2003, p. 563) ? Plusieurs réformes du milieu des années 1960 annoncent vouloir faire du secteur aidé un financement destiné à une clientèle modeste et instaurent même des plafonds de revenus, toutefois très larges, pour ses bénéficiaires ; malgré ces objectifs affichés, c'est l'inverse qui se produit. Les normes très restrictives qui avaient fait des Logécos des biens à bas prix – et probablement de faible qualité – sont alignées sur des plafonds bien plus élevés, et c'en est donc fini de cette entreprise qui orientait l'offre privée vers des logements bas de gamme (Effosse, 2003, p. 487). Ajoutée à un « coup de frein » budgétaire sur ces prêts, cela amène en fait à réorienter le logement aidé vers l'« intermédiaire », c'est-à-dire vers des logements de gamme moyenne. Pour Sabine Effosse, le secteur aidé joue désormais un rôle de « temporisateur dans l'évolution programmée par le ministère des Finances d'une normalisation du financement du logement », c'est-à-dire continuer à soutenir la construction le temps que les financements bancaires privés, que les Finances espèrent voir se développer, ne se substitue au secteur de financement public (Effosse, 2003, p. 563). S'ensuit un déplacement de la clientèle du logement aidé qui s'accentue jusqu'à la fin des années 1970 : à la veille de la réforme de 1977, les financements du Crédit Foncier ne permettent plus à une clientèle populaire d'accéder aux produits vendus par les promoteurs privés, qui s'orientent désormais vers une clientèle de cadres (Topalov, 1987, p. 363). Ce n'est que lorsqu'ils achètent les nouvelles maisons individuelles « sur catalogue », aux prix faibles, qui connaissent un essor dans les années 1970, que les classes populaires peuvent se financer avec ces prêts « aidés » (Topalov, 1987, p. 365). Il s'agit alors, dans la typologie de Christian Topalov, d'une construction « sans promoteur » (Topalov, 1987, p. 352) : au lieu d'acheter un produit fini à un promoteur, ces ménages « font construire » une maison sur un terrain qu'ils ont préalablement acquis, en s'adressant soit à un artisan, soit à un « pavillonneur » (Jaillet, 1982) qui construit de manière répétitive des modèles sur catalogue là où on le sollicite.

Le financement HLM-A est incontestablement devenu le plus avantageux, et touche une clientèle nettement plus populaire que les prêts aidés dans les années 1970 (Marchand, 1977). Le système double de financement de la petite propriété devient ainsi progressivement « dual », avec une répartition des rôles plus claire qu'auparavant entre HLM et Crédit Foncier. À l'inverse, la dégradation des conditions de financement et d'octroi des prêts HLM ordinaires amène à une diminution de la construction locative sociale au début des années 1970, qui s'accentue au fil de cette décennie (Magri, 1977, p. 115). L'accession représente ainsi finalement près de 40% des financements HLM à la veille de la réforme de 1977 (voir
infra). C'est alors une nouvelle offre de « promotion publique » à bas prix qui émerge. Du mouvement HLM émane désormais un nouveau type de logements bas de gamme aux caractéristiques encadrées par l'État central : des maisons individuelles, mais pas n'importe lesquelles. Il nous faut donc revenir maintenant sur la manière dont les politiques urbaines de la maison individuelle croisent ces politiques de construction d'une offre « aidée » d'accession à bas prix.

## Les paradoxes des politiques urbaines de la maison individuelle

Il nous faut ici faire un rapide retour en arrière pour saisir la manière dont l'État encadre, depuis les années 1950, l'offre en accession populaire, en privilégiant tel ou tel système de financement mais aussi en orientant ceux-ci plutôt vers la maison individuelle ou vers le collectif. Nous l'avons vu, la propriété populaire est historiquement associée à la forme pavillonnaire dans le premier 20e siècle. Qu'en est-il après-guerre ? Du côté de la Construction, du MRU du début des années 1950 au ministère de l'Équipement créé en 1966, le souci d'encadrer et de « rationaliser » la production de maisons individuelles est patent.

Jusqu'en 1968, la part des maisons individuelles dans la construction neuve ne cesse de reculer (Durif et Berniard, 1969b). Les acteurs de l'urbanisme d'État, les instances de la planification urbaine, et les grands maîtres d'ouvrage de l'après-guerre ont fait le choix du grand ensemble et du logement collectif comme forme urbaine privilégiée à partir du milieu des années 1950. Ce choix, que le MRU a fini par faire pour répondre à la crise du logement, n'a pas été sans hésitation (Fourcaut, 2004). Les premières expériences de constructions nouvelles pilotées par le MRU avant 1954, par exemple dans le cadre des « chantiers d'expérience », sont ainsi marquées par un éclectisme architectural et urbanistique, et privilégient la combinaison du collectif et de l'individuel dans le cadre de projets d'aménagement de petits ensembles d'habitations (Magri, 2008, p. 176). Eugène Claudius-Petit, à la tête du MRU de 1948 à 1952, apporte son soutien à la fois à Le Corbusier et aux autoconstructeurs de maisons individuelles Castors (Voldman, 1997). Le plan Courant de 1953 ne traduit d'ailleurs pas une préférence nette de ses concepteurs pour le collectif ou pour l'individuel : les financements Logécos sont destinés aussi bien à des immeubles qu'à des maisons, comme en témoignent les « plans types » agréés par l'administration du MRU (Croizé, 2009).
Ce n'est alors pas tant l'habitat individuel en lui-même qui fait l'objet d'un rejet de la haute administration en charge de l'urbanisme, que le modèle du lotissement pavillonnaire à l'expansion incontrôlée et non programmée de l'entre-deux-guerres (Fourcaut, 2000). Les hommes arrivés aux commandes de l'urbanisme d'État français dans l'immédiat après-guerre, soit au MRU, soit au Service d'Aménagement de la Région Parisienne, ont ainsi été « bercés » par la critique du pavillonnaire de l'entre-deux-guerres. Ils ont souvent eux-mêmes participé à l'élaboration des plans d'urbanisme de la Région parisienne qui visaient alors, sans succès, à limiter l'étalement de la banlieue pavillonnaire, et considèrent cette forme urbaine comme un anti-modèle (Fourcaut, 1990). Pour autant, cela ne les dispose pas à opter inconditionnellement pour le grand ensemble et le tout-collectif mais, déjà, à réfléchir à la possibilité de promouvoir un habitat individuel « rationalisé », c'est-à-dire à la fois propice à l'abaissement des coûts de construction et inséré dans un urbanisme qui tourne le dos aux « lotissements défectueux » de l'entre-deux-guerres (Pouvreau, 2010). Ainsi, si le pavillon de l'entre-deux-guerres est « stigmatisé » par l'urbanisme d'État, cela ne se traduit pas un choix radical en faveur du collectif (Magri, 2008). La « solution du grand ensemble » (Mengin, 1999) finit toutefois par s'imposer, après que la crise de l'hiver 1954 et l'Appel de l'Abbé Pierre a mis sur la place publique d'une façon particulièrement flagrante la nécessité de produire plus, plus vite et moins cher, ce qui ne semble pas possible à travers le développement de l'habitat individuel. C'est ainsi que les orientations initiales des planificateurs urbains du MRU et du nouveau Comité pour l'Aménagement de la Région Parisienne qui faisaient, en s'inspirant des thèses de Jean-François Gravier (Gravier, 1947), de la limitation de la croissance de la banlieue l'objectif premier des politiques d'aménagement du territoire (Claude, 2006), s'effacent devant l'urgence de construire<fnref n="89" />. Dès lors, la forme de développement encouragée par le MRU sera le grand ensemble de logements collectifs, notamment à travers le « secteur industrialisé » de la construction qui bénéficie de financements prioritaires. Ce moment inaugure un temps d'éclipse de la maison individuelle, très peu présente dans les grands projets d'aménagement de la décennie qui suit, notamment dans la mise en œuvre des ZUP à partir de 1958. La perte de vitesse de l'individuel est aussi liée aux formes de la maîtrise d'ouvrage dans les premiers grands ensembles : c'est la SCIC,

<footnote n="89">⁸⁹ Remarquons que la première solution inventée par le MRU en 1954 est celle des « cités d'urgence » ou des « logements économiques normalisés » sous la forme de constructions individuelle en bande de très basse qualité, qui se révèle être un échec technique, ces logements s'étant très rapidement révélés défectueux. Selon Annie Fourcaut, « cette expérience manquée de baraques d'État ouvre la voie au choix déterminé du collectif » (Fourcaut, 2004, p. 12).</footnote>
filiale de construction de la Caisse des Dépôts qui joue le rôle d’outil d’intervention directe de l’État dans la construction, qui « invente » véritablement le grand ensemble. Elle exporte ce modèle dans un nombre croissant de ZUP dont elle va réaliser l’aménagement et le plan d’ensemble (Landauer, 2010). Elle utilise aussi massivement les financements aidés issus du plan Courant pour produire de l’habitat collectif sous forme de grands immeubles en copropriété, ce qui constitue un type d’habitat pour l’accession jusque-là peu répandu. C’est ainsi finalement très majoritairement à des constructions collectives (plus de 75%) qu’ont été utilisés les Logécos (Effosse, 2003, p. 421).

L’administration centrale n’a toutefois pas renoncé à inventer une forme « rationnelle » de maison individuelle compatible avec la maîtrise de l’étalement urbain et avec l’augmentation de la productivité de la construction, et le ministère de la Construction, puis de l’Équipement à partir de 1966, lance dans les années 1960 un ensemble d’expérimentations. On cite souvent les « Villagexpo », ensembles de maisons qui sont destinés à « promouvoir des solutions rationnelles de construction » en matière d’habitat individuel (Pouvreau, 2010, p. 109). À partir de la fin des années 1960, la maison individuelle fait ainsi l’objet d’une politique de planification plus affirmée émanant du ministère de l’Équipement, qui prend le nom de « politique de la maison individuelle groupée », et sert notamment de cadre au développement de la production en accession HLM. Nous en arrivons ainsi à un point paradoxal de cette période et de l’histoire de la construction par l’État d’une offre en accession destinée aux classes populaires. Pour Pierre Bourdieu, le point de départ du basculement des politiques étatiques du collectif vers l’individuel est le concours Chalandon, « concours international de la maison individuelle » lancé en 1969 par le ministère de l’Équipement et portant le nom du titulaire de ce portefeuille Albin Chalandon (Bourdieu, 2000, p. 115). Entre 1968 et 1975, on assiste effectivement à une inversion des tendances avec un accroissement rapide de la part des maisons individuelles dans la construction (Audirac, 1977). C’est aussi le moment aussi où sont édictées, par Albin Chalandon puis son successeur Olivier Guichard, les circulaires visant à limiter la construction des « tours et barres » et à réorienter la construction vers l’habitat individuel<fnref n="90" />. Le concours Chalandon est ainsi interprété par Pierre Bourdieu comme un premier signe du tournant néo-libéral par lequel le ministre de l’Équipement, défenseur du

<footnote n="90">⁹⁰ Une première circulaire édictée le 30 novembre 1971 par le ministère Chalandon proscrit l’édification de « tours et barres » dans les « villes moyennes » (moins de 50 000 habitants) et y encourage la construction individuelle. La circulaire édictée par Olivier Guichard, successeur d’A. Chalandon en 1973, met un terme plus général à la construction des grands ensembles [« Déclaration sur les orientations de la politique urbaine », Assemblée nationale, séance du 17 mai 1973, *Journal officiel*, n° 354, p. 8-9].</footnote>
libéralisme économique, cherche à accélérer le désengagement de l'État du financement du logement : ceci expliquerait alors l'essor de la construction privée de maisons individuelles sur catalogue à cette période (Bourdieu, 2000, p. 115).

Il est incontestable que la construction de maisons « sans promoteur » devient à cette période la voie privilégiée d'accès à la propriété des classes populaires, mise en évidence par Christian Topalov (Topalov, 1987, p. 364). Mais le concours Chalandon et ses suites sont aussi l'occasion pour l'administration du ministère de l'Équipement d'essayer de susciter une nouvelle forme d'offre en accession à bas prix correspondant à sa conception d'un développement urbain « rationnel » : celle-ci prend la forme de grands ensembles de maisons individuelles construites en série, dont les caractéristiques sont fortement encadrées par l'État à la fois du point de vue de la forme urbaine (un habitat individuel dense) et des prix (avec des prix plafonds inférieurs de 25% à la production courante), et qui sont principalement réalisés par des promoteurs publics et notamment des organismes d'HLM avec des financements HLM-A<fnref n="91" />. On constate alors que l'accession HLM, outre qu'elle connaît dans les années 1970 un important essor, se réoriente durant cette période vers une production conforme à ces préconisations de l'administration du ministère de l'Équipement<fnref n="92" />.

Ce paradoxe qui veut que le moment qui est généralement associé aux prémices du « tournant néo-libéral » des politiques du logement soit aussi un moment où l'État cherche à faire émerger une offre en accession bas de gamme en s'appuyant sur des promoteurs publics reste à explorer, et nous y reviendrons. Retenons pour l'instant que cette forme d'intervention étatique, qui croise politiques du logement par l'encadrement des prix et politiques urbaines par l'encadrement des formes de l'habitat populaire individuel, n'a qu'un temps. C'est dès le début des années 1980 essentiellement l'offre des « pavillonneurs », beaucoup moins encadrée dans ses caractéristiques par l'administration centrale, qui reste accessible aux ménages populaires (Bourdieu, 1990a). Le progressif délitement des politiques de planification urbaine centralisées est généralement relié au tournant de la décentralisation qui confie un rôle croissant aux communes en matière d'urbanisme à partir de 1982-1983 en leur transférant le pouvoir de décision en urbanisme réglementaire et opérationnel (Lévy et

<footnote n="91">⁹¹ Voir chapitre 3.</footnote>

<footnote n="92">⁹² Plus de la moitié des crédits HLM-A sont alors consacrés à ce type de construction (voir chapitre 3 sur ces données).</footnote>
Fijalkow, 2010). Mais ce sont aussi les conséquences progressives de la réforme de 1977 de l'aide au logement qui se manifestent tout au long des années 1980. Elles se cristallisent en 1995 lorsqu'un nouveau financement aidé de l'accession, le Prêt à Taux Zéro, réduit l'intervention de l'État dans ce domaine à un soutien à la propriété populaire sans intervention directe dans les formes concrètes que celle-ci prend, et où les promoteurs publics ne tiennent plus qu'une place extrêmement minoritaire.

## La « banalisation » progressive du financement de l'accession « sociale » (1977-1995)

De ce point de vue, la réforme de 1977 est moins un tournant qu'un point de départ. Le débat qui opposait au début des années 1950 le MRU et le ministère des Finances a changé d'objet : aux réticences de la direction du Trésor face à une intervention trop directe et trop coûteuse de l'État dans la construction par le biais des HLM, se substitue l'idée qu'il faut « normaliser » et « unifier » le marché du logement. L'aide publique doit selon cette perspective se concentrer sur le financement des logements les plus sociaux, tandis que le secteur bancaire privé doit progressivement financer la majorité des logements (Effosse, 2003, p. 472). C'est ainsi qu'émerge dès le début des années 1960, dans le cadre des travaux du Commissariat général au Plan, l'idée qu'il faut « personnaliser » l'aide à la construction afin qu'elle ne bénéficie plus à un spectre de locataires et d'accédants aussi large (Effosse, 2003, p. 475). Pierre Bourdieu et Rosine Christine ont bien montré qu'elle est ensuite reprise et développée au tournant des années 1970 par une nouvelle génération de hauts fonctionnaires, en particulier des polytechniciens de la direction de la Prévision, soutenus par de jeunes inspecteurs des Finances, qui conquèrent alors des positions importantes dans le champ administratif (Bourdieu et Christin, 1990). C'est entre 1974 et 1976, après l'arrivée à la présidence de la République de Valéry Giscard d'Estaing, qu'un nombre croissant d'acteurs du champ administratif vont se mobiliser pour réformer en profondeur l'aide au logement, effort qui aboutit au moment de la réforme de 1977. Toutefois, les propositions de la Commission Barre visant à supprimer tout financement réservé au secteur HLM et toute aide à la pierre ne sont pas intégralement retenues, sous l'effet de la mobilisation des représentants des HLM et de l'administration de la Construction (Bourdieu et Christin, 1990). Outre le maintien de financements locatifs spécifiques au secteur HLM, sont créés deux types de prêts destinés à « l'accession à la propriété » : un « prêt conventionné » (PC), non subventionné
mais qui ouvre droit aux APL sous conditions de revenus, qui correspond parfaitement aux préconisations des réformateurs de la commission Barre ; et un prêt « PAP » (prêt aidé à l'accession à la propriété), qui est certes ouvert à l'ensemble des constructeurs ou promoteurs privés ou publics, mais qui comporte une substantielle aide à la pierre. En outre, c'est toujours à travers des institutions financières parapubliques, notamment le Crédit Foncier, que ces prêts sont distribués, sous le contrôle des Directions Départementales de l'Équipement dépendant du ministère (Zittoun, 2001, p. 30)

C'est alors par une sorte de glissement progressif que se transforment les formes d'encadrement étatiques de l'offre en accession « sociale », selon le terme qu'on utilise dans les années 1980 pour faire référence au prêt PAP. Avec la réforme de 1977, les promoteurs HLM ont perdu leur monopole sur une source de financement qui leur était réservée dans le domaine de l'accession, le prêt HLM-A, et il n'existe plus de financement étatique de l'accession réservé aux promoteurs publics. Mais il y a alors consensus entre l'administration de la Construction, le secrétaire d'État au Logement Jacques Barrot, et les responsables nationaux du mouvement HLM pour considérer, au moins dans des prises de positions publiques, que le PAP va être largement utilisé par les promoteurs publics<fnref n="93" />. Cela doit notamment être rendu possible par la création de la catégorie de « PAP groupés », qui financent non pas des constructions de maisons individuelles par des « pavillonneurs », mais des immeubles ou des ensembles de maisons individuelles, soumis à des prix plafonds et à un ensembles de normes techniques. Le ministère de l'Équipement, à travers les Directions Départementales de l'Équipement, conserve alors la maîtrise de l'attribution de ces prêts à tel ou tel promoteur, et peut infléchir leur usage. Il semble toutefois que, toujours minoritaire dans le volume total de ces prêts émis, la construction financée par des « PAP groupés » s'effondre encore plus rapidement que les PAP « diffus » (graphique 1-2) sur lesquels l'administration a peu de maîtrise : ce prêt a ainsi principalement été une voie de financement de maisons individuelles réalisées par des constructeurs privés sur catalogue (Bourdieu, 1990a), puis connaît une progressive érosion au fil des années 1980. Quant à la construction PAP mise en œuvre par les promoteurs HLM, elle est d'abord importante au début des années 1980, avant de s'effondrer à partir de 1983, ce dont nous explorerons les raisons ultérieurement<fnref n="94" />.

<footnote n="93">⁹³ Voir *infra*, chapitre 4.</footnote>

<footnote n="94">⁹⁴ Chapitre 4.</footnote>
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Graphique 1-2. Nombre de logements autorisés à la construction avec des financements PAP (groupés et diffus) 1981-1991</figcaption></figure>

Source : Statistiques du ministère de l'Équipement, supplément annuel, 1981-1991.

Si l'instauration du PAP a constitué une première étape vers la « banalisation » du financement de l'accession populaire, Philippe Zittoun a montré que ceci ne constituait du point de vue de la haute administration des Finances qu'un premier pas (Zittoun, 2001, p. 44). Tout au long des années 1980, le ministère des Finances tente ainsi de faire disparaître ce prêt, et contribue par divers moyens à sa « lente asphyxie », tandis que l'accession à la propriété des ouvriers et employés devient de plus en plus difficile à partir de la fin des années 1980 (Lacroix, 1995 ; Zittoun, 2001, p. 46). La suppression du PAP n'advient toutefois qu'en 1995, avec le remplacement du PAP par le Prêt à Taux Zéro, aujourd'hui encore en vigueur. Celui-ci, qui est désormais considéré comme un prêt « banalisé » dans la mesure où il est distribué par toutes les banques commerciales, sans que l'administration centrale ou les DDE n'interviennent plus dans son attribution (Zittoun, 2001, p. 263). Il a ainsi contribué à relancer l'accès à la propriété des ménages populaires (Blanc et Gobillon, 2005 ; Daubresse, 2003 ; Driant, 2006), avec une diffusion toutefois moins forte que dans les années 1950 ou qu'au début des années 1980 (Gollac, 2011). Mais il a aussi pu faire l'objet de débats dans les cercles des experts du logement pour savoir s'il ne constituait pas une source d'extension périurbaine incontrôlée, facilitant principalement la construction de maisons neuves dans des zones à faible densité, en raison justement de l'absence de maîtrise des pouvoirs publics sur son usage (Wellhoff, 2004 ; Blanc et Gobillon, 2005 ; Bosvieux, 2010).
L'histoire des politiques étatiques en matière d'accession populaire est ainsi celle d'un soutien quasi-constant depuis les années 1950 à la diffusion de la propriété au sein des classes populaires, avec toutefois des pics plus ou moins intenses. Mais c'est aussi celle d'une forte évolution des formes de cette intervention, avec un encadrement de l'offre de logements à bas prix qui se fait de moins en moins direct. Ce jugement peut bien entendu faire l'objet de nuances, dans la mesure où les politiques étatiques désormais combinées à des politiques locales en matière « d'accession sociale » se sont dotées de nouveaux instruments dans les années 2000 (Dupuy, 2010). Mais dans les grands traits, on peut conclure à un encadrement étatique de plus en plus faible de cette offre d'accession, et à un basculement vers des politiques qui visent principalement à solvabiliser la demande des ménages.

## 2.3 Les HLM, de la « petite propriété » à « l'accession sociale » : une catégorie de plus en plus floue ?

Au-delà de cette nécessaire chronologie des politiques du logement, nous en arrivons maintenant à une question qui touche au cœur de nos interrogations sur les usages de la catégorie d'« accession sociale » et de ses différentes déclinaisons. C'est au moment où la « banalisation » des financements étatiques de la propriété populaire est en marche, où les moyens d'intervention de l'État dans cette offre s'apparentent désormais plus à un soutien à la demande qu'à un encadrement de l'offre, et où la promotion publique et le secteur du logement social contribuent de moins en moins fortement à l'essor de l'accession populaire, que se solidifie la catégorie « d'accession sociale », dont les contours restent toutefois très flous. C'est aussi, au fil de cette chronologie, les frontières entre « promotion publique » et « promotion privée » qui tendent à devenir plus difficiles à saisir.

### De la « petite propriété » à « l'accession sociale », en passant par « l'accession aidée » : brève histoire d'une catégorie instable

Quand émerge véritablement la catégorie d'« accession sociale » à laquelle nous avons plusieurs fois fait référence ? C'est en fait au cours des années 1980 que cette expression, dont on trouve les premières occurrences à la fin des années 1970, se consolide véritablement
pour devenir le synonyme des politiques de soutien étatique à l'accession des ménages modestes.

Dans l'immédiat après-guerre, du côté de la législation HLM comme du côté des responsables de ce mouvement, le terme « petite propriété » ou « accession à la petite propriété » est toujours utilisé pour désigner l'activité du mouvement HLM dans ce domaine<fnref n="95" />. On le retrouve ainsi utilisé de manière épisodique jusqu'à la fin des années 1960 dans les congrès de l'Union ou des fédérations HLM<fnref n="96" />. Remarquons toutefois que son usage n'est pas systématique, et que c'est la plupart du temps simplement sous le nom de « secteur accession » ou « accession à la propriété » qu'est désignée, dans les publications de l'Union HLM, l'activité de ses adhérents<fnref n="97" />, sans jamais que le terme « social » n'y soit ajouté. Dans les catégories statistiques du MRL, du ministère de la Construction puis de l'Équipement, les différents « secteurs de financement » de l'accession sont généralement désignés par les catégories que nous avons déjà mentionnées : HLM-A, Logécos ou plus globalement secteur « primé ». On trouve dans certaines de ces publications une division statistique en deux « secteurs » de l'accession, « aidée » et « non aidée », qui renvoie dans le premier cas aux logements construits avec des HLM-A ou avec des « primes et prêts » du Crédit Foncier, et dans le deuxième cas aux constructions ne bénéficiant d'aucune aide de l'État<fnref n="98" />.

Ainsi, en 1976-1977, lorsque les projets du gouvernement concernant la réforme à venir se précisent, c'est sous ce terme d'« accession aidée » qu'est désigné, dans les textes officiels présentant la réforme, le nouveau dispositif PAP (prêt aidé à l'accession à la propriété) qui « unifie » les anciens « HLM-A » et le secteur « Crédit Foncier accession ». Ce terme

<footnote n="95">⁹⁵ Voir sur l'usage de ce terme par l'Union HLM, le « Rapport de l'Union HLM sur l'activité des organismes », qui fait le bilan de la répartition des crédits HLM, se montant pour l'année 1953 à 75 milliards dont « 25 milliards pour l'accession à la petite propriété », *Revue mensuelle HLM*, n°25, mai-juin 1953. Sur l'usage de ce terme dans le langage de l'administration du MRU, voir CAC 19771143, art. 12, Archives du Comité Permanent du Conseil Supérieur des HLM, récapitulatif des décrets sur les différentes instances HLM, contenant un résumé des textes législatifs sur « l'accession à la petite propriété », daté de 1953.</footnote>

<footnote n="96">⁹⁶ Parmi quelques exemples de cet usage : lors de l'inauguration d'un ensemble collectif bâti par la société coopérative *La Prolétarienne* à Marseille, son directeur Michel Goutier évoque « l'accession à la petite propriété qui donne les plus grandes satisfactions morales et sociales et demande le retour à la Loi Loucheur », *Coop-habitat*, n°22, février 1966. Lors du 13ème congrès de la coopération HLM de 1969, l'Assemblée générale de la Fédération nationale des coopératives HLM vote une motion demandant des améliorations des conditions de financement des prêts HLM-A désigné sous le terme « d'amortissement des prêts pour l'accession à la petite propriété », *Coop-habitat*, n°43, mars-avril 1969.</footnote>

<footnote n="97">⁹⁷ Nous renvoyons sur ce point au dépouillement exhaustif que nous avons réalisé de la *Revue Mensuelle HLM* de 1953 à 1975 (voir annexe 3).</footnote>

<footnote n="98">⁹⁸ C'est par exemple ainsi qu'est présentée la nomenclature des « secteurs de financement » de l'accession dans le *Supplément annuel au Bulletin statistique du ministère de l'Équipement et du Logement*, 1972.</footnote>
s’oppose à l’accession « non aidée », qui renvoie aux nouveaux « prêts conventionnés » ouvrant droit aux APL qui ne bénéficient pas d’aide à la pierre<fnref n="99" />. On n’utilise donc pas encore dans le langage administratif le terme d’ « accession sociale » : les données statistiques du ministère de l’Équipement à cette période désignent elles aussi sous le nom de « secteur de l’accession aidée » les nouveaux prêts PAP<fnref n="100" />.

C’est du côté du mouvement HLM que l’on voit apparaître en premier ce terme d’« accession sociale » : il est utilisé pour la première fois dans les publications de l’Union lorsqu’il s’agit de protester contre les propositions de la commission Barre en 1976-1977, et contre les projets de suppression totale de l’aide à la pierre en matière d’accession. Une motion de l’Assemblée générale de l’Union HLM dénonce ainsi, lors du congrès extraordinaire de 1976 consacré au rapport Barre, le « risque de détérioration de l’accession sociale si les propositions du rapport étaient retenues<fnref n="101" /> ». Cette formulation est peu ou prou reprise dans les documents qui résument à l’attention des pouvoirs publics sa position officielle lors de la mise en place de la réforme fin 1977 : les « représentants du mouvement HLM » réclament ainsi le maintien d’une « politique sociale [terme souligné deux fois] de l’accession à la propriété<fnref n="102" /> ». On trouve un premier usage de ce terme dans des débats parlementaires en 1981, dans la bouche du député socialiste Jacques Badet, président de la Fédération des offices HLM, qui s’inquière d’une hausse des taux des prêts PAP, qui nuirait à « la politique d’accession sociale à la propriété<fnref n="103" /> ». Il est dès lors utilisé de manière épisodique dans les débats parlementaires pour faire référence aux prêts PAP. Mais c’est généralement simplement aux « PAP », sigle devenu synonyme de politique de soutien à l’accession des ménages modestes, que font référence les débats politiques du début des années 1980, sur la nécessité d’accroître ou au contraire de diminuer l’enveloppe budgétaire qui leur est destinée.

<footnote n="99">⁹⁹ CAC 19960337, art. 1 à 3, archives du Conseil National de l'Accession à la Propriété. Y sont conservés des documents préparatoires à la réforme de l'aide au logement, par exemple « Préparation du Conseil Restreint du gouvernement de juillet 1976, réforme du financement du logement » dans lequel sont entre autres exposées les mesures prévues pour l'aide à l'accession, divisées en deux catégories, les « prêts aidés pour l'accession » et les « prêts non aidés pour l'accession » renvoyant aux Prêts conventionnés.</footnote>

<footnote n="100">¹⁰⁰ Voir la nomenclature présentée en introduction de *Statistiques de la construction en 1979*, Services des statistiques et des études économiques du ministère de l'Environnement et du Cadre de vie, 1979.</footnote>

<footnote n="101">¹⁰¹ « Congrès extraordinaire du 10 et 11 février 1976, autour du rapport Barre », *Actualités HLM*, n°11, 30 février 1976.</footnote>

<footnote n="102">¹⁰² CAC 19970337, art. 1, « Déclaration commune des représentants du mouvement HLM au Conseil National de l'Accession à la Propriété », datée du 18 juillet 1977.</footnote>

<footnote n="103">¹⁰³ Intervention du député Jacques Badet, Assemblée nationale, 1ère séance du 12 novembre 1981, *Journal Officiel de la République Française (JORF)*. Une vérification dans les moteurs de recherche des débats parlementaires du Sénat et de l'Assemblée nationale nous a ainsi confirmé que l'on ne trouve pas auparavant d'occurrence de ce terme.</footnote>
(Zittoun, 2001, p. 75). De la même manière, dans les déclarations des dirigeants du mouvement HLM, c'est encore le plus souvent sous le nom d'accession « aidée » ou tout simplement en évoquant les PAP que l'on y fait référence<fnref n="104" />.

L'usage du terme « d'accession sociale » pour désigner ces prêts, du côté du mouvement HLM, de l'administration centrale et dans le cadre de débats publics, ne devient en réalité systématique que lorsqu'une crise des PAP se profile à partir du milieu des années 1980, alors que leur usage commence à décroître fortement et que l'on voit apparaître des cas de plus en plus nombreux d'accédants surendettés. Ainsi, dans les publications du mouvement HLM, c'est entre 1984 et 1990 que s'impose cette appellation pour désigner le système de financement de l'accession hérité de la réforme de 1977, toujours pour évoquer les menaces qui pèsent sur lui ou la régression qu'il connaît<fnref n="105" />. C'est de la même manière que « l'accession sociale » apparaît dans les termes en usage du côté du ministère de l'Équipement et du Logement : la tentative de réforme des prêts PAP initiée en 1988 par le gouvernement socialiste de Michel Rocard est désignée sous le terme de « réforme de l'accession sociale »<fnref n="106" />. Utilisé de manière seulement ponctuelle au début des années 1980 dans le cadre des débats parlementaires, c'est donc principalement à partir de 1986, et encore plus nettement lorsque est envisagée en 1988 cette « réforme de l'accession sociale », que les parlementaires s'en saisissent systématiquement, notamment lorsqu'ils interpellent le gouvernement à propos du problème des « accédants en difficulté »<fnref n="107" />. Ils se diffuse au même moment dans les travaux de la statistique publique, notamment les publications de l'INSEE qui désignent désormais elles aussi la part des ménages devenant propriétaires grâce à des prêts PAP sous le terme d'« accession sociale » (Taffin, 1987 ; Lacroix, 1995).

<footnote n="104">¹⁰⁴ Voir par exemple au Congrès HLM de 1980, le bilan de l'activité en accession des organismes HLM depuis la réforme de l'aide au logement communiqué par l'Union, qui fait le décompte de « l'accession aidée PAP » [*Dossier du 41<sup>ème</sup> Congrès HLM de Metz*, 6-9 juin 1980, UNFOHLM, Centre de Documentation sur l'Urbanisme CDU cote 38364].</footnote>

<footnote n="105">¹⁰⁵ Pour quelques exemples de ces occurrences : Travaux préparatoires au congrès HLM de 1984, bilan de l'activité des organismes HLM en matière de prêts PAP qui signalent une « régression préoccupante de l'accession sociale » [*Dossier « Maison individuelle »* ; article « Pour une conquête du marché », Revue *H-Habitat Social*, n°99, septembre 1984]. 48<sup>ème</sup> Congrès HLM de 1987, Réaction de l'Union HLM au rapport Laxan envisageant une réforme de l'APL attachée aux prêts PAP : « le secteur de l'accession sociale est à conforter en renforçant les aides à la pierre », *Actualités HLM*, 30 juin 1987. Réaction de l'Union HLM au nouveau prêt PAP de 1990, qui s'inquiète que ses nouvelles conditions ne constituent une « remise en cause de l'accession sociale à la propriété, *Actualités HLM*, n°437, 28 février 1990.</footnote>

<footnote n="106">¹⁰⁶ CAC 19970268, art. 23, archives du Bureau des Usagers de la Direction de la Construction du ministère de l'Équipement et du Logement, dossier « réforme de l'accession sociale » autour du rapport de Jean-Michel Bloch-Lainé destiné à examiner la possibilité de suppression des prêts PAP.</footnote>

<footnote n="107">¹⁰⁷ Voir sur ce point l'analyse des usages de ce terme dans le cadre du traitement politique du problème des accédants en difficulté dans le chapitre 4.</footnote>
C'est ainsi au moment où le dispositif d'aide à l'accession que désigne cette expression est de plus en plus menacé que s'impose cette catégorie. Elle va survivre à la disparition des PAP en 1995, mais fait depuis lors l'objet d'usages multiples et très ambigus. Il n'y a en effet plus, depuis cette date, d'unanimité sur l'équivalence entre « l'accession sociale » et un dispositif d'aide publique bien défini. Le Prêt à Taux Zéro vise en effet une clientèle bien plus large que l'ancien PAP. S'il s'avère effectivement solvabilisateur pour les ménages les plus modestes, et connaît un grand succès depuis 1995, les bilans statistiques qui en ont été fait une dizaine d'années après son lancement mettent en évidence qu'il est délicat de lui associer l'étiquette « d'accession sociale ». Une étude de l'INSEE souligne en 2005 que le PTZ n'est « pas vraiment ciblé sur l'accession sociale », ce terme étant ici entendu comme l'accession à la propriété des ménages ouvriers et employés (Blanc et Gobillon, 2005). Un autre travail statistique souligne le paradoxe qui veut que, malgré le grand succès du PTZ à la fin des années 1990, « l'accession aidée », entendue cette fois-ci comme celle des ménages aux revenus suffisamment faibles pour bénéficier d'APL, ait connu de son côté un net recul à cette période (Bosvieux, 2005). A l'inverse, le « prêt d'accession sociale », dispositif créé en 1992 pour sécuriser les emprunts des ménages les plus modestes, n'a depuis lors connu qu'un succès limité, et ne semble pas non plus pouvoir constituer sans équivoque un critère de définition de « l'accession sociale » (Bosvieux, 2005). L'usage de ce terme pour désigner les dispositifs de soutien étatique à l'accession se complexifie d'autant plus que, dans les années 2000, un ensemble de nouvelles aides, ciblées sur une clientèle plus modeste que le PTZ, mais d'ampleur plus limitée, ont été successivement mise en place par l'État : le Prêt Social Location Accession (2004), le Pass-Foncier (2008), l'accession dans les quartiers en rénovation urbaine (2006), tous dispositifs qui ouvrent droit à une TVA minorée sous condition de revenus et qui sont aujourd'hui fréquemment rassemblés dans les productions expertes sous le nom de « dispositifs d'accession sociale » (ANIL, 2011). Enfin, depuis la loi Décentralisation et Libertés Locales de 2004, les collectivités locales définissent de plus en plus fréquemment dans leurs Plans Locaux de l'Habitat des objectifs et des aides spécifiques en matière d'accession. Elles les désignent alors selon les cas sous les termes d'accession « sociale », « aidée » ou « abordable », avec des critères en termes de revenus et de types de logements qui leur sont propres, en se saisissant ou non à cet effet de dispositifs d'aides étatiques, ce qui vient encore contribuer à la multiplicité des termes et des usages qui en sont faits (Dupuy, 2010). Les usages de cette catégorie sont alors de plus en plus indexés à des
contextes locaux, comme cela a été récemment montré par des travaux qui étudient des
politiques locales d'« accession sociale » dans un quartier ANRU (Gilbert, 2013) ou dans une
commune périurbaine (Lambert, 2013). Au-delà de cet empilement d'aides locales et
nationales et de dispositifs publics que nous venons d'évoquer rapidement, c'est ainsi sur les
usages sociaux complexes et parfois contradictoires qui sont fait de cette catégorie à partir de
la fin des années 1990 que nous aurons l'occasion de revenir au cours de ce travail. Nous
finirons pour l'instant cette présentation en montrant que pour le mouvement HLM, cet
ensemble d'évolutions législatives contribue à brouiller les frontières de ce qui constitue son
domaine propre d'activité en matière d'accession à la propriété, tout en ne l'empêchant pas de
se saisir depuis quelques années de cette catégorie d'accession « sociale ».

Les frontières brouillées de l'accession HLM

Ces grandes évolutions historiques contribuent en effet à brouiller les frontières entre ce que Christian Topalov appelle la « promotion publique » et la « promotion privée », du moins en ce qui concerne l'activité des organismes HLM en matière d'accession. C'est d'abord le cas si l'on s'intéresse à l'accession HLM en tant que catégorie statistique, mais cela renvoie aussi, dans la période récente, à une forme d'incertitude sur ce qui constitue son cadre réglementaire.

Avant que ne s'enclenche le mouvement de « banalisation » de l'aide à l'accession, le
domaine propre d'activité des promoteurs HLM en matière d'accession est très clairement
défini du point de vue juridique et très facile à mesurer : ce sont les financements HLM-A qui
en constituent le cadre. On peut apporter à cela une petite nuance, qui tient au fait que les
organismes HLM peuvent dans certaines limites recourir aux prêts du Crédit Foncier pour
financer les constructions qu'ils destinent à la vente ; mais ils semblent l'avoir fait dans des
proportions limitées<fnref n="108" />. Si on laisse de côté cette nuance, il est alors aisé de mesurer, à partir
des statistiques du ministère de l'Équipement, à quel volume de logements correspond
l'accession HLM, et comment se répartit l'activité des organismes sociaux entre location et
accession. On constate ainsi la progression en volume de cette activité de 1953 à 1978

<footnote n="108">108 Les travaux de Sabine Effosse sur l'activité du Crédit Foncier de France montrent que les organismes HLM en font un usage limité, mais croissant de la fin des années 1950 aux années 1960 : environ 4000 en 1958, 5000 en 1963, 6500 en 1968 (Effosse, 2003, p. 653).</footnote>
(graphique 1-3), et son accroissement dans le pourcentage total des constructions financées par des crédits HLM à partir du début des années 1970 (graphique 1-4).

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Graphique 1-3. Volume de logements financés avec des prêts HLM location et accession</figcaption></figure>

Source : Bulletin statistique de la Construction puis de l'Équipement, suppléments annuels 1956-1979

Lecture : nombre de logements terminés annuellement, financés par des crédits HLM

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Graphique 1-4. Part du locatif et de l'accession parmi les logements financés par des prêts HLM (1953-1978)</figcaption></figure>

Source : Bulletin statistique de la Construction puis de l'Équipement, suppléments annuels 1956-1979

Lecture : nombre de logements terminés annuellement, financés par des crédits HLM
À partir de la réforme de 1977, les HLM ne disposant plus de financements réservés en matière d'accession, il devient plus difficile de distinguer du point de vue statistique ce qui, au sein des prêts PAP délivrés, relève du secteur HLM ou du secteur privé. Les statistiques de l'Équipement agrègent en effet les deux dans la large catégorie d'« accession aidée ». On en a une approximation sous-évaluée à partir des données qui concernent la « maîtrise d'ouvrage HLM », c'est-à-dire l'activité de construction des organismes mesurée par les permis de construire qui leur sont accordés (graphiques 1-5 et 1-6). Cela laisse alors de côté un pan entier de l'activité du secteur HLM en matière d'accession. On a là une juste mesure du nombre de logements lancés dans le cadre de programme groupés (c'est-à-dire des logements collectifs ou des ensembles de maisons individuelles), qui témoigne de la forte décrue de cette activité au fil des années 1980. Mais le financement par des opérateurs du mouvement HLM de particuliers faisant construire une maison individuelle avec des « PAP diffus », qui constitue toujours un domaine majeur d'activité pour les sociétés de Crédit Immobilier dans la tradition de leur soutien à la « petite propriété » pavillonnaire du début du siècle, n'est pas mesuré.

<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Graphique 1-5. Volume de logements destinés à la location et la vente parmi les productions des maîtres d'ouvrages HLM (1977-1993)</figcaption></figure>

Source : Statistiques du ministère de l'Équipement, suppléments annuels, 1978-1994

Lecture : nombre de logements ayant reçu une autorisation de construction
<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Graphique 1-6. Proportion de logements destinés au locatif ou à la vente parmi les productions des maîtres d'ouvrages HLM (1977-1993)</figcaption></figure>

Source : Statistiques du ministère de l'Équipement, suppléments annuels, 1978-1994

Lecture : nombre de logements ayant reçu une autorisation de construction

Pour en obtenir des mesures plus précises – sur lesquelles nous ne nous étendrons pas – il faut se référer aux publications du mouvement HLM. C'est alors qu'on observe un phénomène intéressant : à partir du milieu années 1980, alors que par ailleurs l'Union HLM cesse de se mobiliser pour défendre les PAP, elle cesse aussi de diffuser des statistiques agrégées de ses résultats en matière d'accession lors des ses congrès annuels<fnref n="109" />. Ce n'est que depuis le milieu des années 2000 qu'elle s'essaie à nouveau à opérer des comptages précis de ce que les services de l'Union désignent sous le nom d'activité en « accession sociale » des organismes HLM<fnref n="110" />. Entre temps, l'accession « HLM » a connu un passage à vide réglementaire, qui a donné lieu à des débats sur sa définition. En effet, jusqu'en 1995, le PAP constitue selon la réglementation HLM le cadre de référence principal de l'activité des organismes sociaux en matière d'accession<fnref n="111" />. En revanche, entre 1995 et 2000, une forte incertitude sur la nature de « l'objet social » ou la « mission d'intérêt général<fnref n="112" /> » du mouvement HLM règne dans ce domaine : dans les textes réglementaires, celle-ci reste encore définie par la production de

<footnote n="109">¹⁰⁹ Voir sur ce point voir le dépouillement partiel réalisé de la revue *Actualités HLM* après 1980 (annexe 3).</footnote>

<footnote n="110">¹¹⁰ Voir chapitre 6.</footnote>

<footnote n="111">¹¹¹ Voir « Réforme du logement, secteur accession », *Brochure de la direction de la Construction et de l'UNFOHLM*, octobre 1978, CDU 10248.</footnote>

<footnote n="112">¹¹² Termes contenus dans le Code de la Construction et de l'Habitation pour désigner l'objet de l'activité des organismes HLM, voir chapitre 5.</footnote>
logements financés par des prêts PAP, alors même que ceux-ci ont disparu<sup>113</sup>. Ce n'est qu'en 2000, au moment du vote de la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU), puis progressivement au cours des années suivantes, qu'une définition juridique plus précise en est à nouveau apportée dans le Code de la Construction et de l'Habitation. En outre, une partie de la production que revendique depuis le milieu des années 2000 l'Union HLM en matière d'accession sociale n'est en réalité pas soumise à ce cadre réglementaire reconstitué : depuis les années 1990, une partie des organismes qui la composent, les sociétés de Crédit Immobilier, pratiquent une activité de promoteur immobilier par l'intermédiaire de filiales de droit privé qui échappent à cette réglementation. S'il s'agit toujours de sociétés à lucrativité limitée ne pouvant verser de dividendes significatifs à leurs actionnaires et où le « capital est sous rémunéré », selon la définition que Christian Topalov de la « promotion publique », elles ne sont soumises à quasiment aucun encadrement réglementaire en terme de clientèle, de prix, ou de nature. Ainsi, lorsque l'Union HLM se saisit à nouveau dans les années 2000 de la catégorie d'accession « sociale » et entreprend de faire état de ses réalisations dans ce domaine en revendiquant de permettre chaque année à « 20 000 ménages de devenir propriétaire », elle rassemble sous la même bannière des activités de nature très diverse.

Cela nous amène ainsi à émettre l'hypothèse suivante, que nous discuterons ultérieurement.
La réappropriation de la catégorie d'accession sociale par un nombre croissant d'acteurs au
sein du mouvement HLM depuis sa « crise » des années 1980 est permise, entre autres, par
l'entretien du flou autour de sa définition et par sa plasticité. Cela en fait une catégorie dont le
succès repose entre autres sur l'indétermination, tout comme celle de « politique culturelle »
telle que l'analyse Vincent Dubois (Dubois, 1999). Ceci n'empêche pas par ailleurs que se
dessinent des affrontements autour de sa définition. Ainsi, au-delà de ces questions de
définition statistique que nous venons d'évoquer, nous faisons ici le pari que travailler sur
l'accession « HLM », de la « petite propriété » à « l'accession sociale », permet de saisir des
débats portant sur la définition des frontières du mouvement HLM, qui se déroulent en son
sein et parfois en dehors. Cet objet conduit à s'intéresser à ceux qui se donnent pour objectif
de mettre en évidence et de préciser la spécificité de l'activité des organismes HLM vis-à-vis

<footnote n="113">113 Comme le souligne en 2000 un rapport de la Mission d'Inspection Interministérielle du Logement Social (MIILOS), chargé de contrôler le respect par les organismes HLM de la réglementation : le Code de la Construction et de l'Habitation fait soit référence explicitement aux prêts PAP comme objet principal de l'activité en accession des organismes, soit précise uniquement qu'ils ont pour objet « l'accession sociale à la propriété » ce qui selon la MIILOS constitue une caractérisation imprécise [Rapport annuel d'activité 2000, MIILOS, juillet 2001].</footnote>
de celle du secteur de la construction et de la promotion privée, comme à ceux qui préfèrent que cette spécificité reste peu affirmée. Cette question n'est d'ailleurs pas propre à la période postérieure à la suppression des PAP : dès les années 1950 et 1960, alors que les HLM-A et les Logécos présentent des caractéristiques proches, cette question est l'objet d'un débat parmi les élites dirigeantes du mouvement HLM, dont les positions ne sont pas unanimes. Si le premier fil conducteur de la thèse que nous avons exposé précédemment consiste à réfléchir à la diversité interne au mouvement HLM, aux hiérarchies qui le traversent et aux conceptions différenciées de l'habitat populaires que portent ses élites, ceci constituera un deuxième fil conducteur : dans quelle mesure les acteurs du mouvement HLM cherchent-ils – ou non – à affirmer leur différence dans le domaine de la « petite propriété » puis de l'« accession sociale », et comment ?

## Conclusion : questions de recherche et démarches empiriques

La lecture des travaux sur l'institutionnalisation des Habitations à Bon Marché, et leur comparaison avec les recherches plus récentes sur le mouvement HLM, nous a ainsi convaincue qu'il pouvait être fructueux d'entrer dans l'épaisseur de cette institution en nous intéressant à ceux qui la font – du moins à certains d'entre eux – depuis les années 1950. Travailler sur les acteurs apparemment minoritaires qui s'y emparent de la cause de la petite propriété ou de l'accession sociale nous semble alors constituer une entrée pertinente pour saisir la diversité interne de ce mouvement. Qui sont-ils ? Quelles conceptions diverses de la propriété et du rôle des HLM dans ce domaine promeuvent-ils ? Quelles positions occupent-ils dans le milieu dirigeant du mouvement HLM ? Quant aux travaux portant sur la construction politique du marché de l'accession populaire, ils nous conduisent à nous interroger sur les usages de cette catégorie floue qu'est « l'accession sociale » et de celles qui l'ont précédée – « petite propriété » ou « accession aidée ». Quels usages en sont faits par les représentants du mouvement HLM ? Quelles pratiques économiques sont rassemblées sous ce terme ?
La plupart des questions de recherche que nous allons présenter ont toutefois émergé de manière inductive, au gré des allers-retours entre terrains et archives qui ont rythmé notre travail, et ne procèdent donc pas d'une construction théorique *a priori*. Le cadre général se formule de manière assez simple : qui, au sein de ce milieu qu'est le mouvement HLM, se saisit de ces catégories que sont la « petite propriété » puis « l'accession sociale » et de leurs différentes déclinaisons ? Pourquoi, et comment ? Cette question se décline toutefois selon plusieurs fils secondaires et selon plusieurs objets empiriques plus précis. En raison de la diversité des matériaux que nous mobiliserons – publications officielles du mouvement HLM, archives publiques du ministère de l'Équipement, revues de presse, enquête de terrain au sein des organisations professionnelles de l'Union et auprès de dirigeants d'organismes amenant à réaliser une cinquantaine d'entretiens, construction d'une base de données – nous n'allons pas présenter ici chacun d'entre eux dans le détail. Cela aurait d'autant moins de sens que nous en faisons en général des usages croisés, et qu'à chaque type de matériau ne correspond pas une question différente. Nous avons pris le parti d'expliciter les conditions de leur recueil, leur nature, et leurs limites à chaque fois que telle ou telle partie de ce matériau commencera à être effectivement mobilisée, parfois dans le corps du texte et la plupart du temps dans des encadrés méthodologiques. Nous revenons donc ici plutôt sur la logique générale de notre démarche empirique, et non sur ses détails.

## Deux fédérations professionnelles plus ou moins autonomes au sein de l'Union HLM

L'enquête socio-historique comme l'enquête de terrain ont d'abord porté sur un premier objet : les fédérations professionnelles qui représentent les promoteurs et spécialistes de l'accession à la propriété au sein de l'Union. Toujours minoritaires en nombre de logements construits, ceux-ci n'ont toutefois jamais été absents des instances nationales de représentation du mouvement HLM. Ils disposent ainsi, au sein de l'Union, de deux organisations professionnelles (sur les cinq existantes<sup>114</sup>) qui représentent les organismes que leurs statuts juridiques destinent prioritairement à l'accession : la Fédération nationale des

<footnote n="114"><sup>114</sup> Il existe historiquement quatre fédérations professionnelles dédiées à chacun des types d'organismes du mouvement HLM et que regroupe l'Union : la Fédération des offices, des sociétés anonymes, des coopératives HLM et l'Union des sociétés de Crédit Immobilier. Une cinquième fédération existe depuis la création de l'Union des HBM, qui représentait alors les comités départementaux HBM, et représente désormais les associations régionales d'organismes depuis 1973, la FNAR (la Fédération nationale des Associations Régionales). Ces fédérations se partagent à égalité les droits de vote, par exemple au moment des élections du président de l'Union.</footnote>
sociétés coopératives d'HLM (FNSCHLM), et l'Union des sociétés de Crédits Immobiliers (UCI), aujourd'hui appelée Procivis. C'est d'abord à ces deux organisations professionnelles et à ceux qui les animent que nous nous sommes intéressée, aussi bien à travers le travail mené sur des sources écrites jusqu'aux années 1980 qu'à travers notre enquête de terrain.

Nous cherchions d'abord à savoir qui étaient leurs dirigeants, quelles positions ils défendaient, et quelle forme prenait leur travail de représentation et de légitimation des intérêts de leurs adhérents. Cela nous a ainsi conduite à réaliser un travail de dépouillement des revues du mouvement depuis les années 1950, en particulier de la revue principale de l'Union sous ses différentes versions – *Bulletin de l'Union des organismes d'HBM, Revue Mensuelle HLM, Actualités HLM, Actualités Habitat* – ainsi que de revues émanant des fédérations elles-mêmes<fnref n="115" />. Celles-ci restituent les débats des congrès annuels de l'Union, font le compte-rendu des assemblées générales des fédérations, proposent des notices biographiques ou nécrologiques et des interviews de dirigeants de fédérations et d'organismes, ainsi que des articles portant sur l'activité de tel ou tel organisme crédité de « réalisations remarquables ». Ce premier travail permettait ainsi de comprendre qui, parmi les élites du mouvement HLM, embrassait au fil des années la cause de la « petite propriété » ou de « l'accession sociale », de connaître leurs positions et éventuels désaccords publics avec l'Union, mais n'apportait que des renseignements limités sur les formes concrètes de leur travail de représentation des intérêts de leurs adhérents. Cela nous a amenée à un double déplacement de l'enquête. D'une part, nous sommes allée à la recherche d'archives publiques, afin de comprendre comment ces différents dirigeants faisaient valoir leurs intérêts auprès de leur administration de tutelle – la direction de la Construction en particulier. Nous avons étudié plusieurs commissions réunissant les représentants de ces différentes organisations professionnelles et des représentants de l'État – la Commission interministérielle d'attribution des prêts HLM jusqu'au milieu des années 1960¹¹⁶, le Comité Permanent du Conseil Supérieur des HLM jusqu'à la fin des années 1970¹¹⁷. Ces deux sources, qui d'après notre étude des archives du ministère de l'Équipement<fnref n="118" /> constituent les deux instances principales qui réunissent alors les représentants de l'Union HLM et leur tutelle, nous ont ainsi amenée à

<footnote n="115">115 Pour une présentation de ces revues, voir annexe 3.</footnote>

<footnote n="116">116 Voir sur ce point le chapitre 2.</footnote>

<footnote n="117">117 Pour une présentation plus précise, voir chapitre 2.</footnote>

<footnote n="118">118 Nous employons ici le terme de ministère de l'Équipement par commodité, l'appellation variant de façon très régulière.</footnote>
formuler une observation : lorsqu'il s'agit de la défense des intérêts du mouvement HLM, c'est bien l'argent – les conditions d'obtention de financements et la répartition de ceux-ci – et le droit – la réglementation qui régit ces organismes – qui sont les deux nerfs de la guerre. Ces sources ont aussi été complétées par des sondages plus ponctuels dans les archives ministérielles, par exemple dans celles du Bureau des organismes constructeurs qui a la responsabilité directe des organismes HLM et contient des comptes-rendus de réunions, des correspondances, des rapports de contrôle, ou encore les archives du Conseil national de l'accession à la propriété créé en 1977, ainsi que d'autres fonds utilisés plus ponctuellement que nous détaillerons au fil de notre travail.

Nous avons d'autre part démarré en parallèle de ce travail sur des sources écrites une enquête au sein de l'Union HLM, principalement centrée au départ sur une fédération, la FNSCHLM (représentant les coopératives) : c'est la seule fédération sur laquelle nous pouvons considérer avoir réalisé une monographie en procédant par une immersion prolongée en son sein. Lorsque nous démarrions ce terrain en 2006-2007, ses représentants étaient particulièrement intéressés à faire connaître leurs activités, cherchant à devenir, au sein de l'Union, l'organisation professionnelle de référence dans le domaine de l'accession sociale. Après avoir réalisé des entretiens biographiques avec la plupart de ses cadres, anciens et actuels, nous avons ainsi eu l'occasion de passer un certain temps au siège de cette fédération, entre 2007 et 2008, après avoir été sollicitée pour y trier les archives d'une coopérative HLM qui venaient d'être récupérées. S'il serait prétentieux de considérer que nous avons réalisé une observation approfondie de ses activités quotidiennes, cette possibilité d'entretenir des relations de plus grande proximité avec ceux qui y travaillent et d'assister à des échanges informels s'est toutefois avérée fructueuse. Elle nous a aussi permis de mieux nous familiariser avec le langage propre à ce milieu professionnel et de mieux cerner certaines des catégories indigènes qui y sont en usage – par exemple le terme de « banalisation » que nous avons déjà évoqué. Ce terrain, interrompu en 2008, a ensuite été prolongé par une enquête plus extensive auprès d'autres membres des fédérations professionnelles et des services de l'Union HLM : il s'agissait alors, après avoir fait un terrain relativement intensif, de procéder par diversification de la première phase de l'enquête plutôt que de réaliser une deuxième enquête de même nature. Nous avons alors rencontré ceux qui à l'Union HLM, étaient chargés à la fin des années 2000 de la question de l'accession sociale, ainsi que certains
dirigeants actuels ou anciens de l'autre organisation professionnelle spécialisée dans l'accession qu'est l'Union des Crédits Immobiliers.

Ce terrain est donc centré sur l'activité de deux organisations professionnelles, et sur leurs rapports avec l'Union, avec leur tutelle ministérielle et avec d'autres dirigeants du mouvement HLM. Ainsi, nous avons pu constater que les promoteurs de l'accession sociale sont certes au sein des instances nationales du mouvement HLM des outsiders, peu susceptibles jusqu'à récemment d'accéder au poste de président, mais qu'ils sont parfois en mesure de prendre leur autonomie vis-à-vis de la politique nationale de l'Union. La Fédération des coopératives a pendant une dizaine d'années, dans les années 1950, quitté celle-ci et ses locaux pour prendre son indépendance, sous la houlette d'un président emblématique en conflit ouvert avec les dirigeants nationaux du mouvement HLM, qui promouvait alors une voie alternative au grand ensemble locatif en passe de devenir dominant. Quant à l'Union des Crédits Immobiliers, sans jamais avoir quitté le mouvement HLM, elle en est depuis les années 1990 très distante. Cela se voit, de manière moins anecdotique qu'il n'y paraît, par la localisation de son siège : c'est désormais la seule fédération professionnelle du mouvement à ne pas être logée dans l'immeuble de la rue Lord Byron, à proximité des Champs-Élysées, où est implantée aujourd'hui l'Union sociale pour l'habitat. Mais elle a surtout pendant les deux dernières décennies obtenu des pouvoirs publics des aménagements réglementaires qui la distinguent très fortement des autres organismes HLM. Ces organisations professionnelles peuvent par ailleurs élaborer des entreprises de représentation très distinctives au sein de l'Union. C'est aujourd'hui le cas de la FNSCHLM, qui cherche depuis une quinzaine d'années à monopoliser la cause de « l'accession sociale » au sein de l'Union, effectue un travail d'expertise particulièrement approfondi sur ce sujet et a contribué à faire évoluer la réglementation HLM dans ce domaine pour le compte de l'ensemble des organismes. Enfin, ce travail nous a amenée à constater que ces organisations professionnelles peuvent, dans certaines circonstances, contourner l'Union HLM et ses représentants pour avoir accès à l'État et défendre leurs intérêts directement auprès de leur tutelle. Ces formes d'autonomisation et ces mouvements centrifuges par rapport à l'Union, seront ainsi l'un des fils conducteurs de notre travail.
Des oppositions récurrentes

Cela conduit à un autre constat qui est aussi au cœur de notre travail : la « petite propriété »
hier, comme « l’accession sociale » aujourd’hui, sont des causes défendues par des acteurs qui
en ont des conceptions bien différentes et que beaucoup de choses opposent. Les dirigeants
des deux organisations professionnelles que nous venons d’évoquer, FNSCHLM et UCI,
n’ont jamais entretenu de relations de proximité et ont rarement fait alliance. Si cela n’en
constitue pas une explication, il faut noter que leurs dirigeants ont, de manière récurrente, des
affiliations politiques opposées. Ainsi, la Fédération des coopératives est, de l’après-guerre au
début des années 1970, dirigée par Léon Robert, un ancien haut fonctionnaire du MRU connu
pour son engagement à la SFIO puis au Parti socialiste. Elle a connu en l’espace de quelques
années une scission emmenée par un militant de l’action catholique sociale. Lorsque, après
avoir traversé une période de très faible activité et de grandes difficultés des années 1970 à la
fin des années 1980, elle reconquiert une certaine visibilité au sein de l’Union, c’est avec à sa
présidence un député PS, Jean-Louis Dumont, et une direction politiquement marquée à
gauche, qui fera ensuite de Marie-Noëlle Lienemann, aujourd’hui sénatrice socialiste, sa
présidente actuelle. Du côté de l’Union des Crédits Immobiliers, ce sont des années 1950 aux
années 1970 des hommes proches de l’action sociale catholique, appartenant parfois au
Mouvement Républicain Populaire, parti qui se rattache alors à la démocratie chrétienne, qui
incarnent cette organisation professionnelle. À la fin des années 1980, c’est Pierre-André
Périssol, futur ministre du Logement du gouvernement Juppé en 1995 et député RPR, qui en
prend la présidence ; lui ont ensuite succédé des hommes qui lui sont proches. Si cette
différence de marquage politique des dirigeants de fédération ne reflète pas forcément les
positions de leurs adhérents et n’est pas une variable explicative simple de leurs positions, elle
correspond toutefois à des positionnements durablement différenciés lorsqu’il s’agit de définir
la spécificité de l’accession HLM. Ainsi, la Fédération des coopératives s’est longtemps faite
la promotrice de formules juridiques très distinctives, s’attachant à défendre une forme de
« propriété collective » susceptible de constituer un intermédiaire entre les statuts de locataire
et de propriétaire. Si cela n’est plus réellement le cas aujourd’hui, la FNSCHLM est toujours
une organisation professionnelle qui cherche à donner des « marques distinctives » à
l’accession HLM. Elle revendique en contrepartie auprès des pouvoirs publics que le
mouvement HLM obtienne un monopole sur certaines aides à l’accession. Du côté de l’Union
des Crédits Immobiliers, c’est jusqu’aux années 1980 l’accès à la petite propriété sous forme
de maisons individuelles qui a été privilégiée, sans que celle-ci soit assortie de spécificités
juridiques particulières. Depuis le début des années 1990, ses dirigeants se sont surtout fait les partisans de la « banalisation » de l'accession HLM, en revendiquant et en obtenant que leurs activités soient très peu encadrées par la réglementation. Se présentant comme ceux qui ont su « passer au concurrentiel », ils sont hostiles à toute revendication visant à obtenir un monopole juridique sur certaines aides. Cette première esquisse, qui demande à être nuancée car les positions ne sont pas toujours aussi tranchées, nous amène ainsi à une question récurrente de ce travail. Nous pensions en effet, avant d'aborder le travail empirique, que l'Union HLM serait unie pour obtenir ou préserver sa *jurisdiction*, au sens où la définit Andrew Abbott, en matière de petite propriété ou d'accession sociale (Abbott, 1988). Nous nous attendions ainsi à ce qu'elle soit mobilisée pour défendre ses spécificités vis-à-vis du secteur privé, et à ce qu'elle revendique ainsi de préserver ou d'obtenir un monopole juridique sur certaines activités et certaines aides publiques. Si cela est bien le cas dans le domaine locatif, où l'Union HLM a toujours demandé de manière constante à ce que soient préservés des financements qui lui sont réservés en contrepartie de la réglementation particulière à laquelle elle est soumise, cela n'est pas si simple en matière « d'accession sociale ». Aussi bien du côté des dirigeants de fédération que des dirigeants d'organismes, les positions sont extrêmement variables sur la nécessité de revendiquer un tel monopole et des aides particulières, qui sont considérés par certains comme porteurs de plus de contraintes que d'avantages. Ce sera ainsi une autre question récurrente de ce travail que de comprendre pourquoi certains revendiquent ce monopole et cherchent, pour l'obtenir, à mettre en évidence les spécificités de l'accession HLM par rapport au secteur privé, et pourquoi d'autres sont opposés à une telle revendication.

## L'échelle des organismes : des carrières de novateurs à la diversité des pratiques économiques

Les fédérations professionnelles et l'Union ont ainsi constitué une échelle d'observation importante durant l'enquête. Mais une autre dimension tout aussi significative de notre démarche empirique a été de travailler à l'échelle des organismes et de leurs dirigeants, à travers l'enquête socio-historique comme l'enquête de terrain. Cela nous a amenée à soulever plusieurs questions.
Les sources que nous avons déjà mentionnées nous avaient d'abord permis de repérer, depuis les années 1950, l'existence d'organismes qui se distinguent de la plupart des autres, dans le milieu de la promotion HLM. Ils se voient crédités de « réalisations remarquables » dans les revues de l'Union ou des fédérations. Ils voient leur réussite économique et leurs pratiques innovantes soulignées par l'administration centrale au cours de commissions interministérielles. Leurs dirigeants disposent parfois d'un accès direct à l'administration de la Construction, à l'inverse des présidents ou directeurs d'organismes lambda. Ils semblent ainsi appartenir à l'élite du mouvement HLM, et y être parvenus en prenant des positions novatrices en son sein. Défendant des conceptions distinctives de la propriété populaire, se faisant parfois aussi les porteurs de stratégies économiques nouvelles et gagnantes à la tête de leurs organismes, ils parviennent à accumuler des positions de pouvoir, à la fois à la tête d'organismes puissants et au sein des instances de l'Union. En effet, ceux qui investissent ces fédérations professionnelles et y occupent une place centrale sont dans certains cas des élus, comme les présidents successifs de l'Union, qui occupent de manière accessoire la présidence d'un organisme sans toutefois être particulièrement investis dans la définition de sa stratégie économique. Mais d'autres sont les mandataires sociaux de ces sociétés, et cumulent ainsi une fonction de chef d'entreprise et des fonctions au sein de leurs fédérations professionnelles. L'existence de ces dirigeants multi positionnés nous a ainsi conduite à réfléchir aux hiérarchies qui traversent non seulement les instances de représentation du mouvement, mais le milieu des dirigeants d'organismes eux-mêmes. Nous avons ainsi cherché à comprendre qui sont, à différents moments, ceux qui y occupent des positions dominantes en termes de position de pouvoir et en termes de puissance économique, et à saisir comment se construisent ces carrières de novateurs. Au-delà des sources émanant de l'Union HLM, les archives publiques nous ont permis de creuser cette question. C'est par exemple l'une des raisons qui nous a conduite à travailler sur les archives du concours Chalandon, lancé en 1969 par le ministère de l'Équipement pour favoriser l'émergence de grands promoteurs de maisons individuelles groupées destinées à l'accession populaire. En faisant une exploitation approfondie de ces archives, nous avons ainsi pu comprendre quels étaient les organismes et les dirigeants qui parvenaient, à l'occasion de cette politique nouvelle favorable à l'accession HLM, à tirer leur épingle du jeu et à se saisir de cette conjoncture pour obtenir ou renforcer leur position dans le mouvement HLM. En travaillant ensuite sur des archives datant des années 1980 qui voient certains de ces organismes subir de plein fouet la « crise » de l'accession sociale, nous avons aussi pu mesurer la fragilité de ces carrières de novateur et les
circonstances qui amènent à la remise en cause de ces positions dominantes. L'enquête contemporaine sur les organisations professionnelles nous a aussi permis de repérer ce type de dirigeants d'organismes qui parviennent, à la faveur du renouveau de l'accession sociale dans le mouvement HLM dans les années 2000, à la fois à s'ériger en modèles à suivre et à devenir économiquement des « gros » de la promotion HLM considérés par leurs confrères comme source d'une concurrence menaçante. Nous avons essayé là aussi de reconstituer des histoires d'entreprises et de rencontrer ces dirigeants pour saisir la manière dont s'étaient construites leurs carrières.

Suivre les carrières de ces novateurs et l'histoire des sociétés qu'ils dirigent nous a confortée dans l'idée que le milieu HLM est un espace hiérarchisé en termes de positions de pouvoir au sein des institutions représentatives de l'Union HLM, mais aussi structuré par des relations de concurrence économique. Pour comprendre la position de ces « novateurs », il fallait donc aussi objectiver les pratiques et stratégies économiques plus banales des autres organismes et dirigeants. Cela nous a amenée à essayer d'aller au-delà des données statistiques diffusées par le ministère de l'Équipement ou l'Union HLM sur l'activité en accession des organismes sociaux, qui ne sont que des statistiques agrégées. Nous avons ainsi effectué des comptages et réalisé des bases de données rudimentaires à partir des annuaires du mouvement HLM, qui donnent quelques indications sur les structures économiques des organismes (taille, production annuelle, statut juridique). Cela a surtout donné lieu à la réalisation d'une base de données plus approfondie portant sur les organismes qui investissent le domaine de l'accession sociale dans les années 2000. Cela nous a ainsi permis de mettre en évidence un phénomène caractéristique de cette période : la constitution de groupes HLM complexes, réunissant un ensemble de filiales aux statuts juridiques et aux activités économiques variées, et liés par des liens d'actionnariat parfois difficiles à démêler, qui coexistent par ailleurs avec des organismes de taille plus limitée. Nous nous sommes alors interrogée sur la manière dont ces structures hétérogènes se traduisent – ou non – par des pratiques économiques différentes et par des manières différentes de définir une offre en accession sociale. Combinée avec un terrain consacré aux dirigeants d'organismes consacrant aujourd'hui tout ou partie de leur activité à l'accession sociale, qui nous a amenée à réaliser une trentaine d'entretiens avec ce type d'enquêtés, cette base de données nous a ainsi permis de réfléchir à la diversité des pratiques économiques aujourd'hui rassemblées sous l'étiquette « accession sociale » au sein du mouvement HLM.
Ces différents niveaux de questionnement et aspects du terrain sont entremêlés dans les différents chapitres qui ordonnent ce travail. Si les trois premiers chapitres sont définis de manière chronologique, la focale varie à chaque fois. Nous mettons ainsi successivement l’accent sur la variété des conceptions de la propriété populaire que promeuvent dans les années 1950 les élites du mouvement HLM (chapitre 2), sur la façon dont la politique de la maison individuelle groupée du ministère de l’Équipement transforme dans les années 1970 les hiérarchies internes de ce secteur (chapitre 3), puis sur la façon dont se répercute dans les années 1980 tant sur les instances de représentation de l’Union HLM que du côté des organismes eux-mêmes la « crise » de l’accession sociale (chapitre 4). Les trois chapitres suivants visent chacun à saisir de manière différente comment le mouvement HLM se réapproprie depuis la fin des années 1990 la catégorie d’accession sociale. Nous le ferons en examinant le travail de représentation d’une fédération professionnelle qui cherche à monopoliser cette cause (chapitre 5), en constatant que l’offre nouvelle de logements qui émerge en accession sociale dans les années 2000 donne lieu à des débats irrésolus sur sa définition et aboutit à une très forte hétérogénéité des pratiques économiques rassemblées sous cette même appellation (chapitre 6), enfin en revenant sur la place que les nouveaux « promoteurs » HLM spécialisés dans l’accession sociale occupent dans le milieu professionnel des dirigeants d’organismes sociaux (chapitre 7).
<figure><img src="image_11.png" /></figure>
# Chapitre 2. La petite propriété HLM entre
singularités et productivité (1953-1969)

Pour les organismes de logement social, les années 1950 et 1960 sont deux décennies durant lesquelles ils construisent un parc locatif d'une ampleur inédite. Mais c'est aussi une période où la « vocation<fnref n="1" /> » du mouvement HLM fait débat. Après un demi-siècle de stagnation, la production de logements neufs connaît en France un redémarrage durable à partir du milieu des années 1950. Au développement du parc HLM s'ajoute alors la diffusion de la propriété d'occupation, significative dès cette période. Même s'ils se développent considérablement, les organismes HLM ne sont plus, comme durant l'entre-deux-guerres et en particulier au moment de la loi Loucheur, les uniques instruments de l'intervention publique dans la production de logements : ils sont mis en concurrence avec de nouveaux acteurs parapublics et d'autres circuits de financements bénéficiant d'aides de l'État. Dans ce contexte, le type d'activités qu'ils doivent privilégier fait l'objet de divergences entre l'Union et sa tutelle ministérielle, qui est pressée de spécialiser les organismes de logement social dans la construction massive de grands ensembles collectifs destinés à la location.

Ainsi, dans le cadre des débats des années 1950 sur la « vocation » du logement social, le maintien d'une activité diversifiée, destinée à la location comme à la propriété d'occupation, prenant la forme d'immeubles comme de maisons individuelles, constitue un point d'achoppement entre l'administration centrale et les représentants nationaux des HLM. Malgré la résistance initiale manifestée par l'Union face aux injonctions étatiques, la défense de sa vocation généraliste cède peu à peu la place à une spécialisation locative plus assumée, et les spécialistes de l'accession se voient relégués à une place de plus en plus minoritaire dans le secteur du logement social. La petite propriété d'occupation est de moins en moins, à cette période, une cause commune à l'ensemble du mouvement HLM, mais ses défenseurs n'ont pas pour autant disparu, et mobilisent diverses ressources et stratégies pour faire valoir

<footnote n="1">¹ Nous mettons ce terme entre guillemets car il s'agit d'une catégorie utilisée aussi bien par l'administration du ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme que par l'Union HLM dans le cadre des débats qui touchent à la réforme des statuts juridiques des organismes HLM dans les années 1950.</footnote>
leur cause et défendre leurs intérêts, et notamment préserver les financements spécifiques qui
leur sont alloués. L'objet de ce chapitre est donc d'étudier la persistance ou l'émergence, au
sein du mouvement HLM, de formes d'activités alternatives au modèle du grand ensemble
collectif et locatif qui est en passe de devenir dominant : qui se mobilise pour promouvoir ces
alternatives, et comment défendent-ils leurs positions ?

Dans un premier temps, nous essaierons de comprendre les raisons pour lesquelles la « vocation » du logement social fait débat dans les années 1950, d'abord de manière discrète, au sein de commissions qui réunissent les représentants de l'administration centrale et des organismes d'habitat social, puis de manière publique à travers la dénonciation du « scandale des HLM » et de leur incapacité à loger les familles les plus démunies. Dans un deuxième temps, nous verrons comment, au sein du mouvement HLM, les rapports de force se modifient progressivement au détriment des spécialistes de l'accession. En effet, une nouvelle répartition de l'aide publique à la construction s'esquisse à partir de 1953 entre le circuit de financement HLM, prioritairement chargé par l'État de la construction locative, et le nouveau circuit de financement « aidé » destiné principalement à l'accession et qui bénéficie d'abord à d'autres constructeurs, privés ou parapublics. Cette nouvelle répartition est d'autant plus difficile à contester pour les spécialistes de l'accession HLM que leur activité est peu conforme aux orientations que l'État entend donner à la construction neuve : construire « moins cher et plus vite », notamment dans les grandes agglomérations où le déficit de logements se fait sentir le plus fortement. Or l'accession HLM prend principalement la forme, dans les années 1950, d'une production artisanale de maisons individuelles, implantées en zone rurale ou dans des petites agglomérations, et peu présente en Région parisienne : elle correspond mal aux normes productivistes de l'administration centrale. Face au modèle de plus en plus dominant du grand ensemble locatif, plusieurs manières de défendre des activités alternatives se font jour, avec un succès inégal. Dans un troisième temps, nous chercherons à comprendre qui sont ceux qui promeuvent cette activité devenue minoritaire, quels sont les modèles de propriété populaire qu'ils défendent, et quelles justifications idéologiques ils mobilisent à cet effet. Ils manifestent en effet des affiliations variées : catholicisme social, socialisme coopératif, mouvement patronal. Ils fondent par ailleurs la légitimité de leurs revendications sur deux sources principales, qui tantôt se combinent, tantôt s'opposent. Quand les uns défendent un modèle distinctif et anti-individualiste pour la petite propriété HLM (une propriété « communautaire » ou « collective » selon les cas) et s'attellent à
démontrer qu'ils produisent des propriétaires pas comme les autres, d'autres cherchent plutôt
à faire la preuve qu'ils peuvent eux aussi construire plus vite et moins cher en massifiant et
standardisant leurs productions. Mais certains cherchent aussi à rendre compatible ces formes
singulières de propriété avec le modèle du grand ensemble. Nous verrons ainsi qui sont ceux
qui tentent de s'approprier l'héritage des mouvements coopératifs et Castors, à base
catholique, syndicale, mutualiste, qui ont dans l'immédiat après-guerre connu un grand
retentissement, malgré une production quantitativement anecdotique. Même si ces petites
structures artisanales ont fait long feu dans un contexte général d'industrialisation de la
construction, la mobilisation de cet héritage et sa réinvention sous des formes nouvelles, et
notamment par la revendication de statuts juridiques atypiques, peut constituer un atout pour
obtenir des soutiens publics dans les années 1960. Nous nous intéresserons aussi à ceux qui,
en rupture avec ces tentatives de singularisation de l'accession HLM, disent vouloir d'abord
« rationaliser » la production économique des logements destinés à la petite propriété. C'est
ainsi qu'émerge une forme de production en série alternative au modèle du grand ensemble
collectif : l'ensemble dense de maisons individuelles, vendues à bas prix, dont le Nord - Pas-
de-Calais constitue le principal terrain d'expérimentation, et qui suscite l'intérêt de
l'administration centrale de la Construction. Ainsi, entre défense de leurs singularités et
adhésion au modèle productiviste promu par leur tutelle ministérielle, deux sources de
légitimité se dessinent pour les défenseurs de l'accession HLM face aux pouvoirs publics.

1. Les HLM et la relance de la construction :
une légitimité discutée

Avant de nous intéresser à ces promoteurs de la petite propriété HLM, il nous faut d'abord
comprendre comment se redéfinit la place du secteur social de l'habitat dans le champ de
production du logement à cette période. Comment les nouvelles mesures de soutien public à
la construction initiées dans les années 1950 redistribuent-elles alors les cartes ? La place des
HLM dans l'intervention étatique sur le marché du logement, telle qu'elle a été définie au
moment de la création des organismes d'Habitations à Bon Marché et s'est instituée dans
l'entre-deux-guerres, est en effet l'objet de remises en cause significatives lorsque s'amorce le
redémarrage de la construction. Le premier résultat notable de ces évolutions est la stagnation
relative de l'activité en accession HLM et le développement rapide du patrimoine locatif des
opérateurs sociaux. Alors qu'au début des années 1950, la spécialisation locative des HLM n'est pas acquise, elle relève quelques années plus tard de l'évidence. Cette évolution, déterminée principalement par les conditions de financement du secteur du logement social, est précédée d'un ensemble de critiques et de nouvelles injonctions adressées aux organismes par leurs instances de tutelle. En confrontant les apports des travaux d'histoire économique du logement portant sur cette période décisive et le dépouillement d'archives publiques qui rendent compte des relations entre représentants des fédérations HLM et de l'État, nous verrons donc comment s'expriment ces nouvelles injonctions et comment les représentants du mouvement HLM composent avec celles-ci, s'y opposant, les contournant ou s'y pliant.

## 1.1 À quoi servent les HLM ?

L'immédiat après-guerre avait constitué une conjoncture critique pour les organismes d'HBM, en raison de la difficulté à reconstituer leurs structures en déshérence dans un contexte économique peu favorable<fnref n="1" />. Mais au début des années 1950, c'est leur place dans le champ de production du logement qui est en jeu : le quasi-monopole dont ils jouissaient jusqu'alors sur l'aide publique au logement n'est plus assuré, alors que leur efficacité et leur vocation sociale sont contestées, ce qui place les représentants du mouvement HLM dans une position fragile face à leur tutelle. Les tensions qui en résultent aboutissent à la publicisation d'une question sensible : à quoi servent les HLM ?

### Un monopole contesté

Le redémarrage de la production de logements qui se dessine en France à partir du milieu des années 1950 est fondé sur une intervention massive et multiforme de l'État. Prenant pour objet cette relance, des travaux d'histoire économique du logement ont mis en évidence que, dans un premier temps du moins, les organismes HLM n'en sont pas les instruments privilégiés. Sabine Effosse démontre ainsi que ce sont d'abord les aides publiques à la construction privée, favorisant l'accession à la propriété, qui constituent le véritable moteur de la première relance du milieu des années 1950 (Effosse, 2003, p. 275). Paul Landauer souligne quant à lui que le modèle du grand ensemble qui s'élabore alors et sert de base au

<footnote n="1">¹ Voir chapitre 1.</footnote>
développement du secteur locatif est, plus que le fruit de l'action des opérateurs HLM, le résultat de l'intervention directe de la Caisse des Dépôts et Consignations dans la construction, intervention qui peut s'interpréter comme la recherche par l'État d'une « alternative au secteur HLM » (Landauer, 2010, p. 48). Certes, il s'agit d'une éclipse passagère puisque les organismes de logement social redeviennent quelques années plus tard les outils privilégiés de la construction de grands ensembles locatifs, mais ils ont au passage perdu leur monopole sur l'aide publique au logement.

Comment se joue cette perte de monopole ? Si l'on suit Sabine Effosse, c'est la conséquence de « l'invention du logement aidé » au début des années 1950¹. Les premières mesures prises dans l'immédiat après-guerre pour relancer la construction ne donnent pas aux HBM de véritables moyens d'action. On sait que la construction neuve n'est pas un objectif prioritaire du 1er plan de modernisation et d'équipement – le plan Monnet – un « plan sans logement » (Boucher, 1987 ; Effosse, 2003, p. 148), les crédits affectés à ce secteur allant d'abord à la reconstruction des bâtiments endommagés pendant la guerre et non au logement neuf (Voldman, 1997). Les demandes réitérées d'un programme massif de relance formulées par Eugène Claudius-Petit à la tête du ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme (MRU) entre 1948 à 1953, et les mobilisations récurrentes de parlementaires en faveur d'augmentation des crédits HLM, se heurtent alors à l'opposition du ministère des Finances (Effosse, 2003, p. 204). Pourtant, les travaux de démographes (Sauvy, 1946 ; Henry, 1950), les études du MRU (Salaün et Claudius-Petit, 1949) ou du Conseil Économique (Conseil économique éd., 1950) préconisent unanimement la construction immédiate de 240 000 à 300 000 logements par an, alors que ce chiffre dépasse à peine 50 000 en 1952. C'est dans ce contexte qu'est élaboré ce nouveau mode d'intervention de l'État dans la construction qu'est le logement « aidé » par des primes et prêts émis par le Crédit Foncier<fnref n="2" />. Selon Sabine Effosse, ce choix tient d'abord à des raisons financières dans un contexte où les équilibres budgétaires de l'État sont particulièrement fragiles : tandis que les prêts accordés aux organismes HLM sont versés directement par le Trésor public, le recours au Crédit Foncier permet à l'État de n'imputer au budget que le montant des primes versées, et non celui des prêts eux-mêmes. Ce dispositif, lancé en 1950, forme dès 1953 le socle de la croissance de la production de logements neufs (Effosse, 2003, p. 219), notamment lorsque les événements de l'hiver 1954

<footnote n="1">¹ Voir chapitre 1.</footnote>

<footnote n="2">² Loi n°50-854 du 21 juillet 1950 relative au développement des dépenses d'investissement, *Journal Officiel*, 23 juillet 1950 (voir chapitre 1).</footnote>
et l'appel de l'Abbé Pierre font de la pénurie de logement un problème politique majeur. Devant le refus persistant de la Direction du Trésor d'augmenter les crédits alloués au secteur HLM (qui baissent au cours de l'année 1952), la Commission de la Construction du Commissariat général au Plan (CGP) et le MRU préconisent comme alternative l'extension de ces aides à la construction privée. C'est l'idée qui forme la base du « Plan Courant<fnref n="1" /> » de 1953, qui crée les Logécos<fnref n="2" />. Dès 1955, 45% des logements mis en chantier sont financés par le Crédit Foncier (Topalov, 1987), tandis que la part des constructions HLM stagne. Ce n'est donc pas le secteur HLM qui est choisi pour répondre à l'urgence de la crise du logement au milieu des années 1950.

Si l'on suit la démonstration de Sabine Effosse, l'opposition du ministère des Finances à la hausse des avances du Trésor aux HLM explique l'émergence du secteur aidé. D'autres facteurs contribuent toutefois à cette fragilisation du secteur HLM. On peut y ajouter le peu de confiance que les producteurs de cette nouvelle politique du logement, du côté des Finances mais aussi du MRU ou du Commissariat au Plan, ont en la capacité des HLM à répondre à l'urgence constructive, et qui les amène à chercher d'autres relais pour relancer la construction.

## « Construire moins cher et plus vite » : les HLM, des outils dépassés ?

Les HLM sont-ils des instruments efficaces pour porter la relance de la construction ? Le dépouillement des archives de la Commission d'attribution des prêts HLM (CIAP) permet de dire que c'est une réponse négative qui est apportée à cette question par les instances de tutelle des organismes sociaux au début des années 1950. Il semble bien que ces derniers aient alors du mal à se défaire d'un fort soupçon d'inefficacité auprès de ceux qui décident des conditions de leur activité. Comme le repère Paul Landauer, Eugène Claudius-Petit lui-même déplore au tournant des années 1950 « l'esprit de routine » des organismes HLM, responsable selon lui des coûts élevés de leurs constructions (Landauer, 2010). Le MRU lance ainsi des

<footnote n="1">¹ Du nom de Pierre Courant, ministre du Budget en 1951-1952, qui remplace en 1953 Eugène Claudius-Petit à la tête du MRU. Il y arrive avec un intérêt fort pour les questions de logement, acquis comme maire du Havre, ville touchée par les destructions, dans l'immédiat après-guerre (Bellanger, 2008). Le plan Courant de 1953 reprend les préconisations du plan quadriennal de Claudius-Petit en faisant voter un ensemble de quatre lois touchant à divers domaines de la construction (Effosse, 2003, p. 277).</footnote>

<footnote n="2">² La mesure-phare du plan Courant est l'instauration d'une prime de 1000 francs au m² pour les logements économiques et familiaux, qui s'ajoute à la prime antérieure de 600 francs au m² destinée aux logements dits « ordinaires ». Cette prime pour les Logécos, dont l'attribution est soumise à des normes techniques restrictives destinées à en limiter le prix, est assortie d'un prêt qui peut atteindre 80% des dépenses totales de la construction, prix du terrain inclus (Effosse, 2003, p. 277).</footnote>
chantiers d'expérience qu'il pilote directement pour industrialiser la construction, dépossédant
les élus locaux, les offices qu'ils contrôlent, ou les autres actionnaires des HLM, de
l'initiative des opérations innovantes. Cette méfiance du MRU, soutenu sur ce point par le
ministère des Finances, est encore plus forte à l'égard des spécialistes de l'accès à la
propriété, structures jugées de trop petite taille et à l'activité trop irrégulière.

Encadré 2-1. La CIAP, la répartition des crédits HLM en débats

Les archives de la Commission interministérielle d'attribution des prêts, conservées aux Archives Nationales de Fontainebleau, ont été dépouillées pour la période 1947-1969 [versement 19771076, articles 1 à 8]. Cette commission est, selon la loi du 3 septembre 1947, chargée de faire des propositions concernant l'attribution des prêts HLM aux organismes, doit donner son avis sur les montants maximaux de prêts et de prix de revient des programmes HLM, et enfin se prononcer sur l'approbation des programmes construits à l'aide de prêts bonifiés. Elle réunit des représentants des fédérations HLM et de l'Union, du ministère en charge du logement, du ministère des Finances et de la Caisse des Dépôts et Consignations. Le rôle de cette commission évolue au fil du temps. Au début des années 1950, la loi de Finances définit un montant global des avances du Trésor disponibles pour les organismes HLM, que la commission répartit en fonction des demandes qui arrivent au MRU. Une sous-commission décide de la répartition entre crédits destinés au locatif et à la petite propriété, et de la répartition des crédits à l'accession entre fédérations et entre organismes. Les membres de la commission évoquent des questions de principe sur l'utilisation des financements HLM : doivent-ils être prioritairement accordés à la construction de logements collectifs ? La commission fixe-t-elle une taille minimale aux groupes de programmes auxquels sont accordés des financements ? Elle propose à l'issue de chaque réunion des listes indiquant le nom des organismes et le montant des prêts proposés. Bien que la loi de Finances prévoie un montant indicatif de partage entre location et accession, une marge de manœuvre est laissée à la commission pour interpréter cette proportion indicative. Certaines demandes de crédits particulières font en outre l'objet de discussions approfondies sur leur conformité avec les orientations de la politique du logement social. Dès la loi-cadre de 1957, les indications de répartition entre location et accession du Parlement sont non plus indicatives mais impératives, la CIAP arbitrant malgré tout sur la répartition des crédits supplémentaires attribués chaque année en plus des crédits inconditionnels. À partir de 1962, la CIAP se voit de façon croissante dessaisie de son pouvoir au profit des préfets, qui vont choisir à quels organismes allouer les crédits au sein d'une liste proposée par la CIAP. Un vote au Parlement impose un quota impératif de un cinquième pour les crédits accession HLM dans le total des prêts HLM. À compter de ce moment, les débats à la CIAP sont moins riches, et permettent surtout d'observer des discussions entre représentants du mouvement HLM et de l'administration sur l'usage qui est fait des crédits HLM par les organismes.

Les archives de la CIAP témoignent ainsi du *hiatus* entre les injonctions des administrations de tutelle (Direction de la Construction, du Trésor, de l'Aménagement du Territoire) qui visent à augmenter la productivité de la construction, et les projets pour lesquels les organismes sociaux sollicitent des crédits au tournant des années 1950. Alors que la majorité des crédits HLM accordés en 1948-1949 concernent la construction de groupes de logements de taille limitée (moins de 100 logements, voire moins de 50), le directeur de l'Aménagement
du Territoire André Prothin tente d'imposer une règle interdisant de financer des programmes
de moins de 100 logements, et préconise même l'adoption du « modèle néerlandais »
organisant les chantiers par unités de 1000 logements<fnref n="1" />. Cette mesure se révèle inapplicable, la
CIAP constatant que la majorité des projets qui leur sont soumis restent de faible importance<fnref n="2" />,
et que la taille moyenne des programmes HLM n'est passée que de 58 logements en 1947 à
75 en 1949³. Cette situation amène le MRU à recommander aux organismes de se regrouper,
pour éviter « l'émiettement des réalisations par des Sociétés ou Organismes trop nombreux,
l'expérience des groupements de reconstruction montrant bien que les frais des toutes petites
coopératives sont trop élevés et que la reconstruction groupée conduit à un abaissement du
prix de revient »<fnref n="4" />. Le nombre trop grand et la taille trop modeste des organismes constitue
ainsi un deuxième abcès de fixation des relations entre les HLM et leurs tutelles au début des
années 1950. L'examen des demandes de création de nouvelles sociétés par l'Union HLM
révèle les réticences tant du MRU que des représentants des Finances face à la multiplication
des organismes, qu'ils estiment peu favorable à l'abaissement des coûts<fnref n="5" />. Pour la Direction de
la Construction, il faudrait que « le ministère n'ait à contrôler qu'un nombre restreint
d'Offices ou de Sociétés, ceux-ci prévoyant de très importants programmes et réalisant des
réserves foncières sans empiéter chez le voisin<fnref n="6" /> ». Cette injonction au regroupement devient
dès 1950 un *leitmotiv* des instances de tutelle des HLM, et un angle d'attaque récurrent pour
dénoncer leur inefficacité. Cette critique s'articule enfin avec un troisième sujet de discorde
entre administration centrale et fédérations HLM : l'insuffisante vitesse de consommation des
crédits alloués, aussi appelée « viscosité des crédits », qui fait au début des années 1950
l'objet de rappels à l'ordre répétés adressés aux représentants des fédérations<fnref n="7" />.

À ces injonctions en commission s'ajoutent une série de rapports rédigés entre 1950 et 1953
par des instances de contrôle et d'expertise intéressées à la question du logement, chargées de

<footnote n="1">¹ Centre des Archives Contemporaines (CAC), versement 19771076 art. 2. Commission interministérielle d'attribution des prêts du 16 mars et du 14 octobre 1949.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19771076 art. 2, CIAP du 3 mai 1949. « La commission se trouve saisie de nombreux projets peu importants. Il est délicat de ne pas prendre en considération des projets qui ont précédemment fait l'objet d'un accord de principe avant qu'ait été prise la décision de ne retenir, en ligne générale, que les programmes atteignant une centaine de logements ».</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19771076 art. 2. CIAP du 14 octobre 1949.</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19771076 art. 2. Conférence d'information des projets HLM du 9 février 1950.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Jusqu'en 1953, les demandes de création de nouveaux organismes sont examinées par la CIAP [CAC 19771076, art. 1 à 8], puis à partir de fin 1953 par le Comité permanent du Conseil supérieur des HLM [CAC 19771143, art.12 à 16].</footnote>

<footnote n="6">⁶ CAC 19771076 art. 2. CIAP du 2 décembre 1949.</footnote>

<footnote n="7">⁷ CAC 19771076 art. 4. CIAP du 5 mai 1954.</footnote>
formuler de nouvelles orientations pour cette politique<fnref n="1" />. Ceux-ci soulignent tous l'inadéquation de la maîtrise d'ouvrage HLM avec l'objectif d'abaissement des coûts de la construction. Le rapport que l'Inspection générale des Finances consacre en 1951 à l'intervention des pouvoirs publics dans le logement dénonce l'incapacité des organismes HLM à construire vite et à bas prix, préconisant leur regroupement autoritaire par liquidation ou fusion de ceux dont la mauvaise gestion a été démontrée, la création de groupements pour mutualiser l'achat de terrains et la construction, et le renforcement des contrôles comptables.

La Commission de la Construction du Commissariat général au Plan présente en 1953 un rapport dont la première partie, « construire moins cher et plus vite » formule des critiques similaires à celles déjà évoquées, ajoutant à celles-ci la mauvaise répartition des HLM sur le territoire, leur politisation locale, et leur tendance à se faire concurrence pour les terrains et les marchés. Un rapport thématique de cette même commission, émanant de la sous-direction de l'habitat du MRU, décrit le « paradoxe » de l'inefficacité des HLM, en citant leur éparpillement, mais aussi la « confusion » sur la nature de leurs opérations, trop d'organismes se consacrant à la fois à la location et à l'accession<fnref n="2" />. La restructuration préconisée par ces rapports n'a toutefois pas lieu : le mouvement reste morcelé entre de multiples organismes et peu centralisé. Pour faire baisser les coûts de construction, la voie choisie par le MRU est alors un abaissement général des normes de surface et de confort imposées aux constructeurs, pesant en particulier sur les constructions à destination locative<fnref n="3" />.

Ces critiques à l'égard des structures HLM sont donc virulentes, et contribuent à placer l'Union et les représentants des fédérations dans une position de faiblesse vis-à-vis de leurs instances de tutelle. Il faut souligner qu'elles fragilisent d'autant plus la position des spécialistes de l'accession. En effet, ces derniers semblent cumuler l'ensemble des défauts énumérés, par la taille particulièrement réduite de leurs programmes, leur très fort émiettement, et la lenteur d'utilisation des crédits qui leur sont alloués. Face aux nombreuses

<footnote n="1">¹ Ces rapports sont reproduits ou résumés dans les archives du Comité permanent du Conseil supérieur des HLM, plus précisément dans le versement qui garde trace de la commission consacrée à la refonte de la législation HLM de 1954-1955 [CAC 19771143 art. 016].</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19771143 art. 16. Extrait du rapport de la Commission de la construction du Commissariat général au Plan sur « Les problèmes législatifs et réglementaires », daté de 1953, dont le rapporteur, Georges de Chamberet, est sous-directeur au ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme.</footnote>

<footnote n="3">³ Ce point a été étudié par Susanna Magri, qui souligne que cette politique d'abaissement des normes constitue un revirement par rapport aux mesures prises dans l'immédiat après-guerre. Alors que la législation de 1947 augmentait sensiblement les normes HBM en termes d'équipement comme de surface (Magri, 1977, p. 23), des mesures en sens contraire sont prises dès 1951 avec la création d'une nouvelle catégorie de financement à normes réduites (Magri, 1977, p. 61), et les HLM dites « ordinaires » voient leurs normes de surfaces diminuer sensiblement dès 1953 pour atteindre des valeurs inférieures à celles de l'avant-guerre.</footnote>
demandes de création de coopératives HLM destinées à l'accession à la propriété qui affluent
au début des années 1950 (émanant de groupes de coopérateurs en gestation qui souhaitent
initier une nouvelle structure plutôt qu'en rejoindre une existante), l'opposition des
représentants du ministère des Finances en commission est manifeste. Le Conseil Supérieur
des HLM débat ainsi de « l'utilité de multiplier le nombre des organismes en ne concevant
pour chacun qu'une activité réduite »<fnref n="1" />. Si le Conseil autorise « à titre exceptionnel » des
créations au tout début des années 1950 pour ne pas décourager les initiatives en ces temps
d'atonie de la construction, il ne fait pas de doute que ces structures paraissent aux
représentants du MRU peu adaptées à l'industrialisation de la construction et à la baisse des
coûts qu'ils appellent de leurs vœux. Début 1953, Adrien Spinetta, ingénieur des Ponts et
Chaussées et directeur de la Construction qui pilote alors la politique d'industrialisation et la
production des premiers grands ensembles d'habitations, accuse les spécialistes de l'accession
de « stériliser » les financements qui leur sont accordés, ou encore de contribuer à leur
« viscosité » en ne réduisant pas les délais entre l'accord de financement et l'achèvement des
travaux<fnref n="2" />. Cet argument est alors mobilisé pour réduire les crédits accordés au secteur de
l'accession HLM en faveur du secteur locatif. Constatant avec satisfaction d'importantes
baisses des prix de revient lors de la passation des marchés de l'année 1953 dans le secteur
locatif, Spinetta réitère à l'inverse ses critiques à l'égard du secteur accession, et interpelle les
représentants des coopératives HLM sur leurs mauvais résultats<fnref n="3" />. Les plans triennaux de
financement qui sont instaurés pour garantir une continuité des crédits et favoriser la
production en série sont ainsi réservés prioritairement au locatif : pour Spinetta, les crédits
accession ne pourront prendre cette forme pluriannuelle que lorsque les coopératives et
Crédits Immobiliers mettront en place des procédures garantissant la « continuité technique »
des opérations, en utilisant notamment des plans types de maisons individuelles.
L'avertissement est clair (quoique formulé en langage peu accessible au profane) : « il faut
lier continuité du crédit et continuité technique sous peine de voir se réduire le volume des

<footnote n="1">¹ CAC 19771076 art. 3, CIAP du 31 mars 1950.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 19771076 art. 3, CIAP du 3 mars 1953. « M. Spinetta voudrait avoir l'assurance qu'une bonne et rapide utilisation des crédits est faite, tant par les Sociétés coopératives que par les Sociétés de Crédit Immobilier. Ces dernières pourraient orienter leur activité vers des constructions mieux conçues et moins chères, et surtout limiter les prêts et l'importance des constructions aux besoins familiaux réels, et à des personnes dont le droit au bénéfice de la législation sur les HLM ne peut être contesté. Dès lors, il y aurait lieu de porter à la connaissance des organismes qu'une surveillance sévère sera exercée sur chacun de ces points, et en particulier, que dans les cas de stérilisation des crédits, les Sociétés ne sauraient en aucun cas bénéficier de nouvelles attributions ».</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19771076 art. 3. CIAP du 13 octobre 1953.</footnote>
opérations accession tributaires du plan triennal<fnref n="1" /> », c'est-à-dire construire moins cher et plus vite sous peine de se voir privé de crédits.

*Une clientèle insuffisamment « sociale » ?*

Il faut aussi mentionner une autre forme de mise en cause du secteur HLM, qui n'apparaît cependant pas au début des années 1950 comme le reproche premier qui leur est adressé par l'administration centrale. À la mise en cause de l'inefficacité constructive du secteur HLM, et tout particulièrement des opérateurs spécialisés dans l'accession, formulée dans un langage technique et qui reste confinée à des débats à huis clos, s'ajoute dès le début des années 1950 une mise en cause de leur caractère insuffisamment « social », qui obtient quant à elle plus d'échos publics au fil de cette décennie. Ainsi les rapports de l'Inspection des Finances ou de la Commission Construction du Plan cités ci-dessus et datés des années 1951 à 1953 décrivent-ils le mouvement HLM non seulement comme un secteur économique peu efficace, mais aussi comme une institution « vieillissante » qui perdrait petit à petit sa vocation sociale<fnref n="2" />, et avec pour résultat une série d'« erreurs » et d'« abus » commis depuis 1947³. Le mauvais ciblage de la clientèle se jouerait tant du côté de l'attribution de logements locatifs que de l'emploi des crédits accession, trop souvent utilisés à des constructions plus luxueuses que ne le préconise la réglementation<fnref n="4" />. Les longues négociations qui s'ensuivent entre les HLM et leurs tutelles sur la fixation de plafonds de ressources pour les bénéficiaires n'aboutissent cependant à des mesures contraignantes qu'à la fin des années 1960, et semblent s'effacer à court terme devant la question de l'efficacité constructive<fnref n="5" />. Ces critiques débouchent néanmoins sur une mise en accusation publique de l'institution HLM. La nature insuffisamment sociale de la clientèle des organismes sociaux est en effet dénoncée dès l'hiver 1954 lorsque le grand public découvre le problème des « mal-logés » (Ballain et Jacquier, 1989). Les loyers élevés qui résultent de l'augmentation des normes de confort des

<footnote n="1">¹ CAC 19771076 art. 4. CIAP du 29 mars 1955.</footnote>

<footnote n="2">² « Selon une tendance historique bien connue, en vieillissant, les institutions conçues pour les classes modestes dégénèrent et ne s'adressent presque plus qu'aux milieux aisés », Rapport de l'inspection générale des Finances sur l'intervention de l'État dans le domaine du logement, cité dans (Ballain et Jacquier, 1989, p. 156).</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19771143 art. 16. Commission construction du Commissariat général au Plan, Rapport général, « Les HLM », p. 54-55.</footnote>

<footnote n="4">⁴ CAC 19771143 art. 16. Rapport sur la réglementation et la législation de la construction, Commission Construction du Commissariat général au Plan, 1953.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Dans la continuité de la législation HBM de 1894, le droit ne définit jusque-là pas les logements sociaux par la qualité de l'occupant, mais par les caractéristiques du logement (normes techniques et de surface, plafonds de prix). Les bénéficiaires de logements HLM restent désignés de façon générique comme « les personnes peu fortunées, notamment des travailleurs vivant principalement de leur salaire » (Magri, 1991).</footnote>
HBM dans l'immédiat après-guerre semblent en effet avoir limité l'accès des catégories
ouvrières les moins dotées économiquement à ceux-ci (Magri, 1977, p. 67). La dénonciation
du scandale des HLM qui prend de l'ampleur au fil de la décennie est alors portée par des
publications savantes, en particulier des articles parus dans la revue *Population*, qui pointent
l'exclusion des « faibles » du logement social en s'appuyant sur les données inédites tirées du
recensement de 1954 et de la toute nouvelle enquête Logement de l'INSEE de 1955
(Malignac, 1957 ; Sauvy, 1957). Cette critique s'institue avec la création en 1958 par le
ministère de la Construction d'une commission présidée par le démographe Alfred Sauvy<fnref n="1" />,
qui reprend les mêmes conclusions. La presse généraliste s'en fait l'écho, en particulier la
célèbre série de sept articles publiés en avril 1958 par le journaliste Gilbert Mathieu, « Le
logement, notre honte » dans *Le Monde* : celui-ci reprend les expressions de Sauvy en
évoquant le « reproche qui est de plus en plus souvent fait aux dirigeants des HLM d'oublier
leur mission sociale : le logement des faibles »<fnref n="2" />, pour dénoncer le « scandale des HLM<fnref n="3" /> ».

À la critique de l'inefficacité technique de l'institution HLM dans le cadre des commissions
ministérielles s'ajoute donc une mise en cause publique de son efficacité sociale. Reste
toutefois que la dénonciation du « scandale des HLM » est postérieure à la critique première
qui préoccupe l'administration centrale au début des années 1950 : un manque de productivité
et d'efficacité constructive. C'est d'abord cette incapacité qui justifie que l'État favorise
l'émergence de nouveaux organismes parapublics destinés à soutenir la relance de la
construction que les HLM ne semblent pas à même de mettre en œuvre par eux seuls.

## 1.2 Une institution face à ses nouveaux concurrents

Deux innovations transforment ainsi la place des HLM dans l'économie du logement :
l'institution d'une « véritable économie mixte de la construction qui échappe au secteur
HLM » (Landauer, 2010, p. 20), et la création du secteur aidé, analysée par S. Effosse, qui

<footnote n="1">¹ CAC 19840230 art. 75. Débats autour des propositions de la Commission Sauvy.</footnote>

<footnote n="2">² Gilbert Mathieu, « L'Union nationale des HLM définit son nouveau programme revendicatif », *Le Monde*, 11 juin 1958.</footnote>

<footnote n="3">³ Cette expression est utilisée dans le deuxième de la série de cette série de sept article, passage fondé sur les données publiées par Georges Malignac et Alfred Sauvy dans Population [Gilbert Mathieu, « Combien et pour qui a-t-on construit », *Le Monde*, 12 avril 1958]. Gilbert Mathieu reprend ainsi dans son ouvrage « Peut-on loger les Français ? » les données de Sauvy pour démontrer quelques années plus tard que les familles populaires, les jeunes ménages, et les familles de la région parisienne ont été sacrifiés par le refus des organismes HLM de se plier au système d'attribution préconisé par le MRU en 1954 (Mathieu, 1965).</footnote>
contribue au financement de cette nouvelle économie parapublique de la construction, tout en permettant aussi l'essor de la construction privée. Face à ces deux évolutions, la puissance revendicative des représentants nationaux du secteur HLM est amoindrie par les résultats constructifs faibles obtenus depuis l'après-guerre dont leur fait grief leur tutelle. Les protestations de l'Union sont alors d'une inégale vigueur lorsqu'il s'agit de dénoncer l'ingérence des nouvelles filiales parapubliques de la Caisse des Dépôts dans la construction locative et l'essor de l'accession « aidée » à travers le système des Logécos.

## « Non, nous ne sommes pas sclérosés ! »

Les nouveaux concurrents des HLM sont en effet nombreux, et menacent initialement tant les spécialistes du locatif que de l'accession. Les financements Logécos sont d'abord utilisés pour des constructions destinées à l'accession à la propriété par des promoteurs privés et des particuliers, mais permettent aussi le développement de nouvelles structures parapubliques qui se placent sur le terrain des bailleurs sociaux. Pour Paul Landauer, c'est la Caisse des Dépôts et Consignations, qui se contentait jusqu'au début des années 1950 de prêter de l'argent à des organismes constructeurs, qui invente le modèle du « grand ensemble » en créant de nouvelles filiales de promotion et d'aménagement qui font appel aux prêts du Crédit Foncier (Landauer, 2010, p. 41). Leur intervention semble mieux répondre que celle des HLM aux préconisations du MRU : la puissance financière de la CDC lui permet d'assurer elle-même l'aménagement de vastes zones d'habitation d'au moins 1000 logements, alors que la plupart des organismes d'HLM n'ont pas les fonds propres suffisants pour porter financièrement l'aménagement de surfaces foncières aussi importantes<fnref n="1" />. Lorsque la SCIC<fnref n="2" />, nouvelle filiale de la CDC, lance en 1954 son premier programme de construction, celui-ci concerne en tout plus de 10 000 logements (Landauer, 2010, p. 43), alors que l'ensemble des opérateurs HLM n'a construit en 1953 que 16 000 logements locatifs et moins de 9000 en accession (Landauer, 2010, p. 99). L'émergence de la SCIC ne met que provisoirement à l'écart les structures HLM : celles-ci prendront au fil des années une part croissante à la

<footnote n="1">¹ Sur ce point, le cas de la commune de Villiers-le-Bel étudié par Gwenaëlle le Goullon décrit bien les avantages comparatifs dont jouissent les filiales de la CDC par rapport aux opérateurs HLM. La CDC prend ainsi l'initiative en 1956 de lancer un projet de construction de 1600 logements répartis entre différents modes de financements (HLM locatifs, HLM locatifs à normes réduites, Logécos) porté par plusieurs filiales, en préfinançant les équipements (par exemple les groupes scolaires) nécessaires à ce nouveau quartier grâce aux fonds dont elle dispose, ce qui évite à la commune d'avancer l'argent des subventions et prêts qu'elle doit obtenir pour la réalisation de ces aménagements (Le Goullon, 2008a).</footnote>

<footnote n="2">² Société Centrale Immobilière de la Caisse des Dépôts et Consignations créée le 11 juin 1954 (Landauer, 2008).</footnote>
construction de logements sociaux locatifs dans des zones préalablement aménagées par les filiales de la CDC. Mais l'émergence de ce nouvel acteur est vue par les dirigeants HLM au début des années 1950 comme une des évolutions qui contribuent à déclasser leurs organismes dans l'ordre des instruments privilégiés de l'action publique en matière de construction, et qu'il leur faut dénoncer.

La mobilisation contre cette nouvelle concurrence est sensible dès 1953, au moment de la réinstallation du Comité permanent du Conseil supérieur des HLM, dont nous avons pu consulter les archives. L'Union HLM tente de se servir de cette instance comme un lieu de défense globale des avantages statutaires et des prérogatives historiques des organismes. Fin 1953, son président Charles Pranard, dont on a vu qu'il s'était forgé dans l'entre-deux-guerres une vision large du rôle que doivent jouer les HLM (chapitre 1), donne devant les représentants de l'État lecture d'une virulente motion commune à l'ensemble des fédérations :

> « L'Union s'étonne que l'on paraisse mettre ces Groupements, d'un statut incertain, sur le même pied que les Offices Publics et les Sociétés d'HLM qui, depuis 40 ans, ont fourni les preuves d'une activité désintéressée et auxquels on semble reprocher seulement d'être « soumis à une législation spéciale » pourtant faite pour protéger les deniers de l'État et ceux des collectivités publiques de même que les intérêts des familles qui s'adressent à ces Offices et Sociétés d'HLM [...]. L'Union, indignée des tendances qui semblent vouloir rabaisser le rôle des HLM dans l'œuvre de construction, est résolue à employer tous les moyens pour éviter des créations susceptibles d'engendrer la confusion dans les esprits et d'entraîner des conséquences fâcheuses tant pour l'État que pour la population<fnref n="1" /> ».

Le mouvement HLM présente alors un front uni contre l'émergence des nouveaux concurrents, s'insurgeant contre ceux qui présentent les HLM comme des instruments « sclérosés ». Tandis que les Fédérations des offices et des sociétés anonymes dénoncent les tracasseries administratives imposées par l'État<fnref n="2" />, qui amènent les municipalités à créer des sociétés d'économie mixte (SEM), plus maniables<fnref n="3" />, l'Union des Crédits Immobiliers et la Fédération des coopératives protestent contre la possibilité donnée aux SEM ou aux filiales de la Caisse des Dépôts de réaliser des programmes en accession avec les prêts du Crédit Foncier. Ces protestations culminent au congrès HLM de Brest de 1956, lorsque Charles Pranard, sur le point de quitter la présidence du mouvement, s'insurge contre les accusations d'inefficacité dirigées contre les HLM.

<footnote n="1">¹ CAC 19771143 art. 12, Conseil Permanent du Conseil Supérieur HLM, 22 octobre 1953.</footnote>

<footnote n="2">² Rapport présenté par Paul Voisin, président de la Fédération des SA HLM, au congrès HLM 1954 de Chambéry, « Les sociétés immobilières d'économie mixte et les organismes HLM », *Revue mensuelle HLM*, n°31, mai-juin 1954.</footnote>

<footnote n="3">³ Rapport sur l'activité des offices HLM présenté par le président de la Fédération des offices Henri Vergnolle, Congrès HLM 1953, *Revue mensuelle HLM*, n°23, mai-juin 1953.</footnote>
« Cette ingérence trop poussée dans le fonctionnement des Offices et des Sociétés est une des causes du retard apporté parfois à leurs réalisations, retard qui a contribué à la faire accuser de sclérose. L'expression a fait fortune, en ce temps où on s'applique à cultiver les mots rares ; elle a servi et sert encore à décrier notre mouvement au profit d'organisations qui ne sont pas animées du même esprit social, encore qu'elles se targuent d'avoir un caractère désintéressé. Les HLM ne sont pas sclérosées ! Non, leurs dirigeants ne sont pas routiniers !<fnref n="1" /> ».

Ces protestations donnent d'ailleurs lieu en 1956 à une explication épistolaire entre l'Union et François Bloch-Lainé, directeur général de la CDC<fnref n="2" />. Répondant aux inquiétudes exprimées par le secrétaire général de l'Union Maurice Langlet, Bloch-Lainé affirme vouloir « dissiper des malentendus » en arguant de la complémentarité entre les deux institutions. Son plaidoyer souligne toutefois en creux les défaillances du secteur HLM, notamment son incapacité à répondre à la crise du logement en Région parisienne faute de pouvoir aménager de vastes zones d'habitations, et présente l'action de la CDC comme une réponse à des demandes de l'Etat que les HLM ne peuvent satisfaire.

## « Il n'y a pas de place pour deux conceptions de l'habitation du travailleur » : un front désuni contre les Logécos

Sèchement renvoyée en 1956 par François Bloch-Lainé à son inefficacité constructive, l'Union HLM a ainsi du mal à faire porter ses protestations contre la création par l'État de nouveaux instruments parapublics d'intervention dans le secteur du logement. Quels que soient les résultats de cette mobilisation, il est toutefois intéressant de noter qu'elle ne prend pas la même forme quand il s'agit de la nouvelle politique de soutien à l'accession « aidée » rendue possible en 1953 par l'instauration des Logécos. Cette extension du système des primes et prêts du Crédit Foncier fait certes au moment de l'élaboration du plan Courant l'objet d'une mobilisation défensive de la part de l'Union HLM, mais celle-ci reste assortie d'une certaine prudence. Lorsque la *Revue mensuelle HLM* publie le résultat d'un « examen approfondi du projet de loi de la part du bureau de l'Union et des différentes fédérations » en janvier 1953, les commentaires, critiques, montrent surtout que l'Union, plus que de s'attaquer frontalement au système des Logécos, tente surtout de s'assurer une place dans ce nouveau secteur aidé. La *Revue HLM* mentionne ainsi les démarches entreprises « pour faire

<footnote n="1">¹ *Revue mensuelle HLM*, n° 50, juin-juillet 1956.</footnote>

<footnote n="2">² Congrès HLM 1956 de Brest, publication d'un courrier de François Bloch-Lainé, Directeur général de la Caisse des Dépôts et Consignations, en réponse à un entretien avec Maurice Langlet, secrétaire général de l'Union HLM, *Revue mensuelle HLM*, n° 50, juin-juillet 1956.</footnote>
connaître le point de vue du Mouvement HLM et susciter la modification de certaines dispositions, tant auprès du Gouvernement que du Parlement<fnref n="1" />», l'Union obtenant par l'intermédiaire de ses relais parlementaires l'ajout dans le texte de loi d'un paragraphe qui précise que les HLM doivent jouer un rôle dans la réalisation des Logécos, mais cette déclaration d'intention ne se traduit pas ensuite dans les décrets d'application du texte<fnref n="2" />. La critique qu'elle tente de porter contre le principe même de la création ce nouveau circuit de financement fait quant à elle long feu. Au congrès HLM de Mulhouse de 1953, la difficulté de l'Union des HLM à tenir publiquement une position ferme contre le plan de relance de la construction privée du gouvernement est tangible. Le président Pranard, tout en invoquant la mémoire du plan Loucheur pour démontrer que les HLM ont pu, à une époque, porter seul le poids de l'intervention publique dans le secteur de la construction et notamment dans le secteur de la petite propriété, et en exprimant l'inquiétude que les HLM ne soient relégués à un rôle « secondaire », reconnaît qu'ils ne peuvent à eux seuls construire 240 000 logements par an<fnref n="3" />. Maurice Langlet, chargé de faire le point sur l'activité du mouvement et de présenter les statistiques de construction, est quant à lui amené à reconnaître l'inadéquation des structures HLM à l'intensité de la crise :

> « La construction de tels logements destinés aux familles de revenus modestes [ND : les Logécos] ne constitue-t-elle-pas leur vocation originelle et essentielle ? Peut-être même aurait-on pu demander qu'elles en soient exclusivement chargées. Mais étant donnée l'importance considérable de la tâche à accomplir, elles n'auraient pas été, seules, en mesure de la mener à bien et c'eût été établir pour elles un monopole critiquable alors qu'il s'agit d'un domaine où tous les efforts doivent se combiner dans une heureuse concurrence pour une œuvre sociale d'intérêt primordial pour le pays. »

*[Revue mensuelle HLM, n° 24, février 1953.]*

Si le développement de nouvelles formes d'intervention de l'État dans la construction semble inévitable aux dirigeants de l'Union, ce sont les modalités techniques des nouveaux prêts Logécos, et notamment les normes de surface et les prix-plafonds qui lui sont associés, plus restrictives que celles qu'imposent l'usage des prêts HLM accession, qui font l'objet des principales attaques du secrétaire général de l'Union (voir figure 2-1). Celui-ci s'inquiète :

<footnote n="1">¹ « Projet de loi relatif à la construction de logements économiques et familiaux, projet de loi 55-28 dit projet Courant », *Revue Mensuelle HLM*, n°23, janvier 1953, p. 36.</footnote>

<footnote n="2">² « C'est à l'intervention de l'Union nationale qu'est due dans ce texte l'addition du 2e paragraphe qui associe étroitement les HLM à la réalisation des logements économiques », *Revue mensuelle HLM*, janvier 1953, n° 23, p. 36. Il s'avère toutefois que ni les offices publics ni les sociétés de Crédit Immobilier ne seront autorisés à solliciter des financements du Crédit Foncier de France.</footnote>

<footnote n="3">³ Allocution du président de l'Union nationale des Organismes HLM au Congrès de Mulhouse, *Revue mensuelle HLM*, mai-juin 1953, n° 25.</footnote>
d'une accession à la propriété au rabais ainsi que d'une « confusion » croissante entre secteur HLM et secteur aidé instituant entre eux une « concurrence dommageable »<fnref n="1" />.

Mais alors que les financements Logécos connaissent un immense succès, ces arguments techniques sont progressivement abandonnés par l'Union. La critique des Logécos est surtout portée par les fédérations qui représentent les spécialistes de l'accession, dont les crédits stagnent à partir de 1954-1955, et son plus directement menacés par leur succès que les constructeurs locatifs. C'est la Fédération nationale des coopératives HLM (FNSCHLM) qui adopte le ton le plus virulent et se lance ainsi dans une campagne de dénigrement systématique du système des primes et prêts : les premiers numéros de la revue *Coopération-Habitation*, organe de presse créé par cette fédération en 1954, sont ainsi quasi-uniquement consacrés à cette question. Les éditoriaux, rédigés par son président Léon Robert, ancien directeur du bureau des HBM au MRU et directeur de deux grandes coopératives de la Région parisienne, y reviennent avec régularité, la revue allant jusqu'à publier des caricatures mettant en scène l'opposition entre HLM accession et Logécos (voir figure 2-2). La FNSCHLM dénonce le caractère spéculatif des constructions Logécos réalisées par le secteur privé et le risque de détournement de la prime par les intermédiaires privés, et cherche à démontrer que, contrairement à ce qu'avance l'administration centrale, le système des Logécos coûterait plus cher à l'État que les prêts HLM-A. En 1954, elle mobilise un jeune énarque membre de son conseil d'administration, Maurice Chailloux-Dantel, pour produire un travail de comparaison point par point des deux systèmes dans un rapport présenté au Congrès de Chambéry<fnref n="2" />. Il y souligne que la création des Logécos n'est en réalité qu'un « aveu d'impuissance de l'État à trouver les ressources budgétaires suffisantes » pour financer les HLM et relève de la volonté de débudgétiser l'aide à la construction. Mais il attaque les fondements de ce raisonnement comptable, estimant qu'a posteriori, les charges pour l'État se révèlent similaires dans les deux systèmes<fnref n="3" />. Le spécialiste des finances publiques de la FNSCHLM conclut ainsi que

<footnote n="1">¹ Extrait du rapport sur l'activité et le fonctionnement des organismes HLM de mai 1952 à mai 1953, déposé par Maurice Langlet, directeur du secrétariat interfédéral, remarques sur le champ d'activité des organismes HLM, *Revue Mensuelle HLM*, mai-juin 1953, n°25 : « Prêts HLM et prêts spéciaux du Crédit Foncier de France, quelle est la charge supportée dans les deux cas par la collectivité publique? Est-il-admissible de laisser s'instituer une concurrence entre le Crédit Foncier et les Organismes HLM ? Comment éviter cette concurrence ? Doit-on faire un partage entre la clientèle directe des deux institutions ? Quel critère adopter ? ».</footnote>

<footnote n="2">² « Les primes à la construction et les prêts spéciaux du crédit foncier dans leur application aux HLM », rapport présenté à l'Assemblée générale 1954 des coopératives HLM d'Aix-les-Bains, *Coopération-Habitation*, n° 1, juillet 1954.</footnote>

<footnote n="3">³ Selon l'argument de Maurice Chailloux-Dantel, le coût final des avances HLM, qui tient à la différence entre le taux d'intérêt appliqué par l'État et le taux d'intérêt réel, n'est pas plus élevé que le coût des primes et des prêts mesuré par le montant des primes versées aux constructeurs de Logécos et inscrites annuellement au budget de l'État.</footnote>
« l’État ne fait finalement aucune économie » et qu’« il n’y a pas de place en France pour deux conceptions de l’habitation du travailleur ». Ce raisonnement anticipe sur celui amène à la suppression, en 1963, des Logécos : un ensemble de rapports publics souligne alors que ces aides ne sont pas aussi indolores pour le budget de l’État que ce qui était initialement prévu, et confirme que leur coût final est supérieur à celui d’un logement financé par des crédits HLM-A<fnref n="1" />. Si cet argument est régulièrement repris dans les années 1950 par les dirigeants des fédérations HLM spécialistes de l’accession<fnref n="2" />, ce n’est pas l’action de l’Union qui amène à la réforme du secteur aidé, mais les inquiétudes du ministère des Finances devant les effets inflationnistes de l’encours de crédit de plus en plus élevé que représentent les prêts Logécos.

Deux observations peuvent donc être tirées de la mobilisation inaboutie de l'Union HLM contre la montée en puissance de nouveaux acteurs parapublics et de l'aide à la construction privée dans les années 1950. D'une part, la faiblesse constructive du mouvement et les accusations de « sclérose » dont il est l'objet dans l'immédiat après-guerre sapent sa légitimité à revendiquer un rôle central dans le plan de relance de la construction inauguré en 1953, ses protestations contre le rôle croissant de la CDC dans le secteur de la construction ou le développement des prêts du Crédit Foncier s'avérant sans effets. D'autre part, certains indices tendent à montrer que les intérêts des spécialistes du locatif et de l'accession divergent progressivement dans le secteur HLM au début des années 1950 : il s'avère en effet que malgré les craintes exprimées au moment du vote du Plan Courant, les crédits HLM locatifs augmentent, d'abord irrégulièrement, puis de plus en plus nettement, et permettent un développement parallèle du patrimoine locatif des organismes bailleurs et du secteur aidé. Si les organismes bailleurs peuvent ainsi s'accommoder de la création de ce circuit parallèle, les spécialistes de l'accession sont beaucoup plus fortement déstabilisés par le succès des Logécos, qui pour l'administration centrale rend inutile l'augmentation des crédits HLM-A, et renforce sa volonté de restreindre le domaine d'action du secteur HLM à la construction locative. Les évolutions qui se dessinent au fil des années 1950 contribuent certes à apaiser les divergences entre l'Union et ses instances de tutelle, mais c'est principalement pour ce qui concerne les organismes à but locatif. Cet apaisement est à l'inverse beaucoup moins net pour ceux qui pratiquent le prêt hypothécaire et la construction de logements destinés à la propriété

<footnote n="1">¹ Voir en particulier le rapport sur le coût et l'efficacité comparée des diverses modalités de financement de la construction du Commissariat général au Plan de Y. Rolland-Billecart sur les charges comparées pour le Trésor des financements Logécos et HLM-accession, août 1955 (Effosse, 2003, p. 348).</footnote>

<footnote n="2">² Un très long commentaire en est fait par exemple au cours de l'Assemblée générale de l'Union des Crédits Immobiliers le 15 mars 1957, *Revue Mensuelle HLM*, n°57.</footnote>
d'occupation, qui voient leur utilité de plus en plus contestée. La réorientation du mouvement HLM vers la construction massive de grands ensembles collectifs destinés à la location est alors amorcée. Nous allons dans un second temps observer comment se redéfinissent les rapports de force au sein de l'Union, face aux nouvelles injonctions de l'administration centrale et aux évolutions du champ économique de la production de logements.

<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Figure 2-1. Comparatif des normes HLM et Logécos par l'Union HLM</figcaption></figure>

Source : Revue HLM n°26, juillet-août 1953.

<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>Figure 2-2. Concurrence entre HLM et Logécos (LEF) vue par la Fédération des coopératives</figcaption></figure>

Source : revue Coopération-Habitation n°1, juillet 1954
## 2. La petite propriété HLM au temps des grands ensembles : une cause en déclin

Après nous être intéressés à la manière dont l'administration centrale redessine le rôle du mouvement HLM au début des années 1950, nous allons maintenant voir comment cela modifie les rapports de force internes au secteur du logement social, et comment la conversion progressive des élites de ce secteur à la construction massive d'ensembles plus ou moins grands de logements collectifs en modifie les clivages internes. Nous nuançons toutefois l'idée selon laquelle le mouvement HLM se convertirait unanimement, à la fin des années 1950, au modèle du grand ensemble. Tout d'abord, ceux qui sont à la tête des fédérations HLM dans les années 1950 sont toujours porteurs d'une conception généraliste de leur vocation, et résistent à la spécialisation juridique que tente de leur imposer l'administration centrale, tandis que l'Union affiche ses réticences quant à la construction industrialisée de grands immeubles collectifs. Cette position de principe s'effrite à la faveur du rapprochement entre les dirigeants de l'Union HLM et le ministère de la Reconstruction et du Logement (MRL<fnref n="1" />) à partir de 1956-1957, moment où les HLM et tout particulièrement les offices publics regagnent un rôle central dans l'effort de relance de la construction. La montée en puissance des offices publics comme force principale de l'Union se dessine alors très nettement, tant en termes de puissance économique que de poids dans la représentation politique du logement social. Ainsi, à la résistance initiale qui se manifeste encore en 1954-1955 face à l'administration centrale qui les pousse à la spécialisation, succède une transformation des rapports de force au sein du mouvement, à la faveur de l'accroissement inédit du parc locatif des offices. Quant aux dirigeants des fédérations spécialistes de l'accession HLM, s'ils cherchent pour certains d'entre eux à se conformer aux injonctions productivistes de leur ministère de tutelle, ils peinent à orienter leurs adhérents vers des activités en adéquation avec ces désirs. Ceux-ci continuent à construire et à financer majoritairement des maisons individuelles, notamment dans des zones rurales ou éloignées des grands centres urbains, et sont rares à chercher à devenir des constructeurs de grands ensembles, ou même à tenter de dépasser une conception artisanale de la production de logements.

<footnote n="1">¹ A partir de 1953, le MRU change de nom et prend l'appellation de ministère de la Reconstruction et du Logement (MRL), avant de s'appeler</footnote>
## 2.1 Les défenseurs d'une conception généraliste des HLM : une vocation en commission

Au milieu des années 1950, l'administration du MRL lance un travail de clarification des statuts juridiques des organismes HLM, en créant une commission qui doit préciser leur « vocation ». Il s'agit alors de mettre fin à ce que les experts du logement considèrent comme un mélange des genres. Ceux-ci s'accordent en effet au moment, dès le moment où est créé le secteur aidé pour considérer qu'il va faire double emploi avec les financements HLM accession<fnref n="1" />. La Commission Construction du CGP dénonçait dès 1953 les « éléments de confusion introduits dans le rôle des différents organismes » et préconisait comme l'Inspection des Finances l'avait fait en 1951 une « remise en ordre ». Elle s'inquiétait en particulier que les crédits destinés à la location ne soient détournés de leur but et utilisés pour des logements destinés à la vente. Elle préconisait l'abandon de la règle accordant un tiers des crédits HLM à l'accession, votée par le Parlement dans la loi de Finances du 3 janvier 1952, afin de ne pas « limiter la liberté » des organismes HLM en matière locative. La position du Plan était alors aussi celle du MRU dès 1953 : pour le sous-directeur du bureau de l'Habitat du ministère Georges de Chamberet, cette réservation d'un tiers est une anomalie, et il souhaite au contraire affecter l'ensemble des avances du Trésor au secteur locatif.

Ces différents rapports contribuent à la création fin 1954 de deux commissions chargées de « simplifier et remettre de l'ordre<fnref n="2" /> » dans la législation HLM (commission « refonte ») et d'examiner la nature des activités de chaque type d'organismes (commission « vocation »), dont l'objet est ainsi présenté dans le décret auquel elles aboutissent :

> « Les conclusions des diverses études effectuées au cours des dernières années par l'Inspection générale des Finances, le Conseil Économique ou la Commission de la Construction du Commissariat au Plan, ont été unanimes à constater l'imprécision de l'objet, ainsi que l'absence d'une répartition cohérente dans les tâches des diverses institutions concourant à la mise en œuvre de la législation sur les habitations à loyer modéré<fnref n="3" /> ».

<footnote n="1">¹ L'ensemble des rapports cités ci-dessous sont reproduits dans l'article 16 du versement 19771143 gardant trace des sessions du Comité permanent du Conseil supérieur des HLM consacrées aux commissions exceptionnelle de « refonte » de la législation HLM et de redéfinition de la « vocation » des organismes.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 1977143, art. 16. Conseil supérieur des HLM, commission vocation et refonte, 1954-1955, présentation de l'objet des commissions.</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 1977143, art. 16. Conseil supérieur des HLM, commission vocation et refonte, 1954-1955. décret n°55.565 du 20 mai 1955 portant refonte de la législation sur les HLM.</footnote>
Encadré 2-2. Les archives du Comité Permanent du Conseil Supérieur des HLM : la vocation des HLM en débats

Les procès-verbaux des séances du Conseil Supérieur des HLM sont consultables aux Archives Nationales de Fontainebleau [versement 19771143, en particulier les articles 12 à 16] et nous avons pu en effectuer le dépouillement pour la période 1953-1969. Les archives sont composées de PV datés, avec la liste des participants, l'ordre du jour, une reproduction des débats et des prises de paroles qui selon les périodes prend une forme détaillée ou synthétique. S'y ajoutent sur les sujets les plus controversés des annexes composées des rapports émanant des fédérations HLM et de différentes directions administratives représentées au comité. Ces PV permettent de saisir les revendications des différentes fédérations et de l'Union des HLM, les propositions d'évolutions réglementaires émanant de l'administration ou des organismes, et les prises de position sur ces demandes des membres du Comité Permanent du Conseil Supérieur des HLM. Nous avons principalement retenu les débats concernant la réglementation des organismes en matière d'accession, en les situant dans les débats récurrents sur la « spécialisation » des organismes ainsi que sur la « vocation » du secteur HLM.

Au sein du Conseil Supérieur des HLM, ces commissions réunissent des représentants des administrations centrales et des fédérations d'HLM, qui rédigent les textes qui vont former le Titre 1 du nouveau Code de l'Urbanisme et de l'Habitation<fnref n="1" />, précisant « la nature des opérations incombant aux organismes et de la répartition de ces opérations entre les organismes »<fnref n="2" />. Les débats entre haute administration et fédérations HLM achoppent sur le sujet de la poly-activité des organismes : les représentants de l'Union qui participent à ces débats cherchent toujours en effet à préserver la vocation généraliste des HLM.

Les organismes les plus « spécialisés » que sont les offices (locatif) et les sociétés de Crédit Immobilier (prêt hypothécaire) réclament en effet, à la surprise de leurs tutelles qui proposaient une stricte spécialisation, la possibilité de ne pas se cantonner dans un métier unique. Ces demandes sont liées au fait que les représentants des fédérations participant à la commission sont des dirigeants d'organismes aux activités diversifiées, deux d'entre eux venant d'ailleurs du Nord-Pas-de-Calais, région où les organismes HLM ont une activité plus

<footnote n="1">¹ Selon l'exposé des motifs du décret-loi qui en résulte, « un ensemble de textes législatifs existants, portant sur l'urbanisme, l'aménagement du territoire et l'habitation, ont été regroupés sous le nom de code de l'urbanisme et de l'habitation. Ce code, qui comprend un titre consacré aux habitations à loyer modéré, a été publié en annexe au décret n°54-766 du 26 juillet 1954. Toutefois, le Parlement a estimé que cette codification de textes existants était insuffisante en matière d'HLM et par l'article 18 de la loi n° 53-1324 du 31 décembre 1953, a prescrit au Gouvernement de préparer un texte portant refonte, et en tant que de besoin, réforme de la législation sur les HLM, afin de permettre l'adaptation aux nécessités présentes et le développement de l'action poursuivie par les HLM ».</footnote>

<footnote n="2">² CAC 1977143, art. 16. Commission refonte, séance du 19 janvier 1955.</footnote>
développée qu’ailleurs en accession (voir *infra*). Ainsi, Paul Dewisme<fnref n="1" />, président de la Fédération des offices, plaide-t-il pour que ses adhérents ne soient pas cantonnés au secteur locatif, réclamant même qu’ils puissent distribuer des prêts hypothécaires<fnref n="2" />. Construire pour la vente est pourtant une pratique rare dans les offices de l’après-guerre, mais l’organisme dont Dewisme est administrateur délégué fait exception : l’office du Nord a lancé en 1953, avec l’appui du Conseil Général de ce département alors dirigé par la SFIO, plus de 500 logements en accession sous forme de maisons individuelles groupées<fnref n="3" />, en contournant les obstacles réglementaires qui limitent l’activité des offices en accession<fnref n="4" />. L’insistance de Dewisme conduit la commission, sans accorder d’extension de compétence, à préserver une possibilité *a minima* d’intervention pour les offices dans ce domaine<fnref n="5" />, dont ils feront d’ailleurs peu usage. L’Union des Crédits Immobiliers cherche elle aussi à étendre les compétences juridiques de ses adhérents. Alors que les CI doivent en principe se contenter d’émettre des prêts « personnels et individuels » destinés à des familles qui feront bâtir une maison individuelle sur un terrain dont elles sont propriétaires, et que l’administration entend les cantonner dans ce rôle, le président de l’Union des CI revendique au contraire de pouvoir jouer auprès des accédants un vrai rôle de promoteur. Il demande ainsi à ce que ces sociétés puissent devenir maîtres d’ouvrage d’ensembles d’habitations, en argumentant qu’il s’agit de se conformer aux préconisations du MRU en termes d’urbanisme en évitant les constructions de maisons dispersées<fnref n="6" />. Là encore, on peut noter que le dirigeant de cette fédération est à la tête d’une société aux pratiques atypiques. Industriel de la minoterie, engagé dans de nombreuses associations catholiques à vocation sociale dans sa région, Jean Menet est le président de la plus importante société de Crédit immobilier en France, celle de Lille, liée au mouvement patronal du Nord<fnref n="7" />. À l’inverse de la plupart des CI, celle-ci a déjà développé une activité de promotion immobilière en bâtissant pour le compte de ses emprunteurs des

<footnote n="1">¹ Nous n’en savons pas plus sur la biographie de Paul Dewisme que les éléments exposés ci-dessous, à part qu’il exerce par ailleurs le métier de notaire.</footnote>

<footnote n="2">² CAC 1977143, art. 16, Commission vocation du 27 janvier 1955.</footnote>

<footnote n="3">³ « Le programme d'accession à la propriété de l'office départemental du Nord », *Revue bimensuelle HLM* n°27, septembre-octobre 1953.</footnote>

<footnote n="4">⁴ L'office devient en 1954 mandataire de construction auprès d'accédants utilisant des prêts du Crédit Foncier, pour contourner l'interdiction qui lui est faite de solliciter directement des crédits Logécos (Comité Permanent du Conseil Supérieur HLM du 10 février 1954, CAC 1977143, art. 16). Les nouvelles limitations de la réglementation l'amènent à créer en 1956 une société anonyme d'HLM pour mettre en œuvre des programmes d'accession à la propriété avec des crédits Logécos [CAC 1977143, art. 16, Comité permanent du Conseil Supérieur HLM du 27 mars 1956].</footnote>

<footnote n="5">⁵ Article 160 du Code de la Construction et de l'Urbanisme : « A titre exceptionnel, après avis du comité de Patronage, les Offices publics d'HLM peuvent effectuer des opérations d'accession à la propriété par la construction d'habitations en vue de la location-vente ».</footnote>

<footnote n="6">⁶ CAC 1977143, art. 16, Projet de refonte de la législation HLM, réexamen de la vocation respective des organismes d'HLM, Position de l'Union des sociétés de Crédit Immobilier.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Voir l'ouvrage édité par le Crédit Immobilier de Lille sur son histoire (Dupont, 1994).</footnote>
groupes de maisons individuelles, souvent des maisons en bande, en utilisant divers moyens pour contourner la réglementation HLM qui restreint en principe les possibilités de sa société.

Les représentants des sociétés anonymes et coopératives, qui sont les organismes aux activités traditionnellement les plus diversifiées, demandent eux aussi à conserver cette vocation généraliste. Le président de la Fédération des SA, Paul Voisin, directeur de la SA HLM *Le Foyer Rémois*, mais aussi administrateur d'une société de Crédit Immobilier locale, rappelle que les SA, en plus de leur activité locative, collaborent régulièrement avec les CI pour des opérations d'accession en construisant des ensembles d'habitations pour le compte de leurs emprunteurs<fnref n="1" />. Au travers de la société qu'il dirige, Voisin est un défenseur de la maison individuelle en accession, activité qu'il tente au début des années 1950 de préserver face aux injonctions au tout-collectif<fnref n="2" />. Paul Voisin proteste en 1955, au cours de l'Assemblée générale des SA HLM, contre « la tendance qui consisterait à établir une sorte de cloison étanche entre opérations de location et opérations pour l'accession »<fnref n="3" />. Le maintien d'une vocation généraliste semble enfin un sujet particulièrement important pour les coopératives, notamment pour la principale fédération qui les représente, la FNSCHLM. Ces sociétés construisent majoritairement jusque-là sous le régime de la location-attribution, qui permet aux coopérateurs de devenir propriétaires une fois le prêt HLM remboursé par l'organisme. Mais elles pratiquent aussi parfois la construction locative simple et ont enfin inventé au début des années 1950 diverses formules intermédiaires entre location et accession, toutes ces pratiques coexistant souvent au sein d'un même organisme. À l'instigation du ministère des Finances, la commission souhaite les contraindre à choisir entre l'une et l'autre des activités, afin d'éviter que des crédits initialement prévus pour la location ne soient détournés vers des constructions destinées à la vente. Le représentant de la FNSCHLM, Robert Léon, grand défenseur de ces formules intermédiaires qu'il pratique largement dans les sociétés qu'il dirige en Région parisienne, obtient ainsi que l'Inspection des Finances consacre un rapport à ce sujet, qui autorise finalement le maintien de l'ensemble des possibilités des coopératives, après quelques aménagements réglementaires visant à clarifier ces formules (voir *infra*).

<footnote n="1">¹ *Bulletin bimestriel de l'Union des HLM*, n° 23, mai-juin 1953.</footnote>

<footnote n="2">² Paul Voisin fait partie à la fin des années 1960 de « l'Association Nationale pour la Maison Familiale » créée pour faire la promotion des expériences Village expo (voir *infra*). Il fait l'histoire de son « expérience de bâtisseur social de maisons individuelles » dans le bulletin de cette association en 1967, expliquant comment, entraîné pour des contraintes de coût à bâtir des collectifs dans l'après-guerre, il a à la tête du *Foyer Rémois* cherché à trouver des formules économiques de construction de maisons individuelles, financées par des crédits Logécos [*Bulletin de l'Association Nationale pour la Maison Familiale*, n°1, 1967, BNF 4-JO-21334].</footnote>

<footnote n="3">³ Déclaration de Paul Voisin à l'Assemblée générale des SA du 4 avril 1955.</footnote>
C'est donc un quasi *statu quo* réglementaire qui prévaut à l'issue du travail de la commission vocation. Ceci tient largement aux revendications des dirigeants des différentes fédérations participant à ces débats, qui cherchent tous à préserver la vocation généraliste des organismes qu'ils dirigent. Le texte final précise l'objet « principal » de chaque type d'organisme, le locatif pour les offices et les SA, l'accession pour les coopératives et les CI, mais maintient pour les deux premières la possibilité de construire pour la vente à titre accessoire, et pour les coopératives de pratiquer diverses formules locatives. Seules les possibilités d'action des Crédit Immobiliers restent limitées au prêt hypothécaire. Ce nouveau code n'apporte pas les clarifications préconisées par l'administration centrale, même si les demandes d'extension de compétences de certains représentants des organismes, défenseurs d'une poly-activité accrue, n'ont pas non plus abouti. Les élites représentant le secteur du logement social au début des années 1950 sont ainsi porteuses face aux pouvoirs publics d'une conception large de la vocation des HLM, et le consensus est fort parmi eux pour considérer que leurs organismes ne sont pas destinés à se limiter à la construction d'immeubles locatifs. Mais à y regarder de plus près, le mouvement vers la spécialisation locative est plus avancé que ne le laisse penser ce débat : les possibilités réglementaires ne sont rien sans les financements, et c'est autour de leur répartition que se dessine dans les années qui suivent la primauté au locatif. La Commission d'attribution des prêts HLM, sur la demande des représentants du MRU et des Finances, va ainsi refuser systématiquement l'attribution de crédits accession aux offices publics, et le plus souvent aux sociétés anonymes, les empêchant ainsi de maintenir une activité diversifiée, et contribuer à la baisse de la part des crédits HLM destinés à l'accession. Mais surtout, les dirigeants de l'Union HLM, en particulier ceux des offices, infléchissent à partir de 1956-1957 leurs positions sur la vocation de leurs organismes, dans un contexte où il leur est offert de jouer un rôle à nouveau central dans les politiques étatiques du logement.

## 2.2 La recomposition de l'Union HLM autour des offices publics

Au moment où se tiennent ces débats en commission, l'écart commence en effet déjà à se creuser entre construction HLM locative et en accession : « l'effort de construction porte dès lors prioritairement sur les HLM locatives et ce pour une longue période, jusqu'en 1969. En particulier, de 1956 à 1959, alors que le nombre des HLM locatives ne cesse de croître, le volume des HLM accession se stabilise autour de 18 000 logements contre plus de 80 000
pour les locations » (Magri, 1977, p. 31). Les injonctions étatiques à la spécialisation locative se font particulièrement sensibles à partir de 1956-1957, moment de discussion d'une loi-cadre sur le logement, et est renforcée par l'arrivée en 1958 de Pierre Sudreau à la tête du nouveau ministère de la Construction. On observe alors un changement de position des dirigeants de l'Union HLM face à ces injonctions, révélatrice d'une modification des rapports de force au sein du mouvement HLM et conséquence d'un renouvellement de ses élites qui se rapprochent des positions de leur ministère de tutelle.

La baisse du quota de l'accession HLM dans les avances du Trésor s'amorce en 1953 : la règle selon laquelle un tiers des crédits du logement social doivent être réservés à l'accession est supprimée par la loi de Finances de 1954 ; les montants qui lui sont attribués passent de 25 milliards sur 75 en 1953 à 19 milliards sur 100 en 1954. Avant même cette décision parlementaire, la Direction de la Construction du ministère s'efforce de diriger une part croissante des crédits vers le locatif, volonté sensible dans les débats de la CIAP dès 1952 : le directeur de la Construction Adrien Spinetta, fervent défenseur de l'industrialisation de la construction (Dufaux et al., 2003), pèse pour l'attribution prioritaire des crédits supplémentaires votés par le Parlement en cours d'année aux opérations locatives, considérées comme plus urgentes, malgré les protestations des représentants HLM<fnref n="1" />. Le MRU et les Finances enjoignent alors les spécialistes de l'accession de recourir à d'autres ressources que celles du Trésor pour financer leurs opérations (prêts bonifiés des Caisses d'Épargne ou prêts du Crédit Foncier). Les protestations des principaux concernés sont relayées jusqu'en 1956 par l'Union des HLM et son président Charles Pranard, encore mobilisés pour la défense de la vocation généraliste des HLM, avant que la position de l'Union ne se modifie sur ce point.

La situation change en effet avec l'arrivée du gouvernement SFIO de Guy Mollet au pouvoir en 1956 et la préparation d'une loi-cadre destinée à faire passer le nombre de logements construits à plus de 300 000 par an (Effosse, 2003, p. 364). Cette annonce déclenche des espoirs nouveaux pour les dirigeants du mouvement HLM, et modifie l'attitude de l'Union face à la spécialisation locative : le nouveau secrétaire d'État au Logement, Bernard Chochoy, sénateur SFIO, annonce en effet qu'il entend désormais s'appuyer sur le secteur HLM, et non sur le secteur aidé, pour atteindre cet objectif. L'Union et les fédérations se réjouissent de

<footnote n="1">¹ CAC 19771076 art. 3. CIAP du 21 février 1952 au cours de laquelle Adrien Spinetta impose une interprétation de la règle du deux tiers - un tiers dans laquelle il n'est pas tenu compte des crédits complémentaires, ce qui permet d'augmenter la proportion des crédits attribués au secteur locatif.</footnote>
l'arrivée à la tête de leur ministère de tutelle de celui qu'elles considèrent comme l'un des
leurs puisqu'il est président de l'important office départemental du Pas-de-Calais depuis
1951, fait partie du Conseil Supérieur et assiste régulièrement aux Congrès HLM<fnref n="1" />. Le
ministre affirme haut et fort son attachement au mouvement, allant jusqu'à se proclamer le
« ministre des HLM »<fnref n="2" />. Mais il souhaite plus spécifiquement être le ministre d'un type de
HLM : le logement locatif construit selon des procédés industrialisés, seul moyen de répondre
à la crise du logement, en particulier en Région parisienne.

« J'ai eu bien sûr à me défendre autant devant l'Assemblée nationale que devant le Conseil de la République au sujet de la priorité que j'avais donnée au système locatif. Et je répète devant vous ce que j'indiquais avant-hier aux sénateurs, alors qu'on me disait : faites un effort plus grand en ce qui concerne l'accession à la propriété. Je prenais à témoin mon commissaire à la Reconstruction de la Région parisienne, notre ami Sudreau et je lui disais : vous avez dans ce département et dans la Région parisienne 450 000 demandes à satisfaire dans les années immédiates, vous avez dans ce département 1 million de mal-logés. Voulez-vous dire que vous êtes capable par la formule de l'accession à la propriété de résoudre ce problème ?<fnref n="3" /> ».

Les nouvelles orientations préconisées par le MRL sont claires : priorité au locatif social, préférence pour le collectif, industrialisation et typification de la construction. Tout en reprenant à son compte les critiques portées aux HLM par ses prédécesseurs, comme leur attachement à des méthodes « traditionnelles » et « onéreuses » et leur mauvaise répartition, il annonce qu'il entend les remettre au centre des politiques du logement, à condition qu'ils s'adaptent aux nouvelles orientations que préconise le MRL. Lors d'une conférence de presse annonçant la teneur de sa nouvelle politique, il précise ainsi :

« Les organismes HLM ont à leur actif des réalisations remarquables. Cependant, nombre d'entre eux demeurent attachés à des formules traditionnelles de construction, sans doute commodes, mais onéreuses finalement pour la collectivité. Par ailleurs, la répartition géographique des Organismes d'HLM qui dans certains cas, provoque entre eux une concurrence inutile, et dans d'autres, ne permet pas de couvrir complètement les besoins régionaux, ne se trouve pas parfaitement adaptée à une implantation rationnelle des logements [...] Pour ce qui intéresse les HLM je désire leur confier un rôle accru particulièrement dans le secteur location et je tiens à ce que les organismes prêtent leur concours à la réalisation d'importants programmes<fnref n="4" /> ».

<footnote n="1">¹ Lors de l'Assemblée générale des offices du 8 février 1957, le président de la fédération exprime publiquement leur « satisfaction de se sentir constamment et efficacement soutenus par le Secrétaire d'État à la Reconstruction et au Logement, M. Bernard Chochoy », *Revue Mensuelle HLM*, n°56.</footnote>

<footnote n="2">² Assemblée générale des sociétés anonymes HLM du 22 février 1957, *Revue mensuelle HLM*, n° 57.</footnote>

<footnote n="3">³ Déclaration à l'Assemblée générale des offices du 8 février 1957, *Revue mensuelle HLM*, n° 56, février 1957.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Conférence de presse tenue le 9 mars 1956 par M. Bernard Chochoy secrétaire d'État à la Reconstruction et au Logement. « La construction de logements et l'aménagement du territoire », *Revue Mensuelle HLM*, n° 46, février 1956.</footnote>
Adrien Spinetta, dont on a vu les positions critiques à l'égard des réalisations trop lentes du secteur HLM, en particulier des spécialistes de l'accession, devient son directeur de cabinet, et porte l'injonction à l'industrialisation et au tout-locatif auprès des organismes.

> « Dans le cadre de la politique sociale du logement que le Gouvernement du Président Guy Mollet entend instaurer, la nécessité d'une augmentation de la part du secteur locatif apparaît évidente à tous. Elle se réalisera d'abord par les HLM qui ont dans ce domaine une vocation sociale qu'ils doivent largement assumer [...] le développement du locatif social ira de pair avec celui de l'industrialisation<fnref n="1" /> ».

Au cours des débats sur la loi-cadre, il apparaît ainsi que le plan imaginé par Spinetta et Chochoy prévoit sur cinq ans 760 milliards de francs de financements HLM, dont 600 pour le locatif et 160 pour l'accession, loin de la répartition deux tiers - un tiers de 1953, ce qui entérine durablement le changement de répartition entre les deux activités. L'annonce de ce plan n'est pas sans effet sur les équilibres internes de l'institution HLM : la défense de la vocation généraliste des organismes passe au second plan, derrière le soutien affiché au vote de la loi-cadre et la satisfaction que la perspective d'obtenir un niveau important et garanti de crédits HLM pendant 5 ans déclenche chez les responsables de l'Union. La défense de la diversité des organismes, qui avait constitué une cause mobilisatrice dans les années 1954-1955, s'efface devant cet espoir d'un plan pluriannuel répondant aux demandes insistantes formulées depuis plusieurs années par l'Union : l'annonce du contenu du plan fissure donc la façade unie présentée par les différentes fédérations dans les années précédentes. Ainsi, la position de l'Union des HLM se calque sur celle de la Fédération des offices, qui sont en passe de devenir les principaux producteurs de logements locatifs sociaux, et qui se félicitent à leur assemblée générale de 1957 des « nombreux espoirs » offerts par la loi-cadre. C'est ce même discours que tiennent les responsables de l'Union au Congrès HLM de Strasbourg de 1957, ne protestant plus contre la portion congrue prévue pour les crédits accession dans la loi-cadre<fnref n="2" />. À l'inverse, le mécontentement de l'Union des Crédits Immobiliers est patent à cette date face à la stagnation de leurs crédits, exclus des revalorisations intervenues en cours d'année, et en baisse pour l'année 1957. Le président des CI ne parvient toutefois pas à faire porter sa voix : le ministre Chochoy, à leur Assemblée générale de 1957, élude la question des crédits accession et de l'extension des compétences pour dresser un tableau optimisme de l'avenir du mouvement HLM comme producteur de logements locatifs, dont les CI seront manifestement exclus. L'Union des CI est alors très isolée dans ses protestations. L'autre

<footnote n="1">¹ Conférence d'Adrien Spinetta pour l'inauguration de l'ensemble de logements de Bron-Parilly, *Revue Mensuelle HLM* n°49, mai 1956.</footnote>

<footnote n="2">² Compte-rendu du Congrès HLM de Strasbourg du 4 juin 1957, *Revue mensuelle HLM*, n°60, juin 1957 ; Commentaires sur la loi-cadre de 1957, *Revue mensuelle HLM* n°61, août-septembre 1957.</footnote>
fédération d'organismes spécialisés dans l'accession, la Fédération nationale des coopératives, adopte alors une autre stratégie. Son président Léon Robert, proche par ses affiliations politiques à la SFIO de Bernard Chochoy, cherche à obtenir la création d'une nouvelle formule de « location-coopérative » qui permettrait à ses adhérents de bénéficier de crédits locatifs. Par une circulaire du 25 septembre 1956, il obtient grâce au soutien personnel de Chochoy la reconnaissance de cette formule intermédiaire entre location et propriété, dans laquelle les futurs habitants versent un apport pour s'assurer un droit d'usage transmissible et cessible du logement, tout en restant locataires, sur le modèle des coopératives scandinaves<fnref n="1" />. Léon Robert, à la tête d'un ensemble de coopératives en plein croissance en Région parisienne, réoriente leur activité vers cette nouvelle formule et enjoint ses adhérents à faire de même, pour s'adapter à la nouvelle donne : abandonner les « opérations isolées d'accession à la propriété », pour réaliser de « vastes ensembles dans les grandes agglomérations, notamment grâce à la formule de la location-coopérative »<fnref n="2" />. En 1958, une fois le ministre Chochoy parti, il rejoint cependant l'Union des CI pour dénoncer la baisse des crédits dédiés à l'accession, défendant cette fois les intérêts de ceux de ses adhérents qui n'ont pas adopté la location-coopérative et sont de plus en plus souvent contraints, par manque de crédits HLM-A, de financer leurs constructions en accession par des prêts Logécos dont les nouvelles modalités excluent aux dires de L. Robert la clientèle la plus modeste<fnref n="3" />.

Du côté de l'Union HLM, la fin des années 1950 est marquée par un changement de doctrine. Les injonctions à l'industrialisation de la construction avaient déclenché au début des années 1950 la méfiance de ses dirigeants historiques. Le président Pranard, à sa tête depuis la fin de la guerre, préconisait contre les exigences de l'État le maintien d'une stratégie constructive prudente. Au congrès HLM de 1956, alors qu'il vient de céder la présidence de l'Union pour devenir « président d'honneur » (il décède quelques mois plus tard), il réaffirme le point de vue mitigé que lui inspirent les nouvelles formes de constructions industrialisées :

> « Les HLM doivent en bonne gestion ou dans l'intérêt même de leur clientèle être prudents. N'adopter des formules ou des procédés nouveaux qu'après qu'une certaine expérience en a justifié l'emploi, ce n'est pas être sclérosé, c'est suivant la vieille expression se comporter en bons pères de famille<fnref n="4" /> »

<footnote n="1">¹ Coopération habitation, n°26, mars 1957.</footnote>

<footnote n="2">² Coopération habitation, n°33, décembre 1957.</footnote>

<footnote n="3">³ Congrès de la coopération HLM, Coopération-habitation, n° 34, janvier 1958.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Congrès HLM 1956 de Brest, *Revue mensuelle HLM*, n° 50, juin-juillet 1956.</footnote>
Les réticences de Pranard n'ont certes pas empêché certains offices de se lancer précocement dans la construction industrialisée et de participer à la production des premiers grands ensembles, puisque l'Union ne prend pas directement part aux décisions des organismes, au-delà de l'influence qu'elle exerce sur la réglementation ou la répartition des crédits dans les commissions consultatives nationales. Mais la position de Pranard est révélatrice d'une conception du rôle des HLM héritée de son expérience des HBM de l'entre-deux-guerres, quand il pilotait en tant que directeur au ministère du Travail la mise en œuvre du plan Loucheur<fnref n="1" />. Devenu président de l'Union en 1947, il a montré sa proximité avec des fractions très différentes du milieu HBM, représentant dans les commissions consultatives les intérêts des offices publics mais aussi ceux des sociétés de Crédit Immobilier, étant vice-président de leur Union<fnref n="2" />. L'élection à la tête de l'Union HLM en 1956 d'Albert Denvers, sénateur puis député SFIO proche de Guy Mollet et du ministre Bernard Chochoy, contribue à modifier la position de cette institution à l'égard de la politique du tout-locatif ainsi qu'envers les chantiers industrialisés. Denvers, qui appartient à la coalition qui a porté Guy Mollet au pouvoir, est le rapporteur à l'Assemblée nationale de la loi-cadre présentée par Chochoy, dont il approuve les grandes orientations. Son arrivée consacre la montée en puissance de la fédération des offices, organismes qui sont alors les principaux artisans de l'essor de l'activité HLM à travers l'accroissement considérable de leur parc locatif, réalisant les deux tiers des constructions locatives du mouvement dès 1960³. Même s'il n'est pas défavorable à l'encouragement à la petite propriété en tant que dirigeant d'organisme<fnref n="4" />, Albert Denvers s'emploie principalement en tant que président de l'Union à s'assurer de la hausse des crédits locatifs pour conforter la place des offices face aux nouveaux concurrents qui ont émergé dans la première moitié des années 1950, et n'exprime plus les mêmes réticences que son prédécesseur face aux objectifs d'industrialisation de la construction portés par le MRL.

Le plan quinquennal que prévoyait la loi-cadre de 1957 n'est pas immédiatement appliqué, et la hausse espérée de la construction ne se produit pas. Mais les mêmes orientations sont

<footnote n="1">¹ Il a ainsi participé en 1913 à la rédaction d'un « Traité des Sociétés de Crédit Immobilier » puis à la mise en place en 1928 de la loi Loucheur, qui avait largement bénéficié aux Crédits Immobiliers.</footnote>

<footnote n="2">² Il est vice-président de la fédération des Crédits Immobiliers à partir de 1955.</footnote>

<footnote n="3">³ En 1960, sur le nombre de logements autorisés à la construction, les offices publics ont lancé 60 795 logements locatifs, les SA HLM 21 185, les coopératives HLM 8 836 avec des crédits locatifs et 9 099 avec des crédits accession, et les emprunteurs de Crédits Immobiliers ont financé 14 368 logements [*Bulletin statistique de la Construction*, 1961].</footnote>

<footnote n="4">⁴ Albert Denvers n'est pas par principe hostile au développement de l'accession à la propriété HLM : il participe lui-même avec Paul Dewisme à la création de la société SA HLM du Nord, filiale de l'office départemental du Nord fondée pour poursuivre le programme d'accès à la propriété entamé par l'office en utilisant des prêts du Crédit Foncier auxquels n'ont pas accès les offices.</footnote>
reprises en 1958 après le passage à la Vᵉ République, et l'arrivée de Pierre Sudreau au
ministère de la Construction, qui bénéficie de l'appui direct du général de Gaulle pour lancer
un large plan de relance (Effosse, 2003, p. 416). Les objectifs sont revus à la hausse pour
l'ensemble des secteurs, on préconise l'approfondissement de la politique des grands
ensembles, l'accroissement de la productivité de la construction et la baisse des coûts,
notamment à travers la création des ZUP. La préférence pour le locatif fait l'objet d'un
affichage clair, en particulier en matière de crédits HLM : si le ministère tente aussi de
réorienter l'aide à la construction privée vers des réalisations locatives, c'est le secteur HLM
qui porte l'essentiel de cet effort<fnref n="1" />. Les représentants de l'Union défendent désormais *a minima* les intérêts des spécialistes de l'accession et Albert Denvers contribue à stabiliser la
part des crédits HLM qui leur sont accordés à un cinquième de l'enveloppe globale des
avances du Trésor, en déposant à cet effet un amendement adopté en 1962 au Parlement<fnref n="2" />.
L'abandon de la règle du tiers qui prévalait en 1953 est ainsi entériné.

À partir de 1956-1957, la défense de la vocation généraliste des organismes de logement
social est une cause qui perd de son importance pour les fractions qui deviennent alors
centrales au sein de l'Union HLM, en particulier la Fédération des offices. Aux évolutions qui
se dessinent à la tête de cette institution s'ajoutent alors les difficultés rencontrées par les
dirigeants des « famille » d'organismes spécialisées dans l'accession à mettre en concordance
l'activité de leurs adhérents avec les injonctions de leur tutelle ministérielle. Ces organismes
semblent particulièrement peu à même de répondre aux nouvelles normes de productivité et
de développement de la construction industrialisée que portent l'administration de la
Construction : spécialisés historiquement dans la constructions de maison individuelles
dispersées, fortement implantés dans des petites villes et des zones rurales, ils apparaissent
comme de médiocres relais pour les politiques étatiques du logement.

<footnote n="1">¹ Dans la foulée de l'annonce de Pierre Sudreau, la part des logements construits en vue de la location avec des prêts spéciaux passe de 22% à 35 % de 1959 à 1960 (Effosse, 2003, p. 421). Toutefois, ce ne sont pas les financements du Crédit Foncier qui portent l'essentiel de la croissance du secteur locatif : en 1962, sur 178 831 logements locatifs, 98 915 sont financés par des crédits HLM contre seulement 33 643 par des crédits Logécos, [Source : *Bulletin statistique du ministère de la Construction*, supplément annuel 1963].</footnote>

<footnote n="2">² Cette répartition sur la base d'un cinquième pour l'accession est stabilisée par un amendement proposé par Albert Denvers et adopté au Parlement en 1962. La question des crédits « additionnels » votés en cours d'année fait régulièrement l'objet de polémiques à la CIAP jusqu'en 1965-66, la Direction de la Construction souhaitant généralement les attribuer intégralement au secteur locatif, tandis que l'Union des HLM et les fédérations maintiennent la position selon laquelle le un cinquième doit être calculée sur l'ensemble des crédits attribués. C'est principalement autour de ce point que tournent les débats à la CIAP sur la question du partage entre locatif et accession.</footnote>
## 2.3 L'accession HLM et la productivité : une rencontre impossible ?

Les organismes HLM dédiés à la petite propriété sont en effet rares à prendre, comme les offices publics semblent en passe de le faire, le tournant de la productivité à la fin des années 1950. Nous allons ici essayer de cerner de manière plus approfondie les pratiques économiques concrètes de ces sociétés, en mobilisant à cet effet des sources multiples – statistiques de la construction, annuaires et publications du mouvement HLM – afin de comprendre pour quelles raisons elles sont aussi peu ajustées aux injonctions à l'industrialisation et à la standardisation de la construction de leur tutelle ministérielle.

Le déclin de l'accession HLM n'est que relatif sur le plan quantitatif à cette période : si le montant de ses crédits progresse plus lentement que ceux accordés au secteur locatif<fnref n="1" />, ils triplent toutefois en 12 ans, passant de 10 000 logements financés en 1954 à 20 000 en 1961 puis 30 000 en 1966. Mais les spécialistes de la petite propriété se saisissent modestement des autres sources de financements qui leur ont été ouvertes : les coopératives, qui peuvent recourir aux prêts du Crédit Foncier dès 1953, en usent peu<fnref n="2" />, tandis que les sociétés de Crédit Immobilier, qui obtiennent cette possibilité en 1959, tardent aussi à y recourir<fnref n="3" />. D'autre part, ces organismes sont particulièrement nombreux au regard de leur production modeste : 396 coopératives et 278 Crédits Immobiliers en 1958 d'après les recensements du Comité Permanent HLM, soit 674 organismes pour une activité totale d'environ 18 000 logements en accession à cette date (soit à peine 26 par organisme en moyenne). Parmi les organismes recensés, certains ont en fait cessé de construire depuis longtemps, continuant à percevoir des remboursements ou à gérer des logements en location-attribution qui résultent d'une activité antérieure, qui date généralement de l'entre-deux-guerres ou de l'immédiat après-guerre :

<footnote n="1">¹ Le nombre de HLM locatifs autorisés passe 20 000 en 1954 à près de 100 000 en 1966 [*Bulletin statistique du ministère de la Construction*, années 1958 à 1967].</footnote>

<footnote n="2">² Pour l'année 1958, sur un total de 18 846 logements autorisés en accession sur des crédits HLM, 12 780 sont utilisés par les sociétés de Crédit Immobilier et un peu plus de 5700 par les coopératives. Les coopératives HLM y ajoutent environ 4000 financements Logécos [*Bulletin statistique du ministère de la Construction*, mai 1959] ce qui constitue toutefois une faible part des 90 000 Logécos émis cette année-là.</footnote>

<footnote n="3">³ A partir de 1959, les CI peuvent faire appel aux prêts du Crédit Foncier pour financer des logements construits par des Sociétés civiles immobilières sous leur égide: ils ne financent toutefois que 1475 logements sur 18 676 en 1963 par ce biais. En 1966, 19 485 logements sont financés par les CI avec des crédits HLM accession, et seulement 2420 avec des prêts du Crédits Foncier [*Étude statistique à l'usage des SCI*, réalisée par le service d'études comptables et financières de l'UNFOHLM, 12 avril 1973].</footnote>
c'est plus souvent le cas des coopératives (30% sont inactives)<fnref n="1" /> que des CI (10%)<fnref n="2" />. Il reste
toutefois plus de 500 organismes en activité. Les injonctions du ministère des Finances et de
la Construction au regroupement ont été fortes mais n'ont pas abouti : seules quelques fusions
au début des années 1960 en ont résulté<fnref n="3" />. Les organismes dédiés à la petite propriété HLM
forment donc à la fin des années 1950 un univers économique morcelé, et la persistance de
ces nombreuses petites sociétés n'est pas conforme aux injonctions au regroupement des
maîtres d'ouvrage de la Construction et du Commissariat général au Plan.

En outre, leurs activités se situent à contre-courant des évolutions qui se dessinent à partir de
la fin des années 1950. Ces sociétés financent et construisent très majoritairement des
maisons individuelles, et notamment des maisons construites au coup par coup de manière
artisanale, alors que la part de l'habitat individuel ne cesse de diminuer parmi les logements
neufs jusqu'en 1968 (Durif et Berniard, 1969b). Elles sont aussi implantées pour la plupart
d'entre elles dans des zones rurales ou éloignées des grandes agglomérations, alors que le
renouvellement du parc de logements se joue principalement dans les zones urbaines jusqu'en
1968 (Audirac, 1977). Pour les dirigeants des fédérations qui les représentent, qui cherchent à
diffuser des pratiques nouvelles parmi leurs adhérents, il s'avère difficile de réformer
l'activité de ces organismes et de se défaire auprès des pouvoirs publics de l'image de
structures « sclérosées » ou « surannées » qui leur est attachée, qui tient notamment à leur
faible propension à recourir à des procédés de construction standardisés.

Une géographie provinciale et rurale

Ces particularités sont frappantes lorsqu'on observe la géographie de l'accession HLM. La disjonction entre la localisation de la construction locative, concentrée dans les grandes agglomérations, et celle des constructions financées par les crédits HLM-Accession peut être objectivée par les données diffusées à partir de 1958 par la Direction de la Construction, ainsi que par la répartition sur le territoire français des sociétés coopératives que fournissent les

<footnote n="1">¹ Deux fédérations représentent les coopératives en 1958 (voir infra) : la Fédération française revendique 104 organismes actifs en 1958, et la Fédération nationale 177 (soit 281 sur les 396 recensés). On peut soupçonner ces données d'être surévaluées en raison de la concurrence entre ces deux fédérations [*Revue HLM*, n°66, Assemblées générales de la FFSCHLM et de la FNSCHLM].</footnote>

<footnote n="2">² 250 Crédits Immobiliers sur 278 ont fait des demandes d'emprunts nouveaux auprès de la CIAP en 1957 [CAC 19771076, art. 5].</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19771076, articles 1 à 8. Archives de la CIAP.</footnote>
annuaires annuels de la Coopération HLM<fnref n="1" />. La plupart des sociétés HLM n'ont qu'une compétence départementale, voire limitée à quelques arrondissements ou cantons<fnref n="2" /> : la distribution géographique des attributions de crédits HLM-A permet ainsi de savoir où sont localisées les constructions destinées à la « petite propriété » HLM.

Leur géographie est d'abord très contrastée, ce que souligne encore en 1965 la Commission d'attribution des prêts HLM, qui note que la part des HLM-A dans l'ensemble des prêts HLM varie entre 5 et 85% selon les départements (pour une moyenne de 20%<fnref n="3" />). D'après les statistiques de la construction de 1958, la zone la plus active en nombre de logements construits est le Nord-Pas-de-Calais, suivi de la Région parisienne. Toutefois, rapportée à l'activité de construction neuve globale dans ces deux régions, les sociétés parisiennes tiennent une part minime dans l'effort constructif dans leur région (moins de 5%) alors que le Nord-Pas-de-Calais est manifestement un bastion de la petite propriété HLM : elle représente plus de 15% des logements neufs construits, et a d'ailleurs la particularité de se développer quasi-exclusivement sous forme de maisons individuelles. En Région parisienne, l'activité se localise surtout dans le département de la Seine-et-Oise (deuxième et troisième couronnes), où des sociétés de Crédit Immobilier financent la construction de pavillons dispersés (voir *infra*). Les coopératives sont pourtant nombreuses en Région parisienne (58 en 1964) mais fréquemment inactives<fnref n="4" />. Certaines, qui se sont développées grâce à la loi Loucheur, n'ont plus construit depuis l'entre-deux-guerres et se contentent de gérer les copropriétés pavillonnaires qui datent de cette période<fnref n="5" />. D'autres, créées dans l'après-guerre lorsque la construction publique et privée en Région parisienne était trop faible pour répondre à la demande, et que des groupes de coopérateurs cherchaient à s'organiser pour bâtir leurs propres logements, ont depuis cessé toute activité. La forme coopérative avait alors permis à des groupements de

<footnote n="1">¹ Les données dont nous disposons ne sont ni homogènes ni systématiques : c'est seulement à partir de 1970 que l'Union HLM diffuse un annuaire détaillant les activités de chaque organisme, tandis que chaque fédération a des pratiques variables. La FNSCHLM, soucieuse d'évaluer son poids au sein du monde HLM, réalise très tôt des enquêtes et diffuse dès 1960 des données sur ses organismes, mais ce n'est qu'en 1964 lorsqu'elle se réunifie avec sa concurrente la Fédération française, qui ne produit aucune donnée sur l'activité de ses adhérents, que l'on a une vision systématique de l'activité des coopératives. L'Union des CI ne diffuse aucune donnée sur l'activité de ses adhérents, en dehors de chiffres d'activité agrégés, jusqu'au début des années 1970.</footnote>

<footnote n="2">² Quelques producteurs cherchent à obtenir à la fin des années 1950 une extension de leur zone de compétence (voir *infra*) mais cela reste un phénomène marginal à l'époque qui nous intéresse.</footnote>

<footnote n="3">³ CAC 19771076, art. 7. CIAP du 26 janvier 1965.</footnote>

<footnote n="4">⁴ *Annuaire 1964 de la Coopération HLM.*</footnote>

<footnote n="5">⁵ C'est le cas de la coopérative *Paris-Jardins*, dont les sociétaires, copropriétaires de la cité-jardin, n'envisagent pas de relancer l'activité de construction dans l'après-guerre. La structure coopérative ne sert qu'à gérer les parties communes de la cité (Steinmetz, 2003). Cette situation est celle d'au moins cinq autres coopératives de la Seine et de la Seine-et-Oise [*Annuaire de la Coopération HLM*].</footnote>
salariés soutenus par des employeurs publics<fnref n="1" />, à des associations d'anciens combattants<fnref n="2" />,
parfois à des groupes de Castors<fnref n="3" />, de lancer des programmes, en général pavillonnaires, mais
ces organismes arrêtent leur activité quelques années après. Quelques municipalités de la
première couronne (Gennevilliers, Ivry, Vitry, Nanterre, Noisy-le-Sec, Pavillons-sous-bois,
Villeneuve-la-Garenne) ont aussi créé des coopératives pour bâtir des ensembles
pavillonnaires dans les années 1950, mais la plupart ont elles aussi cessé leurs activités au
début des années 1960, et l'on peut supposer que ces communes ont alors réorienté leurs
efforts vers la production de grands ensembles collectifs. Les coopératives franciliennes qui
ont survécu à cette phase d'essor sont rares : en plus du Groupe Richelieu, ensemble de
sociétés dirigées par Léon Robert, qui ont à la fin des années 1950 une activité considérable,
seul huit organismes sur 54 atteignent un volume de 1000 logements construits entre la fin de
la guerre et le milieu des années 1960. Ces sociétés se partagent entre celles qui, comme le
groupe Richelieu, tentent de lancer des grands ensembles collectifs en « location-
coopérative » pour contourner le manque de crédits HLM-A, et celles qui continuent à se
spécialiser dans la construction pavillonnaire, à petite ou moyenne échelle<fnref n="4" />, dans la continuité
des pavillons Loucheur.

Si l'on observe la répartition géographique des HLM-A en 1958, 1963 et 1968 (cartes 2-1, 2-3 et 2-4), on voit ainsi apparaître plusieurs zones où l'accession HLM représente une part significative des logements neufs. C'est le cas du Nord-Pas-de-Calais, mais aussi de départements limitrophes en Picardie, en Champagne, voire en Lorraine, la production y étant portée à la fois par des CI et des coopératives très actives (carte 2-2). Un deuxième ensemble, moins stable, comprend des départements du Nord-Ouest de la France (Pays de Loire et Bretagne). Dans certains cas (Maine-et-Loire, Loir-et-Cher), c'est dû à une forte activité coopérative, dans d'autres (comme la Sarthe) c'est l'activité des Crédits Immobiliers qui domine (carte 2-2). Parmi les nombreuses coopératives, notamment les groupes d'auto-constructeurs Castors, appuyés sur des associations familiales ou syndicales catholiques, et

<footnote n="1">¹ La SCHLM *La Prévoyance immobilière* de la Banque de France, qui construit environ 300 logements jusqu'au début des années 1960 mais arrête ensuite son activité ; la SCHLM de construction du personnel de la Préfecture de Police de Paris ; la SCHLM *La Maison Coop-Radio* [*Annuaire de la Coopération HLM*].</footnote>

<footnote n="2">² SCHLM *Passy des Anciens de la 2ème DB*, SCHLM *Le Foyer national des anciens combattants et pensionnés de guerre*, la SCHLM des fonctionnaires anciens combattants [*Annuaire de la Coopération HLM*].</footnote>

<footnote n="3">³ *Le Clair-Logis* à Montreuil, la SCHLM *Coopérateurs et Castors d'Ile-de-France*, la coopérative *Mastor* à Massy n'ont plus d'activité en 1964 [*Annuaire de la coopération HLM*, édition 1964].</footnote>

<footnote n="4">⁴ C'est le cas de la société *Notre Cottage*, fondée en 1928 par Edmond Dunand, aussi secrétaire général de la FNSCHLM depuis 1933, qui combine la construction de pavillons en série et occasionnellement de petits collectifs ; c'est aussi le cas du *Foyer du Travailleur* de Ris-Orangis qui développe principalement son activité dans l'Essonne [*Annuaire de la coopération HLM* et revue *Coopération-Habitation*].</footnote>
créés dans l'après-guerre dans l'Ouest de la France<fnref n="1" />, c'est en général au plus une société par
département qui atteint et conserve une activité importante et régulière<fnref n="2" />. Dans cette zone, la
part de l'accession HLM augmente au fil des années 1960 dans les départements où elle était
déjà forte en 1958. Enfin, on repère un troisième ensemble significatif, dans le Centre-Sud de
la France (Cantal, Aveyron, Lozère, Ardèche, Drôme), où la part de l'accession HLM est
forte : il s'agit là de départements ruraux à faible activité de construction, dans lesquels les
crédits HLM-A financent par l'intermédiaire de sociétés de Crédit Immobilier des
constructions individuelles rurales dispersées.

Cette France du Nord et de l'Ouest recoupe celle de la maison individuelle dans les années 1960 (Durif et Berniard, 1969b). Dans ces deux bastions, l'accession HLM représente durant cette période entre 20 et 50% de la construction d'habitations individuelles (carte 2-5). L'accession HLM est en outre significative dans des départements peu urbanisés où la construction neuve est faible, du Centre-Sud de la France ou de l'Est (par exemple dans la Meuse). À l'inverse, dans les zones urbanisées où l'activité HLM locative se développe considérablement à cette période, comme la Région parisienne ou l'agglomération marseillaise, l'accession HLM recule en valeur absolue durant les années 1960. Dans d'autres agglomérations importantes (Nantes, Bordeaux, Grenoble), où plusieurs coopératives et CI sont bien implantés, on note une progression en volume, mais un recul dans la part des logements neufs construits. En effet, la faible propension de ces organismes à se tourner vers la construction de grands ensembles collectifs contribue à leur déclin relatif dans les zones urbaines et les grandes agglomérations.

<footnote n="1">¹ Sur ces groupements Castor lié à l'action sociale catholique, voir par exemple sur les mouvements des castors et squatteurs d'Angers regroupés autour de la figure de Christine Brisset (Légé et Tanter, 1987) ou plus récemment la thèse de Julie Boustingorry (Boustingorry, 2008).</footnote>

<footnote n="2">² Dans la Sarthe, on trouve 3 coopératives dont une de grande taille ; dans le Morbihan 4 petites coopératives, en Charente 3 petites coopératives, en Loire-Atlantique 5 coopératives dont une grande ; en Maine-et-Loire, plusieurs coopératives Castor ne produisant plus beaucoup, 2 coopératives moyennes ( une à Angers et une à Cholet). Dans le Loir-et-Cher, on trouve une seule coopérative, mais très productive [*Annuaire de la Coopération HLM*].</footnote>
Carte 2-1. Part de HLM-A dans la construction neuve en 1958

<figure><img src="image_14.png" /></figure>

Source : Bulletin statistique du ministère de la Construction, supplément annuel 1959

Lecture : 15 à 20% des logements construits en 1958 dans le Pas-de-Calais ont été financés par des HLM-A (réalisé avec le logiciel R).

Carte 2-2. Part de HLM-A utilisés par des coopératives et des Crédits Immobiliers en 1958

<figure><img src="image_15.png" /></figure>

Source : Bulletin statistique du ministère de la Construction, supplément annuel 1959

Lecture : dans le Pas-de-Calais, les crédits HLM-A sont majoritairement utilisés par des coopératives
<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>Carte 2-3.Part de HLM-A dans la construction neuve en 1963</figcaption></figure>

Source : Bulletin statistique du ministère de la Construction, Supplément annuel 1964

Lecture : 15 à 20% des logements construits en 1963 dans le Pas-de-Calais ont été financés par des HLM-A

<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>Carte 2-4. Part de HLM-A dans la construction neuve en 1968</figcaption></figure>

Source : Bulletin statistique du ministère de la Construction, supplément annuel 1970

Lecture : 15 à 20% des logements construits en 1968 dans le Pas-de-Calais ont été financés par des HLM-A
<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>Carte 2-5. Part de HLM-A dans la construction individuelle neuve en 1968</figcaption></figure>

Source : Bulletin statistique du ministère de la Construction, supplément annuel 1970

Lecture : 30 à 40% des maisons individuelles construites en 1968 dans le Pas-de-Calais ont été financées par des HLM-A

## Un faible degré de standardisation de la construction

La très large majorité des logements financés par les HLM-A dans les années 1950 et 1960 sont donc des maisons individuelles. Il ne s'agit pas seulement d'un effet de la classique surreprésentation des habitations individuelles parmi les logements destinés à la propriété d'occupation. Cette tendance est bien plus accentuée que pour le reste des logements neufs acquis par des accédants à la propriété. En effet, dès les années 1950, et ce jusqu'à la fin des années 1960, la diffusion de la propriété d'occupation prend de plus en plus fréquemment la forme de l'acquisition d'un appartement dans une copropriété collective bâtie par un promoteur privé. C'est notamment le cas des logements du secteur « aidé » : même si le plan Courant faisait initialement des Logécos un moyen de promouvoir la maison individuelle, en offrant des prêts hypothécaires à des particuliers souhaitant faire construire un pavillon, ces prêts financent en fait de plus en plus fréquemment des ensembles collectifs construits par des promoteurs. Dès 1955, seuls 25% des prêts Logécos financent la construction de pavillons par
des particuliers, 75% étant utilisés à des constructions groupées, principalement en collectif<fnref n="1" />.
Cet usage est celui que préconise le Commissariat général au Plan dès 1958, puisque la
Commission Construction recommande que les Logécos soient réalisés sous forme de
« grands ensembles » (Effosse, 2003, p. 400). Il est favorisé par l'expansion de la promotion
immobilière privée qui, jusqu'au milieu des années 1960, s'appuie sur les prêts du Crédit
Foncier pour produire des copropriétés collectives<fnref n="2" /> (Topalov, 1987). À l'inverse, la
prédominance des habitations individuelles parmi les réalisations que financent les
HLM-A est manifeste : entre 1960 et 1965, elles représentent entre 85 et 90% des logements
construits grâce à ces crédits, et cette proportion se stabilise autour de 80% en 1965, alors que
l'habitat individuel ne constitue que 35% de l'ensemble de la construction destinée à la vente
à cette période<fnref n="3" />. De plus, c'est la construction artisanale qui domine : en 1960, dans 82% des
cas, les HLM-A financent des constructions qui font l'objet d'une demande de permis de
construire destiné à un seul logement, ce qui signifie qu'ils servent à bâtir des pavillons « au
coup par coup ». Les sociétés de Crédit Immobilier en particulier ont pour activité principale
le financement de ces habitations individuelles dispersées<fnref n="4" />. On observe toutefois une
évolution progressive des pratiques, puisque la part des permis individuels régresse à 74% en
1965 puis à 62% en 1968 pour les HLM-A : ils servent en effet de plus en plus fréquemment à
financer de petits ensembles de maisons individuelles groupées. Mais même lorsque les
permis déposés concernent des logements collectifs ou des maisons groupées, ces
programmes excèdent rarement 50 logements. Ainsi, la distance entre les pratiques de
construction des spécialistes de l'accession HLM et la norme promue par leur tutelle
ministérielle – développer le grand ensemble collectif – est sans équivoque.

Certains organismes tentent toutefois de s'orienter vers une production plus standardisée, voire vers une véritable activité de promoteur immobilier, mais ils restent minoritaires jusqu'à la fin des années 1960. Pour cerner ces évolutions, nous avons dépouillé les revues du

<footnote n="1">¹ *Bulletin statistique de l'INSEE*, juillet-août 1956, n°3. Notons que la spécialisation dans le collectif est particulièrement marquée pour les Logécos, à vocation plus sociale : les logements primés « ordinaires » sont pour la moitié des maisons individuelles construites par des particuliers.</footnote>

<footnote n="2">² En 1958, plus de la moitié des financements Logécos financent la construction de logements par des sociétés immobilières, dont plus de 90% en collectif. En 1963, ce taux passe à 83,20% des financements Logécos, dont 85% pour le collectif (Effosse, 2003, p. 653).</footnote>

<footnote n="3">³ Statistiques de logements autorisés, *Suppléments annuels du Bulletin statistique de la Construction*, 1961, 1962, 1963, 1964, 1965 et 1966.</footnote>

<footnote n="4">⁴ La ventilation de l'activité des Crédits Immobiliers selon le type de construction est disponible pour l'année 1963 : sur 28 486 réalisations financées par des prêts HLM-A, 18 676 prêts ont transité par les Crédits Immobiliers, dont seulement 1475 pour des groupes de maisons individuelles ou des collectifs, et 17 201 pour des « particuliers isolés » [*Supplément annuel du Bulletin statistique de la Construction*, 1964].</footnote>
mouvement HLM : un « tour de France des réalisations » est présenté dans la *Revue HLM* entre 1950 et 1955, décrivant les réalisations de l'ensemble des organismes d'une quinzaine de départements, régions, ou villes<fnref n="1" />, ce qui donne un aperçu des pratiques constructives des organismes au début des années 1950. Dans les années qui suivent, certaines « réalisations remarquables » font l'objet d'articles détaillés dans la *Revue HLM* ou dans *Coopération-Habitation* – ils concernent généralement les sociétés aux pratiques les plus innovantes – et ces innovations sont parfois débattues au Conseil Supérieur des HLM. Ceci nous permet tout d'abord de remarquer que les activités concrètes des sociétés ne se déduisent pas strictement de ce que prévoient en théorie leurs statuts juridiques. Certes, les Sociétés de Crédit Immobilier sont nombreuses à favoriser essentiellement la construction « sans promotion » pour reprendre les termes de Christian Topalov, conformément à leur législation : ces organismes sont en principe tenus jusqu'en 1959 de faire exclusivement des prêts hypothécaires « individuels et personnels », et ne peuvent donc pas imposer de constructeur ou d'architecte aux emprunteurs, encore moins jouer un rôle de maître d'ouvrage, ce qui limite en théorie leur participation à l'effort de standardisation de la construction<fnref n="2" />. À l'inverse, les coopératives sont en théorie toujours maîtres d'ouvrage des constructions qu'elles finacent, puisqu'elles agissent sous le régime de la location-attribution et sont les propriétaires en titre de la maison ou de l'immeuble bâti jusqu'à remboursement du prêt HLM et jusqu'à l'attribution du titre de propriété au coopérateur, ce qui n'intervient en principe que 30 à 35 ans après la construction. Toutefois, leurs possibilités pratiques d'intervention dans la maîtrise d'ouvrage ne se déduisent pas strictement de ces statuts juridiques. Beaucoup de coopératives, même si elles sont censées jouer un rôle de maître d'ouvrage, se contentent d'un lointain suivi des travaux lorsqu'il s'agit de la constructions individuelles sur des terrains dispersés, tandis qu'à l'inverse quelques (rares) Crédits Immobiliers contournent les contraintes réglementaires qui pèsent sur elles pour tenter de devenir de véritables promoteurs immobiliers<fnref n="3" />.

<footnote n="1">¹ L'Alsace, la Provence, la Savoie, la Marne, le territoire de Belfort, la Sarthe, le Nord, la Haute-Garonne, l'Aube, la Saône-et-Loire, la Côte d'Or, les Vosges, ainsi que diverses communes de Région parisienne.</footnote>

<footnote n="2">² Cette règle est rappelée à la Commission Technique des HBM du 4 juin 1947. Le CI du Tarn présente un projet inhabituel, un groupe de 20 maisons individuelles construites à partir de plans-types à Mazamet : la commission approuve l'opération, mais rappelle aux dirigeants de la société que « chaque emprunteur restera libre du choix de son architecte et du type de construction dans le cadre de la législation sur le permis de construire » [CAC 19771076, art. 1].</footnote>

<footnote n="3">³ Le rapport de l'Inspection générale des Finances déjà cité (*op.cit.*) note ainsi qu'en 1951 leur rôle auprès des accédants sont proches dans la pratique. Les CI, bien qu'ils ne puissent pas exercer le rôle de maîtres d'ouvrage, se doivent de contrôler les travaux qu'ils finacent afin de protéger leurs clients et d'exercer un constant suivi des devis et travaux. Les coopératives jouent souvent un rôle de prêteur plutôt que de constructeur dans la réalisation de maisons individuelles sur des terrains dispersés, et sont peu nombreuses à réaliser de véritables ensembles [Extraits du rapport reproduits dans la *Revue mensuelle HLM*, n°22, novembre-décembre 1952].</footnote>