secteur de « l'individuel groupé » « parent pauvre de la construction neuve en France » dans
lequel les opérateurs sociaux auraient reconquis une « part de marché » significative (23%),
bien plus forte qu'en collectif ou en diffus, et apporteraient une véritable « plus-value »
sociale<fnref n="1" />. Les rapporteurs mettent ainsi en évidence le nouvel essor du « groupé » qui, après
avoir atteint un creux en 1996 après la suppression des prêts PAP, aurait plus que doublé en
l'espace de 10 ans, représentant en 2005 environ 9000 logements annuels. Ils se félicitent a
*contrario* de la décruve de l'activité « diffuse », soulignant que le mouvement HLM « ne
recherche pas d'évolution significativement à la hausse de sa production de logements en
diffus, déjà en contraction ces dernières années autour de 6 500 logements par an ».

Ces rapports restent toutefois ambigus sur un point susceptible de fragiliser leur
argumentation sur « l’identité HLM » : la majeure partie de la production revendiquée par
l’USH (9600 des 15 000 logements neufs annuels) provient en effet, d’après son propre
décompte, de filiales dites « concurrentielles » de SACICAP, qui ne sont pas soumises à la
réglementation HLM en matière de plafonds de prix, de revenus, ou de sécurisation. Cette
spécificité n’est jamais explicitée par les rapports de la commission, qui maintiennent le flou à
cet égard : ce n’est qu’en creux, lorsqu’ils soulignent que les filiales de SACICAP
« accroissent leurs capacités de production à destination des ménages à ressources modestes »
ou évoquent « l’attention portée par plusieurs SACI à la caractérisation sociale de leur
activité » (rapport 2006), qu’on comprend que cette « caractérisation sociale » ne relève pas
pour eux de l’évidence. Les éléments apportés par la commission pour objectiver les 15 000
logements neufs permettent ainsi de comprendre que les activités de ces filiales s’inscrivent
imparfaitement dans le portrait idéal qu’elle trace de l’accession sociale. C’est d’abord le cas
du point de vue de leur clientèle : les filiales de SACICAP semblent ainsi en grande partie à
l’origine des 13,5% de ventes réalisées en direction de ménages très aisés, et dépassant les
plafonds maximum fixés par la réglementation HLM<fnref n="2" />. Dans une note de bas de page, les
rapporteurs indiquent aussi qu’un part non-négligeable de leurs ventes sont faites non pas à

<footnote n="1">¹ Extrait du *Rapport Accession Sociale*, 2006 : « A titre indicatif la production des organismes représentait en 2004 une part de marché de 5,5% de la production totale d'accession France entière (6% hors « investisseurs Robien »), très modeste en individuel pur (le « diffus », autour de 4,5%) et en collectif hors Robien (autour de 3 - 3,5%), mais significative en individuel groupé (autour de 22 - 23%).</footnote>

<footnote n="2">² Alors que la réglementation HLM impose que les ressources des acquéreurs soient inférieurs aux plafonds « PLS » (plafonds ouvrant droit à un logement locatif social) et exceptionnellement comprises entre celui-ci et le « PLI » (plafonds ouvrant droit aux logements locatifs « intermédiaires »), 13,5% des acquéreurs dépasseraient ce plafond, en dessous duquel se situent pourtant 89% des ménages français. Ces dépassements ne sont pas uniquement imputables aux filiales de SACICAP, puisque les rapporteurs estiment que 5% des clients des coopératives HLM dépassent aussi, en contradiction avec leurs statuts, les plafonds PLI, mais ce chiffre inférieur à la moyenne affichée permet de déduire que les filiales « concurrentielles » visent plus fréquemment que les autres opérateurs sociaux ce type de clientèle aisée.</footnote>
des accédants ou des primo-accédants, mais à des investisseurs locatifs profitant des dispositifs de défiscalisation, alors même que ce type de vente n'est supposé représenter qu'une part « infime » de l'activité des adhérents de l'USH<fnref n="1" /> ». Ils restent enfin discrets sur une autre caractéristique de l'activité de ces filiales : bien plus nettement que les autres opérateurs HLM, elles ont développé leur production en « diffus » (plus de 5000 par an) et correspondent donc fort peu au modèle de la maison individuelle dense et urbaine qu'ils défendent avec ferveur. Les Crédits Immobiliers sont ainsi les principaux producteurs de la marque de construction de maisons individuelles Maisons d'en France, créée dans les années 1980 lorsque la production groupée était entrée en crise, et qui a connu un net développement au début des années 2000². Marc Ollier reconnaît ainsi la gêne que constitue pour l'USH cette activité en ironisant sur l'emploi du terme « accession sociale » pour la qualifier.

> Bon alors le reste c'est de l'individuel diffus, du contrat de construction de maison individuelle, là on est presque exclusivement... c'est ceux qu'on appelle quand on veut parler négativement sur le marché concurrentiel marchand les pavillonneurs. Bon chez nous c'est évidemment des promoteurs d'une accession sociale. Bref [il rit] *no comment*, *nobody is perfect...* ce sont les établissements du Crédit immobilier de France pour l'essentiel [Entretien avec Marc Ollier].

Ainsi, tout en affirmant « l'indiscutable caractérisation sociale de l'activité en accession des organismes », les rapporteurs concèdent pudiquement que celle-ci « gagnerait à être nourrie par des données plus régulières et plus fiables », et recommandent aux services de l'USH la mise au point « d'outils et d'indicateurs de suivi ». Sous la houlette de Marc Ollier, puis de Jean Coquart, les services de l'Union s'engagent ainsi dans un effort de production de données, grâce à une nouvelle source jugée plus fiable<fnref n="3" />, et lancent la nouvelle publication *HLM Accession en Action*, qui selon Marc Ollier contient cette fois des « chiffres carrés » montrant que l'activité du mouvement s'oriente dans le sens souhaité. Il souligne les chiffres en croissance en matière de « groupé » HLM : « 50% d'organismes en plus », et un volume total d'opérations en forte croissance. Il produit aussi des « zoom qualité » pour démontrer le caractère « social » de l'activité du mouvement en accession : « sur les 3 dernières années avant la crise, le prix de vente moyen de la promotion immobilière c'était + 47%, les prix de

<footnote n="1">¹ Le rapport *Accession sociale* au Congrès 2006 précise en effet, sans fournir de chiffres précis, que la part de la production destinée à la vente à des investisseurs personnes physiques est « sensiblement plus importante » concernant les filiales immobilières de SACI que pour les autres organismes HLM.</footnote>

<footnote n="2">² Les ventes de la marque Maisons d'en France, qui ne représentent qu'une partie de l'activité de « pavillonneurs », des constructeurs liés au mouvement HLM, est passée de 914 en 1996 à plus de 3500 ventes en 2003 [données tirées de la revue *Actualités habitat*].</footnote>

<footnote n="3">³ Celles de la Société de Garantie de l'Accession, créée en 2003 suite à une obligation issue de la loi SRU. Elle garantit les activités des organismes HLM en accession contre les risques de commercialisation. Toutes les opérations groupées sous statut HLM doivent faire l'objet d'un reporting semestriel, sous menace de sanctions financières.</footnote>
vente de l'accession sociale à la propriété c'est + 21%. C'est pas pareil. Donc on a des convictions ». Il obtient en outre des éléments certifiant la hausse continue des opérations réalisées en zone ANRU, financées par des prêts PSLA ou des Pass-Foncier<fnref n="1" />, conformément aux engagements pris avec l'État dans l'accord sur les parcours résidentiels : « on est de plus en plus ... les 1ers consommateurs de la TVA à 5,5%, ça permet de vendre moins cher, et de faire de l'accession à nos ménages cibles » [Marc Ollier], « La TVA à 5,5% on l'utilise au taquet » [Jean Coquart]. Marc Ollier cherche enfin, en 2009, à introduire un indicateur de « parcours résidentiels », supposé mesurer la progression du nombre de ménages provenant du parc locatif social dans les acquéreurs de ces logements – il en recense toutefois à peine 2000 pour l'année 2012 – et cette tentative d'objectiver cette donnée pourtant particulièrement importante selon les discours de l'Union est abandonnée en 2012 par Jean Coquart qui juge l'indicateur produit trop peu fiable<fnref n="2" />.

Ce travail statistique fin réalisé par les services de l'USH s'avère en réalité totalement désajusté à l'usage qui en est fait par les dirigeants du mouvement HLM, que n'intéresse que la publicisation d'un gros chiffre annuel. Ces données « carrées » s'avèrent ainsi inutilisables – et quasiment inutilisées – pour appuyer un discours optimiste sur l'accession sociale que pourraient relayer les dirigeants de l'USH. Les indicateurs « qualité » mis au point ne concernent en effet qu'une part minoritaire de l'activité qu'elle revendique, excluant les opérations en diffus, et les filiales de SACICAP, sur lesquelles l'USH a peu d'informations. Ainsi, les nouveaux chiffres du département Accession-Vente font l'objet d'une diffusion très minimale : jamais mentionnés dans les bilans annuels diffusés lors des congrès de l'Union, ni cités par les dirigeants du mouvement lors de leurs prises de parole publiques, ni reprises dans les communiqués de presse de l'USH, ils ne sont même pas diffusés sur le site internet grand public du mouvement<fnref n="3" />, et quasiment jamais repris dans le mensuel de l'Union<fnref n="4" />. Seul le chiffre

<footnote n="1">¹ Les opérations en location-accession sont recensées dès le lancement de la publication, qui montre leur constante augmentation (de 2000 à 8000 logements en cours entre 2007 et 2012). Les programmes financés avec des « Pass-foncier » (dispositif créé en 2007 et supprimé en 2010) sont recensés à partir de 2009, ce qui permet aussi d'observer une montée en charge atteignant au moment de la suppression du produit 1000 logements annuels). Enfin le nombre d'opérations réalisées en zones ANRU est décompté à partir de début 2010, passant de 2500 à cette date à 4000 logements en cours en 2012 [Source : *HLM accession en action*].</footnote>

<footnote n="2">² C'est ce qu'indique un échange de courriel datant de 2012 avec l'actuel responsable du Département visant à obtenir des précisions sur la construction de l'indicateur de « parcours résidentiel », Jean Coquart précisant que « ce chiffre n'est plus tenu à jour par manque de fiabilité ».</footnote>

<footnote n="3">³ On ne les trouve que sur le site internet de la Société de Garantie de l'Accession.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Cette publication ne se trouve pas sur le site de l'USH, mais sur celui de la Société de Garantie de l'Accession. Le mensuel de l'Union *Actualités Habitat* ne mentionne qu'à deux reprises ce « tableau de bord » de l'accession HLM, une fois lors de son lancement en 2007, une seconde fois en 2012 dans un article consacré à la Société de Garantie de l'Accession.</footnote>
global de l'accession semble intéresser les dirigeants du mouvement ou le service de communication de l'Union, qui selon Jean Coquart le presse pour qu'il établisse ce total annuel<fnref n="1" />, alors qu'ils ne se servent jamais dans leurs communiqués de presse des données trimestrielles de *HLM accession en action*. La diffusion publique de cette revue est d'ailleurs interrompue depuis la mi-2012.

Les services de l'USH sont donc contraints de se rabattre, pour produire un chiffre d'ensemble, sur les données agrégées transmises par ses différentes fédérations, ce qui contrarie leurs espoirs de produire un chiffre « carré ». Cherchant toujours à atteindre un « vrai chiffre » selon ses termes, Jean Coquart réalise un travail « d'affinage » de ces données en demandant aux SACICAP, qui incluaient dans leurs activités à la fois les ventes de leurs filiales concurrentielles et celles des filiales sous statut HLM dont elles étaient actionnaires, d'expurger leurs chiffres pour éviter les « redites ». Ce travail d'apparence purement technique contraint toutefois les usages que peuvent faire les services de l'USH des données produites. Il les amène en effet mettre en évidence un résultat inverse à celui escompté, puisque les chiffres « expurgés de ces redites » (Jean Coquart) apparaissent mécaniquement en baisse à la fin des années 2000. Jean Coquart s'avoue ainsi incapable de déterminer si le tassement apparent du chiffre global annoncé entre 2005 et 2009 (passant de 15 000 au chiffre moins bon de 12 000) est le résultat de son travail d'affinage ou d'une diminution réelle de l'activité des diverses filiales des SACICAP, et ne peut pas fournir à ses dirigeants un discours clair sur l'essor de l'accession sociale. Il ne parviendra donc pas à faire passer aux dirigeants de l'USH le message que la partie la plus « sociale » de cette activité selon les critères précédemment énoncés, celle réalisée en groupé sous réglementation HLM, est quant à elle en progression<fnref n="2" />.

Le chiffre global diffusé par l'Union à la fin des années 2000 reste en outre pour ceux-là mêmes qui le produisent marqué par le flou. En effet, du côté des SACICAP, une nouvelle distinction a émergé depuis la réforme de leurs statuts en 2006 (encadré 6-2) entre ce qui

<footnote n="1">¹ Jean Coquart précise ainsi que le service Communication est d'autant plus intéressé par les chiffres de l'accession que « quand on voit les journalistes, il y a deux thèmes qui passent bien, l'accession et le développement durable », et qu'ils ont « besoin des chiffres avant qu'ils soient réels », ces chiffres qui lui sont demandés se résumant toutefois au total annuel de la production de l'ensemble du mouvement et non aux indicateurs qualitatifs et aux traitements issus des données de la SGA.</footnote>

<footnote n="2">² Dans les données produites entre 2006 et 2008, ce sont les logements mis en chantier qui sont comptabilisés, sauf pour les filiales de SACI qui transmettent des données en nombre de logements vendus, tandis qu'à partir de 2008, les données sur l'accession et la vente sont reconstituées pour l'ensemble des fédérations en nombre de logements vendus, plus faible que le nombre de logements mis en chantier.</footnote>
relève de « missions sociales » et de leurs activités « concurrentielles ». Formant désormais une entité commune appelée « Procivis », elles se sont vues assigner des objectifs chiffrés en matière d'accession « sociale », définis par une convention signée en 2007 avec l'État : 15 000 logements à réaliser entre 2007 et 2012 (obligation étendue à 25 000 logements sur la période 2010-2017), soit en zone ANRU, soit avec des financements PSLA, soit à des « prix maîtrisés », innovation réglementaire à la définition complexe qui ne recoupe pas exactement celle de l'accession « sous statut HLM ». Le reste de la production de ces organismes reste exemptée de contraintes réglementaires. Mais Jean Coquart ne sait avec certitude à quelle partie de ces activités renvoient les données qui lui sont transmises, et si elles incluent uniquement la partie « plutôt sociale » des SACICAP, ou non.

**Dans l'activité Procivis, vous comptez toute l'activité des filiales de SACICAP ?**

Ben officiellement, c'est l'activité Procivis donc c'est l'activité plutôt sociale des SACICAP, bon... (il soupire fort). C'est un peu compliqué. Alors Procivis c'est pas HLM... mais on dit aujourd'hui le mouvement HLM a une production de tant.

**Mais alors à l'intérieur de Procivis, en fait vous dissociez l'activité plutôt sociale de ce qui ne l'est pas ?**

Ça c'est compliqué, très compliqué, c'est très compliqué.

[Entretien avec Jean Coquart]

Cette explication témoigne ainsi de l'embarras du responsable du département Accession-Vente de l'USH face aux spécificités statutaires des SACICAP et aux informations limitées dont il dispose sur leurs productions, ce qu'il entend par « activité plutôt sociale des SACICAP » restant énigmatique. Il est en tout cas peu probable, si l'on met en regard les chiffres diffusés par le groupe « Procivis » pour attester du respect de ses engagements avec l'État, et ceux diffusés par l'USH, que celle-ci ne décompte que les activités relevant des « missions sociales » définies par convention avec l'État<fnref n="1" />. Ainsi, malgré le travail engagé par les services de l'Union pour caractériser de façon restreinte « l'accession sociale », les données qu'elle diffuse s'apparentent toujours à un « gros » chiffre aux contours incertains, et renvoient à une définition très large de cette notion.

Dans un contexte où l'accession à la propriété constitue un enjeu plus fort pour les représentants nationaux du mouvement HLM qu'il ne l'était dans les années 1990, les services de l'Union cherchent à la fois à produire un discours professionnel conforme aux

<footnote n="1">¹ Le réseau Procivis, d'après les chiffres qu'il publie en 2012, aurait réalisé 7669 logements dans le cadre de la convention signée avec l'État entre 2007 et fin 2011, dont 23% en zone ANRU, 22% en PSLA, 5% en Pass Foncier et 50% en « prix maîtrisés », soit un peu plus de 1500 logements par an. Pour l'année 2011, l'USH inclut plus de 6000 logements « Procivis » dans sa production en « accession sociale », ce qui semble correspondre à l'ensemble de l'activité des filiales (activité conventionnée et non conventionnée), estimée à 3014 logements en groupé et 3108 en diffus.</footnote>
prises de position publiques de leurs dirigeants, et à construire un appareil statistique destiné à
l'accréditer. Ils peinent toutefois à mettre ce dernier au service de la doctrine professionnelle
qu'ils défendent sur les « parcours résidentiels ». Les angles morts des données diffusées par
l'USH sont nombreux, tant du côté des acquéreurs (aucune donnée fiable n'étant disponible
sur les clients et leurs « parcours résidentiels ») que des logiques de production des
organismes. Ainsi, les services de l'Union postulent plus qu'ils ne démontrent l'existence
d'une nouvelle articulation entre gestion locative et « accession sociale ». Elle n'est pas
observable à travers leurs données, puisqu'ils collectent séparément celles qui concernent le
locatif et l'accession, et diffusent des statistiques par « familles » d'organismes (OPH, ESH,
coopératives, filiales de SACI) sans savoir si celles-ci sont liées en pratique. C'est – entre
autres – sur cette question que nous allons nous pencher dans un dernier temps, en cherchant
à cerner comment se construit aujourd'hui l'offre en accession « sociale ».

## 2. La construction d'une offre : les multiples visages de l'accession sociale

Nous allons donc dans ce second temps décentrer le regard de l'USH et des enjeux qui animent ses dirigeants et ses services. Il s'agit désormais de s'intéresser plus précisément aux opérateurs sociaux qui ont développé une activité en accession « sociale ». En constatant d'abord que leur nombre a fortement augmenté durant les années 2000, nous chercherons à comprendre les raisons et les modalités de cet investissement en nous intéressant conjointement aux dimensions économiques et symboliques de cette production. Il s'agit donc ici d'examiner les ressorts de la construction sociale d'une offre, en nous intéressant aux propriétés des producteurs, aux mécanismes concrets de cette activité économique, et au processus de différenciation symbolique des produits (Bourdieu, 2000).

Pour comprendre les formes que prend l'accession « sociale » au sein du mouvement HLM dans les années 2000, il faut en effet tout d'abord mettre au jour les structures de cet espace de production ainsi que les stratégies différenciées de ses acteurs relatives à l'usage de l'étiquette « sociale ». Cela passera en premier lieu par l'examen des liens entre l'actionnariat, l'organisation formelle des organismes et des groupes, et la nature de leurs activités : nous mettrons en évidence les ressorts de la différenciation de l'espace de la promotion HLM, tant
du point de vue des producteurs que des produits. Nous verrons qu'elle s'articule diversement
avec l'activité, majoritaire dans le mouvement HLM, de construction et de gestion locative,
mais aussi avec les activités « concurrentielles » des filiales de droit privé. Pour cela, nous
partirons des résultats que nous avons pu tirer d'une base de données des « promoteurs
HLM », dont nous présentons dans un premier point les principes de construction. Nous nous
pencherons ensuite sur les conditions concrètes de relance ou de transformation de l'accession
sociale en nous appuyant sur des entretiens menés auprès de dirigeants et salariés de
structures dédiées à une forme ou une autre de cette activité.

En effet, le centre de gravité de la promotion HLM se rapproche très fortement, durant les
années 2000, du secteur locatif social. Certains organismes démarrent une activité de
promoteur en se conformant aux normes professionnelles diffusées par l'USH sur les
« parcours résidentiels », même si ces évolutions ne peuvent s'interpréter comme une simple
conséquence des injonctions de leur fédération professionnelle, mais tiennent à des facteurs
politiques locaux. Nous montrerons toutefois que la mobilité résidentielle des locataires du
parc social est loin d'être la seule question qui intéresse les bailleurs relançant une activité en
accession sociale, et que les stratégies économiques visant à développer leur patrimoine
locatif et à renforcer leur position vis-à-vis des élus locaux contribuent également largement à
l'intérêt des gestionnaires de parc pour l'accession. Les dirigeants de ces organismes se font, à
l'inverse des promoteurs de « parcours résidentiels », les porteurs d'une définition large de
l'accession sociale, et nous nous intéresserons aux raisonnements économiques qu'ils
mobilisent pour justifier ce point de vue. Nous observerons enfin que, pour les groupements
de sociétés qui détiennent à la fois des filiales HLM et des filiales immobilières de droit privé,
les nouvelles contraintes imposées par l'État pour qu'ils deviennent les promoteurs d'une
accession « sociale » les amènent à distinguer plus clairement ce qui relève de ces activités ou
du secteur « concurrentiel ». Nous montrerons que pour les dirigeants de ces sociétés, cette
frontière reste avant tout formelle et que certains d'entre eux rechignent à se présenter, auprès
de leur clientèle, comme des producteurs d'une accession bas de gamme. Certains d'entre eux
cherchent toutefois à se positionner auprès des élus locaux comme des relais possibles de
leurs politiques de soutien à l'accession des ménages modestes. Ainsi, entre demande directe
ou indirecte des élus locaux, stratégies visant à conforter la position locale ou nationale d'un
organisme ou d'un groupe HLM à vocation principalement locative, et injonctions étatiques,
les raisons de l'intérêt des groupes et organismes liés au mouvement HLM pour l'accession « sociale » sont multiples, contribuant à la différenciation de cet espace de production.

Nous cherchons ici à analyser l'interdépendance entre productions économiques et productions symboliques, et portons donc attention à la manière dont ces activités sont qualifiées et catégorisées par ceux qui les mettent en œuvre. Nous nous intéresserons ainsi à leurs façons d'étiqueter leurs productions – HLM, sociales, sécurisées, accompagnées, à prix maîtrisés – en essayant de comprendre les mécanismes à l'origine du foisonnement des appellations utilisées par ces promoteurs à la fin des années 2000, et les usages qu'ils en font. Ces étiquettes constituent rarement, pour les dirigeants des organismes, des « dispositifs de jugements » destinés à indiquer la « qualité » spécifique de ces produits aux futurs acquéreurs dans un contexte d'incertitude, comme la sociologie de l'intermédiation marchande interprète habituellement l'usage de labels par les organisations économiques (Karpik, 2007). Si les bailleurs qui s'adressent prioritairement à la clientèle issue de leur parc social n'hésitent pas à recourir au terme « social » ou manifester leurs liens avec le secteur « HLM », d'autres promoteurs font quant à eux un usage beaucoup plus prudent de ces étiquettes. Ils tendent plutôt, ces dernières années, à taire leur appartenance au secteur du logement social, qui leur semble peu susceptible d'inspirer confiance à de potentiels acquéreurs. Ils recourent ainsi à des appellations plus discrètes pour distinguer leurs productions réglementées et non-réglementées, euphémisant vis-à-vis de leur clientèle la spécificité de leurs activités par rapport à celles de promoteurs privés, mais peuvent par contre reprendre certaines étiquettes utilisées par les collectivités locales pour signaler leur soutien à certaines formes d'accession à la propriété destinées à des ménages modestes – abordables, aidées, ou aussi sociale.

## 2.1 Accession sociale et logiques d'actionnariat : des « familles » aux « groupes » ?

Pour comprendre la forme que prend l'accession sociale dans le mouvement HLM, il est tout d'abord nécessaire d'envisager ce secteur économique comme un espace relationnel en constante transformation, en nous intéressant notamment aux nouvelles configurations actionnariales dans lesquelles sont pris les organismes qui s'engagent dans une activité de
promotion immobilière. On a vu que les services de l'USH, pour faire les comptes de « l'accession sociale », additionnaient les productions des différentes « familles » qui composent le mouvement HLM (offices publics, ESH, coopératives et SACICAP). Mais certains groupes entrent mal dans ces cases. C'est en particulier le cas des groupes où coexistent plusieurs filiales dédiées à la promotion immobilière – par exemple une ou plusieurs coopératives et filiales de droit privé, comme l'explique Jean Coquart en prenant l'exemple du groupe Arcade, ensemble de sociétés aux activités extrêmement diverses, dont les filiales de promotion immobilière comptent parmi les plus actives du mouvement HLM :

> Quand vous êtes dans le Groupe Arcade, vous avez la SACICAP, vous avez Arche Promotion qui est du privé, et vous avez Notre Cottage Accession qui est une coopérative HLM, alors ils nous comptaient tout ensemble. [Entretien avec Jean Coquart].

S'il conçoit cet entremêlement de filiales comme un obstacle à son travail statistique, nous allons ici adopter une démarche inverse : nous placer à l'échelle de ces groupements, pour mieux saisir les logiques économiques qui déterminent le multiples visages de l'offre en « accession sociale » du mouvement HLM. L'imbrication de diverses structures juridiques au sein de groupes « multi-familles » est en effet un facteur qui détermine les stratégies économiques des opérateurs et la manière dont ils envisagent leur activité en matière d'accession « sociale ». Le cas d'Arcade est de ce point de vue instructif. A l'examen de l'imbrication des structures du groupe, on comprend pourquoi les délimitations traditionnelles par « familles » d'organismes autour desquelles l'USH organise sa production statistique sont parfois inopérantes : la frontière entre l'activité des filiales, et aussi entre accession réglementée et non-réglementée apparaît en effet dans ce type d'organisations particulièrement labile.
## Encadré 6-3. L'essor du groupe Arcade

Créé en 1980 sous la houlette de Pierre-André Périssol (chapitre 4), cet ensemble de sociétés regroupait en 2006 trente-six entités différentes (ESH, coopératives, SACICAP, filiales financières et immobilières, associations, groupements d'intérêt économique), ce chiffre augmentant d'année en année. L'actionnaire de référence est la SCCI (Société Centrale de Crédit Immobilier), une SACICAP créée en 1911 pour distribuer des prêts immobiliers bonifiés par l'État en région parisienne, et qui a dans l'entre-deux-guerres financé de nombreux pavillons dits « Loucheur » (Faure, 1998 ; Frouard, 2012). A la fin des années 1970, la SCCI n'a qu'une faible activité, uniquement dans le domaine du crédit immobilier, mais les fonds propres accumulés au fil des années permettent à son nouveau directeur général, Pierre-André Périssol, de faire croître le groupe par l'acquisition de Sociétés Anonymes d'HLM locatives puis par le lancement d'une activité de promotion immobilière dans les années 1980. Il crée en 1989 le Groupement d'intérêt économique Arcade pour mettre en œuvre la production de logements neufs des différentes entités du groupe, tant en locatif qu'en promotion immobilière<fnref n="1" />. Plusieurs filiales « concurrentielles » sont lancées dans les années 1990, et le groupe a plus récemment racheté 6 coopératives pour y faire de l'accession réglementée. Arcade est devenu en 30 ans un groupe immobilier de premier plan (23ème promoteur français en nombre de logements réservés en 2006², volume d'activités de 380 millions d'euros dont 130 pour la promotion<fnref n="3" />). Le groupe est toujours en croissance : en 2011, ce volume est passé à 701 millions d'euros, le nombre de logements locatifs sociaux gérés est d'un peu moins de 80 000, et le groupe a livré 3261 logements neufs, dont 705 en accession<fnref n="4" />. D'abord implanté en Région parisienne, Arcade a entamé dès les années 1980 un processus d'extension géographique par le rachat de sociétés et de groupes situés en Bretagne (groupe Aiguillon), puis dans le Sud-Est et dans une partie du Sud-Ouest de la France (avec la Société Française des Habitations Économiques), plus récemment dans les Pays de Loire (groupe La Ruche) et dans le Nord-Pas-de-Calais.

L'importante activité de promotion immobilière du groupe Arcade est aujourd'hui le fait d'une multiplicité de structures juridiques, ESH, coopératives et filiales « concurrentielles ». La distinction entre les productions de ces diverses entités (par exemple entre la filiale « privée » Arche Promotion et la coopérative HLM Notre Cottage mentionnées par Jean Coquart) est longtemps restée purement formelle. En pratique la majeure partie des constructions neuves du groupe était réalisée et commercialisée par les équipes du GIE Arcade Promotion qui œuvre aussi bien pour le compte des organismes HLM que pour les filiales de droit privé. Comme l'explique Paul Rousselet l'un des dirigeants d'Arcade entré dans le groupe en 1986, cette organisation est le fruit de la stratégie initiée par le directeur général du groupe qui a succédé à Pierre-André Périssol à la fin des années 1980, issu de la promotion immobilière privée, et qui estimait alors cette organisation plus favorable au

<footnote n="1">¹ Entretien avec Pierre-André Périssol, décembre 2007 ; Rapport de l'exercice 2006, Groupe Arcade, document communiqué par Paul Rousselet, Directeur régional des programmes du Groupe Arcade, rencontré en juillet 2008.</footnote>

<footnote n="2">² « Le classement des promoteurs », Hors-série de la lettre du patrimoine immobilier, Agence Innovapresse, juin 2006.</footnote>

<footnote n="3">³ Rapport de l'exercice 2006, Groupe Arcade, op. cit.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Rapport de l'exercice 2011, Groupe Arcade pôle HLM, disponible sur internet.</footnote>
développement d'Arcade, ces équipes « multi-produits » pouvant mieux s'adapter aux demandes des collectivités locales :

Quand on voit un élu, un maire, on lui dit, monsieur le Maire, on peut vous faire tel programme accession à tel endroit. Et du locatif ? Ah non c'est pas moi. Ça c'est très mauvais, il faut une unicité d'interlocuteur, on peut vous faire 40 en accession, 40 en locatif, je suis votre unique correspondant, vous serez pas coincé entre deux services du groupe Arcade qui se renvoient la balle [Entretien avec Paul Rousselet<fnref n="1" />].

En 2008, la distinction entre activités réglementées et non-réglementées se matérialise donc principalement par le « support juridique » des opérations, qui varie en fonction de la clientèle visée (sous plafonds ou non) et des prix de sortie de l'opération (respectant ou non les maxima de prix de la réglementation HLM). La vocation « sociale » ou « concurrentielle » des programmes est selon Paul Rousselet fonction de la demande des collectivités locales et de l'aide qu'elles apportent pour obtenir des terrains à des prix minorés :

**Dans l'ensemble des activités du groupe Arcade, les activités en accession dite concurrentielle et des activités dites sociales, qu'est-ce qui les différencie ?**

Ben le support juridique. L'accession sociale est faite par un support HLM, l'accession concurrentielle est faite par un support juridique non HLM, et puis la fiscalité, les opérations concurrentielles sont fiscalisées et les autres ne le sont pas.

**Et quand vous montez des opérations, ça fait des grosses différences la réglementation ?**

Ça dépend des endroits, quand le plafond de prix de l'accession sociale est supérieur au prix du marché, ce qui est le cas dans certaines zones d'Ile-de-France, c'est pas une contrainte particulière. Quand c'est l'inverse, quand vous êtes dans une situation de ... de prix de vente en accession sociale inférieurs aux prix du marché, la contrainte c'est que si vous allez acheter votre terrain normalement au prix du marché, ça entre pas ... donc il faut aller voir le vendeur du terrain et dire, monsieur, je fais de l'accession sociale donc il faut vendre votre terrain moins cher... il dit j'en ai rien à faire, et vous dites oui mais le pouvoir politique a décidé que ça serait de l'accession sociale, et à ce moment là où vous me vendez pour faire de l'accession sociale ou vous le vendez pas du tout [Entretien avec Paul Rousselet].

Les équipes d'Arcade Promotion montent donc, en fonction des collectivités locales, tantôt des opérations encadrées par la réglementation HLM en veillant alors à ne retenir qu'une clientèle sous plafonds de ressources parmi les candidats, tantôt des opérations en accession « libre », tantôt des programmes « mixtes » réunissant plusieurs supports juridiques. Il n'y a par ailleurs que peu de lien entre la gestion locative du parc social du groupe, assurée par les diverses ESH qui le composent, et cette activité de production de logements neufs, portée par Arcade Promotion. Le groupe se présente ainsi comme « couvrant tous les segments du marché immobilier » incluant « locatif social, accession sociale ou libre » (ce à quoi s'ajoutent des résidences pour personnes âgées, jeunes, handicapés, etc.) et est organisé pour

<footnote n="1">¹ Entretien réalisé avec Paul Rousselet au siège d'Arcade, août 2008.</footnote>
produire des offres « mixtes » en fonction des besoins locaux<fnref n="1" />. L'ensemble des produits destinés à la vente, quel que soit le cadre réglementaire qui les régit, est commercialisé sous un nom de marque identique (« Groupe Arcade »), à travers une plate-forme et un service commercial communs, sans que l'identité et le statut du support juridique de l'opération (HLM ou filiale concurrentielle) ne soit dévoilés dans la documentation commerciale<fnref n="2" />. De ce point de vue, la distinction entre la production des différentes « familles » se résume, dans l'organisation adoptée par Arcade depuis la fin des années 1980, à une forme d'artifice comptable.

Dans la période récente, le groupe Arcade a toutefois été amené à distinguer de manière plus manifeste ses activités « sociales » et « concurrentielles », et à opérer un transfert massif de ses activités de promotion immobilière des structures de droit privé vers des structures HLM. La répartition affichée par le groupe entre activité réglementée et non-réglementée a en effet été fortement modifiée au cours des années récentes, sous l'effet des nouvelles contraintes que se voient imposer les SACICAP en 2006-2007 par l'État. Cela a conduit le groupe à tripler sa production déclarée en « accession sociale » entre 2006 et 2010³, tandis que son activité « concurrentielle » semble décroître. Les dirigeants du groupe ont en effet décidé de réaliser les objectifs qui leur ont été fixés en matière d'accession sociale à travers de nouveaux « supports juridiques », principalement des coopératives HLM rachetées et réactivées au cours des années 2000 (« Notre Cottage Accession » en Région Parisienne, Aiguillon Résidences en Bretagne, Le Logis Corse, Arcansud, La Petite Propriété etc. dans le Sud, Ruche Habitat dans les Pays de Loire). La gamme de produits du groupe a aussi évolué, l'affichage des plafonds de ressources comme condition de vente des programmes devenant plus fréquente et plus manifeste. C'est notamment le cas des programmes bénéficiant d'une TVA minorée (PSLA, accession en zone ANRU), qui représentent désormais une part majoritaire des logements commercialisés par Arcade Promotion, conformément aux accords signés avec l'État. Le groupe utilise de plus depuis 2008-2009 un nouveau label, l'« accession accompagnée », pour désigner auprès de sa clientèle les programmes sous réglementation HLM. A l'inverse, les programmes portés juridiquement par des filiales concurrentielles, ne

<footnote n="1">¹ Rapport de l'exercice 2006 et Rapport de l'exercice 2011, groupe Arcade.</footnote>

<footnote n="2">² Site www.arcadepromotion.fr. Il y toutefois des variations régionales, les sociétés bretonnes du groupe, quoique commercialisant aussi leurs produits sur la plate-forme commune à toutes les sociétés, n'utilisent pas le nom de marque Arcade mais le nom du groupe local, Aiguillon, de même que le groupe La Ruche racheté par Arcade dans les Pays de Loire utilise aussi son nom pour les productions qu'elle commercialise.</footnote>

<footnote n="3">³ Rapport de l'exercice 2006. Présentation du groupe Arcade, rapport d'exercice 2011.</footnote>
mentionnant pas de conditions de ressources, et visant clairement une clientèle plus haut de
gamme avec l'affichage de prestations « de standing », semblent aujourd'hui représenter une
part minoritaire de l'offre d'Arcade Promotion<fnref n="1" />. Cette transformation se concrétise d'ailleurs
depuis 2012 par une modification des structures du groupe, désormais scindé entre un pôle
« HLM », incluant les sociétés à vocation locative et les supports juridiques dédiés à
l'accession réglementée, et un pôle « concurrentiel » qui conserve en son sein l'accession
« libre » à travers les filiales immobilières de droit privé<fnref n="2" />.

Le cas d'Arcade est à la fois particulier et révélateur. On voit que dans ce type de groupe « multi-familles » réunissant des structures juridiques de natures différentes, il faut se placer à l'échelle du groupe, de son organisation, et tenir compte des spécificités de son actionnariat, pour comprendre l'évolution des formes qu'y prend la production de logements en « accession sociale » et des gammes de produits proposés. Nous nous interrogerons donc sur le rôle joué par les différentes configurations actionnariales dans lesquelles sont placés les promoteurs HLM dans la définition de leurs stratégies économiques et commerciales en matière d'accession « sociale » ainsi qu'éventuellement « concurrentielle ». Si, nous le verrons, il est de plus en plus rare que ces promoteurs sous statut HLM ne soient pas intégrés à des groupes aux activités diversifiées, nous verrons aussi qu'il y a manière et manière d'être « généraliste », et de concevoir l'articulation entre activités locatives et promotion immobilière, entre accession sociale et « libre », entre secteur HLM et activités de droit privé. Nous chercherons notamment à voir quels types de groupements semblent les plus prompts à se conformer aux prescriptions de l'USH, en promouvant une « accession sociale » au service des « parcours résidentiels » des locataires du parc social, et lesquels se distancient nettement de ces injonctions. Pour cela, les données diffusées par l'USH, les différentes fédérations et produites par les instances de contrôle du mouvement HLM ne sont pas directement utilisables. Ces instances mesurent en effet des flux de production par « familles », et séparent systématiquement les données concernant le locatif et l'accession. Pour mieux saisir les restructurations de ce secteur de production, nous avons donc construit une base de données recensant les groupes HLM qui maintiennent ou inaugurent une activité de promotion immobilière depuis la fin des années 1990 (encadré 6-4).

<footnote n="1">¹ Documentation commerciale d'Arcade Promotion pour les programmes en cours de commercialisation durant l'année 2012.</footnote>

<footnote n="2">² Rapport d'exercice 2011, groupe Arcade.</footnote>
Encadré 6-4. Objectiver les transformations d'un secteur de production : principes de construction d'une base de données

Les éléments présentés ci-dessous s'appuient sur une base de données visant à repérer et caractériser les organismes HLM qui exercent une activité de promotion ou de construction de maisons individuelles destinées à la vente. Cette base a été constituée en deux temps. Dans un premier temps, il s'est agi de repérer les entités juridiques qui produisent des logements destinés à l'accession depuis la fin des années 1990 au sein des quatre « familles » HLM (OPH, ESH, coopératives, SACICAP et filiales) et de constituer ainsi une base « organismes ». Dans un second temps, nous avons constitué la base dont nous tirons l'essentiel des résultats présentés dans les pages suivantes, que nous appellerons la base « groupements ». Dans celle-ci, nous avons regroupé les structures à partir des liens d'actionnariat qui les unissent. Chaque « individu » de la base renseigne les caractéristiques d'un groupe de sociétés lié au mouvement HLM ayant, parmi ses activités, une production dédiée à l'accession. Les modalités retenues renseignent à la fois sur les structures dédiées à l'accession et l'évolution de leur activité au cours des années 2000, mais aussi sur les autres activités du groupe (activité locative et promotion concurrentielle) ainsi que sur ses caractéristiques d'ensemble (type d'entités juridiques, affiliation au 1% patronal, appartenance à des réseaux commerciaux nationaux, implantations géographiques).

Cette base a tout d'abord été constituée à partir des annuaires HLM des années 1998 à 2010, qui donnent des indications sur les activités des organismes (production en locatif, en accession, vente HLM) et sur leurs caractéristiques (patrimoine, effectifs, filiales). L'utilisation des éditions successives de l'annuaire a permis d'observer les évolutions des activités des organismes, mais aussi de comparer la cohérence de données d'une année à l'autre en termes de production et de patrimoine et de contrôler les erreurs contenues dans cette source. Ces renseignements ont été contrôlés et complétés par les données recueillies au cours de l'enquête de terrain, et surtout par la consultation systématique des sites internet des sociétés et des informations qu'ils y diffusent (rapports d'activité, organisation des groupes, bilans de production annuels, liste des programmes en cours, annonces commerciales). Cela a permis en particulier de corriger les approximations des données de l'annuaire HLM. Cela a aussi permis de préciser les types de productions de ces organismes (vente HLM, accession groupée, construction de maisons individuelles en diffus, location-accession, Pass-Foncier, programmes en zone ANRU, programmes destinés à des investisseurs locatifs). Nous avons aussi complété ces renseignements par les articles consacrés dans les publications HLM (revues *Actualités Habitat et Quoi de neuf?*) aux opérateurs et qui font état des nouvelles activités des sociétés ou de certaines opérations emblématiques, ainsi que des transformations des structures de certains groupes (fusions, rachats de structures, absorptions, changement d'actionnaire majoritaire).

La construction de cette base s'est heurtée à plusieurs difficultés. Si un nombre croissant d'organismes annonce depuis 2007-2008 le lancement d'une activité dédiée à l'accession dans l'annuaire HLM, sur leurs sites internet ou dans leurs rapports d'activité, les vérifications menées ont montré qu'une part non négligeable ne s'est pas encore traduite dans les faits, et il a donc fallu les exclure de la base. A l'inverse, des organismes ayant très récemment, en 2011-2012, lancé leurs premiers programmes d'accession n'ont pas pu être inclus dans la base, dont la constitution est antérieure. D'autre part, les nombreuses réformes du fonctionnement de l'actionnariat des opérateurs HLM à la fin des années 2000 ont quant à elles rendu la construction de la base « groupements » complexe et nécessité plusieurs ajustements successifs. Ainsi, seule l'organisation des groupes construits autour d'offices publics a peu changé dans les années 2000 : si leurs statuts ont été modifiés par l'ordonnance du 1er février 2007 fusionnant les anciens Offices publics HLM et OPAC en un statut unique (Office Public de l'Habitat), ceux-ci restent obligatoirement rattachés à une collectivité locale majoritaire au sein de leur conseil d'administration. Elles peuvent alors être à la tête d'un groupe en tant qu'actionnaire de référence d'une SA HLM ou actionnaire majoritaire
d'une coopérative<fnref n="1" />. A l'inverse, les règles de « gouvernance » des ESH se sont transformées au cours de la décennie passée, engendrant de fortes restructurations du secteur, notamment un mouvement de concentration de leur actionnariat. La réforme dite « Borloo » de 2003² les oblige ainsi à désigner un actionnaire ou un pacte d'actionnaire de référence, principalement des collecteurs du 1% patronal, des établissements financiers et des collectivités locales, induisant un mouvement de renforcement des liens d'actionnariat entre ESH. De plus, le mouvement progressif de fusion des collecteurs du 1% patronal entamé en 2009, qui fait passer ceux-ci de 76 début 2010 à 23 en 2011³, favorise la constitution de nouveaux groupes HLM ayant pour actionnaire de référence le même collecteur. Quant aux transformations du statut des SACICAP, on a déjà précisé que les nouvelles obligations qui leur sont imposées en matière d'accession sociale les incitent à renforcer leurs participations dans des structures HLM spécialisées pouvant porter une production sous statut réglementé, notamment par le rachat de coopératives inactives.

Enfin, la dernière difficulté tient aux sources utilisées. Celles-ci, provenant en grande partie de l'USH et des documents diffusés par les sociétés, sont inégalement précises selon les cas. En particulier, les informations contenues dans les documents de l'USH sur le réseau Procivis des SACICAP sont particulièrement imprécises, tandis que le réseau lui-même diffuse peu de données d'ensemble sur l'activité de ses sociétés. Il a ainsi fallu tenter de combler ces manques au cas par cas. Autre limite des sources recueillies, les données sur la production annuelle des organismes en matière d'accession varient très fortement d'une source à l'autre (les données diffusées concernant selon les cas les programmes en cours, en projet, ou réalisés), et nous n'avons donc pas pu recenser précisément la production annuelle de chaque société, mais seulement le caractère régulier, ou irrégulier, croissant, décroissant, ou stagnant de celle-ci. L'objet de cette base n'est donc pas d'établir des données quantitatives sur la production des organismes mais surtout d'observer la structure de ce secteur économique à partir des éléments recueillis sur l'imbrication entre entités juridiques.

<footnote n="1">¹ Activité et statistiques financières des offices en 2009, édition février 2011, Fédération nationale des offices publics de l'habitat, p. 10.</footnote>

<footnote n="2">² Loi n°2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, dit loi Borloo, dont l'article 48 prévoit que les SA soient désormais pilotées par un actionnaire de référence ou un pacte d'actionnaire majoritaire à leur capital.</footnote>

<footnote n="3">³ Chiffre clés Action Logement, 2010 et 2011.</footnote>
## 2.2 Les restructurations d'un secteur économique : des spécialistes aux généralistes ?

La promotion immobilière est incontestablement, dans les années 2000, un domaine d'activité qui attire au sein du mouvement HLM de nouveaux opérateurs : parmi les 180 organismes ou groupes d'organismes actifs en accession en 2008-2009, seuls 87 l'étaient en 1998. Ces « nouveaux entrants » de la promotion HLM, comme nous avons décidé de les qualifier, sont apparus principalement depuis 2003, date à laquelle seuls 97 de ces 180 organismes ou groupes avaient une activité de promoteur<fnref n="1" />. Pour mieux cerner les causes et les conséquences de ce nouvel investissement, nous avons donc distingué au sein de notre population les promoteurs « établis » depuis la fin des années 1990 et qui ont depuis conservé une activité continue (N=75), de ceux qui ont démarré ou redémarré une activité de promoteur dans les années 2000 (N=105). Ce qui les différencie, en termes d'actionnariat, d'organisation formelle, de type de production, permet de voir comment la place de l'accession sociale évolue aujourd'hui dans le mouvement HLM. Nous montrons en particulier que le lien des nouveaux entrants avec le secteur locatif est plus fort que celui des établis, et qu'ils sont aussi plus proches par leurs pratiques des normes promues par leur organisation professionnelle.

<footnote n="1">¹ Nous ne comparons pas ici une liste des organismes pratiquant l'accession en 1998, 2003, et 2008, ce qui pose des problèmes de comptage en raison du rachat de nombreux organismes par des groupes au cours de la décennie, rachat qui rend difficile la comparaison terme à terme. Nous établissons ici le nombre d'organismes ou groupes d'organismes actifs en 2008 qui l'étaient déjà en 2003 et 1998. Au cours de la constitution de la base de données, nous avons pu vérifier que quasiment aucun organisme actif en 1998 ou 2003 n'avait cessé son activité en 2008. Certains avaient toutefois été entre temps absorbés par des groupements au sein desquels ils continuent à jouer un rôle de promoteur. Nous avons par contre recensé dans la base une douzaine d'organismes actifs à la fin des années 1990, qui ont ensuite cessé temporairement leur activité de promoteur puis l'ont redémarrée en 2008-2009, de manière autonome ou au sein de groupes. Nous avons pour la suite du raisonnement décidé de considérer ces organismes non comme des producteurs établis mais comme des nouveaux entrants du secteur.</footnote>
<table><caption>Tableau 6-2. Promoteurs établis et nouveaux entrants</caption><thead><tr><th></th><th>Promoteurs établis (N=75)</th><th>Nouveaux entrants (N=105)</th><th>Total (N=180)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Patrimoine locatif</td><td>69,3% (N=52)</td><td>95,3% (N=100)</td><td>84,4% (N=152)</td></tr><tr><td>Patrimoine locatif de + de 1000 logements</td><td>65,3% (N=49)</td><td>92,4% (N=97)</td><td>81,1% (N=146)</td></tr><tr><td>Patrimoine locatif de + de 10 000 logements</td><td>26,7% (N=20)</td><td>39% (N=41)</td><td>33,9% (N=61)</td></tr><tr><td>Office seul</td><td>6,7% (N=5)</td><td>39,3% (N=41)</td><td>25,6% (N=46)</td></tr><tr><td>Office seul ou avec filiale coopérative</td><td>13,3% (N=10)</td><td>48,6% (N=51)</td><td>33,9% (N=61)</td></tr><tr><td>ESH seule</td><td>6,7% (N=5)</td><td>13,3% (N=14)</td><td>10,6% (N=19)</td></tr><tr><td>ESH seule ou avec filiale coopérative</td><td>25,3% (N=19)</td><td>33,3% (N=35)</td><td>30% (N=54)</td></tr><tr><td>Coopérative « indépendante »</td><td>14,7% (N=11)</td><td>1,9% (N=2)</td><td>7,2% (N=13)</td></tr><tr><td>Groupe</td><td>57,3% (N=43)</td><td>40,9% (N=43)</td><td>47,8% (N=86)</td></tr><tr><td>Groupe SACICAP</td><td>38,7% (N=29)</td><td>13,33% (N=14)</td><td>23,9% (N=43)</td></tr><tr><td>Filiale concurrentielle</td><td>42,7% (N=32)</td><td>9,5% (N=10)</td><td>23,3% (N=42)</td></tr><tr><td>Accession par une filiale concurrentielle uniquement</td><td>20% (N=15)</td><td>4,8% (N=5)</td><td>11,1% (N=20)</td></tr><tr><td>Accession par une ou plusieurs coopératives</td><td>56% (N=42)</td><td>31,4% (N=33)</td><td>41,7% (N=75)</td></tr><tr><td>Accession par filiales concurrentielles et réglementées</td><td>22,7% (N=17)</td><td>4,8% (N=5)</td><td>12,2% (N=22)</td></tr></tbody></table>

Source : Base groupements.

Population : Groupes HLM ayant une activité en accession en 2008-2009 (N = 180)
Si l'on considère d'abord l'actionnariat et l'organisation de ces groupes, on observe de très nettes différences entre promoteurs établis et nouveaux entrants (tableau 6-1). Chez les premiers, on trouve une forte minorité de spécialistes de l'accession : 35% d'entre eux n'ont pas ou peu de patrimoine locatif (moins de 1000 logements). Les nouveaux entrants sont, à l'inverse, quasiment toujours gestionnaires d'un parc locatif significatif (pour 92,4% supérieur à 1000 logements). Cette première différence en recoupe, de manière prévisible, une seconde : les promoteurs établis sont en majorité des groupes ou des sociétés ancrés, par leur actionnariat, dans les familles historiquement spécialistes de l'accession dans le mouvement HLM. Près de 40% ont pour actionnaire de référence une SACICAP (contre seulement 13% chez les nouveaux entrants), et environ 15% sont des coopératives dites « indépendantes », qui n'ont pas d'actionnaire dominant dans leur capital et se consacrent quasi-exclusivement à l'accession réglementée (contre 2% des nouveaux producteurs). Ces établis sont aussi dotés, plus souvent que les nouveaux venus, d'une filiale de promotion concurrentielle (42,7 % contre 9,5%), et sont d'ailleurs 20% à réaliser aujourd'hui l'ensemble de leur activité de promotion immobilière dans le cadre de ces filiales non réglementées (contre 4,8% pour les nouveaux venus). Enfin, 23% d'entre eux combinent cette activité concurrentielle avec une production réglementée portée par une filiale HLM, le plus souvent une coopérative. A l'inverse, près de la moitié des nouveaux venus (48,6%) sont des offices publics qui se lancent en accession directement ou à travers une filiale coopérative, et un tiers sont des ESH ou des groupes contrôlés par des ESH, jusqu'alors mono-locatifs, qui diversifient leurs activités.

Le secteur de l'accession HLM, principalement investi à la fin des années 1990 par des organismes ou des promoteurs spécialisés, ayant souvent une activité concurrentielle, attire donc aujourd'hui aussi des groupes et sociétés à vocation principalement locative construisant uniquement dans un cadre réglementé. Ainsi, si l'on se réfère cette fois à notre base « organismes », on observe que 20% des offices et ESH ont en 2008-2009 une activité de promoteur, pour moins de 10% à la fin des années 1990 (voir infra graphique 6-1). Ils n'ont pas tous créé à cet effet une filiale spécialisée : une large part des nouveaux entrants, en particulier lorsqu'il s'agit d'offices publics (41 sur 51), moins souvent pour les ESH (14 sur 35), exercent directement leur activité de promotion au sein de leur structure locative. Les autres ont en général racheté et relancé des coopératives inactives dont ils ont fait leur filiale
d'accession sociale<fnref n="1" />. La création de ces structures spécialisées constitue souvent, comme nous le verrons plus loin, le signe d'une volonté des dirigeants de l'organisme bailleur de pérenniser et développer cette nouvelle activité, ce qui n'est pas le cas de tous les nouveaux entrants. On peut ainsi conclure que l'articulation renforcée entre locatif et accession HLM qu'appellent de leurs vœux les responsables de l'USH est en passe de se réaliser, même si ce constat ne préjuge pas de l'intérêt des dirigeants de ces nouvelles structures poly-actives pour les « parcours résidentiels » de leurs locataires.

<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>Graphique 6-1. Part des organismes HLM ayant une activité en accession en 2008</figcaption></figure>

Source : base de données « organismes »

On peut toutefois repérer une seconde évolution significative, qui n'est pas directement visible à partir de la comparaison entre établis et nouveaux entrants. Des groupes actifs depuis la fin des années 1990, mais qui opéraient principalement par l'intermédiaire de filiales concurrentielles, élargissent désormais la gamme de leurs activités à travers de nouvelles filiales sous réglementation HLM, en général des coopératives, comme l'a fait le groupe

<footnote n="1">¹ Nous comptons 15 offices (dont 10 nouveaux entrants) et 34 ESH (dont 19 nouveaux entrants) disposant de filiales coopératives dédiées à l'accession sociale [Base organismes]. D'après les données diffusées par la FNSCHLM, ce nombre serait passé de 11 en 2005 à 19 en 2011 pour les offices, de 39 à 54 pour les ESH, mais ces données incluent des structures inactives, alors que nous n'avons retenu que les organismes pour lesquels nous avons pu vérifier qu'ils avaient effectivement démarré une production en accession.</footnote>
Arcade : d'après notre base organismes, c'est le cas de 19 de ces groupes<fnref n="1" />. Les actionnaires de ces ensembles de sociétés intervenant désormais conjointement dans un cadre réglementé et concurrentiel sont principalement des SACICAP, parfois alliées à des organismes collecteurs du 1% logement<fnref n="2" />. Ainsi, la cinquantaine de coopératives réactivées dans les années 2000 le sont donc selon deux logiques : la création d'une activité de promotion par un bailleur monolocatif, qui constitue le cas le plus fréquent (29 cas), et la recherche par un groupe déjà doté de filiales de promotion concurrentielle d'un support réglementé et défiscalisé pour une activité en accession sociale (19 cas repérés)<fnref n="3" />. Les coopératives dites « indépendantes » sont aujourd'hui devenues minoritaires (15 sur 88)<fnref n="4" />, à rebours de l'image d'autonomie du secteur coopératif qu'avaient tenté de construire les dirigeants nationaux de la Fédération des coopératives depuis les années 1990 (chapitre 5).

Pour les nouveaux entrants, la promotion reste toutefois la plupart du temps une activité accessoire par rapport à leur activité locative principale, et ils n'atteignent donc pas des volumes de production du même ordre que ceux des établis. Ainsi, les 43 groupes détenus par une SACICAP que nous recensons dans notre base, principalement des établis, ont une production nettement plus importante que les 61 offices ou filiales d'offices que nous y avons repérés, principalement des nouveaux entrants<fnref n="5" /> (tableau 6-1). Au moins une quinzaine de ces offices n'ont qu'une activité très irrégulière de promoteur, lançant au coup par coup des programmes sans avoir en permanence des logements à commercialiser. A l'inverse, les dix

<footnote n="1">¹ Le nombre de coopératives actives (c'est-à-dire livrant chaque année des logements destinés à la vente) passe ainsi de 38 à 88 entre 1998 et 2008, tandis que de nombreuses autres, récemment rachetées et recapitalisées par de nouveaux actionnaires, sont actuellement en phase de relance.</footnote>

<footnote n="2">² On trouve aussi dans notre base un groupe dans ce type détenu par le pôle immobilier concurrentiel d'un Crédit Mutuel, et un groupe détenu exclusivement par un collecteur du 1% logement. Plus généralement, d'après l'examen du sociétariat des coopératives par la FNSCHLM, le nombre de coopératives dont au moins 20% du capital est détenue par une SACICAP passe de 29, dont 9 avec contrôle majoritaire en 2005 à 43, dont 12 avec contrôle majoritaire en 2011. Des banques coopératives ou mutualistes sont majoritaires au capital de 7 coopératives. Les collecteurs du 1% patronal sont majoritaires dans 7 coopératives, présents pour plus de 20% du capital dans 21 coopératives [rapport d'activité FNSCHLM 2011].</footnote>

<footnote n="3">³ Ces comptages ont été effectués à partir de notre base organismes.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Ce chiffre a été obtenu à partir de notre base organisme : il diffère de celui présenté dans le tableau 6-1 (13 groupes coopératifs indépendants) car quelques coopératives ont formé des groupes coopératifs indépendants. Notons que le rapport public de la MIILOS 2011 confirme ce constat, en signalant que toutes les coopératives HLM contrôlées cette année-là sont détenues par des groupes, « ce qui confirme l'évolution déjà constatée de ce type d'organismes HLM, devenus les vecteurs d'accession sociale des OPH ou des SA HLM avec lesquelles ils sont associés. Les SCP, qui ont désormais presque toutes des liens capitalistiques au sein de groupes d'organismes, ont perdu leur vocation initiale de sociétés contrôlées par leurs coopérateurs accédants. Dans le cas le plus courant, les SCP font l'objet d'un contrôle majoritaire par d'autres entités ». [Rapport public de la MIILOS 2011, p. 75].</footnote>

<footnote n="5">⁵ En 2010, la Fédération des offices publics recense 1013 logements produits en accession directement par des offices et 1483 par l'intermédiaire de filiales coopératives [Rapport de l'AG des offices publics d'habitat 2012]. En 2011, la production des filiales concurrentielles de SACICAP (hors coopératives) s'établit quant à elle à plus de 6100 logements, d'après les documents diffusés par Procivis.</footnote>
coopératives aux volumes de production les plus importants appartiennent en 2010 quasiment
toutes à des groupes établis de longue date en accession<fnref n="1" />. Enfin, même si, parmi les nouveaux
entrants, on repère des ESH qui appartiennent aux quelques très grands groupes de bailleurs
ayant un parc supérieur à 100 000 logements (notamment la SNI, filiale de la Caisse des
Dépôts, et les filiales d'immobilier social du groupe Caisses d'Épargne), ces « mastodontes »
locatifs ne se sont engagés que de manière prudente dans l'activité de promotion réglementée,
et n'ont qu'un poids faible dans le total de la promotion HLM. Ils développent en fait surtout
la vente HLM et non pas la production neuve, et, s'ils ont aussi racheté récemment des
coopératives inactives, ils ne les ont que rarement relancées, et n'ont manifestement pas de
politique de développement systématique de l'accession sociale neuve dans leurs différentes
implantations régionales<fnref n="2" />. Les bailleurs qui inaugurent une activité en accession sociale sont
en fait plutôt des organismes ou des groupes opérant dans une zone géographique plus
restreinte (une agglomération, un département). Les groupes qui ont géographiquement élargi
leurs activités d'accession HLM dans plusieurs régions, sur le modèle d'Arcade, sont quant à
eux pour la plupart des groupes de promoteurs établis de longue date et dotés de filiales
concurrentielles<fnref n="3" />. Nombreux à investir ce qui constitue pour eux une activité annexe par
rapport à la gestion de parc locatif, les bailleurs antérieurement mono-locatifs ont donc des
volumes de production plus modestes que les promoteurs spécialisés de longue date. Ils ont
aussi une gamme d'activité moins large que ces derniers, en observant les différentes formes
de production<fnref n="4" /> adoptées par les anciens et nouveaux promoteurs HLM et l'offre qui en résulte
(tableau 6-2).

<footnote n="1">¹ Parmi les 10 plus gros producteurs coopératifs présents dans le classement établi pour 2010 par Innovapresse, seule une société, Escaut Habitat, n'appartient pas à nos « établis » : elle a été relancée en 2001 par une filiale locative du groupe Caisse d'Épargne [« La promotion immobilière et le monde HLM », *Le courrier du Logement*, n° spécial Congrès de l'USH de Bordeaux 2011, Paris, Innovapresse, BNF 4-D2 PER-654].</footnote>

<footnote n="2">² Dans les deux cas, il s'agit de groupes dont les actionnaires (CDC, groupe Banque Populaire Caisse d'Épargne) ont des filiales de promotion immobilière privée (Icade, Nexity) de très grande taille, mais sans lien opérationnel avec les pôles réglementés du groupe qui se concentrent sur le secteur locatif social et intermédiaire. Le groupe SNI intervient principalement en accession sociale à travers une coopérative basée en Ile-de-France, Domefi, qui produit une cinquantaine de logements annuels, et très ponctuellement à travers ses ESH dispersées dans différentes régions. L'annonce en 2008 de la création d'une société nationale destinée à l'accession sociale (la SNAP), conjointement avec le Crédit Immobilier de France, ne semble pas avoir été suivie de réalisations concrètes. La vente HLM des diverses entités du groupe SNI atteint à l'inverse un volume élevé (1500 logements annuels en 2011). Les filiales HLM du groupe Caisse d'Épargne (154 000 logements locatifs) possèdent de leur côté 7 filiales coopératives, mais la plupart sont inactives et seule l'une d'entre elle, Escaut Habitat, implantée dans le Nord-Pas-de-Calais, a aujourd'hui une production soutenue.</footnote>

<footnote n="3">³ Nous recensons 6 groupes de ce type dans notre base, élargissant leur zone d'implantation autour d'une région ou diversifiant leurs implantations dans plusieurs régions, tous des établis dont l'actionnariat est dominé par une SACICAP ou contrôlé conjointement par une SACICAP et un collecteur du 1% logement.</footnote>

<footnote n="4">⁴ On parle ici de forme de production au sens de Christian Topalov, en tenant compte à la fois du modes de production – construction de maison individuelle diffuse ou promotion immobilière – et du type de financement public mobilisé (PSLA, construction en zone ANRU, accession sous réglementation HLM, défiscalisation destinée à des investisseurs) (Topalov, 1987).</footnote>
<table><caption>Tableau 6-3. L'offre des promoteurs établis et des nouveaux entrants</caption><thead><tr><th></th><th>Promoteurs établis<br>(N=75)</th><th>Nouveaux entrants<br>(N=105)</th><th>Total<br>(N=180)</th></tr></thead><tbody><tr><td>CCMI (maison en diffus)</td><td>52% (N=39)</td><td>4,8% (N=5)</td><td>24,4% (N=44)</td></tr><tr><td>Investissement locatif (loi Scellier)</td><td>54,7% (N=41)</td><td>5,7% (N=6)</td><td>26,1% (N=47)</td></tr><tr><td>PSLA</td><td>61,3%<br>(N=46)</td><td>75,3% (N=79)</td><td>69,4% (N=125)</td></tr><tr><td>PSLA uniquement</td><td>1,33% (N=1)</td><td>33,3% (N=35)</td><td>20% (N=36)</td></tr><tr><td>PSLA et CCMI uniquement</td><td>6,67% (N=5)</td><td>34,29% (N=36)</td><td>22,8% (N=41)</td></tr><tr><td>Pass Foncier</td><td>40% (N=30)</td><td>15,3% (N=16)</td><td>25,6% (N=46)</td></tr><tr><td>Programmes en zone ANRU</td><td>36% (N=27)</td><td>35,3% (N=37)</td><td>35,6% (N=64)</td></tr><tr><td>Vente HLM</td><td>40% (N=30)</td><td>53,3% (N=56)</td><td>47,8% (N=86)</td></tr><tr><td>PSLA et vente HLM uniquement</td><td>1,3% (N=1)</td><td>18,1% (N=19)</td><td>11,1% (N=20)</td></tr><tr><td>Activités multiples</td><td>34,7% (N=26)</td><td>1,9% (N=2)</td><td>15,6% (N=28)</td></tr></tbody></table>

Population : Groupes HLM ayant une activité en accession en 2008-2009 (N = 180)

Source : Base groupements

Les nouveaux producteurs semblent tout d'abord peu enclins à se porter vers les formes d'activité que la commission Accession-Vente considérait comme peu compatibles avec la mission d'intérêt général des organismes HLM : l'activité de « pavillonneur » (4,8%) et la vente à des investisseurs (5,7%). Nous avons vu que les services de l'USH constataient – avec satisfaction – le déclin du premier de ces modes de production, jugé peu légitime pour les opérateurs sociaux même s'il s'adresse souvent à une clientèle modeste. La construction « diffuse » de maisons individuelles dispersées, assimilée par la commission Accession-Vente à une extension périurbaine incontrôlée et contraire au « développement durable », diminue
ces dernières années au profit du « groupé », collectif ou ensemble de maisons individuelles denses<fnref n="1" />. Si les nouveaux producteurs sont peu enclins à faire du « diffus » (à peine 5% d'entre eux), les établis sont à l'inverse nombreux à être aussi des « pavillonneurs » (52%). En effet, suite aux échecs de commercialisation des programmes groupés financés par des prêts PAP dans les années 1980 (chapitre 4), les filiales de SACI et les coopératives ayant conservé une activité destinée à la vente dans les années 1990 l'ont fait principalement en abandonnant la promotion immobilière et en se repliant sur la construction de maisons diffuses. C'est ainsi que les adhérents du réseau commercial « Maisons d'en France »<fnref n="2" /> sont tous des « établis », principalement des filiales de SACI et quelques coopératives indépendantes. L'activité de construction en « diffus » est d'ailleurs, même chez les producteurs établis, complétée voire supplantée dans la période récente par d'autres activités : seuls 3 de nos groupes immobiliers, tous détenus par une SACICAP, ont aujourd'hui pour seule activité le diffus. Les établis ont toutefois une autre caractéristique distinctive : plus de la moitié d'entre eux (54,7%), principalement ceux qui disposent de filiales concurrentielles, mais aussi des coopératives, commercialisent aujourd'hui une partie de leurs programmes non pas vers des accédants, mais vers des investisseurs bénéficiant de dispositifs de défiscalisation (De Robien puis Scellier), contre seulement 6% des nouveaux entrants. Rares à pratiquer ces activités considérées par l'USH comme n'entrant pas dans la mission d'intérêt général des organismes du mouvement HLM, les producteurs récents sont donc plus nettement conformes que les plus anciens aux normes promues par leur organisation professionnelle.

Mais les établis et les nouveaux entrants se distinguent aussi par l'étendue plus ou moins large de leur gamme d'activités. C'est ce qu'on voit en comparant l'usage qu'ils font des formes d'accession aidée créées depuis 2004 et ouvrant droit à une réduction de TVA. Ces dispositifs sont fortement utilisés par l'ensemble des sociétés recensées (61,3% des producteurs anciens et 75,3% des récents ont lancé des programmes en PSLA, et ils sont respectivement 36% et 35,3% a intervenir en accession en zone ANRU). Mais plus d'un tiers des nouveaux entrants (35 sociétés), font de l'accession neuve uniquement par le biais du dispositif du PSLA (ce qui n'est quasiment jamais le cas des établis), 19 combinant cette activité avec de la vente HLM. Ces sociétés semblent ainsi conformes aux modèles mis en avant par Marc Ollier, se concentrant sur les dispositifs les plus solvabilisateurs pour proposer des produits hors-

<footnote n="1">¹ D'après les statistiques de l'USH, les ventes en diffus sont passées de 6820 en 2005 à 4750 en 2010, ce qui résulte à la fois d'une baisse de la production des filiales de SACICAP et des coopératives dans ce domaine.</footnote>

<footnote n="2">² « Maisons d'en France bat tous les records », *Actualités Habitat*, n°651, 30 janvier 1999.</footnote>
marché en termes de prix. Il s'agit principalement d'offices HLM (23 de ces 35 organismes), ce qui constitue d'ailleurs une explication du faible volume de production global de ce type d'organismes<fnref n="1" />, tandis que les groupes détenus par des ESH développent beaucoup moins fréquemment une activité aussi exclusive (ils sont seulement 7 dans ce cas). A l'opposé de ces offices à l'activité très ciblée, nous avons repéré 28 groupes ayant une palette d'activité et une cible de clientèle particulièrement large, puisqu'ils combinent des productions à la cible sociale très affirmée comme la location-accession avec de l'accession HLM classique et de la vente à des investisseurs (et 17 parmi eux y ajoutent une activité de pavillonneurs). Il s'agit quasi-exclusivement de producteurs établis (26), principalement de groupes détenant conjointement des filiales de droit privé et des coopératives HLM (16²), comme dans le cas du groupe Arcade.

On voit donc à partir de ces éléments descriptifs que l'essor du nombre de promoteurs HLM procède de différentes stratégies de diversification. D'une part, de nombreux bailleurs démarrent une activité en accession, en se concentrant parfois exclusivement sur un petit volume de produits très subventionnés et orientés vers une clientèle modeste, mais parfois en élargissant leur offre vers une cible plus large. L'entremêlement entre fonction de bailleur et de promoteur au sein de groupes HLM, fréquent dans les années 1970 mais qui avait ensuite largement décru en raison des difficultés économiques rencontrées par ces opérateurs dans les années 1980 (chapitre 4), semble se développer à nouveau. Ce ne sont toutefois pas les mastodontes du secteur locatif qui s'engagent dans ce mouvement (alors que tel était le cas à la fin des années 1970), mais plutôt des offices ou des ESH à compétence géographique limitée, ce qui tient en grande partie aux incitations dont ils font l'objet de la part d'élus locaux (voir *infra*). D'autre part des promoteurs à vocation plutôt concurrentielle ou qui s'étaient concentrés sur une activité de pavillonneur à la fin des années 1990 ont depuis créé des filiales dédiées à l'accession HLM en « groupé » pour élargir la palette de leurs activités, et utilisent eux aussi de plus en plus fréquemment les dispositifs d'aide à l'accession les plus encadrés par la législation. L'accession HLM est donc aujourd'hui plus fréquemment qu'hier le fait d'organismes ou de groupes à vocation « généraliste », mais selon des modalités très variées. Nous allons maintenant examiner plus précisément le sens de ces différentes stratégies de diversification, en observant notamment comment ces anciens et nouveaux

<footnote n="1">¹ Les données de la SGA confirment que les offices réalisent la majorité de leur activité sous la forme de PSLA en 2010, ce qui n'est pas le cas des ESH et des coopératives [Cf. *HLM Accession en action*].</footnote>

<footnote n="2">² Ces données sont tirées de croisements effectuées à partir de la base « groupements ».</footnote>
promoteurs contribuent à consolider ou au contraire à euphémiser les frontières symboliques
entre accession « sociale » et promotion immobilière « concurrentielle ».

## 2.3 L'économie de la promotion HLM et la construction d'une offre différenciée

Nous allons maintenant entrer plus concrètement dans l'économie de cette promotion HLM,
en nous intéressant à la manière dont elle s'articule avec les autres activités des organismes et
groupes qui s'y investissent, et à la place qu'elle tient dans leurs stratégies économiques. Ce
qui nous intéresse ici n'est pas simplement de décrire une diversité de configurations et de
pratiques économiques. Nous allons surtout essayer de comprendre pourquoi ces promoteurs
HLM contribuent inégalement à produire ou consolider la spécificité économique et
symbolique de « l'accession sociale ». Les contraintes qui pèsent sur leur activité économique
et les représentations qu'ils s'en font contribuent à faire de « l'accession sociale » une
étiquette à géométrie variable. Nous verrons dans quels contextes et conditions les dirigeants
de ces organismes jugent souhaitable, nécessaire ou possible de se démarquer clairement des
promoteurs ou constructeurs du secteur privé, en se portant sur des productions très
distinctives et en publicisant le caractère « social » de leur activité.

Nous montrerons ainsi que le ciblage exclusif de l'activité vers des produits « hors-marché », assortis de fortes contraintes réglementaires, et s'adressant à une clientèle captive, est peu compatible avec les stratégies économiques des organismes qui cherchent à s'établir durablement comme promoteurs immobiliers. Ce type de « ciblage » est principalement le fait de bailleurs pour lesquels la production de logements neufs destinés à la vente se fait au coup par coup, en réponse à des incitations directes d'élus et de collectivités locales avec lesquels ils ont des liens étroits. Les autres dirigeants de groupes et d'organismes étudiés sont pris en tension entre deux objectifs qui peuvent s'avérer contradictoires : s'ils sont nombreux à considérer qu'ils peuvent tirer des profits symboliques et matériels à mettre en évidence leurs spécificités statutaires et réglementaires auprès des élus locaux avec lesquels ils sont amenés à entrer en relation, ils sont plus réticents à se présenter comme des promoteurs « sociaux » ou « HLM » vis-à-vis de leur clientèle potentielle, notamment lorsqu'ils font par ailleurs de la promotion immobilière « concurrentielle ». Nous allons ainsi nous pencher sur trois situations
modales qui font apparaître des liens entre le sens donné par les dirigeants des organismes à leurs stratégies de diversification, la place que tient l'activité de promotion immobilière dans leur économie, et la forme que prend leur offre en accession sociale.

## Construire une identité de promoteur « social » : des pratiques commerciales distinctives pour des biens rares

Pour les nombreux bailleurs, inexpérimentés dans le secteur de l'accession, qui s'y sont lancés dans les années 2000, ce type de production reste le plus souvent marginal en termes de volume ou de chiffre d'affaire par rapport à leur activité de gestion et de construction locative. En se concentrant sur des produits en nombre limité mais bénéficiant de fortes aides publiques, certains d'entre eux cherchent surtout à mettre en évidence la spécificité de leurs pratiques de promoteur « social », en particulier vis-à-vis des élus locaux auxquels ils ont à faire et qui les incitent à se spécialiser sur ce créneau étroit et distinctif. C'est particulièrement le cas des organismes ou groupes qui se centrent exclusivement sur des opérations en location-accession (36 groupes sur 180¹) ou sur d'autres dispositifs d'aide à l'accession très solvabilisateurs (accession ANRU ou Pass-Foncier entre 2008 et 2010). Ces néo-promoteurs s'engagent avec prudence dans leur nouvelle activité, se contentant pour la plupart de lancer une ou deux petites opérations annuelles, pour une production totale faible (moins de 20 logements par an) et irrégulière, ce qui explique d'ailleurs que la taille moyenne des programmes financés par des prêts PSLA soit inférieure à celle des autres programmes en accession HLM<fnref n="2" />.

Il s'agit principalement d'offices publics, organismes adossés à des collectivités locales, mais aussi parfois d'ESH proches de celles-ci, qui se diversifient à la suite d'incitations directes ou indirectes des élus locaux, ou parce qu'ils sont engagés dans des projets ANRU prévoyant de favoriser la « mixité » des statuts d'occupation dans les quartiers d'habitat social. L'inauguration de cette activité est concomitante avec la création de dispositifs de soutien à la primo-accession par les agglomérations dont les élus sont présents au conseil d'administration de ces sociétés. Ainsi l'office de Brest (Brest Métropole Habitat) présente d'après notre base

<footnote n="1">¹ Voir données du tableau 6-2.</footnote>

<footnote n="2">² Les programmes PSLA ont une taille moyenne de 10 logements, contre 17 pour les programmes en accession HLM « classique », *Accession HLM en action*, n° 21, 1er trimestre 2012.</footnote>
de données toutes les caractéristiques des nouveaux entrants qui se concentre sur une offre
restreinte et ciblée vers des ménages modestes : propriétaire d'un patrimoine d'environ 15
000 logements locatifs, il ajoute en 2010 à son activité de vente HLM un premier programme
PSLA (18 pavillons) destiné à diversifier l'habitat d'un quartier ANRU. Sa collectivité de
référence, Brest métropole, a mis en place en 2008 une politique de soutien à l'accession à la
propriété « à prix abordables » en mobilisant à la fois des bailleurs et des promoteurs privés<fnref n="1" /> à
cet effet. La petite activité en accession de l'office de Brest – il a depuis 2010 lancé 3
programmes exclusivement financés par des PSLA<fnref n="2" /> – s'inscrit directement dans les objectifs
fixés par sa collectivité de tutelle, qui souhaite qu'en plus de ces logements « à prix
abordables » réalisés par des promoteurs privés ou sociaux, la production en location-
accession « portée par les organismes HLM » atteigne une centaine de logements annuels<fnref n="3" />.
Certaines collectivités locales interviennent plus directement pour créer des structures HLM
destinées à rendre visible leur politique en faveur de l'accession sociale. Ainsi la communauté
d'agglomération Plaine Commune, qui regroupe 8 municipalités de Seine-Saint-Denis, est à
l'origine du lancement en 2007 de la Coopérative d'Accession Sociale à la Propriété (CAPS).
Dans un contexte où ces villes de première couronne parisienne connaissent une forte
croissance de l'activité des promoteurs privés et une augmentation des prix immobiliers, la
communauté d'agglomération tente comme dans le cas brestois d'obtenir qu'une partie de la
production privée se fasse à prix modérés en direction d'une clientèle aux revenus modestes<fnref n="4" />.
Mais elle décide aussi de se doter d'un instrument d'intervention destiné explicitement à
favoriser l'« accession sociale ». C'est l'un des vice-présidents de la communauté
d'agglomération, Stéphane Peu, maire-adjoint PC de Saint-Denis et président de Plaine
Commune Habitat, qui initie le lancement de l'activité de cette coopérative en 2007, à
laquelle il fixe comme objectif de s'adresser principalement aux locataires du parc social des
communes concernées<fnref n="5" />. Cette initiative accompagne les positions publiques très hostiles à la
vente HLM de cet élu, conformément aux positions défendues par les élus communistes d'Ile-
de-France, puisqu'il prend la parole au cours du congrès de l'USH de 2007 pour s'opposer

<footnote n="1">¹ Sur ce point, voir le travail de Guilhem Dupuy sur le rôle des collectivités locales dans la production de logements en accession « à prix abordables », qui décrit en particulier l'exemple brestois (Dupuy, 2010).</footnote>

<footnote n="2">² Voir *Contact' Brest Métropole Habitat, Le journal des locataires*, juillet 2012, n° 100.</footnote>

<footnote n="3">³ Cf. par exemple dans la dernière version du nouveau projet de Plan Local d'Urbanisme de Brest Métropole datée du 19 avril 2013, les « orientations d'Aménagement et de Programmation » qui prévoient en matière de PSLA que « la collectivité se donne pour objectif d'en produire environ 100 par an » (OAP du projet de PLU de Brest Métropole, p.15).</footnote>

<footnote n="4">⁴ Sur les politiques locales de l'habitat de l'agglomération Plaine Commune et leurs tentatives d'encadrer l'activité des promoteurs privés, voir (Raad, 2009) et (Pollard, 2011).</footnote>

<footnote n="5">⁵ Entretien avec la directrice de CAPS, printemps 2007.</footnote>
aux injonctions de la ministre Christine Boutin, défendant l'accession sociale en neuf pour
réaliser des « parcours résidentiels », de préférence à la vente de logements locatifs anciens<fnref n="1" />.
Comme l'explique la directrice générale de cette coopérative, le rôle de Plaine Commune est
central dans le démarrage de cette structure sans activité : elle investit une somme de 600 000
euros dans les fonds propres de la coopérative, puis la commune de Saint-Denis cède un
terrain à prix « minime » pour que la coopérative puisse lancer son premier programme, livré
en 2009, dans un quartier ANRU où il bénéficie d'une TVA minorée et d'une prime. Ce
programme « largement en dessous des prix du marché »<fnref n="2" /> selon elle, lui permet de mettre en
évidence l'adéquation de l'activité de la coopérative aux objectifs « sociaux » fixés
initialement, et qui se traduit notamment par une commercialisation ciblée sur une clientèle
définie en amont par Plaine Commune, et des méthodes de vente à rebours de celles des
promoteurs privés :

La manière de commercialiser elle est... étant l'outil de la communauté d'agglomération appuyé sur l'office HLM on commercialise pas sur une bulle de vente comme un promoteur... Ça se passe en sens contraire, on n'est pas à attendre des acheteurs qui vont venir nous voir, on est allés voir l'ensemble des locataires, là on avait décidé de le faire sur un quartier en particulier, donc on a distribué 430 plaquettes, il avait été promis au moment de la démolition d'un des grands bâtiments du quartier qu'on allait reconstruire pour les habitants du quartier, donc 5 ans plus tard on a mis ça en œuvre, avec la plaquette. On a fait une commercialisation en entonnoir, y'a 88 personnes qui répondent je suis intéressé, après la moitié étaient soit au chômage soit retraités, à qui on explique que c'est pas possible, on se retrouve avec 40 dossiers qu'on étudie avec une banque, de nouveaux il y en a qui sont écartés... on commence par vérifier qu'il peuvent se lancer dans le projet, avant de les recevoir et de signer un contrat de réservation. Bon c'est compliqué, il y a 430 personnes qu'on fait rêver au final il n'y a que 15 maisons. Mais bon ça s'appelle une commercialisation aux locataires. C'était dans les objectifs de la coopérative, vendre aux locataires du parc social, principalement de Plaine Commune Habitat [Entretien avec la directrice de la CAPS].

Bénéfice non négligeable selon elle, ces méthodes de vente contribuent à réduire les prix de
sortie du programme, au-delà du gain permis par les subventions et aides publiques :

C'est une autre source d'économie la commercialisation, par rapport à une bulle qu'on laisse six mois avec une personne à temps plein, nous on travaille pas comme ça, on travaille ici, en interne, avec les plaquettes qu'on envoie, des dossiers qu'on étudie, des gens qu'on reçoit, c'est pas le même dispositif. C'est une toute petite structure, on a peu de frais de structures [Entretien avec la directrice de la CAPS].

Cette opération modèle sert manifestement de symbole au lancement de l'activité de Plaine
Commune en matière d'accession sociale. Elle fait l'objet d'une inauguration en présence de

<footnote n="1">¹ Voir l'intervention de Stéphane Peu au Congrès de l'USH de 2007, où il accuse Christine Boutin d'être victime d'une « crampe idéologique » sur la vente HLM.</footnote>

<footnote n="2">² Le programme est proposé à 2500 euros du m2, prix dont est ensuite déduite la baisse de TVA de 19,6% à 5,5% et d'une prime ANRU de 10 000 euros, qui permet de ramener le prix final à 2300 euros du m2.</footnote>
plusieurs élus de l'agglomération<fnref n="1" />, et d'une forte médiatisation<fnref n="2" />. Trois aspects distinctifs de ces opérations « d'accession sociale » encore appelées « pavillons anti-crise » sont mis en évidence : un prix « 20 à 25% inférieur à celui du marché », les « locataires HLM prioritaires » et la « sécurisation » dont ils bénéficient grâce aux différentes garanties alors rendues obligatoires par la réglementation HLM. Stéphane Peu continue à faire la promotion de cette innovation dans les années qui suivent, par exemple lorsqu'il prend à nouveau en 2010 des positions publiques hostiles à la vente HLM conjointement avec le président socialiste de l'OPH 93 (office du Département de Seine-Saint-Denis) Stéphane Troussel, qui annonce à cette occasion la création par cet office de la coopérative « Les Habitations Populaires » elle aussi dédiée à une accession sociale prenant une forme proche de celle de CAPS<fnref n="3" />. L'accession sociale reste toutefois un bien rare sur le territoire de l'intercommunalité, puisque le second programme de CAPS, de 50 logements, n'a été livré qu'en 2012, malgré l'objectif affiché de produire 60 logements par an au moment du démarrage de la structure. La lenteur de cette mise en route a selon sa directrice plusieurs raisons<fnref n="4" />. D'une part, le lancement des opérations est suspendu à des décisions politiques, notamment des engagements conséquents sur le foncier de la part des municipalités – en 2007-2008, elle doit ainsi attendre les échéances municipales pour obtenir confirmation du soutien de certains maires. D'autre part la CAPS reste « sous-capitalisée<fnref n="5" /> » en termes de fonds propres, et le nombre de salariés limités, rendant impossible le lancement de programmes simultanés. Ce n'est que tout récemment que l'activité de la coopérative a connu une hausse significative, avec plusieurs programmes en cours de commercialisation en 2012 et 2013.

C'est dans un contexte comparable – une collectivité locale désireuse d'apporter son soutien à des programmes d'accession « sociale » – et en s'orientant vers une production du même type – une offre exclusivement constituée de produits bénéficiant d'aides publiques importantes

<footnote n="1">¹ Communiqué de la CAPS, « Inauguration des premières maisons en accession sociale à la propriété dans le quartier de la Saussaie à Saint-Denis », 9 décembre en présence de Stéphane Peu, président de la CAPS, Patrick Braouzec, Député et Président de Plaine Commune, Didier Paillard, maire de Saint-Denis.</footnote>

<footnote n="2">² « Les premiers pavillons en coopérative », *Le Parisien*, Lundi 29 octobre 2007 ; « Les pavillons anti-crise sortent de terre », Le Parisien, 8 décembre 2008 ; « Maisons neuves pour familles modestes », *Le Parisien*, 14 décembre 2009 ; « Je n'aurais jamais pu acheter sans la coopérative », *Le Parisien*, lundi 8 octobre 2012.</footnote>

<footnote n="3">³ En 2010, lorsque Benoist Apparu relance les débats sur la vente HLM, les présidents de Plaine Commune Habitat et de l'OPH 93 annoncent de concert qu'ils entendent se lancer dans un « bras de fer avec l'État » sur ce sujet et refusent d'inscrire des objectifs de vente HLM dans leur plan de patrimoine mais précisent qu'ils « ne nient pas l'aspiration de certains locataires à devenir propriétaires » en évoquant les deux coopératives CAPS et Habitations Populaires [« Les bailleurs en guerre contre la vente HLM et les surloyers », *Le Parisien*, 29 juin 2010].</footnote>

<footnote n="4">⁴ Discussion avec la directrice de la CAPS, Assemblée générale des coopératives HLM, printemps 2008.</footnote>

<footnote n="5">⁵ CAPS, bilan d'activité et perspectives, PV du Conseil Communautaire de Plaine Commune, 18 octobre 2011.</footnote>
mais d'un volume limité – que l'ESH Cottage Social des Flandres et sa filiale coopérative Notre Cottage, situées à Dunkerque, ont relancé en 2005 une activité en accession. Présidé par Michel Delebarre, sénateur-maire PS de Dunkerque et président de la Communauté Urbaine, le groupe Cottage réactive une coopérative qui avait dans les années 1960 et 1970 construit près de 3000 logements en accession à la propriété, mais avait cessé toute activité au début des années 1980. Selon son directeur général, proche personnellement et politiquement de Michel Delebarre ce n'est pas une sollicitation directe des élus locaux, mais un contexte général favorable qui l'a amené à prendre la décision de diversifier les productions de sa société : « On a relancé l'accession parce qu'on sentait le courant ». Sollicité en 2003 par des collègues de l'association régionale HLM pour animer une « commission accession » chargée d'explorer des « nouvelles formules » inspirées d'expériences étrangères, il constate que ses travaux suscitent l'intérêt de représentants du ministère du Logement, puis obtient le soutien de la Communauté Urbaine de Dunkerque pour expérimenter une de ces formules. Avec l'appui financier de la collectivité, il monte en 2005 un programme d'accession en foncier différé – mécanisme de dissociation de l'acquisition du terrain et de la maison qui prend en 2008 le nom de Pass-Foncier – commercialisé d'abord vers les locataires du parc social.

On n'a pas fait beaucoup, mais on a fait quelque chose de compliqué. Parce qu'on voulait trouver un produit qui soit moins cher que ce qui sortait alors. Et l'impact était quand même assez évident parce qu'il y avait quand même 150 euros en moins de mensualités. Elle était implantée dans une petite ville ici dépendante de la Communauté Urbaine de Dunkerque sur des terrains de la CUD, qui porte financièrement le poids du terrain, pendant 18 ans, vous allez payer le prêt pendant 18 ans, la construction uniquement, et au bout des 18 ans, vous rembourserez le terrain, directement à la collectivité.

### Les accédants, c'était des locataires de votre parc ?

La particularité de ce programme, c'est qu'on s'est principalement retrouvé avec des locataires HLM, de chez nous ou d'autres organismes, c'est toujours bien au-delà de 50%. C'est facilement 60 ou 70% de locataires, parce que la formule leur permet un parcours, c'était ça notre but, la formule leur permet un parcours, parce que sinon ils sont confinés dans un logement locatif.

### Et ça vous avez au moment de la commercialisation fait un effort particulier à l'égard de ces locataires HLM ?

On a beaucoup communiqué, par le biais de nos journaux internes... et puis on l'a fait savoir aux élus, dans une commune comme celle-là, c'est pas une grande commune, on avait pas mal de locataires dans cette même commune, ça s'est su très vite. Y'avait pas mal de panneaux, de trucs comme ça, on a fait aussi une manifestation, la radio etc., donc tout le monde est venu, c'est quoi ce produit, six maisons, c'était vite fait. Déjà en six mois, trois mois, c'était surbooké. On avait un critère de revenus, pas plus de 2 SMIC quelque chose comme ça, c'était vraiment un ciblage social. [Entretien avec le directeur du groupe Cottage, juillet 2008].

Les opérations qui suivent cette première expérience mobilisent elles aussi d'importantes aides publiques locales et nationales : des petits programmes en foncier différé, une opération
en PSLA en 2006, une opération en quartier ANRU bénéficiant d'une TVA minorée en 2008. Cette production s'appuie à partir de 2007 sur des subventions proposées par la communauté de Dunkerque, dont ont pu selon le directeur de l'ESH bénéficier une partie des acquéreurs de ces programmes : « si on y va plus aussi, c'est parce que la Communauté Urbaine a pris le pas et aide plus les accédants ». Le directeur du Cottage a même, face aux difficultés de certains de ses premiers « locataires-accédants » à « lever l'option » un an après leur entrée dans les lieux, réussi à mobiliser des aides supplémentaires : selon le responsable des « missions sociales » du Crédit Immobilier du Nord, la clientèle très modeste de ce programme a obtenu une subvention exceptionnelle au titre des « missions sociales » des SACICAP, le programme menaçant d'être « planté » en raison des crédits à la consommation souscrits par les acquéreurs de ces logements<fnref n="1" />. Ainsi, le directeur général du groupe Cottage concentre son activité sur ces « formules » particulières dont il fait la promotion, sur lesquelles Michel Delebarre s'appuie en retour pour mettre en évidence les efforts de la Communauté Urbaine de Dunkerque en faveur de l'accession sociale<fnref n="2" />. Mais ce ciblage sur des opérations très subventionnées implique de s'en tenir à un volume réduit d'opérations. La production du Cottage Social des Flandres reste irrégulière, avec la commercialisation d'un à deux programmes par an au maximum, son directeur ayant décidé de ne pas créer de véritable service spécialisé pour l'accession entraînant des coûts fixes qu'il faudrait ensuite rentabiliser en lançant une production régulière, mais de s'en tenir au montage de programmes au gré des opportunités. Le directeur de la société estime en effet difficile d'avoir une « politique à longue vue » dans un contexte où la politique nationale ou locale de soutien à l'accession peut changer très vite. Il explique ainsi la prudence de sa démarche :

> Bon, on démarrait, on avait peur. Personne dans l'équipe ici n'avait fait d'accession de sa vie. ... moi quand je suis arrivé en 1985, l'accession venait de s'arrêter, par les méventes, les crises, le chômage, les chantiers navals. On voulait y aller doucement, prendre notre temps...

> **Vous avez recruté du personnel qui s'y connaissait en promotion immobilière ?**

Non, enfin pas exprès. On a fait plutôt de la formation interne, on a formé un peu davantage dans l'accession. Mais on se débrouille comme ça parce qu'on y va tranquillement. C'est une activité bien sûr mais on fait un immeuble à la fois, on ne prospecte pas à l'avance pour se faire un portefeuille d'accession. Parce que c'est quand même difficile. [Entretien avec le directeur du groupe Cottage, juillet 2008].

<footnote n="1">¹ Entretien avec le responsable des missions sociales de Procivis Nord, décembre 2009.</footnote>

<footnote n="2">² Michel Delebarre vient inaugurer les opérations expérimentales de foncier différé et de location-accession du groupe Cottage, celles-ci faisant alors l'objet d'échos dans la Voix du Nord, et promeut la formule du « foncier différé » lors du lancement de la nouvelle aide de la communauté d'agglomération à l'accession en 2007, cf. «Gravelines : le lotissement de la rue Morse est livré », La Voix du Nord, 31 octobre 2006 ; « La CUD poursuit sa politique du logement avec l'aide à l'accession à la propriété », La Voix du Nord, 15 avril 2007 ; « Petite-Synthe : présentation de 44 nouveaux logements du Cottage », La Voix du Nord, 29 février 2008.</footnote>
Ainsi, s’appuyant sur les structures de production locatives pour monter ces programmes, et réduisant au minimum leur service commercial en s’adressant principalement à une clientèle captive, beaucoup de néo-promoteurs n’ont pas besoin, au moins dans un premier temps, d’assurer une production régulière et conséquente. Ils peuvent lancer des programmes au gré des aides disponibles, ralentir voire cesser leurs activités si ces apports publics sont insuffisants pour proposer des produits aussi distinctifs qu’ils le souhaitent. Leur équilibre économique repose en effet sur des aides publiques qui sont par nature contingentées, impliquant parfois de longs délais d’obtention, et susceptibles de remises en cause : Dunkerque, après avoir distribué en 2007 de nombreuses et importantes subventions, en a ensuite limité le montant et le nombre ; le prêt PSLA requiert quant à lui un agrément des services l’État qui entraîne de longs délais d’attente de l’avis de tous ceux qui l’ont mis en œuvre ; le Pass Foncier a été supprimé en 2010.

Alors que dans les groupes de promotion HLM plus établis les services commerciaux sont étoffés et que les services techniques disposent de monteurs d'opérations spécialisés pour l'accession sociale, ces nouveaux entrants se « débrouillent » souvent comme le groupe Cottage pour faire assurer cette nouvelle activité par des personnels généralement affectés à la gestion ou la construction locative, comme on le repère en observant leurs organigrammes. La maîtrise d'ouvrage des programmes PSLA est prise en charge par les services chargés du montage des opérations locatives. Du côté de la commercialisation, les équipes sont réduites au minimum : à Cottage, une seule et même chargée de clientèle s'occupe des logements neufs et de la vente HLM que propose le bailleur à ses locataires, mutualisation de poste que l'on retrouve dans d'autres offices ou ESH<fnref n="1" />. Ceux qui créent une « filiale » en accession ne lui donnent pas toujours une existence concrète : plusieurs coopératives rachetées par des offices n'ont encore aujourd'hui aucun salarié – comme Evolea, filiale « destinée à l'accession sociale » de l'OPH Moulins Habitat depuis 2006, qui confie même la commercialisation des quelques programmes qu'elle a réalisés à des prestataires de service

<footnote n="1">¹ Ainsi l'office Habitalys du Lot-et-Garonne, qui a démarré sa première opération de 8 pavillons en PSLA en 2010 et l'a livrée en 2012, n'a pas de service commercial, et c'est une seule et même salariée « chargée des affaires immobilières » qui réalise la recherche de terrain et les études de marché pour les opérations à venir, de la commercialisation des programmes en cours et de la vente HLM [Cf. site internet d'Habitalys]. L'office du Cantal Logisens, qui a démarré une petite production en PSLA en 2009, mutualise lui aussi un seul poste dédié à la commercialisation en accession neuve et à la vente du patrimoine [Cf. organigramme de Logisens au 19 juillet 2012].</footnote>
extérieurs<fnref n="1" />. C'est en partie la spécificité et la rareté des produits commercialisés qui rend
possible cette absence de véritable service commercial professionnalisé : avec des prix très
inférieurs à ceux pratiqués par d'autres opérateurs, ces bailleurs peuvent calquer leurs
procédés de vente sur les procédures d'attribution des logements locatifs sociaux de gestion,
gérant l'allocation d'un bien rare plutôt qu'allant chercher des « prospects » – les clients dans
le vocabulaire des promoteurs. Ces organismes ne mettent pas en place de bureaux de ventes,
ne font pas de journées portes ouvertes et ne diffusent même pas toujours de véritables
plaquettes commerciales (Cottage est dans ce cas). Les potentiels accédants, informés par le
bulletin de l'office ou de la municipalité, par des circulaires envoyées aux habitants du
quartier, ou à travers des réunions d'informations organisées par les communes concernées,
remplissent des « dossiers de candidature » ou des « dossiers de demande », vocabulaire
identique à celui de l'attribution de logements locatifs, parfois triés par une commission
d'attribution<fnref n="2" />. Ces néo-promoteurs diversifiés à la marge peuvent alors se prévaloir de
pratiques commerciales très distinctives vis-à-vis du secteur de la promotion privée, tant du
point de vue des prix que de la clientèle à laquelle ils s'adressent, et sont notamment prompts
à diffuser des données sur le pourcentage d'accédants provenant du parc social et qui réalisent
donc un « parcours résidentiel »<fnref n="3" />. Ils se positionnent ainsi vis-à-vis des élus locaux comme les
porteurs d'une offre très sociale, et se concentrent sur une activité de niche constituée de
produits « hors-marché », tandis que les élus peuvent faire de leurs opérations « modèles »
des emblèmes de leur soutien à l'accession des ménages modestes de leur commune.

<footnote n="1">¹ Rachetée en 2006 par Moulins Habitat, l'ancienne SCP HLM du Blanc Mesnil a été renommée Evoléa en 2008, et a depuis commercialisé deux programmes en accession, mais semble aujourd'hui n'avoir d'autre activité que la vente de terrains à bâtir [cf. site internet de Moulins Habitat et d'Evolea].</footnote>

<footnote n="2">² L'office du Cantal Logisens fait remplir aux candidats intéressés par ses programmes PSLA un « dossier d'accession sociale à la propriété » très détaillé, et met en place une commission d'attribution destinée à « classer les candidats accédants ». L'OPH de Perpignan, qui a développé une production modeste et irrégulière en PSLA, prévoit lui aussi une commission d'attribution pour ces programmes et diffuse un « règlement intérieur » fixant les conditions de recevabilité et de classement des candidatures, donnant priorité aux locataires de l'office, en particulier ceux domiciliés dans des quartiers en renouvellement urbain [OPH Perpignan Méditerranée, *Règlement intérieur fixant la procédure et les conditions d'attribution nominative des opérations d'accession à la propriété* ]. L'office 66 (OPH des Pyrénées-Orientales), qui produit depuis 2006 entre 4 et 14 PSLA par an, fait aussi remplir un « dossier de demande PSLA » destiné à être traité par une commission d'attribution, et ne diffuse quasiment aucun document commercial pour les programmes produits. La coopérative Habitations Populaires créée en 2010 par l'OPH 93 fait aussi remplir un « dossier de candidature » pour les ménages intéressés par ses premiers programmes qui doivent voir le jour en 2013.</footnote>

<footnote n="3">³ Parmi les néo-promoteurs recensés dans notre base, c'est entre autres le cas de Dauphilogis, filiale coopérative de l'OPH 38 qui opère depuis 2007 en accession, et diffuse un document précisant que 64% de la petite production en PSLA réalisée entre 2007 et 2011 a été vendue à des locataires du parc social ainsi que 12% à des demandeurs inscrits sur les listes de logement social. Coop du Nord, filiale de l'ESH Habitat du Nord qui opère aussi sur le territoire dunkerquois, annonce que ses premiers programmes commercialisés en 2009 ont été vendus pour 46% à des ménages issus du parc social. L'OPH de Saint Malo précise sur son site internet que la moitié des 112 logements en PSLA livrés entre 2004 et 2012 l'ont été à des locataires du parc social, cible de commercialisation annoncée comme prioritaire.</footnote>
Ainsi, ces néo-promoteurs contribuent à construire une offre symboliquement très différenciée de celle des promoteurs privés, même de ceux qui s'inscrivent dans les politiques de logements à « prix abordables » mises en place dans certaines agglomérations. Il semble d'ailleurs que quelques organismes soient parvenus, dans la période récente, en s'appuyant à la fois sur l'essor du prêt PSLA et sur des collectivités locales particulièrement engagées dans l'accession sociale, à atteindre des volumes de production tout en continuant à se présenter comme les porteurs d'une offre distinctive, « précommercialisant » toujours leur offre vers une clientèle ciblée par les communes, et cherchant à publiciser leur identité distinctive de promoteur social<fnref n="1" />. Toutefois, comme nous allons le voir, un certain nombre d'organismes ayant démarré leur activité de promotion plus anciennement, avec l'objectif affiché d'atteindre un important volume de production, revendiquent de manière plus ambigüe cette identité de « promoteur social », leur dirigeants estimant qu'il n'est ni souhaitable ni possible pour eux de se définir comme des producteurs d'une offre aussi spécifique.

## Élargir son « créneau » mais pas trop : une « accession sociale » au service du développement de groupes HLM

Les promoteurs HLM ne s'inscrivent donc pas toujours dans cette logique consistant à produire des opérations emblématiques, relayée par des dirigeants affirmant haut et fort leurs ambitions « sociales », dans le prolongement des politiques locales de soutien à l'accession et sur incitation des élus locaux. Nous allons ici nous appuyer sur le cas de bailleurs sociaux dont les dirigeants considèrent avant tout leur diversification en accession comme un moyen de renforcer leur position économique dans le secteur HLM. Dans leur cas, le maintien de frontières symboliques entre secteur « social » et « concurrentiel » continue de constituer un enjeu qui n'est pas sans importance, notamment vis-à-vis des élus locaux. Cependant, il est souvent secondaire par rapport aux stratégies de croissance des groupes auxquels ils appartiennent.

Visant des volumes de production plus importants, ils défendent ainsi la nécessité d'élargir leur clientèle et la gamme de leurs produits plutôt qu'à se concentrer sur une « niche ». S'ils

<footnote n="1">¹ C'est le cas du groupe des Chalets, basé à Toulouse, composé d'une ESH et d'une filiale coopérative, qui se présente comme le « référent de l'accession sociale en Midi-Pyrénées », revendiquant des méthodes de « pré-commercialisation » spécifiques établies pour cibler des clientèles définies en accord avec les collectivités locales, et qui atteint en 2012 selon les données qu'il diffuse près de 200 logements annuels produits en accession, très majoritairement sous la forme de PSLA.</footnote>
se saisissent comme les « néo-promoteurs » des nouvelles aides proposées par les collectivités locales, ou des nouveaux dispositifs étatiques ouvrant droit à une TVA minorée, il leur semble toutefois difficile de se concentrer exclusivement sur ce type de biens. Les dirigeants de ces organismes produisent alors des discours très différents de ceux que nous avons précédemment évoqués sur la manière dont il convient de définir « l'accession sociale », et sont notamment beaucoup plus nuancés qu'eux sur la nécessité et la possibilité pour les opérateurs HLM de différencier radicalement leurs pratiques commerciales de celles des « privés ». Certes, ils rappellent tous que, construisant dans le cadre de la réglementation HLM et respectant notamment des prix plafonds pour leurs opérations, ils sont amenés à cibler une clientèle plus restreinte que celle à laquelle s'adressent les « privés », et doivent s'employer par divers moyens à limiter les coûts de sortie de leurs programmes destinés à la vente. Mais tout en en considérant qu'ils ne jouent pas dans la même cour et sur le même « marché » que les promoteurs « concurrentiels », ils tendent aussi à souligner que leurs « créneaux » d'activité se recoupent fréquemment, et que leurs productions en « accession sociale » se différencient plus ou moins, selon les cas, de ce qu'ils appellent « l'accession libre ». Nous prêterons ainsi attention aux distinctions qu'ils produisent au sein de leur « gamme » de produits, entre ceux qui présentent un caractère plus ou moins « social », et à la façon dont ils explicitent ce qui de leur point de vue les différencie – ou non – du secteur privé. Nous verrons aussi que ces dirigeants peuvent modifier en fonction des circonstances leur « créneau » d'activité en matière de promotion immobilière, s'interrogeant alors sur les limites au-delà desquelles il deviendrait illégitime au regard de leur statut, ou dangereux du point de vue de leur équilibre financier, de s'aventurer.

Ainsi, parmi les dirigeants d'organismes ou les responsables de filiales dédiées à l'accession que nous avons rencontrés, plusieurs soulignent que le développement d'une activité de promotion immobilière s'inscrit tout d'abord dans une « stratégie » visant à renforcer le poids économique de leur groupe ou de leur organisme. C'est le cas d'Habitat 35, office public départemental d'Ille-et-Vilaine détenteur d'un parc locatif d'environ 15 000 logements, et qui produit aujourd'hui entre 50 et 100 logements neufs annuels destinés à la vente à travers une filiale coopérative, Op' accession 35, créée en 2006. L'activité accession de l'office est ancienne, mais est restée faible jusqu'au début des années 2000 (moins de 30 logements par an). Elle connaît dans les années 2000 une progression très nette, qui selon son directeur
Claude Menot<fnref n="1" /> découle de différents facteurs, selon le raisonnement économique qu'il développe en entretien. D'une part, comme dans les cas précédents, elle est liée au soutien plus appuyé de certaines communes, notamment de l'agglomération de Rennes, au développement d'une « accession aidée », à laquelle elle apporte des subventions conséquentes. Mais d'autre part, cet essor accompagne la politique de développement du patrimoine locatif de l'office qu'il cherche à mettre en place dans les années 2000 (la production neuve locative passant en effet d'une centaine de logements livrés annuellement au début des années 2000 à plus de 250 en 2007, et près de 500 en 2011)<fnref n="2" />. Claude Menot estime en effet qu'avec 14 000 logements locatifs, son organisme est en passe de devenir un « petit » du monde HLM, en raison du mouvement de concentration en cours dans le secteur locatif depuis le début des années 2000 : « avec 14000 logements, ce qui aujourd'hui est moyennement gros pour un office, on peut dans dix ans devenir des petits, des relatifs petits ». Il craint notamment la concurrence d'organismes absorbés par des groupes à actionnariat bancaire (Caisses d'Épargne, Crédit Mutuel) ou par des gros collecteurs du 1% patronal, et qui, en raison des économies d'échelles rendues possibles par leurs volumes de production, pourraient demander des efforts financiers moindres aux communes sur le territoire desquelles elles souhaitent construire. Proposer des programmes « mixtes » en accession et en locatif constitue de son point de vue un argument pour convaincre les élus, notamment de petites communes, de lui accorder pour le locatif des terrains à prix faibles :

> Des opérations ça commence par des disponibilités foncières. Les élus étaient beaucoup plus intéressés lorsqu'on leur proposait du locatif et de l'accession sociale que lorsqu'on leur proposait du locatif social seul. L'analyse personnelle que j'en ferais c'est que quand vous faites du locatif social, vous demandez à la commune quasiment un foncier gratuit, aménagé, vous n'avez pas grand-chose à leur proposer financièrement en contrepartie de cet effort. Ça passe pas toujours bien au niveau d'un conseil municipal, « ah finalement c'est nous qui payons », c'est un peu l'analyse. Quand on fait une opération qui peut mixer du locatif et de l'accession, évidemment si on souhaite que cette opération d'accession reste sociale, elle doit l'être au niveau des prix du foncier, mais quand même elle permet de dégager une charge foncière de référence qui vient apporter des ressources à la commune. Faut jamais oublier que nos négociations se font généralement avec le maire si c'est une petite commune et son adjoint à l'urbanisme, mais elles sont soumises au conseil municipal, et ça c'est beaucoup de monde. Donc je dirais que l'accession est aussi pour nous aujourd'hui une façon plus séduisante de nous présenter en particulier sur le plan financier vis-à-vis des communes [Entretien avec Claude Menot, directeur général d'Habitat 35, avril 2007].

D'autres dirigeants de groupes HLM rencontrés soulignent de la même manière que l'intérêt des élus locaux pour des programmes mixtes ne tient pas seulement à un intérêt pour la

<footnote n="1">¹ Entretien avec Claude Menot, réalisé en avril 2007 au siège d'Habitat 35.</footnote>

<footnote n="2">² Cf. Rapport d'activité d'Habitat 35 pour l'année 2011.</footnote>
« mixité sociale » mais aussi très largement à des raisons économiques : « le locatif, ça coûte toujours à la municipalité, alors que l’accession, ça permet d’équilibrer les opérations »<fnref n="1" />. Pour le directeur d’Habitat 35, le « public de référence » des programmes qu’il livre varie donc en fonction des desideratas des municipalités, de l’équilibrage financier des programmes en location et en accession, ce qui l’amène selon les cas à produire des logements se différenciant plus ou moins de l’accession « libre ».

Pour moi l’accession sociale, c’est d’abord, je parle de ce que je connais ici, c’est **d’abord un deal, un accord**, entre une collectivité locale et son orientation de politique de l’habitat et un promoteur social, ou à vocation sociale. Et ce deal, il porte d’abord sur une charge foncière qui permette de différencier l’accession libre de l’accession sociale. Sur l’accession sociale il faut que la collectivité locale s’engage au maximum. Parce que vous ferez pas d’économies en matière de construction sauf à baisser la qualité… Donc il reste que d’un côté le foncier, de l’autre côté la marge. Alors quand on a dit ça, **quand la commune aide, on va négocier un public de référence, par exemple uniquement des primo-accédants, on va pas faire de l’investisseur là-dessus, et éventuellement des outils liés à ça, le PSLA de façon à avoir une TVA à 5,5%. Donc on va arriver à un coût de produit qui est en dessous des prix du marché, pour permettre à une population qui dans le marché n’aurait pas vocation à accéder parce qu’elle n’en aurait pas les moyens** [Entretien avec Claude Menot, directeur général d’Habitat 35].

Ainsi, parmi les produits qu’elle commercialise, la filiale de cet office différencie plusieurs « gammes ». Elle vend d’une part des produits qualifiés d’« accession aidée » qui correspondent principalement aux programmes bénéficiant de l’aide mise en place par l’agglomération Rennes Métropole, ou à des logements ayant fait l’objet d’une convention avec d’autres municipalités. Elle développe ensuite à partir de 2006 des programmes en « location-accession » bénéficiant d’une TVA à 5,5%, conçus par Claude Menot comme une « niche » intéressante qu’il souhaite développer. Enfin, une partie des programmes sont présentés comme de l’accession « libre » car ils ne bénéficient pas d’aides spécifiques, même s’ils se conforment aux prix plafonds prévus par la réglementation HLM, l’organisme les destinant à des accédants mais aussi à des investisseurs. En effet, Claude Menot est nuancé quant à la portée des « plafonds » réglementaires HLM, qu’il juge relativement peu contraignants, et dont l’application distingue relativement peu les logements qu’il commercialise de l’offre des « privés », à l’inverse des critères plus restrictifs mis en place par certaines collectivités locales.

En tant qu’organismes HLM, on est soumis à des plafonds, on ne peut pas vendre au-dessus du prix plafond. Bon, il est suffisamment large quand même pour l’Ille-et-Vilaine pour nous donner des possibilités, on ne construira pas en centre de Rennes, sauf à ce que l’aide financière de la collectivité soit suffisante pour compenser les coûts qu’expose généralement un promoteur. Bon, ça doit être aujourd’hui en plafond de 2400 euros le m².

<footnote n="1">¹ Discussion informelle avec un dirigeant d’ESH ayant développé une filiale accession, Centenaire des coopératives HLM, 2 juin 2008.</footnote>
Vous vendez au niveau des prix plafonds de la réglementation ou en dessous ?

Ça dépend des produits. Sur l'accession sociale, si on a un accord avec ... par exemple sur Rennes Métropole, on vendra en dessous du au prix plafond, pas au prix plafond, parce qu'on dira nous de toute façon c'est maximum 1950 ou 1850 euros du m² [Entretien avec Claude Menot].

Ainsi, si en raison des contraintes liées à la réglementation HLM, Claude Menot « n'essaie pas de faire d'opérations de prestige », et ne va pas concurrencer les promoteurs privés sur ce terrain, à l'inverse, l'accession sociale telle qu'elle est définie par les collectivités locales n'est pas selon lui l'apanage des promoteurs « sociaux ». Il estime ainsi être en concurrence avec les « privés » pour l'obtention des aides des collectivités locales, qui ne sont pas accordées de manière préférentielle aux opérateurs HLM.

En accession sociale, on va être en compétition et en concurrence avec des promoteurs privés qui de plus en plus font de l'accession sociale. Ils respectent les règles qui là sont des règles locales, celles que Rennes Métropole a fixées [...] on est en concurrence là-dessus. C'est rarement une concurrence par les prix, c'est plutôt une concurrence par le fait de se dire intéressés et d'être retenus par la collectivité et l'aménageur [Entretien avec Claude Menot].

Pour la responsable commerciale de l'office que nous avons rencontrée<fnref n="1" />, ces distinctions qu'opère Claude Menot entre différentes « gammes » de produits plus ou moins « aidés » correspondent dans ses pratiques à des modes de commercialisation et des rapports à la clientèle très différents :

On a ce côté, d'un côté se battre pour arriver à vendre des trucs, et l'accession aidée où c'est plus administratif, plus social... enfin c'est pas la même approche avec les gens, c'est plus un rôle de conseil... Oui c'est un rôle plus social et de conseil. En fait, dans ce genre de programmes, on arrive à des prix super intéressants parce qu'il y a une aide de Rennes Métropole, la commune fait... fait un effort au niveau du foncier, et nous en tant que promoteurs on se fait aucune marge dessus. C'est pour ça qu'on arrive à des prix super-intéressants. En plus de ça en fonction des revenus des gens ils ont droit encore à une subvention de Rennes Métropole.

Là vous avez une commission d'attribution ?

Oui c'est sur dossier, parce qu'il y a souvent 8 logements pour 50 dossiers. Y'a un article qui paraît dans le magazine Info Métropole pour prévenir les gens, ils ont un mois pour retirer le dossier, ils nous le retournent, nous derrière on traite les dossiers pour voir si par rapport aux conditions définies ils les remplissent ou pas, et après on se réunit avec la commune et Rennes Métropole à la commission, donc là on participe, pour faire la sélection des dossiers. Et après une fois que les gens ont été retenus on les contacte. Ça serait ingérable de recevoir tout le monde, parce qu'on peut avoir 100 personnes intéressées.

Le reste c'est pas de l'accession sociale pour vous ?

Non, pas du tout... enfin au niveau des acquéreurs on est sous plafonds de revenus, mais bon c'est pas donné. Faut quand même avoir certains revenus [Entretien avec la responsable commerciale d'Habitat 35, avril 2007].

<footnote n="1">¹ Entretien avec la responsable commerciale d'Habitat 35 réalisé en avril 2007 au siège de la société.</footnote>
Ce bailleur bien établi dans le domaine de la promotion immobilière a donc choisi d'adopter une définition moins restrictive de son « objet social » que les néo-promoteurs décrits précédemment, afin de contribuer à la croissance du patrimoine et du poids économique de l'office. L'enjeu premier n'est pas pour son directeur de se construire une image de promoteur aux pratiques commerciales particulièrement « sociales », mais de développer son activité. C'est ce qui le conduit, de même que sa responsable commerciale, à produire un discours nuancé sur ce qui sépare leurs productions de celles des « privés », à rebours des positions beaucoup plus tranchées que portent les néo-promoteurs se concentrant sur un petit volume de productions très « aidées ».

Savoir à quel point ils peuvent et doivent élargir leur « créneau » constitue toutefois un sujet sensible pour les dirigeants de ce type de structure de promotion HLM. C'est le dilemme auquel est confronté Émile Perelli, directeur d'une coopérative implantée dans le Nord de la France<fnref n="1" />. Celle-ci a relancé son activité en 2000 suite à son rachat par un vaste groupe locatif social de la région (environ 30 000 logements) appartenant lui-même au vaste pôle HLM du Groupe Caisse d'Épargne. Sa coopérative opère sur un territoire incluant plusieurs départements, pour une production qui atteint un peu plus de 100 logements annuels au moment de l'entretien, principalement sous la forme de maisons groupées mais aussi d'immeubles. Émile Perelli présente ainsi comment son activité a évolué au fil du temps, à la conjonction de plusieurs facteurs : l'image de promoteur « social » qu'il cherche à construire auprès des élus locaux lors de la relance de la société et qu'il souhaite maintenir, l'impératif de respecter son « objet social » tel qu'il est défini dans la réglementation HLM, et la nécessité d'élargir la gamme de produits qu'il commercialise pour atteindre les objectifs quantitatifs fixés par son actionnaire. Il s'interroge ainsi longuement lors de notre entretien sur le « créneau » d'activité et de clientèle qui est le sien. L'objectif que lui a signifié son actionnaire est en effet similaire à celui qu'assigne Claude Menot à l'organisme qu'il dirige : développer une activité de promotion de manière à contribuer au renforcement du patrimoine locatif du groupe dans la région Nord.

L'intérêt de la coop pour l'actionnaire, parce qu'il faut qu'il y ait un intérêt, c'est de permettre un meilleur développement des bailleurs. Ce qui est le cas, parce que quand on peut offrir la palette complète à un maire, c'est sûr que c'est un plus. Quand on dit, attendez monsieur le maire, vous voulez de l'accession, du locatif et du lot libre, on vous le fait. J'ai grosso modo 55% de mon activité qui se fait dans des opérations mixtes. Bon donc le but de cette société, outre le fait de faire de l'accession sociale parce que ça c'est

<footnote n="1">¹ Entretien avec Émile Perelli, réalisé en juin 2008 au siège de sa société.</footnote>
un statut, l'intérêt pour l'actionnaire c'est de développer l'activité locative par ailleurs
[Entretien avec Émile Perelli, directeur général de coopérative HLM].

Cherchant comme ses collègues à réduire les coûts de ses programmes en obtenant des « gestes » des collectivités locales, il s'est initialement concentré sur des opérations montées sur des terrains obtenus à des prix faibles grâce à ses négociations avec les élus. Ainsi, lors du lancement du premier programme de la coopérative en 2000, il utilise le dispositif de sécurisation que vient de créer la fédération des coopératives pour mettre en évidence ses spécificités statutaires auprès des maires et obtenir un accès privilégié à des terrains ainsi que des aides financières, se présentant explicitement comme un spécialiste de « l'accession sociale ».

Bon, pendant la période qui vient de s'écouler, les maires eux-mêmes voulaient qu'on fasse de l'accession, ils étaient prêts à faire des gestes. On venait nous chercher parce qu'on nous connaissait. Avec nous on savait très bien que, quand on travaille avec un opérateur comme nous, avec des plafonds de ressources, c'est sûr qu'une mairie a moins de scrupules à mettre la main à la poche, parce que ça favorise l'accession sociale, et puis quelque part ces accédants c'est ses électeurs. Bon le point fort c'était quand même la sécurisation, parce que la sécurisation elle enlève une épine du pied au maire, lorsqu'un client est en difficulté et qu'il est foutu dehors par la banque, là où il va frapper c'est chez le maire [Entretien avec Émile Perelli].

Toutefois, depuis le premier programme, lancé en 2001 sur un terrain obtenu à bas prix, et qui s'était alors, grâce à des prix très avantageux, « commercialisé très rapidement » auprès d'accédants « impeccablement dans les plafonds de ressources », la « gamme » de la coopérative s'est modifiée. En effet, le « business plan » qu'Émile Perelli avait proposé à son actionnaire au moment de la relance de la société prévoyait une progressive montée en charge des effectifs de la société parallèle au nombre de logements commercialisés annuellement. Celui-ci s'avère toutefois plus difficile à tenir que prévu, notamment à partir de 2007, en raison du ralentissement que subit alors le marché immobilier. Perelli doit ainsi faire face à un décalage entre le nombre de logements produits et les dimensions de son équipe, qui contribue à dégrader la rentabilité de son activité, sa production étant insuffisante pour absorber de manière satisfaisante les coûts de fonctionnement de la coopérative.

Donc l'an dernier on a dû livrer à peu près 105 logements. Le but est d'arriver à 150 logements d'ici 2009, et puis atteindre les 200 à partir de 2010-2011. Ceci étant dit, on est face à une situation un peu difficile qui remet en cause tout ça. Bon je suis parti sur un business plan classique au départ... j'ai déroulé les opérations que je devais faire, pour arriver à tel résultat, et que si je faisais ces opérations, je couvrais tel coût de fonctionnement. J'ai adapté mes effectifs au fur et à mesure de l'évolution.

## Vous êtes à l'équilibre ?

Ah oui, heureusement, je vous rappelle qu'on est un groupe Caisse d'Épargne, **et je vous rappelle que c'est certes du social, mais on a plutôt intérêt à être équilibré...** en fait c'est une obsession l'équilibre. Nous on estime qu'une société comme nous doit faire un
résultat, une marge normale de 5 ou 7%. Mais comme on a structuré la société pour 150 logements, on y est pas encore, on est à 2 ou 3%. On n'est pas malheureux, mais si vous voulez, on doit à la fois satisfaire un objectif quantitatif, un objectif social, et un objectif de rentabilité. Le but du jeu c'est d'augmenter les fonds propres pour pouvoir produire plus [Entretien avec Émile Perelli].

Ainsi, pour « produire plus », Émile Perelli a progressivement été amené à élargir la palette de ses activités, notamment à « monter en gamme » et faire des « beaux produits » pour viser une clientèle plus large que celle à laquelle il s'adressait initialement, même si celle-ci reste majoritairement située sous les plafonds de ressources que prévoit la réglementation HLM. Dans un contexte moins porteur à partir de 2008 pour l'immobilier, ceci occasionne des difficultés de commercialisation pour certains programmes, qui l'amènent à s'interroger sur l'opportunité de sortir de « son créneau ».

Bon on assume le côté HLM, il faut savoir qu'on ce qu'on fait, sinon on perd ses valeurs, et quand on perd ses valeurs, on sort de son marché. Mais bon, on a fait des opérations pas tout à fait sur notre créneau. Ça marche moins bien, c'est pas sur notre marché.

**Vous avez tenté des choses plus haut de gamme ?**

Oui, bon certaines ont bien marché d'ailleurs. On a fait des beaux produits, là on est en haute performance énergétique et très haute performance énergétique. Ça c'est un nouveau modèle de maison qu'on a créé, spécifique, qu'est plus cher, mais on va le refaire pour le rentabiliser [Entretien avec Emile Perelli].

Les difficultés de commercialisation qu'il rencontre tiennent de son point de vue à deux raisons. D'une part, son statut HLM constitue un élément de moins en moins distinctif auprès des maires, les promoteurs privés se portant vers une clientèle plus modeste depuis 2007, en raison du ralentissement général du marché immobilier : il s'inquière que ceux-ci ne cherchent à mettre en place un dispositif de « sécurisation » équivalent à celui que proposent les opérateurs HLM, invalidant ainsi l'argument qu'il utilise auprès des maires pour les convaincre de céder des terrains à prix minorés. D'autre part, la stratégie de développement qu'il a mise en place l'a amené, dans un contexte de forte croissance de l'activité et des prix immobiliers, à acheter des terrains à des prix plus élevés afin de tenir son « business plan ». Il tente depuis d'élargir sa clientèle par le haut et par le bas, en commercialisant quelques maisons en direction de ménages plus aisés, tout en utilisant le dispositif de « foncier différé » pour rendre certains biens accessibles à une clientèle à plus faibles revenus.

Encore hier un de mes monteurs d'opérations m'a sorti une opération à 210 000 euros. Il me dit, c'est les prix négociés comme ça, on peut pas faire moins. Mais si on fait un produit cher sur un terrain cher, on s'en sortira pas. Par contre, ce qu'il faut c'est simple, c'est densifier l'opération, mettre un ou deux logements de plus, et puis prendre une partie des logements, en faire 8 ou 10 en Pass Foncier, ça ramène le montage de départ à 130 000 euros, et j'aurai quelques logements à 210 000, bon ça c'est pas un problème. Avoir 4 ou 5 logements à 210 000 sur une opération de 30. C'est pas inconcevable. Vous avez toujours des gens qui sont là pour ce créneau-là. Par contre en avoir 70%, non. Faut
quand même. Il faut que le produit trouve acquéreur à notre clientèle. Si vous avez 70% de vos logements qui dépassent les 200 000 euros, vous n’êtes pas dans votre créneau.

**Les différences entre vos gammes, c’est quoi en termes de prix ?**

Grosso modo, notre gamme de prix de vente va, en TVA à 19,6%, ça va de 145 000 à 225 000. C’est large. Ce qui fait Pass Foncier, on va de 110 000 à 140 000 à l’achat. Bon après on ajoute le terrain, c’est dans les 30 000, revalorisé … ça fait 37 000 de plus au bout des 20 ans [Entretien avec Emile Perelli].

Pour commercialiser rapidement certains programmes « difficiles », il s'éloigne aussi de la clientèle des accédants pour se porter vers des investisseurs, ce que la réglementation HLM l'autorise à faire dans des proportions modérées : « bon sur les collectifs, il peut y avoir 30% d'investisseurs, pour écouler nos derniers logements ». La « gamme » des promoteurs HLM peut donc avoir un caractère mouvant : entre nécessité d'élargir son « créneau » pour développer sa production comme l'y oblige son « business plan », et impératif de ne pas trop en sortir pour respecter son objet social et se prémunir de difficultés de commercialisation, Émile Perelli procède à des réajustements fréquents de sa cible commerciale.

Ainsi, pour ce type de promoteurs HLM, se distinguer des promoteurs privés a son importance lorsqu'il s'agit de convaincre des élus de consentir des « gestes », et maintenir une cible de clientèle majoritairement compatible avec la réglementation HLM n'est pas une question absente de leurs préoccupations. Mais ils n'ont aucun intérêt à se faire les entrepreneurs d'une définition trop restreinte de cette notion, contrairement à certains néo-promoteurs qui, pris dans des contextes politiques spécifiques, cherchent à l'assimiler à la vente de biens hors marchés du point de vue des prix et réservés à une clientèle captive : une telle conception de leur mission sociale leur paraît en effet largement incompatible avec leurs objectifs de développement économique. Ils ne participent donc que modérément au travail symbolique engagé dans les années 2000 par ces néo-promoteurs ou par les services de l'USH pour mettre en évidence les pratiques spécifiques au secteur HLM en matière d'accession, et estiment eux-mêmes que la frontière qui sépare leur activité de celle des opérateurs privés est parfois ténue. Ils entendent conserver des marges de manœuvre pour réajuster leur « créneau » au gré des évolutions des politiques locales et nationales de l'habitat et du contexte plus ou moins porteur du marché immobilier, considérant comme légitime de faire cohabiter au sein de leurs productions des « gammes » de produits qu'ils considèrent comme plus ou moins « sociales ». Ni Claude Menot, ni Émile Perelli ne cherchent d'ailleurs spécifiquement à produire une offre particulière à destination d'une clientèle issue du parc social : s'ils estiment que cela peut être intéressant de faire mieux connaître à ce vivier potentiel de clients leur activité de promoteur, ils n'entendent pas leur réserver des produits
particulièrement avantageux et restent à distance des discours sur les « parcours résidentiels ». Ces groupes mixtes bailleurs-promoteurs engagés dans des stratégies de croissance ne sont d'ailleurs pas les seuls à opter ainsi pour une définition large de l'accession sociale. Parmi nos enquêtés, les dirigeants de coopératives HLM « indépendantes », généralement dédiées quasi-exclusivement à une activité en accession réglementée, tiennent des discours très similaires à ceux de Claude Menot ou d'Émile Perelli. Cherchant eux aussi depuis 10 ou 15 ans à accroître le « poids » et l'assise économique de leurs sociétés, moribondes au milieu des années 1990, en développant leur activité et en accroissant leurs fonds propres grâce aux marges qu'ils dégagent, ils sont tout aussi réticents à définir l'accession sociale comme un « créneau » trop étroit. Comme le résume Erwan Rioud<fnref n="1" />, directeur d'une coopérative « indépendante » de l'Ouest de la France qui propose tant des « maisons économiques » à bas prix que des produits destinés à une clientèle plus large, notamment des investisseurs : « mon premier rôle social c'est de faire vivre l'entreprise ».

## Faire du « réglementé » sans être un promoteur « social » : les stratégies commerciales des groupes semi-concurrentiels

L'accession « sociale » est donc une notion bien malléable, que les dirigeants de ces groupes ou structures HLM peuvent mobiliser en lui donnant une définition restreinte ou large, en produisant des critères très précis pour la différencier de l'accession « libre » ou « concurrentielle », ou en faisant de ce terme un usage volontairement plus flou. Nous allons maintenant nous pencher sur la manière distante dont s'en saisissent les dirigeants de groupes mêlant filiales de promotion « concurrentielles » et HLM, ou faisant cohabiter activités « réglementées » et « non-réglementées », et qui considèrent la distinction entre ces deux types de productions comme avant tout formelle. Ces promoteurs invisibilisent leur statut HLM, en le considérant comme un stigmate tant dans leurs relations avec la clientèle que dans leurs relations avec certains élus.

Comme les promoteurs HLM les plus établis, ils sont pris en tension entre des injonctions et intérêts contradictoires. D'une part, ils sont depuis quelques années incités à mettre plus clairement en évidence leur rôle de promoteurs « sociaux » par l'obligation qui leur est faite

<footnote n="1">¹ Entretien avec Erwan Rioud, directeur général d'une coopérative HLM, réalisé en avril 2007 au siège de sa société.</footnote>
depuis 2006 par leur tutelle ministérielle d'accroître leurs activités « réglementées ». Ainsi, l'organisation professionnelle qui les représente, aujourd'hui baptisée « UESAP », dispose de pouvoirs de sanction sur ses adhérents, et s'est employée, pour éviter la menace de prélèvement sur ses fonds propres utilisée par le ministère du Logement, à faire respecter les objectifs fixés par cette convention, concernant les logements en accession « ANRU », « PSLA », et « à prix maîtrisés ». Le directeur des relations institutionnelles de l'UESAP, explique ainsi la forme que prend l'encadrement des pratiques des différentes filiales de promotion aujourd'hui regroupées sous l'appellation « Procivis » :

> Les objectifs sont répartis... tout est tenu d'une main de fer par le responsable des missions sociales ici, à l'UESAP, donc chaque SACI sait ce qu'elle doit faire, en volume financier et volume de construction... bon après ils font ce qu'ils veulent à l'intérieur... mais les règles sont tenues d'une main de fer. On leur dit, sur 5 ans, vous avez 250 logements à faire, et tous les trois mois, il leur dit, vous en avez fait combien. Ça marche<fnref n="1" /> [Entretien avec le directeur des relations institutionnelles de l'UESAP, juin 2012].

Si ces promoteurs, contrairement à ce qu'ils faisaient avant 2006, sont contraints de produire une comptabilité distincte de leurs activités « libres » et « réglementées », cela n'implique pas forcément qu'ils différencient de manière tangible au sein de leur offre ce qui relève de la partie « HLM » et de la partie « privée ». La plupart de ces sociétés ont en effet depuis les années 1990 structuré des réseaux dont l'objectif est de vendre des produits destinés à une large clientèle, et estiment souvent nuisible à leurs intérêts commerciaux d'apparaître aux yeux de celle-ci comme des opérateurs spécialisés dans des produits bas de gamme. L'organisation de leur groupe et l'entremêlement de leurs filiales leur permet alors de se présenter à de potentiels acquéreurs comme des promoteurs sans spécificité particulière, visant une large clientèle, et de n'opérer que des distinctions comptables et a posteriori entre productions réglementées et non réglementées.

Pour la plupart, les groupes à actionnariat « SACICAP » se sont en effet dotés depuis les années 1990 de noms de marques les débarrassant de toute référence à leurs liens avec le secteur du logement social ou à leur statut spécifique. Après l'unification des activités de prêt sous le nom « Crédit Immobilier de France », des « marques » nationales pour les filiales de promotion immobilière et de construction de maisons individuelles ont ainsi été adoptées : « Pierres et Territoires » et « Maisons d'en France ». D'autres ont toutefois opté pour des noms de marque qui leur sont propres, comme le groupe Arcade dont nous avons présenté

<footnote n="1">¹ Entretien réalisé avec le directeur des relations institutionnelles de l'UESAP, août 2012, au siège parisien de cette organisation.</footnote>
plus haut les spécificités, mais aussi des promoteurs appelés Avantiel, Plurihabitat, Plurimmo, etc. Si ces groupes sont de plus en plus nombreux à détenir des coopératives HLM leur servant de support juridique pour des activités de promotion réglementée – ce qui leur permet d’être exonéré de l’impôt sur les sociétés sur cette partie de leur activité – ils font peu état de cette caractéristique à l’égard de leur clientèle ou s’en servent rarement comme d’un support commercial distinct. C’est aujourd’hui le cas du groupe Turenne<fnref n="1" />, ensemble de sociétés dont l’actionnaire principal est une SACICAP, détenant une filiale de promotion « concurrentielle », et plusieurs coopératives dans plusieurs régions françaises. Pour Philippe Vincent, directeur général d’une des coopératives de ce groupe, il est commercialement contre-productif d’afficher auprès de la clientèle qu’il s’agit d’une production « HLM » :

> Les gens ils ont pas envie d’acheter du HLM. Acheter du HLM, c’est du bas de gamme, c’est du… c’est déconsidéré, dévalorisé… la plupart du temps, on tâche de pas trop leur dire. Parce que… ils sont pas fiers d’acheter du HLM, c’est ça le truc… l’image est pas bonne, l’image du HLM, alors que y’a des trucs formidables, l’image du HLM c’est tours et barres des années 1960, terminé, terminé et voilà, et les gens n’en décollent pas. Et je vous montrerai les maquettes des choses qu’on a construit, ça n’a rien de HLM [Entretien avec Philippe Vincent, directeur général d’une coopérative du groupe Turenne, printemps 2006].

C’est d’autant plus le cas que, si c’est bien la filiale de promotion « libre » du groupe qui réalise les opérations qui sortent le plus nettement du cadre de la réglementation HLM, la structure coopérative elle-même développe elle aussi une gamme de produits assez étendue : de nombreux programmes situés en zone ANRU « là où on voit des gens aux revenus modestes ou moyens », mais aussi « des affaires immobilières qui sont moins sociales que d’autres pour assurer la vie de la société ». Si l’ensemble des produits sont donc commercialisés sous le nom Turenne, les coopératives régionales ont toutefois conservé pendant un certain temps leur nom d’origine comme raison sociale, Philippe Vincent se présentant alors comme directeur d’une coopérative HLM auprès des élus locaux. Cette revendication de l’identité HLM et coopérative fait toutefois débat dans le groupe, au sein duquel les avis divergent sur l’intérêt de se présenter auprès des municipalités comme un promoteur au statut spécifique :

> La marque coop HLM intervient assez peu… bon c’est un atout auprès de certaines municipalités, parce que ça veut dire sérieux, ça veut dire pas filou, on va pas être totalement menteurs ni voleurs, ni tout ce que vous voulez. Crûment c’est ça, à Montreuil ça marche comme ça, à Saint Denis aussi, … à Vitry aussi… mais…

<footnote n="1">¹ Nous avons ici modifié le nom de ce groupe, en raison de l’usage qui sera fait ultérieurement de l’entretien réalisé avec Philippe Vincent, dévoilant des informations biographiques et certaines prises de position sensibles. Même s’il n’a pas réclamé l’anonymisation de ses propos, il nous semble que modifier son nom n’est ici pas suffisant pour garantir leur confidentialité, et il est donc nécessaire de changer aussi le nom du groupe pour lequel il travaille.</footnote>
## Dans les mairies de gauche ?

Plutôt ... bons les mairies de droite, certaines acceptent, les HLM. D'autres... ça fait plutôt habitat dégradé HLM. Donc on le met pas trop en avant, c'est un vrai débat chez nous parce que bien souvent on met en avant le nom du groupe plutôt que mettre en avant la coop... et dans une autre filiale c'est pareil, le directeur de la société, il est tout le temps en train de me dire, faut changer de nom, parce que quand je vais voir un maire avec le terme « coopérative HLM », il me tourne le dos et me dit qu'est-ce que vous foutez là-dedans... Il voudrait s'appeler Turenne [Entretien avec Philippe Vincent].

Les noms des différentes entités composant le groupe ont progressivement cessés d'être utilisés depuis 2007, et, selon les principes énoncés par Philippe Vincent, celui-ci évite de signaler trop explicitement les programmes destinés à une clientèle sous plafonds. Ainsi, le groupe Turenne se présente aujourd'hui dans sa documentation institutionnelle comme opérant tant dans le secteur « social » que « concurrentiel », offrant à travers ses filiales des programmes de « promotion en secteur concurrentiel » ainsi qu'à travers ses coopératives de « l'accession abordable », terme utilisé de manière générique pour désigner les productions réglementées. Les dirigeants du groupe reprennent ici un terme de plus en plus fréquemment utilisé par les collectivités locales pour qualifier les logements en accession auxquels elles apportent des aides, et qui est repris aujourd'hui par des opérateurs HLM de l'Ouest de la France qui ont récemment signé un « Pacte de la Propriété Abordable »<fnref n="1" />. Mais cette distinction entre offre « concurrentielle » et « abordable » n'apparaît pas dans sa documentation commerciale : la plupart des programmes ne sont pas présentés comme réservés à des acquéreurs sous plafonds de revenus. Les conditions de ressources ne sont ainsi mentionnées explicitement que lorsqu'il s'agit de programmes ayant fait l'objet d'un accord sur une « cible » spécifique avec des collectivités locales apportant des aides spécifiques<fnref n="2" />, ou lorsqu'elles conditionnent l'obtention d'une TVA minorée en zone ANRU ou en PSLA. Le rappel des spécificités réglementaires propres aux productions « HLM » ne prend enfin la forme que de la mention discrète des garanties spécifiques de « sécurisation » qui y sont associées. A l'inverse, certains programmes clairement destinés à une clientèle aisée sont qualifiés de programmes « de standing », « haut de gamme », ou « ouverts à des investisseurs ». Les nouvelles contraintes imposées aux groupes détenus par des SACICAP, si elles les amènent à accroître la part de leur activité réglementée, ne les obligent pas pour

<footnote n="1">¹« Pacte de la propriété abordable » signé le 14 juin 2012 par 26 bailleurs ou opérateurs liés au secteur HLM des Pays de Loire soulignant que « 1500 ménages accèdent à la propriété annuellement grâce aux organismes HLM dans les Pays de Loire », et définit l'accession abordable comme une offre destinée à des ménages « entre deux et trois SMIC » et assortie de « clauses de sécurisation ».</footnote>

<footnote n="2">² Par exemple dans le cas d'un programme en « accession abordable » inauguré début 2013 dont le dossier de presse précise qu'il a été en concertation avec la municipalité élaboré comme un programme « à forte consonance sociale », destiné à des « jeunes actifs » vivant ou travaillant dans l'agglomération et aux revenus inférieurs aux plafonds PLS [Dossier de presse diffusé par le groupe Turenne].</footnote>
autant à changer les politiques commerciales mises en place antérieurement et qui visent à se
présenter auprès de leur clientèle comme des promoteurs comme les autres.

Comme l'explique ici Maurice Baudry, directeur de la promotion d'un groupe SACICAP régional comprenant comme Turenne une coopérative « invisible » du point de vue commercial, la détermination du statut réglementaire des programmes peut d'ailleurs se faire de manière très souple et *a posteriori* ; en fonction du prix de sortie que les équipes parviennent à atteindre dans telle ou telle localisation, et des revenus de la clientèle qu'ils attirent, notamment à travers des programmes associant juridiquement les filiales HLM et concurrentielles.

Dans l'équipe de promotion qui est assez réduite, les équipes travaillent indifféremment pour la partie coopérative et .... Dans une opération, compte tenu de son coût de sortie, on voit si on rentre dans les clous et si on fait une opération de type coopérative, partiellement coopérative, parfois on est associés, mais c'est les mêmes équipes qui traitent tout, y'a pas d'équipe différenciée.[...] Dans les 427 logements qu'ont a livré cette année, il n'y en a qu'une partie qui rentre dans la production qu'on vient de dire, environ 40%. Sur Nantes, je prends un exemple, le marché est ce qu'il est, les opérations ne sont pas comptées dans l'accession sociale, sauf une ou deux petites opérations [...] Y'a une grosse activité immobilière ici, notamment à l'île de Nantes. Là les programmes sont pas tellement concernés par la partie HLM. Mais sur Saint Nazaire, les programmes sont plus concernés. Et c'est pareil évidemment quand on fait des logements littoral, on en fait pas mal en littoral, bon quand on construit un immeuble à la Baule, c'est pas concerné par l'accession sociale [Entretien avec Maurice Baudry, juillet 2008].

Ce groupe comptabilise les 40% de productions « sous plafonds » portés juridiquement par la coopérative HLM dans le quota de productions en « accession sociale » qu'il doit réaliser dans le cadre de la « mission d'intérêt général » des SACICAP. Du point de vue commercial, les différents programmes sont là aussi vendus sous un même nom de marque, les conditions spécifiques s'appliquant aux programmes réglementés étant précisées au cas par cas aux acquéreurs. Pour Maurice Baudry, faire état de la spécificité réglementaire des programmes n'a véritablement qu'un intérêt limité, d'autant qu'il opère sur un territoire sur lequel les promoteurs privés se sont largement impliqués dans les politiques de « logement abordables » des agglomérations, et que le sigle « HLM » ne signale pas forcément auprès de la clientèle des programmes plus intéressants du point de vue des prix.

Donc l'accession HLM vous la retrouvez dans les filiales de différents groupes, des coopératives. Et vous allez aussi trouver du logement abordable construit par Bouygues, Nexity, à 2400 euros. Clairement. La question pour un acheteur, un primo-accédant, il s'en fout pas mal de savoir.. que le promoteur il soit ou non HLM. Ce qui compte c'est à combien il lui vend, quoi, et si il peut payer. Le reste il s'en fiche. Il est pas fou. Il pense pas que parce qu'éventuellement la société va faire moins de marge, son produit va être meilleur [Entretien avec Maurice Baudry].
Si les filiales coopératives HLM restent la plupart du temps de simples supports juridiques pour l'accession réglementée, c'est bien que ces promoteurs visant une large clientèle ne souhaitent pas être identifiés par leurs clients potentiels comme des promoteurs « sociaux », l'appellation « accession sociale » ou « HLM » ne constituant pas de leur point de vue un signal de qualité pour l'acheteur. Disposer d'une coopérative HLM n'est d'ailleurs pas jugé nécessaire par les dirigeants de ces groupes pour se faire connaître comme un « spécialiste » de l'accession sociale auprès des collectivités locales intéressées. Ainsi Procivis Nord, important groupe immobilier détenu par une SACICAP qui possède de nombreuses filiales (prêt immobilier, promotion concurrentielle, construction de maisons individuelles, locatif social), et utilise les « marques » nationales du Réseau Crédit Immobilier de France (Pierre et Territoires Nord, Maisons d'en France Nord) n'a pas cherché, contrairement aux cas cités précédemment, à se doter d'une coopérative HLM pour porter son activité en « accession sociale ». Pour le directeur des « missions sociales » de cet établissement, c'est plutôt par le biais de contacts informels avec les élus permettant de faire part de l'expérience du groupe dans l'usage des « montages sophistiqués » que sont le PSLA, le Pass Foncier, ou les programmes en zone ANRU, que ce groupe en est venu à être considéré comme un « acteur incontournable » localement, et est parvenu à se voir confier la réalisation de programmes correspondant à ses obligations réglementaires.

Moi j'ai été sur le terrain à de multiples reprises, on est maintenant très connus, on a même copiné avec la plupart des élus, on est à tu et à toi, maintenant ils connaissent très bien. D'abord parce que trente-six fois je leur ai répété comment on est organisés, etc., On est passés d'un stade d'une ignorance courtoise il y a 6-7 ans, à maintenant des expressions du type « vous êtes un acteur incontournable ». Ça veut dire que dès qu'il y a un sujet qui touche à l'accession, le Crédit Immobilier... enfin Procivis est invité. Le premier qu'on invite c'est celui-là. On est vécu comme le spécialiste de l'accession sociale [...] On a décroché, et ça c'est par le biais des missions sociales, le programme de 100 logements sur Lille, qu'on est en cours de montage, c'est 85 appart et 15 maisons, à Lille Sud, en ANRU, alors que la règle de base depuis longtemps c'est la mise en concurrence concepteur-réalisateur, là c'est du gré à gré. Ils nous ont confié ce programme, sans aucune mise en concurrence, je vous dis pas le chemin parcouru, parce qu'on a démontré notre capacité, notre spécialité en particulier l'accession sociale, la connaissance fine de ces personnes-là, et des dispositifs [Entretien avec le directeur des missions sociales Procivis Nord, décembre 2008].

Ainsi, les nouvelles obligations faites aux groupes dotés de filiales de promotion concurrentielle détenues par des SACICAP de renforcer leur activité en « accession sociale », et les rachats nombreux de coopératives HLM par ces structures, ne les ont pas amenés à modifier considérablement leurs politiques de « banalisation » de leurs marques commerciales. Les effets de l'augmentation de leurs activités « réglementées » sont évidemment divers : quelques uns de ces groupes ont récemment décidé de se doter de
« gammes » spécifiques désignant les programmes destinés à des primo-accédants sous plafonds de ressources<fnref n="1" />, dans des cas rares certains de ces groupes utilisent effectivement leurs filiales coopératives comme support de « marques » spécialisées dans « l’accession abordable » ou la « prim’accession »<fnref n="2" />. Reste que la plupart d’entre eux ne souhaitent et ne cherchent pas à être identifiés comme des spécialistes exclusifs d’une activité « sociale », posture dont ils se sont affranchis depuis plus de 20 ans, et se positionnent à l’opposé des discours tenus par les néo-promoteurs aux activités plus ciblées qui cherchent à faire la démonstration publique de la spécificité de l’accession HLM.

## 2.4 L’accession « sociale » et la multiplication des étiquettes

L’intérêt des promoteurs « HLM » à se faire les entrepreneurs d’une définition restreinte ou à l’inverse large de leurs « missions » en matière d’accession sociale est donc très variable, de même que les usages qu’ils font de ce terme. Face à la multiplicité des usages et des non-usages du terme « accession sociale », on comprend pourquoi les projets affichés en 2006 par la commission Accession-Vente de l’USH - créer un « label HLM » pour l’accession sociale qu’aurait adopté l’ensemble des opérateurs - n’ont jusqu’à présent pas eu de véritable suite<fnref n="3" />. La Fédération nationale des coopératives HLM, dont on a vu dans le chapitre 5 qu’elle cherchait conjointement à diffuser une image distinctive de l’accession « HLM » et à mettre en évidence le rôle des coopératives dans l’accession « sociale », a aussi fait des tentatives pour diffuser des appellations spécifiant l’activité de ses adhérents. C’est elle qui promeut depuis la fin des années 1990 le terme d’accession « sociale et sécurisée » pour désigner l’activité des opérateurs HLM. Si elle a rencontré un succès législatif avec l’inscription des garanties de sécurisation dans la réglementation HLM, cette appellation ne s’est toutefois pas généralisée. Souvent mentionnée en petits caractères, plus rarement affichée de manière très visible, le dispositif de « sécurisation » ne constitue pas une marque distinctive unanimement plébiscitée par les promoteurs du mouvement. Cette fédération essaie d’ailleurs depuis 2011

<footnote n="1">¹ Par exemple Procivis Midi-Pyrénées, qui distingue désormais dans sa documentation commerciale une gamme « Accivis » destinée aux « premiers achats à budget serré » et qui renvoie aux différents programmes vendus sous conditions de ressources, et une gamme « Procivis » destinée à des ménages plus aisés ou des investisseurs.</footnote>

<footnote n="2">² Ainsi Procivis Haute Normandie produit à travers une coopérative HLM des maisons diffuses sous le nom de « Prim’access » qualifiées de « maisons discount » voire de « maisons HLM » tandis que la filiale de droit privé CIR promotion immobilière s’adresse à une plus large clientèle.</footnote>

<footnote n="3">³ Rapport Accession sociale, congrès 2006 de l’USH.</footnote>
de diffuser une « marque métier » pour les coopératives HLM associant un logo qu'elle a fait
créer par une agence de communication au slogan « Accession Sociale à la Propriété : d'une
grande idée, nous avons fait un métier ». Mais là encore, cette marque distinctive n'a été
adoptée pour l'instant que par une poignée de ses adhérents. Les « groupes » pour lesquels ces
coopératives ne constituent que des supports juridiques sans identité commerciale sont
évidemment peu susceptibles d'adhérer à cette démarche. Ce sont quelques coopératives
« indépendantes » ainsi que des filiales de bailleurs ayant opté pour une activité très ciblée en
matière d'accession sociale qui s'en sont saisies les premières<fnref n="1" />.

Du côté des groupes possédant des filiales concurrentielles, le terme « accession sociale » n'est le plus généralement mobilisé qu'avec prudence. Parmi les cas que nous avons cités, ce sont des appellations marquant moins nettement les liens de ces sociétés avec le monde du logement social qui sont privilégiées. C'est le cas du groupe Turenne qui se saisit du terme d'accession « abordable », aujourd'hui utilisé par de nombreuses collectivités locales pour désigner des programmes de promoteurs réglementés ou privés avec lesquels elles passent des accords visant à limiter les prix de vente des logements en échange de cession de terrains à prix minoré. Le groupe Arcade, mêlant lui aussi dans son offre commerciale des logements de tous types, utilise aujourd'hui de son côté le terme « accession accompagnée », comme d'autres promoteurs liés à des SACICAP, pour distinguer au sein de son offre les programmes relevant de ses obligations statutaires. D'autres inventent leurs propres appellations, noms de gammes ou de marques, pour distinguer sans recourir au terme social ou HLM la fraction de leur offre qui est destinée à des ménages à revenus sous conditions de ressources. En effet, leur organisation professionnelle, l'UESAP, ne s'intéresse guère à la diffusion d'un label unifié pour l'activité à vocation « sociale » de ses adhérents, et se soucie principalement de vérifier que ceux-ci remplissent bien les obligations réglementaires qui leur sont imposées par l'État depuis 2007.

A l'inverse, quelques opérateurs récents, filiales de bailleurs locatifs, centrés sur les produits
les plus ciblés vers des ménages modestes, mettent en avant de manière beaucoup plus nette
que leur offre s'adresse à une clientèle restreinte, cherchant à faire le tri en amont parmi les
potentiels acquéreurs qui se présentent à eux en affichant de façon très visible les conditions

<footnote n="1">¹ Voir sur le site internet de la FNSCHLM « la marque métier des coops HLM se décline », Échos des coopératives HLM.</footnote>
d'éligibilité à leurs programmes<fnref n="1" />. Du côté des associations régionales HLM qui ont récemment mis en place des « chartes » ou « pactes » destinés principalement à mettre en évidence le rôle des opérateurs HLM dans le domaine de l'accession, les termes retenus ne sont pas tous les mêmes : tandis que la plaquette que l'association francilienne adresse en 2010 aux maires d'Ile-de-France fait la liste des opérateurs HLM en « accession sociale », ou qu'une campagne d'information menée en 2011 par l'association régionale du Nord-Pas-de-Calais porte sur « l'accession sociale sécurisée », c'est un « pacte pour l'accession abordable » qui a été signé par les organismes HLM de la région Pays de Loire.

Conclusion

L'Union HLM et un nombre croissant d'opérateurs se saisissent de la question de « l'accession sociale » dans les années 2000. A plusieurs échelles d'observation, nous constatons que le travail définitionnel qu'ils sont amenés à effectuer est traversé de tensions, révélant le caractère extrêmement malléable de cette catégorie : sa définition, son objectivation institutionnelle (services dédiés, critères d'excellence professionnelle, statistiques) ou ses usages restent marqués par le flou. Du côté de l'USH, c'est en même temps un travail de production de nouvelles normes professionnelles tendant à en restreindre l'acceptation – une accession sociale au service des « parcours résidentiels » des locataires du parc social – et un travail de production de « gros chiffres » agrégeant des activités économiques de natures très variées qui est effectué. Le travail d'établissement de frontières claires pour l'accession sociale que tentent d'effectuer les services de l'Union s'avère contradictoire avec l'usage qu'entendent en faire les dirigeants de cette organisation professionnelle : démontrer le dynamisme de l'accession HLM devant les pouvoirs publics dans un contexte où leur autonomie est mise en cause. L'excellence du chiffre (« affiné » donc réduit) est un obstacle à ses usages politiques. Du côté des organismes qui s'engagent dans une nouvelle activité de promoteur immobilier ou étendent une activité ancienne, on note une différenciation croissante des manières de concevoir leur activité en accession sociale. Elle peut être investie pour produire une offre symboliquement très différenciée de celle des « privés », en s'adressant à une clientèle exclue des circuits classiques d'accès à la propriété,

<footnote n="1">¹ Ainsi, l'office de Rennes Archipel Habitat, qui s'est lancé très récemment dans la production de programmes en accession, exclusivement en PSLA, propose à tous les potentiels acquéreurs venant consulter ses offres sur son site internet un « test d'éligibilité » visant à vérifier que leurs ressources sont bien inférieures aux plafonds PLS.</footnote>
ou être le fait d'opérateurs qui ne considèrent pas qu'ils ont vocation à s'adresser uniquement aux laissés-pour-compte du secteur marchand. L'usage du terme « accession sociale » est particulièrement paradoxal dans le cas d'opérateurs mêlant activité concurrentielle et réglementée. S'ils représentent aujourd'hui une part importante de la production du secteur HLM en accession et développent des productions réglementées destinées à une clientèle sous plafonds de revenus, ils ne souhaitent pas s'afficher de manière trop appuyée comme des organismes HLM, tout en se présentant parfois auprès des élus locaux comme des spécialistes du « social ». Le succès actuel de cette catégorie et de ses diverses déclinaisons – dans le secteur du logement social, mais aussi dans les usages qui en sont faits tant par les élus locaux que par les producteurs des politiques nationales du logement – tient très largement à son extrême plasticité.
# Chapitre 7. Des promoteurs dans le monde HLM

Dans ce septième et dernier chapitre, nous allons revenir de manière plus approfondie sur une partie de l'enquête de terrain déjà mobilisée précédemment, mais jusque là pas de manière autonome : celle menée auprès des dirigeants et cadres d'organismes HLM qui ont contribué au renouveau de l'accession sociale. Parmi la cinquantaine d'entretiens effectués dans le cadre de cette thèse<fnref n="1" />, trente entrent en effet dans cette catégorie<fnref n="2" />. Nous avons pour l'instant évoqué ces dirigeants sous trois angles différents. Certains ont débuté leur carrière dans les années 1970 ou au début des années 1980, et nous avons vu dans le chapitre 4 quel regard ils portaient rétrospectivement sur la crise de l'accession sociale qu'ils ont vécue. Dans le chapitre 5, nous avons observé comment la Fédération des coopératives HLM tentait au début des années 2000 d'imposer un ensemble de réformes à la « base » de ses adhérents. Enfin, dans le chapitre 6, nous nous sommes intéressés aux stratégies économiques dont sont porteurs ces dirigeants, et à la manière dont celles-ci contribuent à redéfinir la frontière entre secteur HLM et secteur concurrentiel. Nous avons toutefois peu évoqué leurs propriétés, leurs trajectoires, les formes que prennent les carrières dans ce milieu professionnel et les particularités du groupe professionnel qu'ils forment – même si l'utilisation de ce terme nous paraît abusive pour les décrire. Tel est l'objet de ce dernier chapitre.

Nous y abordons l'étude d'un milieu professionnel, terme que nous privilégions ici à celui de groupe, en nous centrant tout particulièrement sur ceux qui – point commun de la majorité de nos enquêtés – ont contribué à lancer ou relancer des structures dédiées à l'accession sociale dans le monde HLM depuis la crise des années 1980. Ceci n'est pas sans lien avec les questions qui nous animent depuis le début de ce travail. Observer de plus près ce milieu, les hiérarchies qui le traversent, et les carrières et trajectoires de ceux qui en font partie, nous

<footnote n="1">¹ Nous laissons ici à part les entretiens effectués auprès d'accédants, dont nous avons précisé en introduction pourquoi nous avions renoncé à les utiliser dans le cadre de cette thèse.</footnote>

<footnote n="2">² Précisons que certains dirigeants d'organismes rencontrés ont aussi occupé des fonctions dans les organisations professionnelles nationales, et inversement.</footnote>
permet de traiter sous un nouvel angle de ce qu'est le monde du logement social, de ses
différenciations internes, et de la construction de ses frontières. C'est notamment sous l'angle
des clivages qui traversent le mouvement HLM que ce terrain d'enquête s'est révélé
significatif. Nous mettrons donc l'accent sur ce qui différencie plus que sur ce qui réunit nos
enquêtés.

Certes, ils ont des points communs. Pour la plupart diplômés du supérieur, en général de
niveau Bac+5, ils ont pour beaucoup dépassé la cinquantaine, et ce sont plus souvent des
hommes que des femmes. Ils n'appartiennent pas aux plus hautes élites économiques du
monde HLM : nous n'avons pas, à une exception près, rencontré de hauts dirigeants des
grands groupes HLM, dont l'activité est généralement avant tout locative, et dont le
patrimoine dépasse 50 ou 100 000 logements. Ceux que nous avons rencontrés sont des
présidents, directeurs généraux, directeurs du développement ou de la promotion, de
structures de taille moyenne ou petite (quelques centaines de constructions par an en
accession, un patrimoine locatif de 5 à 15 000 logements pour ceux qui mêlent les deux
activités). Certains de nos enquêtés appartiennent à de grands groupes à compétence
nationale, mais y sont alors directeurs d'une filiale locale dédiée à l'accession. Sous d'autres
aspects, c'est l'hétérogénéité qui domine. En termes de titres scolaires, ils sont issus de
filières universitaires (droit, économie, urbanisme), d'écoles d'ingénieurs plus ou moins
renommées, de formations en architecture, parfois de Sciences Po. Quelques-uns n'ont pas
atteint le niveau Bac+5 en formation initiale, et ont progressé dans leur société par promotion
interne, mais ce type de trajectoire n'a été rencontré que chez des dirigeants en passe de partir
à la retraite, et non chez les plus jeunes. Ils se répartissent entre détenteurs d'un diplôme
scientifique (ingénieur BTP ou génie civil), juristes, diplômés d'économie et de gestion, et
quelques architectes ou urbanistes. Certains ont toujours travaillé dans le domaine du
logement et de l'immobilier, d'autres sont entrés dans le mouvement HLM sans expérience de
cette activité – une enquêtée était auparavant responsable régionale des ventes dans une
grande entreprise privée d'électronique, un autre fonctionnaire territorial dans le domaine de
la santé publique. Certains sont passés par de grandes entreprises privées du BTP ou de la
promotion immobilière (Bouygues par exemple), d'autres ont exercé chez de grands
promoteurs parapublics (la SCIC, la CARPI) et d'autres encore ont fait l'essentiel de leur
carrière dans des organismes sociaux à vocation principalement locative, petits ou grands,
avant d'étendre leur domaine de compétence à l'accession. Ce dernier point constitue un
élément fort de différenciation qui s'articule avec la manifestation d'ethos professionnels divergents. Il sera ici peu question de l'éventuelle diversité de leurs origines sociales : cette question s'est avérée particulièrement difficile à aborder dans le cadre d'entretiens réalisés avec des professionnels rencontrés au titre de leurs fonctions de dirigeants. Si nous sommes parvenus la plupart du temps à dépasser l'écueil du simple entretien informatif sur l'activité de leurs organismes, pour en faire des entretiens détaillant leurs trajectoires professionnelles, leurs relations avec leurs collègues, et leurs pratiques concrètes, il a été plus difficile de leur faire évoquer leurs trajectoires familiales et sociales. Même si cela a parfois été possible, nous ne disposons pas d'éléments suffisamment systématiques pour analyser dans quelle mesure le déroulement de leur carrière, leurs conceptions de leur métier, leur position dans leur milieu professionnel et le regard qu'ils portent sur celui-ci s'articulent avec ces trajectoires et origines.

Il nous semble en tous les cas délicat d'utiliser le terme de « groupe professionnel » pour les qualifier. Ils forment plutôt un milieu traversé de nombreux clivages. Que nos enquêtés aient tous contribué à relancer une production en accession sociale au sein d'organismes HLM ne signifie pas qu'ils aient le sentiment de tous faire le même métier, de « jouer dans la même cour » – selon l'expression de l'un d'entre eux – ou de défendre une cause commune et des intérêts similaires. Ils ne forment pas un collectif uni pour défendre la singularité de leurs compétences en « accession sociale » ou pour conquérir un territoire professionnel qui leur serait propre, à la manière dont Andrew Abbott voit les groupes professionnels (Abbott, 1988). On peut même douter qu'ils s'agisse d'un « ensemble de travailleurs exerçant une activité ayant le même nom, et par conséquent dotés d'une visibilité sociale », comme Didier Demazière et Charles Gadéa définissent les groupes professionnels, dans une perspective interactionniste qui met l'accent sur les processus d'étiquetage (Demazière et Gadéa, 2009). Nos enquêtés n'ont pas même de nom de métier commun pour se désigner : alors qu'on se réfère communément aux dirigeants du secteur locatif social en parlant de « bailleurs sociaux » ou « bailleurs HLM », le terme de « promoteur social » ou « promoteur HLM » est rarement utilisé, même si nous l'utiliserons par souci de simplification. Une ligne de clivage sépare d'ailleurs ceux qui se présentent d'abord comme des promoteurs, et ceux qui disent d'abord se définir par leur appartenance professionnelle au secteur du logement social. Que « l'accession sociale » relève d'une compétence professionnelle particulière, ou définisse un métier spécifique est loin de constituer une évidence.
Nous avons toutefois pu observer que ces dirigeants d'organismes forment un milieu dans le sens où ils se définissent, se décrivent, et se positionnent les uns par rapport aux autres. Ils ne se connaissent pas tous personnellement, mais beaucoup entretiennent des relations régulières ou épisodiques, soit parce qu'ils travaillent dans la même région et sont amenés à se rencontrer fréquemment, soit parce qu'ils entrent en contact à intervalles moins réguliers au cours de congrès, réunions, formations, séminaires, organisés par l'Union sociale pour l'habitat ou par leurs fédérations professionnelles. Nous avons ainsi pu assister à certains de ces moments de sociabilité professionnelle au cours du terrain effectué au sein de la Fédération des coopératives. Ils peuvent aussi se connaître à distance à travers les réputations professionnelles qui circulent, et qui ont été largement évoquées en entretien. C'est ce dont témoignent en particulier les jugements réciproques qu'ils portent les uns sur les autres, qui montrent à quel point ce terrain est traversé par des enjeux de classement : ainsi plutôt que de chercher à cerner ce qui fait l'unité d'un groupe, nous allons nous intéresser ici aux critères par lesquels ils cherchent à se distinguer les uns des autres au sein de ce milieu, décrivant ce qui les oppose à certains de leurs collègues, ou les rapproche d'autres. Nous serons donc attentifs aux catégories indigènes de classement qui ont émergé au cours des entretiens ou lors des interactions que nous avons pu observer entre ces professionnels. C'est ainsi que certains revendiquent l'étiquette de « promoteurs » quand d'autres la refusent fermement. D'aucuns se définissent comme des « dirigeants de PME » qui s'inquiètent du poids croissant des « gros » groupes généralistes dans le secteur du logement social, tandis que ceux qu'ils désignent sous ce nom critiquent les compétences limitées des organismes HLM « traditionnels ». Certains tiennent à afficher leur distance avec les positions « idéologiquement marquées » des organisations professionnelles qui les représentent et à récuser tout lien entre engagement partisan et exercice de leur métier, tandis que d'autres – plus rares – se présentent comme des « militants » de l'accession sociale dont l'activité professionnelle s'articule avec des convictions politiques qu'ils affichent. Ces dirigeants d'organismes, plutôt que de former un groupe professionnel, appartiennent dans le langage de la sociologie des professions à une diversité de « segments » (Bucher et Strauss, 1961), interdépendants mais aussi en concurrence les uns avec les autres. Même s'il n'est pas localisé, ce terrain s'apparente par ailleurs à un milieu d'interconnaissance, où, si nos enquêtés ne se connaissent pas tous directement, ils se situent les uns par rapport aux autres. Malgré l'absence d'unité géographique de l'enquête, ce terrain n'est pas sans similitude avec le type de « milieu » que peut constituer un quartier, qui est comme le souligne Yves Grafmeyer, structuré « par des
rapports de coopération, de concurrence ou de conflit » (Grafmeyer, 1999). Nous essaierons de comprendre quelles normes d'excellence divergentes sous-tendent ces classements et fondent ce type de hiérarchies. Nous mettrons en lien leurs différentes manières de voir leur milieu professionnel et de définir leur activité avec leurs trajectoires professionnelles, le déroulement de certaines séquences de leur carrière, et leurs positions différenciées au sein du mouvement HLM.

Il ne s'agit donc pas de fournir une description morphologique de ce milieu. Nous ne disposons pas de données d'ensemble qui permettraient d'objectiver la population des dirigeants d'organismes HLM et situer nos enquêtés en son sein, ou même d'éléments pour décrire ceux qui ont investi le domaine de l'accession sociale au cours des deux dernières décennies. Nous n'avons par exemple pas trouvé d'annuaire professionnel qui aurait permis de recueillir des éléments plus systématiques sur leurs titres scolaires ou leurs trajectoires professionnelles et la manière dont elles sont corrélées à leurs domaines d'activité. En outre, une tentative effectuée en 2008 pour diffuser un questionnaire pour pallier ce manque a échoué, faute d'un nombre significatif de répondants, mais surtout parce que nous avons alors pris conscience qu'il était impossible de délimiter de manière rigoureuse les contours de la population à enquêter<fnref n="1" />. Enfin, les dirigeants et cadres d'organismes HLM sont rarement évoqués dans la littérature sociologique, ou de manière succincte, si bien que nous disposons de peu de points de comparaison sur lesquels nous appuyer. Des travaux récents, inspirés du courant d'étude de la *street-level bureaucracy* (Lipsky, 1980) s'intéressent au travail des agents de terrain au sein des organismes HLM, et à leur rôle dans la gestion du parc ainsi que dans les attributions, notamment le travail novateur de Marine Bourgeois (Bourgeois, 2013 ;

<footnote n="1">¹ À l'époque où nous enquêtions au sein de la Fédération des coopératives, nous avions obtenu l'autorisation de diffuser ce questionnaire au cours de son Assemblée générale annuelle. Nous n'avons alors obtenu qu'une soixantaine de réponses, dont 37 seulement émanaient véritablement des dirigeants d'organismes HLM. En outre, nous avions déjà conscience à l'époque que les promoteurs HLM n'étaient pas tous dirigeants de coopératives, mais pouvaient se trouver à la tête d'autres types de structures (offices, ESH, filiales de Crédit Immobilier, groupes multi-famille). Même s'il s'était avéré satisfaisant, ce questionnaire n'aurait pas permis d'obtenir une description de l'ensemble de la population qui nous intéressait. Il s'agissait alors surtout de prendre contact avec de nouveaux enquêtés par ce biais. La possibilité de diffuser ce questionnaire par courrier s'est heurtée à la même impossibilité de définir de manière satisfaisante la population à enquêter. L'entremêlement juridique croissant entre structures à vocation locative, dédiées à l'accession HLM, et filiales consacrées à l'accession concurrentielle, rend ainsi difficile de déterminer *a priori* qui, au sein de ces groupes, définit la stratégie de l'organisme en matière d'accession sociale, et qui a la responsabilité concrète de cette activité. Ce constat a été confirmé lorsque nous avons réalisé la base de données analysée dans le chapitre 6. Nous avons pu observer que, dans le cas des groupes aux activités multiples sur lesquels nous avions mené l'enquête, le nom de celui qui était en son sein le responsable de l'activité en accession sociale n'apparaissait pas dans l'annuaire HLM, ou qu'apparaissaient les noms de dirigeants qui étaient en fait à la tête de structures juridiques sans existence réelle.</footnote>
Sala Pala, 2013). Malgré l'intérêt de ces recherches, elles n'évoquent pas les salariés d'organismes situés en haut de la hiérarchie.

Les travaux, plus anciens, qui font mention des dirigeants d'organismes HLM, les réduisent souvent à leur fonction au sein de l'organigramme de la société et à leur place dans un « système d'acteurs ». Catherine Bourgeois compare ainsi les « logiques de gestion » de dix organismes HLM à la fin des années 1980, mais ne dit rien de ceux qui les mettent en œuvre (Bourgeois, 1996). Le travail plus récent de Noémie Houard traite aussi de l'attribution des logements sociaux, et mobilise de nombreux entretiens menés avec des dirigeants et cadre d'organismes HLM d'Ile-de-France. Elle se concentre de la même manière sur des « systèmes d'acteurs », et plus précisément sur les rapports entre élus, secteur associatif, représentants de l'État, et dirigeants HLM. Ces derniers sont alors décrits par leur seule fonction et non pour leurs propriétés individuelles (Houard, 2009). Yann Maury s'est quant à lui plus précisément intéressé au personnel d'un office, sur lequel il a réalisé une enquête de terrain approfondie à la fin des années 1990, mais évoque tout aussi succinctement le rôle de ses dirigeants (Maury, 2001). Il observe toutefois une évolution à laquelle Catherine Bourgeois faisait déjà allusion : la prédominance traditionnelle des services techniques dans le mouvement HLM, qui sont en charge de la fonction considérée comme noble de production de logement, et à la tête desquels sont placés des ingénieurs, est en passe de s'affaiblir au profit des fonctions de gestion du peuplement, par ailleurs plus féminisées. Cette remarque n'est pas sans importance : l'affaiblissement historique du poids des « techniciens » ou des « constructeurs » dans le monde HLM depuis les années 1980 est un mouvement significatif pour certains de nos enquêtés, l'un d'entre eux regrettant par exemple que le mouvement HLM soit devenu un « monde de gestionnaires<fnref n="1" /> », même s'il faut noter que la reprise de la construction de logements locatifs sociaux au milieu des années 2000 a peut-être freiné cette évolution<fnref n="2" />. L'accession HLM est à l'inverse, par définition, une activité centrée sur l'acte de construction et très peu de gestion, à part brièvement dans le cadre de la location-accession. L'essentiel du

<footnote n="1">¹ Entretien avec le responsable des relations institutionnelles de l'Union d'Économie Sociale pour l'Accession à la Propriété (UESAP Procivis), organisation professionnelle représentant les SACICAP, août 2012.</footnote>

<footnote n="2">² Le nombre de logements neufs commencés destinés à la location par des organismes HLM est passé de 44 500 en 2005 à 80 400 en 2011. Une partie de ces constructions ne sont toutefois pas réalisées sous maîtrise d'ouvrage HLM, c'est-à-dire sous l'égide des services techniques des organismes, mais achetées en Vente en l'État Futur d'Achèvement (VEFA) auprès de promoteurs privés. Cela a été particulièrement le cas en 2009-2010, lorsque le rachat de produits de promoteurs privés invendus par les organismes HLM, à prix minorés, à été fortement encouragé par l'État. L'USH ne précise pas quelle part des logements commencés relève de cette catégorie, mais on sait que le nombre de VEFA financées (et non commencées), d'environ 9000 en 2005, a fait un pic à 32 000 en 2009, mais est retombé à 9000 en 2011 [*La production en volume et en perspectives*, Union sociale pour l'habitat, 2012].</footnote>
travail de nos enquêtés, du moins lorsqu'ils ne s'occupent que d'accession sociale ou de promotion immobilière, est de veiller au lancement de constructions neuves, ce qui pour certains constitue une distinction fondamentale entre eux et les dirigeants du secteur locatif.

Catherine Bourgeois et Yann Maury insistent par ailleurs sur une évolution générale de la « gestion » des organismes, qui se rapprocherait selon la première de plus en plus d'une « rationalité gestionnaire » et d'une « logique privée, et qui va selon le second dans le sens d'une « managérialisation » et d'un « virage néo-libéral », manifestée par une volonté croissante des dirigeants de transformer ces structures en « entreprises ». Nous ne discuterons pas directement de ces thèses, que les auteurs n'étayent pas en précisant quels acteurs sont à l'origine de cette réforme des pratiques dans le mouvement HLM. Par contre, nous verrons que la propension à invoquer des savoir-faire spécifiques issus d'une expérience dans le secteur « privé » est un point de différenciation entre nos enquêtés. On trouve parmi eux des dirigeants passés par le secteur de la promotion privée et qui estiment qu'à ce titre ils valorisent plus que leurs collègues l'efficacité économique et sont en mesure de jouer un rôle de novateurs dans le secteur du logement social. D'autres ayant fait leur carrière dans des grands groupes qui opèrent aux frontières du secteur social et concurrentiel revendiquent le même savoir-faire distinctif. D'autres encore, aux carrières plus ancrées dans des organismes mono-locatifs, ne récusent nullement l'importance de l'efficacité économique dans les organismes HLM, mais prennent leurs distances avec ce qu'ils perçoivent comme des comportements de « promoteurs privés ».

Au-delà de ces quelques éléments très généraux, nous n'avons pas les moyens de mener terme à terme une comparaison des dirigeants d'organismes à vocation uniquement locative, et de ceux qui consacrent tout ou partie de leur activité à l'accession sociale. Nous n'allons donc pas effectuer un travail d'objectivation de ce milieu, mais nous intéresser aux perceptions divergentes que nos enquêtés en ont. Nous nous fonderons principalement sur les entretiens réalisés, et de manière plus ponctuelle sur un ensemble d'observations d'interactions entre ces professionnels. Il s'agit parfois de scènes observées au cours de congrès ou au siège de la Fédération des coopératives. Mais nous ferons référence aussi à des interactions informelles dont nous avons été témoin avant ou après les entretiens, ou au cours de déjeuners que nous avons partagés avec les enquêtés et leurs collègues. En outre, dans un certain nombre de cas, l'enquêté que nous avions sollicité a été rejoint en cours du rendez-vous par le président de
son organisme, par l'un de ses adjoints, par l'un de ses collègues, et l'entretien a alors tourné
à la discussion collective. Ces situations se sont souvent avérées intéressantes, dans la mesure
où elles permettent d'observer les décalages ou au contraire les similarités entre les jugements
exprimés face à l'enquêteur, et ceux qu'ils peuvent partager avec leurs collègues. Il s'agit
ainsi de matériaux qui permettent particulièrement bien de saisir comment se construisent des
normes au sein d'un milieu, et comment certaines prises de position sont entretenues par le
biais de relations interpersonnelles, ce qui a déjà été souligné à propos d'autres objets comme
la sociologie du vote, où l'entretien collectif semble aussi s'avérer heuristique (Braconnier,
2012). Nous nous concentrerons d'abord sur un clivage qui oppose certains enquêtés qui
récusent l'étiquette de « promoteur » et d'autres qui la revendiquent, pour voir que cela
correspond à des perceptions opposées de leur métier. Pour les premiers, pour lesquels
l'étiquette de « promoteur » prend un sens négatif, la manière dont ils conçoivent l'accession
sociale découle avant tout de leur expérience dans le secteur locatif HLM. Les seconds font
valoir leur expérience du secteur privé pour se présenter comme des novateurs dans le monde
du logement social, par opposition à des collègues qu'ils voient comme des « gestionnaires de
patrimoine », porteurs de fonctionnements « administratifs », et peu soucieux d'efficacité
économique : ils aiment se présenter avant tout comme des « promoteurs » plutôt que comme
des dirigeants d'organismes HLM. Nous montrerons toutefois que les critères d'excellence
professionnelle auxquels recourent nos enquêtés sont parfois plus ambivalents que ne le
suggère cette première opposition.

En effet, d'autres clivages ordonnent les perceptions qu'ont les relanceurs de l'accession
sociale de leur milieu professionnel. C'est notamment le cas de l'opposition entre « gros » et
« petits », qui fait que nos enquêtés n'ont pas tous le sentiment de « jouer dans la même
cour ». Pour ceux qui se définissent avant tout par leur carrière dans de grands groupes
généralistes, l'accession sociale est une compétence qui s'ajoute à leur palette, et qui les
oppose aux organismes HLM « traditionnels ». À l'inverse, certains dirigeants de « petits » ou
« moyens » organismes dédiés exclusivement à la promotion HLM, structures indépendantes
ou jouissant d'une certaine autonomie au sein d'un groupe, s'inquiètent de préserver cette
autonomie professionnelle, qui est l'un des bénéfices principaux qu'ils trouvent à exercer
dans le secteur HLM, face aux « gros ». Ce sont alors les premiers qui investissent le registre
de l'efficacité économique pour décrire leur spécificité, tandis que les seconds font valoir les
« valeurs » et « l'éthique » propres aux petites structures quand ils se comparent aux « gros ».
Ce sont parfois ceux-là mêmes qui se présentent comme des promoteurs avant tout quand ils se comparent aux dirigeants issus du secteur locatif « gestionnaires », qui revendiquent des « valeurs » particulières quand ils évoquent ce qui les différencient des « gros ».

Nous reviendrons enfin sur un dernier point qui clive les perceptions qu'ont nos enquêtés de leur métier et leur milieu : leurs rapports à l'accession sociale comme cause susceptible de faire l'objet d'une mobilisation collective. Nous nous intéresserons à ceux qui marquent leurs distances avec l'activité des organisations professionnelles qui les représentent, à ceux qui participent au travail de représentation de celles-ci mais en émettant des réserves vis-à-vis de l'idée d'en faire une cause politique, et enfin à ceux qui se conçoivent comme des « militants » et agissent comme des entrepreneurs de cause de l'accession sociale au sein de ce milieu.

## Encadré 7-1. L'enquête auprès des dirigeants d'organismes HLM : rappels sur la nature et les conditions de production des matériaux mobilisés

Les trente entretiens réalisés avec des dirigeants et cadres de structures de promotion HLM forment un corpus hétérogène, ce qui tient à la fois aux directions successives prises par l'enquête et à l'hétérogénéité même de ce domaine d'activité. Jusqu'au début des années 2000 les structures HLM construisant pour l'accession tendaient à faire partie de groupes principalement dédiés à la promotion, coopératives ou groupes Crédit Immobilier, mais depuis une dizaine d'années, c'est de plus en plus souvent par la diversification de groupes locatifs que s'opère le nouvel essor de la promotion HLM. Dans certains cas, cela a donné lieu à la création de structures autonomes, le plus souvent des coopératives HLM, à la tête desquelles sont placés des dirigeants spécialisés dans l'accession. Mais, dans d'autres cas, ce sont les mêmes dirigeants qui chapeautent le développement de l'activité de promotion et de production locative. Alors que nous avions d'abord rencontré des enquêtés placés dans la première situation, en particulier des dirigeants de coopératives, en raison de l'intérêt initial que nous portions pour la Fédération des coopératives HLM, nous avons ensuite cherché à diversifier ce corpus. Parmi les enquêtés recensés, 20 sont cadres ou dirigeants de structures dont l'activité principale est la promotion immobilière, qui se considèrent avant tout comme des spécialistes de l'accession, tandis que 10 autres ont des activités plus diverses, la frontière entre ces deux groupes étant pour un ou deux cas discutable.

Il s'agit principalement de directeurs généraux d'organismes HLM, de filiales coopératives dédiées à la promotion ou de responsables de la promotion lorsque cette activité n'est pas juridiquement autonome au sein de la société (23). Une partie des entretiens ont été réalisés avec des personnes occupant la fonction de présidents ou membres de conseil d'administration (4) ainsi que des cadres chargés au sein de ces structures d'une activité spécifique, vente ou gestion de copropriété (3). Quasiment tous ont en commun d'avoir participé à la relance de l'activité de promotion au sein de l'organisme, soient qu'ils aient été embauchés dans ce but, soit qu'ils aient contribué à initier la stratégie de diversification de l'activité locative de l'organisme. Au total, ces entretiens concernent 20 organismes ou groupes HLM différents. Ils ont généralement été réalisés au siège des organismes, sauf dans le cas d'un enquêté récemment retraité, avec lequel des entretiens répétés ont
été réalisés dans des cafés et à l'occasion de la visite en voiture des différentes constructions qu'il a
réalisées durant sa carrière. Dans plusieurs cas, les entretiens démarrés dans les bureaux de la
direction durant la matinée se sont prolongés par une invitation à déjeuner, puis par un tour des
locaux de la société. Dans deux autres cas, ils ont aussi été suivis de visites guidées des
constructions réalisées par l'organisme. En dehors de ces moments d'enquête négociés au préalable,
les enquêtés ont aussi été rencontrés au cours d'événements publics, principalement les Assemblées
Générales de la Fédération des coopératives HLM entre 2006 et 2009, et le centenaire de cette
fédération en 2008, ainsi que ponctuellement au siège de cette fédération lorsque j'y classais des
archives en 2008. Ces rencontres ont parfois permis des prises de contact préalables à l'entretien, ou
ont été l'occasion de discussions informelles postérieures aux entretiens, et m'ont permis d'assister
à des discussions entre dirigeants.

Les noms des organismes concernés ne sont pas cités dans ce chapitre pour que les enquêtés dont on
évoque la trajectoire ne soient pas immédiatement reconnaissable. Un nom a été conservé, celui du
groupe Arcade, trop reconnaissable pour le masquer, et dont la mention ne me semble pas poser de
problème de confidentialité. Les enquêtés sont bien entendus anonymisés, à l'exception des élus qui
m'ont parlé en tant que personnages publics. Il est toutefois complexe, lorsqu'on évoque un milieu
professionnel et les jugements réciproques que portent les uns sur les autres, de parvenir à conserver
la confidentialité des propos vis-à-vis des insiders. Nous avons dans certains cas évoqué certaines
des propriétés de nos enquêtés de manière plus floue – leur âge, la nature de leur diplôme, leur
trajectoire antérieure – pour éviter qu'ils ne soient immédiatement reconnaissables. Notons toutefois
que, l'enquête datant pour une grande partie entre 2007 et 2009, ce milieu a depuis évolué, certains
de nos enquêtés étant partis à la retraite, d'autres ayant changé de responsabilité ou de poste, ce qui
contribue à rendre moins immédiatement reconnaissable ceux que nous évoquons.

1. Promoteur malgré soi ou promoteur avant tout ?

Le nouvel essor de l'accession HLM n'est pas le fruit d'un mais de plusieurs processus
économiques (chapitre 6). Si l'on observe au début des années 2000 un renouveau des
organismes historiquement spécialisés dans cette activité – groupes Crédit Immobilier qui
ajoutent à nouveau à leurs activités concurrentielles une offre en accession réglementée,
coopératives indépendantes qui cherchent à relancer leurs activités en accession sociale –
c'est plus récemment la diversification de sociétés ou de groupes à vocation principalement
locative qui en est le moteur. Chez ces derniers, l'activité de promotion est parfois autonome,
l'organisme bailleur ayant créé une filiale spécialisée disposant d'un directeur général et de
salariés propres, mais peut aussi rester imbriquée avec la construction et la gestion locatives,
notamment lorsque cette offre est réduite et s'adresse avant tout à une clientèle captive issue
du parc social de l'organisme. Cela contribue à ce que ceux qui sont en charge de la
production en accession sociale au sein des organismes HLM aient des positions et des trajectoires professionnelles variées. Certains ont été recrutés pour leur expérience antérieure dans la promotion immobilière ou la construction privée ; d'autres ont des trajectoires professionnelles principalement ancrées dans le secteur locatif social, et la promotion HLM constitue pour eux une activité nouvelle ; d'autres encore ont vu leur carrière se dérouler dans ces groupes ou organismes que nous avons qualifiés de « semi-concurrentiels » parce qu'ils opèrent à la frontière de la promotion publique et privée. Certains d'entre eux ne s'occupent aujourd'hui que d'accession HLM, d'autres plus largement de promotion immobilière réglementée et non-réglementée, d'autres encore de logement social en général. Notre corpus d'entretiens nous permet de saisir l'hétérogénéité des trajectoires et des positions de ceux qui ont contribué au nouvel essor de l'accession HLM (voir encadré 7-1). Nous allons voir qu'on repère parmi eux des *ethos* professionnels très divergents, correspondant à des définitions opposées de leur métier, et des jugements sur leurs pairs qui ne s'appuient pas sur les mêmes normes d'excellence. Nous allons ici nous intéresser à deux formes antagonistes de présentation de soi que l'on repère parmi nos enquêtés. La première concerne ceux qui, tout en ayant contribué à la relance de l'accession HLM, refusent de se considérer comme des « promoteurs », terme qui charrie pour eux une connotation négative sur le plan de l'excellence professionnelle et sur un plan moral. La seconde caractérise au contraire ceux qui revendiquent cette étiquette de « promoteur » et aiment à ce titre se décrire comme une force novatrice dans le secteur du logement social. Ces derniers peuvent toutefois aussi se classer les uns par rapport aux autres en fonction de leur plus ou moins grand savoir-faire en matière « sociale ».

## 1.1 Des réticences « éthiques » vis-à-vis de la démarche de « promoteur »

La première position se repère chez les dirigeants d'organismes locatifs qui, selon la typologie que nous avons établie dans le chapitre 6, privilégient une offre en accession limitée en volume, mais accompagnée de pratiques commerciales distinctives et principalement destinée à une clientèle issue du parc social. Ces enquêtés issus du secteur locatif, qui n'ont qu'une expérience récente de la promotion immobilière, expriment ainsi des réserves professionnelles à connotation morale lorsqu'ils comparent cette nouvelle activité à leur expérience dans le
secteur locatif, et soulignent défavorablement la différence de démarche économique entre les
deux activités. Il en va ainsi de Bernard Moreau, dont nous avons déjà évoqué le cas, et qui
est à la tête d'une petite ESH (6000 logements) implantée dans une ville moyenne du Nord de
la France, dotée d'une filiale coopérative longtemps restée inactive, qui a récemment repris
une activité limitée en accession sociale<fnref n="1" />. Ni lui, ni les salariés de son organisme, n'ont
d'expérience de la promotion immobilière et de la commercialisation de logements. Cela fait
alors plus de 20 ans que Bernard Moreau est entré dans le mouvement HLM, où il s'est
toujours occupé de gestion et de construction locative. Titulaire d'un diplôme universitaire de
gestion, âgé de 56 ans lorsque nous le rencontrons, il a démarré sa vie professionnelle en
faisant de 1975 à 1985 du « contrôle de gestion » dans une coopérative de distribution
alimentaire, et c'est donc sans expérience du secteur de la construction ou de l'immobilier
qu'il est recruté en 1985, par contact personnel, dans cette ESH liée au monde coopératif du
Nord. D'abord directeur adjoint chargé de la gestion financière, il en devient directeur général
en 1989. S'il s'est trouvé sollicité au début des années 2000 pour prendre la tête d'une
commission HLM régionale sur l'accession sociale, ce n'est donc pas pour sa connaissance de
ce domaine. À l'époque, il considère lui-même qu'il « n'y connaît rien », et qu'il doit surtout
cette proposition à son statut d'acteur bien connu et multi positionné du logement social dans
le Nord – il siège déjà dans de très nombreuses associations et commissions HLM de la
région notamment grâce à sa proximité politique et personnelle avec un élu socialiste
important de la région. Lorsqu'il lance ses premiers projets en accession, il assume lui-même
avec le directeur technique de la société, qui a lui aussi fait l'essentiel de sa carrière au sein de
cette ESH, le montage des nouveaux programmes en accession, sans recruter de salarié
expérimenté dans ce domaine. Bernard Moreau s'inquiète en effet des risques inhérents à
l'activité de promoteur. Soucieux des équilibres financiers de sa société – il se décrit comme
un « financier terrible » qui veille à toujours régénérer les fonds propres de la société – il ne
souhaite pas avoir à rentabiliser par une production régulière les coûts liés à l'embauche de
personnels nouveaux. Mais il exprime aussi d'autres réticences face à cette nouvelle
démarche de « promoteur », qui ne répond pas aux mêmes logiques économiques que la
construction locative. Alors que, lorsqu'il s'agit du parc social, il dit pouvoir privilégier des
investissements à long terme – construire des logements de qualité de manière à réduire les
frais d'entretien et de réhabilitation – ce calcul ne vaudrait pas pour les constructions

<footnote n="1">¹ Entretien avec Bernard Moreau, réalisé en juillet 2008 au siège de sa société, après une première rencontre au centenaire de la Fédération des coopératives, où nous nous étions entretenus de manière informelle avec Bernard Moreau et d'autres dirigeants d'organismes du Nord-Pas-de-Calais.</footnote>