# Le refus de la vente de la citoyenneté de l'Union :
trouble dans la nationalité

Vincent Réveillère

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Vincent Réveillère. Le refus de la vente de la citoyenneté de l'Union: trouble dans la nationalité. RTDEur. Revue trimestrielle de droit européen, 2025, 3, pp.519-529. hal-05508984

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# Le refus de la vente de la citoyenneté de l'Union : trouble dans la nationalité

Vincent Réveillère

Aix Marseille Université, Laboratoire de théorie du droit

L'arrêt Commission/Malte entraîne une évolution majeure : la Cour, de façon très volontariste, introduit un contrôle des conditions d'accès à la citoyenneté européenne pour censurer un programme national de vente de la citoyenneté. Elle le fait au nom de la nature même de la citoyenneté en adoptant une conception de la nationalité et de la citoyenneté reposant sur un rapport particulier de solidarité et de loyauté dont la méconnaissance manifeste contrevient à l'obligation de coopération loyale. Si la portée de l'arrêt reste à déterminer, elle présente une véritable dimension constitutionnelle et pourrait conduire à redessiner les rapports entre nationalité d'un État membre et citoyenneté européenne.

CJUE, gr. ch., 29 avr. 2025, aff. C-181/23, Commission/Malte (Citoyenneté par investissement).

## Citoyenneté de l'Union, Acquisition de la nationalité, Vente de la citoyenneté, Coopération loyale, Valeurs de l'Union, Identité de l'Union

Le développement de programmes de « vente de la nationalité » – ou, par euphémisme, l'octroi de « passeports dorés » ou de la « citoyenneté par investissement » – a suscité des débats importants en Europe au cours de la dernière décennie<fnref n="1" />. Accepter que la nationalité puisse être vendue, c'est « transformer radicalement au passage le fondement même de la nationalité, en rompant le lien qui existe entre communauté politique et sociale et nationalité<fnref n="2" /> ». C'est aussi accepter une rupture choquante de l'égalité entre les postulants à la naturalisation à un moment où les conditions d'accès aux nationalités européennes se durcissent<fnref n="3" />.

Dans l'arrêt *Commission/Malte*, la Cour de justice décide que le programme maltais de citoyenneté par investissement est contraire au droit de l'Union européenne : la citoyenneté de l'Union n'est pas à vendre et son acquisition ne peut pas résulter d'une transaction commerciale. Si cette décision fait déjà l'objet de nombreuses discussions, il faut souligner qu'elle s'inscrit dans une controverse qui s'était très largement développée avant même son prononcé. Elle prend place dans un contexte où les institutions européennes souhaitent faire preuve d'une forte réaction face à des pratiques largement réprouvées : la marchandisation de la citoyenneté européenne dans un contexte de corruption.

Donnant raison à la Commission, au terme d'un raisonnement sensiblement différent, la Cour s'oppose aux conclusions rendues par son Avocat général pour rendre un arrêt qui dégage un « parfum de changement constitutionnel informel<fnref n="4" /> ». La Cour instaure un contrôle de l'accès à la citoyenneté européenne au nom de sa nature

<footnote n="1">¹ V., dernièrement, M. VAN DEN BRINK, M. SUMPTION, et D. KOCHENOV (dir.), *Investment Migration in Europe and the World*, Bloomsbury Academic, 2025.</footnote>

<footnote n="2">² É. PATAUT, « Un marché européen des nationalités », *La Vie des idées*, 14 déc. 2021, https://laviedesidees.fr/Un-marche-europeen-des-nationalites.html. p. 4, qui renvoie à A. SHACHAR, « Citizenship for sale? », in A. SHACHAR, R. BAUBÖCK, I. BLOEMRAAD, M. VINK, *Oxford Handbook of Citizenship*, Oxford University Press, 2017, p. 789.</footnote>

<footnote n="3">³ V. par exemple le dossier consacré à la question par la revue *Plein droit*, « Ah si j'étais riche... », *Plein Droit*, 2019, n° 4, 2019, p. 3-22.</footnote>

<footnote n="4">⁴ A. ILIOPOULOU-PENOT, « La citoyenneté de l'Union "telle qu'elle découle des traités". Brèves réflexions sur l'arrêt *Commission/Malte (citoyenneté par investissement)* », RDLF, 2025 chron. n°48</footnote>
même et du principe de coopération loyale. Cet arrêt traduit autant qu'il entraîne
l'européanisation de la question de l'acquisition de la nationalité : il procède de l'idée
que ne pas condamner Malte serait autoriser la vente de la citoyenneté de l'Union et,
afin d'interdire celle-ci, il conduit à soumettre les réglementations nationales relatives
à l'octroi de la nationalité au respect du droit de l'Union européenne de façon
potentiellement beaucoup plus large.

La Cour adopte une rhétorique constitutionnelle, marquée par l'affirmation des valeurs et de l'identité de l'Union et reposant sur l'essence de la citoyenneté européenne. La voie adoptée semble toutefois fragile et la justification de la Cour peu développée en dépit de l'importante évolution de jurisprudence que sa décision entraîne. Contrôler qui peut compter comme un national d'un État membre au motif de la nature des liens qu'il entretient avec celui-ci conduit à s'éloigner de la conception formelle de la nationalité qui était au cœur de sa jurisprudence et à instaurer une exigence d'effectivité de la nationalité dont on peine à mesurer les implications.

# 1. Contrôler l'accès à la citoyenneté au nom de sa nature même

## Nationalité et accès à la citoyenneté de l'Union

Le rapport entre citoyenneté de l'Union et nationalité des États membres fait l'objet d'une attention particulière dans les Traités. Depuis le Traité de Maastricht, les traités successifs énoncent qu'« [e]st citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre<fnref n="5" />. Dans sa version actuelle, le TFUE précise que « la citoyenneté de l'Union s'ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Signe du caractère sensible de la question, la déclaration n° 2 relative à la nationalité d'un État membre et la décision d'Édimbourg en réponse aux craintes exprimées par le Danemark énoncent que « la question de savoir si une personne a la nationalité de tel ou tel État membre est réglée uniquement par référence au droit national de l'État concerné<fnref n="6" /> ».

Les statuts de ressortissant d'un État membre et de citoyen de l'Union sont donc solidaires : on est soit titulaire des deux, soit d'aucun<fnref n="7" />. Il en résulte que les États sont les gardiens de la citoyenneté de l'Union au sens où l'acquisition et la perte du statut de citoyen de l'Union dépendent de l'acquisition ou de la perte de celui de national d'un État membre. À la suite de l'arrêt Rottmann<fnref n="8" />, la Cour estime toutefois que la perte de la nationalité, lorsqu'elle entraîne la perte de la citoyenneté de l'Union, est soumise à un contrôle de proportionnalité qui doit intégrer les conséquences de la perte de la citoyenneté de l'Union pour la personne concernée. Pour cela, la Cour s'appuie sur un raisonnement au terme duquel, bien que l'acquisition et le retrait de la nationalité relèvent de la compétence des États membres, cette compétence doit être exercée dans le respect du droit de l'Union.

Si la Cour reprend cette jurisprudence dans l'arrêt *Commission/Malte*, la question de la perte ou de l'acquisition de la citoyenneté est loin d'être symétrique <fnref n="9" />. Pour

<footnote n="5">⁵ Aujourd'hui, art. 20 TFUE et, pour la même formulation, art. 9 TUE.</footnote>

<footnote n="6">⁶ V. Déclaration n° 2 relative à la nationalité d'un État membre, jointe par les États membres à l'acte final du traité sur l'Union européenne, JOCE C 191 du 29 juillet 1992, p. 98, V. aussi la décision des chefs d'État et de gouvernement réunis au sein du Conseil européen d'Édimbourg des 11 et 12 décembre 1992, concernant certains problèmes soulevés par le Danemark à propos du traité sur l'Union européenne, JOCE C 348 du 12 décembre 1992, p. 1.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Ce que la Cour a confirmé pour les citoyens britannique qui perdent leur citoyenneté en raison du Brexit, V. CJUE, gr. ch., 9 juin 2022, aff. C-673/20, *Préfet du Gers et Institut National de la Statistique et des Études Économiques*.</footnote>

<footnote n="8">⁸ CJUE, gr. ch., 2 mars 2010, aff. C-135/08, Rottmann.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Sur cette question, V. S. BARBOU DES PLACES et S. CORNELOUP, « Ambiguïtés et paradoxes de l'approche de l'Union européenne en matière de perte de nationalité », in S. CORNELOUP SABINE et É</footnote>
l'acquisition de la citoyenneté, du moins lorsque c'est une acquisition trop large qui est contestée comme c'est le cas dans l'affaire, la Cour ne peut pas s'appuyer sur la puissante rhétorique des droits subjectifs qui était au cœur des affaires concernant la perte de la citoyenneté.

C'est la raison pour laquelle la République de Malte estimait qu'il faudrait exercer des contrôles différents dans les deux cas, et se limiter, dans le second, à la constatation « de violations significatives des valeurs ou des objectifs de l'Union, présentant un caractère général et systématique<fnref n="10" /> ». La Cour élude toutefois complètement le problème expliquant que « ni le texte des traités ni leur économie ne permettent d'inférer de ceux-ci une volonté de la part de leurs auteurs de prévoir<fnref n="11" /> » une telle différence. S'appuyant sur la concession malaise conduisant à reconnaître un certain contrôle, l'argument est habile mais peine à convaincre puisqu'il revient à dire qu'aucune exception dans les traités n'était prévue à une règle qui n'avait selon toute vraisemblance pas été consacrée par ceux-ci.

Il en va de même de l'argument selon lequel décider le contraire irait à l'encontre de la primauté du droit de l'Union. La question n'est pas de savoir quelles règles doivent primer ni même si la Cour peut contrôler des règles relatives à l'acquisition de la nationalité, mais quand elle peut le faire. Il résulte de sa jurisprudence antérieure que c'est le cas dans la situation très singulière où de telles règles sont susceptibles d'entraîner la perte de la citoyenneté<fnref n="12" />. Dans l'arrêt *Commission/Malte*, la Cour estime que tel est aussi le cas, sinon de façon générale, du moins lorsque ces règles sont susceptibles de conférer la citoyenneté de l'Union, c'est-à-dire dans le cas très commun où les candidats à l'acquisition de la nationalité d'un État membre ne sont pas déjà citoyens de l'Union.

## La place de la citoyenneté dans le cadre constitutionnel de l'Union

La justification que propose la Cour pour se saisir de la législation malaise repose sur la combinaison de l'article 20 TFUE et de l'article 4, paragraphe 3, TUE consacré au principe de coopération loyale. Dans de longs développements, elle commence par passer en revue l'ensemble des droits que le citoyen de l'Union tire de son statut. Elle insiste particulièrement sur sa dimension politique et présente ces droits comme autant de concrétisations de l'article 20 TFUE.

La Cour souligne tout d'abord l'importance de la citoyenneté dans le cadre de l'ELSJ (art. 3, paragraphe 2, TUE) et des droits liés à la liberté de circuler et de séjourner en tant que simples citoyens (art. 21 et directive 2004/38) ou en tant qu'acteurs du marché intérieur (art. 45, 49 et 56 TFUE). Elle poursuit par les « droits politiques qui assurent la participation de ceux-ci à la vie démocratique de l'Union, visés aux articles 10 et 11 TUE et concrétisés dans les articles 20, 22 et 24 TFUE », en insistant sur le rôle des citoyens dans le fonctionnement de l'Union européenne (art. 10 et 11 TUE), fondée sur la « démocratie représentative », concrétisation de la valeur de démocratie qui figure à l'art 2 TUE, comme elle l'avait déjà affirmé dans ses arrêts *Commission/République tchèque* et *Commission/Pologne*<fnref n="13" />. Elle termine en mentionnant la protection par les autorités diplomatiques et consulaires (art. 23 TUE), faisant donc l'impasse sur la

<footnote>PATAUT (dir.), *Perdre sa nationalité*, Dalloz, 2024, p. 156s.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ *Commission/Malte*, para. 82.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ *Ibid.*, para. 83.</footnote>

<footnote n="12">¹² Contrairement à ce qu'affirmait l'Avocat général (A.G. Collins, ccl sur *Commission/Malte*, para 50). V. cette chronique, 2022, « Perte du statut de citoyen de l'Union et refus de naturaliser », p. 570s.</footnote>

<footnote n="13">¹³ V. *supra*, « Le droit des citoyens mobiles de devenir membre d'un parti politique : trouble dans le statut politique ».</footnote>
Charte des droits fondamentaux<fnref n="14" />.

Après le rappel de ces droits, la Cour souligne l'importance des dispositions relatives à la citoyenneté dans le Traité. Celles-ci « font partie intégrante de son cadre constitutionnel », elle rappelle que « le statut de citoyen de l'Union constitue le statut fondamental des ressortissants des États membres » et elle affirme que « la citoyenneté de l'Union est ainsi l'une des concrétisations majeures de la solidarité qui est au fondement même du processus d'intégration [...], relevant par conséquent de l'identité de l'Union en tant qu'ordre juridique propre, accepté par les États membres sur une base de réciprocité<fnref n="15" /> ».

L'arrêt de la Cour relève pleinement du « Grand Style<fnref n="16" /> » : le ton est volontiers constitutionnel et célèbre une intégration dont la citoyenneté européenne serait tout à la fois l'objet et l'instrument. Le style, au sens de Llewellyn, ne s'entend pas tant comme « une façon d'écrire » mais comme « une façon de faire, une façon de penser, de raisonner et de décider<fnref n="17" /> ». Les textes évoqués semblent jouer un rôle secondaire au regard de ce qui semble être la justification substantielle de l'arrêt : l'idée que, au regard de la place que prend désormais la citoyenneté européenne dans le cadre constitutionnel de l'Union, les États membres ne sauraient en être les seuls gardiens. C'est en ce sens que l'on peut voir l'affirmation que la citoyenneté relève de « l'identité de l'Union », qui semble opposée à « l'identité nationale », même si cette dernière, invoquée par Malte et dont l'Avocat général voyait le reflet dans la déclaration n°2¹⁸, est significativement absente du raisonnement de la Cour.

Cette évolution majeure de la citoyenneté européenne, par laquelle la Cour cherche à tracer les lignes de ce que pourrait être un peuple européen s'appuie donc, de façon implicite, sur la nature de la citoyenneté au sens de ce qui caractérise en général le concept de citoyenneté. À la suite de la jurisprudence sur la perte de la citoyenneté, mais en allant bien au-delà de celle-ci, l'arrêt conduit à corriger ce qui a été présenté dès l'origine comme un défaut ou un signe du caractère inachevé de la citoyenneté européenne : le fait que les conditions d'accès à la citoyenneté ne soient pas définies par l'entité politique dont le citoyen est membre. En ce sens, l'argument conduit à construire la citoyenneté de l'Union comme « une forme défectueuse de quelque chose d'autre qu'elle-même<fnref n="19" /> ». Au contraire, faisant droit à la particularité de la forme sur laquelle se sont accordés les États membres, l'Avocat général estime que celle-ci ne saurait être remise en cause par le fait que les citoyens de l'Union sont « les acteurs constitutifs de l'Union au sein d'une entité politique unique<fnref n="20" /> ».

Le rappel des droits du citoyen et de la place de la citoyenneté dans le cadre constitutionnel de l'Union ne permet pas à lui seul de fonder le contrôle de la Cour sur les traités. Il constitue toutefois le contexte d'une affirmation qui est au cœur de la justification de la Cour : l'article 20 TFUE contient une conception de la nationalité et de la citoyenneté qui ne se limite pas à un lien formel et qui interdit sa commercialisation.

<footnote n="14">¹⁴ Si cela pourrait résulter de la distinction entre des droits tirés de la qualité de citoyen ou d'être humain, il faut rappeler que la Charte reprend les droits du citoyen qui reflètent ceux qui sont énoncés dans le traité.</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ *Commission/Malte*, para 93.</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ K.N. LLEWELLYN, *The common law tradition: deciding appeals*, Little, Brown, Boston, 1960.</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ P. BRUNET, J.-L. HALPERIN et R. NOLLEZ-GOLDBACH, « "Les styles judiciaires" : diversité des approches, nécessité des évolutions. Présentation du dossier », * Droit et société*, n° 3, vol. 91, 2015, p. 466.</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ A.G. Collins, ccl sur *Commission/Malte*, para 45.</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ P.W. KAHN, *The cultural study of law, op. cit.*, p. 92.</footnote>

<footnote n="20">²⁰ A.G. Collins, ccl sur *Commission/Malte*, para 46.</footnote>
## Nature même de la citoyenneté et coopération loyale

La Cour s'appuie aussi sur la nature de la citoyenneté, non plus au sens où une entité politique devrait avoir la capacité de définir ses membres, mais de celui du type de liens auxquels devraient correspondre l'octroi d'un statut de national ou de citoyen : un rapport particulier de solidarité et de loyauté. À la différence de la jurisprudence instaurant une certaine protection statutaire du citoyen qui était déjà fondée sur l'article 20 TFUE, ce n'est plus la substance des droits auxquels donnent accès le statut qui est cause, mais la substance des liens qui permettent d'y accéder.

Lire cette conception dans l'article 20 TFUE est nécessaire parce qu'elle sert de support à la mobilisation de l'article 4, paragraphe 3, qui ne peut être invoqué seul. Il semble en effet que la Cour fait de cette conception de la nationalité et de la citoyenneté un objectif de l'Union dont la mise en péril entraîne la violation de l'obligation de coopération loyale. La Cour ajoute en effet que, « [d]e surcroît, en vertu du principe de coopération loyale, consacré à l'article 4, paragraphe 3, TUE, il incombe à chaque État membre, notamment, de s'abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'Union<fnref n="21" /> ».

Il découle de cela pour la Cour que « [l']'exercice de la compétence des États membres en matière de définition des conditions d'octroi de la nationalité d'un État membre n'est, dès lors, à l'instar de leur compétence en matière de définition des conditions de perte de la nationalité, pas sans limites. La citoyenneté de l'Union repose en effet sur les valeurs communes que contient l'article 2 TUE et sur la confiance mutuelle que s'accordent les États membres quant au fait qu'aucun de ceux-ci n'exerce cette compétence d'une manière qui serait incompatible, de façon manifeste, avec la nature même de la citoyenneté de l'Union<fnref n="22" />. »

Avant d'examiner ce que la Cour dit de cette nature, il convient de faire deux précisions quant aux rapports qu'entretiennent le statut de national, de citoyen de l'Union et les droits qui en découlent dans l'arrêt. Tout d'abord, si la question n'est jamais évoquée, sans doute en raison de la nature de l'affaire, il faut rappeler que lorsque nous parlons de nationalité, il faut entendre la nationalité définie au sein de l'ordre juridique national aux fins de l'application du droit de l'Union, mais que les États membres peuvent prévoir des statuts de national ou de citoyen qui ne donnent pas accès à la citoyenneté de l'Union<fnref n="23" />. Ensuite, il faut rappeler que, parmi les droits mentionnés par la Cour, nombreux sont ceux qui ne sont pas réservés aux citoyens de l'Union, et non des moindres. La liberté de circuler et de séjourner est ainsi ouverte aux nationaux des États membres de l'Espace économique européen. Les droits politiques sont le plus souvent accessibles à d'autres personnes que les citoyens européens, c'est notamment le cas pour le premier d'entre eux : le droit de vote aux élections européennes<fnref n="24" />.

Si la rhétorique employée par la Cour tend à faire oublier cette possible dissociation entre le statut de citoyen et les droits qui lui sont attachés<fnref n="25" />, c'est sans doute qu'elle pourrait faire relativiser les conséquences d'une ouverture de l'accès à la citoyenneté. Cette dissociation est toutefois intéressante parce que c'est précisément lorsque le statut fait défaut que l'on trouve depuis longtemps dans le Traité et dans la jurisprudence l'exigence de certains éléments de rattachement entre la personne

<footnote n="21">²¹ *Commission/Malte*, para 94.</footnote>

<footnote n="22">²² *Ibid.*, para 95.</footnote>

<footnote n="23">²³ En ce sens, V. CJCE, 20 fév. 2001, aff. C-192/99, *Kaur*.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ V. CJCE, 12 sept. 2006, aff. C-145/04, *Royaume d'Espagne/Royaume-Uni*.</footnote>

<footnote n="25">²⁵ En ce sens, la Cour parle des « droits et obligations que les traités réservent aux citoyens de l'Union. »
V. *Commission/Malte*, para 97.</footnote>
revendiquant des droits dont les citoyens sont titulaires et les États membres. Pour le
droit de vote, la Cour mentionnait la possibilité pour un État membre de l'octroyer aux
delà des citoyens européens à « des personnes déterminées ayant des liens étroits avec
eux<fnref n="26" /> ». Le droit de pétition ou celui de saisir le médiateur européen sont quant à eux
ouverts aux personnes physiques ou morales résidant ou ayant leur siège statutaire dans
un État membre, qu'ils soient citoyens ou non<fnref n="27" />.

2. S'opposer à la commercialisation de la citoyenneté en lui donnant une substance

Un rapport particulier de solidarité et de loyauté

L'arrêt *Commission/Malte* entraîne une évolution majeure de la conception que la Cour semblait avoir de la nationalité des États membres et surtout des obligations qui peuvent en résulter. La Cour évite soigneusement le raisonnement proposé par la Commission en termes de lien véritable et faisant référence à l'arrêt *Nottebohm*<fnref n="28" />. L'esprit de celui-ci n'est pourtant pas loin lorsqu'elle reprend différents pans de sa jurisprudence, en droit du marché intérieur et de la citoyenneté, dans lesquels elle avait affirmé « que le fondement du lien de nationalité d'un État membre réside dans le rapport particulier de solidarité et de loyauté entre cet État et ses ressortissants ainsi que la réciprocité de droits et de devoirs<fnref n="29" />».

L'innovation majeure n'est pas tant dans la caractérisation de ce lien de nationalité que dans le rôle qu'il joue dans le raisonnement. La Cour ajoute en effet qu'il ressort de l'article 20 TFUE que ce rapport « constitue également le fondement des droits et obligations que les traités réservent aux citoyens de l'Union<fnref n="30" /> » dont la méconnaissance entraîne une violation du droit de l'Union. Or, il y a un abîme entre affirmer ce qui constitue le fondement du lien de nationalité et censer des règlementations accordant la nationalité en l'absence d'un tel lien. Dans les arrêts cités par la Cour, ce rapport particulier était utilisé pour interpréter la portée de la dérogation à la libre de circulation des travailleurs pour les emplois dans l'administration publique<fnref n="31" /> ou conçu comme un objectif susceptible d'être évoqué par les États afin de justifier des mesures nationales entraînant la perte de la citoyenneté européenne<fnref n="32" />. Il devient dans *Commission/Malte* un objectif européen dont la mise en péril entraîne la violation de l'obligation de loyauté. La Cour estime toutefois que, pour établir l'existence d'un tel rapport particulier de solidarité et de loyauté, les États membres disposent « d'une large marge d'appréciation<fnref n="33" />».

L'évolution de la conception de la nationalité qu'adopte la Cour et de son rôle dans
le raisonnement se perçoit aussi lorsqu'elle invoque la question de la reconnaissance.
La Cour affirme en effet que, en plus d'être contraire au principe de coopération loyale,
la vente de la nationalité est « de nature à mettre en cause la confiance mutuelle qui
sous-tend cette exigence de reconnaissance, cette confiance portant sur la prémisse

<footnote n="26">²⁶ CJCE, 12 sept. 2006, *Royaume d'Espagne/Royaume-Uni*, C-145/04, para 78.</footnote>

<footnote n="27">²⁷ V. resp. art. 227 et 228 TFUE.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ CIJ, 6 avr. 1955, *Nottebohm (Liechtenstein/Guatemala)*. Sur la lecture de cette affaire et son intérêt pour le droit de l'UE, V. É. PATAUT, « Contrôle de l'État ou protection de l'individu ? Quelques remarques sur l'effectivité de la nationalité », *Rev. crit. DIP*, n°4, 2021, p. 747 à 771 et J. LEPOUTRE, « Citoyenneté de l'Union et nationalité des États membres. Entre romantisme et réalisme. », *RTD Eur.*, n°1, 2024, p. 9-32.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ *Commission/Malte*, para 96.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ *Ibid.*, para 97.</footnote>

<footnote n="31">³¹ V. par ex. CJCE, 17 déc. 1980, aff. 149/79, *Commission/Belgique*.</footnote>

<footnote n="32">³² V. par ex. CJEU, 25 av. 2024, aff. C-684/22 à C-686/22, *Stadt Duisburg (Perte de la nationalité allemande)*.</footnote>

<footnote n="33">³³ *Commission/Malte*, para 98.</footnote>
que l'attribution de la nationalité d'un État membre est fondée sur un rapport particulier de solidarité et de loyauté justifiant l'octroi des droits résultant, en particulier, du statut de citoyen de l'Union<fnref n="34" />. »

Ce faisant, elle souligne l'interaction entre reconnaissance et confiance mutuels. Si la reconnaissance mutuelle autorise la diversité des règles étatiques, la Cour laisse entendre que la confiance mutuelle sur laquelle elle repose justifierait de lui mettre certaines limites. Elle s'oppose ainsi frontalement à l'Avocat général qui voyait dans cette reconnaissance « un respect de la souveraineté de chaque État membre » et qui estimait que « [t]oute autre conclusion romprait l'équilibre soigneusement établi dans les traités entre la citoyenneté nationale et la citoyenneté de l'Union et constituerait une atteinte tout à fait illégale à la compétence des États membres dans un domaine extrêmement sensible qu'ils ont clairement décidé de conserver sous leur contrôle exclusif<fnref n="35" />. »

La jurisprudence citée par la Cour, notamment les arrêts Micheletti<fnref n="36" /> ou Zhu et Chen<fnref n="37" />, montre bien l'enjeu qu'il peut y avoir à instaurer un certain contrôle alors que, en vertu de la reconnaissance mutuelle, des motifs comme l'effectivité ou l'abus de droit ne peuvent pas être invoqués par les États membres pour refuser de reconnaître une nationalité accordée par un autre État membre. En effet, comme le souligne Stephen Coutts, plus la reconnaissance mutuelle est automatique, plus elle peut justifier la mise en place de standards communs<fnref n="38" />. Cette remarque vaudrait aussi pour la question de la reconnaissance de l'état des personnes discutée plus haut <fnref n="39" />. Dans l'arrêt Commission/Malte, la Cour opère toutefois aussi un renversement complet de la jurisprudence qu'elle cite en adoptant une conception substantielle du lien de nationalité. Dans les arrêts Micheletti et Zhu et Chen, l'obligation de reconnaissance était très clairement justifiée par le plein effet de la libre circulation en dépit des doutes avancés quant à l'existence d'un rapport de loyauté et de solidarité entre un national et son État de nationalité, non pour imposer aux États membres de faire en sorte que leur réglementation assure l'existence de celui-ci.

## La nature hors commerce de la citoyenneté

La Cour explique de façon très claire qu'il faut déduire de l'exigence d'un tel rapport de solidarité et de loyauté que la nationalité ne saurait être vendue :

« Or, un État membre méconnait de façon manifeste l'exigence d'un tel rapport particulier de solidarité et de loyauté, caractérisé par la réciprocité de droits et de devoirs entre l'État membre et ses ressortissants, et rompt ainsi la confiance mutuelle sur laquelle repose la citoyenneté de l'Union, en violation de l'article 20 TFUE et du principe de coopération loyale consacré à l'article 4, paragraphe 3, TUE, lorsqu'il institue et met en œuvre un programme de naturalisation reposant sur une procédure transactionnelle entre ce même État membre et les personnes présentant une demande au titre de ce programme, au terme de laquelle la nationalité dudit État membre, et, partant, la qualité de citoyen de l'Union, est pour l'essentiel accordée en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés.

En effet, un tel programme s'apparente à une commercialisation de l'octroi du

<footnote n="34">³⁴ *Ibid.*, para 99 et 101.</footnote>

<footnote n="35">³⁵ A.G. Collins, ccl sur *Commission/Malte*, para 57.</footnote>

<footnote n="36">³⁶ CJCE, 7 juil. 1992, aff. C-369/90, *Micheletti*.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ CJCE, 19 oct. 2004, aff. C 200/02, *Zhu et Chen*.</footnote>

<footnote n="38">³⁸ S. COUTTS, « On Mutual Recognition and the Possibilities of a “Single European Polity”: The Opinion of AG Collins in Case C-181/23 Commission v Malta », *European Papers*, Vol. 9, 2024, n° 2, pp. 818-829.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ V., *supra*, La reconnaissance d'un changement de genre : trouble dans le statut personnel.</footnote>
statut de ressortissant d'un État membre et, par extension, de celle du statut de citoyen de l'Union, incompatible avec la conception de ce statut fondamental telle qu'elle découle des traités<fnref n="40" />. »

L'arrêt est ensuite consacré à l'examen du programme maltais pour évaluer si celui-ci correspond bien à une marchandisation de la citoyenneté. La Cour relève que le programme repose essentiellement sur le versement d'une contribution, l'acquisition ou la location d'un bien immobilier maltais. L'exigence d'une certaine résidence légale (36 mois pouvant être ramenés à 12 contre paiement, sans qu'une résidence effective ne soit nécessaire) ou d'une validation ne saurait remettre en cause la nature transactionnelle de l'acquisition de la nationalité.

Le raisonnement de la Cour adopte un ton clairement axiologique et catégorique ; il repose sur la condamnation vigoureuse de la commercialisation de la citoyenneté par un programme qui en fait une vulgaire marchandise, portant de ce fait atteinte à la dignité des citoyens de l'Union, voire au statut de citoyen lui-même et des valeurs de l'Union : « European Values are Not for Sale » pour reprendre la formule de la Commission<fnref n="41" />. Le raisonnement ne repose pas sur les conséquences pratiques qu'aurait l'octroi de la citoyenneté ni sur les risques qui sont souvent associés à de tels programmes.

La force et la solennité de la condamnation de cette marchandisation a pu être présentée comme faisant preuve d'une certaine naïveté. Pour Steve Peers, « [t]he Court is Captain Renaut in *Casablanca*: shocked, shocked to find that citizenship rights are dependent on money in here<fnref n="42" />. » Il est pourtant évident que l'argent peut jouer un rôle important dans l'accès à la nationalité des États membres et donc à la citoyenneté de l'Union – l'affaire *Zhu et Chen* en est une illustration célèbre<fnref n="43" />. Disposer de ressources économiques conséquentes est décisif pour profiter de nombreux droits découlant du statut de citoyen de l'Union si largement mentionnés par la Cour dans la première partie de l'arrêt<fnref n="44" />. La marchandisation de la citoyenneté est sans doute une affaire de degré et, au-delà du cas maltais, il faut se demander jusqu'où et à quel prix la Cour entend s'y opposer.

## Lutter contre la marchandisation : jusqu'où et à quel prix ?

L'arrêt interroge tout d'abord quant au sort de celles et de ceux dont la nationalité de l'Union a été acquise illégalement. En l'absence de toute modulation dans le temps de ses effets, il semble résulter de celui-ci que les personnes ayant bénéficié du programme maltais devraient être privées de leur nationalité de façon rétroactive<fnref n="45" />. On peut se demander si des objectifs d'ordre public pourraient être invoqués pour justifier la conservation de leur nationalité de façon générale ou si la jurisprudence sur la perte de la citoyenneté européenne pourrait être étendue au cas du retrait de celle-ci. On

<footnote n="40">⁴⁰ *Commission/Malte*, para 99 et 100.</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ Soulignant l'atteinte à la dignité des citoyens, V. J. LEPOUTRE et P. WEIL, « En vendant la citoyenneté de l'Union, Malte dégrade le statut de tous les citoyens européens », *Le Monde*, 16 octobre 2024.</footnote>

<footnote n="42">⁴² S. PEERS, « Pirates of the Mediterranean meet judges of the Kirchberg: the CJEU rules on Malta's investor citizenship law », *EU Law analysis*, 30 avr. 2025, https://eulawanalysis.blogspot.com/2025/04/pirates-of-mediterranean-meet-judges-of.html</footnote>

<footnote n="43">⁴³ D. KOCHENOV et J. LINDEBOOM, « Breaking Chinese Law – Making European One : The Story of Chen, Or : Two Winners, Two Losers, Two Truths », in F. NICOLA et B. DAVIES (dir.), *EU law stories contextual and critical histories of European jurisprudence*, CUP, 2017, p. 201-223.</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ V. C. O'BRIEN, « I trade, therefore I am: Legal personhood in the European Union », *Common Market L. Rev.*, vol. 50, 2013, p. 1643.</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ Sur cette question et en ce sens, V. S. COX, « The EU Free Market Does Not Extend to Citizenship », Verfassungsblog, 30 avril 2025 : https://verfassungsblog.de/the-eu-free-market-does-not-extend-to-citizenship/</footnote>
peut aussi s'interroger sur la possibilité pour d'autres États de refuser de reconnaître une nationalité qui aurait été accordée en violation du droit de l'Union et sur les moyens qu'ils pourraient mettre en œuvre pour assurer un tel contrôle.

De façon plus générale, la Cour devra préciser jusqu'où elle entend lutter contre la commercialisation. Mise à part la question du rapport de force qui a pu jouer dans le choix de la Commission de se concentrer sur le programme maltais<fnref n="46" /> et qui pose la question du rapport entre ce qui est conçu comme le centre et la périphérie de l'Union<fnref n="47" />, il faut se demander jusqu'où la lutte contre la commercialisation peut inclure des programmes dans lesquels les ressources jouent un rôle moins central ou bien qui, s'ils ne donnent pas directement accès à la citoyenneté, commercialisent un droit de résidence pouvant être une première étape pour l'obtention de la nationalité<fnref n="48" />. En faisant un pas de côté, parce que la question n'est pas exactement la même, pourrait-on aussi faire de cette affirmation du caractère hors commerce de la citoyenneté un argument pour contrer la dépendance de nombreux droits découlant de la citoyenneté à des critères de ressources ?

Dans l'arrêt, la Cour semble présenter la commercialisation comme un cas permettant de présumer que le rapport particulier de solidarité et de loyauté exigé fait défaut. C'est en ce sens que l'on peut concevoir l'examen des autres conditions du programme maltais pour chercher si, au surplus de la transaction commerciale, l'acquisition de la nationalité ne suppose pas dans ce programme un certain lien entre l'État et le candidat à la nationalité. Si tel était le cas, on peut se demander s'il faudrait en déduire que cela suffit à considérer qu'il n'y a pas commercialisation ou que l'existence d'un certain rapport de solidarité et de loyauté suffit à rendre le programme compatible avec le droit de l'Union en dépit de la commercialisation.

Surtout, une question centrale que pose l'arrêt est de mesurer les conséquences que pourrait avoir l'exigence d'un rapport particulier de solidarité et de loyauté au-delà de la lutte contre la marchandisation. Celles-ci sont potentiellement vertigineuses. Il est en effet commun que la nationalité soit accordée à certaines personnes déterminées en dépit d'un tel lien. Sans chercher loin, faut-il par exemple en conclure que la naturalisation, en vertu d'autres dispositions de la loi sur la citoyenneté maltaise, d'un étranger qui a rendu des services exceptionnels à l'humanité serait contraire au droit de l'Union<fnref n="49" /> ?

Cela pourrait aussi conduire à mettre en péril de nombreuses dispositions nationales dont on peut se demander si elles supposent un tel rapport : c'est notamment le cas de législations qui permettent à des descendants de nationaux, pour des raisons diverses, l'acquisition de la nationalité. L'examen de ces régimes, qui résultent de l'histoire et de compromis politiques propres aux États membres, ne va pas sans poser de nombreuses questions. Certains se demandent jusqu'où cela pourrait conduire : faut-il aller jusqu'à assumer qu'un tel rapport est présumé en cas de proximité ethnique<fnref n="50" /> ou qu'il est avant tout une question raciale<fnref n="51" />, renouant avec l'exclusion initiale des travailleurs coloniaux

<footnote n="46">⁴⁶ En ce sens, V. J.H.H. WEILER, « Citizenship for Sale (Commission v Malta: Who of the Two is Selling European Values? », Verfassungsblog, 14 avr. 2024.</footnote>

<footnote n="47">⁴⁷ Sur cette question, V. D. KUKOVEC Damjan, « Law and the Periphery », *European Law Journal*, n° 3, vol. 21, 2015, p. 406-428.</footnote>

<footnote n="48">⁴⁸ Programmes qui se trouvent dans de nombreux États membres, V. « Programmes de citoyenneté et de résidence par investissement dans l'Union européenne », COM (2019) 12 Final du 23 janvier 2019.</footnote>

<footnote n="49">⁴⁹ Ces dispositions sont cités au paragraphe 21 de l'arrêt.</footnote>

<footnote n="50">⁵⁰ M. VAN DEN BRINK, « Why bother with legal reasoning?: The CJEU Judgment in *Commission v Malta (Citizenship by Investment)* », *Verfassungsblog*, 5 mai 2025, https://verfassungsblog.de/why-bother-with-legal-reasoning/</footnote>

<footnote n="51">⁵¹ D. KOCHENOV, « Never Mind the Law, again: Commission v. Malta (C-181/23) », *EU Law Live*, 30</footnote>
de la libre circulation des travailleurs<sup>52</sup> ? Sans qu'il soit nécessaire de multiplier les exemples, on perçoit bien les risques qu'il y a à vouloir distinguer les « européens de papiers » des « vrais européens » dans un contexte où les nationalismes se développent eu Europe.

Il ne découle toutefois pas nécessairement de ce pas vers une conception plus substantielle et moins formelle de la nationalité que la Cour adopte une conception « totalitaire de l'appartenance » ou ne remette forcément en cause l'héritage le moins controversé de la citoyenneté de l'Union<sup>53</sup>. Tout dépendra de la façon dont cette substance sera entendue et de l'étendue du contrôle qui sera mis en œuvre. Celui-ci est présenté comme la sanction d'une méconnaissance manifeste de l'exigence d'un tel rapport particulier de solidarité et de loyauté laissant aux États membres une large marge d'appréciation. Privilège d'une jurisprudence aussi constructive, la Cour est libre d'en délimiter la portée. Un peu comme elle le fit dans l'affaire *Ruiż Zambrano*<sup>54</sup> pour la privation de la jouissance effective de l'essentiel des droits, ramenée à l'obligation de quitter le territoire de l'Union, la Cour pourrait très bien considérer que seule la commercialisation de la citoyenneté serait manifestement incompatible avec la nature même de la citoyenneté entendue comme un rapport particulier de solidarité et de loyauté.

Il faut aussi souligner que le contrôle des conditions d'acquisition de la nationalité pourrait également être utilisé de façon inclusive pour faire tomber des dispositions restreignant l'accès à la nationalité des États membres (et donc à la citoyenneté de l'Union). Cela pourrait être le cas de dispositions qui seraient contraires au droit de l'Union européenne pour différentes raisons : par exemple, parce qu'elles excluraient des personnes sur des critères raciaux<sup>55</sup>. Cela pourrait aussi être le cas de dispositions qui ne permettraient pas à des personnes d'obtenir la nationalité d'un État avec lequel elles entretiennent un rapport particulier de solidarité et de loyauté<sup>56</sup>. Comme dans la jurisprudence sur la perte de la nationalité, la Cour pourrait cette fois s'appuyer sur la rhétorique des droits subjectifs. L'évolution serait majeure : le droit de l'Union serait susceptible de conférer le droit d'avoir des droits, le droit de devenir ressortissant d'un État membre et donc citoyen de l'Union<sup>57</sup>.

<footnote>avr. 2025, https://eulawlive.com/op-ed-never-mind-the-law-again-commission-v-malta-c-181-23/</footnote>

<footnote n="52"><sup>52</sup> Sur cette exclusion, V. H. EKLUND, « Peuples, habitants et travailleurs : Le colonialisme dans le Traité de Rome », *Revue de la recherche juridique*, n° 3, vol. 37, 2023, p. 1315-1346.</footnote>

<footnote n="53"><sup>53</sup> En ce sens, V. D. KOCHENOV, « Never mind the Law, again: Commission v. Malta (C-181/23) », *EU Law Live*, 30 avr. 2025, https://eulawlive.com/op-ed-never-mind-the-law-again-commission-v-malta-c-181-23/</footnote>

<footnote n="54"><sup>54</sup> CJUE 8 mars 2011, aff. C-34/09, *Ruiż Zambrano*.</footnote>

<footnote n="55"><sup>55</sup> Pour reprendre l'exemple donné par Malte, V. A.G. Collins, ccl sur *Commission/Malte*, para 37.</footnote>

<footnote n="56"><sup>56</sup> En ce sens, V. M. VAN DEN BRINK, « *Why bother with legal reasoning?*: The CJEU Judgment in *Commission v Malta (Citizenship by Investment)* », op. cit.</footnote>

<footnote n="57"><sup>57</sup> Pour inverser la formule que l'AG utilisait pour expliquer pourquoi la Cour ne s'était jamais prononcé sur les règles relatives à l'acquisition de la nationalité : « Cela découle, semble-t-il, du fait que le droit de l'Union n'est pas susceptible de conférer à quiconque un droit de devenir ressortissant d'un État membre. » A.G. Collins, ccl sur *Commission/Malte*, para. 50.</footnote>