# Entre décentralisation et coordination. Une analyse des spécificités des SSM

Michel Blanc, Alain Desrosières

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Michel Blanc, Alain Desrosières. Entre décentralisation et coordination. Une analyse des spécificités des SSM. Courrier des Statistiques, 2002, 104, pp.9-25. hal-05516135

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# Entre décentralisation et coordination

## Une analyse des spécificités des SSM

Le système statistique public (SSP) français est traditionnellement décrit comme « fonctionnellement décentralisé », pour évoquer le fait qu'une partie non négligeable de son activité est inscrite dans dix-neuf services statistiques ministériels (SSM). Au 1er janvier 2001, sur 9 464 personnes employées par le SSP (Insee + SSM), 3 012 (31 %) travaillaient dans les SSM. Sur les 1 285 attachés de l'Insee en activité dans l'ensemble du SSP, 488 (38 %) l'étaient dans les SSM. Ces deux chiffres donnent une première idée du poids relatif des SSM dans le SSP. Cette relative originalité du système statistique français est en général justifiée des deux points de vue, amont et aval, des circuits de l'information statistique. D'une part, la proximité des sources administratives facilite leur mobilisation et leur retraitement à des fins statistiques, et, d'autre part, les utilisateurs potentiels sont ainsi plus proches, à la fois pour exprimer leurs besoins et pour accéder à l'information. Cette structure, déjà évoquée dans la loi de 1951 et dans ses amendements successifs, a été, dès les années 50, associée à un impératif de « coordination », assurée successivement par le Comité de coordination des enquêtes statistiques (COCOES, 1951-1972), puis par le Conseil national de la statistique (CNS, 1972-1984) et enfin par le Conseil national de l'information statistique (CNIS). La

coordination est aussi assurée par des réunions régulières des chefs de SSM, et, plus récemment, a été installée (en 2000) une structure plus légère qui se réunit plus fréquemment, le « Conseil des chefs de SSM » (CSSM), formé de cinq membres, qui, à sa création, visait à jouer un rôle un peu analogue à celui du « Conseil des directeurs régionaux de l'Insee » (CODIR). Mais, on le verra, cette comparaison n'est pas satisfaisante, pour de multiples raisons, dont les principales sont que,

d'une part, l'Insee n'a pas à piloter et gérer en commun des objets bien identifiés avec les SSM, comme la direction générale de l'Insee (la DG) le fait avec les directions régionales (les DR), et que, d'autre part, il y a une très grande hétérogénéité entre les SSM.

C'est cette structure nouvelle et encore tâtonnante qui a jugé utile de demander une mission d'exploration du réseau des SSM, du point de vue de leurs spécificités et de leurs attentes par rapport aux diverses formes de coordination existantes, à développer ou à créer. Cette mission a été confiée à Michel Blanc et Alain Desrosières, tous deux membres de la direction de la coordination statistique et des relations internationales (DCSRI) de l'Insee. Ce travail bénéficiait des résultats de deux missions effectuées auparavant, en 1995 et 1997. La première, demandée par le CNIS à Alain Mothe et Joël Allain, était une « Étude sur la rationalisation du dispositif statistique public » (rapport de mission, document du CNIS n° 26, décembre 1995). La seconde, confiée à Edmond Malinvaud par le Premier ministre Alain Juppé en juillet 1996, portait sur « La fonction statistique et études économiques dans les services de l'État » (rapport rendu en 1997). Ces deux rapports contenaient nombre d'analyses utiles pour notre propos.

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STATISTIQUE
PUBLIQUE
## Les 19 services statistiques ministériels

### Ministère des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité

Le « **SSM Travail, emploi et formation professionnelle** » est la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES). Son domaine d'investigation comprend l'emploi, le marché du travail, le chômage, les rémunérations des salariés, les conditions de travail, les relations professionnelles, la négociation collective et la formation des actifs.

### Ministère des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité

et

### Ministère de la Santé, de la Famille et des Personnes handicapées

Le « **SSM Santé et protection sociale** » est la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES). Ses champs de compétence sont la santé, l'action sociale, la protection sociale, la famille et les droits des femmes.

### Ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales

Le « **SSM Agriculture** » est le service central des enquêtes et études statistiques (SCEES), placé au sein de la direction des affaires financières. Il rassemble, traite, analyse et diffuse les données statistiques relatives à l'agriculture, à la forêt, aux industries agroalimentaires, à l'occupation du territoire, aux équipements et à l'environnement en zone rurale.

Le « **SSM Pêche maritime et aquaculture** » est le bureau central des statistiques de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture.

### Ministère de la Culture et de la Communication

Le « **SSM Communication** » est le département des statistiques, des études et de la documentation sur les médias, placé au sein de la direction du développement des médias, service du Premier ministre mis à la disposition du ministre chargé de la communication. Son champ d'investigation comprend la presse écrite, la communication audiovisuelle et les autres services de communication destinés au public.

Le « **SSM Culture** » est le département des études et de la prospective (DEP), placé au sein de la direction de l'administration générale. Sa compétence couvre tous les domaines de la création culturelle, des actions et des pratiques en matière culturelle : architecture, archives, bibliothèques, musées, cinéma, langues et civilisations étrangères, livres, musique, beaux-arts, spectacles, patrimoine culturel.

### Ministère de la Défense

Le « **SSM Défense** » est l'observatoire économique de la défense, placé au sein de la direction des affaires financières.

### Ministère de l'Écologie et du Développement durable

Le « **SSM Environnement** » est l'Institut français de l'environnement (IFEN), établissement public national de l'État à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de l'Écologie et du Développement durable.

### Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie

Secrétariat d'État aux PME, au Commerce, à l'Artisanat, aux Professions libérales et à la Consommation

Le « **SSM Commerce, artisanat, services** » est la sous-direction des activités commerciales, artisanales et de services, placée au sein de la direction des entreprises commerciales, artisanales et de services. Il couvre les domaines du commerce (y compris les grandes surfaces), des services (y compris les professions libérales) et des petites entreprises. Pour ces dernières, le champ sectoriel est très étendu : il comprend non seulement le commerce et les services mais aussi le bâtiment et les produits industriels, la réparation, les activités agroalimentaires et une partie des transports.
Ministère délégué au Budget et à la Réforme budgétaire

Le « **SSM Douanes** » est le bureau des statistiques et études économiques de la direction générale des douanes et droits indirects. Il a en charge le suivi des échanges extérieurs de la France en termes de biens.

Ministère délégué à l'Industrie

Le « **SSM Énergie** » est l'observatoire de l'énergie - observatoire de l'économie de l'énergie et des matières premières, placé au sein de la direction générale de l'énergie et des matières premières. Il constitue un pôle de statistique et d'études très largement ouvert sur les questions internationales.

Le « **SSM Industrie** » est le service des études et des statistiques industrielles (SESSI), placé au sein de la direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes. Il conçoit et met en œuvre le dispositif d'enquêtes statistiques et d'études dans les domaines des industries manufacturières, des technologies de la communication et des services à l'industrie.

Ministère de l'Équipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer

Le « **SSM Équipement** » est le service économique et statistique (SES) de la direction des affaires économiques et internationales. Ses domaines de compétence sont la construction neuve, les transactions immobilières, le logement, les loyers, les transports (personnes et marchandises), les infrastructures et l'urbanisme.

Secrétariat d'État au Tourisme

Le « **SSM Tourisme** » est le département de la stratégie, de la prospective, de l'évaluation et des statistiques (DSPES) de la direction du tourisme. Le domaine couvert peut être défini comme celui des personnes en déplacement hors de leur zone de vie habituelle.

Ministère de la Fonction publique, de la Réforme de l'État et de l'Aménagement du territoire

Le « **SSM Fonction publique** » est le bureau des statistiques, des études et de l'évaluation, placé au sein de la direction générale de l'administration et de la fonction publique.

Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales

Le « **SSM Collectivités locales** » est le département des études et des statistiques locales, placé au sein de la direction générale des collectivités locales. En France, il existe trois niveaux de collectivités locales de plein exercice (commune, département, région), auxquels s'ajoutent les structures de coopération intercommunale. Le département des études et des statistiques locales suit les moyens et les actions de ces organismes.

Ministère de la Jeunesse, de l'Éducation nationale et de la Recherche

Le « **SSM Éducation et recherche** » est la sous-direction des études statistiques (SDES), placée au sein de la direction de la programmation et du développement. Il couvre les domaines de l'enseignement (de la maternelle à l'enseignement supérieur) et de la recherche, qu'il s'agisse tant du secteur public que du secteur privé.

Ministère de la Justice

Le « **SSM Justice** » est la sous-direction de la statistique, des études et de la documentation (S/D SED). Le domaine statistique de la justice englobe le fonctionnement des institutions judiciaires, la délinquance, la criminalité et la population pénitentiaire mais aussi le contentieux civil (litiges d'ordre privé, divorces, adoptions, acquisitions de la nationalité française, défaillances d'entreprises, etc.).

Ministère des Sports

Le « **SSM Jeunesse et sports** » est la mission « bases de données et informations statistiques », placée au sein de la direction du personnel et de l'administration. Son domaine de collecte comporte principalement les pratiques sportives et culturelles, l'économie du sport, les métiers et emplois liés aux sports, les centres de vacances ou de loisirs et les associations sportives ou accueillant des jeunes.
## Altérité

La mission a été bien accueillie par les responsables des SSM, qui en ont vu l'intérêt, mais ils ont tous insisté sur les multiples dimensions de l'hétérogénéité entre ces services. Une des premières signalées est celle entre « les petits et les gros ». On verra que ce déséquilibre peut être entendu comme résumant diverses autres oppositions, liées au degré d'implantation, de légitimation et d'inscription dans des fonctionnements pérennes, « anonymisés » (sinon « routinisés »), c'est-à-dire ne dépendant plus étroitement de la personnalité et du charisme du cadre Insee envoyé dans ce qui n'est plus désormais une terre de mission. Une question, systématiquement posée, portait sur les différences entre le travail en SSM et le travail à l'Insee. Les réponses peuvent être résumées en un mot : l'altérité. En SSM, on travaille avec des gens différents de nous, par leurs objectifs, leurs modes de raisonnement, leurs outils de travail et leurs cultures. La statistique ne constitue pas leur objectif principal. Par rapport à celle-ci, ces « autres » peuvent être intéressés, indifférents ou hostiles. Le SSM doit composer avec cet environnement variable, et ce d'autant plus que le service est moins ancien. Or ce critère est souvent (mais non toujours) corrélé avec l'opposition entre « grands et petits ».

## Comparaison entre l'Insee et les SSM : une perspective historique

Cette diversité de situations peut être lue comme une sorte de récapitulation de l'histoire longue des bureaux de statistique publique, à la fois du point de vue de leur image et des services qui en sont attendus, dans l'administration puis plus généralement dans le public, et du point de vue du type de sources mobilisées, d'abord des sous-produits de données administratives, puis, plus tard, des recensements et des enquêtes. Construction d'une légitimité, offre de services, création de besoins, formulation et diffusion d'un langage

nouveau, inscription dans des circuits de collectes et d'usages de plus en plus « routinisés » et perçus comme indispensables : ces étapes ont été parcourues, selon des modalités et à des rythmes différents, au cours de l'histoire des instituts nationaux de statistique (les INS), et aussi dans celle des SSM français progressivement créés depuis les années 60. La palette de leurs situations actuelles reflète la diversité de leurs positions dans une histoire qui n'est bien sûr pas aussi linéaire que ne le suggère cette liste simplifiée d'étapes. Un des fils conducteurs de ces récits est la tension inévitable entre, d'une part, l'affirmation de la spécificité et donc de la nécessaire autonomie du travail des statisticiens dans l'intérêt même du crédit de leurs messages, et, d'autre part, leur non moins nécessaire insertion dans les circuits d'organisation et de décision des politiques publiques, afin d'être présents dans les procédures de mise en place des systèmes d'information et plus généralement afin de concevoir leurs programmes de travail en relation étroite avec les orientations et les catégories d'action de ces politiques publiques. L'histoire des INS et celle plus récente des SSM peuvent être déclinées autour de cette thématique subtile et continuellement à réinventer. C'est bien ce que suggérait Edmond Malinvaud dans son rapport de 1997 sur « La fonction statistique et études économiques dans les services de l'État », quand il écrivait : « Indépendance et déontologie ne se décrètent pas ; elles se construisent sur le long terme par les pratiques des autorités ministérielles, de l'encadrement et du personnel. »

Le parallèle entre, d'une part, la diversité et l'évolution des SSM, et, d'autre part, l'histoire longue de l'Insee, peut être poussé plus loin. Le « Service national de statistique » (SNS), créé par René Carmille en 1941, était centré sur une utilisation à grande échelle de fichiers gérés par les administrations et structurés par des identifiants communs créés à cet effet, au moyen de machines mécanographiques à cartes perforées¹.

L'Insee, créé en 1946, hérite de l'infrastructure du SNS : les gros fichiers, les directions régionales (dont les ateliers de mécanographie gèrent cette lourde machinerie), le système des identifiants des entreprises et des personnes physiques. Les usages de ces outils sont encore surtout internes à l'administration. Mais, en même temps, une nouvelle génération de statisticiens, formée à des méthodes plus modernes (dont notamment celle des enquêtes par sondage), incite Francis-Louis Closon, le directeur général, à progressivement réduire la part de la gestion des fichiers dans l'activité de l'Insee, au profit des enquêtes, par exemple celles sur l'emploi et sur les budgets de famille. Ces enquêtes permettent des investigations sur la société, d'intérêt et d'usage plus généraux que les tableaux issus de la tabulation des fichiers déjà existants. Pourtant, les fichiers les plus importants (celui des entreprises et des établissements, et celui des personnes physiques, issu de l'état civil) ne sont pas abandonnés, car, en plus de leur utilité pour la statistique, ils rendent de grands services à l'ensemble de l'administration, ce qui contribue à ancrer la légitimité de l'Insee, encore fragile dans les années 50. Puis, à partir des années 60, quand est introduite l'informationique statistique, la réutilisation

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>René Carmille, 1886-1945</figcaption></figure>
<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Francis-Louis Closon, 1910-1998</figcaption></figure>

des fichiers administratifs à des fins statistiques se développe à nouveau et se banalise. Des associations de plus en plus sophistiquées entre fichiers et enquêtes sont imaginées, notamment en Scandinavie et aux Pays-Bas. Ce schéma historique, bien sûr très simplifié, porte à la fois sur les sources (fichiers ou enquêtes) et sur les types d'usage (internes à l'administration ou tournés vers la société dans son ensemble). Il devrait être très nuancé. Il peut pourtant fournir une grille d'analyse à tester, pour décrire la diversité des activités des SSM et de leurs stratégies, passées ou présentes, pour s'insérer et pour légitimer leur activité au sein des ministères.

## Décentralisation et coordination

Cette complémentarité entre les deux types de sources et d'usages est une des réponses progressivement trouvées à la tension suggérée ci-dessus entre, d'une part, l'impératif technique et déontologique d'autonomie lié à la spécificité de l'activité statistique, et, d'autre part, la nécessaire insertion dans les circuits des politiques publiques, indispensable pour ne pas donner l'image de « chercheurs coupés de la réalité et des besoins quotidiens ». Or cette question du positionnement du SSM dans son ministère nous a été très souvent

présentée dans ces termes. Cette façon de s'auto-définir et de s'identifier auprès de son environnement a été facilitée par l'organisation du SSP en réseau, progressivement mise en place depuis les années 60. C'était en effet pour apporter une réponse organisationnelle habile à la tension entre autonomie et insertion qu'avait été conçu, dès les années 60 et 70, le système statistique original, tout à la fois décentralisé et coordonné, que constitue l'ensemble formé par l'Insee et les SSM. Les deux mots sont importants : la décentralisation signifiait l'immersion des SSM dans les administrations « intéressées », c'est-à-dire directement concernées, tandis que la coordination impliquait le développement et la diffusion de méthodologies et de langages communs (notamment à travers les fichiers et les nomenclatures). Ceci était grandement facilité par la politique de gestion centralisée des corps de statisticiens-économistes que sont les administrateurs et les attachés de l'Insee, dotés d'une forte culture commune, bien distincte de celles des corps de fonctionnaires avec qui travaillent les statisticiens au sein des SSM. Cette originalité socio-logique a été systématiquement soulagnée par nos interlocuteurs, comme un élément positif qui distingue les activités en SSM de celles menées à la direction générale de l'Insee².

Le besoin de coordination avait été, dans les années 60 et 70, fortement stimulé par le développement de la comptabilité nationale, alors conçue comme un outil d'intégration, ou du moins de mise en cohérence, des statistiques économiques, et même d'une partie des statistiques sociales. Ce rêve d'intégration était cependant plus modéré et raisonnable que certains ne le pensent aujourd'hui. Il portait essentiellement sur les nomenclatures et sur les évaluations de quelques variables macro et méso, même si les systèmes dits de « comptes intermédiaires » visaient à assurer un passage cohérent entre données macro et micro³. Par ailleurs, le projet de « comptes satellites » visait précisément à permettre à des SSM de bâtir un système de comptes répondant à leurs

besoins propres, tout en étant articulé et cohérent avec le cadre central de la comptabilité nationale, au moins au niveau conceptuel, et si possible par le biais de quelques évaluations charnières raccordant effectivement les tableaux des comptes.

Enfin le Conseil national de la statistique, créé en 1972 (et devenu le CNIS en 1984), était conçu comme l'instance sociale et administrative de la coordination, complément indispensable de la coordination technique assurée par le « département de la coordination statistique et comptable » de l'Insee, lui aussi créé en 1972. Si le projet d'organiser la statistique publique largement en référence à la comptabilité nationale a en grande partie disparu, en revanche le rôle du CNIS comme instance de coordination, de débat et de validation des travaux des SSM a été confirmé par une trentaine d'années d'activité du CNS puis du CNIS. Ce rôle est maintenant accepté et apprécié par les SSM, notamment avec les systèmes de visa, de comité du label et de charte de qualité, qui constituent pour eux des garants de légitimité et de crédibilité au sein de leurs ministères respectifs, en leur permettant de se référer à une instance transversale et interadministrative, dépositaire de la technicité et de la déontologie du travail statistique. Concrètement, cela leur fournit des arguments ayant du poids, en cas de controverse ou de contestation de certains de leurs projets au sein de leurs administrations⁴.

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Au-delà des formes de coordination générale évoquées ci-dessus, on peut en mentionner deux autres, plus « sectorielles », assurées respectivement, l'une par la direction des statistiques d'entreprises (DSE) de l'Insee, l'autre par l'unité méthodes statistiques (UMS) de la direction des statistiques démographiques et sociales (DSDS) de l'Insee.

Depuis 1995, la DSE anime un « Comité du système statistique d'entreprises » (Comité SSE). Celui-ci est constitué d'un « comité directeur » de 11 membres⁵, qui en fixe l'orientation et le programme, et d'un « comité plénier », qui réunit trois fois par an entre 30 et 60 statisticiens de l'Insee et des SSM en rapport avec le monde des entreprises et de la production, autour de thèmes précis soigneusement préparés. Par ailleurs est organisée chaque année une « journée du SSE » largement ouverte à des communications d'acteurs d'entreprises et d'universitaires et chercheurs, occasion unique d'échange entre les trois mondes, à laquelle participent entre 100 et 200 personnes selon les années⁶. Les actes en sont publiés (en français et en anglais) dans la série *Insee Méthodes*. Un « atelier méthodes » a été créé en 2001. Enfin est aussi publiée une *Lettre du SSE*, spécialement destinée à ce « sous-réseau » du SSP. Cette forme de coordination bien centrée sur quelques outils (dont la célèbre EAE, enquête annuelle d'entreprise, est un peu le produit central) est fort appréciée des SSM concernés.

La statistique démographique et sociale n'est pas, pour le moment, dotée de structures de coordination aussi consistantes. Cela tient sans doute à la plus grande diversité des questions traitées, par les SSM « Travail emploi et formation professionnelle » et « Santé et protection sociale » (DARES et DREES), mais aussi par des services statistiques aussi divers que l'éducation, la justice, la culture, sans parler du fait que plusieurs de ces services ont des compétences qui sont « à cheval » sur les deux dimensions traditionnel-

lement distinguées, puisque responsables à la fois des statistiques de la production et de leurs usages sociaux (tourisme, culture...). Il faut cependant mentionner l'organisation régulière (environ tous les 18 mois), par l'UMS, de vastes « journées de méthodologie statistique » (JMS), créées par Jean-Claude Deville au début des années 90⁷. Ces « journées » peuvent être comparées aux « entretiens de Bichat » organisés pour les médecins. Elles attirent entre 150 et 300 statisticiens venant des SSM, des DR et de la DG de l'Insee, et sont particulièrement appréciées par des professionnels qui se sentent parfois isolés dans des univers où ils ont peu d'interlocuteurs pour parler de leurs problèmes méthodologiques et recueillir des avis. Les communications sont publiées dans la série *Insee Méthodes*. Dans la mesure où, en France, la méthodologie statistique ne fait pas l'objet d'une valorisation aussi importante que dans certains autres pays, soit directement dans les INS (Canada, Australie, Suède), soit dans des départements universitaires de statistique travaillant sur contrat pour les INS (Grande-Bretagne, USA), ces journées ont le mérite de permettre des confrontations entre professionnels répartis dans un grand nombre de SSM et d'échelons régionaux du SSP (DR de l'Insee et relais régionaux de certains SSM), autour de la petite équipe de l'UMS. Il y aurait sans doute lieu de renforcer ce pôle technique de coordination de la statistique démographique et sociale, éventuellement dans des formes comparables à celles du SSE. Dans le même ordre d'idée, la DSDS organise régulièrement des « séminaires internes », ouverts aux membres des SSM « sociaux », qui jouent aussi un rôle de coordination par information mutuelle.

## Forme et contenu de l'insertion dans les ministères

Les activités des SSM ont déjà été analysées ci-dessus de façon simplifiée, en distinguant, d'une part, la

participation à l'organisation et au retraitement de fichiers administratifs, et, d'autre part, les opérations originales comme les enquêtes. Le premier aspect est important non seulement par les services qu'il rend à l'administration tout entière (ce qui contribue à légitimer l'utilité du SSM), mais aussi par le fait qu'il permet aux statisticiens d'être présents en amont, lors de la conception des fichiers et des systèmes d'information, et, par là, autorise une prise en compte aussi précoce que possible des besoins spécifiques de la statistique, par exemple en termes de standardisation et de nomenclatures. Mais, au fil des entretiens, il ressort que la distinction entre « fichiers » et « enquêtes » n'est pas aussi claire qu'il ne paraît. En effet, nombre de SSM désignent, sous le nom d'enquêtes, diverses interrogations adressées à des établissements (hôpitaux, écoles, tribunaux...) auxquelles ceux-ci répondent par des enregistrements issus de leurs propres systèmes d'information, c'est-à-dire de leurs « fichiers administratifs ». À la limite, l'EAE peut être rangée dans cette catégorie puisque les entreprises y répondent à l'aide de leurs comptabilités et de leurs documents administratifs. Le critère de distinction est donc à chercher du côté de la palette des usages, plus ou moins éloignés et différents des besoins de la gestion d'une administration, ou en tous cas retransformés par rapport à ceux-ci. Ces usages originaux prennent la forme d'études, en donnant à ce mot un sens très large, incluant par exemple la préparation, le suivi et l'évaluation des politiques publiques. Cette dimension a été analysée en grand détail dans le « rapport Malinvaud » mentionné ci-dessus. Y était proposée une sorte de typologie des cellules d'études, distinguant trois cas, qui peut être utile pour décrire les SSM : « On peut prendre comme référence une organisation-type où (1) un petit service, très proche du ministre, lui apporterait les conseils techniques susceptibles d'éclairer les choix de sa politique et ses décisions, où (2) les directions opérationnelles disposeeraient d'économistes pour la mise en œuvre des politiques ou des pro-
Trois SSM sont insérés dans des directions « administration générale » ou « personnel et administration » : cas des SSM « Culture », « Justice » et « Jeunesse et sports ». Neuf autres sont rattachés à une direction spécialisée sur un domaine de compétence précis : SSM « Collectivités locales », « Commerce, artisanaux, services », « Communication », « Douanes », « Énergie », « Fonction publique », « Industrie », « Pêche maritime et aquaculture » et « Tourisme ». Enfin au ministère de l'Écologie et du Développement durable, le SSM est un établissement public, l'IFEN (Institut français de l'environnement), tandis que les études sont rattachées à une « direction des études économiques et de l'évaluation environnementale ».

L'analyse des organigrammes qui précède ne permet pas de construire directement une « typologie » des SSM. Le tableau de la page 17 donne les effectifs au 1/1/2001, en distinguant, d'une part, les services centraux des services régionaux et départementaux, et, d'autre part, les agents Insee des autres agents. Le rapprochement de ces données corrobore l'idée que les SSM peuvent être répartis en deux pôles, dont la taille est un assez bon indicateur. Les plus gros sont en général les plus anciens, les plus légitimes, et ceux où la fonction « études » est la plus développée. Les six plus gros, tant pour les effectifs totaux que pour les effectifs des agents Insee, sont, dans l'ordre : le SCEES (650, dont 182 Insee), la DREES (384, dont 80 Insee), la DARES (343, dont 73 Insee), le SES (340, dont 89 Insee), la SDES (331, dont 70 Insee), et le SESSI (263, dont 44 Insee). Abstraction faite du cas, tout à fait à part, du SSM « Douanes », tous les autres SSM ont des effectifs inférieurs à 90 personnes. Ce sont en général (mais non toujours) ceux où les personnels Insee se vivent le plus souvent comme « en terre de mission » dans un environnement dont la culture est différente. Ainsi, plusieurs d'entre eux soulignent que « la culture de ce ministère est principalement juridique. La culture statistique y est peu développée ». Mais on

ne peut pas trop généraliser à partir de cette classification, car il y a des exceptions remarquables.

## Les mondes des usages : des tableaux de bord aux études socioéconomiques

L'histoire des usages des productions des SSM peut être résumée en une formule : de la gestion interne à l'analyse socioéconomique. Dans un premier temps, l'activité des statisticiens qui créent un SSM peut être comparée à celle de leurs collègues qui, dans des entreprises, créent des systèmes d'information. Partant de l'analyse de l'activité de l'organisme, administration ou entreprise, ils cerrent les flux d'informations qui existent déjà, ou en inventent d'autres, ils définissent des conventions et des espaces d'équivalence (autrement dit des nomenclatures et des procédures de codage et d'enregistrement) adaptés aux besoins de traitements « en grand et à distance », c'est-à-dire standardisés et relevant de règles communes¹². D'abord utilisés surtout à des usages internes (ce qui est encore fréquemment le cas dans les SSM), ils peuvent ensuite être transférés vers d'autres utilisateurs, mais ils changent alors de nature. On pourrait définir le produit

statistique comme un couple objet*usage. Ainsi, tel ratio comptable calculé à des fins de pilotage interne peut, en sortant de son monde d'origine, être la référence pour l'application d'une règle prudentielle pour un organisme de crédit, ou servir à classer l'organisme dans un palmarès publié par un hebdomadaire. Ou encore, tel agrégat de comptabilité nationale, calculé pour étayer des politiques macroéconomiques, peut devenir un élément d'une série longue incluse dans un modèle économique, ou encore servir à la Banque centrale européenne pour évaluer le respect des règles du Pacte de stabilité par un pays. Changeant d'usage, l'objet statistique n'est plus le même produit : on le vérifie par le fait que les « critères de qualité » ne sont plus les mêmes, en privilégiant, selon les cas la « pertinence », la précision », la « comparabilité » ou, de plus en plus, la « rapidité de publication », ce dernier critère pouvant entrer en contradiction avec les précédents.

Ce type d'analyse s'applique bien aux produits des SSM, en tous cas de façon plutôt plus visible que pour les produits de l'Insee. En effet, les SSM sont beaucoup plus immergés directement dans leurs mondes d'usages, alors que, souvent, à l'Insee, l'« autonomisation » des maillons plus ou moins « routinisés » de fabrication des objets est, de longue date, inscrite dans la division du travail exprimée par des organigrammes, des nomenclatures et des procédures informatiques, au point que ce sont souvent ces outils qui polarisent l'attention¹³. L'idée que le produit ne se réduit pas à l'objet (tableau, série, indice, graphique, compte...), mais ne peut être compris qu'associé à son usage, est plutôt plus évidente dans un SSM, où en général ces usages sont proches et bien en vue, qu'à la direction générale de l'Insee, où les mondes d'usage sont parfois lointains et mystérieux¹⁴ (ceci est relatif, et il y a bien sûr à l'Insee d'importantes exceptions à cette tendance à l'automatisation des objets). Cette perception d'une plus grande proximité

Médiathèque centrale Commission européenne

<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Francfort, la Banque centrale européenne</figcaption></figure>
# Effectifs des personnels de la statistique publique en fonction à l'Insee et dans les ministères (au 1er janvier 2001)

<table><thead><tr><th></th><th>Services centraux</th><th>Services régionaux et départementaux</th><th>Ensemble</th></tr></thead><tbody><tr><th>Insee</th><td>2 139</td><td>4 313</td><td>6 452</td></tr><tr><th>Ministères</th><td>1 525</td><td>1 387</td><td>2 912</td></tr><tr><th>Insee + Ministères</th><td>3 664</td><td>5 700</td><td>9 364</td></tr></tbody></table>

<table><thead><tr><th rowspan="2">Détail par département ministériel</th><th colspan="2">Service central</th><th colspan="2">Services régionaux et départementaux</th><th colspan="2">Ensemble</th></tr><tr><th>Total</th><th>dont agents de l'Insee</th><th>Total</th><th>dont agents de l'Insee</th><th>Total</th><th>dont agents de l'Insee</th></tr></thead><tbody><tr><td>Agriculture</td><td>186</td><td>65</td><td>464</td><td>117</td><td>650</td><td>182</td></tr><tr><td>Collectivités locales</td><td>15</td><td>5</td><td></td><td></td><td>15</td><td>5</td></tr><tr><td>Commerce, artisanat, services</td><td>25</td><td>7</td><td></td><td></td><td>25</td><td>7</td></tr><tr><td>Communication</td><td>17</td><td>7</td><td></td><td></td><td>17</td><td>7</td></tr><tr><td>Culture</td><td>37</td><td>3</td><td></td><td></td><td>37</td><td>3</td></tr><tr><td>Défense</td><td>13</td><td>2</td><td></td><td></td><td>13</td><td>2</td></tr><tr><td>Douanes</td><td>150</td><td>5</td><td>225</td><td></td><td>375</td><td>5</td></tr><tr><td>Éducation et recherche</td><td>116</td><td>27</td><td>215</td><td>43</td><td>331</td><td>70</td></tr><tr><td>Énergie</td><td>15</td><td>3</td><td></td><td></td><td>15</td><td>3</td></tr><tr><td>Environnement</td><td>54</td><td>18</td><td>8</td><td>6</td><td>62</td><td>24</td></tr><tr><td>Équipement</td><td>170</td><td>54</td><td>170</td><td>35</td><td>340</td><td>89</td></tr><tr><td>Fonction publique</td><td>12</td><td>5</td><td></td><td></td><td>12</td><td>5</td></tr><tr><td>Industrie</td><td>263</td><td>44</td><td></td><td></td><td>263</td><td>44</td></tr><tr><td>Jeunesse et sports</td><td>7</td><td>2</td><td></td><td></td><td>7</td><td>2</td></tr><tr><td>Justice</td><td>84</td><td>21</td><td></td><td></td><td>84</td><td>21</td></tr><tr><td>Pêche maritime et aquaculture</td><td>6</td><td>3</td><td>16</td><td></td><td>22</td><td>3</td></tr><tr><td>Santé et protection sociale</td><td>164</td><td>46</td><td>131</td><td>34</td><td>295</td><td>80</td></tr><tr><td>Tourisme</td><td>6</td><td>2</td><td></td><td></td><td>6</td><td>2</td></tr><tr><td>Travail, emploi et formation professionnelle</td><td>185</td><td>48</td><td>158</td><td>25</td><td>343</td><td>73</td></tr><tr><td>Ensemble des ministères</td><td>1 525</td><td>367</td><td>1 387</td><td>260</td><td>2 912</td><td>627</td></tr></tbody></table>

**Insee** : Les services centraux englobent la DG (GENES compris), le CEFIL et les CNI.

**Agriculture** : Le service central est réparti sur Paris, Toulouse et Beauvais. Les agents hors service central sont basés dans les directions régionales et départementales de l'agriculture et de la forêt (DRAF et DDAF).

**Douanes** : Sont comptabilisés dans le service central, outre les 30 personnes du bureau « statistiques et études économiques », les 120 agents de la direction nationale des statistiques du commerce extérieur de Toulouse qui effectuent des travaux de production statistique, et, dans les services déconcentrés, les 205 agents des centres interrégionaux de saisie des données de Lille, Lyon, Metz, Rouen, Sarcelles et Toulouse ainsi qu'une vingtaine de personnes en fonction dans des directions interrégionales des douanes.

**Éducation et recherche** : Les agents hors service central sont basés dans les rectorats d'académie.

**Environnement** : Les agents hors service central sont basés dans des directions régionales de l'environnement (DIREN).

**Équipement** : Les agents hors service central sont basés dans les directions régionales de l'équipement (DRE).

**Industrie** : Le service central est réparti sur Paris, Rocquencourt et Caen.

**Justice** : Le service central est réparti sur Paris et Nantes.

**Pêche maritime et aquaculture** : Les agents hors service central sont basés dans les centres régionaux de traitement statistique de Boulogne-sur-Mer, La Rochelle, Lorient et Saint-Malo.

**Santé et protection sociale** : Les agents hors service central sont basés dans les directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS).

**Travail, emploi et formation professionnelle** : Les agents hors service central sont basés dans les directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP).
des usages a été souvent exprimée par des statisticiens en poste en SSM, et qui, au cours de leur carrière, ont eu l'occasion de vivre les deux situations. Parfois en contact direct avec les cabinets de leurs ministères ou, plus souvent, avec des directions de gestion ou d'animation, ils sont conduits à connaître d'assez près les préoccupations, les modes de raisonnement et les catégories de pensée et d'action de ces rouages de l'administration. Ils sont donc bien placés pour en suivre et en accompagner l'évolution.

Une hypothèse (qu'il faudrait tester par des recherches plus approfondies) est qu'une tendance forte de cette évolution a fait passer progressivement, au cours des deux dernières décennies, certaines administrations d'un rôle de contrôle et d'application de réglementations, selon une logique légaliste et juridique hérédée d'une longue tradition de l'État français, vers un rôle plus indirect d'animation, d'incitation, d'anticipation de problèmes futurs, de prévention des risques et de détection des dysfonctionnements, dans un contexte de négociation et de contractualisation avec des partenaires de plus en plus nombreux : collectivités territoriales, institutions européennes, entreprises et associations diverses. Ces changements ont eu des répercussions directes sur l'activité des SSM et sur la façon dont ils s'insèrent dans leurs ministères, d'une manière cohérente avec l'évolution historique déjà mentionnée ci-dessus. En effet, cette évolution a eu des conséquences tant sur les usages que sur les sources. Au suivi de l'exécution d'une politique en termes de moyens mis en œuvre (physiques et financiers) viennent s'ajouter des investigations et des diagnostics sur l'état de la société, à propos de questions « mises à l'agenda » par le débat social et politique du moment. Le développement des cellules d'études en a résulté.

Interrogés sur les « utilisateurs » des travaux de leur service, la plupart des responsables de SSM ont spontanément répondu « notre ministère »,

même si souvent, en insistant, on découvrait que les utilisateurs ou demandeurs externes sont fréquents : entreprises, associations, syndicats, presse, chercheurs... Bien que les publications de résultats soient abondantes et bien faites, l'accent est moins systématiquement mis sur cet aspect de l'activité que sur les relations internes à l'administration concernée. Ceci est cependant moins vrai pour les plus importants des SSM, dont les réseaux d'utilisateurs sont importants, et les publications très diffusées. Par exemple, la DARES publie une revue bien connue des chercheurs, « Travail et Emploi », tandis que la DREES diffuse l'importante et très ancienne « Revue française des affaires sociales », et un bulletin récent créé en 1998, « Études et résultats », avec environ 40 numéros par an. On ne peut citer toutes les autres publications, mais on peut observer que leurs diffusions et leurs usages sont sans doute importants mais mal connus.

## Les mondes des sources : des fichiers administratifs aux enquêtes

À la première catégorie d'usages (suivi d'une gestion), qui bien sûr ne disparaît pas, correspondent des traitements de données administratives, qui constituent toujours le socle de l'activité de la plupart des SSM. Mais ces données reflètent plus l'activité de l'administration proprement dite que la société dans son ensemble, sinon indirectement.

En revanche, à la seconde catégorie (les analyses et les diagnostics sur la société elle-même), correspondent plutôt des enquêtes directes : recensements, sondages, monographies qualitatives.

Cette tension entre les deux types de sources a une grande généralité. Elle parcourt toute l'histoire de la statistique publique (dite « officielle » dans le monde anglophone). Au XIXe siècle en Angleterre, la « pauvreté » était mesurée par les statistiques d'aide aux pauvres accordées dans des

ateliers de travail (workhouse) ou à domicile (indoor and outdoor relief) et, en même temps mais indépendamment, par des observations directes dans les quartiers pauvres, menées par des « visiteurs scolaires » responsables de l'application des lois sur l'obligation de scolariser les enfants. Plus tard et jusqu'à nos jours, le chômage sera mesuré à la fois par des statistiques des bureaux d'aides aux chômeurs (ANPE) et par des enquêtes directes par sondage (enquête emploi, ou labour force survey). Ou encore, les statistiques de délinquance sont suivies à la fois par l'activité de la police et de la justice, et par des enquêtes de « victimation »¹⁵. On voit sur ces exemples que la question de la part relative à accorder, dans la statistique publique, aux données administratives et aux enquêtes, n'est pas seulement économique (« les premières sont moins chères et directement disponibles »), mais a une signification plus profonde en termes de rôle de cette statistique dans le monde social. Il ne faudrait pas cependant croire, comme le font certains, que les enquêtes seraient plus immunisées contre les catégories « pré-construites par les besoins de l'État » que refléteraient les données administratives. Les enquêtes sont elles aussi tributaires, bien qu'autrement, des catégories de pensée et d'action qui sont en vigueur dans une société donnée et à une époque donnée. On ne voit d'ailleurs pas bien comment il pourrait en être autrement. Ce n'est donc pas seulement sur ce terrain qu'il faut envisager la différence entre les deux types de sources.

Certains SSM, notamment ceux qui ont été intégrés dans des directions de recherche et d'études, ont particulièrement travaillé la complémentation des rôles des deux sources, fichiers administratifs et enquêtes, au-delà de l'argument purement économique de leurs coûts respectifs. Cet approfondissement comporte deux volets : une mobilisation plus large de sources encore peu utilisées, et un programme d'enquêtes directes. Les sources dites « admi-
nistratives » ne se réduisent pas
aux fichiers gérés directement par
l'État. Nombre d'autres institutions
en gèrent aussi. Souvent celles-ci
étaient a priori réticentes à voir leurs
fichiers réutilisés par la statistique
publique, et ainsi coordonnés avec
d'autres sources, ce qu'elles ressen-
taient comme une menace. Un
exemple en a été longtemps fourni
par certaines caisses du système de
protection sociale. Un travail pédag-
gogique a pu être mené, avec l'appui
du CNIS et de l'Insee, pour montrer
l'intérêt, pour chacun des acteurs
concernés, d'un rapprochement et
d'une confrontation de données
issues de sources différentes. Ainsi
des conventions sont passées entre
les organismes impliqués, qui pré-
voient les droits et devoirs des parti-
cipants à un projet d'intérêt mutuel.
Les discordances éventuelles entre
certaines statistiques peuvent être
arbitrées par des groupes de travail
du CNIS, qui jouent ainsi le rôle de
lieu neutre. La coordination des
fichiers implique une harmonisation
des nomenclatures d'enregistrement
et de codage. Ce travail a priori déli-
cat et ingrat est justifié notamment
par l'intérêt des études rendues pos-
sibles en aval par une utilisation har-
monisée de différentes sources com-
binées. Cela a été le cas par exemple
pour l'étude des professions de
santé, avec le rapprochement de
l'enquête emploi de l'Insee, du réper-
toire ADELI (Automatisation Des
Listes départementales des prati-
ciens détenues par les directions
départementales des affaires sani-
taires et sociales), du fichier des
praticiens de la Caisse nationale
d'assurance maladie des travailleurs
salariés et du fichier de l'Ordre des
médecins. Du coup, il a été possible
de confier la maîtrise d'ouvrage de
certains fichiers aux organismes
impliqués. Ainsi, le SSM peut se
retirer de la gestion des répertoirs,
qui avait auparavant constitué une
façon pour lui de se rendre utile et de
justifier son insertion dans le ministère
concerné : une telle évolution est
significative d'une transformation
possible de l'identité des SSM.

La création d'une direction d'études
peut permettre aux statisticiens de

faire plus complètement leur métier,
qui est non seulement de monter des
systèmes d'information, mais aussi
d'analyser et d'interpréter les don-
ées fournies tant par des fichiers
administratifs que par des enquêtes
décrivant l'autre versant de l'activité
administrative : les « usagers », ou
« bénéficiaires », ou « clients » de
celle-ci. Ces enquêtes concernent les
usages des services et les besoins
par rapport à ceux-ci. Ce ne sont pas
des « questionnaires de satisfaction »,
mais des enquêtes sur les pratiques.
Il est donc important de mener de
front des enquêtes et des échantillon-
nages portant à la fois sur les struc-
tures (par exemple des hôpitaux) et
les usages (par exemple des pas-
sages dans des services d'urgence).

Ainsi, en confiant à d'autres la maî-
trise d'ouvrage de gros fichiers, et en
déplaçant le centre de gravité de son
activité vers l'aval, les analyses et les
études rapprochant diverses sources,
le SSM s'ouvre plus directement à
une pluralité de destinataires, depuis
le ministère où il est intégré jusqu'à
une grande variété d'acteurs sociaux.

Mais, dès lors qu'un SSM se lance
dans un programme d'enquêtes
directes, se pose la question du
maître d'œuvre de celles-ci, c'est-à-
dire des réseaux d'enquêteurs mobi-
lisés à cet effet. Pour les respon-
sables interrogés, la solution idéale
serait le recours aux enquêteurs de
l'Insee. Mais, on le sait, celui-ci est
très sollicité, et les SSM ont en géné-
ral recours à la sous-traitance à des
réseaux d'entreprises privées. Ils le
déplorent, car cela rend beaucoup
plus difficile le contrôle de la qualité
de la collecte sur le terrain. Il est dès
lors vain de construire des plans de
sondage sophistiqués si l'obtention
des réponses aux questionnaires
soulève des problèmes importants et
si, en plus, les responsables de la
collecte n'en parlent qu'avec réti-
cence.

Il y a sans doute là un domaine où
une plus grande coordination des
moyens et des recherches méthodo-
logiques pourrait être envisagée au
sein du SSP.

Demande inattendue ou
offre d'un langage commun

L'hypothèse a été avancée ci-dessus
que les contenus et les usages des
travaux des SSM évoluent parallèle-
ment aux transformations des rôles
des administrations et, plus généra-
lement, des façons dont le débat
social s'empare d'arguments quanti-
tatifs. La séquence « diagnostic col-
lectif, préparation d'une politique,
débats, négociations et inflexions,
essai d'anticipation a priori des effets
de la situation étudiée, expérimenta-
tion à une échelle limitée et évalua-
tion, généralisation éventuelle, éva-
luation a posteriori... » impliquera de
plus en plus de tels arguments. Les
SSM s'y préparent, par exemple en
essayant d'anticiper les besoins qui
résulteront de la mise en application
de la LOLF. Cependant, il arrive aussi
que le débat social ou médiatique
lance des questions que personne
n'avait vues venir, et dont certains
SSM se retrouvent saisis. Un bon
exemple d'un usage imprévu, qui
mériterait une recherche spéciale, est
l'irruption, dans le paysage statis-
tique, d'un objet nouveau qui a
connu un succès foudroyant : les
palmarès, des lycées, des hôpitaux,
des tribunaux, et aussi des pays
européens comparés entre eux (pau-
vreté, enquête « littératie »¹⁶, PIB par
habitant en pouvoir d'achat).

Cette montée des palmarès n'avait
été anticipée, au moins en France,
par aucun statisticien, aucun écono-
miste, ni même aucun sociologue.
Elle a eu des conséquences elles

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Du palmier à la palme, de la palme au palmarès</figcaption></figure>
aussi inattendues, en donnant une
importance particulière à certains cri-
tères de la « qualité » en partie dis-
tincts de ceux qui prévalent dans
d'autres contextes d'usages, et
notamment celui de la « comparabi-
lité », dans la mesure où les institu-
tions ou pays « mal classés » ont une
irrésistible tendance à « rouvrir les
boîtes noires » pour en vérifier les
rouages. Dans d'autres types
d'usages, cette réouverture est rare-
ment demandée, puisque la
confiance dans le contenu de la boîte
noire est plutôt une condition de la
bonne efficacité de l'argument quant-
titatif. Ces contestations offrent donc
de bonnes occasions pour mieux
comprendre l'économie de l'argu-
mentation statistique. Celle-ci sup-
pose implicitement la construction
d'un « espace conventionnel d'équi-
valence », un travail social visible au
moment où il s'accomplit mais
ensuite encapsulé dans des procé-
dures techniques et donc rendu invi-
sible, jusqu'à ce qu'à ce qu'une
contestation, soulevée par exemple
par la diffusion d'un palmarès,
entraîne sa remise en question inopi-
née¹⁷. Sans qu'ils l'aient vraiment
anticipé ou souhaité, les statisticiens
des SSM se sont trouvés (ou vont se
trouver) confrontés à de telles ques-
tions, soulevées avec vigueur par
ceux qui sont ainsi « classés ». Ces
débats remettent en cause, d'une
certaine façon, la philosophie même
du travail statistique, orienté plutôt
vers les agrégats, les moyennes, les
évolutions conjoncturelles et les
recherches de macro-causalités¹⁸.
Par ailleurs, l'usage de collectes sta-
tistiques à de telles fins soulèvera
inévitablement des problèmes de
secret et de protection de la confi-
dentialité des données. Il serait sou-
haitable que le SSP assoie des élé-
ments d'une doctrine commune à ce
sujet.

Ce cas des palmarès est bien sûr
extrême, avec une demande venue
complètement de l'extérieur. Il ne
correspond quand même pas à l'his-
toire type d'un SSM, que l'on pourrait
résumer de la façon suivante. Au
départ, dans les années 60 et 70,
une administration a besoin d'amé-
liorer sa gestion. Par exemple, le

ministère chargé de l'équipement
souhaite disposer d'un outil lui per-
mettant de suivre l'attribution des
permis de construire, qui relève
encore de l'État régalien. Le SSM
était sollicité pour apporter un savoir-
faire technique, de gestion ration-
nelle d'un système d'information.
Puis le contexte économique et
administratif a changé, dans le sens
de la décentralisation et de la libéra-
lisation. Du coup, les statistiques
produites par le SSM servent à tout
autre chose. L'attribution des permis
de construire est passée aux collec-
tivités locales. Leur statistique sert
désormais à orienter des politiques
urbaines. Il ne s'agit donc plus (seu-
lement) d'alimenter le tableau de
bord du ministre, mais aussi de
contribuer au processus de négocia-
tion partenariale et de contractualisa-
tion que suivent désormais nombre
de projets publics. Ceci implique
notamment que les produits du SSM
sont à la disposition de l'ensemble
des protagonistes de ces projets, et
non plus destinés seulement au
ministère de tutelle. Mais cela
implique aussi qu'il n'y a plus une
instance précise qui demande, en
fonction de ses seuls besoins, mais
un ensemble complexe de débats,
non nécessairement exprimés en
termes directement quantifiables. Le
SSM doit donc se mettre en position
d'écoute, et de retraduction, afin de
pouvoir imaginer des outils à offrir
aux acteurs. Par exemple, à la suite
des grèves des routiers de 1994, le
SES a proposé des enquêtes sur leur
durée de travail, susceptibles d'ali-
menter la négociation et le suivi des
« contrats de progrès sur le transport
routier de marchandises » qui avaient
résulté de ce mouvement social.

Cette politique d'offre et de négocia-
tion vise à ajuster l'outil à l'état du
débat du moment. Elle propose aux
acteurs un langage commun à tra-
vers lequel ils peuvent se parler : la
statistique publique a historiquement
souvent joué ce rôle. Le signe de la
réussite de cette politique d'offre est
que l'outil devient un point de pas-
sage obligé dans la suite des rela-
tions sociales à propos de ce
domaine. Dès lors, cette statistique

est fébrilement attendue. Les « utili-
sateurs » demandent désormais que
des procédures précises concernant
les dates de sortie des chiffres soient
édictées à l'avance, afin que chacun
d'entre eux en dispose au même
moment, et que cette date ne soit
pas modifiée pour des raisons
d'opportunité¹⁹. De telles procédures
de publication des chiffres, selon un
calendrier planifié à l'avance, ont été
proposées par un groupe de travail
du CNIS sur « la clarté et l'accessibi-
lité des données du système statis-
tique public », dont un projet de rap-
port a été présenté à l'Assemblée
plénière du Conseil le 7 décembre
2001. Elles permettront de réguler
d'éventuels conflits avec des parte-
naires tentés d'intervenir au coup par
coup dans ces calendriers de publi-
cation.

La situation actuelle de maints SSM
peut être caractérisée en partie selon
leur position le long d'un continuum
qui relierait ces deux moments,
depuis l'offre à des interlocuteurs
encore sceptiques ou indifférents,
jusqu'à l'attente impatiente de la
« sortie des chiffres » par des utilisa-
teurs convaincus et ainsi enrôlés
dans l'idée que la statistique leur est
indispensable²⁰. Au début, il s'agis-
sait de faire émerger progressive-
ment, non pas à proprement parler
une « demande », mais un langage
capable de susciter l'accord entre
des acteurs différents : « Oui, ce sont
bien là des objets et des mesures
dont nous pouvons discuter, et qui
nous aideront à dégager un accord. »
Ce n'est que quand cette étape est
franchie que l'on peut parler de
« demande ». Ainsi par exemple a pu
être proposé un « tableau de bord
social sur les transports routiers de
marchandises ». Mais, on le devine,
grande est la diversité des situations
dans cet univers où chaque SSM doit
construire sa légitimité à travers une
politique d'offre adaptée au contexte
particulier. Les exemples fournis ci-
dessus à partir du cas du ministère
chargé de l'équipement et des trans-
ports (permis de construire ou temps
de travail des routiers) sont tous
deux fort spécifiques : leur analyse
sociologique mériterait une investi-
gation fouillée, replaçant ces deux statistiques dans les débats et négociations autour de leurs usages. Il en va de même pour les autres SSM. Les visites effectuées ont montré cette grande diversité, qui rend difficile une synthèse, au-delà du schéma historique simplifié proposé ici.

## Au niveau local

Les SSM n'ont pas, sauf exception, d'échelons régionaux à proprement parler, mais il existe pour certains domaines des statisticiens travaillant dans des unités identifiées de directions régionales ou départementales et « dépendant fonctionnellement » d'un service central. Le SCEES est le seul service à être représenté à la fois au niveau régional et au niveau départemental, mais, surtout, il constitue le seul cas où le périmètre du service statistique est défini par un texte : en effet, un arrêté de 1985 précise les rôles respectifs des services statistiques agricoles au niveau central, au niveau régional et au niveau départemental, et la coordination au sein de l'ensemble. Les autres SSM représentés au sein de directions régionales sont le SES, la DARES et la DREES ; pour l'éducation nationale, des services statistiques existent dans les rectorats. Ces unités statistiques déconcentrées sont donc sous l'autorité de directeurs régionaux (ou de recteurs), qui conçoivent et acceptent généralement que le SSM « central » exerce une sorte de tutelle technique (programme statistique national) et assure une coordination des personnels de ces unités. D'un strict point de vue juridique, ces unités ne font cependant pas partie du SSM, sauf dans le cas de l'agriculture, et ne peuvent pas par exemple bénéficier de dispositions prévues par la loi de 1951 (article 7bis notamment)²¹.

Le besoin de statistiques régionales et locales se fait sentir dans un grand nombre de domaines. Elles s'élaborent généralement au travers d'un programme national, pouvant être mis en œuvre par les échelons déconcentrés cités ci-dessus, mais

la latitude et la capacité de produire des statistiques spécifiques ou de descendre à un niveau géographique plus fin, comme de réaliser des études, sont le plus souvent très faibles. Par ailleurs, des demandes d'indicateurs peuvent se faire jour dans des domaines où il n'y a pas de statisticiens en région, et où l'Insee n'a pas d'offre de données ; le SSM doit alors trouver des solutions originales pour aider les institutions régionales (cas de la culture par exemple). Mais ceci peut conduire aussi à l'émergence d'observatoires, voire à la tentation de confier l'élaboration de statistiques localisées à des institutions n'appartenant pas au SSP (cas du tourisme et de l'environnement).

Que ce soit pour la production de statistiques ou pour la réalisation d'études, la collaboration des échelons régionaux des SSM avec les directions régionales de l'Insee doit être recherchée. Cette collaboration n'est pas aussi évidente et spontanée qu'il y paraît au simple énoncé : elle exige en effet des contacts et des accords, formels ou pas, entre le directeur régional de l'Insee et les autres directeurs régionaux concernés, et peut se heurter de plus à diverses contraintes liées aux modes d'organisation, à des aspects techniques (incompatibilité de systèmes informatiques par exemple), à des difficultés créées par les divergences dans le droit d'accès aux données, etc. Cette question des relations entre les directions régionales de l'Insee et les « services extérieurs » des SSM avait été examinée de manière approfondie en 1994 par Gilbert Callais et Yves Robin (le premier était à l'époque directeur régional de l'Insee-Languedoc-Roussillon, le second était chargé de l'ex-SDISC, sous-direction de l'information statistique sur la construction). La note qu'ils avaient produite a été discutée par le CODIR (Conseil des directeurs régionaux de l'Insee) puis, à la suite d'une réunion entre le CODIR et les chefs de SSM, un relevé de conclusions donnant des orientations générales et des recommandations pour le développement du système statistique public en région a été diffusé à

tous les directeurs régionaux par une lettre du directeur général. Même si le souvenir de ces documents ne semble pas très précis dans l'esprit des chefs de SSM, l'idée de cette collaboration reste bien présente, et ils pensent qu'il est possible de faire encore des progrès en ce sens. La mise en œuvre du projet « offre cohérente pour les régions » (OCRE), élaboré par la direction de la diffusion et de l'action régionale (DDAR) de l'Insee, modifie le paysage, et devrait inciter à relancer une réflexion commune à tout le SSP.

## La multiplication des observatoires : un essai d'interprétation

L'intérêt développé depuis les années 70 pour l'usage d'arguments et de raisonnements statistiques a pris une forme qui a parfois déconcerté les statisticiens : la multiplication des « observatoires », dont les statuts, les structures et les activités sont extrêmement variés²². Au-delà de la perplexité suscitée par l'apparente incohérence de ce foisonnement, il est utile de s'interroger sur ses causes et sa signification. Le terme est apparu dans les années 60, à la suite d'une proposition de la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale) de créer des « observatoires économiques régionaux » (OER), dans la foulée des premières esquisses de décentralisation régionale²³. Rapidement reprise par l'Insee, cette idée a conduit la création de tels OER, rattachés administrativement aux directions régionales de l'Institut. Leurs concepteurs initiaux, à la DATAR puis à l'Insee, insistaient sur leur aspect « partenarial », sans que ce mot ait alors un contenu

<figure><img src="image_8.png" /></figure>
bien précis : « faire remonter la demande », « associer les utilisateurs à la conception du système statistique », telles étaient quelques-unes des idées, très représentatives des années 70, qui circulaient alors chez les promoteurs des OER. Ces observatoires furent intégrés en 1992 aux nouveaux « services d'études et de diffusion » des directions régionales de l'Insee, et le terme disparut des organigrammes de l'Insee, avant qu'il ne réapparaisse un peu partout dans les années 90, sans que, cette fois, ni l'Insee ni les SSM n'y soient pour quelque chose. Cette expérience, associée à celle des « systèmes locaux d'information », avait fait l'objet, en 1985, d'un rapport extérieur demandé par la direction de l'Insee, qui conduisit à réduire cette ambition. La conclusion qu'en tira Edmond Malinvaud, dans une note d'avril 1985, est intéressante. Même si elle ne porte pas directement sur leur cas précis, cette note soulève des questions que les SSM peuvent se poser aujourd'hui, précisément pour interpréter cette floraison plus récente des « observatoires », qui n'ont plus grand-chose de commun avec ceux de l'Insee avant 1990. Elle évoque le profil professionnel et le rôle social des statisticiens en ces termes : « Qu'on nous reconnaisse la neutralité est bon. Qu'on nous présente comme indispensable est déjà suspect. Mais qu'on nous attribue la responsabilité de faire marcher des efforts de promotion du développement local (ou du développement social des quartiers) me paraît tout à fait abusif. Ce rôle actif n'a pas été dévolu à l'Insee. Ses cadres n'ont, sauf exception, ni la compétence ni le charisme pour le tenir efficacement. »

En délimitant ainsi le domaine de compétence des statisticiens du SSP, Malinvaud dessine en creux une place pour d'autres organismes, constitués à partir d'utilisateurs œuvrant dans des domaines précis. Pour ces utilisateurs, l'effort, mené depuis Sauvy et Closon pour convaincre des hommes (et des femmes) d'action qu'ils ont besoin de statistiques, a réussi : ils en redevantent en les formulant à partir de

leurs problèmes. On peut donc penser que les projets apparemment utopiques des précurseurs des années 60 et 70 étaient, d'une part, prématurés, et, d'autre part, initiés du mauvais côté, celui des « offreurs ». Prématurés, parce qu'à cette époque n'existaient encore ni les structures institutionnelles de la décentralisation, qui ont multiplié les lieux de négociations et de décisions partenariales, ni les personnels formés au maniement des statistiques. Initiés du mauvais côté, parce que ne partant pas des utilisateurs éventuels, mais d'innovateurs un peu marginaux appartenant au système statistique public. Vingt ans plus tard, dans les années 1990 et 2000, les lois de décentralisation et la monégation du rôle des collectivités locales ont changé ce paysage : les acteurs participant aux « tables rondes » réunies pour monter le financement d'un équipement public ont chacun besoin de « leur observatoire », qui les alimente en arguments et expertises chiffrés. Ces observatoires sont structurés, soit par domaines, soit par territoires, soit par croisement de ces deux critères. Partant des « besoins des acteurs de terrain », ils sont le signe que la statistique est devenue incontournable. Le fait que ces acteurs se l'approprient dans leurs catégories d'action est plutôt un signe de bonne santé. La statistique américaine s'est développée ainsi, de façon qu'on ne peut même pas qualifier de « décentralisée », parce que personne n'en avait voulu ni penser le foisonnement débridé. Ceci ne signifie pas, bien sûr, qu'il soit pensable de renoncer au système français de coordination et de décentralisation, qui est un acquis précieux. Il vaut mieux chercher à établir de bonnes relations avec ces observatoires, dans l'esprit de ce système.

Cette profusion d'observatoires de ceci ou de cela ne devrait pas effrayer les statisticiens des SSM, même si, dans certains cas délicats, peuvent rester posés des problèmes d'organisation et d'articulation avec des organismes qui se dotent de cet intitulé, et avec qui les relations sont

parfois difficiles. Mais ce problème semble finalement secondaire par rapport à la signification plus générale que l'on peut accorder à la multiplication des observatoires, qui est un signe du succès de la statistique. En revanche, les statisticiens du SSP, qu'ils soient à l'Insee ou en SSM, devraient pouvoir jouer auprès de ces organismes, de tailles et de smalls très variés (certains peuvent se réduire à une seule personne à temps partiel), un rôle de conseil et de pédagogie sur les bonnes règles, méthodologiques, juridiques et déontologiques, qu'implique la statistique. Si par exemple des observatoires entreprennent des collectes, il est bon de leur signaler l'existence des lois de 1951 et 1978 et de la CNIL (Commission nationale de l'information et des libertés), que souvent ils ignorent, ou font parfois mine d'ignorer. Les formules à rechercher sont à imaginer au cas par cas, tant les formes et les contenus de ces observatoires sont variés et souvent fragiles, réduits quelquefois au moment de l'annonce de leur création, ce qui n'est pas une raison de les traiter négligemment. Cependant, il serait utile que l'ensemble du SSP élabore des éléments d'une doctrine quant aux modalités souhaitables des relations avec les observatoires.

## Construction européenne et paradoxe du statisticien d'études

Le SSP français est pratiquement le seul qui, en Europe, soit organisé sur le double principe de décentralisation et de coordination. Dans la plupart des autres pays européens, l'activité statistique est en principe centralisée dans un INS, même si d'autres organismes que cet INS peuvent avoir des attributions statistiques immergées dans leur activité principale. C'est également le cas pour la Commission européenne, dont la statistique est en principe concentrée à Eurostat, mais où, de fait, nombre de questions qui, chez nous, relèvent de la responsabilité des SSM, sont traitées par diverses DG (directions générales) autres qu'Eurostat. Ceci explique que, inter-
rogés sur leurs relations avec les autres pays européens et avec les institutions de l'Union, les responsables des SSM fournissent des réponses très variées, où souvent Eurostat ne joue pas un rôle important, sinon aucun rôle. En effet, quand les questions chez nous traitées par un SSM relèvent ailleurs d'un INS (ou d'Eurostat au niveau européen), celles-ci peuvent n'avoir aux yeux des responsables de cet INS (ou d'Eurostat) qu'une importance mineure, et être peu travaillées en tant que telles : c'est un domaine parmi d'autres, traité de façon routine. Si en revanche elles sont vues comme relevant du ministère concerné (ou de la DG bruxelloise concernée), alors la préoccupation statistique est mineure dans les activités de cet organisme spécialisé sur un domaine. On voit a contrario, à partir de cette analyse comparative, combien le système français est original et finalement habile, puisqu'il permet que des énergies soient spécifiquement consacrées à la statistique, dans l'environnement a priori impliqué et intéressé par le domaine. Toutefois, cet avantage a une contrepartie : quand survient une demande de nature transversale relevant de la compétence de plusieurs de nos SSM (provenant par exemple d'Eurostat), la mise en œuvre d'un dispositif d'observation nouveau est plus lourde et complexe qu'avec un système complètement centralisé.

Un cas particulier intéressant est celui où le SSM est rattaché à une direction d'études et de recherche ou se confond avec elle (par exemple la DARES ou la DREES), et où, en conséquence, cette direction est amenée à participer directement aux

discussions et aux négociations sur les « indicateurs » souhaités par les responsables des politiques européennes. Ceci peut conduire des membres de ces directions à remplir deux rôles en général disjoints. En effet, la statistique officielle est le plus souvent organisée de façon telle que sont séparées, d'une part, l'expression et la formulation plus ou moins expliquite des « besoins d'indicateurs », et, d'autre part, leurs « mesures » effectives, dévolues à Eurostat ou aux INS. Cette dernière situation (la plus classique) fait penser à tous les cas, habituels dans le monde anglophone, où des « théoriciens » ou « spécialistes d'un domaine » définissent des « concepts », puis confient ensuite à des statisticiens « méthodologues » la tâche de mesurer au mieux la variable ainsi « conceptualisée ». Un tel partage des tâches suppose implicite-ment une épistémologie réaliste (l'objet existe antérieurement à sa mesure), et interdit de soulever la question de savoir dans quelle mesure ce ne sont pas les procédures mêmes du travail statistique qui donnent, en partie au moins, leur consistance effective aux mesures statistiques de ces objets²⁴. A contrario, certaines personnes de ces directions (DREES et DARES), qui participent aux deux rôles de concep-tion et de mesure d'« indicateurs » pertinents pour les besoins des poli-tiques européennes, expriment expli-citement, au cours des entretiens, la tension qu'elles ressentent lors des négociations à Bruxelles. En effet, à la différence de leurs collègues, elles imaginent immédiatement, au cours de la négociation, ce que seront les difficultés de la mesure statistique concrète des indicateurs dont les autres rêvent. Ceci pourrait conduire à évoquer une forme de schizophrénie, ou au moins une sorte de « paradoxe du statisticien », tendu entre la conceptualisation et le travail de terrain. L'intérêt de rapprocher statis-tiques et études est de rendre plus visibles de telles questions.

<figure><img src="image_9.png" /></figure>

## Les NTIC et la méta-information

Le problème de la méta-information ou de la documentation n'est pas

toujours traité en tant que tel, et de manière globale. Les résultats diffusés sont bien sûr accompagnés des métadonnées nécessaires à leur compréhension, mais les processus de production sont quant à eux beaucoup moins souvent documentés. Là où le besoin s'est réellement fait sentir, on a pu faire appel à l'Insee et adopter son système de documentation DDS (dispositif de documentation structurée), en général pour une partie de l'activité : c'est le cas du SESSI, de la DARES, de la DREES et du centre d'exploitation statistique de la justice.

L'idée d'un partage au sein du SSP d'un ensemble de méta-information (concepts, définitions, nomenclatures, méthodes), dont la mise en œuvre est devenue possible techniquement, n'apparaît que timidement. Il semble que, sur un tel sujet, et comme cela a été le cas pour DDS, la concrétisation ne peut se faire qu'à partir de l'existence d'un outil, et que cet outil ne peut être développé et proposé que par l'institution qui a en charge la coordination, à savoir l'Insee.

## Peut-on parler d'une « identité collective » des membres du SSP ?

À la différence de ce qui se passe dans nombre d'autres pays, les statisticiens qui travaillent dans le SSP français, bien que répartis entre l'Insee et dix-neuf SSM, ont beaucoup de choses en commun. En général sortis des mêmes écoles (ENSAE et ENSAI), ils sont donc dotés d'une forte culture technique commune. Leurs carrières sont gérées centralement, à travers notamment un système de règles de mobilité qui leur permet de circuler entre les différents segments du SSP. Cette gestion et cette mobilité suscitent une grande partie des échanges entre l'Insee et les SSM, et nos interlocuteurs en ont bien sûr parlé, tant ces questions sont importantes pour la bonne marche quotidienne de leurs services. En particulier, beaucoup se plaignent que l'Insee ne parvienne pas toujours à répondre à la demande, tant celle-ci s'est accrue.
Cette question pose indirectement
celle de l'identité professionnelle des
statisticiens en poste dans les SSM
et donc celle de la « substituabilité »
éventuelle des personnels de l'Insee
mis à disposition ou détachés dans
des ministères par des cadres appar-
tenant à d'autres corps. La question
se pose par exemple pour certains
personnels de l'Insee envoyés dans
des échelons départementaux ou
régionaux des SSM (déjà évoqués
ci-dessus) : agriculture (117), éduca-
tion (43), équipement (35), santé et
protection sociale (34), travail et
emploi (25), environnement (6), soit
en tout 260 personnes dont les
tâches peuvent être parfois éloignées
du travail statistique classique²⁵.

Les profils professionnels des cadres
de l'Insee en poste en SSM sont en

principe définis par leur formation
commune à l'ENSAE et à l'ENSAI.
Mais, on le sait, la formation à
l'ENSAE ne contient aucune intro-
duction à la spécificité du travail
dans la statistique publique, estimée
devoir être acquise « sur le tas » lors
des premiers postes. Pour les atta-
chés, existe depuis 1998 une « for-
mation diplômante des attachés »,
dispensée à l'ENSAI à Ker-Lann, à
temps partiel pendant les cinq pre-
mières années de vie active des atta-
chés. Interrogés sur cette nouvelle
formule, les responsables des SSM y
voient surtout la ponction de force de
travail qu'elle leur impose régulière-
ment pour plusieurs semaines, et ne
font pas allusion à l'apport éventuel
de la « formation diplômante ». Il est
vrai que le contenu de la formation

dispensée par l'ENSAE et l'ENSAI
n'est jamais évoqué lors des discus-
sions sur le fonctionnement du SSP,
que ce soit à l'Insee ou dans les
SSM. Ceci est étrange, mais n'est
pas spécifique aux SSM. Un des
thèmes de réflexion transversale à
l'ensemble du SSP pourrait porter
sur ce point.

Michel BLANC
et Alain DESROSIÈRES

Insee
Direction générale
DCSRI

Michel Blanc
est chef de l'Unité des normes
et systèmes d'information ;
Alain Desrosières
est chargé de mission
auprès du directeur
de la coordination statistique
et des relations internationales.

Notes

1. Le SNS avait aussi pour but de reconstituer de façon clandestine des fichiers de mobilisation, au cas où les combats contre les Allemands auraient repris. Ceci est une autre histoire étudiée dans divers travaux récents.

2. Celles des statisticiens des directions régionales de l'Insee sont encore différentes : certaines de leurs caractéristiques, telles que les contacts plus étroits avec des interlocuteurs différents, les rapprochent des statisticiens des SSM.

3. Ce projet était en tous cas beaucoup moins utopique que celui que les statisticiens néerlandais ont longtemps défendu (et défendent encore) d'un système complètement intégré de toutes les données macro et micro, qui serait bâti à partir, d'une part, des fichiers administratifs, et, d'autre part, d'enquêtes par sondage quadrillant les zones du monde social non reflétées par ces fichiers (cf. Alain Desrosières, « La statistique aux Pays-Bas : information et intégration, un projet futuriste », *Courrier des statistiques*, n° 91-92, décembre 1999). Il faut noter que le système statistique néerlandais est complètement centralisé, et ne comporte pas de SSM. Dans le cas français, ceux-ci constituent un bon outil de rappel à la réalité, immunisant contre les constructions trop abstraites et utopiques.

4. Le *Courrier des statistiques*, la revue d'information commune à tout le SSP, joue aussi un rôle important d'échange d'informations, et, par là, de coordination. Elle est malheureusement trop peu connue de nos confrères de l'Université et de la recherche : ceux-ci ne perçoivent souvent de la statistique que son volet mathématique, et méconnaissent largement l'« amont de la boîte noire » que constitue le SSP. C'est moins vrai dans le monde anglo-saxon, où les statisticiens universitaires ont de fréquentes relations contractuelles avec les INS, et en connaissent donc souvent bien les problèmes spécifiques, qui ne sont pas seulement mathématiques.

5. Pour l'Insee : le directeur des statistiques d'entreprises, les chefs des départements « système statistique d'entreprises », « industrie et agriculture », « activités tertiaires » (départements de la DSE), « emploi et revenus d'activité » (DSDS), « coordination statistique » (DCSRI). Pour les SSM : les chefs du SESSI (industrie), du SCEES (agriculture), du SES (équipement), de la DARES (travail et emploi) et des Douanes.

6. Cf. Michel Hébert, « Des séminaires sur la statistique d'entreprises, pour quoi faire ? », *Courrier des statistiques*, n° 95-96, décembre 2000.

7. L'expression d'« ingénierie statistique » est parfois employée dans ce cadre. Ce vocable d'« ingénierie » a le mérite d'attirer l'attention sur un ensemble de questions plus vastes que la « méthodologie » (souvent perçue à tort seulement dans sa composante mathématique) et renvoyant à des activités diverses souvent très concrètes, telles qu'en rencontrent des ingénieurs de production. Le *data editing* des statisticiens anglophones, auquel aucun mot français ne correspond précisément (cette expression recouvre en gros le contrôle et l'apurement des fichiers), est inclus dans ce concept d'« ingénierie ».

8. On peut s'en faire une idée en évoquant par exemple l'histoire compliquée des débats qu'a entraînés, dans les années 80 et 90, la mise en place, dans le domaine de la santé publique, du « programme de médicalisation des systèmes d'information » (PMSI), d'abord en « médecine, chirurgie, obsétrique » (MCO) puis, plus récemment, en psychiatrie. Ce programme visait précisément à trouver des moyens de quantifier les activités hospitalières, afin de répartir les enveloppes budgétaires. Conçu initialement par la Direction des hôpitaux (DH), il est aujourd'hui suivi par la DREES pour ce qui concerne ses retombées statistiques.

9. On pourrait notamment envisager que des recherches empiriques coordonnées, par exemple par un appel d'offres du service d'évaluation et de modernisation de l'État (service du Commissariat général du Plan), soient menées sur les circuits d'usages de la statistique publique, un domaine encore largement vierge, tant en France que dans le monde anglophone.

10. Sont ici mentionnées les appellations administratives des SSM et de leurs directions de rattachement, pour suggérer la diversité des cas. Cela n'informe bien sûr que modérément sur leurs contenus et sur la place effective des études dans ces organigrammes.

11. Jusqu'à mai 2002, la DARES et la DREES étaient rattachées à un seul et même ministère (Emploi et Solidarité).

12. Les principes de construction et d'usage des « systèmes d'information » font l'objet d'une abondante littérature, dont on trouve de bons exemples sur le site Web de Michel Volle : www.volle.com.
<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>L'ENSAI</figcaption></figure>

13. Les statisticiens qui ont eu, parfois récemment, à créer de toutes pièces, c'est-à-dire inventer, un SSM, se sont trouvés dans une situation analogique à celle de certains coopérants qui, dans des pays en développement, ou plus récemment dans les pays dits « en transition », ont eu à contribuer à la mise en forme ou à la réforme d'organisations statistiques pourtant fortement contraintes, par les règles et les demandes du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale, ou de l'Union européenne.

14. *Mutatis mutandis*, la même analyse est sans doute valable pour les directions régionales de l'Insee et pour les SSM.

15. Plus récemment, ont même été expérimentées, dans certains pays, des enquêtes auprès d'échantillons d'individus garantis d'un total anonymat sur leurs propres éventuelles activités délictueuses.

16. Mot inspiré de l'anglais *literacy* pour parler de la compétence en lecture et écriture.

17. Les travaux d'« harmonisation européenne » entrepris depuis le début des années 90 soulèvent ce genre de question, notamment à travers la distinction entre « harmonisation des produits » et « harmonisation des méthodes ». En effet, la logique de la comparabilité est très différente selon que l'on a opté pour l'une ou l'autre de ces procédures d'harmonisation, puisque, dans le premier cas, on s'interdit de comparer les procédures de mesure. Les débats de plus en plus fréquents portant sur des « classements » des pays selon tel ou tel critère risquent de multiplier ce type d'interrogation.

18. Plus qu'en France, les statisticiens des pays anglophones avaient déjà, dans le passé, travaillé ces questions de classement, au moins d'un point de vue technique. La statistique mathématique de Francis Galton et Karl Pearson était issue, dans les années 1870 à 1900, du souci de classer les individus selon des « aptitudes » supposées héréditaires. En sont sortis des outils comme la médiane, les fractiles, la corrélation, la régression, l'analyse factorielle des psychologues, et, plus tard, les « statistiques de rang », considérées comme plus « robustes ».

19. Aux États-Unis, les moments de sortie de certains indicateurs conjoncturels (inflation, chômage, commerce extérieur) sont prévus à la seconde près, car ils ont un effet immédiat sur les mouvements de la bourse. Il faut donc que tous les acteurs de celle-ci en soient informés en même temps.

20. On peut imaginer l'ampleur qu'a constituée cette tâche de conviction pour l'Insee des années 50, en rappelant ce mot continuellement répété par F.-L. Closon, le directeur général de l'époque : « *Il faut remplacer la France des mots par la France des chiffres.* » Mais il ne faut pas oublier que les chiffres reposent sur des conventions qui ne peuvent s'exprimer que par des mots.

21. Aux termes de cet article, les informations relatives aux personnes physiques, à l'exclusion des données relatives à la santé ou à la vie sexuelle, et celles relatives aux personnes morales, recueillies dans le cadre de sa mission, par une administration, un établissement public, une collectivité territoriale ou une personne morale de droit privé gérant un service public, peuvent être cédées, à des fins exclusives d'établissement de statistiques, à l'Institut national de la statistique et des études économiques ou aux services statistiques ministériels.

22. Cette multiplication des observatoires a fait l'objet d'un rapport de Jean Rouchet pour le CNIS : « Les observatoires économiques et sociaux », rapport du CNIS n° 53, septembre 1999.

23. Voir à ce sujet la thèse de Fabrice Bardet : « La statistique au miroir de la région. Éléments pour une sociologie historique des institutions régionales du chiffre en France depuis 1940 », soutenue à l'université de Paris I en septembre 2000. Cette thèse contient aussi beaucoup d'informations sur la régionalisation des statistiques du ministère chargé de l'équipement.

24. De telles questions sont pourtant régulièrement soulevées, par exemple à propos de la mesure du chômage, sans parler des cas plus récents, déjà évoqués, comme les comparaisons de « littératie » ou de PIB par habitant en pouvoir d'achat. Un intérêt de la construction d'un système statistique européen est de ressusciter de telles questions de fond, parfois enfouies dans le travail statistique quotidien.

25. Une circonstance pourrait être utilisée pour recueillir des informations sur les activités des attachés envoyés dans tous les segments du SSP : les concours d'accès au grade d'« attaché principal » mobilisent beaucoup de temps et d'énergie, tant pour les candidats que pour les membres du jury. De l'avis de nombre de ces derniers, les oraux de ces concours sont une occasion unique d'entendre parler de ce qui se passe dans les SSM, même si les candidats cherchent, ce qui est naturel, à apparaître sous leur meilleur jour.