de normes restrictives – provoque un enthousiasme limité du côté des promoteurs et constructeurs privés. En dépit de la dénonciation des effets néfastes de la collusion entre la « technocratie administrative » et les « grands organismes » du secteur public par le ministre au moment de son lancement, les objectifs quantitatifs du concours ne sont en fait atteints que par la mobilisation d'organismes HLM et de promoteurs parapublics. Nous allons ainsi, dans un deuxième temps, essayer de comprendre quel rôle a joué le secteur HLM dans la mise en œuvre de cette politique de la maison individuelle groupée, et quels effets cela a pu avoir sur les équilibres internes au mouvement HLM.

## 2. Le concours Chalandon et les promoteurs HLM

En poursuivant l'étude des archives du concours Chalandon, nous allons essayer de comprendre pourquoi cette initiative, présentée un moyen de remodeler le champ de production de la propriété populaire, et notamment l'activité des constructeurs privés de maisons individuelles, a en réalité pour effet principal de réorienter l'activité des organismes HLM vers l'accession à la propriété. La sélection des lauréats amène en effet à retenir une majorité de constructeurs du secteur public et parapublic : plus de 70 % des « chalandonnettes » seront financées grâce à des prêts HLM, dont seuls peuvent bénéficier ces opérateurs<fnref n="1" />. Cela permet de nuancer l'interprétation qui est faite de ce concours dans la chronologie des politiques du logement, lequel est parfois conçu comme le résultat d'une proximité entre Albin Chalandon, aux préférences libérales affichées, et les constructeurs privés de maisons individuelles : « ces professionnels trouvent leur allié (ou leur porte-parole) en la personne du ministre de l'Équipement, qui se donne pour objectif d'accélérer le désengagement de l'État et de faire entrer le logement dans la logique du marché » (Bourdieu, 2000, p. 115). Or les constructeurs privés de maisons sur catalogue manifestent surtout de l'hostilité vis-à-vis de cette initiative étatique. Nous allons donc nous intéresser en premier lieu à la manière différenciée dont ce concours a été reçu du côté de ces professionnels, constructeurs et promoteurs privés, mais aussi du côté des organismes HLM. Nous reviendrons alors sur les modalités de la sélection des lauréats. Puis nous nous intéresserons

<footnote n="1">¹ CAC 20010298, art. 42, « Note sur l'avancement du CIMI au 1er novembre 1976 », signée de H. Thome, ingénieur TPE chargé du bureau des opérations HLM à la Direction de la Construction, 7 février 1977.</footnote>
aux effets de cette réorientation de promoteurs sociaux vers la maison individuelle groupée sur les rapports de force politiques et économiques internes au mouvement HLM.

## 2.1 Les professionnels de la construction et la maison individuelle groupée

Ce sont trois réactions différentes que l'on observe chez les constructeurs de maisons individuelles organisés au sein du SMI, chez les promoteurs privés, et du côté du mouvement HLM au moment de la préparation du concours Chalandon. Tous ne voient pas le même intérêt à cette opération. Elles expliquent ainsi largement la nature des candidatures qui sont déposées durant l'année 1969 auprès du jury chargé de sélectionner les lauréats de cette opération.

### Le ministère de l'Équipement face aux constructeurs de maison individuelle : une controverse experte

Les oppositions qui s'étaient manifestées à l'issue de l'opération Villagexpo entre représentants du ministère et représentants du SMI se rejouent en effet au moment du concours Chalandon. Des tensions s'expriment ainsi sur la forme d'habitat individuel qui doit bénéficier du soutien prioritaire de l'État, et prennent en 1968-1969 la forme d'un controverse experte sur la validité des thèses du ministère de l'Équipement : le SMI conteste en particulier l'idée que l'individuel groupé est mieux à même que la construction isolée de favoriser la baisse des coûts de la construction.

En effet, à l'issue des opérations Villagexpo, des enquêtes d'opinion et des études de marché sur « ce que veulent les gens » en matière d'habitat individuel ont été commandées par le GRECOH (groupe de recherches et d'études sur la construction et l'habitation), nouveau service d'études du ministère de l'Équipement, dans le but manifeste de faire la preuve de l'intérêt des accédants potentiels pour la formule de la « maison groupée ». Des enquêtes d'opinion sont ainsi conduites auprès des visiteurs des Villagexpo de la Région parisienne et de province entre 1966 et 1969. On voit s'imposer sur ce créneau un bureau d'étude,
l'IRCOM<fnref n="1" />, qui réalise au tournant des années 1970 plusieurs études financées par le ministère sur ce sujet<fnref n="2" />, et organise aussi des séminaires réunissant l'administration de l'Équipement et les professionnels de la construction au moment de la préparation du concours. Durant celle-ci, un document destiné aux futurs lauréats du concours s'appuie sur ces études pour dresser le bilan de leur clientèle potentielle et montrer qu'il existe un « marché » pour la maison individuelle groupée<fnref n="3" />. Il en ressort en effet que, rejeté par les cadres, l'habitat groupé intéresserait d'abord les ouvriers, employés et contremaîtres qui « acceptent quatre fois plus souvent que les ménages à revenus élevés l'idée de grands programmes d'individuels groupés » même s'ils regrettent l'aspect insuffisamment « privatif » des parcelles. Cette étude valide ainsi l'idée qu'il y a un marché pour la « maison groupée<fnref n="4" /> », du côté des classes populaires.

La formulation des questions repose toutefois sur une hypothèse qui ne fait pas consensus : les enquêtés doivent faire leur choix sur la base d'une situation fictive où le pavillon compris dans un ensemble « groupé » est supposé revenir 50 % moins cher qu'un pavillon isolé, et c'est principalement au motif de ces avantages financiers promis qu'ils disent être intéressés par cette nouvelle offre. Cette idée selon laquelle l'individuel groupé est propice aux réduction des coûts de construction des maisons fait alors l'objet de contestations de la part des représentants des constructeurs de maisons individuelles. Au cours des séminaires organisés par l'IRCOM à partir de la fin de l'année 1968 sur le thème de la maison individuelle<fnref n="5" />, les constructeurs sur catalogue organisés dans le SMI contestent ces assertions. Si le coût trop élevé des maisons est unanimement attribué au caractère artisanal, insuffisamment concentré, standardisé ou industrialisé de la production, c'est en effet l'insuffisante densité des espaces pavillonnaires, induisant des coûts d'équipement trop élevés, qui est mise plus précisément en accusation du côté de l'Équipement. En octobre 1969, alors que le concours a été annoncé, la discussion devient tendue entre les représentants

<footnote n="1">¹ Institut de recherches économiques et commerciales appliquées, bureau d'études spécialisé sur les questions immobilières, en particulier la maison individuelle, mais aussi l'immobilier de bureau, les questions foncières ou les mal-logés, dirigé par Christian Julienne (diplômé de l'IEP et de l'INSEE).</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19840592, art. 1, « « Enquête auprès des visiteurs de Villagexpo », IRCOM, 1969 ; « Le marché de la maison individuelle en France », IRCOM, 1970.</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19840592, art. 1, « Ce que veulent les gens », synthèse d'enquêtes sur les préférences des Français en matière de maison individuelle, 5 mai 1969, note à l'attention de M. Stern, conseiller technique au cabinet du ministre de l'Équipement.</footnote>

<footnote n="4">⁴ *Ibid.*</footnote>

<footnote n="5">⁵ CAC 19840592, art. 17, « Séminaire pour l'étude de la productivité en matière de maisons individuelles », CSTB, 25 et 26 juin 1968 » ; CAC 19770813 art. 7, séminaire IRCOM « La maison individuelle en France, problèmes d'urbanisme et problèmes de marché », 19 octobre 1969.</footnote>
des constructeurs de maisons individuelles en série, qui entendent apporter la preuve que les
coûts de construction élevés ne peuvent leur être imputés, et les représentants du ministère qui
estiment que c'est en abandonnant la construction sur terrains diffus au profit du groupé que
la question du coût sera résolue. Deux conseillers techniques du ministre de l'Équipement
annoncent ainsi qu'à travers le concours, l'État entend créer un « marché » pour la maison
individuelle industrialisée prenant la forme de vastes groupements. À l'inverse, le président
du SMI et dirigeant de la société Phénix, André Pux, y exprime son refus d'un choix unique
en faveur du « groupé », en soulignant que la « maison de catalogue, plus ou moins
préfabriquée, construite sur le terrain d'un client » constitue une formule tout aussi peu
onéreuse<fnref n="1" />. Une étude du CIMINDI (Comité Interprofessionnel de la Maison Individuel),
association fondée par des constructeurs privés pour produire des études sur la construction
individuelle, est utilisée par un autre représentant du SMI pour nuancer les assertions du
ministère : il démontre en effet que les prix des maisons individuelles sont d'abord grevés par
des règlements d'urbanisme qui pèsent sur les frais de viabilisation et de construction des
équipements, ce qui relève de la responsabilité de l'État et des municipalités et non des
constructeurs eux-mêmes<fnref n="2" />. Les tensions qui affleurent à cette occasion sont attestées par une
note interne de l'ingénieur des Ponts et Chaussées Pierre Cubaud, responsable d'une des
divisions de la Direction de la Construction, qui mentionne l'hostilité de certains
constructeurs à l'égard du concours au moment de son lancement<fnref n="3" />.

*Des promoteurs privés absents du débat*

L'opposition entre les représentants des grands constructeurs sur catalogue et les services du
ministère de l'Équipement domine ce séminaire de 1969. Un autre type d'acteurs, les
promoteurs privés, n'y font à l'inverse que très peu d'interventions, même si certains d'entre
eux y assistent. Pourtant, alors que jusqu'alors ils privilégiaient la construction de logements
collectifs, ils commencent à la fin des années 1960 à se redéployer sur le marché de la maison

<footnote n="1">¹ CAC 19770813, art. 7, Archives du cabinet d'Albin Chalandon, Dossiers de Max Stern, conseiller technique, 1969-1972. Séminaire IRCOM du 19 octobre 1969, Communication d'A. Pux, « Considérations sur le développement de la maison industrialisée en France et à l'étranger ».</footnote>

<footnote n="2">² Par exemple, l'intervention sur « les voies et réseaux divers dans les groupes de maisons individuelles » par M. Naudascher, constructions individuelles SGII, basée sur une étude du CIMINDI de 1968 [CAC 19770813, art. 7].</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19840592, art. 2, Note sur le séminaire IRCOM de 1971 de Pierre Cubaud à l'attention du directeur du Service Technique de la Direction de la Construction Pierre Chemillier, souligne à propos du séminaire tenu en 1971 que « l'atmosphère y était bonne et beaucoup plus détendue que celle du séminaire tenu il y a deux ans sur le même sujet ».</footnote>
individuelle où ils construisent des « nouveaux villages » pour classes moyennes (Topalov, 1987, p. 248). La construction, à partir de 1965, de ce type de lotissement par Levitt-France au Mesnil-Saint-Denis dans les Yvelines, a été suivie par quelques autres réalisations en Région parisienne (Gournay, 2002). Quelques promoteurs privés se lançant dans la construction d'ensembles de maisons individuelles en Région parisienne ont ainsi fait parler d'eux à partir du milieu des années 1960. Parmi eux, l'industriel Jacques Riboud, qui avec le soutien de Paul Delouvrier lance la construction d'un « village urbain » à proximité de la ville nouvelle de Saint-Quentin en Yvelines avec l'opération de Verrières-Maurepas à partir de 1965. Riboud théorise l'urbanisation en « grappes » de maisons individuelles en publiant des textes critiques vis-à-vis des principes de l'urbanisme de Le Corbusier visant à réhabiliter l'habitat individuel, et utilise ainsi un vocabulaire proche de celui des promoteurs du concours Chalandon (Riboud, 1965). Le ministère espère en outre attirer vers le concours des grands promoteurs « internationaux » et organise des réunions pour attirer ce type d'acteurs économiques. La construction de « villages » par de grands promoteurs comme Kaufman et Broad, Levitt, ou Cogifrance qui a construit dès 1966 en Seine-et-Marne un ensemble de maisons appelée le « Grand Village », apparaît dans les revues de presse contenues dans les dossiers des séminaires successifs de l'IRCOM durant les années qui suivent le concours<fnref n="1" />.

Si les promoteurs privés s'intéressent donc bien à la formule du « nouveau village », ils sont peu présents dans les discussions qui entourent la préparation du concours. Un seul, Cerioz, qui a lancé des ensembles groupés dans l'Essonne dans les années précédentes, intervient dans le séminaire de 1969, mais les opérations qu'il présente se situent clairement hors du champ d'intérêt du concours Chalandon puisqu'elles s'adressent très majoritairement à une clientèle de cadres<fnref n="2" />. Le représentant de ce groupe ne prendra d'ailleurs pas position sur le débat qui oppose le ministère et les constructeurs sur catalogue autour du futur concours. Il est probable que cette faible implication est liée au fait qu'ils visent une clientèle plus aisée que celle qui est concernée par cette opération : déjà au moment de Village expo de Saint-Michel-sur-Orge, les maisons Levitt avaient été exposées « hors-concours » au Village expo car

<footnote n="1">¹ CAC 19840592, art. 2, On trouve par exemple un article mentionnant les réalisations de Cogifrance et de Levitt apparaissent dans les dossiers du concours Chalandon attenant aux séminaires de l'IRCOM organisés en 1971-1972, [Par exemple, « Le marché de la maison individuelle, ouvert ou fermé », *L'Aurore*, 11 avril 1972]. Le directeur de l'IRCOM présente Cogifrance et Levitt comme les précurseurs de la « copropriété horizontale » dans le séminaire de 1971 [« La maison individuelle, deux ans après le concours Chalandon, séminaire du 10 novembre à Paris].</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19770813, art. 7, Archives du cabinet d'Albin Chalandon, Dossiers de Max Stern, conseiller technique, 1969-1972. « Typologie de la clientèle dégagée à partir de deux programmes de maisons individuelles réalisées par Cerioz », par M. Cathala, directeur de Cerioz et Compagnie : dans ces programmes, les ouvriers et employés ne représentent respectivement que 3 et 9% de la clientèle.</footnote>
elles dépassaient largement les plafonds de prix des prêts HLM et Crédit Foncier<fnref n="1" /> ; en outre,
comme le souligne Christian Topalov, les promoteurs privés s'orientent plus nettement, dès le
début des années 1970, vers une clientèle plus aisée que celle qu'ils visaient antérieurement
(Topalov, 1987, p. 363). Les builders à l'américaine comme Levitt ou Kaufman et Broad, qui
constituent le modèle cité par les services de l'Équipement lorsqu'ils évoquent les home-
builders, ne posent même pas leur candidature au concours.

L'engagement du mouvement HLM en ordre dispersé

Du côté du mouvement HLM enfin, les réactions à l'annonce du concours sont très variées. Les représentants des différentes fédérations d'organismes prennent position en ordre dispersé sur le concours Chalandon et la politique de la maison individuelle groupée qui s'annonce, ce qui témoigne de leurs intérêts divergents sur cette question. Ce sont, à nouveau, les enjeux de répartition des crédits HLM, centraux dans les années 1950 et 1960 dans les divergences entre composantes du mouvement, qui expliquent leurs réactions. Le contexte a toutefois changé par rapport aux décennies précédentes : cette fois, ce sont les spécialistes du locatif dont les crédits tendent à diminuer (Magri, 1977).

Les représentants nationaux de l'Union HLM expriment ainsi une position méfiante à l'égard
de cette initiative, d'autant qu'elle s'accompagne d'une critique soutenue de l'urbanisme des
grands ensembles locatifs des années 1960. L'Union, toujours dirigée par Albert Denvers et
par Maurice Langlet, reste avare de déclarations sur le concours de la maison individuelle lors
de son lancement : on ne trouve aucune prise de position officielle à ce sujet dans les
Assemblées générales et Conseils fédéraux de l'année 19692. Ce n'est qu'à l'annonce des
résultats que le président Denvers fait un commentaire public, se félicitant que de nombreux
promoteurs HLM aient été retenus, mais mettant aussi en doute l'intérêt de l'initiative, qui
n'aurait pas « dégagé de solutions révolutionnaires » et risquerait de poser des problèmes de
« qualité des équipements »3. Des organismes, à la fois des spécialistes historiques de
l'accession HLM et des sociétés anonymes qui avaient précédemment plutôt pour spécialité la
construction locative, se sont pourtant portés candidats à cette opération en grand nombre. Ce

<footnote n="1">¹ CAC 199770813, art. 1. Catalogue de Villagexpo.</footnote>

<footnote n="2">² Voir dépouillement de la *Revue mensuelle HLM*, pour l'année 1969.</footnote>

<footnote n="3">³ « Résultats du concours de la maison individuelle », *Revue mensuelle HLM*, janvier 1970.</footnote>
sont surtout des coopératives, des sociétés anonymes qui leur sont liées, et des organismes
dont les actionnaires sont des collecteurs du 1% patronal ou la Caisse des Dépôts et
Consignations. On voit ainsi émerger, selon les conditions exigées par le concours, des
« groupements » d'organismes HLM qui s'allient pour poser leur candidature, et dont les
dirigeants se montrent plus enthousiastes vis-à-vis du concours que les dirigeants de l'Union.

Poursuivant son mouvement d'autonomisation vis-à-vis de l'Union HLM, la Fédération des coopératives se saisit ainsi des possibilités offertes par le concours. Alors qu'elle a, dans les années 1960, surtout encouragé ses adhérents à construire des grands ensembles collectifs en « location coopérative », elle s'adapte rapidement aux nouvelles orientations données par le concours Chalandon. Elle œuvre à ce que le GCMI (groupement coopératif pour la maison individuelle) fondé en juillet 1969, un groupement de coopératives réparties sur l'ensemble du territoire français, se porte candidat. Louis Morel, ingénieur des Ponts, qui a précédemment occupé des fonctions d'Inspecteur Général au ministère de l'Équipement, est recruté par Léon Robert pour venir prêter main-forte à la FNSCHLM et en prendre la tête<fnref n="1" />. Le groupement est quasi exclusivement composé de coopératives (une cinquantaine), et de quelques SA créées par ces coopératives en 1965, lorsque la loi a imposé une spécialisation de leurs activités à ces organismes. Il rassemble, autour d'une des sociétés du groupe Richelieu de Léon Robert (l'Avenir Familial), de nombreuses petites sociétés qui n'auraient pas pu participer seules au concours et atteindre le volume de logements minimal imposé<fnref n="2" />: tandis que le groupe Richelieu prévoit de construire d'importants ensembles de plus de 500 maisons individuelles dans les parties de la Région parisienne où elle a bâti précédemment des immeubles collectifs (notamment dans les Yvelines où Léon Robert est élu local), les coopératives provinciales, réparties sur 17 départements, prévoient pour la plupart des programmes de taille moins imposante (plutôt autour de 250 maisons) dans leurs zones traditionnelles d'activité<fnref n="3" />. Le groupement se présente et est retenu lauréat au concours, où il est considéré par le jury comme « le » candidat de la Fédération des coopératives. Si cette réussite semble signaler le triomphe de la stratégie mise en place par Léon Robert depuis plus de 15 ans pour s'autonomiser de l'Union, celle-ci est mise à mal lorsque celui-ci doit démissionner en 1971

<footnote n="1">¹ Voir « Les coopératives HLM et le concours de la maison individuelle », *Coop-habitat*, n°45, septembre 1969.</footnote>

<footnote n="2">² Pour la description de la composition de ces groupes candidats, nous nous référons aux dossiers et plaquettes envoyés par les entreprises concurrentes, tableau des propositions datant de 1969, fiches descriptives des dossiers acceptés, composition des groupes de construction, et liste définitive des opérations datée de 1970, contenues dans les archives du concours à plusieurs endroits, en particulier l'article 42 du versement 20010298</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19840592, art. 1. Liste des localisations des terrains des groupements candidats au concours.</footnote>
en raison des difficultés financières rencontrées par sa société<fnref n="1" />. En 1971, la législation votée en réaction à ce scandale vient restreindre les possibilités constructives des coopératives et surtout supprimer la « location-attribution », marque de fabrique de ces sociétés, ce qui en amène beaucoup soit à cesser leur activité, soit à changer de statut et à quitter la FNSCHLM. Cela n'empêchera pas que ces sociétés réalisent les programmes prévus pour le concours, mais limitera leurs possibilités que celui-ci serve de tremplin à un essor ultérieur.

D'autres coopératives se sont lancées dans le concours munies d'alliés d'une autre nature, et ont pu se passer de l'appui du groupe Richelieu et de Léon Robert pour bâtir leur dossier. Le groupement Batilogifrance<fnref n="2" /> réunit ainsi des organismes HLM aux statuts juridiques différents : coopératives bien établies, toutes situées en province, associées à des sociétés anonymes d'HLM ou à des collecteurs du 1% patronal, ainsi qu'à la filiale constructrice de la Société des Houillères du Nord, une structure très expérimentée en matière de construction de maisons à bas prix dans le bassin minier, et enfin à des promoteurs privés qui ne jouent toutefois qu'un rôle mineur dans les réalisations<fnref n="3" />. Mais le cas le plus frappant de constitution d'un groupe important est celui de la coopérative Maison Familiale de Cambrai, qui va devenir le plus important constructeur du concours, et obtient à cette occasion le statut de société à compétence nationale qu'elle revendique depuis plusieurs années. Lors de sa candidature, elle ne se joint pas au GCMI, mais prend l'initiative d'un groupement autonome avec d'autres coopératives, se joignant aussi à un ensemble de CIL (collecteurs du 1% patronal) principalement situés dans le Nord-Est de la France. Robert Leroy, toujours président de ce qu'il appelle désormais le groupe Maison Familiale, conforte alors sa position de spécialiste de la maison à bas prix, notamment auprès du ministère de l'Équipement dont il constitue l'un des rares interlocuteurs issus du monde HLM durant les séminaires qu'organise l'IRCOM. Durant la réunion qui fait le bilan du concours Chalandon en 1971, Robert Leroy pourra ainsi souligner que ses sociétés, qui totalisent 14 000 logements financés par le concours et s'étendent désormais au-delà de la région Nord, représentent 3% du marché

<footnote n="1">¹ Voir chapitre 2.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 20010298, art. 42. Description et dossier de candidature du groupement Batilogifrance.</footnote>

<footnote n="3">³ Dans ce groupement, on trouve : le Toit Familial de Saint Quentin, coopérative récente mais appuyée par un important collecteur du 1% patronal, associée à la Société anonyme départementale de l'Aisne ; la coopérative Union et Progrès, importante productrice de pavillons groupés dans les années 1960 (plus de 200 par an) ; la coopérative HLM Coopartois, associée à une SA HLM Artois Logement, qui a livré en 1969 plus de 700 logements dans le bassin minier de Lens-Liévin, et s'associe avec la filiale constructrice des Houillères du Nord : la coopérative le Toit Familial de Nantes, société plus petite que les autres mais adossée à une SA HLM (le Home Atlantique).[Ibid].</footnote>
français de la maison individuelle<fnref n="1" />. Il y propose la « recette » de son succès, proche de celle préconisée par les initiateurs du concours, pour faire baisser les prix de ses constructions : la réalisation de « petits groupements » qui s'ajoutent les uns aux autres par tranches successives pour former parfois des quartiers de plus de 1 000 maisons.

Si les coopératives et un certain nombre de SA liées au 1% patronal semblent s'engager sans hésiter dans le concours Chalandon, celui-ci ne fait par contre pas l'unanimité dans le reste du mouvement HLM, même du côté des spécialistes de l'accession. Les sociétés de Crédit Immobilier adoptent ainsi une position hostile, qui s'explique par la priorité donnée par le concours à la construction de vastes groupements de maisons, peu compatible avec leur activité, encore majoritaire, de financement et de construction de maisons sur des terrains dispersés en zones rurales<fnref n="2" />. Les débats internes à l'Union des Crédits Immobiliers rendent toutefois compte des hésitations stratégiques de leurs dirigeants. Ainsi, en 1969, l'UCI réagit d'abord à la politique de « productivité » annoncée par le ministre Chalandon en se positionnant en bon élève, dans la continuité des efforts entrepris depuis les années 1950 pour inciter ses adhérents à sortir de leur activité de simple prêteur, et à devenir de véritables promoteurs. Le bilan annuel qu'elle présente au cours de son Assemblée générale annuelle souligne que la recherche de productivité « n'est pas étrangère à ses sociétés » qui ont réalisé une « action de productivité par le développement de constructions groupées », et obtenu 15 à 20% de réduction de coûts grâce à cette formule adoptée par un nombre croissant de sociétés (82 en 1968 contre 37 deux années auparavant)<fnref n="3" />. Le président de l'Union Georges Coudray nuance toutefois son enthousiasme en soulignant que les CI restent des sociétés locales, de taille limitée, « près des familles qui ont besoin de leur concours » et doivent continuer à financer des opérations dispersées.

Leur ton se fait plus critique après les résultats du concours en 1970, dans lequel seul une douzaine de CI se sont engagées en tant que promoteurs<fnref n="4" /> (sur un total de 175 organismes). Certains candidats n'ont pas été retenus, en particulier le plus grand promoteur de l'UCI, la société de Crédit Immobilier de Lille, qui revendique 25 000 maisons individuelles

<footnote n="1">¹ CAC 19840592, art. 2, Compte-rendu du séminaire IRCOM de 1971, « La maison individuelle, deux ans après le concours Chalandon ».</footnote>

<footnote n="2">² Voir chapitre 2.</footnote>

<footnote n="3">³ Compte-rendu de l'Assemblée Générale de l'Union des Crédits Immobiliers, *Revue mensuelle HLM*, n° 181 février 1969.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Assemblée générale des Sociétés de Crédit Immobilier du 25 février 1971, *Revue mensuelle HLM*, mars 1971.</footnote>
construites depuis sa création, mais dont le groupement est éliminé dès le 1er tour du concours. Dans l'ensemble, peu de CI se sont présentées : la peur de possibles méventes dans le cadre des vastes opérations du concours semble avoir dissuadé les dirigeants et administrateurs de ces sociétés, qui n'ont qu'une expérience récente du métier de promoteur et dont les administrateurs privilégient une stratégie prudente, d'y participer. Alors que peu d'entre eux vendent plus de cent logements par an, il leur semble risqué de se lancer dans l'édification de groupes de plusieurs centaines de maisons<fnref n="1" />. C'est ce qui amène le président de l'UCI à reprendre, comme dans les années 1950, une position de défense de l'habitation rurale et de la construction dans les « petites communes » : en effet, la concentration des crédits HLM sur les opérations du concours Chalandon menace directement les Crédits Immobiliers, en particulier les opérations diffuses qui constituent la base de leur activité. L'UCI continue donc en ce début des années 1970 à osciller entre un registre de défense traditionnel de ses adhérents, autour de la ruralité et de l'habitat individuel dispersé, et une posture de modernisation qui privilégie la transformation des sociétés de Crédit Immobilier en véritables promoteurs. Cette oscillation tient à l'hétérogénéité persistante des sociétés de Crédit Immobilier, qui sont pour la majorité d'entre elles de petits organismes qui n'émettent que 100 à 200 prêts par an et ne jouent qu'un rôle marginal de constructeur, et pour une minorité des sociétés qui ont démarré une activité soutenue de promoteur et dépassent la centaine de logements vendus annuellement<fnref n="2" />.

La Fédération des sociétés anonymes est elle aussi traversée par des tensions quant au développement de l'accession HLM et à l'encouragement donné à la maison individuelle groupée par le ministère de l'Équipement. Son Assemblée générale de mars 1970 témoigne ainsi des avis contrastés de directeurs de sociétés qui y prennent la parole : tandis que certains s'insurgent des critiques faites à la construction locative et s'inquiètent d'une réorientation des crédits HLM vers l'accession, d'autres prennent acte de la diminution des besoins dans le domaine locatif et y voient une opportunité de reconversion pour les SA. Le président de la

<footnote n="1">¹ On peut prendre à titre d'exemple le cas de la SACI du Gard, un organisme dont l'activité traditionnelle est le financement d'habitations individuelles en zone rurale, mais qui s'engage à partir de 1965 dans la construction d'ensembles groupés. Elle le fait pour le compte de coopératives de salariés formant une clientèle pré-constituée, ce qui lui permet de ne prendre aucun risque commercial. Associé au groupe « Languedoc-Roussillon », lauréat du concours Chalandon, la SACI du Gard maintient sa stratégie prudente en se contentant d'accord des emprunts aux accédants et en ne jouant pas de rôle de promoteur, point dont ses administrateurs se félicitent dans leur rapport moral 1969 de la précisant qu'ainsi « la société ne court aucun risque en cas de mévente » [Comptera rendu des assemblées générales de la SACI du Gard, 1963-1970, BNF 8°W Z4993].</footnote>

<footnote n="2">² Voir la base de données des sociétés HLM faisant de l'accession que nous avons constituée à partir de l'annuaire de l'Union HLM 1977 : 37 Crédits Immobiliers sur 175 vendent plus de 100 logements par an en tant que promoteurs.</footnote>
fédération, Paul Voisin, au nom du conseil fédéral, exprime ainsi une position mitigée quant
au concours Chalandon. D'une part, il encourage ses adhérents à développer localement des
collaborations avec d'autres sociétés (coopératives, CI) en vue d'accroître leurs activités en
accession, comme le fait sa propre société la SA HLM Le Foyer Rémois. Celle-ci a en effet,
de longue date, développé une activité dédiée à la « petite propriété », et est reconnue pour les
prix bas et la qualité des pavillons qu'elle construit, sous forme diffuse ou par petits
groupements de 10 maisons aux alentours de Reims<fnref n="1" />. Paul Voisin propose cependant à ses
adhérents une lecture critique de l'opération Chalandon, à laquelle les sociétés qu'il dirige ne
se présentent pas. Le caractère massif des réalisations auxquelles est supposé aboutir le
concours est en décalage avec la politique prudente de construction de petits groupements ou
de maisons isolées qu'il préconise. Il dénonce ainsi la future déception des acquéreurs de ces
maisons « sommaires » dans les grands ensembles individuels que promeut le ministère de
l'Équipement.

« On peut se demander si l'intérêt que portent les utilisateurs à la maison individuelle en tant qu'elle constitue un meilleur centre d'intérêt de la vie familiale ne sera pas déçu également lorsqu'ils constateront qu'ils ne disposent que d'une maison sommaire, insuffisamment perfectible, sur une trop petite parcelle, dans un ensemble monotone, et qu'ils doivent consacrer un temps excessif à gagner le lieu de leur activité<fnref n="2" /> »

Une vingtaine de SA vont toutefois s'engager dans le concours. Pour une partie d'entre elles, c'est en raison de leurs liens préexistants avec des coopératives ; pour d'autres, c'est parce qu'elles sont les outils constructifs de CIL, collecteurs du 1% patronal qui s'investissent massivement dans le concours ; d'autres encore y participent en tant que filiales de la Caisse des Dépôts et Consignations. C'est, par exemple, le cas de SA HLM liées au CIL de Lorraine, de Valenciennes, de la Somme, ou de la SA HLM Travail et Propriété, filiale de la SCIC et donc de la Caisse des Dépôts, qui l'utilise pour réaliser des logements avec des crédits HLM-Accession. Ce n'est donc pas des représentants nationaux des SA que viennent les incitations à participer au concours, à l'inverse des coopératives, mais ce sont certains de leurs actionnaires qui poussent une partie de ces sociétés à s'y engager.

<footnote n="1">¹ La SA le Foyer Rémois construit un nombre limité de modèles de maisons sur un mode répétitif sur des terrains dispersés situés dans un rayon d'une trentaine de kilomètres autour de Reims, et a construit ainsi 800 maisons depuis 1961 [*Revue de l'Association Nationale pour la Promotion de la Maison Familiale*, éditée par l'Association Villagexpo, n°2, 1968]. Les réalisations conjointes du Foyer Rémois et de l'Effort Rémois sont citées en exemple lors de la préparation de Villagexpo, au moment où le ministère se préoccupe uniquement de productivité de la construction, grâce aux économies obtenues par la répétition de modèles [CAC 19771176, art.3, note de Jean Demasdryl, « Compte-rendu d'une visite à Reims effectuée pour observer des méthodes évoluées de construction de maisons individuelles »].</footnote>

<footnote n="2">² Rapport de Paul Voisin au nom du Conseil fédéral de la Fédération des SA HLM, *Revue mensuelle HLM*, mars 1970.</footnote>
Ainsi, les organismes HLM se présentent au concours Chalandon en ordre dispersé, sans le soutien manifeste de leurs représentants nationaux, dubitatifs vis-à-vis de cette initiative qui contribue à accroître la part des crédits HLM dédiés à l'accession au détriment du secteur locatif. Une partie des spécialistes historiques de ce domaine privilégient une politique économique prudente, et expriment des réticences face à l'ampleur des opérations qu'ils sont supposés y réaliser. Mais des dirigeants importants du mouvement HLM, comme Robert Leroy ou Léon Robert, y voient manifestement une occasion de conforter leur position de novateurs. Une partie des collecteurs du 1% patronal, en particulier ceux qui ont déjà financé dans la décennie précédente des groupements de maisons individuelles destinées à l'accession, notamment dans le Nord de la France, manifestent leur intérêt pour cette initiative. Mais ce sont aussi nouveaux entrants de l'accession HLM que l'on repère parmi les candidats : de grandes SA qui avaient jusqu'alors plutôt porté leurs efforts sur la construction locative semblent prêt à suivre les nouvelles inflexions de la politique du logement en diversifiant leurs activités. Quels que soient leurs statuts, les promoteurs HLM vont en tout cas être les principaux lauréats du concours, en grande partie faute de concurrence.

## 2.2 Les ressorts d'une sélection : des « opérations HLM pures et simples » ?

En effet, la sélection opérée à partir de la fin de l'année 1969 par le jury du concours aboutit à retenir une majorité de promoteurs sociaux. Comment s'opère ce choix, surprenant au regard des objectifs annoncés ? L'examen du processus de tri des candidats montre que plus qu'un choix, il s'agit d'une conséquence liée à la nature des candidatures elles-mêmes. Ces candidatures révèlent le faible intérêt suscité par le concours dans le secteur privé de la construction. Peu de promoteurs privés établis se sont en effet investis dans le concours, tandis que les constructeurs de maisons sur catalogue, dont les fonctionnaires du ministère espéraient qu'ils élargissent le champ de leur activité en assurant un rôle d'aménageur et de promoteurs, et qu'ils avaient explicitement sollicité dans ce but<fnref n="1" />, se portent candidats mais en présentant des programmes peu adaptés aux critères fixés. Il semble finalement que les

<footnote n="1">¹ Le groupe de travail à l'origine du concours avait ainsi pris contact avant son lancement avec les sociétés Phénix et Balency, constructeurs répétitifs de pavillons pour s'assurer que ceux-ci étaient prêts à « entrer dans le jeu du concours », ce à quoi les deux sociétés avaient répondu positivement. [Note sur la réunion du 20 février 1968 du groupe de travail sur le concours de la maison individuelle, signée par Bruno Grange, conseiller technique du ministre de l'Équipement, CAC 20010298, art. 42].</footnote>
promoteurs publics soient ceux qui ont le plus intérêt à se présenter : en effet, le concours prévoit l'attribution prioritaire des crédits HLM-A à ces lauréats, ce qui signifie que ceux-ci seront assurés de financements abondants. Mais il semble aussi que leurs candidatures soient plus conformes aux critères de sélection que celles des constructeurs privés qui se sont présentés, résultat pour partie d'une expérience acquise antérieurement dans la construction d'ensembles de maisons groupées.

Ce sont initialement 47 candidats (des groupes de promoteurs, d'entrepreneurs, ou de constructeurs de maisons individuelles) qui présentent un dossier au 1er tour du concours. Un premier tri, fondé sur des rapports établis par le bureau technique de la Direction de la Construction, amène à conserver 21 groupements dont les services du ministère estiment qu'ils ont un « potentiel suffisant », c'est-à-dire qu'ils proposent suffisamment de terrains et d'opérations jugés viables par les services de la DAFU pour atteindre les 7 500 logements envisagés<fnref n="1" />. Parmi les projets « crédibles » restants, on trouve une majorité de groupes liés au secteur public : sur les 21 dossiers en question, 11 émanent ainsi principalement d'organismes HLM, de la SCIC, de sociétés d'économie mixte de construction ou encore d'organismes collecteurs du 1% patronal. On note l'absence parmi les candidats de *builders* comme Levitt ou Kaufman and Broad, qui ne se sont pas présentés au concours, et la présence d'un seul promoteur de portée internationale (un groupe anglais qui propose toutefois un nombre insuffisant de localisations pour être retenu). Trois gros constructeurs « sur catalogue » (Phénix associé à de plus petits constructeurs, la société Bâtir - 1 200 maisons construites en 1968 - et la SGII - 906 maisons en 1968) présentent leur candidature, de même que quelques promoteurs. Ces derniers sont souvent peu expérimentés en matière de construction individuelle : c'est par exemple le cas du groupe STIM dirigé par Francis Bouygues, qui ne fait alors que démarrer son activité dans le secteur individuel, après avoir connu une très rapide expansion dans la construction d'immeubles depuis la fin des années 1950.

A l'issue des délibérations du jury qui ont lieu fin 1969 et début janvier 1970, sept lauréats sont finalement retenus, pour un ensemble de programmes qui doivent permettre la

<footnote n="1">¹ CAC 20010298, art. 42. Dossier du bureau Économie de la Construction concernant la 1ère phase du concours. Note du 23 septembre 1969 à l'attention de Robert Lion, directeur de la Construction, signé du chef du Service technique de la Direction Jean Desmadryl. Sont éliminés des groupes au « potentiel insuffisant » proposant un très faible nombre de constructions, ou à l'inverse des groupements qui atteignent les 7500 logements exigés mais en proposant un petit nombre de programmes de plusieurs milliers de logements, exigeant la construction d'équipements lourds, écartés du concours pour des « motifs d'urbanisme ».</footnote>
construction de plus de 60 000 maisons sur 3 ans. C'est sur le mode de la surprise qu'Albin Chalandon souligne que tous sont exclusivement ou majoritairement constituée d'organismes appartenant au « secteur public » à l'exception du groupe PROMOGIM, regroupement de promoteurs privés<fnref n="1" />. Si cela s'explique par la prédominance du secteur public et parapublic parmi les candidats, il faut toutefois noter que les délibérations du jury ont aussi amené à écarter les constructeurs sur catalogue, ainsi que la plupart des promoteurs privés<fnref n="2" />.

Le cas de la société Phénix, constructeur phare de maisons « bas de gamme », qui se présente associé avec d'autres constructeurs sur catalogue de moindre importance, fait ainsi débat. Elle se voit en effet reprocher par les architectes du jury d'avoir proposé des modèles de maisons similaires à ceux qu'elle met déjà sur le marché, et qui n'entrent dans les plafonds de prix restrictifs imposés que parce que les prestations en ont été réduites (le F5 présenté serait en réalité un F4). Les directeurs de la Construction et de l'Urbanisme, soucieux que le concours retienne suffisamment de lauréats pour produire un « effet de masse » hésitent à l'éliminer : « Phénix se vend et s'achète bien » et « le raisonnement Phénix est dans l'esprit du concours et de la politique actuelle ». Mais malgré ces tentatives pour sauver sa candidature, le groupe d'André Pux refuse de modifier ses modèles. Lorsqu'il lui est proposé de participer à une édition de « repêchage » destinée à retenir des programmes complémentaires, Phénix ne soumet qu'un nombre limité d'opérations, sa contribution se limitant finalement à l'édification de 183 maisons<fnref n="3" />. Il semble bien que Phénix, en pleine expansion au début des années 1970, ne trouve qu'un intérêt limité à sa participation au concours Chalandon et aux conditions restrictives qu'il impose. Quant aux autres constructeurs répétitifs, leur élimination déclenche moins de débats : leurs dossiers proposés sont unanimement jugés peu crédibles : pour parvenir au total demandé de 7 500 maisons, ils ont proposé de très vastes ensembles (parfois 4 ou 5 de plus de 1 000 maisons) sur de vastes terrains non équipés, sans prévoir les

<footnote n="1">¹ « Vous constaterez comme moi que l'on voit triompher dans ce concours ceux qui travaillent dans le secteur public puisque sur sept lauréats on ne trouve qu'un groupement privé contre cinq publics et un mixte. Il me reste donc à féliciter les organismes du secteur public qui stimulés et secoués par cette concurrence que j'ai voulu provoquer ont répondu à mon appel » [Allocution d'Albin Chalandon à l'occasion des résultats du concours, 16 janvier 1970, CAC 19840592, art. 15].</footnote>

<footnote n="2">² Le jury est composé de plusieurs représentants du ministère de l'Équipement (Robert Lion, devenu directeur de la Construction, et Raoul Rudeau, directeur de la DAFU), d'architectes, d'élus locaux, et de « représentants des usagers » et d'un représentant des organismes HLM. Néanmoins, les discussions se déroulent principalement entre les architectes d'une part, réticents sur la qualité de certains projets, et les représentants du ministère, soucieux surtout de maintenir l'objectif d'un minimum de 70 000 logements.</footnote>

<footnote n="3">³ *Ibid*., Bilan au 31 mars 1977 du CIMI, Division des opérations de la Direction de la Construction, note du 6 avril 1977.</footnote>
opérations d'aménagement nécessaires, soulevant de fortes oppositions du côté des maires concernés<fnref n="1" />.

En ce qui concerne les promoteurs privés, les décisions sont, elles aussi, consensuelles, leurs dossiers étant manifestement inadéquats. SGTE, promoteur important des Bouches-du-Rhône ayant participé à l'édification de la Grande-Motte, ou le groupe de promoteur du Sud-Ouest de la France GIRH proposent ainsi des prix supérieurs à ceux imposés par le règlement du concours. Quant au groupe STIM Bouygues, dont de nombreux programmes avaient été éliminés en 1ère phase en raison de localisations inadéquates, il ne modifie pas son dossier malgré le délai laissé par le jury pour le compléter et s'élimine de lui-même du concours. À l'exception de Phénix, la mise à l'écart des opérateurs privés qui se présentent se fait donc de façon consensuelle, car leurs candidatures se placent nettement en dehors des critères techniques (prix, taille des programmes, ou nombre total de maisons proposées) exigés en aval. Ainsi, les grands acteurs privés de la construction n'ont pas pu ou voulu se conformer aux critères fixés en amont, et se sont auto-éliminés.

Pour les promoteurs HLM, la participation au concours prolonge à l'inverse des évolutions qui s'étaient dessinées à la fin des années 1960, lorsqu'un nombre croissant d'entre eux tentaient de dépasser le stade de la production artisanale et de la maison individuelle au « coup par coup » pour devenir de véritables promoteurs, notamment dans le domaine de la maison individuelle groupée. Les deux groupements dont les propositions sont unanimement jugées les plus adaptées aux exigences du concours en termes de « bilan qualité-prix » ainsi que de viabilité des localisations sont les deux groupes liés aux coopératives HLM, celui animé par Léon Robert et celui à la tête duquel se place Robert Leroy. Ils semblent en effet pouvoir mobiliser leur expérience constructrice dans ce domaine, en proposant d'ailleurs des ensembles de taille moins imposante qu'exigée, mais dont les implantations reçoivent l'approbation de la DAFU. Le GCMI, avec ses nombreuses coopératives HLM réparties largement sur le territoire français propose des programmes ne dépassant pas 500 maisons, à travers des coopératives à compétence départementale bien implantées sur leurs marchés locaux où elles ont déjà produit des groupes de ce type. L'autre grand vainqueur du concours est le groupe GIE-CIMI, dominé par la Maison familiale de Cambrai, qui construira au total

<footnote n="1">¹ Pour le constructeur BATIR, plusieurs groupes de plus de 1000 maisons prévus sur des petites communes de Seine-et-Marne sont ainsi jugés non-viables car ils ne prévoient pas les équipements nécessaires pour des programmes d'une telle ampleur.</footnote>
plus de 20 000 logements (soit un tiers des réalisations totales) dans le cadre du concours Chalandon. Celui-ci propose initialement des terrains dans sa zone d'activité habituelle, le Nord et la Picardie, où la Maison Familiale a déjà construit de nombreux groupes d'individuels, complétés par des opérations de CIL de province qui prolongent eux aussi une activité ancienne dans ce domaine. Au fil du déroulement du concours, le groupe Maison Familiale propose des opérations complémentaires, tant en Région parisienne que dans l'Ouest de la France, qui se substitue aux programmes d'autres lauréats qui ont parfois dû renoncer à une partie de leurs projets. Cela permet à la fois aux services de l'Équipement de tenir leurs objectifs quantitatifs, et à la Maison Familiale de Cambrai de se transformer en organisme HLM à compétence nationale et en promoteur de tout premier plan. La forte prééminence des sociétés nordistes parmi les lauréats est renforcée par le groupe Batilogifrance. Des sociétés implantées dans le bassin minier du Nord, où elles expérimentent de longue date la construction de logement individuels groupés (la société Coopartois présidée par le député-maire de Liévin<fnref n="1" /> et la Société des Houillères du Nord), y sont alliées à des coopératives implantées dans des bastions de l'accession HLM, comme la Picardie, la Sarthe ou la Loire. Cet ensemble de constructeurs liés à la fois aux coopératives et au 1% patronal semble en fait, grâce au concours Chalandon, se trouver en position de développer des modes constructifs qu'ils ont déjà expérimentés. Leur forte présence parmi les lauréats modère d'ailleurs la taille des groupes prévus puisqu'ils proposent pour la plupart des ensembles de moins de 500 logements<fnref n="2" />.

Enfin, les deux gros opérateurs parapublics que sont l'OCIL et la SCIC, lauréats du concours, proposent les réalisations qui correspondent le plus clairement au modèle du « grand ensemble individuel » qu'envisageait Jacques-Henri Labourdette, en proposant la construction de « nouveaux villages » dans les espaces périurbains de la Région parisienne ou de grandes agglomérations. Le premier, puissant collecteur du 1% patronal, qui avait mené, avec la collaboration de la Coopérative d'Ile-de-France, l'aménagement et la maîtrise d'ouvrage de Villagexpo à Saint-Michel-sur-Orge, renouvelle cette association et propose des opérations situées principalement en Région Parisienne, notamment dans les périmètres des villes

<footnote n="1">¹ « La société coopérative HLM de Lens Coopartois », *Revue HLM*, n° 203, février 1971.</footnote>

<footnote n="2">² On peut ajouter à ce cas celui du groupe « Languedoc-Roussillon », qui réunit sur une base locale plusieurs Sociétés de Crédit Immobiliers, coopératives, ou sociétés d'économie mixte implantées dans le Gard et l'Hérault. Toutefois, ce groupement a du mal à mener à bien les réalisations du concours et voit son programme revu à la baisse à plusieurs reprises, ne réalisant finalement qu'environ 3000 logements [CAC 20010298, art. 42, « Note sur l'avancement du CIMI au 1er novembre 1976 », signée de H. Thome, ingénieur TPE chargé du bureau des opérations HLM à la Direction de la Construction, 7 février 1977].</footnote>
nouvelles. Quant à la SCIC, filiale de la Caisse des Dépôts, elle présente aussi de vastes
programmes dans les périphéries de grandes agglomérations (Bordeaux, Toulouse, Marseille)
et en Région parisienne dans les Yvelines, la Seine-et-Marne. Parmi ses principales
réalisations, un ensemble de 1 000 logements à Menucourt dans le périmètre de la ville
nouvelle de Cergy, ou un ensemble de 700 maisons à Gradignan à une dizaine de kilomètres
de Bordeaux. La SCIC prolonge ainsi une réorientation de son activité de promotion du
collectif vers l'individuel, entamée timidement quelques années auparavant (Landauer, 2010).
Connaissant de nombreuses difficultés avec les opérations choisies en raison de leur ampleur,
ils construiront l'un et l'autre moins de logements que prévus, et des quantités finalement plus
faibles que le GCMI et le GIE-CIMI de L. Robert et R. Leroy (respectivement un peu plus de
4 000 et de 6 000). Ces gros opérateurs parapublics sont des nouveaux entrants sur le marché
de la maison individuelle groupée, à l'inverse des CIL et coopératives localement implantées,
qui parviennent, en proposant une version plus modeste du modèle du grand ensemble
individuel préconisé par le ministère de l'Équipement, à donner un nouveau souffle à leur
activité ancienne de production de petits groupes de maisons à bas prix.

Reposant principalement sur ces promoteurs sociaux, le concours va ensuite peser sur la
répartition des crédits HLM, les organismes qui participent au concours recevant une part
accrue de ces financements contingentés. C'est ce qui soulève les protestations des
représentants de l'Union des Crédits Immobiliers, qui ont peu investi le concours Chalandon,
et craignent alors de voir les crédits qui leur sont alloués diminuer, mais c'est aussi ce qui
amène certains des fonctionnaires de l'Équipement en charge de répartir les crédits à
s'interroger sur l'intérêt même de l'opération. Les réunions de suivi de la programmation des
réalisations Chalandon montrent ainsi que ces résultats du concours interfèrent avec les
programmations régionalisées des crédits telles qu'elles sont prévues par le 6ème plan. Dans
les cinq régions où le nombre de réalisations retenues est important (Nord, Aquitaine,
Champagne, Languedoc et Région Parisienne), les dotations HLM accession habituelles sont
insuffisantes pour couvrir les besoins créés par le concours, et il faut faire appel à une
« réserve » de crédits non régionalisés pour pouvoir suivre la cadence prévue. C'est ce qui
conduit un Inspecteur de la Construction de la DDE du Nord à estimer que le concours
Chalandon se résume à des opérations HLM « pures et simples, à l'inverse des intentions
annoncées<fnref n="1" />». Le concours a donc eu comme double effet d'encourager la construction en HLM accession qui lui préexistait, mais aussi de faire entrer sur le marché de l'individuel groupé quelques gros promoteurs parapublics. Si cette intervention publique centralisée du ministère de l'Équipement ne semble pas en mesure d'atteindre l'un de ses buts annoncés, réorienter l'activité des promoteurs privés et pousser les constructeurs de maisons individuelles à devenir de véritables promoteurs, elle a par contre eu des effets sur le secteur HLM.

<figure><img src="image_26.png" /><figcaption>Figure 3-3. Chalandonnettes en cours de construction par la SCIC dans l'Isère</figcaption></figure>

Source : Archives Nationales (Centre des archives contemporaines, 198405292, art.3, archives du concours Chalandon, vérifications du bureau d'études SOCOTEC)

<footnote n="1">¹ CAC 20010298, art. 42. « Réflexions sur les résultats du Concours international pour la promotion de la maison individuelle », note confidentielle adressée à Jean Desmadryl, chargé de la réglementation technique à la Direction de la Construction, par G. Bourgeois Ingénieur en Chef de la DDE du Nord, intitulée datée du 12 mars 1970.</footnote>
<figure><img src="image_27.png" /><figcaption>Figure 3-4. Plaquette publicitaire pour les chalandonnettes « pyramidales » de l'OCIL</figcaption></figure>

Source : Archives nationales (CAC 20010298, art.42, plaquettes de présentation des0298, entreprises concurrentes).

<figure><img src="image_28.png" /><figcaption>Figure 3-5. Des chalandonnettes du groupement GMF</figcaption></figure>

Source : Archives nationales (CAC 20010298, art.42)
## 2.3. Les transformations du secteur HLM dans l'après-Chalandon

Le concours Chalandon ne parvient donc pas à transformer durablement le marché de la maison individuelle. Le rebond de la construction d'ensembles de maisons est sensible au tournant des années 1970, mais la croissance de la part de la maison individuelle dans l'ensemble de la construction est autant, sinon plus, portée par l'individuel dit « pur » ou « isolé », selon les termes utilisés dans les statistiques du ministère de l'Équipement (graphique 3-2). C'est ainsi que malgré les objectifs affichés (parvenir à 80% d'habitations individuelles construites sous forme groupée par des promoteurs), le groupé ne pénètre que très modérément le marché de la maison individuelle<fnref n="1" />. Sa part stagne autour de 26 à 27 % des permis de construire accordés dans le secteur individuel entre 1968 et 1976, malgré une pointe au-dessus de 30 % observée en 1970-1971, qu'on peut attribuer aux effets immédiats du concours. En somme, si l'individuel groupé progresse en valeur entre 1968 et 1976 (passant de 53 000 à 86 000 logements autorisés par an), sa croissance n'est pas plus rapide que celle de l'individuel « isolé », objet des critiques du ministère de l'Équipement. Le développement des très grands ensembles de logements individuels, dont on a vu qu'ils semblaient progresser dans l'après-concours, est transitoire. Certes, la taille moyenne des programmes de maisons tend à augmenter au début des années 1970, mais cela est dû plus à la régression de la part des programmes de très petite taille qu'à l'essor de très grands groupements. Les permis de construire accordés pour des ensembles de plus de 500 logements restent des cas tout à fait exceptionnels (un ou deux programmes par an), et plus significativement, les groupes compris entre 100 et 499 logements tendent à régresser entre 1972 et 1975, tandis que ce sont les groupes de taille plus modeste, compris entre 20 et 100 logements, qui se développent. Le grand ensemble individuel de promoteur est ainsi resté une construction intellectuelle portée par les services de l'Équipement, et s'est peu réalisé concrètement.

<footnote n="1">¹ Voir pour l'ensemble des chiffres cités ci-dessous, nous nous fondons sur « La construction de maisons individuelles », *Études statistiques sur la construction et l'équipement*, n° 46, numéro spécial 1978. Voir aussi les statistiques annuelles des permis de construire publiés dans les *Etudes statistiques de l'Équipement, résultats annuels*.</footnote>
<figure><img src="image_29.png" /><figcaption>Graphique 3-2 : Évolution de la construction individuelle (pur et groupé) et collective (1968-1984)</figcaption></figure>

Source : Statistiques de l'Équipement, suppléments annuels 1969-1985

Lecture : nombre de logements ayant obtenu une autorisation de construction

Les organismes HLM font toutefois figure d'exception, puisque leurs réalisations en accession prennent dans les années 1970 majoritairement la forme d'ensembles de maisons groupées (entre 50 et 55 % de leurs réalisations). Elles sont moins investies dans l'individuel « pur » qu'auparavant, même si les sociétés de Crédit Immobilier continuent à financer des particuliers construisant sur « terrains isolés » (représentant entre 20 et 30% des constructions financées par des crédits HLM accession soit 9 à 13 000 maisons par an). Entre 1972 et 1977, les prêts HLM accession financent plus d'un quart des ensembles de maisons groupées (soit environ 20 000 maisons autorisées par an). À cela s'ajoute la production HLM locative, qui s'oriente timidement vers l'individuel (7 000 en 1972 à 14 000 en 1977), et la construction par des organismes sociaux de ce type d'ensemble avec des prêts du Crédit Foncier : si l'on additionne l'ensemble de ces activités, la part des maîtres d'ouvrage HLM dans l'individuel groupé oscille entre 39 et 44 % des réalisations au milieu des années 1970¹. Les promoteurs sociaux constituent donc les principaux vecteurs de cette forme nouvelle de développement de l'habitat individuel, qui constitue désormais la majeure partie de leur activité en accession.

<footnote n="1">¹ « La construction de maisons individuelles », Etudes statistiques sur la construction et l'équipement, n° 46, 1978.</footnote>
Le développement de cette nouvelle spécialité intervient à un moment où les autres activités constructives des promoteurs sociaux connaissent une rapide dégringolade, le secteur locatif diminuant d'un tiers en moins de 5 ans (de 122 000 à 84 000 logements autorisés entre 1972 et 1976) suite à l'arrêt de la construction de grands collectifs<fnref n="1" />. Ce sont en particulier les offices publics, grands producteurs de logements sociaux collectifs dans les années 1960, qui sont touchés par cette décroissance, leur production totale diminuant de 31 % entre 1972 et 1976. On aurait alors pu s'attendre à ce que ce soient les spécialistes historiques de l'accession, coopératives et Crédits Immobiliers, qui sortent de leur position minoritaire dans le secteur HLM et voient leur activité s'accroître. Mais leur activité de promoteur régresse (pour les coopératives) ou stagne (pour les Crédits Immobiliers). Cette croissance est en fait portée par la famille des sociétés anonymes, qui dépasse au milieu des années 1970 les offices en termes de production de logement, et qui compense la diminution de son activité dans le secteur locatif (qui passe de 48 000 à 38 000) par de développement d'une production destinée à l'accession (de 7 500 à environ 23 000 logements autorisés en 1977), pour les deux tiers sous la forme de maisons individuelles groupées. Ainsi, la nouvelle politique de la maison individuelle a contribué à modifier les équilibres internes au mouvement HLM.

## S'afficher comme « généraliste », un enjeu pour l'Union HLM ?

S'agit-il alors de la conséquence d'une politique unifiée du mouvement HLM en faveur de l'accession à la propriété, en prolongement de l'investissement de nombreux organismes dans le concours Chalandon, visant à favoriser la diversification de l'activité des organismes ? C'est ce que pourrait laisser croire l'adoption par le mouvement, au milieu des années 1970, d'un nouveau mot d'ordre, celui de la « diversification » de ses activités et l'intention affichée de devenir des « généralistes de l'habitat », termes phares des congrès HLM à partir de 1976-1977. Toutefois, cet affichage nouveau est avant tout à replacer dans le contexte de la lutte de prises de positions, qui se joue alors entre les représentants du monde HLM et leurs alliés (mobilisés en 1975 pour rédiger un Livre Blanc de « propositions pour l'habitat » en vue de la future réforme de l'aide au logement), et les réformateurs « libéraux » qui dans le Rapport Barre de 1976 préconisent l'abandon massif de l'aide à la pierre et la disparition des financements réservés aux HLM (Bourdieu et Christin, 1990). L'enjeu majeur pour l'Union

<footnote n="1">¹ Les données ci-dessous sont tirées des *Études statistiques de l'Équipement, résultats annuels*, consultées pour l'ensemble de la décennie.</footnote>
HLM au milieu des années 1970, c'est bien cette réforme qui aboutit à un basculement partiel de l'aide à pierre vers l'aide à la personne.

L'affrontement qui se dessine dans le « champ administratif » de la production des politiques du logement autour de la préparation de cette réforme amène l'Union des HLM et son président Albert Denvers à recruter un nouveau délégué général de l'Union, Robert Lion, directeur de la Construction entre 1970 et 1974, qui a participé au jury du concours Chalandon, mais jette un regard mitigé sur ses résultats<fnref n="1" />. Énarque et Inspecteur des Finances, cet homme du sérail à la posture de réformateur a été, comme le soulignent Pierre Bourdieu et Rosine Christin, partie prenante des premières discussions relatives à la nécessité d'une réforme de l'aide au logement au ministre de l'Équipement, des Finances et dans la commission Habitation du 6ème Plan. Ainsi, entre 1974 et 1976, il incite l'Union HLM à sortir de sa posture traditionnelle – la défense prioritaire de la hausse du volume de la construction locative – pour prendre une nouvelle position anticipant la réforme. Le Livre Blanc combine ainsi positions historiques du mouvement HLM et postures réformatrices, proposant de combiner les aides à la pierre et les aides à la personne, afin de lutter contre la « ségrégation » auxquelles risqueraient de conduire les modes de financements HLM traditionnels. Mais il propose aussi le maintien d'aides spécifiques pour les organismes sociaux, tant dans le domaine du locatif que de l'accession. C'est ainsi que se comprend le mot d'ordre adopté au congrès HLM de Nice de 1976² selon lequel les HLM doivent devenir (ou rester) des « généralistes pour l'habitat » : intervenir tant auprès des plus pauvres, dont l'accès à un logement social « de qualité » pourrait être rendu possible par des aides personnalisées, que vers une gamme plus large de ménages, auxquels seraient proposés des logements locatifs ou en accession sociale. C'est en effet à cette date que l'on voit apparaître pour la première fois le terme d'« accession sociale », pour dénoncer le « risque de détérioration » de celle-ci au cas où les propositions de la commission Barre seraient retenues<fnref n="3" /> » et désigner l'activité du mouvement HLM dans ce domaine. C'est probablement pour asseoir cette image d'opérateurs généralistes et se défaire de l'image de constructeurs de grands ensembles locatifs de mauvaise qualité, que Robert Lion ne cesse en 1976-1977 dans ses interventions publiques de surévaluer l'activité accession des promoteurs sociaux. Il chiffre ainsi à 90 000 le nombre de

<footnote n="1">¹ Voir la section 3 de ce chapitre.</footnote>

<footnote n="2">² *Revue mensuelle HLM*, n°111, 1976.</footnote>

<footnote n="3">³ « Congrès extraordinaire du 10 et 11 février 1976, autour du rapport Barre », *Actualités HLM*, n°11, 30 février 1976. [Nous renvoyons au chapitre 1 pour l'analyse plus précise de l'émergence de ce terme].</footnote>
ces logements lancés en 1975 (déclarations au Congrès Extraordinaire HLM du 10 et 11 février 1976), voire 100 000 en 1976 (chiffres lancés au congrès de 1977), contre seulement 90 000 HLM locatifs. Si l'on suit ces déclarations, les HLM seraient ainsi devenus de façon majoritaire des producteurs de logements destinés à la vente, sous forme d'habitations individuelles<fnref n="1" />. Les données de la construction tendent toutefois à indiquer que les prêts HLM-A financent environ 40 000 logements autorisés par an en 1975 et 1976, culminant au mieux à 60 000 en 1977 si on considère spécifiquement les logements achevés. Quel que soit le chiffre exact, on saisit que l'enjeu pour le délégué général de l'Union est de présenter le secteur HLM sous un jour nouveau et de rompre avec l'image d'organismes producteurs de « tours et de barres », dont il a lui-même fait un bilan critique lors de son passage à la Direction de la Construction en lançant les opérations Habitat et Vie Sociale destinées à réanimer le lien social dans ces quartiers (Tissot, 2007, p. 229). Les années 1976-1977 sont ainsi celles de la défense conjointe des financements locatifs et des financements accession, au moment où l'aide à la pierre, socle de l'essor de la construction HLM depuis les années 1950, est menacé.

La façon dont l'Union se saisit de la question de l'accession à la propriété au milieu des années 1970, se comprend donc principalement à l'aune de sa confrontation avec les réformateurs libéraux de la Commission Barre autour de la question de l'aide au logement, et de la volonté de son nouveau délégué général de montrer que le monde HLM prend des distances avec le modèle du grand ensemble locatif. L'affichage public des préoccupations de l'Union HLM, dont témoigne par exemple la ligne éditoriale de la nouvelle revue *H – Habitat social* créée en 1975, revue sur papier glacée plus attrayante que la précédente *Revue mensuelle HLM* et destinée à être diffusée en dehors du mouvement, place ainsi la question de l'habitat individuel ou de l'accession sous le chapeau plus général du virage des organismes vers la « qualité »<fnref n="2" />. Robert Lion fait ainsi de la réorientation des organismes vers l'habitat individuel une déclinaison parmi d'autres de l'amélioration du « cadre de vie » des quartiers HLM. Le basculement de la production HLM vers la maison individuelle, qui se prolonge dans les années 1970, tient toutefois à de tous autres facteurs, et en particulier à l'émergence

<footnote n="1">¹ C'est ce qu'indique un article de Robert Lion publié dans *Le Monde* du 23 mars 1977 et reproduit dans la revue *Actualités HLM*, dans lequel il affirme qu'en 1976 les HLM ont lancé la moitié de leurs programmes en accession à la propriété et que 45% de leur production se réalise désormais en maison individuelle [*Actualités HLM*, n°132, janvier 1977].</footnote>

<footnote n="2">² C'est le cas d'un numéro de 1978 consacré à la présentation des HLM en « villages » d'individuels groupés, précédé d'un éditorial de Robert Lion qui présente ces réalisations comme le signe d'une réorientation de la construction HLM vers un habitat de qualité et non-ségrégatif. [« Un urbanisme pour les maisons, la poussée de la maison individuelle », *Revue H - habitat social*, n°35, 4ème trimestre 1978].</footnote>
de nouveaux types de groupement généralistes, mêlant construction pour la vente et pour la location, et qui sont liés à des acteurs économiques extérieurs au secteur HLM.

*Nouvelles hiérarchies, nouveaux clivages ?*

Pour comprendre ce basculement, il est nécessaire d'objectiver le champ de l'accession HLM au moment de l'expansion des années 1970, pour saisir les nouvelles hiérarchies et clivages qui s'y dessinent. Nous nous fondons ici sur des sources émanant de l'Union HLM, des rapports publiés à l'occasion des Assemblées Générales des fédérations, et surtout sur l'annuaire de l'Union, qui permet de recueillir des éléments sur la production et la situation juridique de ces organismes à la fin des années 1970¹. Nous mobilisons aussi un ensemble de rapports émanant du Bureau des organismes constructeurs de la Direction de la Construction. En examinant quelles sociétés développent une activité dédiée à l'accession, et quelles sont leurs caractéristiques, en termes de statut juridique, de taille, et de type de liens qu'ils entretiennent avec d'autres organismes, on voit ainsi se dessiner un tableau bien différent de celui que nous avions tracé pour le début des années 1960 (tableau 3-1).

L'entrée massive des sociétés anonymes dans le secteur de l'accession est le phénomène le plus significatif de la décennie. Ce sont elles qui sont les plus nombreuses (120 d'entre elles sur un total de plus de 500) à déclarer avoir une production en cours destinée à la vente, et ce sont aussi elles dont la production moyenne est la plus importante en 1977 (plus de 300 logements par société). Elles sont ainsi désormais deux fois plus présentes en nombre de sociétés actives (et encore plus en volume de production) que les coopératives, anciennes spécialistes du domaine. Celles-ci ont connu entre 1972 et 1977 une chute rapide de leur activité (passée de 23 000 logements construits par an à moins de 5 000) suite aux réformes de leurs statuts, qui à partir de 1971 freine leur activité. Seules 63 déclarent encore une activité constructive en cours, d'ailleurs faible (91 logements annuels en moyenne), 180 autres étant devenues soit des « coquilles vides » (structures juridiques sans existence réelle), soit des gestionnaires qui continuent à administrer les prêts des locataires-attributaires des décennies passées sans poursuivre d'autre activité. Quant aux sociétés de Crédit Immobilier dont on a vu qu'à la fin des années 1960 elles étaient entre 80 et 90 à ajouter à leur activité de

<footnote n="1">¹ Nous nous servons ici de l'édition 1978 qui renseigne sur l'activité des sociétés en 1977 [BNF 8-JO-17954]. À partir de celle-ci, nous avons construit une base de données répertoriant l'activité des organismes en accession.</footnote>
prêteuses aux particuliers une activité de promoteur, et qui étaient encouragées à évoluer dans cette voie par l'Union des CI ? Il semble que la situation ait pour elles peu évolué : elles sont 95 à déclarer une activité sur 175, pour une production moyenne très inférieure à celle des SA. Enfin, les offices publics sont peu nombreux (24 sur 300) à s'être lancés dans l'accession, et quand ils l'ont fait ont une activité moyenne plus faible que les autres (77 logements produits par an par organismes) : ceci témoigne du fait que les offices, cœur du monde HLM dans les années 1950 et 1960, ne s'engagent pas dans une reconversion massive vers l'accession, se contentant ponctuellement de développer une petite activité dans ce domaine.

<table><caption>Tableau 3-1 : L'activité des organismes HLM en accession en 1977</caption><thead><tr><th></th><th>Nombre recensé</th><th>Accession en cours</th><th>Total des productions en cours en accession</th><th>Moyenne annuelle en accession</th><th>Patrimoine locatif ou nombre de prêts antérieurs moyen</th></tr></thead><tbody><tr><td>Offices</td><td>300</td><td>24</td><td>1864</td><td>77</td><td>10037</td></tr><tr><td>Sociétés anonymes</td><td>530</td><td>125</td><td>37172</td><td>314</td><td>3296</td></tr><tr><td>Crédits Immobiliers</td><td>175</td><td>86</td><td>11 583</td><td>122</td><td>5405</td></tr><tr><td>Coopératives</td><td>243</td><td>63</td><td>5663</td><td>91</td><td>0</td></tr></tbody></table>

Source : annuaire HLM, édition 1978

Avertissement : les totaux de production sont peu fiables et ne donnent qu'un ordre de grandeur des productions de chaque famille l'une par rapport à l'autre

Présentées ainsi, ces données ne donnent qu'une idée partielle des transformations à l'œuvre parmi les promoteurs HLM, car elles ne rendent pas compte des rapprochements qui s'opèrent entre différents types de sociétés et des reclassements qui se jouent alors. L'entrée des sociétés anonymes dans le domaine de l'accession s'inscrit ainsi dans des transformations de plus grande ampleur, par lesquelles les hiérarchies et les rapports entre « familles » d'organismes se modifient. À la fin des années 1960, les offices HLM étaient dominants en
termes de production<fnref n="1" />, mais 10 ans plus tard la production HLM a fortement reculé dans son ensemble, et d'une façon particulièrement marquée pour eux puisqu'ils ont vu leur activité diminuer de 60% et ne lancent plus que 37 925 logements annuels. Les SA se maintiennent à un niveau stable (un peu moins de 60 000 logements par an), malgré le recul de leur production locative, car celle-ci est compensée par l'augmentation de l'accession, qui forme désormais près d'un tiers de leur activité<fnref n="2" />. Cette activité est récente pour l'essentiel : selon une enquête de la Fédération des SA datant de 1978, 80% des réalisations en accession de ces organismes datent des 12 dernières années<fnref n="3" />. Le mouvement de long terme qui se dessine est donc une diminution globale de la production des organismes sociaux, qui se transforment en gestionnaires de parc plutôt qu'en constructeurs, à l'exception des SA, fraction la plus dynamique du secteur, qui diversifient leurs activités en accession.

Cette situation résulte aussi du déclassement des spécialistes historiques de l'accession HLM, coopératives et sociétés de Crédit Immobilier dans la production de la fin des années 1970. Dans la foulée du concours Chalandon, les premières transfèrent massivement leur activité vers des sociétés anonymes, avec lesquelles elles avaient déjà tissé des liens ou qui sont créées à cet effet, suite à la suppression du régime de la location-attribution qui les empêche de continuer leur activité traditionnelle. Une dizaine de sociétés anonymes ont ainsi été créées depuis 1971, fruit de la transformation de coopératives en SA<fnref n="4" />. Mais elles peuvent aussi transférer leur activité à des SA existantes et jusque là spécialisées dans la construction locatives (47 SA ayant démarré une activité destinée à la vente au moment où une coopérative cessait la sienne). Ces sociétés sont pour la plupart de petite taille, avec un patrimoine locatif faible (en moyenne 2 200 logements). C'est par exemple le cas de la coopérative Coopartois, qui grâce à son succès au concours Chalandon s'est considérablement développée au début des années 1970, produisant 500 à 700 maisons par an dans le bassin minier lensois et aux alentours sous la forme de groupes de maisons semi-accolées, avec le soutien d'élus locaux socialistes et des Houillères du Nord. Elle transfère entre 1972 et 1975 l'ensemble de son activité à la SA Artois Logement créée pour perpétuer cette activité en s'affranchissant de la

<footnote n="1">¹ 91 219 logements autorisés en 1968, contre 61 951 pour les SA et 28 490 pour les coopératives [*Bulletin statistique de la Construction*, supplément annuel 1970].</footnote>

<footnote n="2">² Ce mouvement anticipe une évolution entre plus nette qui se produit entre 1977 et 1984, moment où la production globale du secteur HLM chute de façon spectaculaire. Si les SA demeurent alors les principaux constructeurs (32 238 résidences principales), leur production diminue tout de même de moitié, tandis que celle des offices est ramenée à seulement 20 000 logements par an.</footnote>

<footnote n="3">³ *H – Habitat social*, n° 26, janvier 1978.</footnote>

<footnote n="4">⁴ *Ibid*.</footnote>
nouvelle réglementation coopérative<fnref n="1" />. Plusieurs des nombreuses coopératives qui ont vu leur activité croître comme lauréates Chalandon dans le groupement GCMI<fnref n="2" />, et ont construit près de 12 000 logements dans ce cadre entre 1970 et 1975³, font de même : une douzaine d'entre elles (sur une soixantaine de lauréates au concours) passent le relais à des sociétés anonymes, qui prolongent leur activité de construction de maisons groupées. Mais d'autres coopératives lauréates du concours cessent totalement leur production une fois le concours achevé. La FNSCHLM tente pourtant de prolonger le succès qu'avait constitué pour elle le concours et d'enrayer le transfert ou l'arrêt massif des activités de ses adhérents en réactivant le GCMI en 1973 en vue de la construction de nouveaux groupes de maisons individuelles, mais elle n'entraîne guère de sociétés dans son sillage. Après deux décennies de stabilité marquées par la présidence de Léon Robert, l'instabilité est en effet de mise à la tête de FNSCHLM, et ses dirigeants s'occupent principalement de tenter de renégocier leurs statuts avec leur tutelle ministérielle<fnref n="4" />, sans succès d'ailleurs. Les services des organismes constructeurs semblent ainsi décidés à cantonner les coopératives à de petits programmes, ou à des constructions dispersées en zone rurale, estimant que les principes coopératifs, et notamment la solidarité financière entre les acquéreurs qui participent à un même programme, constituent un risque trop grand pour qu'elles continuent à porter des programmes aussi vastes qu'elles l'ont fait dans le passé<fnref n="5" />. L'affaiblissement coopératif, spectaculaire, est donc l'une des sources, par l'intermédiaire de ces transferts, de l'augmentation de l'activité des SA en accession.

La stagnation de l'activité des CI est plus difficile à expliquer. Les évaluations produites par leurs autorités de tutelle convergent avec les estimations tirées de l'annuaire 1977 des HLM : ce sont environ 10 à 12 000 logements qu'ils produisent en tant que promoteurs, soit

<footnote n="1">¹ Coopartois-HLM, revue trimestrielle d'information des coopérateurs HLM, 1965-1975, 39 numéros [BNF 4-JO-18833].</footnote>

<footnote n="2">² Coop-Habitat, n° 47, janvier-février 1970.</footnote>

<footnote n="3">³ Concours international de la Maison individuelle, situation par lauréat [« Note sur l'avancement du concours international de la Maison individuelle au 1er novembre 1976 », signée de de Henri Thome, ingénieur TPE chargé du bureau des opérations HLM à la Direction de la Construction, datée du 7 février 1977, CAC 20010298, art. 42].</footnote>

<footnote n="4">⁴ En témoigne l'abondante correspondance sur ce point entre les dirigeants successifs de la FNSCHLM et M. Commagnac, sous-directeur de la législation et des organismes constructeurs au ministère de l'annuaire 1971 et 1979, autour du statut coopératif [CAC 19910582, art. 28].</footnote>

<footnote n="5">⁵ L'administration freine ainsi les transformations de coopératives de location-attribution, qui ne peuvent plus construire sous le statut de sociétés coopératives de production, au motif de leur insuffisante surface financière, qui « ne garantit pas qu'elles soient capables d'assumer les risques inhérents à leur activité » [« Commission de mise à niveau des organismes HLM dans le cadre de la réforme de l'aide au logement », Réunion n°6 du 21 septembre 1977, CAC 19910582, art. 028].</footnote>
quasiment deux fois moins que les sociétés anonymes<fnref n="1" />. Restés pour la plupart à l'écart du concours Chalandon, ils ont alors vu leur accès aux financements HLM accession se rétrécir. La préparation de la réforme de 1977 constitue un élément supplémentaire de fragilisation de ces organismes, car elle est porteuse d'incertitudes. La fin annoncée du prêt HLM accession, sur lequel les CI ont un monopole de distribution, donne à penser à la direction de la Construction que leur rôle de « distributeurs de crédits privilégiés » va disparaître et qu'ils ne pourront subsister qu'en tant que promoteurs. C'est d'ailleurs dans l'optique de cette possible mise en concurrence de leur activité de prêt que les adhérents des CI confient en 1976 à leur fédération le soin de mener une vaste campagne de publicité auprès du public, qui se traduit par l'adoption du nom de marque « Crédit immobilier de France » (accompagné du logo en forme de clé encore existant aujourd'hui), le nom des sociétés régionales étant désormais décliné autour de cette marque commune<fnref n="2" />. Il ne faut toutefois pas en déduire que les CI se seraient engagés dans la construction de groupements d'envergure : même rangés sous un même nom de marque, ces organismes opèrent pour la plupart seuls, dans un rayon d'action limité, se partageant un territoire pour éviter de se faire concurrence<fnref n="3" />. Près de la moitié d'entre eux vivent encore uniquement de l'activité de prêt en 1977. Leurs statuts juridiques, qui exigent jusqu'en 1975 qu'ils créent des « sociétés sous égide » pour mener une activité de promotion les ont alors parfois amenés à développer des collaborations avec des SA. Mais il s'agit d'une part d'un phénomène de faible ampleur (30 CI sur 175 sont dans ce cas en 1977). Il s'agit, d'autre part, de SA qui sont pour la plupart créées pour l'occasion et qui n'apportent alors pas aux CI les fonds propres utiles au lancement de grandes opérations de promotion, comme le souligne d'ailleurs la « commission de mise à niveau HLM » de 1977 chargée d'examiner les conséquences de la réforme de l'aide au logement sur les différentes types d'organismes<fnref n="4" />. La constitution de groupes généralistes autour de Crédits Immobiliers, qui se développent largement dans les décennies suivantes, n'est encore que très rare<fnref n="5" />.

<footnote n="1">¹ CAC 19910582, art. 28, « Réflexions sur les structures de production du logement aidé et l'avenir des HLM », 24 septembre 1975, rapport établi par Philippe Brongniart (énarque, âgé de 36 ans), chef de service du financement du logement à la Direction de la Construction du ministère de l'Équipement.</footnote>

<footnote n="2">² *Actualités HLM*, n°113, 15 avril 1976.</footnote>

<footnote n="3">³ La Société de CI des Prévoyants de l'Avenir du Maine et Loire, qui a construit 1 300 logements en tant que promoteur de maisons individuelles groupées depuis les années 1960, se contente de construire en zone rurale ou dans la périphérie d'Angers, car deux autres CI opèrent de façon spécifique sur Cholet et Saumur [« Les réalisations HLM dans la région d'Angers », *Revue HLM*, n°244, 1975]. Les nombreuses sociétés implantées dans les départements du Nord et du Pas-de-Calais se partagent tout aussi strictement leurs territoires d'implantation (Lille, Valenciennes, Oignies, région du Hainaut, Douai, Hazebrouck, Béthune, Saint-Omer), [*Annuaire HLM* 1978].</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19910582, art. 028. « Commission de mise à niveau des organismes HLM », 1977.</footnote>

<footnote n="5">⁵ L'un des rares précurseurs de l'entrée des CI dans des groupes généralistes de l'habitat est la Société Centrale de Crédit Immobilier, important financeur de « pavillons Loucheur » en Région parisienne dans l'entre-deux-guerres. Prêteur plus que constructeur jusqu'à la fin des années 1970, elle entre ainsi dans une phase d'expansion</footnote>
Si les CI tentent d'agir collectivement face aux menaces qui pèsent sur eux, l'entrée des SA sur le marché de l'accession, et principalement de la maison individuelle groupée, n'est pas le résultat d'une stratégie collective. La circonspection exprimée par la Fédération des SA à l'égard du concours Chalandon lors de son lancement ne s'est ainsi pas muée en un enthousiasme pour la reconversion dans l'accession d'une partie de ses adhérents. Une motion votée à leur AG en 1976 incite à la même circonspection en matière d'accession en « recommandant la plus grande prudence aux sociétés car les aléas et la complexité de ces opérations peuvent ne pas être suffisamment mesurées<fnref n="1" /> ». Face à la réduction de leur activité locative, la Fédération des SA préconise plutôt de se préparer à devenir des gestionnaires de parc, en ne diversifiant que de façon mesurée et graduelle les activités des sociétés.

## Les SA : Des opérateurs puissants à la frontière de la promotion publique et privée

Toutefois, les SA et les structures qui leur sont liées sont loin de former un ensemble aux intérêts et aux propriétés homogènes. Encore plus que pour d'autres types d'organismes, elles sont prises dans des appartenances complexes à l'intérieur et à l'extérieur du secteur HLM. Elles sont d'abord fortement liées aux collecteurs du 1% patronal : un tiers des sociétés ont des liens avec des CIL et encouragent souvent l'accession à la propriété en octroyant des prêts complémentaires aux accédants. Or, de nombreux collecteurs se sont lancés dans le concours, à travers le groupement OCIL, mais aussi en collaboration avec la Maison Familiale de Cambrai. De plus, la moitié des SA ont des dirigeants communs avec d'autres organismes HLM, ce qui signale leur appartenance à des groupes d'organismes<fnref n="2" />. Ce phénomène est particulièrement marqué pour les SA qui se lancent dans une activité destinée à la vente : plus de la moitié (soit 71 sur 120) sont liés à un autre type d'organisme HLM, à travers un groupement d'intérêt économique qui permet de mutualiser des activités et des salariés, ou par

<footnote>comme « constructeur généraliste » sous l'impulsion de son jeune directeur Pierre-André Périssol, polytechnicien, ingénieur des Ponts et Chaussées, passé par le cabinet du ministre Jacques Barrot au moment de la préparation de la réforme de 1977. Sous le nom de « groupe Arcade », elle fusionne avec un autre CI de la Région parisienne et lance à travers une société anonyme HLM une activité de promotion destinée à la vente ainsi qu'à la production locative [Voir entretien avec Pierre-André Périssol et *H- habitat social* n° 27, présentation de la centrale de vente et de commercialisation créée par la SCCI et la SA HLM CNH 2000].</footnote>

<footnote n="1">¹ Compte-rendu de l'Assemblée Générale du 27 janvier 1976 [*Actualités HLM*, n°109 30 janvier 1976].</footnote>

<footnote n="2">² Ces éléments sont tirés d'une enquête menée auprès de ses adhérents par la Fédération des SA HLM en 1978 [*H-habitat social*, n°26 janvier 1978].</footnote>
des participations croisées à leur capital. De plus, ces regroupements dépassent parfois le
cadre du secteur HLM. Ces évolutions attirent d'ailleurs l'attention de la Direction de la
Construction au moment de la préparation de la réforme de 1977. Elle note que le monde des
SA est marqué par « l'émergence de quelques organismes ayant acquis une compétence
réglementaire et une stature nationale », c'est-à-dire des organismes qui n'opèrent plus sur
une base départementale ou régionale mais développent une production destinée à la vente ou
un patrimoine locatif sur l'ensemble du territoire français<fnref n="1" />. Cette extension est de plus liée à
« des regroupements complexes rassemblant organismes HLM et non-HLM, promotion
publique et promotion privée, par l'intermédiaire de structures du 1% patronal, souvent
pilotés par des chefs de files industriels et financiers du secteur privé<fnref n="2" /> ». Ce diagnostic
s'applique à une partie des nouveaux entrants de l'accession HLM. Si une partie de la
croissance des SA est due aux transferts d'activité venant de coopératives, vers de petites
sociétés à compétence locale, une large partie de cette production est en fait portée par ces
gros opérateurs pris dans ces groupements de sociétés aux activités diversifiées, qui sont en
train de se transformer en véritables « généralistes » de l'habitat mêlant activités réglementées
et non-réglementées. Alors que le plus important des Crédits Immobiliers n'atteint que 900
logements construits par ans et que la coopérative la plus active en déclare 550 (il s'agit dans
les deux cas d'organismes qui ont participé au concours Chalandon), les SA qui entrent sur le
marché de l'accession dans les années 1970 peuvent dépasser largement cet étiage.

<footnote n="1">¹ CAC 19910582, art. 028. « Réflexions sur les structures de production du logement aidé et de l'avenir des HLM », 24 septembre 1975.</footnote>

<footnote n="2">² *Ibid.*</footnote>
Encadré 3-2. Quatre groupes « généralistes »

Pris ensemble, quatre groupes représentent plus de la moitié des productions en accession « en cours » des SA selon l'annuaire HLM 1977, soit 19 341 logements sur 37 000¹.

La plus grande, la SA CARPI, résulte de la transformation de la coopérative Maison Familiale de Cambrai, fondée par un collectif du 1% patronal, en un groupe à compétence nationale à la faveur du concours Chalandon. Elle revendique plus de 10 000 logements construits par an en accession sous la forme de groupements de maisons. Si elle n'a pas d'activité locative, elle se diversifie à la fin des années 1970 au sein d'un groupe qui crée des filiales privées à des activités de construction et de promotion.

La SCIC, filiale de la Caisse des Dépôts elle aussi lauréate du concours a bâti une large partie de ces réalisations à travers ses filiales HLM, notamment la SA Travail et Propriété, important bailleur (23 000 logements) qui après le concours Chalandon développe sa production en accession. Une seconde structure (« Le Nouveau Logis »), dotée de filiales sur l'ensemble du territoire français, se lance elle aussi dans cette production : ces filiales HLM de la Caisse des Dépôts construisent plus de 5 000 logements annuels en accession en 1977², tandis que la SCIC elle-même développe son activité de promotion sous d'autres formes, le groupe combinant ainsi de multiples activités (locatif HLM, intermédiaire, promotion privée, promotion HLM, à la fin des années 1970).

La SA le Foyer du Fonctionnaire et de la Famille (devenue depuis Immobilière 3F), bailleur puissant à la tête de près de 60 000 logements locatifs, annonce un volume de 3 000 logements construits en accession sur une vingtaine de départements français. Il s'agit là encore d'un groupe situé à l'interface de la promotion publique et privée, puisque la SA FFF, liée au 1% patronal, est adossée à un groupe bancaire dans lequel se côtoient opérateurs HLM et promoteurs privés<fnref n="3" />.

Enfin les SA liées au collecteur du 1% patronal OCIL, lauréat du concours Chalandon, comptent elles aussi parmi les gros producteurs en accession HLM avec plus de 500 logements par an.

L'entrée massive des SA dans le secteur de l'accession tient donc pour moitié à l'activité de ces puissants opérateurs, adossés à des collecteurs du 1% patronal ou à des groupes bancaires. Plutôt que la continuation de l'activité des années 1960, moment où l'activité accession était le fruit de spécialistes en position marginale dans un mouvement HLM essentiellement centré sur l'activité locative, l'entrée de ces groupes dans le secteur témoigne du fait que l'accession constitue un nouveau type d'activité qui se combine avec d'autres, pour des opérateurs sociaux qui se muent en groupes à vocation généraliste alors que les financements locatifs se font plus rares. Adossés à des structures qui ne se cantonnent pas à agir dans le cadre de la

<footnote n="1">¹ Base de données de l'accession HLM tirée de l'annuaire 1978.</footnote>

<footnote n="2">² Les filiales de la Caisse des Dépôts et Consignations concernées sont la société HLM Travail et Propriété qui réalise principalement des logements en accession en Région parisienne et dans les Bouches-du-Rhône, tandis qu'une filiale SA HLM Le Nouveau Logis a en 1977 en cours ou en projet des programmes en accession dans plus de 20 départements dans toute la France.</footnote>

<footnote n="3">³ Elle appartient au complexe groupe de la Compagnie Financière de Paris et des Pays-Bas, liée à la banque Paribas, qui compte une dizaine d'organismes HLM (principalement des SA, mais aussi une coopérative et un crédit immobilier), mais aussi une douzaines de structures opérant dans le domaine de la promotion privée, notamment la SACI, candidate non-retenue au concours Chalandon [« Réflexions sur les structures de production du logement aidé et de l'avenir des HLM », 24 septembre 1975, CAC 19910582, art. 028]</footnote>
réglementation HLM, ces SA se développent de façon autonome par rapport aux orientations tracées par l'Union HLM.

L'évolution du groupe Maison Familiale CARPI est toutefois singulière, et particulièrement intéressante pour saisir les effets de la politique de la maison individuelle groupée du ministère de l'Équipement, et l'émergence de groupes à la frontière du secteur public et privé. Si ce groupe est lui aussi lié au 1% patronal, il n'a jamais été à l'inverse des autres opérateurs précédemment cités un constructeur de logements locatifs. Sa structure initiale est une coopérative, la Maison Familiale de Cambrai, déjà engagée à la fin des années 1960 dans un mouvement de croissance et d'extension géographique, et atteignant un total d'environ 900 maisons construites par an avant le concours. Le concours Chalandon, dont elle est la principale lauréate – elle construit près d'un tiers des chalandonnettes – est le tremplin d'une impressionnante expansion durant les années 1970. La réussite des opérations qu'elle initie permet à son directeur Robert Leroy d'obtenir du ministère de l'Équipement des extensions de compétences qui l'amènent à sortir de zone d'activité traditionnelle d'activité (Nord-Pas-de-Calais et Picardie), jusqu'à s'implanter sur l'ensemble du territoire français. En 1975, la production de la société dépasse les 5 000 logements par an<fnref n="1" />, et atteint les 10 000 en 1977. Une abondante correspondance entre son directeur et les services de la Construction, conservée dans les archives du concours, permet de saisir comment, alors que d'autres groupements lauréats sont amenés à réduire leurs opérations, la GMF passe quand à elle d'environ 10 000 maisons prévues initialement à plus de 15 000. La société s'y présente en bonne élève du concours, lorsqu'elle annonce un abaissement du prix de ses programmes de 5% en dessous des plafonds HLM, ou encore lorsqu'elle prévoit le lancement d'une nouvelle formule d'accession « à l'essai » destinée aux ménages les plus modestes<fnref n="2" />. Elle obtiendra, à la suite de ces performances appréciées de la Direction de la Construction, une dotation supplémentaire de 4 500 maisons dès 1972³. Ces programmes complémentaires, situés en dehors du rayon géographique d'action de la GMF, lui permettent ainsi d'obtenir un élargissement de son champ de compétences dans de nouveaux départements, notamment en

<footnote n="1">¹ Voir Rapport établi par la mission de contrôle des prêts à la construction sur la Société CARPI, septembre 1975, conservée dans les archives du concours international de la maison individuelle [CAC 19840592, art. 42 Fonds CIMI - Correspondance avec le GIE-CIMI].</footnote>

<footnote n="2">² Courrier de Robert Leroy à Robert Lion, directeur de la Construction, 2 mai 1972 [CAC [19840592, art. 42].</footnote>

<footnote n="3">³ Courrier du 29 juin 1972 de la Direction de la Construction à l'endroit du Groupe Maison Familiale, signée de Pierre Chemillier, directeur du Service Technique [CAC 19840592, art. 42].</footnote>
Région parisienne<fnref n="1" />. C'est aussi le moment où la coopérative Maison Familiale transfère l'essentiel de son activité dans une nouvelle structure, la SA HLM CARPI, qui en 1974 est la première SA de France à obtenir la « compétence nationale » c'est-à-dire la capacité à construire sur l'ensemble du territoire français<fnref n="2" />. La production du groupe est alors fidèle au programme tracé par les initiateurs du concours Chalandon : constructions sous formes d'ensembles de maisons individuelles, avec l'utilisation principale d'un modèle, la Camérica, produit à plusieurs milliers d'exemplaires en quelques années. La société diffuse à travers ses campagnes publicitaires et ses revues *Maison Familiale Actualités* puis *Informations GMF* le slogan « accédez avec 600 francs d'apport<fnref n="3" /> », et s'adresse explicitement à une clientèle modeste. La réalité de ce ciblage est confirmée par un rapport de la Mission de contrôle des prêts à la construction en 1975 : les prix pratiqués sont inférieurs de 10% aux plafonds HLM accession, et le plan de financement proposé par la société permet effectivement l'accès à la propriété de ménages à l'apport particulièrement faible, d'autant que par l'intermédiaire du CIL auquel elle est liée, elle fournit des prêts complémentaires avantageux aux accédants<fnref n="4" />. Ce rapport précise aussi la complexité croissante des structures du groupe, qui s'affranchit progressivement du cadre HLM par la création de structures commerciales annexes (sociétés de construction, bureau d'étude, sociétés d'assurance, etc.). En 1978, le groupe GMF vend ainsi plus de 12 000 logements, combinant une activité majoritaire de promotion HLM en individuel groupé (plus de 8 500 maisons annuellement), avec quelques centaines de maisons groupées construites par une filiale de promotion privée en démarrage, et 2 200 en individuel isolé bâti par une nouvelle filiale privée de construction sur catalogue<fnref n="5" />.

<footnote n="1">¹ Par un courrier du 3 mai 1972 au Cabinet du ministre de l'Équipement, Robert Leroy signale ainsi que le Groupe Maison Familiale ouvre des antennes à Lyon, Colmar, Rouen, Angers et Aix-en-Provence ainsi qu'en Allemagne [CAC 19840592, art. 42].</footnote>

<footnote n="2">² Décision du 13 novembre 1974 du Secrétaire d'État au Logement du ministère de l'Équipement [CAC 19840592, art. 42].</footnote>

<footnote n="3">³ *Maison Familiale Actualités*, mai 1972 [BNF 4-JO-12258].</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19840592, art. 42. Rapport établi par la mission de contrôle des prêts à la construction sur la Société CARPI, septembre 1975.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Activités et résultats en 1979 du groupe holding « Groupe maison familiale SA », *Informations GMF*, n°7, [BNF 4 JO° 37667]</footnote>
<figure><img src="image_30.png" /><figcaption>Figure 3-6. La Camérica, le modèle phare du groupe Maison Familiale</figcaption></figure>

Source : Archives nationales (CAC20010298, art.42)

Du concours Chalandon émerge donc ce champion de la maison groupée à bas prix, qui développe une activité conforme aux préconisations de la Direction de la Construction en diffusant de nombreux ensembles d'habitations individuelles sur le territoire français. Au passage, la GMF prend de façon de plus en plus nette ses distances avec le monde HLM, rompant les amarres avec la Fédération des coopératives lors de sa transformation en SA, et ne recourant pas à l'entremise de la Fédération des SA pour obtenir les aménagements réglementaires qu'elle demande pour permettre son extension au cours des années 1970. L'expansion géographique de GMF-CARPI est alors mal perçue par les promoteurs HLM à compétence locale qui voient se développer sur leur habituel territoire d'exercice l'activité de ce constructeur aux prix très compétitifs. En témoignent les protestations reçues par la Direction de la Construction à mesure que celle-ci lui accorde des opérations et des financements complémentaires dans le cadre du concours Chalandon dans de nouvelles localisations, de la part de promoteurs HLM plus traditionnels inquiets de voir la GMF capter une large part des financements de la dotation départementale, et ne pas jouer le jeu du « partage de territoire » habituel aux spécialistes de l'accession HLM<fnref n="1" />.

<footnote n="1">¹ Voir les protestations de la Société anonyme de CI La Ruche Orléanaise à propos du lancement par la GMF d'opérations Chalandon complémentaires dans le Loiret [CAC 19840592, art. 5].</footnote>
En une décennie, le secteur HLM a connu des évolutions tout à fait contraires à celles qu'il avait connue dans les années 1950 et 1960. Si elles ne sont pas dues uniquement à l'implication des organismes sociaux dans le concours Chalandon, celui-ci constitue toutefois le point de départ d'un basculement de la construction locative HLM vers une activité croissante en accession à la propriété. Il contribue aussi à l'émergence de groupes généralistes, portés par des SA liées aux collecteurs du 1% patronal ou à la Caisse des Dépôts et Consignations. Les statuts juridiques différenciés des organismes expliquent en partie le nouveau visage que prend l'accession HLM : la réglementation limite le rôle de promoteur que peuvent jouer les coopératives, handicapées par des nouveaux statuts plus contraignants ; les sociétés de Crédit Immobilier n'ont obtenu que partiellement les transformations juridiques qu'elles réclament depuis la fin des années 1950. Ainsi, la hausse des crédits HLM-A a moins bénéficié à ceux qui se présentaient comme des spécialistes de la petite propriété dans les années 1950 et 1960 qu'à des nouveaux entrants, en particulier des sociétés anonymes. Principale exception, l'ancienne coopérative Maison Familiale de Cambrai a su jouer, par l'intermédiaire de son directeur Robert Leroy, de l'ensemble des nouvelles opportunités qui s'offrent à elle dans les années 1970, abandonnant au bon moment le statut coopératif pour devenir une SA, et profitant de sa capacité à constituer un relais efficace pour la politique du ministère de l'Équipement pour prendre un essor considérable. C'est ainsi qu'émerge un groupe aux propriétés très originales au sein du mouvement HLM, la GMF-CARPI, qui s'établit durablement comme un spécialiste de la maison groupée à bas prix sur l'ensemble du territoire national.

Ce nouveau rôle des organismes HLM, comme relais de la politique de la maison individuelle du ministère de l'Équipement, et comme producteurs d'ensembles d'habitations de ce type, ne va toutefois survivre que peu de temps à la réforme de l'aide au logement de 1977. Si la « crise » de ce qu'on va désormais appeler « l'accession sociale » fait l'objet du chapitre 4, nous allons en guise d'épilogue de ce chapitre nous intéresser aux débats qu'a suscité au sein de l'administration de la Construction, après le concours Chalandon, la prolongation de cette politique. Les « chalandonnettes », selon le sobriquet à connotation négative qui est donné à partir du milieu des années 1970 aux 60 000 pavillons construits dans le cadre du concours, sont en effet bientôt considérées comme de piètres « HLM à l'horizontale » au sein même de l'administration qui est à l'origine de leur édification. Cette critique émerge à un moment où c'est plus généralement le principe d'une intervention directe de l'administration de la
Construction pour encadrer le marché du logement, ainsi que le rôle central qu'y jouent les organismes HLM et parapublics, qui est remis en cause. La fin de la politique de la maison individuelle groupée s'inscrit plus généralement dans le contexte de la préparation, puis de la mise en place, de la réforme des aides au logement de 1977, qui transforme durablement les conditions de financement du secteur HLM. En prenant pour fil rouge les critiques successives adressées aux chalandonnettes, nous achevons ce chapitre en examinant les transformations des rapports de force au sein du champ administratif des politiques du logement durant les années 1970, et les évolutions de l'action publique qui en découlent.

### 3. Épilogue : la critique des chalandonnettes et la réforme des aides au logement

Du point de vue quantitatif, le concours Chalandon a rempli ses objectifs. Avec un peu de retard – les constructions s'échelonnent jusqu'en 1976 – les 60 000 pavillons prévus sont réalisés<fnref n="1" />. Mais ce succès quantitatif n'empêche pas une lecture de plus en plus critique de ses résultats au fil des années, au sein même du ministère de l'Équipement. On observe ainsi, après une tentative de prolongation de la politique de la maison individuelle groupée, la fin progressive du soutien de l'administration de la Construction à cette forme d'habitat qu'elle a échoué à imposer comme un nouveau modèle pour la propriété populaire. Dans le secteur individuel, le « groupé » ne représente en effet qu'un quart des permis de construire accordés entre 1968 et 1976². Outre cette réussite mitigée, on observe qu'un discrédit de plus en plus net touche les « chalandonnettes », lié au renouvellement de l'administration de la Construction et aux nouveaux rapports de force qui se dessinent alors dans le champ administratif du logement. Il faut donc mettre en perspective l'émergence de ces critiques, en les reliant à la mise en cause par une avant-garde réformatrice de la manière dont l'État encadre depuis deux décennies le marché du logement, telle qu'elle a été analysée par Pierre Bourdieu et Rosine Christin (Bourdieu et Christin, 1990).

<footnote n="1">¹ CAC 20010298, art.42, CIMI, bilan du concours Chalandon au 31 mars 1977, Direction de la Construction, ministère de l'Équipement. Fin 1976, d'après ce bilan, 61 109 logements ont été financés, dont 60 778 dont la construction a déjà commencé, et 58 086 qui sont déjà occupés.</footnote>

<footnote n="2">² « La construction de maisons individuelles », *Études statistiques sur la construction et l'équipement*, n° 46, 1978.</footnote>
## 3.1 « Grand ensemble », « collectif horizontal » ou vraie maison individuelle ?

Les bilans initialement positifs du concours Chalandon dressés par les services de l'Équipement – les premiers travaux d'évaluation le décrivent comme « un succès commercial », voire un succès tout court<fnref n="1" /> – se font ainsi plus négatifs au fil des années. Une première salve de critiques est formulée entre 1970 et 1974, alors que Robert Lion a pris la tête de la Direction de la Construction, qu'il quitte ensuite pour prendre le poste de délégué général de l'Union HLM. Âgé d'à peine trente-cinq ans lorsqu'il prend ce poste, cet ancien collaborateur d'Edgard Pisani et de Paul Delouvrier n'a pas la trajectoire classique des ingénieurs qui peuplent la Direction de la Construction, et sont passés par des directions départementales avant d'obtenir des postes à responsabilité dans l'administration centrale. Il fait partie de l'élite des hauts fonctionnaires, enclins à adopter des postures réformatrices, comme les jeunes « novateurs » décrits par Pierre Bourdieu et Rosine Christin, qui défendent une réforme en profondeur des modes d'intervention de l'État dans le domaine du logement au début des années 1970². Mais Robert Lion s'en distingue dans la mesure où il porte ses positions réformatrices au sein même des institutions dont elles contrarient les intérêts et les modes de fonctionnement habituels, d'abord à la tête de la Direction de la Construction, puis comme délégué général du mouvement HLM, et y favorise l'adoption de postures de compromis. En matière de politique de la maison individuelle, sa position se situe aussi dans cet entre-deux puisque, après avoir œuvré à la réussite du concours, il contribue à la critique de ses résultats. Recruté par Albin Chalandon pour succéder à l'ingénieur des Ponts Yves Aubert, il a soutenu sans réserve lors du lancement du concours l'objectif de « créer un choc » sur le marché de la maison à bas prix, comme en témoignent ses interventions au cours du jury du concours. Mais il amorce au même moment une remise en cause de la politique technique du ministère, qui privilégie à ses yeux depuis deux décennies une architecture répétitive et des objectifs quantitatifs<fnref n="3" />. Sa volonté de rompre avec les pratiques de ses

<footnote n="1">¹ CAC 19840592, art.1, Etude de l'IRCOM de 1972 citée dans « Bilan provisoire du CIMI », juin 1974.</footnote>

<footnote n="2">² La trajectoire de Robert Lion dans la haute administration a été largement analysée dans d'autres travaux de recherches, auxquels nous nous référons ici. Sur sa position au moment de la réforme de l'aide au logement, voir (Bourdieu et Christin, 1990) ; sur sa contribution à l'invention de la politique de la ville, voir (Tissot, 2007).</footnote>

<footnote n="3">³ Voici le jugement qu'il porte *a posteriori* sur son prédécesseur dans un entretien accordé à la revue *Urbanisme* : « À mon arrivée au quai de Passy, c'était le blocage : les portes étaient fermées à l'innovation architecturale. Mon prédécesseur, Yves Aubert, n'avait en cinq ans accepté que deux propositions innovantes alors qu'il était sollicité tous les jours par des maîtres d'œuvre qui voulaient sortir des sentiers battus. Il y avait une opposition radicale de tout le corps administratif concernant ces dossiers » [Entretien avec Robert Lion par Thierry Paquot, *Urbanisme*, n°365, 21 avril 2009].</footnote>
prédécesseurs le porte à valoriser la « qualité architecturale », à travers la création en 1971 du Plan-Construction – l’actuel PUCA<fnref n="1" /> – qu’il contribue à fonder pour financer des recherches et des expérimentations architecturales (Lengereau, 1997). On est alors loin des réalisations Chalandon, sur lesquelles les architectes du jury portaient un regard peu amène, critiquant leur banalité<fnref n="2" />. Les travaux du Plan-Construction sur l’habitat individuel privilégient la mise au point de formes « innovantes » d’habitat « intermédiaire » (ensembles semi-individuels, semi-collectifs), qui relèvent plus de l’expérimentation que de la production de masse<fnref n="3" />. Robert Lion réoriente ainsi la politique technique du ministère en matière de maison individuelle vers des opérations expérimentales. Dans la documentation du ministère sur la politique de la maison individuelle, l’opération qui suit immédiatement le concours Chalandon est d’une nature bien différente : le « Jeu de Construction », lancé en février 1972 sous le patronage de Robert Lion et piloté par le Plan-Construction est destiné à produire des maisons individuelle « modulables ». Ce concours relève essentiellement de la recherche architecturale, attirant principalement, selon une note du GRECOH, une « population aisée aux niveaux de diplôme élevés » et débouchant sur la construction de seulement vingt prototypes<fnref n="4" />.

Réorientant la politique technique du ministère en matière de maison individuelle vers des opérations expérimentales, Robert Lion relaie aussi la critique des réalisations du concours Chalandon qui prend forme au sein des services d'étude du ministère : ceux-ci, à travers les recherches qu'ils commandent sur les chalandonnettes et l'habitat individuel groupé, notamment des travaux de de sociologie de l'habitat, contribuent à faire émerger l'idée qu'il s'agit d'une forme urbaine critiquable au même titre que les grands ensembles collectifs. On observe sur ce point un rapide renversement des positions. En effet, au moment de la préparation du concours, Villagexpo et ses déclinaisons provinciales font déjà l'objet d'études sociologiques commandées par le GRECOH<fnref n="5" />. Un travail mené sur le premier Villagexpo de

<footnote n="1">¹ Plan Urbanisme Construction et Architecture.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19850492, art. 15. Jury du concours Chalandon.</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19840592 art.1, Bilan d'activité du Plan Construction, 1971-1974, Expérimentation des formes nouvelles d'habitat.</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19840592 art.1. Documentation et bilan du Jeu de Construction, 1972.</footnote>

<footnote n="5">⁵ CAC 19771153, art. 6. Anne Marie Meisterheim, *Villagexpo, étude sociologique*, OTAM (Omnium Technique d'Aménagement) Dunod, Paris, 1971, préfacée par Robert Lion (directeur de la Construction). Elle est citée parmi un ensemble d'études du bureau des études sociologiques dans la catégorie « observation de réalisations à caractère novateur » qui comprend les travaux suivants : « étude sociologique d'un groupe d'habitants (Villagexpo) », OTAM 1 tome, 170 pages, octobre 1969 ; Villagexpo Province, IRCOM 4 tomes, décembre 1969. Un versement du fonds Villagexpo est consacré à des études et rapports portant sur le Villagexpo de Saint-Michel sur Orge et ses déclinaisons à Lille, Marseille, et Bordeaux.</footnote>
Saint-Michel-sur-Orge (Meistersheim et Lion, 1971) reprend les questions des travaux sociologiques qui examinent alors les liens entre formes urbaines et modes de vie, dans le cadre d'études financées par le Centre de Recherche sur l'Urbanisme<fnref n="1" />. Ceux-ci ont donné lieu à des recherches « socio-psychologiques » qui examinent la vie dans les quartiers de grands ensembles et dans les quartiers pavillonnaires, afin de dégager les traits de la « personnalité pavillonnaire » (Raymond et al., 1966) ou les « genres de vie » des habitants des grands ensembles (Clerc, 1967). Ces questions, critiquées à cette période dans l'univers académique (Chamboredon et Lemaire, 1970), rencontrent cependant les interrogations des hauts fonctionnaires de l'Équipement. Le travail réalisé sur Villagexpo reprend donc les questions de l'équipe de l'ISU qui avait travaillé sur « l'habitat pavillonnaire » mais propose des conclusions plus optimistes. Contre les inquiétudes exprimées par les premières vis-à-vis des pavillonnaires tentés par le « repli sur soi », ce travail observe les « modes de vie » propres à Villagexpo pour mettre l'accent sur les « valeurs » et « l'idéologie » propres à ce lieu, où émergerait une amorce de « vie communautaire ». Il décrit ainsi le « nouveau village » de maisons individuelles comme une forme urbaine novatrice qui combine les avantages du collectif et de l'individuel. Robert Lion, alors que le concours Chalandon est en phase de lancement, rédige une préface à cet ouvrage pour souligner le caractère « pionnier » de Villagexpo et sa continuité avec le concours international de la maison individuelle. Il décrit ainsi la nouvelle politique du ministère de l'Équipement.

Villagexpo, pourrait n'être aujourd'hui qu'un village comme les autres, un peu plus neuf seulement, un peu mieux ordonné que d'autres [...] Dès l'abord pourtant se manifestent physiquement dans cet ensemble de hameaux constitués les uns de maisons individuelles de mêmes modèles avec de petites parcelles privatives et des espaces communs, les autres de petits immeubles collectifs, un dessein original, l'empreinte d'une volonté concertée. Volonté de l'Administration [avec un grand A dans le texte] de mener une politique coordonnée de la maison individuelle : faire une démonstration, constituer une expérience. Montrer que construction industrialisée n'est pas synonyme de monotonie ou de pauvreté, que les gains de productivité permettent de réaliser des maisons familiales sous les plafonds de constructions HLM, que la maison individuelle n'est plus un rêve inaccessible pour les budgets modestes, et que les opérations urbanisées de groupement de maisons individuelles [...] évitaient le développement de banlieues pavillonnaires et anarchiques tout en permettant une densification à l'hectare et un aménagement groupé favorisant à la fois l'isolation individuelle et familiale et la vie collective (Meistersheim et Lion, 1971).

En 1973, à l'occasion de la préparation d'un dossier sur l'habitat individuel pour le nouveau secrétaire d'État au Logement Christian Bonnet, on voit que la position de Robert Lion sur les vertus du « groupé » a évolué. S'il dit toujours préférer cette forme urbaine à la « prolifération

<footnote n="1">¹ Voir chapitre 1.</footnote>
anarchique» des constructions diffuses, il s'inquiète de ce que ces «nouveaux villages à haute densité» s'apparentent parfois à de «contestables grands ensembles<fnref n="1" />». À l'heure de la circulaire Guichard, de l'arrêt des «tours et barres», et de la dénonciation des effets ségrégatifs des grands ensembles – critique à laquelle Robert Lion contribue en tant que confondateur des premiers groupes de réflexion Habitat et Vie Sociale, prémices de la politique de la ville – l'usage du terme de «grand ensemble» n'est guère positif. Cette thèse refait ainsi surface dans des études commandées par le GRECOH<fnref n="2" />, qui accueille au début des années 1970 de jeunes énarques et polytechniciens porteurs de conceptions réformatrices de la politique du logement (Bourdieu et Christin, 1990). Parmi les notes de synthèse rédigées par le Bureau des études sociologiques de ce service, chargé de produire des données sur les aspects «qualitatifs» du logement et des recherches sur les liens entre «habitats et mode de vie<fnref n="3" />», plusieurs avancent l'idée que les groupements Chalandon présentent des défauts similaires aux grands ensembles, ne constituant donc pour leurs occupants qu'une forme de propriété dévalorisée. Leurs auteurs mobilisent à cet effet une vaste étude de 24 ensembles Chalandon, financée par le Plan-Construction, et réalisée par le laboratoire de sociologie CRESAL, qui analyse longuement les motifs de satisfaction et d'insatisfaction des acquéreurs de «chalandonnettes», selon le terme retenu comme titre de l'étude. Cette recherche, tout en attestant que le concours a permis à des ménages modestes d'accéder à la propriété (les ouvriers qualifiés et spécialisés sont majoritaires dans les sites étudiés), qui ont pour beaucoup le sentiment d'avoir réalisé une bonne affaire financière, défend l'idée que cet habitat à bas prix tend à être perçu par ses acquéreurs comme un habitat au rabais :

> « On avait acheté effectivement une maison individuelle, et on rencontre la densité d'habitation du lotissement et les contraintes de la proximité avec les autres ménages, à cause de l'insonorisation, et de la vie collective. Ce ne sont, disent certains, que des HLM à l'horizontale [...] tout ceci contribue à faire de la maison individuelle des lotissements Chalandon une maison individuelle dévalorisée, au moins par rapport aux modèles de pavillon que propose habituellement la publicité immobilière et que véhicule le rêve du Français moyen. C'est en quelque sorte la maison individuelle du pauvre<fnref n="4" />. »

Même si les conclusions du CRESAL sont relativement nuancées, les notes du GRECOH qui en restituent le contenu retiennent principalement le parallèle fait avec les grands ensembles,

<footnote n="1">¹ CAC 19850389 art.74, Note de R. Lion, « Mise au point d'une politique de la maison individuelle groupée », pour le Secrétaire d'État au Logement Christian Bonnet, 13 juillet 1973, contenu dans un dossier documentaire destiné à nourrir un discours du secrétaire d'État sur la maison individuelle.</footnote>

<footnote n="2">² Groupe d'études et de recherche sur la construction et l'habitation.</footnote>

<footnote n="3">³ Pour un aperçu des recherches du GRECOH, voir, *Les Cahiers du GRECOH*, 1973-1978, BNF 4-JO-29744 ; pour une présentation du GRECOH et du Bureau des études sociologiques, voir *Équipement, Transports, Logement, revue du ministère de l'Équipement*, n° 67-68-69, 1972.</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19840592 art.1, résumé de l'étude de J. Nizey, Ph. Laneyrie, J. Ion, P-H. Martin, B. Vennin, « Une étude comparative des conditions d'habitat dans trois ensembles de pavillons Chalandon de la région Rhône-Alpes », CRESAL, juillet 1974.</footnote>
comme dans ce texte de synthèse adressé en 1974 au directeur de la Construction : « La plupart des critiques [adressées aux ensembles Chalandon] sont aussi celles adressées couramment aux grands ensembles<fnref n="1" /> ». Cette conclusion renforce une thèse défendue dès 1973 dans des notes sur l'habitat individuel adressées par le GRECOH à la Direction de la Construction : « l'individuel groupé » n'est pas toujours considéré comme une propriété à part entière<fnref n="2" />. Ces conclusions à portée générale s'inspirent encore une fois des travaux de l'ISU sur l'habitat pavillonnaire. En faisant leur le concept « d'appropriation » d'Henri Lefebvre et la thèse des Pavillonnaires selon laquelle le pavillon se distingue du collectif par son caractère « appropriable », les rédacteurs de ces notes mettent en doute l'existence de ces qualités dans nouveaux villages, « qui se rapprochent trop par de nombreux faits du collectif », méritant ainsi l'appellation dévalorisante de « collectif horizontal ». Pour mieux définir les caractéristiques du véritable habitat individuel, le GRECOH a ainsi commandé à l'ISU une « étude approfondie sur la comparaison des pratiques dans les espaces collectifs et individuels<fnref n="3" /> ». C'est le début d'un important mouvement de commande de recherche : dans la seconde moitié des années 1970, un nombre croissant d'études de sociologie de l'habitat, financées par les organismes d'étude rattachés au ministère de l'Équipement vont ainsi porter sur les spécificités de l'habitat individuel, en particulier du « groupé », et des modes de vie qui lui sont associés<fnref n="4" />. « Grand ensemble », « HLM à l'horizontale », « collectif horizontal », la première critique des réalisations du concours Chalandon apparaît dans cette production experte qui émane des services d'études du ministère, et qui est reprise par Robert Lion : celle-ci tend ainsi à affirmer au nom des habitants des chalandonnettes que leurs maisons ne peuvent être considérées comme de véritables habitations individuelles.

<footnote n="1">¹ CAC 19840592 art.1, « Note sur les réactions des habitants des lotissements de maisons individuelles » (2 p.), émanant du bureau des études sociologiques du GRECOH, dans laquelle la citation ci-dessus est soulignée.</footnote>

<footnote n="2">² *Ibid.*.. Notes sur les études concernant les maisons individuelles, GRECOH, 44 p, 27 avril 1973.</footnote>

<footnote n="3">³ Haumont (N.), Raymond (H.), Bernard-Simonet (H.), Bœuf (C.), « Habitat et pratique de l'espace : études des relations entre l'intérieur et l'extérieur du logement », 1 tome, 175 p., 1972, rapport commandé par le GRECOH et le Plan-Construction.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Voir sur ce point le versement de la Direction de la Construction consacré aux études et rapports sur l'habitat [CAC 20110125, 169 articles], en particulier la section consacrée à la sociologie de l'habitat (articles 57 à 100) et parmi celle-ci les articles 131 et 140 portant sur l'habitat individuel, exclusivement constitué d'études menées entre 1969 et 1984.</footnote>
## 3.2 Le devenir de la maison individuelle groupée au prisme des transformations de l'administration de la Construction

La critique portée par les experts des services d'étude et de recherche du ministère – qui y forment alors une avant-garde intellectuelle – converge donc avec les appréciations négatives de Robert Lion, soucieux d'orienter ses services vers la « qualité » et l'innovation architecturale. Mais chez les fonctionnaires au profil plus technicien de la Construction, l'idée que le groupé constitue le moyen adéquat pour encadrer l'essor de la maison individuelle fait encore consensus. Après l'élection de Valéry Giscard d'Estaing en 1974, qui fait de la maison individuelle et de l'accession à la propriété une priorité de son septennat, la question de la prolongation du concours se pose. De 1974 à 1976, la Direction de la Construction se mobilise ainsi pour définir une nouvelle « politique de la maison individuelle groupée » qui doit prendre le relais des programmes Chalandon<fnref n="1" />. Ces discussions restent toutefois cantonnées à l'intérieur du ministère de l'Équipement, tandis qu'un débat bien plus large mobilise l'ensemble des acteurs intéressés à la politique du logement en vue de la réforme des mécanismes de l'aide publique au logement, avec en particulier la tenue de la Commission Barre en 1975 : Robert Lion a ainsi quitté en 1974 la Construction pour prendre la tête du mouvement HLM où il contribue à la rédaction du Livre Blanc sur la réforme. C'est donc sous l'autorité du nouveau directeur de la Construction, Pierre Hervio, ingénieur des Ponts et Chaussées et ancien directeur de DDE au profil plus technicien et moins polyvalent que son prédécesseur, que se multiplient les réunions entre représentants des DDE et de l'administration centrale pour prolonger la politique du ministère en matière de maison individuelle. Un nouveau consensus s'y dessine : prolonger l'action du concours, mais en l'amendant. Les représentants des DDE sont en effet hostiles à rééditer le concours dans son aspect « foncier », qui avait permis aux candidats de proposer des terrains sans restriction, mais obligé les DDE à engager de complexes négociations avec les communes et à programmer en urgence l'équipement des terrains. Ils proposent à l'inverse que les directeurs des administrations départementales reprennent la main en prospectant en amont des terrains déjà en voie d'aménagement<fnref n="2" />. D'autre part, la mise en évidence des proximités entre « individuel groupé » et « grands ensembles » collectifs a fait effet : l'idée qui faut imposer

<footnote n="1">¹ CAC 19850389 art.74, dossier « politique de la maison individuelle groupée » du 6ème Plan.</footnote>

<footnote n="2">² *Ibid.*, Réunion du 10 septembre 1974 des représentants de DDE et de l'Administration Centrale autour des suites à donner au concours Chalandon.</footnote>
un plafond et non un plancher au nombre des logements fait l'unanimité, avec un maximum
de deux cent maisons fixé par groupe<fnref n="1" />.

Toutefois, une question clive les participants : faut-il que l'administration centrale poursuive
une politique « dirigiste<fnref n="2" /> », en passant au niveau national des contrats avec des groupements
de promoteurs susceptibles d'intervenir sur toute la France, afin de soutenir les promoteurs
ayant fait leurs preuves dans le cadre du concours ? Ou faut-il laisser les DDE
« contractualiser » avec des promoteurs locaux selon les possibilités foncières de chaque
département ? Cette solution, qualifiée de « molle » par le directeur du Service technique de
la Construction, car elle signe le renoncement du ministère à soutenir le développement de
« builders » nationaux, empêchant un « saut qualitatif ou quantitatif » en matière de
construction, est pourtant celle retenue. La planification centralisée qui avait caractérisé le
concours est en effet de plus en plus remise en question. Pierre Mayet, nouveau directeur de la
DAFU qui fait partie de la « jeune garde » modernisatrice du Corps des Ponts et Chaussées
(Duran, 1993), favorable à une décentralisation des politiques urbaines, insiste pour que les
élus locaux soient étroitement associés au choix des terrains et pour que la taille des
opérations soit réduite au maximum (entre vingt et deux cent maisons)<fnref n="3" />. Ces « concours
régionaux », lancés début 1976, sont délégués aux directions régionales de l'Équipement,
chargées de trouver des terrains en accord avec les élus locaux. L'administration centrale se
désengage de l'organisation de ces concours, qui tardent à démarrer. Elle renvoie ainsi les
organismes HLM, qui souhaitent y participer mais ne parviennent pas à s'en procurer les
calendriers, vers les directions régionales, seules responsables du « lancement de la phase
active de la consultation<fnref n="4" /> » : alors que l'Union nationale HLM avait édité une brochure à
l'occasion de ce nouveau concours<fnref n="5" />, signalant ainsi son intérêt persistant pour ce type
d'initiative, les « CRUGMIG » selon le sigle adopté, ne donneront lieu qu'à la construction de
2300 à 2500 logements, bien loin du volume du concours Chalandon<fnref n="6" />. La planification

<footnote n="1">¹ *Ibid.*., Circulaire du ministère de l'Équipement à destination des préfets de Région et Services régionaux de l'Équipement, 29 août 1975.</footnote>

<footnote n="2">² *Ibid.*.. Note relative à la mise en œuvre d'une politique contractuelle en faveur de groupements de maisons individuelles, Pierre Chemillier, Service technique de la Direction de la Construction, 22 avril 1974.</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19850389 art.74, notes manuscrites, « Réunion chez Pierre Mayet », datée du 13 mai 1975.</footnote>

<footnote n="4">⁴ *Actualités HLM*, n° 111, 27 février 1976.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Brochure « Habitat individuel groupé » publiée par le CENT (centre national d'études techniques de l'Union) pour présenter les projets de 30 architectes ayant participé aux candidatures [*Actualités HLM*, n°118, mai 1976].</footnote>

<footnote n="6">⁶ CAC 20110125 art.128, Bilan sur les CRUGMIG, Direction de la Construction, ministère de l'Urbanisme et du Logement, 1981.</footnote>
urbaine centralisée qui en était la marque semble bien en voie de perdre de sa légitimité au
sein de l'administration de la Construction.

Le retrait de la Direction de la Construction de ces opérations semble définitif avec le
remplacement de Pierre Hervio par Jean-François Bloch-Lainé, énarque et inspecteur des
Finances venant de la Direction du Trésor, qui prend la tête de la Construction pour mettre en
place la délicate réforme de l'aide au logement adoptée en 1977. Spécialiste de questions
financières, celui-ci ne s'intéresse guère à la politique technique de la « maison groupée »<fnref n="1" />.
Seule exception, en 1976-1977, la Direction de la Construction, avec le Secrétariat central des
villes nouvelles, programme des ensembles groupés pour réorienter la construction des villes
nouvelles de la Région parisienne vers l'habitat individuel<fnref n="2" /> : ce n'est ainsi que dans les
espaces emblématiques de la planification urbaine que se prolonge l'intervention étatique
pour discipliner l'habitat individuel. Au sein de cet espace restreint du champ administratif
qu'est la Direction de la Construction, les nouveaux clivages et rapports de forces décrits par
P. Bourdieu et R. Christin autour de la préparation de la réforme de l'aide au logement sont
sensibles. Avec la présence croissante, dans ses services d'expertise et aux postes de direction
d'une élite réformatrice qui prône de nouvelles formes d'intervention de l'État dans le
domaine du logement, plus « qualitative » pour R. Lion, plus décentralisée pour P. Mayet, et
passant principalement à la suite de la réforme de 1977 par des mesures de solvabilisation des
ménages – l'aide personnalisée au logement étant étendue aux accédants à la propriété –
l'administration centrale de l'Équipement cesse d'intervenir directement dans la définition des
formes de l'habitat populaire, ouvrant ainsi la voie à l'essor de la maison diffuse à laquelle
elle était pourtant très hostile à la fin des années 1960.

## 3.3 De la dévalorisation des chalandonnettes à la perte de légitimité de l'intervention étatique dans la construction

Si l'abandon de la politique de la maison individuelle groupée procède de transformations
dans l'administration de la Construction, la scandalisation des chalandonnettes contribue en
retour à saper la légitimité de son intervention dans le secteur de la construction. Les

<footnote n="1">¹ Cf. Bloch-Lainé (J.-M.), « Un espace pour la vie, réflexion publique sur l'habitat en France », rapport commandé en 1977 par la présidence de la République, dans lequel le directeur de la Construction moque les « engouements saisonniers pour l'individuel groupé, l'individuel en bande, la maison solaire ».</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19840392, art.329 et 300, « Maisons individuelles en ville nouvelle ».</footnote>
problèmes de malfaçons plus ou moins graves qui touchent certains groupes Chalandon font l'objet d'une publicité croissante. À partir de 1975, alors que la Construction planche sur les « concours régionaux », ses services expriment leurs inquiétudes quant à la dégradation de l'image publique des « concours » lancés par l'État :

> « Les concours de l'administration peuvent être vécus par le public soit comme un facteur d'innovation, soit comme un facteur d'abaissement de la qualité, ce qui est le cas pour le CIMI<fnref n="1" />. »

Les services de la Construction préconisent le remplacement du terme de « concours » par le mot « promotion » en vue du lancement des concours régionaux, pour éviter leur assimilation au concours Chalandon. La Direction de la Construction estime pourtant que ces malfaçons sont d'ampleur limitée : en réaction aux « attaques de la presse qui se fait régulièrement l'écho d'un certain nombre d'opérations pour lesquelles des malfaçons graves sont dénoncées<fnref n="2" /> », un bilan du concours, réalisé en 1977, estime à 4077 le nombre de logements, sur les 60000 construits, qui sont concernés par de réelles défectuosités. Tout en reconnaissant que les dispositifs de contrôle de qualité que devaient mettre en place les DDE ont mal fonctionné, l'auteur de ce bilan regrette que « le jugement du grand public, qui assimile l'ensemble des résultats à 7 ou 8 % des réalisations » soit « aussi sévère ». Le sort d'accédants touchés par ces problèmes fait l'objet à partir de 1977 de questions adressées au gouvernement par des députés demandant que l'État accorde son aide aux accédants en difficulté de leurs circonscriptions<fnref n="3" />. Bien qu'elle estime que la responsabilité de l'État n'est pas engagée, la Direction de la Construction suggère alors qu'une aide soit accordée à ces accédants pour préserver « l'image de marque du concours et de tous les concours que lancent les pouvoirs publics ». Mais cette image est définitivement entachée fin 1977, à l'occasion du vote à l'Assemblée nationale d'un projet de loi sur l'assurance-construction. Des parlementaires prennent longuement la parole pour dénoncer le « scandale des chalandonnettes », l'assortissant d'une critique plus globale de la dimension ségrégative des politiques du logement. Des députés communistes dénoncent le « champ de ruine » qu'aurait laissé le concours Chalandon et l'encouragement à l'accession et sont re joints dans leurs critiques par des députés de la majorité ou par l'ancien ministre du MRU Eugène Claudius-

<footnote n="1">¹ CAC 19850389 art.74, Note d'H. Thomé, Division des opérations de construction, Direction de la Construction, adressée à P. Hervio, 24 juin 1975.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 20010298, art.42, CIMI, bilan au 31 mars 1977, Direction de la Construction, ministère de l'Équipement.</footnote>

<footnote n="3">³ Par exemple : question n°1299 de Gilbert Sénès, député socialiste de l'Hérault au ministre de l'Équipement, « Lotissements réalisés dans le cadre du concours de la maison individuelle », JORF, Assemblée nationale, 2ème séance du mercredi 9 novembre 1977, p. 7222.</footnote>
Petit qui dénonce « le mythe de la maison bon marché<fnref n="1" /> ». La position des services de la Construction et du secrétaire d'État au Logement selon laquelle ces malfaçons relèvent de problèmes de « droit privé », ne paraît dès lors plus tenable, et les services de l'Équipement mettent en place un suivi des opérations litigieuses, finalement estimées à 12,8 % des réalisations<fnref n="2" />. Le concours Chalandon s'achève donc par une mise en accusation des effets pervers de l'intervention étatique dans le secteur de la construction. Le terme de « chalandonnettes » est devenu pour longtemps synonyme de maisons de faible qualité. La forme du « concours » organisé par l'État pour abaisser les coûts de la construction, qui existe sous diverses appellations depuis les années 1950, et qui avec l'opération Chalandon a pris une ampleur nouvelle dans le secteur de la maison individuelle, connaît ensuite une longue éclipse.

La forme trop massive et potentiellement ségrégative du « grand ensemble individuel », la dimension trop centralisée de l'intervention qu'a constituée le concours Chalandon, et les piètres qualités des réalisations qui en sont issues ont donc fait l'objet de critiques successives, dans en en dehors du ministère de l'Équipement. L'abandon progressif du soutien public à cette forme urbaine se fonde sur ces critiques, mais nous avons aussi montré qu'il faut les comprendre dans un contexte plus large. Il est nécessaire de les rapporter aux transformations du champ administratif du logement au cours des années 1970, et au débat qui s'y tient sur les formes légitimes d'intervention étatique dans la construction. Celui-ci met en cause les formes d'action publique qui ont fondé l'essor de la construction HLM et privée dans les années 1950 et 1960 : financements publics massifs (HLM et Crédit Foncier), politiques visant à accroître la productivité de la construction en favorisant sa répétitivité, préférence accordée à des « ensembles » de grande taille, qu'ils soient collectifs ou individuels. En encadrant les formes de la construction, en pratiquant une politique d'abaissement des prix par l'usage des prix-plafonds et des modèles-types, et en s'appuyant sur des promoteurs du secteur HLM, le concours Chalandon constitue selon nous une déclinaison, appliquée à l'habitat individuel, des politiques qui ont pris antérieurement pour objet le logement collectif, plutôt qu'il ne manifeste une rupture avec l'interventionnisme étatique. *A contrario*, la mise en cause de la politique de la maison individuelle groupée

<footnote n="1">¹ Assemblée nationale, Examen en 1ère lecture de la loi sur l'assurance construction, séance du 19 décembre 1977, JORF, p. 8968-8989.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19840592 art.248. Dossiers de contentieux, enquêtes sur les opérations présentant des malfaçons graves, CIMI.</footnote>
découle des mêmes sources que celles qui président à la réforme de l'aide au logement de
1977. Cette dernière va ainsi contribuer à l'essor de la maison individuelle sur catalogue
(Bourdieu, 1990a) en initiant une nouvelle politique d'aide à l'accession : combinaison d'une
aide à la pierre ouverte aux promoteurs et aux constructeurs privés aussi bien qu'aux
organismes HLM (le prêt PAP) et d'une aide à la personne destinée aux ménages modestes
(APL). Avec la dévalorisation symbolique des chalandonnettes, on voit ainsi comment
s'affaiblit la légitimité d'une intervention étatique directe dans le secteur sur l'offre de
maisons bas de gamme, qui laisse place à un nouveau type de soutien public à la propriété
populaire, reposant principalement sur les mesures de solvabilisation de la demande. Pour le
secteur HLM, qui a déjà connu de profondes transformations dans les années 1970, cette
réforme met en jeu la place nouvelle qu'il a acquis dans les politiques de soutien à l'accession
populaire, domaine de l'action publique qui va, à mesure qu'il entre en crise dans les années
1980, commencer à être désigné sous le nom d'accession « sociale ».

Conclusion

Puisque c'est une double question que nous entendions poser dans ce chapitre, c'est aussi une
double conclusion qui s'impose. Notre première interrogation tenait à la façon dont des élites
sociales contribuent à construire des représentations normatives de l'habitat populaire. Les
tentatives inabouties du ministère de l'Équipement pour encadrer l'essor de la maison
individuelle durant les années 1970 sont en effet le support d'un foisonnement de productions
normatives sur ce qu'est ou doit être la propriété populaire. Certaines d'entre elles – comme le
rejet de l'habitat pavillonnaire incontrôlé qui n'a pas encore été renommé « étalement
urbain » – font figure de lieu commun parmi les élites politiques et administratives d'alors.
Elles reviennent avec régularité dans la bouche de ministres, hauts fonctionnaires, architectes
ou urbanistes. Elles prennent la forme d'un langage plus technique lorsqu'il s'agit de proposer
un « contre-modèle » à cet habitat pavillonnaire honni et de formuler une définition positive
d'une propriété individuelle « rationalisée », qui prend alors le nom « d'habitat individuel
groupé ». Cette définition est toutefois battue en brèche par des acteurs privés, notamment par
les constructeurs de maisons individuelles en série, dont les intérêts s'accommodent mal des
velléités de l'administration centrale de reconfigurer leurs modes de production, et qui
diffusent en retour un discours sur la nécessité d'un habitat véritablement individuel, doté
d'espaces privatifs clairement délimités dont la clôture est le symbole. Des travaux experts,
prenant la forme d'enquêtes sur les préférences et les aspirations des Français, mais aussi des
travaux de sociologie portant sur les « modes de vie » au sein des différents types d'habitat
individuel, viennent successivement appuyer l'une et l'autre de ces thèses. Dans les années
1970, les élites administratives, politiques, économiques ou savantes semblent donc toutes
avoir leur mot à dire sur la propriété populaire, au confluent des transformations du secteur
privé et public de la construction, et de l'évolution des formes de l'intervention publique dans
la construction privée.

Les dirigeants du mouvement HLM ne se sont, de leur côté, pas directement mêlés de ces
débats, qui ont principalement vu s'affronter la haute administration et les constructeurs
privés, puis les porteurs de conceptions divergentes au sein même de l'administration
centrale. Les HLM ont plutôt joué le rôle de relais d'une politique définie par d'autres. Ils ont
contribué à la production d'une nouvelle offre de logements destinés à la propriété populaire,
encadrée par les prescriptions de l'administration de la Construction. Toutefois, pour certains
organismes et leurs dirigeants, ce moment a constitué une opportunité de modifier la place
qu'ils occupent dans le secteur du logement social. Les injonctions à produire en série des
programmes de grande taille, qui caractérisent le concours Chalandon, ont favorisé des
organismes déjà dotés d'une certaine assise financière, qui vont à la faveur de ce nouveau
contexte étendre et diversifier leurs activités. Dans le cas du groupe GMF-CARPI, on observe
un phénomène quelque peu différent, car la politique de la maison individuelle groupée
rencontre les positions que défendaient déjà les dirigeants de cet organisme dans les années
1950 et 1960 : le « groupé » était alors conçu comme un moyen de produire à bas prix et en
grande série, mais aussi comme une voie de moralisation des classes populaires, permettant
d'exercer un contrôle sur le cadre de vie des accédants et d'encadrer ses usages. Cela en fera,
à la fin des années 1970 et au début de la décennie suivante, un « champion » de la petite
propriété populaire. Il n'est alors pas loin d'atteindre la même ampleur que le leader du
secteur, le groupe Phénix, tout en promouvant des formules qui lui sont propres, et qui en
font, au moins pour un temps, un modèle pour l'administration du ministère de l'Équipement.
Mais les organismes HLM sont, selon leurs statuts juridiques et leurs caractéristiques
économiques, dotés de capacités inégales à se saisir des opportunités ouvertes par cette
inflexion des politiques du logement. Les petits organismes qui appartiennent aux fractions du
mouvement HLM caractérisées par une faible concentration économique – par exemple les
sociétés de Crédit Immobilier – ne peuvent profiter d'une inflexion qui semblait initialement susceptible de les favoriser. Les coopératives ont pu, sous la houlette de Léon Robert, répondre aux attentes du concours Chalandon, mais leur capacité d'action collective s'est désagrégée dès lors que ce dirigeant aux positions novatrices s'est vu éliminé du jeu par les difficultés que rencontre son groupe. Celui-ci constituait un modèle de grand organisme à vocation généraliste dans la décennie précédente, mais ce sont d'autres groupes qui s'imposent comme les nouveaux généralistes du mouvement HLM. Non content de contribuer à transformer l'offre de logement destiné à une clientèle populaire, les inflexions successives de l'action publique dans ce domaine contribuent à faire évoluer les « contraintes structurales » (Bourdieu, 2000, p. 30) qui pèsent sur les producteurs de logement, et tout particulièrement ceux qui, comme les organismes HLM, dépendent très fortement des règles d'attribution des financements publics. En changeant les règles du jeu dans le champ économique, les politiques étatiques favorisent alors ceux qui sont en position de se saisir des nouvelles règles et peuvent occuper des positions de novateurs dans ce nouveau contexte. Elles relèguent aussi certains acteurs économiques, dotés de caractéristiques qui s'avèrent à l'aune de ces évolution constituer des handicaps, à des positions moins favorables.
<figure><img src="image_31.png" /></figure>
Chapitre 4. L'accession sociale en crise(s)
(1977-1995)

Nous traiterons, dans ce quatrième chapitre, de la crise de « l'accession sociale » dans les années 1980, entendue dans un double sens. C'est en effet à cette période qu'émerge cette catégorie polysémique<fnref n="1" />. Elle est alors parfois utilisée pour désigner le mouvement par lequel des ménages à revenus modestes parviennent, avec l'aide de l'État, à devenir propriétaires. La statistique publique objective ainsi le « recul de l'accession sociale » à partir de la fin des années 1980 (Lacroix, 1995). Elle est aussi convoquée à partir de 1986 quand émerge le problème public des « sinistrés du PAP », ces accédants ayant souscrit des prêts aidés par l'État (les « PAP<fnref n="2" /> ») et qui rencontrent des difficultés pour les rembourser, et dont la situation est vue comme le signe d'une crise de « l'accession sociale ».

Mais le domaine de « l'accession sociale », si l'on s'intéresse aux professionnels concernés, désigne aussi à cette période un ensemble d'institutions économiques au statut public ou réglementé, héritières des politiques étatiques de soutien à l'accession populaire depuis l'entre-deux-guerres. Nous avons, dans les chapitres précédents, évoqué les contours de ce secteur qui, à la fin des années 1970, regroupe en France des institutions bancaires parapubliques (le Crédit Foncier de France, les Sociétés de Crédits Immobiliers) et des opérateurs réglementés (principalement des organismes HLM, mais aussi des filiales de la Caisse des Dépôts et Consignations). Leur existence est le fruit d'une histoire longue. Les pouvoirs publics ont d'abord favorisé l'essor d'organismes de crédit dédiés au financement des petits propriétaires occupants (les Crédits Immobiliers à la fin des années 1920), puis ont confié à des institutions financières parapubliques un rôle privilégié dans ce domaine (le Crédit Foncier à partir des années 1950 avec les Logécos), et ont aussi favorisé la réorientation d'organismes HLM à vocation locative vers l'accession sociale (les Sociétés Anonymes HLM à la suite du concours Chalandon).

<footnote n="1">¹ Voir chapitre 1.</footnote>

<footnote n="2">² Prêt aidé pour l'accession à la propriété.</footnote>
Or, et c'est ce fil directeur que nous allons suivre dans ce chapitre, cette filière économique spécialisée est bouleversée entre 1977 et 1995 par les réformes successives du financement étatique du logement, ainsi que par les difficultés économiques qu'elle rencontre tout au long des années 1980. Elle tend en effet, durant cette période, à voir son poids économique régresser, ses contours devenir de plus en plus flous, et sa légitimité à constituer l'instrument privilégié de politiques étatiques s'étioler. Entre 1977 et 1995 se joue ainsi la quasi-disparition d'un secteur de promotion immobilière publique dédié à « l'accession sociale », puis d'une filière publique de distribution de crédits immobiliers bonifiés et encadrés par l'État, destinée là aussi au financement des petits propriétaires. Ce chapitre traitera donc des heurs et malheurs de ce secteur entre 1977 et 1995, pour mettre au jour un certain nombre des processus qui concourent à sa désagrégation.

Nous nous intéresserons en particulier aux raisons pour lesquelles les partisans du maintien d'un tel secteur – haute administration de la Construction, mouvement HLM et responsables politiques qui en sont proches – fortement mobilisés en 1977 pour le préserver se démobilisent de manière de plus en plus flagrante au fil des années 1980, et cessent de défendre les intérêts de cette filière. Nous ne traiterons pas de la production des deux réformes à partir desquelles nous fixons les bornes chronologiques de ce chapitre. Elles ont déjà fait l'objet de travaux approfondis (Bourdieu et Christin, 1990 ; Zittoun, 2001). Celle de 1977 aboutit, entre autres changements à la création des prêts PAP, qui deviennent alors le principal dispositif étatique d'aide à l'accession dite « sociale ». Celle de 1995 supprime ces PAP et les remplace par le Prêt à Taux Zéro (PTZ). Rappelons seulement que, durant la préparation de la réforme de 1977, les « novateurs » du champ administratif plaidaient pour une « banalisation » générale de l'aide à la construction. Ils souhaitaient la fin totale du monopole des opérateurs à vocation « sociale » sur la distribution ou l'usage de prêts bonifiés par l'État, et préconisaient leur remplacement par une aide unique à la personne (Bourdieu et Christin, 1990). Un compromis est trouvé entre partisans et adversaires d'un tel changement : dans le domaine de l'accession aidée notamment, le prêt PAP est un instrument partiellement, mais pas totalement « banalisé ». Philippe Zittoun montre toutefois que, dès la création de ce prêt, émerge au sein de la haute administration, du côté de la direction du Trésor, un mouvement favorable à sa suppression. Il s'agit d'achever le processus de banalisation de l'accession sociale entamé en 1977, en mettant fin conjointement aux aides à la pierre et aux monopoles des opérateurs parapublics, jugés coûteux et inefficaces au ministère des Finances. Toutefois,
le mouvement qui mène à la suppression des PAP en 1995 est loin d'être linéaire. Cet auteur montre que s'entremêlent durant cette période des enjeux inter et intra-partisans présidant à la confection des programmes politiques sur le logement durant les campagnes électorales, et des évolutions plus discrètes des rapports de force internes à l'administration centrale. L'augmentation du nombre de PAP inscrits au budget – même si elle ne se traduit pas toujours dans les faits – reste l'instrument principal et le marqueur des politiques de relance de l'accession faisant suite à des alternances politiques, qu'elles soient mises en place par des majorités de droite ou de gauche, comme en 1981 et en 1993. Mais l'hostilité du ministère des Finances aux PAP, sans aboutir immédiatement à leur suppression, contribue à leur régression. Ainsi, on enregistre un recul quasi constant du nombre de prêts consommés, qui tient aux modifications apportées par l'administration des Finances à leurs conditions d'attribution, de plus en plus restrictives en termes de plafonds de ressources. La hausse du montant de l'apport personnel exigé pour les emprunteurs à partir de 1990, décidée cette fois par les responsables du ministère du Logement pour éviter qu'apparaissent de nouveaux « sinistrés » du PAP, achève sa « lente asphyxie » (Zittoun, 2001, p. 46). Le nombre de PAP financés passe ainsi de 170 000 environ en 1980-1981 à seulement 32 000 en 1992, avec une brève remontée en 1993-1994 ; les mises en chantier financées par des PAP décroissent continûment depuis 1978, passant de 154 000 à 33 000 en 1991¹. Le remplacement du PAP par le PTZ en 1995 satisfait en grande partie les espoirs de la direction du Trésor, en faisant disparaître les filières de distribution spécialisées de prêts aidés à l'accession sociale – Crédit Foncier, Sociétés de Crédit Immobilier, organismes HLM jouant le rôle de prêteur secondaire – auxquels elle était hostile (Zittoun, 2001).

L'objet de ce chapitre n'est donc pas de revenir sur la fabrication des instruments de l'action publique qui déterminent les cadres d'activité du secteur réglementé de l'accession sociale. Il s'agit, en revanche, de comprendre comment les traditionnels défenseurs de ce secteur sont affaiblis, marginalisés, disparaissent, ou changent de position. Pour cela, nous avons veillé à varier les échelles d'observation, en nous intéressant tant à ce qui se joue à la tête de l'Union HLM que du côté du ministère de l'Équipement et du Logement<fnref n="2" />, sur la scène publique, ou au

<footnote n="1">¹ « Les aides au logement dans le budget de l'État », *Rapport de la Cour des Comptes*, 1994. Il s'agit des prêts PAP « financés » c'est-à-dire effectivement mis en chantier : ce chiffre diffère du total de prêts « budgétés » (prévus au budget de l'État pour l'année en cours), en général supérieur au nombre de PAP vraiment utilisés.</footnote>

<footnote n="2">² Les appellations et découpages ministériels varient continûment dans les années 1980. Le terme « ministère du Logement » apparaît pour la première fois en 1981, mais n'est pas conservé toute la décennie (Michel, 2006). Nous utilisons par convention le terme « ministère de l'Équipement et du Logement » pour désigner de manière générique l'activité de son administration centrale, et l'appellation exacte pour renvoyer à un moment précis.</footnote>
sein des organismes sociaux eux-mêmes, et à mettre en relation ces différentes scènes. Ainsi,
dans un premier point, nous nous intéresserons aux usages que le mouvement HLM fait du
PAP après 1977. Avec la suppression des prêts HLM Accession, les organismes sociaux ont
en effet perdu leur monopole sur une aide particulièrement avantageuse, et s'inquiètent d'être
« mis en concurrence » avec des opérateurs privés. Les usages qu'ils font de la réforme se
lisent en deux temps : à la toute fin des années 1970, les organismes HLM se mobilisent pour
rester des acteurs privilégiés de l'accession sociale et forment brièvement le fer de lance du
succès initial des PAP. Mais au milieu des années 1980, les promoteurs HLM renoncent
quasiment tous à produire des logements pour la vente, et seule leur activité de prêt perdure,
tout en déclinant. Les dirigeants du mouvement, alors qu'ils se faisaient en 1977 les
défenseurs du PAP, font ainsi partie à partir de 1985 de ceux qui dénoncent les dangers d'une
politique trop appuyée de soutien à l'accession des ménages les plus modestes.

Dans un deuxième temps, nous élargirons la focale au-delà des enjeux qui préoccupent
strictement le mouvement HLM. Nous nous intéresserons à l'émergence publique du
problème des « accédants en difficulté », aussi appelés les « sinistrés du PAP », à partir du
milieu des années 1980. Il s'agira de saisir la manière dont est identifié ce problème, à partir
de l'année 1986, lorsque s'accélère la politique de « désinflation » qui fait augmenter les taux
d'intérêts réels, pour comprendre ensuite comment il affecte l'existence des spécialistes de
l'accession sociale. Nous examinerons le processus par lequel plusieurs causes sont
successivement imputées aux difficultés des accédants, aboutissant finalement à partir de
1988-1989 à la dénonciation, par les responsables de l'administration du ministère de
l'Équipement et du Logement eux-mêmes, de la « solvabilisation artificielle » des ménages à
laquelle menait l'usage fait du PAP après 1977. Les nouvelles précautions prises à leur
initiative à partir de 1990 pour éviter que n'apparaissent de nouveaux accédants « sinistrés »
achèvent alors de marginaliser les circuits spécialisés dans « l'accession sociale » au sein des
filières d'accès à la propriété. Finançant 37% de ces nouveaux accédants dans la période
1981-1984 et plus de la moitié des acquéreurs de logements neufs, ce prêt ne concerne plus
que 15% d'entre eux dans la période 1989-1996¹.

<footnote n="1">¹ Chiffres calculés à partir des séries sur les statuts d'occupation des emménagés récents tirées des Enquêtes Logement 1984, 1988, 1992, et 1996 de l'INSEE (Lincot et Rieg, 2003).</footnote>
Nous nous pencherons dans un troisième temps sur une « affaire » particulièrement sensible et médiatique, qui symbolise la crise du secteur parapublic de l'accession sociale : la chute de la SA HLM CARPI, filiale sociale du groupe Maison Familiale (chapitre 3) qui prend dans les années 1990 tournure de scandale médiatique. Cette affaire permet de comprendre ce qu'était, à la fin des années 1970, un promoteur social « modèle » pour la haute administration du logement, et comment ce même modèle devient le symbole des dangers du système des PAP et des échecs de l'accession « sociale » une décennie après, nécessitant un traitement politique *ad hoc*. Nous reviendrons alors, en guise d'épilogue, sur l'inégale propension des spécialistes de l'accession dans le secteur du logement social à tenter de s'adapter à ce nouveau contexte, propension qui constitue alors un bon indicateur de la position de leurs dirigeants dans le champ des politiques du logement.

Nous nous fondons pour traiter de ces questions sur des sources de natures diverses, qui font
l'objet d'un traitement croisé. Nous mobiliserons des entretiens menés avec des promoteurs et
professionnels de l'accession HLM, déjà présents dans ce secteur dans les années 1980, en
essayant de saisir le regard qu'ils portent rétrospectivement sur ce moment-charnière pour
leur activité<fnref n="1" />. Ceux-ci seront croisés avec des sources écrites sur lesquelles reposent
l'essentiel de la démonstration. Cela nous permettra une analyse attentive aux catégories alors
mobilisées par les acteurs, par exemple aux usages parfois contradictoires qu'ils font du terme
de « concurrence », ou aux sens successifs donnés aux termes « d'accédants en difficulté » ou
de « sinistrés du PAP ». Plusieurs versements émanant des services du ministère de
l'Équipement sont mobilisés pour étudier le traitement étatique de la question de l'accession
sociale dans cette période (encadré 4-1). Précisons toutefois que, contrairement aux sources
que nous avons pu dépouiller pour les décennies précédentes, il ne s'agit pas de fonds ayant
fait l'objet d'une exploitation systématique, mais de versements dont une partie à chaque fois
limitée se rapporte à notre objet. Des études et publications émanant de l'Union HLM
permettent en outre de voir comment celle-ci réagit aux conséquences de la réforme de 1977,
en particulier à la « mise en concurrence » des promoteurs sociaux avec le secteur privé,
comment les dirigeants du mouvement perçoivent les difficultés de la promotion publique au

<footnote n="1">¹ Nous ne souhaitons en effet pas utiliser ces entretiens comme des témoignages décontextualisés sur le passé (Müller, 2006). L'usage croisé de sources écrites et d'entretiens rétrospectifs s'avère toutefois heuristique. Les entretiens nous ont ainsi souvent permis d'éclairer les conditions de production des sources écrites – archives, rapports d'experts – sur lesquels nous nous fondons. Les similarités et les différences entre les catégories descriptives utilisées par nos enquêtés d'aujourd'hui, et celles que l'on trouve dans les sources écrites, nous ont aussi permis de réfléchir de manière plus approfondie au fait que certaines catégories utilisées encore aujourd'hui par nos enquêtés – comme celle des « sinistrés du PAP » – ont émergé dans les années 1980.</footnote>
début des années 1980 et prennent position à ce sujet. L'abondante littérature grise sur la question des accédants en difficulté a aussi fait l'objet d'une consultation systématique. Enfin, des revues de presse ponctuelles ainsi que l'exploitation de débats parlementaires ont été menées pour traiter des controverses publiques qui se nouent autour du problème des accédants en difficulté et du scandale de la CARPI.

## Encadré 4-1. L'accession sociale des années 1980 dans les archives du ministère de l'Équipement

Les archives publiques consultées et mobilisées dans ce chapitre proviennent de plusieurs services de la Direction de la Construction du ministère de l'Équipement. La plupart des sources étudiées s'arrêtent à la fin des années 1980, voire au début pour certaines. On peut supposer que pour des périodes plus récentes, les dépôts aux Archives Nationales n'ont pas encore été effectués systématiquement. Ce sont principalement des versements libres de consultation ne nécessitant pas l'obtention d'une dérogation que nous utilisons : ceci exclut les sources provenant de cabinets ministériels ou portant trace de délibérations officielles de l'État. Pour les années qui suivent la réforme de 1977, deux sources sont mobilisées. Les comptes-rendus du Conseil National de l'Accession à la Propriété, instance consultative créée en 1977, archivés pour la période 1977-1981, apportent des éléments sur les positions de l'administration centrale au moment de la mise en place du PAP, et sur les revendications du mouvement HLM pour obtenir un quota réservé de financements pour l'accession sociale [CAC 19960337, art. 1 à 11]. Les archives du bureau des organismes constructeurs, qui a la tutelle des sociétés HLM, ont aussi été consultées, même si elles s'arrêtent en 1981 : on y trouve principalement deux articles portant sur l'adaptation des organismes HLM à la réforme de 1977, incluant des comptes-rendus de commissions consultatives et des rapports de contrôle des organismes sociaux [CAC 19910582 art. 28 à 29]. D'autres sources permettent de cerner le traitement administratif postérieur du problème des accédants en difficulté. C'est le cas d'un versement provenant du Bureau des usagers de la Direction de la Construction en charge des négociations collectives entre représentants des « usagers » dans le domaine de l'habitat – associations de consommateurs et de locataires – et organisations professionnelles. Les articles 23 à 30 rassemblent ainsi des études, rapports, comptes-rendus de commissions sur le problème des « accédants en difficulté ». Les articles 29 et 30 concernent spécifiquement les litiges entre des associations d'accédants et la SA HLM CARPI de 1982 à 1990. Enfin, un volumineux versement (169 articles, 56 cartons) comprend les études et rapports commandés depuis les années 1960 par la Direction de la Construction, dont plusieurs articles consacrés soit à l'accession sociale avec notamment des études statistiques sur les prêts PAP, soit aux organismes HLM et à leurs évolutions, et nous y ferons ponctuellement référence [CAC 20110125].

Précisons que nous n'avons pas cherché à exploiter de fonds émanant de l'administration des Finances ni à travailler sur les vastes archives du Crédit Foncier, aujourd'hui déposées au Centre des Archives du Monde du Travail. Ces sources seraient probablement utiles à une revisite de l'histoire de la suppression des monopoles de distribution des prêts aidés au logement par l'administration des Finances, ou à un travail complet sur le problème des accédants en difficulté. Nous avons toutefois estimé ici que ceci débordait de notre questionnement, dans la mesure où notre propos ne se centre pas sur les accédants eux-mêmes, ni sur la production de nouvelles politiques publiques, mais sur le destin des spécialistes de l'accession dans le secteur du logement social.
# 1. Administrer la concurrence ? Les HLM face aux conséquences d'une réforme

Avant même que n'émerge le problème des « accédants en difficulté », l'affaiblissement de l'intérêt des organismes du secteur HLM pour l'accession est patent dès 1982-1983. Ceci peut être vu comme une conséquence, mais à retardement, de la réforme de 1977. Dans un premier temps, on a observé à l'inverse une mobilisation accrue des représentants nationaux du mouvement HLM pour la préservation de leur activité en accession « sociale ». Les responsables de l'Union, de même que leur tutelle ministérielle, s'accordent alors pour considérer que le remplacement des prêts HLM-A par les PAP va mettre les organismes sociaux dans une situation inédite de « concurrence » dans le domaine de l'accession. L'Union cherche alors à en limiter les effets : ses responsables recourent à leurs modes d'accès habituels à l'État pour s'assurer qu'un volume important de prêts PAP sera financé et qu'une part significative leur sera allouée. Ce n'est que quelques années plus tard que cette mobilisation se défait, tandis que de nombreux promoteurs HLM rencontrent de coûteux échecs de commercialisation des programmes qu'ils proposent à la vente. A mesure que se révèle le décalage entre les manières de défendre la cause de l'accession héritées des années 1970 et le nouveau contexte politique et économique des années 1980, la mobilisation initiale pour capter au profit du mouvement HLM un nombre important de prêts PAP s'effondre. C'est aussi le sens que ses dirigeants donnent au terme de « concurrence » qui évolue à cette occasion.

## 1.1 Capter des financements : une mobilisation réussie pour atténuer la mise en concurrence

> « L'accession sociale à la propriété se concevait dans le cadre d'une économie administrée qui était très simple. Des financements aidés d'une manière ou d'une autre, encadrés réglementairement, en plus il y a une véritable concordance entre le social et l'institution sociale. On fait du social et en plus c'est une institution sociale qui le fait, les organismes HLM. Le côté institutionnel s'est s'étiolé avec le PAP parce qu'on passe d'une situation de monopole à une situation privilégiée, et avec le Prêt à Taux Zéro en 1995 on se retrouve dans une situation où on est comme les autres » [Entretien avec Jean-Jacques Delcroix, directeur général d'un organisme HLM, mai 2007].
Plus de 30 ans après la réforme de 1977, c'est ainsi que le directeur d'un organisme HLM dédié à l'accession, qui a démarré sa carrière au début des années 1980 à la tête d'une petite coopérative meusienne, met l'accent sur les changements du cadre institutionnel dans lequel opèrent les spécialistes de l'accession « sociale ». Les années 1977 et 1995 constituent ainsi pour lui deux ruptures entraînant chacune la perte d'un monopole ou d'un privilège. Toutefois, cette perception, qui décrit *a posteriori* une évolution linéaire, n'est pas forcément celle qu'en ont les dirigeants du mouvement HLM au lendemain de la réforme. Ses effets potentiels sont alors encore à déterminer. Certes, elle constitue bien une rupture dans les modes de financement du logement social et aidé dans son ensemble, mais elle ne fait pas complètement disparaître l'« économie administrée » à laquelle fait allusion Jean-Jacques Delcroix, et les dirigeants du mouvement HLM espèrent alors encore contrôler les conséquences de leur perte partielle de monopole.

En effet, d'un côté, cette perte apparaît clairement : disparaissent ainsi les prêts HLM-A sur lesquels les opérateurs sociaux détenaient un monopole de distribution. Or, dans les années 1970, ces prêts offraient à leur clientèle, grâce aux bonifications de l'État, des conditions de crédits plus avantageuses que celles attachées aux prêts « aidés » du Crédit Foncier et aux prêts bancaires « libres ». Les souscripteurs d'HLM-A avaient besoin d'un apport personnel plus faible que les autres accédants, se trouvaient grevés de charges d'emprunt inférieures, et se situaient, en termes de revenus, « au bas du marché » de l'accession (Topalov, 1987, p. 341). Des calculs effectués par l'INSEE pour l'année 1973 confirment que les avantages financiers qu'apportaient ces financements étaient nettement supérieurs à ceux associés aux autres prêts aidés du Crédit Foncier (Marchand, 1977, p. 12). Ce double avantage fait donc des organismes HLM des guichets distribuant une aide étatique contingentée, ce qui limite considérablement les aléas économiques de leur activité. La promotion HLM se développe d'ailleurs tout au long des années 1970 sous forme de maisons individuelles groupées alors que les promoteurs privés voient leur clientèle se rétrécir à partir de 1974, et cèdent du terrain face aux constructeurs de maisons sur catalogue (Topalov, 1987, p. 361). Les fluctuations de l'accession HLM dépendent donc moins des débouchés commerciaux trouvés par les promoteurs que du nombre de prêts accordés annuellement par l'État. Pour développer leur activité en accession, l'Union et les fédérations spécialisées s'emploient à obtenir le maintien ou l'augmentation des crédits dédiés aux HLM-A d'une année sur l'autre (chapitres 2 et 3).
Avec la réforme de 1977, cette situation change : les nouveaux prêts PAP qui définissent l'objet social des organismes HLM en matière d'accession, ne leur sont pas réservés<fnref n="1" />. Désormais, les opérateurs sociaux puisent dans les mêmes circuits de financements et sont soumis aux mêmes conditions que les promoteurs privés ou que d'autres établissements de crédit autorisés à distribuer des PAP. Un particulier aux revenus inférieurs aux plafonds de ressources, qui souhaite faire construire une maison peut ainsi souscrire un « PAP individuel » auprès du Crédit Foncier de France ou au Crédit Agricole aux mêmes conditions qu'auprès d'un opérateur HLM. Les promoteurs privés qui veulent « préfinancer » un ensemble d'habitations destiné à une clientèle « papable »<fnref n="2" /> peuvent aussi obtenir un « PAP groupé » auprès de ces institutions bancaires, au même titre que les promoteurs publics<fnref n="3" />. L'ensemble de ces transformations constitue un bouleversement des principes de financement du secteur du logement social, qualifié dès cette époque de « banalisation » au sein de l'administration du logement<fnref n="4" />. Pour le secrétaire d'État au Logement Jacques Barrot, cette réforme va, en ce qui concerne l'activité de prêt et de promotion des HLM, mettre ces organismes « au contact du marché » :

> « Je pense aux organismes HLM pour lesquels il faut mesurer toutes les conséquences des principes qui ont été rendus publics il y a 18 mois. Ils doivent se préparer à vivre dans un monde un peu différent de celui qu'ils connaissent depuis 20 ans. Si nous ne faisons qu'un type de prêt aidé en accession à la propriété, les organismes HLM devront distribuer le même prêt que le Crédit Foncier ou le Crédit Agricole. Il est inutile d'essayer de cacher ces évidences. La réforme simplifie, décloisonne : elle met les organismes HLM au contact du marché<fnref n="5" /> ».

La « banalisation » n'est toutefois que partielle. En effet, il s'agit toujours d'un prêt bénéficiant d'aides à la pierre, et distribué par un réseau limité d'institutions financières réglementées par l'État : le Crédit Foncier de France, le Crédit Agricole en zone rurale et les organismes HLM à titre de « prêteur secondaire ». L'État contrôle donc toujours l'allocation de cette ressource contingentée. C'est sur ce terrain de la répartition des aides à la pierre que

<footnote n="1">¹ Voir « Réforme du logement, secteur accession », *Brochure de la Direction de la Construction et de l'UNFOHLM*, octobre 1978, CDU 10248. Si les PAP, qui sont des prêts accordés sous condition de revenus, définissent l'objet social.</footnote>

<footnote n="2">² Ce terme est utilisé par l'administration de la Direction de la Construction dans ses notes internes pour désigner les ménages que leurs revenus rendent éligibles aux PAP [CAC 19910582, art.28, note de M. Commagnac à M. Duport, 30 mai 1979].</footnote>

<footnote n="3">³ Rappelons de plus qu'un nouveau type de prêt a été créé, le Prêt conventionné (PC) distribué par l'ensemble des banques commerciales et qui ouvre aussi droit aux APL pour les acquéreurs modestes.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Pour un exemple de cet usage, voir le sous-directeur de la législation et des organismes constructeurs à la Direction de la Construction du ministère de l'Équipement, qui dans une note de 1979 sur « les compétences des organismes HLM en matière d'accession à la propriété », discute des conséquences de la « banalisation » des financements de l'accession sur l'activité des HLM [CAC 19910582, art.28, note de M. Commagnac à M. Duport, 30 mai 1979].</footnote>

<footnote n="5">⁵ Intervention de Jacques Barrot à l'occasion du vote des crédits du logement, Assemblée nationale, 1ère séance du jeudi 17 novembre 1977, *JORF*.</footnote>
le mouvement HLM se mobilise en 1977 pour conserver ses « privilèges ». Leurs revendications se situent dans le droit-fil de celles qu’ils avaient l’habitude de soutenir auprès des pouvoirs publics dans les décennies précédentes : une lutte pour les prêts bonifiés par l’État et donc pour la captation de l’aide à la pierre.

Pour limiter les conséquences de la réforme, les dirigeants de l'Union puisent ainsi dans un répertoire qui leur est habituel : négociations avec la Direction de la Construction dans le cadre de commissions administratives, rencontres avec leur ministre de tutelle, interpellations du gouvernement par des élus proches du mouvement à l'Assemblée nationale. On trouve trace de leurs revendications dans les archives du ministère de l'Équipement, par exemple dans le cadre d'une commission de « mise à niveau » destinée à adapter la législation des organismes HLM à la réforme, ou au sein du nouveau Conseil national de l'accession à la propriété (CNAP) créé en 1977 et qui réunit divers représentants du secteur de la construction et de l'immobilier<fnref n="1" />. La position qu'y défendent les dirigeants du mouvement est la suivante : s'ils affirment accepter la « mise en concurrence » que suscite la réforme, ils font valoir que leurs spécificités statutaires et économiques, notamment leur caractère non-lucratif, justifient des aménagements en leur faveur. Ils exigent que l'État s'engage à leur allouer un nombre de prêts PAP au moins équivalent à celui du volume des prêts HLM dont ils bénéficiaient les années précédentes. Le délégué général de l'Union Robert Lion ouvre ainsi en juin 1977 la commission de « mise à niveau » des organismes sociaux en déclarant face au nouveau Directeur de la Construction Jean-Michel Bloch-Lainé : « Il s'agit de rendre possible la mise en concurrence plus intensive du secteur HLM et du secteur privé, concurrence dont le mouvement HLM a accepté le principe mais qui doit avoir lieu à armes égales [...] le mouvement HLM n'entend nullement être mis dans les mêmes conditions d'activité que les promoteurs et bailleurs du secteur privé »<fnref n="2" />.

Dès le début de l'année 1977, des assurances verbales sont pourtant données à l'Union HLM par la Direction de la Construction et le secrétaire d'État Jacques Barrot quant à ces

<footnote n="1">¹ CAC 19910582, art. 28, dossiers de M. Commagnac, sous-direction de la législation et des organismes constructeurs. CAC 19960337, art. 1 à 11, archives du CNAP, en particulier dans l'article 1, procès-verbal de la 1ère séance du 18 juillet 1977 examinant les textes relatifs à l'aide au logement.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19910582 art. 28, dossiers de M. Commagnac, Sous-directeur de la législation et des organismes constructeurs, puis conseiller technique auprès du directeur : projets de loi, réglementation, études concernant la commission de mise à niveau des organismes d'HLM (1977-1978) chargée de procéder à un examen d'ensemble de l'activité de chaque famille HLM dans le cadre de la réforme du financement du logement et de proposer toutes mesures devant permettre d'adapter le fonctionnement des organismes d'HLM à la situation découlant de cette réforme.</footnote>
revendications. Les représentants des promoteurs privés, consultés par l'État à la CNAP, s'insurgent ainsi contre ces « privilèges » promis aux HLM en juillet 1977¹. Toutefois, les dirigeants de l'Union cherchent à obtenir un engagement écrit et public. Lors d'un entretien accordé en novembre 1977 par Jacques Barrot à Robert Lion, ce dernier s'inquiète ainsi de n'avoir reçu que des assurances « verbales donc fragiles » sur l'accès des opérateurs HLM aux sources de financements leur permettant de distribuer les PAP<fnref n="2" />. Des parlementaires aux appartenances partisanes diverses interpellent à plusieurs reprises le gouvernement sur le « maintien des prérogatives des Crédits Immobiliers » durant l'année 1977³. Le président de l'Union Albert Denvers, alors député PS, insiste de manière réitérée sur cette exigence lors du vote des crédits du logement à l'Assemblée nationale en novembre 1977, en déposant un amendement destiné à inscrire dans la loi un partage des crédits PAP favorable aux HLM :

> « Dans le domaine de l'accession à la propriété, les constructeurs sociaux, c'est à dire les Sociétés de Crédit Immobilier et les coopératives HLM éprouvent des inquiétudes. Comment pourront-ils résister à la concurrence des établissements financiers dont le souci essentiel n'est pas de répondre à une finalité sociale ? Quelle activité laissez-vous espérer aux Sociétés de Crédit Immobilier et aux coopératives qui ont rendu les plus éminents services dans le domaine de l'accession à la propriété?<fnref n="4" /> »

Il obtient ainsi de la part du secrétaire d'État Jacques Barrot un engagement public ferme sur ce point, en contrepartie du retrait du son amendement, et l'oblige à préciser à plusieurs reprises ses promesses sur la quote-part, le volume de prêts, et la masse financière réservée aux HLM.

> « Dans le secteur de l'accession à la propriété, une garantie de maintien de l'activité est donnée aux organismes HLM, en particulier aux Sociétés de Crédit Immobilier. La **totalité des prêts de la caisse des prêts HLM et des Caisses d'épargne leur est réservée, ainsi que plus d'un tiers des dotations du Crédit Foncier et du Crédit Agricole.** Tout cela sera parfaitement fixé dans des documents qui ne pourront pas prêter à la critique. [...] Dans le secteur de l'accession à la propriété, je réponds aussi à d'autres orateurs, dont M. Denvers, la caisse des prêts HLM et les Caisses d'Epargne financeront près de 40 000 logements qui seront distribués par le système HLM, essentiellement les sociétés de Crédit immobilier – le Crédit Foncier 28 000, le Crédit Agricole 15 000 **soit au total 83 000 logements.** Ainsi les organismes HLM bénéficieront de 26 880 millions

<footnote n="1">¹ CAC 19960337 art.1, séance du 18 juillet où est avalisé le fait que les financements émanant des Caisses d'Epargne et de la Caisse des Prêts HLM seront réservés aux organismes HLM : « les organismes HLM ne doivent pas avoir le privilège de s'adresser à la fois à la CPHLM et au Crédit Foncier de France » selon les représentants des promoteurs-constructeurs.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19910582, art. 28, résumé des demandes de Robert Lion à l'occasion d'un entretien avec Jacques Barrot, 2 novembre 1977.</footnote>

<footnote n="3">³ Si l'on s'en tient aux archives des questions et débats à l'Assemblée nationale, on trouve trace d'au moins trois interventions de parlementaires adressées au gouvernement sur ce point entre le printemps et l'été 1977 [Question du député de la Vienne Fouqueteau, groupe des réformateurs démocrates sociaux, sur le « maintien des prérogatives des Sociétés de Crédit Immobilier, 29 avril 1977 ; Question du 4 mai 1977 de M.César, député du groupe RPR, sur « le maintien des possibilités d'action des Crédits Immobiliers » ; Question du 30 juillet 1977 de M. Duroure, député du groupe PS et radicaux de gauche, sur l'action des Crédits Immobiliers].</footnote>

<footnote n="4">⁴ Intervention d'Albert Denvers, Assemblée nationale, 1ère séance du jeudi 17 novembre 1977, JORF.</footnote>
de francs de prêts aidés sur une masse totale de 42 500 millions de francs, soit un **pourcentage de 63%** qui marque la concrétisation des intentions que j’ai annoncées dans mon exposé introductif<fnref n="1" /> ».

Dans ces négociations entre l'Union et son ministère de tutelle, le principal facteur de « concurrence » identifié par les dirigeants du mouvement HLM en 1977 est la compétition avec d'autres distributeurs de prêts et des promoteurs privés pour le partage des financements PAP. C'est donc comme à l'accoutumé dans un travail pour capter des crédits étatiques au détriment d'autres opérateurs que s'engage l'Union HLM. Les conditions de démarrage de l'émission des prêts PAP semblent d'ailleurs donner raison à Albert Denvers et Robert Lion. Contrairement aux attentes de la direction du Trésor, qui estime que le PAP est voué à l'échec (Zittoun, 2001, p. 45), ce prêt attire d'abord une clientèle plus large que le Prêt conventionné et apparaît à tous comme un succès, comme le montrent les débats à ce sujet tenus au Conseil National de l'Accession à la Propriété, en 1978-1979. Les représentants de l'administration de la Construction y font état des « files d'attente » de potentiels accédants et de promoteurs souhaitant se voir attribuer ce financement<fnref n="2" />. C'est dans cette situation de pénurie que la concurrence pour la captation des financements prend tout son sens. Ainsi, grâce aux « quotas » qu'ils ont obtenus, les organismes sociaux maintiennent leur activité en accession sociale, à la fois comme prêteur et comme promoteur. Ils distribuent sous forme de prêts individuels ou dans le cadre de programmes de promotion immobilière près de la moitié des PAP distribués entre 1978 et 1980³. Forte du succès de sa stratégie de captation des ressources contingentées du PAP, l'Union manifeste régulièrement, jusqu'en 1980, la volonté des organismes HLM de voir conserver ce « secteur réservé », comme au congrès HLM de 1978 lorsque Robert Lion souligne que leur suppression poserait pour certaines sociétés HLM un « brutal problème de survie »<fnref n="4" />.

Ainsi, la mobilisation de 1977 a réussi de manière durable à préserver une forme de monopole au mouvement HLM. Cela est particulièrement vrai pour l'activité des Sociétés de Crédit Immobilier : celles-ci se voient accorder, de manière durable<fnref n="5" />, un « co-monopole » de distribution des prêts aux particuliers, partagé avec le Crédit Foncier de France, qui leur

<footnote n="1">¹ Interventions de Jacques Barrot, Assemblée nationale, 1ère séance du jeudi 17 novembre 1977, JORF.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19960337, art.1 à 3.</footnote>

<footnote n="3">³ Congrès HLM 1984, *Aide-mémoire statistique*, CDU 16639.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Rapport du délégué général Robert Lion au congrès HLM de 1978, *Les organismes d'HLM et la réforme*.</footnote>

<footnote n="5">⁵ A l'exception de la période 1984-1985 durant laquelle la BNP est autorisée à distribuer des PAP.</footnote>
donne le droit de distribuer au minimum un tiers des PAP individuels émis chaque année. Grâce aux négociations menées en 1977, cette fédération conserve une activité minimale garantie par l'État jusqu'au début des années 1990, et continue à opérer principalement dans le cadre de cette « économie administrée » dont nous décrivions initialement la remise en cause. C'est avec un regard critique que Pierre-André Périssol, président de l'Union des Crédits Immobilier à partir de 1988, qui jouera un rôle crucial dans la première moitié des années 1990 pour défaire ce co-monopole (voir infra), décrit a posteriori ce fonctionnement :

> « On avait 180 sociétés qui vivaient intégralement d'une manne liée au co-monopole avec le Crédit Foncier. Non seulement il y avait le co-monopole, mais en plus leur part était garantie, c'est-à-dire que quand il y avait 100 PAP, il y en avait 70 pour le Crédit Foncier et 30 pour les Sociétés de Crédit Immobilier. Un double monopole. Donc elles avaient des crédits, il suffisait d'ouvrir la porte, il y avait des clients qui faisaient la queue, est-ce que vous êtes bien, est-ce que vous êtes gentil ? Allez on va vous donner un prêt. Après, faire du crédit dans ces conditions, c'est pas très... » [Entretien avec Pierre-André Périssol, décembre 2007].

Ainsi, en rejouant la lutte pour la captation des financements à laquelle ils se livrent depuis l'invention du logement aidé en 1953, les dirigeants de l'Union ont en théorie préservé les privilèges des Sociétés de Crédit Immobilier, et limité les effets de la « concurrence » pour les promoteurs HLM. Toutefois, l'obtention de ces « quotas » et « secteurs réservés » se transforme rapidement en victoire sans saveur. Ils commencent en effet, dès 1981, à rencontrer des difficultés de commercialisation de leurs programmes PAP : avoir un volume de financement garanti est peu utile lorsqu'on peine à trouver des clients.

## 1.2 Trouver des clients : des promoteurs HLM « démunis » face à la concurrence ?

> « Les années 1980 ont été des années très très difficiles pour l'accession à la propriété, parce que le mouvement HLM s'est retrouvé avec des problèmes d'invendus, des problèmes de non maîtrise du métier de l'accession avec les conséquences qui étaient la mévente, et ça coûtait excessivement cher, et ça a même coûté la vie à quelques organismes » [Entretien avec Marion Maudet, chargée d'études à l'Union HLM de 1981 à 1990, printemps 2007].

Marion Maudet, chargée d'études dans les services de l'Union au début des années 1980, nous livre ici sa vision rétrospective des difficultés que rencontrent à cette époque les promoteurs HLM. Urbaniste de formation, chargée au début des années 1980 des « études de marché » à l'Union, elle fait partie de ceux qui sont chargés d'analyser les problèmes de commercialisation que connaissent certains promoteurs HLM, et participe à la rédaction de
rapports analysant les causes des ces « méventes »<fnref n="1" />. Plusieurs années avant l'émergence du problème des accédants surendettés, ces organismes doivent en effet faire face à une forte augmentation de leurs stocks de logements invendus. Marion Maudet y voit la conséquence d'une absence de compétence (une « non maîtrise du métier »), en reprenant une thèse que l'on voit apparaître dans les publications du mouvement HLM à partir de 1982-1983. C'est à l'incapacité des organismes HLM à faire face à un nouveau type de concurrence – la compétition commerciale qui les oppose aux constructeurs privés de maisons individuelles – que les dirigeants de l'Union attribuent alors le reflux brutal de l'activité des promoteurs HLM.

En effet, au début des années 1980, leur activité s'effondre non par manque de financements, comme le craignaient Albert Denvers ou Robert Lion en 1977, mais faute de trouver de clients. Dès 1983, les opérateurs HLM ne consomment plus que 35% du total de prêts émis (51 000) alors que Jacques Barrot disait en 1977 vouloir leur en réserver plus de 60%. De plus, c'est principalement sous la forme des prêts individuels accordés par les Sociétés de Crédit Immobilier, qui financent la construction de maisons en diffus, que s'exerce cette activité (35 000 prêts), tandis que la promotion HLM et notamment la « maison individuelle groupée », domaine de spécialité du mouvement depuis le concours Chalandon, diminue de moitié en quelques années. À peine six ans après la réforme de l'aide au logement, les opérateurs sociaux ont largement amorcé leur retrait du secteur de l'accession, et ont aussi cessé de revendiquer qu'on leur attribue plus de financements en accession sociale.

Le succès politique rencontré par l'Union HLM lors de la négociation pour les crédits de l'accession sociale en 1977 semblait avoir alors encouragé un nombre important d'organismes sociaux à lancer, en 1978-1979, des programmes de promotion immobilière financés avec des PAP groupés. À cette date, le mouvement HLM utilise la moitié de l'ensemble de crédits dédiés l'accession sociale, et plus de 60% des PAP groupés<fnref n="2" />. Cela permet aux Sociétés de Crédit Immobilier de maintenir leur activité de prêteur et de promoteur, et aux nombreuses Sociétés Anonymes HLM qui avaient, à la suite du concours Chalandon, entamé une réorientation de leurs activités vers l'accession, de persister dans cette voie. En 1979, les SA

<footnote n="1">¹ Marion Maudet est, lorsque nous la rencontrons, directrice de la Fédération des coopératives HLM, poste qu'elle occupe de 1990 à 2007.</footnote>

<footnote n="2">² Congrès HLM 1984, *Aide-mémoire statistique*, CDU 16639.</footnote>
utilisent ainsi 40% de l'ensemble des PAP groupés émis en France<fnref n="1" />, et, en 1983, encore un tiers d'entre elles (114 sur un total de 343) ont des opérations en cours en accession<fnref n="2" />. Les gros producteurs qui avaient émergé suite au concours Chalandon sont toujours très engagés dans ce domaine : trois grandes SA à compétence nationale (la CARPI, les filiales de la SCIC Travail et Propriété et Nouveau Logis, et le Foyer du Fonctionnaire et de la Famille) réalisent 25% de ces programmes, et ont, au début des années 1980, chacune plusieurs milliers de logements en accession en cours<fnref n="3" />. Enfin, si l'activité des coopératives reste faible, ceci n'est pas la conséquence de l'instauration des PAP, mais des évolutions législatives qui restreignent désormais leurs possibilités d'action. Cet aperçu donne ainsi le sentiment que la réforme de 1977 n'a guère affecté les évolutions de la promotion HLM entamées au début des années 1970.

Ce succès initial et cette apparente continuité ressemblent toutefois à un trompe-l'oeil. Les nombreux programmes financés avec des PAP groupés entre 1978 et 1981 rencontrent rapidement des difficultés de commercialisation. Dès 1982, l'Union HLM lance des signaux d'alerte sur la crise qui se dessine, et commence à tenir, de congrès en congrès, une inquiétante comptabilité des logements « invendus », c'est-à-dire des logements terminés qui tardent à trouver preneurs. Ils sont 6200 fin 1981, plus de 8000 fin 1982, ce « stock » tardant à se dégonfler, et se maintiennent au-delà de cette barre des 8000 jusqu'à la fin de l'année 1985, alors même que les promoteurs ont arrêté de lancer de nouveaux programmes. Durant les congrès ou les séminaires organisés par l'Union sur le « marketing » en accession, les dirigeants d'organismes évoquent la nécessité d'un « déstockage<fnref n="4" /> » massif, qui nécessite une « décote » (baisse de prix) de produits « vieillis »<fnref n="5" />, et induit des pertes considérables. Selon un rapport réalisé en 1987 par la direction de l'Accession de l'Union HLM, traitant des causes et conséquences de la mévente<fnref n="6" />, financer un logement terminé non vendu coûte annuellement 54 000 francs (plus de 10% du prix moyen du bien), et le coût total des stocks avoisine alors,

<footnote n="1">¹ *Ibid.*</footnote>

<footnote n="2">² Rapport non signé intitulé « Analyse de la composition du capital des SA d'HLM » [AN 20110125 article 53, Direction de l'Habitat et de la Construction du ministère de l'Équipement, archives des études et rapport, section consacrée à l'économie de l'habitat et aux organismes constructeurs d'habitat social].</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 20110225, art. 53, rapport de Daniel Aubert, Ingénieur des Travaux Publics d'État, Travail de fin d'études réalisé au ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie, DAEI, mai 1979.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Terme du président de la Fédération des Sociétés Anonyme HLM Marcel Lair, directeur général du Foyer du Fonctionnaire et de la Famille, AG des SA HLM 1985, *Actualités HLM* n°320, 30 avril 1985.</footnote>

<footnote n="5">⁵ « Une démarche marketing », témoignage de M. Borrani, directeur d'Arche, groupement d'intérêt économique réunissant des organismes HLM de la Région Parisienne, dans le cadre d'un article sur la fonction commerciale dans les HLM, *HLM Aujourd'hui*, juillet-août 1986.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Michèle Attar-Meyer et Natacha Dubach, *Analyse des causes de la mévente des opérations HLM en PAP groupé, rapport de synthèse*, Paris, Plan Construction (organisme financeur), 1987, 39p.</footnote>
pour le mouvement, 291 millions de francs. Quelques sociétés trop petites ou fragiles pour absorber ces pertes sont même placées sous administration provisoire par le ministère du Logement <fnref n="1" />. Certains « sinistres » prennent des formes spectaculaires, comme celui d'Aiguillon Construction, SA HLM renaise qui, avec plus de 300 invendus en 1985 et plus de 16 millions de francs de perte (pour un patrimoine locatif de seulement 7000 logements), se trouve obligée d'interrompre toute activité, de vendre son siège et de licencier l'essentiel de son personnel. Analysé dans un rapport de la Cour des Comptes<fnref n="2" />, ce sinistre a d'ailleurs marqué les mémoires des dirigeants d'organismes bretons, qui ont été plusieurs à y faire référence durant l'enquête que j'y ai menée à la fin des années 2000. Les récits de ceux qui, au début des années 1980, exerçaient dans ce secteur convergent sur les traductions concrètes de ces méventes : lotissements inachevés, terrains achetés au prix fort, puis laissés à l'état de friche pendant quinze ans, maisons invendues qui se dégradent progressivement et dont on met des années à se débarrasser à prix cassés<fnref n="3" />. Conséquence de ces difficultés, entre 1979 à 1983, le nombre de « PAP groupés » utilisés par les HLM passe de plus de 29 000 à 16 000⁴, avec une chute particulièrement nette entre 1982 et 1983. Cette diminution n'est pas liée à une baisse des financements étatiques : au contraire, le nombre de PAP a été augmenté en 1981 et 1982 lors de l'arrivée de la gauche au pouvoir, car le soutien à l'accession sociale fait partie du plan de relance du premier gouvernement Mauroy (Zittoun, 2001, p. 58). A partir de 1983 et du tournant de la rigueur, leur nombre diminue, mais il n'y a désormais plus pénurie mais « sous-consommation » des PAP : en plus d'un contexte économique défavorable, leurs caractéristiques modifiées par le ministère de Finances rendent ces prêts accessibles à moins de ménages, et le nombre de PAP utilisés est chaque année inférieur au volume prévu au budget (Zittoun, 2001, p. 48). L'arrêt des activités des promoteurs HLM n'est d'ailleurs pas un phénomène conjoncturel : la chute du début des années 1980 amorce un reflux durable et, en 1993, l'accession sociale, dans le mouvement HLM, atteint son point historiquement bas avec moins de 4000 PAP groupés<fnref n="5" />.

<footnote n="1">¹ On décompte en 1985 16 sociétés sous administration provisoire, selon un rapport établi pour la Direction de la Construction, situation que plusieurs sociétés doivent à des invendus en accession, [AN20110125, article 53, « La modernisation des organismes d'HLM », Centre d'Information sur le Logement, 1986].</footnote>

<footnote n="2">² Cour des comptes, *Rapport public particulier, Enquêtes sur le logement, Tome 2 : les organismes d'HLM*, 1994, p. 71.</footnote>

<footnote n="3">³ Entretiens avec Claude Debruyne (directeur d'un Crédit Immobilier à partir de 1984), Jean-Jacques Delcroix (directeur d'une coopérative HLM à partir de 1983), et Jean-Louis Dumont (président d'une coopérative HLM à partir de 1975).</footnote>

<footnote n="4">⁴ Pour comparaison, à la même époque, la construction locative est d'environ 60 000 logements par an [Congrès HLM 1984, *Aide-mémoire statistique*, CDU 16639].</footnote>

<footnote n="5">⁵ D'après les statistiques rétrospectives diffusées en 2006 par le groupe de travail « accession sociale » de l'Union HLM, le point bas de la production en « PAP groupé » est de 4000 constructions annuelles pour l'ensemble des fédérations, atteint en 1993. Ce chiffre n'est pas sourcé, et nous ne pouvons évaluer sa fiabilité.</footnote>
Comment ces difficultés sont-elles perçues au sein du mouvement ? Elles ne suscitent pas, de la part de l'Union, de revendications politiques à l'égard de la tutelle ministérielle, par exemple des demandes d'aides spécifiques pour l'accession HLM. Elles débouchent plutôt sur une réflexion interne, sous la houlette de la direction de l'Accession de l'Union HLM et de jeunes chargés d'études comme Marion Maudet, qui conclut à la nécessité d'améliorer le « professionnalisme » et la « compétitivité » des organismes<fnref n="1" />. Ceux-ci n'auraient pas su s'adapter à la concurrence avec le secteur privé qui résulte de la banalisation des financements de l'accession. L'Union met en place dès 1983 des « actions sur les invendus<fnref n="2" /> » pour remédier aux carences supposées des adhérents : études sur les causes des méventes et sur les moyens d'y remédier<fnref n="3" />, séminaires de dirigeants consacrés au marketing en accession<fnref n="4" />, conseils pour sélectionner une agence de publicité, diffusion de logiciels d'aide à la décision pour le lancement de programmes<fnref n="5" />, création d'un « Club de la maison individuelle<fnref n="6" /> » pour relancer l'activité. Dans les comptes-rendus de ces activités, le diagnostic indigène qui prédomine est clair : les invendus sont le signe des difficultés des promoteurs HLM à sortir de leur secteur « protégé » et sont « démunis » face à la « concurrence » ; les organismes n'ont pas assez calqué leurs méthodes de vente sur celle des grands constructeurs sur catalogue, qui accroissent leur part de marché, s'adressant à une clientèle modeste, avec des prix bas et en recourant à une « publicité active ».

> « Devant cette concurrence, qui porte une bonne part du soutien à l'activité économique du logement, les organismes HLM qui étaient jusqu'en 1977 chargés de distribuer seuls des financements aidés pour l'accession, apparaissent dans l'ensemble démunis. Pour un certain nombre, des exceptions existent, bien sûr. Des organismes sont tout à fait à la hauteur de leurs concurrents. Mais au plan général la situation est préoccupante<fnref n="7" /> » [Rapport introductif au congrès HLM 1984].

> « Jusque-là, les organismes HLM vivaient dans un secteur protégé. Cela a changé. Dans le domaine de l'accession à la propriété en tout premier lieu, ils ont à faire face à une situation concurrentielle dans laquelle ils ont à se mesurer avec des promoteurs privés dont la part de marché est en croissance rapide, alors que celle des organismes d'HLM régresse et qu'ils rencontrent des difficultés financières<fnref n="8" />». [Rapport introductif du groupe de travail sur la modernisation des HLM, Congrès HLM 1985]

<footnote n="1">¹ « Un projet de développement pour la maison individuelle », *Actualités HLM*, 15 mai 1985.</footnote>

<footnote n="2">² Rapport du congrès HLM 1983.</footnote>

<footnote n="3">³ Michèle Attar-Meyer et Natacha Dubach, op. cit. ; Michèle Attar-Meyer, Isabelle Petitperrin, Bernard Sirkis, « La promotion HLM, les facteurs clé de la réussite », UNFOHLM, Plan Construction, 1988, 146 p.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Organisation début 1986 par la direction de l'Accession de l'Union HLM d'une journée sur le marketing réunissant 150 dirigeants d'organismes, voir « Le marketing en accession à la propriété », *Actualités HLM* n°339, 15 février 1986.</footnote>

<footnote n="5">⁵ « Comment sélectionner une agence de publicité » et « Maisons individuelles et informatique », *Actualités HLM*, n°314, 30 janvier 1985.</footnote>

<footnote n="6">⁶ « Un projet de développement pour la maison individuelle », *Actualités HLM*, 15 mai 1985.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Rapport « acteurs » du congrès HLM 1984 de Montpellier, p. 13. [CDU 16639].</footnote>

<footnote n="8">⁸ « Congrès HLM 1985, Moderniser pour mieux servir », *Actualités HLM*, 30 juin 1985.</footnote>