# Statistique et échelons administratifs – Les expériences russe et soviétique

Martine Mespoulet

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Martine Mespoulet. Statistique et échelons administratifs – Les expériences russe et soviétique. Cour-rier des Statistiques, 2008, 123, pp.35-38. hal-05449578

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# Statistique et échelons administratifs – Les expériences russe et soviétique

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Martine Mespoulet*

Cet article étudie les questions liées à la tension qui caractérise la production des données statistiques portant sur des territoires régionaux en Russie, dans le cadre d'une administration statistique d'État centralisée. L'organisation, en 1918, de la Direction centrale de la statistique de l'État bolchevik s'est faite en effet sur la base des anciens bureaux de statistique régionale des « zemstva », créés dans les années 1870 et 1880, en reprenant une grosse partie de leur personnel et beaucoup de leurs méthodes. Cette situation fournit un cas privilégié pour étudier certaines formes d'expression de la tension entre production locale des données et production centrale. Celle-ci fut exabercée par le projet de construction d'une nouvelle forme d'État.

La Russie offre un cas intéressant pour étudier les questions liées à la tension qui caractérise la dualité de la production des données statistiques portant sur des territoires régionaux ou infra-régionaux, quand il y a une production effectuée par des institutions locales et une autre réalisée à l'échelle de l'État<fnref n="1" />. Entre les années 1870 et la révolution d'Octobre 1917, un vaste réseau de bureaux de statistique, dépendant d'institutions de gestion locale régionales, les zemstva, a en effet coexisté avec celui de la statistique d'État du Comité central de la statistique (TsSK<fnref n="2" />).

L'exemple de la Russie est intéressant pour une deuxième raison : l'organisation en 1918 de l'administration centralisée de l'État bolchevik, la Direction centrale de la statistique (TsSOu<fnref n="3" />), s'est faite sur la base de ces anciens bureaux de statistique régionale des zemstva. Cette situation fournit un cas privilégié pour étudier certaines formes d'expression de la tension entre production locale des données et production centrale, dans cette période de passage en Russie de l'observation locale à l'observation globale, dans le cadre d'un processus de centralisation de la production des données statistiques associé à la construction d'une nouvelle forme d'État.

Qu'est-ce qu'on gagne, qu'est-ce qu'on perd dans ce changement d'échelle de l'observation statistique ?

Cette question a été au cœur des débats du congrès des statisticiens russes de juin 1918. Ces discussions n'étaient pourtant pas nouvelles pour eux : dès la fin des années 1880, les statisticiens des zemstva avaient commencé, dans leurs congrès nationaux, à discuter les questions posées par une démarche de généralisation statistique à partir de données collectées pour un usage local<fnref n="4" />. Ils s'efforçèrent en particulier d'uniformiser les procédures de collecte des données dans l'ensemble des provinces qui avaient un bureau statistique de zemstvo. Comment certains transferts de méthodes ont-ils été opérés en passant d'une échelle territoriale d'observation à une autre ? À quelques formes de tensions ont-ils donné lieu ?

Après avoir rappelé les principaux moments de ce passage d'une observation statistique régionale pratiquée depuis les années 1870 jusqu'à l'organisation en 1918 d'une institution

et d'une production des données centralisées, celles du nouvel État bolchevik, nous examinerons quelques formes d'expression de tensions autour des méthodes de collecte des données pendant les années 1920. Nous verrons notamment comment l'articulation entre observation globale et approche locale a pu être considérée comme un atout au moment de la construction de cette nouvelle administration centralisée, avant de devenir incompatible, à la fin des années 1920, avec le projet politique de centralisation et de planification de l'État soviétique.

Enfin, nous montrerons comment la réforme administrative territoriale de 1928 contraignit les statisticiens formés à la statistique régionale de la période pré-révolutionnaire à transformer leurs procédures d'enquêtes pour les adapter aux normes de collecte des données imposées par l'administration du Plan, le Gosplan.

Dans la seconde moitié du XIXᵉ siècle, l'administration centrale de la statistique de l'État russe, le Comité cen-

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Source: Wikipedia

<caption>La révolution d'Octobre 1917 – Prise du Palais d'Hiver (reconstitution de 1927 par le cinéaste Sergueï Eisenstein)</caption>

<footnote>* Martine Mespoulet est professeur de sociologie à l'Université de Poitiers.</footnote>

<footnote n="1">1. Sur ces questions, voir Alain Desrosières, « Le territoire et la localité : deux langages statistiques », *Courrier des statistiques*, n° 65, mars 1993, p. 49-59 ; François Ménard, « La construction statistique du territoire local », *Informations sociales*, n° 104, 2002, p. 40-49.</footnote>

<footnote n="2">2. Tsentral'nyi Statistitcheskii Komitet.</footnote>

<footnote n="3">3. Tsentral'noe Statistitcheskoe Oupravlenie.</footnote>

<footnote n="4">4. Martine Mespoulet, *Statistique et révolution en Russie. Un compromis impossible* (1880-1930), Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2001.</footnote>
tral de la statistique (TsSK), disposait d'un comité statistique dans chaque province administrative, appelée gouvernement (gouvernia). Ces comités statistiques de gouvernement avaient pour tâche principale de confectionner les rapports annuels destinés au gouverneur de leur province<fnref n="5" />, sur la base d'un programme de collecte de données administratives uniforme et établi au niveau central. Ils inventoriaient les ressources, les activités et la population de chaque province. Le programme de collecte des données dépendait, pour une large part, de la transmission des informations assurée par les différents échelons du système administratif d'État à partir du canton rural. Présidé par le gouverneur, le comité statistique d'un gouvernement réunissait des fonctionnaires d'État et des érudits locaux, qui effectuaient également des travaux à caractère descriptif et ethnographique sur certaines parties du territoire de leur province. Le personnel de ces comités était bien moins nombreux que celui des bureaux des zemstva, se résumant le plus souvent à deux personnes pour chaque province, le secrétaire et un employé aux écritures.

À côté de cela, tout un réseau de bureaux de statistique régionale couvrait les trente-quatre provinces de la partie européenne de l'Empire russe administrées par des zemstva. Les assemblées territoriales de gestion locale des zemstva avaient été créées en 1864 par l'État, qui leur avait transféré les compétences pour gérer les intérêts locaux des provinces, goubernii, et de leurs districts ruraux<fnref n="6" />. Elles étaient chargées d'organiser et de financer certains services obligatoires imposés par l'État, l'entretien des routes par exemple, et disposaient d'une grande liberté d'action dans d'autres domaines, l'éducation et la santé notamment.

Pour faire face à ces missions et collecter les impôts locaux permettant de les financer, les zemstva se sont dotés de services administratifs à l'échelon de la province, mais aussi des districts ruraux. Les premiers bureaux statistiques des zemstva furent ouverts dans les années 1870, la plupart ont été organisés dans les années 1880. À la veille de 1917, on peut estimer entre 3 000 et 3 500 le nombre de personnes travaillant dans ces bureaux. Plus de 1 200 appartenaient à la catégorie de statisticien<fnref n="7" />.

Ces structures furent des lieux de production de données très actifs pour différentes raisons. D'une part, ces nouvelles institutions de gestion locale avaient besoin d'informations chiffrées pour mieux connaître la population, les infrastructures et l'économie de leur territoire afin de décider des diverses mesures qui relevaient de leur champ de compétences. Cela les poussa à recruter très rapidement un personnel plus nombreux que celui des comités du TsSK. D'autre part, les statisticiens embauchés dans les années 1880 et au début des années 1890 vinrent à la statistique dans des conditions qui expliquent la forte effervescence de leur activité ensuite. Beaucoup d'entre eux arrivèrent en effet dans ces provinces à la suite d'une condamnation à l'exil politique dans une région lointaine de Moscou ou de Saint-Pétersbourg, après une arrestation ou un emprisonnement. À la recherche d'un emploi pour vivre, ces exilés politiques trouvèrent un accueil favorable dans les nouvelles administrations des zemstva, qui avaient beaucoup de peine à trouver localement un personnel ayant suivi des études supérieures<fnref n="8" />.

Tout en respectant le cadre imposé par la commande administrative, la manière dont ces statisticiens ont conçu les questionnaires et les méthodes d'enquête porte la trace de leur action civique et, pour certains, de leur engagement politique. Soucieux d'aller dans les campagnes observer les paysans et leur mode de vie pour mieux comprendre leurs conditions de vie et l'économie agricole, ils eurent à cœur, dans un double objectif de connaissance et

d'action, d'élaborer des procédures d'enquête permettant de collecter les informations nécessaires pour caractériser les spécificités de ces territoires locaux. Cela s'est traduit par une diversité des formes d'enquêtes et la pratique généralisée d'expéditions de statisticiens dans les villages pour les effectuer. Ainsi, les enquêtes approfondies sur les exploitations paysanes, appelées « recensements par ménage » en raison de leur caractère exhaustif, furent réalisées par des équipes de deux à quatre statisticiens qui se déplaçaient dans les différents villages d'un district rural. Ce mode d'observation obligeait ceux-ci à travailler et vivre ensemble dans un district pendant trois à quatre mois. Le recours à des correspondants volontaires fut réservé à la statistique courante des récoltes.

La Première Guerre mondiale a été déterminante pour faire passer le statut de la statistique régionale des zemstva à celui d'une statistique d'État. Tout d'abord, face à la faiblesse institutionnelle du TsSK, le ministère de l'Agriculture confia la réalisation du premier recensement agricole de l'État russe, effectué en 1916, au bureau statistique de l'Union des zemstva. Cette Union avait été créée en juillet 1914 pour organiser la prise en charge des soldats, des blessés et des réfugiés. Elle s'occupa rapidement de la gestion de l'approvisionnement de l'armée et de la population. Les statisticiens des zemstva demandèrent alors la création d'un bureau central de la statistique.

L'organisation du recensement agricole de 1916 leur fit faire un pas décisif vers l'adoption d'un organe administratif central à l'échelle du pays, à défaut d'être déjà centralisé. Le changement d'échelle du territoire observé obligea en effet ces statisticiens à résoudre de nouvelles questions de méthode : effectuer une synthèse, d'une part, entre réflexion sur leur pratique, dans leurs provinces respectives, et effort d'unification des techniques et des méthodes ; d'autre part, entre analyse du local et quête d'un savoir global.

<footnote n="5">5. Le gouverneur était le représentant de l'État dans une province administrative ou gouvernement. Son rôle était comparable à celui d'un préfet en France.</footnote>

<footnote n="6">6. Voir Robert Philippot, *Société civile et État bureaucratique dans la Russie tsariste: les Zemstvos*, Paris, Institut d'études slaves, 1991.</footnote>

<footnote n="7">7. Martine Mespoulet, op. cit.</footnote>

<footnote n="8">8. Ibid.</footnote>
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Source: Library of Congress, Prints and Photographs Division, USA

<caption>Vue de Saint-Pétersbourg (1890)</caption>

Ce faisant, ces statisticiens acquirent une reconnaissance et une légitimité professionnelles à l'échelle nationale qui posa, du même coup, la question de la place et du rôle du Comité central de la statistique, qui était encore officiellement l'administration statistique de l'État russe. À la veille d'Octobre 1917, la situation peut en effet sembler paradoxale : alors que le pays possèdait un bureau central de la statistique, l'organisation et la conduite des recensements de l'État russe des années 1916 et 1917 ont été confiées aux bureaux statistiques des zemstva, institutions d'administration locale.

À la veille d'Octobre 1917, le réseau des bureaux statistiques des zemstva remplissait, de fait, à la place du TsSK, les fonctions d'une administration statistique d'État. Leurs statisticiens furent logiquement les mieux placés ensuite, en juillet 1918, pour prendre les rênes de la toute

nouvelle administration statistique de l'État bolchevik, au centre comme en province.

Quand ils furent à la tête de la Direction centrale de la statistique, ils eurent pour souci en particulier de concilier centralisation et observation locale, ce qui les conduisit à maintenir des méthodes d'enquête expérimentées dans les zemstva depuis le XIXe siècle, par exemple des méthodes de construction des échantillons des enquêtes par sondage qui reposaient sur la délimitation d'aires territoriales homogènes selon des critères bien précis. Ils furent attachés également à la constitution d'un réseau dense de bureaux régionaux et de bureaux de district et de canton dans les campagnes.

À la fin des années 1920, le recours à des statisticiens de canton et à des correspondants volontaires pour l'estimation des récoltes devint un enjeu

important entre des institutions aux logiques différentes. Les chiffres du bureau de statistique d'une province étaient régulièrement inférieurs à ceux du commissariat à l'Agriculture et à ceux de l'administration du Plan, le Gosplan. À la veille du « Grand tournant », la production statistique ne pouvait plus échapper au contrôle politique. Le statut du statisticien de canton et celui du correspondant volontaire furent remis en question par les autorités politiques.

La lutte des statisticiens de la TsSK pour conserver ces deux statuts revint à défendre une forme de la collecte des données sur l'agriculture qu'ils considéraient plus adéquate pour fournir des informations aussi proches que possible de la réalité, sans exagération dans la sous-estimation comme dans la surestimation. Cela revenait en particulier à préserver un mode de collecte reposant sur leur expérience du territoire local et
sur leur indépendance vis-à-vis des administrations chargées d'organiser les réquisitions et la surveillance des récoltes. De ce fait, pensaient-ils, le recueil des informations serait moins exposé aux risques de biais liés à la dissimulation par les paysans des quantités réelles.

Outre cela, dans une période où les campagnes demeuraient encore difficiles d'accès, le fait de disposer d'un informateur comme le correspondant, issu du milieu même de l'enquête, semblait indispensable aux statisticiens des bureaux régionaux la TsSOu. Qui mieux que ce correspondant, en effet, connaissait la population et les exploitations du secteur d'enquête dont il avait la responsabilité ? Cela paraissait garantir suffisamment la précision et la fidélité des informations recueillies, même si le correspondant avait, bien sûr, une expérience faible, voire inexistante, du travail statistique.

En raison de cela, justement, le rôle du statisticien de canton était jugé essentiel. Chargé d'encadrer les correspondants, c'est lui qui était responsable de la qualité de leur tra-

vail. Aux yeux des statisticiens des bureaux régionaux de la TsSOu, le correspondant et le statisticien de canton formaient le couple indissociable de la collecte des données de la statistique agricole courante, le sort de l'un étant inexorablement lié à celui de l'autre.

La réforme territoriale d'avril 1928 déstabilisa les principes de base des méthodes d'observation de ces bureaux statistiques régionaux. En définissant de nouveaux échelons territoriaux administratifs, elle poussa à une centralisation plus forte de l'administration de l'État soviétique dans son ensemble. Pour cela, il fallait notamment casser l'échelon administratif de l'ancienne province, la *goubernia*, héritage de l'administration tsariste. Dans le cas de la statistique, l'héritage allait bien au-delà. La plupart des bureaux de *goubernia* étaient dirigés par des statisticiens des anciennes administrations de gestion locale des *zemstva* de ces mêmes *goubernii*. Ils en avaient conservé beaucoup de méthodes d'enquête. En ôtant toute sa pertinence à la *goubernia* comme territoire d'observation, la nouvelle carte administrative de 1928 contraignit les

statisticiens des anciens bureaux de *goubernia* de la TsSOu encore en poste à transformer leurs procédures d'enquêtes pour les adapter aux normes imposées par l'administration du plan.

L'élargissement du territoire d'observation changeait inévitablement la dimension et la nature de la production statistique. En imposant une nouvelle forme de la production des données aux bureaux de statistique régionaux, la réforme territoriale fut un levier essentiel pour les organes du plan pour imposer à l'échelon local leur logique de gestion économique et de production des chiffres. Traduction concrète d'une volonté politique, la carte administrative exerça une force d'imposition sur la construction du savoir statistique en fixant les cadres territoriaux de la production des données.

Au-delà de cela, la suppression de la *goubernia* sonna le glas d'une statistique régionale au passé fort riche et aux objets diversifiés, et mit fin aux bases territoriales sur lesquelles reposait son legs humain et méthodologique dans la nouvelle administration centrale statistique soviétique. ■