Les tentatives de diffusion par les services de l'Union de nouvelles bonnes pratiques de marketing pour « détecter et conquérir les marchés rentables »<fnref n="1" /> semblent toutefois n'avoir qu'une fonction cosmétique. Elles n'enrayent pas le déclin de la promotion HLM, et n'infléchissent pas les transformations en cours de la morphologie du secteur. Deux tendances de fond se dessinent en effet dès l'apparition des premiers invendus, qui se confirment dans la décennie suivante.

Les Sociétés Anonymes HLM prennent pour la plupart, dès le tout début des années 1980, la décision de renoncer promptement à leur activité de promoteur immobilier, qui est pour elle récente. Leur part relative dans le total de PAP groupés passe de 40% à 25% entre 1981 à 1983², et le nombre absolu de mises en chantier est divisé par deux en l'espace de deux ans<fnref n="3" />. Une partie des « stocks » est même transformée en logements locatifs, faute de trouver entrepreneur<fnref n="4" />. Le président de cette fédération, Marcel Lair, directeur général du puissant bailleur social « Le Foyer du Fonctionnaire et de la Famille », annonce ainsi en 1986 que « le retrait des SA du domaine de la promotion se confirme<fnref n="5" /> ». C'est le cas de la société qu'il dirige, qui cesse brutalement toute activité dans ce domaine alors qu'elle s'y était massivement lancée dans les années 1970, créant alors une structure destinée à commercialiser 1500 logements annuellement (Albertini, 1990). Les dirigeants de SA s'interrogent alors plus généralement sur leur avenir, jugeant l'accession sociale trop risquée et la construction de nouveaux logements locatifs trop peu rentable<fnref n="6" />, et se demandent s'ils ne doivent pas cesser d'être des « constructeurs » pour devenir des « investisseurs sociaux » qui se contenteraient de gérer, entretenir, et éventuellement vendre en partie leur parc locatif<fnref n="7" />.

<footnote n="1">¹ Actualités HLM n°329, 30 septembre 1985, « Le marketing en accession, comment détecter et conquérir les marchés rentables ? Peu à peu pour les organismes HLM qui vendent des logements, l'optique du marketing prend le pas sur l'optique purement technique. Tout retard dans cette évolution leur est grandement préjudiciable ».</footnote>

<footnote n="2">² Congrès HLM 1984, aide-mémoire statistique, CDU 16639.</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 20110125 art. 53, « Analyse de la composition du capital des SA d'HLM », rapport non signé.</footnote>

<footnote n="4">⁴ *Actualités HLM*, n°344, « Assemblée générale des SA HLM, la nouvelle donne des SA : efficacité, solidarité, responsabilité », 30 avril 1986.</footnote>

<footnote n="5">⁵ *Ibid*.</footnote>

<footnote n="6">⁶ C'est la position que défend André Laure, président du Logement Français, une importante SA HLM à compétence nationale dont le principal actionnaire est une compagnie d'assurances. Après avoir abandonné au tout début des années 1980 la promotion immobilière pour se défaire du stock d'invendu accumulé, il annonce que la construction locative financée par des PLA, trop peu rentable, doit être abandonnée, au profit d'autres voies de diversification [Débat au Congrès HLM de 1985 suite à la présentation du groupe de travail sur la modernisation, *Actualités HLM*, « Congrès HLM de 1985 : moderniser pour mieux servir », 30 juin 1985].</footnote>

<footnote n="7">⁷ Déclarations de Marcel Lair, *Ibid*.</footnote>
Les sociétés de Crédit Immobilier, de leur côté, ne peuvent se retirer aussi aisément de l'activité qui constitue leur spécialité historique, n'ayant généralement pas de patrimoine locatif à gérer pour assurer leur pérennité. Mais c'est surtout leur activité de prêt qui perdure dans les années 1980. Les mises en chantier de programmes groupés sont comme pour les sociétés anonymes divisées par deux en quelques années, passant d'environ 7000 en 1981 à moins de 3500 en 1985¹. Les transformations qu'amorcent les Crédits Immobiliers suite à la crise de la promotion HLM sont de deux types. D'une part, leurs représentants nationaux commencent à formuler une revendication qui sera satisfaite à partir du début des années 1990 et amorcent le passage à une activité principalement « concurrentielle » : distribuer d'autres prêts que les PAP, par exemple des prêts conventionnés, voire des prêts « libres », et s'adresser à une clientèle plus large que les seuls accédants sous plafonds de revenus<fnref n="2" />. D'autre part, ils renouent, à contre-courant de leur évolution de la décennie passée, avec leur spécialité délaissée dans les années 1970 : la construction de maisons individuelles en diffus dans les secteurs ruraux ou en voie de périurbanisation, pour le compte des « papistes » recourant à leurs services de prêteurs, secteur dans lequel le secteur HLM n'a plus qu'une part de marché d'1 à 2%<fnref n="3" />. L'Union lance un « Club de la maison individuelle » destiné à encourager les organismes à se (re)lancer dans le secteur diffus, et à « conquérir le marché de la maison individuelle » en créant Maisons d'en France, une marque nationale commune qui n'affiche pas le sigle HLM<fnref n="4" />. Ce retour vers le diffus est d'ailleurs encouragé par leur tutelle ministérielle, à contre-courant des injonctions de la décennie précédente<fnref n="5" />. De moins en moins promoteurs, les Crédits Immobiliers se concentrent sur leurs activités historiques : distribution de prêts et construction de maison dispersées. Cet apparent retour aux sources masque toutefois la préparation d'une mutation statutaire majeure et un changement de cap radical de cette institution au début des années 1990.

<footnote n="1">¹ « Sociétés de Crédit Immobilier, poursuivre la diversification, Assemblée générale du 19 et 20 mars 1985, *Actualités HLM*, 15 avril 1986.</footnote>

<footnote n="2">² C'est le cas du Crédit Immobilier de Lille à partir de 1984 (Dupont, 1994).</footnote>

<footnote n="3">³ « Un projet de développement pour la maison individuelle », *Actualités HLM*, 15 mai 1985.</footnote>

<footnote n="4">⁴ « Dossier maisons individuelles, le rêve à portée de main », *Revue H Habitat social*, N° 99, septembre 1984. « Un projet de développement pour la maison individuelle », *op. cit.* La construction de maisons individuelles diffuses par des organismes HLM passe de 1000 en 1982 à 3000 en 1987, dont 2000 à travers le réseau Maisons d'en France [« Le métier de constructeur de maisons individuelles », *Les cahiers d'Actualités HLM*, n°3, 1989].</footnote>

<footnote n="5">⁵ Le ministère du Logement « confirme l'attachement au financement et à la réalisation d'une part significative de production de logements en accession à la propriété par les organismes HLM, qui sont aujourd'hui invités à réfléchir aux secteurs vers lesquels leur activité de promoteurs sociaux peut se développer et spécialement le secteur diffus ou l'acquisition réhabilitation dans l'habitat ancien », *Actualités HLM* n° 330 bis, 21 octobre 1985.</footnote>
## 1.3 Les promoteurs HLM et le champ de production de la maison bas de gamme : deux hypothèses

Au-delà du récit de cette crise commerciale et de ses conséquences, nous souhaitons revenir sur ce qu'elle nous permet de voir de l'évolution de la production de logements destinés à une clientèle populaire, et en particulier du champ des constructeurs de maisons bas de gamme, dans les années qui suivent la réforme de 1977, et formuler deux hypothèses<fnref n="1" />. Cette « crise » de la promotion HLM peut se comprendre comme le résultat d'une tension et d'un décalage entre :

* D'une part, les transformations que connaît le champ de production de maisons bas de gamme au début des années 1980, avec l'essor de nouveaux concurrents dotés d'une organisation économique innovante, selon l'analyse qu'en a faite l'équipe de Pierre Bourdieu (Bourdieu, 1990a).

* D'autre part, le type de spécialisation que la haute administration de la Construction a incité les promoteurs HLM à adopter dans les années 1970, que nous avons étudiée dans le chapitre 3, et dont certains traits persistent au début des années 1980.

Nous montrons que tout un ensemble de ressorts contribuent au décalage, constaté par les experts de l'Union HLM et par la Direction de la Construction, entre les promoteurs HLM et le « marché ». Ce décalage tient d'abord à l'intensification de la concurrence sur le marché de la maison bas de gamme au début des années 1980, qui rend l'absence de service commercial étoffé particulièrement préjudiciable pour les promoteurs HLM. Il tient aussi à un ensemble de pratiques héritées du rôle qu'ils ont joué dans les années 1970 comme bras armé des politiques urbaines du ministère de l'Équipement – développement de la maison individuelle groupée et des villes nouvelles.

<footnote n="1">¹ Nous ne disposons pas ici de données systématiques sur les programmes touchés par des méventes au début des années 1980, qui auraient permis d'observer les caractéristiques des programmes et les formes de production destinées à la propriété populaire en essor. En croisant la littérature grise produite par le ministère de l'Équipement et par l'Union HLM sur les difficultés de commercialisation des promoteurs HLM, on peut toutefois cerner des facteurs caractéristiques de ces productions, et émettre ces deux hypothèses.</footnote>
La « fonction commerciale » et le marché du pavillon

Lorsque, sur l'incitation du ministère de l'Équipement, les organismes HLM avaient
développé ou démarré leur activité de promoteur à la faveur de concours Chalandon, ils
n'avaient rencontré aucun problème de commercialisation. La publicité du concours était
d'ailleurs alors assurée par les pouvoirs publics. Les promoteurs sociaux les plus
anciennement établis sont de longue date habitués à ce que leur rôle de guichet de distribution
d'une aide publique contingentée draine vers eux une clientèle assurée. On comprend que ces
sociétés aient rarement jugé nécessaire d'étoffer leurs services commerciaux. Selon les
dirigeants du Crédit Immobilier de Lille – répondant à un journaliste dans le cadre d'un
ouvrage d'histoire institutionnelle – c'est au début des années 1980 que cette grande société,
anciennement implantée et jouissant d'une bonne réputation locale, a dû « pour la première
fois de son histoire, rechercher des acquéreurs à ses programmes. Jusque-là, les candidats
étaient contraints d'attendre parfois plus d'un an avant de se voir attribuer une maison »<fnref n="1" />.

La réforme de 1977 favorise donc leur mise en concurrence avec des constructeurs plus
habitués à rechercher les clients. Des dirigeants d'organismes, interrogés par un stagiaire du
ministère de l'Équipement en 1979, réalisant une étude sur les HLM et la maison
individuelle<fnref n="2" />, s'inquiètent de leur propre manque « d'agressivité » commerciale dans ce
nouveau contexte. Le danger vient selon eux de deux sources : les « pavillonneurs », ces
constructeurs de maisons sur catalogue dont ils disent craindre la « publicité mensongère » et
les prix bas ; la « GMF CARPI », promoteur HLM qui a désormais une compétence nationale
et, après avoir été le grand vainqueur du concours Chalandon, devient, selon l'auteur du
rapport, la « bête noire » des autres promoteurs sociaux en raison de son succès. « Partout où
il est présent, le groupe GMF s'impose<fnref n="3" /> ». Pour Robert Darnault, le président de la Fédération
des coopératives HLM, aussi directeur du groupe Berry-Logement spécialisé dans la
construction individuelle dans la région de Bourges, il s'avèrerait de plus en plus difficile de
convaincre la clientèle face à ces « pavillonneurs indélicats » et ces nouveaux concurrents aux
méthodes commerciales plus efficaces.

<footnote n="1">¹ D'après les récits reconstitués à l'occasion de la publication d'un ouvrage sur sa propre histoire par le Crédit Immobilier de Lille (Dupont, 1994, p. 62).</footnote>

<footnote n="2">2 CAC 20110225, art. 53, rapport de Daniel Aubert, Ingénieur des Travaux Publics d'État, Travail de fin d'études réalisé au ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie, DAEI, mai 1979.</footnote>

<footnote n="3">³ Ibid.</footnote>
« Incontestablement, les organismes HLM réalisent des maisons de bonne qualité, mais ne savent pas vendre leurs produits : ils ont des scrupules à faire du commerce<fnref n="1" />. »

Les études sur les méventes soulignent en effet, quelques années plus tard, le décalage entre les pratiques des organismes HLM et les stratégies commerciales que sont supposés utiliser leurs concurrents, promoteurs ou constructeurs privés. Les promoteurs HLM ne feraient ainsi qu'un usage très limité des « études de marché », dont ils connaissent à peine le principe, et ne prennent pas la peine de vérifier l'existence d'une « demande » adaptée à leurs produits avant de lancer des programmes, ou de comparer leurs prix avec ceux des concurrents. Dans plus de la moitié des opérations étudiées touchées par des problèmes d'invendus, les prix de vente n'avait pas été fixés en fonction de l'état du « marché » local, mais calqués, comme pour les anciens prix plafonds des HLM-A, sur les maxima de prix réglementaires fixés par l'État pour les PAP groupés, qui s'avèrent trop élevés au regard de la concurrence et de la clientèle potentielle dans certaines localisations. Ce rapport, mais aussi les « séminaires marketing » dont il est rendu compte dans les publications de l'Union insistent sur la faiblesse de la « force de vente », faite « d'anciens techniciens ou secrétaires reconvertis » qui jouent le rôle « d'agents commerciaux de fortune ». Les services de l'Union déplorent ainsi que ces vendeurs inexpérimentés fassent de la « vente assise », attendant au siège de l'organisme que le client se présente, tandis que la concurrence pratique la « vente debout » et le « marketing direct », allant démarcher le client chez lui, par des appels téléphoniques, des visites de maisons-témoins, des mailings personnalisés, des parrainages. Bref, les « techniques de vente » des organismes HLM sont « obsolètes<fnref n="2" />, et leurs vendeurs font souvent preuve de comportements trop « administratifs »<fnref n="3" />.

Si la faiblesse des services commerciaux des opérateurs HLM fait l'unanimité comme explication des méventes, c'est aussi que les effets de la « mise en concurrence » qui découle de la banalisation des financements sont à cette période redoublés par les évolutions du champ économique des producteurs. L'accroissement du poids des constructeurs de maisons sur catalogue dans la construction, entamé dans les années 1970, se poursuit, mais s'accompagne

<footnote n="1">¹ *Ibid*.</footnote>

<footnote n="2">² Michèle Attar-Meyer et Natacha Dubach, op. cit.</footnote>

<footnote n="3">³ *Actualités HLM* « Le marketing en accession, comment détecter et conquérir des marchés rentables ? », n°329, 30 septembre 1985. *HLM aujourd'hui*, « La solitude d'un vendeur de fond », témoignages de dirigeants d'organismes et de responsables des ventes, juillet-août 1986.</footnote>
d'une intensification de la concurrence<fnref n="1" />. Selon les travaux menés par l'équipe de Pierre Bourdieu sur l'économie de la maison au début des années 1980, de nouveaux constructeurs sur catalogue d'ampleur nationale apparaissent et connaissent un rapide essor au détriment de producteurs plus installés comme Maison Phénix – même si la part des petits constructeurs reste très importante dans ce secteur. Pour les promoteurs de maisons groupées et les constructeurs de pavillons en série du début des années 1980, « le poids relatif [accordé] à la fonction commerciale est sans doute un des indicateurs les plus puissants et les plus significatifs de la position des entreprises dans le champ des constructeurs » (Bourdieu, 1990a, p. 18). Les nouveaux venus, créés dans la décennie précédente, s'implantent rapidement sur l'ensemble du territoire national, se dotant de services commerciaux et de départements consacrés aux études de marché et à la publicité bien plus développés que leurs concurrents (1990a, p. 19). Ils se distinguent ainsi d'entreprises plus anciennes, à vocation souvent régionale, et organisées autour de fonctions techniques (notamment la mise en œuvre d'un procédé industrialisé de construction dont elles sont seules spécialistes). Maison Bouygues est la figure emblématique de ces nouveaux constructeurs. Lancée en 1979 par le groupe Bouygues, qui opérait jusqu'alors dans le BTP et la promotion immobilière, cette nouvelle marque de pavillons sur catalogue s'établit en recourant à des moyens publicitaires massifs (avec le slogan « une maison de maçon »), et devient en trois ans le 2e constructeur national : elle dépasse finalement Phénix, pionnier et leader historique de la maison bas de gamme, qui connaît à l'inverse une forte chute de sa production dans les années 1980.

L'apparition de ces « nouveaux concurrents » accordant à la fonction de commercialisation une forte prééminence met en difficulté des grands constructeurs plus établis, et amène en retour les pavillonneurs « artisanaux » à l'implantation locale à « muscler leur force de vente » (Bourdieu, 1990a, p. 29) et à participer eux-mêmes à cette intensification de la concurrence. Un seul promoteur HLM, la GMF-CARPI, semble faire exception par rapport aux autres, et transforme, dès la fin des années 1970, son organisation interne selon le même modèle : recrutement de nombreux collaborateurs, notamment dans ses services commerciaux, ouverture de multiples agences, diversification dans la maison diffuse sur catalogue, campagnes publicitaires à la radio ou à la télévision. L'importance accordée à la commercialisation va jusqu'à l'ouverture d'une école de vente propre au groupe GMF

<footnote n="1">¹ Après une croissance rapide durant toutes les années 1970, le total de construction de maisons individuelles régresse en effet à partir de 1980 (passant de 264 000 maisons commencées à 219 000 en 1983), dans des proportions toutefois bien moindres que celles des logements collectifs (Taffin, 1985, p. 59).</footnote>
CARPI<fnref n="1" />. Sa notoriété dépasse largement celle des autres promoteurs HLM, comme le souligne le rapport du ministère de l'Équipement déjà cité :

> « On ne présente plus le groupe Maison Familiale. Il se présente lui-même : à la radio, à la télévision, dans la presse, par des catalogues ».

CARPI constitue donc l'exception, rare promoteur HLM à investir dans la « fonction commerciale » et à poursuivre une activité dynamique de promoteur de maisons groupées en 1982-1983². On conclura donc sur l'hypothèse que la « mise en concurrence » du monde HLM avec le secteur privé, consécutive à la réforme de 1977, voit son effet renforcé par le changement de nature de cette concurrence et l'intensification de la compétition commerciale sur ce segment du marché au tournant des années 1980, qui renforce l'obsolescence des méthodes de vente des opérateurs sociaux.

## Produits et localisations : des spécialités en déclassement ?

D'autres facteurs contribuent cependant à l'intensité des difficultés rencontrées par les promoteurs HLM. Dans la littérature grise produite pour le compte du ministère de l'Équipement ou de l'Union HLM, on voit aussi apparaître comme cause de ces méventes l'effet de la spécialisation des promoteurs sociaux dans des produits et des localisations désormais peu propices à la commercialisation. C'est un héritage du rôle joué dans les années 1970 par les organismes HLM comme instruments des politiques urbaines du ministère de l'Équipement : densification de l'habitat individuel à travers le « groupé » et développement de l'accession aidée dans les villes nouvelles. L'« inadaptation » des organismes HLM au marché tient aussi à la reconduction de manières de faire apparues dans les années 1970, qui font d'eux, dans la décennie suivante, les spécialistes de produits en voie de dévalorisation.

Dans les années 1970, le concours Chalandon a d'abord incité les opérateurs HLM à délaisser le métier de constructeur de maisons individuelles en diffus dans lequel certains organismes, en particulier ceux implantés en zones rurales, étaient très actifs, pour privilégier la construction en groupé. Or, au début des années 1980, les nouveaux propriétaires, notamment

<footnote n="1">¹ CAC 19970268, art. 29, litiges avec la société CARPI, document interne de présentation des structures du groupe GMF-CARPI.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19970268, art.29, archives du Bureau des Usagers du ministère de l'Équipement, cas de litiges concernant des maisons individuelles, contentieux accédants-CARPI, Rapport de Roger Lecourt, Inspecteur général de l'Équipement, sur la société CARPI, 1983 : en 1983, la CARPI n'a connu qu'une réduction de 30% de son activité, inférieure à celle d'autres promoteurs, et représente toujours 20% de la production en accession sociale groupée.</footnote>
ceux qui bénéficient de PAP, se déplacent de plus en plus vers les zones « rurbaines » (selon la terminologie de l'époque), là où la maison diffuse sur catalogue domine incontestablement le marché (Taffin, 1985). L'Union, et notamment son délégué général Robert Lion, incitent pourtant toujours leurs adhérents à privilégier le groupé et « l'habitat de densité moyenne » ou « l'urbanisme de village », en prônant la supériorité de ses qualités urbanistiques au nom de la maîtrise du « déferlement pavillonnaire<fnref n="1" /> ». Une centaine d'opérations de ce type sont lancées en 1979 sous l'égide de l'Union HLM, et le CREPAH<fnref n="2" />, nouveau bureau d'étude de l'Union créé par Robert Lion en 1976 pour travailler sur la « qualité architecturale », préconise en 1978 la réalisation « d'ensembles individuels combinés avec des petits collectifs, en milieu rural, bourgs, et villes moyennes »<fnref n="3" />.

Ces programmes ne semblent toutefois plus attirer aussi aisément la clientèle dix ans après le concours Chalandon, comme l'expérimentent les promoteurs qui ont suivi les préconisations du CREPAH. En « milieu rural, bourgs et villes moyennes », la construction diffuse est très largement majoritaire (tableau 4-1) et le « groupé » difficile à vendre :

> « Des opérations groupées ont été programmées dans des zones rurales mal desservies où toute activité de construction est tournée vers le diffus » [...] On note l'importance des programmes en individuel dont le plan-masse est extrêmement dense, 6 d'entre elles comportent des maisons accolées souvent en double mitoyenneté sur des parcelles de terrain exiguës, moins de 400 m2 en zone périurbaine ou de 600 m2 en zone rurale. Deux autres opérations ont des, maisons non mitoyennes, mais comportent des petites parcelles [...], c'est la densité des opérations due à l'exiguïté des parcelles et à la mitoyenneté des maisons, qui, en provoquant une proximité extrême du voisinage et en empêchant souvent l'accès au jardin par l'extérieur du logement, apparaît totalement rédhibitoire en regard des exigences de la clientèle en individuel, surtout en zone rurale où le marché de diffus est majoritaire<fnref n="4" /> ».

L'habitat « intermédiaire » à mi-chemin entre collectif et individuel – une formule qui avait au début des années 1970 les faveurs particulières du Plan Construction au ministère de l'Équipement – ne suscite pas non plus l'adhésion de la clientèle et ces programmes sont, d'après le diagnostic des experts de l'Union, « facilement générateurs de méventes ».

<footnote n="1">¹ « Propos modestes sur les villages », Editorial de Robert Lion, dans « Un urbanisme pour les maisons », *H. Habitat Social*, 4ème trimestre 1978.</footnote>

<footnote n="2">² *Actualités HLM*, n°113, 15 avril 1976, intervention de Robert Lion à l'occasion de la création du CREPAH.</footnote>

<footnote n="3">³ « Un urbanisme pour les maisons », *op.cit.* ; « Les Villages », UNFOHLM CREPAH, Paris, 1979, 80 p. [CDU 10381].</footnote>

<footnote n="4">⁴ Michèle Attar-Meyer et Natacha Dubach, *op.cit*.</footnote>
<table><caption>Tableau 4-1. Mode de construction des maisons individuelles selon le type de commune, pour les propriétaires récents de logements neufs</caption><thead><tr><th></th><th>A construit lui-même</th><th>A fait construire par un entrepreneur</th><th>A fait construire un modèle sur catalogue</th><th>A acheté à un promoteur</th><th>Total</th></tr></thead><tbody><tr><td>Commune rurale</td><td>9,5%</td><td>48%</td><td>40,2%</td><td>2,3%</td><td>100%</td></tr><tr><td>Unité urbaines moins de 100 000 habitants</td><td>8,4%</td><td>39,2%</td><td>35,8%</td><td>16,6%</td><td>100%</td></tr><tr><td>UU plus de 100 000 habitants</td><td>5,7%</td><td>33,9%</td><td>32,0%</td><td>28,4%</td><td>100%</td></tr><tr><td>Agglomération parisienne</td><td>4,0%</td><td>33%</td><td>27,9%</td><td>35,1%</td><td>100%</td></tr><tr><td>Total 1984</td><td>8,3%</td><td>42%</td><td>36,8%</td><td>12,9%</td><td>100%</td></tr><tr><td>Total 1978</td><td>6,3%</td><td>40,4%</td><td>31,3%</td><td>22%</td><td>100%</td></tr></tbody></table>

Source : Enquête Logement 1984 (Taffin, 1987, p. 9)

En revenant aux conclusions de l'équipe de Pierre Bourdieu sur l'économie de la maison individuelle, on peut rappeler que l'arrivée de nouveaux constructeurs comme Bouygues, combinée à l'agressivité commerciale renouvelée des constructeurs « artisanaux » dans un secteur en rétraction, ont contribué à réorienter l'offre de maison bas de gamme vers un style « traditionnel », et vers des modèles donnant l'apparence d'être personnalisables et personnalisés. Cette évolution de l'offre des constructeurs dominants au début des années 1980 contribue probablement, par différence, à la dévalorisation des ensembles de maisons mitoyennes dont on perçoit immédiatement le caractère répétitif. Les recettes du concours Chalandon ne font plus recette au début des années 1980, et ceux qui réutilisent les plans masse et les modèles qui avaient alors fait le succès de la promotion HLM risquent la dévalorisation de leurs produits et le défaut de commercialisation.

On saisit les effets à retardement du rôle joué par les organismes HLM dans certaines politiques urbaines des années 1970 à travers une autre de leur spécificité : ils ont lancé de
nombreux programmes en accession dans ou autour de villes nouvelles, et l'on y recense alors
quelques cas de méventes spectaculaires. En effet, comme le souligne Jean-Claude Driant,
pour les grandes SA HLM implantées en région parisienne, les villes nouvelles ont dans les
années 1970 constitué un terrain de développement crucial. En l'absence d'offices
municipaux, elles ont pu jouer un rôle majeur dans la construction du parc locatif des villes
nouvelles, rôle qu'elles n'avaient pas toujours pu jouer dans les grands ensembles en raison
de la prééminence des offices ou des filiales de la Caisses de Dépôts et Consignations
(Driant éd., 2005, p. 15). Elles y contribuent aussi au développement de l'accession aidée
(HLM-A puis PAP) : l'accession sociale est l'un des « éléments essentiels du développement
des villes nouvelles », puisque 40% des logements qui y sont construits entre 1977 et 1992
sont financés par des PAP (Corbille et Taisne, 1993). Cette proportion a même pu dépasser
50% au début des années 1980 (De Korsak, 2003), et 30 % des prêts PAP d'Ile-de-France y
sont localisés<fnref n="1" />. Quelques grandes SA HLM contribuent fortement à ces réalisations. Ainsi, les
deux tiers des constructions individuelles des filiales HLM de la SCIC sont localisées en
villes nouvelles à la fin des années 1970, sous forme d'ensembles groupés<fnref n="2" />. Les villes
nouvelles constituent un des rares lieux de prolongement de la politique de la maison
individuelle groupée, suite aux efforts du Secrétariat Général des Villes Nouvelles pour y
réorienter la construction du collectif vers l'habitat individuel à la fin des années 1970, efforts
dont témoignent les archives du ministère de l'Équipement<fnref n="3" />. Toutefois, comme le soulignent
les spécialistes de la mévente à l'UNFOHLM, cette concentration de PAP groupés dans les
villes nouvelles pèse sur leur commercialisation : « Ce n'est pas forcément la qualité
technique du produit qui est en cause, mais la surproduction en certains endroits. Les zones de
forte offre, telles que les villes nouvelles, illustrent bien le phénomène ». Ainsi, la SA HLM
Le Foyer du Fonctionnaire et de la Famille est fortement engagée en accession en villes
nouvelles. En 1981, elle réalise plus de 1500 logements annuellement mais arrête brutalement
son activité suite au gonflement très rapide de son portefeuille d'invendus dès 1982 : l'un des
échecs de commercialisation les plus retentissants est celui rencontré par une grande

<footnote n="1">¹ Dont 43% du PAP individuel groupé, alors que les villes nouvelles ne représentent que 16% des mises en chantier en Ile-de-France durant cette période (Corbille et Taisne, 1993, p. 2).</footnote>

<footnote n="2">² CAC 20110225, art. 53, rapport de Daniel Aubert, op. cit. Il semble ainsi qu'après avoir été écartée au début des années 1970 des grands projets des villes nouvelles en raison de sa trop grande hégémonie (Vadelorge, 2009), la SCIC, filiale de la Caisse des Dépôts, soit parvenue, entre autres grâce à sa diversification en individuel groupé et en accession, à y reprendre pied.</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19840342, art. 329 et 330, articles concernant la « maison individuelle en ville nouvelle » (abrégée MIVN) : des opérations « maisons individuelles » puis un « programme triennal » sont lancés, assortis de réservations prioritaires de financement aidés, comme pour le concours Chalandon, et attribués de la même manière à des programmes « groupés » que les responsables du Secrétariat des Villes Nouvelles préfèrent à l'urbanisation diffuse.</footnote>
copropriété située à Cergy-Pontoise, à proximité d'une gare RER qui tarde à ouvrir, et dont la commercialisation ne se termine qu'en 1987, soit cinq ans après la fin de sa construction<fnref n="1" />.
Mais d'autres sociétés anonymes connaissent dans ce type de localisations d'importantes déconvenues, comme la SA CNH 2000, placée en 1985 sous administration provisoire<fnref n="2" />, notamment en raison des difficultés de commercialisation d'un immeuble situé lui aussi à Cergy-Saint Christophe, dont il aurait fallu selon un article du journal *Le Monde* « brader » les appartements à des acquéreurs peu solvables<fnref n="3" />.

## 1.4 La fin de la mobilisation pour les PAP

Cette crise des invendus modifie radicalement l'attitude de l'Union HLM vis-à-vis de l'administration centrale sur la question de l'accession sociale. Elle rend d'abord définitivement caduque la traditionnelle lutte pour la captation des financements bonifiés de l'accession aidée. Dès 1982, les dirigeants du mouvement cessent de chercher à défendre leur « quote-part » de PAP. Leur « consommation » est en fait devenue inférieure à ce que leur ministère de tutelle souhaite de leur part. Comme l'a montré Philippe Zittoun, la « sous-consommation » des PAP est en effet en passe de devenir un problème pour la Direction de la Construction, qui cherche à défendre ce prêt assorti d'une aide à la pierre contre l'hostilité du ministère des Finances, et en particulier contre les velléités de suppression de la direction du Trésor. À partir de 1984, l'insuffisante consommation des PAP entraîne chaque année une réduction du nombre de prêts programmés pour l'année suivante, selon ce que Philippe Zittoun nomme un « processus incrémental » (Zittoun, 2001, p. 46). En 1985, lorsque le président de la Fédération des SA HLM Marcel Lair annonce lors de son Assemblée générale que ses adhérents sont en passe de se retirer du secteur de la promotion immobilière, les représentants du ministère du Logement manifestent leur déception. On assiste alors à une inversion des rôles : c'est désormais le directeur de la Construction Michel Maugard qui cherche à inciter ces organismes à réinvestir l'activité de promoteur, tandis que le ministre du

<footnote n="1">¹ Cet épisode est suffisamment significatif pour être détaillé dans un ouvrage portant sur l'histoire de la 3F écrit sous l'égide de cette société (Albertini, 1990).</footnote>

<footnote n="2">² CAC 20110125, art. 53, « La modernisation des organismes d'HLM, Centre d'Information sur le Logement, 1986.</footnote>

<footnote n="3">³ Garin Christine, « De nombreux accédants à la propriété ont été piégés par les prêts PAP », *Le Monde*, 2 février 1998. Cet article évoque le cas du quartier de la Bastide, à Cergy Saint Christophe, ensemble de 360 logements dont la moitié en accession financés par des prêts PAP, dont CNH 2000 est l'un des deux promoteurs : « « trop nombreux et trop grands, donc trop chers, les logements se vendent mal. Alors, on brade les "queues de programme" sans être trop regardant sur la solvabilité des clients ».</footnote>
Logement Paul Quilès leur demande de « ne pas se replier sur eux-mêmes » malgré « les stocks à écouler dans des conditions douloureuses »<fnref n="1" />.

« Votre sélectivité dans la réalisation des opérations d'accession à la propriété a augmenté. Vous avez fait remarquer et c'est juste que les SAHLM ont pris des mesures et adopté des attitudes qui leur permettent de courir moins de risques financiers en matière d'accession à la propriété. Par conséquent, le virage est pris. La prudence s'est implantée dans les esprits. Or paradoxalement, aujourd'hui je vais vous proposer, après avoir fait cette cure salutaire de prudence, d'être un peu moins prudents. Il ne s'agit pas bien entendu de devenir imprudent, mais d'être un petit peu plus aventureux en matière d'accession à la propriété<fnref n="2" /> ».

La Direction de la Construction se félicite à l'inverse que la GMF-CARPI résiste à cette vague de désengagement de l'accession et continue à utiliser un grand volume de PAP groupé, « domaine dont l'intérêt social est primordial » selon l'Inspection générale de l'Équipement<fnref n="3" />. A cette exception près, il semble clair qu'en matière d'accession sociale, les organismes HLM cessent dès 1982 de constituer des relais efficaces de la Direction de la Construction et du ministère du Logement. Les appels à la reprise de la consommation de PAP restent vains. De plus, lorsqu'émerge au cours de cette même année le problème des « accédants en difficulté », les dirigeants du mouvement se placent aux avant-postes de la dénonciation publique de ce problème. Ainsi, le nouveau président de l'Union Roger Quilliot, ancien ministre du Logement qui en 1981 soutenait la relance de l'accession sociale par l'augmentation du nombre de PAP, dénonce en 1985 le « mythe » de la propriété pour tous<fnref n="4" /> devant le nouveau ministre Pierre Méhaignerie. Les représentants de l'Union HLM ne vont donc que protester très modérément face à la diminution très rapide du nombre de prêts PAP émis à partir de cette date, dont ils n'espèrent plus constituer des utilisateurs privilégiés, si ce n'est, pour les Sociétés de Crédit Immobilier, en tant que distributeur de prêts.

Ainsi, les usages de la réforme de 1977 par le mouvement HLM et la position de ses dirigeants par rapport à la nouvelle « concurrence » à laquelle les organismes sont confrontés changent radicalement en quelques années. Ce que les représentants du mouvement conçoivent d'abord comme un danger après la réforme, c'est une potentielle pénurie de financements, qui les amène à se mobiliser pour obtenir une allocation préférentielle des aides de l'État, comme leurs prédécesseurs l'avaient fait en 1953 lors de la création du secteur de

<footnote n="1">¹ Congrès HLM 1985 « Moderniser pour mieux servir », *Actualités HLM* n°324, 30 juin 1985.</footnote>

<footnote n="2">² Assemblée générale des SA d'HLM « Plus de liberté de gestion pour plus d'action sociale », *Actualités HLM*, n°320, 30 avril 1985.</footnote>

<footnote n="3">³ Voir CAC 19970268, art. 29, Direction de la Construction, bureau des usagers, rapport de l'Inspecteur général de l'Équipement Roger Lecourt sur la situation de la société d'HLM CARPI, août 1983.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Roger Quilliot, *Discours de clôture du Congrès HLM*, 3 juin 1986.</footnote>
l'accession « aidée ». Mais capter des aides s'avère inutile pour résoudre le problème des « invendus », qui mettent en danger la survie économique de certains organismes, et les amène à cesser ou limiter drastiquement leurs activités de promotion immobilière. Cela modifie le regard des dirigeants du mouvement HLM sur cette activité, dont les échecs sont conçus par les experts de l'Union comme le révélateur de « l'inadaptation au marché » des organismes sociaux. Nous en avons exploré les causes structurelles : intensification de la concurrence sur le marché de la maison bas de gamme, et décalage entre les pratiques héritées des années 1970 par les organismes HLM et les formes sous lesquelles se développe désormais la propriété populaire. Ces difficultés économiques contribuent en retour à modifier les prises de position publiques des dirigeants nationaux du mouvement HLM. Ils ne se prêtent plus désormais au rôle de relais des politiques étatiques d'accession que le ministère de l'Équipement leur faisait auparavant jouer, et sont de moins en moins enclins à se mobiliser pour préserver les financements de l'accession sociale, ou à revendiquer un rôle pour les HLM dans les politiques de soutien à la propriété d'occupation.

## 2. Le PAP comme problème public : le discrédit de l'accession sociale

Nous allons maintenant décentrer le regard du mouvement HLM pour nous intéresser plus largement au processus de discrédit qui touche, à partir du milieu des années 1980, la politique de soutien à l'accession sociale issue de la réforme de 1977. C'est une dimension en particulier qui concentre les critiques : les effets de l'attribution prioritaire des PAP à des accédants particulièrement modestes par les circuits de financements parapublics qui ont le monopole de sa distribution. Cette disqualification procède de l'émergence, à partir de 1986, du problème public des « accédants en difficulté », interprété comme la conséquence d'un système d'attribution de prêt trop risqué. Selon Philippe Zittoun, celui-ci a contribué à partir du milieu des années 1980 à une « perte de légitimité » des dispositifs étatiques d'aide à l'accession sociale : « Le PAP se voit ainsi attribuer progressivement une image symbolique négative » (Zittoun, 2001, p. 112). Combinée à d'autres facteurs – sous-consommation du prêt, renforcement de la « coalition » des adversaires du PAP autour de la direction du Trésor, politique économique de lutte contre l'inflation – ce discrédit aurait contribué à sa « mort lente » entre 1985 et 1995. La multiplication du nombre d'accédants surendettés n'est
toutefois pas directement à l'origine de la diminution du nombre de prêts PAP émis au cours des années 1980, de sa contestation de plus en plus forte, et finalement de sa suppression : la crise des « sinistrés du PAP » constitue tout au plus un facteur supplémentaire dans ce processus. Tout d'abord, l'« asphyxie » de ce prêt aidé démarre avant même l'émergence publique du problème des accédants surendettés : dans le cadre des négociations entre les Finances et le Logement, la non-revalorisation du plafond de ressources du PAP au début des années 1980 est le premier facteur de sa décrue. Les arguments du Trésor en faveur de sa suppression prennent du poids dans un contexte où s'impose à la tête de l'État français l'idée qu'une déréglementation du financement de l'économie française, une libéralisation du marché bancaire, et une politique de maîtrise de l'inflation sont indispensables (Abdelal, 2005 ; Feiertag, 2011 ; Hautcoeur et al., 2011). Le système du PAP n'est qu'une des formes d'intervention étatique dans le financement de l'économie – et l'un des monopoles de distribution de crédits bonifiés – dont la haute administration des Finances, et en particulier la direction du Trésor, conteste la pertinence avec de plus en plus de virulence. Avec le soutien du ministre des Finances Pierre Bérégovoy, la réforme des statuts des banques, la fin de l'encadrement du crédit par l'État et la suppression de nombreux prêts bonifiés sont actées entre 1984 et 1986 (Thesmar, 2008). Ce sont ces transformations dans le champ de la haute fonction publique et dans le champ politique, dépassant le cadre du logement, qui expliquent le rabotage progressif du PAP, les conditions défavorables qui lui sont faites au fil des années 1980, et les tentatives régulières de suppression émanant des Finances.

Nous ne reviendrons donc pas sur ce processus. Ce qui nous intéresse ici est de travailler sur les formes de publicisation de la « crise » de l'accession sociale et ses effets sur les acteurs habituellement mobilisés pour la défense d'une filière parapublique de crédit destinée aux accédants modestes. Comment la question des accédants « sinistrés » ou « en difficulté » émerge-t-elle au milieu des années 1980 ? C'est à plusieurs causes successives qu'est imputé le sort des « sinistrés du PAP » à la fin des années 1980, jusqu'à ce que s'impose l'idée qu'il faut mettre un terme à la « solvabilisation artificielle » que favorisait le mode de distribution des PAP. Cela mène à un changement de regard des responsables de l'administration centrale du logement sur les moyens utilisés au début des années 1980 pour faciliter l'accès à la propriété des plus modestes. Le regard très positif qu'elle portait d'abord sur le PAP, conçu à la fin des années 1970 comme une réussite, change dès 1985-1986. Les « accédants en difficulté », d'abord objet d'études, deviennent un objet d'intervention politique. Plusieurs
formes de traitement, correspondant à plusieurs manières de concevoir l'origine du problème,
se succèdent aussi. À la toute fin des années 1980, les études commandées sur cette question
par le ministère de l'Équipement et du Logement et diffusées dans la presse, de même que les
positions prises publiquement par les responsables politiques du logement concourent à
l'émergence de la figure de l'accession « à risque » : il faut désormais protéger les potentiels
accédants d'eux-mêmes plutôt que de les encourager à se lancer dans des entreprises
aléatoires. Cette figure de « l'accession à risque » s'impose sur la scène publique au début des
années 1990, au moment-même où l'accession à la propriété devient de moins en moins
« risquée » pour les nouveaux entrants, car de plus en plus sélective socialement.

## 2.1 Du succès des PAP à l'émergence discrète d'un problème social

L'instauration du PAP, combiné à l'APL, comme principale mesure soutien à l'accession des
ménages modestes ne va pas, en 1977, sans discussions sur les effets que cette réforme
produira sur la situation économique des accédants. On s'inquiète notamment, chez ceux qui
sont à la manœuvre au ministère des Finances et de l'Équipement, de savoir si ce système sera
suffisamment « solvabilisateur » pour les plus bas revenus en comparaison du précédent.
Durant la préparation de la loi, les équipes des deux ministères rivalisent de calculs et de
simulations pour estimer les effets des différentes propositions qui sont sur la table (Grémion,
2012). Les mécanismes du prêt auxquels seront ensuite imputés l'essentiel des problèmes des
accédants – la forte progressivité des annuités d'une part, la dépendance financière excessive
des ménages à des APL qui disparaissent lorsque la composition familiale se modifie –
n'apparaissent par contre pas à l'époque comme une source d'inquiétude pour les
protagonistes de ces débats<fnref n="1" />. En effet, la « philosophie de la réforme » vantée par les services
de presse du ministère de l'Équipement juste avant son instauration, tient à ces mécanismes
destinés à « alléger les mensualités de remboursement durant les premières années<fnref n="2" /> ». Les
prévisions des services, comme c'était d'ailleurs le cas pour les travaux de la commission

<footnote n="1">¹ CAC 19960337, art. 1, voir sur les remarques qui précèdent : « Réforme du financement du logement, résumé du rapport des groupes de travail, Préparation du Conseil restreint de juillet 1976 », document résumant les propositions respectives des services du ministère de l'Economie et des Finances et du ministère de l'Équipement et du Logement pour la réforme de l'aide au logement.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19910582, Service des organismes constructeurs de la Direction de la Construction, dossier sur les APL et la réforme de l'aide au logement, « Philosophie de la réforme » et « Bilan de la politique du logement, datés de fin 1976, émanant du service de presse du ministère.</footnote>
Barre, reposent alors sur l'hypothèse du maintien d'une forte inflation des prix et des salaires,
dont il est prévu qu'elle vienne chaque année éroder le montant réel des mensualités à
rembourser.

On note peu de réactions critiques de la part des professionnels du secteur lors du lancement
du PAP, comme le montrent les commentaires globalement favorables formulés par les
différents représentants d'organisations professionnelles à la CNAP<fnref n="1" />, commission qui salue
d'ailleurs en 1979, à quelques réserves près, « le succès de la réforme<fnref n="2" /> ». Le mouvement
HLM, excepté ses efforts pour obtenir des quotas qui lui seraient réservés, exprime aussi son
accord sur « l'orientation générale de la réforme » en matière d'accession<fnref n="3" />. Les réserves
manifestées par ses dirigeants portent sur le montant des aides, notamment le barème des APL
jugé insuffisamment « solvabilisateur » pour les plus modestes, comme lorsque la CNAP
suggère d'orienter ce prêt vers une « cible » encore plus « sociale ». Au ministère de
l'Équipement, c'est dans un premier temps la satisfaction quant au « succès » des PAP qui
domine. Les premiers bilans de la réforme en 1978-1979 mettent en avant à la fois un succès
quantitatif (il y a des « files d'attentes » pour obtenir un PAP) et la « vocation sociale » très
nette du prêt : une large majorité des PAP (71%) sont en 1978 accordés à des ménages
ouvriers ou employés, et 75% à des ménages dont les ressources sont inférieures de 60% aux
plafonds fixés pour l'éligibilité au prêt<fnref n="4" />. Le fait que le PAP soit utilisé par une clientèle très
modeste, de même que la baisse du taux d'apport personnel des ménages accédants, sont pour
l'administration du logement des indicateurs très positifs. Des études statistiques régulières
sont commandées à partir de 1978 par le ministère sur les souscripteurs des nouveaux prêts
aidés, notamment pour vérifier que le PAP a bien une clientèle plus « sociale » que le Prêt
conventionné<fnref n="5" />. En raison des divergences qui les opposent au Trésor, favorable à une
suppression des PAP au profit des PC (Zittoun, 2001, p. 46), les responsables de la Direction
de la Construction cherchent en effet à montrer que les clientèles de ces deux prêts ne sont pas

<footnote n="1">¹ CAC 19960337, art.1, Réunion du 18 juillet du CNAP, examen des textes relatifs à la réforme de l'aide au logement, et notamment des PAP.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19960337, Prêts à l'accession à la propriété, avis du CNAP au ministre, 7 juin 1979.</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19960337, art.1, Réunion du 18 juillet du CNAP, « Position des HLM sur la réforme du logement ».</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19960337, art.1 à 3, Bilan de la réforme du financement du logement dans le domaine de l'accession à la propriété au 31 octobre 1978, Direction de la Construction du ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Voir les travaux commandés au Centre de Recherche sur l'Epargne, par exemple « Comparaisons des souscripteurs de PAP et de PC en 1979 » [CAC 20110125 art. 33 à 35, études et rapports de la Direction de la Construction, « financement du logement, prêts et crédits aidés »].</footnote>
similaires et s'interrogent sur les moyens de renforcer cette distinction<fnref n="1" />. Des mesures sont d'ailleurs prises pour que ce ciblage social se maintienne : on décide, dans ce contexte de pénurie de prêts, d'octroyer en priorité les PAP à ces ménages aux revenus très inférieurs aux plafonds puis de majorer le montant des prêts pour ceux-ci<fnref n="2" />. L'alternance politique de 1981 ne remet pas en cause ces orientations : au contraire, le programme du PS fait de l'augmentation du nombre de prêts émis, ainsi que d'une revalorisation des APL, une mesure de son plan de relance (Zittoun, 2001, p. 59).

Cette vision optimiste des PAP n'est remise en cause, en tout cas au ministère de l'Équipement et du Logement, qu'à partir de 1985, moment où un premier rapport alarmant sur le « surendettement des accédants à la propriété » provoque des réactions<fnref n="3" />. Notons toutefois que parmi les nombreux rapports que l'administration du logement finance à cette période sur le thème de l'accession à la propriété, certains jettent dès le tournant des années 1980 un regard critique sur l'encouragement à la propriété des ménages aux revenus les plus faibles. Ils soulignent les risques et les difficultés pour les accédants, sans susciter de réactions de la part des commanditaires des recherches. Parmi les instances qui jouent le rôle de lanceuses d'alerte sur les problèmes de « accédants en difficulté », celle qui tient la position la plus constante est l'ANIL (Association ou Agence nationale d'information sur le logement), qui devient à la fin des années 1980 la principale source de production d'expertise pour le compte de l'État sur les difficultés de l'accession. Cette association, co-financée par l'État et par d'autres partenaires institutionnels des politiques du logement (1% logement notamment), a été créée durant la préparation de la réforme de l'aide au logement avec le concours de Robert Lion : il s'agissait d'offrir, dans un contexte de libéralisation croissante du marché du logement, une information « transparente » aux futurs acquéreurs. Des agences départementales (les ADIL) recevant les candidats à l'accession pour leur prodiguer des conseils se mettent en place et font « remonter » au siège parisien des informations sur les

<footnote n="1">¹ Voir la présentation au CNAP, par le directeur de la Construction Georges Mercadal des résultats d'une première enquête sur les souscripteurs de PAP et de PC en 1979, qui suscite un long débat sur la « frontière entre les PAP et les PC », et notamment des remarques de Patrice Chevallier, représentant la direction du Trésor, sur la faible différence entre ces deux produits [Séance du 10 avril 1979, CNAP, CAC 19970337, article 3]. Une enquête du CREP conclut à cette date que « la clientèle du PC est une clientèle moyennement ou plutôt aisée alors que celle du PAP est sociale ou moyennement aisée : il y a donc une plage de chevauchement entre les deux produits mais leurs noyaux centraux sont différenciés ».</footnote>

<footnote n="2">² Octroi entre 1979 et fin 1981 des PAP en priorité à des ménages dont les revenus sont inférieurs de 60 à 70% aux plafonds, puis création en 1981 des « PAP majorés » permettant que les ménages aux revenus les plus faibles voient financer une part plus importante du prix d'achat. Cette mesure est remplacée en 1981 par une majoration de la quotité du PAP pour les ménages les plus modestes [*Les phénomènes de surendettement chez les familles accédant à la propriété*, ANIL, juillet 1985].</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19970268, art. 25, « Etude des difficultés financières rencontrées par les accédants à la propriété », Réunion de la commission en date du 13 mars 1985.</footnote>
plans de financement des futurs propriétaires. Dès 1979, l'équipe de l'ANIL produit un
document d'une dizaine de pages sur les « parcours et obstacles<fnref n="1" /> » des accédants, qui met
l'accent sur les dérives possibles du nouveau système de soutien à l'accession. Promotrice
d'une information « transparente » que ses agences départementales entendent assurer,
l'ANIL est en effet très critique sur le rôle central joué par des vendeurs de maisons, qui font
office la plupart du temps de conseillers bancaires, montent les plans de financement de leurs
clients, et tendent à surévaluer leurs revenus et sous-évaluer le prix de l'opération pour rendre
celle-ci possible sur le papier. Les établissements prêteurs n'exercent pas de leur côté de
véritable vérification de la solvabilité de la clientèle, laissant aux vendeurs la responsabilité
du dossier. Le ministère, auquel cette étude « n'a pas plu », donne instruction de ne pas la
diffuser<fnref n="2" />.

D'autres travaux, financés par la Direction de la Construction ou le Plan Construction au
début des années 1980, mettent eux aussi en évidence les lourdes contraintes économiques qui
pèsent désormais sur les accédants à la propriété sans susciter aucune réaction, et sans que
quiconque n'ait eu besoin d'en limiter la diffusion. Il s'agit ainsi de travaux relevant de la
sociologie urbaine, mais dont la diffusion est soit limitée à la sphère académique, soit
inexistante. Ainsi, le rapport de Paul Cuturello et Francis Godard intitulé *Familles mobilisées*
(Godard *et al.*, 1982), financé par le Plan Construction, produit en 1982 une critique forte de
la mesure par la statistique publique des « taux d'effort » des accédants. Il souligne en
particulier la « solvabilité fictive et circonstancielle » de nombreux ménages qui s'engagent
dans des opérations d'accession. Deux autres études de 1982 sur les « accédants modestes »,
financées par la Direction de la Construction et confiées à un institut de recherche privé, la
Fondation pour la Recherche Sociale (FORS), pointent elles aussi les « acrobaties
financières » auxquelles doivent se livrer les souscripteurs de PAP, et détaillent les
mécanismes qui mènent certains accédants « au bord de la rupture » (Aballea et Glogowski
Anna, 1982 ; Aballea, 1982, 1983). Toutefois, ni dans le premier, ni dans le second cas, les
difficultés économiques des accédants ne sont l'objet initial et central de leurs travaux, et la
critique des politiques étatiques le but recherché. Dans le cas de Paul Cuturello et Francis
Godard, l'intérêt central pour les pratiques économiques des ménages tient au fait qu'ils
s'inscrivent alors dans les renouvellements théoriques de la sociologie urbaine du début des

<footnote n="1">¹ *Accession à la propriété, les parcours et les obstacles*, Séminaire ANIL, septembre 1979, 11 p.</footnote>

<footnote n="2">² Entretien avec le directeur de l'ANIL, juin 2012.</footnote>
années 1980 : s'éloignant de la perspective des études urbaines marxistes centrées sur la production des politiques urbaines, ces chercheurs s'intéressent désormais aux pratiques sociales concrètes des acteurs (Topalov, 1989). L'accession à la propriété constitue pour eux un objet qui permet d'étudier les mobilisations familiales autour de la production intergénérationnelle d'un statut social et résidentiel. C'est d'ailleurs principalement au titre de leurs apports à la question des « stratégies résidentielles » et au logement comme « affaire de famille », nouveaux thèmes de la recherche urbaine dans les années 1980, que ces travaux sont ensuite cités dans le champ académique (Bonvalet et Fribourg éd., 1990 ; Authier et al., 2010). Les travaux du FORS n'ont pas non plus comme objectif de formuler une position critique sur les politiques du logement, ce dont l'auteur se défend d'ailleurs en conclusion en rappelant qu'il ne lui appartient pas de se prononcer sur le bien-fondé de cette politique. Conformément aux orientations de cette fondation qui se situe du côté d'une recherche-action héritière du catholicisme social<fnref n="1" />, la question qui guide les travaux porte sur les conditions qui freinent ou favorisent la « participation à la vie sociale » des individus, comme dans les nombreuses études réalisées par le FORS sur les opérations Habitat et Vie Sociale pour le compte du ministère de l'Équipement et du Logement. Elles concluent de manière critique à la « faible participation » et au « repli » sur la sphère domestique des accédants. Diffusé en 1985 dans un numéro de la revue *Recherche Sociale* intitulé « l'accession à la propriété : le prix du rêve » (Aballea, 1985), ce travail, rarement cité, n'a pas non plus rencontré d'écho particulier au sein de la Direction de la Construction qui l'a financé, comme d'ailleurs le texte de Cuturello et Godard<fnref n="2" />. Ce n'est en effet qu'à partir de 1985-1986 qu'émerge une abondante commande de recherche publique sur de ce thème, l'ANIL s'imposant alors comme le principal producteur d'études de référence sur la question.

<footnote n="1">¹ La revue *Recherche Sociale*, a été créée en 1966 comme revue de la Fondation pour la recherche sociale, caractérisée comme une institution « née de la collaboration des Semaines Sociales de France, des Centres d'études et d'action sociale, et de l'Institut culture et promotion » (Annonce d'une nouvelle publication, *Revue Economique*, vol. 17, n°3, p. 506), toutes institutions ancrées dans le mouvement du catholicisme social (Jacquier et Mansanti, 2005, p. 13 ; Viguier, 2010).</footnote>

<footnote n="2">² Dans les archives du ministère de l'Équipement, nous avons travaillé sur le versement Bureau des Usagers qui comprend en particulier un ensemble d'articles (23, 24, 25, et 26, 27) consacré au thème des accédants en difficulté et aux réformes envisagées pour le PAP entre 1985 et 1988. Ces articles répertorient un ensemble d'études sur l'accession et ses difficultés ainsi que des comptes-rendus de réunions ministérielles portant sur ce thème. Si les travaux du FORS et de François Aballéa y sont archivés, ils ne sont par ailleurs ni mentionnés ni commentés dans aucun autre document, tandis que le travail de Paul Cuturello et Francis Godard n'y apparaît pas du tout.</footnote>
## 2.2 « Victimes de la désinflation », « accédants en difficulté » et « surendettés du PAP »

À compter de cette date, la situation des « accédants en difficulté » devient en effet un problème public. Deux nouveaux rapports de l'ANIL, datant de 1985 et 1986, sont au point de départ de cette publicisation : les premières coupures de presse évoquant ce phénomène, retrouvées dans les archives du ministère dans un versement portant sur les « accédants en difficulté », renvoient explicitement à ces études<fnref n="1" />. La commande et la diffusion de la première se fait contre l'avis du ministère. Le président et le vice-président de l'ANIL, militants de poids de l'action sociale, tous deux de sensibilité démocrate-chrétienne, se sont en effet intéressés aux situations des accédants et à leurs difficultés économiques. L'un est président du Secours Catholique et de la Caisse Nationale des Allocations Familiales, institution qui à travers le versement des APL est directement affectée par les problèmes des accédants en cessation de paiement. L'autre est président de l'Union nationale de l'Association des Familles (UNAF), un regroupement d'associations qui, au titre de la défense des familles, se préoccupe de plus en plus dans les années 1980 des problèmes de surendettement (Plot, 2009, p. 70). Le lancement de l'étude est une initiative peu appréciée du ministère, d'autant moins qu'elle est rendue publique contre l'avis du cabinet du ministre début 1986.

> « C'était une espèce de jeu entre deux présidents qui étaient des gens qui avaient du poids. Boisard, le président de la CNAF et du Secours Catholique, et Burnel le grand président de l'UNAF, qui présidait le conseil d'administration. La CNAF, qui gérait l'APL, s'inquiétait de ce phénomène que nous voyions sur le terrain, et on faisait des rapports au ministère, mais on ne publiait pas trop [...] il y avait à notre conseil un représentant du ministère qui dit, ah mais est-ce qu'on peut se saisir comme ça d'une étude ? Finalement on lance une grande étude. Le représentant du ministère qui venait,... il était ennuyé. Il se trouve que je connais quelqu'un au cabinet avec qui j'ai de très bons contacts qui me dit, mais vous n'allez pas publier ça. Je lui dis, ça montre simplement que le plan de lutte contre l'inflation a réussi, et il me dit vous ne pouvez pas publier ça. Mais je suis dépassé par la lutte inter-présidents et c'est publié... En plus, la CNAF disait « on

<footnote n="1">¹ La revue de presse effectuée sur cette période ne prétend pas à une totale exhaustivité. Celle-ci a principalement été effectuée à partir de la base de données Europresse ainsi que des archives numériques du Monde, à partir des plusieurs mots-clés utilisés pour désigner ce phénomène (accédants en difficulté, accédants sinistrés, surendettés, etc.). Ceci pose le problème de l'inégale numérisation de ces archives, celles du Monde étant disponible à partir de 1944, mais de nombreux titres de presse ne sont pas accessibles de manière numérique jusqu'au début des années 1990. Nous n'avons pas effectué de recherche systématique dans la presse papier pour les années 1980. Toutefois, cette revue de presse numérique a été complétée par des articles présents dans les cartons du Bureau des Usagers consacrés aux « accédants en difficulté ». On y trouve notamment des coupures de presse parues au moment de la parution des premiers rapports de l'ANIL en 1986, ainsi que des articles parus en 1988 au moment de la parution du rapport Bloch-Lainé. Nous ne prétendons pas mener ici un travail systématique sur la réception différenciée dans le champ médiatique du problème des accédants en difficulté, mettant par exemple au jour des différences de traitement en fonction des publications. Les articles de presse servent principalement à identifier les moments de publicisation de ce problème, ainsi que l'émergence de nouvelles interprétations de celui-ci, et non à faire une étude systématique d'une controverse publique.</footnote>
doit le dire ». Donc on publie ça. Articles de presse partout, radio, etc., c'était un peu gênant, on essaie de contenir<fnref n="1" /> » [Entretien avec le directeur de l'ANIL, juin 2012].

La diffusion de cette étude, *Les phénomènes de surendettement chez les familles accédant à la propriété* ne va pas de soi pour les services du ministère : on la trouve aujourd'hui dans les archives du Bureau des Usagers assortie de la mention « confidentiel, ne pas diffuser<fnref n="2" /> ». Les premiers échos qui y font référence dans la presse datent du printemps 1986³, au moment où d'autres études paraissent sur le sujet : l'ANIL a déjà publié un second rapport sur *Les accédants en difficulté*, et plusieurs Caisses d'Allocations Familiales et d'ADIL réalisent à l'échelle départementale des travaux similaires<fnref n="4" />. Le terme d'accédants en difficulté commence alors à s'imposer pour décrire le phénomène, avec des variantes comme celui de « sinistrés de l'accession » qui a apparemment les faveurs du directeur de la Construction en 1986, ou d'« accidentés du PAP<fnref n="5" /> » selon les termes du délégué général de l'Union HLM, tous ces termes apparaissant dans les débats parlementaires entre 1986 et 1988⁶.

> « Je dirais pas qu'on a créé le terme accédants en difficulté, mais on s'est aperçu que quand on lançait un certain nombre de choses... que les termes n'étaient pas complètement arrêtés... le nouveau directeur de la Construction il parlait des sinistrés de l'accession. C'était pas du tout idiot. Nous on a hésité. Quand on lance un truc comme ça on passe des jours et des nuits à choisir le titre... on a mis accédants en difficulté... »
>[Entretien avec le directeur de l'ANIL].

Au-delà du processus qui mène à leur publicisation, il est intéressant d'observer quel portrait ces études font des « accédants en difficulté » et à quelles causes elles imputent cette situation. Ces travaux, de même que les échos qu'ils reçoivent dans la presse mêlent en effet

<footnote n="1">¹ Entretien avec Bernard Vorms, directeur de l'ANIL, juin 2012.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19970268 art. 25.</footnote>

<footnote n="3">³ La plupart des articles faisant référence à cette étude datent du printemps 1986. Le premier article du journal *Le Monde* qui la mentionne date de juin 1986 (voir *infra*), et on trouve vers cette date des références aux travaux de l'ANIL dans *Le Moniteur*, *Le Dauphiné*, *Ouest-France*, *Le Progrès*, ou encore un long dossier dans la revue *Mutualistes* entre avril et juin 1986 [CAC 19970268 art. 25, revue de presse sur les accédants en difficulté].</footnote>

<footnote n="4">⁴ Le premier article paru dans *Le Monde* sur ce point fait référence aux deux études de l'ANIL ainsi qu'à une étude de l'AUDIAR, agence d'urbanisme rennaise qui réalise conjointement avec la CAF d'Ille-et-Vilaine un rapport sur *Les accédants à la propriété en difficultés financières* en février 1986 [Josée Doyère, « Les candidats à la propriété pris dans la tenaille des taux d'intérêt », *Le Monde*, 3 juin 1986]. Dans les archives du Bureau des Usagers, on trouve deux études datées de 1986, émanant de la CAF et de l'ADIL de l'Ain [*Les accédants en difficulté et les problèmes d'endettement dans le département de l'Ain*, mai 1986] et de l'ADIL de Dordogne [*Les coups dur de l'accession*, 1986]. D'autres études sont lancées par des CAF à cette date, par exemple *Les accédants à la propriété en difficulté*, CAF de Meurthe-et-Moselle, juin 1987, CDU 38563.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Terme utilisé par le délégué général de l'Union Roland Pignol au cours de l'Assemblée générale des Crédits Immobiliers d'octobre 1986 [« Confiance et optimisme pour les directeurs de Crédit Immobilier, *Actualités HLM*, n°364, 15 octobre 1986].</footnote>

<footnote n="6">⁶ Le terme « d'accédants en difficulté » se repère dans les débats parlementaires à partir de la fin 1986, notamment lors d'un débat sur les mesures prises par le gouvernement en faveur des « accédants en difficulté », où ce terme est utilisé par le ministre de l'Équipement et du Logement Pierre Méhaignerie [Assemblée nationale, 2ème séance du 28 octobre 1986]. Lors du débat consacré au budget du logement à l'Assemblée nationale en novembre 1988, on voit que de nouvelles expressions ont émergé pour désigner ce phénomène : un député fait référence aux « naufragés du PAP » (député de l'Union du Centre Christian Kert) et le ministre du Logement Maurice Faure parle des « sinistrés du PAP » [Assemblée nationale, 1ère séance du 10 novembre 1988].</footnote>
deux phénomènes à la fois liés et distincts. Ils évoquent simultanément deux situations qui
vont appeler un traitement politique très différent : celle de ménages à revenus très modestes,
aux taux d'effort et d'endettement élevés dès la souscription de leur prêt, et qui doivent avec
la baisse de l'inflation faire face à des mensualités insoutenables conduisant à des impayés ;
celle de familles aux revenus plus confortables, ayant elles aussi souscrit des prêts à taux
fortement progressifs, mais pas forcément des PAP, et qui se voient pénalisées par la baisse
de l'inflation sans se trouver pour autant en danger de cessation de paiement.

La première étude de l'ANIL (1985), comme d'ailleurs les études menées par la CAF de l'Ain
ou par l'Agence d'urbanisme d'Ille-et-Vilaine en 1986, se concentre sur le premier cas, celui
des accédants « surendettés », pour l'essentiel des souscripteurs de PAP, qui ont fait l'objet de
signalements pour impayés par les Commissions Départementales relatives au versement des
APL. Il s'agit selon les CAF d'un public au profil social homogène : ouvriers ou employés,
familles nombreuses pour beaucoup d'entre elles, avec un seul revenu, et un niveau général de
ressources très faibles (souvent inférieur de 70% aux plafonds), ayant bénéficié des « PAP
majorés » réservés aux ménages les plus modestes et aux familles les plus nombreuses. Les
auteurs de l'étude considèrent que la baisse de l'inflation, qui fait augmenter le niveau réel
des mensualités des ménages en raison de la forte progressivité des taux, constitue un facteur
aggravant de surendettement, sans être toujours à l'origine du problème. Ils mettent ainsi en
évidence que l'attribution prioritaire de financements majorés aux ménages ayant des revenus
inférieurs de 70% aux plafonds du prêt PAP n'a pas eu que des effets positifs, puisque ceux-ci
constituent une large part des cas difficiles. Les modalités concrètes d'attribution des prêts
PAP ont aussi joué un rôle dans certains échecs de paiement : le « montage défectueux du
projet » est désigné comme principal responsable dans au moins un tiers des cas. Le Crédit
Foncier de France, principal distributeur des PAP, n'a selon l'ANIL pas joué le rôle de garde-
fou pour ces projets risqués, ce qu'elle remarquait déjà en 1979. Cette institution ne disposant
pas de « guichet » pour rencontrer les accédants, elle instruit des demandes transmises sous
forme de dossiers par les vendeurs des maisons, qui vérifient eux-mêmes les situations
financières des accédants. Près de 6000 familles ayant souscrit un emprunt au Crédit Foncier
se trouvent ainsi en situation d'impayé de deux mensualités au moins en 1985. Plus que de
simples « victimes de la désinflation », un tiers des familles « sinistrées », surendettées sont
selon l'ANIL des ménages « imprudemment engagés dans l'accession » dès le départ.
Toutefois, le « problème » des accédants en difficulté désigne aussi dès 1986 un phénomène plus large touchant un public socialement plus divers : celui des emprunteurs ayant souscrits des prêts à forte progressivité entre 1980 et 1984 – prêts conventionnés, prêts libres – qui voient leur mensualité augmenter considérablement, sans pour autant être dans l'incapacité de payer. La seconde étude de l'ANIL, datée de 1986, sur les « accédants en difficulté », élargit son objet à ces situations. Ce deuxième type de « victime » de la désinflation a apparemment afflué au cours de l'année 1986 dans les permanences des ADIL, pour solliciter des conseils juridiques quant à la meilleure manière de « renégocier » avec leur banque leurs prêts à taux progressifs : « des gens qui venaient, genre prof du maths, en disant est-ce que j'ai le droit de rembourser mon prêt à 12% avec un prêt à 6% qui est le prix du marché<fnref n="1" /> ». L'ANIL, sollicitée par le ministère pour donner son avis sur la faisabilité de ces renégociations, précise que cette solution ne concernera probablement pas ceux qui sont véritablement « en difficulté », dont aucune banque ne rachètera les prêts :

> « Cette solution est intéressante pour ceux qui ont emprunté en période de taux très élevés, mais font face sans difficulté à leurs charges de remboursement ... en revanche, cela ne constitue en aucun cas une solution aux problèmes de ceux d'entre eux qui sont en difficulté<fnref n="2" /> ».

Entre 1986 et 1988, la distinction entre ces deux types de situation n'est pas toujours clairement établie dans le débat public. Dans les colonnes du journal *Le Monde*, sous le terme de victimes de la désinflation – terme qui revient alors le plus souvent lorsqu’il est question d’accession à la propriété<fnref n="3" /> – on désigne à la fois les situations d’accédants PAP surendettés « imprudemment engagés dans l’accession<fnref n="4" /> » selon les termes repris à l’ANIL par les journalistes, et les cas de ménages en voie d’obtenir la renégociation de leurs prêts. C’est ce deuxième type de problème qui, sans surprise, connaît la résolution la plus aisée et rapide. Les accédants les plus aisés parviennent, malgré les réticences initiales de leurs banques, à renégocier leurs prêts en empruntant auprès de banques concurrentes intéressées à capter une nouvelle clientèle, et cette démarche est soutenue par l’État à partir de la fin 1986. Quelques mois plus tôt, le ministre de l’Équipement et du Logement Pierre Méhaignerie hésitait

<footnote n="1">¹ Entretien avec le directeur de l'ANIL, juin 2012.</footnote>

<footnote n="2">² *Les accédants en difficulté*, ANIL, 1986, p. 5.</footnote>

<footnote n="3">³ Dans *Le Monde*, en 1987-1988, neuf articles au moins sont consacrés aux « victimes de la désinflation », toujours rédigés par celle qui est alors la spécialiste du logement dans ce quotidien, Josée Doyère.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Voir Josée Doyère, « M. Méhaignerie face aux problèmes du logement : les candidats à la propriété pris dans la tenaille des taux d’intérêts », *Le Monde*, 3 juin 1986. Dans ce long article, le premier du Monde consacré au problème des « victimes de la désinflation », qui cite longuement les rapports de l'ANIL, il est à la fois question des accédants en position de renégocier leurs emprunts mais auxquels leurs banques refusent cette possibilité, et des « accédants en difficulté financière », familles nombreuses, à faibles ressources qui, selon la terminologie empruntée à l'ANIL se sont « engagées imprudemment » dans l'accession »</footnote>
pourtant à apporter son soutien à l'ensemble des ménages « pris dans la tenaille des taux d'intérêts<fnref n="1" /> » en vue d'une renégociation, estimant que son rôle était d'abord de faciliter celle des emprunts des ménages les plus modestes<fnref n="2" />. Mais cette idée s'avère illusoire, les ménages devenus insolvables n'était pas en position de négocier avec des banques. Lorsque fin 1986, le ministre de l'Economie et des Finances Edouard Balladur annonce un ensemble de mesures visant à « faciliter les renégociations »<fnref n="3" />, celles-ci sont de peu d'intérêt pour les « papistes » les plus en difficulté. Début 1987, ceux qui ne sont que « victimes de la désinflation » et peuvent honorer leurs échéances voient leur situation se régler. Le bilan qu'en dresse l'ANIL pour le compte du ministère de l'Équipement est à l'inverse pessimiste pour les accédants en situation d'impayés :

> Les accédants en difficulté peuvent difficilement tirer parti des mesures actuelles : ils n'obtiennent presque jamais de renégociation et restent des emprunteurs « à risque » dont les comptes sont sans attrait pour les banques<fnref n="4" />.

Ce diagnostic fondé sur les notes transmises par les conseillers ADIL est confirmé par des données de l'INSEE : dans l'enquête Logement 1988 est introduite une question sur les renégociations de prêts, qui permet de voir qu'un tiers des accédants à la propriété de la période 1981-1984 ont renégocié. Il s'agit toutefois des plus aisés et seulement 5% des ménages les plus modestes ont pu bénéficier de cette opération (Taffin, 1991). Les situations des accédants « en difficulté », même si elles suscitent une succession de mesures de la part des pouvoirs publics, n'aboutissent pas à un règlement aussi rapide. Les annonces se succèdent pourtant entre 1986 et 1988 pour ces accédants modestes : augmentation des APL, aides spécifiques pour les plus « surendettés » (ayant un taux d'effort de plus de 37%), possibilité offerte d'étaler des prêts sur une plus longue durée. Finalement, en 1988, est prévu un réaménagement automatique de tous les PAP, avec une baisse des taux dont le coût est pris

<footnote n="1">¹ Ibid.</footnote>

<footnote n="2">² Cette prise de position de Pierre Méhaignerie a été évoquée au cours de l'entretien avec le directeur de l'ANIL et est confirmée par le fascicule « La renégociation, l'effet des mesures prises par les pouvoirs publics », *Nouvelles et Informations*, ANIL, n°16, avril-juin 1987. Dans cette étude, il est précisé que l'objectif des pouvoirs publics était initialement de trouver un moyen de réserver les renégociations aux ménages les plus modestes, sans succès. Pierre Méhaignerie enjoint aussi au Congrès HLM 1986 les organismes HLM qui sont prêteurs secondaires de trouver des voies « décentralisées » et « discrètes » pour trouver des solutions aux situations des accédants les plus en difficulté, sans que le mouvement de renégociation ne s'étende à l'ensemble des ménages [Congrès HLM 1986, discours de clôture de Pierre Méhaignerie, *Actualités HLM* du 30 juin 1986].</footnote>

<footnote n="3">³ La principale mesure consiste à autoriser les accédants qui renégocient un prêt conventionné à conserver une fois l'opération réalisée les bénéfices des APL lorsqu'ils sont éligibles [« Faciliter la renégociation des prêts », *Le Monde*, 20 novembre 1986]. Quelques mois plus tard, des mesures sont aussi annoncées pour les emprunteurs « PAP » qui parviennent à obtenir un prêt de substitution, avec le maintien de l'exonération de taxe foncière en cas de remboursement anticipé [« Une mesure en faveur des accédants en difficulté, *Le Monde*, 8 juin 1987].</footnote>

<footnote n="4">⁴ *La renégociation, l'effet des mesures prises par les pouvoirs publics*, op.cit. p. 2.</footnote>
en charge par l'État<fnref n="1" />. Il s'agit quasiment de la dernière mesure collective de réaménagement des PAP concédée par l'État, qui s'avère, selon la Cour des Comptes, très coûteuse pour les finances publiques<fnref n="2" />.

À partir de cette date, les accédants en difficulté sont traités comme des « surendettés », ce qui n'est pas sans lien avec l'interprétation qui est ensuite faite des causes de leur situation. Avec le vote de la loi Neiertz sur le surendettement en 1989, ce sont en effet vers les procédures qu'elle met en place pour traiter plus généralement des situations de ménages surendettés que sont réorientés les accédants en difficulté : il ne s'agit plus de prendre des mesures collectives, mais de mettre en œuvre des négociations au cas par cas pour étaler ou renégocier les dettes avec les créanciers. La documentation consacrée aux « accédants en difficulté » dans les archives de la Direction de la Construction témoigne clairement de ce basculement dans l'appréhension du problème par les responsables de la politique du logement<fnref n="3" />. Selon l'ANIL, ce sont ainsi 21 900 emprunteurs PAP du Crédit Foncier – aucune statistique n'est disponible pour les autres prêteurs parapublics – qui font l'objet d'un passage en commission de surendettement, et plus de 7000 d'un jugement de redressement. Mais des évaluations fournies en 1991 à la Direction de la Construction montrent que les marges de manœuvre de ces commissions sont faibles quand il s'agit de régler les situations des emprunteurs PAP, et se soldent souvent par l'intervention d'un juge<fnref n="4" />. Dans plus d'un tiers des

<footnote n="1">¹ Fin 1986, le gouvernement annonce qu'il entend favoriser le réaménagement des prêts conventionnés pour les accédants dont le taux d'effort dépasse 37% [« Faciliter la renégociation des prêts », *Le Monde*, 20 novembre 1986]. En mai 1987, l'APL est revalorisée pour les accédants en difficulté, et des possibilités sont ouvertes de réaménager les prêts PAP pour les accédants aux taux d'effort élevés [« Deux cents millions de francs pour alléger la dette des HLM », *Le Monde*, 27 mai 1988]. En janvier 1988, les APL sont majorées pour les accédants dont les taux d'effort sont supérieurs à 37 et 33%, ce qui concerne en tout 100 000 familles. Les accédants PAP de la période 1981-1984 se voient proposer de réduire la progressivité de leurs annuités contre un allongement du prêt [« Pour les ménages à faibles ressources, nouvelles aides d'accession à la propriété », *Le Monde*, 27 janvier 1988]. Fin 1988, de nouvelles mesures sont prises pour diminuer la progressivité annuelle des remboursements de 4 à 2,75% par un réaménagement automatique de tous les PAP souscrits entre 1981 et 1984, le coût annoncé de cette mesure étant de 25 milliards de francs sur 15 ans [« Le projet de budget logement pour 1989 », *Le Monde*, 5 août 1988].</footnote>

<footnote n="2">² Ce réaménagement permettant une baisse de la progressivité des taux a coûté selon la Cour des Comptes 3,6 milliards de francs entre 1989 et 1992, et le coût total de la mesure estimé jusqu'à l'extinction des derniers prêts en 2007 serait alors de 12 à 14,6 milliards [Rapport de la Cour des Comptes, « Les aides au logement dans le budget de l'État », 1994].</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19970268, art. 25 et 26. Dans le versement du Bureau des Usagers de la Direction de la Construction consacré aux « accédants en difficulté », on observe qu'aux documents nombreux sur les renégociations et réaménagements de prêts datant des années 1987-1988 – articles 25 – succèdent à partir de 1989 des rapports sur la préparation puis l'application de la loi Neiertz concernant le surendettement, et des notes relatives à son application au cas des accédants – article 26. [Dossiers « Préparation de la loi Neiertz 1989 » ; « Dossier ANIL commissions Neiertz –UNAF-UDAF sur le surendettement, observatoire de l'endettement » ; logiciel d'aide à la décision pour les juges et pour les membres des commissions de surendettement octobre 1990; Observations, et propositions relatives au rapport Léron, rapport sur l'application de la loi Neiertz, 1991 ; ministère - organismes HLM Réunion sur le surendettement 4 juillet 1990].</footnote>

<footnote n="4">⁴ *Habitat actualité*, n° spécial « La loi Neiertz et les accédants en difficulté », octobre 1991.</footnote>
dossiers, c'est la vente du bien qui est alors retenue<fnref n="1" />. Lorsque la négociation permet de parvenir à un plan de traitement du surendettement, celui-ci échoue à très bref délai dans 20% des cas, et surtout, ces plans ne semblent pas permettre de résorber rapidement les impayés accumulés antérieurement : en 1994 seulement 10% des plans signés depuis 1991 ont permis de résorber les retards de paiement des ménages.

Avec l'émergence du problème public des « sinistrés du PAP » s'impose en fait l'idée, du côté des responsables de la politique du logement, que l'aspect crucial du traitement du dossier des « accédants en difficulté » consiste à mettre en place des mesures préventives susceptibles d'éviter l'émergence d'une nouvelle génération d'accédants en difficulté.

## 2.3 De la « solvabilisation artificielle » à l'accession « sans risque »

En même temps que le problème des accédants en difficulté est reformulé comme un problème de surendettement, s'impose comme lieu commun du discours administratif, politique, et médiatique sur le logement, l'idée que ce sont les mécanismes de soutien à l'accession du début des années 1980 et en particulier le prêt PAP – et non seulement la désinflation – qui ont fait émerger une génération d'accédants « pris au piège »<fnref n="2" /> ». Ce mouvement est congruent avec celui que Sébastien Plot repère dans le traitement politique global du surendettement : au tournant des années 1990, les ménages débiteurs sont de plus en plus nettement considérés sur la scène politique nationale comme des victimes des mauvaises pratiques des établissements prêteurs (Plot, 2009). Une même lecture des sinistres de l'accession émerge, et se traduit par un changement de position des responsables politiques intéressés au logement – ministre, parlementaires spécialistes du sujet – dans la majorité socialiste d'après 1988. Défenseurs au début des années 1980 du maintien du nombre de PAP, ils pèsent désormais en faveur d'une accession moins risquée, plutôt que d'un soutien appuyé aux ménages les plus modestes, et prennent des mesures qui accentuent la chute des PAP à partir de 1988-1989.

<footnote n="1">¹ CAC 19970268, art. 25, Enquête sur les dossiers de surendettement comportant des crédits immobiliers, Comité consultatif du Conseil National du Crédit, 18 mai 1992.</footnote>

<footnote n="2">² Selon l'expression employée dans le titre d'un article du *Monde* consacré en 1998 à un nouveau réaménagement des taux d'intérêts pour les accédants PAP n'ayant pas achevé de rembourser leur bien, voir Christine Garin, « De nombreux accédants à la propriété ont été piégés par le PAP », 2 février 1998.</footnote>
La thèse qui s'impose à la fin des années 1980 du côté du ministère de l'Équipement et du Logement est désormais proche de celle que développe l'ANIL dans ses études depuis 1985, et même 1979 : les accédants en difficulté sont victimes de montages financiers trop risqués abusant des prêts à taux progressifs pour alléger les premières mensualités des ménages aux revenus trop faibles pour devenir propriétaires. Entre 1986 et 1988, la concomitance entre le problème des accédants en difficulté et celui des autres victimes de la désinflation, dont la situation ne pouvait être attribuée à des « montages financiers défectueux », contribuait à brouiller cette explication. Une note de l'ANIL adressée en 1988 à la Direction de la Construction rappelle cependant clairement le point de vue qu'elle défend : « deux phénomènes, qu'il faut absolument distinguer, conjuguent leurs effets pour placer les accédants à la propriété dans une situation très difficile : un surendettement d'origine et la désinflation<fnref n="1" /> ». Cette note intitulée « solvabiliser les ménages sans l'inflation » appelle à inculquer une prudence accrue aux ménages, dont les conseillers ADIL rapportent qu'ils voient encore trop souvent l'accession comme un important effort initial important s'allégeant fortement avec le temps. Or, dans le nouveau contexte sans inflation, il faut les préparer à des « taux d'effort durables » et faire définitivement renoncer les accédants modestes aux prêts progressifs. Parmi ceux qui défendent et diffusent l'idée qu'il faut mettre fin à des années d'« imprudence » encouragée par l'État, les dirigeants nationaux de l'Union HLM, en particulier leur président Roger Quilliot, tiennent aussi un discours virulent. En 1986, celui-ci met très fermement en cause la politique de soutien à la propriété qu'il avait lui-même contribuée à intensifier durant son passage au ministère du Logement en 1981.

> « Ayons le courage de dire que l'accession à la propriété de tous est présentement un mythe, une formule plus idéologique que réaliste. L'accession à la propriété qui est le rêve de la plupart des Français peut quand les conditions ne sont pas réunies devenir un enfer<fnref n="2" />. »

Au congrès de 1987, la position prise au nom du mouvement est encore plus catégorique, puisque que les dirigeants de l'Union affirment que leur rôle est désormais de « dissuader les candidats de s'engager dans une opération trop lourde pour eux<fnref n="3" /> » afin d'éviter de se « retrouver avec des générations successives de familles en graves difficultés ». Selon Roger Quilliot, pour éviter de « nouveaux sinistrés de l'accession, il ne faut plus engager des

<footnote n="1">¹ CAC 19970268 art. 25. Note de l'ANIL à la Direction de la Construction, « Solvabiliser les accédants sans l'inflation », non signé, 25 janvier 1988.</footnote>

<footnote n="2">² Roger Quilliot, Discours de clôture du Congrès HLM, 3 juin 1986.</footnote>

<footnote n="3">³ 48ème congrès HLM de Grenoble, *Le Monde*, 27 mai 1987.</footnote>
ménages aux ressources fragiles dans des opérations d'accession ». Le désengagement des organismes sociaux du secteur de l'accession a pris effet : la défense de la « solvabilisation » des accédants modestes n'est plus comme en 1977 un mot d'ordre du monde HLM.

Entre 1988 et 1991, les responsables des politiques du logement au sein du gouvernement socialiste endossent, comme le fait ici Roger Quilliot, un discours public critique sur les imprudences du début des années 1980, et font évoluer les positions habituelles du ministère du Logement sur les PAP. En 1988, à la suite de l'élection présidentielle, une nouvelle réforme de l'aide au logement est d'abord envisagée, incluant leur possible suppression, dont l'étude est confiée à une commission dirigée par l'ancien directeur de la Construction Jean-Michel Bloch Lainé. Cette initiative n'est toutefois pas due, selon Philippe Zittoun, aux difficultés de l'accession sociale : c'est le soutien apporté par le nouveau ministre des Finances Pierre Bérégovoy, alors homme clé du nouveau gouvernement, au projet de la direction du Trésor d'achever la banalisation du financement de l'accession sociale, qui en est le déclencheur (Zittoun, 2001). Le nouveau ministre délégué au Logement Louis Besson joue en 1989 le rôle traditionnel des titulaires de ce portefeuille, en se faisant le défenseur des aides à la pierre et en réussissant à « sauver » le PAP, selon le terme qu'il emploie à l'Assemblée nationale<fnref n="1" />. Mais ses positions, comme celles de son ministre de tutelle à l'Équipement Michel Delebarre, ou celles de parlementaires de la majorité spécialistes du logement, évoluent par rapport aux positions habituelles de ce ministère. Sans renoncer à défendre le PAP, ils renoncent à plaider pour un véritable maintien ou accroissement du volume de ces prêts, et prennent l'initiative de mesures qui contribuent à sa « sous-consommation ». Ce déplacement se lit dans l'adoption d'un nouveau vocabulaire au même moment que sont prises des mesures significatives. On voit d'abord émerger dans la bouche de ces acteurs une nouvelle expression, la « solvabilisation artificielle »<fnref n="2" />. Celle-ci apparaît pour la première fois dans la rubrique logement du journal *Le Monde* fin 1988, peu de temps après que Guy Malandain, député socialiste spécialiste du logement (Michel, 2006, p. 157), en ait fait usage à l'Assemblée nationale<fnref n="3" />. Ce terme renvoie aux modalités d'allégement des remboursements initiaux des prêts PAP à forte progressivité. Au cours du débat sur le budget du logement, Malandain préconise de rompre avec cette « solvabilisation artificielle » et

<footnote n="1">¹ Assemblée nationale, 20 novembre 1990, 2ème séance. Louis Besson met en évidence les efforts faits pour « sauver ce produit » qui était « « considéré par tous comme quasiment condamné ».</footnote>

<footnote n="2">² Josée Doyère, « Le PAP, prêt à l'accession aidé, remplacé par un prêt primé : les propositions du rapport Bloch-Lainé », *Le Monde*, 15 novembre 1988.</footnote>

<footnote n="3">³ Assemblée nationale, 1ère séance du 10 novembre 1988.</footnote>
d'être « honnête » avec les accédants : « accéder à la propriété est une démarche longue qui demande des efforts constants ». Le député préconise, comme le fera peu de temps après Louis Besson, l'instauration d'un apport personnel obligatoire pour les PAP, constitué d'épargne et non substituable par des prêts complémentaires. Il n'est toutefois pas favorable à une suppression des PAP et récuse toute « banalisation des circuits bancaires » le distribuant.

Pour mettre fin à cette « solvabilisation artificielle », le ministère du Logement fait disparaître les deux facteurs qui permettaient jusque-là à des ménages à revenus très limités de s'engager des opérations d'accession : c'est la fin des mécanismes d'allègement de l'apport initial exigé – il doit désormais être au minimum de 10% – et des taux progressifs qui permettaient de diminuer les premières annuités de remboursement<fnref n="1" />. Le changement introduit est radical : la moitié des souscripteurs de PAP avaient en effet en 1990 moins de 10% d'apport personnel<fnref n="2" />, et malgré la hausse du plafond maximal de ressources, la « sous-consommation » du PAP se renforce (seulement 41 000 pour 50 000 programmés en 1990). En 1990, à l'Assemblée nationale, le ministre du Logement Louis Besson défend cette mesure qualifiée dans la presse « d'entraînement à l'épargne<fnref n="3" /> », qui selon lui permet de « tester les capacités d'épargne<fnref n="4" /> » et a une « valeur éducative »<fnref n="5" />. En réponse aux questions de parlementaires qui s'inquiètent que cette mesure ne freine l'accession sociale, le nouvel argumentaire standard du ministère du Logement consiste à rappeler les « erreurs commises dans le passé et les trop nombreux accidents qui en ont résulté », ainsi que le coût des réaménagements de PAP, évalué à 800 millions de francs par an à l'État<fnref n="6" />. Face aux parlementaires de l'opposition qui l'interpellent à l'Assemblée nationale, le ministre plaide la « sécurité » des accédants :

> « Notre volonté d'encourager l'accession sociale a une limite, celle d'assurer aux accédants une réelle sécurité. Les difficultés actuelles de l'accession sociale résultent d'ailleurs en grande partie, vous le savez, des drames engendrés par le surendettement. C'est ce qui nous a conduit à décider, en début d'année, la réforme visant d'une part à imposer un taux d'apport personnel de 10%, et d'autre part à relever à 90% la quotité des prêts<fnref n="7" /> ».

<footnote n="1">¹ Arrêtés au JO du 31 janvier 1991 modifiant les conditions d'attribution des PAP, incluant un relèvement des plafonds de ressources permettant leur obtention et la suppression des prêts à annuités progressives.</footnote>

<footnote n="2">² Selon le rapport de la Cour des Comptes (1994, op.cit.), un sondage effectué par le Crédit Foncier sur un échantillon de dossiers a confirmé ce chiffre de 50% d'accédants avec un apport inférieur à 10%.</footnote>

<footnote n="3">³ « Cet entraînement à l'épargne préliminaire à l'achat vise à réduire les risques pendant la période de remboursement des prêts », voir « Le droit au logement, une priorité », *Le Monde*, 4 avril 1990.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Assemblée nationale 2ème séance du 20 novembre 1990, JORF.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Assemblée nationale, séance du 7 mai 1991, JORF.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Réponse du ministère du Logement à la question écrite du sénateur Charles-Edmond Lenglet, JO du Sénat, 7 juin 1990.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Assemblée nationale, 3ème séance du 14 novembre 1990, JORF.</footnote>
Les mécanismes des prêts qui sont à l'origine des problèmes des accédants ne font pas alors totalement consensus. Certains députés centristes de l'opposition, traditionnels défenseurs de l'accession sociale, accusent Louis Besson de vouloir la mettre à bas : « le surendettement n'est pas dû au type de prêt, mais à la désinflation, qui a nécessité un réajustement du profil des prêts<fnref n="1" /> ». À l'inverse, Louis Besson oppose à cette idée que la décrue des PAP, quasi-inévitable, découle du fait que l'accession sociale est malade des excès du début de la décennie, métaphore qu'il décline dans une série de déclarations fin 1990 :

> « S'il y a une différence entre les 50 000 PAP prévus et les 41 000 que nous réaliserons, c'est que l'accession à la propriété est convalescente, je ne prétends pas qu'elle est complètement rétablie de cette drogue, de cette solvabilité artificielle, qu'on appelait l'inflation »<fnref n="2" /> [...] « Il est clair que si la maîtrise de l'inflation a eu des effets très bénéfiques dans nombre de domaine de l'économie, elle renchérit cependant l'accession, eût égard à la solvabilisation artificielle qu'offrait l'inflation. Et nous n'avons pas trouvé le moyen de remplacer la solvabilité artificielle par une solvabilité réelle en période d'inflation maîtrisée<fnref n="3" /> ».

Le souci de la « maîtrise » de l'accession et de la mise en place de « garde-fous » entre aussi dans le vocabulaire de l'administration du ministère de l'Équipement, qui est conduite à manifester son intérêt pour la « sécurité » des accédants, tout en continuant à chercher à promouvoir les PAP. En témoigne la mise en place en 1992 par la DDE du Nord, département très touché par les impayés des années 1980, d'une charte « pour la maîtrise d'une bonne accession à la propriété<fnref n="4" /> » - préconisant des règles de prudence dans l'octroi des prêts et dont la presse régionale se fait l'écho en titrant sur les nouveaux « garde-fous »<fnref n="5" /> des PAP. La directeur de la DDE du Nord, constate ainsi dans un courrier adressé au ministre que « les difficultés de toute une génération de futurs propriétaires accédants dans les années 1980 ont conféré à l'accession à la propriété une image négative », et dit espérer que cette charte, signée avec ses « partenaires historiques » les Sociétés de Crédit Immobilier, démontrera que l'accession sociale « n'est plus un mauvais piège<fnref n="6" /> ».

<footnote n="1">¹ Intervention de Jean Briane, député UDF-CDS de l'Aveyron, Assemblée nationale, 3ème séance du 14 novembre 1990.</footnote>

<footnote n="2">² Assemblée nationale, 3ème séance du 14 novembre 1990, JORF.</footnote>

<footnote n="3">³ Assemblée nationale 2ème séance du 20 novembre 1990, JORF.</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19970268 art. 24. Charte pour la maîtrise d'une bonne accession à la propriété.</footnote>

<footnote n="5">⁵ CAC 19970268 art. 24. Un ensemble de coupures de presse relatant l'écho de cette signature est conservée dans les archives du Bureau des Usagers.</footnote>

<footnote n="6">⁶ CAC 19970268, art. 24, Courrier du Directeur de l'Équipement du Nord adressé au ministre de l'Équipement, daté du 11 juin 1992, et discours d'ouverture du DDE adjoint du 11 mai 1992.</footnote>
Ainsi, à la fin des années 1980, dans le champ des politiques du logement, un nombre croissant d'acteurs – experts, dirigeants HLM, ministres – se sont fait les porteurs de l'idée, peu répandue au début des années 1980, que la priorité en matière d'accession sociale était de juguler les risques pour les accédants, plutôt que de permettre au plus grand nombre de devenir propriétaire. Certes, en 1986-1987, c'est principalement à la désinflation que ces difficultés ont été imputées, et c'est sur cette dimension que les pouvoirs publics ont concentré leurs efforts en facilitant les renégociations des prêts libres et des PC, puis en proposant des réaménagements du PAP. Mais, à partir de 1988-1990, du côté du ministère du Logement ou de l'Union HLM, cette explication passe au second rang derrière la dénonciation de la « solvabilisation artificielle » encouragée par l'État.

Remarquons qu'on sait peu de choses du destin de ceux qui s'étaient lancés dans ces accessions « imprudentes » du début des années 1980 ni de leur véritable nombre : comme le précise l'ANIL en 1994 « il n'y a jamais eu ni définition stricte, ni dénombrement précis des accédants en difficulté », et la tentative d'évaluation, sur des données très partielles, qu'elle en fait à cette date à la demande du ministère du Logement n'a ensuite jamais été mise à jour<fnref n="1" />. On sait seulement grâce à cette étude que, parmi les surendettés, les détenteurs d'une créance immobilière tendent à diminuer entre 1990 (41,1% des 70 000 des titulaires de dossiers sont des accédants à la propriété) et 1993 (34% sur 72 000). Mais cela témoigne moins de l'évolution du sort des accédants des générations précédentes que du fait qu'à partir de 1990, de moins en moins d'accédants se lancent dans des opérations risquées. C'est ce que confirme plusieurs études statistiques, de l'INSEE ou de l'ANIL, qui dans les années 1990 prennent pour objet l'accession « à risque » : elles montrent ainsi une forte diminution des risques objectifs de sinistres. Les accessions « risquées » régressent très rapidement, et la première conséquence en est alors une sélectivité sociale beaucoup plus marquée du statut de nouveau propriétaire. Les enquêtes Logement de l'INSEE font l'objet de traitements ad hoc pour mesurer le niveau de risque que prennent les accédants des nouvelles générations. Claude Taffin, administrateur INSEE spécialiste du logement, signe en 1990 un numéro d'Insee Première intitulé *Accession, endettement, surendettement*, dans lequel il propose un double indicateur en terme de « taux d'effort » et de « taux d'endettement » (montant de remboursement restant par rapport à la valeur actuelle du bien) pour cerner quelle part des accédants présente un profil d'emprunt propice au défaut de paiement (Taffin, 1990). Pour la

<footnote n="1">¹ Les accédants en difficulté, ANIL, 1994.</footnote>
génération 1981-1984, 13% d'entre eux (pour deux tiers des accédants PAP) sont en situation de « double risque », avec un taux d'effort supérieur à 35% et un « taux d'endettement » supérieur à 90%. C'est ce que C. Taffin nomme l'accession « à tout prix », qui perdure au moins jusqu'en 1988 puisqu'on constate jusqu'à cette date une baisse du taux d'apport personnel moyen des ménages PAP (Taffin, 1991, p. 14). Un quart des nouveaux accédants recourent alors encore à des prêts à taux progressifs pour alléger leurs premières annuités, alors même que l'inflation est désormais durablement jugulée (Lacroix, 1995, p. 22). Mais, dès l'enquête Logement de 1992, on perçoit un retournement de tendance très net : les situations à « haut risque » diminuent, tandis que devenir propriétaire redevient socialement très sélectif, et que le taux de propriétaires stagne. Selon une nouvelle mesure proposée par Thierry Lacroix dans *Economie et Statistiques*, la part des accédants à « haut risque » passe de 7,8% des accédants en 1988 à 4,7% en 1991 : une forte sélection s'opère désormais en fonction de la possession d'un apport personnel (Lacroix, 1995, p. 21). Il confirme les observations de l'ANIL, qui, dès 1994, à partir de dossiers d'accédants en difficulté traités par les ADIL, relevait que ces échecs étaient de moins en moins le résultat d'une solvabilité initiale trop faible, et de plus en plus le résultat d'événements postérieurs imprévus (chômage, séparation). Depuis 1995, d'autres travaux, toujours fondés sur l'enquête Logement, ont confirmé que la tendance générale à la prudence en matière d'accession s'est durablement installée en France. La sélectivité sociale accrue de la propriété d'occupation par rapport au début des années 1980 ne s'est pas démentie durant les 20 dernières années (Gollac, 2011). Les situations « à risque » restent à un faible niveau : même après l'instauration du prêt à taux zéro en 1995, qui relance l'accession populaire, les taux d'effort moyens des ménages modestes ne sont jamais remontés au niveau des années 1980¹. Pour Jean Bosvieux, spécialiste de l'accession à l'ANIL, « la période actuelle est celle de l'accession sans risque » (Bosvieux, 2005), et les taux de sinistralité sont d'après l'INSEE restés faibles dans les années récentes (Briant, 2010). La France n'a ainsi pas enregistré de phénomène de type *subprimes*, car les acquéreurs à profil « risqué » sont pour une grande part tenus à l'écart du crédit immobilier par les banques françaises (Taffin et Vorms, 2007 ; Vorms, 2009).

L'image publique de l'accession à risque a cependant été régulièrement réactivée jusqu'à la fin des années 1990. Notons d'abord que l'intérêt de la CNAF pour cette question a permis le

<footnote n="1">¹ Chez les bénéficiaires d'APL, donc les ménages les plus modestes, le taux d'effort moyen net (une fois les aides déduites) a baissé de plus de 5 points, passant de 22,4% pour la période 1985-1988 à 17,1% pour 1998-2001 (Bosvieux, 2005).</footnote>
financement d'un ensemble d'études sociologiques, dans le cadre d'un programme lancé en
1985 sur le thème « Logement, habitat, et conditions de vie des familles », dont les difficultés
liées à l'accession constituent l'un des axes. Les résultats de ces recherches font l'objet de
publications dans les revues de la CNAF à partir de 1990 (CNAF, 1990 ; Peraldi et Foret,
1992). La recherche collective dirigée par Pierre Bourdieu sur la maison individuelle fait
d'ailleurs partie des travaux financés à cette occasion, et ses premiers résultats sont publiés en
1990 dans *Actes de la Recherche en Sciences Sociales* (Bourdieu, 1990b). D'autres travaux
issus de cette recherche, comme ceux de Nancy Spinousa sur le « propriétaire dégradé », sont
repris dans un numéro spécial des *Annales de la Recherche Urbaine* de 1994 intitulé
« Devenirs propriétaires », qui tend à dénoncer le mythe de la propriété pour tous (Cuturello,
1994 ; Spinousa, 1994). La réception de ces travaux est cependant limitée aux cercles
académiques et à des publications spécialisées. La publicisation persistante des « risques » de
l'accession dans les années 1990 a d'autres sources. Tout d'abord, la nécessité de
« sécuriser » et de mettre des « garde-fous » pour les accédants relève désormais du lieu
commun politique. Le terme de « sécurisation » de l'accession se répand : Pierre-André
Périssol, responsable du programme logement de l'équipe de Jacques Chirac durant la
campagne présidentielle de 1995, assortit sa proposition de « Prêt à taux zéro » de
mécanismes de « sécurisation », qui ne verront d'ailleurs pas le jour (Périssol, 1995). Son
successeur, Louis Besson, redevenu ministre du Logement en 1997, annoncera lui aussi de
nouvelles « mesures de sécurisation » pour l'accession aidée peu après son arrivée au
ministère (Vorms, 1999). En outre, un certain nombre d'acteurs intéressés à la question du
surendettement continuent à jouer le rôle de lanceurs d'alerte sur cette question, à travers des
études et des déclarations publiques sur le possible retour de sinistres qui font l'objet d'échos
réguliers dans la presse nationale au milieu des années 1990. L'étude de l'ANIL de 1994¹ sur
les accédants en difficulté, qui ne signale pourtant pas de recrudescence du phénomène, est
reprise par le journal *Libération*, qui titre sur les « pièges de l'accession à la propriété<fnref n="2" />» et
rappelle « la stratégie qui a dans les années 1980 jeté en pâture à leurs créanciers des milliers
de Ça me suffit qui n'arrivaient pas à boucler leurs fins de mois ». Lors de la mise en place du
Prêt à Taux Zéro (PTZ), les réactions très positives des professionnels de la construction et du
secteur bancaire sont contrebalancées par des réactions plus sceptiques de la part de plusieurs
associations d'usagers et consommateurs positionnées à gauche (Confédération nationale du
logement, la Confédération syndicale du cadre de vie, ou encore l'Asseco-CFDT). Celles-ci,

<footnote n="1">¹ *Les accédants en difficulté*, 1994, op.cit.</footnote>

<footnote n="2">² Catherine Maussion, « Le piège de l'accession à la propriété », *Libération*, 24 janvier 1995.</footnote>
qui mettent en garde contre de « nouveaux risques de surendettement » liés au PTZ, se voient
consacrer par *Le Monde* un article qui reprend à son compte leurs inquiétudes sur la possible
résurgence des ménages « artificiellement solvabilisés » de la décennie précédente<fnref n="1" />. *Le
Monde* reprend d'ailleurs ces mises en garde en novembre 1995, une fois le PTZ lancé, dans
un dossier spécial qui revient notamment sur les « dégâts de la papification<fnref n="2" /> ». La presse se
fait aussi l'écho d'études ultérieures réalisées par des associations de consommateurs sur cette
question. En 1997, une étude du Centre régional de la Consommation du Nord, institut lié aux
associations de consommateurs, met en évidence que le PTZ bénéficie à beaucoup de familles
modestes, et déclenche une nouvelle vague de mises en garde dans la presse nationale. *Les
Echos* titrent sur « les effets pervers du prêt à taux zéro<fnref n="3" /> », *Le Figaro* évoque les risques de
cette « accession paupérisée »<fnref n="4" />, et *L'Express* s'appuie quelques mois plus tard sur cette même
source et sur une nouvelle étude de l'ANIL pour évoquer le cas des « aventuriers du prêt à
taux zéro » confrontés aux « pousse-au-crime » que sont les banques et les vendeurs de
maisons individuelles. Un responsable de l'Asseco-CFDT y fait un parallèle entre les
« naufragés du PAP » et les potentiels « naufragés du prêt à taux zéro<fnref n="5" /> ». Un rapport
parlementaire sur le surendettement daté de 1997, émanant de deux sénateurs RPR et MRC,
dénonce à nouveau l'encouragement par l'État de formes d'accession risquées dans la
décennie précédente, les réactions tardives vis-à-vis de la « nocivité » des PAP progressifs, et
la « fiction qu'entretiennent depuis toujours les systèmes de financement public » selon
laquelle les aides de l'État pourraient tenir lieu d'apport personnel<fnref n="6" />.

Les évocations médiatiques du spectre des « accédants en difficulté » des années 1980 cessent
toutefois après 1998. Certes, l'épisode des « sinistrés du PAP » sert encore, de manière
ponctuelle, de support à des discours critiques envers les politiques de soutien à l'accession :
c'est par exemple le cas lorsque la Fondation Abbé Pierre prend des positions hostiles aux

<footnote n="1">¹ Valérie Devillechabrolle. « Des associations de consommateurs s'inquiètent de nouveaux risques de surendettement », *Le Monde*, 7 septembre 1995.</footnote>

<footnote n="2">² Christine Garin, *Le Monde*, Dossier d'une page sur le PTZ et ses conséquences, « Les maires restent prudents face à la relance de l'accession à la propriété », 7 novembre 1995.</footnote>

<footnote n="3">³ « Une étude du centre régional de la consommation du Nord met en garde sur des effets pervers du PTZ », *Les Echos*, 3 février 1997.</footnote>

<footnote n="4">⁴ « Prêt à taux zéro : les risques d'une accession paupérisée », *Le Figaro* économie, 1er février 1997.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Corine Scemama, « Les aventuriers du prêt à taux zéro », *L'Express*, 5 février 1998.</footnote>

<footnote n="6">⁶ « Seul l'effort d'épargne préalable ou, le cas échéant, le produit de la vente d'un autre bien, constitue un apport personnel réel : il démontre la capacité du ménage à faire face à des échéances futures et garantit au créancier que la valeur du bien acquis est supérieure au montant emprunté » [Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant, Sénateurs, « Surendettement, prévenir et guérir », rapport d'information n°60, 29 octobre 1997].</footnote>
annonces de Nicolas Sarkozy sur la « France de propriétaires »<fnref n="1" />. Toutefois, le thème des dangers de l'accession, et en tout cas le rappel des « sinistres » des années 1980 est moins présent dans les années 2000, dans un contexte de forte sélectivité sociale de l'accession, de hausse des prix immobiliers et de taux d'intérêts faibles.

Sans prétendre avoir étudié de manière approfondie la production des représentations dominantes en matière d'accession sociale par les élites politiques et administratives dans les années 1990, nous avons montré comment l'émergence du problème des accédants en difficulté, et les aléas de son traitement, font passer les acteurs mobilisés dans la production des politiques d'accession de la position de fervents défenseurs des PAP à une conception beaucoup plus prudente de l'accession sociale. Nous allons maintenant, en changeant à nouveau d'échelle d'observation, saisir plus finement ces larges transformations à partir d'un cas particulier qui nous semble heuristique : la SA HLM CARPI, une société qui constitue pour cette même administration du logement un « modèle » de l'accession sociale au début des années 1980 et devient le symbole médiatique de l'échec de mécanismes de « solvabilisation » du prêt PAP, et des ratés de cette politique.

### 3. Du modèle au scandale : le cas de la CARPI

La CARPI, filiale HLM du Groupe Maison Familiale de Cambrai passe entre la fin des années 1970 et le début des années 1990 du statut de promoteur HLM « modèle », grand utilisateur de prêts PAP, capable d'offrir à des ménages à faibles ressources des maisons à leur portée, sur l'ensemble du territoire français, à celui de scandale médiatique. Un nombre important de ses clients se trouvent en incapacité de payer leurs mensualités, et certains d'entre eux se mobilisent collectivement pour protester contre leur situation. Ce cas nous permet de prolonger notre questionnement sur les formes et effets du discrédit qui touche, à la fin des années 1980, les politiques de soutien à l'accession sociale. On observe que se joue alors la question du partage de responsabilités de ces échecs : est-ce, comme le soutiennent les dirigeants de la CARPI, l'État qui est in fine responsable, pour avoir encouragé une accession

<footnote n="1">¹ Voir par exemple cet article consacré par Christophe Robert à la « France de propriétaires » et enjoint de « rester attentifs aux effets que pourrait produire une politique offensive d'accession à la propriété sur l'endettement des ménages. Cette inquiétude n'est pas nouvelle et il suffit de se souvenir des « sinistrés » du prêt à l'accession à la propriété « sacrifiés » dans la seconde moitié des années 1980 pour soutenir la construction » (Robert, 2007).</footnote>
fondée sur l'inflation avant de mettre un terme à cette inflation ? Est-ce, comme les accédants mobilisés le soutiennent, la faute des dirigeants de cet organisme HLM qui, sous couvert de vocation sociale, et en profitant de la complaisance des pouvoirs publics, ont profité d'accédants modestes et mal informés pour réaliser des profits indus ? Est-ce, selon les conclusions des rapports d'experts missionnés par le ministère du Logement, une méthode trop poussée de « solvabilisation artificielle » des ménages les plus modestes qui a conduit la CARPI à sa perte ? Différentes interprétations des échecs de l'accession sociale se cristallisent autour du « scandale » de la CARPI.

## 3.1 Un promoteur social « modèle » ?

La CARPI occupe une place singulière dans le secteur de l'accession sociale, par sa taille et sa spécialisation dans la maison groupée à bas prix, d'une part, et par les relations qu'elle entretient avec l'État, d'autre part. Par sa taille, la CARPI a aussi constitué jusqu'au milieu des années 1980 un employeur important dans le secteur de l'accession HLM, et l'on retrouve encore aujourd'hui parmi les dirigeants et cadres d'organismes de promotion HLM des « anciens de la CARPI » comme ils se nomment eux-mêmes<fnref n="1" />. Grande gagnante du concours Chalandon, cette société – avec à sa tête Robert Leroy<fnref n="2" /> – entretient alors des relations étroites avec la haute administration du logement.

Au moment de la réforme de 1977, la CARPI constitue un modèle à suivre pour les responsables du Logement, en premier lieu pour le secrétaire d'État Jacques Barrot<fnref n="3" />. C'est ce que souligne le directeur de l'ANIL, chargé en 1992, en tant que spécialiste des « accédants en difficulté », de rédiger un rapport sur les problèmes de la CARPI :

> « Bon CARPI, la première fois que j'en ai entendu parler par Jacques Barrot, c'était le modèle. C'était un type qui arrivait à vendre... J'étais allé les voir à l'époque où c'était florissant. Leur discours c'était pour « faire accéder des gens avec de bas revenus, nous savons faire ». C'était assez impressionnant. Et je vous dis, Jacques Barrot les citait en modèle » [Entretien avec le directeur de l'ANIL, juin 2012].

<footnote n="1">¹ C'est le cas de quatre de nos enquêtés, dirigeants d'organismes ou directeur de la promotion au sein de groupes HLM, qui nous ont toutefois signalé que bien d'autres de leurs collègues, pour partie en retraite, étaient passés par la GMF-CARPI.</footnote>

<footnote n="2">² Voir chapitre 2 et 3 sur la trajectoire de Robert Leroy.</footnote>

<footnote n="3">³ Entretien avec le directeur de l'ANIL, juin 2012.</footnote>
Selon un ancien cadre du groupe, entré à la CARPI dans les années 1970, la société continue, en 1977, à jouer les bons élèves vis-à-vis de la réforme de l'aide au logement. Elle livre sa première opération financée par des prêts PAP avant tous les autres promoteurs, dès décembre 1977 : « On avait même réalisé la première opération PAP, on avait même anticipé sur la sortie des décrets<fnref n="1" /> ». La proximité des dirigeants du groupe avec le secrétaire d'État au Logement semble aussi politique, puisque Robert Leroy annonce son soutien à Valéry Giscard d'Estaing pour la campagne présidentielle de 1981². Le rapprochement avec la haute administration fait l'objet d'une politique explicite du groupe : plusieurs anciens préfets de région ont été embauchés par le groupe, au faîte de son développement, pour faciliter les « relations publiques »<fnref n="3" />. La CARPI et son PDG jouissent d'un statut à part : au Conseil National de l'Accession à la Propriété, R. Leroy est présent en tant que « personnalité qualifiée » (il est le seul dans cette catégorie) et « PDG du groupe Maison Familiale de Cambrai », alors que les autres membres de la commission sont là en tant que représentants d'organisations professionnelles ou d'associations<fnref n="4" />. Malgré l'alternance politique de 1981, le groupe reste un interlocuteur régulier de la Direction de la Construction, qui le soutient au titre de son importante consommation de « PAP groupés »<fnref n="5" />. Modèle pour le ministère du Logement, il l'est moins pour le mouvement HLM : alors que dans les années 1960, il jouait un rôle important au sein de la Fédération des coopératives, R. Leroy entretient à partir des années 1970 des rapports conflictuels avec l'Union. Dès 1971 il n'y joue plus aucun rôle, et la société, qui est pour bien des organismes une « bête noire » venant leur faire concurrence sur leur territoire, est exclue en 1980 de l'Union tout en gardant son statut d'organisme HLM<fnref n="6" />.

Si le groupe a un statut particulier, les difficultés de ses clients sont elles aussi traitées de manière singulière par les pouvoirs publics. Promoteur HLM cité en modèle, sous les feux de projecteurs lorsque ses accédants lancent une « grève des remboursements », la CARPI et son affaire sont ainsi considérées comme un problème politique à part, selon l'image qu'en donne en 1998 l'ANIL dans un rapport sur les « risques » de l'accession sociale :

<footnote n="1">¹ Entretien avec Jean-Claude Mallart, ancien directeur régional à la CARPI, juillet 2008.</footnote>

<footnote n="2">² C'est ce qu'indique l'ouvrage autoédité par l'association des Anciens Salariés et Actionnaires du Groupe Maison Familiale (ANSAG) sur son histoire [« La Saga de la Maison Familiale, ANSAG, 2005, document transmis par Jean-Claude Mallart].</footnote>

<footnote n="3">³ Entretien avec Jean-Claude Mallart, ancien directeur régional à la CARPI, juillet 2008.</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19970337, art.1 à 3, Compte-rendu des séances du CNAP, 1977-1978.</footnote>

<footnote n="5">⁵ CAC 19970268 art. 29, rapport de Roger Lecourt, Inspecteur général de l'Équipement, 1983.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Entretien avec Jean-Claude Mallart, juillet 2008, et Rapport Vorms (1992), p.48 [document transmis par l'auteur].</footnote>
Conflit privé entre une société ne respectant pas les règles prudentielles communément admises et ses clients, l'affaire CARPI est devenue un problème politique qui a pesé sur les fonds publics<fnref n="1" />.

Deuxième caractéristique : la CARPI a fait un usage systématisé des techniques de « solvabilisation artificielle » dénoncée en 1990 par Louis Besson comme source des difficultés de l'accession. Lors de l'instauration des PAP, l'activité de la société est en pleine croissance, et le groupe cherche à élargir sa clientèle sur tous les fronts : vers des activités privées avec la création de nombreuses filiales – promotion haut de gamme, construction de maisons, assurances, et même hôtellerie de luxe – et dans le secteur HLM à travers la CARPI et ses « Résidences Village » (nom de ses programmes de maisons groupées). Elle vise une clientèle toujours plus large, et, pour son activité HLM, des ménages à revenus très faibles. Certains s'inquiètent alors, à la Direction de la Construction, de cette spécialisation :

> « Entre les lignes, des sources de difficulté apparaissent parfois. Le taux d'effort d'un échantillon d'accédants en 1977 : avant allocation, 46% ont un taux d'effort supérieur à 30%, 22% supérieur à 35%; après allocation, 34% et 12%. **Pour des populations fragiles, c'est beaucoup<fnref n="2" />** ».

Mais l'augmentation générale des prix et des salaires joue encore à plein en 1977 : si les premières annuités sont élevées pour les accédants CARPI des années 1970, les suivantes le sont beaucoup moins. A partir de cette date, le jeu avec l'inflation prend une forme systématique avec les taux progressifs des PAP, qui anticipent l'érosion monétaire et la hausse des salaires, et l'État encourage avec succès la réduction de l'apport personnel des accédants<fnref n="3" /> (Taffin, 1987). Du côté de la GMF-CARPI, cette tendance est poussée à l'extrême : un arsenal de mesures de solvabilisation des accédants, visant à faire diminuer les premières annuités, repousse parfois le remboursement des « avances » fournies en remplacement de l'apport personnel jusqu'à la 30ème année après l'achat. Ceci contribue, en plus des prix bas, à la croissance continue de la société en maintenant un flux de clientèle continu<fnref n="4" />. La technique qui consiste à convaincre les ménages d'acheter une maison sur la base des premières annuités de remboursement, sans les informer de leur évolution possible, n'est

<footnote n="1">¹ « L'accession à la propriété et la maîtrise des risques », ANIL, 1998.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19970268 art. 29, Notes manuscrites du responsable du Bureau des Usagers datant de 1982, commentant un rapport de 1979 sur la situation de la CARPI.</footnote>

<footnote n="3">³ Une « Aide à la Constitution de l'Apport Personnel » est par exemple mise en place dès 1978 par négociation entre les pouvoirs publics et le 1% logement, afin de réduire l'apport personnel minimal de 10 à 5% pour certains salariés [CAC 19970337, art.1 à 3, Compte-rendu des débats de la CNAP, 10 avril 1979].</footnote>

<footnote n="4">⁴ La GMF-CARPI crée successivement l'AFIP (Aide Financière Personnalisée) pour faire descendre le taux d'effort des accédants à 20% en 1977, la REPAC (régulation de la part à charge) en 1979, puis un prêt sans intérêt du 1% logement appelé AMI (allégement des mensualités initiales) en 1980 [*GMF Actualités*, « Les familles ont de plus en plus de mal à accéder à la propriété », n°7, 1980 ; « Le paradoxe de la maison individuelle », éditorial signé de Robert Leroy n°9, décembre 1980].</footnote>
certes pas propre à CARPI : les rapports de la CAF et de l'ANIL sur les « accédants en difficulté » ont montré que, dans bien des cas, « le constructeur vend une mensualité de remboursement, en partant d'une capacité de remboursement exclusivement définie sur la première année<fnref n="1" /> ». Mais la CARPI a pour spécificité de fournir elle-même prêts complémentaires et prêts relais – ces systèmes d'allégement de mensualités – à travers ses filiales financières. Elle propose ainsi des formules de « solvabilisation » prête à l'emploi à des acquéreurs peu informés des mécanismes qui les sous-tendent<fnref n="2" />.

La croissance de la société est constante jusqu'au début des années 1980. D'après un rapport de 1992, sur les 51702 logements construits par la CARPI depuis sa création, 24 051 sont des PAP construits après la fin 1977³. L'activité culmine en 1978-1979 avec 8000 maisons vendues par an par la CARPI<fnref n="4" /> (pour un total de plus de 12 000 logements pour l'ensemble du groupe). Dès 1982, la production de la filiale HLM connaît un ralentissement - elle descend sous les 5000 ventes - mais représente toujours 20% du marché national du PAP groupé. Les signes des difficultés de souscripteurs à faire face à leurs échéances se multiplient alors. Le nombre de ménages débiteurs augmente de 25% entre 1982 et 1983 selon la Direction de la Construction<fnref n="5" />, alors même que la désinflation n'a pas encore vraiment fait effet<fnref n="6" />. Une fois celle-ci en marche, le nombre de clients en situation d'impayés atteint 7000 ménages en 1986 selon des évaluations émanant de la CARPI<fnref n="7" />. Devant l'impossibilité de faire fonctionner son modèle de financement sans inflation, la société cesse brusquement toute construction nouvelle : « On vendait des extrapolations sur 20 ans, basée sur des progressions de ressources de 8%, bon quand c'est tombé à 3,5% dès 1984, on a tout arrêté », commente Jean-Claude Mallart, alors directeur régional CARPI pour le Pas-de-Calais<fnref n="8" />. Pour lui, 15 000 accédants auraient été concernés par les prêts à forte progressivité, sans toutefois qu'ils ne soient tous en situation d'impayés. L'analyse faite par Bernard Vorms, directeur de l'ANIL,

<footnote n="1">¹ Rapport conjoint de l'ANIL et de la CAF sur les trajectoires d'accédants et l'aide au logement (Momal et Vorms, 1987, p. 141).</footnote>

<footnote n="2">² Ce constat est fait en 1983 par l'Inspecteur général de l'Équipement Roger Lecourt : « Dans le domaine juridique, on est frappé par la complexité des contrats qui lient la CARPI à ses accédants et par l'ignorance de ces derniers quand aux engagements qu'ils prennent » [CAC 19970268, op.cit.].</footnote>

<footnote n="3">³ Bernard Vorms, *Rapport sur la SA HLM CARPI*, réalisé pour le compte du ministère du Logement, 1992 (document communiqué par son auteur).</footnote>

<footnote n="4">⁴ Combinant des financements PAP et des anciens financements HLM accession accordés antérieurement.</footnote>

<footnote n="5">⁵ CAC 19970268 art. 29, rapport de Roger Lecourt, Inspecteur général de l'Équipement, 1983.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Pour rappel, le taux d'inflation culmine en 1980-1981 avec 13,50% annuels. On enregistre une première décroe avec une diminution de deux points annuels en 1982 et 1983 (11,81% et 9,62) mais la chute se produit véritablement durant les trois années suivantes (6,50% en 1984, 4,70% en 1985 et 2,10% en 1986).</footnote>

<footnote n="7">⁷ CAC 19970268, art. 29, Commission de conciliation CARPI-accédants, compte-rendu du 15 mai 1986.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Entretien Jean-Claude Mallart, juillet 2008.</footnote>
en 1992, dans un rapport rédigé pour le compte du ministère du Logement, tente de l'évaluer
à partir d'un questionnaire : sur les 20 000 ménages auxquels il est adressé, la moitié ont
répondu, dont 24% connaissent des remboursements en retard, et plus de 30% sont menacés à
court terme de difficultés financières<fnref n="1" />. A ceux-ci s'ajoutent, parmi les ménages qui n'ont pas
répondu, 1700 ménages ayant entamé une « grève des paiements » en 1989-1990. Les
difficultés des accédants CARPI sont donc importantes. Surtout, elles se traduisent par une
forte mobilisation associative, recevant un retentissement médiatique certain<fnref n="2" />, et un traitement
singulier des pouvoirs publics.

## 3.2 Formes et conditions d'une mobilisation

La CARPI connaît le seul mouvement massif et organisé à l'échelle nationale d'accédants en
difficulté, même si d'autres mobilisations plus ponctuelles ont existé<fnref n="3" />. Les principales
mesures collectives de réaménagement décidées par les pouvoirs publics entre 1986 et 1989,
n'ont pas été le résultat de luttes collectives menées par les ménages. Dès 1989-1990, le
problème des surendettés du PAP est traité comme une collection de cas individuels, à régler
par un passage en commission de surendettement. Les accédants CARPI constituent de ce
point de vue un cas exceptionnel, traités comme une catégorie à part de victimes, dont la
situation se règle *in fine* par la signature d'accords collectifs sous l'égide de l'État. Pourquoi
cette issue, alors que les accédants PAP, dans des situations proches de celles des CARPI,
n'ont pas fait de leur situation une cause collective ? Nous ne sommes pas ici en mesure de
faire une véritable sociologie de cette mobilisation, qui passerait par une histoire fine de la

<footnote n="1">¹ Les chiffres diffusés dans le rapport, établis à partir d'un questionnaire diffusé par la CARPI auprès des accédants et partiellement dépouillé, tendent à se contredire. Nous ne donnons donc là que ceux qui paraissent le plus clairement établis.</footnote>

<footnote n="2">² On dénombre dans la base Europresse plus de vingt articles consacrés à « l'affaire » CARPI depuis 1995, date à partir de laquelle les principaux titres de la presse nationale ou régionale sont indexés. On a pu par ailleurs retrouver dans la période allant de 1989 à 1995 au moins 3 articles dans la presse nationale quotidienne ou hebdomadaire (Le nouvel observateur, L'événement du Jeudi, Les Echos), mais cette revue de presse n'est pas exhaustive. A ceux-ci s'ajoutent quatre articles parus dans L'Humanité au début des années 1990, qui relayent les prises de position de députés communistes du Nord-Pas-de-Calais sur cette affaire ou les actions de la Confédération Nationale du Logement, association d'usagers proche du PCF. On recense par ailleurs un nombre important de reportages télévisés sur cette affaire à la fin des années 1990, alors qu'ont lieu des actions de séquestration de dirigeants (voir infra).</footnote>

<footnote n="3">³ Dans les archives du Bureau des Usagers, on trouve trace de l'activité d'une structure nommée APAID (association des propriétaires accédants en difficulté), émanant d'une association de locataires liée à Emmaüs (la Confédération Générale du Logement) : elle développe surtout ses activités en Bretagne où elle entame en 1989 un mouvement de protestation contre les saisies et ventes forcées des biens d'accédants surendettés. « La colère des accédants à la propriété en difficulté », Le Télégramme de Brest, 23 juillet 1989 [CAC 19970268, art. 25]. Un rapport de l'ANIL sur les renégociations de prêt des années 1986-1987 mentionne aussi le cas d'associations d'accédants ayant négocié collectivement le rachat de leurs prêts avec leurs banques, mais on ne sait quelle est l'ampleur de ce phénomène ni de quel type d'accédants il s'agit [CAC 19970268, art. 25, « Renégociation et accédants en difficulté », note de l'ANIL, 27 mars 1987].</footnote>
constitution des collectifs d'accédants, une sociographie des militants et des adhérents du mouvement, un examen des ressources dont ils disposent, des articulations entre celles-ci et des soutiens externes (associations de consommateurs, élus, avocats, etc.). Nos sources ne le permettent pas : archives du Bureau des Usagers de la Direction de la Construction, qui conservent la trace des négociations entre les associations et la CARPI jusqu'en 1990, expertises commandées par le ministère du Logement ensuite, entretiens avec des « anciens » du groupe et avec le rédacteur du rapport de 1992. Ce qui nous intéresse est par ailleurs de caractériser, à travers ce conflit, les spécificités d'un promoteur semi-public, qui en ont fait pour les pouvoirs publics un modèle permettant la massification de l'accession « sociale » au début des années 1980, mais ont ensuite contribué à son discrédit.

Selon l'explication qui prévaut chez les anciens cadres de la CARPI pour justifier l'ampleur de la mobilisation, ce serait un « leader charismatique » (aussi qualifié « d'aigrefin » par ces mêmes cadres), qui n'était pourtant pas accédant du groupe, qui aurait réussi à persuader les clients de la société d'avoir payé « trop cher » leur maison, tirant par ailleurs du mouvement des profits personnels, et déclenchant le mouvement de grève des remboursements<fnref n="1" />. On voit en effet apparaître comme porte-parole, au moment où le mouvement des accédants CARPI reçoit ses premiers échos dans la presse, cet entrepreneur de mobilisation qui porte alors le titre de président du « Comité de Coordination de Défense des Accédants victimes de Prêts et Malfaçons<fnref n="2" /> ». Le mouvement de grève a, avant de s'étendre à d'autres localisations, démarré entre 1986 et 1989 dans le lotissement de la Sarthe où il avait initié son travail de mobilisation<fnref n="3" />. La hausse des adhésions aux associations de défense des accédants CARPI et du nombre de grévistes est très sensible entre 1989 et 1991 (on passe de 569 à 1730 grévistes et plus de 2000 adhérents aux associations), période où il est très actif, et pendant laquelle de nombreuses procédures judiciaires au civil sont aussi lancées. Il aurait alors, selon le récit de Jean-Claude Mallart, organisé des réunions de mobilisation dans l'ensemble de la France, pour contribuer à l'extension du mouvement. La consultation des archives du Bureau des Usagers montre toutefois que les conflits entre la CARPI et ses accédants ont démarré bien

<footnote n="1">¹ Entretien avec Jean-Claude Mallart, juillet 2008.</footnote>

<footnote n="2">² « La propriété dans la douleur, le bail des maudits », *Le Nouvel Observateur*, 1991 ; « Les escroqués se rebiffent », *L'Humanité*, 26 juin 1991.</footnote>

<footnote n="3">³ Rapport Vorms, 1992, *op.cit*. Des données précises sont sur ce point, assorties des montants moyens de dettes de paiement, sont contenue dans le rapport Vorms, et sont tirées des fichiers de la société CARPI. Les 36 grévistes de la Sarthe ont ainsi des dettes de paiement bien plus conséquentes que les autres, ce qui traduit l'ancienneté de leur action. Le rapport précise aussi que c'est ce porte-parole, qui n'est pourtant pas accédant à la CARPI, qui a pris la tête de la première mobilisation dans la Sarthe.</footnote>
avant l'implication de ce « croisé anti-CARPI<fnref n="1" /> », et ont perduré une fois ce leader exclu du
mouvement – pour des raisons que nous ne connaissons pas – fin 1991. Son nom n'apparaît
ensuite plus jamais dans les archives et articles de presse concernant la mobilisation CARPI.
Le rapport Vorms de 1992 montre par ailleurs que le mouvement s'est étendu à d'autres
localisations que la Sarthe, et est devenu fort en particulier dans le Nord-Pas-De-Calais (37%
des cas recensés soit environ 750 clients), où les constructions CARPI ont été
particulièrement nombreuses <fnref n="2" />. C'est aussi dans cette région que des élus locaux,
principalement communistes mais aussi socialistes, relaient les protestations des accédants
durant toutes les années 1990. Si nous ne pouvons pas analyser plus précisément le processus
qui a mené à l'émergence de ces mobilisations, nous souhaitons par contre mettre l'accent sur
deux particularités qui distinguent la situation des accédants CARPI de celle d'autres
souscripteurs de PAP surendettés. D'une part, la relation juridique spécifique qui se noue
entre la CARPI et son client explique pourquoi celle-ci est identifiée comme adversaire
unique auquel est adressé une large palette de griefs. D'autre part, il faut souligner l'attention
particulière accordée par l'administration centrale aux conflits entre cette société et ses
clients, qui l'amène à instituer un cadre de négociations collectives sous son égide dès 1983.

La CARPI, un adversaire désigné. Choukri Hmed souligne, à propos des grèves de loyers
dans les foyers Sonacotra, que la réussite d'une mobilisation dépend entre autres de « la
définition, par les entrepreneurs de cause, d'un ennemi à abattre facilement identifiable par les
acteurs potentiels de la mobilisation » (Hmed, 2006, p. 391). Tel est le cas avec la CARPI.
Tout au long de la mobilisation, c'est la responsabilité et les mauvaises pratiques de cette
société (ou du groupe GMF auquel elle appartient) qui sont mises en cause par les accédants.
Même après son rachat par le Crédit Foncier de France fin 1989, et bien que les prêts PAP
progressifs initiaux aient été émis par cet établissement bancaire, la cible désignée des
protestations reste cette société. Cette identification sans ambiguïté d'un adversaire tient
probablement à ce qu'elle est l'unique interlocuteur auquel les ménages ont eu affaire, aussi
bien au moment de l'achat de la maison, que de la signature du prêt, ou lorsque leurs
difficultés apparaissent. Tout d'abord, au moment de l'achat, les vendeurs de la société se font
fort de s'occuper de tout pour le compte de ses clients, fournissant des solutions de
financement clé en main, sans que les acquéreurs n'aient à prendre contact avec le Crédit

<footnote n="1">¹ « La propriété dans la douleur », 1991, art.cit.</footnote>

<footnote n="2">² Rapport Vorms, 1992, *op. cit.* Les plus gros contingents de grévistes sont situés dans le Pas de Calais (538) et dans le Nord (218) pour un total de 1730 grévistes fin 1991.</footnote>
Foncier ou avec d'autres institutions financières pour obtenir un prêt principal ou complémentaire. La situation n'est pas, sur ce point, radicalement différente de celle d'autres accédants, ayant souscrit des « PAP diffus » pour acheter une maison à un pavillonneur. Eux non plus n'ont souvent eu aucun contact avec le Crédit Foncier au moment de souscrire leur PAP. Comme l'ont montré les études de l'ANIL et de la CAF, les vendeurs de maisons sur catalogue se chargent, au début des années 1980, d'établir les plans de financement pour leurs clients, poussant aussi leur capacité d'emprunt au maximum, et transmettent le dossier ainsi constitué à l'établissement bancaire, qui n'en fait qu'un traitement administratif<fnref n="1" />. Aucune mobilisation collective n'a cependant émergé contre ces constructeurs ayant aussi convaincu les accédants de souscrire des prêts trop lourds pour eux. De telles actions sont rendues peu probables par le fait qu'au moment où émergent les difficultés de paiement, c'est-à-dire parfois plusieurs années après la construction, les accédants n'ont depuis longtemps plus aucun lien juridique ou économique avec ces pavillonneurs, dont certains ont d'ailleurs alors déjà disparu<fnref n="2" />. Ils remboursent leurs emprunts au Crédit Foncier, qui à l'inverse n'a eu qu'un rôle limité au moment de la vente, et ne fait semble-t-il pas figure d'adversaire mobilisateur.

Cette situation diffère totalement du cas de la CARPI. Celle-ci utilise en effet un contrat de vente proche de l'ancienne location-attribution coopérative : le contrat de « vente à terme longue » – qui permet une TVA réduite – la lie durablement à ses clients, de la transaction à la fin du remboursement. Les « PAP groupés » souscrits par la société auprès du Crédit Foncier pour financer les programmes sont ensuite transformés en prêts individuels pour chaque acquéreur, et la CARPI est « prêteuse secondaire » auprès de ses clients. Ceux-ci ne deviennent d'ailleurs juridiquement propriétaires de leur maison qu'une fois toutes les mensualités remboursées. Si la CARPI n'est pas la seule société à jouer ce rôle de prêteur secondaire, qui est aussi rempli par d'autres organismes HLM – les coopératives font de même, et les Sociétés de Crédit Immobilier jouent dans certains cas ce double rôle de prêteur et de promoteur – elle est le seul grand promoteur ou constructeur d'ampleur nationale à se trouver dans cette position. Ni Phénix, ni Maison Bouygues, ni les gros promoteurs privés spécialistes de maisons groupées bas de gamme comme Promogim n'ont recouru à ce type de

<footnote n="1">¹ Encore en 1986, un rapport de la CAF de l'Ain sur la situation des accédants en difficulté précise ainsi que « la réception du client, l'analyse détaillée du plan de financement se généralisent, mais ne sont pas systématiques » [CAC 19970268, art. 24, ADIL de l'Ain-CAF de l'Ain, *Les accédants à la propriété et les problèmes d'endettement dans le département de l'Ain*, mai 1986].</footnote>

<footnote n="2">² L'enquête de l'Union du Crédit Bancaire sur les constructeurs de maisons individuelles en 1984, exploitées par Pierre Bourdieu dans son étude du champ économique des constructeurs, indique que dans ce secteur « si les créations sont nombreuses, dans les années 1970 et même dans les années 1980, les faillites et dépôts de bilan le sont encore plus » (Bourdieu, 1990a, p. 28).</footnote>
contrat. Une spécificité de l'affaire CARPI, c'est donc qu'un promoteur-constructeur au nom
nationalement connu, ayant poussé des ménages modestes vers des acquisitions risquées,
« reste en première ligne en tant que gestionnaire de prêt », selon la formule de Jean-Claude
Mallart<fnref n="1" />. On comprend le peu d'hésitation des accédants CARPI quant il s'agit de désigner les
responsables de leurs difficultés. En outre, les clients peuvent adresser une large palette de
griefs à la société, la mobilisation contre cet adversaire concentrant ainsi des plaintes de
natures différentes. Les mouvements d'accédants contre la CARPI démarrent en effet au
début des années 1980 par des plaintes sur des malfaçons qui concernent l'activité promoteur,
et ne sont que dans un deuxième temps prolongées par des revendications sur le montant des
remboursements qui mettent en cause la gestion des prêts. Les mots d'ordre des associations
d'accédants du début des années 1990, qui présentent des familles « se battant sur deux fronts,
l'endettement et les malfaçons<fnref n="2" /> », sont une synthèse de ces griefs de natures différentes. Elles
contestent ainsi les sommes demandées, en reprenant d'abord l'argument de la faible qualité
des maisons, dont le prix de vente aurait été surévalué. Mais elles contestent aussi les taux
d'intérêts élevés que doivent acquitter les accédants, estimant que ceux-ci ne sont pas le seul
résultat de la désinflation mais d'une tromperie de la part de la société, qui a profité de la
naïveté des clients pour leur imposer des conditions d'emprunt défavorables.

L'implication directe de l'administration centrale dans les conflits entre la CARPI et ses
clients. Dès 1983, la Direction de la Construction met sur pied des commissions de
conciliation destinées à régler les conflits qui opposent déjà la CARPI à un certain nombre
d'associations d'accédants, autour de malfaçons. Cette intervention directe se distingue du
traitement habituel réservé par cette administration aux litiges entre promoteurs-constructeurs
et acquéreurs de logements. Dans les archives du bureau des Usagers du ministère de
l'Équipement, parmi les dossiers qui concernent les litiges entre accédants et constructeurs ou
promoteurs de maisons individuelles dans les années 1980, la CARPI est la seule société à
avoir un dossier à son nom<fnref n="3" />. En règle générale, les acquéreurs de maisons individuelles qui
écrivent au bureau des usagers pour se plaindre de mauvaises pratiques de la part d'un
constructeur sont renvoyés vers l'ADIL de leur département pour obtenir aide et conseils, et

<footnote n="1">¹ Les spécificités de la vente à terme sont expliquées dans le rapport Vorms de 1992, et m'ont aussi été détaillées par Jean-Claude Mallart.</footnote>

<footnote n="2">² « La propriété dans la douleur, le bail des maudits », *Le Nouvel Observateur*, 1991.</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19970268 art. 29 et 30. Ces deux articles, qui en volume représentent environ un carton d'archive standard, sont quasi exclusivement consacrés aux problèmes de la CARPI.</footnote>
ne suscitent pas d'intervention directe de l'administration centrale<fnref n="1" />. C'est à partir de
négociations collectives entre organisations professionnelles – l'Union des constructeurs de
maisons individuelles (UNCMI) – et représentants d'usagers, entamées en 1982, que la
Direction de la Construction tente de régler les nombreux problèmes de défaillances de
sociétés ou de vente forcées que dénoncent alors les associations de consommateurs<fnref n="2" />. La
CARPI est bien le seul cas dans lequel l'administration centrale se préoccupe directement du
sort des clients d'une société particulière. C'est grâce à cette singularité que nous pouvons ici
mobiliser des sources administratives à son propos. Le statut particulier de cette société par
rapport à l'administration centrale du logement, comme modèle d'une accession sociale
soutenue par l'État a sans nul doute des effets sur la manière dont les difficultés d'impayés
auxquelles sont confrontés ses accédants de manière massive sont traités par l'État.

Du point de vue de la Direction de la Construction, les litiges concernant la CARPI ne sont
pas plus nombreux que d'autres. Ce sont surtout les plaintes pour malfaçons qui se sont
multipliées à la fin des années 1970 pour de nombreuses sociétés ayant construit dans le cadre
du concours Chalandon, et pas seulement pour la CARPI. La création d'associations
d'accédants mobilisés contre les malfaçons tient entre autres au nouvel intérêt des
associations d'usagers du logement pour l'accession à la propriété et les problèmes des
accédants. Certaines d'entre elles, jusque-là consacrées exclusivement aux locataires tentent
de s'adresser à ce nouveau public (Michel, 2006, p. 89). La Confédération Nationale des
Locataires (CNL), la plus grande association du secteur, proche du PCF, s'ouvre à partir de
1972-1973 aux propriétaires occupants, devenant la Confédération Nationale du Logement.
Elle tente dans les années 1970 de lancer une campagne nationale contre les malfaçons dans
les chalandonnettes (Jolis, 2012, 2013). Les nombreux lotissements GMF-CARPI, qui
s'étendent désormais sur tout le territoire français, constituent à l'époque une cible
intéressante pour d'autres associations de ce type. La Confédération Syndicale du Cadre de
Vie (CSCV), association classée à gauche créée à la fin des années 1970 pour étendre la lutte
syndicale en dehors de la sphère de production (Michel, 2006, p. 90), organise en 1977 un
« week-end GMF » : elle souhaite alors créer une coordination nationale de lutte contre les

<footnote n="1">¹ On trouve des exemples de ces réponses-type dans le même carton du Bureau des Usagers consacrés aux litiges avec la CARPI.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19970268 art. 28, Historique des négociations UNCMI-Usagers. Ces négociations n'aboutissent qu'à peu de résultats concrets, en raison notamment des fortes divergences qui existent parmi les constructeurs de maisons individuelles sur l'opportunité d'adopter de nouvelles règles plus contraignantes pour leur activités.</footnote>
malfaçons relayant les problèmes de tous les accédants du groupe<fnref n="1" />. Comme le montre Sébastien Jolis, cette nouvelle activité auprès des accédants reste d'ampleur limitée, en tout cas pour la CNL, mais quelques actions aboutissent au début des années 1980 contre des promoteurs d'ensembles de maisons groupées (Jolis, 2012). Ainsi, ce qui attire initialement l'attention du Bureau des Usagers sur les litiges CARPI est le conflit qui s'ouvre dans le département du Nord entre la société et un représentant CNL, accédant du groupe CARPI habitant dans un ensemble Chalandon, qui se traduit en 1981 par une procédure judiciaire. Se renseignant sur la question, la Direction de la Construction relève que « des procédures judiciaires de plus en plus nombreuses » touchent cette société, et qu'un collectif national CARPI-GMF amorce sa constitution sous l'égide de plusieurs associations nationales d'usagers<fnref n="2" />. L'expert missionné par le ministère pour faire le point sur la situation minimise leur portée : la prévalence des problèmes techniques et malfaçons (4,6% des maisons) ne serait pas supérieure à celle d'autres constructeurs, la plupart des logements seraient d'un excellent « rapport qualité-prix », et l'essentiel des plaintes serait à mettre sur le compte d'accédants « procéduriers » ou « mauvais payeurs »<fnref n="3" />.

La CARPI, modèle à la fin des années 1970, est devenue dès 1983 un sujet sensible pour l'administration de la Construction. Les raisons de cette attention spécifique tiennent incontestablement à son statut de fer de lance de la politique d'accession issue de la réforme de 1977. Ce traitement spécifique s'accentue lorsqu'émerge le problème des « accédants en difficulté » : les clients CARPI vont, à partir de 1989, se voir accorder une attention particulière. Lorsqu'un jugement défavorable à la CARPI est rendu par le TGI de Lille en 1982, et que ce résultat suscite des déclarations publiques peu amènes de la part de R. Leroy à l'encontre des associations d'usagers, une prise en main politique est immédiatement envisagée. Les dirigeants de la CARPI, et en particulier son fondateur R. Leroy, réagissent en effet aux plaintes qui leur sont adressées avec virulence, accusant les associations de nuire à la cause de l'accession. Caractérisé aux dires de ses anciens cadres par une attitude « paternaliste<fnref n="4" /> » à l'égard des accédants (et relativement hostile à toute action

<footnote n="1">¹ Compte-rendu du week-end GMF du 24-25 septembre 1977, Confédération syndicale du cadre de vie [BNF 4°R6058].</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19970268 art. 29, Note de J. Carassus, Bureau des Usagers, 12 mars 1982, objet « Conflits CNL-GMF ».</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19970268, article 29, Rapport de Roger Lecourt, op.cit.</footnote>

<footnote n="4">⁴ « Il fait partie vraiment à mon sens des grands patrons, comme Dassault, comme ces gens là, un peu paternalistes, mais qui avaient une vision des choses, lui il plaidait vraiment pour l'accession et la maison individuelle à une période où c'était pour le tout collectif » [Entretien avec Jean-Claude Mallart]. Voir aussi les éditoriaux de R. Leroy dans la collection des *GMF Actualités* [BNF 4°JO 37667].</footnote>
syndicale hors des syndicats maisons<fnref n="1" />), il n'a de cesse, depuis les années 1970, de s'ériger en
modèle de réussite pour l'accession populaire, comme en témoignent les éditoriaux du journal
GMF Actualités. Toute mise en cause publique suscite une vive réaction : en 1982, il
s'insurge contre la CNL et un de ses représentants qui est à l'origine d'une procédure dans le
Nord, traitant les contestataires de « critiqueurs patentés », qui par leurs actions mettent en
danger la situation de tous les autres accédants<fnref n="2" />. Ces réactions, dont on trouve copie dans les
archives du ministère, conduisent le responsable du Bureau des Usagers Jean Carassus à
s'inquiéter de « la légèreté de ton » du PDG<fnref n="3" />. Il suit de près les répercussions médiatiques du
conflit : lorsque le même accédant CNL est invité sur Antenne 2 fin 1983, il se fait
communiquer le script de l'émission<fnref n="4" />. La nécessité d'intervenir pour mettre un terme à ce
conflit public s'impose dès 1982, lorsque le chef de bureau s'interroge sur l'opportunité de
prévoir une réunion entre R.Leroy et le cabinet du ministère ou le directeur de la
Construction, pour obtenir un accord « amiable<fnref n="5" /> ». Une étude est alors commandée à un
Inspecteur Général de l'Équipement pour évaluer le bien-fondé des « doléances » des
accédants, dont les résultats sont communiqués au cabinet du ministre<fnref n="6" />.

Les conflits autour de la CARPI constituent alors pour l'administration un site
d'expérimentation d'un mécanisme de gestion collective des litiges. L'administration de la
Construction propose en 1982 de tester sur le cas de la CARPI une nouvelle formule de
« conciliation » entre usagers et professionnels<fnref n="7" /> : créer des commissions départementales là
où se sont manifestés des accédants mécontents (13 départements), qui se tiendront sous
l'égide des préfets ; établir une commission nationale pour traiter de questions plus générales
comme la documentation juridique et financière fournie par la société à ses clients<fnref n="8" />. Si toutes
les commissions départementales ne se tiennent pas, la commission nationale perdure
jusqu'en 1988, et, au moment de son lancement, les conflits « passionnés » entre R. Leroy et

<footnote n="1">¹ La Saga de la Maison Familiale, ANSAG, 2005, document transmis par Jean-Claude Mallart.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19970268 art. 29, Dossier « CNL-CARPI », photocopie de l'article de GMF Actualités, « Les détracteurs ne sont pas les payeurs », signé de Robert Leroy, septembre 1982.</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19970268 art. 29, note de J. Carassus à propos de coupures de presse relatant la décision du TGI de Lille de condamner la société CARPI à 10 000 francs de dommages et intérêts pour avoir refusé de prendre à sa charge la réparation de malfaçons.</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19970268 art. 29 Script d'une émission d'Antenne 2, 14 novembre 1983, émission « d'accord pas d'accord » consacré au « groupe maison familiale », adressé à J. Carassus, Bureau des Usagers.</footnote>

<footnote n="5">⁵ CAC 19970268, art.29, Note de J. Carassus, Bureau des Usagers, 12 mars 1982.</footnote>

<footnote n="6">⁶ CAC 19970268 art. 29, note de Roger Lecourt, Inspecteur général de l'Équipement, à l'attention du ministre sur les « doléances » des accédants CARPI.</footnote>

<footnote n="7">⁷ CAC 19970268, art. 29, Note de J. Carassus, Bureau des Usagers, 12 mars 1982.</footnote>

<footnote n="8">⁸ CAC 19970268, art. 29, Note de J. Carassus, Bureau des Usagers de la Direction de la Construction, 6 juillet 1983, qui précise que « 11 des 16 pages du contrat ont fait l'objet de demandes de précision ».</footnote>
la CNL continuent à inquiéter suffisamment les fonctionnaires de la Construction pour que ceux-ci suggèrent une « intervention politique » auprès du PDG du groupe<fnref n="1" />.

## 3.3 Imputations causales divergentes et traitement de l'affaire CARPI

Comme pour les clients d'autres sociétés, les impayés deviennent pour les ceux de la CARPI une question sensible au début de l'année 1986, même si les difficultés économiques de beaucoup de ces accédants sont plus précoces. C'est à cette date que l'on voit apparaître, dans les commissions de conciliation CARPI-usagers, qui n'étaient initialement pas destinées à traiter de cette question, la mention du problème du surendettement croissant des ménages et un glissement des préoccupations des associations.

> « La CARPI précise que jusqu'à une date récente on a vu apparaître des problèmes essentiellement techniques, alors qu'aujourd'hui les problèmes financiers sont prédominants et que l'endettement devient le souci n°1 des associations de lotissement »
> 
> [Compte-rendu du comité de suivi CARPI-usagers du 16 janvier 1986²].

Dès lors, la « responsabilité causale » de la situation des accédants – les dirigeants du groupe ont-ils escroqué leurs clients, leur ont-ils seulement fait prendre trop de risques, ou sont-ils eux-mêmes des victimes de la désinflation – fait débat jusqu'au terme de la mobilisation au début des années 2000. La « responsabilité politique » – selon la distinction de Joseph Gusfield (Gusfield, 1981) – est établie plus rapidement puisque, dès le début des années 1990, le traitement du dossier des surendettés CARPI est pris en main par l'administration centrale.

C'est d'abord de manière discrète, à travers des négociations entre les dirigeants du groupe et l'administration du logement, que se règle le partage des responsabilités et des coûts que vont entraîner les impayés qui se multiplient. La politique de la CARPI, dès 1986, est de renvoyer les accédants dont les mensualités augmentent vers l'État, en mettant l'accent sur les conséquences de la politique de désinflation. La société diffuse ainsi auprès de son personnel cette note, archivée par la Direction de la Construction, qui fournit un argumentaire pour répondre aux accédants mécontents dont les mensualités augmentent démesurément.

<footnote n="1">¹ CAC 19970268, art. 29, Note J. Carassus, 30 mars 1983.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19970268, art. 29, Comité de suivi CARPI-usagers du 16 janvier 1986.</footnote>
« Les difficultés de paiement des accédants à la propriété : ne pas se tromper de cible. Actuellement, devant les difficultés de paiement de certains accédants, les constructeurs, et le Groupe n'y échappe pas, sont critiqués pour avoir « aventuré » des familles et pour avoir utilisé des crédits à taux élevés (années 1981-1983). [...] Que répondre aux interventions des accédants ? On ne peut nier l'incidence des taux élevés des années 1981-1983 dans les difficultés financières de certains accédants. Bien entendu, il faut insister sur le caractère généralisé et bien préciser que ces positions touchent tous les accédants quels que soient le promoteur et la formule d'accession. Bien faire ressortir les autres incidences (inflation, baisse des revenus, chômage, divorce, APL, etc.). Insister fréquemment sur la progression de l'inflation et notamment comparer revenus du départ avec revenus actuels. [...] Beaucoup d'accédants ayant un PAP élevé, parfois même à 100%, il faut bien insister sur le fait qu'actuellement aucune mesure de réétalement ou de modification (taux et autres) n'est possible pour le PAP, et notamment que la CARPI ne peut apporter aucune modification tant que celle-ci ne sont pas elles-mêmes revues par l'État et par le Crédit Foncier de France<fnref n="1" /> ».

Ce discours d'institution diffusé à partir de 1986 reste encore fortement ancré chez les cadres du groupe plus de 20 ans après, qui mettent tous en avant le rôle central de la désinflation dans les difficultés de la CARPI<fnref n="2" />. C'est ce que fait, en 1991, dans le *Nouvel Observateur*, le directeur général de la société, répliquant aux accusations d'accédants : « Nous ne sommes pas responsables de la politique de désinflation des socialistes »<fnref n="3" />. Ce discours ne semble guère convaincre les représentants associatifs qui, dès 1986, pointent du doigt, au cours d'une commission de conciliation, les « plans de financements trop optimistes<fnref n="4" /> » présentés aux accédants. C'est surtout entre 1986 et 1989 que se cristallise chez une partie d'entre eux l'idée que la CARPI les a délibérément floués et que les mensualités réclamées sont indues : c'est sur cette thèse qu'est fondé le mouvement de grève des loyers qui débute alors<fnref n="5" />. Ce mouvement touche 500 accédants dès 1989, ce à quoi s'ajoute le dépôt d'une plainte en 1989, l'association de défense interrogée dans la presse revendiquant le chiffre – non vérifié – de 1500 familles ayant porté plainte<fnref n="6" />.

Ces revendications rencontrent déjà des échos au-delà des lotissements CARPI : en 1989, plusieurs parlementaires, pour la plupart au PCF, appellent l'attention du gouvernement sur cette situation, relayant la thèse développée par les associations irrégularités dans la gestion

<footnote n="1">¹ CAC 19970268, art. 29, Note du 30 octobre 1986, service consommateur de la CARPI.</footnote>

<footnote n="2">² Voir les entretiens avec Jean-Claude Mallart, Maurice Baudry, Emile Perelli.</footnote>

<footnote n="3">³ « La propriété dans la douleur, le bail des maudits », *Le Nouvel Observateur*, 5 mai 1991.</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19970268 art. 29, compte rendu de la commission de conciliation CARPI-usagers du 15 mai 1986.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Voir le rapport Vorms de 1992 qui détaille les arguments développés par les accédants rencontrés pour fonder l'idée qu'ils ont été victimes de tromperie sur le prix juste des maisons et le prix réel qu'on leur fait payer.</footnote>

<footnote n="6">⁶ « La propriété dans la douleur, le bail des maudits », op. cit.</footnote>
du groupe et maisons « surfacturées »<fnref n="1" />. Dans ce contexte, la reprise en main du dossier se négocie au ministère du Logement durant l'année 1989². R. Leroy souhaite se débarrasser de cet organisme social qui accumule de lourdes pertes, et parvient à s'en défaire auprès du Crédit Foncier en échange d'une vente partielle des filiales privées qui permet d'en combler partiellement le déficit.

> « A un moment donné, les Leroy<fnref n="3" /> ont décidé de solder le bazar, ils se sont dits, après tout ça vaut un peu d'argent aujourd'hui, après-demain, ça vaudra peut-être plus rien... Bon ils ont revendu le truc... bon on leur a quand même imposé pour la CARPI qu'ils passent à la caisse, de solder la dette globale, qui était de un milliard et demi de francs de l'époque, j'étais dans les secrets je peux vous le dire. La facture totale a été divisée en trois, un tiers pour le prêteur principal le Crédit Foncier, un tiers pour l'État, un tiers pour le groupe » [Entretien avec Maurice Baudry, entré dans le groupe GMF en 1974, directeur régional de 1981 à 1995].

Cette cession est suivie de la mise en œuvre rapide d'un plan d'aide pour les accédants CARPI, qui va au-delà des dispositions de droit commun prises en faveur d'autres « surendettés du PAP », et passe notamment par l'affectation prioritaire de fonds du 1% Logement à des prêts à taux préférentiels permettant de remplacer les emprunts progressifs<fnref n="4" />. Sa mise en oeuvre se fait dans des commissions régionales associant les nouveaux dirigeants de la CARPI, les représentants des associations, le préfet, et des fonctionnaires de la Direction de la Construction. Pour Maurice Baudry, qui participe pour le compte de la CARPI à ces négociations, ces hauts fonctionnaires justifient le traitement réservé à cette société par le caractère médiatique du dossier, qui permet aux pouvoirs publics d'agir en faveur de la part la plus visible des accédants en difficulté faute de pouvoir régler l'ensemble du phénomène.

<footnote n="1">¹ Parmi ces interpellation parlementaires : le 27 février 1989, André Duroméa, député PCF de la Sarthe, évoque des « informations parues dans la presse » selon lesquelles « la responsabilité de l'organisme HLM est engagée » dans les difficultés des accédants, et demande que soit éclairci « le mécanisme de remboursement, le coût total de la maison, le bénéfice réel tiré de cette opération par l'organisme. Le 21 août 1989, Georges Marchais, député PCF, attire l'attention sur les accédants CARPI qui pour certains ont des mensualités « supérieures à leur revenus ». Le 5 octobre 1989, Ivan Renar, sénateur PCF du Nord, dénonce les « artifices visant à baisser le taux d'endettement ». Le 30 octobre 1989, Jean-Pierre Sueur, député PS, évoque le cas de 10 000 familles concernées, en soulignant que la société « aurait fait rembourser des sommes supérieures à celles reçues sous la forme de PAP » et évoque des « mensualités qui comprendraient des éléments indus ». Le 12 décembre 1990, le député de l'Union du Centre Pierre Lacour demande que la mission de contrôle HLM vérifie que « les opérations HLM du secteur groupé respectent bien la marge de 7% maximum prévue par la législation, en particulier pour la SA CARPI, principal organisme HLM pour l'accession à la propriété ».</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19970268, art. 30, Plan de redressement de la CARPI, comptes-rendus de réunions et courrier, 1989.</footnote>

<footnote n="3">³ Le fils de Robert Leroy, Patrice, l'a remplacé à la tête du groupe GMF en 1983.</footnote>

<footnote n="4">⁴ La première étape de ce plan, fin 1989, comprend des moratoires de paiement pour 1600 débiteurs, des prêts de substitution à taux faible pour 500 accédants, la renégociation de prêts à taux constants pour 5800 d'entre eux, la possibilité pour 500 de redevenir locataires en soldant leur dette et en gardant l'usage de leur habitation, et pour 8000 ménages l'application des mesures de droit commun de réaménagement des PAP [Réponse du ministère du Logement au sénateur Ivan Renar, 21 décembre 1989]. Le rapport Vorms de 1992 confirme la mise en place progressive de ces mesures, et souligne que les principales mesures avantageuses accordées aux accédants CARPI sont l'affectation prioritaire de fonds du 1% Logement au refinancement de leurs prêts (pour 3000 d'entre eux), et le retour au statut de locataire avec maintien dans les lieux, option retenue par 700 d'entre eux [Bernard Vorms, *Les difficultés des accédants à la propriété clients de la société CARPI*, Rapport à M. le secrétaire d'État au Logement, 1er février 1992].</footnote>
« Les pouvoirs publics disaient toujours... parce que moi je participais comme directeur régional aux réunions avec la Direction de la Construction et les préfets qui étaient mobilisés par le truc... le discours était très simple. On a un problème global de l'accession à la propriété avec les prêts PAP, les mensualités continuent à augmenter et les gens ne peuvent plus payer, l'État n'a pas les moyens de régler l'ensemble des PAP, mais en revanche on va quand même régler le problème de la CARPI, parce que c'est le problème médiatique... Ce qui fait qu'à l'arrivée les accédants CARPI ont été mieux servis que les autres. A l'arrivée. C'était ça le langage, les préfets étaient sommés de nous aider dans nos renégociations avec les accédants qui s'étaient regroupés en associations. Bon, moi j'ai négocié pendant 6 ans. » [Entretien avec Maurice Baudry, juillet 2008].

Ce traitement différentiel s'accentue encore avec la naissance d'une véritable controverse sur l'origine des difficultés des clients de la CARPI. En mai-juin 1991, à quelques semaines d'écart, paraissent deux articles, l'un dans *Le Nouvel Observateur* (« La propriété dans la douleur »), l'autre dans *L'Humanité* (« Les escroqués se rebiffent ») reprenant à leur compte la dénonciation, portée par les accédants mobilisés au sein d'associations, des « entourloupes » et « escroqueries » dont ils ont été victimes. Décrivant des « dizaines de milliers d'accédants dans [la] galère » (*L'Humanité*) et la situation de ces « smicards [auxquels] on avait assuré qu'ils seraient propriétaires » (*Le Nouvel Observateur*), ils font écho à la fois aux procédures judiciaires engagées et à l'extension de la grève des mensualités. Ces deux articles imputent les principales difficultés des accédants à la surfacturation des maisons par un organisme HLM qui cherchait en réalité à réaliser des bénéfices indus, grâce à des « sociétés écrans [qui] auraient prélevé au passage des bénéfices confortables [...] tombées dans l'escarcelle de la maison mère » (*Le Nouvel Observateur*), conduisant à ce que « certains aient déjà remboursé deux fois le prix réel de leur maison » (*L'Humanité*). *L'Humanité* relaie entre 1991 et 1994 les efforts d'élus communistes du Nord, en particulier du député PC Alain Bocquet, pour « interpeller le gouvernement » sur ce sujet par des questions à l'Assemblée nationale, l'organisation de manifestations ou de rendez-vous avec les parlementaires<fnref n="1" />. Tous reprennent la thèse de la « surfacturation » : « une maison payée trois fois » selon un accédant nordiste, présenté comme un agent technique au modeste salaire, qui additionne ses mensualités sur 20 ans : « j'ai fait le calcul, en 2003 nous aurons payé 1.390.000 francs un logement dont le prix de départ était de 430.000 francs ».

<footnote n="1">¹ « Fleurs d'avril », L'Humanité, 3 avril 1991 ; « Les escroqués se rebiffent » ; L'Humanité, 25 juin 1991 ; « La tuile change de camp », L'Humanité, 20 novembre 1991 ; « Une maison payée trois fois », L'Humanité, 10 novembre 1994 ; « La colère des accédants, invités à l'Assemblée nationale par les communistes », L'Humanité, 10 novembre 1994.</footnote>
Ainsi, au règlement financier avec le premier plan d'aide de 1989, puis le second plus substantiel de 1993¹, s'ajoute une seconde dimension au traitement de l'affaire CARPI par l'administration centrale du logement et par les ministres successifs, contraints chacun à leur tour de se saisir du dossier. Il leur faut répondre ou prendre position face aux accusations de scandale et d'escroquerie qui se multiplient. Mettant en cause les dirigeants de l'organisme HLM, les soutiens des associations accusent aussi les pouvoirs publics de complaisance ou de défaut de surveillance : « La CARPI, c'est le Crédit Foncier de France, et le Crédit Foncier de France, c'est l'État », résume Alain Bocquet à l'Assemblée nationale en 1992 dans une intervention qui fait l'objet d'une réponse circonstanciée de la secrétaire d'État au Logement Marie-Noëlle Lienemann<fnref n="2" />. La situation des ménages semble par ailleurs en voie de règlement progressif, avec le réaménagement au cours des années 1990 de la dette d'un nombre croissant d'entre eux<fnref n="3" /> : seul 170 d'entre eux n'auraient pas encore, en 1999, signé de plan de refinancement<fnref n="4" />. La plupart des grévistes ont continué à occuper leurs maisons, puisque les décisions d'expulsion obtenues par le Crédit Foncier contre quelques-uns d'entre eux n'ont été que très rarement appliquées<fnref n="5" />. Mais les ministres successifs en charge du logement continuent à se faire systématiquement interpeller sur le sujet du « scandale » CARPI, par voie de presse ou dans l'arène parlementaire, au moins pendant la première moitié des années 1990. Les uns après les autres, ils ordonnent des expertises destinées à déterminer les responsabilités, proposent de nouveaux plans ou prennent des positions publiques sur cette controverse. Louis Besson, outre le rachat du Crédit Foncier piloté par son cabinet, commande en 1989 un rapport à la mission de contrôle des HLM pour déterminer si le groupe CARPI a bien respecté la réglementation sur les marges maximales et les prix de ventes autorisés des logements : celle-ci conclut à la légalité des opérations<fnref n="6" />. Marcel Debarge, son

<footnote n="1">¹ Les mesures citées précédemment sont développées, accompagnées d'un financement supplémentaire de 500 millions de francs.</footnote>

<footnote n="2">² Assemblée nationale, 1ère séance du 26 juin 1992.</footnote>

<footnote n="3">³ Ils sont 1400 à être passé par la procédure « RAPAPLA », qui consiste en une reprise du logement par l'organisme HLM soldant la dette, et du maintien dans les lieux en tant que locataires, sur un total de moins de 2000 procédures de ce type mises en place sur la France entière pour résoudre les situations des accédants en difficulté (Vorms, 1999).</footnote>

<footnote n="4">⁴ Chiffre cité en 1999 lorsque les représentants des 170 grévistes des paiements restants sont reçus au ministère de l'Équipement [« Les accédants CARPI », *L'Humanité*, 3 mars 1999].</footnote>

<footnote n="5">⁵ « Les petites maisons dans les ennuis », *Libération*, 25 juin 1996</footnote>

<footnote n="6">⁶ Réponse du ministère de l'Équipement à la question écrite du sénateur Marcel Lacour, 1er août 1991 : « le respect de la réglementation HLM par la société anonyme d'HLM Carpi, sur lequel s'interrogent les associations d'accédants clients de cette société, a fait l'objet d'un examen attentif des services de l'État, et en particulier de son corps d'inspection spécialisé, la mission HLM, qui a établi en 1989 à la demande du ministre délégué chargé du logement un rapport sur son activité passée [...] Il ressort de ce rapport que les prix de vente prévisionnels, vérifiés sur un échantillon de 400 logements, ont bien été inférieurs ou égaux aux prix de référence (prix plafond) et que les prix de vente finaux ont été inférieurs de 0 à 15 p. 100 aux prix maximaux autorisés. La marge finale dégagée par la société a été sur ces opérations comprise entre 2 et 7 p. 100 du prix de vente. La réglementation HLM sur tous ces points a donc été observée par la SA d'HLM Carpi ».</footnote>
successeur au secrétariat d'État au Logement, sollicite en 1991 Bernard Vorms pour rédiger
un nouveau rapport destiné à examiner les revendications des associations d'accédants<fnref n="1" />.
Marie-Noëlle Lienemann, face à ces mêmes associations, accepte en 1992 de rendre public le
rapport de la mission HLM de 1989, dont le caractère confidentiel suscitait jusque-là le
soupçon des accédants<fnref n="2" />, et annonce le déblocage de 500 millions de francs pour étendre les
mesures antérieures. Hervé de Charrette, en 1993, confronté à une nouvelle vague d'articles
de presse et d'interpellations parlementaires, traite publiquement la CARPI de « promoteur
véreux »<fnref n="3" />. A cette date, un pic de médiatisation est observable : elle résulte de l'implication
d'un grand nombre d'élus locaux, en particulier d'élus communistes – et parfois socialistes –
du Nord, qui contribuent à donner de la visibilité aux accédants. On compte ainsi plus d'une
quinzaine de questions au gouvernement ou d'interventions parlementaires sur le sujet des
« accédants en difficulté de la CARPI » en 1993-1994, la plupart relayant la thèse de la
surfacturation. Les associations d'accédants sont « invitées à l'Assemblée » en novembre
1994 par les députés communistes, qui organisent une rencontre entre parlementaires et
associations d'accédants, exigent la création d'une commission parlementaire sur le scandale
de la CARPI<fnref n="4" />, et reprochent au dernier plan d'aide de 1993 de ne pas avoir pris en compte la
question de la « surfacturation ». Au début des années 1990, *L'Humanité* a été l'un des
principaux producteurs d'articles sur le sujet, contrairement à d'autres quotidiens nationaux
comme *Le Monde* qui ne fait jamais allusion à l'affaire, à l'exception d'un bref article en
2002. Mais les supports diffusant les revendications des accédants se diversifient à partir de
1995-1996 avec des articles dans *Libération* ou *l'Express*<fnref n="5" />. Le quotidien spécialiste des
questions économiques *La Tribune* détaille même l'affaire CARPI dans un dossier sur les
scandales de délinquance financière des années 1990⁶.

La commande de rapports successifs à des experts n'a ainsi pas suffi à faire retomber les
accusations des associations, même si les ceux de 1989 et 1992, viennent tous deux contredire
l'argument de la surfacturation. Un troisième rapport commandé à l'ANIL en 1994 fait quant

<footnote n="1">¹ Voir Bernard Vorms, 1992, *op.cit*.</footnote>

<footnote n="2">² Elle revient longuement sur cet épisode dans un ouvrage de 1994 (Lienemann, 1994).</footnote>

<footnote n="3">³ Voir l'interpellation du ministre du Logement Hervé de Charrette par le député Rémy Auchedé, à propos de la Société CARPI, Assemblée nationale, 1ère séance du 8 décembre 1993, qui mentionne l'usage du terme « promoteur véreux » dans les médias par le ministre.</footnote>

<footnote n="4">⁴ « La colère des accédants, invités à l'Assemblée par les communistes », *L'Humanité*, 10 novembre 1994.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Catherine Maussion, « Des petites maisons dans les ennuis, 10 ans de conflit opposent leurs propriétaires à la SA HLM CARPI », *Libération*, 25 juin 1996 ; Guy Benhamou, « Surendettement, très chères HLM », *L'Express*, 11 février 1999.</footnote>

<footnote n="6">⁶ « Des années d'enquête sur de troublantes affaires », *La Tribune*, mercredi 4 février 1998.</footnote>
à lui le point sur les procédures judiciaires engagées par les associations, constatant que parmi
la centaine de jugements rendus par les tribunaux, la quasi-totalité donne tort aux plaignants<fnref n="1" />.
Le rapport Vorms est celui qui étudie de plus près les accusations formulées par les accédants,
fournissant une thèse alternative aux accusations de surfacturation – il reprend celle d’une
« solvabilisation artificielle » poussée à l’extrême – et tente aussi d’expliquer pourquoi les
associations d’accédants ne peuvent se contenter de cette explication. L’entremêlement des
griefs, consécutif aux premières mobilisations contre les malfaçons des années 1980, semble
ainsi jouer un rôle, même si les animateurs des associations d’alors<fnref n="2" />, ne sont pas ceux qui
conduisent les actions médiatisées de grèves des loyers dans les années 1990³. Toutefois,
parmi les accédants rencontrés par l’auteur dans plusieurs régions se mêlent des militants
anciens et plus récents et « plusieurs responsables d'associations sont issus de cette génération
de clients insatisfaits [N.D ceux qui s'étaient élevés contre les malfaçons] sont devenus des
croisés du mouvement anti-CARPI », qui ne peuvent se satisfaire des mesures prises pour les
« papistes ». Les éléments mis au jour au sein des commissions de conciliation des années
1980 semblent aussi contribuer à fonder les suspicions de la décennie suivante. L'absence de
tableaux d'amortissements et de plans de financements « clairs », précisant « ce qui reste à
payer » faisait ainsi dès 1986 l'objet de protestations de la part des accédants représentés à la
commission nationale de conciliation<fnref n="4" />. Les surprises rencontrées par de nombreux accédants
lorsqu'ils se voient enfin, suite à ces revendications, communiquer leurs nouveaux plans de
financement, ont selon Bernard Vorms contribué à l'émergence de la thèse de la
« surfacturation » :

> « La plupart des témoignages concordent pour démontrer que, lors de la signature des contrats, les accédants ne disposaient pas de plan d'amortissement précis. Leur seule information provenait de la proposition de financement faite par le vendeur qui, dans certains cas ne couvrait, de façon très incomplète, que les cinq premières années. [...] Les accédants ont parfois la surprise de découvrir qu'ils n'ont pratiquement pas commencé d'amortir leur prêt. Il est difficile d'accepter que le profil du financement mis en oeuvre pour rendre l'opération possible aboutisse à ce que la dette se maintienne au fil des premières années de remboursement. Cela s'explique par le fait que les premières annuités correspondaient à un différé d'amortissement ; en conséquence les remboursements n'ont couvert que le montant des intérêts » [Rapport Vorms, 1992].

<footnote n="1">¹ Rapport contentieux CARPI, établi par l'ANIL à la demande de la Direction de l'Habitat et de la Construction du ministère du Logement, mai 1994 [document transmis par Bernard Vorms].</footnote>

<footnote n="2">² Notamment la CNADAP, Confédération nationale des Associations de Défense des Acquéreurs et Propriétaires du Groupe Maison Familiale [CNADAP info, n°26, janvier 1986, bulletin manuscrit ronéotypé, CAC 19970268 art. 29].</footnote>

<footnote n="3">³ Aucun des noms repérés dans les comptes-rendus des commissions CARPI-usagers ne se retrouvent ensuite dans les coupures de presse du début des années 1990 mettant en avant les leaders du mouvement [CAC 19970268 art. 29, commissions CARPI-usagers, 1983-1987].</footnote>

<footnote n="4">⁴ *Ibid.* M. Billuart revendique au cours de cette réunion « de nouveaux plans de financements clairs, indiquant ce qu'il reste à payer ».</footnote>
La tentative de régler par l'expertise cette controverse ne réussit donc qu'à moitié. Mettant l'accent sur la politique commerciale extrêmement dangereuse, mais légale, de la CARPI, le rapport Vorms propose d'élargir le premier plan d'aide. Or, les « grévistes » ont fait de leur mode d'action, la cessation de paiement, l'objet de leur revendication<fnref n="1" /> : ils estiment n'avoir plus rien à payer. Pour l'auteur du rapport Bernard Vorms, la difficulté à imposer son interprétation de « techno », est patente lors de réunions publiques face aux accédants.

> « Les gens avaient la conviction d'avoir payé plus cher que le prix... pourquoi, parce qu'ils additionnaient les mensualités... Bon c'est difficile de dire « vous pouvez pas faire ça ». À un moment donné j'ai cru que ça allait marcher, y'avait un type du Crédit Agricole qui était lui même endetté qui m'aidait, et une petite dame s'est levée et elle a dit « vous pouvez dire ce que vous voulez, mais moi en tout cas je payerai pas mon logement plus cher que ce qu'il vaut ». Les gens ont applaudi, c'était fini ». [Entretien avec Bernard Vorms, juin 2012].

La controverse autour du scandale de la CARPI ne s'éteint qu'au début des années 2000 : de nouveaux rebondissements – la mise à jour d'illégalités dans un concours datant d'avant l'instauration des PAP en 1996, de nouvelles actions en justice <fnref n="2" /> puis la séquestration (brève) de dirigeants de l'organisme par des grévistes historiques du mouvement en 2001 – maintiennent voire accroissent la médiatisation du conflit <fnref n="3" />. Le nombre de grévistes décroît toutefois progressivement, et l'écho que reçoit la mobilisation semble de plus en plus décorrélé de l'état réel du mouvement. Les dernières négociations ont lieu entre 2001 et 2004 entre le Crédit Foncier et les grévistes endurcis, pour rendre possible leur retour au statut de

<footnote n="1">¹ Il s'agit ici de la définition de « l'illégalisme sectoriel » selon Cécile Péchu (Pechu, 1996). Pour Choukri Hmed, les « grèves de loyers » des locataires de la Sonacotra partagent cette caractéristique avec les occupations de locaux par le DAL décrites par Cécile Péchu que le « mode d'action » et « l'objet de la revendication » sont confondus. Le non-paiement constitue une contestation de la légitimité du paiement exigé pour l'usage du logement (Hmed, 2006). La revendication des « croisés de la CARPI » ressemble à certains égards aux grèves de loyers ou aux mobilisations de squatters qui contestent la légitimité du paiement exigé pour l'usage du logement. Ce mode d'action, la grève des paiements, malgré son coût potentiellement élevé (le risque d'expulsion), constitue une incitation à l'engagement des acteurs concernés, puisqu'il est déjà l'objet de la revendication.</footnote>

<footnote n="2">² En 1999, il est fait mention dans *L'Express* d'une plainte de « 180 propriétaires CARPI » dont la « Chambre d'accusation de la Cour d'Appel de Paris » doit estimer si elle peut aller à son terme, « Surendettement : très chères HLM », L'Express, 11 février 1999 ; En 2001, le Progrès de Lyon mentionne une victoire judiciaire de 130 propriétaires qui seraient parvenus à obtenir du TGI de Béthune un jugement déclarant illicites les prix de vente des logements pratiqués, « La justice donne gain de cause aux propriétaires », *Le Progrès de Lyon*, 22 août 2001. Ce jugement favorable aux militants CARPI est toutefois modifié en appel.</footnote>

<footnote n="3">³ « Victimes de l'envie de devenir propriétaires », *Libération*, 29 février 1999 ; « Les accédants CARPI », *L'Humanité*, 3 mars 1999 ; « Un pavillonneur HLM pris à partie par des familles », *Sud Ouest*, 26 février 1999. Reportage au journal télévisé de 20h, TF1, « Séquestration CARPI immobilier », 25 février 1999. *Reportage à l'édition nationale du journal 19-20, France 3*, « Le dossier CARPI », 6 mars 1999 ; *Journal de 13h de France 2*, « Les maisons CARPI », 26 avril 1999. Reportage dans l'émission 1 an de plus, Canal Plus, « CARPI », 11 mars 2001 ; *Reportage au journal de 20h, France 2*, « Propriétaires surendettés », 21 mai 2001 ; *Soir 3 journal, France 3*, « CARPI, action de protestation de petits propriétaires », 21 mai 2001. *13h le Journal, France 2*, « CARPI, Fort Alamo à Fourques », 22 mai 2001 ; *20h le journal, France 2*, « Brève : mobilisation des propriétaires contre la société CARPI », 22 mai 2001 ; *12-14, édition nationale, France 3*, « CARPI les retranchés du Gard », 22 mai 2001.</footnote>
propriétaire<fnref n="1" /> : en 2004, les dirigeants de l'organisme annoncent que les problèmes des accédants CARPI sont définitivement réglés<fnref n="2" />.

L'affaire CARPI a donc constitué le volet le plus médiatique du problème des « accédants en difficulté », suscitant un traitement singulier de la part des pouvoirs publics. Elle contredit d'ailleurs les discours savants anciens selon lesquels la propriété individuelle est le signe ou la source d'un embourgeoisement peu propice à l'engagement dans des luttes collectives (Magri, 2008), sans toutefois que nous puissions ici rendre raison des tenants et aboutissants de la construction de ce mouvement. Ce qui nous importe est de constater que la chute de cet organisme, bon élève des politiques de soutien à l'accession sociale des années 1970, a contrainte l'administration de la Construction et les ministres successifs du Logement à endosser la responsabilité politique de ce problème et à lui apporter une attention soutenue. L'arrêt de l'activité de la CARPI signe la fin d'une forme de production de logements que privilégiait, dix ans auparavant, le ministère de l'Équipement pour contribuer à la diffusion de la propriété populaire : des ensembles de maisons produites en série et en grande quantité par des promoteurs parapublics faisant un usage intensif des aides publiques. Elle signe aussi la disparition d'un des principaux acteurs mobilisé pour le développement d'un secteur de l'accession à bas prix se situant à la frontière entre promotion publique et privée. Ainsi, de l'émergence du problème public des « sinistrés du PAP » au « scandale » de la CARPI, on voit que le rôle de l'administration centrale du logement vis-à-vis des filières parapubliques de soutien à l'accession sociale s'est profondément modifié : soutien au développement de ces filières à la fin des années 1970, celle-ci s'est transformée en instance de traitement des problèmes qu'elles rencontrent tout au long des années 1980.

<footnote n="1">¹ Voir l'entretien avec Bernard Vorms, qui évoque l'implication du cabinet de Jean-Claude Gayssot, alors ministre de l'Équipement, dans le règlement de ces derniers cas [Entretien avec le direction de l'ANIL, juin 2012].</footnote>

<footnote n="2">² Selon *La Voix du Nord*, la « fin des années de galère » intervient pour les accédants CARPI en 2004, date à laquelle, avec les derniers 130 cas de grévistes endurcis pour lesquels des « solutions auraient été trouvées » selon une déclaration du Directeur général de la société Jean Béguin, « Dossier CARPI, l'épilogue », *La Voix du Nord*, 7 août 2004. L'abandon des dettes pour les accédants grévistes les plus anciens a été évoqué dans plusieurs entretiens, sans que nous ayons confirmation des modalités exactes de ces accords.</footnote>
Epilogue : après la crise des PAP, mourir ou
passer au concurrentiel ?

Avec la crise des PAP, c'est la fin du monde dans lequel se mouvaient depuis l'après-guerre les spécialistes de l'accession HLM qui s'annonce : un monde caractérisé par la concurrence entre opérateurs parapublics pour l'accès aux aides étatiques, par l'émergence d'une spécialité HLM pour l'accession populaire – l'individuel groupé – avec le soutien du ministère de l'Équipement, et par l'existence, au sein du mouvement HLM, de groupes mobilisés pour la préservation de leurs privilèges dans le domaine de l'accession à la propriété. Avec l'instauration puis le reflux des PAP, le savoir-faire spécifique pour la captation des ressources publiques ou la spécialisation dans certaines formes de production perdent de leur valeur, et la cause de l'accession sociale devient mineure pour l'Union HLM. Comment la mort lente de la filière des PAP, et le discrédit de ce système d'aide à l'accession sociale réglementé par l'État, affectent-ils alors les spécialistes historiques de l'accession dans le secteur HLM ?

Les sociétés anonymes HLM, qui s'étaient lancées dans la promotion immobilière durant la décennie précédente ont pu se retirer de cette activité au début des années 1980 malgré les pertes financières qu'elles ont subi, et se recentrer sur le secteur locatif. Mais les « familles » spécialistes de l'accession sociale, coopératives et sociétés de crédits immobiliers, voient leur raison d'être même menacée avec la disparition progressive de leur objet social – la distribution de PAP et la construction de logements financés par ces prêts. Mourir – sort qui semble promis à la Fédération des coopératives à la fin des années 1980 – ou « passer au concurrentiel » comme envisagent de le faire les Sociétés de Crédit Immobilier, tels sont apparemment les termes de l'alternative pour ces deux familles historiques du mouvement HLM. La « lente asphyxie des PAP » a ainsi des effets très différenciés sur les deux familles en question, révélant des évolutions très divergentes qui tiennent en particulier aux propriétés de ceux qui les dirigent. Tandis que du côté des coopératives, en quasi-extinction, on cherche durant les années 1980 à retrouver la « spécificité coopérative », les dirigeants de l'Union des Crédits Immobiliers forment au contraire le projet de s'émanciper des contraintes de l'économie administrée dans le cadre de laquelle ils opèrent, anticipant une « banalisation » qu'ils jugent inévitable.
Pour les coopératives, à la fin des années 1980, le processus de déclin est très nettement
avancé dès avant que l'accession HLM ne rencontre des problèmes de commercialisation au
début de la décennie, puis que n'émerge le problème des accédants en difficulté. Les
modifications statutaires qui leur ont été imposées dans les années 1970, source de lourdeurs
administratives ont poussé beaucoup d'entre elles à transférer leur activité dans des sociétés
anonymes avec lesquelles elles avaient des liens anciens, ou qu'elles ont créé à cet effet<fnref n="1" />. La
CARPI a ainsi été créée par l'ancienne coopérative Maison familiale de Cambrai, dont elle
prend le relais au cours des années 1970 : R. Leroy, qui était jusqu'au début des années 1970
un pilier de la FNSCHLM<fnref n="2" />, n'apparaît plus dès lors dans les débats internes au monde
coopératif. Les sociétés anonymes émanant de coopératives cessent elles-mêmes pour la
plupart leurs activités de promotion immobilière au début des années 1980 et, lorsqu'elles ont
déjà un patrimoine locatif, se réorientent vers cette activité – ce que ne peuvent faire les
coopératives qui ont pour cela besoin d'un agrément spécifique du ministère<fnref n="3" />. Elles retrouvent
en théorie plus de souplesse réglementaire en 1983⁴, mais le contexte n'est pas favorable à
une relance, et la tutelle ministérielle est réticente à donner les agréments à l'ensemble des
sociétés au motif de leur manque de professionnalisme<fnref n="5" />. La Fédération décompte au début des
années 1990 environ 1600 logements produits par an au début des années 1990⁶, contre plus
de 5000 en 1978 et surtout plus de 15 000 livrés en 1973⁷. Touchées par des sinistres de
commercialisation, certaines coopératives ont aussi été directement affectées par les
problèmes des impayés de la seconde moitié des années 1980 : prêteuses secondaires pour le
compte de leurs clients, comme dans le système CARPI, les défauts de paiement se traduisent

<footnote n="1">¹ Ces modifications issues de lois de 1971 et 1975 imposent l'usage d'un système à deux niveaux, impliquant une société coopérative de production, qui offre une prestation de service à des « sociétés civiles coopératives de construction » (SCCC) formées par des groupes de coopérateurs. Ce système détourne de nombreuses sociétés du statut coopératif : 50 d'entre elles se transforment en SA entre 1972 et 1974 (Attar et al., 1998).</footnote>

<footnote n="2">² Voir chapitre 2.</footnote>

<footnote n="3">³ Elles ont perdu la possibilité de faire de la « location coopérative » en 1971, et ne se voient autoriser l'activité locative qu'à partir de 1983, avec pour préalable l'obtention d'un agrément ministériel qui n'est pas automatiquement accordé (Attar et al., 1998).</footnote>

<footnote n="4">⁴ Loi n°83-657 du 20 juillet 1983 relative au développement de certaines activités de l'économie sociale qui rend possible l'obtention de la compétence locative sur agrément ministériel, ainsi qu'un recours plus large à la vente en état futur d'achèvement (formule couramment utilisée par les promoteurs immobiliers).</footnote>

<footnote n="5">⁵ Le directeur de la FNSCHLM Daniel Pétrequin s'inquiète, deux ans après l'extension des compétences, que sur 48 demandes, seules 14 aient obtenu pleine satisfaction [« Daniel Pétrequin à l'écoute des adhérents, *Actualités HLM*, n°314, 30 janvier 1985 n°314]. Deux mois plus tard, à l'AG annuelle des coopératives, une conseillère du ministre de l'Équipement Paul Quilès répond que la moitié des demandes ont été acceptées mais exhorte les coopératives à une « professionnalisation renforcée » en soulignant « l'importance d'une équipe de spécialistes de haut niveau dans les coopératives actives [*Actualités HLM*, n°318, 30 mars 1985].</footnote>

<footnote n="6">⁶ Pour l'année 1989, on recense 41 coopératives actives sur 158 sociétés, 1644 logements lancés en accession et 410 en locatif [Assemblée générale de coopératives de 1990, *Actualités HLM*, 30 mars 1990].</footnote>

<footnote n="7">⁷ Bilan effectué au cours du congrès de la coopération HLM de 1974, voir *Coop-habitat nouvelle série*, n°6, 2ème trimestre 1974.</footnote>
pour elles en perte sèche, ce qui conduit à la multiplication des sociétés mises sous administration provisoire, voire en liquidation, à la fin des années 1980¹.

Outre cette faiblesse économique, il faut surtout souligner que cette fédération HLM n'a désormais plus le poids politique qu'avait su lui donner son directeur Léon Robert dans les années 1960. Rappelons que celui-ci, collaborateur d'Henri Sellier dans l'entre-deux-guerres, responsable du bureau des HBM à la Direction de la Construction au moment de la reconstruction, conseiller au cabinet du ministre du Logement Bernard Chochoy quelques années plus tard, et élu SFIO, avait pu alors obtenir des aménagements statutaires favorables et contourner l'Union HLM pour défendre les intérêts de la Fédération<fnref n="2" />. Ayant bâti un groupe HLM d'une taille considérable (le « groupe Richelieu »), il s'en était servi pour asseoir sa stratégie d'autonomie à l'égard de l'Union. La mise sous administration provisoire de sa société en 1971, et sa démission, sont dues pour une grande part aux tensions grandissantes que cette stratégie engendre avec l'Union HLM et avec l'administration de la Construction à la fin des années 1960³. Ceux qui lui ont succédé dans les années 1980 ont par contraste des caractéristiques moins propices au maintien du poids politique de la Fédération. Purs produits du secteur coopératif, ils ont exercé des fonctions de direction de petites sociétés ou sont arrivés à la tête de la Fédération par promotion interne. On sait peu de choses sur Robert Darnault, président de la FNSCHLM de 1977 à 1983, si ce n'est qu'il a été auparavant directeur général de l'Abri Populaire de Bourges<fnref n="4" />. Il se présente, au moment de la crise interne de la Fédération du début des années 1970, par contraste avec L. Robert, comme un représentant des « coopératives de moyenne importance<fnref n="5" /> » dont il veut faire entendre la voix. Un directeur, Daniel Pétrequin, est par ailleurs nommé à la tête de la Fédération au début des années 1970. Ancien enseignant, brièvement directeur d'une petite coopérative jurassienne à la fin des années 1950⁶, il entre dans les instances nationales de la Fédération comme directeur de Coop habitat Crédit, une structure financière créée par Léon Robert dans les

<footnote n="1">¹ Voir entretien avec Marion Maudet, responsable à la fin des années 1980 des administrations provisoires à l'Union HLM, qui confirme le nombre important de coopératives en difficulté financière à cette époque.</footnote>

<footnote n="2">² Voir chapitre 2.</footnote>

<footnote n="3">³ Voir sur ce point, dans l'ouvrage édité par la FNSCHLM sur son histoire, le récit de Roland Pignol, directeur de l'Union HLM de 1970 à 1981, qui évoque les circonstances de cette mise sous administration provisoire et notamment « l'hostilité d'une partie de l'administration de l'Équipement » (Attar et al., 1998, p. 193).</footnote>

<footnote n="4">⁴ Celle-ci a tout de même au milieu des années 1970 une activité non négligeable, avec la construction de plus de 200 maisons individuelles en accession par an [Daniel Aubert, 1979, op.cit.].</footnote>

<footnote n="5">⁵ C'est ainsi qu'il se présente à l'Assemblée générale des coopératives HLM du 14 novembre 1970, *Coop-habitat* n°50, 4ème trimestre 1970.</footnote>

<footnote n="6">⁶ « Présentation de la Maison Claire, société coopérative HLM du comité régional du Logement, Doubs, Haute-Saône et territoire de Belfort », *Coop-habitat*, n°38, mai 1958.</footnote>
années 1960. Il exerce jusqu'en 1978 la fonction de directeur de fédération à mi-temps, avant d'en devenir président en 1983¹. Il est remplacé en 1978 par Michèle Tixador-Lebrun, arrivée à ce poste par promotion interne : secrétaire de Léon Robert en 1965 avant de prendre le secrétariat de la FNSCHLM, assistante de direction de Daniel Pétrequin dans les années 1970, elle est promue directrice en 1978². Aucun de ces trois dirigeants n'est passé par la Direction de la Construction ou dans un cabinet ministériel dans sa trajectoire antérieure à l'inverse de L. Robert, et n'a de relais politique à mobiliser. De plus, privée du soutien matériel du groupe Richelieu (racheté par un important groupe HLM et transformé en SA), la Fédération renonce en 1978 à avoir une représentation politique autonome et rejoint les locaux de l'Union<fnref n="3" />.

Le type de position qu'ils défendent auprès de leur tutelle ministérielle se caractérise de plus par un retour à la recherche de spécificités coopératives, allant contre le mouvement de banalisation du secteur de l'accession sociale. Contre le projet de croissance tous azimuts de L. Robert, c'est en effet un « retour aux sources » coopératif qui est prôné à la fin des années 1970 par les nouveaux dirigeants, selon les termes du président Darnault en 1978⁴. Ceci implique une méfiance face aux « structures gigantesques » selon les termes utilisés par Daniel Pétrequin<fnref n="5" />, que cherchait à construire L. Robert. Il s'agit ainsi de préserver les formes coopératives de gestion des groupes d'habitation que construisent les sociétés, orientation annoncée à l'Assemblée générale de 1980 : « Les coopératives sont décidées à mettre en œuvre des procédés qui affirment plus délibérément leurs caractères proprement coopératifs » en regroupant dans une association nationale les « unités coopératives de gestion » après leur construction<fnref n="6" />. La Fédération réclame aussi la recréation de formules juridiques spécifiques aux coopératives, et se mobilise tout particulièrement pour une nouvelle situation intermédiaire entre propriété et location, proche de la location-attribution ou de la location-coopérative supprimées en 1971. C'est ce dont témoigne la correspondance entre la

<footnote n="1">¹ Sur la trajectoire de Daniel Pétrequin, voir les notices biographiques des membres du Conseil économique et social [Notices et portraits des membres du Conseil économique et social, 1985, BNF 16-LN6-190] ainsi que la notice nécrologique publiée à son décès par la FNSCHLM [Echos des coopératives HLM, 9 juin 2011]. Né en 1923 à Montbéliard, enseignant de mathématiques au Collège Cévenol de Chambon-sur-Lignon au début des années 1950 avant de devenir directeur des Maisons Claires de Montbéliard en 1958, ce qui marque le début d'une carrière se déroulant exclusivement dans le secteur des coopératives HLM.</footnote>

<footnote n="2">² Elle fait elle-même le récit de sa trajectoire dans l'ouvrage publié par la FNSCHLM sur son histoire (Attar et al., 1998, p. 199).</footnote>

<footnote n="3">³ Voir sur ce point le récit de Michèle Tixador-Lebrun mentionné précédemment.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Rapport d'orientation présenté par Robert Darnault à l'Assemblée générale des coopératives d'avril 1978, cité in (Attar et al., 1998, p. 70).</footnote>

<footnote n="5">⁵ Intervention publique de Daniel Pétrequin, Congrès HLM de 1985, *Actualités HLM*, 30 juin 1985.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Journées nationales de la coopération d'habitation, « Résolutions d'orientation », 10-11 mars 1980 [CAC 19910582, art. 28].</footnote>