Tenir ses troupes : une fédération entre sa base et sa tutelle ministérielle

La « fiscalisation » d'une partie de leurs activités en contrepartie d'une extension de leurs compétences (par exemple la possibilité de faire de l'accession « libre ») apparaît à une partie des directeurs de coopératives qui sont élus au Conseil Fédéral comme une perspective envisageable, voire souhaitable<fnref n="1" />. Contre ceux qui émettent le souhait que leurs représentants « plaident l'exception coopérative auprès du secrétariat d'État pour ne pas être soumis à de nouveaux plafonds de ressources »<fnref n="2" />, M. Maudet va au contraire au devant des injonctions de l'administration et signe début 2002, avec la nouvelle secrétaire d'État au Logement Marie-Noëlle Lienemann, un protocole d'accord par lequel les coopératives acceptent volontairement de soumettre leur clientèle à des plafonds de revenus<fnref n="3" />. Jean-Jacques Delcroix voit dans les protestations de certains adhérents, qui font savoir leur mécontentement à la Fédération<fnref n="4" />, la résistance d'une base aux « tendances libérales » contre des « patrons très marqués à gauche » :

> « De s'autoflageller en s'imposant un cadre très serré en termes de plafonds de ressources, en allant chercher quand même un quota de plafonds assez bas... je pense que l'accueil a été relativement moyen, sans enthousiasme excessif. [...] Il y a eu un débat en feedback, des retours de la base. Parce que là, on décidait, c'était un peu politburo, je pense qu'on était minoritaire par rapport à l'ensemble des adhérents. La loi ne nous obligeait plus trop, et quand même, à la base, il y avait une forte tendance libérale, qui pouvait fortement s'en accommoder... Ça marque quand même, on sait que les co-dirigeants permanents sont très marqués à gauche, donc parfois prennent des décisions... Je suis convaincu que la base n'adhérait pas dans une immense majorité à cette démarche » [Entretien avec Jean-Jacques Delcroix].

Marion Maudet considère ainsi que, comme les dirigeants de SA, les dirigeants de coopératives, dont beaucoup sont des nouveaux venus dans le mouvement HLM, ne

<footnote n="1">¹ Stéphane Dambrine, directeur depuis 1999 de l'OPAC du Val-de-Marne et de la coopérative Expansiel, estime qu'il « faut être plus ouvert sur la fiscalité » et « plaide pour une fiscalité par activité à la suite d'un débat sur les compétences » ; Daniel Chabod, directeur depuis 1995 du groupe Gambetta (groupe multi-famille adossé à une Société de Crédit Immobilier et comprenant plusieurs coopératives), estime que « si en aucun cas le débat sur la fiscalité ne doit être un débat en soi, il y a un besoin d'élargir les compétences des organismes HLM. Inévitablement, le statut fiscal de ces extensions sera à discuter ». Bruno Fievet, directeur depuis 2001 de la coopérative Armor Habitat basée à Saint Brieuc, « s'interroge sur la possibilité qu'une partie de son activité puisse être fiscalisée » [PV du Conseil Fédéral de la FNSCHLM du 6 février 2003].</footnote>

<footnote n="2">² PV du Conseil Fédéral de la FNSCHLM du 25 octobre 2001.</footnote>

<footnote n="3">³ Celui-ci impose aux coopératives des contraintes modérées : elles s'engagent à réserver leurs produits à des ménages aux ressources inférieures aux plafonds du PLI (prêt locatif intermédiaire), ce qui rend éligibles 87% des ménages français, et à en vendre 10% à des accédants « très sociaux » sous les plafonds du prêt PAS [Circulaire de la FNSCHLM n°39-02 du 5 avril 2002 relative au protocole du 28 mars 2002].</footnote>

<footnote n="4">⁴ Le PV du Conseil Fédéral du 10 juillet 2002 fait mention des « interpellations dont a fait l'objet le Conseil Fédéral par plusieurs coopératives d'HLM sur les conditions d'application de la convention du 28 mars 2002 », ainsi que les critiques de la part de représentants des coopératives à l'égard de la circulaire d'application envoyée par la Fédération à l'ensemble des adhérents, « maladroite dans son expression et qui a été vécue comme impérative ».</footnote>
comprennent pas l'art subtil des négociations avec l'État et manquent de « sens politique » en croyant que la tutelle ministérielle est prête à accepter une telle déréglementation :

> « Je savais qu'une accession sociale sans plafonds de ressources, ça ne marcherait JAMAIS [elle hausse la voix]. Donc on a tenu pendant 2 ans avec un protocole, et puis ça a été formalisé dans la loi [...] C'est pas entièrement démocratique ici, on peut pas faire tout avec l'approbation des foules. On est allés signer le protocole avec la ministre, qui est devenue la présidente après, et puis c'est tout... Les coops, c'est de très bons pros, mais elles ont pas beaucoup de sens politique... C'est des organismes HLM, il faut toujours viser à deux bandes quand même » [Entretien avec Marion Maudet].

Il s'agit ici d'établir une division du travail durable : aux directeurs de coopératives la production de logements et le travail de « bons professionnels », à la FNSCHLM le travail politique de représentation, de définition et de défense des intérêts du mouvement auprès de l'État. S'il est important pour l'équipe fédérale d'établir dans les années 2001-2002 cette division du travail, c'est aussi que la « base » du mouvement coopératif est en pleine mutation. De nombreuses sociétés reprennent leurs activités grâce à l'arrivée de nouveaux actionnaires, souvent des groupes adossés à un actionnaire principal (SA d'HLM, collecteur du 1% logement, Crédit Immobilier, Caisse d'Épargne), qui embauchent de nouvelles équipes, notamment des dirigeants venus de la promotion privée. Si Dumont, Maudet et l'équipe fédérale se félicitent de la reprise de coopératives endormies par ces « bons pros » dont le Conseil Fédéral salue l'arrivée début 2001¹, ils s'inquiètent que ceux-ci en fassent des outils pour faire du « cash » plutôt que pour défendre la spécificité du mouvement HLM :

> « Quand on a eu affaire à des groupes et une nouvelle génération de dirigeants, il y a eu une envie non pas de faire dans la facilité, mais d'aller capter une clientèle plus aisée, qui a les facilités financières pour accéder à la propriété. Avec comme discours, si on vend une ou deux maisons à 2 ou 3 millions de francs, chères, on fait du bénéfice et on peut réinvestir ça dans la coop. Nous on dit, nous avons un certain nombre d'avantages, nous réclamons de la part des pouvoirs publics une attention particulière et des moyens, parce que nous travaillons sous plafonds de ressources. La légitimité de certaines interventions passe par cette contrainte des plafonds de ressources. [...] C'est un débat entre la coop un peu plus traditionnelle et la coop dans les groupes. Si vous prenez Émile Bernard. qui est le patron de sa coop, qui l'a présidée et qui en est devenu le directeur en province, et bien c'est une coop des plus traditionnelles, qui a toujours gagné de l'argent, qui a toujours fait son boulot excellemment bien, mais qui n'est pas adossée à un groupe. Et puis le groupe Turenne<fnref n="2" />, qui est dirigé par Thierry Richard, qui a des SA, des coops, un Crédit Immobilier, et qui développe un produit très important mais qui a envie de faire du cash, hein, c'est une façon très différente de travailler. Il fait 150 logements, il veut en faire 200, il faut de la productivité. Bon, alors je dis pas que c'est pas la même chose dans toutes les coops, mais il y en a qui rêvent d'avoir une vocation nationale, dans le groupe Turenne, on dit pas groupe HLM, c'est groupe Turenne alors que d'autres coops elles

<footnote n="1">¹ PV du Conseil Fédéral du 8 février 2001, débats sur la 17e rencontre des directeurs : « le fait le plus marquant a été la présence de nouveaux venus, souvent issus d'autres familles HLM ».</footnote>

<footnote n="2">² Le nom de ce groupe a été modifié.</footnote>
conservent la notion de HLM sur leur documentation » [Entretien avec Jean-Louis Dumont].

À l'inverse de cette tendance, les dirigeants de la FNSCHLM souhaitent donner à la fédération qu'ils représentent l'image d'une institution dédiée à l'accession « très sociale », et ils profitent pour cela d'une conjoncture politique favorable. Marie-Noëlle Lienemann, qui s'était appuyée sur la Fédération pour se présenter à la présidence de l'Union HLM en 1998 et qui entretient de proches relations avec Marion Maudet, remplace Louis Besson au secrétariat d'État au Logement début 2001. Malgré la brièveté de son passage à ce poste, elle lance un ensemble de mesures favorables à l'accession sociale à la propriété, un des thèmes sur lesquels elle souhaite se démarquer de son prédécesseur<fnref n="1" />. Les relations entre la FNSCHLM et la ministre fonctionnent alors sur le mode d'une valorisation réciproque : tandis que la ministre s'appuie sur la Fédération pour s'assurer que ses mesures rencontrent des opérateurs prêts à s'en saisir, Marion Maudet et son équipe bénéficient de leur proximité avec la secrétaire d'État pour travailler le marquage « social » de la Fédération. C'est ainsi que l'ancien directeur de cabinet de Marie-Noëlle Lienemann décrit cette symbiose :

> « Dans sa période ministérielle, Marie-Noëlle s'est beaucoup appuyée sur le soutien politique de Dumont pour promouvoir ses projets au Parlement. Avec Marion Maudet, c'étaient des amies personnelles de vingt ans, pas très loin de ça. Elles appartiennent au même courant idéologique au PS, c'est un petit groupe d'hommes et de femmes, pas mal de femmes. Marion l'a approvisionnée en idées, mais à l'inverse elle lui demandait un appui de ministre. Jean-Louis Dumont, il a fait du lobbying pour la promotion de la Prime à l'accession très sociale, il posait des questions parlementaires pour elle, et c'était aussi un visiteur régulier » [Entretien avec le directeur de cabinet de Marie-Noëlle Lienemann durant son passage au secrétariat d'État au Logement en 2001-2002, mené en juin 2012].

Cherchant à répondre à une demande de la FNSCHLM, qui souhaite la création d'une aide à la pierre destinée à l'accession « très sociale », elle est contrainte par un arbitrage défavorable du Premier ministre à s'en tenir à une mesure expérimentale<fnref n="2" />, mais obtient toutefois une enveloppe de 140 millions d'euros pour lancer des mesures ciblées et expérimentales. La principale est donc la « Prime à l'accession très sociale » (PATS), prime de 10 700 euros

<footnote n="1">¹ Quinze jours après son entrée au gouvernement, elle annonce, dans le cadre d'un séminaire gouvernemental destiné à donner un « nouveau souffle » à la politique du gouvernement Jospin, qu'en matière de logement les deux orientations nouvelles qu'elle défendra sont d'une part l'accélération de la politique de renouvellement urbain, et d'autre part une réforme de la politique d'accession sociale à la propriété [« Séminaire gouvernemental, l'équipe Jospin en quête d'une nouveau souffle », *Les Échos*, 30 mars 2001].</footnote>

<footnote n="2">² D'après l'entretien mené avec le directeur de cabinet de Marie-Noëlle Lienemann au secrétariat d'État au Logement : « Pendant notre période de collaboration au ministère, elle a voulu soutenir l'accession sociale en créant un système de prime spécifique, qui a été notamment implanté par les coopératives, la Prime à l'accession très sociale. Ça devait prendre une plus large ampleur, mais ça a été retoqué par Jospin qui était sur une ligne moins intégrationniste sur l'accession sociale... C'est Jospin qui a dit non ».</footnote>
destinée à des ménages aux revenus très modestes<fnref n="1" />, dont elle annonce le lancement au Congrès HLM de 2002². Le nombre de primes qu'il est prévu d'octroyer est faible (1 000 pour des ménages aux revenus très modestes, 1 000 pour des opérations en ZUS), mais leur intérêt pour les coopératives est qu'elles sont exclusivement réservées à des opérations réalisées sous l'égide d'organismes HLM. Obtenir un monopole sur un financement aidé pour l'accession constitue pour eux une première depuis la suppression des « HLM-A » en 1977. Les coopératives sont étroitement associées à cette initiative par un accord signé en octobre 2001, la FNSCHLM percevant même une subvention pour « assurer l'animation et la publicité du protocole », c'est-à-dire faire la promotion du dispositif<fnref n="3" />. C'est Nicolas Millart, ancien attaché parlementaire de Jean-Louis Dumont devenu conseiller technique à la Fédération, qui fera le bilan de la PATS en publiant une minutieuse étude statistique des programmes qui en sont issus<fnref n="4" />. Le succès de la prime est limité<fnref n="5" />, mais l'analyse de Millart permet de démontrer que ce sont surtout des coopératives qui ont utilisé la PATS<fnref n="6" />. Preuve que l'équipe fédérale a largement œuvré à relayer l'expérimentation, plus d'une prime sur six a été utilisée par une coopérative du Pas-de-Calais dont Maudet est administratrice et dont le directeur soutient activement la politique fédérale<fnref n="7" />.

Lors du passage au gouvernement de Marie-Noëlle Lienemann en 2001-2002, la FNSCHLM profite donc de la proximité qu'elle entretient avec la secrétaire d'État au Logement pour travailler son marquage « social », voire « très social ». Il s'agit certes plus d'un travail de représentation que de réorientation réelle des activités des sociétés. À la signature du protocole sur les plafonds de ressources en 2002, la Fédération ne s'est d'ailleurs pas encore donné les moyens de produire des données fiables sur les revenus réels des clients des coopératives ; elle est donc incapable d'en objectiver les évolutions. Quant à la PATS, expérimentation limitée qui n'est pas renouvelée après le départ de Lienemann du ministère,

<footnote n="1">¹ Les bénéficiaires sont effectivement des ménages aux revenus faibles, puisque leur revenu fiscal de référence est plafonné à 12 638,18 euros (82 901 FF), par an, soit un peu plus de 1 000 euros par mois pour un couple, majoré de 1 524,49 euros (10 000 FF) par personne à charge, achetant un logement neuf au sein d'un programme immobilier agréé par un organisme d'HLM.</footnote>

<footnote n="2">² « Discours de Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'État au Logement », *Actualités HLM*, n°707, 30 juin 2001.</footnote>

<footnote n="3">³ PV du Conseil Fédéral de la FNSCHLM du 13 septembre 2001.</footnote>

<footnote n="4">⁴ (Lourier, 2002).</footnote>

<footnote n="5">⁵ Un peu plus de 600 primes ont été distribuées à l'automne 2002, dans 57 programmes mélangeant des accédants « très sociaux » et des accédants aux revenus plus élevés regroupant 1 342 logements.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Sur les 27 organismes HLM ayant demandé des agréments PATS, ce sont les coopératives qui prédominent (19), contre seulement 3 offices, 3 SACI et 2 SA HLM. Sur ces 19 coopératives, 12 sont dirigées ou présidées par des membres du Conseil Fédéral de la FNSCHLM.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Entretien avec Jean-Claude Mallart, directeur de cette coopérative, juillet 2008.</footnote>
elle permet surtout de faire la promotion, à travers de nombreuses publications dans les revues HLM, de la notion d'accession « très sociale » pour laquelle la FNSCHLM réclame l'octroi par l'État d'une aide à la pierre spécifique ou d'un taux de TVA réduit<fnref n="1" />. Malgré une base de plus en plus hétérogène, l'équipe fédérale cherche ainsi à imposer une image unifiée et cohérente d'une institution en plein changement.

## « Réinventer » l'accession sociale pour « convaincre les gens de gauche »

Cette proximité ponctuelle avec la secrétaire d'État au Logement permet aussi d'initier un travail de plus longue haleine : la construction d'une « marque distinctive » pour l'accession HLM, susceptible de convaincre « les gens de gauche » et notamment ceux qui ont été marqués par les « sinistres » des accédants surendettés des années 1980 que l'accession sociale est une cause politiquement acceptable. Jouer les bons élèves dans ce domaine, ce n'est donc pas seulement se distinguer des partisans de la banalisation ou revendiquer des aides pour l'accession « très sociale », c'est aussi redéfinir plus précisément cette catégorie floue. Pour cela, l'équipe de la Fédération mise sur la « sécurisation HLM », thème sur lequel Marion Maudet a planché pour le compte de l'Union quelques années auparavant. Elle espère en faire une marque distinctive pour différencier l'accession HLM des produits de la promotion privée bas de gamme et démontrer que la véritable « accession sociale » est bien celle que mettent en œuvre les opérateurs sociaux.

Maudet et Delcroix font remonter l'origine de leur intérêt pour la « sécurisation » à une réflexion amorcée en 1995, lorsque la suppression des PAP prive les organismes HLM du financement qui définissait le cadre de leur activité en accession et leur permettait de s'inscrire dans une activité relevant sans ambiguïté du domaine « social ». Ainsi Delcroix raconte-t-il qu'avec la « rupture du PAP », c'est le « temps de toutes les expérimentations » qui commence, lorsque l'équipe fédérale, se voyant privée d'objet social bien défini, cherche à toute force à s'en recréer un. Le choix de la sécurisation comme marque distinctive se fait dans un contexte où les « sinistrés du PAP », et notamment les déboires de la CARPI (chapitre 4), sont encore présents dans les mémoires et où réinventer l'accession sociale suppose aussi de se défaire de l'image d'accession « risquée » que véhicule le PAP.

<footnote n="1">¹ Sept articles présentant des réalisations financées par la PATS sont ainsi publiés entre 2002 et 2004 dans la revue de l'Union HLM *Actualités HLM*.</footnote>
« On aurait pu se scléroser là-dessus [sur la disparition du PAP], mais on s'est dit, il faut qu'on réinvente ou qu'on invente notre accession sociale à la propriété parce que notre interprétation politique, c'était de dire avec le PAP "l'État se désengage» [...] Bon, vous avez entendu parler de la sécurisation. Bon, objectivement, celle qui un jour a eu l'idée loufoque de bâtir une usine à gaz, c'est Marion. Alors peut-être pas toute seule, mais... mais c'est elle un jour comme ça qui a dit : tu pourrais pas réfléchir à comment on ferait. Parce qu'elle a aussi connu la période qu'on a appelée celle des sinistrés du PAP, elle a beaucoup travaillé sur le Nord-Pas-de-Calais, elle a connu ce sinistre particulier dont la CARPI, vous savez ce sinistre national... C'est des affaires qu'elle a suivies soit nationalement, soit comme elle a fait un certain nombre d'administrations provisoires, un certain nombre sur le Nord-Pas-de-Calais, avec des impayés, des gens pris à la gorge, au chômage, et donc elle a été très sensible à cette période-là. Moi j'avais connu la même chose comme directeur de coopérative dans la Meuse, avec un phénomène d'impayé considérable, des gens qui devenaient insolvables, soit qui n'avaient plus de boulot, soit un revenu qui n'avait vraiment pas suivi. Mais c'est vraiment elle qui en 1995 je pense a cette idée, je devais être l'unique témoin... C'est vrai, il y a des choses qui ont eu plus de mal à se développer, mais la sécurisation, vous voyez, c'est dans un décret, un arrêté. La naissance telle que j'en ai le souvenir, c'est une de ses fulgurances [...] C'est vrai qu'avec le recul, c'était un coup de pif génial» [Entretien avec Jean-Jacques Delcroix].

Pour Maudet, la sécurisation doit notamment permettre de renverser la mauvaise image dont souffre l'accession sociale à la propriété auprès des « gens de gauche », prompts à souligner les mirages du tout-propriétaire :

« Culturellement, c'est pas de gauche l'accession à la propriété, et c'est encore le cas aujourd'hui. Maintenant ça commence à changer, des gens comme Ségolène Royal, Marie-Noëlle Lienemann qui a beaucoup plaidé, mais culturellement c'était pas de gauche [... ]. Là on revient à la question, convaincre les gens de gauche. C'était partir d'un postulat : les Français aspirent à devenir propriétaires. Et donc on ne peut pas faire l'impasse sur l'aspiration des gens, on peut faire en sorte que ça se passe dans les meilleures conditions qui soient. Donc si les Français aspirent à devenir propriétaires, y'a pas de raison que ça soit réservé à ceux qui ont des revenus élevés. Alors quelle est la problématique des gens qui ont des revenus faibles, c'est qu'ils sont plus fragiles, et ces fragilités c'est le divorce et le chômage. Aujourd'hui, pour être clair, la durée d'un prêt est supérieure à la durée de vie d'un couple, alors ce qu'il faut faire, c'est sécuriser les deux accidents de la vie que sont le divorce et le chômage, et qui génèrent des baisses de revenus » [Entretien avec Marion Maudet].

Maudet revendique ainsi d'être l'inventrice, si ce n'est du terme « sécurisation », qui fait florès dès le milieu des années 1990, du moins du contenu qui lui est aujourd'hui associé et a été codifié dans la réglementation HLM en 2006. Chargée d'un rapport au Congrès HLM de 1997, elle prend en 1998 la tête d'un groupe de travail interfédéral sur l'accession, définissant avec le CREPAH une formule en « trois étages » officialisée lors d'une journée d'études de l'Union en 1999¹, et qui fait l'objet d'un guide publié par la FNSCHLM en 2001².

« C'est comme ça qu'est née toute la sécurisation. Bon, vous savez, 1er étage, garantie contre la perte de valeur du bien, 2e garantie relogement, et 3e garantie rachat. Ça,

<footnote n="1">¹ « La démarche HLM en accession aujourd'hui », *Actualités HLM*, n°660, 15 juin 1999.</footnote>

<footnote n="2">² Le guide de la sécurisation HLM, ARECOOP, Collection Formation-Action, n°3, 2001.</footnote>
c'est dans ce bureau que ça a été inventé, c'est ici qu'on a tout conçu et qu'on a tout fait. Pas la garantie de décote du bien parce que ça c'est assurantiel, il y avait des tas de compagnies d'assurances qui le faisaient, on l'a juste négocié à un tarif intéressant... Mais tout ça a été conçu ici avec la filiale CREPAH, mais ça a été conçu ici, puis ça a été exporté dans le reste du mouvement HLM, puis c'est passé carrément dans la loi » [Entretien avec Marion Maudet].

Ce travail d'entrepreneur de catégorie n'est toutefois pas réalisé seul, mais soutenu par des alliés idéologiquement proches des cadres de la FNSCHLM. Marie-Noëlle Lienemann, très favorable à cette disposition, y contribue : la sécurisation entre pour la première fois dans des textes réglementaires au moment de la signature du protocole de 2002 et elle est incluse dans la définition de la PATS<fnref n="1" />. L'équipe fédérale est rejointe par quelques dirigeants de coopératives qui partagent son souci de définir une accession sociale « de gauche », ou qui, ayant connu la crise des années 1980, voient l'intérêt de promouvoir auprès des élus, échaudés par ces difficultés, une accession « sécurisée ». Ainsi, l'un de ses premiers défenseurs est Jean-Claude Mallart<fnref n="2" />, qui a pris en 1995 la tête d'une coopérative du Nord de la France et qui a des points communs avec les cadres de la Fédération : encarté par intermittence au PS, il se situe plutôt à la gauche de ce parti et il est de longue date un professionnel et un fervent défenseur de l'accession sociale. Ancien cadre dirigeant de la CARPI-GMF<fnref n="3" />, il fait partie de ceux qui ont fortement pâti de la crise des années 1980. La crise de l'accession HLM a mis un coup d'arrêt à une carrière professionnelle jusque-là ascendante : entré à la GMF-CARPI au début des années 1970, avec pour seul diplôme un baccalauréat, il monte rapidement les échelons de cette société en plein développement dont la politique est de former des cadres maison, jusqu'à devenir directeur des opérations de la région Nord à la fin des années 1970 – époque où la société est florissante. Il doit ensuite faire face aux problèmes rencontrés par les accédants surendettés de la CARPI ainsi qu'aux grèves de paiement lancées par ceux-ci, et il finit par quitter le groupe en 1993 lorsqu'il constate que la construction en accession sociale n'y redémarrera pas. La relance de l'activité des coopératives est pour lui l'occasion de retrouver son métier antérieur, après deux ans de chômage. À la CARPI, il s'est en effet construit des convictions idéologiques très fortes dans le domaine de l'accession, jugeant que sa « finalité sociale, rendre des ouvriers propriétaires de leur logement », est une cause « magnifique ». Il adhère ainsi aux positions

<footnote n="1">¹ Les « trois niveaux de garanties » de la sécurisation HLM telle que la définit la FNSCHLM (rachat, revente, relogement) sont ainsi prévus pour les bénéficiaires de la PATS, tandis que le protocole de 2002 enjoint les coopératives d'assortir systématiquement de ces clauses de sécurisation les ventes de logements aux accédants les plus modestes (sous plafonds PAS).</footnote>

<footnote n="2">² Entretiens avec Jean-Claude Mallart, juillet 2008 et juin 2009.</footnote>

<footnote n="3">³ Voir chapitre 4.</footnote>
portées à l'époque par le président de la GMF-CARPI Robert Leroy, qui considère le statut de
propriétaire comme supérieur moralement à celui de locataire et comme un vecteur de
promotion sociale. Il ne partage toutefois pas les orientations politiques conservatrices de
celui-ci : c'est au sein de la section locale du PS à laquelle il appartient qu'il tente de diffuser
ces convictions. La rencontre avec les cadres de la FNSCHLM tombe ainsi à point nommé
pour J.-C. Mallart, qui cherche à réhabiliter sa spécialité professionnelle, discréditée par le
scandale de la CARPI, notamment auprès des élus locaux dont il sollicite le soutien, et qui
gardent en mémoire les déboires de l'accession sociale dans les années 1980 :

« La sécurisation... ça faisait partie de mes propositions d'origine avant de prendre la
direction de la coopérative. D'après l'exemple de GMF-CARPI, je me disais qu'il fallait
intégrer une garantie de relogement dès l'origine, et aussi pour rassurer des élus qui
avaient été traumatisés par ces histoires de surendettement parce que ça avait été loin...
Alors on n'invente jamais rien. Au niveau du GMF on avait déjà mis des choses en place
qui allaient dans ce sens-là. En fait, ce qu'on a fait, c'est reprendre un peu tout ce qui
avait existé. La seule chose qu'on a vraiment apportée, qui à l'époque n'existait pas à ma
connaissance, j'en avais fait la proposition et j'avais été suivi par le conseil
d'administration, c'était la garantie de relogement. Là, c'était un peu la connaissance de
tous ces problèmes, de ces mécanismes : c'était bien beau, le gars qui était surendetté, il
voulait partir, mais personne n'en voulait. Le gars surendetté, il attire pas les meilleurs.
La garantie de relogement était à mon sens quelque chose de nouveau » [Entretien avec
Jean-Claude Mallart, juillet 2008].

Mallart et sa société deviennent ainsi pour la FNSCHLM « les élèves modèles, les premiers de
la classe » (Nicolas Millart), « ceux qui font tout à la lettre » (Marion Maudet). Mallart entre
dans le petit cercle de dirigeants que consulte Marion Maudet et sa société sert
systématiquement de « cas d'étude » dans les documents produits par la Fédération. Ce profil
est toutefois rare chez les nouveaux dirigeants de coopératives HLM<fnref n="1" />. La plupart d'entre eux
ne partagent pas les convictions politiques des cadres de la FNSCHLM, ne voient dans la
sécurisation qu'un « argument marketing » peu vendeur vis-à-vis de la clientèle, et ne
perçoivent pas, comme le souhaiterait Marion Maudet, qu'il s'agit d'abord d'un « argument
politique<fnref n="2" />». Cela tient, selon cette dernière, à leurs « profils pro » :

« Ils ont pris des profils pro, des gens qui venaient du mouvement HLM, mais parfois pas – vous êtes allée voir Denis Tarot ? Il venait pas du mouvement HLM du tout. C'était un architecte, lui, et il avait travaillé dans une banque, donc il y avait plein de profils différents. [...] Par exemple ceux comme Erwan Rioud, que vous avez rencontré, ce gars-là, il a fait une grande école d'ingénieur, son père a certainement pas pu lui payer une boîte de promotion, donc il s'est retrouvé à la tête d'une coop HLM qui avait des fonds propres, il s'est retrouvé à la tête d'une coop HLM comme il se serait retrouvé à la tête

<footnote n="1">¹ Nous reviendrons sur les trajectoires professionnelles de ces dirigeants dans le chapitre 7.</footnote>

<footnote n="2">² « La sécurisation de la personne n'est pas un argument commercial, mais la manière de justifier notre différence. **La sécurisation n'est pas un objet marketing, mais un argument politique** à la présence des coopératives dans le secteur HLM. Il est difficile de mener un lobby efficace sans le faire reposer sur des faits incontournables » [PV du Conseil Fédéral du 8 février 2001, déclaration de la FNSCHLM].</footnote>
d'une boîte de promotion... En réalité, pendant longtemps la tentation a été de faire de sa coop ce qu'il aurait fait de sa propre boîte. Il a fallu beaucoup batailler pour dire à ces gens-là vos coops ne vous appartiennent pas, il y a des Conseils d'administration, et surtout, elles sont encadrées par le CCH et vous devez faire de l'accession sociale. Mon combat, ça a été de dire – bon je sais pas comment ils vous ont parlé de moi et de la Fédération – ça a été de dire vous n'êtes pas une boîte privée, vous faites de l'accession sociale [elle insiste]. [...] Ça a été homérique dans cette maison, définir l'accession sociale ; des discussions homériques dans cette maison sur comment on définit l'accession sociale » [Entretien avec Marion Maudet].

C'est rarement par conviction politique, et plutôt lorsqu'ils sont confrontés à des élus locaux « échaudés » par les difficultés des années 1980, que ces directeurs voient de l'intérêt à mettre en place une « sécurisation » de leurs programmes. C'est le cas d'Émile Perelli, lui aussi ancien cadre de la CARPI, qui cherche à la fin des années 2000 à relancer l'activité d'une coopérative HLM du Nord-Pas-de-Calais, région où les élus sont devenus particulièrement méfiants vis-à-vis de l'accession sociale ; il se saisit ainsi de cet argument :

> « Chat échaudé craint l'eau froide. Quand on disait accession sociale... Alors la sécurisation, ça rassurait quand on précisait ça. Donc le point fort, ça a quand même été la sécurisation, parce que la sécurisation enlève une épine du pied aux maires. Lorsqu'un client est en difficulté et qu'il est foutu à la porte par la banque, la première porte à laquelle on va frapper, c'est la mairie. Nous, on l'a adoptée tout de suite, dès la première opération, d'ailleurs cette première opération, elle s'appelle Renaissance » [Entretien avec Émile Perelli, directeur d'une coopérative HLM, juin 2008].

## Incrire la sécurisation dans le droit

C'est donc moins en comptant sur la bonne volonté des dirigeants d'organismes qu'en cherchant à inscrire la sécurisation dans la réglementation HLM pour la rendre obligatoire que l'équipe de la FNSCHLM assure le succès de son invention. Il s'agit ainsi de transformer la barrière symbolique qu'elle tente de construire entre accession HLM et promotion privée en une barrière juridique. C'est l'une des raisons pour lesquelles la Fédération s'intéresse à un nouveau dispositif d'aide à l'accession, mis en place en 2004 par le ministre de l'Équipement et du Logement Gilles de Robien : le prêt social location-accession, dit « PSLA ». Le ministre cherche alors à promouvoir des « formules innovantes d'aide à l'accession sociale », à la suite d'une étude qu'il a commandée auprès d'experts de ce sujet, en particulier du directeur de l'ANIL<fnref n="1" />. Le ministre opte alors pour la formule de la « location-accession », un dispositif qui existe depuis 1984 et qui crée une phase transitoire entre le statut de locataire et de

<footnote n="1">¹ Bernard Ailleret et Bernard Vorms, *Des formules innovantes pour encourager l'accession sociale*, Rapport établi à l'attention de Gilles de Robien, ministre de l'Équipement, du Logement, des Transports, du Tourisme et de la Mer, 18 avril 2003.</footnote>
propriétaire, mais qui n'a connu que peu de succès. Gilles de Robien l'assortit cette fois d'une
aide substantielle qui la rend beaucoup plus intéressante : une réduction du taux de TVA de
18,6 % à 5,5 % sur l'achat du logement et l'exonération de taxe foncière pendant 15 ans pour
les acquéreurs de ces logements. Si les cadres de la FNSCHLM considèrent cette invention
comme une « usine à gaz », dont ils ne sont d'abord pas « fans<fnref n="1" /> », c'est toutefois l'occasion
de donner corps à la « sécurisation ». Ils se mêlent ainsi de la fabrication concrète des textes
réglementaires qui mettent en place le PSLA. Un ancien fonctionnaire de la direction de la
Construction, recruté par la Fédération en 2001, offre ses services à ses anciens collègues du
ministère, chargés de mettre en place le dispositif, pour en faire la promotion auprès des
organismes HLM, ce qui lui permet d'être associé à la rédaction des textes.

> « Ça a commencé par une invitation de la DGUHC [direction de la Construction] à un séminaire où ils allaient présenter ça. Ils ont dit, on va remettre au goût du jour la location-accession... Bon, on m'a dit il faut aller parler avec le sous-directeur devant 300 personnes à cette journée de présentation.... Donc j'ai dit OK. Je suis parti parler du PSLA à cette fameuse journée de présentation. Et après, j'ai participé un peu à la rédaction des textes, quand l'administration nous a fait des propositions, c'est moi qui ai regardé ça, il fallait adapter, j'ai proposé, et puis voilà [rires] » [Entretien avec Emmanuel Mouret, printemps 2006].

En « adaptant » les textes du décret instaurant le PSLA, il obtient l’intégration d’une
sécurisation obligatoire des opérations, dans des termes similaires à ceux de la « Charte de la
sécurisation HLM » qu’a rédigée la Fédération. C’est ainsi que la sécurisation « entre dans la
loi » (Marion Maudet), d’autant plus facilement que, selon elle, la direction de la
Construction, qui avait dû à la fin des années 1980 traiter du problème des accédants
surendettés, est sensible à ses arguments : « l’administration a toujours trouvé que la
sécurisation, c’était bien » (Marion Maudet). Cette première inscription dans la
réglementation ne permet d’imposer la sécurisation qu’aux sociétés qui se lancent dans le
PSLA. Mais elle assure aux organismes HLM un quasi-monopole sur ce nouveau
financement, puisque les textes imposent que les promoteurs qui utilisent le PSLA
garantissent à leurs clients un relogement dans le parc social en cas de difficultés financières,
ce qui est difficile à réaliser pour des promoteurs ou des constructeurs privés.

L'inscription de la sécurisation HLM dans la réglementation est achevée par la loi de
Finances rectificative de 2005, qui redéfinit les services d'intérêts généraux au titre desquels
les organismes HLM bénéficient d'exonérations d'impôts. Sur la demande de Marie-Noëlle

<footnote n="1">¹ Entretien avec Jean-Jacques Delcroix</footnote>
Lienemann, devenue présidente de la FNSCHLM, la défiscalisation des activités en accession des organismes est maintenue à condition que leurs opérations soient assorties des garanties de sécurisation<fnref n="1" />, définies par un décret de 2008 qui achève de les inscrire dans la réglementation HLM<fnref n="2" />. C'est ainsi que l'équipe fédérale impose à ses adhérents et à l'ensemble des organismes HLM cette marque distinctive, malgré leurs « hurlements ».

> « Avant y'avait rien... tout ça, c'est sorti d'ici. Nous on est plutôt satisfaits ; tout le lobby, il a quand même plutôt marché » [Entretien avec Marion Maudet].

Pour jouer les bons élèves de l'accession sociale, l'équipe de la FNSCHLM s'investit dans l'élaboration d'une doctrine qui ne séduit pas forcément ses troupes. Celle-ci est d'abord destinée à convaincre les responsables politiques nationaux et les élus locaux – en particulier ceux qui, à gauche, regardent la question de l'accession sociale avec circonspection – que les organismes HLM ne font pas du « concurrentiel », comme le dénonçait Louis Besson, et ne vont pas, à nouveau, engager les accédants dans des opérations risquées. Le nouvel essor de la FNSCHLM est toutefois caractérisé par une ambiguïté fondamentale : pour relancer l'activité économique de ses adhérents, elle fait appel à des investisseurs qui ne partagent pas toujours cette vision de l'accession sociale, et elle s'appuie sur des « bons pros » peu sensibles à ces « arguments politiques ». Ceci explique que les cadres de la Fédération attachent une grande importance à l'image qu'ils présentent aux observateurs extérieurs ; ils cherchent, malgré ces divergences internes, à donner de leur mouvement une façade unifiée et à se présenter comme l'incarnation d'une accession véritablement sociale au sein du mouvement HLM.

<footnote n="1">¹ PV du Conseil Fédéral du 15 janvier 2004 : « la Présidente de la Fédération a saisi M. MARINI [rapporteur au Sénat de la loi de Finances rectificative de 2005] des difficultés introduites par son amendement au regard de l'activité des coopératives d'HLM, rattachées principalement à la "mission d'intérêt général" des organismes d'HLM. Le sénateur a indiqué qu'il visait essentiellement les organismes se plaçant délibérément sur le champ concurrentiel. Après discussions, il a accepté d'élargir la définition du service d'intérêt général des organismes à l'accession sociale sous plafond de ressources ou sécurisée et d'inclure les services liés tels que le syndic. »</footnote>

<footnote n="2">² L'article 96 de la loi de Finances de 2004, puis l'article 44 de la loi de Finances rectificative de 2005, organisent le nouveau régime fiscal des organismes HLM qui s'applique à partir du 1er janvier 2006. L'exonération de l'impôt sur les sociétés, dont bénéficiaient jusqu'alors les opérateurs sociaux pour l'ensemble de leurs activités, est désormais accordée pour les seules activités relevant d'un service d'intérêt général d'après l'article L-411-2 du Code de la Construction et de l'Habitation. Pour ce qui concerne l'accession, l'instruction fiscale n°4-H-106, publiée en janvier 2006 par la Direction des Impôts, précise que le service d'intérêt général concerne les opérations destinées à des acquéreurs aux revenus inférieurs aux plafonds d'entrée dans le locatif social (plafonds PLS). Une marge de tolérance est laissée aux sociétés pour que 25% au maximum de leur clientèle soient compris entre les plafonds PLS et PLI (prêt locatif social intermédiaire), à condition que l'ensemble des opérations soient couvertes par le dispositif de sécurisation HLM. Le décret paru au Journal Officiel le 16 janvier 2008 (décret n° 2008-55) relatif aux opérations d'accession sociale à la propriété réalisées par les organismes HLM définit la sécurisation par la garantie de rachat par l'organisme HLM à un prix qui ne peut être inférieur à 80% du prix initial et la garantie de relogement en HLM pour les accédants dont les ressources sont demeurées inférieures aux plafonds PLS. Ces garanties s'appliquent dans le cas où la revente du bien est liée à l'un des six faits générateurs retenus dans la législation (décès, mobilité professionnelle, chômage de plus d'un an, invalidité, divorce, rupture de PACS).</footnote>
## 3.2 Construire une façade pour l'accession sociale : les glissements d'un discours d'institution

Durant l'enquête menée auprès des salariés de la Fédération des coopératives, le souci constant et partagé de ceux-ci de produire une représentation valorisante et idéalisée de leur institution n'a cessé d'affleurer, lié au souci qu'ils manifestent d'apparaître comme les meilleurs défenseurs de l'accession sociale dans le mouvement HLM. Ce discours d'institution prend différentes formes. Nous avons vu que Jean-Louis Dumont a beaucoup joué sur ses accountances avec des parlementaires qui soutiennent le secteur de l'économie sociale et la forme coopérative pour obtenir des soutiens à l'Assemblée nationale. Mais les cadres de la Fédération ne souhaitent pas renouer avec les particularités juridiques de l'accession « coopérative » disparues au début des années 1970, et qui en faisaient auparavant des formes très singulières de propriété populaire : ils ont ainsi un rapport ambigu à l'histoire de leur mouvement, qu'ils célèbrent en des occasions rituelles, tout en prenant leurs distances avec la définition trop militante du coopérativisme qu'incarnaient leurs prédécesseurs, qui leur semble contraire à l'image moderne qu'ils veulent donner de leur fédération. C'est plutôt en faisant de leur organisation professionnelle une voix qui compte sur la scène des politiques du logement, et en s'appuyant pour cela sur Marie-Noëlle Lienemann, qu'ils ont cherché à incarner la cause de l'accession sociale durant la dernière décennie. C'est aussi, plus récemment, en misant sur leur professionnalisme et en se présentant comme des experts avertis de cette question vis-à-vis de leurs pairs, qu'ils continuent à faire exister leur petite organisation professionnelle au sein du mouvement HLM.

### « Sortir de la naphtaline » : rompre avec la tradition de l'accession coopérative ?

S'il est toujours significatif d'observer comment une institution reconstruit et célèbre son histoire, on constate que les usages que font les cadres de la FNSCHLM de la tradition coopérative sont ambigus. L'intérêt suscité auprès de Marion Maudet par notre travail sur la cité-jardin coopérative Paris-Jardin, ou l'intérêt personnel qu'accorde à cette histoire Nicolas Millart, actuel directeur de la Fédération et principal auteur en 1998 d'un ouvrage sur l'histoire des coopératives d'habitation (Attar et al., 1998), a pu nous donner l'impression, au début de l'enquête, que la réinvention d'une tradition coopérative était un élément important
du discours d'institution de la FNSCHLM. Ainsi, l'ouvrage historique rédigé par les
dirigeants de la Fédération démarre classiquement par l'histoire des douze tisserands de
Rochdale et l'invention des principes de la coopération, et il s'attarde tout particulièrement
sur l'essor de la coopération d'habitation des années 1950 aux années 1970. Il met l'accent
sur les statuts juridiques propres au mouvement coopératif qui sont alors au cœur de cet essor
(location-attribution et location coopérative) et sur les formes de vie collective singulières qui
en ont résulté ; puis il décrit le rapide déclin du mouvement comme le résultat des lois
« scélérates » de 1971 qui ont fait disparaître ces singularités juridiques, et la recherche d'une
« spécificité coopérative » qui s'en suit dans les années 1980. Lorsque nous classions des
archives pour le compte de la FNSCHLM, Nicolas Millart, qui cherchait alors à rédiger une
« plaquette commémorative » destinée à paraître au moment du centenaire de la Fédération en
2008, s'intéressait tout particulièrement aux réalisations Castor des années 1950, emblème
d'une coopération « pure et dure » fondée sur la participation des habitants à la construction et
à la gestion de leur quartier. Toutefois, selon son auteur principal, l'ouvrage historique rédigé
par la Fédération en 1998 visait d'abord à annoncer la renaissance d'une coopération
« modernisée » suite à la réforme des statuts de 1992, plutôt qu'à annoncer un retour à la
tradition :

« En lisant votre livre, j'ai constaté que vous insistez beaucoup sur l'idée de renaissance, dans les années 1990...

Cela a été écrit à une époque où on avait besoin quand même de valoriser cette
renaissance.... On l'a écrit en 1997-1998, à l'époque où la loi SRU n'avait pas encore été
votée, donc on n'avait pas encore la totalité des compétences qu'on revendiquait, et on
commençait tout juste à susciter un intérêt. C'est surtout à la fin de ces années-là que la
production a vraiment augmenté et que le nombre de coopératives actives a vraiment
augmenté. Donc le livre... c'était une commande du PUCA, mais **on en a profité pour faire passer ce message que oui, on sortait de la naphtaline, et on sortait le grand jeu** » [Entretien avec Nicolas Millart].

Si les formes d'accès à la propriété atypiques caractéristiques de la tradition coopérative, comme le mouvement Castors, constituent encore aujourd'hui le segment le plus légitime de l'histoire du mouvement quand il s'agit de l'écrire, ce goût pour une histoire héroïsée, voire folklorique, du logement populaire est largement déconnecté d'un usage réel de ces pratiques par la Fédération. Pour Marion Maudet, dont l'objectif premier à son arrivée à la tête de la FNSCHLM est de rompre avec les « ayatollahs de la coopération » et de se débarrasser au sein du Conseil Fédéral de « ceux qui restaient ossifiés sur le passé », il est vain de miser sur une réinvention de pratiques coopératives anciennes. Les dirigeants de la FNSCHLM ne veulent en aucune manière que le nouvel essor de leur institution ne sente la « naphtaline ». L'idée de recréer les formules « coopératives » qui permettaient dans les années 1950 ou 1960
d'associer les accédants à la gestion des coopératives paraît aujourd'hui illusoire aux dirigeants de la FNSCHLM. Nicolas Millart considère ainsi qu'il n'est plus aujourd'hui possible d'associer d'une telle manière des profanes la gestion d'une société, activité aujourd'hui hermétique à ceux qui n'en sont pas des professionnels :

> « Ça fait longtemps qu'on n'est plus des coopératives de construction, mais des coopératives de production, avec des logiques de production. Pas comme quand cinq copains se mettent ensemble pour faire une coopérative. [...] Lorsque les coopératives HLM ont été créées, c'était plutôt des coopératives de consommateurs, les gens se réunissaient pour produire un bien qui était le logement à leur propre intention comme c'était le cas à Draveil, et puis dans un certain nombre de cas ces militants se sont aperçus que ce qu'ils avaient réussi à faire intéressait d'autres personnes, et ils se sont dit, après ma première opération je vais en faire d'autres, et ils se sont un peu institutionnalisés ou enracinés comme promoteurs. Mais chaque accédant devenant coopérateur, étant impliqué, participant dans une vie militante. Et puis tout cela a eu tendance à disparaître, d'une part parce qu'en 1971 les lois ont marqué un coup d'arrêt à l'activité de ces sociétés, mais aussi parce que l'air du temps a un peu changé, les gens sont un peu moins militants, l'individualisme a monté, et l'activité de promotion s'est aussi complexifiée, la réglementation est plus difficile, les contraintes financières aussi. C'est une activité qui est devenue beaucoup plus hermétique pour un simple militant »

[Entretien avec Nicolas Millart].

Quant à la résurgence des voies d'accès « atypiques » à la propriété dans les années 2000, liées aux initiatives lancées par les ministres du Logement Gilles de Robien (PSLA), puis Christine Boutin (dissociation du bâti et du foncier avec la Maison à 15 euros par jour), elle n'intéresse la Fédération que dans la mesure où ces nouveaux dispositifs sont assortis d'avantages financiers. La défense des statuts intermédiaires entre celui de locataire et de propriétaire, dont se saisissaient dans les années 1950 et 1960 certains adeptes de la coopération socialiste (car ils y voyaient des formes de propriété « collective ») n'a pas les faveurs de l'actuelle FNSCHLM. Si ses cadres se sont intéressés au PSLA, ce n'est donc pas parce que ce dispositif satisfait leurs convictions politiques, mais par pragmatisme :

> « On a jamais été des grands fans de la location-accession. On a toujours considéré qu'il y avait une sorte de leurre... on s'est toujours battus pour une TVA à 5,5% ... plutôt que de monter ce qu'on considérait comme une sorte d'usine à gaz. Et quand on a été auditionnés, Marion et moi, par la commission mise en place par de Robien sur la location accession sociale, on a cartonné à mort, en argumentant "le problème n'est pas de mettre en place une modalité d'accession à la propriété spécifique". Mais sur la location-accession, De Robien était convaincu de toutes façons » [Entretien avec Jean-Jacques Delcroix].

> « On a milité très fortement pour la location-accession. Non pas parce que la location-accession serait la réponse-miracle, mais parce que c'est une astuce qui a été trouvée pour que les accédants sous plafonds de ressource dits très sociaux bénéficient d'une TVA à 5,5%. Si on pouvait faire une TVA à 5,5% en direct, sans passer par la location-accession, ça simplifierait la vie à tout le monde, à l'accédant et à l'opérateur »

[Entretien avec Nicolas Millart].
Ainsi, le registre de la réinvention de la tradition coopérative n'a pas été véritablement investi
par la Fédération, ni du point de vue de la « participation » des coopérateurs à la gestion des
sociétés, ni du côté de la recherche de formes de propriété collective. Si l'intérêt de la
FNSCHLM pour une production de sa propre histoire se maintient<fnref n="1" />, c'est principalement pour
en faire un usage ponctuel dans les manifestations annuelles qui rassemblent les dirigeants des
coopératives, ou lors de la célébration des anniversaires du mouvement, conçues comme des
occasions de sociabilité que les dirigeants locaux apprécient et qui permettent de maintenir du
lien entre les dirigeants fédéraux et leur « base »<fnref n="2" />. La réécriture d'une histoire du mouvement
coopératif HLM par la Fédération, de même que le goût développé pour ses épisodes les plus
marquants par son actuel directeur Nicolas Millart, ne doivent pas être sur-interprétés. Plutôt
que de partir à la recherche d'un « esprit coopératif », qu'elle juge perdu de longue date et
dont elle ne se sent nullement dépositaire, l'équipe fédérale s'est attelée à produire d'autres
manières de valoriser son institution, notamment en faisant connaître sa conception de
l'accession sociale sur la scène politique par l'intermédiaire de Marie-Noëlle Lienemann, et
en adoptant au sein de l'Union des HLM une posture contestataire.

La construction d'une représentation politique contestataire au sein de
l'Union

C'est une autre manière de valoriser leur institution que les dirigeants de la FNSCHLM ont
privilégiée dans les années 2000 : trouver des moyens de faire porter leur voix et se construire
un « poids politique », en dépit de la faible puissance économique de la Fédération en
comparaison des « mastodontes » que sont les offices ou les SA. Marion Maudet a ainsi tenu
à souligner, lorsque nous l'avons rencontrée, que trouver des relais « politiques » a constitué
une stratégie explicite de la FNSCHLM, dont elle est à l'origine, et qui distingue cette
fédération d'autres organisations professionnelles qui composent l'Union. Cela l'amène ainsi
à tenir un discours – qu'il ne faut pas prendre au pied de la lettre, mais dont il faut analyser la
construction – sur le « poids politique » qu'aurait ainsi réussi à obtenir la FNSCHLM :

<footnote n="1">¹ La rédaction d'un ouvrage sur sa propre histoire est une activité classique des fédérations HLM depuis que l'Union a, en 1989, célébré son centenaire par la publication d'un ouvrage coécrit par Roger Quilliot et l'historien du logement social Roger-Henri Guerrand, ouvrage qui scande les grandes étapes du développement du logement social en France (Quilliot et Guerrand, 1989). Cette publication a été suivie d'entreprises similaires émanant de la Fédération des SA en 1997 (Viet et Guerrand, 1997) et des offices en 2003 (Fédération nationale des offices publics d'habitations à loyer modéré éd., 2003). Seul le Réseau Crédit Immobilier de France n'a pas sacrifié à cette nouvelle mode. Dans ces ouvrages, le propos est souvent le même : mettre conjointement en valeur l'ancienneté du mouvement HLM et sa capacité d'adaptation aux « défis de la modernité ».</footnote>

<footnote n="2">² Observation réalisée au centenaire de la Fédération des coopératives, juin 2008.</footnote>
« On a une reconnaissance qui va bien au-delà de notre poids réel, on pèse pour 5000 logements par an en accession, et 10000 logements en locatif, donc par rapport aux mastodontes des SA et des offices on n'est rien, mais politiquement on pèse très fort. On a toujours eu trois ou quatre députés au Conseil Fédéral, qui étaient des anciens ministres, des rapporteurs du budget logement, etc. Allez voir les autres fédérations, leurs conseils fédéraux, il n'y a jamais eu de rapporteurs du budget logement ou d'anciens ministres. Mais c'est un choix que j'ai fait. Marie-Noëlle Lienemann, c'est moi qui suis allée la chercher. Jean-Louis Dumont, c'est moi qui l'ai poussé à prendre le budget logement quand les socialistes étaient au pouvoir, et puis j'ai toujours dit qu'il fallait qu'on soit œcuménique. On a des députés de droite aussi » [Entretien avec Marion Maudet, 2007].

Le Conseil Fédéral de la FNSCHLM comptait en effet, au moment où nous avons rencontré Marion Maudet, trois parlementaires (Jean-Louis Dumont, Marie-Noëlle Lienemann, devenue sénatrice en 2011, et le député apparenté Nouveau Centre Philippe Folliot), après en avoir eu quatre avec la députée socialiste Odile Sauges, présidente de la coopérative Clerdôme. Marie-Noëlle Lienemann est toutefois la seule ancienne ministre à en faire partie, de même que Dumont est le seul de ces parlementaires à avoir exercé des fonctions importantes à l'Assemblée nationale dans le domaine du logement. L'un et l'autre dans l'opposition de 2002 à 2012, ils n'ont pu accéder à nouveau à ce type de positions. Malgré l'œcuménisme politique dont se prévaut la directrice, la Fédération ne possède pas de tels relais chez les parlementaires de droite ou du centre : le président RPR de la coopérative Le Toit Bourguignon, Jean-Marc Nudant, qui s'était avéré une aide précieuse lors du vote de la loi SRU, n'a pas poursuivi ensuite son action au service de la Fédération. Quant au député ex-UDF Philippe Folliot, il est, de son propre aveu, peu impliqué dans la vie du Conseil Fédéral et nous a dit n'y être resté que sur l'insistance de la Fédération, dont il estime être « l'alibi de droite »<fnref n="1" />. Il ne semble d'ailleurs pas avoir vraiment contribué à servir les intérêts de la FNSCHLM au Parlement, où son principal combat en matière d'accession sociale porte sur la relance du mécanisme de location-attribution supprimé en 1971, combat qui n'est pas partagé par la FNSCHLM<fnref n="2" />. Enfin, ce Conseil Fédéral compte aussi depuis les années 1990 quelques élus locaux de province, mais ce n'est que récemment qu'y sont entrés des élus d'Île-de-France, où les coopératives ont tardé à relancer leur production et où elles disposaient jusqu'à récemment de peu d'alliés. S'il est difficile d'objectiver le « poids politique » réel des différentes organisations professionnelles qui composent le mouvement HLM, on peut observer en revanche que la FNSCHLM a eu une stratégie particulière visant à s'assurer le soutien d'élus, ce qui n'est pas le cas de toutes les organisations qui composent l'Union. La

<footnote n="1">¹ Entretien avec Philippe Folliot, printemps 2006.</footnote>

<footnote n="2">² Le député Folliot a toutefois été soutenu par Jean-Louis Dumont, avec lequel il a une proximité d'élu d'un territoire rural.</footnote>
Fédération des SA ne semble pas avoir cherché à faire entrer à son Bureau ou à son Conseil Fédéral des élus locaux et nationaux (elle n'en compte aucun) et privilégie la présence d'élites économiques, directeurs de sociétés, présidents proches des organisations patronales, du 1% logement ou de groupes bancaires investis dans le secteur du logement social. À l'inverse, en raison du lien entre les offices et les collectivités locales, les instances de leur fédération sont traditionnellement très denses en élus, maires ou dirigeants de conseils généraux, et comptent de nombreux parlementaires, surtout – mais pas uniquement – socialistes, dont certains sont très actifs à l'Assemblée nationale ou au Sénat lors des débats sur le logement social<fnref n="1" />.

L'arrivée de Marie-Noëlle Lienemann en 2003 à la tête de la Fédération des coopératives relève ainsi, selon Marion Maudet, d'une volonté d'accroître son poids au sein de l'Union HLM en lui donnant d'abord une visibilité accrue dans les débats publics sur le logement et en l'amenant à prendre des positions ouvertement contestataires au sein du mouvement HLM. Jean-Louis Dumont, député discret qui n'apparaît pas dans les médias nationaux, cède sa place en 2003 à cette personnalité plus connue et mieux à même de faire entendre les positions du mouvement. À partir de 2003, Lienemann prend régulièrement des positions publiques en tant que présidente de la FNSCHLM ; elle critique les inflexions des politiques du logement sur des sujets variés (réformes successives du PTZ, lancement de la maison à 100 000 euros, puis de la maison à 15 euros par jour, suppression du Pass-Foncier)<fnref n="2" /> et formule des propositions en matière d'accession sociale à la propriété par la voie de conférences et de communiqués de presse, parfois suivis d'interventions dans les médias

<footnote n="1">¹ Ainsi, sur les 63 membres du Conseil Fédéral de la Fédération des offices en 2012, on compte 6 députés (dont Jean-Louis Dumont, présent aussi dans cette instance) et 4 sénateurs, soit 10 parlementaires qui se répartissent ainsi en termes d'appartenances partisanes : 6 PS, 1 divers gauche, 1 Nouveau Centre, 1 UMP, et 1 Parti radical Valoisien-UMP.</footnote>

<footnote n="2">² Communiqué de presse du 6 septembre 2004 sur la réforme du PTZ « La disparition du prêt à taux zéro, un mauvais coup pour le logement social » ; Conférence de presse du 13 septembre 2004 « Mobiliser le foncier au profit de l'habitat social, les propositions des coopératives HLM » ; Communiqué du 6 juin 2005 « Marie-Noëlle Lienemann réagit à l'absence de responsable du Logement dans le gouvernement Villepin » ; Communiqué du 16 septembre 2005 du mouvement coopératif HLM sous la présidence de Marie-Noëlle Lienemann « Pour un ambitieux programme d'accession sociale à la propriété » ; Communiqué du jeudi 9 mars 2006 « La maison à 100 000 euros, le point de vue des coopératives HLM » ; Conférence de presse du jeudi 9 mars 2006 tenue par Marie-Noëlle Lienemann « Les coopératives HLM présentent leurs propositions pour un grand plan d'encouragement à l'accession sociale à la propriété » ; Communiqué du 11 mai 2007 « Marie-Noëlle Lienemann demande aux autorités françaises de mener jusqu'au bout la bataille pour la défense du Livret A » ; Communiqué du 8 février 2008 « Pour un programme ambitieux d'accession à la propriété, réaction aux déclarations du Président de la République » ; Communiqué du 4 février 2010 « Politique du logement : Marie-Noëlle Lienemann réagit aux propos de Benoist Apparu » ; Communiqué du vendredi 9 avril 2010 « Réforme des aides à l'accession : le point de vue des coopératives d'HLM » ; Communiqué du 14 octobre 2010 « Financement de l'accession à la propriété, une mesure favorable qui cache un désengagement inquiétant de l'État » ; Communiqué du 7 avril 2011 « Réforme de l'accession à la propriété : le compte n'y est pas ! » ; Communiqué du 29 septembre 2011 « Accession sociale à la propriété : pour des mesures fortes en direction des ménages modestes ».</footnote>
nationaux<fnref n="1" />. Si cette forme de communication est fréquemment utilisée par la présidence de l'Union HLM, notamment pour réagir aux annonces gouvernementales en matière de politiques du logement, elle est très rare de la part des autres fédérations, offices ou SA, dont les présidents ont une visibilité médiatique plus faible<fnref n="2" /> et dont les prises de position sont le plus souvent réduites aux déclarations faites dans le cadre du congrès HLM et de leurs Assemblées générales. L'investissement public de la cause de l'accession sociale par Lienemann est particulièrement fort en 2005-2006, au moment où elle publie son ouvrage *Le Scandale du logement*, qui fait une large place à cette question et promeut la « sécurisation HLM » à travers la présentation de cas d'accédants passés par des coopératives HLM ayant bénéficié de ce dispositif (Lienemann, 2005). Cette publication est suivie de plusieurs actions médiatiques destinées à faire connaître les propositions des coopératives HLM en faveur de l'accession sociale, la mesure-phare promue étant toujours l'instauration d'une TVA minorée sur l'accession « sociale et sécurisée » (encadré 5-3).

<footnote n="1">¹ La conférence de presse du 9 novembre 2006 organisée par la FNSCHLM « Pour un grand plan d'encouragement à l'accession sociale à la propriété » est suivie de deux passages en radio de Marie-Noëlle Lienemann (émission « Service public », *France Inter*, le 9 novembre 2006 et émission « À l'air libre », *Europe 1*, le 10 novembre 2006). Les prises de positions de la FNSCHLM sur le projet de loi Boutin de 2008 font l'objet de deux passages télévisés sur *Public Sénat* (le 13 octobre 2008) et au Journal télévisé de 13h de *France 2* (le 14 octobre 2008).</footnote>

<footnote n="2">² C'est ce que montre une recherche dans les bases de données de presse Europresse et Factiva effectuée sur ces deux fédérations pour la période 2000-2011.</footnote>
Encadré 5-3. Marie-Noëlle Lienemann : un relais médiatique pour l'accession « sociale et sécurisée »

Extrait de *Le Scandale du logement*, Marie-Noëlle Lienemann, p. 130-131 (2005)

« Nadine a pu rester dans sa maison... Les aléas de la vie, ce sont des événements rarement prévisibles et toujours désagréables qui viennent soudain contrarier le cours habituel des choses... comme la perte d'un emploi ou comme ce qui est arrivé à Nadine, quand son compagnon lui annonce leur séparation, la laissant seule avec un bébé de neuf mois. Dans ces cas-là, il faut faire face, plus ou moins difficilement, selon que l'on est aidé ou pas ! Nadine a eu la chance d'être soutenue par ses parents et elle a même envisagé, un moment, de retourner habiter chez eux. Parce qu'alors le salaire couvrait tout juste les remboursements du crédit de la maison que son compagnon et elle avaient achetée en 1999. Ils avaient choisi l'accession à la propriété avec une société coopérative HLM. Nadine sait que, dans le contrat qu'elle a signé, figure ce type de situation, avec une clause de rachat et de relogement dans le parc locatif social. Seulement, elle n'a jamais vécu en appartement et elle ne se voit pas du tout y habiter. Dans ce tableau un peu sombre, un rayon de soleil filtre pourtant : la coopérative en question trouve une solution qui lui permet de rester dans sa maison, gérée par l'office HLM du secteur. Nadine en devient locataire (aidée par l'APL) en attendant des jours meilleurs...

Extraits de l'interview de Marie-Noëlle Lienemann à l'émission « Service Public », France Inter, 9 novembre 2006

« Pour les revenus modestes et moyens, c'est devenu difficile de trouver et un logement à louer et d'accéder à la propriété. Moi, je suis présidente de la Fédération des coopératives HLM, donc je fais partie du mouvement HLM, donc de ceux qui se préoccupent du logement des ménages moyens et modestes, et des couches populaires. Et nous pensons qu'on doit relancer des deux côtés. Mais comme ma fédération travaille plus spécifiquement sur l'accession sociale, nous faisons des propositions sur l'accession sociale. Donc la part des primo-accédants dans les personnes qui accèdent à la propriété ne cesse de reculer, et le nombre de gens qui gagnent moins de 3 SMIC qui accèdent à la propriété ne cesse de reculer. C'est 80 000 personnes en moins qui ne peuvent plus accéder à la propriété. [...] Quand on plaide pour l'accession sociale, on n'est pas dans une situation où on veut emmener les gens dans l'endettement. Nous, ce que nous voulons, c'est une accession sociale sécurisée, c'est ce que nous faisons dans le milieu HLM »

Extrait du passage de Marie-Noëlle Lienemann à l'émission « À l'Air Libre », Europe 1, 10 novembre 2006

Un constat d'abord : l'accession sociale à la propriété est en panne et même en recul. En 2002, il y avait 330 000 foyers qui accédaient à la propriété quand leurs ressources étaient inférieures à 3 SMIC. Aujourd'hui, il n'y en a plus que 256 000, en tout cas en 2005, dernier chiffre que nous connaissons. Ca veut dire que chaque année, il y a 70 000 personnes qui étaient issues des milieux moyens et modestes qui pouvaient accéder à la propriété, et qui ne peuvent plus, et encore quand ils le font, ils s'endettent de plus en plus. [...] Alors, nous, nous faisons des propositions pour relancer l'accession sociale. Il faut permettre que le coût soit moins cher pour les familles, donc il faut une aide publique, en mettant la TVA à 5,5 % quand on achète dans le neuf. »
L'arrivée de Lienemann à la tête de la Fédération modifie aussi les équilibres internes à l'Union HLM. Elle contribue d'abord à accroître la présence des proches de la FNSCHLM dans les instances nationales de l'Union. Jean-Louis Dumont, en cédant sa place, ne quitte pas pour autant les instances nationales du logement social. Il y devient, selon ses propres termes, un véritable « cumulard » : président de la Fédération des Associations Régionales HLM (la 5e Fédération HLM, instance de représentation multi-famille peu connue, mais qui détient un poste de vice-président au Comité Exécutif de l'USH, attribué à Dumont), il entre même au Conseil Fédéral des offices au titre d'un office dont il a pris la tête dans la Meuse. Ces évolutions préparent le terrain à une nouvelle candidature de l'ancienne ministre à la tête de l'Union HLM, après son échec de 1998, à un moment où ses perspectives de poursuivre une carrière politique ascendante sont obscurcies. Après avoir démissionné en 2001 de son mandat de maire d'Athis-Mons pour entrer au gouvernement, puis quitté sa circonscription de l'Essonne, jugée difficile à gagner, pour se présenter à la députation dans le Pas-de-Calais en 2002, son échec électoral dans cette nouvelle implantation la prive de mandat national. Selon son ancien directeur de cabinet, sa présence plus affirmée dans le monde HLM est un nouveau tour donné à sa carrière après son échec aux législatives :

> « Son projet immédiat, c'était la députation, le siège de Mellick à Béthune était libre. Elle a été battue à Béthune, et à partir de ce moment-là, elle s'est investie dans le monde HLM. Dumont n'avait rien à lui refuser et Marie-Noëlle avait quelques idées à l'UNFOHLM, elle avait peut-être en tête de viser la présidence... Ça a dû être rapide, elle s'est ouverte très vite de son idée à la fédé des coops.

**Elle avait envie avant de s'engager dans les HLM ?**

Bon, les HLM avaient besoin de forces neuves pour secouer le système. Elle n'avait pas encore forcément pour projet de succéder à Delebarre. En plus, celui-ci a rallongé son mandat de 6 mois ou un an.

**Mais passer par les coops, qui sont une petite fédération, ce n'était pas une voie marginale ?**

C'est vrai, mais déjà c'était la seule qui était libre, Caroff [président de la Fédération des offices] n'avait pas l'intention de partir, ça ne la choquait pas d'entrer aux HLM par la "petite porte". D'autant qu'à l'Union, le mode de vote est égalitaire, c'était pas électoralement stupide » [Entretien avec l'ancien directeur de cabinet de Marie-Noëlle Lienemann, juin 2012].

L'arrivée de Lienemann, postulante supposée à la présidence de l'Union, consolide la posture contestataire pour laquelle ont opté les dirigeants de la FNSCHLM depuis la fin des années 1990. Celle-ci se manifeste surtout au moment des reconductions successives du mandat de Michel Delebarre en 2003 et 2007. Même si la Fédération ne présente pas de candidat contre ce dernier en 2003, Jean-Louis Dumont, encore président, annonce sa décision de ne pas voter pour sa reconduction, dénonçant le « mépris » dans lequel Delebarre aurait tenu les demandes des coopératives dans les années précédentes et l'immobilisme qui régnerait à la tête de
l'Union<fnref n="1" />. La même critique prévaut en 2006-2007, lorsque l'Union modifie ses statuts pour proroger de deux ans le mandat de Michel Delebarre, qui argue des échéances électorales pour défendre la nécessité d'une stabilité à la tête de l'Union. Si la Fédération des coopératives et Lienemann ne vont pas jusqu'à présenter une candidature contre lui, elles manifestent publiquement leur mécontentement face à cette situation, estimant que « rien ne s'opposait à une alternance »<fnref n="2" />.

Jean-Louis Dumont considère en outre que cette posture contestataire est rendue d'autant plus visible par une autre particularité du nouveau binôme Lienemann – Maudet : le fait qu'il s'agisse de deux femmes, ce qui constitue une situation exceptionnelle au sein de l'Union HLM<fnref n="3" /> et suscite de nombreux commentaires, au moins du côté des dirigeants de sociétés. Cette particularité a souvent été commentée chez eux avec une fierté combinée d'un discours de « virilitude » (Le Feuvre et Guillaume, 2007), tendant à souligner chez elles des traits de caractères classiquement associés à la masculinité (positions tranchantes, assurance en public), discours qui débouche d'ailleurs parfois sur des blagues machistes mettant en valeur leur attitude de « femmes de pouvoir »<fnref n="4" />. Du côté de la Fédération, Jean-Louis Dumont

<footnote n="1">¹ PV du Conseil Fédéral du 6 février 2003. Jean-Louis Dumont critique l'incapacité de l'Union à répondre de façon positive aux critiques formulées à son encontre par le ministère et en conclut qu'il ne votera pas pour la reconduction de Michel Delebarre. « Les ministres Borloo et De Robien ont adressé en fin d'année une lettre au président de l'Union lui demandant de faire des propositions d'évolution du mouvement HLM. Pour J.-L. Dumont, cette lettre illustre l'incapacité du mouvement HLM à répondre aux défis actuels. Il considère que nous sommes le dos au mur. Le décalage entre le « terrain » et le « sommet » s'accroît : il suffit pour s'en convaincre de lire la lettre et ce qu'elle exprime sur le regroupement d'organismes d'HLM [...] J.-L. Dumont rappelle qu'il y a quatre ans, la Fédération n'avait pas souhaité apporter ses suffrages à l'actuel président. Reconnaissant volontiers les qualités humaines de ce dernier, le Conseil Fédéral avait estimé qu'en raison de son indisponibilité chronique, cette candidature n'était pas adaptée aux enjeux qui s'annonçaient pour le mouvement HLM. À titre personnel, J.-L. Dumont juge le bilan de M. Delebarre négatif à plus d'un titre. Le Mouvement HLM a souffert d'une absence de direction politique et de dialogue entre les familles. Il remarque aussi que les réformes de structure se sont accompagnées d'un déficit persistant. La façon dont l'Union gère actuellement le dossier de la société de garantie de l'accession sociale illustre ce fonctionnement en vase clos : lorsque le Conseil Fédéral a demandé un appel d'offres pour confier l'administration du fonds de garantie, la réponse du président de l'Union a été méprisante. J.-L. Dumont indique que, pour toutes ces raisons, il ne votera pas en faveur de M. Delebarre et qu'il n'acceptera pas qu'après cette élection, la Fédération paie par le mépris son vote. »</footnote>

<footnote n="2">² « Le second mandat de M. Delebarre s'achevait en février 2007, les statuts modifiés en 1998 ne lui permettant pas d'accomplir d'autres mandats. De ce fait, le renouvellement devait être préparé dès 2006. M. Delebarre a estimé qu'il serait dangereux pour l'Union de procéder à une élection professionnelle au sein de notre mouvement au même moment que les élections présidentielles et législatives. Cet avis a été suivi par la majorité des fédérations. Seule la Fédération des coopératives HLM a estimé qu'il n'était jamais souhaitable de modifier les statuts selon les convenances du moment et que rien ne s'opposait à une alternance » [*Extrait du Rapport d'Orientation et d'Activité 2007 de la FNSCHLM*].</footnote>

<footnote n="3">³ Aucune femme n'a jamais dirigé ou présidé les différentes fédérations HLM ou les instances de l'Union avant Maudet et Lienemann à la Fédération des coopératives, même si Maudet elle-même a succédé à une femme. Toutefois, peu de temps après l'arrivée de Lienemann à la présidence de la FNSCHLM, Valérie Fournier prend la direction de la Fédération des ESH (2004) avant d'en devenir en 2006 la présidente.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Ainsi, le départ de Marion Maudet en 2008 de la FNSCHLM pour prendre la tête d'un ensemble de sociétés HLM appartenant au groupe La Poste provoque des blagues lors de l'AG de la Fédération : à propos d'un directeur de coopératives du même groupe, qui ne va pas directement se trouver sous son autorité, un autre dirigeant estime qu'il va devoir « faire attention à ce qu'elle ne lui coupe pas les couilles » [*Observation à l'Assemblée générale de la FNSCHLM de 2007*].</footnote>
reprend à son compte ce discours en soulignant à plusieurs reprises en entretien que ce duo est constitué de « femmes de caractère ». Il se plaît en outre à souligner la dimension transgressive de cette féminisation, en la mettant en lien avec la propension de ces deux dirigeantes à subvertir « l'ordre établi » de l'Union HLM :

> « Marion Maudet... C'est une femme qui avait du caractère. Mais, vous remarquerez, dans le milieu HLM, il y a relativement beaucoup de femmes qui travaillent ; sauf que dans les cadres, il y en a beaucoup moins, et comme directrice ou directrice générale, il y en a encore moins.

**Et comment les coopératives sont-elles perçues dans l'Union des HLM ?**

Comme une petite fédération, en plus maintenant dirigée par deux femmes, chère mademoiselle, et pas n'importe lesquelles. Elles sont connues pour avoir du caractère. À elles deux, Maudet et Lienemann ont bousculé un peu l'ordre établi, défrichent des terrains, osent. En plus, la production de l'ensemble des coops... » [Entretien avec Jean-Louis Dumont, printemps 2006].

Cette posture contestataire semble donc le fruit d'une stratégie réfléchie de la part des dirigeants de la FNSCHLM, même si elle tend à s'essouffler à la fin des années 2000. Le départ de Marion Maudet de la FNSCHLM en 2007, s'il est expliqué par la principale intéressée et son entourage par sa volonté de donner un nouveau souffle à sa carrière, marque aussi une normalisation des relations tendues entre la FNSCHLM et l'Union. Sa remplaçante au poste de « déléguée auprès de la présidente » de la fédération, venue des services de l'Union, dit avoir été pressentie pour ce poste comme « un signe d'apaisement des relations avec l'Union »<fnref n="1" />. L'espoir affiché de porter Marie-Noëlle Lienemann à la tête de l'Union ne s'est par ailleurs pas concrétisé après le départ de Michel Delebarre en 2008 : elle est alors battue, à 33 voix contre 30, par le sénateur socialiste Thierry Repentin, ancien directeur de Cabinet de Louis Besson dont il a pris la suite à la mairie de Chambéry ; il s'agit, selon la tradition, d'un candidat issu de la Fédération des offices, et qui affiche, selon les partisans de Lienemann, un profil plus « consensuel » au sein du mouvement HLM. En 2012, lorsqu'il quitte ce poste pour un portefeuille ministériel, Marie-Noëlle Lienemann est désignée comme présidente par intérim, cette nomination étant toutefois assortie de l'engagement selon lequel elle ne se présentera pas au poste de présidente de l'Union<fnref n="2" /> : c'est alors Jean-Louis Dumont qui est élu à la fin 2012 à cette fonction, pour une durée de quatre ans, éliminant de manière inédite le candidat de la Fédération des offices, le député PS Alain Cacheux au premier tour, et battant au second le président de la Fédération des ESH, Michel Ceyrac, ancien directeur

<footnote n="1">¹ Discussion informelle, Assemblée générale de la FNSCHLM de 2007.</footnote>

<footnote n="2">² « Marie-Noëlle Lienemann présidente par intérim de l'USH », *Le Moniteur Hebdo*, 12 juillet 2012.</footnote>
général du très grand bailleur social 3F, qui se présentait, comme Jacques Berké en 1998, en
tant que « professionnel » sans affiliation politique affichée<fnref n="1" />.

***Une organisation professionnelle qui rentre dans le rang ?***

Lorsque nous avons mené notre enquête de terrain auprès de la FNSCHLM en 2007-2008,
cette posture contestataire de la fédération était fortement intériorisée par les salariés de cette
organisation professionnelle, même par ceux qui n'avaient pas participé au combat pour la
reconquête des compétences des années 1990 ou au « commando » de la loi SRU. Toutefois,
nous avons aussi pu observer que la représentation de cette organisation, construite par
l'équipe formée par Marion Maudet et Marie-Noëlle Lienemann entre 2003 et 2007, était en
passe d'évoluer. Cette organisation professionnelle semblait alors sur le point de rentrer dans
le rang, en évoluant vers une activité moins ouvertement politique et moins contestataire vis-
à-vis de l'Union des HLM, pour se déplacer vers des fonctions d'expertise, ce qui se
manifestait alors par le renouvellement du profil de ses dirigeants.

« Petits mais costauds<fnref n="2" /> », c'est ainsi que les salariés que nous avons rencontrés à la FNSCHLM la décrivent. Cette représentation n'a pas émergé spontanément : elle est l'héritage de la stratégie cultivée par Jean-Louis Dumont, Marion Maudet et Jean-Jacques Delcroix. Le discours d'institution qu'ils ont construit s'est transmis aux nouveaux salariés arrivés dans les années 2000, qui n'ont pourtant pas participé au travail de reconstruction de cette institution. Emmanuel Mouret, ancien fonctionnaire de la direction de la Construction, arrivé en 2001, nous a ainsi décrit la position de la fédération vis-à-vis de l'Union comme une citadelle assiégée :

« Vous vous occupez des relations entre l'Union et la fédération, vous ?

Pas trop, ça arrive que je me retrouve, mais... Cela dit, je participe pas trop, mais toute
l'équipe, c'est un peu Fort Chabrol, la Fédération des coopératives... Ils savent qu'on est
tout petits [rires] mais on est assez susceptibles, hein, on est nerveux » [Entretien avec
Emmanuel Mouret, printemps 2006].

Une façon récurrente d'opposer la FNSCHLM et son fonctionnement moderne et dynamique
aux lourdeurs et à l'archaïsme d'autres fractions du mouvement HLM a ainsi émergé dans les

<footnote n="1">¹ « Jean-Louis Dumont est élu président de l'USH », *Communiqué de presse du 28 novembre 2012*, Union sociale pour l'habitat.</footnote>

<footnote n="2">² Expression employée par Emmanuel Mouret, conseiller technique à la Fédération, entretien réalisé au printemps 2006.</footnote>
entretiens et discussions informelles avec les salariés actuels de la fédération. Ceux qui avaient eu l'occasion de travailler pour d'autres organisations professionnelles de l'Union HLM, ou y avaient eu affaire dans leurs précédentes fonctions, prenaient plaisir à critiquer leurs travers, pour souligner à l'inverse que la FNSCHLM échappait à ces reproches. Ainsi, Emmanuel Mouret dit avoir sciemment « choisi » la FNSCHLM comme employeur par opposition à la Fédération des offices ou des SA :

> « Si la question est, est-ce que j'aurais postulé à la Fédé des offices ou des SA, sûrement non. *A priori*, j'étais pas fan, pourtant je connaissais très bien. C'est pas du tout le même fonctionnement qu'ici ... Ici je connaissais le fonctionnement avec son équipe... qui me convenait.

**Le fait que ce soit une petite équipe ?**

Oui, et puis des gens qui ont une autonomie, qui sont responsabilisés, et puis qu'on traite humainement, c'est pas donné à tous les patrons.

**Les offices, vous en pensiez quoi ?**

Je ne parlerai qu'en présence d'un avocat [il rit et passe à un autre sujet] » [Entretien avec Emmanuel Mouret].

Le jeune chargé d'études Romain Millet, pur produit du monde des offices puisqu'il est titulaire du « DESS des offices » (diplôme sur l'habitat social de l'université d'Orléans) et a travaillé dans les services de cette fédération, estime y avoir passé trois ans « dans un placard », sans savoir dans quel but il travaillait : il oppose la « lourdeur » de son environnement de travail passé à la « souplesse » de son nouvel employeur<fnref n="1" />. De même, une salariée recrutée au moment du départ de Marion Maudet pour « apaiser » les relations avec l'Union, où elle a travaillé pendant plusieurs années, participe pleinement, à peine arrivée, à ce discours sur le « manque de modernité » à l'Union HLM, où elle trouve le « management catastrophique »<fnref n="2" />. Effet de recrutement ou force du discours d'institution qui s'impose à ces nouveaux salariés, toujours est-il que ces derniers adoptent avec aisance cette posture critique vis-à-vis des autres fractions du mouvement HLM. Ce discours est entretenu par la « base » de la fédération, puisque de nombreux dirigeants de coopératives se voient eux aussi comme des vecteurs de modernité et de renouveau dans un monde du logement social considéré comme sclérosé, et tiennent des propos disqualifiants sur le monde des bailleurs<fnref n="3" />. Ce discours commun semble ainsi avoir servi de ciment entre ces dirigeants et les salariés de leur organisation professionnelle, au-delà de leurs divergences idéologiques.

<footnote n="1">¹ Entretien avec Romain Millet, conseiller technique à la FNSCHLM, printemps 2007.</footnote>

<footnote n="2">² Propos recueillis lors d'une discussion à l'AG des coopératives 2008 au cours d'une discussion informelle entre cette nouvelle salariée et un directeur de coopérative.</footnote>

<footnote n="3">³ Voir chapitre 7.</footnote>
Le type de tâche assignée à ces salariés contribue en outre à favoriser une posture de « représentants engagés » de l'institution à laquelle ils appartiennent (Michel, 2006, p. 240), et non de simples salariés accomplissant le travail pour lequel ils sont rémunérés. Ils ont pour la plupart été recrutés pour effectuer un travail de « révision coopérative », audit les amenant à aller passer deux ou trois jours dans une coopérative pour y examiner les comptes des sociétés et vérifier que ses activités correspondent bien à sa mission sociale. S'il s'agit en partie d'un travail technique de vérification comptable et d'examen de la conformité des sociétés à la réglementation HLM, il consiste aussi, en rédigeant un rapport à l'endroit du Conseil d'administration, à intervenir au nom de la fédération sur la « politique » de la société, et notamment de tenter d'infléchir les pratiques qui ne correspondent pas aux orientations de la FNSCHLM. Ainsi Romain Millet explique-t-il que son activité dans les coopératives est radicalement différente de celle qu'il menait aux offices : alors qu'il y gérait à distance le recueil d'informations financières sur les sociétés, il n'avait jamais eu l'occasion de « mettre les pieds dans un organisme », ni d'avoir son mot à dire sur la politique de la fédération ou des sociétés. Cette fonction de représentant de la fédération est aussi exercée dans le cadre d'une autre fonction confiée à plusieurs de ses salariés : celle d'administrateur des sociétés, nombreuses, dans lesquelles elle a pris une participation minoritaire. C'est là une nouvelle occasion de mettre « la casquette fédé » :

> « Ça aussi c'est une spécificité de la Fédération des coops, les gens qui travaillent ici sont administrateurs dans des coops. Ça correspond normalement à l'apport que la fédération a apporté à un moment donné à une coop qui était en difficulté, historiquement ça s'est constitué comme ça.

> Mais là vous n'êtes plus dans le même rôle...

> Je garde la casquette fédé. Bon y'a les intérêts de la coop, mais il y a aussi la politique globale de la fédé, que je renie pas quand je descends au COL à Anglet, bon la casquette y'a que sur la plage que je l'enlève » [Entretien avec Emmanuel Mouret].

Endosser en leur nom propre la politique de la fédération est donc un rôle professionnel constamment exercé et entraîné chez ces salariés, même lorsqu'ils ont été embauchés, comme le dit Mouret, pour leurs qualités de « technos » sans avoir initialement d'intérêt pour la cause des coopératives, ni pour l'accession sociale à la propriété.

Il faut toutefois souligner que l'équipe fédérale qui remplace au fil des années 2000 le binôme Maudet – Delcroix se distingue de ses prédécesseurs à plusieurs égards et contribue à transformer le rôle de cette organisation professionnelle. Après le départ de J.-J. Delcroix, puis de M. Maudet, les nouveaux dirigeants fondent de plus en plus leur légitimité sur leurs compétences expertes et mettent de moins en moins en avant leurs affiliations politiques et
leurs convictions idéologiques, ou leur rôle politique. Ceux qui les remplacent ont des profils
de « technos » plus affirmés, avec des formations spécialisées en ingénierie, urbanisme et
finances, et n'ont pas été recrutés sur la base de leur proximité partisane avec la présidence de
la fédération. Aucun d'entre eux n'a fait état d'engagements politiques durant nos rencontres,
alors qu'à l'inverse, ce sujet avait été abordé très ouvertement par Maudet et Delcroix, dont
les préférences politiques sont de notoriété publique. Lorsque Marion Maudet cède sa place à
Nicolas Millart en 2007, le changement de profil et de style est patent. Ancien élève de
Sciences Po Paris, titulaire d'un DESS d'urbanisme, celui-ci est un homme discret qui
manifeste ses opinions de manière beaucoup moins tranchée que M. Maudet. Il est d'abord
perçu par les adhérents de la fédération comme un « excellent technicien »<fnref n="1" />, dont le style
sobre et l'efficacité sont loués par les directeurs d'organismes. En outre, s'il a démarré sa
carrière comme assistant parlementaire de Jean-Louis Dumont, il ne souhaite pas pour autant
revendiquer publiquement d'engagement partisan, comme durant notre entretien :

> « Je ne suis pas arrivé ici par militantisme. Par contre, j'avais des prédispositions qui faisaient que sans doute l'idéologie ou l'approche des coopératives m'était plutôt sympathique... »

**Dans quel sens ?**

Dans le sens où on s'adressait à une tranche de la population qui n'était pas forcément
celle qui était la plus valorisée, la plus privilégiée, par des moyens originaux, un peu à la
marge d'un capitalisme débridé et d'un étatisme absolu. Donc ça –

**Ça correspondait à des convictions politiques ?**

Pas forcément politiques, non, une approche, une vision des choses qui faisaient que je
trouvais que c'est une façon intelligente de se prendre en charge, et de développer des
activités » [Entretien avec Nicolas Millart, printemps 2006].

Cette discrétion sur leurs convictions politiques est partagée par d'autres salariés : Emmanuel Mouret, qui a désormais pris des fonctions importantes au sein de la FNSCHLM, souligne ainsi que, s'il est très proche de son ancienne patronne Marion Maudet et apprécie la visibilité que donne M.-N. Lienemann à leur institution, il n'est pas encarté et que le « militantisme politique ne le tente pas, bien au contraire ».

Ces évolutions se lisent aussi dans la manière dont est organisée la représentation de la
fédération. Le poste particulier, avec une forte dimension prospective et politique, que s'était
taillé sur mesure Marion Maudet n'est pas reconduit après son départ. Tandis que Nicolas
Millart prend le titre de directeur, celui de « déléguée auprès de la présidente » qu'avait
adopté Maudet est repris par une nouvelle arrivante, proche de Marie-Noëlle Lienemann et

<footnote n="1">¹ Commentaire de Philippe Vincent, président d'une coopérative francilienne, lors de l'Assemblée générale 2007, où sont annoncés le départ de Marion Maudet et son remplacement par Nicolas Millart.</footnote>
issue des services centraux de l'Union, mais qui se concentre sur le dossier très technique du développement durable et n'exerce pas la fonction de représentation de la fédération qu'endossait Maudet. Plus généralement, l'activité de cette organisation professionnelle et de ses cadres a changé. Le « binôme » Delcroix – Maudet cumulait dans les années 1990 des tâches de natures très différentes :

> « Maintenant c'est vrai que ça commence à faire une petite équipe d'une dizaine de personnes, mais c'est parti d'un binôme et d'une structure constituée de bricoleurs VRP qui faisaient à la fois de la grande politique et qui allaient ramer sur le terrain en même temps » [Entretien avec Jean-Jacques Delcroix].

Avec la réactivation d'un nombre croissant de sociétés, le travail de « révision coopérative » devient une activité centrale pour les salariés de la fédération. Plus de la moitié de l'équipe fédérale, qui atteint une douzaine de personnes en 2010, est constituée de chargés d'études qui s'occupent principalement de ces opérations, tandis qu'une salariée est spécifiquement recrutée pour traiter les données statistiques transmises par les coopératives et diffuser des indicateurs précis sur l'évolution de leur activité, afin de mettre en lumière leur nouvel essor. Ainsi, alors qu'au début des années 2000, c'était par des mesures symboliques (plafonds de ressources, instauration de la PATS), plutôt que par l'objectivation des activités des adhérents que la fédération tentait de démontrer la nature « sociale » de ses productions, il s'agit de plus en plus, au fil des années 2000, de produire des chiffres à l'appui de cette posture.

> « Bon, vous avez vu la petite revue *Coop en action*. Y'a que cette fédé qui a cette statistique-là, les autres fédérations n'ont pas l'outil pour le faire, mais c'est six mois de travail d'informaticienne, pour aller chercher dans les bases de données, aller rechercher l'information.

C'est nécessaire pour dire "on est dans la bonne cible" ?

C'était nécessaire, bien sûr [rires], sans ça on peut pas faire, il y avait un certain nombre de gens qui nous croyaient pas forcément, il fallait pouvoir disposer d'outils. Et quand on les a eus, on s'est aperçu qu'on allait plus loin que ce dont on parlait. On a vu 40% de PAS, on était contents d'aller plus loin que les 20% sur lesquels on s'était engagés, on était plutôt contents, c'était bien » [Entretien avec Marion Maudet]

La croissance de l'équipe fédérale permet aussi à ses dirigeants de s'afficher comme les détenteurs d'une expertise précieuse pour les adhérents de la FNSCHLM, en proposant une palette de guides et de formations sur l'accession sociale, domaine peu couvert jusqu'à récemment par les services de l'Union HLM<fnref n="1" />. Il s'agit ainsi de se montrer disponible envers les dirigeants de sociétés, les cadres de la fédération se targuant d'être aisément joignables par téléphone pour répondre directement à leurs questions sur les évolutions réglementaires, fiscales, ou sur le montage de produits complexes comme le PSLA. Emmanuel Mouret

<footnote n="1">¹ Voir chapitre 6.</footnote>
devient ainsi, à partir de 2004, le « Monsieur PSLA » de la fédération et il acquiert sur ce dispositif une expertise quasi unique au sein de l'Union.

« À la fédération, on a voulu être pushing et on a organisé maintenant peut-être une trentaine de stages de formation. J'avais fait une valise pédagogique avec tous les documents, mais maintenant c'est moi qui les fais toutes. Bon ben, par exemple, la semaine prochaine, je vais faire deux jours, le premier un module d'initiation au PSLA, le deuxième jour un module de perfectionnement. On a à chaque fois une vingtaine de personnes... Alors bon, c'est un format qu'on a déjà dupliqué... On a déjà dû faire ça sept ou huit fois, sur Paris, et puis je tourne aussi en région, soit un module d'un jour, soit de deux jours... Ça occupe pas mal, ça, surtout que j'essaie de faire les choses bien, au moins pour les coop, je reste très ouvert pour du SAV sur la formation. Je reçois dix mails par semaine avec comme thème le PSLA... On me pose des questions complémentaires, tous les problèmes qui se posent, juridiques, financiers, d'équilibre, quand ils ont des doutes ils m'envoient leurs simulations financières et je commente. C'est vraiment de l'assistance au montage » [Entretien avec Emmanuel Mouret].

Sur ce sujet comme sur d'autres, cette organisation professionnelle évolue ainsi vers un rôle de fournisseur d'expertise pour ses adhérents, alors que son rôle « politique », incarné par Marion Maudet, est moins fort, et que la campagne menée par Marie-Noëlle Lienemann sur l'accession sociale en 2005-2006 (voir *supra*) n'a pas pris une forme aussi intense après cette période. Cultiver une image de fédération réactive, au fait des nouveautés réglementaires, et à même de fournir à ses adhérents des services pointu, est ainsi pour Nicolas Millart une manière d'inciter les organismes HLM qui souhaitent développer une activité en accession à le faire au travers d'une coopérative et non d'un autre type de société. Ils bénéficient alors du soutien technique que leur assure la fédération, et non seulement de sa capacité de « lobbying ».

« L'intérêt qu'ont certains acteurs comme les offices ou les SA HLM à se rapprocher de coopératives et à développer une activité d'accession au sein d'une coopérative, c'est aussi d'intégrer un réseau qui est vraiment calibré et adapté pour faire de l'accession sociale à la propriété... Mais c'est vrai qu'on est... c'est notre cœur de métier, on n'est pas dans des problématiques locatives lourdes comme les SA, nous on répond beaucoup plus présents que les autres organismes professionnels sur ce sujet-là, donc ça leur permet d'intégrer une dynamique. Et c'est vrai que j'ai l'impression qu'on a plutôt une bonne image, en tout cas depuis dix ou quinze ans, on essaie d'être mieux reconnus dans ce qu'on fait par les élus et par les professionnels » [Entretien avec Nicolas Millart].

Ce changement à la tête de la fédération n'est d'ailleurs pas pour déplaire à certains dirigeants de coopératives qui ont un rapport instrumental à leur représentation fédérale, et qui n'étaient guère séduits par le rôle politique qu'elle jouait, comme ce directeur de la promotion d'un groupe HLM régional, qui apprécie ce changement de direction en soulignant que Millart, « très compétent », n'a certes pas le « charisme » de sa prédécesseure, mais qu'il « aime
autant ça<fnref n="1" /> ». Se transformant de plus en plus en une instance de productions expertes, identifiée à un directeur moins marqué politiquement, la FNSCHLM semble donc entrée à la fin des années 2000 dans une phase de stabilisation institutionnelle et elle joue un rôle politique moins contestataire au sein de l'Union HLM qu'au milieu des années 2000. Ce qui constituait une cause perdue au début des années 1990, c'est-à-dire à la fois la relance du mouvement coopératif, le renouveau de l'accession sociale au sein de l'Union et la recherche d'une nouvelle définition juridique de l'accession HLM, ne peut plus être décrit comme tel aujourd'hui. Ce nouveau contexte ne rend plus ni nécessaires ni possibles les mêmes investissements que ceux réalisés par les entrepreneurs de cause dont nous avons restitué les trajectoires au cours de ce chapitre.

Conclusion

Entre la fin des années 1990 et le milieu des années 2000, l'accession sociale, associée au débat sur la « diversification » des activités des organismes sociaux dans le domaine « concurrentiel », a cristallisé de fortes oppositions politiques au sein de l'Union HLM. Cela a ainsi été l'occasion que s'expriment publiquement des divergences de points de vue entre les élites politiques du mouvement. L'accession sociale est redevenue à cette occasion l'objet de clivages idéologiques marqués et publiquement affichés. Nous nous sommes ici concentrée sur la manière dont un petit groupe d'entrepreneurs de cause s'essaie alors à une tâche délicate : redéfinir une accession sociale compatible avec leurs engagements militants, susceptible de « convaincre les gens de gauche », et propre au secteur HLM. La manière dont ils ont conduit ce travail de représentation et de légitimation de leur cause doit être rapporté au contexte historique décrit dans le chapitre 4 : le discrédit très fort qui avait touché l'accession sociale suite à l'émergence du problème public des accédants surendettés. Dans l'esprit des dirigeants de la FNSCHLM, c'est contre les critiques de la politique du « tout-propriétaire » et des dangers de l'accession populaire qui datent de cette période, et qui semblent encore marquer les esprits des élus socialistes ou communistes, qu'il faut lutter. Mais c'est aussi contre d'autres fractions du mouvement HLM, porteuses d'une conception

<footnote n="1">¹ Entretien avec Maurice Baudry, juillet 2008.</footnote>
« libérale » du logement social, et qui se saisissent pour ces raisons de la question de l'accession, qu'ils construisent leur position.

Les évolutions qu'on observe à la tête de la FNSCHLM, qui glisse d'une fonction très politique à une fonction plus centrée sur la production d'expertise, tient en partie au changement de profil de ses dirigeants. Mais cette transformation doit aussi être rapportée à un contexte plus large et à une double évolution de la manière dont le mouvement HLM se saisit de l'accession sociale à la fin des années 2000, que nous allons explorer dans le chapitre 6. Ce sujet devient tout d'abord une question à propos de laquelle il importe plus, pour l'Union HLM, de produire un consensus politique vis-à-vis des pouvoirs publics que d'afficher ses différences. En outre, l'essor nouveau que connaît cette activité dans le mouvement HLM depuis le milieu des années 2000, en termes de volume de logements construits, procède de logiques économiques très variées, et n'est pas uniquement dû aux efforts des dirigeants de la FNSCHLM pour relancer la production des coopératives. Il est souvent le fruit de groupes HLM aux structures actionnariales complexes, regroupant des filiales aux statuts juridiques variés (sociétés anonymes, coopératives, filiales de sociétés de Crédit Immobilier). Au sein de ces groupes, les frontières entre secteur « social » et secteur « concurrentiel » sont parfois particulièrement floues. Malgré le travail réalisé par les dirigeants de la FNSCHLM pour clarifier la définition juridique de l'accession sociale, ce terme renvoie aujourd'hui de manière de plus en plus manifeste à des pratiques économiques et à une offre de logement très hétérogène. Nous allons alors nous interroger sur un double phénomène, qui nous semble caractériser les années récentes : la plasticité croissante de cette catégorie qu'est « l'accession sociale », qui semble susceptible d'être utilisée pour désigner des activités à la fois de plus en plus nombreuses et de plus en plus variées dans le secteur du logement social, le flou qui est aujourd'hui maintenu sur sa définition, et le consensus qui semble régner pour éviter de lever cette ambiguïté, contrastant avec les affrontements que nous venons de décrire.
# Chapitre 6. La promotion HLM et les frontières du social

Entre le début des années 1990 et la fin des années 2000, l'accession sociale à la propriété passe du statut de cause perdue pour le mouvement HLM à celui de sujet incontournable des congrès de l'Union sociale pour l'habitat, qui dans ses argumentaires officiels en souligne désormais le « renouveau »<fnref n="1" />. La défense des intérêts des promoteurs HLM était devenue après la crise des années 1980 une affaire de spécialistes, qui luttaient contre le risque de marginalisation qui les guettait. Dans les années 2000, c'est l'USH elle-même qui reprend à son compte de manière de plus en plus manifeste cette catégorie « d'accession sociale », alors très en vogue dans et en dehors du monde du logement social. Elle effectue depuis 2005 un travail de représentation pour (re)faire de cette question une cause commune à l'ensemble du mouvement, en l'intégrant à son activité habituelle de défense des intérêts des bailleurs sociaux. Ceci est particulièrement manifeste à partir du moment où ces bailleurs sont sommés par leur tutelle ministérielle de démontrer qu'ils se soucient des « parcours résidentiels » de leurs locataires, et se voient demander de les faire sortir « par le haut » du parc social en les aidant à devenir propriétaires.

Les spécialistes historiques de l'accession dans le mouvement HLM n'ont pourtant pas forcément pour intention première de contribuer à la mobilité résidentielle de ces locataires. Les services de l'Union ont ainsi du mal à démontrer, comme ils le souhaitent pourtant, qu'il existe une articulation avérée entre « accession sociale » et « parcours résidentiels » des locataires du parc HLM. Ils hésitent aussi lorsqu'il s'agit de chiffrer la production annuelle du mouvement : on décompte ainsi, selon les critères adoptés, 10 000, 15 000 ou plus de 20 000 ménages ayant annuellement « accédé à la propriété grâce au mouvement HLM<fnref n="2" /> » dans la période récente. Les qualificatifs utilisés pour désigner ces opérations sont multiples : selon

<footnote n="1">¹ Voir *Le renouveau des années récentes*, « fiche-théma » sur l'accession à la propriété diffusée à la presse à l'occasion du congrès de l'USH 2012 (parmi huit fiches synthétiques présentant l'activité du mouvement HLM).</footnote>

<footnote n="2">² C'est la formulation ambiguë utilisée dans le rapport d'activité 2010 de l'USH pour englober des activités très diverses : « au total, en 2010, ce sont donc plus de 23 000 ménages qui auront pour la première fois accédé à la propriété grâce au mouvement HLM » [« Le mouvement HLM fortement mobilisé dans un contexte d'austérité », *Rapport d'activité 2010*, Union sociale pour l'habitat, p.23].</footnote>
les cas, on parle d'accession « HLM », « réglementée », « encadrée », « sociale et sécurisée », « à coûts maîtrisés », « accompagnée », ou encore « à prix abordables ». Le caractère peu solidifié de cette catégorie amène des dirigeants nationaux ou locaux du mouvement à se prononcer diversement sur les questions suivantes : que peut bien signifier le « social » dans « accession sociale » ? A quel type de clientèle la promotion « sociale » est-elle destinée : les ménages exclus des filières classiques d'accès à la propriété, les locataires du parc social, ou plus largement des ménages situés en deçà d'un seuil de revenus relativement élevé ? Quels usages les opérateurs peuvent-ils ou doivent-ils faire de ces diverses étiquettes et labels – social, abordable, sécurisé, etc. - face à la clientèle et aux élus locaux ? Doivent-ils se présenter comme des organismes HLM ou des promoteurs banals ? Qui fait vraiment de l'accession « sociale », question cruciale pour la production de chiffres ?

La question centrale de ce chapitre consiste donc à saisir quels critères sont mobilisés par différents acteurs pour différencier ce qui relève du domaine « social » de ce qu'ils qualifient de domaine « concurrentiel ». Une question subsidiaire sera de se demander si tous ont vraiment intérêt à ce que cette frontière soit clairement tracée, ou si certains ne préfèrent pas que la définition de « l'accession sociale » reste floue. Les termes de « social » et « concurrentiel » seront saisis comme des catégories indigènes dont nous ne chercherons pas nous-mêmes à produire une définition, mais dont on observera les usages différenciés voire concurrents, comme le fait Vincent Dubois lorsqu'il s'intéresse à la politique culturelle et à la culture comme catégories de l'action publique (Dubois, 1999). Deux facteurs contextuels contribuent tout d'abord à ce que ces termes puissent faire l'objet d'usages très différenciés, voire opposés : la manière peu contraignante dont le droit définit aujourd'hui le « service d'intérêt général » des organismes HLM dans ce domaine, et le rôle de plus en plus affirmé des politiques locales de l'habitat dans la définition réglementaire de cette notion, qui varie ainsi avec les contextes locaux (encadré 6-1).
Encadré 6-1. La définition juridique à géométrie variable de l'accession HLM et sociale

Le droit définit aujourd'hui le « service d'intérêt général » (SIG) des opérateurs sociaux en matière d'accession de manière souple. Depuis le vide juridique laissé par la disparition du PAP en 1995, les organismes HLM (offices publics, ESH, et coopératives) ont vu leur « SIG » en accession redéfini en 2000 par des plafonds de prix de vente et de revenus pour les acquéreurs, auxquels s'ajoute en 2006 la « sécurisation » des acquéreurs (chapitre 5). Ces plafonds sont peu contraignants<fnref n="1" /> et laissent la place à des stratégies commerciales et des ciblages de clientèle très diverses. Ils sont plus élevés que ceux associés à plusieurs dispositifs étatiques d'aide à l'accession sociale – Prêt Social Location Accession, Pass-Foncier, accession en zone ANRU<fnref n="2" /> – que ces organismes utilisent de manière plus ou moins intensive. En outre, le cadre juridique qui régit l'activité de promotion immobilière des sociétés de Crédit Immobilier, quatrième type d'organisme composant le mouvement HLM, a connu des évolutions contradictoires. Depuis les années 1990, elles sont autorisées à réaliser ces activités par l'intermédiaire de sociétés dites « concurrentielles » ou « banalisées » qui ne sont soumises à aucune contrainte réglementaire en terme de clientèle ou de prix (chapitre 4). En 2006, ces sociétés ont vu leurs statuts réformés par l'État : tout en continuant à exercer principalement des activités « concurrentielles », elles doivent désormais affecter une partie de leurs ressources à des « missions sociales ». Elles s'engagent ainsi par convention avec l'État à produire des logements neufs en « accession sociale » – ce terme n'étant toutefois pas défini de la même manière que pour les autres organismes HLM (voir infra).

En outre, depuis la Loi *Décentralisation et Responsabilités Locales* de 2004, la définition de l'accession sociale se décline en fonction des politiques locales de l'habitat. Des travaux récents de l'ANIL ont montré qu'en matière d'aide au logement, un nombre croissant de collectivités locales (près des deux tiers en 2012) intervient pour soutenir l'accession à la propriété des ménages modestes (ANIL, 2011, 2012). C'est dans ce domaine qu'on rencontre aujourd'hui le plus de variations locales (Herbert, 2008 ; Dupuy, 2010 ; Herbert Béatrice et Delpech, 2011). Certaines aides étatiques à l'accession – PTZ majoré, Pass Foncier – sont ou ont été conditionnées à l'octroi de subventions locales. Les collectivités peuvent aussi prévoir dans leurs Plans Locaux de l'Habitat des aides qui leur sont propres et qu'elles désignent selon les cas sous les noms d'accession « sociale », « abordable », ou « à prix maîtrisés ». Ces aides ne sont pas réservées aux organismes HLM, mais ils en usent fréquemment. Les collectivités peuvent alors adjoindre des clauses et des critères d'éligibilité pour la clientèle qui leur sont propres, et qui constituent donc des définitions locales de l'accession sociale. En outre, il s'agit parfois de règles non-écrites, voire illégales, résultant de négociations informelles avec les promoteurs HLM ou privés pour orienter la nature de cette « accession sociale » (Dupuy, 2010 ; Lambert, 2013).

<footnote n="1">¹ Les plafonds de revenus pour l'accession HLM sont les plafonds dits « PLS accession ». Ils correspondent aux *maxima* de revenus autorisés pour accéder à un logement social financé avec un prêt « PLS » (la catégorie la moins ciblée vers les ménages modestes du parc HLM puisqu'en 2008, 84,1% des ménages français y étaient éligibles), augmentés de 11%. De plus, 25% des logements vendus annuellement par un promoteur HLM peuvent l'être à des clients dont les revenus sont inférieurs aux barèmes du « PLI » (prêt locatif finançant des logements dits « intermédiaires » accessibles à 90,3% des ménages français) augmentés aussi de 11%.</footnote>

<footnote n="2">² La TVA minorée à 5,5% en zone ANRU est soumise au respect des plafonds PLS accession (et non au PLI accession) et à des prix de vente *maximum* inférieurs à ceux de l'accession HLM. C'est aussi le cas du prêt PSLA (location-accession), aux plafonds encore plus faibles, et du Pass-foncier jusqu'à sa suppression en 2010.</footnote>
A ces éléments de contexte s'ajoute une évolution interne au mouvement HLM : la diversité croissante des liens actionnariaux qui unissent les organismes dédiés à l'accession sociale à d'autres structures économiques, organismes bailleurs, mais aussi sociétés de droit privé à vocation « concurrentielle ». L'accession HLM est ainsi de plus en plus souvent réalisée par des filiales appartenant à des groupes d'organismes qui développent toute une palette d'activités immobilières : elle se combine selon les cas avec de la gestion et de la production locative HLM, de la gestion de copropriétés, de la promotion immobilière privée, voire avec toutes ces activités à la fois. Selon la nature de l'actionnaire majoritaire, la surface financière du groupement, et la gamme des activités qui y coexistent, ce ne sont pas les mêmes clientèles qui sont visées, ni les mêmes modes de production et de commercialisation qui sont privilégiés. Les situations où l'accession est dite « sociale » parce que, comme le préconise l'USH, elle est d'abord destinée aux locataires du parc HLM, sont minoritaires. On observe toutefois une nouvelle imbrication dans les années 2000 entre fonctions de bailleur et de promoteur, avec la création ou le rachat, par des sociétés à vocation d'abord locative, de filiales dédiées à l'accession. Celles-ci sont ainsi plus promptes à se tourner vers une clientèle issue du parc social ou à se distinguer de la promotion privée. Mais on observe aussi que se sont construits depuis les années 1990 des groupements de « généralistes de l'habitat », selon l'expression qu'ils emploient pour se décrire, qui sont aujourd'hui en plein essor, et qui mêlent activité « HLM » et « concurrentielles ». Ceux-ci prennent parfois leurs distances avec l'étiquette « HLM » et s'adressent à une clientèle beaucoup moins restreinte que les précédents.

Dans l'exploration des frontières juridiques, économiques, et symboliques de l'accession sociale, nous mettrons donc en rapport le travail de classement et de qualification dont fait l'objet cette activité avec le processus de diversification économique qui touche aujourd'hui les activités et les structures du secteur HLM. Ce ne sont donc pas seulement des normes diffusées par l'USH et par ses services, auprès desquels nous avons enquêté, qu'il sera question. L'un des apports de ce chapitre consistera à rapporter la diversité des acceptations du terme d'accession sociale aux structures économiques dans lesquelles ces activités s'inscrivent, en nous fondant sur une base de données que nous avons construite pour les objectiver, et sur une enquête menée auprès des dirigeants d'organismes HLM. Nous montrerons que le travail de catégorisation dont font l'objet ces activités ne se comprend que si on le relie précisément aux pratiques économiques et commerciales des opérateurs
concernés. La diversité de leurs manières de produire, vendre, ou financer ces logements contribue à faire de la frontière entre le « social » et le « concurrentiel » un objet mouvant.

Ce questionnement général a en fait deux dimensions entremêlées : celle des façons de dire la différence entre « social » et « concurrentiel », et celle de l'intérêt situé des acteurs à produire une telle différence. D'une part, on constatera que différents arguments ou critères sont invoqués pour arguer du caractère « social » voire « très social » de telle production de logements, de tel mode de commercialisation ou de financement d'opérations destinées à l'accession. Mais, d'autre part, produire et consolider la distinction entre le social et le concurrentiel ne constitue pas le même enjeu pour tous les opérateurs HLM. Le travail de « marquage » visant à distinguer clairement le monde HLM du secteur de la promotion privée et à s'ancrer de manière nette dans une politique « sociale » se manifeste plus ou moins fortement selon les caractéristiques de l'organisme, et sa position dans le mouvement HLM. Dans certains cas, l'établissement de stratégies économiques gagnantes (développement de la production, diminution des coûts de sortie des logements construits, capacité à commercialiser à moindres frais leurs programmes, à limiter les risques dont cette activité est porteuse) peut être favorisé par le renforcement des frontières juridiques et symboliques entre le mouvement HLM et le « secteur privé ». Dans d'autres cas, les stratégies économiques des organismes vont plutôt dans le sens d'une euphémisation, voire d'un effacement de leur appartenance au secteur social du logement, notamment vis-à-vis de leur clientèle.

Dans un premier temps de ce chapitre, nous nous concentrerons sur la manière dont l'Union HLM, se saisissant à partir de 2005 de la question de l'accession sociale, en donne et s'en fait une représentation spécifique, tentant, non sans difficultés et contradictions, de mettre en évidence les liens entre les activités des promoteurs HLM et des bailleurs sociaux, dans un contexte où ils font l'objet de nouvelles injonctions étatiques. L'USH défend alors une définition restrictive de l'accession sociale d'une main, mais en revendiquant publiquement de l'autre une production globale qui correspond en fait à une définition très large de celle-ci. Nous reviendrons dans un second temps sur la manière dont se construisent, se déplacent ou se brouillent les frontières de l'accession sociale à travers l'activité économique des organismes eux-mêmes, et la manière dont ils définissent une offre de logements aux multiples visages.
# 1. Quand l'USH se saisit de l'accession sociale : la promotion HLM au service des bailleurs ?

L'accession a toujours été la spécialité de la branche Crédit Immobilier et de la branche coopérative, avec des heures de gloire et des heures, plus discrètes... dans un mouvement qui professionnellement va vers une monoculture, sans qu'on y fasse attention, les HLM c'est devenu locatif social, très social, les pauvres, les déglingués de la société, déjà un glissement dans le locatif, avec de moins en moins de mixité sociale. Donc on a relancé ça... nous avions, l'Union avait abandonné l'accession sociale comme thématique d'action professionnelle ... je n'ai succédé à personne, quand je suis arrivé, il y avait trois blocs de feuilles blanches [Entretien avec Marc Ollier, responsable du Département Accession-Vente de l'USH de 2005 à 2010, réalisé en novembre 2009 au siège de l'USH].

Pourquoi ce nouvel intérêt des services de l'Union pour l'accession sociale, et quelle forme prend-il ? Nous montrerons que l'USH prête attention à l'activité des promoteurs HLM principalement pour défendre l'autonomie des bailleurs sociaux par rapport à l'État et sa tutelle ministérielle. Ceci a des effets sur la manière dont ses services se représentent et représentent publiquement « l'accession sociale ».

L'Union HLM est en effet, depuis les années 1950, et encore plus depuis les années 1980, avant tout un organisme qui s'est structuré autour de la défense du secteur locatif social. Elle agit à cet égard comme bien d'autres organisations professionnelles représentant les intérêts d'une branche d'activité économique, fonctionnant comme des « groupes de défense des frontières en vigueur, donc des principes d'exclusion qui les sous-tendent », qui entrent en concurrence avec d'autres acteurs économiques pour le « pouvoir sur le pouvoir de l'État, notamment sur le pouvoir de réglementation et sur les droits de propriété » (Bourdieu, 2000, p. 250). Ainsi, si sa mobilisation a été faible dans les années 1980 et 1990 pour tenter de conserver l'exclusivité de l'usage du terme « accession sociale » (chapitre 5), le « locatif social » reste une marque sur laquelle le secteur HLM jouit d'un quasi-monopole, défendant avec vigueur – et un certain succès – les frontières juridiques et symboliques qui distinguent l'activité de ses adhérents de celle des bailleurs « privés ».

Marque de sa réussite, les termes « logement locatif social » et « HLM » sont en France très largement utilisés comme des synonymes dans le sens commun, même si en droit ces deux
catégories ne se recoupent pas strictement<fnref n="1" />. L'USH réagit vivement à toute mise en cause publique du caractère « social » de son action locative et de son monopole. Pour prendre un exemple récent, le dépôt en mai 2012 d'une plainte pour « concurrence déloyale » auprès de la Commission Européenne par l'UNPI (Union Nationale des Propriétaires Immobiliers), qui dénonçait une « distorsion de concurrence » entre bailleurs privés et sociaux au titre des avantages consentis par l'État aux seconds, et accusait le « parc public » de n'avoir « de social que le nom<fnref n="2" /> », a immédiatement amené l'USH à opposer un virulent démenti aux « informations fantaisistes de l'UNPI », en diffusant, dans un argumentaire bien rôdé, des données statistiques précises démontrant la paupérisation croissante du parc social<fnref n="3" />. Une large partie du travail de représentation accompli en direction des pouvoirs publics consiste donc à se tenir prêt à démontrer que les intérêts particuliers de ses adhérents, et notamment le maintien de certains avantages qui leur sont accordés par les pouvoirs publics, coïncident avec la « mission d'intérêt général » qui leur est confiée en vertu de leur statut spécifique.

En matière d'accession, l'USH ne dispose pas, au début des années 2000, d'un discours d'institution similaire pour défendre l'idée que la promotion HLM relève d'une mission d'intérêt général. L'intérêt de lever le flou sur le contenu de cette mission a fait d'ailleurs, l'objet de divergences de positions au sein du mouvement, entre partisans et adversaires de la « banalisation » (chapitre 5). L'USH s'était alors prudemment tenue en retrait de ces querelles, et avait renoncé à toute velléité de refaire sien le terme d'accession sociale, aujourd'hui utilisé par les pouvoirs publics pour faire référence à tout un ensemble d'aides et des filières d'accès à la propriété destinées aux ménages modestes. Ainsi, selon Marc Ollier, avant son arrivée en 2005, personne dans les services centraux du mouvement n'est en mesure de donner un chiffre global de la production en « accession sociale » du secteur HLM. Depuis

<footnote n="1">¹ Depuis 2001, une partie des financements étatiques destinés au « logement social », les « prêts locatifs sociaux » (PLS) sont ouverts à des bailleurs privés, personnes physiques ou morales (Amzallag et Taffin, 2010). L'Union sociale pour l'habitat estime pour l'année 2012 à 4,18 millions les logements locatifs sociaux possédés par des organismes HLM, à 0,88 million ceux possédés par des bailleurs publics ou parapublics (SEM ou associations), et à 0,58 million ceux possédés par des bailleurs privés ayant fait l'objet d'un conventionnement permettant de les assimiler à des logements sociaux [Données statistiques 2012, Union sociale pour l'habitat].</footnote>

<footnote n="2">² L'UNPI argumentait que le parc social français ne remplissait pas son rôle en direction des populations modestes et logeait 378 000 familles « aisées » aux revenus supérieurs à 4000 euros par mois, l'USH conteste de son côté les « informations fantaisistes de l'UNPI » en soulignant à l'inverse la paupérisation du parc social [Communiqué de Presse de l'USH, « Occupation sociale du parc HLM : l'Union conteste les informations fantaisistes de l'UNPI », 2 juillet 2012].</footnote>

<footnote n="3">³ Les réactions de l'USH peuvent être tout aussi vives en cas d'attaques moins frontales : en février 2012, une note d'analyse du Conseil d'Analyse Stratégique (organisme d'expertise rattaché au Premier Ministre) qui discutait de manière plus nuancée l'efficacité des aides étatiques au secteur du logement social a donné lieu à un communiqué de presse de l'USH dénonçant un « travail scientifiquement biaisé » [Communiqué de presse de l'USH : « Note du Centre d'Analyse Stratégique sur les aides au logement des ménages modestes : l'Union sociale pour l'habitat regrette un travail scientifiquement biaisé au service de propositions hautement contestables », 20 février 2012].</footnote>
cette date, plusieurs signes indiquent que l'USH entend faire à nouveau savoir publiquement que le sigle HLM n'est pas uniquement synonyme de logements locatifs, mais renvoie aussi à des organismes favorisant l'accès à la propriété des ménages modestes. Après la rédaction de trois rapports par une commission interfédérale qui se réunit de 2005 à 2008, on observe que ces dernières années plus un congrès HLM ne se tient sans qu'au moins un atelier ou une session ne soit consacrée à l'accession sociale. Des nouvelles données statistiques sont disponibles depuis 2007-2008 et diffusées régulièrement dans la nouvelle revue *HLM Accession en action* et l'accession est désormais comptabilisée dans la production annuelle du mouvement au même titre que la construction locative<fnref n="1" />. Une « École de l'Accession Sociale à la Propriété<fnref n="2" /> » (EASP) destinée à la formation professionnelle des dirigeants et salariés d'organismes a été lancée en 2009 par l'Union, qui a aussi publié plusieurs guides professionnels des « bonnes pratiques » touchant à cette question.

Il n'existe pas pour autant, dans les instances centrales de l'Union, une politique centralisée et cohérente de développement de l'accession HLM, et c'est surtout un travail d'affichage qui est réalisé. Les moyens matériels et humains qu'elle y dédie sont limités, en particulier lorsqu'ils sont comparés à ceux qu'elle consacre à la production et la gestion locative et à des questions transversales intéressant avant tout les bailleurs<fnref n="3" />. En cherchant au cours de notre enquête à identifier ceux qui sont spécifiquement chargés de ce dossier, nous avons constaté que leur nombre reste restreint. Le « département Accession-Vente » de l'USH, en charge de la plupart des activités énumérées ci-dessus, repose principalement sur les épaules d'un conseiller technique de la « Délégation à l'action professionnelle<fnref n="4" /> ». Nous avons rencontré les deux titulaires successifs de ce poste. Au sein de la « Délégation générale » de l'Union, qui

<footnote n="1">¹ Dans son rapport au Congrès 2012, parmi les « 100 000 logements » que l'USH revendique avoir construits pour l'année 2011 sont ainsi comptabilisés plus de 13 000 logements neufs destinés à la vente [Rapport au congrès HLM de Rennes, septembre 2012].</footnote>

<footnote n="2">² Ce titre se calque sur celui déjà existant d'École de la Rénovation Urbaine, créée en 2005 par l'USH, la Caisse des Dépôts et Consignations et l'ANRU. Pilotée par l'USH et cofinancée par la Caisse des Dépôts et Consignations, l'EASP s'appuie sur deux associations de formation affiliées au mouvement HLM, l'AFPOLS (association pour la formation professionnelle continue des organismes de logement social) qui assure des formations pour l'ensemble des organismes, et ARECOOP, organisme de formation de la Fédération des coopératives HLM. Elle propose un ensemble de cycles de formation sur la thématique de l'accession à la propriété aux salariés, dirigeants, administrateurs d'organismes HLM, ambitionne de s'adresser aussi à des agents de collectivités locales et élus, et a lancé un cycle spécifique (les « Entretiens de l'Accession Sociale ») qui doit rassembler des dirigeants d'organismes et des élus locaux. Ce dernier pan de l'EASP peine pour l'instant à se développer, alors que la partie relevant strictement de la formation professionnelle est considérée par ses initiateurs comme un succès.</footnote>

<footnote n="3">³ Précisions que l'USH constitue une organisation professionnelle de taille importante, puisqu'en 2010 elle employait 223 personnes, en comptant les personnels des différentes fédérations, ainsi que 252 personnes dans des filiales et structures associées [Rapport d'activité de l'USH, 2010].</footnote>

<footnote n="4">⁴ La « Délégation à l'action professionnelle » de l'USH est chargée du soutien professionnel aux dirigeants et salariés des organismes.</footnote>
regroupe les plus hauts cadres de l'organisation, un chargé de mission nous a été indiqué comme un « bon connaisseur du sujet », rapporteur de la commission Accession entre 2005 et 2008. Mis à part ces deux personnes, les services centraux de l'Union ne disposent pas de salariés spécialisés. L'École de l'Accession Sociale (EASP) n'en a pas non plus : gérée par le département Accession-Vente, elle regroupe un ensemble de formations fournies par d'autres filiales de l'Union, notamment par l'organisme de formation de la fédération des coopératives, qui proposait déjà, avant la création de cette « école », des formations destinées à ses propres adhérents.

En matière de réglementation HLM, les services de l'USH ne sont pas à l'origine des innovations récentes : lorsqu'il s'est agi de préciser le service d'intérêt général ouvrant droit à exonération fiscale pour les promoteurs HLM, c'est le travail réalisé par la Fédération des coopératives sur la « sécurisation » qui a été repris. Quant aux nouveaux dispositifs de soutien à l'accession des ménages les plus modestes apparus au cours des années 2000 (PSLA, Pass-Foncier, accession ANRU), les services de l'Union ne se sont pas directement impliqués dans leur élaboration, à l'exception de la TVA minorée sur l'accession dans les quartiers ANRU<fnref n="1" />.
Les responsables du département Accession-Vente laissent aussi entendre que les dirigeants de l'Union qui se sont succédés ces dernières années sont inégalement connaisseurs du dossier. L'actuel responsable du département, Jean Coquart, note qu'il n'est pas toujours aisé de faire « passer des messages » pour relayer les demandes et inquiétudes des promoteurs HLM. En 2010, lorsqu'est annoncée la suppression du « Pass-Foncier », une aide aux accédants modestes très utilisée par les promoteurs du mouvement, il n'a par exemple pas obtenu que le nouveau président de l'USH, Thierry Repentin, sénateur socialiste proche de la fédération des Offices et peu connaisseur du sujet, prenne fermement position contre cette mesure gouvernementale.

Toutefois, les dirigeants du mouvement HLM trouvent depuis quelques années un intérêt à afficher leur intérêt pour le développement de l'accession sociale. Cet affichage nouveau, en décalage avec les préoccupations habituelles de cette organisation professionnelle, est lié à une conjoncture politique particulière, le thème de l'accession étant utilisé de manière

<footnote n="1">¹ Celle-ci a été discutée par l'USH dans le cadre plus large de sa discussion avec le ministère du Logement sur le Plan National de Rénovation Urbaine. Concernant le PSLA, c'est principalement la Fédération des coopératives qui s'est impliquée dans la définition de ce produit. Concernant le Pass Foncier, Marc Ollier précise que le dispositif a principalement été défini par une négociation entre la ministre du Logement Christine Boutin et les représentants du 1% patronal.</footnote>
stratégique dans des négociations avec l'État concernant des problèmes liés à la gestion du parc locatif. C'est alors sous un angle bien précis que l'USH s'empare de cette question : celui des « parcours résidentiels » des locataires du parc social, que sa tutelle ministérielle lui demande de faciliter en rendant notamment possible leur accès à la propriété. Selon la doctrine professionnelle que développent les services de l'USH, l'accession sociale serait prioritairement destinée aux locataires du parc HLM et contribuerait à leur « mobilité résidentielle ». Mais les services de l'Union sont pris dans des contradictions quand il s'agit de comptabiliser la production des organismes : entre nécessité de produire un gros chiffre et volonté de mieux spécifier ce que font les organismes HLM en accession sociale, ils privilégient finalement une définition large de celle-ci en maintenant le flou sur cette notion.

## 1.1 De l'accession à la vente HLM, en passant par les « parcours résidentiels » : les conditions d'un glissement sémantique

Le nouvel intérêt de l'USH pour l'accession sociale passe d'abord par un glissement sémantique : ses services, à partir de 2006-2007, lient cette activité à un objectif qui n'y était jusqu'alors pas explicitement associé, celui de favoriser les « parcours résidentiels » des locataires du parc social. Auparavant, les fédérations spécialisées (coopératives et Réseau Crédit Immobilier) n'avaient guère cherché à démontrer que l'activité de leurs adhérents bénéficiait ou devait bénéficier prioritairement aux locataires du parc HLM. Cette nouvelle préoccupation des services de l'Union émerge dans un contexte précis : des incitations de plus en plus fortes sont adressées aux bailleurs sociaux pour qu'ils mettent en vente une part croissante de leur parc, en priorité auprès de leurs occupants, cette activité étant désignée par le nom de « vente HLM ». L'USH cherche alors à éviter que ces incitations ne se transforment en mesures coercitives : l'intérêt des dirigeants nationaux du mouvement pour l'accession sociale tient d'abord à leur souci de préserver l'institution HLM de changements trop radicaux, et à maintenir l'autonomie des bailleurs locatifs à l'égard des pouvoirs publics.

Cet intérêt se fait particulièrement sensible dans le contexte de l'élection présidentielle de 2007, qui fait craindre aux dirigeants de l'USH la mise en place d'un *Right to Buy* à la Française [un droit pour le locataire HLM d'acquérir son logement] et donc une cession contrainte du patrimoine des organismes. L'incitation des pouvoirs publics à développer la
vente HLM n'est certes pas nouvelle, associée depuis les années 1980 à des moments de retour de la droite au gouvernement<fnref n="1" />, mais elle n'a jamais pris de forme coercitive. Ses effets sont toujours restés limités, le nombre de logements vendus stagnant entre 3000 et 4000 par an durant cette période. Entre 2002 et 2006, cette question est remise à l'ordre du jour par les ministres successifs du Logement, la possibilité de fixer des objectifs chiffrés obligatoires étant évoquée par Gilles de Robien en 2004, mais ce ne sont finalement que des dispositions incitatives qui sont retenues dans la loi Engagement National pour le Logement de 2006². La campagne présidentielle de 2007 fait de la vente du patrimoine locatif aux occupants un sujet de véritable embarras public pour l'USH, dans le sillage des propositions avancées par Nicolas Sarkozy pour atteindre 70% de propriétaires en France. Celui-ci annonce en effet durant sa campagne la « fixation d'une obligation annuelle de vente de 1% du parc social, soit 40 000 [logements] par an », ce qui reviendrait à décupler le nombre de ventes<fnref n="3" />.

Au lendemain de l'élection présidentielle, des membres du comité exécutif de l'USH s'inquiètent des risques encourus : il serait prudent de faire des contre-propositions au gouvernement pour aboutir à un accord contractuel, et utile de disposer de statistiques précises sur l'activité du mouvement en matière d'accession sociale pour démontrer aux pouvoirs publics que le mouvement HLM contribue déjà au développement de la propriété individuelle<fnref n="4" />. En effet, la tension se fait vive à l'automne 2007 entre l'USH, ses différentes

<footnote n="1">¹ La vente HLM est possible depuis une loi du 10 juillet 1965, qui a eu peu de traductions concrètes, la procédure étant en outre rendue plus contrainte par une loi du 2 novembre 1983. Elle est à nouveau assouplie à partir de 1986, principalement par des gouvernements de droite (loi Méhaignerie du 23 décembre 1986, loi De Charrette du 21 juillet 1994). Le 28 décembre 2007, un accord signé entre la ministre du Logement Christine Boutin et l'USH prévoit la vente de 40 000 logements sociaux par an dès 2010. Cet engagement fait suite au discours du Président de la République Nicolas Sarkozy à Vandoeuvre-les-Nancy dans lequel il déplore que la vente HLM soit au « point mort » [Rapport parlementaire d'information sur l'accession sociale à la propriété dans le parc HLM, déposé à l'Assemblée nationale le 11 février 2009, par M. Olivier Carré, déposé].</footnote>

<footnote n="2">² Au congrès HLM 2003, alors qu'il prépare la loi « Propriété pour Tous », le ministre du Logement Gilles de Robien laisse planer le doute sur son intention d'adopter des dispositions coercitives, souhaitant que chaque organisme propose un programme de vente à ses occupants, mais précisant que les conditions doivent être définies localement. En 2004, Jacques Chirac annonce vouloir favoriser la vente des logements HLM aux locataires modestes [Allocution de J. Chirac sur les priorités de l'action gouvernementale pour l'année 2004, Paris, 6 janvier 2004]. Le projet de loi « Propriété pour Tous » repris par J.-L. Borloo aboutit à la loi ENL en 2006. Celle-ci facilite la vente mais d'une manière conforme aux demandes de l'USH : le prix peut faire l'objet d'un rabais allant jusqu'à 35% par rapport à l'estimation du bien par les Domaines ; l'organisme bailleur, dans le cas d'une copropriété, peut rester syndic de droit de l'immeuble tant qu'il y possède un logement et reste majoritaire en droits de vote dans la copropriété tant qu'il possède plus de la moitié des millièmes, disposition dérogatoire au droit des copropriétés. Aucun objectif chiffré n'est fixé aux organismes HLM, qui conservent l'initiative de la vente, et ne peuvent être contraints de céder leur patrimoine si leur CA ne le souhaite pas.</footnote>

<footnote n="3">³ Nicolas Sarkozy, président de l'UMP, Discours à la convention pour la France d'Après : Contre la précarité, permettre à chacun d'être propriétaire, 14 septembre 2006.</footnote>

<footnote n="4">⁴ M.-N. Lienemann estime qu'il faut « insister face au tout propriétaire, sur notre vision de l'accession sociale. Il s'agit de déminer les risques de vente massive du parc HLM, en défendant une contractualisation ». Daniel Chabod, directeur général d'un groupe HLM et président de la commission Accession-Vente de l'Union rappelle que le gouvernement a des « ambitions fortes » en matière de vente auxquelles l'USH ne peut s'opposer, mais que « le locataire doit rester libre d'acquérir et l'organisme de vendre », préconisant en vue du congrès HLM la</footnote>
fédérations, et la nouvelle ministre du Logement Christine Boutin. Celle-ci répète
publiquement à de nombreuses reprises sa volonté d'obtenir des organismes HLM un
engagement ferme de 40 000 logements vendus annuellement, avant que Nicolas Sarkozy ne
déclare que « l'aboutissement d'un parcours résidentiel réussi dans le secteur HLM, c'est la
vente de son logement à son occupant »<fnref n="1" />. Face à l'opposition de la fédération des Offices qui
refuse de signer un engagement comportant des objectifs chiffrés, alors que les représentants
des ESH s'y déclarent prêts, la ministre menace de légiférer<fnref n="2" />. Il est alors de l'intérêt de
l'USH, pour maintenir une façade unitaire, de mettre un terme à cette polémique. Le président
de l'Union Michel Delebarre, qui s'abstient de se prononcer de manière trop nette sur les
injonctions ministérielles durant le congrès 2007, y souligne devant Christine Boutin que le
mouvement HLM contribue déjà à l'accession à la propriété sous de multiples formes,
notamment à travers l'accession neuve en quartier ANRU et la location-accession (PSLA). Le
délégué général Pierre Quercy avance quant à lui le chiffre – fourni par la commission
Accession-Vente de l'Union – de « 15 000 logements » produits annuellement en « accession
sociale » par les opérateurs sociaux<fnref n="3" />. Lorsque, à l'issue de longues négociations, l'USH et les
deux principales fédérations de bailleurs signent finalement un accord avec la ministre, ils
sont parvenus à déplacer l'objet initial de la négociation de la vente HLM vers des
engagements plus larges sur divers moyens de favoriser les « parcours résidentiels » des
locataires du parc social. Sur le sujet de la vente, cet accord reprend les propositions
consensuelles de la commission Accession-Vente de l'USH : les opérateurs HLM s'engagent
à augmenter substantiellement l'offre de logements proposés à la vente, mais cet engagement
s'accompagne de nombreuses conditions restrictives qui en limitent la portée, et font qu'il ne
s'apparente nullement à un Right to Buy à la française<fnref n="4" />.

<footnote>production de « statistiques de qualité [...] de nature à éclairer sur la réalité de l'action de nos organismes ».
[Compte-rendu du comité exécutif de l'USH, 30 mai 2007].</footnote>

<footnote n="1">¹ *Discours de Nicolas Sarkozy à l'Hôtel de ville de Vandoeuvre-les-Nancy*, 11 décembre 2007.</footnote>

<footnote n="2">² « *Discours de Christine Boutin au Congrès HLM 2007* », *Actualités HLM*, 15 octobre 2007.</footnote>

<footnote n="3">³ L'absence de position claire de l'Union est tangible au congrès de Lyon de 2007, alors que se discute avec Christine Boutin l'accord sur la vente HLM. Michel Delebarre y adopte à la tribune une position mesurée, rappelant l'inégale approbation des fédérations HLM : « Personne ne refuse l'idée, ni la mise en œuvre de la vente de logements sociaux HLM ; les débats se sont développés sur l'ampleur, les modalités, les conditions de vente aux locataires, et en ces domaines, les familles du Mouvement HLM peuvent avoir des positions sensiblement différentes. Certaines sont plus volontaires que d'autres, certaines ont plus d'interrogations. Il est évident que la réponse apportée aux demandes actuelles à hauteur de 6 000 logements par an est sans doute très faible. Jusqu'où pouvons-nous aller ? L'avenir nous le dira » [*Actualités Habitat*, n°844, 30 septembre 2007].</footnote>

<footnote n="4">⁴ L'accord signé le 18 décembre 2007 reprend les terme du rapport de la commission Accession-Vente : « la possibilité de vendre doit prendre en compte le niveau actuel de l'offre locative et ceci exclut – a priori – la possibilité de vendre dans les communes qui n'ont pas encore atteint le pourcentage prévu à l'article 55 de la loi SRU » (rapport) ; « vis-à-vis de l'article 55 de la loi SRU, dans les communes où un constat de carence aura été établi par le préfet, il ne peut pas y avoir de proposition de l'organisme ni d'autorisation de l'État pour la vente de logements sociaux » ; « la décision de vendre, le choix du parc à vendre, le prix de vente doivent rester du ressort de l'organisme » (rapport) ; « l'initiative des ventes et de la responsabilité des organismes » (accord), etc.</footnote>
<table><caption>Tableau 6-1. Ministres en charge du Logement et dirigeants de l'Union HLM (2002-2012)</caption><thead><tr><td>Ministres et secrétaires d'État en charge du Logement</td><td>Dates</td><td>Titre</td></tr></thead><tbody><tr><td>Gilles de Robien</td><td>8 mai 2002-30 mars 2004</td><td>Ministre de l'Équipement, des Transport, du Logement, du Tourisme et de la Mer</td></tr><tr><td>Marc-Philippe Daubresse</td><td>30 mars 2004-31 mai 2005</td><td>Secrétaire d'État au Logement</td></tr><tr><td>Jean-Louis Borloo</td><td>30 mars 2004-15 mai 2007</td><td>Ministre du Travail, de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement</td></tr><tr><td>Christine Boutin</td><td>18 mai 2007-23 juin 2009</td><td>Ministre du Logement</td></tr><tr><td>Benoist Apparu</td><td>23 juin 2009-10 mai 2012</td><td>Secrétaire d'État chargé du Logement et de l'Urbanisme</td></tr></tbody></table>

<table><thead><tr><td>Présidence de l'USH</td><td>Dates</td></tr></thead><tbody><tr><td>Michel Delebarre, Député PS du Nord</td><td>1999-2008</td></tr><tr><td>Thierry Repentin, Sénateur PS de la Savoie</td><td>2008-2012</td></tr></tbody></table>

<table><thead><tr><td>Délégation générale de l'USH</td><td>Dates</td></tr></thead><tbody><tr><td>Paul-Louis Marty (HEC, ancien directeur général de l'OPAC du Val-de-Marne)</td><td>1999-2006</td></tr><tr><td>Pierre Quercy (X-Ponts, ancien directeur général de l'Union, directeur de cabinet de Jean-Louis Borloo 2004-2006)</td><td>2006-2011</td></tr><tr><td>Thierry Bert (ENA-Inspection des Finances, haut fonctionnaire puis directeur général à France Télévisions)</td><td>2011-2013</td></tr></tbody></table>

Durant cette période, les services de l'Union se sont engagés dans un double travail : produire des arguments pour faire évoluer les positions de certains bailleurs, hostiles à la vente HLM, afin d'éviter une opposition frontale avec leur tutelle ministérielle ; mais aussi produire des
arguments utilisables auprès de cette tutelle pour montrer que le mouvement HLM développe déjà une large gamme d'activités permettant à leurs locataires de devenir propriétaires, la vente HLM n'en étant qu'une modalité parmi d'autres. C'est alors qu'ils cherchent à préserver l'autonomie des organismes locatifs par rapport aux pouvoirs publics que les services de l'Union se saisissent de la question de « l'accession sociale », dont ils font un usage stratégique dans un contexte de négociations tendues avec l'État. Ceux qui prennent en main ce dossier à l'USH à partir de 2005 ne sont pas issus des rangs des fédérations spécialisées (coopératives ou Réseau Crédit Immobilier), et n'ont jamais exercé de fonction opérationnelle dans un organisme dédié à l'accession sociale. Ils n'entretiennent que des liens occasionnels avec les dirigeants de la fédération des coopératives, principaux promoteurs de cette cause dans le monde HLM au début des années 2000. Leur trajectoire reflète au contraire le poids prédominant des fédérations à vocation locative, et en particulier de celle des offices publics, à la tête de l'USH. Marc Ollier, premier titulaire du poste « Accession-Vente » créé en 2005 à l'USH, se décrit ainsi comme « culturellement plutôt branché locatif », après une longue carrière dans le mouvement HLM : après avoir dirigé un office public au début des années 1990, il entre à l'USH comme « conseiller technique » pour y traiter de sécurité et de renouvellement urbain dans les quartiers d'habitat social. Jean Coquart, qui lui succède en 2010, n'a pas non plus de familiarité avec l'activité de promotion immobilière : cet ingénieur d'une quarantaine d'années est entré dans le secteur du logement social au début des années 2000, après un début de carrière dans le privé, pour y constituer et traiter des bases de données sur l'occupation et les attributions dans le parc locatif social francilien. Avant de diriger le département Accession-Vente, il occupe la fonction de directeur de « l'observatoire du logement social » (locatif) de l'association régionale des organismes HLM d'Ile-de-France. Enfin, Thomas Rolland, chargé de mission à la Délégation générale de l'Union, rapporteur de la commission Accession-Vente de l'Union entre 2005 et 2008, a lui aussi fait l'essentiel de sa carrière au sein d'offices publics, et a même présidé à la fin des années 1990 l'association nationale des directeurs d'offices. Il a toutefois une connaissance plus directe de la promotion HLM, ayant contribué à la tête d'un office au rachat d'une coopérative inactive, devenue depuis un gros producteur en accession sociale neuve.

Issus du secteur locatif et proches de la fédération des offices, ils se penchent conjointement sur deux questions jusqu'alors traitées de manière distincte dans le mouvement
HLM, « l'accession », qui renvoie à l'activité de promotion immobilière de logements neufs, et la « vente HLM ». Les entretiens réalisés avec Ollier, Coquart, et Rolland, postérieurs à l'enquête menée dans les services de la Fédération des coopératives, ont de ce point de vue constitué une surprise : du côté des dirigeants des coopératives, une barrière nette était établie entre ces deux activités, Marion Maudet ou Marie-Noëlle Lienemann affichant une position hostile ou au moins réticente vis-à-vis de la vente HLM. A cette position de principe s'ajoutait le fait que les coopératives elles-mêmes, n'ayant qu'un faible patrimoine locatif, n'étaient pas concernées par cette question. A l'inverse, à l'USH, cette question semble constituer l'enjeu central pour Marc Ollier lorsqu'il prend le poste de conseiller technique « Accession-Vente » en 2005 :

> Ça faisait quinze ou vingt ans qu'il n'y avait eu personne, que personne n'avait pris en responsabilité, je parle de l'Union et pas les fédérations, sur la question de l'accession sociale à la propriété, et en plus je prends un sujet, celui de la vente HLM, qui était à l'époque un tabou. Moi je ne m'occupe que des sujets tabous, c'était un péché, une horreur, c'était si j'osais parler de ça c'est que j'étais le suppôt du grand capital qui bradait le parc social, l'horreur.

**Votre poste était au départ centré sur la vente HLM ?**

Sur les deux. Mais la vente HLM il fallait la sortir de son côté confiné et je me répète, c'était interdit, nous ne pouvions pas parler de... c'était des réunions secrètes d'une secte bizarre qui n'avait pas droit de parole. C'était un péché, tout au moins pour la parole officielle de la fédération des Offices.

**Pourtant y'en avait déjà de la vente HLM en 2005 ?**

Bien sûr, depuis 1971. Mais pour les ESH c'était pour certaines d'entre elles au contraire une exposition flamboyante du libéralisme. Entre l'interdit pour les uns et l'idéologie inverse pour les autres, bon l'Union avait choisi de se taire. On peut peut-être avancer et justement déminer. C'est à dire... foin de tout idéologie je n'en ai rien à faire, quel est le contenu, qu'est ce que ça rapporte, comment ça s'organise, quelle en est la conséquence. J'ai commencé surtout par une enquête par entretiens en face à face de 90 ex-locataires devenus propriétaires de leur appartement par le truchement de la vente HLM. En disant au grand chef de l'Union, autour de ce machin là, péché pour les uns, vertueux par principe pour les autres, je vous propose d'aller voir 90 locataires, une heure d'entretien ou 2 heures, pour leur demander, vous avez fait ce choix, heureux ou pas ? [Entretien avec Marc Ollier, responsable Accession-Vente, novembre 2009].

Pour Marc Ollier, la vente constitue donc l'aspect le plus stratégique de son nouveau poste : il s'agit pour lui d'une activité de pionnier, en rupture avec ce qu'il décrit comme le sens commun du monde HLM. Ces positions sont toutefois déjà en train d'évoluer : les oppositions sur ce sujet traversent même la fédération des offices, traditionnellement opposée à la vente, mais au sein de laquelle les positions varient en fonction de l'étiquette politique des collectivités locales auxquelles ils sont adossés, les offices liés à des municipalités communistes affichant en particulier une très forte opposition à la vente HLM<fnref n="1" />. Ollier

<footnote n="1">¹ Les offices liés à des municipalités communistes sont particulièrement hostiles à la vente, tandis que certains offices adossés à des collectivités dirigées par la droite, en particulier dans les Hauts-de-Seine, s'y déclarent très</footnote>
explique ainsi que la réalisation d'enquêtes et la rédaction de rapports à tonalité consensuelle sur le sujet visent à faire de cette question politique controversée un objet d'expertise professionnelle plus neutre. C'est aussi ce que souhaite faire Thomas Rolland, rapporteur de la commission Accession-Vente et chargé de mission à la Délégation générale de l'Union, qui est impliqué à ce titre dans les négociations avec le ministère du Logement sur l'évolution du cadre juridique de la vente HLM. Bien que proches du monde des Offices, traditionnellement hostile à la vente, Ollier et Rolland endossent ainsi une posture de réformateurs sur ce sujet selon eux « idéologique », qu'ils disent vouloir « déminer » ou « apaiser », malgré les clivages qui opposent les bailleurs sur cette question.

La commission Accession-Vente planche ainsi en 2006 sur un rapport à l'intitulé consensuel (« accession sociale et parcours résidentiels ») qui traite conjointement de la production neuve et de la vente de logements anciens. Cet angle des « parcours résidentiels » – notamment ceux des locataires du parc social – semble ainsi un choix destiné à neutraliser une question sensible. Au contraire de la vente, ce thème fait en effet l'objet d'un consensus, au moins rhétorique, dans le mouvement HLM : l'idée que les bailleurs sociaux doivent se préoccuper de la mobilité et des « parcours résidentiels » de leurs locataires est un lieu commun scandé depuis la fin des années 1990 dans tous les congrès de l'Union<fnref n="1" />. A partir de 2003, c'est de plus devenu un objectif explicite du Plan National de Rénovation Urbaine auquel sont associés de nombreux bailleurs, inscrit dans le règlement de l'ANRU et mentionné dans les chartes locales de relogement qui affichent l'intention de favoriser les « trajectoires résidentielles ascendantes » (Lelévrier, 2010), à travers entre autres la production d'une offre en « accession sociale » favorisée par l'instauration en 2006 d'une TVA réduite pour les opérations situées dans les quartiers en rénovation urbaine<fnref n="2" />. En faisant de l'accession dans le neuf et de la vente HLM deux manières de favoriser les « parcours résidentiels » de leurs

<footnote>favorables. Le cas le plus emblématique est l'office départemental des Hauts-de-Seine, présidé jusqu'en 2007 par N. Sarkozy, qui annonce en janvier 2005 son intention de vendre de nombreux logements de son parc (4000 en 5 ans). Les ventes réelles, quelques années après, restent toutefois bien plus modestes.</footnote>

<footnote n="1">¹ Comme en témoigne la consultation des discours d'ouverture et de clôture de Michel Delebarre au congrès HLM depuis la fin des années 1990, où le terme de « parcours résidentiel » surgit systématiquement, souvent de manière principalement rhétorique, sans que des mesures concrètes y soient associées [Voir dépouillement des archives d'Actualités HLM puis d'Actualités Habitat].</footnote>

<footnote n="2">² Lorsque Marc Ollier prend son poste en 2005, se négocie avec Jean-Louis Borloo, devenu ministre du Logement, la loi ENL (Engagement National pour le Logement). Celle-ci ouvre à partir de 2006 de nouvelles possibilités pour l'accession à la propriété dans le cadre des projets ANRU en instaurant une TVA à 5,5% pour les programmes destinés à la vente situés dans un périmètre de 500 mètres autour des quartiers ayant fait l'objet d'une convention ANRU, cette mesure étant soutenue par l'USH.</footnote>
locataires, les services de l'USH opèrent ainsi un glissement sémantique stratégique pour traiter d'une question polémique.

Marc Ollier s'attelle ainsi à démontrer à partir de sa prise de poste que « l'accession sociale » peut contribuer au sein du mouvement HLM aux « parcours résidentiels des locataires ». Il met ainsi en évidence à travers ces enquêtés les aspirations d'une fraction des ménages locataires à des « parcours résidentiels » vers la propriété, fournissant des arguments à l'appui du développement de la promotion mais surtout de la vente HLM. De ces enquêtes, Ollier conclut que 4% des locataires du parc social s'apprêtent à très court terme à quitter le parc social pour devenir propriétaires. Ils représentent donc selon lui un important « gisement » de clientèle pour les promoteurs HLM et leurs constructions neuves<fnref n="1" />. Mais ce sont aussi des clients auxquels les bailleurs auraient intérêt à proposer de devenir propriétaires du logement qu'ils occupent pour préserver la « mixité sociale » du parc social : sans surprise, les locataires qui le quittent ou souhaitent à court terme le quitter pour devenir propriétaires appartiennent à la « frange supérieure » des locataires HLM en termes de revenus, de CSP, et de niveau de diplôme, leur départ contribuant donc à la paupérisation des quartiers d'habitat social<fnref n="2" />. Or, toujours d'après ces enquêtes, 40% des locataires partis, qui se dirigent pour la plupart vers l'acquisition d'un logement ancien dans le parc privé, disent qu'ils auraient été intéressés par l'achat du logement qu'ils occupaient<fnref n="3" />; enfin, une enquête centrée sur la vente HLM conclut que les locataires devenus propriétaires par cette voie s'en déclarent très majoritairement satisfaits<fnref n="4" />. Ces conclusions sont longuement reprises dans le rapport de la commission Accession-Vente présenté au Congrès de Lyon de 2007, fruit d'un travail auquel participent des représentants de toutes les fédérations HLM, y compris de celle des offices, et qui aboutit à formuler une position consensuelle : il « n'y a pas antagonisme mais complémentarité entre offre d'accession sociale dans l'ancien (vente HLM) et offre dans le

<footnote n="1">¹ Enquête menée en octobre 2005 auprès de 308 locataires résidant dans le parc HLM des organismes du Nord-Pas de Calais, locataires ayant antérieurement (septembre – octobre 2004) manifesté l'intention de quitter leur logement pour accéder à la propriété, Mission pilotée par la DLAP de l'Union sociale pour l'habitat, réalisation Bureau d'études Règle de 3 [Document communiqué par Jean-Marc Allain en novembre 2009].</footnote>

<footnote n="2">² Enquête réalisée auprès de 1002 anciens locataires de 9 bailleurs sociaux du Nord-Pas-de-Calais ayant quitté leur logement HLM au cours de l'année 2006, enquête téléphonique administrée entre le 31 mai 2006 et le 11 juin 2007, synthèse présentée au congrès HLM 2007 par Jean-Marc Allain, Mission pilotée par la DLAP de l'Union sociale pour l'habitat [Document communiqué par Jean-Marc Allain en novembre 2009].</footnote>

<footnote n="3">³ Ibid.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Évaluation de la satisfaction d'anciens locataires ayant accédé à la propriété de leur logement dans le cadre de la vente HLM, Éléments de synthèse sur la vente aux locataires dans le cadre de la relance de l'accession sociale, à partir de 81 entretiens en face-à-face auprès d'anciens locataires de 7 bailleurs sociaux, décembre 2005 complété en mars 2006, DLAP-département Accession vente, USH, réalisation du cabinet HTC [Document communiqué par Jean-Marc Allain en novembre 2009].</footnote>
neuf », et il est possible d'encourager la vente HLM pour autant qu'un certain nombre de garde-fous sont posés – les logements vendus ne doivent pas l'être dans des zones où la pénurie de HLM locatifs est criante, le bailleur doit pouvoir décider quels logements il souhaite vendre, et les locataires en place doivent conserver leur droit au maintien dans les lieux s'ils ne souhaitent pas acheter. C'est ce rapport qui sert alors de base aux négociations avec Christine Boutin fin 2007.

Cet intérêt pour les « parcours résidentiels » perdure une fois l'accord de 2007 signé avec l'État : si celui-ci a mis un terme au conflit ouvert entre la ministre du Logement et certains représentants du monde HLM, les débats publics autour de la « mobilité » et des « parcours résidentiels » des locataires du parc social restent un enjeu récurrent des relations entre l'État et l'USH jusqu'en 2012, expliquant que les services de l'Union continuent à se mobiliser sur cette question. C'est le cas en 2008-2009 lors de la préparation par le ministère du Logement de la loi MOLLE<fnref n="1" />, dont plusieurs dispositions visent à favoriser la mobilité (et la sortie) des occupants du parc social en situation de « sous-occupation » de leurs logements ou aux revenus supérieurs aux plafonds, dans l'intention affichée de favoriser l'accès au logement HLM des ménages mal-logés en attente d'attribution. Malgré l'opposition de l'USH, une remise en cause modérée du droit au maintien des ménages les plus aisés est adoptée en 2009, assortie de mesures incitatives à la mobilité d'autres locataires : parmi celles-ci, les bailleurs se voient demander de favoriser le relogement de ceux qui dépassent les plafonds ou occupent un logement surdimensionné par rapport à la taille de leur ménage, en particulier par des offres d'accès à la propriété<fnref n="2" />. Le sujet de la vente HLM revient quant à lui régulièrement à l'ordre du jour jusqu'en 2012, faisant par exemple l'objet de plusieurs annonces de la part du successeur de Christine Boutin, Benoist Apparu<fnref n="3" />. Les chiffres de

<footnote n="1">¹ Loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009.</footnote>

<footnote n="2">² Christine Boutin annonce en Conseil des ministres le 29 juillet 2008 des mesures pour accroître la « mobilité dans le parc HLM ». On y trouve l'abaissement du plafond de ressources à l'entrée du parc social de 10%, l'obligation de faire des propositions de relogements aux ménages en situation de sous-occupation, la fin du droit au maintien des locataires dont les ressources dépassent deux fois les plafonds légaux, et l'obligation pour les bailleurs de sensibiliser les locataires en dépassement modéré à la possibilité d'accéder à la propriété. Michel Delebarre exprime son opposition à la remise en cause du droit au maintien, retenue dans le texte final mais assortie de clauses restrictives. L'article 61 de la loi MOLLE prévoit que le bailleur fasse avec les locataires soumis au Supplément de Loyer de Solidarité (SLS), ainsi qu'avec ceux en situation de sous-occupation, un examen des « possibilités d'évolution de leurs parcours résidentiels » : « il les informe, à cette occasion, des possibilités d'accession auxquelles ils peuvent prétendre » [« Communiqué de l'USH, réaction à la présentation de la proposition de loi sur le logement, *Actualités Habitat* n°864, 30 août 2008 ; « Commentaire de la loi Molle, Direction juridique et fiscale de l'USH », *Actualités Habitat* n°880, 15 mai 2009].</footnote>

<footnote n="3">³ Les interventions de Benoist Apparu sur la vente HLM se distinguent de celles de Christine Boutin puisqu'il met avant, dans un contexte budgétaire plus tendu qu'en 2007, l'intérêt économique de cette vente pour reconstituer les fonds propres des organismes et leur permettre de construire des logements neufs, moins que la question des « parcours résidentiels ». Il déclare en 2009 que la vente de 40 000 logements sociaux par an</footnote>
l'accession sociale neuve sont à nouveau utilisés en plusieurs occasions, par exemple en 2011 par le nouveau président de l'Union Thierry Repentin commentant devant le ministre – venu déclarer qu'il « croit à la vente HLM » – le « record » en accession sociale neuve enregistré par le mouvement HLM cette année-là : « là, nous favorisons l'accès à la propriété par une production dédiée à la vente<fnref n="1" /> ».

Si le travail des services de l'USH sur « l'accession sociale » au milieu des années 2000 a d'abord été consacré à traiter de la « vente HLM », et a conduit au rapprochement de deux questions habituellement traitées de façon disjointe, ce n'est donc pas par hasard. Marc Ollier estime ainsi – sans qu'on puisse juger de son rôle réel dans cette évolution – que son travail a contribué à « l'apaisement » de cette seconde question, dont il considère qu'elle a perdu son caractère idéologiquement clivant, en partie grâce au travail des services de l'Union.

> On est partis d'une situation bloquée idéologiquement, par petits bouts, une enquête de 90 personnes, un bout de pratique professionnelle, les cahiers, on en a fait deux fin 2007, un sur la vente HLM, dix organismes qui mettent leurs pratiques sur la table etc., des éléments pour donner à lire aux collègues et dire arrêtez, il n'y a pas de quoi en faire un fromage. Et puis un cahier sur la valeur ajoutée de syndic HLM, regardez, n'en faites pas une montagne. C'est comme ça qu'on passe en deux ans et demi de temps d'un interdit idéologique à on peut signer avec l'état l'accord de fin 2007 sur les parcours résidentiels et tout particulièrement la vente HLM, devenu sujet apaisé [Entretien avec Marc Ollier].

Ainsi, ceux qui se saisissent de ce dossier à l'USH sont porteurs d'un discours réformateur, en particulier sur la vente HLM, se décrivant comme des initiateurs de changement, soucieux de mettre un terme à l'orientation « mono-locative » de leur organisation professionnelle dans un contexte nouveau. Les activités de la Commission et du Département Accession-Vente n'ont certes pas en elles-mêmes modifié les rapports de force entre l'USH et l'État sur la question de la vente HLM, mais l'enjeu que représente cette question pour l'Union a orienté la manière dont ils se sont saisis du thème de l'accession sociale.

Confié à des salariés qui sont de meilleurs connaisseurs du secteur locatif que de la promotion immobilière, d'abord orienté vers des questions concernant de manière urgente les bailleurs,

<footnote>permettrait aux organismes de dégager « 2 milliards de fonds propres, soit quatre fois le montant des aides à la pierre » de l'État en faveur du logement social. [Propos cités dans « Les sociétés HLM poussée à se transformer », Le Monde, 31 décembre 2009]. C'est sur ce point que se manifestent les oppositions publiques avec les dirigeants de l'USH, qui ne déclarent pas d'opposition de principe à la vente HLM, mais contestent que celle-ci puisse constituer une manne financière : Thierry Repentin déclare que « les ventes sont au service des parcours résidentiels et non au secours du budget de l'État » [Conférence de presse de Thierry Repentin, vœux pour l'année 2010, « La montée des périls », Actualités Habitat n°895, 30 janvier 2010].</footnote>

<footnote n="1">¹ « Discours de Thierry Repentin, président de l'USH, clôture du Congrès 2011 », *Actualités Habitat* n°934, 30 octobre 2011.</footnote>
le dossier de l'accession sociale tel qu'il est traité par l'USH est donc relativement peu connecté aux préoccupations des promoteurs HLM eux-mêmes, mais destiné à afficher la bonne volonté du mouvement sur un sujet qui fait l'objet d'injonctions étatiques jugées menaçantes. Depuis fin 2007 et l'apaisement de la tension avec la tutelle ministérielle sur la question de la vente, le département Accession-Vente se préoccupe toutefois aussi de production neuve : l'école de l'Accession Sociale propose des formations axées sur l'activité de promotion immobilière ; les « guides professionnels » qu'il publie et les journées de rencontre professionnelle qu'il organise abordent aussi la question de l'accession sociale en neuf, et pas seulement celui de la vente HLM. Reste toutefois, comme on va le voir dans un deuxième point, que cette « action professionnelle » s'adresse à un public spécifique, principalement des dirigeants et salariés d'offices ou d'ESH à vocation prioritairement locative chez lesquels il s'agit d'encourager une diversification limitée de leurs activités, d'une manière qui signale la distance des services de l'Union avec les pratiques des promoteurs spécialisés, pourtant les plus actifs du secteur.

## 1.2 Rapprocher promoteurs et bailleurs : de nouveaux critères d'excellence pour l'accession HLM ?

La contradiction est en effet flagrante entre la doctrine professionnelle promue en 2007 par l'USH sur le rôle de l'accession « sociale » dans les « parcours résidentiels » et les pratiques des principaux promoteurs concernés. Ainsi, la commission Accession, tout en affirmant que « les organismes du mouvement HLM ont vocation à être promoteurs des parcours résidentiels », est amenée à faire le constat que la réalité ne correspond guère à ses vœux :

> Nul ne sait avec précision la part que les locataires HLM représentent parmi les acquéreurs de la production actuelle d'accession des organismes. On sait seulement que c'est peu, trop peu<fnref n="1" />.

Les enquêtes lancées par Marc Ollier servent à confirmer ce diagnostic : l'immense majorité des locataires ayant récemment quitté le parc social pour devenir propriétaires ont acquis un logement d'occasion dans le parc privé, et n'ont pas été aidés dans ce processus par leurs anciens bailleurs. Le principal obstacle qu'identifient les rapporteurs au développement de ces « parcours résidentiels » tient à la faible articulation qui prévaut entre les activités des

<footnote n="1">¹ Rapport du groupe de travail « Accession sociale », juin 2006, présenté au congrès HLM de Bordeaux [Document communiqué par Marc Ollier].</footnote>
promoteurs et des bailleurs HLM, ces deux spécialités professionnelles restant souvent dissociées. Ainsi, d'après les chiffres dont fait état la commission Accession pour l'année 2005, les offices et les ESH sont toujours principalement mono-locatifs, leur production totale en accession atteignant à peine 3000 logements (dont à peine 500 pour les offices) sur le total de 15 000 recensés, le reste étant le produit d'opérateurs spécialisés qui n'ont pas d'intérêt spécifique à se préoccuper des locataires du parc social. Malgré quelques évolutions, le rapport confirme qu'en règle générale prévaut une « insuffisante coopération entre organismes », les locataires du parc social étant rarement informés de l'existence d'une offre en accession émanant de promoteurs HLM locaux, qui semblent quant à eux peu empressés de s'adresser à cette clientèle<fnref n="1" />.

Ces constats invalident donc les discours portés par l'USH devant les pouvoirs publics sur les « parcours résidentiels ». La commission Accession, et à sa suite Marc Ollier, s'efforcent alors de définir un ensemble de « bonnes pratiques » professionnelles, et notamment commerciales, vers lesquelles devrait désormais tendre la promotion HLM. Il s'agit toutefois moins de réformer les pratiques des promoteurs existants, peu susceptibles d'être touchés par les arguments que mobilise l'USH, que d'inciter des bailleurs, jusqu'alors mono-locatifs, à diversifier leurs activités et à se lancer dans une production en accession mise au service d'une meilleure gestion de leur parc social. Développer cette nouvelle forme d'accession sociale permettrait en effet selon Marc Ollier de résorber ce qu'il nomme la « thrombose » du secteur locatif, due à l'insuffisante mobilité des locataires qui contribue à la pénurie de logements sociaux disponibles, conformément à ce que prônent les ministres du Logement successifs. Le soutien aux « parcours résidentiels » des locataires, outre le respect des injonctions adressées par l'État au mouvement HLM, aurait pour vertu première de pallier le « manque de fluidité aujourd'hui préoccupant dans le parc locatif (mobilité en baisse, files d'attentes en hausse)<fnref n="2" />». Les rapports mettent alors en avant des modèles de « bonnes pratiques » à travers quelques organismes atypiques. Ce faisant, ils construisent une représentation idéale de l'accession sociale – des produits hors-marché du point de vue des

<footnote n="1">¹ Le rapport 2007 note d'après une enquête réalisée auprès d'une dizaine d'organismes « une légère progression d'une activité d'accession neuve mais sans que celle-ci soit davantage qu'avant tournée vers des accédants antérieurement locataires ». Le rapport 2008 préconise des mesures destinées à modifier la clientèle des promoteurs HLM : « Il convient surtout que ces locataires aient connaissance trimestriellement ou semestriellement des offres d'accession sociale faites par les organismes, dans le neuf comme dans l'ancien. Celles présentées par son propre bailleur ou ses filiales spécialisées bien sûr mais aussi celles des autres opérateurs HLM. Le Mouvement HLM appelle donc ses organismes à structurer, territoire par territoire, leurs échanges d'information dans ce but ».</footnote>

<footnote n="2">² Rapport *Accession sociale* au congrès HLM 2006, document communiqué par Marc Ollier.</footnote>
prix, réservés à des locataires qui ne sont pas en position de clients mais de « demandeurs » –
en décalage avec les pratiques des promoteurs spécialisés.

Ainsi, selon le rapport 2006 du groupe de travail « Accession » de l'USH, « offrir des parcours résidentiels prioritairement ouverts aux locataires HLM » requiert de nouvelles manières de cibler la clientèle :

> Une très forte pré-commercialisation avant lancement de l'opération [...] est la principale clé de réussite de l'accession sociale : frais financiers, de publicité, et de vente réduits au minimum, marge maîtrisée car sans aléa... **Le promoteur social se démarque de la chaîne habituelle** « un marché étudié – un produit testé – une réalisation – sa publicité et sa commercialisation – des clients acquéreurs ....... et adieu », **lui préférant une autre logique** : des clients mobilisés (locataires d'aujourd'hui, enfants et collatéraux d'accédants antérieurs, cibles prioritaires définies avec les collectivités, etc.) – une analyse partagée avec eux des choix possibles (taille, flexibilité du logement, prix, progressivité de l'accession ou non et même parfois un apprentissage de l'épargne préalable), la réalisation du programme pré-vendu<fnref n="1" />.

Ces recommandations s'inspirent clairement d'un modèle théorisé par Thomas Rolland, rapporteur de la commission Accession, qu'il a expérimenté lorsque l'office HLM qu'il dirigeait dans le Nord de la France a racheté en 1995 une coopérative pour y développer une production en accession. Plutôt que de recourir aux méthodes classiques – et coûteuses – de commercialisation de la promotion privée (bureau de vente, annonces publicitaires payantes dans des médias généralistes), il a privilégié des modes alternatifs de recrutement de la clientèle, en puisant dans le « gisement » que représentaient les nombreux locataires de l'office, leurs enfants, ainsi qu'une clientèle identifiée par les maires des communes concernées, chargés de rabattre une clientèle adéquate.

> On s'est dit, essayons de trouver une méthode d'approche qui fasse en sorte qu'on limite les frais pour abaisser les prix. Et donc l'idée c'était de dire, les frais commerciaux on peut les limiter à partir du moment où y'a une partie de la clientèle qui vient de chez nous, en regardant comment des locataires peuvent devenir propriétaires, soit immédiatement, soit de manière différée. Essayons de travailler à partir de cette clientèle-là, à partir de projets de taille modeste sur lesquels on fera une commercialisation à 100%, on fera le projet quand on aura 100% des acquéreurs. 2ème élément, on s'appuie sur... en plus des locataires, sur les mairies... on va voir un maire, on dit on peut construire tel type de programme pour 15 logements, nous on a 8 ou 10 clients, si vous nous en trouvez 5, à condition qu'ils attendent, quelqu'un qui dit « je veux bien attendre 18 mois ou 2 ans », voilà ce que vous pouvez avoir. Notre problématique c'est de trouver des réseaux de commercialisation qui coûtent rien. [...] Donc on n'a pas d'agence, aujourd'hui on a toujours pas d'agence, y'a un siège social dans lequel les gens peuvent venir, mais pas d'agence. Donc on entretient pas de réseaux commerciaux, et on sollicitait via ... on utilisait les journaux, le journal de l'OPAC, en disant on a l'intention de construire un programme à tel endroit, si vous êtes intéressés, vous pouvez nous contacter

<footnote n="1">¹ Ibid.</footnote>
et vous serez reçu par quelqu'un qui regardera si votre situation correspond... [Entretien avec Thomas Rolland, juillet 2008].

Si dans la bouche de Thomas Rolland, cette manière de vendre est d'abord affaire de rationalité économique – réduire les frais de commercialisation pour produire moins cher – elle prend une tonalité autre dans le discours et les textes produits par Marc Ollier pour le compte de l'USH. La capacité des organismes à calquer les processus de commercialisation sur des procédures d'attribution des logements locatifs – notamment par la constitution de listes d'attentes – y est décrite comme gage d'excellence professionnelle, preuve que les produits proposés se distinguent véritablement, notamment par leurs prix, de l'offre du secteur privé. Les réussites exemplaires qu'il cite en entretien correspondent à ce modèle : des bailleurs sociaux qui, produisant en quantité limitée des logements « bien foutus » à un prix particulièrement avantageux, en utilisant notamment le dispositif très subventionné du prêt social location-accession (PSLA), ou en construisant dans des quartiers en renouvellement urbain, rencontrent donc une demande bien supérieure à leur offre :

Amiens habitat, ou Promologis, groupe locatif social de Toulouse... leur production en location-accession, bien située, bien foutue, est exclusivement dédiée à leurs locataires HLM. Pour être plus précis, exclusivement dans le cas d'Amiens, et dans le cas de Toulouse à des locataires HLM, à des micro-ajustements près, avec d'abord les locataires Promologis, mais on n'empêche pas la rumeur de faire savoir que... on accueille aussi des locataires des confrères... on est bien dans une logique de parcours résidentiel. Bon, dans ces deux cas, pour un PSLA disponible, qui sera disponible, le chantier est pas encore démarré, y'a 15 demandes... pour 19 logements, Amiens habitat a eu pour sa 1ère opération 3000 demandes d'information de ses locataires, d'où, après les procédures, quand on enlève ceux qui rêvent, il en était à 300. Ça s'est terminé par une commission d'attribution... d'où critères d'ancienneté, etc.... ce qui veut pas dire que s'il s'était lancé direct sur 200 logements il aurait eu des clients... bon il en a fait 19. Dans les 300, y'en avait suffisamment pour revoir les gens et monter avec eux le 2ème programme de 14 logements de PSLA, mieux adapté, composition familiale, etc.... et qui a assuré. On a pas de problème de commercialisation en PSLA [Entretien avec Marc Ollier].

Les inspirateurs de ces « bonnes pratiques » ne sont pas donc pas les spécialistes de la promotion immobilière HLM, mais de grands bailleurs locatifs (13 000 logements pour l'OPAC d'Amiens, plus de 20 000 pour l'ESH Promologis) qui ont inauguré au milieu des années 2000 une activité en accession neuve, qu'ils combinent d'ailleurs à de la vente HLM. Ces deux organismes recourent pour cela au financement PSLA (prêt social location accession) créé en 2004, qui ouvre droit à une réduction de TVA à 5,5%, et leur permet d'abaisser fortement le prix des logements proposés. L'exemple amiénois constitue manifestement pour Ollier un cas d'école qu'il mobilise dans son entreprise de promotion d'une accession sociale vecteur de « parcours sociaux remarquablement ascendants » lors de
réunions destinées à des opérateurs HLM <fnref n="1" /> et présente comme une « expérience
symptomatique » dans un guide professionnel sur l'accession dans les quartiers ANRU paru
en 2008. Ce dernier texte met l'accent sur l'intérêt de ces modes de commercialisation
« internes », particulièrement adaptés à l'accession ANRU, où la commercialisation se fait par
le « bouche-à-oreille, les demandes provoquées par des articles de presse, une information
interne ou dans la revue municipale » ou les « mailings envoyés aux habitants du quartier »<fnref n="2" />.
Dans le cas des programmes « qui bénéficient des plus fortes aides publiques », la vente
« s'apparente parfois plus à une gestion d'attribution », les promoteurs n'ayant plus à
chercher des clients, mais à faire face à « des demandeurs entre lesquels il faut de plus en plus
souvent choisir »<fnref n="3" />. Ne plus avoir à chercher des clients, mais plutôt à gérer des files d'attente
de demandeurs en mettant en place des commissions similaires à celles qui attribuent des
logements locatifs, semble ainsi pour Marc Ollier le signe ultime que l'accession HLM
remplit une véritable fonction sociale. La promotion HLM devient véritablement sociale
lorsqu'elle prend les caractéristiques de l'attribution des logements locatifs, matérialisée par
l'existence d'une file d'attente.

Le portrait idéal de « l'accession sociale » dressé par les services de l'USH constitue donc en
creux une critique des spécialistes de la promotion HLM, en particulier de leurs stratégies
commerciales. Celles-ci semblent peu conformes aux critères d'excellence professionnelle
que définit le responsable du Département Accession-Vente. « L'action professionnelle » des
services de l'USH en matière d'accession s'adresse en fait à un autre public : des dirigeants
d'organismes mono-locatifs, dont ils espèrent qu'ils vont développer une nouvelle activité de
promotion immobilière, destinée principalement à des locataires exclus des filières classiques
d'accès à la propriété, dans le but premier de réduire la « thrombose » de leur parc. C'est
d'ailleurs principalement à ce type de public que semble toucher « l'École de l'Accession
Sociale » : selon Jean Coquart, elle draine aujourd'hui principalement les personnels
d'organismes locatifs inexpérimentés en accession, parmi lesquels chaque année une
quarantaine de dirigeants qui envisagent une « création » d'activité destinée à la vente.

<footnote n="1">¹ Compte-rendu de l'atelier Décentralisation de l'Association régionale Centre de l'USH portant sur le thème de l'accession sociale, 15 mai 2007 : « Jean-Marc Allain présente le cas de l'Opac d'Amiens : 18 PSLA proposés aux 13 000 locataires, 1800 demandes et seulement 310 candidats répondant aux critères de ressources et de stabilité. L'attribution des PSLA se fait par une commission d'attribution et permet des parcours sociaux remarquablement ascendants ».</footnote>

<footnote n="2">² ESH Foyer Jurassien.</footnote>

<footnote n="3">³ Voir « Accéder à la propriété en zone de renouvellement urbain : production d'une offre en logements neufs », *Cahiers d'Actualités Habitat*, n° 121, avril 2008.</footnote>
Il est évidemment difficile d'évaluer les effets de ces discours sur les pratiques des organismes HLM. Marc Ollier tient à cet égard un discours optimiste : l'accession HLM serait de moins en moins une affaire de promoteurs spécialisés puisque, entre 2007 et 2009, « plus de 50% d'organismes en plus font de l'accession, pour l'essentiel des organismes qui n'avaient jamais pratiqué ». En dépit de cela, le poids des pratiques véritablement conformes aux préconisations de l'USH dans l'ensemble de la production du mouvement semble rester marginal : il est en effet difficile pour les opérateurs HLM de pérenniser et de développer une activité uniquement destinée à des locataires du parc social. Les programmes « modèles » cités par Marc Ollier n'ont ainsi pas été reproduits tels quels à plus grande échelle, comme le montrent les évolutions contrastées des deux organismes dont il met en exergue la réussite. L'ESH Promologis développe aujourd'hui fortement son activité en accession neuve et en vente HLM, et a pour cela créé une filiale spécialisée, la coopérative Promopyrène : ses pratiques restent proches du modèle décrit par Ollier, avec une grande proportion de produits financés par des PSLA, mais elle a toutefois élargi et modifié sa gamme de produits, sa clientèle et ses méthodes de commercialisation<fnref n="1" />. L'OPAC d'Amiens n'a de son côté pas réédité son expérience de production neuve en PSLA, et se contente aujourd'hui de faire de la vente HLM. Le modèle de l'accession uniquement vecteur de « parcours résidentiels » tend en effet, comme nous le verrons, à entrer en contradiction avec les impératifs économiques qui pèsent sur les organismes lorsqu'ils développent cette activité, notamment la nécessité d'atteindre un volume de production suffisant pour rentabiliser l'embauche de personnels spécialisés. La manière dont les services de l'USH représentent et se représentent l'accession sociale, conçue sur le modèle de l'attribution locative, théorisée par des personnels plus proches de l'univers professionnel des bailleurs que des promoteurs, et d'abord guidée par la préoccupation de rationaliser la gestion locative, témoigne de leur faible proximité et convergence d'intérêts avec les opérateurs locaux historiques de la promotion HLM.

<footnote n="1">¹ D'après sa documentation commerciale, Promologis continue à proposer un nombre important de logements financés par des PSLA, mais y a adjoint des logements en « accession sociale sécurisée » ne bénéficiant pas d'une TVA réduite à 5,5% [voir site internet promologis.fr]. L'organisme affiche en effet dans la presse son ambition de dépasser la centaine de logements neufs produits annuellement [« Promologis : développement de l'accession sociale via Promopyrène, La Dépêche du midi, ladepeche.fr, 30 octobre 2011]. Les pratiques commerciales de l'organisme semblent ainsi s'être modifiées : s'il faut bien remplir un « dossier de candidature » pour obtenir un logement PSLA, dans lequel figure notamment une question sur le statut d'occupation du « candidat » (locataire Promologis, locataire d'un autre organisme HLM, locataire du secteur privé), l'organisme a aussi développé une plate-forme de commercialisation internet et propose des « Journée portes ouvertes » pour certains de ses programmes, ce qui signale que la commercialisation ne se fait plus uniquement en interne à destination des locataires.</footnote>
## 1.3 Un « mélange de choux et de carottes » ? Les aléas d'une entreprise d'objectivation statistique de l'accession sociale

Un autre aspect du travail de représentation réalisé par l'USH permet de saisir la manière ambiguë dont cette organisation se saisit de la question de l'accession sociale : la production de nouvelles données statistiques. Jusqu'en 2007, l'évocation par les dirigeants du mouvement HLM de cette question, en particulier lors des Congrès de l'Union, ne s'accompagnait pas d'évaluations chiffrées. Les tensions autour de la vente HLM amènent en 2007 l'USH à essayer de quantifier cette activité, et depuis lors, les chiffres de « l'accession sociale » sont systématiquement énoncés par les dirigeants du mouvement lors de leurs congrès et inclus dans les documents statistiques que diffuse chaque année l'Union. Mais, alors qu'un appareil statistique sophistiqué a été développé depuis les années 1990 pour cerner la production et l'occupation du parc locatif<fnref n="1" />, les services de l'Union ne disposent pas de données précises sur l'accession sociale. En 2007, ses dirigeants s'appuient sur les travaux de la Commission Accession, qui avait en 2006 conclu à un « essor » de cette activité et abouti à un chiffre rond : « plus de 20 000 ménages » seraient « devenus propriétaires de leur logement en 2005 grâce à l'action du mouvement HLM », par la production de 15 000 logements neufs et la vente de 5 000 logements anciens, soit un doublement par rapport au « creux » du milieu des années 1990. Les responsables nationaux de l'USH utilisent alors ces données pour souligner que la « vente HLM » n'est qu'une part minoritaire de la contribution du mouvement aux « parcours résidentiels » des ménages modestes<fnref n="2" />. Ces chiffres sont repris dans des rapports officiels : le total de 15 000 logements neufs est mentionné dans l'accord sur les parcours résidentiels signé en 2007 avec l'État, où il est prévu le développement de cette « production HLM ».

Les services de l'USH sont toutefois critiques sur ces chiffres qui attestent pour eux d'un trop faible degré de professionnalisme. Pour Marc Ollier, jusqu'en 2007, on n'a « que des données dans des rapports, comme ça... » ou selon l'expression de Jean Coquart des statistiques « au

<footnote n="1">¹ L'Enquête sur le Parc Locatif Social (EPLS) réalisée entre 1987 et 2010 sur la base d'un protocole d'accord entre l'USH et le ministère du Logement permet de décrire précisément l'état du parc locatif et ses évolutions, et donne lieu à des publications régulières.</footnote>

<footnote n="2">² Entretien donné par Pierre Quercy, séance plénière du Congrès 2007 de l'USH, Synthèse des travaux « Les organismes d'HLM depuis toujours, et plus particulièrement deux familles, les coopératives et les SACI dont c'est le cœur de métier, réalisent 15 000 logements par an en ciblant les ménages modestes [...] Quant à la vente du patrimoine locatif, ce n'est pas la panacée mais on doit la développer raisonnablement. Le Président abordera ce sujet en clôture, *Actualités Habitat* n° 845, 15 octobre 2007. Ce chiffre est repris au cours du congrès 2008.</footnote>
doigt mouillé » : le « vrai chiffre » de l'accession sociale serait selon ses dires véritablement connu à partir de 2009-2010, suite à un travail « d'affinage » réalisé par son service. Durant ce processus, les évaluations diffusées publiquement par le président de l'USH passent ainsi en quelques mois de 15 000 logements annuels (juillet 2009) à 10 000 (congrès 2009¹), 14 000 (conférence de presse de juin 2010²), à nouveau 10 000 (congrès 2010), avant qu'un rapport statistique rétrospectif n'en donne une évaluation « définitive » d'un peu plus 12 000 ventes réalisées pour ces deux années. Ce n'est qu'à partir de 2011 que la diffusion de ces données « affinées » semble se stabiliser : les dirigeants de l'USH vont ainsi unanimement mettre en évidence une année « record » pour l'accession sociale, aussi bien pour la production neuve - évaluée cette fois à plus de 16 000 ventes annuelles – que pour la vente HLM – qui atteint 7000 cessions annuelles. Le rapport 2011 du mouvement souligne ainsi que, durant l'année écoulée, « 23 000 ménages sont devenus propriétaires grâce au mouvement HLM », message que Jean Coquart se réjouissait de pouvoir désormais diffuser sans crainte d'être contredit lors de notre rencontre :

> Notre discours il est simple. Donc en 2010, plus de 20 000 personnes pourront accéder à la propriété grâce au mouvement HLM. Voilà. Un beau message [Entretien avec Jean Coquart].

Si les services de l'Union estiment donc être parvenus, au terme d'un laborieux processus « d'affinage », à produire un « vrai chiffre » permettant d'appuyer cette affirmation « simple », on observe toutefois les difficultés qu'ils ont rencontrées dans cette entreprise d'objectivation statistique, et on constate que celles-ci les ont contraints à renoncer à certaines de leurs ambitions initiales. Le travail qu'ils entreprennent est en effet très paradoxal : redoublant d'un côté d'efforts pour produire de nouveaux indicateurs fins destinés à mieux objectiver le caractère « social » de l'accession HLM, ils se trouvent toutefois amenés, pour pouvoir produire un « gros » chiffre utilisable publiquement, à maintenir le flou sur ce que recouvre la catégorie d'accession sociale.

A deux moments différents du même entretien, Jean Coquart se félicite d'être récemment parvenu à établir un « vrai chiffre » pour l'accession sociale, et évoque ses difficultés persistantes à savoir ce que celui-ci est supposé mesurer : « pour faire des gros, on a eu

<footnote n="1">¹ Thierry Repentin, président de l'USH, discours d'ouverture et de clôture au congrès HLM 2009, Actualités Habitat n°888, 30 septembre 2009 ; Pierre Quercy, délégué général de l'Union HLM, interview au congrès HLM 2009, *Actualités Habitat*, n°888, 30 septembre 2009.</footnote>

<footnote n="2">² Intervention de Thierry Repentin devant la presse, « 2010, la montée des périls », *Actualités Habitat*, n°895, 30 janvier 2010 ; Point semestriel à la presse de Thierry Repentin, « Sécuriser les parcours de vie », *Actualités Habitat*, 30 juin 2010,</footnote>
tendance à mélanger les choux et les carottes et euh... à la fin... on sait plus trop quoi dire, quand on parle de production HLM ». Il fait ici notamment référence aux incertitudes qu'il a rencontrées – et rencontre toujours – lorsqu'il s'agit de cerner l'activité d'une partie des organismes liés au mouvement HLM, celle des diverses filiales de promotion immobilière liées au Réseau « Crédit Immobilier de France », encore appelées « filiales de SACICAP ». Leur activité pose en effet un problème lancinant à ceux qui, à l'USH, s'engagent depuis quelques années dans un travail visant à mieux objectiver l'accession sociale. Alors qu'elles représentent plus de la moitié de l'activité « HLM » dans ce domaine, de nombreux indices montrent en effet que leur activité ne correspond qu'imparfaitement au portrait idéal que les responsables de l'USH tentent de dessiner depuis 2007 de l'accession sociale, notamment en raison du statut « concurrentiel » de ces filiales qui ne sont plus soumises à la réglementation HLM depuis les années 1990 (encadré 6-2). De plus, en raison des spécificités statutaires de ces organismes, les services de l'Union n'obtiennent pas de la fédération qui les représente, des données comparables à celles dont ils disposent pour le reste du mouvement HLM. Ils ne peuvent ainsi établir des indicateurs sur l'ensemble de l'activité d'accession sociale que revendique l'USH, ce qui met à bas leurs espoirs de diffuser des résultats « fins » pour mieux caractériser cette production. Depuis 2007, l'intégration de l'activité de ces filiales dans les comptes de l'USH constitue donc un sujet d'embarras pour ses services.
## Encadré 6-2. Des SACI aux SACICAP : des organismes entre déréglementation et nouvelles missions sociales

Jusqu'en 2006, les sociétés-mères du réseau Crédit Immobilier de France, les « SACI », au nombre de 57, ont le statut d'organisme HLM. La plupart de leurs activités échappent toutefois au cadre réglementaire qui s'applique aux autres opérateurs sociaux, puisqu'elles ont dans les années 1990 transféré celles-ci dans des filiales dites « concurrentielles » de droit privé. Cette réforme été conduite sous la direction de Pierre-André Périssol (chapitre 4). On ne peut toutefois pas parler de privatisation du Réseau Crédit Immobilier de France : les SACI, sociétés à lucrativité limitée, restent in fine les actionnaires de ces sociétés à vocation « concurrentielle ». Elles sont par ailleurs adhérentes à l'USH, et souvent actionnaires d'autres organismes HLM (34 ESH et 27 coopératives)<fnref n="1" />. L'article 51 de la loi ENL autorise en 2006 le gouvernement à « prendre toute mesure visant à transformer les SACI en sociétés ayant pour objet principal la réalisation d'opérations d'intérêt général dans le domaine de l'accession sociale à la propriété ». Ces sociétés voient leurs statuts réformés, ce qui s'accompagne d'un prélèvement de 500 millions d'euros sur leurs fonds propres destiné, entre autres, au financement de l'ANRU, après une longue négociation des dirigeants du Réseau avec le ministre Jean-Louis Borloo<fnref n="2" />. Devenues des « SACICAP »<fnref n="3" />, dotées d'un statut de société coopérative d'intérêt collectif, elles perdent leur statut HLM, mais restent affiliées à l'USH<fnref n="4" />. Elles sont désormais tenues à un ensemble de « missions sociales », mais elles peuvent continuer à exercer des activités non réglementées à travers leurs filiales concurrentielles dans le domaine de l'habitat ou du crédit. Toute SACICAP est désormais tenue d'employer chaque année une somme au moins égale au tiers du bénéfice distribuable de ses filiales à des opérations destinées à des personnes à ressources modestes, qu'elles peuvent mettre en œuvre elles-mêmes, à travers leurs filiales, ou en apportant leur concours à d'autres organismes HLM<fnref n="5" />. Le contenu de leur vocation « sociale » est précisé par la signature d'une convention avec l'État, qui contient un volet « opérationnel » prévoyant la construction de 15 000 logements en accession sociale, et un volet de « missions sociales » par lesquelles elles s'engagent à financer diverses opérations dans le domaine de l'habitat (amélioration de l'habitat, résorption de l'habitat indigne, aide à l'accession « très sociale » à la propriété)<fnref n="6" />. Depuis fin 2012, les SACICAP sont à nouveau en pleine transformation : la branche bancaire du Réseau doit être mise en extinction (aucun prêt nouveau ne peut plus être accordé), en raison de son incapacité à se refinancer sur les marchés financiers. Les nouveaux critères issus des accords internationaux dits de « Bâle III » de 2010 sur la réglementation bancaire imposent en effet que les activités de prêt soient adossées à une banque de dépôt, ce qui n'est pas le cas du groupe CIF, et le place dans une situation intenable. Le pôle bancaire du groupe a dû solliciter la garantie de l'État, qui a en contrepartie exigé la fin de leurs activités de prêt. Les structures-mères et les activités de promotion immobilières ne sont pas touchées par ces transformations, mais les SACICAP voient leurs ressources pour les « missions sociales », tirées en grande partie des bénéfices réalisés par la branche bancaire, compromises. Le nouveau président du mouvement, récemment élu suite à la démission de Claude Sadoun, envisage désormais l'inscription d'un service d'intérêt général en accession sociale dans la mission des SACICAP.

<footnote n="1">¹ Rapport n°270 du Sénat pour la session ordinaire 2005-2006, par M. Dominique Braye, sénateur, au nom de la commission des affaires économiques, portant sur le projet de loi ENL, particulièrement l'article n°8 bis A, habilitant le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance à la réforme des SACI.</footnote>

<footnote n="2">² Ordonnance n°2006-1048 du 25 août 2006.</footnote>

<footnote n="3">³ Sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Les SACI, anciennement représentées au niveau national par une Chambre Syndicale, se voient dotées d'une nouvelle instance de représentation et de coordination, l'Union d'économie sociale pour l'accession à la propriété (UESAP), qui doit conclure des conventions avec l'État pour la réalisation d'opérations d'accession sociale à la propriété et de missions sociales.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Rapport n°3466 à l'Assemblée nationale de M. Gérard Hamel, député, au nom de la commission des Affaires économiques, sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n°2006-1048 relatives aux SACICAP.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Convention entre l'État représenté par le ministre de l'Emploi, de la Cohésion Sociale et du Logement Jean-Louis Borloo et la Chambre Syndicale des SACI, datée du 15 mars 2007.</footnote>
La difficulté à produire conjointement un « gros » chiffre pour l'accession HLM tout en définissant précisément ce que recouvre ce terme est déjà tangible dans le travail mené par la commission Accession. Les rapports auxquels elle a abouti visaient en effet à la fois à fournir des éléments objectivant l'activité des organismes, et à définir un ensemble de caractéristiques constituant « l'identité HLM » ou « la marque HLM » en la matière<fnref n="1" />. La commission tente en effet d'évacuer, dès 2006, toute interrogation sur la spécificité de l'activité du mouvement HLM en matière d'accession par rapport au secteur privé, en rappelant le cadre réglementaire dans lequel il s'inscrit. Son « objet social » serait désormais « stabilisé », le Code de la Construction et de l'Habitation donnant un cadre légal clair au « service d'intérêt général » des organismes, fondé sur le respect de plafonds de prix et de revenus, ainsi que sur l'obligation qui leur est faite de « sécuriser » les acquéreurs en leur proposant des garanties de relogement ou de rachat de leur bien en cas de difficultés financières. Les rapports successifs de la commission mettent de plus en évidence plusieurs évolutions tendant « à renforcer la marque HLM de l'accession à la propriété », notamment l'usage de plus en plus fréquent des aides étatiques destinées aux ménages les plus modestes (PSLA, accession ANRU, Pass-foncier). Ces affirmations sur la nature de l'accession sociale des opérateurs du secteur HLM sont d'ailleurs rappelées dans l'accord signé en 2007 avec l'État : la production revendiquée de 15 000 logements serait ainsi « toujours dirigée vers des ménages modestes », « en partie vers des locataires HLM », appuyée sur les différents dispositifs d'aide à l'accession alors soutenus par le Ministère du Logement, et assortie de dispositifs de « sécurisation » en passe de généralisation à l'ensemble des ventes des organismes. Autre spécificité sur laquelle s'étend longuement la commission Accession, cette production serait majoritairement constituée d'opérations « groupées », se distinguant en cela de l'offre généralement accessible aux ménages modestes. Reprenant la critique urbanistique de cet « urbanisme primaire »<fnref n="2" /> que constitue à leurs yeux l'habitat pavillonnaire, au nom de la lutte contre l'étalement urbain et du développement durable, ils soulignent que le rôle des organismes HLM est de lutter contre le « laisser-faire » qui conduit les ménages à « faire construire » loin de centres urbains<fnref n="3" /> ». La promotion HLM aurait donc pour vertu d'éviter de « renvoyer les ménages modestes en grande banlieue ou en campagne », et conformément à la tradition développée dans les années 1970, elle serait particulièrement développée dans le

<footnote n="1">¹ Termes utilisés dans le *Rapport Accession sociale*, présenté au congrès 2006.</footnote>

<footnote n="2">² *Rapport Accession sociale*, congrès HLM 2006, p. 15.</footnote>

<footnote n="3">³ *Rapport Accession sociale*, congrès HLM 2006, point 2-12 « l'accession sociale contre l'étalement urbain ».</footnote>