# Produire des petits propriétaires ? Les HLM et l'accession à la propriété, 1953-2010

Hélène Steinmetz

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Hélène Steinmetz. Produire des petits propriétaires ? Les HLM et l'accession à la propriété, 1953-2010. Sociologie. Université Lyon 2 Lumière, 2013. Français. NNT: 2013LYO20099. tel-03942431

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Université Lumière Lyon 2

École doctorale de Sciences Sociales

Faculté d'Anthropologie et de Sociologie

Centre Max Weber

# Produire des petits propriétaires ?

## *Les HLM et l'accession à la propriété, 1953-2010*

Par Hélène Steinmetz

Thèse pour l'obtention du titre de Docteur de l'Université Lyon 2

Sous la direction de Jean-Yves Authier

Présentée et soutenue publiquement le 10 décembre 2013

Membres du jury :

- Jean-Yves AUTHIER, Professeur des universités, Université Lumière Lyon 2

- Jean-Claude DRIANT, Professeur des universités, Université Paris-Est Créteil Val-de-Marne

- Yves GRAFMEYER, Professeur émérite

- Susanna MAGRI, Directrice de recherche émérite au CNRS

- Hélène MICHEL, Professeure des universités, Université de Strasbourg

- Sylvie TISSOT, Professeure des universités, Université Paris 8
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# Sommaire

SOMMAIRE .................................................................................................................. 3

REMERCIEMENTS ........................................................................................................ 5

INTRODUCTION GÉNÉRALE .................................................................................... 7

## CHAPITRE 1. LES HLM, DE LA PETITE PROPRIÉTÉ À L'ACCESSION SOCIALE

.................................................................................................................. 35

1. Des HBM aux HLM : saisir la pluralité du logement social .................................... 37

2. De la « petite propriété » à « l'accession sociale » : l'émergence d'une catégorie floue ? .................................................................................................................... 58

Conclusion : questions de recherche et démarches empiriques .................................... 88

## CHAPITRE 2. LA PETITE PROPRIÉTÉ HLM ENTRE SINGULARITÉS ET PRODUCTIVITÉ (1953-1969)

.................................................................................................................. 99

1. Les HLM et la relance de la construction : une légitimité discutée ........................ 101

2. La petite propriété HLM au temps des grands ensembles : une cause en déclin ........ 118

3. Produire un mode de vie ou produire en série ? .................................................... 150

Conclusion.................................................................................................................... 178

## CHAPITRE 3. LES HLM ET LA POLITIQUE DE LA MAISON INDIVIDUELLE

GROUPÉE (1969-1977) ................................................................................................. 181

1. De Villagexpo au concours Chalandon : « rationaliser » la propriété populaire ? ......... 185

2. Le concours Chalandon et les promoteurs HLM.................................................... 208

3. Épilogue : la critique des chalandonnettes et la réforme des aides au logement........ 244

Conclusion.................................................................................................................... 255

## CHAPITRE 4. L'ACCESSION SOCIALE EN CRISE(S) (1977-1995)........................ 259

1. Administrer la concurrence ? Les HLM face aux conséquences d'une réforme........ 265

2. Le PAP comme problème public : le discrédit de l'accession sociale ........................ 288

3. Du modèle au scandale : le cas de la CARPI .................................................... 310

Epilogue : après la crise des PAP, mourir ou passer au concurrentiel ? ........................ 332

Conclusion.................................................................................................................... 343
## CHAPITRE 5. INVESTIR UNE CAUSE PERDUE ? LA RÉINVENTION D'UNE

### FÉDÉRATION HLM..................................................................................................................345

1. Des entrepreneurs de cause en quête de reclassement ....................................................351

2. L'Union HLM et l'accession sociale : intérêts divergents autour d'une catégorie controversée....................................................................................................................369

3. S'approprier les bénéfices d'une relance : représenter l'accession sociale....................390

Conclusion....................................................................................................................................................423

## CHAPITRE 6. LA PROMOTION HLM ET LES FRONTIÈRES DU SOCIAL ............425

1. Quand l'USH se saisit de l'accession sociale : la promotion HLM au service des bailleurs ? ....................................................................................................................430

2. La construction d'une offre : les multiples visages de l'accession sociale ....................460

Conclusion....................................................................................................................................................505

## CHAPITRE 7. DES PROMOTEURS DANS LE MONDE HLM ........................................507

1. Promoteur malgré soi ou promoteur avant tout ? .................................................................516

2. « Gros » et « petits » promoteurs HLM : des carrières dans un milieu hiérarchisé ......536

3. Les promoteurs HLM et la difficile production d'une cause commune....................551

Conclusion....................................................................................................................................................582

## CONCLUSION GÉNÉRALE ....................................................................................................585

## BIBLIOGRAPHIE ....................................................................................................................599

## ANNEXE 1. GLOSSAIRE DES SIGLES ................................................................................617

## ANNEXE 2. CHRONOLOGIE DES POLITIQUES DU LOGEMENT EN FRANCE.620

## ANNEXE 3. DÉPOUILLEMENT DES PUBLICATIONS DU MOUVEMENT HLM.623

## TABLE DES ILLUSTRATIONS....................................................................................................627

Table des encadrés................................................................................................................................................627

Table des tableaux ................................................................................................................................................628

Table des graphiques ................................................................................................................................................628

Table des cartes ................................................................................................................................................629

Table des figures ................................................................................................................................................629

## TABLE DES MATIÈRES ................................................................................................................631
Remerciements

Ce travail de thèse n'aurait pas pu s'achever sans le soutien d'un grand nombre de personnes.

Je tiens d'abord à remercier mon directeur de thèse, Jean-Yves Authier, pour ses relectures
attentives de chacun des chapitres de ce texte, pour ses conseils à différentes étapes de ma
recherche, et bien sûr pour son infinie patience. Je remercie aussi ceux qui ont accepté de lire
et d'évaluer ce travail, Jean-Claude Driant, Yves Grafmeyer, Susanna Magri, Hélène Michel
et Sylvie Tissot.

La thèse est un exercice souvent solitaire, mais j'ai eu la chance de pouvoir compter sur de
nombreux collègues et amis qui ont bien voulu discuter avec moi de ce travail et lire les
premières versions de mes textes, au début de la rédaction mais aussi dans les dernières
semaines de celle-ci. Ce sont toujours ces discussions et ces relectures qui m'ont permis de
dépasser les appréhensions, blocages et doutes qui ne manquent pas de surgir au cours d'un
tel travail. Je remercie tout particulièrement ceux qui ont ainsi donné de leur temps sans la
moindre hésitation en acceptant de lire et commenter certaines de mes pages, malgré leurs
emplois du temps chargés : Émilie Biland, Anaïs Collet, Violaine Girard, Sibylle Gollac,
Karim Fertikh, Anne Lambert et Charlotte Vorms ont tous et toutes été d'un précieux soutien.
Merci à Karim d'avoir toujours répondu au téléphone, à Anaïs d'avoir sacrifié ses soirées
pour discuter avec moi de mes interrogations, à Charlotte pour son soutien sans faille, à
Violaine pour ses relectures express.

C'est aussi grâce à des collectifs de recherche que j'ai pu entretenir mon goût pour la
sociologie et parfois le relancer lorsqu'il s'affaiblissait. Ils m'ont donné la preuve qu'on
réfléchit bien mieux à plusieurs, et que c'est en tout cas sous cette forme que la recherche me
passionne. Le laboratoire junior Focales, même s'il n'a plus d'existence administrative, est
toujours là par les liens qu'il a permis de créer : Jennifer Bidet, Loïc Bonneval, Anaïs Collet,
Aurélien Gentil, Pierre Gilbert, et Colin Giraud m'ont ainsi accompagnée tout au long de ces
années de thèse. L'atelier Ruptures et le collectif Onze m'ont aussi permis de mieux
comprendre ce qu'étaient les sciences sociales et la recherche. Même s'ils m'ont incitée à
mener une vie scientifique parallèle à cette thèse pendant plusieurs années, je n'ai aucun
regret à ce sujet : sans eux, je n'aurais probablement pas abordé la rédaction de ce travail avec
la même détermination. Merci donc à Céline Bessière, Émilie Biland, Benoît Coquart, Sibylle
Gollac, Wilfried Lignier, Julie Minoc, Muriel Mille, Sabrina Nouiri-Mangold et à tous ceux
qui sont passés par cet atelier. Les organisatrices du séminaire Logement, Eleonora
Elguezabal, Anne Lambert et Charlotte Vorms m'ont aussi accompagnée au cours de ces
dernières années, et m'ont aidée à élargir mes horizons scientifiques. Merci aussi à tous mes
étudiants et étudiantes des années passées, et tout particulièrement à ceux qui ont participé
avec moi à des stages de terrain, de même qu'à ceux qui les ont encadrés avec moi et qui sont
trop nombreux pour que je les cite ici : j'ai le sentiment de n'avoir véritablement appris ce
qu'étaient les sciences sociales et la recherche qu'en essayant de les enseigner à d'autres et en
dialoguant avec eux. Merci enfin à Étienne Ollion, non seulement d'avoir fait mon travail
administratif à ma place pendant près d'un mois, mais aussi de m'avoir aidée à dépasser un
blocage à un moment crucial.

Les années de thèse et en particulier le moment de la rédaction m'ont aussi permis de me
rendre compte à quel point je suis entourée de gens patients et bienveillants : Bella, David,
Pierre, Robin et Sandrine m'ont aidée à éliminer les coquilles de cette thèse, mais ils ont fait
bien plus que cela. Les stages de remise en forme chez Bella et David ont été salvateurs à
plusieurs reprises, de même que les discussions avec Pierrot, sans parler des chocolats et des
fleurs d'Ania. Quant à Sandrine, elle a toujours su me remettre les idées en place quand il le
fallait mais aussi me faire passer des moments irremplaçables. Merci aussi à Mamoun pour
les repas et les discussions rue des Alouettes, où j'espère pouvoir enfin retourner. Un grand
merci évidemment à ma mère, pour ses relectures et son soutien plus que constant, à mon
frère et à mon père qui ont accepté de ne me voir qu'en coup de vent durant cette période de
rédaction. Quant à Marie, Guillaume, Audrey et Alex, ils ont compris pourquoi je donnais peu
de nouvelles ces derniers mois, et j'espère avoir l'occasion de les voir bientôt. Je pense aussi à
mon oncle Dominique, mon filleul Marc, et son frère Etienne, grâce auxquels j'ai pu prendre
une pause bienvenue au mois de juillet à Montbronn. Merci enfin à Nor, pour avoir été là
jusqu'au bout auprès de moi, pour tout ce qu'il a fait, tout ce qu'il a accepté et pour ce qu'il
est.
# Introduction générale

Qu'est-ce que le logement social ? Formulée ainsi, cette question paraît à la fois trop vaste et trop polysémique pour faire l'objet d'une thèse. C'est cependant une interrogation qui, en filigrane, traverse l'ensemble du travail que nous présentons ici. Cette recherche porte toutefois sur un objet plus restreint. Tout d'abord, ce n'est pas de l'habitat social comme lieu de vie ou de ceux qui y logent que nous traitons. Elle nous amènera plutôt à entrer dans une institution à la fois très connue et peu étudiée de l'intérieur, le « mouvement HLM », qui regroupe en France des organismes que leurs statuts destinent à construire, gérer ou attribuer des logements sociaux. Il s'agit donc d'abord d'un objet défini par le droit : ne peuvent en effet prétendre à l'appellation « d'organismes d'Habitations à Loyer Modéré » que des établissements publics ou des sociétés de droit privé agréés par les pouvoirs publics. Leurs activités sont à ce titre encadrées par le Code de la Construction et de l'Habitation<fnref n="1" />, qui précise quel « service » ou « mission d'intérêt général » doivent rendre les 761 offices publics ou sociétés d'HLM recensés<fnref n="2" /> pour qu'on les considère comme des constructeurs ou des bailleurs « sociaux ».

Mais si l'on parle en France de mouvement HLM, c'est qu'il ne s'agit pas seulement d'entités qui agiraient indépendamment les unes des autres. Elles sont en effet organisées collectivement, et sont en particulier dotées d'une instance de représentation commune, incarnée par des dirigeants qui disent parler au nom du « mouvement HLM », selon le terme qu'ils revendiquent eux-mêmes. Aujourd'hui appelée « Union sociale pour l'habitat<fnref n="3" /> » (USH), cette confédération discute pour leur compte avec l'État, fait connaître régulièrement ses positions sur la scène publique, et se manifeste annuellement par un congrès où la

<footnote n="1">¹ Le Code de la Construction et de l'Habitation (CCH) regroupe, en droit français, l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires en matière de construction, d'immobilier, et de logement social. Le Livre IV (parmi six livres) est consacré uniquement aux Habitations à Loyer Modéré [Legifrance.gouv.fr].</footnote>

<footnote n="2">² Ce chiffre est celui diffusé en 2013 par l'Union sociale pour l'habitat [*Dix idées reçues sur les HLM*, USH, édition 2013]. Il comprend à la fois les offices publics, les sociétés anonymes d'HLM dites Entreprises sociales pour l'habitat, les sociétés coopératives d'HLM, et les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété (SACICAP), qui ne portent pas le nom de sociétés d'Habitations à Loyer Modéré, font l'objet depuis 2006 d'une section à part dans le CCH, mais sont adhérentes à l'USH.</footnote>

<footnote n="3">³ Il s'agit d'un nom d'usage désignant l'Union des fédérations d'organismes d'HLM, qui regroupe elle-même cinq fédérations : les Fédérations des offices publics de l'habitat, des entreprises sociales pour l'habitat, des sociétés coopératives d'HLM, des associations régionales HLM, et l'Union d'économie sociale pour l'accession à la propriété (UESAP réunissant les SACICAP).</footnote>
présence du ministre en charge du Logement, voire d'autres membres du gouvernement, est
systématique<fnref n="4" />. Enfin, cette institution ne jouit pas au sens strict du terme d'un monopole
juridique sur le logement locatif social en France, mais occupe dans ce domaine une place
dominante<fnref n="5" />, et il est ainsi courant en France d'assimiler logement social et parc HLM
(Amzallag et Taffin, 2010).

Cette dernière remarque nous amène à préciser un second parti pris de cette thèse : au sein de cette institution dont la vocation avant tout locative semble aujourd'hui relever de l'évidence, nous avons choisi de prendre pour objet ceux qui se saisissent de la question de la propriété populaire, en font une cause, une spécialité professionnelle, ou parfois les deux, depuis le début des années 1950. On sait en effet qu'aux « origines » du logement social, à la fin du 19ᵉ siècle, permettre aux ouvriers de devenir propriétaires était un objectif primordial pour les réformateurs sociaux qui ont contribué à l'émergence de la première législation sur les « Habitations à Bon Marché » (Guerrand, 1966). Si, dès le vote des premières lois instituant ces HBM, l'accession à la « petite propriété<fnref n="6" /> » ne constitue pas l'unique vocation de ces organismes, et n'est plus l'unique préoccupation des réformateurs qui sont à leur tête (Magri, 1991), cela reste toutefois dans l'entre-deux-guerres l'objet social d'une part importante de ces sociétés (Faure, 1998 ; Frouard, 2010, 2012). Qu'en est-il au cours du second 20ᵉ siècle, moment à partir duquel on retient souvent en premier lieu la contribution des HLM à l'édification des grands ensembles locatifs, puis leur rôle dans l'attribution des logements sociaux et le peuplement de quartiers d'habitat social dont la « ghettoïsation » fait l'objet de débats publics<fnref n="7" /> ?

<footnote n="4">⁴ Au congrès HLM 2012, l'USH revendique la participation de 3900 congressistes, de 1084 invités nationaux ou régionaux, et de 84 journalistes. Le congrès a été ouvert cette année-là par Jean-Marc Ayrault [*Bilan du Congrès de Bordeaux 2011*, Union sociale pour l'habitat, 2012].</footnote>

<footnote n="5">⁵ Il existe plusieurs manières de comptabiliser le parc locatif social en France. Si l'on retient la définition large qu'en donne l'article 55 de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains du 13 décembre 2000, pour définir les logements à inclure dans le quota de 20% dont doivent disposer les grandes agglomérations, il comprend les logements locatifs appartenant à des organismes HLM mais aussi ceux possédés par d'autres bailleurs (sociétés d'économie mixte, bailleurs privés, associations, filiales de la Caisse des Dépôts et Consignations) lorsqu'ils sont soumis à des plafonds de ressources et font l'objet d'un conventionnement avec l'État pour en modérer les loyers (Amzallag et Taffin, 2010). D'après les évaluations de l'USH pour 2012, sur 4,8 millions de logements répondant à cette définition, les organismes HLM en possèdent 4,1 millions [*Données statistiques 2012*, ÜSH].</footnote>

<footnote n="6">⁶ Terme utilisé dans la loi Ribot de 1908 qui crée les sociétés de Crédit Immobilier, une catégorie d'organismes d'HBM destinée à accorder des prêts à des particuliers en vue de la construction d'une habitation individuelle [*Loi du 24 août 1908 relative à la petite propriété et aux habitations à bon marché*].</footnote>

<footnote n="7">⁷ Les ouvrages de synthèse qui prennent pour objet le logement social dans une perspective historique se centrent sur ces questions. Thibault Tellier, dans *Le Temps des HLM (1945-1975)*, traite de l'émergence des grands ensembles, de la vie sociale dans ces « cités nouvelles » et de la fin de ce modèle urbain (Tellier, 2007). Jean-Marc Stébé, dans son *Que sais-je* sur le logement social, consacre les pages portant sur les Trente Glorieuses au nouveau modèle des grands ensembles, évoque le processus de relégation qui les touche, avant de traiter des évolutions du peuplement et des attributions du parc, notamment de sa précarisation et de la « crainte du ghetto » (Stébé, 2007).</footnote>
La « petite propriété » est cependant un terme qui a toujours cours dans les années 1950, une cause qui a toujours ses partisans, et une activité économique qui a ses spécialistes. C'est aussi un objet de débat dans la mesure où, dès cette date, la « vocation » des HLM à ne pas seulement construire des logements locatifs est en discussion avec l'État. La construction de logements destinés à des « petits propriétaires » a depuis lors connu d'importantes fluctuations au sein du mouvement HLM, progressant, mais à un rythme moins rapide que la construction locative dans l'après-guerre, connaissant un pic significatif dans les années 1970, moment où les crédits HLM lui sont pendant un temps destinés à 40%, puis subissant dans les années 1980 une crise économique et une crise de légitimité. C'est alors que les promoteurs de la « petite propriété » s'emparent d'une nouvelle expression, « l'accession sociale<fnref n="8" /> », pour désigner leur cause et leur spécialité professionnelle. Depuis la fin des années 1990, un nombre croissant d'acteurs du mouvement HLM se saisissent de cette catégorie, en lui donnant des sens divers, tandis que l'USH revendique depuis le milieu des années 2000 un renouveau de son activité en « accession sociale ».

Il ne s'agit alors certainement pas de faire une contre-histoire du mouvement HLM en niant la réalité de sa vocation majoritairement locative depuis le milieu du 20e siècle. Mais nous faisons par contre le pari que cet objet permet d'explorer la diversité interne de ce mouvement, l'hétérogénéité des acteurs qui font cette institution, et les rapports de force qui la traversent. Il s'agit ainsi de saisir la pluralité des formes d'habitat populaire que favorisent ses élites dirigeantes, de manière parfois concurrente, au sein des différentes fédérations que regroupe l'USH, ou à la tête des organismes aux statuts juridiques divers et à l'actionnariat varié qui la composent. Nous souhaitons de cette manière entrer dans l'épaisseur de cette institution, au-delà de la façade qu'elle présente à ses observateurs. En prenant pour objet des acteurs qui prennent leurs distances avec l'activité dominante de ce mouvement, nous entendons aussi voir comment se dessinent et se redessinent les contours de cette institution à ses marges, depuis plus d'un demi-siècle. Si le mouvement HLM voit sa légitimité à produire des logements locatifs sociaux et son quasi-monopole sur cette activité peu remis en cause durant la période qui nous intéresse, « l'accession sociale » est pour lui un territoire contesté : la possibilité pour les organismes de logement social de ne pas se cantonner au secteur locatif, et de bénéficier en accession d'un traitement privilégié de la part des pouvoirs publics, fait l'objet de débats récurrents au sein de l'Union des HLM, et permet de réfléchir à la manière

<footnote n="8">⁸ Sur l'émergence de cette catégorie, nous renvoyons au chapitre 1.</footnote>
dont se construit et se déplace la juridiction<fnref n="9" /> d'une institution et d'un groupe professionnel au fil du temps (Abbott, 1988). En découpant ainsi notre objet, nous avons été amenée à poursuivre un triple objectif : contribuer à la sociologie des élites politiques et économiques d'une institution, le mouvement HLM ; faire la socio-histoire d'une catégorie de l'action publique protéiforme, « l'accession « sociale à la propriété » ; nous pencher sur la construction sociale d'une offre de logement, en nous intéressant à la place qu'occupent les organismes HLM dans le champ économique de production de la propriété populaire.

Nous allons maintenant revenir sur la genèse de ces interrogations et sur les déplacements successifs qu'ont connus notre enquête de terrain et notre enquête socio-historique, ce qui constituera le point central de cette introduction. Nous situerons brièvement nos questionnements dans les travaux de sciences sociales portant sur le logement social : ceux qui ont pris plus précisément pour objet l'institutionnalisation du mouvement des HBM puis des HLM, de même que ceux qui portent sur l'histoire de la « petite propriété » et de « l'accession sociale » comme catégorie de l'action publique seront discutés de manière plus approfondie dans le premier chapitre. Nous reviendrons enfin sur les questions théoriques qui ont émergé de manière inductive, au gré des allers-retours que nous avons effectués durant notre travail entre terrains et archives, avant de présenter la logique d'exposition de la thèse.

## Inflexions d'un objet de recherche et glissement de terrain

Cet objet de recherche et ces questions ne se sont pas imposés comme des évidences au début de notre travail, et ils sont l'aboutissement de plusieurs inflexions et réorientations. La présentation de ces déplacements permettra de mieux saisir quelles questions ont émergé, de façon avant tout inductive, de l'enquête socio-historique et de notre travail de terrain.

Cette recherche prend d'abord sa source dans la curiosité qu'a éveillée, dans le cadre d'un mémoire de DEA, un terrain qui n'avait à l'origine que peu à voir avec le logement social ou le mouvement HLM (Steinmetz, 2003). Dans le cadre d'une recherche sur la patrimonialisation de l'habitat pavillonnaire du premier 20e siècle, nous avions en effet

<footnote n="9">⁹ On reprend ici le terme de *jurisdiction* utilisé par Andrew Abbott pour désigner le fait que « chaque profession est liée à un ensemble de tâches par des liens de juridiction » qui constitue un « lien légitime » et qui est le résultat d'une revendication d'exclusivité sur ces tâches (Abbott, 1988, p. 33).</footnote>
enquêté sur une cité-jardin de la Région parisienne : *Paris-Jardins*, à Draveil dans l'Essonne, formait un ensemble de pavillons destinés à la propriété d'occupation, bâtis dans les premières décennies du siècle par une coopérative d'Habitations à Bon Marché. Les successeurs des habitants originels, gérant toujours de manière collective les espaces communs de leur quartier par le biais de cette coopérative, avaient obtenu des décennies plus tard que la cité-jardin soit reconnue comme un patrimoine digne d'être protégé, et c'est à ce titre que nous nous y intéressions.

Nous avons toutefois aussi prêté attention à l'histoire du lieu et appris qu'il s'agissait d'une réalisation bien connue du mouvement des Habitations à Bon Marché du début du siècle. *Paris-Jardins* fait ainsi partie de ces lieux qui ont suscité l'intérêt des historiens : Roger-Henri Guerrand<fnref n="10" /> y consacre un passage de son ouvrage sur les « origines du logement social » (Guerrand, 2010, p. 251); Jean-Paul Flamand, dans son *Essai sur l'histoire du logement social*, en fait un modèle précurseur de la cité-jardin française (Flamand, 1989, p. 126); les historiens de la banlieue parisienne y font des références répétées (Faure éd., 1991, p. 174 ; Girault, 1998, p. 177 ; Fourcaut, 2000, p. 34). Elle répond à la description que fait Marie-Geneviève Dezès du mouvement coopératif HBM du début du siècle dans *La Politique pavillonnaire* : des sociétés permettant à une élite des classes populaires, employés et ouvriers qualifiés, de devenir propriétaires (Dezès, 1966). Sa genèse témoigne du caractère composite du milieu réformateur qui s'intéresse alors à l'habitat populaire en favorisant l'émergence de sociétés d'HBM (Magri, 1999) : animée par des « coopérateurs » socialistes ou engagés dans l'action syndicale, *Paris-Jardins* a aussi été soutenue par des réformateurs libéraux qui commencent alors à porter intérêt aux questions d'urbanisme, et promeuvent la cité-jardin comme nouvelle forme urbaine idéale pour l'habitat populaire (Bianchi et al., 1984 ; Faure éd., 1991 ; Frouard, 2010). La cité a ainsi été célébrée comme un modèle par les élites savantes et les réformateurs du Musée social<fnref n="11" />. En outre, ses fondateurs espéraient y susciter des formes de vie sociale particulières : par la gestion coopérative de la cité, il s'agissait d'instaurer des modes de vie distincts de l'individualisme parfois prêté aux petits propriétaires

<footnote n="10">¹⁰ Précisons ici que nous citons la dernière édition (2010) de cet ouvrage paru en 1966. Lorsque nous évoquons cet ouvrage pour sa place dans l'historiographie du logement social, nous nous référons à sa première édition, tandis que lorsque nous faisons référence à son contenu, nous renvoyons à la dernière édition de 2010 que nous avons consultée. Ce sera aussi le cas pour l'ouvrage de Marie Geneviève Dezès sur *La Politique pavillonnaire* publié initialement en 1966 et réédité en 2001 (Dezès, 1966, 2001).</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Le Musée Social, fondation privée créée et reconnue d'utilité publique en 1894, inaugurée en 1895, constitue pour des réformateurs « aux origines sociales et idéologiques très diverses » (Horne, 1998, p. 13) un « réseau des réseaux » qui rassemble, autour de la production d'enquêtes et de l'activité de multiples sections d'études, ceux qui sont alors intéressés à la « question sociale » (Chambelland éd., 1998, p. 9).</footnote>
pavillonnaires, ce qui avait donné lieu à des conflits récurrents entre habitants sur les usages de la cité et sur leur participation à cette vie collective.

L'origine de notre recherche, au moment où nous avons démarré ce travail, tient donc à cette interrogation sur la manière dont des élites politiques, économiques, savantes, sont à l'origine de modèles normatifs en matière d'habitat, qui aboutissent à la production de formes urbaines particulières, par lesquelles ils espèrent susciter l'émergence de formes spécifiques de vie sociale dans les quartiers populaires : cette question est centrale dans la littérature portant sur les réformateurs sociaux à l'origine des HBM du début du siècle (Magri et Topalov, 1995 ; Magri, 1998, 1998, 1999 ; Topalov, 1999). Nous avons alors souhaité prolonger cette réflexion en nous intéressant aux débats ultérieurs sur la « petite propriété », en nous demandant si le mouvement HBM puis HLM, ses dirigeants nationaux et ceux qui étaient à la tête d'organismes, avaient continué à porter de l'intérêt à cette question au-delà des premières décennies du 20e siècle. Ces préoccupations nous ont donc amenée à nous intéresser au devenir de ces coopératives d'HBM dont faisait partie *Paris-Jardins*, et à la fédération qui les regroupe : devenue une des quatre composantes du mouvement HLM sous le nom de Fédération nationale des sociétés coopératives d'HLM (FNSCHLM), celle-ci se présente aujourd'hui comme une organisation spécialisée dans « l'accession sociale », et nous a d'abord semblé constituer un objet pertinent pour nos interrogations. C'est donc des réalisations de cette fédération dans la période postérieure à l'émergence des HBM que nous avons d'abord voulu faire notre objet de recherche, avec l'ambition de saisir quelles conceptions successives de la propriété populaire avaient pu porter ses animateurs depuis lors. Nous avions surtout pour ambition de conduire une ou plusieurs études localisées de leurs réalisations, pour saisir de la même manière que nous l'avions fait à *Paris-Jardins* le devenir des espaces résidentiels qu'avaient pu bâtir ces coopératives : comment les conceptions normatives que pouvaient porter les dirigeants de ce mouvement se traduisaient-elles dans les formes urbaines qu'ils faisaient émerger, et à quels conflits d'usage autour de ces lieux donnaient-elles éventuellement lieu ?

Cette question n'est pas aujourd'hui totalement absente de cette thèse, mais les interrogations qui sont au cœur de notre travail se sont très nettement déplacées au fil du travail empirique, ce qui nous a conduit à un glissement de terrain. En effet, le démarrage de l'enquête nous a amenée à constater la disjonction entre les enjeux qui préoccupent aujourd'hui les dirigeants
de cette fédération HLM, et encore plus les présidents ou directeurs généraux des organismes
qui y sont affiliés, et la question du cadre et des modes de vie des acquéreurs des logements
qu'ils bâtissent. Nos premiers enquêtés semblaient avant tout préoccupés, au moment où nous
commencions l'enquête, de questions juridiques et financières, et de rapports de pouvoir
internes au mouvement HLM. Ils étaient tout particulièrement mobilisés pour reconquérir une
forme de monopole sur des aides publiques destinées à l'accession sociale, monopole
progressivement perdu depuis la fin des années 1970. Ils m'ont ainsi d'abord présenté les
argumentaires qu'ils avaient construits pour démontrer que « l'accession sociale » telle
qu'elle était pratiquée par les organismes HLM était dotée de « marques distinctives » les
différenciant des promoteurs ou constructeurs privés, pour justifier que leur soit alloués par
l'État ou les collectivités locales des financements privilégiés. Ces argumentaires pouvaient
parfois toucher aux formes urbaines à privilégier pour la propriété populaire : l'habitat
individuel dense et urbain, contre l'extension périurbaine incontrôlée que favorisaient les
« pavillonneurs » privés. Ce n'était toutefois pas à cette question, mais à la recherche d'une
définition juridique restrictive et stable pour l'accession « HLM », que les cadres de cette
fédération avaient consacré l'essentiel de leur travail de représentation et de légitimation des
intérêts de leurs adhérents depuis la fin des années 1990. Le second point qui les préoccupait
tenait à des rapports de force internes au mouvement HLM : considérant que l'USH s'était
depuis les années 1980 avant tout préoccupée de la gestion du parc locatif et n'avait guère
défendu les intérêts des spécialistes de « l'accession sociale », ils entendaient profiter de
l'intérêt nouveau qu'y suscitait cette question pour s'établir comme les spécialistes
incontournables de ce sujet. Ils avaient ainsi sollicité Marie-Noëlle Lienemann, ancienne
ministre du Logement socialiste, devenue alors une franche partisane de l'accession sociale,
pour les représenter en tant que présidente, afin de les aider à mieux faire porter leur voix.

Dépouillant en parallèle les publications de cette fédération depuis les années 1950, nous
avons alors constaté que jusqu'à la fin des années 1960, certains dirigeants du mouvement des
coopératives HLM défendaient leur cause d'une autre manière. Ils se faisaient les avocats de
formes de propriété populaire singulières du point de vue juridique, en continuité avec les
pratiques du début du 20e siècle : des statuts d'occupation intermédiaires entre celui de
locataire et de propriétaire (locataire attributaire, locataire coopérateur) et des formes de
propriété collective passant par des coopératives d'usagers. Nous avons pu constater que les
dirigeants de la FNSCHLM entretiennent aujourd'hui un rapport ambigu à cet héritage, dont
les fondements juridiques ont été supprimés au début des années 1970, et dont ils font un
usage surtout instrumental. Ils jouent dans certaines circonstances publiques de ces
particularités historiques du mouvement coopératif et de la polysémie de ce terme : ils
affichent par exemple leur intérêt pour ce qu'on appelle aujourd'hui le mouvement de
l'habitat « participatif » ou « groupé » (Devaux, 2010), héritier des « coopératives
autogérées » portées dans les années 1970 et 1980 par des « nouvelles classes moyennes »
(Bacqué et Vermeersch, 2006, 2007), et qui suscite aujourd'hui l'intérêt des collectivités
locales et des chercheurs (Carriou et al., 2012). Cet intérêt affiché n'a toutefois que peu de
liens avec l'activité concrète des coopératives HLM : la « participation » des habitants à la
conception de leur habitat ou à la gestion de la société y est aujourd'hui quasi-inexistante. Les
dirigeants de la FNSCHLM ne souhaitent par ailleurs nullement la résurgence de ces statuts
juridiques singuliers : leurs adhérents ont de leur point de vue cessé de longue date d'être des
coopératives « d'usagers » gérées par des « coopérateurs militants » pour devenir des
« coopératives de production » ; l'idéal de la coopération « pure et dure » constitue un frein à
l'essor économique de ces organismes, qui est pour eux l'objectif premier, et qui doit d'abord
passer par une « professionnalisation » accrue de ces sociétés. Du côté des dirigeants de ces
organismes, souvent venus de la promotion immobilière privée, avec lesquels nous avons dès
le début de la recherche commencé à réaliser des entretiens, les positions sont encore plus
tranchées : les coopératives « d'usagers » dans lesquels les habitants participent à la gestion
de la société apparaissent à la plupart d'entre eux comme des bizarreries dépassées. Ils sont
relativement peu intéressés à l'existence d'une « vie sociale » particulière dans les espaces
qu'ils bâtissent. Lors de ces premiers entretiens, il a ainsi surtout été question du niveau des
« fonds propres<fnref n="12" /> » de leurs sociétés, du pourcentage de marge qu'ils réalisent sur les
programmes commercialisés, ou de la hausse des coûts de la construction et du foncier. Ils s'y
sont plaints de la concurrence des « pavillonneurs » – des « gougnaffiers » produisant des
logements de faible qualité – de leurs difficultés à obtenir des élus locaux des aides, ou ont
pesté contre leurs collègues du secteur HLM locatif qui passent selon eux plus de temps à
« pleurer » pour obtenir des aides qu'à se comporter comme de véritables chefs d'entreprise.
Ils nous ont décrit leur clientèle avant tout à travers les différents barèmes de ressources en
dessous desquels elle se situe – PAS, PSLA, PLS, PLI<fnref n="13" />, etc., et les entretiens réalisés ont

<footnote n="12">12 Les fonds propres des sociétés d'HLM sont les capitaux laissés à la disposition de la société par l'accumulation de bénéfices antérieurs non distribués, et qui servent de garantie aux projets lancés d'une part, et permettent de financer certains investissements d'autre part. Le niveau de fonds propres détermine la possibilité, pour le conseil d'administration et le directeur général d'un organisme, de lancer un nombre plus ou moins important de programmes de logements simultanément.</footnote>

<footnote n="13">13 Pour l'explicitation de ces sigles, voir *infra* ainsi que le glossaire en annexe.</footnote>
souvent été parsemés de sigles divers que nous commencions au début de la recherche tout juste à décrypter.

Ces enquêtés nous sont ainsi apparus rapidement moins comme des réformateurs de l'habitat populaire que comme des entrepreneurs de cause au sein du mouvement HLM, porteurs d'un projet visant à réformer cette institution, en cherchant à faire évoluer les statuts juridiques des organismes et leurs conditions de financement, à susciter de nouvelles pratiques économiques au sein des organismes, et à y favoriser l'essor de l'accession sociale définie à leur manière. Cette première phase de l'enquête nous a aussi permis de repérer qu'il existe aujourd'hui au sein du mouvement HLM des conceptions très clivées de ce qu'est « l'accession sociale », terme qui s'est avéré au fil de l'avancement de l'enquête de plus en plus polysémique. Ces clivages tiennent peu aux formes urbaines que doivent prendre les ensembles d'habitation réalisés, et encore moins à des normes divergentes sur les modes de vie ou des usages de leur quartier que peut susciter telle ou telle forme de propriété populaire chez les accédants. Ils s'expriment à la fois sur un registre idéologique et sur un registre de défense des intérêts économiques des organismes HLM : certains de nos enquêtés affichent des convictions « libérales <fnref n="14" /> », arguant que les organismes doivent, pour se développer et être économiquement efficaces, « faire du HLM et autre chose », être autorisés à faire de « l'accession sociale » sans que ce terme soit défini de manière trop restrictive, voire être autorisés à faire de la promotion immobilière dite « concurrentielle » en s'adressant à une très large clientèle ; d'autres, notamment les cadres de la FNSCHLM, revendiquent une conception « de gauche » de l'accession sociale et souhaitent que l'activité des organismes HLM soit plus encadrée juridiquement, pour éviter les « dérapages » de dirigeants d'organismes qui auraient à se comporter comme s'ils étaient à la tête de « boîtes privées », mais aussi pour légitimer leurs revendications financières auprès des pouvoirs publics.

Il est alors apparu que ce n'est pas par l'enquête localisée auprès des accédants que l'on peut saisir ces débats idéologiques et ces intérêts divergents autour de la définition de l'accession sociale, mais qu'il s'agit avant tout d'enjeux qui mobilisent les élites dirigeantes du mouvement HLM, et se manifestent dans les rapports qu'elles entretiennent avec les pouvoirs publics. Les terrains localisés que nous avons entamés au fil de la thèse, auprès des accédants

<footnote n="14">¹⁴ Les différents termes mentionnés entre guillemets renvoient à des mots du terrain, recueillis au cours de nos observations et de nos entretiens. Nous ne les référençons pas ici car ils seront à nouveau mobilisés au cours du développement de cette thèse.</footnote>
d'un immeuble réalisé par une coopérative HLM dans un quartier en renouvellement urbain de la Région parisienne, puis dans un quartier pavillonnaire dense du Pas-de-Calais, se sont avérés déconnectés de l'autre volet de l'enquête<fnref n="15" />. Nous en avons conclu que ces différentes échelles d'observation sont difficiles à mettre en rapport. Les accédants que nous avons rencontrés, qui n'étaient pas tous conscients d'acheter auprès d'un promoteur « HLM », n'avaient entretenu que des contacts très limités avec ces organismes. Les descriptions qu'ils nous ont faites des modalités d'acquisition de leur logement se sont avérées riches pour réfléchir aux économies domestiques en milieu populaire, mais nous avons observé qu'elles présentent de faibles spécificités par rapport à ce que des travaux antérieurs nous ont plus généralement appris de l'accès à la propriété des ouvriers ou employés (Aballea, 1985 ; Bourdieu, 1990a ; Godard et al., 1982 ; Maison, 1994). Nous aurions ainsi pu nous concentrer sur ces enquêtes localisées, en nous intéressant aux trajectoires sociales et résidentielles de ces accédants (Grafmeyer et Authier, 2011, p. 65) et à la construction sociale de leurs choix résidentiels (Authier et al. éd., 2010). Les petits propriétaires appartenant aux classes populaires ou aux fractions inférieures des classes moyennes ont d'ailleurs fait l'objet d'un riche renouvellement bibliographique ces dernières années : des travaux croisant sociologie urbaine et sociologie des classes sociales, touchant à la fois à l'étude des formes de la mobilité sociale et à celle des modes de vie dans les quartiers populaires les ont pris pour objet dans des contextes résidentiels variés – banlieue pavillonnaire (Cartier et al., 2008), espaces périurbains marqués par une forte présence ouvrière (Girard, 2009 ; Lambert, 2012), et quartiers de grands ensembles en renouvellement urbain (Gilbert, 2013). Ce n'est toutefois pas cette piste que nous avons suivie.

Une enquête socio-historique sur le mouvement HLM

Nous avons ainsi fait le choix de poursuivre l'enquête entamée du côté du mouvement HLM, des dirigeants d'organisations professionnelles et d'organismes, en diversifiant toutefois nos entrées de terrain et en approfondissant la dimension socio-historique de cette recherche.

Notre travail s'est ainsi orienté vers une étude prenant pour objet principal des élites politiques et économiques au sein de cette institution.

<footnote n="15">15 Les entretiens réalisés sur ces deux terrains ne seront donc pas exploités dans cette thèse.</footnote>
L'enquête initiale a en effet éveillé notre curiosité pour cette institution, à mesure que nous
nous rendions compte qu'elle nous était très largement inconnue. Nous n'avions pas, en
abordant la première phase de l'enquête, conscience que pouvaient s'y exprimer d' aussi fortes
divergences sur la définition de la « mission sociale » ou du « service d'intérêt général » des
organismes HLM, et donc sur les contours et la juridiction de cette institution. Nous n'avions
pas non plus idée que des concurrences pouvaient s'y jouer autour du « poids » accordé par
ses dirigeants nationaux aux différentes fédérations professionnelles qui la composent. Cela
nous a donc permis d' entrevoir que cette institution regroupe des acteurs dont les intérêts ne
sont pas unifiés. Nous nous sommes ainsi aperçue que la question de « l'accession sociale »
n'y mobilise, aujourd'hui comme hier, pas uniquement la Fédération des coopératives, même
si celle-ci tente depuis la fin des années 1990 de monopoliser la représentation de cette cause.
Les divergences actuelles ont succédé à d'autres oppositions, que nous avons souhaité
explorer plus avant.

Les usages multiples et parfois contradictoires de la catégorie « d'accession sociale » nous ont
donc paru devoir faire l'objet d'une analyse plus approfondie, et surtout d'une historicisation.
Nous avons aussi découvert en réalisant les premiers entretiens avec des dirigeants
d'organismes la diversité des structures économiques qui composent le mouvement HLM :
grands groupes nationaux, et petites ou moyennes structures à base locale ; groupes détenant
des filiales HLM et des filiales de droit privé, et groupes purement HLM. La création récente
d'un grand nombre de nouvelles filiales dédiées à l'accession sociale, ou leur rachat par des
groupes HLM aux activités multiples, semblait ainsi contribuer à la différenciation croissante
de ce secteur économique, et nous avons voulu explorer cette hypothèse. De manière
générale, la question de « l'accession sociale » nous est apparue comme une bonne entrée
pour comprendre comment se définissent et se redéfinissent historiquement les contours du
mouvement HLM, ainsi que pour en saisir les processus de différenciation interne. Notre
enquête de terrain, de même que l'enquête socio-historique que nous avions au départ limitée
au dépouillement des revues du mouvement HLM, se sont ainsi réorientées, avec un triple
déplacement.

Il a d'une part fallu s'affranchir du terrain initial, centré sur la Fédération des coopératives. Il
est probable que le bon accueil qui nous y a été réservé tient à la quête de visibilité de ses
dirigeants et à leur volonté d'apparaître comme des acteurs incontournables sur la question de
l'accession sociale depuis la fin des années 1990¹⁶. Nous avons toutefois décidé de prolonger cette enquête en nous intéressant plus largement à ceux qui, au sein du mouvement HLM, se saisissent aujourd'hui de la question de l'accession sociale, qu'ils appartiennent à des organisations professionnelles nationales ou qu'ils dirigent des organismes HLM. La première phase du terrain nous est en effet apparue propice à un phénomène « d'encliquage », selon les termes de l'anthropologue Jean-Pierre Olivier de Sardan, qui amène l'enquêteur à reprendre les points de vue d'une « faction » au sein d'un espace social donné, et à risquer de se voir « fermer les portes » de ceux qui n'appartiennent pas à cette « clique » (Olivier de Sardan, 2009, p. 94). Le terrain plus large que nous avons ensuite souhaité réaliser nous est ainsi rapidement apparu comme un milieu clivé. La FNSCHLM y est porteuse de positions distinctives qui ne font pas toujours l'unanimité : elle entretient des relations parfois conflictuelles, ou au moins distantes, avec les dirigeants d'autres organisations professionnelles. Ainsi, lorsque nous avons commencé à nous affranchir des recommandations faites par les cadres de cette fédération et diversifié nos entrées, nous avons rencontré des enquêtés critiques vis-à-vis de la manière dont cette organisation cherche à incarner à elle seule la cause de l'accession sociale. Certains nous ont ainsi fait savoir que nous avions trop fréquenté cette organisation, et que nous tendions à voir le mouvement HLM avec des œillères, avec le point de vue que celle-ci défendait. Ce type de remarque témoigne d'une autre caractéristique de ce terrain : ceux qui, au sein du mouvement HLM, s'intéressent à cette question appartiennent à un milieu d'interconnaissance, qui ne passe pas toujours par des relations de face-à-face fréquentes, mais par le partage d'un « univers de référence » commun, qui permet à ces enquêtés de se situer les uns par rapport aux autres, et où circulent des réputations prenant parfois la forme « d'anecdotes et de petites histoires » (Beaud et Weber, 1997, p. 39). En élargissant notre enquête du côté des services de l'Union sociale pour l'habitat, nous avons cette fois constaté que « l'accession sociale », y avait suscité un nouveau travail de représentation à partir du milieu des années 2000, et que ceux qui en étaient chargés, sans entretenir de rapports tendus avec la FNSCHLM, se saisissaient de la question de « l'accession sociale » sous un tout autre angle. Dans cette union confédérale au sein de laquelle les bailleurs sociaux pèsent plus lourd que les spécialistes de l'accession, cette question était alors associée à un sujet sensible et controversé dans les années 2000 pour les bailleurs sociaux, et qui n'intéressait guère la fédération des coopératives : la « vente HLM », c'est-à-dire la vente d'une partie du parc locatif existant à des particuliers, que le ministère du

<footnote n="16">¹⁶ Nous renvoyons au chapitre 5 pour une description plus précise des conditions d'entrée sur ce terrain et de son déroulement.</footnote>
Logement leur demandait depuis l'élection présidentielle de 2007 d'amplifier considérablement, malgré les réticences de nombreux organismes. C'était alors des professionnels issus du secteur locatif qui étaient chargés de cette question à l'USH, ce qui nous a encouragée à travailler plus précisément sur les trajectoires différenciées de ces entrepreneurs de cause et à la manière dont celles-ci contribuaient à leur appréhension de cette catégorie. Élargir le terrain pour saisir la multiplicité des acteurs intéressés aujourd'hui à la définition de « l'accession sociale », tout en nous intéressant à leurs positions, leurs trajectoires, et leurs carrières au sein du mouvement HLM a donc constitué le premier déplacement de l'enquête.

Le second déplacement que nous avons opéré tient à la nature de l'enquête socio-historique, en terme de questionnements, de matériaux et de chronologie. Si initialement nous avions pour idée de retracer l'histoire du mouvement des coopératives HBM puis HLM, c'est vers une historicisation de la catégorie d'accession sociale, si présente sur le terrain d'enquête contemporain, que nous nous sommes orientée. Cela supposait de travailler à la fois sur l'émergence de ce terme comme catégorie de l'action publique et de réfléchir à ses usages successifs au sein du mouvement HLM, ainsi qu'aux usages qui pouvaient y être fait d'autres catégories proches mais pas équivalentes – « petite propriété » ou « accession aidée » par exemple. Le premier travail effectué sur sources écrites se restreignait au dépouillement des revues de la fédération des coopératives, publiées par intermittence depuis l'entre-deux-guerres, auquel nous avions adjoint un premier dépouillement des revues successives de l'Union HLM. Ce premier aperçu permettait effectivement de rendre compte de l'existence de manières différentes de faire de l'accession à la propriété une cause ou une spécialité professionnelle, ainsi que de la place variable que cette question tenait dans le travail de représentation et de légitimation de ses intérêts effectué par l'Union HLM. Il permettait aussi de retracer les trajectoires au sein de cette institution de ceux qui s'y présentaient comme des entrepreneurs de la cause de la « petite propriété » puis de « l'accession sociale » au fil des décennies.

Mais il paraissait aussi évident que nous ne pouvions traiter de cette question sans nous référer à la construction des politiques publiques de soutien à la propriété populaire, et au rôle qu'avait pu y jouer ou y revendiquer à différents moments le mouvement HLM. Ainsi, nous avons cherché à saisir à travers la consultation d'archives publiques les relations qui se sont
nouées entre celui-ci et les pouvoirs publics, notamment autour des questions juridiques et
financières que nous avons vu émerger sur notre terrain contemporain : comment se définit au
fil des décennies le « service d'intérêt général » des organismes HLM, ou leur « vocation »
selon les termes en vigueur dans les années 1950 en matière d'accession ? Quels accès ont-ils
aux financements étatiques dans ce domaine, à quels moments leurs représentants nationaux
se mobilisent-ils pour accroître ceux-ci, à quels moments cela constitue-t-il en enjeu plus
faible ? Qui, au sein du mouvement HLM, a accès à l'État pour faire valoir sa cause ? Les
HLM se présentent-ils face aux pouvoirs publics unis ou en ordre dispersé ? Nous nous
sommes ainsi tournée vers le dépouillement d'archives de l'administration centrale de tutelle
des organismes HLM, la Direction de la Construction<fnref n="17" />, rattachée aux ministères successifs
chargés des questions de logement – ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme, de la
Reconstruction et du Logement, de la Construction, de l'Équipement, du Cadre de vie, du
Logement, plus récemment du Développement Durable. Pour cela, nous avons dépouillé les
archives de commissions réunissant des représentants de l'administration centrale et des
différentes composantes du mouvement HLM, qui traitent à la fois de questions statutaires et
de répartition des crédits<fnref n="18" />. C'est cette dernière question qui a déterminé le point de départ
chronologique de notre travail : si celui-ci démarre en 1953, ce n'est pas par hasard. Un des
enjeux centraux qui est apparu au fil de la consultation des archives est en effet la concurrence
qui s'instaure de manière manifeste à partir de cette date entre le secteur HLM, d'autres
organismes parapublics, et le secteur de la construction et de la promotion privée pour capter
des financements étatiques destinés à soutenir l'essor de la propriété d'occupation. Nous
démarrons donc ce travail en 1953, date où le secteur « aidé », c'est-à-dire le financement
public de la construction privée par l'intermédiaire du Crédit Foncier de France, qui contribue
alors à l'essor de l'accession populaire, prend une ampleur considérable (Magri, 1977 ;
Topalov, 1987 ; Effosse, 2003). C'est aussi à partir de cette date que la légitimité du
mouvement HLM à faire autre chose que du locatif devient un objet de débat explicite en son
sein et dans ses rapports avec l'administration centrale.

Nous avons en outre exploré des sources qui permettent de saisir la participation économique plus concrète des organismes HLM eux-mêmes, et pas seulement de leurs représentants, à

<footnote n="17">17 Cette direction change de nom à plusieurs reprises, mais conserve toujours le terme de Construction dans son intitulé, ses attributions de tutelle des organismes constructeurs HLM restent inchangées, et c'est ainsi qu'il y est fait référence dans la littérature (Bourdieu et Christin, 1990 ; Effosse, 2003 ; Zittoun, 2001). Nous adopterons donc aussi cette appellation conventionnelle par souci de clarté.</footnote>

<footnote n="18">18 Nous détaillerons ces sources au fur et à mesure de leur mobilisation dans le raisonnement. Celles auxquelles nous venons de faire référence sont présentées dans le chapitre 2.</footnote>
certaines dimensions et moments cruciaux des politiques publiques visant à soutenir ou orienter l'accès à la propriété populaire : le lancement du concours Chalandon de la maison individuelle au début des années 1970, ou l'instauration des prêts aidés à la propriété (PAP) après la réforme des aides au logement de 1977¹⁹.

Cela nous amène à notre troisième déplacement de terrain, qui a consisté à nous intéresser aux pratiques économiques différenciées auxquelles renvoient les étiquettes successives de « petite propriété » et « d'accession sociale ». Si nous concevions initialement les entretiens réalisés avec des dirigeants d'organismes comme un moyen d'identifier des terrains possibles auprès d'accédants, et de saisir la manière dont ils participent à la construction d'espaces résidentiels destinés à la « petite propriété », ceux-ci nous ont finalement guidée vers une toute autre perspective : prendre au sérieux les stratégies et pratiques économiques que ces dirigeants évoquaient longuement lors de nos premiers entretiens, et qui nous paraissaient alors des sujets techniques et quelque peu rébarbatifs, et en faire un véritable objet de recherche. Il nous est apparu que les clivages idéologiques ou les différentes manières de construire et défendre les intérêts « du » mouvement HLM ne peuvent se comprendre sans un examen attentif des intérêts économiques différenciés des organismes que ces dirigeants représentent, et des gammes d'activités plus ou moins larges qu'ils investissent selon les moments. Il a fallu là aussi sur le terrain contemporain dépasser le cadre initial de l'enquête, restreint à des dirigeants de « coopératives » HLM : nous nous sommes en effet d'abord aperçue que ce statut juridique fait aujourd'hui l'objet d'usages extrêmement variés, et est souvent saisi de manière instrumentale par des groupes HLM qui créent ou achètent ce type de filiales pour les bénéfices qu'elles apportent en terme de fiscalité ou de souplesse réglementaire. Cela nous a ainsi permis de toucher du doigt l'extrême complexité de ce que sont aujourd'hui certains groupes d'organismes HLM, rassemblant de multiples filiales aux statuts juridiques variés, faisant coexister des entités dédiées à la location, d'autres à l'accession sociale, d'autres parfois à la promotion immobilière dite « concurrentielle ». Nombre de coopératives appartiennent ainsi aujourd'hui à des vastes entités dont les appellations ne permettent pas toujours à l'observateur extérieur de saisir leur appartenance au mouvement HLM – Groupe Arcade, Expansiel, Procivis, etc. Nous nous sommes donc orientée vers une enquête portant sur ces élites économiques du mouvement HLM que sont les dirigeants d'organismes, groupes, ou filiales, en nous concentrant sur ceux qui consacrent

<footnote n="19">¹⁹ Ces sources seront présentées précisément dans les chapitres 3 et 4.</footnote>
tout ou partie de leur activité à l'accession sociale. Cette question est traitée à partir du terrain contemporain<fnref n="20" /> mais aussi de l'enquête socio-historique : les archives ministérielles, les publications du mouvement HLM, et notamment les annuaires d'organismes que l'Union HLM publie régulièrement, nous ont ainsi permis de reconstituer des histoires d'entreprises et de dirigeants, et d'objectiver, à plusieurs moments, ce secteur d'activité et les structures économiques qui le composent.

## Du logement social au mouvement HLM : un objet méconnu ?

Dans quelle mesure ces questions apparaissent-elles dans les travaux de sciences sociales qui prennent pour objet le logement social ? Si la littérature est abondante sur ce thème, les recherches qui abordent plus précisément le mouvement HLM comme institution, ou le logement social comme secteur économique, sont plus rares, qu'elles proviennent d'historiens, de sociologues, ou de politistes. Nous n'entendons pas faire ici une revue de la littérature complète concernant le logement social au sens large, ce terme étant trop polysémique pour que cela ne s'apparente pas à un exercice artificiel : recenser les nombreux travaux se fondant sur des terrains réalisés dans des quartiers d'habitat social, ou ceux traitant de l'évolution du peuplement du parc social depuis les années 1970, n'aurait ici pas de sens. Nous discuterons par ailleurs dans le premier chapitre des recherches qui ont pris pour objet l'institutionnalisation des HBM et les acteurs qui y ont contribué au tournant du 20ème siècle, et nous reviendrons de manière plus approfondie sur quelques-unes des recherches prenant pour objet le mouvement HLM comme groupe d'intérêt, qui ne sont ici que rapidement évoquées. Il s'agit donc pour l'instant surtout de revenir sur les difficultés que nous avons rencontrées, en cherchant à traiter des questions que nous venons de présenter, pour nous

<footnote n="20">²⁰ Au total, nous avons réalisé dans le cadre de cette thèse des entretiens enregistrés avec 51 acteurs intéressés à la question de l'accession sociale, au sein du mouvement HLM ou ponctuellement à sa périphérie. Nous reviendrons précisément à mesure que nous les mobiliserons sur les conditions de leur réalisation et leur nature. La majeure partie des enquêtés ont fait l'objet d'un entretien unique, mais une dizaine d'entre eux ont été rencontrés de manière répétée dans le cadre du terrain mené à la FNSCHLM, ce qui a permis de prolonger l'entretien enregistré par des discussions plus informelles. Dans deux cas, nous avons effectué plusieurs entretiens enregistrés avec un même enquêté. Les entretiens les plus brefs ont duré environ 1h30, mais la durée de la plupart se situent entre 2 et 3h, et quelques uns dépassent largement cette durée. Quinze ont été effectués avec des acteurs sollicités pour le rôle qu'ils jouent dans les instances nationales du mouvement HLM, à l'Union ou dans les fédérations professionnelles. Trente-deux de nos enquêtés ont été sollicités en tant que cadres, dirigeants, ou membre du conseil d'administration d'un organisme HLM. Parmi ces derniers, certains jouent ou ont joué un rôle dans les instances de représentation nationale du mouvement, et nous avons aussi évoqué avec eux cette question. Enfin quatre entretiens sont plus informatifs, puisqu'ils concernent deux élus locaux, le responsable d'une agence nationale qui produit des travaux d'expertise sur la question de l'accession sociale, et la responsable des services du logement d'une grande communauté d'agglomération : ils avaient pour but de mieux nous familiariser avec le cadre des politiques d'accession locales et nationales.</footnote>
appuyer sur la littérature évoquant les transformations du secteur HLM depuis les années 1950, et à nous positionner par rapport à ces travaux.

Ainsi, les travaux historiques portant sur l'essor du logement social à partir des années 1950 traitent relativement peu de cette institution et de ses acteurs. On connaît les recherches émanant du Centre de Sociologie Urbaine, réalisées ou publiées dans les années 1970 et 1980, qui analysent précisément la place que tiennent les différents « secteurs » économiques de construction – HLM, aidé, privé – ou les différentes « formes de production » – promotion publique (HLM), promotion privée, construction sans promoteur<fnref n="21" /> – jusqu'aux années 1970 (Magri, 1977 ; Topalov, 1987). Ils forment toujours un cadre indispensable pour comprendre la place que tient la construction HLM, qu'elle soit destinée à la location ou à l'accession, dans l'ensemble de l'économie du logement durant cette période<fnref n="22" />. Se fondant principalement sur des données statistiques, ils ne permettent toutefois pas d'en savoir plus sur la place du mouvement HLM et de ses acteurs dans la production des politiques du logement. Les travaux d'historiens qui sont revenus sur cette période d'essor du logement social n'ont que partiellement répondu à ces interrogations. L'histoire urbaine s'est en effet d'abord intéressée à des questions architecturales, touchant à l'industrialisation de la construction et à l'émergence de « l'architecture du chemin de grue » à cette période (Flamand, 1989 ; Vayssière, 1988) puis a pris pour objet « l'invention » d'une forme urbaine, le grand ensemble (Mengin, 1999 ; Dufaux et al., 2003 ; Dufaux et Fourcaut, 2004 ; Fourcaut, 2004, 2006 ; Landauer, 2008, 2010). Ces recherches n'évoquent alors le mouvement HLM qu'en toile de fond, de même qu'ils disent peu de choses sur le rôle des organismes eux-mêmes durant cette période de construction intense. Ils ont montré que « l'invention » du modèle du grand ensemble ne vient pas du secteur HLM, mais a été avant tout initié par les « banquiers-bâtisseurs » qui sont alors à la tête de la Caisse de Dépôts et Consignations, avec le soutien de l'administration centrale de la Construction (Le Goullon, 2008a ; Landauer, 2010). D'autres travaux insistent sur le rôle des maires qui président alors des offices publics, en particulier ceux de la banlieue parisienne, dans la définition de « leurs logements sociaux » et soulignent l'affirmation à partir des années 1950 de la figure de « l'élu local bâtisseur » (Bellanger, 2008). D'autres enfin mettent plus l'accent sur le rôle de l'administration de la Construction du ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme et des ministères qui lui ont succédé dans

<footnote n="21">²¹ Nous reviendrons sur la définition de ces termes dans le chapitre 1.</footnote>

<footnote n="22">²² Voir chapitre 1.</footnote>
cette politique de construction (Vayssière et al., 1995 ; Le Goullon, 2010) : ils évoquent alors
incidemment les résistances des organismes HLM aux injonctions ministérielles visant à
industrialiser la construction, et les tentatives infructueuses de l'administration pour
réorganiser le mouvement HLM en « super-groupements » d'organismes, sans toutefois que
ces questions n'y fassent l'objet de développements approfondis (Le Goullon, 2008b).
Certains se penchent précisément sur les institutions économiques parapubliques qui prennent
à cette période un poids croissant dans le domaine du logement, la Caisse des Dépôts et ses
filiales mais aussi le Crédit Foncier, en s'intéressant à l'histoire de ces institutions et de ceux
qui sont à leur tête : le mouvement HLM apparaît encore une fois en creux dans ces ouvrages,
qui signalent la concurrence qui se joue entre ces institutions et les dirigeants de l'Union
HLM, inquiets de perdre leur place d'acteurs privilégiés des politiques du logement (Effosse,
2003 ; Landauer, 2010). Ainsi, dans ces travaux historiques, le mouvement HLM et ses
dirigeants ne sont pas étudiés pour eux-mêmes. En les lisant, on est alors amené à se
demander s'il existe à cette période une action collective organisée à l'échelle de l'Union et
des différentes fédérations qui la composent, et si les organismes eux-mêmes disposent alors
d'autonomie dans la définition de leur activité et du type de construction qu'ils lancent. C'est
l'une des questions que notre travail nous amènera à poser. Un autre problème que soulèvent
ces travaux, sans y répondre, tient aux formes de résistance que certaines fractions du secteur
HLM manifestent vis-à-vis de la diffusion du modèle du grand ensemble locatif : qu'en est-il
alors de ceux qui, en son sein, soutiennent l'essor d'autres formes d'habitat populaire,
destinées à la propriété et sous forme de maisons individuelles, durant cette période de
réorientation de la construction HLM vers de grands immeubles collectifs à vocation
locative ?

Ces éléments tirés de recherches d'histoire urbaine ou d'histoire économique du logement
contrastent par ailleurs avec la vision qui est donnée de l'institution HLM par les travaux de
sociologie ou de sciences politiques qui traitent de la position de ce mouvement dans le
champ des politiques du logement à partir des années 1970. Ceux-ci lui accordent cette fois
un poids important et font des acteurs du logement social un groupe menant avec succès des
actions collectives : ainsi, Pierre Bourdieu et Rosine Christin ont mis en évidence le rôle joué
par les responsables nationaux de l'Union HLM dans la construction d'un compromis au
moment de la réforme de l'aide au logement de 1977 (Bourdieu et Christin, 1990) ; Philippe
Zittoun fait de l'Union et des organismes HLM les piliers centraux d'une « coalition
universaliste » qui s'efforce de préserver une conception large de l'intervention de l'État dans
le secteur du logement des années 1970 aux années 1990 et le rôle central qu'y jouent les
HLM (Zittoun, 2001). Reste alors à comprendre comment s'est construite cette position dans
le champ des politiques du logement des années 1950 aux années 1970, et comment les élites
du mouvement HLM sont parvenues à y conquérir cette place centrale. Reste aussi à voir, et
c'est un point sur lequel nous aurons l'occasion de revenir, dans quelle mesure les positions
publiques que défend alors l'Union HLM représentent de manière unanime les intérêts et les
revendications de l'ensemble des adhérents de cette organisation, question qui n'a pas été
traitée en tant que telle jusqu'à présent.

C'est aussi l'interrogation qu'inspirent les travaux de sociologie ou de sciences politiques qui
dépeignent le mouvement HLM comme un groupe d'intérêt unifié parvenant à défendre de
manière relativement efficace une conception dite « généraliste » du logement social en
France. Ces travaux traitent principalement de la manière dont l'Union et les organismes
tentent de préserver leurs marges de manœuvre en matière d'attribution de logements locatifs
et de maîtrise du peuplement du parc social. Ils sont alors décrits comme un acteur collectif
uni derrière un même objectif : éviter que la définition de la « vocation sociale » des
organismes HLM et surtout du parc social ne soit restreinte par l'État. Certains ont ainsi
souligné que les HLM contribuent au sein de « systèmes d'acteurs locaux » à renforcer
« l'opacité » des attributions de logement sociaux (Bourgeois, 1996). D'autres affirment qu'il
existe un « corporatisme HLM puissant » incarné par des dirigeants de l'Union dotés d'un
« pouvoir notabiliaire », qu'ils mettraient au service de leur lutte pour ne pas apparaître
comme des « logeurs de pauvres » et ne pas être cantonnés à la gestion du parc locatif social
(Maury, 2001, p. 93). D'autres encore montrent comment l'Union et les dirigeants des
organismes se sont depuis la fin des années 1990 saisis avec un certain succès de la question
de la « mixité sociale », en cherchant là aussi à éviter de devenir des « logeurs de pauvres » et
en tentant de préserver une définition « universelle » du logement social contre le risque de
« résidualisation » du parc HLM (Houard, 2009, p. 35).

Cette dernière analyse renvoie alors à une dichotomie aujourd'hui devenue canonique pour
décrire la spécificité du secteur HLM en France : l'opposition entre conception « résiduelle »
et « universelle » (ou « généraliste ») du logement social, la seconde se définissant
précisément par l'idée que les HLM n'ont pas pour seule vocation de loger les pauvres et
doivent ainsi pouvoir produire et gérer une variété de logements. Cette opposition a été forgée
par des travaux qui se situent à une échelle macro-sociale, et qui procèdent par comparaisons
entre « modèles nationaux » du logement social<sup>23</sup> : en langue anglaise (Harloe, 1995 ;
Whitehead et Scanlon, 2007, 2008) et plus récemment française (Graëffly, 2006 ; Ghékière,
2007 ; Lévy-Vroelant et Tutin, 2010 ; Houard éd., 2011), ils mettent en regard les évolutions
respectives du logement social dans les différents pays européens depuis les années 1970, et
caractérisent ces divers « modèles nationaux » en prenant appui sur la typologie des formes de
l'État-Providence de Gosta Esping-Andersen (Esping-Andersen, 1990). Pour le cas français,
c'est le terme de conception « généraliste » du logement social qui est retenu dans les travaux
les plus récents (Lévy-Vroelant et Tutin, 2010 ; Driant, 2011), pour le différencier à la fois
des pays dans lesquels le parc social est encore plus important, et n'est pas soumis à des
conditions de revenus (modèle « universaliste »), et de ceux dans lesquels celui-ci est limité
en quantité et réservé exclusivement aux ménages les plus défavorisés (modèle « résiduel »).
Les conclusions de ces travaux aboutissent ainsi à qualifier le secteur du logement social
français de « modèle généraliste en question » et à s'interroger sur l'éventuelle remise en
cause de ce modèle à court ou moyen terme (Lévy-Vroelant et Tutin, 2010, p. 127 ;
Houard éd., 2011) : si aucun processus de « résidualisation » ne s'y est engagé comme dans
d'autres pays européens, où le parc social a connu une forte décrue et ne s'adresse plus
qu'aux ménages les plus pauvres, le peuplement des HLM est marqué par une paupérisation
croissante, et par des tentatives régulières de la part des pouvoirs publics de restreindre
l'accès des classes moyennes à celui-ci par la modification de la réglementation HLM et des
barèmes conditionnant l'obtention d'un logement social. Ainsi, s'il est évidemment crucial
d'avoir en tête ces caractéristiques du secteur HLM français pour enquêter sur notre objet, ces
travaux adoptent des échelles d'observation très différentes de celles que nous avons retenues.
S'ils évoquent le rôle joué par le mouvement HLM pour préserver ce modèle « généraliste »,
ils n'en proposent toutefois pas d'étude empirique. Ceux qui se situent à l'échelle de la
comparaison internationale ont d'abord pour objectif de mettre en évidence les différences
entre modèles nationaux, et non d'étudier les acteurs qui se mobilisent pour défendre ou
réformer ces modèles. Quant à ceux qui se concentrent sur le cas français et prennent pour
objet les mobilisations de l'Union HLM pour éviter de devenir des « logeurs de pauvres », il
se fondent sur l'analyse des discours publics des dirigeants nationaux de ce mouvement
(Maury, 2001 ; Houard, 2009). Or, enquêter au sein de cette institution permet de repérer des

<footnote n="23">23 Pour une synthèse plus complète de ces travaux, voir (Fijalkow, 2011, p. 49).</footnote>
conceptions différenciées de ce que peut recouvrir une conception « généraliste » du rôle des organismes HLM, notamment sur un point qu'abordent peu ces travaux : leur capacité à faire non seulement du locatif social mais aussi autre chose, de l'accession « sociale », et même parfois des activités dites « concurrentielles » réalisées en dehors de la réglementation HLM, objet de revendication récurrente d'une fraction des dirigeants du mouvement et des organismes.

D'autres travaux ou d'autres dimensions des recherches que nous venons de citer se fondent sur des enquêtes empiriques réalisées pour partie au sein d'organismes HLM. Elles se situent alors à l'échelle locale, et ont pour principal objet d'étude les mécanismes concrets d'attribution des logements sociaux, touchant donc à des questions éloignées de celles que nous entendons traiter. C'est en effet sous cet aspect que les organismes sociaux ont été étudiés avec le plus de variété méthodologique et théorique. Certains des travaux déjà cités, s'inscrivant dans une perspective de sociologie des organisations, étudient et comparent les « systèmes d'action locaux » qui déterminent ces attributions, en s'intéressant alors à la position des organismes HLM dans des « jeux d'acteurs » (Bourgeois, 1996 ; Houard, 2009). D'autres s'efforcent plutôt de situer précisément les modalités de ces attributions dans l'histoire des politiques de peuplement des municipalités concernées, et notamment de leur traitement des populations immigrées, en étudiant les effets de ces politiques municipales sur les critères que retiennent les organismes HLM (Masclet, 2005 ; Tissot, 2005). Des travaux récents, s'inscrivant dans une perspective d'étude de la *street level bureaucracy* (Lipsky, 1980), mettent plutôt l'accent sur le rôle joué par les agents de terrain des organismes HLM, en contact avec la clientèle, dans les processus d'attribution, en s'interrogeant sur leur pouvoir discrétionnaire, et sur la place qu'y tiennent des formes de catégorisation et de perception ethniques de la clientèle (Bourgeois, 2013 ; Sala Pala, 2013). Si cet enrichissement de l'étude empirique des organismes HLM paraît prometteur pour mieux comprendre leur contribution aux politiques locales de peuplement, force est de constater qu'il s'agit de questions très éloignées de nos interrogations sur le mouvement HLM comme institution et comme secteur d'activité économique. Y sont notamment peu présents les acteurs sur lesquels nous avons quant à nous concentré notre enquête : les dirigeants d'organismes eux-mêmes et ceux qui les représentent à la tête d'organisations professionnelles. S'ils sont parfois évoqués, c'est pour les fonctions qu'ils occupent, et non à travers leurs trajectoires et leurs carrières au sein de cette institution.
Parmi les références que nous venons de citer et plus généralement dans la littérature sur le logement social, peu évoquent enfin l'économie des organismes HLM, qui est un enjeu important de notre travail : on n'en trouve ainsi trace que dans les ouvrages de Catherine Bourgeois et Yann Maury. Ces travaux en donnent toutefois une vision peu historicisée, et s'intéressent surtout aux « logiques de gestion » des organismes HLM qu'ils observent, opposant les « logiques publiques » des offices, et les « logiques privées » des autres organismes plus soucieux de rentabilité économique, tout en soulignant une tendance générale du secteur HLM à adopter de plus en plus nettement des « logiques privées » (Bourgeois, 1996, p. 181). Selon les termes de Yann Maury, les organismes HLM seraient de plus en plus « travaillés par des logiques de rentabilité », conséquence d'un « tournant néo-libéral » qu'aurait pris le mouvement HLM au cours des années 1990 (Maury, 2001). Ainsi, ces travaux soulèvent des questions importantes sur les transformations économiques du secteur HLM sans totalement les résoudre : s'il y a effectivement des « logiques économiques » ou des pratiques économiques nouvelles qui s'y développent, de quand datent-elles et d'où proviennent-elles ? Qui sont les acteurs à l'origine de ces transformations ? Sont-elles le fruit d'un renouvellement des élites économiques du mouvement HLM ? Sont-elles liées à une évolution de l'actionnariat des sociétés ? Tiennent-elles aux évolutions de leurs conditions de financement, ou à des évolutions de leurs statuts ? Ces questions sur lesquelles nous avons été amenée à nous pencher restent ainsi relativement absentes de la littérature portant sur le logement social.

A l'issue de cette brève revue de la littérature, nous en arrivons à la conclusion que nous ne nous situons pas dans une filiation bien établie vis-à-vis des travaux existants sur le logement social ou le mouvement HLM, même si ceux-ci serviront de point d'appui à plusieurs moments du raisonnement. C'est donc moins dans une tradition d'étude bien établie de cet objet que nous nous inscrivons, qu'au carrefour de plusieurs questionnements empiriques et fils théoriques.
## Fils directeurs et logique d'exposition de la thèse

Le fil théorique que nous avions initialement privilégié – une réflexion sur la production de normes en matière d'habitat populaire par des élites réformatrices – n'a pas disparu de ce travail, mais n'y tient pas la place centrale que nous souhaitions au départ lui donner. Les déplacements de notre terrain nous ont ainsi amenée à prendre conscience, au fur et à mesure de son avancement, que notre objet s'inscrit dans un triple questionnement.

Tout d'abord, cette thèse a pour ambition de contribuer à une sociologie des élites politiques et économiques du mouvement HLM – ou du moins d'une fraction d'entre elles – en examinant leurs trajectoires, leurs carrières et leurs activités au sein de cette institution. Le terme d'élites est entendu dans un sens large, puisqu'il ne s'agit pas seulement des principaux dirigeants nationaux de l'USH, mais aussi de ceux qui animent les fédérations professionnelles qui la composent, et de ceux qui sont à la tête d'organismes, qu'il s'agisse d'élus occupant des fonctions de représentation non rémunérées, ou de professionnels qui y exercent une activité salariée. Nous serons ainsi attentive, tout au long de cette thèse, au rôle que jouent certains de ces entrepreneurs de cause, pour contribuer à faire évoluer la place qu'y tient la question de la propriété populaire. En effet, même si notre travail ne porte pas sur les origines du logement social et l'émergence du mouvement des HBM, nous considérons qu'au-delà du « moment initial de naissance d'une institution », se poursuit un « processus continu d'institutionnalisation » qui contribue à en redessiner les règles et les contours, car « la persistance d'une institution dans le temps n'implique pas sa reproduction à l'identique » (Lagroye et Offerlé, 2011, p. 18). C'est donc à « la construction permanente de l'institué par les investissements différents des acteurs qui [y] ont affaire » et qui « redessinent la figure de cette institution » (Lagroye et Offerlé, 2011, p. 17) que nous nous intéresserons<fnref n="24" />. Nous chercherons à identifier des « entrepreneurs de réforme » qui « visent intentionnellement à modifier les règles constituantes » de cette institution (Bezes et Le Lidec, 2011, p. 58) mais aussi ceux qui privilégient une « stabilisation de l'acquis » et ne souhaitent pas voir ces règles et ces contours évoluer (Lagroye et Offerlé, 2011, p. 18). Nous serons aussi attentive à la manière dont ces réformes peuvent être favorisées par des conditions extérieures à l'institution, notamment les transformations des politiques de soutien à la propriété

<footnote n="24">²⁴ Il ne s'agit pas ici de penser que seules les élites que nous étudions contribuent aux transformations du mouvement HLM, et considérons bien entendu que les usages qu'en font des acteurs situés à des positions hiérarchiques moins élevées peuvent aussi y contribuer.</footnote>
d'occupation (Bezes et Le Lidec, 2011, p. 60), au rôle que peuvent jouer des nouveaux entrants et des groupes d'acteurs marginaux qui y occupent une position d'*outsiders* (2011, p. 63), ou aux effets des relations de concurrence qu'entretient le mouvement HLM avec d'autres institutions équivalentes ou proches, en particulier d'autres institutions parapubliques jouant un rôle dans le domaine de l'accession populaire (2011, p. 64). Mais c'est aussi en tant que représentants d'un groupe d'intérêt que nous analyserons leurs activités : nous nous intéresserons ainsi à ceux qui s'érigent en porte-parole des spécialistes de la « petite propriété » ou de « l'accession sociale » auprès des pouvoirs publics. Nous serons donc parfois amenée à mobiliser des catégories d'analyse qui relèvent de l'étude des groupes d'intérêts telle qu'elle est pratiquée par la sociologie politique française (Offerlé, 1994 ; Michel, 2006) : qui cherche au sein du mouvement HLM à incarner la cause de l'accession sociale ? Qui délimite et met en forme les intérêts des organismes HLM dans ce domaine, et parle en leur nom ? L'Union HLM opère-t-elle un travail d'unification des intérêts des organismes, ou voit-on émerger des porte-paroles multiples pour représenter cette cause, qui se présentent alors en ordre dispersé face aux pouvoirs publics ? Quelles formes concrètes prend enfin le travail de représentation et de légitimation de cette cause ?

En second lieu, nous souhaitons contribuer à l'étude des usages d'une catégorie de l'action publique protéiforme, « l'accession sociale », et de celles auxquelles elle a succédé ou s'est superposée au début des années 1980, accession à la « petite propriété » ou accession « aidée ». Les politiques publiques de soutien à la propriété d'occupation ont pris des formes multiples depuis les années 1950, mais leur existence est une constante<fnref n="25" />. Elles contribuent alors faire émerger des « principes de vision et de division du monde social » (Dubois, 2001, p. 28), qui sont au moins de trois types différents. D'une part, elles définissent qui sont ces « petits propriétaires » ou ces « accédants sociaux » qui peuvent bénéficier du soutien étatique, public dont le périmètre varie fortement au fil du temps. Elles contribuent aussi à définir les formes de propriété populaire que privilégie l'action publique : logements collectifs ou maisons individuelles, accession en zones urbaines ou dans le périurbain lointain. Mais elles délimitent aussi, de manière également variable, le périmètre des institutions et des acteurs économiques qui sont supposés contribuer à la diffusion de la propriété d'occupation, et sont à même de revendiquer un accès privilégié aux financements

<footnote n="25">²⁵ Nous reviendrons sur l'histoire des formes d'intervention publique destinées à soutenir la propriété d'occupation depuis les années 1950 dans le chapitre 1, de même que sur l'historicité des catégories que nous venons d'évoquer.</footnote>
publics. Les organismes HLM font partie de ces institutions, mais sans jamais, depuis les années 1950 en tout cas, avoir été les seuls bénéficiaires de ces aides : nous verrons ainsi qu'ils sont, au fil des décennies, de plus en plus clairement mis en concurrence avec d'autres acteurs économiques, parapublics ou privés. Nous nous intéresserons alors à la manière dont les élites du mouvement HLM se saisissent de ces catégories de l'action publique : dans quelle mesure et à quels moments ses dirigeants cherchent-ils à se les approprier, et se mobilisent-ils pour obtenir ou conserver un rôle privilégié dans les politiques de soutien à la propriété « petite » ou « sociale » ? En outre, l'institutionnalisation d'une catégorie de l'action publique ne s'accompagne pas forcément de l'émergence d'une définition univoque de celle-ci, comme le montre Vincent Dubois, mais peut aussi se traduire par le maintien d'un certain flou sur sa définition (Dubois, 1999). Il nous semble que ce flou et cette plasticité sont caractéristiques des catégories dont nous traitons, ce dont témoignent les conceptions divergentes ou concurrentes que l'on voit émerger à propos de ces termes au sein du mouvement HLM. Qui participe alors à ces luttes définitionnelles ? Les divergences qui s'y expriment portent-elles alors sur les formes que doit prendre la propriété populaire, sur le rôle que doit jouer le mouvement HLM dans sa diffusion, ou sur le caractère plus ou moins restrictif de la définition juridique de l'accession « HLM » ?

Cela nous amène à un troisième fil directeur de ce travail, par lequel nous nous intéressons à la diversité de l'offre de logements que les organismes HLM regroupent sous ces étiquettes successives d'accession à la « petite propriété » et « d'accession sociale ». Nous étudierons ainsi l'évolution et la différenciation des types d'activités économiques auxquelles elles correspondent à l'échelle des organismes. De ce point de vue, nous nous inscrivons dans la réflexion sur la « construction sociale de l'offre » en matière de propriété populaire telle qu'elle a été initiée par Pierre Bourdieu, à travers le travail collectif qu'il a dirigé sur l'économie de la maison individuelle (Bourdieu, 1990b, 2000). Ce travail invite en effet à adopter un triple niveau d'observation que nous retrouverons tout au long de cette thèse. Il conduit d'une part à s'intéresser à la manière dont l'action publique, et notamment les financements aidés qui bénéficient directement ou indirectement aux promoteurs et aux constructeurs, agissent sur les structures du champ de production de logements (Bourdieu, 2000, p. 30) : comment l'évolution des politiques étatiques ou locales de soutien à la propriété, et des conditions attachées à l'attribution d'aides publiques, influent-t-elles sur le type d'organismes HLM qui s'engagent dans une activité en accession sociale, sur le type de
logements qu'ils proposent, et le type de clientèle vers laquelle ils s'orientent ? Mais ce travail invite en second lieu à s'intéresser aux structures du champ de production de logements destinés à une clientèle populaire, aux caractéristiques des entreprises qui y jouent un rôle de leader ou de challenger, à la plus ou moins grande dispersion ou concentration de ce champ, et aux formes qu'y prend la concurrence (Bourdieu, 2000, p. 246). Il nous semble peu pertinent de parler de champ de production de l'accession HLM, dans la mesure où celui-ci n'est pas un marché autonome de celui de l'accession populaire en général, où interviennent d'autres promoteurs parapublics ou des constructeurs privés. C'est du moins le cas lorsque les organismes HLM ne se voient pas réserver de financements publics suffisamment avantageux pour que les produits qu'ils commercialisent n'entrent pas en concurrence avec ceux d'autres acteurs économiques. Nous nous intéresserons ainsi tout particulièrement à des moments où les « contraintes structurales » (Bourdieu, 2000, p. 30) qui pèsent sur eux se modifient, soit parce qu'ils ont obtenu des avantages nouveaux, soit parce qu'à l'inverse ils sont mis en concurrence de manière plus frontale avec les acteurs privés de l'accession populaire. Mais réfléchir à la construction sociale de cette offre, c'est aussi en troisième lieu se situer à l'échelle des stratégies et des pratiques économiques des entreprises, en l'occurrence des organismes HLM. Nous chercherons à comprendre dans quelle mesure elles sont liées à la nature de leur actionnariat, qui les amène à accorder une plus ou moins grande importance à des critères de rentabilité financière, ou à chercher à distinguer leur offre et leur clientèle de celle des promoteurs ou constructeurs privés. Nous verrons aussi dans quelle mesure celles-ci tiennent aux trajectoires et aux propriétés de ceux qui les dirigent (Bourdieu, 2000, p. 252), qui amènent certains d'entre eux à se présenter comme des novateurs de l'accession sociale, porteurs de pratiques économiques distinctives par rapport à leurs collègues. C'est ainsi en examinant l'ensemble de ces facteurs que nous chercherons à comprendre la diversité des formes concrètes que prend cette offre désignée selon les moments sous les noms d'accession à la « petite propriété » ou « sociale ».

Les matériaux empiriques mobilisés pour répondre à ces questions feront l'objet d'une présentation plus approfondie à la fin du premier chapitre, et nous reviendrons aussi à cette occasion sur le découpage des chapitres 2 à 7. Précisons dès maintenant que la logique d'exposition de la thèse n'est pas construite en fonction des fils directeurs que nous venons d'exposer, mais que les différents chapitres ont pour objectif de toujours combiner ces trois ordres de questionnements, tout en traitant parfois de manière plus approfondie de l'un
d'entre eux. En outre, même si nous avons abandonné l'ambition de travailler à toutes les
échelles, en renonçant à y inclure celle des accédants à la propriété, ce travail procédera à des
changements de focale réguliers. Selon les moments, nous mettrons plus l'accent sur l'une ou
l'autre des échelles d'observation que nous avons mentionnées, celle de l'Union HLM, des
organisations professionnelles qui la composent, ou celle des organismes eux-mêmes. Nous
serons aussi amenée à nous intéresser aux activités des dirigeants du mouvement sur
différentes scènes sociales, à l'intérieur de cette institution, sur la scène parlementaire
lorsqu'ils cherchent à obtenir par cette voie des modifications de la réglementation HLM, ou
encore sur celle moins publique des commissions auxquelles ils participent avec les
représentants de l'administration centrale. La logique d'exposition de la thèse se comprend à
l'aune de ces changements de focale. Le plan adopté respecte dans l'ensemble une logique
chronologique. Le premier chapitre sera d'abord consacré à discuter des apports de travaux
qui portent sur l'institutionnalisation du mouvement HBM et sur l'émergence des politiques
de soutien à la petite propriété, et aboutira à la présentation plus précise de la construction de
l'objet de la recherche et de la démarche empirique. Les chapitres 2, 3, et 4 seront consacrés à
trois séquences historiques successives, du début des années 1950 au milieu des années 1990,
tandis que les chapitres 5, 6, et 7 porteront sur la période récente. Ce plan est toutefois aussi
thématique dans la mesure où ce sont des objets différents qui se sont imposés comme
centraux selon les moments historiques étudiés : la pluralité des conceptions de la propriété
populaire que portent les entrepreneurs de la cause de la petite propriété dans les années 1950
et 1960 (chapitre 2), les effets de la politique de la « maison individuelle groupé » du
ministère de l'Équipement sur le secteur économique de l'accession HLM dans les années
1970 (chapitre 3), et le rôle joué par le mouvement HLM dans la construction de l'accession
sociale comme problème public dans les années 1980 (chapitre 4). Les chapitres qui se
fondent sur l'enquête contemporaine (chapitres 5, 6, et 7) saisiront chacun sous un angle
différent les conditions et les effets de l'intérêt renouvelé des élites du mouvement HLM pour
l'accession sociale depuis la fin des années 1990, en faisant varier la focale entre l'échelle des
fédérations professionnelles, de l'USH, des organismes eux-mêmes et de leurs dirigeants.
<figure><img src="image_4.png" /></figure>
# Chapitre 1. Les HLM, de la petite propriété à l'accession sociale

Depuis l'émergence des Habitations à Bon Marché à la fin du 19e siècle, le rôle qu'a joué le secteur du logement social dans le soutien à l'accession à la propriété populaire a connu des fluctuations importantes. Les réformateurs sociaux à l'origine des HBM mettaient en avant l'objectif leplaysien de la maison individuelle unifamiliale en propriété, vue comme une voie d'accès au progrès social des familles ouvrières, mais aussi comme un vecteur de moralisation des classes populaires. La « petite propriété », selon les termes alors utilisés<fnref n="26" />, perd toutefois dès le début du 20e siècle sa prééminence dans le registre des causes défendues par le milieu réformateur qui a contribué à l'institutionnalisation des HBM, au profit d'objectifs moins centrés sur le statut d'occupation que sur l'urbanisme. Pour autant, la vocation à construire pour des « petits propriétaires » ne disparaît pas des statuts et des activités des organismes HBM : elle se développe dans l'entre-deux-guerres grâce aux financements de la loi Loucheur de 1928, puis redémarre dans les années 1950. La production en « HLM accession » – catégorie administrative qui s'impose alors – passe ainsi de 8 400 logements en 1953 à 60 000 en 1977²⁷, tout en étant relativement invisible : moins massive que la construction d'ensembles locatifs sociaux, la contribution des organismes HLM à la diffusion de la propriété d'occupation se trouve aussi éclipsée par l'essor que connaît alors la promotion privée. La cause de la petite propriété mobilise en outre au sein du mouvement HLM des acteurs qui portent des conceptions fort différenciées de l'accession populaire et qui entrent parfois en conflit. Au tournant des années 1970, les organismes HLM deviennent néanmoins le bras armé de la politique de la « maison individuelle groupée » ou « rationalisée » menée par le Ministère de l'Équipement, et connaissent un important développement dans le domaine de l'accession. C'est à l'issue de cette période, alors que la réforme de l'aide au

<footnote n="26">²⁶ Notamment dans la loi du 24 août 1908 dite loi Ribot, relative à la petite propriété et aux Habitations à Bon Marché.</footnote>

<footnote n="27">²⁷ En nombre de logements terminés, voir *Suppléments annuels des Bulletins statistiques du ministère de la Reconstruction et du Logement*, puis de la *Construction*, puis *Statistiques de l'Équipement*, des années 1956 à 1978. Disponible en ligne sur la base de donnée Témis du ministère de l'Écologie, du Développement Durable et de l'Énergie [temis/documentation.developpement-durable.gouv.fr]. Les références ultérieures aux statistiques du ministère de la Construction ou de l'Équipement proviennent de cette source, nous ne le préciserons plus.</footnote>
logement de 1977 vient transformer les conditions de financement de cette activité, qu'émerge, pour la qualifier, le terme « d'accession sociale ». Cette appellation s'impose de manière encore plus nette lorsque le système de soutien étatique à la propriété des ménages modestes issu de cette réforme entre en crise au milieu des années 1980, et que le mouvement HLM cesse progressivement de se mobiliser pour défendre sa légitimité à intervenir dans ce domaine. On observe toutefois qu'en son sein, à partir de la fin des années 1990, certains acteurs et certaines fédérations professionnelles cherchent à nouveau à s'approprier cette catégorie et à relancer l'activité des organismes sociaux en matière d'accession. Ce mouvement est encore plus net depuis le milieu des années 2000, puisque à compter de cette date, « l'accession sociale » redevient un thème incontournable des congrès du mouvement HLM : lors de ces rassemblements, les représentants nationaux du mouvement cherchent à nouveau à rendre visible la contribution des opérateurs sociaux dans ce domaine, revendiquant par exemple en 2005 d'avoir permis à 20 000 ménages de devenir propriétaires<fnref n="28" /> – chiffre qui agrège alors des activités de natures très variées. C'est donc par intermittence que le mouvement HLM s'empare de la « petite propriété » puis de « l'accession sociale » comme d'une cause qui relève de son domaine d'intervention, et qu'il joue dans la diffusion de la propriété populaire un rôle significatif. L'intérêt inégal qu'y portent ses dirigeants, la multiplicité des manières dont ils s'en saisissent, et le caractère parfois indéterminé des catégories dont ils font usage pour désigner leur action dans ce domaine, vont ainsi nous permettre de nous intéresser à la pluralité de cette institution, ainsi qu'à la manière dont se redéfinit sa juridiction, au croisement de l'action de ses élites politiques et économiques et des contextes historiques dans lesquels ils agissent.

Nous aurons l'occasion, au cours de cette thèse, de revenir sur les ressorts de ces évolutions successives et sur leurs effets. Ce premier chapitre a quant à lui pour objectif de discuter d'un ensemble de travaux qui informent notre réflexion et de présenter un certain nombre des cadres historiques indispensables à la compréhension de notre démarche. Nous procéderons en trois temps. Nous reviendrons tout d'abord sur les recherches qui ont pris pour objet dans les sciences sociales le mouvement des HBM puis des HLM. Nous les examinerons à l'aune d'une double question : dans quelle mesure s'intéressent-ils – ou non – à la diversité interne, aux élites de ce mouvement, à leurs trajectoires et aux conceptions différenciées de l'habitat

<footnote n="28">²⁸ Introduction du rapport *Accession sociale* au congrès de l'Union sociale pour l'habitat 2006 [Document communiqué par le responsable du département Accession et Vente de l'Union sociale pour l'habitat].</footnote>
populaire qu'ils promeuvent ? Que disent-ils par ailleurs de la diversité des pratiques économiques des organismes d'HBM puis d'HLM ? Puis nous reviendrons à grands traits sur la construction historique des catégories de « petite propriété », « d'accession aidée » ou « d'accession sociale », des termes qui servent soit à désigner le mouvement d'accès à la propriété des classes populaires, soit les formes d'interventions étatiques – ou plus récemment municipales – sur le marché de l'accession. Nous observerons ces travaux sous l'angle qui nous préoccupe centralement, celui de la construction politique d'une offre de logements (Bourdieu, 2000). Mais nous constaterons aussi que la diffusion de la catégorie d'accession sociale se fait en dépit – ou en vertu – de son flou croissant. Nous conclurons enfin brièvement en présentant plus précisément nos questions de recherche et la démarche empirique qui en découle, ou qui les a suscitées.

# 1. Des HBM aux HLM : saisir la pluralité du logement social

Se demander quelle place tient dans le mouvement HLM la cause de la « petite propriété », selon les termes en vigueur au début du 20e siècle, ou de « l'accession sociale » comme on l'appelle aujourd'hui, c'est s'inscrire dans une réflexion sur l'institutionnalisation du logement social en France, en prêtant une attention particulière à la diversité des acteurs qui y participent. Notre travail, qui démarre dans les années 1950, porte cependant sur une période largement postérieure à la genèse du mouvement des Habitations à Bon Marché. Selon l'historiographie classique du logement social, celui-ci émerge à la fin du 19e siècle, et voit son cadre réglementaire défini par la loi à partir de 1894 (Guerrand, 1966). Les différentes catégories d'organismes qui composent aujourd'hui l'Union sociale pour l'habitat (USH) – nom adopté depuis 2002 par l'organisation qui représente les différentes fédérations HLM – sont ainsi un héritage de ce moment fondateur. En une vingtaine d'années, de 1894 à 1912, est adopté un premier ensemble de textes législatifs qui régissent le domaine des « Habitations à Bon Marché ». Ceux-ci créent des organismes différenciés selon quatre principaux statuts juridiques : sociétés anonymes et coopératives d'HBM en 1894 (loi Siegfried), sociétés de Crédit Immobilier en 1908 (loi Ribot), offices publics en 1912 (loi Bonnevay). Ce sont ces quatre types d'organismes agréés par l'État qui se voient accorder en
1922²⁹ un monopole juridique sur l'appellation « Habitations à Bon Marché » (Kamoun, 1999, p. 64), qui sera remplacée en 1950 par l'appellation « Habitations à Loyer Modéré »<fnref n="30" />. Malgré les évolutions considérables qu'a connu depuis la réglementation qui définit ces statuts, cette division en quatre statuts juridiques perdure encore, et la plupart de ces appellations originelles sont toujours en usage : à côté des offices, Crédits Immobiliers et coopératives, seules les sociétés anonymes ont été rebaptisées Entreprises sociales pour l'habitat (ESH) en 2002.

Un processus d'institutionnalisation ne se réduit pas aux temps de la genèse d'une organisation et des règles afférentes, dont ses animateurs se contenteraient ensuite de faire usage. Il s'agit d'un processus continu, qui dessine et redessine les formes de l'institution elle-même, dans des moments de conjoncture critique qui remettent en cause radicalement les cadres de l'institution, mais aussi dans des conjonctures stabilisatrices où ces cadres semblent s'imposer mais font toutefois l'objet de conflits ou d'aménagements discrets<fnref n="31" />. Nous nous intéresserons à ces évolutions non linéaires à partir d'un angle bien particulier : la propension plus ou moins forte des organismes de logement social à s'emparer de la cause de la petite propriété, ce qui nous permettra de voir que l'institution HLM a connu sur ce point des moments de remise en cause forte comme des transformations plus discrètes. En effet, l'intérêt initial des fondateurs des HBM pour cette question se rejoue et se décline de multiples façons au fil du temps. Dans un premier point, nous ferons le bilan de ce que les travaux portant sur l'institutionnalisation des HBM dans la première moitié du 20e siècle nous apprennent sur cette question, mettant notamment en évidence les « origines » plurielles du logement social. Nous essaierons ensuite de comprendre pourquoi ce monde protéiforme est aujourd'hui principalement analysé à l'aune des positions que défend sa façade

<footnote n="29">²⁹ La loi Strauss du 5 décembre 1922, sans apporter de nouveautés législatives, codifie en un seul texte la législation antérieure sur les HBM et accorde le monopole de cette appellation aux quatre types d'organismes existants : seuls ceux qui sont agréés par l'État au titre de l'une ou l'autre de ces catégories peuvent désormais utiliser le nom d'Habitations à Bon Marché.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Loi du 21 juin 1950 relative aux dépenses d'investissement pour l'exercice 1950, qui crée des primes à la construction destinées à la construction privée (voir *infra*) et substitue l'appellation d'Habitation à Loyer Modéré dans l'ensemble des textes législatifs à l'appellation Habitations à Bon Marché.</footnote>

<footnote n="31">³¹ Nous nous inspirons ici de la définition de l'institutionnalisation développée par Bernard Lacroix et Jacques Lagroye : « L'institutionnalisation ne se laisse pas enfermer dans le schéma linéaire d'une « création » fixant les règles et les savoirs dont les agents pourront ensuite faire usage en utilisant les zones d'incertitude que la codification initiale aurait laissé subsister. Elle se fait et se rejoue continuellement, aussi bien dans des conjonctures critiques, où l'affrontement sur sa forme remet en question les définitions stabilisées et révèle la fragilité de sa fonctionnalité présumée, que dans les conjonctures de stabilisation, où semble momentanément conjuré le risque d'une redéfinition radicale, et où la force propre de la codification paraît s'imposer à tous les agents. De cette succession irrégulière d'affrontements spectaculaires et de conflits discrets résulte la sédimentation de prescriptions, de pratiques, de savoirs et de croyances qui dessine les formes de l'institution » (Lacroix et Lagroye, 1992, p. 11).</footnote>
institutionnelle, l'Union HLM, qui s'est construite dans les années qui ont suivi la Deuxième Guerre mondiale. Nous soulignerons ainsi la faible attention qui a été accordée à la diversité interne au mouvement HLM dans la littérature historique ou sociologique et ce qui fait, *a contrario*, l'intérêt de notre objet de recherche : nous saisir de ce qui apparaît à partir des années 1950 comme une cause minoritaire et périphérique au sein du mouvement HLM, portée par des outsiders, nous permettra de nous décentrer de ce qui constitue depuis lors sa façade institutionnelle et d'en dépasser une vision trop homogénéisante.

## 1.1 Les HBM et les « origines » plurielles du logement social

De nombreux travaux ont pour objet l'émergence des Habitations à Bon Marché à partir de la fin du 19e siècle ; que disent-ils de la place qu'y tient l'encouragement à la propriété d'occupation ? Ces travaux montrent d'abord que le projet réformateur à l'origine de l'institution de la première législation sur les HBM est loin d'être figé, et qu'entre autres évolutions, le soutien à la petite propriété y prend une place variable. Des récentes recherches d'histoire urbaine permettent aussi de constater que les réalisations concrètes qui reposent sur la législation HBM, qui ne sont encore que partiellement cernées par l'historiographie, prennent des formes très hétérogènes au cours du premier 20e siècle. Cela fait ainsi des HBM, selon l'expression de Claire Carriou, « des auberges espagnoles » (Carriou, 2010, p. 53).

L'ouvrage pionnier de Roger-Henri Guerrand sur *Les origines du logement social*, paru en 1966 et plusieurs fois réédité, a mis en exergue l'importance de la propriété populaire pour les réformateurs libéraux qui ont présidé à l'adoption de la première loi sur les HBM en 1894 (Guerrand, 1966, 2010). Dans la lignée du « propriétarisme » de Frédéric Le Play et des expériences du patronat mulhousien, la bourgeoisie libérale qui s'investit dans le mouvement de la réforme sociale à la fin du 19e siècle privilégie l'accès des ouvriers à la propriété de leur logement, de préférence sous forme de maison individuelle isolée, comme voie de moralisation des couches populaires (2010, p. 192). C'est la position d'abord promue par les réformateurs libéraux réunis au sein de la Société française des Habitations à Bon Marché (SFHBM), fondée dans les années qui précèdent la discussion et l'adoption en 1894 de la loi
Siegfried<fnref n="32" />. Roger-Henri Guerrand dénonce ainsi en conclusion de son ouvrage le « mythe de la propriété immobilière » et l'« entreprise de quadrillage pavillonnaire » que ces réformateurs auraient contribué à initier (2010, p. 258). La thèse que développe Marie-Geneviève Dezès dans son ouvrage sur la « politique pavillonnaire » – contemporain de celui de Roger-Henri Guerrand et réédité lui aussi dans les années 2000 – comporte une même dimension polémique (Dezès, 1966, 2001). Elle voit une continuité entre la loi Siegfried de 1894, la loi Ribot qui en 1908 crée des « sociétés de Crédit Immobilier » pour distribuer des prêts destinés à l'acquisition d'un logement ou d'un « jardin ouvrier<fnref n="33" /> », et la loi Loucheur de 1928, premier texte garantissant d'importantes sources de financement pour les sociétés d'HBM. Cette dernière marquerait selon Marie-Geneviève Dezès la victoire du « camp pavillonnaire » contre le « camp collectiviste » (Dezès, 2001, p. 212) : après un premier essor des offices municipaux ou départementaux qui construisent des habitations collectives à visée locative dans les années 1920, cette loi marquerait la domination renouvelée de ceux qui privilégient le « pavillonnaire » par rapport au collectif, et la propriété vis-à-vis de la location, par les avantages financiers « considérables » donnés aux candidats à la propriété (Dezès, 2001, p. 215). Le mouvement HBM aurait ainsi d'abord contribué à la diffusion de la petite propriété d'occupation au tournant du 20ᵉ siècle à travers la multiplication des coopératives HBM, qui voient leur nombre quadrupler dans les toutes premières années qui suivent le vote de la loi Siegfried<fnref n="34" /> et permettent alors aux fractions les plus aisées des classes populaires de devenir propriétaires. Avec l'essor des sociétés de Crédit Immobilier, en particulier après la loi Loucheur, le mouvement HBM aurait ensuite contribué à la « fièvre pavillonnaire » de l'entre-deux-guerres (Dezès, 2001, p. 214). On retrouve cette même perspective, avec une tonalité moins critique, dans l'ouvrage de Guy Groux et Catherine Lévy sur *La possession ouvrière*. Se livrant aussi à une historicisation rapide des évolutions du cadre législatif HBM, ils en concluent que « de la loi Ribot à la loi Loucheur » se dessine une continuité formant une véritable « politique en faveur de la propriété ouvrière » (Groux et Lévy, 1993, p. 54).

<footnote n="32">³² Loi relative aux habitations ouvrières du 30 novembre 1894, dite loi Siegfried, du nom de Jules Siegfried, co-fondateur de la SFHBM. Elle accorde un soutien limité de l'État aux sociétés dites d'Habitations à Bon Marché, qui s'engagent dans la construction de maisons individuelles ou d'immeubles soumis à un prix maximal de revient, par le biais d'exemptions d'impôt et d'accès à des crédits à taux avantageux (Carriou, 2007, p. 156).</footnote>

<footnote n="33">³³ Destinées à consentir des prêts à l'accession à la propriété à des particuliers ou à d'autres sociétés d'HBM, leur financement repose d'abord sur des avances de la Caisse des Dépôts ou de la Caisse Nationale des Retraites pour la Vieillesse, l'État prenant à sa charge une partie des intérêts demandés par le prêteur (Dezès, 2001, p. 177).</footnote>

<footnote n="34">³⁴ Selon les chiffres cités par Marie-Geneviève Dezès et tirés du rapport du Conseil Supérieur des HBM de 1904, elles passent de 18 à 81 sociétés en 1899 et 1904 (Dezès, 2001, p. 186).</footnote>
Ces thèses peuvent toutefois être nuancées à la lecture de recherches récentes d'histoire urbaine qui reviennent plus précisément sur les réalisations concrètes de ce mouvement, et des travaux qui ont examiné de manière approfondie les évolutions du milieu réformateur qui a contribué à l'institutionnalisation des HBM. Plus qu'un milieu tout entier dévoué à la cause de la petite propriété, le mouvement HBM du début du siècle et de l'entre-deux-guerres apparaît comme un monde composite, rassemblant des réformateurs venus d'horizons différents, qui promeuvent à la fois la construction locative et l'accès à la propriété, et au sein duquel cette question ne constitue pas forcément un clivage radical. Certes, Susanna Magri confirme que les réformateurs libéraux qui fondent la Société française des HBM sont alors favorables à l'essor de la petite propriété, encourageant en particulier les industriels à contribuer à l'émergence de coopératives d'habitation destinées à leurs ouvriers (Magri, 1999, p. 244). Dans la première décennie du 20e siècle, celles-ci sont plus nombreuses et se développent plus rapidement<fnref n="35" /> que les Sociétés anonymes d'HBM qui se consacrent plutôt au logement locatif (Magri et Topalov, 1995, p. 251). Un travail récent de Benoît Pouvreau confirme aussi, à partir de l'étude de la première coopérative d'HBM fondée en 1894 à Saint-Denis par des militants socialistes – *Le Coin du Feu* –, que les dirigeants de la SFHBM se sont personnellement impliqués dans l'essor de ce type d'organismes dans les années qui suivent le vote de la loi Siegfried (Pouvreau, 2008). Toutefois, la forme même des coopératives d'habitation se prête dès cette période à différentes interprétations : si elles sont soutenues par les réformateurs libéraux, elles sont aussi vues dès 1905 par le mouvement socialiste comme une voie de promotion d'une propriété collective (Magri, 1998, p. 218). Des liens se nouent d'ailleurs entre associations de locataires dirigées par des militants socialistes intéressés par cette potentielle propriété collective et la Fédération des coopératives HBM après la Première Guerre mondiale (Magri, 1986). Outre cette variété de sens que revêt l'essor des coopératives d'HBM au tournant du 20e siècle, celles-ci n'ont joué qu'un rôle modeste dans la promotion de la propriété d'occupation au début du 20e siècle, réalisant tout au plus quelques milliers de logement (Frouard, 2008a, p. 37). Toujours selon Hélène Frouard, les efforts des fondateurs des HBM pour promouvoir le « patronage » de coopératives destinées aux salariés aurait rencontré peu de succès dans la période qui a suivi, les industriels construisant pour leur salariés tendant plutôt à se constituer un parc locatif dont ils gardaient

<footnote n="35">³⁵ La mesure de la production exacte de logements HBM reste pour cette période problématique : Claire Carriou a tenté, à partir de sources nouvelles, d'objectiver plus précisément cette activité, et montre qu'une large partie de celle-ci est en 1911 le fruit de sociétés dites « non approuvées » dont on ne connaît pas les statuts exacts, tandis que près de la moitié (45,4%) des constructions réalisées dans le cadre de la législation HBM le sont par des particuliers, probablement des emprunteurs de sociétés de Crédit Immobilier (Carriou, 2007, p. 44).</footnote>
la maîtrise, sans s'inscrire pour cela dans le cadre de la réglementation HBM (Frouard, 2005, p. 61). C'est en fait principalement par le biais des sociétés de Crédit Immobilier, créées en 1908, et des prêts qu'elles distribuent à des particuliers, que cette législation a pu contribuer à financer l'accès à la propriété individuelle dans les premières décennies du 20e siècle, avec des volumes toutefois très modestes jusqu'au vote de la loi Loucheur (Carriou, 2007, p. 44).

Mais surtout, dès le vote de la loi Siegfried, on observe que le milieu des réformateurs libéraux ne témoigne plus d'un intérêt exclusif pour la propriété réalisée sous forme de maisons individuelles. Ainsi, Susanna Magri souligne que le souci de favoriser la propriété individuelle a dès 1894 cédé le pas chez certains des initiateurs de la loi Siegfried à un projet englobant aussi les maisons collectives à usage locatif :

> « L'admission au bénéfice des exemptions d'impôt prévues par la loi, non plus seulement des « maisons individuelles édifiées pour être vendues aux ouvriers », mais aussi des « maisons collectives construites en vue de simples locations » signait l'abandon du modèle de réforme né au milieu du siècle. Certes, la propriété du logement continue d'être tenue pour le moyen le plus sûr de consolider la famille et d'obtenir de l'ouvrier les conduites de prévoyance. Mais on reconnaissait désormais au cadre de vie des vertus propres : la maison collective, puis le quartier tout entier et la communauté appelée à s'y reconstituer seront bientôt regardés comme les agents majeurs de la transformation des mœurs ouvrières » (Magri, 1991, p. 46).

C'est ce dont témoignent les positions portées, au sein d'autres institutions, par une partie des dirigeants de la SFHBM dès la première décennie du 20e siècle (Magri, 1999). Après la loi Ribot de 1908 qui ouvre la possibilité de créer des sociétés de Crédit Immobilier distribuant des prêts destinés à la « petite propriété » et notamment à financer la construction de maisons individuelles, la création en 1912 des offices publics HBM consacre à l'inverse l'intervention des pouvoirs locaux dans la construction des habitations populaires, allant à l'encontre de la doctrine libérale et participant à la diversification du mouvement des HBM. Mais certains réformateurs libéraux sont déjà en train de modifier l'objet central de leurs préoccupations, et ceux qui participent à la Section d'hygiène urbaine et rurale du Musée social, créée en 1908, y trouvent des points d'accord avec les réformateurs municipaux. Dans la première décennie du 20e siècle, l'opposition entre propriété et location n'est pas un facteur de clivage radical entre tenants de la réforme libérale et de la réforme municipale, d'où proviennent alors des réflexions nouvelles sur le logement populaire. Plutôt qu'un basculement d'une défense de la propriété vers une préférence pour le locatif, c'est alors un renouvellement du projet réformateur qui est à l'œuvre. Au sein de la « nébuleuse réformatrice » (Topalov, 1999), de nouveaux buts sont assignés aux HBM. S'il s'agissait auparavant de faire émerger des
ouvriers propriétaires d'une maison individuelle isolée, on espère désormais faire naître des quartiers aménagés rationnellement, d'abord sous la forme de cités-jardins. C'est de ce cadre qu'on attend désormais l'influence bénéfique qu'on prêtait avant au statut de propriétaire (Magri, 1998, 1999). Cet objectif concret rassemble des membres des deux courants réformateurs, ceux de la réforme municipale et ceux de la réforme libérale (Topalov, 1999, p. 28). Au sein de la section d'hygiène urbaine et rurale du Musée Social, un nouveau réseau composé de membres la SFHBM et d'édiles du conseil général de la Seine les réunit, tandis que la Société française des HBM est progressivement marginalisée (Magri, 1999, p. 261).

Ainsi, les années 1920 voient à la fois l'essor des offices publics dédiés à la location et des sociétés de Crédit Immobilier dédiées à la petite propriété, qui prennent alors le pas dans ce domaine sur les coopératives (Magri et Topalov, 1995, p. 251). On observe d'abord des tensions entre différents « représentants des intérêts HBM », au sortir de la Première Guerre mondiale, en particulier entre les animateurs de la SFHBM et ceux qui, comme Henri Sellier, maire SFIO de Suresnes, et président de l'office départemental de la Seine, essaient d'organiser les offices en une fédération autonome (Carriou, 2007, p. 223). Cela ne permet toutefois pas de conclure à une scission des dirigeants du mouvement HBM entre socialistes municipalistes et libéraux propriétaristes. Certains acteurs emblématiques du mouvement HBM de cette période occupent ainsi des positions multiples dans les différentes composantes de cette institution, comme Georges Risler. Industriel protestant comme Jules Siegfried, il est entré grâce à ce dernier au conseil d'administration de la SFHBM en 1905, puis au Musée social où il s'empare de la question des cités-jardins (Magri, 1999, p. 215). Au sein des institutions représentatives du mouvement HBM, il occupe dans l'entre-deux-guerres une position centrale. Il est ainsi président de l'office d'HBM de Paris qui construit les immeubles locatifs de la ceinture des Maréchaux à Paris (Flamand, 1989, p. 215). Mais il a aussi fondé en 1911 la Société Centrale de Crédit Immobilier – une des principales distributrices de prêts HBM aux particuliers en Région parisienne – et prend le titre de président de l'Union des sociétés de Crédit Immobilier (Magri, 1998, p. 220). Il partage ensuite avec Henri Sellier, emblématique initiateur d'une quinzaine de cités-jardins locatives (Flamand, 1989, p. 211), les fonctions dirigeantes de la nouvelle Union des fédérations d'organismes HBM créée en 1925 (Dumont, 1991 ; Kamoun, 1999). À mesure que la SFHBM perd de son influence, ce nouveau « groupement d'intérêt HBM » rassemble progressivement les différentes composantes du mouvement, qui tiennent des congrès communs à partir de 1930, et « occupe
la position que la SFHBM aurait souhaité tenir dans ce milieu » (Carriou, 2007, p. 250). Henri Sellier occupe au début des années 1930 la fonction de secrétaire général de cette nouvelle institution représentative, tandis que Georges Risler en est le président<fnref n="36" />. Au sein de celle-ci « ce sont désormais les Fédération des offices et des sociétés de crédit immobilier, et leurs dirigeants, Sellier, Risler [...] qui représentent désormais les figures de proue autour desquelles vont se structurer les milieux des HBM » (Carriou, 2007, p. 250).

Ce rapide aperçu des travaux portant sur la transformation du milieu réformateur qui, dans l'entre-deux-guerres, se trouve à la tête du mouvement HBM nous amène alors à revenir à une question controversée, qui concerne le sens à attribuer à la loi Loucheur de 1928. Alors que, jusqu'à cette date, les sources de financement dont disposaient les HBM restaient restreintes<fnref n="37" />, cette loi lance le premier plan important de financement pluriannuel de logements HBM, qui permet à ces organismes de connaître un essor significatif (Fourcaut, 2003, p. 189). Vue par Marie-Geneviève Dezès comme un moment d'affrontement entre tenants de la propriété pavillonnaire et défenseurs de l'immeuble locatif, ou par Guy Groux et Catherine Lévy comme un moment où le « dessein de la propriété ouvrière dépasse la simple esquisse », cette loi a longtemps eu un bilan incertain. Comme l'a montré Claire Carriou, la production de données statistiques agrégées en matière de constructions HBM n'est pas une priorité pour les animateurs du mouvement, et, si des chiffres sont produits au moment de la loi Loucheur, ils sont alors l'objet de controverses (Carriou, 2012). L'évaluation nouvelle qu'elle en fait montre que, parmi les logements réalisés grâce aux financements accordés par la Caisse des Dépôts et Consignations aux HBM à cette occasion, ce sont les sociétés de Crédit Immobilier, finançant des propriétaires individuels, qui ont la part la plus importante (45%), mais suivies de près par les offices réalisant des constructions locatives (38%) le reste se répartissant entre sociétés anonymes et coopératives (Carriou, 2007, p. 47). Cette loi a alors particulièrement contribué à l'essor des deux premiers types d'organismes. Le travail de Bastien Pourtout sur l'application de cette loi en Région parisienne montre que les offices du département de la Seine, en particulier l'office départemental de la Seine (présidé par Henri Sellier) et l'office de la Ville de Paris (présidé par Georges Risler), ont fortement bénéficié de ces financements (Pourtout, 2008). Des travaux récents confirment que les HBM se

<footnote n="36">³⁶ Compte-rendu du Congrès de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'HBM de Mulhouse, *Notre Maison, Revue de l'Habitation Populaire et de la Fédération nationale de coopératives d'HBM*, n°71, 1932.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ La loi Siegfried de 1894 avait défini la Caisse des Dépôts et des Consignations comme organe financeur du logement social, mais celle-ci n'accomplit ce rôle qu'avec réticence (Fourcaut, 2003 ; Frouard, 2008a).</footnote>
développent sur plusieurs fronts durant l'entre-deux-guerres. Emmanuel Bellanger, dans sa recherche sur les maires et le logement social, estime que l'envolée du nombre des offices publics dans les années 1920, notamment en Région parisienne, et leur constitution en fédération à partir de 1922 « confortent la structuration du mouvement HBM en groupe de défense des intérêts des collectivités locales » (Bellanger, 2008). Quant aux travaux d'Hélène Frouard sur la Société Centrale de Crédit Immobilier (SCCI) fondée par Georges Risler, ils permettent aussi de constater que cette société dédiée à la « petite propriété » connaît un développement important en Région parisienne. La SCCI met ainsi la législation HBM « au service des petits constructeurs » appartenant aux couches supérieures des classes populaires (Frouard, 2010, 2012) : elle a pu ainsi pu financer la construction d'ensembles en accession s'apparentant à des cités-jardins « modèles », à travers l'action de sociétés coopératives comme dans le cas de *Paris-Jardins* à Draveil (Guerrand, 2010, p. 251), selon les principes défendus par Georges Risler (Magri, 1998, p. 220). Mais elle a surtout offert des prêts immobiliers à des milliers de particuliers qui font construire des pavillons individuels dispersés dans toute la Région parisienne (Frouard, 2010). C'est d'ailleurs à plus de 60% des pavillons individuels qui ont été bâtis avec les financements Loucheur (Carriou, 2007, p. 50).

La coexistence de deux voies d'essor différentes pour les HBM, avec les Crédits Immobiliers et les offices, montre en tout cas que ce mouvement a dans l'entre-deux-guerres une palette d'activités large et que la loi Loucheur a favorisé des types d'organismes d'HBM très différents. Les mêmes dirigeants emblématiques, comme Georges Risler, peuvent en outre prêter leur concours ou leur nom à ces différentes réalisations. Quant au bilan de la production des HBM depuis leur création, les évaluations les plus souvent retenues par les historiens indiquent qu'elle se monte à environ 300 000 logements, dont 130 000 par des offices, 135 000 financés par des sociétés de Crédit Immobilier, et 35 000 par des sociétés anonymes ou des coopératives (Carriou, 2007, p. 44, 2012 ; Fourcaut, 2003, p. 44). Les crédits Loucheur ont financé 60% d'entre eux, construits entre 1929 et 1933. La préférence initiale des réformateurs sociaux à l'origine de la législation HBM pour la propriété individuelle n'en a pas fait l'objet central de ce mouvement, mais le locatif sous forme d'immeubles collectifs ne s'est pas non plus imposé comme unique objet de son activité.

Ce bilan bibliographique n'a pas pour seule fonction de rappeler les travaux existants sur les HBM. Il permet aussi de tirer un certain nombre d'enseignements méthodologiques pour
observer le mouvement HLM à partir des années 1950. Malgré les incertitudes qui persistent
encore sur les réalisations concrètes des organismes d'HBM et sur ceux qui sont à leur tête –
au-delà des figures emblématiques d'Henri Sellier ou de Georges Risler – l'ensemble des ces
travaux a pour vertu de mettre en évidence la plasticité et la diversité interne de l'institution
HBM durant cette période. Les travaux portant sur les réformateurs sociaux mettent en outre
sur l'attention qu'il convient d'accorder à la diversité des élites dirigeantes de ce mouvement,
à la manière dont ils forment un milieu traversé de clivages, mais aussi sur la nécessité de
s'intéresser à leurs trajectoires pour comprendre les conceptions de l'habitat populaire qu'ils
portent et défendent (Magri, 1998, 1999 ; Topalov, 1999). Les travaux plus récents d'histoire
urbaine permettent aussi de réfléchir à la diversité des pratiques économiques que recouvre le
statut HBM. Or l'institution HLM dans le second 20ᵉ siècle est rarement observée sous cet
angle, mais étudiée la plupart du temps au prisme des positions unifiées que défend depuis les
années 1950 l'instance centrale de représentation du mouvement, l'Union HLM.

1.2 L'Union HLM : l'émergence d'une façade institutionnelle
dans l'après-guerre

C'est en effet dans la décennie qui suit la fin de la Deuxième Guerre mondiale que l'Union
HLM se constitue en véritable « façade institutionnelle<fnref n="38" /> » (Codaccioni et al., 2012) des
organismes HLM. Elle exerce alors, selon des modalités sur lesquelles nous aurons l'occasion
de revenir, un travail de représentation et d'unification des intérêts de ses adhérents. Cette
 évolution n'a pourtant rien d'évident. L'immédiat après-guerre constitue en effet pour les
organismes d'HBM une « conjoncture critique » (Lacroix et Lagroye, 1992, p. 11) : tandis
que leur activité met plusieurs années à reprendre, leurs instances de représentation peinent à
se reconstituer (encadré 1-1). La remise en route du mouvement HLM s'accompagne alors
d'un changement de profil de ses dirigeants. Alors qu'il s'agit dans l'immédiat après-guerre
d'hommes issus du milieu HBM d'avant-guerre, qui ont notamment côtoyé Georges Risler et
entretiennent des liens avec différentes composantes de ce mouvement, ce sont à partir du
milieu des années 1950 des élus SFIO puis PS, arrivés dans le mouvement HLM comme
présidents d'offices, qui vont durablement incarner ce mouvement. Dès lors, la façade de

<footnote n="38">³⁸ Le terme de façade est entendu comme « la partie de la représentation qui a pour fonction normale d'établir et de fixer la définition de la situation qui est proposée aux observateurs » (Goffman, 1975).</footnote>
l'Union HLM prend la forme qu'on lui connaît aujourd'hui : un mouvement disposant d'une instance de représentation centralisée qui parle en son nom en direction des pouvoirs publics et qui est systématiquement incarnée par des figures politiques socialistes.

## Encadré 1-1. D'une conjoncture critique pour les HBM à la relance du mouvement HLM

En dépouillant les publications du mouvement HLM et des commissions ministérielles qui réunissent les représentants de l'État et des HBM à partir de 1953, nous avons aussi trouvé la trace d'éléments portant sur l'immédiat après-guerre. Ces sources attestent de la difficile reconstitution des instances nationales de représentation des HBM à cette période, de même que de la lente réactivation des organismes eux-mêmes. La première trace visible de la renaissance d'une fédération HBM prend la forme d'un maigre bulletin d'information, mal tapé à la machine, et sans reliure, publié à partir du début de l'année 1946 par la Fédération des offices<fnref n="39" />. Celui-ci se transforme fin 1947 en une publication plus substantielle, émise cette fois au nom de l'Union des fédérations d'organismes d'HBM<fnref n="40" />. À cette date est créé un secrétariat interfédéral destiné à « remplacer les services » – probablement inexistants à cette date – des quatre fédérations qui la composent. L'Union se dote en 1947 de locaux, rue de Sévigné dans le 4ème arrondissement de Paris<fnref n="41" />, alors que ses dirigeants se réunissaient jusqu'alors au Musée social<fnref n="42" />. C'est fin 1946 que l'on trouve trace dans les archives du ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme (MRU) d'une première « Commission d'étude des Habitations à Bon Marché », qui réunit les représentants des HBM et du MRU, en vue de discuter des conditions du redémarrage de l'activité des organismes, qui s'avère difficile<fnref n="43" />. Les négociations avec l'État aboutissent à une loi votée le 3 septembre 1947, qui institue un régime provisoire de prêts directs du Trésor à des conditions avantageuses pour les organismes d'HBM (Magri, 1977, p. 23). Seuls 400 logements HBM sont toutefois achevés entre 1945 et fin 1948, d'après le MRU<fnref n="44" />. Outre l'insuffisance de crédits, les organismes semblent peiner à se remettre en ordre de marche. Quasiment inactifs depuis le milieu des années 1930 et le tarissement des crédits Loucheur, ils manquent souvent de personnels compétents, n'ont pas tenu leur comptabilité à jour, et sont en difficulté financière car les loyers ou les remboursements qui leur sont dus n'ont souvent pas été versés durant la guerre. Une série de rapports du MRU évoque les « coquilles vides » que sont devenus certains d'entre eux ou les comptabilités « défectueuses » et « inextricablement emmêlées » d'autres<fnref n="45" />. Une enquête conduite par la sous-direction des HBM en 1949 lors du transfert de la tutelle des HBM du ministère de la Santé Publique vers le MRU constate que nombre d'organismes créés avant-guerre n'ont plus d'activité : sur 2739 recensés, seuls 1081 sont dit « actifs » et 344 seulement ont obtenu des crédits depuis 1947. Parmi ceux-ci, les plus souvent « actifs » sont les offices (70%) et les sociétés de Crédit Immobilier (65%), tandis que les sociétés anonymes et les coopératives ne le sont que pour 25% d'entre elles<fnref n="46" />. Ce n'est qu'en 1953 que l'activité des organismes devient significative avec 30 000 logements achevés, et à partir de 1958 qu'elle devient massive et dépasse les 100 000 logements annuels. Les offices en réalisent la plus grande part : en 1960, ils ont lancé 60 795 logements locatifs, les SA HLM 21 185, les coopératives HLM 8 836 en location 9 099 en accession, et les Crédits Immobiliers ont financé 14 368 logements destinés à l'accession [Bulletin statistique de la Construction, 1961]. Nous reviendrons sur les conditions et les formes de cette relance dans le chapitre 2.

<footnote n="39">³⁹ *Bulletin périodique de la Fédération nationale des offices d'HBM* [BNF FOL-JO-805].</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ *Bulletin périodique de l'Union des fédérations d'organismes d'HBM* [BNF FOL-JO-805].</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ *Bulletin périodique de la Fédération nationale des offices d'HBM*, n°46, octobre-décembre 1947.</footnote>

<footnote n="42">⁴² *Bulletin périodique de la Fédération nationale des offices d'HBM*, n°37, janvier-février 1946.</footnote>

<footnote n="43">⁴³ Centre des Archives Contemporaines, versement 19771076, article 1, Procès-verbaux de la commission d'études des HBM, dite ensuite commission technique, qui démarre le 6 novembre 1946 et s'arrête en août 1949.</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ CAC 19771076, art. 1. Archives de la commission d'études des HBM, bilan annuel des programmes et récapitulatif des prêts pour les années 1945 à 1948, daté de 1949.</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ *Ibid*.</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ CAC 19771076, art. 2, PV du Comité Interministériel d'Attribution des prêts, 27 décembre 1949.</footnote>
Dans l'immédiat après-guerre, ce sont d'abord des hommes qui ont œuvré en son sein ou pour son compte durant l'entre-deux-guerres qui prennent la tête de l'Union des HBM. Certes, les dirigeants historiques du mouvement comme Henri Sellier ou Georges Risler sont décédés durant la guerre. Mais ceux qui les remplacent affichent leur proximité avec ces hommes, dont la mémoire est célébrée au premier congrès de l'Union qui se tient en 1946 à Strasbourg<sup>47</sup>. C'est en 1946 Charles Krug qui prend la présidence de l'Union des HBM : il est présenté comme un « disciple et ami de Georges Risler », fondateur d'une des premières sociétés de Crédit Immobilier au début du siècle, qui a pendant la guerre succédé à Risler à la tête de l'Union des CI et à la tête de la Section d'hygiène urbaine et rurale du Musée social<sup>48</sup>. Celui qui lui succède à son décès en 1947 est Charles Pranard, lui aussi familier du mouvement HBM : juriste spécialisé en droit du logement, il est en 1913 l'auteur d'un *Traité sur les Sociétés de Crédit Immobilier* préfacé par Alexandre Ribot, initiateur de la loi qui a créé ces sociétés. Cet ouvrage est paru alors qu'il était rédacteur au ministère du Travail, où il aurait contribué à la formulation des premiers textes législatifs sur les HBM<sup>49</sup>. Il a été dans l'entre-deux-guerres collaborateur de Louis Loucheur au ministère du Travail et veille alors à la mise en place de la loi de 1928. Administrateur de l'office public de la ville de Paris, il y a aussi côtoyé Georges Risler. Prenant brièvement en 1946 la fonction de secrétaire général de la Fédération des offices, il est l'année suivante désigné « à l'unanimité » comme président de l'Union, titre qu'il conserve jusqu'à son décès en 1956, et qu'il cumule à partir de 1955 avec la vice-président de l'Union des CI<sup>50</sup>. Ces deux présidents successifs ont ainsi appartenu ou côtoyé le milieu de la réforme sociale et urbaine d'avant-guerre, et sont aussi marqués par leur intérêt affiché pour des institutions dédiées à la « petite propriété » comme les Crédits Immobiliers, mais aussi avec la Fédération des offices.

Au-delà de cette apparente continuité, un ensemble de transformations sont toutefois déjà repérables à la tête de l'Union. Elles passent d'abord par le recrutement d'un directeur du

<footnote n="47"><sup>47</sup> *Bulletin périodique de la Fédération nationale des offices d'HBM*, n°39, juillet-août-septembre 1946.</footnote>

<footnote n="48"><sup>48</sup> Notice nécrologique de Charles Krug, *Bulletin périodique de la Fédération des offices d'HBM*, n°44, 1947.</footnote>

<footnote n="49"><sup>49</sup> Charles Pranard est titulaire d'un doctorat de droit portant sur les questions de logement, intitulé « Étude sur les Building Associations américaines » [1907, BNF 8-F-17949]. Son *Traité des Sociétés de Crédit Immobilier*, résultat d'une collaboration avec d'autres auteurs, est publié « sous les auspices de l'Union des sociétés de Crédit Immobilier de France et d'Algérie » (Séris et al., 1913). Il devient président de l'Union le 25 octobre 1947 [*Bulletin périodique de la FNOHBM*, n°45, novembre-décembre 1947].</footnote>

<footnote n="50"><sup>50</sup> Notice nécrologique de Charles Pranard, *Coopération-Habitation, revue de la Fédération nationale des coopératives HLM*, n°25, janvier-février 1956.</footnote>
« secrétariat central interfédéral », Maurice Langlet, qui est à l'inverse de ceux que nous avons cité un salarié du mouvement HLM et non un homme exerçant une fonction honorifique à titre gratuit comme Charles Pranard. Loin de rester dans l'ombre, Maurice Langlet joue un rôle central dans le renforcement des structures de l'Union HLM où il en vient à occuper à la fois le titre de directeur général des services – fonction administrative – et de secrétaire général – fonction politique qui l'amène à représenter l'Union dans de nombreuses instances<fnref n="51" />. Âgé d'une quarantaine d'année alors que Pranard a plus de 70 ans, diplômé d'HEC<fnref n="52" />, politiquement proche de la SFIO<fnref n="53" />, il s'impose rapidement comme l'artisan de la reconstruction – ou de la construction – de l'Union. C'est ce que montre sa présence et sa voix, prépondérantes dans les commissions ministérielles qui déterminent la répartition des crédits et les évolutions réglementaires des organismes dès 1948⁵⁴, ainsi que son rôle constant de rédacteur des bilans et de motions des congrès du mouvement<fnref n="55" />. Il réclame et obtient ainsi la reconstitution du Conseil Supérieur des HBM<fnref n="56" /> et de son comité permanent, instance qui avant-guerre réunissait les représentants de l'État et du mouvement HBM, qui est réinstallée en 1953⁵⁷. Il se fait dans cette instance le porteur inlassable auprès des pouvoirs publics d'une demande de plan de financement pluriannuel pour les organismes HLM, estimant que ceux-ci sont menacés par l'émergence de nouveaux acteurs de la construction comme la SCIC<fnref n="58" />, filiale de la Caisse des Dépôts et Consignations créée en 1954 (Landauer, 2010, p. 48). Il s'attache aussi à construire une représentation unifiée des organismes HLM à travers l'Union, s'engageant notamment dans une politique qui vise à concentrer l'essentiel du pouvoir au sein des instances interfédérales<fnref n="59" />. Celle-ci déclenche en 1953 les protestations du président de la

<footnote n="51">⁵¹ Voir le témoignage de Roland Pignol, délégué général de l'Union HLM de 1981 à 1993, et auparavant directeur adjoint à partir de 1970, qui évoque ce double statut (Pignol, 2010).</footnote>

<footnote n="52">⁵² Maurice Langlet est né en 1906, il est diplômé de l'école des Hautes Études Commerciales et docteur en droit, sa thèse portant sur les Bourses de commerce en France (1937, BNF 8-F- 39777 [Notice nécrologique de Maurice Langlet, *Le Monde*, 5 décembre 1973]).</footnote>

<footnote n="53">⁵³ Voir la présentation que fait Paul Landauer, dans son ouvrage sur la naissance de la Société Centrale Immobilière de la Caisse des Dépôts et Consignations, de la lutte de Maurice Langlet contre l'émergence de cet organisme, et son évocation des difficultés que posent l'affiliation de ce dernier à la SFIO au moment lors des négociations menées avec les gouvernements Mayer et Laniel (Landauer, 2010, p. 41).</footnote>

<footnote n="54">⁵⁴ Voir *infra* le dépouillement que nous avons effectué des archives du Comité Permanent du Conseil Supérieur des HLM [CAC 19771143, articles 12 à 16] et de la Commission Interministérielle pour l'Attribution des Prêts HLM [CAC 19771076, articles 1 à 8].</footnote>

<footnote n="55">⁵⁵ Voir les comptes-rendus successifs des Assemblées générales de l'Union HLM, *Bulletin périodique de l'UNFOHLM*, 1948-1958, puis *Revue mensuelle HLM*, 1958-1975 [BNF FOL-JO-805].</footnote>

<footnote n="56">⁵⁶ Elle avait été créée par la loi Strauss du 5 décembre 1922 unifiant la législation HBM.</footnote>

<footnote n="57">⁵⁷ Au congrès HLM de Mulhouse de 1953, Maurice Langlet, déplore que malgré l'annonce de la reconstitution du Comité Permanent du Conseil Supérieur HLM, les représentants ministériels ne soient toujours pas nommés et que le Conseil ne soit pas réinstallé [*Bulletin périodique de l'UNFOHLM*, n°25, mai-juin 1953].</footnote>

<footnote n="58">⁵⁸ Société centrale immobilière de la Caisse des Dépôts de Consignations.</footnote>

<footnote n="59">⁵⁹ Roland Pignol évoque cette concentration des pouvoirs dans les mains de Maurice Langlet en soulignant qu'il avait alors souhaité ne laisser aux différentes fédérations qu'un rôle restreint, et regrettait même a posteriori de</footnote>
Fédération des coopératives HLM, qui réclame que les différentes composantes du mouvement puissent continuer à jouer un « rôle politique » dont il s'estime dépouillé par l'Union<fnref n="60" />.

À compter du décès de Charles Pranard en 1956, il forme avec le nouveau président de l'Union Albert Denvers un « duo » soudé<fnref n="61" />, Langlet conservant ses fonctions jusqu'à son décès en 1973 et Denvers son poste jusqu'en 1985. Se joue alors une double évolution. D'un côté, on observe une extension des services de l'Union, qui en partant de quasiment rien en 1948 est devenue au début des années 1970 sous la férule de Langlet une administration comptant une soixantaine de salariés<fnref n="62" /> et emploie aujourd'hui de manière directe ou indirecte environ 600 personnes<fnref n="63" />. De l'autre, c'est le moment où se définit un profil-type des présidents de l'Union HLM qui a peu varié jusqu'à aujourd'hui. Sénateur puis député SFIO du Nord, Denvers est un élu cumulant les mandats locaux et nationaux, « inamovible » député-maire de Gravelines (Nord), conseiller général, et fondateur en 1969 de la Communauté Urbaine de Dunkerque (Sawicki, 1994). C'est à ce titre qu'il a pris au sortir de la guerre la tête de l'office départemental du Nord, et a exercé par ailleurs diverses fonctions touchant au domaine du logement : président de la Commission Reconstruction depuis 1952, il est aussi, au moment où il prend la tête de l'Union HLM, rapporteur de la loi-cadre sur le logement que s'apprête à faire voter le gouvernement Guy Mollet<fnref n="64" />. Cette arrivée consacre un changement durable à la tête de l'Union : elle est désormais présidée systématiquement par des hommes proches de la fédération des offices, élus socialistes et maires de villes moyennes, ayant présidé à ce titre un office public municipal ou départemental, et ayant une familiarité au titre de leurs fonctions politiques avec la question du logement. De 1985 à 1998, ce sera Roger Quilliot, maire de Clermont-Ferrand, ancien président de la Fédération des offices HLM, ancien ministre socialiste du Logement. De 1998 à 2008, lui succède

<footnote>ne pas avoir supprimé ces instances de représentation, en le citant ainsi : « Après la guerre, j'aurais pu ne constituer qu'une seule Fédération, et je me serais moins em... ! » (Pignol, 2010, p. 30).</footnote>

<footnote n="60">⁶⁰ Congrès HLM de 1953, *Revue Mensuelle HLM*, n°25, mai-juin 1953.</footnote>

<footnote n="61">⁶¹ Cette proximité personnelle et politique entre les deux hommes est évoquée dans différents témoignages d'acteurs de l'Union HLM, comme la biographie de Roland Pignol (Pignol, 2010, p. 30) ou la biographie d'Albert Denvers qui souligne sa très bonne entente avec Maurice Langlet qu'il décrit comme « l'homme central de l'Union des HLM » (Leleu et Oddone, 1991).</footnote>

<footnote n="62">⁶² Voir sur ce point (Pignol, 2010, p. 26).</footnote>

<footnote n="63">⁶³ En 2010, l'Union sociale pour l'habitat employait 223 salariés directement, 252 à travers des filiales associées, et 125 à travers les associations régionales HLM qui lui sont affiliées [*Rapport d'activité de l'Union sociale pour l'habitat*, 2010].</footnote>

<footnote n="64">⁶⁴ Voir ses notices biographiques successives dans le dictionnaire des parlementaires français [consultable sur le site internet du Sénat].</footnote>
Michel Delebarre, maire PS de Dunkerque ayant lui aussi occupé diverses fonctions ministérielles, notamment comme ministre de l'Équipement puis de la Ville. De 2008 à 2012, il s'agira de Thierry Repentin, sénateur-maire de Chambéry, responsable des questions liées au logement durant la campagne présidentielle de 2007, ancien président de l'office public départemental de la Savoie. Ainsi, alors que dans l'entre-deux-guerres et dans l'immédiat après-guerre, ceux qui représentent l'institution HBM ont occupé des fonctions dans des organismes et des fédérations qui se dédient à l'activité locative (offices) mais aussi à la « petite propriété » (sociétés de Crédit Immobilier), cela n'a plus jamais été le cas depuis XX et jusqu'en 2012. Seule évolution, très récente, l'actuel président de l'Union Jean-Louis Dumont<sup>65</sup>, député PS depuis 1981, présente un profil légèrement différent puisqu'il a précédemment été président de la fédération des coopératives HLM et de la fédération des Associations régionales HLM, et est connu dans le mouvement HLM comme un grand défenseur de « l'accession sociale ».

Cet aperçu ne vise pas ici à faire l'histoire de la représentation politique du mouvement HLM sur un demi-siècle, sur laquelle nous aurons l'occasion de revenir, mais à mieux comprendre une des particularités des travaux, peu nombreux, qui évoquent ce mouvement depuis cette période. Ceux-ci se focalisent pour la plupart sur sa façade institutionnelle, traitant des organismes HLM et de leurs dirigeants comme d'un groupe homogène aux intérêts unifiés, et tendent à considérer à partir de cette posture que ces derniers ont pour principal objectif de défendre une conception « universaliste » du logement social.

## 1.3 Le mouvement HLM vu d'en haut ou vu d'en bas : un groupe d'intérêt homogène ?

Si le « logement social » comme thématique générale est un sujet d'intérêt pour les sciences sociales, comme nous l'avons souligné en introduction, le mouvement HLM en lui-même, en tant à la fois qu'institution et milieu, ne l'est pas. Qu'il s'agisse des rouages de cette institution, des trajectoires de ses dirigeants nationaux ou locaux, des relations qu'ils entretiennent les uns avec les autres ou des rapports de force qui traversent ce milieu, aucune de ces questions ne semble avoir suscité de travaux historiques ou sociologiques approfondis.

<footnote n="65"><sup>65</sup> Nous reviendrons sur la trajectoire de ce dirigeant dans le chapitre 5.</footnote>
Ainsi, la plupart des ouvrages qui prétendent traiter de manière synthétique de l'histoire institutionnelle du mouvement HLM et de ses différentes fédérations depuis les années 1950 sont le produit de commandes de l'Union ou de ses composantes, et prennent alors un tour hagiographique. C'est le cas d'un ouvrage co-écrit par Roger-Henri Guerrand et Roger Quilliot qui célèbre « l'utopie » des HLM depuis un siècle (Quilliot et Guerrand, 1989) ; d'un autre, produit d'une commande de la Fédération des sociétés anonymes auprès encore une fois de Roger-Henri Guerrand et de l'historien Vincent Viet, qui traite cette fois de « la philosophie de l'action privée pour une mission d'intérêt général » de ces sociétés (Viet et Guerrand, 1997) ; d'un ouvrage consacré à l'histoire de leur mouvement par les dirigeants de la Fédération des coopératives HLM en 1998, dans le but explicite de redonner de la visibilité à ces organismes alors en difficulté (Attar et al., 1998). Cette pratique de commande d'ouvrage d'histoire institutionnelle s'étend aux grands organismes HLM, dont les dirigeants aiment faire écrire leur propre histoire, même si nous ne ferons pas ici la liste exhaustive de ce type d'ouvrages (Albertini, 1990 ; Dupont, 1994 ; Groupe 3F, 2011 ; Logivam, 2011).

Comment le mouvement HLM apparaît-il alors dans des travaux qui s'inscrivent quant à eux
dans le champ académique ? Tout d'abord, il faut noter que cette littérature est relativement
restreinte. Ensuite, il nous semble qu'a contrario de la littérature sur les HBM, elle accorde
un faible intérêt à la diversité des entreprises et des entrepreneurs de représentation et de
cause qu'il regroupe, ou des formes différentes d'habitat populaire que promeuvent ceux qui
en font partie. Certains travaux se concentrent exclusivement sur l'Union car ils s'intéressent
principalement à leur place dans le champ de la production des politiques du logement.
D'autres prennent pour objet le milieu HLM « vu d'en bas » (Maury, 2001), en portant leur
regard au niveau local. Ils s'intéressent alors à la gestion des organismes HLM eux-mêmes, en
particulier aux mécanismes d'attribution de logements locatifs. S'ils mentionnent
l'hétérogénéité de la « galaxie que constitue le logement social » (Bourgeois, 1996, p. 8), ils
en donnent toutefois l'image d'un groupe aux intérêts relativement uniformes. Le détour que
nous venons d'effectuer par l'immédiat après-guerre permet d'éclairer la manière dont cette
littérature historique ou sociologique a pu traiter du mouvement HLM en tant qu'institution
ou milieu, et de constater que l'entreprise de monopolisation de la représentation du
mouvement HLM par l'Union semble avoir réussi, au moins en ce qui concerne l'image qu'en
donnent les productions savantes.
Le mouvement HLM saisi au prisme de sa façade ?

L'Union HLM, en tant que façade de ce mouvement, est évoquée dans un ensemble de
recherches qui n'en font pas leur objet principal mais portent plus généralement sur la
production des politiques du logement, et traitent principalement des positions publiques
défendues par l'Union à plusieurs moments cruciaux de redéfinition de celles-ci. Ils ont pour
vertu de caractériser les positions successives qu'occupe cette organisation représentative
dans le champ des politiques du logement. Ainsi, la position faible qu'occupent au début des
années 1950 les dirigeants de l'Union vis-à-vis des pouvoirs publics, alors que le MRU est
tenté de chercher une « alternative au secteur HLM », a été documentée par deux ouvrages
récents d'histoire économique, portant l'un sur le Crédit Foncier de France et l'autre sur la
Caisse des Dépôts et Consignations (Effosse, 2003 ; Landauer, 2010). C'est l'ouvrage de Paul
Landauer qui évoque le plus précisément l'activité de l'Union, et notamment les relations de
concurrence qu'entretient alors Maurice Langlet avec le directeur de la Caisse des Dépôts,
François Bloch-Lainé, artisan de « l'invention du grand ensemble » (Landauer, 2010).
D'autres travaux, qui prennent pour objet central ou comme point de départ la réforme des
aides au logement de 1977, tendent plutôt à montrer que l'Union HLM a alors acquis une
position forte, sinon dominante, dans le champ de production des politiques du logement,
grâce aux alliances qu'elle a nouées avec d'autres acteurs. L'article de Pierre Bourdieu et
Rosine Christin sur le champ administratif des politiques du logement au moment de la
réforme de 1977 met ainsi en évidence le rôle central qu'a joué l'Union HLM dans les années
qui la précèdent. Elle a alors participé à la construction d'une position de compromis pour
éviter un basculement total de l'aide à la pierre de l'État vers l'aide à la personne (Bourdieu et
Christin, 1990). Les auteurs soulignent ainsi la proximité qui caractérise les prises de position
des représentants de l'Union HLM avec celle d'autres agents efficients de ce champ : hauts
fonctionnaires du ministère de l'Équipement, dirigeants d'institutions parapubliques
particiant au financement du logement social ou aidé (Crédit Foncier, Caisse des Dépôts),
partis politiques de gauche, élus locaux de toute appartenance politique qui participent à la
gestion d'organismes HLM<fnref n="66" /> (Bourdieu et Christin, 1990, p. 80). Ils mettent aussi en évidence
les circulations qui existent entre la tête de l'Union HLM et la haute fonction publique, en
particulier à travers la personne du délégué général Robert Lion, ancien directeur de la

<footnote n="66">⁶⁶ On recense en 1976 « 128 députés et sénateurs, 700 conseillers régionaux ou membres de comités économiques et sociaux régionaux qui participaient à la gestion ou à la direction d'organismes de HLM » (Bourdieu, 2000, p. 128).</footnote>
Construction du ministère de l'Équipement, qui a succédé en 1974 à Maurice Langlet. Cette proximité est aussi évoquée dans le travail de Philippe Zittoun sur la « scène des politiques du logement » de la fin des années 1970 au milieu des années 1990, qui repose toutefois sur des outils théoriques très différents de ceux de Pierre Bourdieu et Rosine Christine (Zittoun, 2001). Il s'intéresse ainsi au rôle de pilier de l'Union au sein d'une « coalition de politique publique » qu'il qualifie « d'universaliste », qui défend depuis les années 1950 une conception très large de l'intervention de l'État sur le marché du logement contre une « coalition libérale » qui émerge dans les années 1960 et est notamment animée par les hauts fonctionnaires du ministère des Finances. Pour l'objet qui nous concerne ici, Philippe Zittoun met lui aussi en évidence les proximités des dirigeants de l'Union avec le ministère de l'Équipement et ses hauts fonctionnaires, avec lesquels ils partagent les mêmes intérêts – conserver un budget du Logement élevé – et une même conception extensive de l'intervention de l'État sur le marché du logement. Il analyse ainsi l'alliance durable qu'ils nouent, aussi bien au moment de la réforme de 1977 que durant les années 1980, pour éviter la disparition des « aides à la pierre ». Il signale toutefois la progressive désagrégation de cette coalition lorsque émergent parmi les traditionnels membres de la coalition « universaliste » de nouvelles préoccupations pour le logement « très social » qui les amènent à mettre en cause le rôle insuffisamment « social » que jouent les HLM.

De ces travaux, on peut tirer quelques remarques. L'Union HLM y est considérée comme la représentante d'un groupe homogène aux intérêts unifiés, mobilisé de façon unanime autour de la défense des financements préférentiels qui lui sont accordés et d'une conception large du logement social. Cette institution est traitée de manière relativement désincarnée, à l'exception de la figure de Robert Lion, précisément évoquée par Pierre Bourdieu et Rosine Christin, mais dont la présence dans d'autres travaux de recherche tient avant tout à son rôle dans l'émergence de la politique de la ville (Tissot, 2007). Cela n'a évidemment rien d'étonnant dans le cadre de recherches qui ne prennent pas le mouvement HLM pour objet mais s'intéressent de manière approfondie à d'autres acteurs du logement (Effosse, 2003 ; Landauer, 2008), cherchent à penser de manière relationnelle le champ de production des politiques du logement (Bourdieu et Christin, 1990), ou examinent les rapports de force entre « coalitions » et la construction de « référentiels » sur cette scène (Zittoun, 2001). Les travaux qui prennent plus explicitement le « milieu HLM » pour objet en donnent-ils alors une vision plus différenciée ?
## Les HLM « vus d'en bas » ?

Le mouvement HLM en tant qu'institution est en fait relativement peu observé « d'en bas », c'est-à-dire au-delà de ses principaux dirigeants nationaux. Nous avons toutefois déjà signalé que ce domaine de recherche semble s'être récemment enrichi, à partir d'enquêtes menées au sein d'organismes HLM, mais celles-ci se situent à une échelle qui n'est pas la nôtre, en prenant pour objet central les agents de terrain des organismes, et leur rôle dans les procédures d'attributions de logements ou de relogement des locataires (Bourgeois, 2013 ; François, 2009 ; Sala Pala, 2013 ; Tissot, 2005). D'autres recherches se donnent, depuis les années 1990, pour objectif plus explicite de s'intéresser au « milieu HLM » lui-même (Maury, 2001) ou à la « galaxie » du logement social (Bourgeois, 1996), en se situant à l'échelle des organismes et de leurs dirigeants. Nous faisons référence principalement à trois ouvrages qui s'intéressent à la place des organismes dans des « systèmes d'action locaux » d'attribution et de gestion du logement social (Bourgeois, 1996 ; Houard, 2009 ; Maury, 2001a). Deux d'entre eux abordent cet objet en se plaçant à une double échelle locale et nationale : en étudiant d'une part les discours publics des dirigeants nationaux de l'Union ; en mobilisant d'autre part des enquêtes de terrain menées dans des organismes HLM ou des entretiens menés auprès de leurs dirigeants. Yann Maury propose ainsi une recherche sur les HLM « vus d'en bas » à travers l'étude d'un office public et ses salariés (Maury, 2001) et Noémie Houard aborde, à travers plusieurs terrains localisés, le rôle joué par les dirigeants d'organismes dans les politiques locales de l'habitat (Houard, 2009). La double échelle d'observation locale et nationale pour laquelle ont opté ces deux auteurs les amène toutefois à traiter séparément de l'action de ces dirigeants nationaux et locaux, et ces deux aspects de leur recherche ne sont pas directement mis en relation. Quant à Catherine Bourgeois, son ouvrage sur *L'attribution des logements sociaux* vise d'abord à comparer les logiques de gestion d'une dizaine d'organismes, en cherchant à produire des typologies qui différencient ces logiques en fonction des statuts juridiques des organismes qu'elle étudie, sociétés anonymes ou offices publics.

Par la posture théorique qu'ils adoptent, qui relève de la sociologie des organisations, ils tendent à minorer la place des acteurs eux-mêmes dans les phénomènes qu'ils étudient, en n'évoquant pas leurs propriétés, leurs trajectoires, les relations qu'ils entretiennent les uns avec les autres, ou les aspects concrets de leur travail de représentation ou de direction
d'organisme : ce sont avant tout des « systèmes » ou des « logiques » qui sont décrits, et ces travaux n'apportent donc pas d'éclairage direct sur les acteurs qui participent à la construction des positions portées par l'Union. Ils tendent alors à conclure à la convergence entre les positions des dirigeants locaux et nationaux, notamment en mettant l'accent sur leur volonté commune de ne pas être réduits à un rôle de « logeurs de pauvres ». Concluant sur leur efforts conjoints pour entretenir « l'opacité » sur les attributions de logement et garder la maîtrise du peuplement de leur parc (Catherine Bourgeois), sur leur appartenance commune à une « coalition de la mixité sociale » dont l'objectif est là aussi d'éviter la paupérisation du parc social (Yann Maury) ou sur le caractère dominant d'une « conception universelle du logement » parmi eux (Noémie Houard), ces travaux, même s'ils explorent le mouvement HLM en ne se restreignant pas à la présidence de l'Union, semblent postuler son unité autour d'intérêts communs, sans étudier directement les processus de production de ces intérêts unifiés.

Cette rapide revue de la littérature nous amène donc à une série de constats. Le mouvement HLM est la plupart du temps observé au prisme des positions défendues à son sommet. Ce sommet est lui-même relativement désincarné, puisque les acteurs du logement social, même ceux qui occupent les positions les plus élevées, ne se voient pas accorder d'autre épaisseur que celle de leur fonction de représentant d'un groupe d'intérêt homogène. Les travaux qui procèdent à un changement d'échelle en se situant au niveau des organismes ne constituent pas en tant que telle une étude de ce milieu. Si le mouvement HLM suscite moins d'intérêt de la part des chercheurs dans la seconde moitié du 20e siècle qu'au tournant du siècle, c'est peut-être parce qu'il a changé de nature. Comme le souligne Christian Topalov, dans la plupart des institutions issues de la réforme sociale, « le processus d'autonomisation des spécialistes conduit à plus ou moins brève échéance à rompre les amarres avec le monde de la réforme » (Topalov, 1999, p. 444). Si l'on suit cette hypothèse, le milieu HLM serait devenu dans la seconde moitié du 20e siècle un mouvement de spécialistes centré sur une gamme plus limitée d'activités, où la part des fonctions techniques – la construction de logements – est croissante. À l'exception des dirigeants politiques nationaux de l'Union et des élus qui président les offices (mais n'y jouent pas toujours le premier rôle), les services de l'Union, les fédérations et les organismes sont devenus un monde de professionnels, dont la carrière entière se déroule parfois uniquement dans le secteur du logement, voire dans le secteur HLM. Ceux-ci ont ainsi pris l'ascendant sur les « généralistes de la réforme » aux
engagements multiples du début du 20ᵉ siècle. C’est donc un milieu plus clos sur lui-même,
où les réformateurs « multi-carte » se font rares, ce qui atténue mécaniquement les liens des
organismes HLM avec d’autres institutions à vocation sociale, et probablement l’intérêt qu’ils
suscitent. Le milieu HLM, contrairement à ce qu’on sait de la nébuleuse réformatrice à
l’origine des HBM, ne semble plus être ce fertile espace de production de références savantes
et de catégories d’actions publiques diffusées par leurs inventeurs en direction de l’État et des
élus locaux, mais un groupe d’intérêt homogène défendant auprès des pouvoirs publics une
position constante, qui ne mérite pas de susciter plus de commentaires.

Pourtant, s'il n'est plus aussi clairement inséré dans une « nébuleuse réformatrice », le milieu HLM peut néanmoins être examiné comme un espace social parcouru par des hiérarchies implicites et explicites, structuré par des logiques de domination et des processus de différenciation, où peuvent coexister divers entreprises et entrepreneurs de cause, ainsi que des intérêts économiques divergents. Notre travail nous a ainsi conduite à observer que, depuis le début des années 1950, ce sont parfois des conceptions fort diverses de ce que doit être le logement social ou populaire, de la « vocation<fnref n="67" /> » des organismes ou du contenu de leur « mission sociale » qui sont défendues au sein du « milieu HLM » ou dans la « galaxie du logement social », entraînant en son sein des débats et parfois de fortes divergences. Nous verrons ainsi que ces débats et les rapports de force dans lesquels ils s'inscrivent ont des effets concrets sur la gamme d'activités qu'investissent ou peuvent investir les organismes eux-mêmes, sur le type de logement qu'ils produisent, et plus généralement sur la place qu'occupe le mouvement HLM à la fois dans le champ de production des politiques du logement et dans le champ économique de la construction.

Pour dépasser cette façade que constitue l'Union HLM et saisir l'épaisseur de l'institution HLM, il nous a ainsi paru fructueux de faire porter notre enquête socio-historique ainsi que notre travail de terrain sur des acteurs qui apparaissent, au moins à première vue, comme des outsiders parmi les élites de ce milieu. Nous nous intéressons en effet à ceux qui, au sein d'une institution dont la vocation principalement locative semble relever de l'évidence depuis les années 1950, défendent la cause de la « petite propriété » puis de « l'accession sociale », ou à ceux qui, sans adopter une position d'entrepreneurs de cause, se définissent professionnellement comme des spécialistes de ce domaine et participent au développement

<footnote n="67">⁶⁷ Sur l’usage de ce terme, voir chapitre 2.</footnote>
de cette activité. Il s'agit ainsi d'offrir de cette institution un portrait plus nuancé, moins centré sur la défense des intérêts des offices publics et l'Union, et plus sur des acteurs qui peuvent à première vue apparaître comme à la marge du mouvement HLM, même s'ils parviennent aussi parfois à y acquérir des positions de pouvoir, à prendre la tête d'organismes HLM économiquement puissants, et à faire valoir leurs intérêts et la cause qu'ils défendent. Avant d'en venir plus précisément à la manière dont nous avons procédé, il nous faut toutefois d'abord revenir sur ce à quoi renvoie historiquement cette catégorie « d'accession sociale », ainsi qu'à la place qu'occupe le mouvement HLM dans les politiques publiques de soutien à la propriété populaire.

## 2. De la « petite propriété » à « l'accession sociale » : l'émergence d'une catégorie floue ?

Ce travail de thèse s'inscrit dans une temporalité longue, allant du début des années 1950 à la fin des années 2000, moment où a été réalisée la majeure partie de l'enquête. Nous aurons l'occasion de revenir au fil de ce texte sur plusieurs moments particulièrement significatifs, où la façon dont le mouvement HLM se saisit de la « petite propriété » ou de « l'accession sociale » connaît des évolutions méritant une analyse approfondie. Nous allons toutefois dès maintenant dessiner le cadre historique large dans lequel s'inscrivent ces évolutions. Nous reviendrons tout d'abord sur la manière dont notre travail s'inscrit dans les travaux de sciences sociales qui prennent pour objet la diffusion de la propriété populaire au fil du 20e siècle, en adoptant comme fil conducteur la question de la construction politique du marché de l'accession populaire. Nous nous intéresserons ensuite aux ruptures et continuités qui caractérisent, des années 1950 au milieu des années 1990, les formes d'intervention étatiques sur ce marché, qui accordent alors une place variable aux opérateurs du secteur public ou parapublic. Enfin, nous verrons que, depuis la fin des années 1990, la catégorie « d'accession sociale », qui s'est consolidée dans les années 1980, est néanmoins caractérisée par un certain flou et fait l'objet d'usages nouveaux et multiples. Nous dessinons donc ici une histoire à grands traits, qui sera toutefois justiciable de nuances à plusieurs moments de la thèse.
## 2.1 Les sciences sociales et la diffusion de la propriété populaire

L'accession populaire à la propriété, et notamment l'origine de la diffusion de la propriété populaire au cours du 20e siècle, est un objet qui prête à controverse dans les sciences sociales. C'est en effet une question propice à des prises de position normatives, notamment lorsqu'il est question non seulement d'accession populaire, mais de propriété pavillonnaire. Ce dernier objet concentre en effet les critiques des élites savantes, et parmi elles des sociologues (Magri, 2008). Dès les années 1960, des historiens et des sociologues du logement proposent une vision polémique de la manière dont les élites politiques – les réformateurs libéraux en particulier – ont contribué au tournant du 20e siècle à la diffusion du « mythe » de la propriété individuelle ou pavillonnaire, en s'appuyant tout d'abord sur les organismes d'Habitation à Bon Marché (Dezès, 1966, 1968 ; Guerrand, 1966). *A contrario*, le goût des ménages pour la propriété individuelle est, dès l'après-guerre, devenu un objet d'étude pour la statistique publique : les enquêtes de l'INED puis de l'INSEE s'attachent ainsi à mettre en évidence les « désirs » des Français en matière d'habitation, et leur préférence pour la propriété sous forme de maison individuelle (Girard et Stoetzel, 1947). À partir de l'enquête Logement créée en 1955⁶⁸ qui comprend un volet destiné à mesurer les « besoins subjectifs<fnref n="69" /> » des ménages, les « souhaits », « désirs » ou « aspirations » à la propriété individuelle des Français, et notamment des ménages populaires, sont confirmés dans des publications statistiques successives, alors que le taux de propriétaires occupants connaît en France une forte progression (Bastide et Girard, 1966 ; Durif et Berniard, 1969a, 1969b ; Durif, 1969 ; Marchand, 1979 ; Taffin, 1987). C'est toujours l'enquête Logement qui permet de conclure que, même au début des années 1990, alors que la progression du taux de propriétaires occupants ralentit, le « désir de propriété reste fort ». Il prend toujours la forme, chez les « classes moyennes et ménages modestes » d'un attrait pour la maison individuelle (Lacroix, 1995, p. 36).

<footnote n="68">⁶⁸ La première enquête Logement en 1955 est « effectuée à la demande de la commission Construction, chargée dans le cadre des travaux de préparation du 3ème Plan de définir un ensemble d'objectifs en matière de construction de logements », [G. Bertaud, « Une enquête par sondage sur le logement », *Supplément trimestriel du Bulletin mensuel de statistique*, n°2, avril juin 1957, pp. 35-48, BNF 4-LC17-1].</footnote>

<footnote n="69">⁶⁹ *Ibid.* G. Bertaud, dans son analyse statistique de l'enquête Logement de 1955, souligne que la partie portant sur les opinions des ménages sur leur logement ainsi que leurs intentions futures est la partie « la plus originale de ce travail », qui va permettre de confronter les « besoins subjectifs » des ménages avec les « besoins objectifs établis à partir de normes techniques ».</footnote>
L'origine du « désir» de propriété individuelle a ainsi fait l'objet d'un « débat historiographique » qui se prolonge encore aujourd'hui (Frouard, 2010, p. 34). Pour Hélène Frouard, c'est la méfiance du mouvement ouvrier du début du siècle pour la propriété d'occupation qui aurait amené les historiens à trop souvent minorer les aspirations populaires à la propriété à cette période. Après la synthèse historique de Guy Groux et Catherine Lévy, qui mettent en évidence que la maison individuelle est une « tradition de l'habitat populaire » (Groux et Lévy, 1993, p. 153), l'historien Alain Faure cherche à montrer que le premier mouvement des « couches moyennes » vers la propriété individuelle résulte d'« aspirations authentiques » et ne doivent rien à « l'idéologie pavillonnaire » de la bourgeoisie libérale (Faure, 1998, p. 16). C'est alors la recherche « d'une maison à soi, au bon air » qui serait à l'origine du déplacement des classes populaire et moyennes – les « premiers banlieusards » – vers la banlieue parisienne résidentielle, notamment pour y devenir propriétaire de pavillons, au tournant du 20e siècle (Faure éd., 1991). Annie Fourcaut considère elle aussi que l'installation en banlieue de ceux qu'on appellera ensuite les « mal-lotis » dans l'entre-deux-guerres ne s'apparente pas à un exil mais à un souhait de devenir de « vrais propriétaires » (Fourcaut, 2000). Quant à Hélène Frouard, elle s'attache à démontrer l'autonomie en matière de goût architectural de ceux qui bénéficient alors des prêts de l'État aux « petits constructeurs » individuels (Frouard, 2010).

Cette discussion sur l'autonomie du goût populaire pour la propriété individuelle a pris un
tour différent en sociologie. C'est plutôt la critique de ses conséquences en terme
« d'individualisme », ou de la manière dont l'État et ses politiques de soutien à l'accession
construisent un « goût » pour la propriété, qui domine les travaux sous plusieurs formes
successives. Relativement rares jusqu'au début des années 1980⁷⁰, les travaux de sociologie
sur la propriété individuelle que l'on retient généralement sont la trilogie bien connue
émanant de l'Institut de Sociologie Urbaine (ISU)<fnref n="71" />. Celle-ci regroupe à la fois l'ouvrage de
Marie-Geneviève Dezès sur *La Politique Pavillonnaire*, une étude « socio-psychologique »
sur *Les Pavillonnaires* des années 1960, et une synthèse intitulée *L'Habitat Pavillonnaire*,
précédée d'une préface souvent citée du sociologue urbain marxiste Henri Lefebvre

<footnote n="70">⁷⁰ Si l'on excepte une production experte émanant de sociologues, mais qui prend la forme de monographies, commandées par le ministère de l'Équipement, portant sur des programmes de maisons individuelles construits avec le soutien direct de l'État. Voir par exemple un travail sur le premier Village expo (Meistersheim et Lion, 1971) ou un autre sur les ensembles de Chalandonnettes (Nizey, 1975). Nous y reviendrons de manière approfondie dans le chapitre 3.</footnote>

<footnote n="71">⁷¹ Ce travail a été financé par le Centre de Recherche d'Urbanisme, créé en 1962 sous la houlette du ministère de la Construction et de l'Éducation Nationale.</footnote>
(Raymond *et al.*, 1966). Outre l'étude historique déjà citée, ce texte s'intéresse aux pratiques d'appropriation permises par l'habitat individuel pour en étudier les possibilités de transfert à l'habitat collectif. Il tend à assimiler « l'idéologie pavillonnaire » à un repli « petit-bourgeois » sur le chez-soi, critique particulièrement explicite dans la préface d'Henri Lefebvre. Celui-ci prend ainsi une position hostile à l'encouragement à la propriété populaire, déjà présente au sein de la gauche communiste ou non communiste à la fin des années 1950 et au début des années 1960 : la propriété individuelle porte le risque de dissoudre l'unité de la classe ouvrière et de la démobiliser, développant des aspirations finalement déçues à un mode de vie petit-bourgeois (Magri, 2008). Cette dénonciation se retrouve dans les années 1970 dans des textes de sociologie urbaine qui s'inscrivent dans une approche marxiste, par exemple dans la revue *Espaces et Sociétés* lorsque le ministre de l'Équipement Albin Chalandon lance en 1969 un grand « concours international de la maison individuelle » (Bobroff-Gutkin et Novatin-Lative, 1971).

Tout au long des années 1980, la critique des politiques de soutien à l'accession à la propriété devient de plus en plus forte sous la plume des sociologues, principalement dans le cadre de recherches résultant de commandes publiques, financées au début des années 1980 par le Plan Construction<fnref n="72" /> du ministère de l'Équipement et du Logement, puis par la Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF)<fnref n="73" />. Certains de ces travaux mettent à nouveau en évidence – cette fois dans une perspective d'exaltation de la vie « communautaire » d'inspiration catholique sociale – l'absence de « vie sociale » des quartiers où habitent les « nouveaux accédants à la propriété » (Aballea, 1983). Mais ces recherches s'orientent surtout vers une critique des contraintes morales et matérielles qu'induit l'accession à la propriété pour les ménages les plus modestes – le « prix du rêve » – et qui tiennent en grande partie aux mécanismes de soutien étatique à la propriété (Aballea et Glogowski Anna, 1982 ; Aballea, 1985 ; Godard *et al.*, 1982). À partir du milieu des années 1980, un ensemble de recherches financées par la CNAF<fnref n="74" /> viennent dénoncer le nouveau phénomène des « accédants en

<footnote n="72">⁷² Organisme de financement de recherches sur l'architecture et l'urbanisme fondé en 1971 au sein du ministère de l'Équipement, notamment sous l'impulsion de Robert Lion : sur la création de cet organisme, voir (Lengereau, 1997).</footnote>

<footnote n="73">⁷³ Sur le basculement de la commande publique de recherche en matière de logement et d'habitat du ministère de l'Équipement au cours des années 1980 vers la CNAF, responsable du versement des APL qui ont pris une part croissante dans l'aide au logement depuis la réforme de 1977, voir (Gotman, 1990).</footnote>

<footnote n="74">⁷⁴ On voit par ailleurs émerger à cette même période un ensemble de travaux sur l'accession à la propriété qui se centrent sur les trajectoires résidentielles et familiales et la place de l'accès à la propriété dans le cycle de vie, et qui sortent ici du champ de notre analyse (Bonvalet et Fribourg éd., 1990). Pour une synthèse de ces travaux, voir (Authier *et al.*, 2010).</footnote>
difficulté<fnref n="75" /> » (Peraldi et Foret, 1992). On retrouve une partie de leurs résultats dans un numéro des *Annales de la Recherche Urbaine*, qui en 1994 dénonce le mythe du « tout propriétaire » (Spinousa, 1994). Ces travaux sont par ailleurs complétés par des études menées par l'Agence Nationale d'Information sur le Logement (ANIL), qui devient un important producteur de données sur les difficultés des accédants au milieu des années 1980, et obtient une position dominante à partir de cette période dans le domaine de la production experte en matière « d'accession sociale », selon la terminologie qui s'impose alors<fnref n="76" />.

Parmi les travaux financés par la CNAF à cette date, la recherche qui a eu le plus de retentissement dans le monde académique est bien sûr celle menée par l'équipe de Pierre Bourdieu à la fin des années 1980 (Bourdieu, 1990b, 2000). Cette étude du marché de la propriété populaire, et plus précisément de la maison bas de gamme, a de multiples facettes, qui vont nous permettre de préciser la perspective dans laquelle nous nous inscrivons. On y retrouve tout d'abord, même si Pierre Bourdieu se défend d'adhérer à la critique savante de « l'embourgeoisement » des petits propriétaires, la dénonciation de la « misère petite-bourgeoise » à laquelle conduisent tant les contraintes économiques qui pèsent sur les accédants que la faiblesse de leur participation à des luttes collectives (Bourdieu, 1990b ; Magri, 2008). C'est par ailleurs un double fil théorique que propose Pierre Bourdieu dans *Les Structures sociales de l'économie*. Partant de l'idée que la diffusion de la propriété individuelle au sein des classes populaires ne peut être saisie comme le résultat de simples aspirations « naturelles » à l'habitat individuel, et que le marché du logement est « contrôlé, directement et indirectement, par les pouvoirs publics », il traite de la « double construction sociale du marché à laquelle l'État contribue de manière décisive », qui renvoie d'une part à la construction des « systèmes de préférence individuels » (la demande) et d'autre part à la construction de « l'offre » émanant des promoteurs et constructeurs au travers des politiques du logement.

> Il est sans doute peu de marchés qui, autant que celui de la maison, soient non seulement contrôlés mais véritablement construits par l'État, tout spécialement à travers l'aide accordée aux particuliers, qui varie dans son volume et dans les modalités de son attribution, favorisant par là telle ou telle catégorie sociale, et par là, telle ou telle fraction de constructeurs (Bourdieu, 2000, p. 113).

<footnote n="75">⁷⁵ Sur les usages sociaux de cette catégorie, voir le chapitre 4.</footnote>

<footnote n="76">⁷⁶ Sur le rôle de l'ANIL dans la mise en évidence du phénomène des « accédants en difficulté » ainsi que les usages de la catégorie « accession sociale » à cette période, voir le chapitre 4.</footnote>
Le premier aspect renvoie ainsi à la question de l'émergence du goût pour la propriété, et pour certaines formes de propriété, en particulier la maison individuelle. Nous laisserons de côté cette question, pour nous concentrer sur le deuxième aspect : il s'agit ainsi, avec une perspective historique, de revenir sur les formes d'intervention étatiques sur le marché de l'accession populaire, en nous inscrivant dans une réflexion sur la construction de l'offre. Soulignons toutefois que ceux qui participent à la fabrication ou à la mise en œuvre des politiques publiques de soutien à la propriété sont porteurs de normes en matière d'habitat et de propriété populaire, que nous analyserons, mais sans aller jusqu'à examiner les formes concrètes de leur diffusion. Il s'agit donc de prendre pour objet l'intervention de l'État, mais plus largement la manière dont celle-ci s'appuie selon les périodes sur des acteurs publics ou parapublics – dont le mouvement HLM – ou aussi sur des acteurs économiques privés, et transforme leurs conditions d'activité. Cette perspective, adoptée par l'équipe de Pierre Bourdieu lorsqu'elle examine la réforme des aides au logement de 1977 (Bourdieu et Christin, 1990), l'amène aussi à étudier les effets de celle-ci sur « champ de production » de la maison individuelle (Bourdieu, 1990a). C'est également l'angle qu'adopte Christian Topalov lorsqu'il fait l'histoire de cette « marchandise impossible » qu'est le logement (Topalov, 1987), en s'intéressant à la manière dont l'État a contribué à faire évoluer les « formes de production » de logements des années 1950 aux années 1980 – promotion « publique », « privée », et « sans promoteur » – et à transformer les filières économiques d'accès à la propriété des ménages. Ces travaux ont été récemment complétés, notamment pour la période des Trente Glorieuses, par les recherches d'histoire économique qui mettent en évidence le rôle d'institutions financières parapubliques comme le Crédit Foncier (Effosse, 2003) ou de la Caisse des Dépôts et Consignations et de ses filiales (Landauer, 2010) dans ces processus. Notre objectif est de cerner la place qu'y tient le mouvement HLM, comme relais plus ou moins central des politiques étatiques de soutien à l'accession selon les périodes, et plus largement de nous interroger sur les formes d'intervention étatiques et les catégories administratives qui contribuent à définir ce qu'on appelait encore au milieu du 20e siècle la « petite propriété » et qui est aujourd'hui communément désigné sous le terme d'accession « sociale ».
## 2.2 L'État, les opérateurs parapublics et l'accession à la propriété, de l'après-guerre aux années 1990

L'intervention de l'État pour soutenir l'accession populaire est constante depuis les années 1950, mais elle prend des formes successives très différentes, et la place qu'y tiennent la « promotion publique » (Topalov, 1987) ainsi que les circuits de financements parapublics du logement évolue fortement. La réforme des aides au logement de 1977 et le « tournant » qu'elle constitue (Driant, 2009) est une date incontournable de toute chronologie des politiques du logement en France. C'est ainsi que nombre de travaux se concentrent sur ce moment (Bourdieu et Christin, 1990 ; Grémion, 2012) ou démarrent leur étude des politiques du logement à cette date (Zittoun, 2001 ; Lévy et Fijalkow, 2010). Elle a été décrite comme l'un des signes avant-coureurs du « tournant néo-libéral » des politiques publiques (Jobert et Théret, 1994, p. 45) ou au moins comme un moment de cristallisation d'un désengagement financier de l'État du secteur du logement amorcé à la fin des années 1960 (Heugas-Darraspen, 1994 ; Lefebvre et al., 1992). On rappelle alors souvent dans ces travaux, que cette réforme se donne pour objectif explicite de favoriser l'accession à la propriété, ce qui est parfois assimilé un peu vite à un « tournant » des politiques du logement du locatif vers la propriété. Mais, comme le soulignent Henri Coing et Christian Topalov, le basculement partiel de l'aide à la pierre vers l'aide à la personne en 1977 prolonge des politiques de solvabilisation des accédants à la propriété qui sont antérieures à 1977 (Coing et Topalov, 1995). En effet, le soutien étatique à l'accession des classes populaires ne date pas en France de ce moment : la fin des années 1950 et le début des années 1960 ont déjà été des moments particulièrement propices à cette diffusion (Topalov, 1987). C'est en fait une chronologie avec plusieurs tournants – ou plusieurs déplacements – que nous allons restituer.

Il faut au préalable évoquer une constante que soulignent les travaux portant sur cette question : les formes d'intervention de l'État en matière d'accession à la propriété font l'objet de débats récurrents au sein de la haute administration, des années 1950 aux années 1990 (Bourdieu et Christin, 1990 ; Effosse, 2003 ; Zittoun, 2001). Pour Bourdieu et Christin, dans ce marché « bureaucratiquement construit et contrôlé » qu'est le logement, les règles et règlements sont produits par « un champ clos où s'affrontent, avec des armes et des fins différentes, des membres de la haute fonction publique compétents en matière de construction ou de finances et des représentants d'intérêts privés dans le domaine du logement et du
financement » (Bourdieu et Christin, 1990, p. 65). Ils décrivent ainsi l'opposition forte qui se
manifeste en 1977 entre l'administration de la Construction (ministère de l'Équipement) et le
ministère des Finances sur l'issue que doit trouver la réforme. Mais on l'observe déjà, sous
d'autres formes, vingt ans auparavant : c'est ce qui permet de comprendre la forme duale que
prend la politique de soutien à l'accession dans les années 1950. À cette période, l'enjeu
central du débat est la genèse puis la coexistence de deux « secteurs » de soutien à l'accession
populaire : le secteur « aidé » qui contribue avant tout à l'essor de la construction privée, et le
secteur HLM (Effosse, 2003). Puis à partir du milieu des années 1960, c'est la possibilité
d'une « banalisation"<fnref n="77" /> » du soutien à l'accession – c'est-à-dire sa déprise des filières de
financement et de construction publiques ou parapubliques – qui devient le nouvel objet des
oppositions de vues entre Construction et Finances (Zittoun, 2001). C'est donc ces inflexions
successives que nous allons maintenant présenter.

De l'accession HLM aux Logécos : les formes multiples de soutien étatique à
la « petite propriété » dans les années 1950

Au sortir de la 2e Guerre Mondiale, c'est d'abord une continuité avec l'entre-deux-guerres qui
se dessine dans l'intervention étatique en faveur de l'accession : les HBM en sont le premier
instrument. La loi du 3 septembre 1947 qui réorganise ce secteur prévoit, outre les
financements destinés au secteur locatif, des prêts HBM destinés à la « petite propriété<fnref n="78" /> »,
qui seront désignés jusqu'en 1977 sous le nom « HLM accession », généralement abrégés en
HLM-A (Amzallag et Taffin, 2010, p. 47 ; Magri, 1977, p. 23). Ce premier moment législatif
marque donc « une remise en vigueur du système de financement des HBM défini par la loi
Loucheur » en lui apportant théoriquement « d'importantes améliorations », puisque les
nouveaux prêts sont assortis de conditions intéressantes (Magri, 1977, p. 23). Dans un premier
temps, le mouvement HBM semble destiné à servir de relais à l'action étatique en matière
d'accession et pas seulement de location : jusqu'au début des années 1950, la répartition entre
les HLM-A et les HLM-O<fnref n="79" /> est équilibrée. Mais les résultats constructifs sont
particulièrement faibles, ce qui tient à la fois aux restrictions budgétaires et aux difficultés

<footnote n="77">⁷⁷ Sur l’usage de cette catégorie indigène au milieu des producteurs des politiques du logement, nous renvoyons au chapitre 4.</footnote>

<footnote n="78">⁷⁸ C'est le terme utilisé dans la loi 47-1636 du 3 septembre 1947 qui prévoit des avances à un taux de 2% remboursables en 25 ans destinées à « l'accession à la petite propriété », prêts directs du Trésor aux organismes d'HBM.</footnote>

<footnote n="79">⁷⁹ HLM ordinaires, catégorie centrale de financement des logements HLM locatifs à cette période.</footnote>
rencontrées par les opérateurs sociaux pour relancer leur activité (voir encadré 1-1 *supra*). Dès 1950, ce n'est plus seulement par le biais de crédits HLM que l'État encourage la propriété d'occupation : c'est alors que se joue la création du nouveau secteur « aidé » du logement (Magri, 1977 ; Topalov, 1987), dont « l'invention » a été étudiée par Sabine Effosse (Effosse, 2003). À compter de cette date, des « primes et prêts » bonifiés par l'État sont distribués par une institution financière « semi publique », le Crédit Foncier de France<sup>80</sup>, à destination à la fois des promoteurs privés et des particuliers qui souhaitent faire construire leur maison. Ce système s'oriente tout particulièrement vers le soutien à l'accession.

Ceci constitue une nouveauté par rapport à l'expérience du plan Loucheur dans l'entre-deux-guerres, lorsque l'effort étatique en faveur de la « petite propriété » passait exclusivement par les organismes d'HBM. Elle s'explique par les oppositions qui se sont jouées dans le champ de la haute administration du logement de l'après-guerre : les politiques d'aide à la construction sont en effet, dès la création du MRU, structurées par l'opposition entre la direction de la Construction et les Finances (Effosse, 2003 ; Zittoun, 2001). D'une part, les « constructeurs » qui ont la tutelle des organismes HLM et répartissent l'aide à la pierre prônent une intervention directe de l'État visant à une construction massive de logements, *via* des financements HLM locatifs. D'autre part, l'administration du ministère des Finances, notamment la direction du Trésor, qui contrôle les modalités de financement des aides à la construction, s'emploie à modérer l'intervention directe de l'État par le système des avances aux organismes HLM, jugées trop coûteuses pour les finances publiques. De la difficulté à relancer la construction par le seul biais des crédits HLM, trop limités, émerge ainsi en 1950 une idée de compromis conjointe au MRU et aux Finances, qui consiste à créer un deuxième système de financement de la construction, celui des « primes et prêts » bonifiés aussi appelé « secteur aidé », dont on espère qu'il sera moins coûteux pour le budget de l'État (Effosse, 2003, p. 219). Il prend une importance croissante à partir de 1953, lorsque est lancé le « Plan Courant » – du nom du ministre de la Reconstruction et du Logement Pierre Courant – qui développe considérablement ce système. Il contribue dès lors largement à la diffusion de la propriété d'occupation : la plus grande part des prêts du secteur aidé sont utilisés à cet effet, notamment sous la forme des crédits Logécos (les « logements économiques et familiaux »), créés en 1953, dont un million sont construits en dix ans. Cet essor contribue alors à

<footnote n="80"><sup>80</sup> Fondé en 1852, le Crédit Foncier de France est une société anonyme soumise au contrôle du ministère des Finances, que Sabine Effosse qualifie d'établissement « semi-public » (Effosse, 2003, p. 3).</footnote>
l'augmentation du taux de propriétaires occupants, qui passe de 35 % en 1955 à 43,8 % en 1967<sup>81</sup>, y compris parmi les ouvriers et employés auxquels les Logécos bénéficient tout particulièrement (Topalov, 1987, p. 347). Ces financements favorisent aussi le développement de la promotion privée, puisque les « primes et prêts » du Crédit Foncier financent très majoritairement l'acquisition de logements collectifs en copropriété construits par des promoteurs (Topalov, 1987, p. 357). Quel rôle joue, parallèlement à ce système mixte – circuit de financement public mais production de logements par des acteurs privés – la « promotion publique<sup>82</sup> », c'est-à-dire principalement le secteur HLM ? Elle connaît aussi une forte expansion (voir graphique 1-1), toutefois plus notable pour les HLM locatifs que pour l'accession HLM qui se stabilise autour de 18 à 20 000 logements construits par an au milieu des années 1960 (Magri, 1977, p. 34) En effet, la priorité de l'administration de la Construction va alors au secteur locatif<sup>83</sup>, et elle tend à orienter les prêts HLM sur lesquels elle a la mainmise vers cette destination, tandis que les primes et prêts, sur l'usage desquels elle a peu de prise, restent principalement orientés vers l'accession (Effosse, 2003, p. 421).

La particularité de ce premier temps, de 1953 à 1963, est le faible écart social et économique entre la clientèle des « HLM accession » et des « Logécos », objectivée par la statistique publique qui produit des comparaisons terme à terme et souligne que « les différences sont très faibles »<sup>84</sup>. Ceci révèle que, si les Logécos sont des aides à la construction privée, cette offre est aussi très fortement encadrée par l'État. Les bénéficiaires des prêts Logécos, et plus généralement des prêts du Crédit Foncier, ne sont certes pas soumis à des plafonds de revenus avant 1964 (Effosse, 2003, p. 279), tandis qu'il en existe depuis 1954 pour les HLM-A (Magri, 1977, p. 215). Mais les plafonds ne sont pas le seul moyen dont dispose l'administration centrale pour orienter cette offre : c'est à travers des normes techniques et des prix plafonds que le MRL en fait des constructions à bas coût (Effosse, 2003, p. 281). On sait

<footnote n="81"><sup>81</sup> Voir les résultats des enquêtes Logement 1955 et 1967 [[G. Bertaud, « Une enquête par sondage sur le logement », *Supplément trimestriel du Bulletin mensuel de statistique*, n°2, avril juin 1957, pp. 35-48, BNF 4- LC17-1 ; P. Ranchon, *Aspects du Logement en 1967*, Étude du ministère du l'Équipement et du Logement, CREDOC, 1969, BNF 4-LL1 426].</footnote>

<footnote n="82"><sup>82</sup> Selon la définition de Christian Topalov, la « promotion publique » correspond à une situation dans laquelle « le maître d'ouvrage engage dans l'opération un capital non rémunéré ou sous-rémunéré qui va permettre la mise à disposition des logements aux utilisateurs à un prix qui n'inclut pas le profit de promotion » (Topalov, 1987, p. 236). Cette définition correspond aux organismes HLM dans la mesure où leur lucrativité (la possibilité de reverser des dividendes à leur actionnaire) est très fortement limitée. Notons que cela n'exclut pas pour autant qu'ils réalisent une marge sur l'opération qu'ils réalisent (voir chapitre 7 sur ce point).</footnote>

<footnote n="83"><sup>83</sup> Nous reviendrons sur ce point dans le chapitre 2.</footnote>

<footnote n="84"><sup>84</sup> « Notes et documents de l'INED : une enquête sur les logements neufs », *Population*, vol.15, n° 4, p. 703-708 [BNF 8-R 48784] ; « Aspects du logement en 1961, *Consommation - Annales du CREDOC*, n°9, 1962 [BNF 8-R 60468].</footnote>
en effet que la direction de la Construction s'attelle à cette période à favoriser l'industrialisation de la construction par la mise en œuvre de nouveaux procédés répétitifs, et produit des normes limitant la qualité de la construction aidée par le biais de surfaces maximales, de plafonds de prix et d'une limitation des équipements (Magri, 1977 ; Vayssière, 1988 ; Goldman, 1997). Cette activité de normalisation ne se cantonne donc pas au locatif HLM : les Logécos sont, comme les bénéficiaires de prêts HLM-A, soumis à l'injonction à « ne pas construire trop grand »<sup>85</sup> avec des surfaces maximales encore plus faibles que pour les logements financés avec des HLM-A<sup>86</sup>, des plafonds de prix restrictifs et des limitations diverses – hauteur sous plafond, équipements. Le plan Courant lie aussi la possibilité d'obtenir ces financements, pour un promoteur comme pour un particulier, à l'usage de « plans types » agréés par une commission créée à cet effet, dans le domaine collectif aussi bien qu'individuel (Croizé, 2009, p. 20). Un catalogue de plans est ainsi diffusé, parmi lesquels les constructeurs de Logécos vont devoir puiser (Fourcaut, 2004, p. 206). C'est ainsi que le secteur « aidé » est soumis à des normes très précises édictées par l'administration centrale<sup>87</sup>. Le double système qui émerge dans les années 1950 correspond donc à une période où l'État intervient très fortement sur le marché du logement à tous points de vue (graphique 1-1) : en finançant une écrasante majorité des logements produits jusqu'au milieu des années 1960, qu'ils soient destinés à la location ou à la vente, et en encadrant fortement l'offre d'une grande partie d'entre eux – ceux du secteur HLM ainsi que les Logécos. L'accession à la « petite propriété » et « l'accession aidée<sup>88</sup> » dans le logement neuf – aucune de ces aides ne concerne l'acquisition de logements anciens – ne sont donc pas des domaines qui échappent à l'encadrement par l'État central à cette période.

<footnote n="85"><sup>85</sup> L'historien Jean-Claude Croizé, dans la partie de son Habilitation à Diriger des Recherches consacrée aux normes de construction, reproduit une brochure de 1952 émise par le Bureau des Constructions Expérimentales à l'intention des ménages qui souhaitent construire une maison à l'aide de crédits HLM : le rappel des surfaces maximales associées à ces financements est accompagnée de la mention « vous avez intérêt à ne pas construire trop grand » (Croizé, 2009, p. 14).</footnote>

<footnote n="86"><sup>86</sup> Par exemple, en 1953, pour un trois-pièces dans le secteur HLM accession, la surface doit être comprise entre 44 et 62 mètres carrés, tandis qu'elle doit se situer entre 45 et 57 mètres carrés pour les Logécos, aussi bien pour les constructions individuelles que collectives [Revue Mensuelle HLM, n°26, juillet-août 1953, « Tableau comparé des normes de surface utile, HLM et Logements économiques et familiaux].</footnote>

<footnote n="87"><sup>87</sup> Il faudrait évidemment discuter de l'application concrète de ces normes, ce que nous ne ferons pas. Toutefois, on constate que les prix des Logécos, particulièrement contraints par ces normes, sont en moyenne inférieurs aux prix des logements financés par des HLM-A</footnote>

<footnote n="88"><sup>88</sup> Pour la distinction entre ces deux catégories, voir infra.</footnote>
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Graphique 1-1. Logements neufs terminés par secteur de financement (1953-1978)</figcaption></figure>

Source : Bulletin statistique de la Construction, puis de l'Équipement, supplément annuel 1954-1979

Lecture : en nombre de logements terminés annuellement. En rouge le secteur « reconstruction » finançant les logements détruits pendant la guerre, en dégradé de rose les financements HLM (location et accession), en dégradé de bleu les financements du secteur aidé par le Crédit Foncier (Logécos et secteur primé hors Logécos, remplacés à partir de 1963 par des « prêts spéciaux immédiats (PSI) et des « prêts spéciaux différés » (PSD), devenus « prêts immobiliers conventionnés»; en vert le secteur dit libre, ne bénéficiant pas d'aide à la construction de l'État.

Accession HLM, accession aidée : la redistribution des rôles dans un
« système dual »

Dès le milieu des années 1960, une nouvelle répartition des rôles entre HLM-A et prêts du Crédit Foncier se dessine, tandis que le secteur dit « libre » de la construction neuve, qui ne repose pas sur des circuits de financement publics, se développe (graphique 1-1). Les années 1950 avaient fait de la promotion privée un secteur économique dont les produits étaient pour partie accessibles aux classes populaires : c'est de moins en moins le cas. De complexes débats ont en effet lieu au sein de la haute administration sur le rôle qui doit être dévolu au secteur aidé : « second secteur social » venant se substituer aux HLM-A qui seraient alors supprimés, ou plutôt « secteur intermédiaire » venant continuer à financer des logements en attendant que des banques privées ne viennent prendre le relais du Crédit Foncier (Effosse,