, ville dont Delcroix est originaire. À partir de ce moment, sa carrière suit de près celle de cet élu, selon des modalités de recrutement proches de celles déjà décrites pour certains cadres diplômés de la fonction publique territoriale, dont une partie fait carrière à partir de la fin des années 1970 comme « collaborateurs d'élus » (Biland, 2011).

> « C'est comme ça que je suis rentré dans les HLM, que j'ai été embauché un peu par hasard, parce que j'ai rencontré Jean-Louis Dumont, à qui j'ai dit incidemment que j'avais fait de la réhabilitation. Lui, il s'est dit réhabiliter, construire, c'est un peu la même chose, et il m'a dit viens donc à la maison... J'étais un peu jeune, j'ai été directeur général de la coopérative, je devais avoir 26 ans » [Entretien avec Jean-Jacques Delcroix, printemps 2007].

Il passe ainsi six ans à la tête d'une société qui, comme la plupart des coopératives de la région, rencontre d'importantes difficultés financières, et qu'il peine à redresser.

> « Moi qui sens les opportunités, j'arrive en 1982 exactement, je prends la tête d'un machin qui en fait si on regarde les tendances était mort dans les 5 ou 6 ans, mais on m'avait pas dit, je savais pas. J'ai bien remarqué que c'était dur comme métier, mais comme j'avais jamais fait ça, je m'étonnais pas. Ce qui m'étonnait, c'était que mes collègues seniors semblaient très déprimés, mon collègue de Reims par exemple, eux ils étaient plutôt en fin de carrière, j'ai compris ça après, et ils avaient connu les Trente
Glorieuses, et ça leur faisait très drôle les années 1980 » [Entretien avec Jean-Jacques Delcroix].

Faisant d'abord face à des invendus, puis à des problèmes d'impayés, il tente avec difficulté de transformer sa coopérative en un constructeur de maisons individuelles économiquement rentable et quitte son poste au bout de quelques années, avant que l'Habitation Meusienne, en mauvaise posture, ne doive faire appel à un actionnaire extérieur pour éviter la liquidation. Jean-Louis Dumont est alors devenu maire de Verdun et Delcroix revient à sa précédente activité de réhabilitation en participant à une opération DSQ<fnref n="1" /> visant à rénover un ensemble HLM de la ville. Toutefois, alors que la réhabilitation des centres anciens l'intéressait pour sa dimension « culturelle », cette expérience lui laisse une opinion très mitigée sur la politique de la ville, qu'il décrit comme du pur « habillage architectural »<fnref n="2" />. Malgré les apparentes points communs qu'il partage avec les jeunes diplômés qui reconvertissent à cette période leurs engagements militants dans la politique de la ville (il est diplômé d'une filière universitaire, et militant d'extrême gauche entré ensuite au PS), ses expériences professionnelles et militantes « de terrain » sont ancrées dans le monde rural<fnref n="3" />, à l'inverse de celles des chefs de projets de la politique de la ville décrits par Sylvie Tissot (Tissot, 2007, p. 254). Peu enclin à investir la cause des quartiers, il abandonne la politique de la ville et accepte la nouvelle proposition de Jean-Louis Dumont de venir seconder Marion Maudet à la FNSCHLM. Il s'y voit ainsi confier un travail de « VRP », selon ses termes, où il met à profit son expérience d'ancien dirigeant de coopérative : aller rencontrer les directeurs et les administrateurs de sociétés inactives ou en mauvaise posture aux quatre coins de la France pour les convaincre de recommencer à construire. Delcroix reste jusqu'en 2003 à la FNSCHLM et y prend des responsabilités à mesure que l'équipe fédérale s'étoffe, d'abord comme directeur-adjoint, puis comme directeur.

<footnote n="1">¹ Procédure de Développement Social des Quartiers mise en place en 1984 pour « améliorer la vie quotidienne dans les quartiers » en difficulté.</footnote>

<footnote n="2">² Extrait de l'entretien avec Jean-Jacques Delcroix, printemps 2007 : « La politique de la ville, puisque j'étais sur le terrain, m'a laissé profondément dubitatif sur le fonctionnement des institutions. Comment ça se fait à Paris, comment ça arrive sur le terrain, et comment ça se passe. On a été primés, j'ai eu ma photo, j'ai énormément de recul par rapport à cela. J'ai été primé pour présenter un projet, Castro et compagnie, un projet qui est une infâme merde. Les gens vivent toujours aussi mal, la belle architecture [...]. Je me rappelle l'Arche de La Défense, c'était tout nouveau, le journaliste de l'Est Républicain nous avait suivis et pris en photo sur les marches de La Défense. C'était de l'habillage architectural, bon je suis vraiment pas un architecte en plus... autant dire que les gens n'ont pas trouvé de travail avec l'opération DSQ, ça n'a rien fait... ».</footnote>

<footnote n="3">³ Jean-Jacques Delcroix revendique à plusieurs reprises une « culture rurale », mentionnant en particulier le fait qu'il a été candidat aux élections cantonales dans une circonscription très rurale de Meurthe-et-Moselle à la fin des années 1970, puis qu'il a, durant ses années à la tête de l'Habitation Meusienne, travaillé sur une zone commerciale principalement rurale.</footnote>
Maudet comme Delcroix, spécialistes de l'accession HLM en quête d'un nouveau poste, peuvent ainsi tirer parti à la FNSCHLM de leur expérience professionnelle antérieure et de leur connaissance des difficultés du monde coopératif et de l'accession HLM. À cette date, la réussite de cette reconversion leur paraît toutefois, selon Delcroix, très hypothétique :

> « Quand on arrive dans les années 1990, on était en binôme avec Marion au niveau fédéral, on sentait qu'on était très très mal, et que notre carrière allait être très éphémère si on continuait comme ça » [Entretien avec Jean-Jacques Delcroix].

## 1.3 Sortir d'une position marginalisée dans le mouvement HLM : une requalification juridique

Le travail dans lequel s'investit ce petit groupe de dirigeants consiste d'abord à transformer les statuts juridiques des coopératives, ce qu'ils voient comme une « modernisation » en rupture avec les conceptions de la coopération « pure et dure » portée par les précédents dirigeants. Ils souhaitent tout particulièrement se démarquer de l'image archaïque dont semble alors souffrir leur fédération, Jean-Louis Dumont s'employant à décrire l'équipe qu'il a recrutée comme l'inverse de celle qui animait la FNSCHLM avant son arrivée.

> « Les coopératives avaient pratiquement à partir de 1989 une seule mission, reconstruire un mouvement coopératif actif, moderniser le statut, et moderniser son fonctionnement. On était une petite équipe très réactive, qui était marquée par son dynamisme surtout... Marion Maudet est très compétente et très dynamique, et pas marquée par une espèce d'histoire dans laquelle on était englué, une histoire... D'ailleurs il y a des gens dans cette maison quand ils se présentent, on a l'impression que c'est la loi de 1947 qui se promène ou la loi de 1894 (rires). Bon je suis un peu méchant en disant cela mais... » [Entretien avec Jean-Louis Dumont].

Cette mise à distance de l'héritage de l'institution ressemble ainsi aux processus de création institutionnelle que décrit Julien Meimon<fnref n="1" />. Effectuée en parallèle de l'activité de « VRP » de Jean-Jacques Delcroix, la modification des statuts juridiques a pour objectif d'attirer de nouveaux investisseurs vers les coopératives, afin d'en relancer à terme la production et permettre à la FNSCHLM de retrouver un rang dans le mouvement HLM. Ainsi, à partir de 1992, le capital des coopératives HLM s'ouvre à des « personnes morales » qui obtiennent des droits de vote proportionnels au capital qu'elles apportent. Il s'agit de mettre un terme à la

<footnote n="1">¹ Dans son étude de la « naissance d'une institution », à savoir la création du ministère de la Coopération en 1959, il note : « on observe souvent, dans le cas des créations ministérielles, une rhétorique complexe de l'héritage qui pousse les nouveaux agents à mettre à distance l'institution dont ils prennent plus ou moins la suite, par la proclamation d'une ère nouvelle. Rite d'institution permettant à ces agents d'investir la nouvelle structure d'une mission inédite, ces jeux d'héritage fondent performativement leur légitimité » (Meimon, 2011, p. 118).</footnote>
règle du « un homme, une voix » qui, au sein des coopératives HLM, donne les mêmes droits de vote en Assemblée générale aux personnes physiques détenant une seule part sociale et aux actionnaires apportant des fonds propres importants. Cette modification juridique doit permettre alors aux dirigeants de la FNSCHLM de solliciter des offices, sociétés anonymes, banques mutualistes, sociétés de Crédit Immobilier ou collecteurs du 1% patronal pour apporter des fonds aux sociétés sans activité ou en difficulté financière. Pour Maudet, le statut donnant le pouvoir à un sociétariat de coopérateurs individuels est en effet totalement dépassé, pouvant même mener les sociétés à la « catastrophe ».

« L’aspect majeur, ça a été de modifier un homme une voix pour faire rentrer de l’argent frais dans les coopératives. On pouvait pas demander à un actionnaire qui mettait un ou deux millions de francs d’avoir les mêmes droits de votes qu’un actionnaire qui avait 100 francs à l’époque. Donc il y a eu la loi de 1992 avec la règle 51-49%<fnref n="1" />. Bon c’est pas du droit, c’est de la gouvernance. Ca a été mon premier grand chantier législatif. La règle 51-49% et la loi de 1947 modifiée en 1992. Et ça a marché, et à partir de là, j’ai jamais eu de problème pour trouver de l’argent, c’est pas une difficulté. Quand on a eu besoin de recapitaliser une coop et de chercher un peu d’argent, on a toujours trouvé. Alors je suis une fervente défenseuse de la coopération, mais modernisée. Les précédents dirigeants ils tenaient en particulier à un homme une voix, tous les principes de la coopération pure et dure [...]. Il y avait une société avec des fonds propres extrêmement importants parce qu’ils avaient toujours marché, mais leur capital était resté de 125 000 francs à l’époque, 17 000 euros, il était détenu entièrement par des coopérateurs, bon quand vous avez 125 000 francs de capital qui détiennent 50 ou 60 millions de fonds propres, vous êtes en grand risque. Il y a une bande de tarés qui se liguent pour prendre le pouvoir à l’Assemblée générale, qui renversent le conseil et le directeur, la coop elle est par terre... Le scénario catastrophe où une bande de tarés prend le pouvoir, on l’a eu une fois. C’était une prise de pouvoir complètement idéologique, bon c’était des communistes mais ça aurait pu être autre chose, qui ont renversé le conseil, pris le pouvoir, ils ont fait n’importe quoi sans aucun professionnalisme et ont mis la boîte par terre » [Entretien avec Marion Maudet].

Cette nouvelle équipe, moins attachée aux principes originels de la coopération, brise ce que Dumont considère comme un « tabou » en réformant l’actionnariat des sociétés. À ceci s’ajoute un autre objectif, celui d’aligner les « compétences » des coopératives, c’est-à-dire le type d’activité que le Code de la Construction et de l’Habitation les autorise à mener, sur celles des autres organismes HLM, en obtenant la suppression des contraintes spécifiques qui encadrent leur action et ont contribué à leur marginalisation dans les années 1980. Il s’agit encore une fois de rendre les coopératives intéressantes pour des repreneurs. Nombre d’entre elles sont alors des « coquilles vides », qui ne peuvent plus construire car elles sont restées, comme avant 1971, des sociétés de location-attribution qui se contentent de gérer les prêts

<footnote n="1">¹ Ce terme renvoie au fait que, suite à la réforme de 1992, les investisseurs personne morale (autres organismes HLM, banques mutualistes, etc.) ne peuvent toujours pas devenir majoritaires dans le capital des coopératives car les « personnes physiques » sont supposées conserver 51% des votes. En obtenant 49% des votes, ils en obtiennent toutefois dans les faits le contrôle, puisque les sociétaires individuels participent rarement aux AG et ne peuvent constituer une force de blocage.</footnote>
consentis à leurs sociétaires dans les années 1960. Pour redémarrer une activité de
constructeur, il leur faut obtenir l'agrément du ministère du Logement, agrément que la tutelle
ne délivre qu'au compte-goutte<fnref n="1" />. Quant aux sociétés qui continuent à produire des logements,
elles sont encadrées par une réglementation complexe, héritage des réformes successives du
statut coopératif depuis 1971². Là encore, l'équipe fédérale espère se défaire d'un encombrant
héritage du passé. C'est à ce travail de « reconquête des compétences », selon le terme
consacré dans l'équipe fédérale, que s'attelle Jean-Louis Dumont à l'Assemblée nationale, ce
qui l'amène alors à commencer à investir sur la scène parlementaire la question du logement,
ce qu'il faisait peu jusqu'alors.

« On a fait un fort lobby, parce que pendant toutes ces années, une de nos revendications, c'était d'amener les coopératives à retrouver les mêmes compétences que les sociétés anonymes d'HLM, c'est-à-dire retrouver les mêmes niveaux de compétences. C'était du véritable harcèlement. Parce que c'est la contrainte spécifique et évidente pour les organismes HLM, ils ne peuvent faire que ce que la loi leur permet de faire. Donc pour nous c'était un peu un travail de reconquête qu'on menait parallèlement et toutes les façons étaient bonnes, même sur le mode, quand le Conseil constitutionnel était moins vigilant que maintenant, de cavaliers législatifs. On a utilisé les diverses dispositions d'ordre social et économique, les DDOS<fnref n="3" />, ces lois fourre-tout, il y a une loi comme ça avec la réforme du RMI et ensuite les coopératives HLM... il y a eu la loi de 1992, on en a fait passer un petit bout en 1995... petit bout par petit bout, après 1992, et il y a un petit bout du Code de la Construction et de l'Habitation qu'on a écrit tous seuls » [Jean-Jacques Delcroix].

Si « toutes les façons sont bonnes » pour faire passer des amendements assouplissant les contraintes qui pèsent sur les coopératives, c'est surtout parce que l'équipe fédérale est obligée de passer par des voies détournées pour obtenir satisfaction, ne recevant un franc soutien ni de sa tutelle ministérielle, ni de l'Union HLM. Cette dernière, alors préoccupée des débats sur la « ghettoïsation » des quartiers d'habitat social dans lesquels elle dénonce la paupérisation du peuplement du parc social (Houard, 2009), n'accorde qu'un intérêt très

<footnote n="1">¹ En témoigne cet échange entre Jean-Louis Dumont et le secrétaire d'État au Budget à l'Assemblée nationale, alors que le député de la Meuse tente d'obtenir la « simplification administrative de l'activité des coopératives, et notamment la suppression des agréments nécessaires à la transformation des SCLA en SCP, ou au démarrage d'une activité locative ». Jean-Louis Dumont : « la procédure dure 3 ans : il y a des allers-retours, et une multitude de personnes fort compétentes, dans la hiérarchie administrative de ce pays, se réunissent et échangent leurs points de vue et éventuellement décident. Le plus souvent, elles décident un retour à la source : la demande départementale. Je suis persuadé que les services de M. Louis Besson sont en plein accord avec l'ensemble de mes propositions, même si, à la nouvelle direction de l'habitat, de la construction, et de l'urbanisme, on sent une certaine réticence ». Le secrétaire d'État au Budget, en réponse à cette interpellation, confirme la réalité du constat décrit par Jean-Louis Dumont : « votre critique est parfaitement juste, la procédure d'agrément, pour des raisons mystérieuses, est très longue, elle dure deux années, trois années, voire davantage » [*Intervention parlementaire de Jean-Louis Dumont, Assemblée nationale, séance du 2 avril 1998, JORF*].</footnote>

<footnote n="2">² Elles ont longtemps été contraintes de le faire dans un cadre réglementaire, la Société Coopérative Civile de Construction (SCCC), supposée correspondre à la coopération des origines car ce cadre maintient l'existence juridique de groupements d'accédants-coopérateurs autonomes, même si ces contraintes ont été quelques peu assouplies en 1983. Ce cadre oblige les sociétés à créer une entité juridique nouvelle pour chaque programme de construction et l'empêche de faire remonter les éventuels bénéfices de l'opération dans la société-mère.</footnote>

<footnote n="3">³ Dispositions diverses d'ordre social.</footnote>
lointain aux tentatives de relance de la Fédération des coopératives. Les députés-maires socialistes ou communistes, présidents d'offices ou membres du Conseil Fédéral de l'Union, qui interviennent régulièrement à l'Assemblée nationale ou au Sénat pour soutenir les positions du mouvement HLM dans les débats centrés sur le locatif, ne sont pas des relais accessibles à la petite Fédération des coopératives. Le principal allié dont elle dispose à l'Assemblée nationale est son président, qui n'est pas au début des années 1990 identifié comme un spécialiste du logement, et n'est qu'un élu sans grande visibilité, battu de surcroît en 1993. La FNSCHLM se constitue alors au Parlement un petit groupe de « correspondants », selon les termes de Delcroix, qui ne sont pas des habitués des débats sur le logement social, mais plutôt des défenseurs des coopératives agricoles, du système mutualiste et du secteur de l'économie sociale. Ce sont des parlementaires d'envergure locale, aux affiliations partisanes diverses, qui ont pour point commun cet intérêt pour l'économie sociale et pour la forme coopérative. Il est ainsi paradoxal que, à une période où la FNSCHLM veut rompre avec les principes coopératifs les plus orthodoxes et aligner ses statuts sur ceux des autres organismes HLM, ce soit en revendiquant sa spécificité coopérative qu'elle trouve des soutiens. Ainsi, en 1990, Jean-Louis Dumont a profité de la création d'un secrétariat d'État chargé de l'économie sociale pour signer un accord tripartite avec le ministère du Logement annonçant que les coopératives HLM vont prendre part aux négociations préalables à une loi visant à moderniser les structures relevant du secteur de l'économie sociale<fnref n="1" />. C'est cette loi de modernisation, adoptée le 13 juillet 1992, qui entérine la suppression de la règle « un homme, une voix »<fnref n="2" />. Le texte ouvre aussi la possibilité aux coopératives de récupérer une compétence en matière de locatif social, sous réserve d'obtenir à cet effet un agrément ministériel. Le député Dumont profite de ces débats législatifs pour entamer un mouvement d'extension des compétences réglementaires des sociétés par la voie du dépôt d'amendements. En l'occurrence, il dépose un texte qui leur permet de construire sous le régime de la VEFA (vente en état futur d'achèvement), forme juridique utilisée classiquement en promotion immobilière, sans devoir passer par un agrément ministériel. Dumont joue alors à l'Assemblée nationale de ses accountances d'élu ancré dans une circonscription rurale pour faire passer ce texte, qui n'a pas été précédemment soumis à la commission rapportant sur le projet loi, le faisant défendre par un collègue socialiste, ancien

<footnote n="1">¹ Annonce faite à l'Assemblée générale des coopératives HLM de mars 1990, *Actualités HLM*, 30 mars 1990.</footnote>

<footnote n="2">² Loi n°92-643 du 13 juillet 1992 relative à la modernisation des entreprises coopératives.</footnote>
secrétaire d'État chargé de l'économie sociale, qui s'intéresse quant à lui aux prérogatives des coopératives agricoles<fnref n="1" />.

> « Je sais même plus d'ailleurs si j'avais signé les amendements, mais enfin on avait négocié. J'étais député, et je jouais le rôle d'un lobbyiste plus que d'un député. Personne n'était dupe, tout le monde savait quel rôle je jouais dans le monde coopératif » [Entretien avec Jean-Louis Dumont].

Jusqu'à la fin des années 1990, ce sont principalement des parlementaires affiliés au groupe interparlementaire de l'« économie sociale » auquel adhère Dumont, et dont il devient président en 1997, qui acceptent de soutenir les demandes de la FNSCHLM. Parmi eux, plusieurs députés UDF défendent, dans la tradition du catholicisme social, les structures coopératives et mutualistes. Après la défaite de Dumont aux législatives de 1993, c'est le député UDF alsacien Germain Gengenvin, fervent défenseur des Crédit Mutuels, et qui préside alors le groupe de l'économie sociale, qui soutient un amendement permettant aux coopératives de récupérer les bénéfices conservés dans certaines de leurs filiales afin de reconstituer leurs fonds propres – l'amendement est rédigé par Jean-Jacques Delcroix<fnref n="2" />. Après le retour du président de la FNSCHLM à l'Assemblée nationale en 1997, celui-ci peut à nouveau déposer des amendements en son nom, obtenant en 1998 une nouvelle vague d'extension de compétences, en mobilisant encore une fois une coalition de soutiens transpartisans affiliés au groupe de l'économie sociale<fnref n="3" />. À l'issue de cette nouvelle offensive législative, les coopératives obtiennent la possibilité de transformer les SCLA inactives en sociétés coopératives de production sans demander l'autorisation de leur tutelle et un assouplissement de leurs possibilités d'intervention dans le domaine locatif<fnref n="4" />. Lorsqu'il

<footnote n="1">¹ Amendement de Jean Gatel (député PS du Vaucluse, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé de l'économie sociale, du 17 juillet 1984 au 20 mars 1986 dans le gouvernement Laurent Fabius), 2ᵉ séance du mardi 21 avril 1992, JORF, p. 588.</footnote>

<footnote n="2">² Débats parlementaires, 1ᵉ séance du lundi 27 juin 1994, Discussion d'un projet de loi sur l'habitat, p. 3649.</footnote>

<footnote n="3">³ C'est le cas de Germain Gengenvin, député UDF d'Alsace, du député UDF Charles de Courson, lui-même à la tête d'un groupe Crédit Immobilier comprenant des coopératives et basé en Champagne, ou encore de Gérard Bapt, député socialiste de la Haute-Garonne, membre du Conseil Supérieur de la Coopération [Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, séance du 20 mai 1998, JORF, p. 4169].</footnote>

<footnote n="4">⁴ J.-L. Dumont argumente en faveur de cette mesure en soulignant l'intérêt nouveau suscité par les structures coopératives dans le monde HLM : « La démonstration porte sur les sociétés coopératives de location-attribution auxquelles la loi de 1971 a supprimé toute compétence de construction. Celles-ci, pour la plupart, se sont transformées en sociétés coopératives de production. Pour ce faire, elles ont besoin d'un agrément. Certaines d'entre elles, qui poursuivent la gestion de leur patrimoine de location-attribution, ont petit à petit repris goût à la vie, se sont redynamisées, ont intégré des groupes HLM ou autres, et donc ont envie de retravailler, à la demande d'ailleurs de ces groupes : SA HLM, sociétés de Crédit Immobilier, collectifs de 1%, voire offices HLM. En effet, la coopérative représente pour ces groupes un outil tout à fait particulier qui peut réaliser, dans le monde rural, des petites opérations parfaitement intégrées... Socialement, celles-ci sont intéressantes, économiquement, elles sont viables J'ai déjà défendu ici certains amendements portant sur la modernisation de nos entreprises coopératives, et la loi a permis une relance de la transformation. Il reste encore ici ou là quelques coopératives qui, dans les semaines ou les mois qui viennent, souhaiteraient obtenir cet agrément. Tous les contrôles a posteriori ont été exercés ou sont exercés par la mission interministérielle d'inspection du logement social, je n'y reviens pas. On vous demande simplement, monsieur le secrétaire d'État, de supprimer le régime d'autorisation préalable. » [Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, séance du 20 mai 1998, JORF].</footnote>
redevient député en 1997, J.-L. Dumont commence à s'affirmer comme un spécialiste du logement sur la scène parlementaire, contrairement à sa position antérieure, mais continue à entretenir des liens avec les défenseurs de l'économie sociale, avec lesquels il organise des « petits déjeuners », un « club » et des auditions de « personnalités ». Entre 1997 et 2002, période dont on va voir qu'elle est cruciale pour la FNSCHLM, cette affiliation et ces soutiens transpartisans lui permettent de contourner les obstacles qu'il rencontre, venant en particulier du titulaire socialiste du secrétariat d'État au logement, Louis Besson, proche de la Fédération des offices, mais peu sensible aux demandes des coopératives (voir infra).

> « Moi en fonction un peu de l'air du temps, je dis soit HLM, soit économie sociale. Et à l'époque du ministère Besson, je parlais au nom de l'économie sociale. Je parlais économie sociale, les valeurs de l'économie sociale, les coopératives, la place de l'homme, voire l'accession à la propriété... Quand j'intervenais, Germain Gengervin se levait, et avec son accent alsacien très fort, lui il était au Crédit Mutuel, donc il parlait de l'économie sociale, et donc bon, ses collègues lui faisaient un peu plaisir, donc il votaient, parce qu'il parlait un peu comme l'histoire du mouvement HLM » [Entretien avec Jean-Louis Dumont].

Maudet confirme la nécessité de s'émanciper des traditionnels relais PS du mouvement HLM, pas toujours favorables aux demandes portant sur les questions d'accession à la propriété.

> « J'ai toujours dit qu'il fallait qu'on soit œcuménique. Je suis une femme de gauche, mais j'ai toujours pensé qu'il fallait des gens de droite et de gauche. Je vais vous dire, sur l'accession à la propriété, c'est avec les socialistes que j'ai le plus souffert, mais vraiment le plus souffert. Et quand je déposais des amendements, que je faisais déposer des amendements, pour être précise sous les gouvernements socialistes, la façon de décontenancer, de déstabiliser le ministre, c'était qu'ils soient identiques PS, UDF, PC et UMP. S'ils avaient été que socialistes, ça serait jamais passé » [Entretien avec Marion Maudet].

Cette activité de « voltigeurs transcourants », selon les termes de Delcroix, permet une extension progressive des possibilités des coopératives HLM. Ces petites avancées législatives ne suffisent pas à elles seules à relancer l'activité des sociétés, dont la production progresse mais reste très faible en comparaison des autres fédérations HLM, passant d'un peu moins de 1 000 logements produits par an en 1992 à un peu plus de 2 500 en 1997. Toutefois, le regain d'intérêt pour les structures coopératives de la part des actionnaires traditionnels des structures HLM est notable, avec une diversification sensible de leur actionnariat. En 1996, 65 % des 158 structures coopératives ont un « actionnaire prépondérant » non-coopératif à leur capital : des SA HLM pour 22 % d'entre elles, des collecteurs du 1 % logement pour 16 %, des collectivités locales et des offices pour 11 %, des Sociétés de Crédit Immobiliers pour 5 %. À ces actionnaires principaux s'ajoute une diversité d'acteurs de l'économie sociale (banques mutualistes, sociétés d'économie mixte, associations, CAF) (Attar et al., 1998,
p. 93). Mais, même si à la fin des années 1990, les coopératives HLM elles-mêmes forment
un secteur économiquement encore faible, les dirigeants de leur fédération semblent avoir
réussi, en défendant leur cause, à amorcer des trajectoires ascendantes en tant que spécialistes
du logement, ce qui leur permet de faire connaître leurs positions au sein du mouvement
HLM dans le domaine de l'accession sociale lorsque cette question commence à y susciter un
nouvel intérêt.

1.4 Faire sienne une cause perdue : une entreprise de valorisation de soi ?

Les entretiens menés avec cette petite équipe fédérale montrent que le terme de « lobby » est
une des catégories qu’ils préfèrent employer pour décrire l’action qu’ils ont menée à partir des
années 1990. Comme Hélène Michel le fait remarquer à propos des représentants de
propriétaires immobiliers, l’usage même de ce terme n’est pas anodin, au-delà des pratiques
objectives auxquelles il renvoie (Michel, 2006). S’il peut être utilisé d’une manière
disqualifiante, il est aussi revendiqué de manière positive, dans les cas que H. Michel étudie,
par des groupes d’intérêt n’ayant qu’un accès faible ou intermittent à l’État (ce qui est le cas
de la FNSCHLM) et pour lesquels la capacité à faire du « lobbying » est un signe de
modernisation (Michel, 2006, p. 130). Chez Dumont, Maudet ou Delcroix, l’utilisation
répétée du terme « lobby » est de toute évidence destinée à mettre en valeur, dans les discours
tenus en entretien, l’efficacité de leur action dans un contexte difficile où, ne disposant que de
peu de ressources, ils sont toutefois parvenus à faire aboutir leurs revendications. On peut en
effet noter que cette petite équipe, et tout particulièrement son président et sa directrice,
s’investissent de manière intense et personnelle dans l’entreprise de revalorisation du
mouvement coopératif, puis ensuite dans la cause de l’accession sociale, dans laquelle se joue
aussi une entreprise de valorisation de soi. Leurs récits parfois héroïsés de l’action
parlementaire menée envers et contre tous dans les années 1990 s’inscrivent ainsi dans le sens
que ces acteurs espèrent donner à leur trajectoire dans le mouvement HLM à cette période.

Alors que Jean-Louis Dumont était arrivé à la tête de cette institution par un concours de
circonstances et qu’il en avait fait une fonction annexe, il s’est mué au cours des années 1990
en acteur multi-positionné dans le domaine du logement, dans des instances locales et
nationales HLM et à travers ses fonctions parlementaires. Il cumule progressivement des
positions au sein d'organismes HLM d'autres familles que les coopératives : il prend à
Verdun la présidence d'une SA dans laquelle la ville a une participation et obtient un siège
d'administrateur dans la Société de Crédit Immobilier qui entre au capital de la coopérative
qu'il préside. Son investissement dans le mouvement HLM lui a aussi permis d'amortir les
soubresauts de sa carrière parlementaire, de la même manière que le cumul des mandats
nationaux et locaux apparaît à beaucoup de députés comme un « réducteur d'incertitude »
face aux aléas des réélections (Costa et Kerrouche, 2007, p. 95). Si son arrivée à la tête de la
FNSCHLM en 1989 ne semblait pas comporter de bénéfices secondaires pour sa trajectoire
politique, elle s'avère finalement utile. Après un échec aux législatives de 1993, il perd en
1995 la mairie de Verdun et se trouve privé de mandat électoral, excepté celui de conseiller
municipal. La présidence de la fédération lui permet ainsi de conserver un bureau et un
secrétariat à Paris et, surtout, le siège au Conseil Économique et Social que son prédécesseur
est alors contraint d'abandonner et qui lui offre une position de repli avant qu'il ne retrouve
son siège de député en 1997. La présidence de la FNSCHLM étant exercée à titre bénévole, ce
poste au CES lui permet de suppléer à la perte financière consécutive à ses échecs électoraux
jusqu'à ce qu'il touche sa retraite parlementaire. Il lui permet aussi de conserver un pied dans
une instance politique nationale, même s'il ne s'agit que d'un organe consultatif, qui lui sert
de point d'appui pour se construire un nouveau domaine de spécialisation : il y rédige en 1996
un rapport sur le sujet, très technique et central dans les politiques du logement, de la
« mobilisation du foncier en vue de la construction<fnref n="1" /> ». À partir de 1997, il entre dans le cercle
restreint des parlementaires spécialistes du logement et évolue dans sa manière de tenir son
rôle de député.

Devenu en 1997 rapporteur du budget du logement et président du groupe interparlementaire d'étude sur l'économie sociale, Dumont intervient d'abord par le dépôt de nombreux amendements pour défendre les intérêts de la Fédération, puis devient un des défenseurs les plus vigoureux de l'accession sociale dans le mouvement HLM au moment du vote de la loi SRU en 2000. Dans un rapport parlementaire qu'il dirige en 2001 sur le logement social, il relaie les positions défendues par la FNSCHLM : critique de l'immobilisme des structures centrales de l'Union HLM qu'il faut « moderniser » et de l'absence de transparence du 1% logement, mise en avant de la complémentarité entre locatif social et accession, nécessité

<footnote n="1">¹ *La question foncière*, Section du Cadre de Vie du Conseil Économique et Social, rapporteur Jean-Louis Dumont, adopté le 10 janvier 1996.</footnote>
d'instaurer des aides plus ciblées sur les ménages modestes pour l'accession sociale<fnref n="1" />. Il estime d'ailleurs que cette nouvelle activité contribue à lui construire une réputation positive dans l'arène parlementaire, alors qu'il est un député sans visibilité médiatique sur le plan national, qui n'a jamais été pressenti à des responsabilités ministérielles.

> « J'avais pris de l'assurance parce que j'avais de l'ancienneté à l'Assemblée qui m'aidait à intervenir. [...] Donc je suis sorti de ce combat-là (rire) auréolé d'une certaine ... Déjà, un type indépendant, parce que je n'avais rien demandé à personne, indépendant, et qui avait fait voter des amendements » [Entretien avec Jean-Louis Dumont].

Lorsque qu'il quitte en 2003 la présidence de la FNSCHLM pour laisser sa place à Marie-Noëlle Lienemann, il s'est mué en spécialiste du logement, multi-positionné dans des instances locales et nationales du mouvement HLM. Il est élu en 2004 à la tête de la Fédération des Associations Régionales d'organismes HLM (la FNAR), 5e fédération qui compose l'Union HLM, ce qui lui permet d'y conserver un siège de vice-président. Il a enfin été élu en 2012 président de l'Union sociale pour l'habitat, ce qui constitue une situation inédite dans la mesure où il n'est pas, comme ses prédécesseurs, identifié principalement à la Fédération des offices2. Son passage à la tête de la FNSCHLM, entamé dans un contexte de crise, lui a servi dans les années 1990 de point d'appui pour sa carrière politique, lui permettant de rebondir après ses défaites électorales, en constituant le point de départ d'une trajectoire ascendante dans le monde du logement social.

L'arrivée de Marion Maudet à la direction de la Fédération a selon lui contribué à le faire entrer dans ce « milieu parisien » de l'Union HLM dont il est peu familier au début des années 1990, et qu'elle connaît bien.

> « Quand j'ai embauché Marion Maudet, j'arrivais un petit peu dans le milieu, je ne connaissais pas trop le milieu parisien. Elle c'était une professionnelle, une très bonne professionnelle » [Entretien avec Jean-Louis Dumont].

En effet, à l'inverse de la directrice à laquelle elle a succédé, principalement ancrée dans le milieu restreint du militantisme coopératif3, M. Maudet dispose de ressources diversifiées qui

<footnote n="1">¹ Rapport de M. Jean-Louis Dumont, *Relancer la politique du logement social*, n°3151, Mission d'évaluation et de contrôle de la Commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan, déposé le 19 juin 2001.</footnote>

<footnote n="2">² Nous ne pouvons donner d'élément sur les conditions de cette élection, puisque nous avions à cette date cessé notre enquête. Signalons qu'il succède alors à Thierry Repentin, sénateur PS et ancien président de l'OPAC de Savoir, qui quitte alors la tête de l'USH pour prendre des fonctions ministérielles après la victoire de François Hollande aux élections présidentielles.</footnote>

<footnote n="3">³ Michèle Tixador-Lebrun, directrice de la FNSCHLM jusqu'en 1991, n'a pas conservé de fonctions dans le secteur HLM après son départ, mais a pris le secrétariat général du Groupement National des Coopératives, organisation représentative du mouvement coopératif français. Elle s'investit dans des institutions affiliées à l'économie sociale (comité de rédaction de la RECMA, revue internationale de l'économie sociale) et publie des articles sur la coopération d'habitation dans des ouvrages consacrés à l'histoire de ce secteur.</footnote>
lui permettent de faire entendre la voix de la FNSCHLM. Elle connaît bien le fonctionnement de l'Union HLM pour y avoir occupé plusieurs postes et elle dispose de contacts extra-professionnels dans le milieu des politiques du logement. Son mari, haut fonctionnaire du ministère de l'Équipement, fait partie du cabinet de la secrétaire d'État au Logement, Marie-Noëlle Lienemann, lors de ses deux passages à cette fonction en 1992-1993 et en 2001-2002. M. Maudet est aussi une amie personnelle de celle-ci, militant dans le même « courant idéologique » à la gauche du PS et « l'approvisionnant en idées » sur les questions de logement durant ses passages au ministère, selon un ancien directeur de cabinet de Marie-Noëlle Lienemann<fnref n="1" />. Elle contribue notamment à la convaincre de l'intérêt d'investir la thématique de l'accession sociale à la propriété dans son activité politique et l'incite à entrer en 1997 au Conseil Fédéral de la FNSCHLM.

Si Maudet investit ses ressources personnelles et militantes dans sa nouvelle fonction, c'est bien qu'elle ne la conçoit pas comme un poste de passage : elle entend à l'inverse s'y tailler une place sur-mesure répondant à ses aspirations professionnelles. Certes, ses débuts à la Fédération s'apparentent à son activité précédente quand elle redressait de sociétés en difficulté et à un travail de « VRP », puisqu'elle va avec J.-J. Delcroix démarcher une à une les sociétés en difficulté pour convaincre leurs conseils d'administration de changer de dirigeants ou de faire entrer de nouveaux actionnaires à leur capital. Mais elle ne tarde pas à trouver les moyens de s'émanciper de ce rôle, aspirant à une fonction plus politique : elle aime alors à se décrire comme une « lobbyiste » pour l'institution qu'elle dirige et les nouveaux directeurs de sociétés arrivés à la tête des coopératives.

> « Il a fallu repriser trou par trou. C'est absolument inimaginable le nombre de boîtes qu'il a fallu redresser. En réalité, je me suis rendu compte à l'époque que, pour les redresser, il suffisait de changer les dirigeants. C'étaient des gens qui n'étaient pas des professionnels, qui n'avaient pas pris la mesure de la professionnalisation du mouvement HLM, de la nécessité de compétences. Il fallait convaincre les CA [Conseils d'Administration] de prendre des professionnels, de changer les dirigeants. Tous les dirigeants qui sont arrivés, jeunes ou moins jeunes... Il y a une génération de dirigeants où on a tous le même âge, on est tous arrivés ensemble. Avec ces jeunes directeurs, il y a eu un projet de développement, de reconquête des marchés... Mais il leur fallait une fédération forte pour faire le lobby de la modernisation des statuts... Eux ils étaient dans leur société et moi je faisais le lobby pour que ça change » [Entretien avec Marion Maudet].

À mesure que de nouveaux directeurs arrivent à la tête des sociétés en perdition et que de nouveaux actionnaires viennent apporter des fonds propres à ces structures, elle s'éloigne de ce qu'elle décrit comme un effort laborieux visant à « repriser trou par trou » le maillage

<footnote n="1">¹ Entretien réalisé avec un ancien directeur de cabinet de Marie-Noëlle Lienemann, juin 2012.</footnote>
effiloché de sa fédération. Elle saisit ainsi diverses occasions à sa portée pour plaider la cause de l'institution qu'elle dirige et plus largement des idées qu'elle défend dans le domaine du logement. Elle fréquente les couloirs de l'Assemblée nationale ou du Sénat lorsque Jean-Louis Dumont dépose ou défend des amendements destinés à améliorer les statuts juridiques des coopératives et qu'il faut aller rencontrer les présidents de commissions ou les parlementaires pour obtenir leur soutien. Elle entre en 1997 au Conseil Économique et Social à la place de Dumont lorsque celui-ci retrouve son siège de député. Elle côtoie aussi les cabinets ministériels, notamment lors du second passage de Marie-Noëlle Lienemann au secrétariat d'État au logement en 2001-2002. Au Conseil Économique et Social, elle préside la section « cadre de vie » et en profite pour mettre en avant certaines questions, comme celle des copropriétés dégradées dont elle estime que les coopératives doivent se saisir en développant une activité de syndic<fnref n="1" />, ou encore le droit au logement opposable<fnref n="2" /> que défend aussi Marie-Noëlle Lienemann. Ce lieu est selon elle un « outil de lobby extraordinaire » :

> « En 1997, Jean-Louis Dumont a été réélu à l'Assemblée et le prédécesseur a dit "je retourne au Conseil Économique et Social". Et là le Conseil Fédéral a dit non, et c'est comme ça que j'y suis allée, et je l'ai remplacé. Et du coup, le Conseil Économique et Social a été un outil de lobby absolument extraordinaire... Surtout que j'étais présidente de section donc je faisais un peu ce que je voulais en termes d'impulsion de rapports. Et on a beaucoup profité de ça aussi » [Entretien avec Marion Maudet].

Il semble donc qu'elle ait trouvé dans son poste à la tête de la FNSCHLM l'occasion de sortir d'une fonction d'experte et de technicienne, pour exercer une activité à dimension plus politique, à laquelle elle aspire. Elle obtient d'ailleurs en 2002 le nouveau titre de « déléguée auprès du président », poste dont la définition comprend en particulier « le suivi des dossiers à caractère politique »<fnref n="3" />. Elle est plus impliquée que Delcroix dans cette fonction de « lobby », même si ce dernier ne se contente pas du rôle de « VRP » et participe aux « commandos parlementaires » mis sur pied, selon ses termes, pour obtenir des modifications du Code de la Construction et de l'Habitation. Son passage à la FNSCHLM a surtout amené celui que Dumont décrit comme « un véritable personnage, un peu baba cool », qui ne semble pas avoir de projet de carrière stabilisé au début des années 1990, à s'établir comme un spécialiste compétent de l'accession sociale. Devenu directeur adjoint de la FNSCHLM lorsque celle-ci

<footnote n="1">¹ Copropriétés en difficulté, Rapport présenté au nom de la section Cadre de Vie par Frédérique Rastoll, avis adopté par le Conseil Économique et Social le 24 septembre 2002.</footnote>

<footnote n="2">² L'accès au logement : droit et réalités, Rapport présenté au nom de la Section Cadre de Vie par Nicole Prudhomme, avis adopté par le Conseil Économique et Social les 13 et 14 janvier 2003.</footnote>

<footnote n="3">³ « À compter du 1er janvier 2002, Marion Maudet est nommée déléguée auprès du Président. Elle aura plus particulièrement la charge d'assurer la conception et le suivi des dossiers fédéraux à caractère politique, l'animation du réseau relationnel de notre Mouvement au sein de l'Économie sociale ainsi que la création et le développement d'une mission fédérale d'étude et de recherche » [*PV du Conseil Fédéral de la FNSCHLM*, 6 décembre 2001].</footnote>
s'étoffe au tournant des années 2000, brièvement directeur en 2002, Delcroix quitte en 2003 la FNSCHLM avec plusieurs offres d'emplois émanant de sociétés désireuses de consolider ou de relancer une activité en accession HLM.

Les membres de la petite équipe fédérale ont ainsi amorcé au fil des années 1990 des trajectoires ascendantes dans le monde du logement social. Mais le travail de relance des coopératives n'a alors qu'un écho limité dans le mouvement HLM<fnref n="1" /> et c'est en dehors des instances de l'Union qu'ils ont, jusqu'à la fin des années 1990, trouvé des soutiens à leur entreprise. Ils profitent alors d'un changement de contexte au sein de l'Union HLM pour tirer leur épingle d'un jeu dont la donne est en train de changer. L'accession sociale redevient en effet un objet d'intérêt pour le mouvement HLM. Ceux qui se saisissent de cette catégorie n'y donnent pas tous la même signification et le flou qui entoure la définition juridique de la mission sociale des organismes dans ce domaine en vient à constituer un problème pour l'Union. Au moment du vote de la loi SRU, une partie des organismes HLM sont ainsi suspectés de connaître une dérive « libérale ».

## 2. L'Union HLM et l'accession sociale : intérêts divergents autour d'une catégorie controversée

Nous changeons donc d'échelle d'observation pour revenir sur les raisons qui font de l'accession sociale une catégorie controversée au sein de l'Union HLM à la fin des années 1990. Les entrepreneurs de cause marginaux que nous venons de présenter trouvent alors une occasion de faire entendre leur voix et ils s'attellent à faire émerger une représentation de leurs intérêts au sein des instances de l'Union. Ils ne sont toutefois pas les seuls. Au moment de la succession de Roger Quilliot, qui décède en 1998, des positions divergentes se cristallisent et sont rendues publiques. La Fédération des coopératives, qui tente alors d'incarner la cause de l'accession sociale, se trouve confrontée à des acteurs plus puissants, qui défendent une définition de cette notion bien différente de la sienne. À cette lutte interne au mouvement HLM s'ajoute, lors du vote de la loi SRU, la difficulté que rencontre l'Union de porter les demandes d'extension de compétences en accession de ses adhérents face à sa

<footnote n="1">¹ Ce que nous apprend le dépouillement de la revue *Actualités HLM* durant cette période.</footnote>
tutelle ministérielle et au Parlement. Le flou de la catégorie d'accession sociale à la propriété
tend à disqualifier ses revendications, qui sont vues par certains membres de la majorité de la
gauche plurielle comme une demande de libéralisation du statut des organismes HLM. La
Fédération des coopératives, qui parvient à échapper à ce discrédit, sort renforcée de ce
moment où l'accession sociale fait l'objet au Parlement d'une politisation.

## 2.1 Encadrer ou déréglementer l'accession HLM ?

Si l'extension des compétences et l'assise juridique de l'accession HLM sont constituées par
l'Union comme un enjeu de revendication au moment du débat parlementaire sur la loi SRU,
ce n'est pas en raison de la seule action de la petite Fédération des coopératives. Dans la
foulée de la disparition des prêts PAP en 1995 et dans un contexte de rigueur budgétaire qui
touche la politique du logement (Zittoun, 2001), des voix s'élèvent dans le mouvement HLM
pour réclamer des assouplissements juridiques afin de faciliter une nouvelle
« diversification » des organismes dans d'autres domaines que le secteur locatif social. La
lutte mouvementée pour la succession de Roger Quilliot à la présidence de l'Union en 1998-
1999 est l'occasion pour des fédérations qui y sont mal représentées – les sociétés anonymes
et les coopératives – de faire connaître leurs positions, qui s'avèrent opposées.

### Des intérêts divergents en place publique

Anticipant dès le début des années 1990 la suppression des prêts PAP qui constituaient le
socle de son activité, l'Union des Crédits Immobiliers a obtenu en 1991 la possibilité de créer
des filiales de droit privé « concurrentielles » ; les sociétés qui composent ce qu'on appelle
désormais la Chambre Syndicale des Crédits Immobiliers exercent depuis leur activité de
crédit et de promotion immobilière en toute liberté, sans devoir se soumettre à la
réglementation HLM (chapitre 4). Cette évolution, qualifiée dans le mouvement HLM de
« banalisation » des statuts, semble actée au milieu des années 1990 et ne fait pas débat au
sein de l'Union. Une même transformation statutaire semble alors tenter les représentants
d'une autre famille d'organismes, ce qui va provoquer plus de remous. Dès 1995, le président
de la Fédération des sociétés anonymes HLM, Jacques Berké, exprime publiquement le
souhait que ses adhérents puissent s'émanciper de leur fonction de constructeur et de
gestionnaire de logements locatifs sociaux et réclame qu'ils puissent exercer des activités dites « concurrentielles » en prenant modèle sur l'évolution statutaire des SACI<fnref n="1" /> : « l'ancien président de la Chambre syndicale des Crédits immobiliers [*N.D Pierre-André Périssol, alors ministre du Logement*] avait montré la voie que nous privilégions, celle des filiales fiscalisées »<fnref n="2" />. Il défend l'idée que les SA doivent devenir des « généralistes de l'habitat » par l'adjonction de ce type de filiales. Il s'agit de lancer des programmes en accession sans contraintes de prix et de clientèle, ainsi que des logements locatifs « intermédiaires » destinés à une clientèle aux revenus supérieurs aux plafonds HLM. Comme les SACI, les SA (ou du moins leurs dirigeants nationaux) semblent prêtes à renoncer aux avantages auxquels leur donne droit leur statut HLM, en l'occurrence l'exemption d'impôt sur les sociétés, à condition de ne plus voir leurs activités limitées par le Code de la Construction et de l'Habitation. Cette demande n'a toutefois pas d'écho, ni du côté du ministre P.-A. Périssol, ni du côté de l'Union : le « projet HLM » que cette dernière formule en 1995 ne propose rien de tel<fnref n="3" />.

La question de l'accession et de la diversification des HLM revient véritablement sur le devant de la scène au Congrès de 1997, rendant patentes les divergences d'intérêts entre les différentes fractions du mouvement. Roger Quilliot, alors encore président de l'Union, se démarque de l'attitude sceptique qu'il avait adoptée vis-à-vis de l'accession sociale dans les années 1980, en annonçant que cette question doit faire l'objet d'attentions nouvelles de la part de l'Union. Tout en rappelant que, lorsqu'il était ministre, il avait dénoncé « l'illusion d'une accession à la propriété pour tous et refusé qu'on y entraîne des familles à faibles ressources par une solvabilisation excessive à court terme, porteuse de drames à brève échéance<fnref n="4" /> », il annonce l'ouverture d'un débat sur la redéfinition du rôle des organismes sociaux dans ce domaine, suivi de la création d'une Commission interfédérale chargée d'y travailler. Les dirigeants de la Fédération des coopératives préemptent les termes du débat, son président et sa directrice se présentant comme les producteurs d'expertise privilégiés sur ce thème pour le compte de l'Union. C'est Marion Maudet qui, au Congrès HLM de 1997,

<footnote n="1">¹ Jacques Berké « demande que l'objet social des SA HLM puisse répondre plus largement aux dysfonctionnements du marché du logement et notamment aux besoins des salariés n'ayant pas le droit d'accéder au logement locatif social. La réouverture de l'action des sociétés vers une fonction élargie est nécessaire tout en conservant leur spécificité, leur but non-lucratif. Cet élargissement vers des domaines où interviennent également d'autres acteurs nécessite des évolutions statutaires ; si différentes solutions sont envisagées et à l'étude, la Fédération a toujours exprimé sa préférence pour la solution la plus souple, celle de filiales fiscalisées » [*Actualités HLM*, n°566, 15 juillet 1995].</footnote>

<footnote n="2">² « Débat entre les représentants de l'Union HLM et le ministre Pierre-André Périssol, préalable au vote de la réforme de la politique du logement », *Actualités HLM*, n°566, 15 juillet 1995.</footnote>

<footnote n="3">³ *Actualités HLM*, n°564, 15 juin 1995.</footnote>

<footnote n="4">⁴ « Discours du président Quilliot », 58ème congrès HLM de Lille, *Actualités HLM*, n°616, 15 juillet 1997.</footnote>
puis lors d'une convention du mouvement en octobre de la même année, est chargée de présenter des propositions à ce sujet. Elle développe alors une thèse contraire à celle de la Fédération des SA, en demandant à ce que l'on précise le Code de la Construction et de l'Habitation pour mieux spécifier ce qui caractérise l'accession HLM, et ce qui la distingue de l'activité des promoteurs et constructeurs privés. Elle s'empare pour cela d'un terme qui rencontre depuis quelques années un certain succès (chapitre 4), celui de « sécurisation » de l'accession.

> « L'accession sociale mise en œuvre par les organismes HLM reste à inventer. Nous vous proposons aujourd'hui de caractériser l'accession sociale par un service et non par un produit. À commencer par la sécurisation<fnref n="1" /> ».

Ce terme a émergé au moment où les difficultés des « surendettés du PAP » devenaient un problème médiatique (voir *supra*). Déjà mobilisé par P.-A. Périssol en 1995 dans son ouvrage *En mal de toit* (Périssol, 1995), il désignait alors son projet de remplacer les prêts PAP par des « prêts d'accession sécurisés » pour prémunir les accédants les plus modestes contre les risques de chômage et leur garantir d'être relogés dans un HLM en cas de vente forcée de leur bien. Le projet de Périssol n'a toutefois pas été mis en place, faute de financement, lors du lancement du Prêt à Taux Zéro<fnref n="2" />. Le successeur socialiste de Périssol, le secrétaire d'État au Logement Louis Besson, dénonce en 1997 l'inaction de son prédécesseur en matière de « sécurisation » de l'accession et crée un dispositif pour prévenir les défaillances de certains accédants touchés par le chômage, mais cette mesure est en fait d'ampleur très limitée<fnref n="3" />. C'est donc de ce terme apprécié des responsables politiques, mais qui s'est traduit par peu de mesures concrètes, que se saisit Marion Maudet. Il désigne alors, dans sa bouche, un ensemble de « services » spécifiques que les organismes HLM devraient offrir à leurs clients, notamment la garantie qu'en cas de défaillance financière, on leur proposera des filets de sécurité. Selon son projet, cette offre « sécurisée », destinée à une clientèle sous plafonds de

<footnote n="1">¹ « Présentation du volet accession sociale du rapport introductif » par la directrice de la FNSCHLM, compterendu du 58e congrès HLM de Lille « Les moyens de la cohésion sociale », *Actualités HLM*, n°616, 15 juillet 1997.</footnote>

<footnote n="2">² Rapport de la Commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, Projet de loi de Finances, 1998, n° 85, tome 3, annexe 24, 1997-1998, établi par le Sénateur Henri Collard : « La réforme de l'accession sociale à la propriété mise en place par Pierre-André Périssol comprenait initialement un volet de sécurisation, que l'ancien ministre considérait comme l'indispensable complément de la mise en place du prêt à taux zéro. Il envisageait de faire financer ce projet par la participation des employeurs à l'effort de construction, mais le recours massif à cette dernière pour financer le PTZ lui-même (1 milliard de francs en 1995 et 1996, 7 milliards de francs en 1997 et 1998) l'a empêché de mener ce projet à son terme ».</footnote>

<footnote n="3">³ Ce dispositif, financé par le 1% logement, permet aux accédants ayant souscrit un Prêt à l'Accession Sociale (prêt destiné aux ménages les plus modestes) d'obtenir un allègement de moitié des annuités d'emprunts en cas de perte d'emploi pendant 12 mois, sous la forme d'une avance dont le remboursement est repoussé à la fin de l'endettement du ménage [*Déclaration de M. Louis Besson, secrétaire d'État au Logement, sur la sécurisation des accédants à la propriété*, Paris, le 4 février 1999, dans le cadre de la signature de conventions entre l'État et l'Union d'Économie Sociale pour le Logement].</footnote>
revenus, doit constituer le cœur de l'activité du mouvement HLM en accession. Durant le débat qui suit sa présentation au Congrès de 1997, la « sécurisation » fait fureur, reprise avec enthousiasme par les représentants de toutes les familles HLM, désireux de montrer qu'ils ont de manière pionnière testé des mécanismes destinés aux accédants en difficulté et qu'ils vont au-devant des injonctions des pouvoirs publics. Les nouvelles appellations fleurissent : « contrat-sécurité » et « après-vente social »<fnref n="1" />, « sur-sécurisation »<fnref n="2" />, etc. Jean-Louis Dumont, qui prend la parole pour se féliciter que « l'accession sociale à la propriété tienne la place qui devait lui revenir » dans le Congrès 1997, il critique cependant la réalité des avancées sur le sujet en soulignant que « la sécurisation, c'est comme Godot, on l'attend toujours »<fnref n="3" />.

Des voix divergentes se font toutefois entendre. Plusieurs dirigeants de SA HLM prennent la parole pour s'agacer au contraire des trop lourdes contraintes administratives qui pèsent déjà sur leurs activités et demander plus de liberté plutôt qu'une nouvelle réglementation<fnref n="4" />. Ils expriment à nouveau leur souhait de pouvoir se diversifier plus largement dans toute une gamme d'activités, dont l'accession à la propriété, en acceptant en contrepartie de payer l'impôt sur les sociétés <fnref n="5" /> : vente destinée à des accédants, mais sans contraintes de plafonds de prix ou de maxima de revenus pour la clientèle, vente à des investisseurs et non seulement à des accédants et développement du locatif « intermédiaire ». Jacques Berké annonce ainsi au Congrès 1997 son souhait que soient dissociées, vis-à-vis de l'État, « deux notions trop imbriquées, les SA d'HLM et le patrimoine locatif », arguant que la construction locative sociale est économiquement déséquilibrée : il faut selon lui désormais faire des marges sur d'autres activités pour compenser ces pertes<fnref n="6" />, en particulier des activités destinées à des

<footnote n="1">¹ Intervention de Pierre Surdeau, directeur général du groupe Essonne Habitat, regroupant une SA et une coopérative HLM, compte-rendu du Congrès HLM de 1997 [*Actualités HLM*, n°616, 15 juillet 1997].</footnote>

<footnote n="2">² Le nouveau président du Crédit Immobilier de France, Gérard Martin, qui a succédé à Pierre-André Périssol, souligne que son groupe a été pionnier dans l'invention d'une assurance-chômage et fait la promotion de « l'assurance-revente » proposée aux emprunteurs du CIF, présentée sous le nom de « sur-sécurisation » des prêts, en contrepartie de laquelle les CIF ont d'ailleurs obtenu une défiscalisation partielle de leur activité [*Ibid.*]</footnote>

<footnote n="3">³ *Ibid.*</footnote>

<footnote n="4">⁴ Jean-Jacques Argenson, directeur de la SAFC, SA HLM basée en Franche-Comté, proteste contre les contrôleurs de la Mission interministérielle d'Inspection du logement social (MIILOS) qui auraient signifié à des directeurs de sociétés que l'accession HLM devait se réduire à une clientèle très ciblée socialement, celle des bénéficiaires de prêts PAS. Il demande que les HLM puissent désormais vivre « dans un cadre non administré et mettre en avant leurs atouts concurrentiels » [*Actualités HLM*, n°624, 30 novembre 1997, Dossier spécial de la convention HLM du 30 octobre à Clermont-Ferrand].</footnote>

<footnote n="5">⁵ Gérard Delacroix, directeur général de la SA HLM Pax-Progrès-Pallas déclare qu'« il ne faut pas exclure la notion de secteurs fiscalisés pour des activités nouvelles dans le cadre d'extension de compétences ». Max Aïra, directeur de la SA HLM Promologis, exprime le souhait de pouvoir développer une activité de promotion destinée à des investisseurs et gérer la location de ces biens ; il préconise aussi le développement d'un vrai produit locatif intermédiaire [*Ibid.*].</footnote>

<footnote n="6">⁶ J. Berké déclare au Congrès HLM de 1997 : « nous pensons nécessaire, pour mieux répondre à l'ensemble des besoins, de pouvoir intervenir plus largement dans les domaines de l'immobilier et de la prestation de services, sans remettre en cause la spécificité du patrimoine HLM [...]. Nous souhaitons pouvoir intervenir largement.</footnote>
clients dépassant les plafonds de ressources prévus par la réglementation<fnref n="1" />. Entre les coopératives qui défendent un nouvel essor de l'accession sociale dans le mouvement HLM, tout en souhaitant que cette notion soit caractérisée de façon précise, et les SA qui s'emparent du thème de l'accession pour demander plus généralement une déréglementation de leurs activités, ce sont deux manières très différentes d'aborder cette question qui se dessinent à la fin des années 1990.

Une lutte inédite pour la présidence de l'Union HLM

Ces débats internes sur la nature de l'accession sociale et l'ouverture des organismes à des activités « concurrentielles » se transforment en oppositions publiques lorsque Roger Quilliot, qui a en 1996 renouvelé son mandat à la tête de l'Union, se suicide en juillet 1998. La question de sa succession s'avère délicate ; l'Union met plus de six mois à désigner un président, après une première tentative infructueuse en septembre 1998. Considéré comme le probable successeur, l'ancien ministre socialiste et maire de Dunkerque Michel Delebarre se voit opposer deux candidatures concurrentes. D'une part, Marie-Noëlle Lienemann, ministre déléguée au Logement en 1992-1993, entrée en mars 1998 au Conseil Fédéral des coopératives HLM et au Comité Directeur de l'Union ; d'autre part, Jacques Berké, président de la Fédération des SA, qui n'affiche pas d'affiliation partisane, mais porte des positions favorables à une déréglementation des HLM. Alors que Quilliot présidait l'Union depuis 1985, sans que sa reconduction ait jamais été explicitement contestée, cette crise de succession fait apparaître des tensions internes. Ainsi, l'habituelle captation des postes de direction par des élus socialistes proches de la Fédération des offices est mise en cause. Soutenu par les offices, Delebarre a de nombreuses propriétés communes avec ses prédécesseurs, en tant que maire (de Dunkerque, comme Albert Denvers, tandis que Quilliot l'était de Clermont-Ferrand) et membre du bureau de l'Association des Maires de France,

<footnote>Nous considérons comme absurde de ne pouvoir réaliser et gérer des logements intermédiaires à partir de financements aidés fiscalement que pourraient collecter nos amis des sociétés de Crédit Immobilier, nous considérons comme absurde de ne pouvoir faire de la prestation de services dans nos domaines de compétence. La construction locative sociale est, vous le savez, structurellement déséquilibrée, sauf conditions particulières de financements [...]. L'ouverture souhaitée de notre champ d'intervention, afin de mieux répondre à la diversité des besoins, nous conduit naturellement, honnêtement, dirais-je, à la question de la fiscalisation de l'impôt sur les sociétés. Nous privilégions, a priori, une sectorisation de cette fiscalisation qui permettrait à chacun d'entre nous de trouver un statut fiscal adapté de fait à son activité, à la part de diversification qu'il souhaite développer au-delà du secteur social » [Actualités HLM, n°616, 15 juillet 1997].</footnote>

<footnote n="1">¹ Lors de l'AG des SA HLM de 1998, J. Berké déclare : « je rapporte la volonté des SA de participer au développement général de l'urbain, de l'habitat et de la construction et d'être des acteurs concernés par l'ensemble de ce secteur et non pas des acteurs cloisonnés dans une partie de l'activité, définie par un plafond de ressources » [Actualités HLM, 1998].</footnote>
dont beaucoup sont des présidents d'offices<fnref n="1" />. Ministre à plusieurs reprises depuis 1984, il a parmi ses spécialités le logement social en tant qu'ancien ministre de l'Équipement et du Logement (1989-1990) et ancien ministre de la Ville (1990-1992). Il a en outre en 1997 pris la tête du Conseil National de l'Habitat, organe consultatif travaillant sur les questions de logement. Il apparaît ainsi comme un successeur logique pour Quilliot, qui a explicitement suggéré son nom<fnref n="2" />. Qu'il y ait deux candidats pour s'opposer à lui est en revanche une nouveauté, les élections à la tête de l'Union se faisant traditionnellement par un vote unanime du Comité Directeur autour d'une candidature unique.

Ces deux opposants tentent de faire valoir leur profil et leurs positionnements en rupture avec la présidence précédente pour jouer la carte du renouveau ; dans ce cadre, la question de la « diversification » des activités HLM et de la « banalisation » des statuts refait surface. Marie-Noëlle Lienemann a certes des propriétés proches de Delebarre, mais elle est à plusieurs égards moins dotée que lui. Ministre une seule fois, comme déléguée au Logement et au Cadre de Vie en 1992-1993, elle a une expérience d'élue locale à la mairie d'Athis-Mons depuis 1989 et est vice-présidente de l'Association des Maires de France depuis 1996. Battue aux élections législatives en 1993 et 1997, elle est électoralement moins bien implantée en Essonne que ne l'est Michel Delebarre dans le Nord, où ce dernier cumule en 1998 des fonctions de maire, de président de la Communauté Urbaine de Dunkerque et du Conseil Régional du Nord-Pas-de-Calais. Membre du bureau national du Parti Socialiste depuis 1981, elle y fait partie d'un courant minoritaire (la Gauche Socialiste, depuis 1992), quand M. Delebarre y occupe une position plus centrale : entré en politique avec Pierre Mauroy, il en préside depuis 1995 le Conseil National. M.-N. Lienemann n'est donc pas en position de force face à l'héritier désigné : elle se distingue en défendant une ligne critique vis-à-vis de l'action de Roger Quilliot, assimilée à de l'immobilisme, et réclame une nouvelle stratégie pour l'Union HLM<fnref n="3" />. Elle attire en particulier l'attention sur les risques de

<footnote n="1">¹ Roger Quilliot avait été président de l'Association des Maires de Grandes Villes de France avant de prendre la tête de l'Union.</footnote>

<footnote n="2">² Lors du Comité Directeur de l'Union du 23 juin 1998, où Quilliot annonce son départ du mouvement peu de temps avant son suicide, il cite le nom de Michel Delebarre comme possible successeur, selon divers articles parus dans la presse nationale [« Michel Delebarre succéderait à Roger Quilliot à la tête des organismes HLM », *La Tribune*, 23 juin 1998. « Mouvement HLM : Michel Delebarre devrait succéder à Roger Quilliot », *Les Échos*, 23 juin 1998].</footnote>

<footnote n="3">³ Déclaration de Marie-Noëlle Lienemann : « L'Union des HLM doit redevenir une force de proposition dans le domaine du logement. Elle ne doit pas se déterminer uniquement en fonction de la politique définie par le gouvernement dans ce secteur. Le président doit être porteur d'une vision stratégique du rôle du logement social », « Duel socialo-socialiste pour la clé des HLM, Michel Delebarre et Marie-Noëlle Lienemann se disputent la présidence de l'Union HLM », *Libération*, jeudi 6 août 1998.</footnote>
« banalisation » du secteur HLM, évoquant les contraintes nouvelles qu’imposent les règles européennes de la concurrence ; elle avance la nécessité de prendre des mesures pour préserver le statut HLM qu’elle juge menacé. Sa candidature est ainsi décrite dans la presse comme celle du « renouveau » qui « bouscule les habitudes » du mouvement HLM, celle d’une « agitatrice » prônant le « réveil » de l’Union par un discours « résolument offensif », à l’opposé de M. Delebarre, homme de la « continuité », du « consensus » ou de la « gestion tout en rondeur »<fnref n="1" />. Le troisième candidat, Jacques Berké, n’a, à l’inverse des précédents, ni mandat ni affiliation politique ouvertement affichée et il a fait la majeure partie de sa carrière professionnelle au sein de l’Union HLM. Il est décrit dans la presse comme une « solution interne » et une « candidature professionnelle » plutôt que « politique ». Ingénieur civil des ponts et chaussées, il est en effet entré à 32 ans à l’Union en tant qu’ingénieur d’études en 1977, jusqu’à devenir en 1988 directeur de la Fédération des SA HLM<fnref n="2" />, puis président en 1992. Sa candidature apolitique porte ainsi les positions défendues par les SA : il fait savoir qu’il entend défendre l’idée que les organismes HLM doivent pouvoir se diversifier, notamment vers une activité de « promotion immobilière banalisée »<fnref n="3" />. Ainsi, avec ces deux candidatures, l’opposition entre la posture défendue par les coopératives et les velléités de banalisation des SA devient publique.

L’élection prévue en septembre 1998 s’avère serrée, les votes des représentants des fédérations se distribuant entre les trois candidats sans qu’une majorité se dégage4 : tandis que chaque candidat est clairement soutenu par une fédération, les offices pour Delebarre, les coopératives pour Lienemann et les SA pour Berké, les voix des autres représentants se distribuent de telle sorte qu’aucun candidat ne récolte la majorité à l’issue de plusieurs tours

<footnote n="1">¹ C’est l’opposition énoncée à plusieurs reprises par le spécialiste de la rubrique Logement du quotidien *Libération*, Tonino Serafini, ou celle des *Échos* Anne Bauer dans la série d’articles qu’ils consacrent au sujet [Tonino Serafini, « Duel socialo-socialiste pour la clé des HLM. Michel Delebarre et Marie-Noëlle Lienemann se disputent la succession de Roger Quilliot », *Libération*, jeudi 6 août 1998 ; « La présidence de l’Union des HLM reste en chantier. L’organisme se montre incapable d’élire un nouveau chef », *Libération*, vendredi 4 septembre 1998 ; Anne Bauer, « HLM, trois candidats à la présidence d’un mouvement tiraillé par les impératifs sociaux », *Les Échos*, mardi 1er septembre 1998].</footnote>

<footnote n="2">² Jacques Berké, né en 1945 a travaillé dans des bureaux d'études spécialisés dans l'habitat entre 1970 et 1977, avant d'entrer à l'Union, où il dirige différents services d'études, puis la mission économique de l'Union. Il prend la tête de la Fédération des SA, où il seconde la figure historique de cette Fédération, Marcel Lair, dirigeant et fondateur d'importantes sociétés franciliennes (le groupe 3F, la Régie Immobilière de la Ville de Paris et la SAGI) et le remplace à la présidence en 1992 [« Fédération des SA d'HLM, Jacques Berké », *Les Échos*, 4 mai 1992 ; « Un nouveau président pour les sociétés anonymes d'HLM », *Le Monde*, 30 avril 1992].</footnote>

<footnote n="3">³ Christine Garin, « L’Union HLM ne parvient pas à élire son nouveau président », *Le Monde*, samedi 5 septembre 1998.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Selon le système de vote en vigueur, les cinq fédérations qui composent l'Union (offices, SA, coopératives, SACI et « associations régionales ») disposent chacune de 6 votes sur un total de 30.</footnote>
de votes, même si Delebarre prend la tête, suivi par Berké et Lienemann<fnref n="1" />. S'ensuivent
plusieurs mois d'une présidence par intérim qui prend fin lorsque Berké puis Lienemann
retirent leur candidature, ouvrant la voie à l'élection de Delebarre en février 1999. Cette crise
a toutefois marqué la volonté de la FNSCHLM et de la Fédération des SA de faire entendre
leurs voix. La candidature de Lienemann a été largement soutenue par Jean-Louis Dumont et
encouragée par Marion Maudet, qui dit avoir incité l'ancienne ministre, dont elle est proche, à
rejoindre alors la Fédération des coopératives. Dumont semble même avoir envisagé de
présenter sa propre candidature à la présidence début 1999, après l'abandon de Lienemann,
avant de renoncer à son tour<fnref n="2" />. Les SA ont aussi fait porter leurs revendications : Jacques
Berké a négocié, contre son retrait, l'obtention d'un nouveau poste de « premier vice-
président de l'Union », alors que les présidents de fédérations étaient jusqu'alors dotés à
égalité du titre de vice-président. Il obtient que le nouveau président reprenne en partie à son
compte ses demandes d'élargissement des compétences des organismes et d'assouplissement
de leur réglementation, position qui se concrétise lors de la préparation et du vote de la loi
SRU en 2000.

## 2.2 L'accession sociale à la propriété, une catégorie controversée

Michel Delebarre va ainsi porter au Congrès HLM de 1999, alors que se prépare le projet de loi SRU, une demande assez floue de « renforcement des compétences » des organismes, en particulier en accession, compétences dont il annonce qu'elles seront mises « au service de la politique de la ville et de la promotion de la « mixité sociale »<fnref n="3" />. Le nouveau délégué général de l'Union, Paul-Louis Marty, chargé de formuler des demandes précises en vue de la loi SRU, laisse d'emblée de côté les demandes des SA sur la création de filiales fiscalisées, annonçant la mise en place d'un « groupe de travail » sur cette question, qu'il convient selon lui d'aborder avec « sérieux et prudence », manière diplomatique de repousser la question à plus tard<fnref n="4" />. Ancien directeur de l'office du Val-de-Marne, il a une bonne connaissance de cette

<footnote n="1">¹ « Divisé, le mouvement HLM reporte son élection », *Les Échos*, 4 septembre 1998.</footnote>

<footnote n="2">² Tonino Serafini, *Libération*, jeudi 14 janvier 1999.</footnote>

<footnote n="3">³ Discours d'ouverture de M. Delebarre, congrès 1999 : « si nous voulons et si nous sommes reconnus comme des acteurs de la mixité et de la diversité urbaine, nous devons avoir la capacité d'apporter un large éventail d'offres de logements et de services, du très social à l'intermédiaire, en accession comme en locatif, nous devons aussi pouvoir prendre en gestion des copropriétés ou des patrimoines privés ; nous devons avoir les compétences qui nous permettent d'appréhender l'ensemble de la politique et de jouer pleinement notre rôle d'opérateur urbain » [*Actualités HLM*, n°662, 15 juillet 1999].</footnote>

<footnote n="4">⁴ P.-L. Marty demande que le débat soit ouvert sur « l'évolution de nos compétences dans le cadre d'une mission sociale renouvelée notamment dans le champ de la politique de la ville et de l'accession à la propriété [...] quant</footnote>
question, puisqu'il a développé au sein de ce grand OPAC une filiale coopérative dédiée à l'accession sociale sous le nom d'Expansiel Promotion, qui opère cependant uniquement dans le cadre HLM et non dans un cadre « banalisé ». Les dirigeants de la FNSCHLM affichent quant à eux leur hostilité face à la position des SA, qu'ils qualifient de « libérale », et rappellent lors de leur AG de 1999 qu'ils souhaitent « rester des organismes HLM à part entière », en réclamant une définition juridique claire de l'accession sociale :

> « Qu'est-ce qui légitime le statut HLM d'un organisme qui fait de l'accession à la propriété sociale si on ne sait pas où commence et où finit le "social" ? Nous attendons de l'État une clarification »<fnref n="1" />.

## Des tensions entre l'Union des HLM et sa tutelle

La prudence de l'Union est de mise, d'autant plus que les réactions de l'administration et du secrétaire d'État au Logement aux demandes d'extension de compétences, et plus encore de fiscalisation des SA, sont hostiles. Le secrétaire d'État Louis Besson adresse ainsi au Congrès 1999 une mise en garde contre toute tentation de « confusion des genres » et de « banalisation » de l'activité des organismes. S'il reconnaît que la « mixité des métiers peut contribuer à la mixité de l'habitat et à la mixité urbaine que nous souhaitons tous » et annonce vouloir repréciser le rôle des organismes en matière d'accession, il affirme d'emblée que les nouvelles activités des organismes ne peuvent se développer au détriment des constructions locatives sociales<fnref n="2" />. Le directeur de la Construction, Pierre-René Lemas, rappelle quant à lui devant les représentants des SA que l'élargissement du champ d'intervention des organismes est une question « à aborder avec prudence » et que la priorité des HLM est bien le locatif social, qui « demeure son cœur de cible, sa vocation sociale »<fnref n="3" />. La légitimité des demandes de l'Union et des SA est d'autant plus problématique que, contrairement aux attentes formulées par le ministre de l'Équipement, Jean-Claude Gayssot, et par Louis Besson, la construction locative sociale n'a pas redémarré depuis 1997 et continue à stagner en dessous de 40 000 logements réalisés par an. Les organismes se voient ainsi reprocher par leur tutelle de ne pas « consommer » l'ensemble des financements locatifs mis à leur disposition et de préférer

<footnote>au débat ancien de création de filiales fiscalisées, qui doit être abordé avec sérieux et prudence, il fera l'objet d'un examen particulier dans le groupe de travail mis en place à l'issue du Congrès » [Actualités HLM, n°662, 15 juillet 1999].</footnote>

<footnote n="1">¹ « AG des coopératives : pour une nouvelle accession HLM », Actualités HLM, n°657, 30 avril 1999.</footnote>

<footnote n="2">² « Discours de Louis Besson, secrétaire d'État au Logement », Congrès HLM 1999, Actualités HLM, n°662, 15 juillet 1999.</footnote>

<footnote n="3">³ « AG des Sociétés Anonymes HLM du 5 mai 1999 », Actualités HLM, n°658, 15 mai 1999.</footnote>
développer des activités dans d'autres domaines<fnref n="1" />. Au cours des débats parlementaires menant au vote de la loi SRU, le rôle et les frontières du secteur social font ainsi l'objet de controverses, et les demandes d'élargissement de leurs compétences portées par les HLM les exposent à la critique selon laquelle ils tendraient à s'engager dans une dérive libérale.

Sur ce point, nous nous inscrivons en faux contre la thèse développée par Noémie Houard, selon laquelle la loi SRU aurait été un moment de reconnaissance par la tutelle ministérielle des HLM de leur vocation « généraliste », marquant une rupture avec la « conception résiduelle » des HLM portée entre 1995 et 1997 par Pierre-André Périssol (Houard, 2009, p. 82). Elle considère en effet que le secrétaire d'État Louis Besson, proche du mouvement HLM et de Michel Delebarre, appartiendrait avec l'Union HLM à une même « communauté de politique publique ». Il aurait ainsi accordé des compétences plus étendues aux organismes sociaux en souscrivant à l'argument de l'Union selon lequel cela peut permettre de contribuer à la « mixité sociale » dans les quartiers. S'il est vrai que, comme elle le signale, le gouvernement Jospin a pris en 1997-1998 des mesures correspondant aux attentes de l'Union (en termes de financement, par le relèvement des plafonds de revenus des locataires du parc social), nous observons qu'au moment du vote de la loi SRU, des tensions se manifestent entre les représentants des HLM et leur tutelle, et prennent la forme d'une opposition explicite de Louis Besson à certaines demandes d'extension de compétences des organismes. Si, la loi SRU redonne bien une assise juridique à l'accession HLM, elle ne satisfait pas aux revendications des fractions du mouvement HLM les plus favorables à la déréglementation de leurs activités ; elle est même plus contraignante que ce qu'espérait l'Union elle-même.

Parmi les nombreux articles du projet de loi SRU, plusieurs doivent en effet préciser le champ d'intervention des organismes HLM, point sur lequel porte l'essentiel des demandes de l'Union. L'accession est au cœur de ce débat, même si les demandes d'extension de compétences de l'Union concernent aussi d'autres activités (aménagement, prestation de services, constructions destinées à des investisseurs privés). Deux points sont soulevés : l'accession à la propriété entre-t-elle dans le cadre du « service d'intérêt général », terme qui renvoie à la réglementation européenne de la concurrence et au nom duquel les organismes HLM peuvent bénéficier d'une fiscalité privilégiée et d'aides spécifiques de l'État

<footnote n="1">¹ « Pour ce qui est du Prêt Locatif Aidé, nous sommes obligés de constater une mobilisation insuffisante de [la] part [des organismes HLM] avec seulement un peu plus de 50 000 agréments consommés en 1998 » [« Vœux de Louis Besson », *Actualités HLM*, n°651, 30 janvier 1999].</footnote>
(article 61) ? Le cadre réglementaire qui régit l'activité des organismes dans les domaines autres que le locatif doit-il être assoupli ou renforcé (articles 62 et 63) ? Le projet de loi présenté en février 2000¹ ne semble pas sur ces deux points correspondre aux attentes des dirigeants de l'Union. Ils sont certes d'accord avec leur tutelle sur un point : les textes qui régissent l'accession HLM sont inadéquats, puisqu'ils indiquent que celle-ci doit s'exercer principalement dans le cadre des financements PAP, disparus depuis cinq ans<fnref n="2" />. Toutefois, dès janvier 2000, le Comité Directeur de l'Union HLM proteste contre l'avant-projet dont il a eu connaissance, qui prévoit de faire de l'accession une compétence « accessoire » pour les opérateurs sociaux : elle serait limitée à un certain pourcentage de leur activité, voire restreinte à des opérations situées en Zones Urbaines Sensibles (ZUS) pour y favoriser la « mixité sociale »<fnref n="3" />. L'Union s'insurge contre ces restrictions, qui condamnent selon elle les organismes à ne mener que des opérations commercialement risquées dans des zones peu valorisées, et qui contrarient leurs intentions de développer des filiales dédiées à l'accession au sein de groupes de « généralistes de l'habitat ». Le texte final du projet abandonne la référence aux ZUS, mais prévoit toujours des contraintes jugées excessives par l'Union : plafonnement du prix de vente et des ressources des accédants potentiels (articles 62 et 63), limitation de la part de son activité qu'un organisme peut consacrer à l'accession (article 68), exclusion de l'accession du périmètre du « service d'intérêt général » des organismes (article 61). L'Union tient ainsi, le 2 mars 2000, juste avant le début des débats parlementaires, une convention nationale qui réunit directeurs et présidents d'organismes, pour définir une position commune et réclamer la modification du texte<fnref n="4" />. Des directeurs de sociétés s'y inquiètent des conséquences de ces annonces et dénoncent « certains doctrinaires de ministères ou d'organismes de contrôle qui souhaiteraient que nous soyons confinés à un rôle de logeur social »<fnref n="5" />. Michel Delebarre y annonce le dépôt par l'Union d'une « liasse » d'amendements pour faire disparaître du texte final l'ensemble de ces dispositions<fnref n="6" />.

<footnote n="1">¹ Projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, présenté au nom de Lionel Jospin, Premier ministre, par M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'Équipement, des Transports et du Logement, projet de loi n°2131, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 2 février 2000.</footnote>

<footnote n="2">² Rapport n°2229 au nom de la Commission de la Production et des Échanges, par M. Patrick Rimbert, député, sur le projet de loi relatif à la Solidarité et au Renouvellement Urbain, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 2 mars 2000.</footnote>

<footnote n="3">³ « Réaction du mouvement HLM au projet de loi SRU, Comité directeur de l'Union du 12 janvier 2000 », *Actualités HLM*, n°674, 15 janvier 2000.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Compte-rendu de la convention HLM du 2 mars 2000 réunissant 700 directeurs d'organismes, *Actualités HLM*, n°677, 15 mars 2000.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Intervention d'Alain Nicole, directeur de l'OPAC de l'Aube, *Ibid*.</footnote>

<footnote n="6">⁶ *Ibid*.</footnote>
L'accession HLM, mission d'intérêt général ou activité concurrentielle ?

Sur l'intégration de l'accession dans le « service d'intérêt général » des HLM, l'Union
n'obtiendra qu'une demi-satisfaction, après de longs débats. Cela tient notamment à la
politisation de la question de l'accession sociale sur un point de la loi SRU qui n'a pourtant
pas de lien direct avec les compétences des HLM : l'instauration d'un quota de 20% de
logements sociaux dans les communes des grandes agglomérations (encadré 5-2). Celle-ci
amène des parlementaires de gauche, que l'Union espérait mobiliser à l'appui de ses
revendications, à se montrer circonspects sur ce sujet, tandis que des parlementaires de droite,
qui défendent l'intégration de l'accession sociale dans ce quota de 20%, apportent aux
demandes de l'Union un soutien qui s'avère en fait contre-productif.

L'Union mobilise certes des parlementaires PS qui lui sont proches, notamment Alain Cacheux<fnref n="1" />, membre du Comité Directeur de l'Union et député du Nord, et Jean-Louis Dumont, pour défendre ses amendements, avec le soutien de présidents d'organismes HLM aux affiliations politiques variées<fnref n="2" />. Ils en appellent au souvenir de la loi Ribot pour défendre la vocation égale des HLM à intervenir en locatif et en accession, au nom d'une « conception française qui n'a cessé d'être affirmée ou réaffirmée », et rappellent l'enjeu que constitue, au regard de la législation européenne, la définition juridique d'un service d'intérêt général large pour le logement social. Ces propositions, bien qu'émanant de députés PS, n'obtiennent pas l'adhésion de la majorité parlementaire et l'amendement est repoussé en 1ère lecture. Le secrétaire d'État Louis Besson s'y est en effet fermement opposé en raison du caractère juridiquement flou du terme d'accession sociale à la propriété. Depuis la disparition des PAP, qui constituaient un financement socialement ciblé, les opérations d'accession HLM ne se distingueraient plus selon lui de celles des promoteurs privés : ce sont désormais pour lui des activités « concurrentielles ». Leur accorder des avantages spécifiques, notamment fiscaux, s'apparenterait à une « distorsion de concurrence »<fnref n="3" />. Au Sénat, l'amendement provenant de l'Union HLM fait l'objet d'un soutien à double tranchant de la part de sénateurs UDF et RPR.

<footnote n="1">¹ Alain Cacheux présente l'amendement n°1554 modifiant l'article 61 du projet de loi, intégrant dans le service d'intérêt général au titre duquel les organismes HLM bénéficient d'exonérations fiscales « l'accession à la propriété respectant des plafonds de prix fixés par l'autorité administrative » [Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, 3e séance du 16 mars 2000, JORF].</footnote>

<footnote n="2">² Philippe Decaudin, député PS qui préside l'office de Poitiers, lequel a réalisé des opérations en financement PAP, et Jean-Marc Nudant, député RPR de la Côte d'Or qui préside la coopérative le Toit Bourguignon, dont le directeur appartient au Conseil Fédéral de la FNSCHLM, déposent des amendements identiques lors de l'examen du texte en commission visant à élargir la définition du « service d'intérêt général » des organismes HLM à l'accession.</footnote>

<footnote n="3">³ Intervention de Louis Besson à l'Assemblée nationale, 3e séance du 16 mars 2000, JORF.</footnote>
Certains lui apportent leur soutien parce qu'ils président des OPAC départementales ou des SA déjà engagés dans une diversification de leur activité (vente HLM, activité de lotisseur, accession<fnref n="1" />), mais d'autres embrassent la cause de l'accession à la propriété pour des raisons qui tiennent à des oppositions partisanes. L'opposition bataille en effet, dans le cadre de la loi SRU, contre l'imposition du seuil minimal de 20% de logements sociaux dans les communes des grandes agglomérations. Dans le but d'affaiblir cette règle, plusieurs tentatives sont faites pour intégrer les constructions en « accession sociale » dans le quota de 20%. Ainsi, quand le rapporteur de la Commission sénatoriale des affaires économiques, sénateur RPR sans lien avec le mouvement HLM<fnref n="2" />, prend position en faveur d'une extension de la mission des organismes sociaux à l'accession, il défend en fait l'élargissement de la définition retenue pour le logement social dans la discussion sur le seuil de 20%. Louis Besson accuse alors les nouveaux défenseurs des amendements de l'Union « d'avancer masqués »<fnref n="3" /> et de défendre l'élargissement des missions des HLM dans le seul but de freiner la construction de logements locatifs sociaux. Initialement sans lien avec les débats sur le seuil de 20%, les revendications des HLM se voient ainsi prises dans ce débat politiquement clivé, qui contribue au durcissement des positions de Louis Besson face aux opérateurs sociaux :

> « Aujourd'hui, le financement de l'accession sociale à la propriété passe par des produits banalisés. Il n'y a plus de produit financier spécifique aux activités d'accession du secteur HLM, plus d'équivalent du PAP. Si vous considérez que la délivrance de ce PTZ mis en œuvre par un organisme d'HLM est d'intérêt général, pouvez-vous refuser qu'il soit d'intérêt général même s'il est mis en œuvre par d'autres acteurs que les opérateurs HLM ? Il ne semble pas au gouvernement qu'on puisse faire cette distinction. [...] Ce qui s'apparente le plus au service public, c'est la construction locative d'HLM. Les autres activités sont du domaine concurrentiel. Pourquoi relèveraient-elles du service public quand elles sont exercées par des organismes d'HLM et dépendraient-elles du secteur privé lorsqu'elles sont effectuées par d'autres, alors que c'est le même produit, s'adressant à la même clientèle ? Telle est la vraie question » [Intervention au Sénat du ministre du Logement Louis Besson, séance du 16 mai 2000].

Les revendications de l'Union HLM sont ainsi utilisées par des députés de l'opposition dans leur lutte contre le quota de 20% : un article d'Actualités HLM, qui préconise l'élargissement des missions des organismes sociaux à l'accession, est cité par un député Démocratie Libérale pour accuser le gouvernement d'être défavorable à la propriété des classes moyennes et

<footnote n="1">¹ C'est le cas de Charles Revet, sénateur UDF et président de l'OPAC de Seine-Maritime, qui pratique la vente HLM ; Alain Vasselle, sénateur RPR et président de la SA HLM de l'Oise, qui a une activité de lotisseur en vue de construction de maisons individuelles ; Michel Mercier, sénateur UDF et président de l'OPAC du Rhône, qui, depuis le début des années 1980, est l'un des rares OPAC à avoir maintenu une activité en accession. Patrick Lassourd, sénateur RPR et président de l'OPAC d'Ille-et-Vilaine, qui a lui aussi diversifié ses activités dans le domaine de l'accession ; Ladislas Poniatowski, président de l'OPAC de l'Eure, qui pratique la vente HLM.</footnote>

<footnote n="2">² Louis Althapé, sénateur RPR des Pyrénées-Atlantiques.</footnote>

<footnote n="3">³ Compte-rendu des débats au Sénat, séance du 16 mai 2000, JORF.</footnote>
modestes<fnref n="1" />. Louis Besson n'assouplit son opposition aux demandes de l'Union qu'une fois ce
seuil définitivement adopté en deuxième lecture. Un compromis sémantique est alors trouvé,
qui définit le locatif social comme un « service d'intérêt général », et l'accession comme un
moyen pour remplir la « mission d'intérêt général » qu'est l'objectif de « mixité sociale ».

Encadré 5-2. Accession sociale et clivages partisans sur l'article 55 de la loi SRU

L'article 25 du projet de loi SRU, devenu article 55 dans le texte de loi définitif, fait l'objet d'un vif débat au Parlement. Il fixe aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France), situées dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants qui comprennent au moins une commune de plus de 15 000 habitants, l'obligation de disposer d'**au moins 20 % de logements locatifs sociaux (en pourcentage de leur parc de résidences principales)**. Le terme d'accession sociale devient alors un enjeu de clivages partisans. Dès les débats en commission et la première lecture à l'Assemblée nationale, de nombreux députés UDF et RPR s'insurgent, attaquant la définition retenue par le gouvernement pour le « logement social », c'est-à-dire les seuls logements locatifs HLM. Ils souhaitent intégrer dans les 20% « l'accession sociale à la propriété », définie diversement selon les nombreux amendements déposés. L'affrontement parlementaire met en scène un clivage gauche-droite autour de l'opposition entre locatif social et accession à la propriété. Les députés ou sénateurs UDF et RPR qui interviennent, invoquant leur expérience de maires, dénoncent ce quota qui revient, selon eux, à un « retour des grands ensembles » (Robert Poujade, maire de Dijon, RPR<fnref n="2" />), à la disparition du « petit pavillon » (Gilles Carrez, maire du Perreux-sur-Marne, UDF<fnref n="3" />), et à « refuser aux plus démunis l'accès à la petite propriété à cause d'une vision du logement social exagérément réductrice » (Marc-Philippe Daubresse, maire de Lambersart dans le Nord, UDF<fnref n="4" />). Le débat est vif et parfois théâtral (le député UDF du Val-de-Marne Henri Plagnol, affirme que le gouvernement agite le « drapeau rouge des HLM »). Les députés socialistes ou communistes mobilisés pour la défense des 20% dénoncent de leur côté les effets pervers du « tout-propriétaire » : pour le député PS et ancien délégué interministériel à la ville Yves Dauge, la droite préconise un modèle de « l'égoïsme, des petites maisons, des petites parcelles, des petites gens, des petits propriétaires<fnref n="5" /> ; la propriété pour tous est une solution « illusoire, démagogique, dangereuse », créatrice de « copropriétés dégradées » pour le socialiste et maire de Noisiel Daniel Vachez<fnref n="6" />. Le secrétaire d'État au Logement Louis Besson et le secrétaire d'État à la Ville Claude Bartolone disent ne pas vouloir opposer locatif social et accession à la propriété, mais pointent du doigt – pour disqualifier les demandes de l'opposition – l'indéfinition du terme d'accession « sociale » depuis la suppression du PAP, le PTZ étant accessible à 85% de la population française.

<footnote n="1">¹ Jean Proriol, député Démocratie Libérale, évoque « la conclusion d'un article que j'ai lu dans *Actualités HLM* du 30 janvier dernier et que je fais mienne. Je cite : la mixité sociale nécessite aussi une accession à la propriété à destination des classes moyennes et des classes modestes, qui permette d'assurer le parcours résidentiel des familles en leur offrant le choix du statut d'occupation de leur logement. Cette activité est, elle aussi, d'intérêt général. Elle fait partie intégrante, comme le logement des plus démunis, du cœur de la mission HLM » [Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, 1ᵉ séance du 15 mars 2000].</footnote>

<footnote n="2">² Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, 1<sup>ère</sup> séance du 9 mars 2000.</footnote>

<footnote n="3">³ Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, 1<sup>ère</sup> séance du 15 mars 2000.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, séance du 1er novembre 2000.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, 1<sup>ère</sup> séance du 9 mars 2000.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale 2ᵉ séance du 9 mars 2000.</footnote>
Une dérive « libérale » des HLM ?

Cet âpre débat se prolonge lors de la discussion des articles 62 et 63 du texte, qui doivent
préciser et redéfinir les compétences réglementaires des offices, SA et coopératives. La
superposition des demandes de l'Union et de revendications portées par des parlementaires de
droite ou de centre-droit, qui reprennent à leur compte les positions de la Fédération des SA et
vont plus loin vers la déréglementation que ne le souhaite l'Union, contribuent à discréditer le
mouvement HLM auprès de certains membres de la majorité de la gauche plurielle.

L'Union a en effet décidé en janvier 2000 de défendre des demandes d'assouplissement
réglementaire en matière d'accession par rapport aux dispositions proposées par son ministère
de tutelle<fnref n="1" />. Elle reprend même une revendication de la Fédération des SA : supprimer toute
mention de plafonds de revenus pour la clientèle qui souhaite acquérir son logement auprès
d'un organisme HLM. Ceci constitue toutefois un point de blocage avec le secrétaire d'État
Louis Besson, qui estime essentiel que l'accession HLM reste définie par les revenus de sa
clientèle. Aussi l'offensive menée en première lecture par le député PS Alain Cacheux, qui
porte les amendements de l'Union et des fédérations<fnref n="2" />, est-elle un échec ; celui-ci se trouve
contraint de retirer l'ensemble de ses textes face à la ferme opposition de Louis Besson.
Visiblement inquiètes, les fédérations HLM activent leurs relais parlementaires avant le
passage du texte au Sénat, mobilisant les mêmes sénateurs UDF et RPR que dans le cas de
l'article 61, qui déposent une vingtaine d'amendements<fnref n="3" />. Ceux-ci reprennent, mais aussi
excèdent parfois les demandes de l'Union : ils ajoutent à celles-ci la possibilité de vendre des

<footnote n="1">¹ Déclarations du Comité Directeur de l'Union : « Le projet de loi ne saurait, comme il le prévoit, considérer la compétence en accession à la propriété des organismes HLM comme une compétence accessoire limitée aux opérations majoritairement locatives et aux ZUS ni non plus se situer en retrait des compétences actuelles pour les organismes dont l'accession à la propriété constitue le premier métier (coopératives). Ce serait alors condamner les organismes HLM à cesser toute activité dans ce secteur puisqu'ils ne pourraient que lancer des opérations "risquées" qui auraient toutes chances de faire peser les pertes sur le secteur locatif social (à noter également qu'un fonds de garanties des opérations d'accession à la propriété ne peut se concevoir dès lors qu'il ne garantirait que des mauvais risques). La compétence des organismes HLM en accession à la propriété est une compétence qui a été exercée sans discontinuer depuis leur création. Elle mérite donc d'être confirmée, dans le cadre des objectifs affichés par les pouvoirs publics nationaux et locaux dont ceux-ci ont le pouvoir de contrôler le respect. Cette confirmation implique donc la suppression dans le projet de loi du caractère accessoire de cette activité et de la limitation aux ZUS et aux opérations majoritairement locatives. » [*Actualités HLM*, n°674, janvier 2000, Comité Directeur de l'Union du 12 janvier 2000].</footnote>

<footnote n="2">² Ces amendements visent à faciliter l'intervention des organismes en matière d'aménagement, notamment pour qu'ils puissent porter des opérations de renouvellement urbain, à supprimer les plafonds de revenus pour l'accession HLM, ou à permettre aux organismes d'être syndic de copropriété pour d'autres immeubles que ceux qu'ils ont construits.</footnote>

<footnote n="3">³ Ceux qui prennent la parole sur cette question sont les présidents d'offices départementaux déjà intervenus sur l'article 61 pour intégrer l'accession sociale à la mission d'intérêt général des organismes (Patrick Lassourd, Ladislas Poniatowski, Michel Mercier, ou Charles Revet), ainsi que des élus venus défendre les activités de la SA HLM de leur département (les sénateurs de la Haute-Loire, Gouteyron et Vissac, qui s'expriment au nom de la SA HLM Le Foyer Vellave) [Débats parlementaires au Sénat, séance du 17 mai 2000].</footnote>
logements à des investisseurs bénéficiant de l'amortissement Besson, ou même la suppression
des maxima de prix qui s'appliquent aux logements vendus par les organismes HLM. Le
dépôt de ces multiples amendements provoque alors, du côté des groupes socialistes et
communistes, des critiques sur la « dérive » vers la « libéralisation » du mouvement HLM et
des parlementaires rappellent en outre les échecs de l'accession sociale dans les années 1980¹.
Dans ce contexte, un compromis est trouvé en commission qui ne satisfait que partiellement
les demandes de l'Union : la mention des plafonds de revenus est maintenue, de même que
celle des plafonds de prix ; l'accession est décrite comme compétence « complémentaire » des
offices et des SA, mais le projet initial de prévoir un pourcentage maximal à l'activité
accession des organismes et la mention des ZUS comme cible prioritaire pour l'accession
HLM disparaît définitivement. Si l'Union semble finalement s'en satisfaire<fnref n="2" />, c'est que ce
texte d'apparence contraignante s'accompagne d'engagements verbaux du secrétaire d'État
Besson, qui assure que les décrets d'application seront en fait relativement souples<fnref n="3" />.

Après l'adoption de ce texte de compromis en seconde lecture à l'Assemblée nationale, Michel Delebarre ne manque pas de critiquer au congrès HLM d'octobre 2000 les demandes trop hétéroclites qui ont été portées par des parlementaires dirigeants d'offices ou de SA, qui selon lui ont contribué à donner l'impression que le mouvement HLM souhaitait s'émanciper de sa « vocation sociale » et ont entamé la légitimité du mouvement auprès de sa tutelle.

<footnote n="1">¹ Ces critiques sont très fortes au Sénat, où la communiste Odette Terrade, rappelant les échecs de l'accession sociale dans les années 1980, dénonce l'éloignement des HLM de leur « vocation essentielle » au profit d'une « variété d'action en matière immobilière ». Elle est rejointe par le sénateur socialiste Jean-Pierre Plancade, qui s'insurge contre la tentation de « banaliser l'intervention [des organismes HLM] pour en faire des promoteurs, des constructeurs immobiliers ou encore des gestionnaires de biens comme les autres » » et contre la « dérive » de « ceux qui incitent aujourd'hui à la libéralisation complète des activités des organismes d'HLM ». Quant au sénateur PS des Yvelines Jacques Bellanger, il dénonce les dérives spéculatives auxquelles mènent les opérations d'accession HLM [Débats parlementaires au Sénat, séance du 17 mai 2000]. Ces critiques seront prolongées, principalement par des députés communistes, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale : la députée PCF des Hauts-de-Seine, Janine Jambu, appuyée par son groupe, tente d'y faire supprimer l'amendement de compromis voté au Sénat avec l'accord de Louis Besson et dénonce le fait que le texte adopté « entérine une certaine dérive des missions des organismes d'HLM, dont certains semblent davantage lorgner vers une fonction de promotion immobilière ou une fonction de prestation de services, plus lucratives que le logement social » [Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, 1ère séance du 27 juin].</footnote>

<footnote n="2">² Lors du Comité exécutif de l'Union du 15 juin 2000 qui suit le passage de la loi au Sénat, celui-ci émet un communiqué précisant que « en l'état actuel du projet, après le passage au Sénat et avant l'examen du texte, en seconde lecture par l'Assemblée nationale à la fin juin, le Mouvement HLM voit ses inquiétudes levées sur l'essentiel des points » [Actualités HLM, n°684, 30 juin 2000].</footnote>

<footnote n="3">³ En matière de plafonds de ressources, Louis Besson annonce que les plafonds de revenus seront ceux du PTZ, auquel environ 85% des ménages sont éligibles, et qui sont donc peu contraignants. Il confirme par ailleurs que la mention selon laquelle les organismes HLM doivent intervenir sur des territoires où l'initiative privée fait défaut ne suppose pas pour autant l'obtention d'un agrément de la DDE pour lancer une opération destinée à l'accession dans tel ou tel quartier, ce qui signifie que cette mention est de pure forme et n'aura pas de conséquences limitatives directes sur les possibilités d'action des opérateurs sociaux [Interventions de Louis Besson, Débats parlementaires au Sénat, séance du 17 mai 2000].</footnote>
« Mes contacts avec le ministre et avec les parlementaires avant le débat en première lecture m'ont éclairé sur les handicaps que nous avions à surmonter : **suspectés de vouloir privilégier des interventions diversifiées dans tous les domaines, au détriment du logement des plus démunis, le projet de loi réduisait notre champ d'intervention au locatif social et à une accession à la propriété strictement limitée et encadrée par voie réglementaire.** [...] Nous partions donc de loin ! Dans un premier temps, nous n'avons pas su gérer nos demandes : nos premières propositions d'amendements étaient, en fait, un catalogue des demandes exprimées par chaque fédération sans réelle hiérarchie. Et je ne parle pas des initiatives, louables certes, mais menées en ordre dispersé, qui n'ont pas aidé à la clarté de nos propositions. Nous avons heureusement pris conscience de la situation et nous nous sommes repris rapidement. Nous avons donc recentré nos demandes sur les points essentiels et **dès lors que j'ai pu convaincre le ministre de notre volonté de poursuivre notre mission sociale, nous avons su trouver une position consensuelle** » [Déclaration de Michel Delebarre, *Actualités HLM*, n°690, 15 octobre 2000].

Le délégué général de l'Union, Paul-Louis Marty, souligne durant le même congrès le « handicap d'image considérable » dont ont souffert les organismes HLM, suspectés de vouloir « abandonner leur mission sociale », déclaration qui sonne comme un avertissement à la Fédération des SA et à ses demandes de création de filiales défiscalisées.

## 2.3 Un succès d'estime pour la FNSCHLM

Cette défaite des fractions des HLM les plus favorables à la déréglementation est vue *a contrario* par les dirigeants de la Fédération des coopératives comme une victoire symbolique. En effet, les amendements poussés par la FNSCHLM ont connu un destin différent de ceux portés par les autres fédérations et par l'Union. Le résultat est paradoxal : la FNSCHLM, qui, à l'inverse de la Fédération des SA, avait plaidé entre 1997 et 2000 pour que soit mieux défini le caractère « social » de l'accession HLM, se voit accorder, à l'issue des débats parlementaires, un statut particulièrement souple, et la mention des plafonds de ressources disparaît pour leurs opérations en accession. Ce sont désormais les seuls organismes à pouvoir faire de la construction destinée à la vente leur objet principal, tout en obtenant le droit de développer des activités locatives sans restriction. Dans les récits que nous ont faits les dirigeants de la FNSCHLM de ce moment, le vote de la loi SRU est décrit, sur un mode héroïque, comme le parachèvement de la « reconquête » des compétences perdues des coopératives et comme un moment-clé de la requalification de l'image de leur fédération. C'est le récit qu'en fait Nicolas Millart, directeur depuis 2007 de la FNSCHLM, arrivé dans l'équipe fédérale à la fin des années 1990 après avoir été assistant parlementaire du député Dumont.
« On a l'habitude de dire que la loi SRU ça a acté que, par le fait qu'on regagnait toutes les compétences, ça valait reconnaissance de nos missions et de notre rôle. La loi SRU, ça peut être considéré comme une étape importante. Ca n'a pas changé les choses du jour au lendemain, mais c'est vrai que les débats qui ont eu lieu à ce moment-là, le fait qu'on ait eu un très bon écho auprès des parlementaires ont favorisé l'intérêt qu'ont pu avoir un certain nombre de personnes auprès des coopératives. À l'issue de ce débat-là on a eu énormément de sollicitations, d'intérêt, ça a créé une certaine effervescence » [Entretien avec Nicolas Millart, printemps 2006, au siège de la FNSCHLM].

Parler de « reconquête des compétences perdues » est quelque peu disproportionné par rapport aux effets réels des modifications législatives obtenues. Les compétences locatives des coopératives sont pleinement rétablies, mais leur patrimoine locatif ne représente encore aujourd'hui que 1% du parc HLM. La suppression des plafonds de revenus est, elle, de courte durée : la direction de la Construction conteste immédiatement la légalité de cette disposition<fnref n="1" /> et les dirigeants de la FNSCHLM s'engagent eux-mêmes, dès 2002, en signant un protocole avec leur tutelle ministérielle, à réinstaurer cette contrainte. Si le vote de la loi SRU constitue pour eux un moment de fierté, c'est donc avant tout parce qu'il leur a permis de faire la preuve de leur habileté sur le terrain parlementaire, sur lequel les autres fédérations HLM et l'Union elle-même ont échoué. La Fédération a en effet effectué un travail de préparation, en amont du débat législatif, indépendant de celui de l'Union, que Dumont décrit comme une opération « commando ».

« Avec Marion Maudet on avait mené une opération qui était absolument géniale. On avait vu les rapporteurs, on était allés au Sénat avant. On avait vraiment bordé les choses. En plus il y avait Jean-Jacques Delcroix. Là, c'était vraiment commando. On peut dire que les coopératives, à l'instigation de Marion Maudet, ont organisé un commando auprès du Sénat et de l'Assemblée, pour faire passer un certain nombre d'amendements alors que l'Union des HLM ici ne faisait rien passer. Dès qu'ils disaient quelque chose, on entendait, ah les HLM, ras-le-bol, dehors. Moi je levais le doigt et... Ça a été quand même un grand moment » [Entretien avec Jean-Louis Dumont].

Si pour Jean-Louis Dumont, la loi SRU constitue un « grand moment », c'est aussi que c'est principalement sur son activisme parlementaire que repose cette réussite, qui constitue pour lui une victoire personnelle contribuant à sa réputation dans l'arène parlementaire. Il mobilise en effet les soutiens transpartisans constitués depuis les années 1990, notamment à travers le groupe interparlementaire de l'économie sociale, pour passer outre l'opposition du secrétaire

<footnote n="1">¹ Voir l'annexe de la circulaire de la DGUHC portant sur la loi SRU. Les 6ᵉ et 7ᵉ articles apportent des précisions rédactionnelles aux compétences des coopératives HLM en modifiant l'article L. 422-3 du CCH ; « l'absence de référence aux "personnes de ressources modestes" dans la rédaction adoptée pour l'activité d'accession à la propriété des coopératives HLM, à la différence de la rédaction retenue pour les OPAC ou SA d'HLM, est sans effet pratique étant donné que l'article L. 411-1 qui s'applique à tout organisme HLM, comporte clairement cette référence » [Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, commentaire des dispositions dans l'ordre des articles, annexe à la circulaire n°2001-3 du 18 janvier 2001, Direction générale de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Construction, disponible sur le site internet du ministère en charge du Logement parmi les textes d'application de la loi SRU].</footnote>
d'État Louis Besson. Il prend ainsi de court le député Alain Cacheux, chargé de déposer les
amendements soutenus par l'Union, et fait voter les dispositions sur les coopératives
indépendamment de celles qui concernent les autres organismes HLM. Cacheux, pourtant
spécialiste des questions de logement, ne parvient pas à obtenir de soutien dans son groupe
parlementaire et se trouve en butte à l'opposition de Louis Besson et au rapporteur socialiste
du texte. Piégé dans sa technique parlementaire par le secrétaire d'État<fnref n="1" /> et critiqué par le
rapporteur de la commission pour le manque de clarté des arguments fournis à l'appui de ses
amendements<fnref n="2" />, il finit par retirer la plupart des textes qu'il a déposés<fnref n="3" />. Jean-Louis Dumont, de
son côté, contourne l'opposition du secrétaire d'État en faisant signer ses textes par des
députés socialistes qui lui sont proches<fnref n="4" /> ; il est soutenu par un député RPR, président d'une
coopérative HLM dijonnaise, qui dépose des amendements identiques aux siens. En faisant
voter ses textes « par la droite et quelques socialos votant par amitié », il a, selon ses termes,
« pilonné Besson ». La petite équipe de la FNSCHLM s'affaire alors en coulisse pour assurer
le succès de l'opération. Delcroix raconte ainsi avoir organisé avec Dumont des discussions
dans les bureaux parlementaires afin d'établir une stratégie commune avec ce député RPR,
tout en cherchant dans le groupe communiste des parlementaires favorables au secteur
coopératif pour contrer des députés ou sénateurs PCF d'Île-de-France hostiles à l'accession
HLM. Quant au nouveau membre de l'équipe fédérale, Nicolas Millart, il profite de son passé
d'assistant parlementaire pour surveiller les débats depuis l'hémicycle :

<footnote n="1">¹ En témoigne cet échange entre le président de l'Assemblée, le député Alain Cacheux, et le secrétaire d'État au Logement, Louis Besson, autour d'un amendement déposé sur l'article 61 visant à intégrer l'accession à la propriété dans le service d'intérêt général des organismes HLM. Alors qu'un amendement de la députée PCF Janine Jambu vient d'être adopté par l'Assemblée sur la même partie du texte, Alain Cacheux voit son propre amendement tomber mécaniquement, les deux textes ayant été soumis à discussion commune, et il proteste. Le président de l'Assemblée nationale et le secrétaire d'État au Logement font alors un cours de technique parlementaire au député, qui finit par conclure : « Monsieur le président, merci de me donner la parole. Et je voudrais également vous remercier de m'avoir fait progresser dans la technique parlementaire » [Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, séance du 16 mars 2000].</footnote>

<footnote n="2">² Par exemple, à propos de l'amendement qu'il propose à l'article 62 pour étendre les compétences d'aménagement des offices publics, le rapporteur réplique, pour justifier l'avis défavorable de la commission, qu'il ne saisit pas clairement l'argumentation du député : « La commission s'est interrogée sur la relation entre l'exposé sommaire de l'amendement et sa rédaction même, ainsi que sur sa place » [Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, séance du 16 mars 2000].</footnote>

<footnote n="3">³ À propos de l'extension des compétences des SA HLM, Alain Cacheux, qui a déjà retiré plusieurs
amendements, cède à nouveau aux demandes de Louis Besson en répondant ironiquement : « j'ai toujours une
faiblesse pour les demandes de M. le secrétaire d'État : je vais donc accéder à sa demande et retirer mon
amendement » [Compte-rendu des débats à l'Assemblée nationale, séance du 16 mars 2000].</footnote>

<footnote n="4">⁴ L'amendement n°1028, qui contient les principales dispositions étendant les compétences des coopératives HLM, est signé par 10 députés socialistes, dont Dumont, deux députés appartenant à des conseils d'administration de coopératives HLM et un membre du groupe parlementaire sur l'économie sociale que préside Dumont : il s'agit d'Odile Sauges (députée PS du Puy-de-Dôme et présidente de l'OPAC du Puy-de-Dôme et de la coopérative Clerdôme depuis 1998, qui devient à partir de 2004 membre du Conseil Fédéral de la FNSCHLM) ; Philippe Decaudin (député PS de la Vienne et président de l'OPAC de Poitiers) ; Jean-Pierre Dufau (député PS des Landes) ; Jean-Claude Perez (député PS de l'Aude) ; Kofi Yamgnane (député socialiste du Finistère) ; Jacques Bascou (député PS de l'Aude) ; Jean-Pierre Balduyck (député du Nord et administrateur de la coopérative HLM Notre Maison) ; Roland Metzinger (député PS de Moselle) ; Geneviève Perrin-Gaillard (députée PS des Deux-Sèvres et membre du groupe d'étude sur l'économie sociale).</footnote>
« Il était connu des autres assistants du groupe, et quand il est venu suivre les débats, ils lui ont collé un macaron, ce qui fait qu’il apparaissait comme un assistant du groupe, et donc il était au cœur du débat. Il était même dans l’hémicycle. Et Pierre-René Lemas, qui était directeur de la DGUHC, qui était donc premier conseil et premier technicien de Besson, faisait des réflexions, juste en bas du perchoir, vous voyez la partie dans l’hémicycle qui est sur le côté... Il disait “je comprends pas, ils sont en train de voter les amendements de Dumont”. Et donc Nicolas, il était à côté, quand il entendait une réflexion, il faisait passer une petite note » [Entretien avec Jean-Louis Dumont].

Fort de ces soutiens, Dumont résiste aux pressions qui lui sont adressées par le secrétaire d'État pour retirer ses textes et les fait voter contre l'avis du gouvernement. Les amendements sont ensuite confirmés au Sénat sur avis favorable du rapporteur RPR du texte, auprès duquel les dirigeants de la FNSCHLM sont allés plaider leur cause. Alors que les autres fédérations ont envoyé le délégué général de l'Union défendre leurs intérêts de façon conjointe, Dumont et ses adjoints rencontrent le sénateur de leur côté, afin de défendre les demandes spécifiques des coopératives<fnref n="1" />. Cet activisme semble efficace, puisque le Sénat n'apporte aucune modification au texte voté par les députés : ces amendements sont ainsi définitivement adoptés<fnref n="2" />. En faisant déposer des amendements séparés, les dirigeants de la FNSCHLM sont parvenus à faire valoir leurs intérêts propres et à éviter la disqualification dont font l'objet les demandes plus libérales des autres fédérations, tout en obtenant à la fois le soutien de parlementaires de la majorité et de l'opposition. Lors du Conseil Fédéral qui se tient en avril 2000, ils se défendent d'avoir manœuvré en sous-main, affirmant en réponse aux critiques de Michel Delebarre que le vote favorable a été obtenu « en toute transparence » et qu'ils n'ont fait qu'accompagner d'un « travail de mobilisation » des élus locaux proches de coopératives HLM la « liasse d'amendements de l'Union »<fnref n="3" />. En réalité, c'est en contournant de façon délibérée le relais de l'Union que la FNSCHLM a obtenu satisfaction. On saisit à travers les récits faits par ses protagonistes que l'enjeu, outre l'élargissement des compétences réglementaires des organismes, est pour l'équipe fédérale de faire la preuve de son professionnalisme et de sa capacité à défendre efficacement les intérêts de ses adhérents, contre l'image d'amateurisme et d'archaïsme dont le mouvement coopératif essaie de se défaire depuis le début des années 1990.

<footnote n="1">¹ Parmi les auditions menées par la commission économique du Sénat en vue du rapport sur la loi SRU, on compte trois représentants de la FNSCHLM, le président Dumont, le vice-président de la Fédération Pierre-Claude Duprat et le conseiller technique Jean-Jacques Delcroix [Rapport n°304 au nom de la commission des affaires économiques et du Plan du Sénat sur le projet de loi relatif à la loi Solidarité et Renouvellement Urbain, auditions du 30 mars 2000]. Les autres fédérations HLM et l'Union n'ont envoyé qu'un représentant unique, le délégué général de l'Union Paul-Louis Marty.</footnote>

<footnote n="2">² La loi SRU est en effet votée « en urgence », ce qui implique qu'un texte voté identiquement à l'Assemblée et au Sénat ne peut plus être remis en cause lors des navettes ultérieures.</footnote>

<footnote n="3">³ PV du Conseil Fédéral de la FNSCHLM du 18 avril 2000.</footnote>
À partir de la fin des années 1990, les dirigeants de la FNSCHLM ne cherchent plus seulement à obtenir de leur côté des modifications statutaires pour les coopératives, mais ils veulent aussi obtenir une visibilité plus large dans le mouvement HLM : après la lutte interne pour la présidence en 1998, leur mobilisation réussie au moment du vote de la loi SRU revêt pour eux une grande importance. Alors que l'accession sociale à la propriété redevient un objet d'intérêt au sein du mouvement HLM, il est crucial pour ces dirigeants que leur fédération et ses adhérents bénéficient de ce regain d'attention, notamment pour attirer des investisseurs susceptibles de relancer et développer les coopératives. Les tentatives de la bien plus puissante Fédération des SA (qui pèse alors pour près de la moitié du patrimoine locatif HLM) pour obtenir une législation plus souple que les autres organismes HLM constitue une concurrence évidente, mais cette menace est en grande partie écartée après le vote de la loi SRU. Les dirigeants de la Fédération des coopératives s'emploient alors, dans les années 2000, à capter à leur profit les bénéfices symboliques de la relance de l'accession sociale qui se dessine alors dans le mouvement HLM ; ils cherchent à imposer leur propre définition de cette notion, qu'ils présentent comme diamétralement opposée à celle des SA « libérales ». Nous allons maintenant nous pencher sur le travail de représentation effectué par la FNSCHLM sur la scène de l'Union.

### 3. S'approprier les bénéfices d'une relance : représenter l'accession sociale

Dans les années 2000, l'accession HLM connaît en effet une reprise quantitative. Après avoir atteint un creux en 1996 avec moins de 5 000 logements construits pour l'ensemble du mouvement (en incluant la production des filiales de droit privé du Réseau Crédit Immobilier de France), elle est évaluée par l'Union sociale pour l'habitat à 16 000 unités pour l'année 2010¹, dont 8 600 dans le cadre de la réglementation HLM. La production des coopératives représente environ les deux tiers de l'accession HLM au sens strict du terme, mais moins d'un tiers du total affiché par l'USH, qui inclut l'activité des filiales banalisées. Cette fédération continue donc à peser d'un poids économique mineur dans le mouvement en termes de logements construits, même dans sa spécialité revendiquée. De plus, la relance des

<footnote n="1">¹ 16 150 logements neufs en « accession sociale à la propriété HLM » auraient été produits en 2010 [*Données statistiques 2011*, diffusées au Congrès de Bordeaux, du 27 au 29 septembre 2011, USH]. Voir encadré 5-1.</footnote>
coopératives se fait surtout par la diversification de leur actionnariat et leur entrée dans des groupes multi-familles, dans lesquels ces sociétés ont une autonomie limitée.

Dans ce contexte, la FNSCHLM travaille dans les années 2000 à un tour de passe-passe symbolique : capter les bénéfices de cette relance en s'imposant comme la façade institutionnelle de l'accession sociale dans le mouvement HLM, malgré sa position objectivement minoritaire. Les cadres de la fédération effectuent pour cela un travail de représentation, mais aussi un travail juridique afin de proposer une nouvelle définition pour l'accession sociale, qui s'oppose à la vision « libérale » qu'en proposent les représentants des SA et même une partie de la base des dirigeants de coopératives. Bien qu'ayant joué jusqu'à la loi SRU de soutiens politiques situés aussi bien au PS qu'à l'UDF, au RPR, et même parfois au PCF, les cadres de la fédération revendiquent publiquement à cette occasion leur positionnement politique « de gauche ». Ils s'emploient désormais, en proposant une définition « sécurisée » de l'accession sociale, à vaincre les réticences idéologiques de certains élus et responsables politiques, en particulier de gauche, vis-à-vis de cette question, qui s'est manifestée au moment des débats sur la loi SRU : il s'agit ainsi de faire changer d'avis ceux qui se souviennent de manière négative de l'épisode des « sinistrés du PAP », ou qui sont de façon plus générale hostiles à une politique du « tout-propriétaire ».

## 3.1 Jouer les bons élèves de l'accession sociale ?

Le succès obtenu lors du vote de la loi SRU est une victoire à double tranchant. Elle fragilise en effet la posture que l'équipe fédérale cherche à construire et qui vise à faire des coopératives les bons élèves d'une accession véritablement « sociale ». Jean-Louis Dumont, Marion Maudet ou Marie-Noëlle Lienemann durant sa campagne pour la présidence de l'Union, n'avaient eu de cesse de dénoncer les risques de « banalisation » du mouvement HLM et de se faire les défenseurs d'une accession clairement sociale, voire « très sociale ». Avec la suppression dans le CCH de la mention de plafonds de revenus pour la clientèle des coopératives, la FNSCHLM est placée en porte-à-faux par rapport à ces positions. Au contraire, les offices et les SA, pour lesquels le flou prévalait depuis 1995, laissant la voie libre à des pratiques très hétérogènes<fnref n="1" />, se voient désormais clairement voués à construire

<footnote n="1">¹ Le rapport 1998 de la MIILOS dénonce le fait que les organismes contrôlés ayant une activité de promoteur privilégient la vitesse de commercialisation à une cible véritablement sociale, en profitant d'une interprétation</footnote>
« sous plafonds ». Ces nouvelles dispositions réglementaires attirent sur les coopératives les critiques de l'administration centrale. La Direction de la Construction s'insurge contre l'adoption au Parlement de cette nouvelle réglementation, estimant que tout organisme HLM doit par définition opérer en direction d'une clientèle modeste. La Mission interministérielle d'Inspection du Logement Social (MIILOS), chargée de vérifier l'adéquation des activités HLM à leurs missions sociales, dénonce cette ambiguïté juridique, les coopératives devenant selon elle des sociétés au « caractère HLM dépourvu de fondement » et de potentiels instruments pour des groupes immobiliers cherchant à bénéficier d'avantages fiscaux indus<fnref n="1" />. L'équipe de la Fédération s'attelle, à peine cette loi votée, à défaire ce qu'elle a fait, en partie contre l'avis de ses adhérents, et à faire des coopératives les bons élèves de l'accession sociale contre les mauvais élèves adeptes de la déréglementation que sont les SA « libérales ».

Dénoncer les mauvais élèves : « chantres de l'accession sociale » contre « SA libérales »

Pour le député Dumont et son équipe qui s'active en coulisses, la loi SRU a constitué l'occasion de démontrer leur efficacité et leur professionnalisme. Les cadres de la petite FNSCHLM tirent satisfaction d'avoir battu à son propre jeu la Fédération des SA, inspiratrice des demandes d'assouplissement réglementaire en matière d'accession HLM. Ce sentiment de victoire est toutefois mêlé, chez Jean-Jacques Delcroix, très « content de lui » d'avoir remporté ce combat parlementaire, d'une inquiétude quant aux conséquences du « gag » que constitue la disparition du « chapeau revenu modeste » :

> « Y'a eu une coquille, si vous voulez, c'est est-ce qu'on met revenu modeste ou pas ?
> Moi je mets revenu modeste parce que c'est bien, c'est conforme à notre objet, et
> j'apprends que les SA ayant une revendication très libérale veulent faire sauter le chapeau

<footnote>souple du CCH rendu possible par le vide juridique laissé par la fin des PAP : « certaines productions ne s'adressent manifestement pas à des personnes à revenus limités, soit en raison de surfaces très importantes venant renchérir le prix final, soit parce que les produits étaient destinés à être vendus à des investisseurs. » [Rapport public de la MIILOS, 1998].</footnote>

<footnote n="1">¹ D'après le rapport 2000 de la MIILOS : « La disparition des prêts PAP, en 1996, a privé les SCP actives de leur produit de référence en termes d'accession sociale et de gestion des prêts qui constituait le noyau dur de leur métier. Dès lors, le caractère HLM des SCP pour leur activité "promotion immobilière" s'est trouvé relativement dépourvu de fondements puisque placé sous l'emprise du seul article L 411-1 du CCH quant à la clientèle possible « personnes et familles de ressources modestes » et d'une règle édictée dans une lettre du Directeur de la Construction quant au prix de vente à ne pas dépasser, assis sur le prix plafond autorisé pour l'accession financée sur la base du prêt conventionné. Cette souplesse réglementaire, alliée à un régime fiscal avantageux, a incontestablement éveillé l'intérêt de certains groupes immobiliers pour les SCP considérées comme des supports juridiques intéressants pour développer une activité de promotion immobilière. L'évolution législative récente (loi SRU) ne peut qu'amplifier cette tendance, les coopératives disposant désormais de compétences plus larges en matière d'accession à la propriété que les offices et les sociétés anonymes. » [Rapport public de la MIILOS, 2000].</footnote>
revenu modeste. Et là je me dis si nous on se met une contrainte et que les SA ne l'ont plus, on peut se mettre en difficulté, les SA arrivant sur un marché... et puis il y avait pas photo entre les deux en termes de puissance économique. Je l'enlève parce que la rumeur dit qu'eux ils l'ont enlevé, je vous dis pas l'articulation entre les fédérations. Et puis il se trouve que nous on a des relations avec le Parlement aussi bien côté Assemblée nationale que Sénat, que les SA n'avaient pas. Moi j'étais très content de moi. Et on se trouve dans le cadre d'une procédure d'urgence et la rédaction passe à l'Assemblée, et à l'identique, au Sénat, adopté, terminé. Et là les SA passent au Sénat et ils se font bananer, ils tombent dans le circuit infernal qu'a été pour eux la loi SRU où ça va se terminer par un arbitrage de Besson où les SA vont perdre une partie de leurs compétences, et les SA libérales d'un coup se retrouvent très encadrées par la loi SRU au niveau social. Le gag c'était... nous les chantres de l'accession sociale à la propriété, on n'avait plus les ressources modestes dans notre cible législative... On s'était pris les pieds dans le tapis de la procédure parlementaire, et quand j'ai compris que voilà, c'était fini, c'était adopté, c'est là que le me suis dit ça va pas » [Entretien avec Jean-Jacques Delcroix].

Au moment même où les dirigeants fédéraux manœuvrent pour faire confirmer leurs amendements au Sénat, ils se livrent, à leur Assemblée générale de mai 2000, à un numéro d'équilibristes, mettant en garde les dirigeants de coopératives contre toute tentation de se saisir inopportunément des nouvelles possibilités qu'ils viennent pourtant d'obtenir :

> « Il est évident que les opérations destinées à des ménages hors plafonds de ressources PTZ seraient hors objet. Saisir ces aubaines constituerait une stratégie à courte vue. Elle serait même perverse dans la mesure où quelques-uns feraient courir à l'ensemble du Mouvement un risque qu'il ne veut pas assumer : celui de la banalisation, un miroir aux alouettes qui doit beaucoup à l'effet de mode. Quant à la défiscalisation, elle est la contrepartie d'un cortège de contraintes qui participent de la fabrication de notre identité : nous sommes défiscalisés parce que nous logeons des personnes modestes et que nous remplissons une mission d'intérêt général, parce que nos administrateurs sont bénévoles, parce que nous ne rétribuons pas le capital, parce que nos actifs sont communautaires et impartageables. Ces exonérations produisent un avantage concurrentiel significatif en faveur des organismes HLM que le Conseil des impôts estime à six milliards de francs. Mais au-delà, la fiscalisation risquerait surtout de nous coûter la perte de notre statut HLM. Tel n'est pas mon projet » [Discours de Jean-Louis Dumont à l'AG des Coopératives HLM, 10 et 11 mai 2000].

En dénonçant le « miroir aux alouettes » de la banalisation et de la fiscalisation, Dumont critique la position que continuent à défendre les SA HLM. Jacques Berké, malgré l'échec rencontré lors du vote de la loi SRU, n'a pas abandonné son cheval de bataille, continuant à revendiquer l'entrée dans le domaine « concurrentiel » des SA HLM, qui troquent d'ailleurs leur appellation historique pour le nom « Entreprises Sociales pour l'Habitat (ESH) », débarrassé du sigle HLM<fnref n="1" />. Berké multiplie les propositions transgressives par rapport à la doctrine de l'Union, se déclarant fin 2001 favorable à ce que les bailleurs privés puissent obtenir les mêmes financements et avantages fiscaux que les HLM, si ces dernières obtiennent

<footnote n="1">¹ Il faut remarquer que les très nombreux changements de noms de sociétés HLM dans les années 2000 ont quasiment toujours pour point commun de faire disparaître le sigle HLM dans la nouvelle appellation adoptée.</footnote>
en contrepartie le droit d'investir le marché du locatif et de la promotion privée<fnref n="1" />, et il réitère sa proposition de fiscalisation des SA pour des opérations « concurrentielles »<fnref n="2" />. Annonçant une « petite révolution »<fnref n="3" />, il ne fait certes que répéter des propositions formulées plus discrètement dans les années 1990. Mais cette fois, ces déclarations largement relayées par la presse économique vont jusqu'à susciter l'émoi de la Fédération Nationale des Promoteurs Constructeurs<fnref n="4" />. La FNSCHLM s'oppose publiquement aux demandes des ESH en diffusant en mai 2002 un communiqué de presse pour rappeler que, pour elle, « le débat sur la fiscalisation n'est pas à l'ordre du jour »<fnref n="5" /> et pour demander que l'Union HLM prenne clairement position contre les demandes de Berké. Pour Marion Maudet, qui défend *a posteriori* la justesse de ce positionnement, la Fédération des SA manque alors de « sens politique » en cherchant à obtenir « le beurre et l'argent du beurre » :

> « Croire qu'un État quel qu'il soit va laisser un mouvement HLM qui bénéficie de subventions, de prérogatives, d'un lobby relativement puissant, faire tout ce qu'il veut... faut être complètement taré pour croire que c'est possible. Faut simplement savoir qu'en face de notre lobby, il y a celui de la FNPC [Fédération nationale des Promoteurs Constructeurs] qui n'arrête pas de demander à ce qu'on n'ait plus le droit de faire de l'accession à la propriété... Eux ça leur fait de l'ombre, nous on a des marges moins élevées, on n'a pas besoin de distribuer de dividendes sur les fonds propres, et on n'est pas fiscalisés. Alors il y avait quelqu'un qui manquait totalement de sens politique à la Fédération des SA qui s'est beaucoup battu pour que les organismes HLM soit fiscalisés, que les organismes HLM entrent dans le champ fiscal, et qu'on puisse tout faire... Faire du HLM et autre chose. Le résultat de ce machin-là, c'est qu'on n'a eu ni le beurre ni l'argent du beurre » [Entretien avec Marion Maudet].

Il est cependant difficile, au début des années 2000, de faire valoir la pertinence de cette position auprès des adhérents de la Fédération, intéressés par la possibilité de pouvoir faire « du HLM et autre chose ». Pour tenir ses troupes et imposer à sa base la posture de « chantres de l'accession sociale » contre les « SA libérales », l'équipe fédérale joue en 2001-2002 de sa proximité avec la nouvelle secrétaire d'État Marie-Noëlle Lienemann.

<footnote n="1">¹ Annonce faite au congrès de l'Union Nationale des Propriétaires Immobiliers [Isabelle Rey-Lefebvre, « Logement social et privé ? Chiche ! », *Le Monde*, *Supplément Argent*, 5 novembre 2001].</footnote>

<footnote n="2">² Proposition avancée à l'Assemblée générale 2002 des Entreprises Sociales pour l'Habitat [« Les sociétés anonymes veulent jouer aussi sur le terrain concurrentiel », *AFP Infos Françaises*, 10 avril 2002].</footnote>

<footnote n="3">³ Déclaration de Jacques Berké à l'Assemblée générale des ESH 2002 [« Changement d'identité : des sociétés anonymes aux entreprises sociales pour l'habitat », *Actualités Habitat*, n°725, 30 avril 2002].</footnote>

<footnote n="4">⁴ « L'entrée des HLM dans le secteur privé préoccupe les promoteurs », *La Tribune*, 16 avril 2002.</footnote>

<footnote n="5">⁵ PV du Conseil Fédéral de la FNSCHLM du 23 mai 2002.</footnote>