Le terme d'écologie est assez proche du terme d'environnement, mais recouvre plusieurs significations. L'écologie est soit « la science qui étudie le rapport entre les organismes vivants et le milieu où ils vivent » (Encyclopedia Universalis), quels que soient les organismes vivants, soit, dans une seconde acception bien différente, ne se préoccupe que des humains et des équilibres biologiques qui sont indispensables à leur survie, soit, dans une dernière acception, définit un programme dont se réclament certains courants et groupements politiques. Nous utilisons dans ce rapport le terme écologique en référence à la deuxième acception.

### 3.2.1. Les impacts sur l'environnement

Au vu de l'évolution de la qualité de l'air telle que mesurée en France par les Associations agréées de surveillance pour la qualité de l'air (AASQA) (Stroebel et coll., 2003 ; Joumard, 2005), les spécialistes de pollution de l'air considèrent souvent que cette qualité s'est globalement améliorée au cours des trois dernières décennies, étant donnée l'évolution favorable des concentrations de la plupart des polluants mesurés. Cette appréciation ne correspond toutefois pas à la perception du public, qui considère en majorité, tout au moins en France, que la qualité de l'air n'a jamais été aussi mauvaise et problématique. Pour la population, beaucoup plus consciente aujourd'hui qu'hier des enjeux environnementaux et des risques de la pollution, la qualité de l'air considérée comme une préoccupation environnementale s'est détériorée, malgré une relative baisse des concentrations de polluants.

Cet exemple suggère la grande variété des points de vue sur la qualité de l'environnement et donc des concepts d'environnement selon les milieux. Nous analysons les impacts sur l'environnement en privilégiant la source transports que nous connaissons mieux, en cherchant toutefois à ne pas être spécifique à cette source.

#### 3.2.1.1. Approches globales

L'OCDE (OECD, 2001a) différencie d'une part les critères de développement dont le volet environnemental traite du bien-être et de la santé liés à l'environnement pour la génération actuelle à travers la qualité de l'air, le bruit et la qualité de l'eau, d'autre part des critères de durabilité dont le volet environnemental traite des conditions qui permettent le développement à long terme à travers les ressources naturelles indispensables, les écosystèmes et la stabilité du climat. Ce second type de critère est souvent traité par les économistes sous forme d'un capital naturel, ou plus précisément d'un patrimoine naturel ou d'une ressource – car on gère un capital pour l'accroître et un patrimoine pour le transmettre (Godard, 1990) – utilisé par les hommes pour produire des biens et des services économiques. Cette ressource est un écosystème, c'est-à-dire l'ensemble formé par une association ou communauté d'êtres vivants (ou biocénose) et son environnement géologique, hydrologique, climatique, etc. (le biotope). Détruite, cette ressource peut se renouveler dans une certaine mesure : la problématique environnementale est alors une
question de stock de ressources, de flux et de capacité de la biosphère à
supporter les activités humaines (capacité de support). Cela rappelle le
7ᵉ principe de la Déclaration de Rio (CNUED, 1992a) : « ...en vue de conserver,
de protéger et de rétablir [...] l'intégrité de l'écosystème terrestre [...] compte
tenu des pressions que leurs sociétés exercent sur l'environnement... ». Le
schéma causal décrivant les interactions entre la société et l'environnement
adopté par l'OCDE – pression-état-réponse ou PSR selon l'acronyme anglais –
et par l'Agence européenne de l'environnement – forces motrices-pressions-
états-impacts-réponses ou DPSIR (cf. Figure 17, page 85) – (EEA, 2009a) lui
semble bien adapté avec une pression représentant un flux.

Cependant cette notion de ressource est propre à nos sociétés occidentales
et n'est pas forcément entendue de la même façon par d'autres sociétés bien
que la durabilité soit au coeur de leurs préoccupations (Rey, 2008).

Perret (2005) propose une approche semblable, distinguant les indicateurs de flux (relatifs aux conditions de vie des générations présentes) des indicateurs de stock (relatifs aux conditions du développement futur). Pour l'environnement, ce sont respectivement la qualité de l'environnement et le capital naturel. La distinction flux/stock est cependant assez simpliste : par exemple le bien-être et la qualité de l'environnement se transmettent partiellement et sont des conditions du développement futur ; surtout l'environnement ne peut se réduire à cette vision mécaniste, comme on le verra plus loin.

En parallèle, l'environnement est souvent compris comme la qualité de notre
environnement physique ou la qualité de vie : un lieu calme, de l'air et de l'eau
purs, un beau paysage... (Job, 2005 ; Gudmundsson, 2007 par exemple). Cela
rappelle le premier principe de la Déclaration de Rio de Janeiro qui affirme que
« les êtres humains [...] ont droit à une vie saine et productive en harmonie
avec la nature » (CNUED, 1992a). Il est alors difficile de ne considérer que des
flux ou pressions, bien que certains auteurs comme Perret (2005) considèrent
que les flux sont relatifs aux conditions de vie des générations présentes.

Ces deux acceptions de l'environnement correspondent approximativement
aux durabilités interne et externe des territoires de Wackernagel et Rees
(1996) : la durabilité interne consiste à protéger son environnement direct et
son cadre de vie, tandis que la durabilité externe consiste à protéger le monde.
La durabilité interne est parfois qualifiée de *nymbiste*, en référence aux
mouvements *NIMBY* (*not in my backyard*, pas dans mon jardin), qui constituent
d'après Juan (2005, p. 80) la première étape défensive, localiste et corporatiste,
mais nécessaire à la formation d'une conscience d'enjeux plus fondamentaux.

Les approches économiques faible et forte du développement durable se
différencient notamment par le contenu de l'environnement. La vision
éconocentrée considère principalement le cadre de vie, c'est-à-dire des
nuisances locales et réversibles produites par l'activité économique et qu'une
meilleure gestion peut éliminer, et en second lieu seulement les ressources
naturelles non renouvelables que l'on peut remplacer par du capital
reproductible tel que des machines (Hartwick, 1977, p. 972), tandis que
l'acceptation forte considère plutôt des ressources naturelles mondiales non
renouvelables qui sont indispensables à notre existence, et des nuisances irréversibles et mondiales. En quelque sorte le bruit ou le pétrole.

L'approche systémique du développement durable appréhende l'environnement comme un système, ce qui signifie traiter de tous ses aspects sans a priori quant à leurs caractéristiques, mais aussi traiter des synergies et cumuls d'effets, bien qu'ils soient généralement difficiles à apprécier, ainsi que des enchaînements d'impacts. « Les espèces sont liées les unes aux autres, comme si elles étaient alignées dans des séries de dominos. Tout comme l'une de ces pièces entraîne en tombant les autres dans sa chute, l'extermination d'une espèce donnée peut conduire à la perte d'autres espèces, qui, à leur tour, peuvent en entraîner d'autres dans l'abîme » nous rappelle Jared Diamond (1991 / 2000), qui en donne de saisissants exemples. Ainsi l'extinction de trois espèces peu répandues de grands prédateurs aura déclenché sur une île de Panama une série de changements en ricochet, dont l'extinction de nombreuses espèces, dans l'écosystème local des plantes et des animaux. Par le biais de la chasse excessive, l'introduction de nouvelles espèces, la destruction des milieux habitables et le phénomène de ricochet, plus de la moitié des espèces actuellement existantes seront vraisemblablement éteintes ou en voie d'extinction vers le milieu du 21e siècle. Et, à l'instar de toutes les espèces, nous dépendons pour notre existence de mille et une manières des autres espèces.

### 3.2.1.2. Approches plus détaillées

La caractéristique de toutes ces définitions de la dimension environnementale du développement durable est d'être synthétiques et globales, et de ne pas être basées sur une analyse explicite des impacts ou des préoccupations en matière d'environnement. Ces définitions sont trop globalisantes et vagues pour permettre de décrire la problématique environnementale ou l'impact sur l'environnement d'une activité humaine. Une analyse exhaustive des impacts sur l'environnement est nécessaire pour présenter une vue d'ensemble, surtout si l'objectif est de déterminer les questions les plus importantes (Black, 2000 ; Borken, 2003), voire de définir les questions à prendre en compte lors d'une décision (Ahvenharju et coll., 2004 ; Nicolas et coll., 2003 ; Zietsmann et Rilett, 2002) : comment identifier les points les plus importants sans analyser l'ensemble des points ?

Lorsque l'environnement est décrit de manière détaillée, ces descriptions sont généralement assez hétérogènes, structurées de manière souvent contestable, et souvent critiquables :

- Dans la littérature, les impacts pris en compte par les auteurs sont souvent le reflet de leur propre domaine de recherche ou d'une perception locale de la problématique environnementale ou écologique. Par exemple, la perte de visibilité au-dessus des agglomérations due à la pollution de l'air est souvent citée en Amérique du Nord, mais jamais en Europe, bien que les réalités physiques soient similaires.
- Dans la littérature économique, la problématique environnementale est souvent réduite aux gaz à effet de serre (cf. par exemple CE, 2009, p. 12) ou à quelques impacts bien connus, ou est réduite inconsciemment aux impacts pour lesquels des outils d'évaluation simples à utiliser sont disponibles, sans que ces simplifications soient justifiées ni même mentionnées.

- Les objectifs environnementaux de la mobilité durable, tels que présentés par exemple par des municipalités suédoises d'après Gudmundsson (2007, p. 37), mélangent souvent des objectifs primaires (la qualité de l'environnement par exemple), des objectifs secondaires qui devraient en être déduits (utiliser moins de ressources non renouvelables par exemple), et des objectifs en termes de solutions (plus utiliser les transports publics par exemple), sans que les différences en soient perçues et que les objectifs soient hiérarchisés logiquement. Il en est de même pour de nombreux rapports traitant de la dimension environnementale du développement durable qui mélangent des processus d'impact et des cibles (OECD, 2001b ; UN DESA, 2001 ; UNEP, 2004).

- Très souvent, la santé humaine, la sécurité ou l'occupation des sols sont mises en parallèle avec l'environnement, ce qui induit qu'ils n'en font pas partie (voir par exemple Wolfram, 2004 ; SSNC, 2006). Droulers et coll. (2008) intègrent les impacts sanitaires dans la dimension sociale et non dans la dimension environnementale, celle-ci étant limitée à la déforestation et à la biodiversité par manque de données. Mais il n'est pas dit quels autres aspects sont laissés de côté, ce qui ne permet pas d'apprécier la validité de ce choix.

On peut considérer que l'important est de tenir compte des aspects santé, sécurité et occupation des sols, et que le faire au sein du pilier environnement ou du pilier social ne fait guère de différence dans la pratique. Si le plus important est évidemment de tenir compte de tous les impacts sur l'environnement, ne serait-ce éventuellement que pour les laisser explicitement de côté pour des raisons pratiques, la classification de chaque impact a un sens politique, car elle définit implicitement l'économique, le social et l'environnemental. Les citoyens et souvent les décideurs politiques eux-mêmes ne peuvent considérer le détail des aspects sociaux ou environnementaux et en restent au niveau plus macroscopique social ou environnemental, par exemple par le biais de l'importance accordée à l'environnement par rapport au social, au social par rapport à l'économique etc., comme le font entre autres Droulers et coll. (2008). Il est donc important, pour la transparence du processus d'évaluation ou de choix politique in fine, que la définition sociale des termes environnement, social et économie corresponde à leur contenu détaillé.

- Lardé et Zuindeau (2008) ne justifient pas le choix des 12 critères qu'ils utilisent pour établir les profils environnementaux et de politique environnementale de 21 pays. Ces critères sont mesurés soit par des variables de source (émissions), soit par des variables illustrant les
politiques environnementales. Or la typologie obtenue dépend sans aucun doute des critères retenus. Les 12 critères sont considérés comme également importants, dès leur définition, tandis que les outils statistiques utilisés éliminent les variables bien corrélées. Ainsi les émissions de CO et de CO₂, qui ne sont sans aucun doute guère corrélées, sont deux variables qui jouent le même rôle dans la définition de profils environnementaux, alors que le CO est aujourd'hui considéré comme un polluant très secondaire et le CO₂ comme un polluant majeur, et sans doute le paramètre source le plus important. Cela construit sans aucun doute une typologie, mais on ne voit pas bien de quoi.

- Parallèlement aux indicateurs de soutenabilité environnementale, une alternative, de plus en plus utilisée dans le domaine industriel, est l'analyse de cycle de vie (ACV), mise au point pour évaluer l'impact sur l'environnement du cycle de vie d'un produit, d'un procédé ou d'un service (ISO 14040, 2006). Un avantage de l'ACV est d'être une méthode bien établie, normalisée, qui inclut une phase d'évaluation des impacts (ÉICV ou LCIA en anglais) où les impacts potentiels sont quantifiés et agrégés. Plusieurs outils sont basés sur l'ACV, par exemple le *Building for environmental and economic sustainability* (Lippiatt et Boyles, 2001), la méthode de rareté écologique ou Eco-facteurs 2006 (Frischknecht et coll., 2009), ou la méthode ReCipE (Goedkoop et coll., 2009), entre autres. L'ACV a été utilisée par exemple pour évaluer les impacts environnementaux de carburants issus de la biomasse (von Blottnitz et Curran, 2007; Zah et coll., 2007), de systèmes de distribution des eaux (Lundin et Morrison, 2002), ou de bâtiments (Assefa et coll., 2007; Scheuer et coll., 2003). Dans ces méthodes et études, les impacts pris en compte sont très variables sans que le choix soit expliqué, ce qui rend difficiles les comparaisons entre méthodes et entre études.

En outre, si la plupart des études traitent bien d'environnement, elles ne traitent quasiment jamais de l'environnement, concept qui n'est jamais défini explicitement et précisément, dans sa globalité : certains impacts ou préoccupations sont pris en compte, d'autres ne le sont pas, sans que ce choix soit évoqué et encore moins justifié.

En l'absence de définitions précises, et a fortiori d'accord sur une définition, l'évaluation de la durabilité d'une situation, d'un projet ou d'une politique, l'évaluation *ex-ante*, ou la recherche des paramètres explicatifs lors d'une évaluation *ex-post* se prêtent à tous les aménagements. Chacun interprète le concept, l'adapte si largement qu'il ne reste parfois qu'une expression sans grande signification, et au pire ne sert qu'à justifier son projet ou sa politique (cf. § 2.3.1.1).

Même si les trois premiers piliers du développement durable ne sont pas indépendants, même si le développement durable est compris comme un processus plutôt que comme un état final (WCED, 1987 ; CMED, 1989), il convient de définir assez précisément un concept et notamment sa dimension environnementale lorsqu'ils sont utilisés aussi largement qu'aujourd'hui.
Ainsi Van Assche et coll. (2008) ou Block et coll. (2007), avant de définir près de 200 indicateurs de ville durable pour les agglomérations flamandes, insistent avec raison sur la nécessité de déterminer en premier lieu ce qu'il faut entendre par ville flamande viable et durable, par le biais d'une vision matricielle qui offre un cadre normatif au choix des indicateurs pertinents. Ils indiquent ensuite que chaque indicateur doit entretenir un rapport très clair avec un thème de la vision matricielle, ce qu'ils appellent le critère de pertinence.

On doit ici distinguer nettement les indicateurs des impacts, préoccupations ou objectifs. Les impacts, préoccupations ou objectifs sont des critères à prendre en compte, alors qu'un indicateur est un outil de mesure : « un indicateur d'impact environnemental est une variable, basée sur des mesures, représentant un impact d'une activité humaine sur l'environnement aussi précisément que possible et que nécessaire » (Gudmundsson et coll., 2010, p. 28 – cf. § 4.3.1). Par exemple l'effet de serre est un critère à prendre éventuellement en compte, tandis que le potentiel de réchauffement climatique est l'indicateur permettant de mesurer ce critère.

### 3.2.1.3. Schémas des interactions société – environnement

Les interactions société – environnement sont décrites dans la littérature sous différentes formes. Un rapport du PNUE (UNEP, 2006, p. 16) distingue trois schémas d'indicateurs : le schéma DPSIR, l'approche biogéophysique, et un troisième schéma qui considère les flux de capital naturel et les approches comptables, mesurant les intrants, les extrants et les stocks.

Le schéma DPSIR est un schéma causal décrivant ces interactions par le biais des forces motrices, pressions, états, impacts, et réponses (EEA, 2009a : cf. Figure 17). C'est une première tentative de description des chaînes de causalités menant aux impacts sur l'environnement, par le biais de pressions, d'un état intermédiaire entre la source et l'impact et d'un impact unique. Une version antérieure du schéma DPSIR, le schéma PSR, ne prenait en compte que les pressions, états et réponses (EEA, 2009a). Cependant :

- Toute source ne peut être considérée comme une pression, à moins de donner à ce dernier terme une acception extrêmement vague. Ainsi, dans le cas des risques technologiques ou des incendies de forêts, l'élément déclencheur est souvent un dysfonctionnement ou une concomitance d'événements mineurs. Dans le cas des odeurs, la source n'est pas la présence de polluants odorants, assimilable à une pression, mais le gradient instantané de leur concentration, assimilable au taux de variation d'une pression dans le temps.

- Dans certains cas, il est impossible de distinguer pression et état ou état et impact. Ainsi dans le cas des impacts d'une infrastructure sur le paysage, l'infrastructure est à la fois la source de l'impact et l'impact lui-même ; la relation entre les caractéristiques de la source et l'impact n'a guère à voir avec un simple flux.
- Dans certains cas, la chaîne de causalités entre source et impact final est une succession de couples état-impact, comme pour les impacts du réchauffement climatique.

Une distinction parallèle est faite dans l'Évaluation des impacts du cycle de vie (Goedkoop et coll., 2009) entre un niveau intermédiaire appelé problème ou *midpoint* – comme l'acidification ou la modification du climat, et un niveau final appelé dommage ou *endpoint* – comme la détérioration de la santé humaine ou les dommages en termes de qualité des écosystèmes.

<figure><img src="image_28.png" /><figcaption>**Figure 18.** Modèle DPSEEA,
d'après Corvalan et coll. (1996) et Briggs, (1999, p. 5)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_29.png" /></figure>

Une autre tentative de description des interactions société – environnement est faite par Niemeijer et de Groot (2008) par extension du système DPSIR, en introduisant le concept de réseau causal : ils considèrent de multiples chaînes
parallèles menant de la force motrice à une pression, un état, un impact et finalement une réponse ou action de la société, et incluent les interrelations entre les différentes chaînes causales.

Le système DPSEEA est un autre système pour définir des indicateurs de santé environnementale proposé par l'OMS (Corvalan et coll., 1996; Briggs, 1999, p. 5). Il est semblable au système DPSIR, l'impact étant différencié entre exposition et effet, et les actions de la société pouvant influencer chacun des cinq éléments (cf. Figure 18). Il fait partie des indicateurs dits biogéophysiques axés sur les conditions et le processus des relations entre l'homme et l'environnement.

Il faut noter que ces schémas incluent les réponses de la société aux impacts sur l'environnement et sont donc plus larges que ces derniers.

### 3.2.1.4. Description précise des impacts environnementaux dans la littérature

Les impacts environnementaux ou écologiques sont souvent listés précisément dans la littérature sur les transports (par exemple USEPA, 1996 ; OECD, 1996 ; Swedish EPA, 1996 ; EC, 2001 ; OECD, 2002 ; EEA, 2002 ; Borken, 2003 ; Ahvenharju et coll., 2004 ; Goger, 2006 ; Calderon et coll., 2009 ; Joumard et Nicolas, 2010), dans des enquêtes d'opinion nationales (Boy, 2007) ou internationales (EC, 2008), comme dans la littérature portant sur d'autres domaines comme le bâtiment (Assefa et coll., 2007 ; Bunz et coll., 2006 ; Lippiatt et Boyles, 2001 ; Scheuer et coll., 2003) : cf. quelques exemples en Annexe 2. Leur définition n'est presque jamais claire ni précise. Les listes sont souvent hétérogènes, mélangeant sources, états intermédiaires de l'environnement comme la qualité locale de l'air, la qualité des eaux, impacts finaux sur l'environnement comme les impacts sur la santé, voire même des mesures prises pour améliorer la situation. Par exemple l'USEPA (1996) ou Ahvenharju et coll. (2004) listent essentiellement des pressions ou des conséquences premières du système de transport sur l'environnement, plutôt que des impacts sur l'environnement, bien que les premiers soient appelés impacts. Alors que certains impacts sont presque toujours mentionnés comme les changements climatiques, la pollution photochimique ou les impacts du bruit, d'autres sont rarement mentionnés comme l'érosion des sols, les vibrations, la pollution lumineuse, les risques hydrologiques et hydrauliques, les odeurs, les salissures ou la visibilité. L'obscurcissement, le risque d'incendie ou la pollution électromagnétique ne sont pas mentionnés du tout parmi les treize références étudiées. Certains impacts listés sont très larges, agrégeant de nombreux impacts sur l'environnement, comme la pollution de l'air ou la protection des sols et paysages. Des listes comme celle de la directive européenne (EC, 2001) recensent bien des impacts sur les cibles finales, mais avec des redondances comme biodiversité / faune et flore, ou population / santé humaine.

Goger (2006) donne la liste la plus précise, mais seulement en termes d'impacts liés aux émissions de polluants atmosphériques : les impacts sont différenciés selon leur chaîne de causalités, avec pour objectif que l'ensemble
des impacts énumérés couvrent la totalité des impacts actuellement connus (exhaustivité), tout en évitant autant que possible les chevauchements (indépendance).

Une enquête de la Commission européenne, menée fin 2007 auprès de 26 730 Europuniens de plus de 15 ans en face à face, donne un éclairage sur le sens du terme environnement et sur les principaux enjeux identifiés par les citoyens (EC, 2008) : cf. Tableau 4 et Tableau 5. On voit que le sens du terme et les enjeux sont variables d'un pays à un autre et évoluent dans le temps. Les habitants des nouveaux États membres semblent moins sensibles aux changements climatiques que ceux des anciens, mais nettement plus sensibles à la nature. Les Français se distinguent par l'attention qu'ils portent à l'épuisement des ressources naturelles et à la pollution due à l'agriculture. Globalement, les changements climatiques sont de plus en plus préoccupants pour les Europuniens, et sont la première des préoccupations dans le domaine de l'environnement.

<table><caption>Tableau 4. Attitudes des Europuniens vis-à-vis de l'environnement en 2007 (EC, 2008), en différenciant la France, l'Union à 15, et les 12 nouveaux États membres, en % des réponses</caption><thead><tr><th>Question fermée n°2 : Quand on parle de l'environnement, à quoi pensez-vous en premier lieu ?</th><th>F</th><th>UE15</th><th>NEM12</th><th>UE27</th></tr></thead><tbody><tr><td>La pollution dans les villes</td><td>19</td><td>22</td><td>20</td><td>22</td></tr><tr><td>Le changement climatique</td><td>18</td><td>21</td><td>9</td><td>19</td></tr><tr><td>Des paysages agréables et verdoyants</td><td>6</td><td>10</td><td>21</td><td>13</td></tr><tr><td>La protection de la nature</td><td>13</td><td>11</td><td>18</td><td>12</td></tr><tr><td>L'état de l'environnement dont nos enfants vont hériter</td><td>20</td><td>13</td><td>10</td><td>12</td></tr><tr><td>Les catastrophes causées par l'homme comme les marées noires et les accidents industriels</td><td>12</td><td>8</td><td>7</td><td>8</td></tr><tr><td>La qualité de vie là où vous vivez</td><td>4</td><td>5</td><td>7</td><td>5</td></tr><tr><td>Des tremblements de terre, des inondations et autres catastrophes naturelles</td><td>2</td><td>4</td><td>4</td><td>4</td></tr><tr><td>L'épuisement des ressources naturelles</td><td>5</td><td>3</td><td>2</td><td>3</td></tr></tbody></table>

Les différences les plus notables sont présentées en couleur.

L'une des descriptions les plus structurées de l'environnement consiste à traiter cette question par le biais d'objectifs comme le propose Keeney (1992). Rousval (2005) et Rousval et Maurin (2008) ont appliqué cette méthode à l'environnement, et ont obtenu une hiérarchie d'objectifs en interviewant un nombre limité de décideurs locaux et spécialistes de l'environnement : voir les résultats au Tableau 6. Cette liste est cependant assez hétérogène, mélangeant des cibles finales (faune, flore), des processus (effet de serre), et
des impacts intermédiaires (appauvrissement des sols). Elle a cependant le grand avantage, comme l'approche de Van Assche et coll. (2008) ou Block et coll. (2007), d'utiliser une approche système, avec une logique claire.

<table><caption>**Tableau 5.** Évolution des attitudes des Europuniens vis-à-vis de l'environnement de 2004 à 2007 (EC, 2008), en % des réponses</caption><thead><tr><th rowspan="2">Question fermée n°3 : Dans la liste suivante, veuillez indiquer les 5 principaux sujets liés à l'environnement qui vous inquiètent le plus ?</th><th colspan="2">UE27</th><th>F</th></tr><tr><th>2004</th><th>2007</th><th></th></tr></thead><tbody><tr><td>Le changement climatique</td><td>45</td><td>57</td><td>59</td></tr><tr><td>La pollution de l'eau (mers, rivières, lacs et sources souterraines)</td><td>47</td><td>42</td><td>46</td></tr><tr><td>La pollution de l'air</td><td>45</td><td>40</td><td>43</td></tr><tr><td>Les catastrophes causées par l'homme (les marées noires ou les accidents industriels)</td><td>46</td><td>39</td><td>43</td></tr><tr><td>L'impact sur notre santé de produits chimiques dans les produits utilisés tous les jours</td><td>35</td><td>32</td><td>33</td></tr><tr><td>Les catastrophes naturelles (les tremblements de terre, les inondations, etc.)</td><td>31</td><td>32</td><td>24</td></tr><tr><td>L'épuisement des ressources naturelles</td><td>26</td><td>26</td><td>37</td></tr><tr><td>L'augmentation du volume des déchets</td><td>30</td><td>24</td><td>27</td></tr><tr><td>La perte de biodiversité (extinction des espèces, disparition de la flore et de la faune sauvages et de leurs habitats)</td><td>23</td><td>23</td><td>25</td></tr><tr><td>La pollution due à l'agriculture (l'emploi des pesticides, de l'engrais, etc.)</td><td>26</td><td>23</td><td>30</td></tr><tr><td>L'utilisation d'organismes génétiquement modifiés dans l'agriculture</td><td>24</td><td>20</td><td>20</td></tr><tr><td>Les problèmes urbains (les embouteillages, la pollution, le manque d'espaces verts, etc.)</td><td>17</td><td>15</td><td>11</td></tr><tr><td>L'impact des modes de transport actuels (plus de voitures, plus d'autoroutes, plus de trafic aérien, etc.)</td><td>14</td><td>12</td><td>14</td></tr><tr><td>Nos habitudes de consommation</td><td>13</td><td>11</td><td>15</td></tr><tr><td>La pollution sonore</td><td>10</td><td>8</td><td>5</td></tr></tbody></table>

Les différences les plus notables sont présentées en couleur.

Les impacts sur l'environnement dépendent cependant de la société en question. Nous avons vu plus haut que la perception des enjeux environnementaux différait notablement selon les pays membres de l'Union européenne. Aussi le point de vue des Africains, des Asiatiques, des Sud ou Nord Américains a-t-il aussi de fortes chances d'être différent. Il faut en la matière se garder d'extrapoler des opinions bien évidemment très liées à la culture, à l'information disponible et au mode de vie de chacun.
<table><caption>**Tableau 6. Hiérarchie des objectifs en matière d'environnement, d'après Rousval (2005) ou Rousval et Maurin (2008)**</caption><tr><td>Maîtriser l'environnement</td></tr><tr><td>À l'échelle planétaire</td></tr><tr><td>Conserver un environnement favorable à la vie humaine</td></tr><tr><td>Limiter l'effet de serre</td></tr><tr><td>Limiter le dérèglement climatique</td></tr><tr><td>Protéger la couche d'ozone</td></tr><tr><td>Conserver les ressources naturelles</td></tr><tr><td>Limiter l'extinction d'espèces naturelles</td></tr><tr><td>Limiter l'extinction de milieux naturels</td></tr><tr><td>Limiter les consommations d'énergies</td></tr><tr><td>Limiter la pollution maritime</td></tr><tr><td>Limiter la production de déchets persistants</td></tr><tr><td>À l'échelle locale</td></tr><tr><td>Concernant les milieux naturels</td></tr><tr><td>Limiter l'appauvrissement des sols</td></tr><tr><td>Protéger la faune</td></tr><tr><td>Protéger la flore</td></tr><tr><td>Préserver les paysages</td></tr><tr><td>Limiter les bétonnages à outrance</td></tr><tr><td>Concernant les milieux humains</td></tr><tr><td>Concernant la santé publique</td></tr><tr><td>Limiter les effets de la pollution de l'air</td></tr><tr><td>des pics de pollutions</td></tr><tr><td>de la pollution de fond</td></tr><tr><td>Limiter les effets des accidents</td></tr><tr><td>Limiter les effets du bruit sur la santé</td></tr><tr><td>Concernant la qualité de vie</td></tr><tr><td>Limiter la gêne</td></tr><tr><td>due aux bruits</td></tr><tr><td>due aux fumées</td></tr><tr><td>due aux odeurs</td></tr><tr><td>Améliorer le paysage urbain</td></tr><tr><td>Préserver le patrimoine culturel</td></tr><tr><td>Respecter les quartiers « villages »</td></tr><tr><td>Préserver les habitats des salissures</td></tr></table>

Esoh Elame (2004) montre par exemple combien les valeurs et croyances du patrimoine culturel de certains peuples africains déterminent en grande partie les aspects de la nature qu'ils sont motivés à protéger : en Afrique noire, le capital naturel est indissociable du capital culturel. Parler de nature signifie parler de culture et vice-versa. Il en est de même en Allemagne vis-à-vis du dépérissement des forêts (Roqueplo, 1988 ; ou Brüggemeier, 2002). Plus généralement Lammel et Resche-Rigon (2007) montrent combien le concept d'environnement lui-même diffère entre des sociétés dont la pensée est plutôt holistique comme les sociétés Totonaque, Inuit ou Badui, et des sociétés individualistes ou analytiques comme les sociétés occidentales (cf. § 1.4 et 3.2.3).
Dans les sociétés occidentales tout au moins, l'environnement est essentiellement une construction personnelle, basée sur la perception personnelle de ses enjeux, au travers de notre perception par nos sens (la vue, l'odorat...) à laquelle viennent s'ajouter des éléments intellectuels issus des informations techniques ou scientifiques que nous recevons par le biais du système éducatif et des médias (Brüggemeier, 2002 ; van Staëvel, 2006). Cette construction personnelle est aujourd'hui structurée par la vision du long terme.

### 3.2.1.5. Le concept de chaîne de causalités ou chaîne causale

Pour utiliser une approche système de l'environnement, couvrant tous les impacts sur l'environnement et tous les objectifs potentiels d'une politique environnementale, nous proposons d'élargir le schéma pression-état-impact ou le schéma état intermédiaire - état final au concept de mécanisme, processus ou chaîne de causalités entre une cause et un impact final (cf. Figure 19).

Une chaîne de causalités peut ainsi être définie comme un « processus homogène ou une série de processus homogènes entre une activité humaine et une cible finale des impacts sur l'environnement ».

<figure><img src="image_30.png" /><figcaption>Figure 19. Diagramme d'une chaîne de causalités</figcaption></figure>

Ce concept offre la possibilité d'une succession de couples cause-impact. Un bon exemple est l'effet de serre : l'émission de gaz à effet de serre (GES) en est la cause initiale – même si on peut faire remonter la cause initiale beaucoup plus loin, à l'activité humaine émettant des GES comme les transports, voire aux paramètres sociaux générant des transports. Cette émission initiale augmente le forçage radiatif infrarouge par un phénomène physique, qui induit lui-même une augmentation de la température moyenne de l'atmosphère, ce qui modifie le climat à l'échelle mondiale et locale. Ces modifications du climat ont une incidence notamment sur l'agriculture et le niveau des mers, avec des impacts finaux sur l'ensemble de la biocénose, y compris les humains. Si une pression initiale peut aisément être définie (émissions de GES), on observe ensuite un grand nombre d'états intermédiaires et d'impacts successifs, chaque état intermédiaire étant la source d'un impact qui modifie lui-même un autre état intermédiaire.

Des impacts comme les odeurs, les salissures, la pollution photochimique, la perte de visibilité, la fragmentation de l'habitat, la qualité du paysage ou la perte du patrimoine culturel ne peuvent être expliqués selon un schéma mécanistique de flux et de capacité de charge : les phénomènes qu'ils recouvrent sont bien plus complexes, dépendent de systèmes (comme l'équilibre entre composants), font intervenir des valeurs (une même infrastructure de transport peut être
considérée comme valorisante ou dévalorisante selon son histoire et la culture de la population concernée)... Pour couvrir tous les impacts, le concept de chaîne de causalités doit donc être beaucoup plus large qu'un modèle de stock et de flux inspiré par la physique : tout processus peut être pris en compte, qu'il soit culturel, psychologique, psychophysique, biologique, chimique, ou bien sûr physique.

Le concept de chaîne de causalités est l'une des options permettant d'interpréter le concept de mécanisme environnemental défini dans le cadre de l'Évaluation des impacts du cycle de vie par un ensemble de processus physiques, chimiques et biologiques pour une catégorie d'impact donnée, faisant le lien entre le résultat de l'analyse de l'inventaire du cycle de vie, les indicateurs de la catégorie, et les impacts finaux de la catégorie (ISO 14040, 2006). Le concept de chaîne de causalités est cependant plus large car il ne se limite pas aux processus physiques, chimiques et biologiques.

Les chaînes de causalités doivent décrire tous les impacts sur l'environnement, et en même temps éviter les chevauchements ou redondances : un même processus ne peut participer de deux chaînes. Par exemple, si nous considérons la chaîne odeurs ou la chaîne effet sur la santé de la pollution photochimique, nous ne pouvons considérer en même temps une chaîne effets sur la santé de la pollution de l'air, car le bien-être (influencé par les odeurs) est une composante de la santé telle que définie par l'OMS et parce que la pollution photochimique est incluse dans la pollution de l'air. C'est la raison pour laquelle nous définissons une chaîne intitulée effets directs restreints des polluants atmosphériques sur la santé (chaîne 11) : direct exclut les polluants secondaires, et restreint exclut le bien-être.

Une chaîne de causalités peut être décrite par :

- Les éléments du champ de l'activité humaine (le système de transports ou tout autre secteur) qui est à l'origine du processus, avec une approche du cycle de vie, c'est-à-dire en considérant tous les processus nécessaires à cette activité au cours de son cycle de vie : extraction et traitement des matières premières nécessaires, production, distribution, utilisation, réutilisation, entretien et destruction du produit ou service concerné.

Il est à noter que l'approche cycle de vie n'est qu'une composante de l'analyse de cycle de vie (ou ACV) qui, malgré son nom, est une méthode d'évaluation des impacts environnementaux associés à un produit ou une activité, en identifiant et quantifiant l'énergie et les ressources consommées, les déchets et émissions dans l'environnement, pour finalement évaluer leurs impacts sur l'environnement. L'évaluation prend en compte l'ensemble du cycle de vie et traite des impacts environnementaux du système étudié dans les domaines des écosystèmes, de la santé humaine et de la diminution des matières premières (Fullana et coll., 2009).

Le cycle de vie des transports se décompose en trois sous-systèmes principaux : les infrastructures, l'énergie utilisée, et le véhicule. Chacun d'eux comprend cinq phases du cycle de vie : production, existence, utilisation, entretien, et destruction. Globalement, cela donne treize sous-
systèmes, car les utilisations de l'infrastructure, de l'énergie et du véhicule sont communes et correspondent au trafic : cf. Tableau 7. Ces treize sous-systèmes peuvent être réduits à quatre, c'est-à-dire les trois sous-systèmes principaux dont on a extrait le trafic qui en forme le quatrième. Ce schéma pourrait être modifié, mais donne une description des principaux éléments qui sont à l'origine des impacts sur l'environnement dans le domaine des transports.

<table><caption>Tableau 7. Typologie des principaux sous-systèmes des transports</caption><thead><tr><th rowspan="2">Infrastructure</th><th>Construction (1)</th><th rowspan="2">Énergie</th><th>Production d'électricité (5)</th><th rowspan="2">Véhicule</th><th>Production (9)</th></tr><tr><th>Existence (2)</th><th>Distribution d'électricité (6)</th><th>Existence (10)</th></tr><tr><th></th><th>Maintenance (3)</th><th></th><th>Production de carburant (7)</th><th></th><th>Maintenance (11)</th></tr><tr><th></th><th>Destruction (4)</th><th></th><th>Distribution de carburant (8)</th><th></th><th>Destruction (12)</th></tr></thead><tbody></tbody></table>

Trafic = utilisation de l'infrastructure, d'énergie finale et du véhicule (13)

<table><caption>Tableau 8. Typologie des cibles des impacts sur l'environnement</caption><thead><tr><th></th><th>Cibles</th><th>Pseudo cible</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Nature</td><td>Ressources</td><td rowspan="2">Globe : Couvre toutes les cibles précédentes (nature, hommes, et patrimoine), dont leur environnement physique comme l'atmosphère et les océans</td></tr><tr><td>Écosystèmes : Nature comprise comme un écosystème, c'est-à-dire l'association entre un environnement physicochimique et abiotique (le biotope) d'une part, et les êtres vivants qui s'y développent (la biocénose)</td></tr><tr><td rowspan="2">Hommes : Humanité, extraite de la nature et réduite à la santé telle que définie par l'OMS</td><td>Santé (humaine) : Au sens restreint</td><td rowspan="2"></td></tr><tr><td>Bien-être humain</td></tr><tr><td>Patrimoine anthropique : En distinguant patrimoine commun et patrimoine historique</td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

- Les cibles finales : Goger (2006) considère trois cibles (la nature, les humains, le patrimoine anthropique) et une pseudo cible, la terre. L'approche Eco-indicator (Brand et coll., 1998; Goedkoop et Spriemsma, 2001) inclut trois types de dommages finaux : les ressources, la qualité de l'écosystème, et la santé humaine. La santé (humaine) est définie par l'Organisation mondiale de la santé (OMS, 1946) comme « un état de
complet bien-être physique, mental et social, [qui] ne consiste pas
seulement en une absence de maladie ou d'infirmité ». Il est utile de
distinguer la santé dans un sens restreint (absence de maladie ou
d'infirmité) et son complément appelé bien-être humain, car les chaînes de
causalités de ces impacts sont très différentes. Finalement nous obtenons la
structure du Tableau 8, avec six cibles : les ressources, les écosystèmes
(hors humains) – les deux formant la cible nature, la santé humaine
restreinte, le bien-être humain – les deux formant la cible des humains ou de
la santé humaine au sens de l'OMS, le patrimoine anthropique, et le globe.

- Les éléments intermédiaires, c'est-à-dire la chaîne de causalités entre l'activité humaine (comme les transports) et les cibles finales, qu'il faut décrire en détail. Pour construire des indicateurs d'impact (cf. § 4.3.1), il est nécessaire de recourir au milieu scientifique qui maîtrise le processus, et donc de préciser les disciplines scientifiques impliquées. Nous proposons une première structure des sciences assez simple : physique, chimie, biologie / santé, psychologie / sociologie. Cette structure correspond au schéma universitaire, où l'environnement est traité pour l'essentiel disciplinairement, dans des mondes proches mais qui s'ignorent le plus souvent : monde des physico-chimistes (smog photochimique), monde des physiciens de l'atmosphère (effet de serre), monde des biologistes (impacts sanitaires), monde des écologues (biodiversité), monde des ingénieurs et énergéticiens (émissions de polluants), monde des psychologues (pollution sensible, gêne), monde limité des sociologues et des historiens de l'environnement, etc. Il est en outre important de savoir si le processus est linéaire (ou plutôt monotone) ou non, c'est-à-dire si l'impact peut être assez simplement relié à la source. Au-delà, la réversibilité est un élément essentiel de la soutenabilité (cf. § 2.3.2), mais nous devons distinguer la réversibilité pour les individus et pour les espèces : les accidents mortels sont irréversibles pour ceux qui en sont les victimes, mais c'est un impact réversible pour la société. Finalement, les échelles de temps et d'espace indiquent qui est concerné par l'impact, si c'est un impact local ou mondial, à court, moyen ou long terme.

Le concept de chaîne de causalités nous permet de définir précisément l'expression impact sur l'environnement ou impact environnemental, et le terme environnement : quels sont les impacts sur l'environnement ? Quels sont les problèmes, les objectifs ? Quelles en sont les caractéristiques ?

3.2.1.6. Description des chaînes de causalités issues des transports

Selon cette structure, nous proposons 49 chaînes de causalités des impacts sur l'environnement, principalement dus au système de transport (Tableau 9). Cette typologie est détaillée en Annexe 3 en termes de source, cible et processus, tandis que chaque chaîne est brièvement décrites dans Joumard et Gudmundsson (2010, annexe 6, p. 325-366) dont on a extrait trois exemples Tableau 10, Tableau 11 et Tableau 12.
# Tableau 9. Typologie des 49 chaînes de causalités, en 27 chaînes agrégées (I-XXVII) et 8 groupes (A-H)

## A. Bruit et vibrations

### I. Bruit

- Disparition de zones calmes (chaîne 1)

- Gêne due au bruit (ch. 2)

- Effets du bruit sur la santé (sens restreint) (ch. 3)

- Effets du bruit sur la santé animale (ch. 4)

### II. Vibrations (ch. 5)

## B. III. Insécurité routière

- Traumatismes humains routiers (ch. 6)

- Mortalité animale par collision (ch. 7)

## C. Pollution de l'air

### IV. Pollution sensible

- Odeurs (ch. 8)

- Salissures (ch. 9)

- Visibilité (ch. 10)

### V. Toxicité directe (restreinte) des polluants atmosphériques

- Effets sanitaires directs restreints des polluants atmosphériques (ch. 11)

- Écotoxicité directe sur la faune et la flore des polluants de l'air (ch. 12)

### VI. Pollution photochimique

- Effets sur la santé de la pollution photochimique (ch. 13)

- Perte de productivité agricole due à la pollution photochimique (ch. 14)

- Écotoxicité sur la faune et la flore de la pollution photochimique (ch. 15)

- Dégradation du patrimoine culturel due à la pollution photoch. (ch. 16)

- (Effets secondaires : gaz à effet de serre, acidification)

### VII. Acidification

- Écotoxicité, diminution de la biodiversité dues à l'acidification (ch. 17)

- Dégradation du patrimoine bâti et d'autres biens culturels due à l'acidification (ch. 18)

### VIII. Eutrophisation (ch. 19)

### IX. Obscurcissement (ch. 20)

### X. Diminution de la couche d'ozone

- Effets sur la santé du trou de la couche d'ozone (ch. 21)

- Écotoxicité sur la faune et la flore du trou de la couche d'ozone (ch. 22)

## D. Pollution du sol et de l'eau

### XI. Pollution des sols, des eaux de surface et des nappes phréatiques

- Effets sur la santé des écosystèmes de la pollution des sols, des eaux de surface et des nappes phréatiques (ch. 23)

- Effets sur la santé (humaine) de la pollution des sols, des eaux de surface et des nappes phréatiques (ch. 24)

- Restriction des zones de loisir due à la pollution des sols et des eaux de surface (ch. 25)

### XII. Pollution marine

- Effets sur la santé des écosystèmes de la pollution marine, y compris la destruction des habitats par les sillages et ancres (ch. 26)

- Effets sur la santé (humaine) de la pollution marine (ch. 27)

- Restriction des zones de loisir due à la pollution marine (ch. 28)

### XIII. Régime des eaux et risques hydrauliques

- Modifications du régime des eaux (ch. 29)

- Risques hydrauliques (ch. 30)
### E. Impacts liés à l'espace

#### XIV. Consommation d'espace

- Perte d'habitats naturels due à la consommation d'espace (ch. 31)

- Dégradation des écosystèmes, perte de biodiversité, y compris par culture d'agrocarburants, dues à la consommation d'espace (ch. 32)

- Modification des zones de loisir due à la consommation d'espace (ch. 33)

- Perte de patrimoine culturel par consommation d'espace (ch. 34)

#### XV. Effets de coupure

- Dégradation des écosystèmes, perte de biodiversité dues aux effets de coupure (ch. 35)

- Réduction des accès pour la population due aux effets de coupure (ch. 36)

#### XVI. Érosion des sols (ch. 37)

#### XVII. Qualité du paysage (ch. 38)

### F. Consommation de matières premières non renouvelables et déchets

#### XVIII. Consommation de matières premières non renouvelables (ch. 39)

#### XIX. Déchets non recyclables (ch. 40)

#### XX. Déchets en bordure de route (ch. 41)

### G. XXI. Effet de serre (ch. 42)

### H. Autres impacts

#### XXII. Pollution électromagnétique

- Effet sur la santé (humaine) de la pollution électromagnétique (ch. 43)

- Effet sur la santé des écosyst. de la pollution électromagnétique (ch. 44)

#### XXIII.Pollution lumineuse (ch. 45)

#### XXIV. Introduction d'espèces exotiques envahissantes (ch. 46)

#### XXV. Propagation d'agents pathogènes (ch. 47)

#### XXVI. Risques d'incendie (ch. 48)

#### XXVII. Risques technologiques (ch. 49)

## Tableau 10. Description de la chaîne 9 Salissures, d'après Joumard et Gudmundsson (2010, p. 316)

Les surfaces de notre environnement physique sont plus ou moins sales : c'est le résultat de la déposition sur ces surfaces de particules générées par l'activité humaine comme par des processus naturels. Cela dépend des caractéristiques de la surface et de la météorologie. Le trafic est responsable d'émissions directes de particules à l'échappement et par usure des pneus et d'autres composants, mais aussi de la remise en circulation mécanique de particules présentes sur le sol.

Comme nuisance, cet impact dépend de paramètres psychophysiques et en premier lieu culturels. C'est une pollution sensible perçue essentiellement par la vue (De Boer et coll., 1987 ; Moch et Roussel, 2000).

## Tableau 11. Description de la chaîne 11 Impacts sanitaires directs restreints des polluants atmosphériques, d'après Joumard et Gudmundsson (2010, p. 316)

Au sens restreint du terme, la santé est l'absence de maladie ou d'infirmité. Un impact sanitaire est qualifié de direct quand il est dû aux polluants primaires (émis) et non à des polluants secondaires issus de transformations physico-chimiques des polluants primaires.
Un impact direct des polluants sur la santé restreinte est donc une maladie directement liée à l'émission de polluants. Un groupe de travail du ministère de la Santé a sélectionné les composants dangereux à prendre en compte dans l'évaluation des risques sanitaires des infrastructures routières, après avoir considéré une très longue liste de polluants (Chiron et coll., 1996 ; Cassadou et coll., 2004 ; Krzyzanowski et coll., 2005).

Un grand nombre de composants ont une incidence sur la santé. Ils sont surtout émis à l'échappement, mais aussi par évaporation du carburant. Les pneus et les autres composants du véhicule sont, avec la remise en circulation des particules déposées, d'autres sources de polluants de l'air. Ces polluants émis sont ensuite dispersés à proximité en fonction de la vitesse et de la direction du vent, de la topographie locale et de la stabilité atmosphérique.

Au plan individuel, l'impact sanitaire se produit essentiellement lorsque les concentrations sont élevées, c'est-à-dire en cas de mauvaises conditions atmosphériques et à proximité des sources principales, et pour des groupes de personnes à risque (par exemple femmes enceintes, enfants, personnes âgées, mais aussi sujets atteints de certaines maladies). Au plan collectif, les concentrations sont bien plus faibles, mais les personnes exposées (ou les jours concernés) sont bien plus nombreuses. Cela induit que la plupart des impacts sanitaires en termes de santé publique sont attribuables à des jours ou lieux à concentrations assez faibles.

L'impact en termes de santé publique ne dépend pas que de la concentration, mais aussi de la population exposée, du type de population exposée (groupes à risque), et de la toxicité de chaque polluant.

## Tableau 12. Description de la chaîne 43 Effets sanitaires de la pollution électromagnétique, d'après Joumard et Gudmundsson (2010, p. 342)

> En dépit de l'absence de mécanisme physiopathologique connu, certaines études expérimentales montrent que la pollution électromagnétique peut amener des modifications biologiques, et quelques études épidémiologiques posent la question de l'apparition de tumeurs dans certaines conditions. Mais il n'y a pas de consensus sur ce sujet (WHO, 2000; Hours et coll., 2005; AFSSE, 2005). Les champs électromagnétiques de fréquence extrêmement faible dus aux lignes à haute tension sont aussi suspectés d'induire gêne, impact sanitaires et impacts sur les écosystèmes (Draper et coll., 2005; Huss et coll., 2009).

Les chaînes sont indépendantes car il n'y a pas de double comptage (par exemple l'impact sanitaire restreint des polluants atmosphériques est partagé entre ceux qui sont dus aux polluants primaires – chaîne 11 – et ceux qui sont dus à des polluants photochimiques secondaires – chaîne 13). Elles couvrent en outre tous les impacts trouvés dans la littérature (cf. § 3.2.1.4). La description des chaînes pourrait être plus détaillée, en partageant une chaîne en deux chaînes ou plus, si elle est considérée hétérogène en termes de mécanisme ou de cible. Des chaînes peuvent en outre avoir été oubliées.

L'agrégation des impacts est toujours possible. Cela peut être utile par exemple pour mettre au point des indicateurs d'impact lorsque les mécanismes décrits scientifiquement nécessaires à la construction d'indicateurs sont semblables et que les principales caractéristiques des différentes chaînes sont similaires. Le nombre de catégories ne pouvant dans la pratique être trop élevé, certains impacts pourraient être agrégés en tenant compte de l'importance de chaque impact et de la disponibilité des indicateurs, ou des chaînes
considérées comme mineures abandonnées. Comme il est primordial de
donner aux futurs utilisateurs la possibilité de faire de telles simplifications, la
structure en chaînes de causalités doit être aussi détaillée que possible : il est
en effet beaucoup plus facile d'agréger ou d'abandonner des chaînes que
d'ajouter ou de scinder des chaînes.

Une première tentative de construction d'une typologie ou de structure des 49 chaînes de causalités est de les agréger en 27 chaînes agrégées sans tenir compte de la dernière étape du processus, c'est-à-dire de la cible finale. Celles-ci peuvent ensuite être agrégées en 8 groupes, qui reprennent des typologies classiques et permettent une présentation plus aisée : cf. Tableau 9.

3.2.1.7. Analyse des typologies macroscopiques

Comment se situent les 49 chaînes de causalités ainsi définies dans les
descriptions globales du pilier environnement du développement durable que
nous avons vues au § 3.2.1.1 ? Ces dernières sont finalement de quatre types :

- selon l'axe cadre de vie / patrimoine naturel, avec deux catégories : V1 pour le bien-être, la qualité de vie, V2 pour les ressources indispensables à la vie, le patrimoine naturel, la durabilité,

- selon l'axe générations actuelles ou court terme (X1) / générations futures ou long terme (X2),

- selon la réversibilité, ou non, avec deux catégories : réversible (Y1) ou irréversible (Y2),

- selon le caractère local (Z1) ou mondial (Z2).

Quand on classe ces 49 chaînes de causalité selon V1/V2, X1/X2, Y1/Y2 et selon Z1/Z2, un certain nombre de chaînes ne peuvent être différenciées en fonction de ce classement binaire, car elles appartiennent aussi bien à la première catégorie qu'à la seconde, comme illustré Figure 20 pour les dimensions temporelle X (chaînes 6, 7, 40 et 46) et géographique Z (chaîne 40). Il en est de même de la plupart des 27 chaînes agrégées. Par exemple, la plupart des impacts sur les écosystèmes appartiennent à V1 et V2, X1 et X2 ; les impacts sur le patrimoine culturel concernent les générations présentes et futures, etc.

Ces axes sont en fait plus continus que binaires.

Ainsi pour l'échelle temporelle, entre le très court terme (l'heure pour les odeurs ou l'effet hypoxique du monoxyde de carbone) et le très long terme (en milliers d'années pour les impacts de certains déchets nucléaires) se placent des impacts à temporalité moyenne très variable comme la pollution photochimique (jour), les salissures ou les risques hydrauliques (année)...

Quant au caractère irréversible, il doit être d'abord défini par rapport à son
objet – d’une part pour les individus, d’autre part pour les espèces ou la société
– comme on l’a vu plus haut. Si l’on s’en tient au caractère irréversible pour la
collectivité, c’est-à-dire une modification définitive de nos conditions de vie sur
terre, là encore la dichotomie réversible / irréversible n’est qu’apparente :
plusieurs chaînes d’impact, et non des moindres, ne sont ni totalement
réversibles ni totalement irréversibles. Ainsi l’effet de serre est bien réversible,
mais seulement au bout de quelques siècles : il est totalement réversible à l'échelle géologique, mais irréversible à échelle humaine.

L'échelle géographique enfin varie du très local (la centaine de mètres pour les odeurs) au mondial (la terre entière pour l'effet de serre), mais en passant par des impacts d'échelle moyenne comme la pollution photochimique (le millier de kilomètres).

<figure><img src="image_31.png" /><figcaption>Figure 20. Ordres de grandeur des échelles de temps et de distance des 49 chaînes de causalités, par ordre croissant d'échelle</figcaption></figure>

Les échelles de temps et de distance ne peuvent être définies pour certaines chaînes de causalités

Considérer les chaînes de causalités montre donc que les classifications globales discrètes ou binaires des impacts sur l'environnement ne sont guère pertinentes, puisque ces classifications ne peuvent caractériser certaines chaînes. La réalité est définitivement plus complexe que les approches globalisantes. Il n'en reste pas moins que les quatre axes V à Z sont pertinents pour caractériser les impacts en tant que variables continues (plutôt que discrètes).

Conclusion quant aux impacts sur l'environnement

La description des impacts sur l'environnement d'une activité comme les transports par le biais d'une liste complète de chaînes de causalités nous
permet tout d'abord de donner une définition précise du terme environnement. Cependant, dans la plupart des applications et notamment dans le contexte d'une prise de décision, cette liste de 49 chaînes est bien trop détaillée : les chaînes doivent alors être agrégées, ou certaines laissées de côté. La connaissance d'une liste exhaustive permet d'agréger ou de choisir en toute connaissance de cause.

Cela constitue aussi une bonne base pour étudier la perception sociale de la problématique environnementale par enquête. Les résultats pourraient servir à pondérer les facteurs qualité de l'air locale, qualité de l'air régionale, bruit, effet de serre... selon l'importance donnée à chacun d'eux. Plus globalement, quelle importance donnons-nous à l'environnement en comparaison des aspects sociaux ou économiques ? Des enquêtes auprès du public ou auprès de milieux particuliers permettent de répondre à cette question, mais le sens donné à chaque aspect doit être clair : la description détaillée des chaînes de causalités devrait y aider, éventuellement après agrégation ou simplification, afin que l'acceptation du pilier environnemental soit explicite.

Le niveau de détail ou d'agrégation des chaînes de causalités présentées ici est cependant assez arbitraire. Ainsi la chaîne Écotoxicité directe des polluants de l'air sur la faune et la flore pourrait couvrir une première chaîne pour la faune et une seconde chaîne pour la flore, dans la mesure où faune et flore ont des comportements très différents. Cela pourrait être aussi le cas de la chaîne Effets sanitaires directs restreints des polluants atmosphériques, si l'on différencie les effets cancérogènes, mutagènes ou sur la reproduction, etc., comme nous l'avons fait pour construire un indicateur d'impact sanitaire au § 4.3.2.7. La liste des chaînes de causalités ne doit donc pas être considérée comme définitive, mais plutôt comme une ébauche permettant d'expliciter le concept de chaîne.

L'approche chaîne de causalités ne tient pas compte d'interactions entre les chaînes bien qu'il puisse y en avoir. Par exemple, nous savons que les impacts psychophysiques ne sont pas indépendants (entre impacts dus aux odeurs, au bruit, à la qualité du paysage...). Plus généralement les mécanismes d'impacts différents mais touchant une même cible finale (les humains, ou les écosystèmes par exemple) réagissent les uns avec les autres. Néanmoins, considérer des chaînes indépendantes est une première étape avant de s'intéresser à d'éventuelles interactions.

Le cadre des chaînes de causalités devrait être un cadre d'analyse universellement valide. Les chaînes ont cependant été proposées pour couvrir les impacts sur l'environnement dans le seul domaine des transports. Bien que la plupart d'entre elles ne soient pas spécifiques aux transports, la même analyse devrait être menée dans d'autres secteurs d'activité tels que l'agriculture, la production d'énergie, l'industrie etc. pour obtenir un schéma réellement universel. Il pourrait être alors utilisé dans des méthodes et outils d'évaluation de la dimension environnementale du développement durable des différents secteurs d'activité.

La principale limite à ce schéma est culturelle : il est certainement bien adapté aux sociétés occidentales, mais pourrait ne pas l'être aux sociétés
asiatiques, africaines ou autres, où le concept d'environnement lui-même peut
être fondamentalement différent, voir ne pas exister sous cette forme.

La description précise des mécanismes environnementaux par le biais du concept de chaîne de causalités constitue enfin un outil puissant pour construire et évaluer des indicateurs d'impact environnemental (cf. § 4.3.1) :

- Cela permet de définir précisément ce qu'un indicateur mesure et ce qu'il ne mesure pas, ce que représente réellement l'indicateur : représente-t-il un impact final ou un impact intermédiaire ? Par exemple le potentiel de réchauffement climatique évalue l'augmentation de température (par le biais du bilan radiatif) et non pas les impacts finaux de l'effet de serre comme l'augmentation du niveau des mers, la quantité d'habitats détruits pour la faune, la flore ou les hommes, les modifications des chaînes alimentaires. Plus généralement, quels impacts pertinents ne sont pas pris en compte par les indicateurs existants ? Y a-t-il double prise en compte ?

- Cela permet de savoir sur quels mécanismes scientifiques baser un indicateur. Ainsi le potentiel de réchauffement climatique est construit à partir de la connaissance des mécanismes physiques de modification du climat et de la température, en fonction des émissions de gaz à effet de serre.

- En termes d'évaluation, on peut faire *a priori* l'hypothèse que plus l'indicateur est proche de l'impact final, plus celui-ci est évalué avec précision.

Quand l'objectif n'est pas seulement, au nom du pragmatisme, de réorganiser de l'information existante, mais de construire les outils nécessaires pour représenter les impacts sur l'environnement, la description exhaustive des impacts est une première étape indispensable.

3.2.2. Inégalités vis-à-vis de l'environnement

Villeneuve et Richard (2005) comme Watkins et coll. (2007) notent qu'en
termes de changements climatiques, il n'y a pas de lien direct entre les
responsables et les victimes, ni dans l'espace, ni dans le temps : les victimes
actuelles ne sont pour l'essentiel pas les responsables de l'effet de serre, et les
principales victimes futures ne seront ni les responsables ni les descendants
des responsables. Cette dissociation entre victimes et responsables est aussi la
conclusion de Boutaud et coll. (2004), qui montrent, par l'analyse conjointe de
l'Empreinte écologique et de l'Indice de développement humain de nombreux
pays, une certaine duplicité des pays du Nord qui protègent leur cadre de vie,
mais consomment toujours davantage des ressources naturelles provenant en
bonne partie des pays du Sud.

Nous donnons ci-dessous quelques éléments d'analyse plus détaillés des inégalités sociales quant aux cibles des impacts sur l'environnement et quant à leurs sources, c'est-à-dire quant aux victimes et quant aux responsables.
### 3.2.2.1. Inégalités des victimes

Le Secrétariat de la Convention sur la diversité biologique estime que les pauvres du monde, en particulier ceux des zones rurales, dépendent des ressources biologiques jusqu'à 90 % de leurs besoins, notamment pour l'alimentation, les combustibles, la médecine, le logement et le transport. Pour 1,1 milliard de personnes, la préservation des écosystèmes est essentielle à leur survie quotidienne (SCDB, 2009, p. 26).

Quant au changement climatique, le PNUD (Watkins et coll., 2007, p. 8) montre que ce sont les pauvres qui en supportent aujourd'hui l'essentiel des conséquences : entre 2000 et 2004, un habitant sur 1 500 de l'OCDE a été touché par un désastre climatique, mais un habitant des pays en développement sur 19 l'a été. L'écart de risque est proche d'un facteur 80.

Le revenu est donc un paramètre essentiel de la fragilité vis-à-vis des impacts majeurs sur l'environnement, créant une inégalité environnementale qui s'ajoute à l'inégalité de revenu.

En parallèle, les populations les plus pauvres vivent dans les zones les plus dégradées environnementalement, notamment vis-à-vis du bruit et de la pollution locale de l'air, dans les pays développés comme en développement.

### 3.2.2.2. Responsabilités inégales

Nous avons vu qu'en moyenne mondiale par habitant (cf. Figure 4, page 41), l'émission de carbone issu de sources fossiles – sous forme de CO₂ – a pratiquement doublé en 30 ans de 1950 à 1980, puis s'est stabilisée, mais semble repartir à la hausse. Cependant, la moyenne est trompeuse tant sont grands les écarts entre pays ou entre catégories sociales.

Ainsi en Éthiopie (79 millions d'habitants en 2005), le bilan moyen par habitant est en 2004 de 0,1 t CO₂/hab, contre 20,6 aux Etats-Unis (300 millions d'habitants) (Watkins et coll., 2007, p. 310-313). Ce sont en outre les pays les plus riches qui voient leurs émissions augmenter le plus : par habitant, la hausse de 1990 à 2004 des émissions de CO₂ d'origine fossile du milliard d'habitants des pays à revenu élevé (+1,2 t CO₂/hab, soit de 12,1 à 13,3) est même supérieure à l'émission absolue des 2,4 milliards d'habitants (populations 2005) des pays à faible revenu, qui est de 0,9 t CO₂/hab en 2004 (et 0,8 en 1990).

Cette augmentation des émissions de chaque habitant des pays les plus riches est même 6 fois supérieure à l'émission absolue moyenne de chacun des 0,8 milliard d'habitants des pays les moins développés, qui est de 0,2 t CO₂/hab, en 2004 toujours.

Satterthwaite (2009) montre enfin que les régions où la population a augmenté le plus rapidement sont celles où les émissions de CO₂ se sont élevées le plus lentement, et inversement : l'accroissement des émissions mondiales de gaz à effet de serre n'est pas dû à la croissance des émissions des pays pauvres et populeux, mais à la croissance des émissions des pays riches. On voit sur la Figure 55 en Annexe 4 que l'empreinte carbone
(proportionnelle à l'émission de CO₂) et sa croissance au cours des cinquante dernières années sont nettement supérieures dans les pays développés que dans les pays en développement, les pays classés comme moins développés ayant l'empreinte carbone la plus faible et qui augmente le moins.

Il faut en outre différencier les strates de population au sein de chaque pays, car les écarts sont aussi importants qu'entre pays : ainsi en Inde, Ananthapadmanabhan et coll. (2007, p. 8) montrent que les émissions de CO₂ liées à l'habitat et au transport vont de 0,3 t CO₂/hab pour la classe des ménages les plus pauvres (moins de 3000 roupies – environ 43 € par mois, 38 % de la population), à 1,5 t CO₂/hab pour la classe des ménages les plus riches (plus de 30 000 roupies par mois, 1 % de la population). Nicolas et David (2009) montrent des écarts équivalents dans le cas de la France pour la seule mobilité des personnes (cf. Figure 21), avec une explosion des émissions de CO₂ due à la mobilité longue distance pour les plus riches. Brand (2007) ou Brand et Boardman (2008, p. 230) font un constat similaire au Royaume-Uni avec 10 % des personnes responsables de 43 % du potentiel de réchauffement climatique des transports, et les 10 % les moins pollueurs responsables de 0,1 % seulement. On aurait sans doute des écarts encore plus nets si l'on s'intéressait aux 1 % ou 0,1 % les plus riches.

<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>**Figure 21.** Émission de CO₂ due à la mobilité selon le revenu des Français, avec courbes de tendance, d'après Nicolas et David (2009)</figcaption></figure>

On relève des résultats similaires en termes d'empreinte écologique (cf. sa définition § 4.3.2.2). Quand on compare les pays selon leur niveau de développement, l'empreinte écologique, l'empreinte hors carbone comme l'empreinte carbone sont les plus élevées pour les pays développés et les plus faibles pour les pays les moins développés (cf. Annexe 4). La croissance de l'empreinte écologique est due pour partie à la croissance de la population : comme le montre la Figure 22, population et empreinte connaissent la même évolution depuis 1961 pour les pays en développement hors pays moins développés, tandis que la croissance de l'empreinte est deux fois plus faible
que la croissance de la population des pays moins développés, et trois fois plus élevée pour les pays développés. On observe donc de très fortes disparités tant absolues que relatives selon le niveau de développement des pays.

<figure><img src="image_33.png" /><figcaption>**Figure 22.** Évolution par rapport à 1961 du rapport empreinte écologique / biocapacité et de la population selon le niveau de développement des pays (données GFN, 2010)</figcaption></figure>

Au niveau national, Mackenzie et coll. (2008) montrent que la consommation d'espace réelle (empreinte écologique hors empreinte carbone) comme l'empreinte carbone des Canadiens croît avec leur revenu, globalement comme par type de consommation, alimentation mise à part : cf. Figure 23 et Figure 24. Cette croissance est assez linéaire en fonction des 9 premiers déciles du revenu, puis subit une augmentation bien plus forte du 9ᵉ au 10ᵉ décile, cette augmentation du dernier décile étant presque équivalente à l'augmentation des 9 premiers déciles. La consommation d'énergie fossile et la consommation de surface réelle des 10 % les plus riches sont respectivement égales à celles des 25 et 20 % les plus pauvres. L'impact du revenu est extrême pour les transports, son empreinte écologique étant multipliée par 6 du 1ᵉ au 9ᵉ décile, et par 9 du 1ᵉ au dernier décile.
<figure><img src="image_34.png" /><figcaption>Figure 24. Empreinte écologique des Canadiens par type de consommation selon le décile de revenu, d'après Mackenzie et coll. (2008)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_35.png" /></figure>

Le citoyen moyen n'est cependant pas forcément directement responsable des impacts environnementaux de son comportement. Juan (2005, p. 72) parle ainsi de dilution des responsabilités dans le discours convenu en matière de risque, avec une stigmatisation des individus et une dilution de la responsabilité des décideurs, en s'appuyant sur l'exemple des transports : ce n'est pas selon lui le quidam qui prend sa voiture qui a programmé des pseudo villes tentaculaires, l'implantation périphérique des usines ou des centres d'activité et
autres technopoles ou multiplexes qui induisent l'usage de la voiture. Mais c'est lui qui va payer l'inconséquence des choix.

### 3.2.3. Concepts de nature

La question écologique a amené l'Occident à découvrir l'existence de la nature, non plus comme une chose soumise, une immense mine exploitable à volonté, mais comme quelque chose ayant sa propre identité, habité par sa propre logique, et qui offre une résistance. Un autre donc, avec lequel il va falloir compter, avec lequel il va falloir apprendre à dialoguer, qu'il faudra considérer comme un partenaire. Cet autre redevient palpable, visible, réel, alors que de multiples instruments dissocient la décision quotidienne (de l'individu comme du décideur politique) de son effet.

La question écologique et à sa suite le développement durable intergent donc notre rapport à la nature, qui nous est tout à fait spécifique et est fort différent dans d'autres sociétés. Pour explorer la variété des rapports entre l'humain et le non-humain, nous reprendrons notamment les grandes idées de la première partie de l'ouvrage de Philippe Descola (2005) Par-delà nature et culture.

#### 3.2.3.1. La conception occidentale de la nature

Notre conception de la nature n'existe toujours que comme opposé de l'homme, de la culture, du civilisé.

Nous sommes héritiers de la conception qu'avaient les Romains de la forêt. La grande forêt européenne qu'ils conquèrent, c'est « l'espace inculte à défricher, les bêtes et les plantes qui s'y trouvent, les peuples frustes qui l'habitent... », ce qui s'oppose à l'espace humain cultivé et aux espaces forestiers dont les Romains contrôlent le gibier (Descola, 2005, p. 80). Les Européens ont à nouveau appliqué ce schéma lors de la colonisation, les sauvages du Brésil ou d'Afrique prenant la place des Germains barbares décrits par Tacite. Le sauvage n'existe qu'en opposition au civilisé : la civilisation contre les horreurs de la barbarie, ou au contraire, la pureté sauvage contre les corruptions de la civilisation ; mais dans tous les cas les deux termes sont constitutifs l'un de l'autre. Au 19ᵉ siècle, la frontière domestique / sauvage acquiert une vigueur nouvelle en même temps qu'une dimension esthétique et morale (id., p. 88) : les romantiques inventent la nature sauvage et la propagent en goût, par exemple pour les beaux paysages.

Cette conviction est le fruit d'une évolution des mentalités et des techniques. Aristote sort les objets de leur contexte naturel et invente la notion de nature en tant qu'ensemble d'êtres soumis à des lois. Selon cette définition, l'homme fait partie de la nature. Puis le christianisme invente l'homme créé à l'image de Dieu, ce qui lui confère ainsi une nature différente de celle de toutes les autres créatures, et lui intime le devoir de contrôler la nature et de l'organiser selon ses besoins. L'homme devient extérieur et supérieur à la nature, dans une vision anthropocentrique. Parallèlement, les progrès scientifiques et techniques
lui donnent une plus grande maîtrise de la nature, et surtout l'impression de pouvoir s'arracher à ses lois. Puis, au 19e siècle, la société se pense comme totalité organisée : la nature d'un côté, la culture de l'autre. C'est donc seulement au 19e siècle que les notions de société et de culture naissent et sont opposables à la nature.

La vision occidentale est dominée par la pensée analytique, le monde étant constitué d'une collection d'objets individuels, discrets, qui possèdent chacun des propriétés (Lammel et Resche-Rigon, 2007, p. 73). L'objet est isolé de son contexte, la compréhension se focalise sur les caractéristiques propres à l'objet et non sur les relations. Cette vision initiée par les Grecs est celle des sociétés plutôt individualistes, où les intérêts de l'individu sont prioritaires par rapport aux intérêts des membres de la société, où le soi est indépendant.

Les sciences humaines et sociales défendent la thèse de l'exception humaine (Schaeffer, 2007) : dans son essence propre, l'homme transcende à la fois la réalité des autres formes de vie et sa propre naturalité. Le philosophe pose qu'Homo est un moi ou un sujet, radicalement autonome et fondateur de son propre être ; le sociologue tient que cette transcendance se situe dans la société, par essence antinaturelle. L'anthropologue affirme, lui, que seule la culture (la création de systèmes symboliques) constitue le propre de l'homme ; le juriste considère l'homme comme seul sujet de droit. Cette thèse est cependant aujourd'hui largement battue en brèche par des secteurs entiers des sciences. Ce que les sciences de la vie, la neurologie, la psychologie cognitive, l'éthologie animale et humaine ne cessent de montrer aujourd'hui, c'est que l'homme n'est pas si exceptionnel dans le règne du vivant, qu'il n'est que très partiellement le forgeron de son destin et de ses compétences.

L'approche scientifique de la nature est cependant encore largement ambivalente, avec deux points de vue qui apparaissent antinomiques : d'une part, une vision naturaliste qui analyse les dynamiques des écosystèmes mais méconnaît la dimension sociale ; d'autre part, une vision anthropologique qui rend compte de cette dimension mais occulte l'autonomie des écosystèmes (Raymond, 2004).

Au sein des sociétés occidentales structurées par l'opposition nature / culture, le rapport à la nature n'est cependant jamais identique. Hervieu (2003) montre par exemple des différences notables dans le rapport entre ville et campagne en Europe selon le type de développement qu'a connu chaque pays. En France, la campagne était jusqu'au milieu du 19e siècle très industrialisée et le support du développement urbain. L'exode rural puis l'exode agricole qui ont suivi se sont accompagnés d'une valorisation symbolique extrême des campagnes et des villages par les catholiques comme par les républicains.

Les campagnes anglaises se sont par contre façonnées comme le lieu de l'aristocratie, de la chasse et des plaisirs, avec en contrepoint la ville comme le lieu de la production. La campagne est alors avant tout un paysage ; elle demeure un environnement. Les villes du nord de l'Europe se sont construites sur le commerce et la finance, ouvertes sur le monde, la campagne n'étant qu'un arrière-pays, presque un no man's land. Cela peut expliquer au moins partiellement les différences d'appréciations vis-à-vis de la question
environnementale au sein de l'Union européenne que nous avons évoquées au
§ 3.2.1.4 (Tableau 4 et Tableau 5).

3.2.3.2. Les sociétés holistiques : la nature dominante

Descola (2005) montre très bien que cette distinction entre nature et culture est une construction historique particulière, occidentale, qui n'a pas de valeur universelle.

Les sociétés vivant dans un rapport extensif avec leur milieu ne se considèrent pas vivre dans un monde sauvage, puisqu'elles transforment leur milieu pour subsister. Le sauvage opposé au domestique n'existe donc pas pour elles. On pourrait croire que les sociétés vivant de la culture intensive font la distinction entre le domestique et le sauvage. Ce n'est pas le cas dans la Chine ancienne où l'opposition est faite entre la montagne, inhabitée par l'homme mais habitée par les esprits, et la ville, dont l'emplacement respecte un réseau d'énergie qui recouvre tout l'Empire du Milieu ; « sur un cosmos si densément réglé par les conventions sociales, le sauvage ne paraît guère avoir d'emprise ». Les Chinois d'aujourd'hui proposent d'ailleurs de résoudre la question écologique par la « société harmonieuse selon la tradition chinoise ».

Il s'agit de sociétés collectivistes, dans lesquelles la pensée est considérée comme holistique. Celle-ci prend en considération l'ensemble du contexte et les relations de l'objet avec celui-ci. Il n'existe pas de concept de nature séparé des entités spirituelles et de l'être humain. L'être humain fait partie de la nature, comme tout autre élément naturel (Lammel et Resche-Rigon, 2007 – cf. § 1.4). La relation entre chacun de ces éléments est de type interactif, les uns dépendant des autres, et il n'y a pas d'échelle de valeur. L'homme n'y est pas en position dominante ; il est simplement un élément du milieu naturel qui dépend des autres, la force dominante étant la nature prise dans son ensemble (Gunslay, 1999).

Ces sociétés élargissent considérablement le nombre d'éléments qui partagent des attributs que l'Occident réserve à l'homme : pour le bouddhisme ou le shintoïsme, la nature du Bouddha est présente dans toute existence animale, végétale ou minérale (Coulon, 2009), pour l'animisme sâme (lapon), l'âme est présente chez tout être animé (Gunslay, 1999).

Cette conception du monde amène aujourd'hui certains à proposer une Déclaration universelle des droits de la Nature faisant notamment de celle-ci un sujet de droit – et pas seulement un objet de droit (Acosta, 2010). L'Équateur a initié le mouvement en inscrivant dans sa Constitution de 2009 que la nature est sujet de droit (Monjean-Decaudin, 2010). Nous traitons plus en détail cet aspect au § 4.2.3.3.

Cette conception du monde pourrait être synthétisée par l'affirmation des Sâmes (anciennement Lapons) que « ce ne sont pas les Sâmes qui possèdent la terre mais la terre qui possède les Sâmes » (Jernsletten, 1997), identique à la conclusion de la déclaration du 4ᵉ sommet des peuples indigènes des Amériques : « La terre ne nous appartient pas, c'est nous qui lui appartenons ! » (CPIAY, 2009).
### 3.2.3.3. Nature, homme et développement durable

La vision holistique est assez proche d'une vision systémique du monde, de l'acceptation systémique du développement durable. Bien évidemment, les termes utilisés, issus de cultures très éloignées de la culture occidentale, doivent être interprétés, c'est-à-dire véritablement traduits afin que leurs traductions aient la même signification fondamentale que les termes d'origine. Trop souvent en effet, les traductions des expressions issues de cultures holistiques sont littérales, ce qui renforce leur exotisme et leur étrangeté.

La vision holistique originelle doit sans doute être complétée par la vision analytique traditionnelle en Occident, pour arriver à une analyse agrégeant analyse et synthèse de systèmes divers, une véritable analyse systémique, dont nous avons encore bien peu d'exemples.

La nature pourrait cependant être un outil conceptuel inadapté à notre réflexion sur le développement durable, car trop chargé de connotations culturelles de pureté originelle, de non intervention humaine, de supériorité de l'homme sur la nature. Il existe de nombreux termes pour le remplacer – environnement, milieu, faune-flore, monde physique, écosystème(s), biosphère – mais nous pouvons aussi faire évoluer le sens du mot nature, le distinguer d'une conception particulière, historiquement datée, que la crise écologique rend obsolète. Il semble d'ailleurs que les peuples actuels soutenant cette vision utilisent le terme en lui donnant leur propre sens, au sein de leur propre conception du monde.

## 3.3. Les besoins

Dans la littérature moderne à l'origine du développement durable, l'écodéveloppement a le premier mis en avant la notion de besoin en faisant des besoins fondamentaux (matériels et culturels) l'objectif principal du développement (Sachs et coll., 1981). L'UICN parle ensuite seulement de procurer des avantages pour les générations actuelles et de satisfaire les besoins et aspirations des générations futures (UICN et coll., 1980). Puis la Charte mondiale de la nature (ONU, 1982) insiste sur la satisfaction des besoins de chacun. Le rapport Bruntland (WCED, 1987 / CMED, 1989), généralement cité – à tort comme on l'a vu – comme la source du concept, parle ensuite des besoins essentiels des plus démunis, dont il liste certains – le besoin de se nourrir, de se loger, de se vêtir, de travailler, l'énergie, l'eau potable, l'hygiène publique, les soins médicaux. L'aspiration à une vie meilleure y est définie comme « au-delà des besoins essentiels », puis comme l'un des besoins essentiels deux lignes plus loin, ce qui montre combien cette notion de besoin essentiel y est mal définie. Le rapport ajoute que « la notion de besoins est [...] socialement et culturellement déterminée », ce qui lui ôte tout caractère universel. Enfin la Déclaration de Rio (CNUED, 1992a) parle sans plus de précision de satisfaire « les besoins relatifs au développement et à l'environnement des générations présentes et futures ». Cette littérature reste
donc assez vague voire contradictoire quant à la définition des besoins essentiels.

Dans la ligne d'un économiste méconnu du 19e siècle, Thorstein Veblen, Kempf (2007) montre que les besoins des hommes sont assez facilement satisfaits par la production (comme le montre Sahlins (1972 / 1975) pour les sociétés primitives), et surtout qu'au-delà, il ne s'agit plus de besoins, mais de désirs stimulés par l'image des classes sociales supérieures. La société occidentale n'est plus une société de satisfaction des besoins, mais plutôt une société d'excitation des désirs. Cela a bien été décrit dès les années soixante, notamment par l'École de Francfort (Gaudillière et Wasserman, 2005). Dès 1973, Illich montrait que la machine productive actuelle nous rendait incapables de déterminer nous-mêmes nos besoins.

Les besoins tels que mentionnés dans les définitions classiques du développement durable que nous avons rappelées ci-dessus, ainsi que chez de nombreux auteurs postérieurs mélangent besoins fondamentaux, ou de base, et désirs. Par exemple, dans le domaine des transports, la Fédération européenne transport et environnement (fédération d'ONG) propose dans les années 1990 que « les objectifs du transport durable [...] soient d'offrir une mobilité de base à tous les citoyens » (Kågeson, 1994, p. 3). Mais qu'est-ce qu'une mobilité de base ? Est-ce défini par le droit à l'accès aux services (école, travail, culture, loisirs...) ? Dans ce cas, la mobilité de base est le produit de l'organisation de la société et on ne peut donc définir un développement souhaitable de cette société à partir de ce besoin de base lui-même défini par l'état de la société actuelle. Ces besoins-là ne sont donc pas opératoires vis-à-vis du développement durable car ils ne peuvent être limités. Les mêmes remarques sont possibles pour la plupart des besoins, ce qui fait dire à juste raison à Rist (2002) que c'est la demande solvable qui définit les besoins, qui sont de ce fait indéfinis et surtout infinis.

La littérature sur les besoins humains nous offre un point de vue plus intéressant. Jolibert (2009) en présente une synthèse que nous reprenons ici. Maslow (1943) hiérarchise les besoins, les besoins secondaires émergeant une fois les besoins primaires satisfaits. Les besoins les plus importants sont pour lui les besoins physiologiques, puis viennent les besoins de sécurité, puis d'affection et enfin d'estime. Les besoins couvrent donc des aspects physiques et non physiques. Selon les théoriciens des besoins humains, la non satisfaction des besoins est la principale cause des conflits et tous les actes des hommes ont pour but de satisfaire leurs besoins. Une distinction fondamentale est introduite entre les besoins fondamentaux et les modes de satisfaction de ces besoins.

Selon Max-Neef et coll. (1986 / 1991), les besoins fondamentaux sont peu nombreux, limités, non hiérarchisés (hors le besoin de subsistance qui est premier – id., p. 17), classifiables. Ils sont universels, c'est-à-dire constants dans le temps et dans l'espace, quoique ces auteurs fassent l'hypothèse (p. 27) que les besoins d'identité et de liberté soient apparus plus tardivement que les autres au cours de l'évolution. Rauschmayer ou Rauschmayer et coll. (2008) définissent les besoins comme les dimensions les plus fondamentales de l'épanouissement humain, les raisons de l'action qui ne demandent aucune
autre justification, qui ne sont pas négociables. Ces qualités sont très
appréciables pour la prise en compte des besoins dans la notion de
développement durable.

Max-Neef et coll. (1986 / 1991) définissent les besoins par une matrice à
deux dimensions, axiologique et existentielle :

- les besoins par catégorie axiologique, ayant trait aux valeurs : la subsistance, la protection, l'affection, la compréhension, la participation, le temps libre (ocio ou idleness respectivement en espagnol et anglais, leisure pour Rauschmayer, traduit parfois par oisiveté ou loisirs), la création, l'identité, et la liberté ;

- les besoins selon les catégories existentielles : être (ser en espagnol), avoir, faire, interagir (estar ou interacting respectivement en espagnol et anglais).

Les modes de satisfaction des besoins (satisfactor ou satisfier
respectivement en espagnol et anglais) sont non universels, varient selon le lieu
et le temps, sont socialement et culturellement déterminés. Rauschmayer ou
Rauschmayer et coll. (2008) les appellent stratégies. Ce sont par exemple :

- les systèmes de santé (à l'intersection des besoins de protection et d'avoir) ;

- l'expression d'opinions (à l'intersection des besoins de participation et de faire) ;

- la vie intime (à l'intersection des besoins d'affection, de temps libre et d'interagir) ;

- le travail (à l'intersection des besoins de création et de faire) ;

- l'égalité des droits (à l'intersection des besoins de liberté et d'avoir).

Rauschmayer et Rauschmayer et coll. (2008) indiquent que chacun a le droit
de satisfaire ces besoins fondamentaux et le devoir de tout faire pour que les
autres puissent les satisfaire. La notion de satisfaction des besoins
fondamentaux se rapproche donc de celle de droits fondamentaux.

Les droits individuels et collectifs fondamentaux, tels ceux énoncés par la Déclaration de Philadelphie (CIT, 1944), le préambule de la Constitution française de 1946 repris avec la Constitution de la Vᵉ République (Constitution française, 1958), la Déclaration universelle des droits de l'homme (ONU, 1948), la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (Conseil de l'Europe, 1950), le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (HCNUDH, 1976a), le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (HCNUDH, 1976b) ou le récent droit à une eau potable reconnu récemment par l'ONU (2010), sont à la base de la démocratie (cf. § 3.5.3.3). À ces droits de l'homme (anthropocentrés), une tendance holistique contemporaine propose d'ajouter les droits de la nature ou des écosystèmes (Acosta, 2010 ; Monjean-Decaudin, 2010 ; cf. § 3.2.3.2 et 4.2.3.3).

Les différents droits fondamentaux peuvent assez facilement être déclinés selon les besoins fondamentaux de Max-Neef et coll. (cf. en Annexe 5 les Tableau 19 et Tableau 20 respectivement pour les droits de 1948 et de 1950), et tous les besoins fondamentaux trouvent une ou des traductions en droits.
Les droits fondamentaux ne sont cependant pas des besoins fondamentaux au sens de Max-Neef, mais plutôt des stratégies qui ont la particularité d'être universelles, ou plutôt propres à l'ensemble des sociétés actuelles. Ils ne peuvent être identifiés à des désirs illimités.

Pour être opératoire dans une définition du développement durable, la notion de besoins doit être précise et surtout universelle, c'est-à-dire ne pas être propre à une société particulière. Les besoins doivent être en outre nettement différenciés des désirs, illimités. L'approche de Max-Neef reprise entre autres par Rauschmayer et coll. nous semble donc intéressante. Elle est cependant assez individualiste et méconnaît des besoins collectifs qui ne soient pas réductibles à des besoins individuels. En parallèle, les droits fondamentaux ont les qualités qui permettent d'évaluer si une action contribuant à un mode de développement particulier les satisfait ou non. Ils ont l'avantage d'être reconnus internationalement et de s'appuyer sur une base juridique très étoffée, contrairement à la notion de besoins. Nous proposons donc de concevoir la dimension besoins du développement durable comme à la fois les besoins fondamentaux dans la logique de Max-Neef et coll. (1986 / 1991) et les droits fondamentaux tels que définis internationalement.

L'un des aspects importants des besoins et droits fondamentaux concerne l'accès à l'éducation et à la connaissance, aux ressources culturelles de l'humanité et, pour chaque individu, la possibilité de développer sa créativité (Testart, 2003, p. 33-34). Ce droit fondamental à la culture implique de maintenir et de développer des pratiques culturelles libres, diverses et accessibles à tous. La diversité des cultures est, tout comme la biodiversité, un patrimoine de l'humanité qui doit être protégé afin d'être transmis aux générations futures. Cette dimension culturelle du développement durable est partie de la dimension des besoins et droits fondamentaux, mais aussi de la dimension démocratique que nous verrons au § 3.5.

## 3.4. Le long terme

L'économie néolibérale actuelle, mondialisée, est souvent dite court-termiste, les choix financiers et de gestion des entreprises visant des gains de plus en plus immédiats. Les résultats sont trimestriels et la spéculation financière ne recherche même que des gains instantanés, que permet l'informatisation des échanges. L'horizon temporel n'est plus l'année et encore moins la décennie, sans parler du siècle.

La logique néolibérale est l'extension des rapports marchands à toutes les composantes de l'activité humaine, ce qui flatte le délire insensé de la génération actuelle de ne devoir son existence qu'à elle-même. C'est une logique de marché entre contemporains. Or aucun marché n'existe entre les générations : l'échange entre générations, à sens unique, est un don, un legs.

La science économique classique est basée sur l'hypothèse de préférence pour le présent et sur l'idée de réversibilité. Le taux d'actualisation a, qui est couramment utilisé en économie pour prendre en compte les avantages et
inconvénients attendus d'un projet, est souvent conçu comme une expression des préférences pour le présent (Nicolas et coll., 2005 ; Waeger et coll., 2010, p. 219-221) : 100 € disponibles immédiatement sont préférés à 100 € disponibles dans un an et il faudrait se voir proposer 100(1+a) € dans un an pour abandonner les 100 € immédiats, et 100(1+a)ª € dans n années. Ainsi, plus le taux d'actualisation est élevé, moins le futur est pris en compte. Mais les arguments en faveur de taux d'actualisation plus ou moins élevés sont variés et soumis à des contingences locales (géographie, démographie, culture et sensibilités, etc.), sans que telle méthode soit systématiquement plus justifiée que telle autre. Par ailleurs, l'irréversibilité de certains impacts sur l'environnement n'est pas dans la logique économique classique, qui ne sait prendre en compte de telles discontinuités.

Avec les impacts sur l'environnement à long terme, l'irréversibilité de certains d'entre eux, le futur pèse cependant de plus en plus sur le présent, sur les choix faits. Ce n'est pas la première fois au cours des temps modernes que les actions de l'homme pourraient se révéler irréversibles et porter atteinte à la vie et à l'humanité de l'homme. En effet, le risque nucléaire militaire apparu le 6 août 1945 a été très élevé au cours de la guerre froide et est toujours présent. Mais c'est un risque qui a des caractéristiques très différentes des risques environnementaux apparus plus tardivement à la conscience humaine : il est tout d'abord entièrement maîtrisé par l'homme – une déflagration nucléaire étant le choix conscient d'un homme, même s'il n'est pas maîtrisé par l'humanité. Ensuite c'est un risque exceptionnel comme le risque accidentel.

Ce n'est pas non plus la première fois que des sociétés s'effondrent et disparaissent pour ne pas avoir su gérer leur relation avec les écosystèmes comme le montre Diamond (2005 / 2006). Mais c'est bien la première fois dans l'histoire de l'humanité que les actions courantes de l'homme modelant son mode de vie l'ont plus quotidien apparaissent avoir des impacts irréversibles et porter atteinte à l'existence de la vie sur terre, du moins telle que nous la connaissions. Au point que certains estiment que des seuils d'irréversibilité ont peut-être déjà été dépassés et qu'on « n'empêchera pas le système d'aller jusqu'au bout de sa logique », c'est-à-dire de s'effondrer (Méheust, 2009, p. 107). Hans Jonas (1979 / 1990) propose d'anticiper la menace par un principe de responsabilité, soucieux de la fragilité de la vie. C'est l'idée d'une responsabilité tournée vers le futur lointain.

Notre rapport au futur devrait donc être profondément modifié. Or nous avons vu combien la tendance de l'économie réelle est aujourd'hui tout autre. Chacun s'accorde cependant sur la nécessité de léguer aux générations futures suffisamment de ressources (et en suffisamment bon état) pour répondre à leurs besoins. Mais cette préoccupation n'est guère traduite en action. La préoccupation du futur a investi cependant les exercices de prospective, beaucoup moins la planification. La prospective peut être définie comme l'ensemble des recherches et études concernant le futur et l'évolution des systèmes, fondées sur la réflexion, la prévision et l'anticipation, et visant à identifier et comprendre les mutations en cours et à venir, et les formes possibles de l'organisation d'un système dans un futur éloigné, afin d'informer les décisions et actions du présent (Wallenborn et Mutombo, 2009). La
planification peut être définie comme un processus de décision et de gestion, visant à définir, à un horizon fixé dans le temps, un état futur désirable de la société, les étapes à suivre pour l'atteindre et les moyens nécessaires pour y parvenir. Toute la difficulté est de définir des mesures précises à court et moyen termes (rôle de la planification) en tenant compte d'impacts à long, voire très long terme qui sont pris en compte seulement par la prospective. Le cas des transports en est une excellente illustration.

<figure><img src="image_36.png" /><figcaption>**Figure 25.** Comparaison des extrapolations linéaires et exponentielles des tendances passées de mobilité voyageurs sur le réseau national français
(données MELT et RFF, 2001)</figcaption></figure>

La prise en considération du long terme est particulièrement sensible quand on étudie des scénarios de transport, qu'il s'agisse de développements technologiques (la climatisation automobile, les motorisations hybrides...), de prospective de la mobilité, ou de projets d'infrastructures de transport. Il s'agit d'évaluer l'impact à long terme de ces éléments de politique de transport, c'est-à-dire au bout de 20 ans, 50 ans, voire des siècles, sachant que la durée de vie des infrastructures est élevée. Cela a trois conséquences :

- La demande vis-à-vis des économistes des transports d'évaluation des trafics et de la mobilité sur le long terme, et non plus à l'horizon traditionnel de 20 ans. Les modélisations économiques utilisent un taux de croissance annuel généralement constant sur la période considérée, ce qui signifie une croissance exponentielle. Or l'évolution passée des trafics semble plutôt suivre une loi linéaire comme on le voit en Figure 25. La différence entre une extrapolation linéaire et une extrapolation exponentielle est faible à très court terme, mais très importante à moyen ou long terme. Par exemple, dans un exercice de planification mené sur l'agglomération de Lyon par le ministère en charge des transports et Réseau Ferré de France (MELT et RFF, 2001), l'hypothèse était une croissance de 2,4 % par an ; au bout de 20 ans seulement, l'augmentation de trafic simulée était de 50 à 65 % supérieure à l'augmentation de trafic obtenue par extrapolation (linéaire) des tendances passées (Joumard, 2002 ; cf. Figure 25). Une manière d'intégrer
la linéarité par le biais d'une formule exponentielle est de considérer un taux de croissance décroissant avec le temps, ce qui est proposé par exemple pour les taux d'actualisation par Weizman (1999) ou Kopp et Portney (1999) – cf. une discussion sur ce point dans Waeger et coll. (2010, p. 220).

- La nécessité d'analyser le passé long pour asseoir la prospective sur des bases temporelles au moins équivalentes. Cela est vrai comme on l'a vu pour l'activité économique (le trafic et la mobilité par exemple), mais aussi pour l'évaluation des sources des impacts, comme pour la perception de l'environnement. Cela devrait donc nous amener à évaluer les sources (par exemple les émissions de polluants et de gaz à effet de serre) depuis le début du 20ᵉ siècle jusqu'à la fin du 21ᵉ siècle, ce qui n'est pratiquement jamais fait. Parallèlement, la perception de l'environnement, la demande sociale, évoluent rapidement comme on le constate depuis une vingtaine d'années ; prendre en compte le long terme nous pousse à nous interroger sur l'évolution de la demande sociale sur le long et le très long terme. Les enseignements des historiens sont alors très utiles pour comprendre la situation actuelle et ses évolutions possibles.

- La nécessité de prendre en compte la finitude des nombreuses ressources indispensables à l'activité de transport – l'espace, les énergies fossiles, les métaux – qui ne permet pas de poursuivre de manière infinie une croissance, quel que soit son rythme.

La difficulté que nous avons à insérer le futur proche dans le passé long et dans le long terme est typique de la société occidentale. L'attention portée aux ancêtres, commune à nombre de cultures non occidentales, la culture japonaise entre autres (cf. Coulon, 2009, p. 20), introduit, à côté de l'attention apportée aux générations futures, plus ou moins commune à toutes les cultures, une prise en compte du long terme beaucoup plus solide : les générations futures ne sont plus vaguement imaginées, mais sont comprises comme la reproduction, la suite des générations passées, une longue chaîne ininterrompue dont le présent n'est qu'un maillon, un noeud fragile, et non pas le centre du monde et de nos préoccupations. La manière plutôt dévalorisante dont nous nommons cette attention aux ancêtres – le culte des ancêtres – traduit d'ailleurs notre rejet.

La prise en compte des générations futures, même dans les exercices de prospectives les plus lointains, ne va cependant guère au-delà du siècle. La justification avancée est que les incertitudes seraient telles que les conclusions de l'exercice seraient sans valeur. Si cela est vrai pour la plupart des paramètres, ce n'est pas systématique. Nous savons ainsi fort bien d'une part que la durée de vie des déchets nucléaires à vie longue se compte en milliers et millions d'années, d'autre part que nous sommes incapables de modéliser sérieusement leur évolution et leur impact à long terme étant données ces mêmes incertitudes. La production de tels déchets témoigne de notre incapacité à prendre en compte le très long terme, notre irresponsabilité vis-à-vis des écosystèmes et des hommes à ce terme.
Finalement, la dimension du long terme du développement durable est prise
progressivement en compte en Occident. Notre horizon s'est élargi, mais il
faudrait sans doute l'élargir encore beaucoup, dans le passé et dans le futur.
Nous pourrions nous inspirer d'autres cultures qui le font depuis longtemps.

3.5. La gouvernance

Nous avons vu combien plusieurs dimensions du développement durable – sociale, environnementale, des besoins – sont définies dans la littérature et dans la pratique de manière vague voire contradictoire, et fort peu de manière analytique.

La signification du mot gouvernance est quant à lui très variable. Le terme est assez souvent utilisé aujourd'hui en anglais comme en français, sans que le sens en soit clair. Cette dimension institutionnelle est ainsi souvent présentée comme partie intégrante du concept de développement durable, mais n'est cependant pas née avec lui. La signification du mot gouvernance était et demeure très variable, mal éclaircie, inconsistante souvent, mais parfois aussi très construite. Affublés de qualificatifs bienveillants, la gouvernance et son champ sémantique peuvent constituer une logorrhée pseudo moderniste au service d'un discours incantatoire. Son utilisation courante permet alors de se donner l'air à la page tout en effaçant les notions si peu gratifiantes pour le public de gouvernement ou d'autorité publique. L'indéfinition du terme serait même plutôt de règle pour ceux qui le reprennent à leur compte pour obéir à l'air du temps et utiliser le vocabulaire à la mode (Hermet et Kazancigil, 2005, p. 5).

Il est donc nécessaire de clarifier le ou les sens de ce terme, afin de l'utiliser
à bon escient. Les différentes acceptions de la gouvernance influencent aussi le
rôle respectif des techniciens et des citoyens dans la mise au point
d'indicateurs d'impacts sur l'environnement ou de développement durable que
nous développons plus loin (§ 4.1). Cette construction consiste en effet d'une
part à définir l'objet de chaque indicateur, à faire des choix plutôt subjectifs pour
construire chaque indicateur, puis à agréger ces indicateurs (impact sanitaire
par cancers, impact respiratoire, impact sur le paysage, effet de serre, etc.), ce
qui fait intervenir des pondérations ou des hiérarchisations plus subjectives
qu'objectives (cf. par exemple RNPC, 2010). À quelles conceptions de la
décision correspondent les différentes manières d'effectuer ces choix ?

Dans un premier temps (§ 3.5.1), nous présentons l'étymologie et l'historique de la gouvernance, qui permettent d'en comprendre mieux les caractéristiques actuelles. Puis nous présentons au § 3.5.2 les principaux arguments avancés pour cette nouvelle manière de gouverner que sont la complexité grandissante du monde, le déficit démocratique et la nécessité de faire appel à la société civile. Après avoir évoqué les rapports entre gouvernance et développement durable au § 3.5.3.1, nous analysons § 3.5.3.2 à 3.5.3.5 le concept en réexaminant les arguments ci-dessus en référence notamment au concept de démocratie qui structurait jusqu'à présent notre manière de penser le mode de gouvernement. Nous examinons § 3.5.3.6 les
méthodes de la gouvernance (code de conduite, consensus plutôt que conflit, court terme) pour finalement nous interroger au § 3.5.3.7 sur la gouvernance comme alternative à la démocratie à partir du cas du mode de gouvernement de l'Union européenne, qui nous semble assez emblématique.

## 3.5.1. Historique de la gouvernance

L'acceptation du terme gouvernance reste complexe : le sens reste parfois très basique – l'art ou la manière de gouverner, les outils de gouvernement, d'administration, voire de gestion. C'est là son sens le plus ancien, qui n'apporte rien aux termes classiques. On va voir que le terme a une assez longue histoire qui lui donne un sens très différent et très construit, qui justifie pleinement son emploi, mais à bon escient. Nous en donnons ci-dessous l'historique, avant d'en détailler les principales caractéristiques, qui sont toujours plus ou moins présentes derrière le sens de base, mais de manière rarement explicite, de sorte qu'il se prête à toutes les interprétations.

### 3.5.1.1. Étymologie

Selon Huynh-Quan-Suu (non daté), le verbe grec *kubernân* (piloter un navire ou un char) fut utilisé pour la première fois de façon métaphorique par Platon pour désigner le fait de gouverner les hommes. Il a donné naissance au verbe latin *gubernare*, qui revêtait les mêmes significations et qui, par le biais de ses dérivés, dont *gubernantia*, a lui-même engendré de nombreux termes dans plusieurs langues :

- français : gouverner, gouvernement, gouvernance, etc.

- anglais : govern, government, governance, etc.

- espagnol : gobernar, gobierno, gobernanza, etc.

- portugais : governar, governo, governação, governança, etc.

- italien : governare, governo, governamento, etc.

En ancien français, gouvernance a d'abord été utilisé au 13ᵉ siècle comme équivalent de gouvernement (art ou manière de gouverner) puis, à partir de 1478, pour désigner des territoires dotés d'un statut administratif particulier, puis la charge de gouvernante (1679). Il est passé au 14ᵉ siècle dans la langue anglaise, donnant naissance au terme *governance* (action ou manière de gouverner). Le portugais *governança* dérive également du mot français et a revêtu des acceptions très similaires dans les sphères politico-administrative et domestique. L'espagnol *gobernanza* daterait à peu près de la même époque, mais il aurait surtout été employé au sens de gouvernement. Tous ces termes sont ensuite plus ou moins tombés en désuétude, dans certains cas (France, Portugal) parce qu'ils étaient associés à l'Ancien régime.

Gouvernance s'employait récemment au Sénégal pour désigner les services administratifs d'une région (Rey, 1993). Cependant, dans le dictionnaire encyclopédique Larousse de 1983, il n'existait aucune entrée avec ce terme.
Le mot anglais *governance* a été remis à l'honneur dès la fin des années 1930 dans le contexte de l'entreprise. Les adeptes de la démocratie participative de proximité issue des mouvements sociaux urbains et des idéologies autogestionnaires des années 1960 et 1970 semblent ensuite avoir été les premiers à réutiliser la notion de gouvernance, mais sans utiliser le terme. Interviennent dans un troisième temps, depuis un tout autre bord idéologique, les techniciens de la modernisation de la gestion publique, puis à partir de 1989 les grandes institutions d'aide au développement, la Banque mondiale spécialement, qui furent les agents décisifs de la vulgarisation du terme. La *governance* a ensuite été annexée par les analystes universitaires ou mondains de la mondialisation et des régimes internationaux, puis par la Commission européenne, sous la forme d'un concept véritablement construit (Hermet, 2004 ; 2005, p. 24). Nous développons ces différentes acceptations plus loin.

Le terme de *governance* désigne alors toujours l'art ou la manière de gouverner, mais avec deux préoccupations supplémentaires : d'une part, bien marquer la distinction avec le gouvernement en tant qu'institution ; d'autre part, sous un vocable peu usité et donc peu connoté, promouvoir un nouveau mode de gestion des affaires publiques fondé sur la participation de la société civile à tous les niveaux, société civile et gouvernance allant de pair (Huynh-Quan-Suu, non daté).

Cette résurrection du mot *governance* a entraîné dans son sillage la réapparition du mot français, qui semble s'imposer dans le monde francophone, et des équivalents portugais et espagnols, qui restent toutefois concurrencés par d'autres termes proches signifiant aussi l'art ou la manière de gouverner (comme *gobernabilidad* en espagnol, *governação* en portugais). L'italien n'avait pas jusqu'à présent d'équivalent direct de *governance* (c'est-à-dire de terme construit avec le suffixe -anza). Le mot latin *gubernare* n'ayant pas non plus engendré d'équivalent direct de *governance* en allemand, néerlandais, danois, suédois et finnois, les solutions qui s'offraient à ces langues pour désigner ce nouveau concept consistaient à puiser dans d'autres sources (autres racines latines ou saxonnes) ou à officialiser le terme anglais, parfois déjà majoritairement adopté par les chercheurs et les médias. Le grec disposait d'une traduction fidèle, de même racine que *kubernân* (Huynh-Quan-Suu, non daté).

### 3.5.1.2. La gouvernance d'entreprise

Le premier domaine d'application moderne de la gouvernance est la gouvernance d'entreprise, ou *corporate governance*. Dans son article *The nature of the Firm* où il expose les fondements de cette nouvelle perspective, Ronald H. Coase, prix Nobel d'économie en 1991, consigne en 1937 les bases du néoinstitutionnalisme. Il s'agit d'une école de pensée qui interprète dans des termes strictement économiques de rendement et d'efficacité, conformément à la méthode générale de l'économie néoclassique, les relations sociales et politiques, ainsi que l'histoire et les relations sociales internes à l'entreprise. C'est dans le cadre de cette école que l'on commence à parler de gouvernance d'entreprise et de structures de gouvernance depuis les années 1970 pour
désigner la politique interne de l'entreprise, c'est-à-dire l'ensemble des dispositifs que l'entreprise applique pour effectuer des coordinations efficaces sur deux plans : les protocoles internes quand l'entreprise est intégrée, ou bien les contrats, les associations temporaires, l'utilisation de normes, quand le produit ou le service est sous-traité (Dignam et Lowry, 2006, chap. 15). La gouvernance désigne ici clairement un processus et non une institution ou une structure, un système en réseau régissant les relations d'acteurs réunis avec l'objectif d'engendrer un profit ou une meilleure gestion.

### 3.5.1.3. La gouvernance municipale

Ensuite, après l'engouement pour la notion d'autogestion, le concept de gouvernance investit le contexte public de la gouvernance urbaine (urban governance). Celle-ci est initialement le résultat des tentatives contradictoires des mairies britanniques de l'ère Thatcher de gérer la ville avec des ressources budgétaires qui avaient fait l'objet de coupes drastiques. La gouvernance n'est alors pas toujours désignée sous le nom qu'on lui connaît maintenant, mais il s'agit d'une notion très proche. Elle s'applique dans ces circonstances critiques où les restrictions financières et les privatisations de services publics visant à les compenser vont de pair avec des réactions de protestation et de résistance à ce qui va se dénommer bientôt l'exclusion. Dès lors, les pratiques seront différentes selon l'orientation politique des communes, tantôt néolibérales et d'externalisation des coûts, tantôt participantes et appuyées sur la société civile (Hermet, 2004, p. 5). La gouvernance urbaine ou plus généralement des collectivités locales a pu par la suite s'éloigner de son acceptation initiale.

### 3.5.1.4. La gouvernance contre la pauvreté

Le troisième domaine de la gouvernance est celui des stratégies de lutte contre la pauvreté (Banque mondiale, 1989 ; World Bank, 1992). En proie à un surendettement provoqué par la chute des cours des matières premières durant les décennies 1980 / 1990 et à une hausse brutale des taux d'intérêt décidée par les États-Unis en 1979, les pays du Sud ont été contraints de réformer leur économie pour pouvoir servir leurs créanciers (Millet et Toussaint, 2008). Les experts des grandes agences internationales de l'aide au développement ont alors prescrit la bonne gouvernance aux dirigeants estimés trop maladroits ou corrompus des pays démunis de l'Afrique subsaharienne. Il s'agit de l'application disciplinée des plans d'ajustement structurel rebaptisés stratégies de réduction de la pauvreté, de la privatisation de certaines fonctions publiques, et de la promotion de la société civile. Cela passe par des programmes monétaristes de lutte contre l'inflation et de diminution vigoureuse (« assainissement ») des dépenses publiques, notamment dans le secteur social, éducatif, sanitaire, etc, avec notamment l'idée qu'en termes de développement économique, le commerce et les capitaux privés doivent remplacer l'aide publique, taxée d'inefficacité (Hermet, 2005, p. 29 ; Robert-Demontrond et Bezaudin-Péric, 2005, p. 249).

L'objectif est de diminuer l'influence de l'État providence, en privilégiant les initiatives individuelles et les groupes d'intérêt privés, en faisant à la limite
l'impasse sur des administrations et des classes politiques jugées trop corrompues. Les acteurs de la société civile auxquels on fait alors appel sont soit des organisations non gouvernementales qui, en essayant de pallier les effets les plus destructifs du système, se transforment en piliers de ce dernier, soit plus directement des entreprises privées intéressées dans les affaires humanitaires ou dans la privatisation des services collectifs.

### 3.5.1.5. La gouvernance mondiale

Le quatrième domaine d'application est la gouvernance mondiale ou *Global Governance*. D'après Hermet (2004, p. 6), le temps fondateur de la notion remonte probablement à 1992, date de la parution de l'ouvrage *Governance without Government* dirigé par James Rosenau et Ernst-Otto Czempiel (1992). Mais son grand moment survient en 1995, quand la *Commission on Global Governance* créée à l'initiative de Willy Brandt diffuse un rapport empli de toutes les idées convenues sur le sujet (CGG, 1995). Cette notion s'appuie sur des institutions puissantes et libres de souveraineté (dans le langage de James Rosenau, 1990), comme le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale, plus tard l'Organisation mondiale du commerce (OMC), le Forum économique mondial ou le Forum social mondial, les organisations non gouvernementales (ONG) et les mouvements sociaux. Les ONG de première grandeur sont censées être les représentantes (autoproclamées avant de se coopter entre elles) de l'improbable société civile mondiale.

Cependant, parmi les partenaires non souverains, les organisations intergouvernementales et les grands acteurs économiques privés sont bien plus admis dans la gouvernance que les ONG et les mouvements sociaux. Les acteurs (*stakeholders*) souverains – les États, avec les quelques États économiquement et militairement les plus puissants, leurs instances propres (de type G8 ou G20) et celles qu'ils dominent (FMI, Banque mondiale, OMC, OCDE), situés en haut de la hiérarchie, établissent l'agenda mondial et fixent les règles de la mondialisation selon leurs intérêts propres. Les États en développement les moins puissants sont obligés d'accepter agenda et règles ; leur propre agenda, leurs priorités et leurs intérêts n'étant pas pris en compte, ils en subiront malgré eux les conséquences (Kazancigil, 2005, p. 60-61).

Avant la naissance de la gouvernance mondiale en tant que telle, le rapport Bruntland (WCED, 1987 ; CMED, 1989) estime en conclusion du chapitre 2 Vers un développement durable que le développement soutenable exige entre autres « un système politique qui assure la participation effective des citoyens à la prise de décisions », ce à quoi l'Assemblée générale des Nations unies (UN General Assembly, 1987) fait écho en appelant dans le point 17 de sa déclaration « les gouvernements à impliquer pleinement les organisations non gouvernementales, l'industrie et la communauté scientifique dans les activités nationales et internationales en vue d'un développement durable ». Nous avons là quelque chose de très proche de la gouvernance, qui sera repris ultérieurement dans la littérature onusienne sur le développement durable (cf. § 3.5.3.1).
### 3.5.1.6. La gouvernance europunienne

Le cinquième domaine d'application de la notion de gouvernance est la gouvernance définie au sein de l'Union européenne.

Dans un premier temps, la diffusion dans les espaces nationaux de l'idée de gouvernance s'est faite à partir des politiques d'innovation institutionnelle du new public management des années 1980 aux États-Unis, puis de Tony Blair en Grande-Bretagne (Gaudin, 2002). La Nouvelle gestion publique visait à rendre l'administration plus efficace en introduisant les principes de la concurrence provenant du marché dans le fonctionnement et la prestation des services publics, passant ainsi de la culture du règlement à la culture de la performance (Saint-Martin, 2005 ; Bruno, 2007). La gouvernance constitue alors, à partir du milieu des années 1990, la nouvelle conception de l'État mise en avant par les tenants de la troisième voie dans les pays anglo-saxons. L'objectif affiché d'améliorer le service se traduit à terme par la disparition des services publics eux-mêmes et par leur transfert à des intérêts privés qui concentrent les bénéfices. Cette remise en cause du modèle social d'après guerre se traduit donc par la remise en cause du rôle de l'État par les promoteurs de la gouvernance, qui évoquent le désenchantement croissant des citoyens pour le jeu politique traditionnel. Ils présentent la participation des citoyens en dehors du cadre politique démocratique comme la solution.

Le concept de gouvernance va alors migrer vers l'Union européenne. Selon le Livre blanc sur la gouvernance européenne de la Commission européenne (CE, 2001b), les dirigeants politiques de toute l'Union européenne sont aujourd'hui confrontés à un véritable paradoxe. D'une part, les citoyens europuniens attendent d'eux qu'ils apportent des solutions aux grands problèmes de nos sociétés. D'autre part, ces mêmes citoyens ont de moins en moins confiance dans les institutions et la politique ou s'en désintéressent, surtout au niveau europunien (cf. § 3.5.2.2). Le Livre blanc propose alors d'ouvrir davantage le processus d'élaboration des politiques de l'Union européenne, afin d'assurer une participation plus large des citoyens et des organisations à leur conception et à leur application.

Cependant, selon Haarh (2005, p. 25), le Livre blanc sur la gouvernance européenne ne vise pas à définir des politiques en les basant sur des informations et des arguments plus solides, mais à accroître le soutien et la compréhension des politiques menées. La participation et la consultation sont alors des outils d'éducation, voire de communication, plutôt que des outils de décision : « l'amélioration de la participation devrait accroître la confiance dans le résultat final et dans les institutions qui produisent les politiques » (CE, 2001b, p. 10).

Trois mots-clés forment le cœur de cette nouvelle représentation du pouvoir : le consensus, le partenariat et la participation (Gobin, 2005). Réunis autour de valeurs communes (le libre marché, la croissance et l'emploi, la compétitivité des entreprises, la cohésion sociale...), les acteurs de la gouvernance sont identifiés à des partenaires qui, chacun à son niveau, participent au fonctionnement du système et travaillent à améliorer leur capacité à s'entendre, à produire une perception consensuelle du monde. C'est pourquoi
la notion de dialogue a autant d'importance dans ce système : c'est en échangeant les points de vue et en multipliant les rencontres que les malentendus se dissiperait et que se dégagerait des orientations communes. L'existence de conflits d'intérêt ou de divergences de valeurs n'est même pas envisagée, le monde étant réglé fondamentalement par la concurrence marchande.

Ce nouveau système imbrique par ailleurs de façon étroite les appareils d'État (administrations nationales et régionales, rythme de travail des exécutifs nationaux, agendas parlementaires, méthode ouverte de coordination...) et les institutions de l'Union européenne qui forment ensemble le système politique européen.

La gouvernance européenne se définit enfin par la primauté de la norme négociée sur la loi démocratiquement votée, et avec celle-ci la supériorité du pouvoir des juges par rapport à celui du législateur, au moins du législateur national (Hermet, 2005, p. 33).

### 3.5.2. Les arguments de la gouvernance

Il y a dans la littérature deux justifications principales à la gouvernance en tant que mode particulier de gouvernement : la complexité des sociétés actuelles, et la nécessité de rendre le pouvoir à la société civile, ce qui au sein de l'Union européenne est censé répondre au déficit démocratique européen.

#### 3.5.2.1. Un monde de plus en plus complexe, morcelé et interdépendant

La gouvernance se justifie, selon de très nombreux auteurs, par la complexité croissante des affaires publiques. Elle se conçoit donc comme un mode de gestion d'affaires complexes (Pierre et Peters, 2000, p. 23 ; Hermet et Kazancigil, 2005). Cela serait particulièrement vrai pour un développement durable qui doit tenir compte des interactions dynamiques et complexes entre la société, le développement économique, la technologie et la nature (Baker, 2009, p. 4). Selon Warren (2008, p. 5), « les sociétés actuelles sont extrêmement complexes, non seulement techniquement, mais aussi politiquement ». Techniquement, car d'une part les phénomènes et les données à prendre en compte seraient beaucoup plus nombreux qu'autrefois, et d'autre part, la décision politique est morcelée sujet par sujet, projet par projet. Politiquement, car la complexité accrue du fonctionnement sociétal nécessiterait une dispersion de la fonction de pouvoir au sein d'une chaîne d'acteurs étroitement imbriqués et mêlant niveaux local, régional, national, européen ainsi qu'une multitude d'acteurs privés de plus en plus diversifiés (identifiés comme la société civile) et couplés aux acteurs publics traditionnels au sein d'associations ad hoc à géométrie variable suivant les politiques à définir et ensuite à gérer en commun (Gobin, 2005). Le modèle de la gouvernance européenne mobilise ainsi avant tout la métaphore du réseau, tout
en qualifiant de l'expression valorisante de société civile ce que d'autres
appellent lobbies.

Décentraliser l'élaboration des normes vers les parties prenantes (les acteurs auxquels elles sont destinées) permettrait de prendre des décisions mieux informées des contextes réels (Magnette, 2005). Warren (2008, p. 5) cite ainsi des exemples où, selon lui, le choix politique ne peut être que thématique et fait par ceux qui sont directement concernés et touchés par le sujet : « les oppositions aux extensions d'aéroports, la couverture médicale, le problème de la pauvreté, les OGM, la politique forestière, les problèmes de voisinage, le prix de l'énergie... ».

La gouvernance est aussi présentée comme une réponse à la trop grande simplicité du système représentatif actuel qui buterait sur une double contrainte : sa rationalité pyramidale et son ordonnancement à partir d'un dispositif binaire – majorité / minorité ou droite / gauche (Painter et Pierre, 2005, p. 1 ; Dujardin, 2007). Comment, avec un raisonnement binaire, gérer de la complexité, du fluide, du mouvement ? Andersen et Burns (1996) résument fort bien cette position dans un rapport sur le futur de la démocratie parlementaire en Europe : « Une des raisons principales pour lesquelles les systèmes parlementaires sont de plus en plus marginalisés dans la politique et la gouvernance modernes est le fait que les sociétés occidentales sont devenues hautement différenciées et trop compliquées pour qu'un Parlement ou une administration les contrôle, acquière des connaissances suffisantes et des compétences pour en délibérer. Actuellement, de nombreux discours, négociations, conceptions et applications de politiques se passent au niveau de milliers d'organismes qui élaborent des politiques, voire dans le cadre de sous-gouvernements ». L'État centralisateur ne pourrait répondre à cette complexité en raison de l'incapacité fonctionnelle des organismes techniques spécialisés, du chevauchement des compétences des différents États qui rend le système représentatif inefficace. « Le secteur public comme la société a besoin de nouvelles sources d'expertise, d'établissement de réseaux d'échange continu d'informations entre le gouvernement et ceux qui savent, et de rapprochement des groupes de militants de la société civile des centres de prise de décision et de l'administration publique » (Prud'homme, 2005, p. 99).

Cette stratégie visant à insister sur la complexité des sociétés contemporaines permet ainsi de justifier le rôle des experts, les citoyens comme les organisations politiques (partis...) n'ayant plus la compétence nécessaire pour analyser et finalement décider (Crozier et coll., 1975, p. 161) : nous reviendrons sur cet élément essentiel du dispositif de la gouvernance au § 3.5.3.5. Il est vrai que des organisations politiques, comme d'ailleurs ladite société civile et nombre de ses composantes, peinent à répondre aux nouvelles exigences du temps, à prendre en compte la crise écologique, ou à prévoir et répondre à la crise économique actuelle par exemple.

3.5.2.2. Le déficit démocratique européen

Le deuxième argument de la gouvernance est de rendre le pouvoir à la société en réponse à un affaiblissement de la démocratie. Cela est
particulièrement vrai dans le cas de l'Union européenne, où cet affaiblissement
de la démocratie est souvent identifié à un déficit démocratique. Forgée par le
politiste britannique David Marquand (1979), la notion de déficit démocratique
se cantonnait à l'origine à une analyse constitutionnelle : elle décrivait le fait
que l'intégration europunienne tend à renforcer les exécutifs au détriment des
parlements, les exécutifs pouvant échapper au contrôle parlementaire. Cette
analyse se retrouve en partie dans les attendus du jugement de la Cour
constitutionnelle allemande sur le Traité de Lisbonne (BVG, 2009) qui parle de
déficit démocratique structurel. Le déficit se résorberait si le Parlement
européen était élu au suffrage universel direct et s'il se voyait octroyer des
pouvoirs de contrôle, législatifs et budgétaires, équivalents à ceux des
parlements nationaux. Cette opinion devint un lieu commun des discours sur les
institutions europuniennes dans les années 1980. Mais cette analyse formaliste
est rapidement devenue insuffisante, car depuis 1979, le taux de participation
aux élections europuniennes directes n'a cessé de s'éroder quel que soit le
périmètre concerné, avec une chute du taux de participation de près d'un tiers
en trente ans (voir Figure 26).

<figure><img src="image_37.png" /><figcaption>Figure 26. Évolution du taux de votes exprimés aux élections du Parlement européen depuis son élection au suffrage universel</figcaption></figure>

Pour les 6 pays fondateurs (UE 6),
les 4 d'entre eux où le vote n'est pas obligatoire (D, F, I, NL),
les 10 États déjà membres lors de la première élection (UE 10),
et l'ensemble de l'Union (UE : respectivement 10, 12, 12, 15, 15, 25 puis 27 membres)

Trois grandes propriétés de l'Union européenne sont soulignées de façon
convergente dans les différentes analyses où le concept de gouvernance est
utilisé : le foisonnement des institutions europuniennes ou nationales, la
fragmentation sectorielle par domaine, et enfin la faiblesse de la représentation
politique (prérogatives limitées du Parlement européen et des parlements
nationaux, désaffection à l'égard des élections europuniennes, espace public
europunien très incertain) et les difficultés de légitimation démocratique qui en découlent vis-à-vis de réglementations communautaires de plus en plus nombreuses et importantes (Conseil d'État, 1999 ; Balme, 2005, p. 74).

D'autres voies ont donc été explorées : le renforcement du pouvoir de contrôle des parlements nationaux, puis autour de la notion de gouvernance (Magnette, 2005). La réponse au déficit démocratique est alors une démocratisation par la gouvernance, « l'idée générale étant qu'il y a aujourd'hui un grand nombre de choix politiques dans nos sociétés actuelles que la démocratie électorale est incapable de faire » (Warren, 2008, p. 4). Ce serait une défaillance du système représentatif, qui, depuis le 18e siècle en Europe et aux États-Unis, confie le pouvoir à des élus du peuple (Dujardin, 2007, p. 2).

### 3.5.2.3. Rendre le pouvoir à la société civile

Face à la désertion de la sphère publique, à l'apathie et au désenchantement prétendus croissants des citoyens vis-à-vis de la politique, la gouvernance se présente comme une partie de la solution au problème d'érosion de la cohésion sociale. Sa mise en oeuvre est censée contribuer à éviter le dés intérêt des citoyens à l'égard de la chose publique en mettant l'accent sur la participation de la société civile aux prises de décision ; elle devrait aussi contribuer à améliorer l'efficacité de la gestion du secteur public par l'action en réseaux et en partenariat (Saint-Martin, 2005, p. 87), afin de ne pas laisser une place excessive aux pouvoirs publics nationaux et internationaux considérés parfois comme trop bureaucratiques.

La notion de société civile s'est identifiée aux parties prenantes au cours de la migration de la gouvernance, de l'entreprise à l'Union européenne (cf. § 3.5.1). Le terme de gouvernance est notamment passé par l'école du sociologue britannique Anthony Giddens, qui a créé une théorie générale de la société, la société des parties prenantes ou des acteurs (*stakeholder society*). Avancé avant lui par les démocrates américains, le terme *stakeholder* s'oppose à *shareholder*, qui désigne, dans le monde du capitalisme actionnarial, le détenteur de parts, l'actionnaire. La doctrine des parties prenantes prétend que la valorisation des produits d'une entreprise ne dépend pas des seuls actionnaires et managers : le fournisseur de matières premières, l'ouvrier qui fabrique une pièce détachée, le défenseur de l'environnement qui se soucie des conditions de production, le consommateur qui va donner un avis sur le produit livré, les syndicats, etc... sont autant de parties prenantes aux résultats de l'entreprise. Giddens a généralisé cette doctrine en affirmant que nos sociétés contemporaines devaient se constituer comme des sociétés de parties prenantes, c'est-à-dire des sociétés dans lesquelles tous ceux qui ont intérêt à agir doivent pouvoir parler. Cette théorie a ensuite nourri le monde politique : la bonne gouvernance est celle qui donne voix à toutes les parties prenantes d'un problème donné (Dujardin, 2007).
### 3.5.3. Analyse du concept de gouvernance

Le terme de gouvernance est très souvent utilisé dans son acceptation générale d'art, manière ou mode de gouvernement. Pierre et Peters (2000) par exemple identifient trois types de gouvernance : hiérarchique (classique), par le marché, et en réseaux ; Baker (2009) estime que le développement durable fait nécessairement évoluer la gouvernance. Notre but n'était pas d'analyser les différents modes de gouvernement ou de décision, nous laissons de côté cette acceptation générale ou basique, dont on ne voit guère ce qu'elle apporte, et nous concentrons sur son acceptation particulière que nous avons vu naître au cours des dernières décennies au § 3.5.2 et dont les principaux arguments ont été exposés au § 3.5.1.

Pour sa part, Gerry Stoker (1998, p. 18) formule cinq propositions entourant le concept de gouvernance (compris comme mode particulier de gouvernement), qui résument assez bien nombre d'analyses du concept présentes dans la littérature :

- la gouvernance met en jeu un ensemble d'institutions et d'acteurs qui proviennent à la fois du gouvernement et du reste de la société ;

- cette mise en réseau tend à effacer les frontières et les responsabilités entre les secteurs public et privé dans la quête de solutions aux problèmes économiques et sociaux ;

- la mise en réseau de la gouvernance suppose et traduit un degré élevé d'interdépendance entre les participants comme dans toutes les situations qui présentent un problème d'action collective ;

- la gouvernance fait intervenir des réseaux d'acteurs autonomes ; les réseaux ainsi formés tendent à être autogouvernés ou autonomes ;

- la gouvernance part du principe qu'il est possible d'agir sans s'en remettre au pouvoir ou à l'autorité de l'État, par de nouvelles techniques de gouvernement qui remplacent le contrôle par la coordination et l'orientation.

Après les avoir présentés, nous allons tenter ci-dessous d'analyser les principaux arguments et méthodes de la gouvernance, en apportant un soin particulier à ses rapports à la démocratie. Gouvernance et démocratie sont en effet deux modes de gouvernement, mais la première est un terme d'usage récent dans son acceptation actuelle, tandis que la seconde est une tradition politique ancienne, qui est en plus l'une des valeurs essentielles de nos sociétés. La force de la gouvernance résidant en partie dans les faiblesses de la démocratie réelle, nous examinerons si celles-ci sont inhérentes au concept ou liées à une conception particulière de la démocratie.

#### 3.5.3.1. La gouvernance et le développement durable

Le principe de gouvernance, ou de participation qui en est proche, est présent de manière récurrente mais assez diffuse dans la littérature des Nations unies sur le développement durable. Nous avons vu § 3.5.1.5 que des notions très proches étaient présentes dès 1987, et même dès 1982 dans la Charte mondiale de la nature (ONU, 1982). Il en est de même dans la
déclaration et les différents textes issus de la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement (CNUED), dite aussi premier Sommet de la Terre qui s'est tenue à Rio de Janeiro du 3 au 14 juin 1992. La déclaration adoptée à cette occasion affirme par exemple que « la meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. [...] Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci » (CNUED, 1992a, principe 10). La participation des femmes, des jeunes, des communautés indigènes ou locales, est notamment mise en exergue (principes 20, 21 et 22).

Cette dimension institutionnelle est, depuis, souvent présentée comme partie intégrante du concept de développement durable. Elle a même investi les régions les plus reculées du monde, comme l'illustre la photographie de la Figure 27, prise dans un village du grand sud éthiopien, dans l'un des pays les plus isolés et les plus pauvres du monde.

Gouvernance et développement durable sont en effet deux expressions assez contemporaines, mais la gouvernance n'est pas née avec le développement durable comme nous avons pu le voir au § 3.5.1, et ne lui est pas intrinsèquement liée.

<figure><img src="image_38.png" /><figcaption>**Figure 27.** Affiche dans un village du sud de l'Éthiopie (Dimeka, basse vallée de l'Omo, septembre 2008), en amharique : « Une bonne gouvernance est nécessaire pour un développement durable ! »</figcaption></figure>

### 3.5.3.2. Les choses sont complexes, mais limitées

La complexité et le morcellement du monde actuel sont très souvent avancés pour justifier la nécessité d'une nouvelle organisation du pouvoir (cf. § 3.5.2.1). Cet argument de la complexité, c'est-à-dire de la trop grande complexité pour l'entendement du commun, est fort ancien. L'ignorance du peuple justifie son refoulement systématique, à moins que ce ne soit son manque de temps et de goût pour les affaires publiques (Constant, 1819 ; Hermet, 2004), et ceci pour des théoriciens ou des praticiens de différents bords politiques comme l'indique Chomsky (2008).

Argument ancien, la complexité n'est cependant guère démontrée ni même illustrée. L'une des rares illustrations que nous ayons trouvées dans la littérature étudiée est faite par Warren (2008, p. 5) – cf. § 3.5.2.1, et n'est guère convaincante : on peut se demander dans quelle mesure les oppositions aux extensions d'aéroports, la couverture médicale, le problème de la pauvreté, les OGM, la politique forestière, les problèmes de voisinage, le prix de l'énergie
sont des sujets particuliers, locaux, ou touchent tout le monde. Ne posent-ils
pas de véritables problèmes de société, qui devraient alors être traités à un
niveau politique élevé et non pas seulement par les gens directement
concernés ? L'argument du morcellement du monde ne reconnaît en quelque
sorte que le phénomène NIMBY (cf. § 3.2.1.1), réduit les problèmes à des
questions locales, méconnaît les questions sociales et finalement politiques que
posent des questions qui ne sont pas que locales. Ainsi, pour reprendre les
illustrations ci-dessus, l'extension d'un aéroport renvoie à la préoccupante
croissance de la mobilité non durable et à la disparition des zones calmes ; la
couverture médicale comme le problème de la pauvreté participent à la
solidarité entre citoyens (ou à sa destruction) sans laquelle il n'y a pas de vraie
communauté politique selon la thèse de Platon et d'Aristote dans l'Antiquité
soulignée entre autres par des libéraux du 20ᵉ siècle comme Walter Lippmann
(Audier, 2007) ; les OGM posent la question de la biodiversité, du principe de
précaution, de la sécurité alimentaire dans le monde et du pouvoir de quelques
multinationales semencières ; la politique forestière pose à nouveau la question
de la biodiversité, ainsi que celle de l'effet de serre ; le prix de l'énergie renvoie
à la disparition des sources d'énergie fossile abondantes, à l'effet de serre et
aux inégalités sociales. Seuls les problèmes de voisinage semblent devoir
rester des questions locales en l'absence de définition plus précise. Dans tous
les autres cas, il y a même urgence à trouver par le débat public un intérêt
commun qui ne peut se réduire à la juxtaposition des intérêts particuliers des
divers groupes.

Une autre illustration fréquente mais assez générale de la complexité
concerne le développement durable dont la promotion demande de tenir
compte d'un grand nombre d'échelles temporelles et spatiales, par exemple de
tenir compte des générations futures dans les décisions actuelles ou d'agir aux
niveaux à la fois local et mondial (Baker, 2009, p. 4).

Ces exemples montreraient plutôt combien la société peine à prendre en
compte la crise écologique. La problématique écologique et environnementale
est, il est vrai, souvent une découverte récente pour nombre de chercheurs,
décideurs et citoyens, qui se trouvent alors confrontés à une logique nouvelle
qui leur apparaît complexe. Nombreux sont encore ceux qui réduisent les
problèmes environnementaux à des phénomènes locaux, particuliers, et non
systémiques. Mais, une fois cette phase de découverte et d'apprentissage
passée, sera-t-il plus difficile de comprendre le monde qu'autrefois ? On peut
en douter, les décisions et les choix passés n'ayant jamais été perçus comme
faciles à leur époque.

Aujourd'hui, des courants de pensée importants, des forces politiques qui
ont joué ou jouent un rôle majeur, se trouvent dépassés par ces questions,
tandis que d'autres tentent de les prendre en compte depuis plusieurs
décennies. L'histoire est ainsi jalonnée de disparitions de forces politiques qui
avaient joué un rôle essentiel, et d'apparition de nouvelles forces politiques
traduisant les nouvelles exigences. On ne voit guère en quoi la situation
actuelle est nouvelle et justifierait l'incompétence par essence de toute
organisation politique ou l'inefficacité des formes classiquement démocratiques
de gouvernement.
Un paradoxe fort de la gouvernance est qu'elle se veut une réponse à la complexité et à la fragmentation, mais qu'en même temps, en suscitant des pratiques plus ciblées, elle contribue elle-même à la fragmentation sociale (Saint-Martin, 2005, p. 93). Le découpage de la décision en de multiples lieux et secteurs rend obscure (voire inexistante) la ligne politique d'ensemble, et rend incompréhensible au citoyen de base la décision politique, comme c'est particulièrement le cas au sein de l'Union européenne. Promue d'abord par des élites et des notables, experts ou décideurs, la gouvernance exclut de la décision politique les citoyens de base qui ne sont ni experts ni notables.

En parallèle, une grande partie du champ politique est présentée comme un ailleurs qui s'impose : c'est le cas de la mondialisation, de la technologie, de l'économie. Ces ailleurs seraient des forces naturelles, anonymes et incontrôlables au même titre que les aléas météorologiques, dont il faut gérer les risques et saisir les opportunités. Ils s'opposent à la raison d'une manière spécifique, par absence de toute gestion rationnelle des processus, par un non-gouvernement (Haarh, 2005, p. 27). La gouvernance et l'idéologie qui lui est associée réduisent tout d'abord le champ de la décision en estimant et en présentant comme naturelles des caractéristiques des sociétés actuelles historiquement construites, puis insistent sur la complexité de ce qui reste pour justifier des outils de décision très particuliers.

### 3.5.3.3. Définition de la démocratie

Nouveau mode de gouvernement, la gouvernance se présente comme une nouvelle phase, une forme avancée de la démocratie, de la participation, de la proximité avec les citoyens, de la transparence et de l'efficience, son adaptation à la nouvelle réalité du monde. Elle a été considérée comme une solution à ce qu'on a qualifié, dans les années 1970, de crise de gouvernabilité, attribuée aux prétendus excès de la politique démocratique (Kazancigil, 2005, p. 54) que dénonçaient par exemple Crozier et coll. (1975), sous les auspices de la très opaque et élitiste Commission trilatérale. Cela nous conduit à nous interroger sur les rapports entre gouvernance et démocratie, notamment à partir du cas sans doute emblématique de l'Union européenne, et tout d'abord à expliciter le concept de démocratie.

#### *Souveraineté populaire et droits fondamentaux*

Définir la démocratie est très délicat au vu de la variété des définitions. Selon le dictionnaire Larousse en dix volumes, « la démocratie est un système politique, une forme de gouvernement dans lequel la souveraineté émane du peuple » ; selon le Robert, c'est « une doctrine politique d'après laquelle la souveraineté doit appartenir à l'ensemble des citoyens, ou une forme de gouvernement dans lequel le peuple exerce cette souveraineté. La démocratie place l'origine du pouvoir politique dans la volonté collective des citoyens et repose sur le respect de la liberté et de l'égalité des citoyens ». Pour l'Encyclopedia Universalis, « ce n'est pas seulement une formule d'organisation politique ou une modalité d'aménagement des rapports sociaux ; mais une valeur : l'inaliénable vocation des hommes à prendre en charge leur destin, tant individuel que collectif ».
Le respect de la liberté et de l'égalité des citoyens, base de la démocratie, est issu selon Florence Gauthier (2009) du droit naturel de tout humain à vivre libre, à ne pas dépendre d'un autre homme, inventé au 12ᵉ siècle en opposition au droit divin, celui de l'Église, et au droit humain, celui des rois (qui se sont cependant souvent présentés comme de droit divin). Il est la conséquence du sentiment de besoin de justice, de réparation et de protection que tout individu ressent dès lors qu'il est victime d'une injustice, qui se rationalisa ensuite en termes de droit. Il a ensuite été repris et étendu par l'École de Salamanque à l'occasion de la découverte de l'Amérique suivie de la destruction des sociétés dites indiennes, puis au 17ᵉ siècle à l'occasion de la révolution hollandaise, ensuite lors de la première révolution anglaise de 1640 / 1660, et enfin un siècle plus tard avec la révolution française. La démocratie a pensé et précisé la nécessité de se constituer en société politique dans le but de protéger les droits individuels et les libertés publiques, contre des dangers qui ont donc été précisés : esclavage, servage, salariat et son cortège de misère et de chômage, mais aussi à partir du 16ᵉ siècle, conquête extérieure et formes de domination par des puissances étrangères. Il ne s'agissait donc en rien d'une approche purement théorique. Ce droit de liberté est universel, ce qui veut dire tout simplement qu'il est réciproque : les hommes sont égaux en droit, l'égalité se définissant ainsi par la réciprocité du droit.

On peut donc aussi définir la démocratie comme une forme de rapports sociaux qui respecte les droits individuels et collectifs fondamentaux. Cet attachement aux droits fait de la démocratie une valeur. C'est en même temps une forme de gouvernement, un ensemble de modalités d'exercice du pouvoir, qui peuvent être considérées comme des conséquences du respect des droits. Dans cette forme de gouvernement, la souveraineté est exercée par le peuple, dont les citoyens sont égaux. Cette souveraineté populaire implique que soient observées, simultanément, plusieurs conditions essentielles : l'État de droit (souveraineté du peuple, garantie des droits fondamentaux, pouvoirs publics séparés et donc définis), le respect de la liberté et de l'égalité des citoyens, la séparation des pouvoirs constitués et constituant, des pouvoirs contrôlés par les seuls citoyens et limités systématiquement par des contre-pouvoirs, la réversibilité des décisions, notamment. Les institutions, qui mettent en oeuvre l'État de droit et la démocratie, y jouent un rôle central.

On doit en outre considérer la démocratie ou son absence non pas comme un état binaire, mais comme une tendance, et s'en tenir, sauf exception, à invoquer « plus de démocratie » ou à déplorer l'état « peu démocratique » d'un régime, ou parler de la présence ou de l'absence de tel ou tel des éléments principaux formant la démocratie listés ci-dessus.

Enfin, selon Jacques Rancière (2005), « la démocratie est le pouvoir de ceux qui n'ont aucun titre particulier à l'exercer, c'est-à-dire de tous ». C'est un système politique, dans lequel la souveraineté doit appartenir à l'ensemble des citoyens, plaçant l'origine du pouvoir politique dans la volonté collective des citoyens.

Si chaque victoire contre l'arbitraire constitue une avancée de la démocratie, il ne faudrait pas croire pour autant qu'il suffit de lever les obstacles à la démocratie pour qu'elle s'installe spontanément. Spontanément, ce sont
d'autres obstacles qui surgissent. Dès qu'une règle est établie,
démocratiquement ou non, les intérêts qu'elle contredit s'organisent pour la
contourner, la détourner, la dénaturer. Le pouvoir, qu'il soit démocratique ou
non, n'est pas exempt de la tentation de se pérenniser et de s'étendre.
Montesquieu (1748 / 2010, p. 48), l'avait constaté il y a bien longtemps : « C'est
une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en
abuser [...] Pour qu'on ne puisse pas abuser du pouvoir il faut que, par la
disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. » Rancière le rappelle, en
montrant que la pratique spontanée de tout gouvernement tend à rétrécir la
sphère publique, à limiter l'intervention des acteurs non étatiques, en quelque
sorte à privatiser le pouvoir, pour le confiner au sein des participants au
pouvoir. La démocratie est alors le processus de lutte contre cette privatisation,
la lutte pour l'élargissement du pouvoir de tous au détriment du pouvoir des
puissants, la lutte pour l'élargissement du collectif au détriment du privé. Élargir
la sphère publique, cela ne veut pas dire demander l'empiètement croissant de
l'État sur la société et sur chacun des citoyens. Cela veut dire lutter contre la
répartition des pouvoirs entre tous et quelques-uns, entre public et privé, qui
assure la domination de l'oligarchie (le gouvernement des puissants) dans l'État
et dans la société.

La démocratie serait donc l'action de la société pour ses droits, pour qu'elle
s'empare de son droit à avoir des droits, de son droit à faire valoir le droit. Et
notamment de ce droit fondamental du peuple souverain tel qu'énoncé par la
Déclaration des droits de l'homme de 1789 reprise dans l'actuelle Constitution
française qui, en son article 2, rappelle que ces droits naturels sont «la liberté,
la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression». Le droit de résister à
l'oppression est énoncé en dernier parce qu'il garantit les premiers. Ce droit de
résistance à l'oppression fut entre autres défini par Condorcet (1793, art. 32) :
> « Il y a oppression lorsqu'une loi viole les droits naturels, civils et politiques
qu'elle doit garantir. Il y a oppression lorsque la loi est violée par les
fonctionnaires publics dans son application à des faits individuels. Il y a
oppression lorsque des actes arbitraires violent les droits des citoyens contre
l'expression de la loi. »

La démocratie n'est donc pas un état, mais un mouvement, une lutte
continuelle.

Gouvernement représentatif et démocratie

La démocratie est cependant souvent réduite à l'élection des représentants
(Manin, 1995 / 1996). C'est à la fin du 18e siècle que certains acteurs des
révolutions française et américaine bâtissent un régime de gouvernement
original, qu'ils appelleront gouvernement représentatif. L'élection est choisie
pour désigner des représentants et, pour les forcer à ne pas trop s'écarter de la
volonté des électeurs, elle doit avoir lieu régulièrement. L'élection s'impose au
moins pour deux raisons : elle traduit un principe influent du droit romain («ce
qui touche tout le monde doit être considéré et approuvé par tous») ; elle
permet de sélectionner une aristocratie. Aristote associait déjà élection et
aristocratie et liait clairement démocratie et tirage au sort (comme dans les jurys
d'assise). On retrouvera deux mille ans plus tard ces associations chez
Montesquieu, Rousseau, Madison ou Sieyès entre autres, qui ne parlent jamais de démocratie représentative, mais de gouvernement représentatif ; le terme de démocratie est utilisé seulement pour désigner les régimes de démocratie directe (Manin, 1995 / 1996). Dans les régimes représentatifs, le peuple est déclaré souverain, bien qu'il ne participe pas au gouvernement (Henry et Pouille, 2008). Les représentants sont autonomes et votent selon leur conviction, et les citoyens sont uniquement invités à voter pour quelqu'un d'autre s'ils sont mécontents. Selon Manin (1995 / 1996), la distinction entre gouvernement représentatif et démocratie doit donc être reformulée :

- Un gouvernement représentatif n'est pas un gouvernement caractérisé par l'existence d'assemblées ; c'est un gouvernement dans lequel à aucun moment n'intervient le peuple en corps ; au contraire, une démocratie est un régime dans lequel le peuple intervient en corps, parmi d'autres organes.

- Un gouvernement représentatif n'est pas un gouvernement du petit nombre, c'est un gouvernement dans lequel les organes représentatifs sont élus ; une démocratie est un régime dans lequel le recrutement aux organes de pouvoir (autres que le peuple en corps qui par définition ne se recrute pas) se fait par tirage au sort.

Voillot (2008) montre combien le vote pour un candidat, notable ou représentant d'un parti, tourne en défaveur des candidats les moins établis et que, loin d'être l'expression d'un libre choix entre des opinions politiques, l'élection est avant tout une délégation aux notables, assez éloignée d'une élection entendue comme l'agrégation de préférences politiques individuelles.

Une société ou des individus

Un autre clivage ancien mais qui n'a guère perdu de son actualité ni de sa pertinence sépare deux visions de la démocratie : d'un côté, celle d'une démocratie de l'individu, qui tend à réduire l'espace public à la garantie de la coexistence entre les intérêts distincts et parfois conflictuels des diverses composantes de la société : de l'autre, une conception plus proche de la tradition républicaine française, qui fait appel à la capacité des individus à transcender leurs appartenances et leurs intérêts pour exercer la liberté de former ensemble une société politique. Ce clivage correspond à deux conceptions de l'intérêt général (Conseil d'État, 1999) :

- L'une, d'inspiration utilitariste, voit dans l'intérêt commun la somme des intérêts particuliers, laquelle se déduit spontanément de la recherche de leur utilité par les agents économiques par le biais d'une analyse coûts-bénéfices exprimée en valeur marchande. Les intérêts particuliers convergent naturellement grâce à l'échange. Cette approche laisse peu de place à l'arbitrage de la puissance publique, qui n'intervient qu'en cas de défaillances du marché.

- L'autre conception, d'essence volontariste, ne se satisfait pas d'une conjonction provisoire et aléatoire d'intérêts économiques, incapable à ses yeux de fonder durablement une société. L'intérêt général, qui exige le dépassement des intérêts particuliers, est d'abord, dans cette perspective,
l'expression de la volonté générale, ce qui confère à l'État la mission de poursuivre des fins qui s'imposent à l'ensemble des individus, par-delà leurs intérêts particuliers.

Il ne suffit cependant pas d'élaborer des compromis ou de rechercher une conciliation entre divers intérêts privés ou publics pour dégager plus sûrement un intérêt général. L'intérêt général est, par nature, rarement consensuel et sa définition résulte d'inévitables confrontations d'intérêts, entre lesquels il faut en fin de compte arbitrer et choisir (Conseil d'État, 1999).

Selon Gobin (2005), le modèle du pouvoir politique dominant dans les pays d'Europe de l'Ouest de 1945 à 1975, modèle d'essence volontariste qu'elle qualifie d'État social de services publics, avait permis, quoique encore parfaitement, de réaliser le mieux l'idéal démocratique. Sa forme étatique était le résultat d'un long travail de délimitation, entamé à la fin du 19e siècle, entre ce qui relève des intérêts privés et de l'intérêt collectif des populations afin de faire primer ce dernier sur les premiers. La sociologie naissante avait en effet permis de faire percevoir qu'une société ne peut jamais être réduite à une somme d'actes individuels, qu'il existe des rapports sociaux qui nécessitent une organisation collective et des droits sociaux collectifs que seul un pouvoir politique qui s'oblige à un travail de distanciation face aux multiples intérêts privés (commerçants, industriels, financiers, religieux...) peut être capable d'imposer et de faire respecter. Ce fut par ce travail de distanciation que naquirent les espaces publics où de plus en plus de ressources furent socialisées, c'est-à-dire soustraites à des logiques privées (recherche du profit ou du pouvoir personnels, charité, paternalisme...) : espaces publics de l'enseignement, de la santé, de la protection contre le chômage et les accidents du travail, de l'organisation des transports, de l'énergie, de la culture, de la recherche...

## Les faiblesses de la démocratie réelle

Aujourd'hui, c'est, pour l'essentiel, la vision volontariste de l'idée d'intérêt général qui est en question. La critique marxiste avait déjà fait valoir que l'intérêt général n'était en réalité que l'intérêt des classes sociales qui avaient conquis le pouvoir au sein de l'État. La pensée libérale contemporaine met l'accent sur les risques politiques que fait courir la notion volontariste d'intérêt général à la société civile et aux libertés individuelles (Conseil d'État, 1999). Ces critiques entraînent un recul de la croyance dans l'intérêt général, un repli des individus sur leurs intérêts propres et une désaffection profonde pour la défense des idéaux collectifs.

D'autres critiques comme Bourdieu (1999) mettent l'accent sur l'autonomisation du personnel politique par rapport aux citoyens, sur la déconnexion du champ politique du reste de la société due à leur professionnalisation croissante ces dernières décennies. Cette autonomisation peut mener à ce que les actions des hommes politiques soient liées à la reproduction du système et de l'appareil qui leur garantissent une existence politique. Se définissent alors des intérêts qui sont indépendants des intérêts des simples votants, et encore plus des citoyens dans leur ensemble, les hommes politiques partageant des intérêts collectifs propres par-delà leurs
divergences affichées (voir par exemple Lefebvre, 2008). Ce phénomène est aggravé par les journalistes politiques qui connaissent mieux le petit monde de la politique (et sont les seuls à le connaître) que les problèmes qui devraient y être débattus. De plus, comme dans tout groupe professionnel, il existe une complicité au sein du groupe vis-à-vis de ceux qui n'en font pas partie : les hommes politiques sont entre eux, sont tous au fait des pratiques, normes, valeurs et moeurs du milieu dont ils font partie.

Pour des raisons proches, Mendès-France (1962) estime que le bulletin de vote reste symbolique si les citoyens se contentent de cette forme de souveraineté. Il n'y a en effet pour lui de réelle « volonté nationale » que si le peuple agit directement dans une multitude d'organisations, locales ou nationales, qui irriguent la vie publique. Le républicanisme mendésiste exalte ainsi l'esprit civique que Montesquieu appelait « vertu ou amour de la République, c'est-à-dire chose publique ». Il s'agit là d'un mode de gouvernement complémentaire et non alternatif aux formes classiques du gouvernement démocratique.

La gouvernance tente de contourner la distanciation du politique et de la société par la mise en avant de la société civile au travers des groupes les plus nombreux possible, sans guère se soucier de la souveraineté populaire. Pour Hermet (2004), la démocratie n'est alors plus qu'un terme obligatoire et incontournable mais assez vide de sens (élisez un Parlement, parlez de l'État de droit et des droits de l'Homme, et vous serez démocratiques...). L'important est de prononcer le mot, de se dire démocratique : ce n'est alors qu'un code de bonne conduite autoproclamé et non pas la bonne conduite elle-même.

### 3.5.3.4. Les acteurs

Le concept de gouvernance ne répond finalement plus tant, à présent, au problème de la production d'un bon gouvernement, assurant une gestion saine des affaires publiques, qu'à la question de savoir comment, au total, gouverner sans gouvernement tel que les démocraties occidentales le connaissent. En ce sens donc, le concept de gouvernance s'affirme comme un modèle politique (Robert-Demontrond et Bezaudin-Péric, 2005, p. 247).

#### Définition de la société civile

Un élément essentiel de la gouvernance est la place donnée à la société civile.

La société civile est un terme d'origine philosophique. Il a d'abord été défini par Aristote comme la société des citoyens, par opposition aux ethnies sans cité et par opposition à la famille (qui relève du particulier) : dans la société civile d'Aristote, ce sont des rapports horizontaux et contractuels entre hommes libres qui prévalent. Puis il a été promu par les adeptes du droit naturel aux 17ᵉ et 18ᵉ siècles, lesquels considéraient que c'était la société et non le gouvernement qui était porteur du principe de civilisation, et qu'il appartenait à la société civile de « civiliser le gouvernement », d'en faire un « gouvernement civil », en le mettant au service de la société (Locke, 1690 ; Paine, 1791). Le
terme a ensuite été défini par Hegel (1821, § 182) : « Dans la société civile chacun est pour soi-même une fin, tout le reste n'est rien pour lui. Toutefois, sans relation avec un autre, il ne peut pas atteindre sa fin ; les autres sont donc un moyen pour les fins du particulier ». Il s'agit donc, face à l'État, de la sphère des intérêts particuliers. On pourra donc dire que la société civile, c'est l'ensemble des citoyens qui, hors de la sphère politique et étatique, et dans la diversité de leurs appartenances professionnelles et sociales constituent la société et expriment leur volonté de participation. Ils le font à travers des organisations très diverses ayant des objectifs à caractère économique, social, culturel, éducatif, sportif, humanitaire, civique ou autre (Cassen, 2002, p. 2-3).

L'usage communautaire (europunien) de l'expression société civile date du milieu des années 1990, au moment où se posent les questions de la place des citoyens dans l'Union, de la légitimité de l'Europe et de ses institutions – et notamment de la Commission européenne qui est la seule des trois institutions majeures de l'Union européenne à ne pas être mandatée par le suffrage universel. Dans la gouvernance, la société civile est une réalité mélangeant les associations privées avec des fonctions d'intérêt public (ONG, associations caritatives religieuses ou laïques, etc.) et le marché. Pour Jean Leca (1996, p. 339), « la gouvernance consiste [...] dans l'interaction d'une pluralité d'acteurs gouvernants qui ne sont pas tous étatiques ni même publics ». Et pour Balme et Chabanet (2002, p. 108), elle « se distingue du gouvernement en ce qu'elle caractérise les relations entre un ensemble d'institutions et d'acteurs, publics et privés, plus que l'activité d'un organe centralisant l'autorité exécutive ». La gouvernance pourrait, en définitive, se résumer pour l'essentiel dans cette formule : « Un gouvernement des organisations, par les organisations et pour les organisations » (Andersen et Burns, 1996, p. 229), que celles-ci soient publiques ou privées, des entreprises ou des associations, à but lucratif ou non... (Hermet, 2004).

La notion permet à la fois de prendre en compte le rôle et la présence des groupes d'intérêt dans l'élaboration des politiques publiques communautaires et de donner une existence à un peuple europunien qui, à défaut de se manifester dans les urnes, pourrait être présent à travers l'action de représentants spécialisés dans différents domaines économiques et sociaux (Michel, 2005).

La société civile estompe ainsi les cloisons entre public et privé. Elle réintroduit les groupes d'intérêt privé dont la tradition rousseauiste condamnait nettement les *brigues* au nom de l'intérêt général. Il n'y a là rien de nouveau : James Madison défendit en 1787 aux États-Unis une conception de la démocratie fondée sur les groupes sociaux, que Tocqueville importa en France au 19ᵉ siècle, prônant la nécessité des associations où il voyait un rempart contre « la tyrannie de la majorité ». David Truman (1951) a ensuite théorisé cette conception, affirmant que les décisions gouvernementales ne doivent être que le résultat négocié des rapports de force entre groupes d'intérêts variés. L'Union européenne ne fait que privilégier aujourd'hui cette conception pluraliste au détriment des préceptes rousseauistes (Lecherbonnier, 2007).

La société est fragmentée en une multitude d'intérêts catégoriels défendus par ce qui est souvent appelé engagement citoyen au travers de processus consultatifs ou décisionnels très divers : conférences de consensus,
conférences citoyennes, jurys citoyens, assemblées citoyennes, délibérations, dialogues en ligne, planifications délibératives, budgets participatifs, cercles d'étude, cellules de planification, apprentissage collaboratif, etc. (Warren, 2008, p. 4).

Cependant, parmi toutes les pratiques participatives, une distinction essentielle est à faire selon leur place dans le processus de décision et notamment vis-à-vis des institutions démocratiques : viennent-elles en complément des processus de décision basés sur la souveraineté populaire, ou viennent-elles en remplacement, ou ne sont-elles là que pour donner l'impression d'une participation à la décision, tout en n'influençant nullement cette dernière ? La gouvernance europunienne mélange les trois, et a donc tendance à abolir la primauté absolue que devraient avoir la souveraineté populaire et les mécanismes qui tendent à la rendre effective.

## La société civile en place du citoyen

Selon Gobin (2002), le réseau propre à la gouvernance europunienne s'unit dans le partage d'une vision de pluralisme communautaire. Pluralisme car l'existence du plus grand nombre possible d'associations déterminerait la qualité de la représentation de la population, communautaire car la société est perçue comme une communauté soudée autour d'un consensus sur des valeurs communes (le développement du marché, du libre-échange, de la modernité et de la compétitivité).

Selon ce même auteur, dans ce type de construction politique, la représentation du peuple est remplacée par un système de participation des notables (aujourd'hui rebaptisés experts) et des lobbies. Ceux-ci, qu'ils soient au service des intérêts industriels et financiers ou au service d'intérêts plus généraux (écologie, féminisme, culture...) ne parasitent donc pas le système politique europunien ; ils sont une partie intégrante d'un système politique qui s'est construit de manière à affaiblir les principes politiques constitutifs de la démocratie, qui ne peut exister sans la reconnaissance d'une pluralité de projets sociopolitiques et d'intérêts sociaux, qui s'affrontent. La multitude d'associations mises sur un pied d'égalité (l'important c'est le nombre) prend la place du peuple. Or l'absence d'une régulation claire concernant l'accès des groupes d'intérêt aux institutions europuniennes, leur rôle en tant que fournisseurs d'expertises ou de positions citoyennes entraîne le déséquilibre constaté entre les acteurs possédant des ressources financières, sociales, culturelles et d'expertise et ceux qui ne les possèdent pas (Saurugger, 2003). Ce que déconstruit ce modèle, ce sont conjointement la représentation qui désigne l'origine de la souveraineté du pouvoir démocratique dans le peuple et dans le peuple seul, et celle qui faisait des mandatés par élection représentative (voire par tirage au sort comme dans les jurys d'assise) les seules voix autorisées à parler au nom du peuple (Gobin, 2002).

La construction d'une coopération entre acteurs – dont on fait semblant de croire qu'ils sont de force égale dans la négociation – associée à un résultat agréé en commun, rend tous les participants responsables du résultat, permettant d'associer personnellement les plus faibles à la responsabilité du résultat qui est collective. La notion de responsabilité politique du pouvoir
politique se délite : tout le monde participant à tout, l'identification des personnes qui prennent les décisions et des lieux où se décident réellement les politiques est de moins en moins claire (Gobin, 2002). Le développement de cette culture du partenariat bloque de fait l'émergence d'instances sociopolitiques de contre-pouvoir, et débouche sur une remise en cause radicale de la nécessité du conflit démocratique en réactivant l'espoir d'une société réconciliée, qui ne serait plus porteuse de grands clivages politiques mais de simples inégalités naturelles qu'il s'agirait d'administrer (Gobin, 2005). La synthèse – le consensus – est réputée avoir obtenu un accord unanime, la solution technique avoir été plébiscitée par tous comme étant la meilleure.

Dans cette culture du consensus, très rapidement, les revendications, les oppositions, les intérêts divergents tendent à devenir secondaires ; ce qui importe c'est la preuve de la capacité à bien s'entendre, matérialisée par un accord. L'accord devient dès lors en soi plus important que son contenu, comme l'exprime Emilio Gabaglio (2003), secrétaire général de la Confédération européenne des syndicats de 1991 à 2003 : « Dans cette culture du partenariat, le processus en lui-même, c'est-à-dire négocier des accords pour négocier des accords, prévaut sur le contenu des accords. Pour s'affirmer et être reconnu comme acteur central, il faut produire des accords, à la limite quels qu'ils soient » (Gobin, 2005).

## La distinction public / privé

La distinction entre ce qui est public et ce qui est privé est un aspect fondateur de l'ordre politique : il existe ainsi des affaires qui intéressent la communauté dans son ensemble (publiques) et d'autres qui intéressent des individus ou des groupes particuliers (privées). Le cadre de la décision politique est un cadre public, un espace public, parce qu'il intéresse toute la communauté ; dans une démocratie, tous les citoyens ont accès à la prise de décision collective dans cet espace public, même si c'est de manière plus ou moins directe. Les citoyens sont toujours des individus que la loi considère égaux. Ces citoyens assemblés réellement et directement ou de façon indirecte et virtuelle dans un espace public constituent dans une démocratie le seul sujet collectif dont la volonté a force de loi : cela permet que personne ne soit soumis à un autre homme (principe de liberté) et que tous le soient aux lois (principe d'égalité).

La gouvernance vient bouleverser cet ordre : le président de la Commission européenne Romano Prodi (2000, p. 6) explique par exemple que « nous devons cesser de penser en termes de pouvoirs hiérarchisés, séparés par le principe de subsidiarité » et que « l'Europe n'est pas administrée que par les institutions européennes, mais aussi par les autorités nationales, régionales et locales, ainsi que par la société civile ». Il affirme ainsi que la société civile aurait des fonctions d'administration qui étaient par essence réservées à la puissance publique (Cassen, 2002, p. 6-7).

La gouvernance suggère ainsi que la substitution de l'État démocratique par une sphère de transactions contractuelles induit une plus grande liberté et une plus grande capacité d'initiative pour tous. Cependant, l'État réellement démocratique, en dérivant sa légitimité de l'existence d'un espace public où les
citoyens sont égaux en droit, constitue pour l'instant la seule garantie de l'égalité des citoyens. Tout autre plan et, concrètement, celui de la société civile, sans parler de celui du marché ou de celui de l'entreprise, est un lieu d'inégalité ou de domination de certains individus par d'autres.

## Les réseaux inégaux

L'approche coopérative (plutôt que compétitive – cf. Boutaud, 2005, p. 32) de la négociation se traduit souvent par l'utilisation de l'expression gagnant-gagnant censée prouver la justesse d'un accord qui ne ferait que des gagnants. Guillebaud (2005, p. 171) ridiculise cette expression par cet exemple : imaginons qu'un individu armé d'un revolver menace un autre en lui disant « la bourse ou la vie ». Si ce dernier obtempère en tendant son portefeuille, il s'agit bien d'un contrat gagnant-gagnant : l'un obtient de l'argent, l'autre sa vie, la situation des deux s'en trouve améliorée. On pourrait analyser en termes similaires nombre d'accords dits gagnant-gagnant qui donnent une image irénique du monde, où les notions d'inégalités, de statut, de classes sociales, de rapports de forces, d'intérêts antagonistes ou contraires, de manipulation, et même de ruse ou de calcul, sont hors sujet.

Évoquer de manière uniforme les parties prenantes conduit implicitement à les considérer sur un pied d'égalité. Or, les organisations de la société civile sont très inégales en termes de moyens financiers et culturels, de capacité à se faire entendre et donc de pouvoir. Selon l'analyse de Fung et Wright (2005), il serait naïf d'ignorer l'existence d'asymétries de pouvoir dans les processus de délibération participative et de croire que la question du pouvoir ne pèse pas sur les dynamiques participatives. Lors de ces phases délibératives, tout le monde ne participe pas car la participation se fait en fonction de sa place dans la société. Le phénomène de l'abstention, déjà important aux élections où le vote est anonyme, est encore bien plus massif dans l'expression publique des individus, où rares sont ceux qui se risqueront à proposer des idées allant dans une direction opposée aux intérêts des pouvoirs ou aux idées dominantes.

Il en est de même au sein des groupes : ainsi, selon Gobin (2002), la puissance des secteurs industrialso-financiers et leur proximité idéologique avec l'establishment europunien leurs permettent de multiplier de manière impressionnante les structures d'expertise de toutes sortes consultées ou plus étroitement associées dans le processus de fabrication des normes stricto sensu et des orientations normatives du pouvoir europunien, donnant l'illusion d'une légitimité démocratique à ce pouvoir qui consulte largement. Si les voix critiques sont bien présentes dans ce système où des procédures sont installées pour recueillir leurs doléances, elles ne feront néanmoins jamais le poids face à la masse des organisations qui défendent les intérêts marchands. Ces associations partenaires remplissent grâce à leur nombre une fonction de légitimation au sein d'un système à faible légitimité, le pouvoir europunien. Ces voix critiques participent en outre indirectement à l'idée qu'il n'existe plus de grands courants qui s'affrontent mais une multitude d'intérêts divers et contradictoires qui empêcheraient désormais d'établir des lois et des droits de type universel.
Si l'inégalité des réseaux est manifeste dans la gouvernance européenne, il en est de même au niveau international. Toro (2005, p. 188 et suivantes) analyse ainsi le rôle des réseaux trans-gouvernementaux entre deux pays très inégaux, le Mexique et les États-Unis, pour lutter contre le trafic de stupéfiants. Elle montre que la coopération entre hauts fonctionnaires de deux pays qui n'ont absolument pas les mêmes capacités techniques et institutionnelles en matière de lutte contre les trafiquants et qui sont dans un rapport d'extraordinaire inégalité de puissance, a amené le pays le plus faible à se soumettre largement aux desiderata du pays le plus fort, qui a en fait simplement exporté, imposé, sa politique.

De même selon Kapp (2008), les grandes ONG occidentales ou mondiales qui participent à la définition de politiques de développement et de conservation ou protection de la nature sont, vis-à-vis des communautés autochtones, dans un rapport de force. Certaines ONG préfèrent s'associer à des compagnies d'extraction plutôt qu'à des communautés locales, pour entrer par exemple dans leur conseil d'administration. Ce qu'expriment les organisations autochtones, c'est surtout leur frustration de ne pas voir les ONG leur accorder leur confiance pour gérer ou du moins participer à la gestion des ressources naturelles. La conservation de la nature est alors le prétexte pour que des non autochtones gèrent les territoires autochtones, en augmentant les contraintes sur les populations locales bien plus que sur les populations du Nord, en sommant les autochtones de réparer en partie les atteintes à l'environnement dont sont responsables les populations du Nord.

C'est ce qu'exprime fort bien Cristovam Buarque (2000), futur ministre brésilien de l'éducation, lors d'un débat à New-York. Interrogé à propos de l'idée d'internationalisation de l'Amazonie par un jeune Américain qui espérait la réponse d'un humaniste et non pas celle d'un Brésilien, Buarque répondit :

> En tant qu'humaniste cependant, conscient du risque de dégradation du milieu ambiant dont souffre l'Amazonie, je peux imaginer que l'Amazonie soit internationalisée, comme du reste tout ce qui a de l'importance pour toute l'humanité. Si, au nom de l'éthique humaniste, nous devions internationaliser l'Amazonie, alors nous devrions également internationaliser les réserves de pétrole du monde entier. [...] De la même manière, on devrait internationaliser le capital financier des pays riches. [...] Avant l'Amazonie, j'aimerais assister à l'internationalisation de tous les grands musées du monde. [...] Si les États-Unis veulent internationaliser l'Amazonie, à cause du risque que fait courir le fait de la laisser entre les mains des Brésiliens, alors internationalisons aussi tout l'arsenal nucléaire des États-Unis. [...] En tant qu'humaniste, j'accepte de défendre l'idée d'une internationalisation du monde. Mais tant que le monde ne me traitera que comme un Brésilien et non comme un citoyen internationalisé, je lutterai pour que l'Amazonie soit à nous. Et seulement à nous !

## La gouvernance en appui au citoyen

Il reste que dans de nombreux cas, la participation de citoyens ne se substitue pas à la souveraineté populaire, mais vient en complément. Par exemple, le budget participatif de Porto Alegre, Belo Horizonte et Brasilia a permis d'accroître la participation des citoyens, de rendre plus transparents les
processus de prise de décision et de distribution des biens publics et d'éliminer
les pratiques clientélistes traditionnelles (Prud'homme, 2005, p. 113). Il en est
de même des conférences de citoyens ou des débats publics organisés en
France lors des grands projets d'infrastructure (Revel et coll., 2007).

Une autre distinction doit être faite, selon le mode de désignation des citoyens. En effet, dans la plupart des cas et fondamentalement dans la gouvernance, participe qui veut, c'est-à-dire qui peut, qui en a les moyens et essentiellement les moyens matériels, voire culturels : l'inégalité est alors manifeste entre les citoyens comme nous l'avons vu plus haut. Il n'en est pas de même dans le cas des conférences, conventions de citoyens ou ateliers citoyens (Fourniau et Tafere, 2007 ; Testart, 2009) ou de la participation de citoyens tirés au sort dans des comités du Conseil régional Rhône-Alpes (CRRA, 2008), où les participants sont choisis pour être représentatifs de la population en excluant les professionnels ou militants du sujet. Cette procédure se rapproche du tirage au sort des représentants du peuple (Manin, 1995, p. 44 et suiv. ; Rancière, 2005, p. 49 et suiv.) qui est beaucoup plus proche de la démocratie que la démocratie représentative (cf. § 3.5.3.3). Bien que beaucoup de promoteurs actuels des conventions de citoyens s'en défendent, ces formes se rapprochent de la définition de la démocratie, dans la mesure où les tirés au sort seraient suffisamment nombreux pour représenter la diversité des citoyens.

La participation des citoyens, tout comme la démocratie, ne peut par ailleurs pas être imposée de l'extérieur. Il faut donner à la population l'opportunité de « faire son droit » (Le Roy, 1995) en s'appuyant sur ses propres structures, sous peine de destruction des sociétés ainsi sommées de participer (Rey, 2008), ce que seuls leurs citoyens ont la légitimité de faire, de leur propre volonté. Cette remarque est importante pour la gouvernance mondiale, quand des organisations non nationales (ONG ou non) veulent à tout prix faire participer la population locale de pays en développement, selon leur propre conception de la participation.

3.5.3.5. La gouvernance comme filtre social

Nous avons vu que la gouvernance fait de la société civile le pilier de la décision politique et que ses composantes sont dans un rapport de pouvoir très inégal. Partie de la société civile, l'expert y joue un rôle particulier.

Un filtre social de fait, voire revendiqué

Selon Magnette (2005), toutes les études montrent que, dans la pratique, les
formes de participation restent très élitaires. Du budget participatif brésilien à la
gouvernance européenne, la participation touche moins d'un millième de la
population. La gouvernance risque alors de réduire la démocratie aux groupes
actifs, à un tout petit groupe de personnes qui se cooptent et sont à l'aise dans
un jeu complexe. La complexité n'est en effet pas un problème pour des
professionnels de la chose politique dont elle renforce en outre le pouvoir en
excluant la masse des citoyens. De plus, la gouvernance n'aide pas à clarifier la
perception des enjeux par les citoyens, mais accentue au contraire la
complexité du jeu politique, dans la mesure où elle dilue les lieux de
négociation et brouille les frontières entre sphères publique et privée.

La gouvernance ne serait alors que la dernière expression de l'exclusion de
la plupart des citoyens de la chose publique, ce qui est à l'évidence le contraire
de la démocratie.

Pour Hermet (2005, p. 17), selon certains théoriciens, « la démocratie a [le] défaut rédhibitoire de se trouver soumise aux humeurs électorales versatile et en définitive inacceptables d'un Peuple ignorant ». Ce même auteur affirme que « [les] théoriciens élitistes et [des] praticiens qui ont le gouvernement démocratique pour profession [...] semblent considérer les professionnels associés en pratique ou en droit à l'exercice de l'autorité comme des acteurs plus rationnels que le peuple des électeurs » (Hermet, 2004, p. 9). La démocratie bruxelloise se définit ainsi dans un document du Parlement européen (Burns, 2000) comme une démocratie organique. Cette formule caractéristique de la rhétorique des régimes autoritaires ibériques et des gouvernements militaires latino-américains des années 1950 / 1975 est pour Hermet (2005, p. 43) l'expression la plus exacte pour désigner la variété de démocratie avec adjectif à laquelle la gouvernance pourrait s'assimiler, si l'on omet leurs procédés directement répressifs. Cette démocratie bruxelloise ou organique est caractérisée par l'institutionnalisation et la mise en oeuvre systématique d'un pluralisme limité mais effectif. Dans les dictatures, il s'agissait de protéger l'État des secteurs considérés comme indésirables de la société civile. Dans la gouvernance, ce pluralisme limité vise à s'affranchir de la contrainte démocratique ou de la pression de la base de chaque secteur, tout en s'abstenant en principe d'en rejeter aucun a priori ; par exemple, s'agissant d'un syndicat, par le truchement de négociations au sommet efficaces et rapides dont les dirigeants n'auront pas à rendre compte à la masse des affiliés (Hermet, 2005, p. 43).

Ces procédures de négociation sans témoins entre partenaires cooptés se font maintenant sous couvert de la bonne gouvernance. Or la publicité des avis, le débat public entre personnes égales au moyen d'arguments disponibles pour tous, est un principe essentiel de la démocratie, lié aux principes de liberté (d'opinion) et d'égalité (égal accès aux arguments), auxquels l'élitisme s'oppose (Haarh, 2005, p. 27). L'absence de témoins permet aussi d'échanger des arguments éminemment privés, comme des avantages pour l'interlocuteur ou l'organisation qu'il représente, qui peuvent à l'occasion aider à atteindre le consensus.

Les experts

L'idée selon laquelle le simple citoyen est incapable de comprendre la
grande complexité de la réalité sociale et économique et doit se contenter de
déléguer son pouvoir de décision à des experts est un élément essentiel du
dispositif de la gouvernance. Or, sur nombre des sujets cités par Warren (2008,
p. 5) comme ne pouvant intéresser que les citoyens directement concernés et
touchés (cf. § 3.5.2.1), l'ensemble des citoyens semblent avoir un avis assez
clair : les sondages, malgré leurs faiblesses, en rendent bien compte ; il y a
même souvent une opposition assez nette entre les décisions politiques et les
positions des citoyens. Guibert et Harribey (2005) comme Fourniau et Tafere (2007) prennent l'autre exemple des conférences de consensus ou des ateliers citoyens en matière de choix techniques qui montrent là aussi que, « contrairement aux préjugés des partisans du despotisme éclairé, les simples citoyens sont capables d'altruisme, de choix d'une grande complexité et à long terme, et ne sont pas gouvernés par les passions (contrairement aux élites éclairées actuelles qui ne sont gouvernées que par la passion du profit) ». Ces exercices portent d'ailleurs généralement sur des sujets liés à la problématique écologique ou environnementale, où les citoyens intègrent apparemment sans difficulté particulière les différentes échelles temporelles et spatiales. À un autre niveau, les débats menés à l'occasion des référendums en 2005, 2008 et 2009 sur les traités européens en France, aux Pays-Bas et en Irlande ont montré, par la qualité des débats qui les ont animés, que les citoyens étaient tout à fait capables de s'approprier les sujets les plus complexes et de discuter les impacts des décisions politiques sur leur propre vie. Il semble donc bien que les citoyens soient capables de prendre position sur les sujets les plus divers, dans la mesure où ils disposent de toute l'information.

Loin de l'appropriation de la chose publique par les citoyens, dans la gouvernance, la rationalité de l'expertise exprime la croyance que les solutions optimales peuvent être identifiées par l'application de connaissances techniques spécialisées. Les choix ne sont jamais fondamentalement politiques, mais sont issus d'une simple optimisation technique dont les experts sont chargés.

Nouveaux acteurs de la gouvernance, les experts se définissent non pas comme une élite du pouvoir, mais comme une élite du savoir. Le savoir étant perçu comme beaucoup plus objectif et neutre que le pouvoir, les experts, ainsi que ceux qu'ils conseillent, sont au plus près du vrai et par la même occasion du bien (voir Ravetz et Funtowicz, 1991). Les experts mêlent de manière indifférenciée professionnels du domaine et chercheurs, ce qui permet aux premiers de bénéficier quelque peu du capital de confiance des seconds. Or, les chercheurs ont un domaine de réelle expertise scientifique particulièrement étroit, qui n'est de plus jamais exempt de débats scientifiques. Il n'y a de vraie expertise scientifique individuelle qu'hypers spécialisée. Les discours des scientifiques et des experts sont en outre dominés par des informations fragmentées, partielles et souvent contradictoires. Pour étendre le champ de l'expertise, elle doit devenir collective au sens où elle couvre l'ensemble des aspects d'un problème, ce qui pose des problèmes qui ne sont pas d'ordre scientifique (même s'ils peuvent être approchés par des méthodes scientifiques), mais politique au sens le plus fondamental.

Ainsi, dans le domaine de l'environnement, chaque chercheur du domaine ne couvre qu'un champ très réduit : un sous-domaine des impacts sanitaires, des nuisances acoustiques, de l'effet de serre, de la diminution de la biodiversité ou de la pollution des eaux, mais jamais tout cela à la fois, ni même l'ensemble des impacts sanitaires, ou l'ensemble des nuisances acoustiques, etc. En effet, la prise en compte simultanée de ces différents impacts pose des questions proprement sociales, par exemple : les effets à long terme sont-ils
plus préoccupants que les effets à court terme ? Faut-il privilégier la santé et le
bien-être de l'homme au détriment de la santé des écosystèmes ? Quelle place
donner au bien-être par rapport aux impacts sur la santé (au sens restreint du
terme) ? Les chercheurs n'ont aucune légitimité pour répondre à ce genre de
question, au contraire des citoyens. Les chercheurs pourront tout au plus
mesurer correctement la réponse sociale à ces questions. Or toute élaboration
d'une norme, d'une décision politique fait immanquablement appel à des choix
sociaux de ce type, à côté éventuellement de connaissances hypers spécialisées.
Même dans des domaines a priori purement scientifiques, comme la
construction d'indicateurs mesurant la qualité écologique d'un écosystème,
Turnhout et coll. (2007, p. 221) estiment que les indicateurs écologiques sont
formatés par des préférences et considérations politiques pour protéger
certaines espèces, certains types de nature. Nous traitons ce point plus en
détail au § 4.3.

Les experts non chercheurs, issus du monde économique-politique, ont bien évidemment aussi un champ d'expertise, mais encore plus balisé par des présupposés, comme par exemple la plus grande efficacité de la gestion privée, souple, automatiquement optimisée grâce au marché, en comparaison de la gestion publique source de gaspillages, de rigidités, de passe-droits et de corruption. Ou dans le domaine de l'environnement, la croyance en la toute puissance de la technique pour résoudre les problèmes actuels, ou la primauté du phénomène NIMBY (cf. § 3.2.1.1) dans les préoccupations environnementales des citoyens. Toutes choses qui ne sont que des opinions.

La participation des experts à l'élaboration de normes et politiques demande en outre que ceux-ci adhèrent pour l'essentiel à la dynamique du système qu'ils servent. C'est particulièrement vrai dans la gouvernance europunienne. Selon Gobin (2002), pour que les experts acceptent de détourner une partie de leur énergie pour servir la cause europunienne et se transformer partiellement en annexes administratives des institutions europuniennes, il faut que le pouvoir europunien crée de l'adhésion. Nul ne peut comprendre le fonctionnement de ce système de pouvoir sans poser comme préalable à la compréhension que nous nous trouvons dans un système de type militant. Si dans le système politique europunien, certaines critiques peuvent être acceptées, digérées sur des points secondaires, les partenaires sont amenés par la logique de leur participation à accepter l'essentiel de l'idéologie dominante présentée comme relevant de la nature des choses et non du choix des hommes ; ils doivent se muer en adeptes, en diffuseurs des symboles (un drapeau, une monnaie, des colifichets bleus étoilés de toute sorte) ; ils doivent croire en l'Europe, de manière quelque peu naïve, sa montée en puissance étant positive quelles qu'en soient les caractéristiques. Il s'agit d'un système à double influence : les partenaires jugés bons reçoivent de multiples avantages matériels et symboliques (le titre d'expert et la rémunération qui l'accompagne, le sentiment de faire partie d'une élite cosmopolite, le droit à un accès privilégié aux sources du pouvoir, une influence politique même limitée...) et en échange, ils donnent une partie de leur temps de travail en prestations pour l'administration europunienne (conception de programmes et même partiellement de textes normatifs, évaluation de projets, aide à l'exécution et à la diffusion des politiques europuniennes, contrôle a priori et a posteriori du contenu des
recherches et des études financées...). De leur côté, les institutions
europuniennes gagnent en crédibilité, les choix faits étant présentés comme
techniques, et même parfois scientifiques, et non politiques. La participation
d'experts, forcément « indépendants », renforce ainsi la légitimité apparente
des décisions prises et de ceux qui les prennent.

3.5.3.6. Les méthodes de la gouvernance

Avec la gouvernance, les sources du droit sont multiples : lois, contrats, jurisprudences, déclarations d'intention... Ce droit est en négociation constante, la volonté générale laissant la place aux jeux des volontés particulières par le biais de la participation d'acteurs multiples, unis par une négociation multiforme et permanente, qui façonne l'intérêt général (Moreau-Defarges, 2003, p. 64-65).

Le code de conduite négocié plutôt que la loi

La gouvernance conduit à substituer les normes du droit positif (lois, normes publiques) par des normes privées présentées comme techniques. Les premiers codes privés ont été mis en place dans les années 1970, notamment celui de la Chambre de commerce internationale en 1972 (Robert-Demontrond et Bezaudin-Péric, 2005, p. 251). Les chartes, les codes de conduite, les codes d'éthique ne sont ni créés, ni vérifiés, ni sanctionnés par les pouvoirs publics. Ce sont donc les firmes transnationales et non pas les États ou les institutions internationales qui décident des contraintes opérationnelles pesant sur elles en matière de droits sociaux fondamentaux. Les pouvoirs publics voient ainsi une large partie de leurs fonctions de régulation supplantées par les acteurs privés. Ces pratiques relèvent donc d'une privatisation de la norme.

Ainsi, dans le cadre de la certification sociale ou environnementale, des
labels sociaux et équitables, la *soft law* remplace la loi, et l'auditeur remplace
progressivement l'inspecteur du travail ou l'inspecteur de l'environnement
(souvent déficient notamment par manque de ressources). Or les auditeurs sont
financés par les entreprises qu'ils contrôlent. Par conséquent il y a un manque
d'indépendance fondamental dans la régulation privée. L'audit truqué, réalisé
par le cabinet d'audit Arthur Andersen, a ainsi conduit au scandale international
d'Enron et à sa faillite. La situation peut être encore pire, quand il n'est même
pas exigé d'audit externe, mais une simple déclaration par l'entreprise attestant
de ses bonnes pratiques, comme c'est le cas du pacte mondial de l'ONU
(Global Compact) auquel adhèrent aujourd'hui entre autres plus de 5300
entreprises venant de 130 pays différents, et destiné à « protéger les droits de
l'homme, des travailleurs et de l'environnement des excès de l'économie et des
pratiques des entreprises ». Il ne repose que sur une déclaration d'intention de
l'entreprise et une déclaration annuelle des progrès de l'entreprise dans ces
domaines.

Le consensus

La gouvernance privilégie par ailleurs le consensus comme méthode de
prise de décision, de mise au point des accords. Le consensus consiste à
rechercher un accord auquel personne ne s'oppose. Il s'agit de façonner
progressivement des propositions collectives en tenant compte des points de vue de chacun, par des compromis mesurés successifs, en limant les divergences au profit des similitudes, en pariant sur l'imagination des participants pour trouver de nouvelles propositions qui dépassent des contradictions antérieures. La méthode du consensus ne procède pas à un vote formel, ce qui évite de faire apparaître les objections et les abstentions. C'est la procédure parfois considérée comme la plus démocratique car elle évite qu'une majorité n'impose ses décisions à la minorité. Elle comporte cependant des exigences incontournables : d'une part que les participants soient de bonne foi et soient d'accord sur l'essentiel, et notamment sur les valeurs et l'objectif, d'autre part que chaque avis, chaque proposition soient expliqués et analysés publiquement, enfin que l'on prenne le temps nécessaire au débat. Or, il est clair que ces conditions sont bien rarement remplies : le consensus affiché n'en est pas un, et dans le cas où les participants sont dans des positions d'inégalité manifeste comme lors de négociations entre partenaires sociaux ou entre pays du Nord et pays du Sud, il s'agit d'un pur rapport de forces. Cette inégalité peut notamment se manifester par des disparités extrêmes de compétence technique, d'abord sous la forme du nombre d'experts à la disposition de chaque partie.

## La négation du conflit dépolitise la chose publique

Raymond Aron (1969) estime que le conflit porteur d'histoire est inhérent au système démocratique parce que ce dernier autorise la diversité sans gommer pour autant l'inégalité. Les dispositifs de gouvernance jouent un rôle exactement opposé à cette exigence démocratique : ils tendent à éviter le face-à-face avec des organisations constituées et préfèrent le vis-à-vis avec des publics atomisés de clients, d'usagers (ou de riverains pour ce qui concerne l'environnement). Ils relèvent des technologies socioculturelles de production d'adhésion et par là-même de légitimation (ce sont des outils de gestion si l'on préfère), au service des personnes, institutions, organismes et entreprises les plus puissants qui définissent ces politiques (Juan, 2005).

Selon Jacques Rancière (2005), le conflit entre intérêts, entre groupes sociaux est nié, le débat politique d'ensemble est vidé de toute substance au profit d'une multitude de débats sectoriels associant des acteurs inégaux mais au plus près du secteur concerné. On assiste donc à une dépolitisation du débat, de la chose publique en éliminant du débat tout choix contradictoire, toute alternative, finalement en éliminant tout débat fondamental. Dans le passé, la réduction ou l'absence de débat a pu se faire au nom de Dieu dont le roi tenait ses pouvoirs. Cette réduction du débat s'appelle aujourd'hui économie, c'est-à-dire le pouvoir illimité de la richesse, de la propriété et de la croissance. L'économie, ses lois, la mondialisation économique seraient naturelles ; le choix se réduirait à la meilleure façon de s'y adapter. Ceux qui s'opposent à ce consensus dominant sont qualifiés de conservateurs ou de populistes.

Est alors conservateur celui qui n'accepte pas que la loi du plus fort soit plus moderne que la justice sociale. Ceci questionne d'ailleurs le pilier social du développement durable. Dès l'instant où la concurrence marchande devient
l'horizon indépassable de toute régulation, la gouvernance apparaît comme le mode minimal de régulation publique, une régulation souple qui organise un simple encadrement de la concurrence (Martelli, 2008).

Est populiste celui qui ne reconnaît pas le caractère naturel du pouvoir des élites intellectuelles ou économiques. Selon Balibar (2010), ce qu'on appelle populisme dans le discours dominant, en prenant appui sur des exemples de démagogie et de dictatures, c'est en réalité ce supplément de démocratie (par rapport à ses définitions élitistes et restrictives) ou même cet excès, fait de participation, de protestations, de revendications, de mouvements de masses spontanés ou organisés, sans lequel la démocratie n'est qu'un un mot creux ou même une mystification.

### Le court et le long termes

D'un côté, la gouvernance s'accompagne souvent de la promotion de nouvelles valeurs : à la perte de la notion de puissance symbolique et de sacralité de l'État et du politique s'ajoute la perte d'un idéal et d'une projection dans le futur, et donc la survalorisation du présent avec en toile de fond une forte incertitude sur l'avenir. Les nouveaux critères de légitimation sont fondés sur la contrainte de résultats tangibles et immédiats ou à très court terme et non plus la promesse d'un avenir optimiste (Rousseau, 2005, p. 121). Cet aspect semble contradictoire avec la prise en compte des générations futures, du long, voire du très long terme par le développement durable.

D'un autre côté, certains estiment que les systèmes démocratiques ne peuvent organiser la représentation des générations futures, qui ne sont pas (encore) des citoyens (cf. Boutaud, 2005, p. 391), ou que les citoyens ne peuvent représenter la nature (cf. § 3.2.3). Ces considérations sont souvent évoquées pour justifier d'autres systèmes que la démocratie, et notamment la gouvernance. Or le système démocratique n'est pas invalidé par la question des mineurs légaux, qui ne sont pas membres de la communauté des citoyens, mais dont les intérêts sont bien défendus par cette communauté... En d'autres termes, le citoyen n'est pas défenseur de ses seuls intérêts personnels et actuels, du moins selon la conception volontariste de l'intérêt général (cf. § 3.5.3.3).

### 3.5.3.7. La gouvernance europunienne à l'épreuve de la démocratie

La plupart des analyses de la gouvernance que nous avons évoquées évaluent ses principes ou sa mise en oeuvre, mais rares sont les cas où la gouvernance se trouve, très concrètement, pour une décision politique particulière, confrontée aux règles plus classiques de la démocratie, où gouvernance et démocratie puissent être mises en parallèle lors d'une décision particulière. La ratification des traités européens en est un. Nous allons donc étudier quelque peu en détail ce cas d'école, non par intérêt pour la chose europunienne qui est hors de nos préoccupations, mais pour évaluer le caractère démocratique de la gouvernance.