4. Stabilisation des activités de la Cellule Environnement (1997-2000)

Doté d'une formation à l'ENGREF et d'un master spécialisé dans le conseil en environnement, l'ingénieur visé pour ce poste est recruté en 1997 au sein de la Cellule Environnement à l'issue de sa formation. Il prendra sa place à l'intérieur du Service Forestier, afin d'y apporter une vision de l'environnement plus généraliste :

« Quand je suis arrivé donc [dans] cette cellule environnement [...] j'étais seul à l'époque, à part les stagiaires que je pouvais recevoir, et donc l'objectif c'était justement de doter le service bois et forêt de cette dominante, de cette valence environnement, plutôt environnement biodiversité, et donc... très rapidement en fait j'ai accompagné des équipes scientifiques notamment sur des inventaires erpétologiques. En fait y'avait toute une proposition d'activités et de développement d'activités liées à l'environnement qui étaient attendues, donc tant la partie acquisition de connaissances qui restaient très lacunaires, donc via l'accueil d'équipes scientifiques, beaucoup de systématiciens entre guillemets, au préalable. Pour améliorer les connaissances en matière d'inventaire de la biodiversité, et ensuite par rapport à cet inventaire-là, c'était, ben d'identifier un certain nombre d'habitats ou d'espèces qui méritaient un effort qui soit consenti, un effort de préservation » (Ingénieur environnement de 1997 à 2001, Cellule Env.-SFBE ; Entretien du 18.12.2014)

Dans un premier temps la Cellule Environnement prend en charge le suivi des études scientifiques pour l'amélioration des connaissances sur l'environnement et la biodiversité, afin d'identifier les axes d'une future politique environnementale. Entre 1997 et 2001, ce sont en particulier la diversité faunistique des cours d'eau douce et les forêts sclérophylles qui mobilisent l'attention des chercheurs et de la Cellule :

« Donc c'est à cette époque-là qu'a eu lieu, comment, le recensement, l'inventaire de la faune dulçaquicole de la Province nord, avec une équipe du Muséum d'Histoire Naturelle de Paris, y'a eu un gros travail, durant les trois années où moi j'étais en Province nord, donc jusqu'en 2001, un gros travail avec l'IRD sur l'identification des derniers lambeaux, des reliques de forêt sèche. On a fait avec Jean-Marie Veillon<fnref n="212" /> notamment, donc ça c'est des équipes que j'ai accompagnées, parce qu'à l'époque encore une fois à l'époque voilà, la forêt sèche c'était le début du grand questionnement sur qu'est-ce qu'on en fait ? Est-ce que ça a une valeur ? Et quelle est cette valeur ? Est-ce qu'il faut la protéger et dans quelle mesure ? » (Ingénieur environnement de 1997 à 2001, Cellule Env.-SFBE ; Entretien du 18.12.2014)

Une étude des forêts sclérophylles de la Province nord est d'ailleurs commandée aux botanistes de l'Orstom en 1997 (Veillon, Dagostini et Jaffré, 1999). De fait, la construction de la politique environnementale de la Province nord est concomitante de la mise en politique des forêts sèches (Faugère, 2010). En 1998, un chargé de mission « Environnement » est également recruté au sein de la Cellule Environnement. Il s'agit d'un ancien agriculteur-eleveur originaire de l'Isère, titulaire d'un DESS en droit de l'environnement, ayant dirigé le Conservatoire de la nature de l'Isère pendant douze ans (de 1985 à 1997). Doté d'une solide

<footnote n="212">²¹² Botaniste à l'ORSTOM. Cf. Chapitre 7.</footnote>
expérience dans le domaine de l'environnement, ce chargé de mission dressera un bilan des actions à entreprendre au sein de la Cellule. Au terme de sa mission, il fournira un important rapport (Cressens, 1998a), et organisera en juillet 1998 en Province nord, un colloque sur le thème de l'environnement<sup>213</sup> (Cressens, 1998b ; 1998c).

Fort de ces propositions, le rapport rendu en 2000 par le Chef du SFBE recommande aux élus de mettre en œuvre une politique environnementale provinciale basée sur le rapport de la mission Cressens, et notamment de créer une « *structure administrative et politique* » responsable de cette thématique distincte du Service Forestier (Papineau, 2000). Plus précisément, le Chef de Service recommande la création d'un Service dédié à l'environnement, qui prendrait en charge la connaissance de la faune et de la flore, la mise en protection des espaces naturels, en particulier la « *forêt sclérophylle* », la prévention des « *dommages d'origine humaine* » comme les feux, les mines et les pollutions, par la réalisation d'études d'impacts, de contrôles, d'inventaires et de sensibilisation, et qui s'engagerait dans les activités de sensibilisation et de recherche, en poursuivant les partenariats noués avec le secteur associatifs et les organismes de recherche (Ibid., p. 2-3). Le rapport signale également la nécessité de renouveler certaines approches, en particulier concernant la chasse, la gestion des aires protégées ou le développement de l'écotourisme. Le rapport proposait en outre de revoir la législation avec la mise en place d'un Code Forestier pour la Province nord (en projet depuis 1992) et la proposition d'un Code de l'Environnement.

Ainsi jusqu'à la fin des années 1990, si la politique environnementale de la Province reste dans les prérogatives du Service Forestier, les bases d'une politique environnementales semblent posées, et prévoient le transfert de certaines missions et compétences du Service forestier vers un éventuel Service environnement, aux missions transversales. Les mandatures Matignon s'achèvent par conséquent sur de nombreuses recommandations émises tant par la mission d'expertise que par les travaux engagés par les agents du Service Forestier, mais rien n'est encore vraiment établi.

<footnote n="213"><sup>213</sup> Tenu lors de trois journées (29 au 31 juillet 1998) au Lycée Agricole de Pouembout, ce colloque était organisé autour de deux axes thématiques principaux : « Environnement naturel et santé public », avec pour fil rouge l'eau douce, « Environnement et Patrimoine Naturel » avec pour fil rouge la biodiversité. Ce colloque réunissait en particulier des acteurs institutionnels comme des Directions territoriales (DTASS, DAF, Services Mines et Energies) et provinciales (DPASS/Sud, DPASS/Iles, Dir. Aménagement/Nord, DRN/Sud, DDRP/Nord), mais également le Conseil Consultatif Coutumier, la Mairie de Nouméa. Ainsi que des institutions scientifiques (l'Université Française du Pacifique, l'Institut Pasteur, le Cirad, la CPS, l'ORSTOM), et des acteurs associatifs (le CIE, l'association des Maires de Nouvelle-Calédonie, The Maruia Society, l'ASNNC, Opération « Cétacés », Diadema, la SCO, Action Biosphère).</footnote>
## B. Les Mandatures « Nouméa »: la stabilisation de l'Environnement (1999-2010)

L'Accord de Nouméa signé en 1998 constitue, comme nous l'avons vu au chapitre précédent, une étape importante d'un point de vue institutionnel, par la reconnaissance des effets de la colonisation et de la légitimité des revendications kanak, et le renforcement de l'autonomie du Pays. En ce qui concerne l'environnement toutefois, l'Accord de Nouméa ne dit rien (Gaillard, Pestana et Sourisseau, 2008). Le texte insiste sur les questions institutionnelles, sociales et culturelles, mais peu de choses sont dites sur la dimension économique et « rien n'est dit sur l'environnement » (Ibid., p. 12). En 1999, Paul Néaoutyine (Palika) remporte les élections provinciales face au Président sortant Léopold Jorédié (UC). Le changement de majorité politique va entrainer des changements au sein de l'administration, et l'environnement va s'inscrire progressivement dans l'institution provinciale.

### 1. La création du Service Environnement (1999)

L'arrivée au pouvoir du Palika entraine de nombreux changements au sein de l'administration. Comme nous l'avons déjà vu, la Direction du Développement Rural (DDR) change de nom pour devenir la Direction du Développement Économique (DDE). Cette dénomination marque la volonté de la nouvelle équipe dirigeante de rompre avec les schémas de développement antérieurs (notamment l'organisation en filière) et d'affirmer la politique économique engagée avec la construction de l'Usine du Nord. C'est à ce moment, en 1999, qu'est créé le Service Environnement, désormais distinct du Service Forestier. Deux agents y sont affectés. Une ingénieure contractuelle est recrutée en qualité de Chef de Service, et responsable de l'environnement marin. L'ingénieur environnement qui était déjà en poste à la Cellule Environnement, au sein du Service forestier, est affecté au Service Environnement, à la fois pour la seconder et en qualité de responsable de l'environnement terrestre. La politique environnementale se résume alors essentiellement à la création de ces deux postes dissociés des Service techniques mais marqués par une spécialisation terrestre d'une part et marine de l'autre :

> « Donc y'avait vraiment une partie terrestre... mais une partie terrestre et vraiment une dissociation terrestre/marin. Sachant que vu le nombre qu'on était, c'est à dire deux, on était... et ça débutait, donc c'est à dire qu'on n'avait pas de feuille de route, on.... La politique elle était pas encore tracée entre guillemets quoi. » (Ingénieur environnement de 1997 à 2001, Cellule Env.-SFBE ; Entretien du 18.12.2014)
Rapidement des changements interviennent, surtout dans les mouvements de personnel au sein de la direction, qui sont en partie liés au changement de majorité politique. Les nouveaux élus font appel à de nouvelles personnes pour diriger les principales directions. La DDE se voit ainsi dotée d'une nouvelle directrice recrutée en métropole. En raison de la nature politique de ce changement, mais aussi de la personnalité propre de la nouvelle directrice, de nombreux conflits éclatent et entrainent le départ de plusieurs agents. C'est le cas notamment de l'ingénieur environnement recruté en 1997, affecté au Service Environnement en 1999, qui quitte la DDE en 2001, pour intégrer la Direction des Ressources naturelles de la Province sud. Un autre agent, ayant une formation similaire et originaire de métropole est recruté pour le remplacer<sup>214</sup>. Enfin le Chef du Service Forestier quittera également son poste, et la Province, pour prendre la direction du programme de Conservation des forêts sèches qu'il a contribué à créer. La nomination d'un nouveau Directeur à la tête de la DDE en 2001 permet d'apaiser la situation. Au sein du Service Environnement, la situation est encore mouvante. La cheffe du Service environnement, en conflit avec l'administration, sera « écartée » via une mutation dans une antenne de la DDE éloignée de la Direction (basée à Koné), puis quittera finalement le Service. C'est un agent du Service Forestier (ingénieur recruté en 1994) qui sera muté en interne pour la remplacer en 2003. Dès lors, l'effectif du Service ne bougera plus.

Très certainement en raison de ces perturbations, les directives proposées par le rapport Cressens, à l'exception de la création du Service Environnement lui-même, n'ont pas été mises en œuvre. Du moins pas telles qu'elles, et sans volonté de suivre à la lettre ces recommandations<sup>215</sup>. Comme l'exprime ici un ancien agent de la DDE, ayant pris sa Direction en 2011 :

> « Le rapport Cressens n'a jamais servi en fait. [...] C'est resté là comme un... Comme une liste de recommandations. Parce que ça n'a rien apporté, enfin pas rien, on peut pas dire que ça n'a rien apporté, mais en tous cas ça n'a pas apporté de choses qui ont permis d'intégrer des directions, pour l'orientation des services. Directement, non. Même dans le montage de la DDE par la suite en 2000-2002... Le seul truc qu'on avait comme instruction de la part de l'exécutif c'est qu'il n'était pas question de faire une Direction du développement économique et une Direction de l'environnement. C'est, en gros "débrouillez-vous, mettez en place ces services, mais il faut que les approches soient des approches intégrées". » (Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014)

<footnote n="214"><sup>214</sup> Cet agent a conservé son poste et l'occupe encore aujourd'hui.</footnote>

<footnote n="215"><sup>215</sup> Il m'a été difficile de trouver le rapport en question, les agents à qui je l'ai demandé (du Service environnement et du Service Forestier) m'ont généralement avoué ne pas savoir où je pouvais en trouver un exemplaire. Cette « absence » d'archive au sein même de la DDE.E est en soi un indice de la faible prise en compte des recommandations émises à l'issue de cette mission.</footnote>
Si ce rapport constituait une bonne base de réflexion pour la mise en place d'une
politique environnementale, il apparaissait aussi en décalage avec les attentes des nouveaux
élus. Alors que la DDE est en pleine restructuration, et que les OGAF sont à l'étude, les élus
demandent que cette politique environnementale soit inscrite au cœur du développement
économique. Par conséquent, au lieu de créer un Service Environnement qui soit distinct des
Services Ruraux, il est décidé de le maintenir au sein de la DDE et de lui accorder une place
aux côtés des autres Services (Forêt, Pêche, Agriculture). L'objectif général était de faire de
l'environnement une compétence transversale à l'ensemble des secteurs du développement
économique, plutôt qu'un Service, voire une Direction autonome, comme c'est le cas en
Province sud, où une Direction des Ressources Naturelles a été créée dès la Provincialisation.
En l'occurrence, la Province sud n'était pas perçue comme un modèle à suivre :

> « Je crois qu'il fallait surtout ne pas faire comme la Province sud. Pour deux raisons : parce que l'exécutif disait qu'on ne pouvait pas traiter l'économie et l'environnement de manière séparée, et parce que l'exemple du sud montrait bien que... Que ça faisait des chapelles et que plus rien n'avançait. » (Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014)

Le Service Environnement est alors conçu comme un service essentiellement dédié à
l'expertise environnementale, c'est-à-dire à la production de connaissances sur
l'environnement naturel afin de conseiller les autres Services techniques :

> « Le Service Environnement est un peu particulier aussi, parce que depuis sa création jusqu'à maintenant, c'est un Service qui a vocation à intervenir en expertise, sur les sujets qui touchent au patrimoine naturel, donc c'est pas un service qui est voué à avoir un effectif sur le terrain, qui gère des espaces quoi. Ce n'est pas un Service qui a vocation à gérer des espaces. A un moment même on pensait en faire un Service transversal, un Service qui fait la coordination. Bon, on s'aperçoit que ça marche que sur le papier, la coordination c'est pas spontané. » (Chef du Service Forestier depuis 2001, DDE.E-SMRT, Entretien du 05/07/2012)

Baptisé Service Impact Environnemental et Conservation (SIEC), le Service
Environnement est chargé de collecter des données sur l'environnement naturel et de
conseiller les élus comme les autres Services techniques. Il garde un petit effectif (deux
agents), et dispose de moyens moins importants. En 2009, une brigade de dix Gardes-nature
est créée, et rattachée au Service Environnement. Un Service du Développement Durable est
également créé aux missions similaires (expertise et conseil), mais sur des thématiques
différentes telles que la gestion du climat, de l'énergie, des déchets, ou encore la mise en
place de l'Agenda 21. Il est lui aussi doté d'un petit effectif : une Cheffe de service et des
chargés de mission.
## 2. Du Service Environnement à la Sous-direction de l'Environnement

Au-delà de la seule création du Service Environnement, la volonté des élus est de « ventiler » les différentes missions orientées vers la protection de l'environnement au sein de l'ensemble des Service techniques de la DDE. Ainsi progressivement, la Province intègre la mise en œuvre de l'Agenda 21 et des objectifs de développement durable. Les Services techniques sectoriels comme le Service Forestier et le Service de la Mer, gardent leurs missions « historiques » comme le contrôle des infractions environnementales et la gestion des espaces naturels. Cette répartition interne des compétences correspond au virage environnemental pris par le Service Forestier à partir des années 2000 tel qu'examiné au chapitre précédent. De fait, il conserve la gestion des aires naturelles terrestres, de même que le Service des Pêches prend en charge la gestion du dossier UNESCO d'inscription des lagons calédoniens au patrimoine naturel mondial. Cette réorganisation interne se fait progressivement entre 1999 et 2010, date à laquelle, l'organigramme de la DDE se stabilise. Afin de rendre visible l'intégration de l'environnement dans ses actions, en 2010 la DDE devient DDE.E, soit Direction du Développement Économique et de l'Environnement. Elle est désormais scindée en deux sous-directions : la sous-direction du Développement Local et la sous-direction de l'Environnement. Au Développement Local on trouve le Service de l'Agriculture (SA), le Service Investissements et Entreprises (SIE) et le Service du Développement Local (SDL). À l'Environnement, on trouve le Service de l'Environnement (SIEC) et le Service du développement Durable (SDD), ainsi que les Service des Forêts et des Pêches. Pour bien mettre en évidence la prise en charge de l'environnement par ces Services, le Service Forestier et le Service des Pêches sont respectivement rebaptisés : Service des Milieux et Ressources Terrestres (SMRT) et Service des Milieux et Ressources Aquatiques (SMRA). L'organisation de la DDE.E est de type matriciel (voir Organigramme 2011 p. 294). Ce qui signifie que dans les antennes décentralisées de la DDE.E, qui correspondent au découpage en quatre entités territoriales homogènes (ETH) de la Province nord (Cf. Chapitre précédent), on retrouve en principe des agents appartenant à l'ensemble des Services, mais partageant des objectifs spécifiques pour chaque territoire. En 2010, le responsable de la sous-direction de l'Environnement explique ainsi qu'un peu moins de la moitié des effectifs de la DDE.E sont affiliés à l'environnement. Dans la pratique, comme nous allons le voir, le partage entre appui aux activités économiques et appui aux activités environnementales est moins évident.
### 3. Les instruments de la politique environnementale : Code de l'Environnement, Brigade des Gardes-Nature et Plan d'action environnemental

Pour concrétiser sa politique environnementale, en plus du remaniement interne de la DDE.E, la Province se dote d'instruments pour sa politique, en particulier d'un Code de l'Environnement et d'une brigade de Gardes-Nature. Lors de leur création en 1989, les Provinces sont dotées de la compétence environnementale (David, 2012), elles seront chargées de rédiger les codes de l'environnement provinciaux. Il faut cependant attendre les années 2000 pour que ce chantier soit enclenché, et les premières versions de ces codes publiées. D'abord par la Province sud, puis par la Province nord, dont le Code de l'Environnement est préparé par les deux agents du Service (le Chef de Service et son chef adjoint) en partenariat avec une chargée de mission. Les stratégies adoptées par les deux Provinces sont très différentes<fnref n="216" />. La Province sud a édité un Code très fourni dès sa parution. Elle a intégré de nombreux textes déjà existants et a renforcé certaines dispositions de manière à établir dès le départ une position très affirmée, et de fait moins souple. La Province Nord a choisi quant à elle de se donner le temps de définir un Code de l'environnement adapté à son projet politique et à son territoire en publiant un texte non encore stabilisé où de nombreuses rubriques sont « réservées ». En l'occurrence le Code de la Province Nord accorde une place importante à la reconnaissance des savoirs et modes de gestion kanak, ce qui explique qu'une majeure partie des rubriques ne soient pas encore stabilisées.

Pour faire appliquer cette nouvelle règlementation, la Province Nord décide de créer une Brigade de Gardes-Nature chargés de faire connaître et appliquer les règlementations. Dès 2007, un premier agent, calédonien et gendarme ayant une qualification d'enquêteur environnement, est approché par des agents de la Province nord, car son profil correspond au futur poste de Chef de brigade. Recruté en 2008, il travaille avec les élus et les autres agents provinciaux au recrutement et à la formation des futurs Gardes-Nature. Attentifs au profil des futurs Gardes-Nature, les recruteurs choisissent neuf agents âgés de 24 à 38 ans, dont trois femmes, aux origines ethnique, culturelle et sociale variés, tous titulaires d'un BTS agricole du Centre de formation professionnelle et de promotion agricole (CFPPA) de Pouembout. Opérationnelle en 2009, la brigade doit, dans un premier temps, définir ses propres missions :

> « Alors il fallait au départ, donner un petit peu une orientation de travail. Il a fallu justement s'inventer des missions. Mais la Province Nord avait déjà des idées là-dessus. Donc on avait accès les missions en trois volets, c'est-à-dire la sensibilisation, le suivi du milieu et le contrôle et la

<footnote n="216">²¹⁶ Comme en témoigne d'ailleurs le volume général des deux Codes : celui de la Province sud compte 468 pages, soit un peu plus du double de celui de la Province nord qui compte 201 pages.</footnote>
répression. Donc ça se sont les trois axes majeurs qui définissait un petit peu notre code de
travail, et après il a fallu peaufiner quoi. Il a fallu faire un plan d'action. Donc ça, ça s'est pas fait
tout de suite, puisque ben il fallait envoyer d'abord entre temps les agents sur le terrain pour
recueillir le maximum d'informations, identifier les besoins du terrain et associer avec les
politiques publiques qui existaient déjà en Province nord. Parce qu'il y avait déjà des politiques
publiques, des politiques publiques générales qui avaient déjà été énoncées, donc il a fallu voir s'il
y avait une cohérence entre les politiques publiques et les besoins du terrain. Donc c'est passé par
deux années de recueil d'informations sur le terrain, contact avec la population etc. et c'est là
où... En cours de troisième année, c'est-à-dire fin 2011-2012, on a peaufiné un petit peu tout ça et
puis on a réajusté. On arrive à trouver un certain rythme de croisière. » (Chef de la Brigade des
Gardes-Nature, entretien du 04.07.2012)

Assermentés en 2010 et répartis en trois équipes de trois agents, renforcées par trois
agents supplémentaires en 2014, les Gardes-Nature couvrent trois zones à l'intérieur de la
Province. Une équipe est basée à Koumac et couvre le Nord de la Province d'Est en Ouest,
une deuxième équipe, basée à Touho, couvre le Centre, et une troisième, basée à Houaïlou,
couvre le Sud. Au départ la Brigade avait pour mission principale de diffuser la nouvelle
règlementation publiée dans le Code de l'Environnement :

« Diffuser la règlementation qui a été adoptée en octobre 2008, c'est-à-dire que les gens soient au courant de ça. Donc communiquer. La plus grande manœuvre à cette époque-là c'était de communiquer à la population, de dire que la Province nord s'engage dans cette voie-là, a adopté un Code de l'environnement, a recruté des agents pour la mise en application de cette règlementation. Voilà le plus grand axe. Après effectivement il a fallu montrer aussi notre présence pour assurer des missions plus de contrôle et de surveillance et donc en parallèle, on a effectué des missions sur le terrain avec des contrôles de pêcheurs, de chasseurs, déchets, etc. donc on a fait deux choses en même temps quoi. Et la communication et du contrôle quoi. » (Chef de la Brigade des Gardes-Nature, entretien du 04.07.2012)

Quatre thématiques principales sont retenues concernant les missions de sensibilisation et de communication : les feux, les déchets, et les règlementations de pêche et de chasse. Après environ deux ans de sensibilisation, il a semblé à la Brigade que la population avait globalement intégré la nouvelle règlementation. L'accent a donc été mis davantage sur le contrôle et la surveillance, et en particulier dans le domaine de la pêche et de la chasse. À partir de 2012, les actions des Gardes-Nature sont finalement orientées sur le troisième volet de leurs missions, le suivi des milieux naturels. Enfin, la Province rédige en 2011 un plan d'action environnemental destiné à définir sa politique générale en matière d'environnement<fnref n="217" />.

<footnote n="217">217 Ce plan d'action environnemental est formulé dans le même esprit que le plan d'action économique défini pour la première fois en 2003 et renouvelé annuellement (DDE-PN, 2003 ; Cf. Chapitre précédent ; mais également : Bouard, 2013 ; Gambey et al., 2013).</footnote>
L'émergence de l'environnement comme catégorie de l'action publique et comme domaine d'intervention, ayant une administration dédiée, est plus tardive en Province nord qu'en Province sud. Au sein de cette dernière en effet, la Direction des Ressources Naturelles (DRN) est créée dès 1989. Dans le chapitre précédent, j'ai mis en évidence la marginalisation progressive du secteur forestier dans les politiques de développement local de la province nord. Le fait que l'environnement ait émergé au sein même de ce secteur forestier a également entraîné une marginalisation des questions environnementales, dès les premières définitions de cette catégorie d'action publique. Mais attribuer l'émergence un peu tardive de l'environnement dans les politiques rurales de la Province nord à la marginalisation du secteur forestier est un peu réducteur. D'autres éléments doivent être pris en compte. Ce « retard » en Province nord est aussi, et peut-être surtout, lié à la primauté d'autres référentiels, comme le développement économique et le rééquilibrage, mais aussi à des difficultés rencontrées par les élus et les agents techniques à définir concrètement une politique publique environnementale spécifique à la Province nord.

### A. Une émergence tardive de l'environnement

#### 1. Primauté des référentiels locaux : développement économique et rééquilibrage

Dans les années 1990 en Province nord, l'environnement n'était pas une question prioritaire pour les élus. L'urgence était du côté de la construction des infrastructures économiques, urgence au cœur de la politique des indépendantistes tout au long des deux premières mandatures menées par Léopold Jorédié. Dans ce contexte, l'environnement n'émerge pas comme une préoccupation, ni pour les élus, ni pour les agents techniques. C'est ce qu'explique dans un entretien, le premier agent recruté spécifiquement sur cette question en 1997 :

> « Ben [en] province Nord y'avait quand même, ça l'est encore un peu, y'avait, ben du fait d'une population, suite aux Evènements une population qui s'est quand même beaucoup raréfiée entre guillemets, y'avait déjà un exode vers la province Sud qui intervenait, et parallèlement un exode aussi de l'intérieur de la province Nord vers la zone VKP [Voh-Koné-Pouembout]. Donc, donc y'avait déjà un gros travail qui était nécessaire pour stabiliser probablement les populations, pour apporter le confort, et ça, ça a été le gros travail qu'a mené Paul Néaoutyine<fnref n="218" />, c'était d'abord d'apporter les besoins de base entre guillemets aux populations, c'est à dire les accès routiers, l'eau, l'électricité, le téléphone, le désenclavement, qui est en grande partie aujourd'hui, traité, pas

<footnote n="218">²¹⁸ Sous la Présidence de Léopold Jorédié (UC, puis FCCI), Paul Nyéaoutine (UNI-Palika) présidait la Commission du développement économique.</footnote>
entièrem ent mais en grande partie. Donc voilà, je pense que c'était un préalable ça, et comme je
vous dis y'a pas vraiment, et même encore maintenant, c'est peut-être perçu de cette manière-là,
vu les faibles niveaux de population, densité de population, l'environnement c'était pas une
question prégnante. » (Ingénieur environnement de 1997 à 2001, Cellule Env.-SFBE ; Entretien du
18.12.2014)

Non seulement la construction économique de la Province nord et le rééquilibrage sont
conçus comme une urgence, mais l'environnement naturel n'apparaît pas comme
particulièrement menacé, dans le mesure où il s'agit d'un contexte essentiellement rural avec
une faible densité démographique :

« La question environnementale en Province nord et même probablement encore aujourd'hui, elle est moins... prégnante que par exemple en Province sud, et notamment sur Nouméa, Grand-Nouméa, parce que on a des densités de population qui sont très restreintes quoi. Donc on n'était pas dans l'urgence, on n'était vraiment pas dans l'absolue nécessité de protéger, de préserver. Mais y'avait une volonté en tous cas avec, en tous cas moi à l'époque où je suis arrivé, avec Paul Néaoutyine, une volonté de, voilà d'intégrer peut-être des questions de préservation, de gestion de l'environnement dans le cadre des activités, ben en tous cas de la puissance publique »
(Ingénieur environnement de 1997 à 2001, Cellule Env.-SFBE ; Entretien du 18.12.2014)

A ce contexte rural spécifique, s'ajoute la mine qui est un enjeu économique important
et un marqueur identitaire fort pour l'ensemble de la société calédonienne, comme l'exprime
ici un agent ayant fait toute sa carrière à la DDRP/DDE.E :

« Et l'autre chose sur l'environnement c'est que, enfin, ça c'est, ça concerne l'ensemble de la société calédonienne, l'environnement ça a jamais été le souci des gens. Pour deux raisons : une, c'est parce que la mine a été ancrée dans la culture, pas que du travail, dans la culture globale de la société calédonienne, et deux, on a une emprise de population faible donc les gens ont l'impression que tout est inépuisable, on peut jeter, c'est tellement grand entre nous que voilà, ça va consommer les mauvaises choses qu'on laisse. » (Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014)

En l'occurrence, en dépit de l'histoire minière du pays, et de la menace que représente
cette activité d'un point de vue environnemental, on ne parle pratiquement pas de la mine<fnref n="219" />,
comme l'explique encore ici l'ancien ingénieur environnement :

« Donc tout à l'heure on parlait de mine, non à cette époque-là, la mine... Je suis allé sur, comment, sur... Forêt Plate et au dessus Kopéto. J'ai été sur différentes mines qui étaient en cours d'exploitation, ou sur différentes mines abandonnées sur le Boulinda, Mé Maoya, mais on nous demandait rien. Et euh, je suis pas surpris que ce soit toujours, comment, une valence qui soit pas, qui n'existe pas au sein de la collectivité, notamment au sein d'une direction du développement économique et de l'environnement. Ça, ça me surprend pas beaucoup. Mais bon, il faudrait retrouver peut-être dans des archives ou dans des discussions, mais, mais euh... La démarche politique de Paul Néaoutyine, qui est très, enfin qui a quand même une dominante marxiste, c'est... on peut faire le constat que tous les pays développés ont exploités leurs ressources naturelles, ils

<footnote n="219">219 Il semblerait que la mine n'émerge que tardivement comme catégorie politique : seulement dans les années 1990, donc après les Évènements (Pierre-Yves Le Meur, communication personnelle, Mai 2017 ; voir aussi Bouard et al., 2016 ; Le Meur, 2017).</footnote>
ont dû parfois, par ignorance ou par nécessité, sacrifier ou écraser une partie de, voilà, des... soit des ressources naturelles, soit des habitats originaux pour asseoir le développement économique, pour créer les conditions nécessaires à ce que les populations se sentent bien et vivent. »

(Ingénieur environnement de 1997 à 2001, Cellule Env.-SFBE ; Entretien du 18.12.2014)

Face à l'importance des enjeux économiques et politiques de la Province nord, et en particulier alors que les négociations autour du projet minier de l'Usine du Nord sont en cours (Bouard et al., 2016), l'environnement n'émerge donc pas tout de suite comme un enjeu. On peut penser que cet enjeu est évacué face à la nécessité du développement minier choisi par l'exécutif. Mais, au-delà de la question minière, c'est surtout un élément aux contours difficiles à discerner, flou, ayant peu de consistance théorique pour nombre de personnes au sein de l'administration, comme l'exprime encore ici un ancien agent :

> « Moi, pour ne rien te cacher l'environnement c'était un point d'interrogation. Donc on a mis en place quelque chose [la Cellule Environnement] et c'était une... on va dire une coquille vide. [...] Ca a duré jusqu'aux années 2000, où là clairement y'a eu une orientation politique forte, mais qui... Forte mais qui s'est faite par paliers. » (Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014)

En outre, si le développement des études environnementales permettra de mettre en évidence le caractère exceptionnel des espaces naturels du nord, et de sensibiliser les élus et les agents techniques, une vision plus générale de l'environnement naturel, comme une politique de l'environnement, peinent à émerger. Les propositions conservationnistes émanant du SFBE et de la Cellule environnement, de même que les recommandations du rapport Cressens, cadraient peu avec les réflexions émergentes autour d'une approche territoriale du développement. C'est ce qu'exprime ici le Directeur de la DDE.E de 2011 et 2015 :

> « Alors, ce rapport il est intéressant dans la mesure où ça donnait un petit peu une idée de ce que c'est que mettre en place une politique, des missions et de l'activité dans l'environnement, ça c'était son gros avantage, y'avait des idées. Alors par contre un inconvénient, c'était un petit peu l'envers du décor hein, c'est... là pareil, je crois qu'à la base y'avait une... Un petit peu une méconnaissance de la manière dont vivent les populations locales, et qui aurait, à mon avis, nécessité... enfin, cette personne aurait dû être accompagnée par, à la fois des gens de chez nous, et des... quelqu'un de l'IAC. C'était pas le cas. [...] Et alors ce qui est dommage c'est que son travail n'a pas été repris dans le sens où on dit "tiens ça c'est un bon boulot, il faudrait qu'on reprenne ça, enfin il faut qu'on se l'approprie", etc... Y'a des collègues qui ont pris ça plus comme une liste de choses à faire. » (Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014)

À l'instar de la politique forestière, et parce qu'elle émerge en son sein, cette politique environnementale encore balbutiante est également déconnectée des discussions sur le développement local et la formulation d'une approche territoriale qui émerge plutôt au sein du Service Agriculture, et dans les antennes décentralisées de la DDRP, en partenariat étroit avec les chercheurs en sciences sociales du Cirad puis de l'IAC (Cf. Chapitre précédent ; Bouard,
2013). Mais que ce soit dans le cas de l'émergence des réflexions sur une approche territoriale, ou dans le développement de réflexions autour de l'environnement, les agents techniques provinciaux sont quant à eux avant tout préoccupés par la définition de leurs propres missions dans un schéma administratif provincial encore inabouti :

> « Là on était plutôt encore dans la réflexion sur la structuration, comment on se structure, et des missions, concrètement qu'est-ce qu'on fait ? Là, au niveau politique y'avait pas de cadre qui était défini hein, on a créé une structure et puis voilà, les gens passaient leur temps à réfléchir à "est-ce que c'est ma mission, qu'est-ce que je dois faire ? Est-ce que j'ai les moyens ?" etc., c'était pas du tout... Mais on n'était pas sur les approches territoriales là hein ! On en était loin, loin, loin ! non, non, on était loin encore tout ça. » (Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014)

Dans ce contexte, plusieurs visions institutionnelles de l'environnement vont émerger, et se confronter, dans le processus d'institutionnalisation de ce paradigme.

## 2. Pluralité des visions institutionnelles de l'environnement

Lorsqu'il est progressivement pensé par les agents forestiers et par les élus, ce n'est pas une vision uniforme de l'environnement qui émerge dans l'administration, mais une pluralité de visions. Globalement, au début des années 1990, le fort ancrage rural des populations du Nord induit une vision implicite de l'environnement, qui se caractérise par l'idée prédominante selon laquelle les « broussards<fnref n="220" /> » seraient plus conscients de l'environnement naturel et des dégâts qu'ils pourraient occasionner. Côté européen, le fort enracinement rural des caldoches de brousse coïncide avec la revendication d'une bonne connaissance de l'environnement calédonien, et d'un mode de vie respectueux de la nature. Mais ce sont en particulier les Kanak, de par leur histoire et leur appartenance à la terre, qui sont perçus comme particulièrement proches de l'environnement naturel. Les arguments allant dans ce sens se fondent souvent sur la prégnance de formes symboliques, comme les totems, qui sont tous des éléments de nature, et en particulier des animaux (pigeon notou, lézard, tortue, etc.). Ou encore sur l'importance du monde végétal, en particulier l'igname, dans les cérémonies coutumières et les représentations de l'homme et de son environnement. Le tout associé au mode de vie essentiellement agricole de cette population. Les discours politiques indépendantistes intègrent très tôt cette vision de l'environnement, qui est à la fois un élément identitaire et un motif de revendication politique, mais en la dépassant dans un objectif de

<footnote n="220">²²⁰ Le terme de « broussard » désigne généralement la population calédonienne résidant en « brousse ». Ce terme prend une nature plus politique en étant approprié en particulier par les descendants des petits colons, par opposition aux élites économiques de Nouméa. En l'occurrence il s'agit ici des habitants de la « brousse », au sens large, Kanak compris, par opposition aux habitants de Nouméa.</footnote>
reconnaissance de la spécificité de la culture kanak<fnref n="221" />. Dans les années 1990, certains leaders indépendantistes, comme Louis Mapéri, militant Palika et Maire de Thio de 1985 à 2001, ou encore Nidoïsh Naisseline, militant LKS<fnref n="222" /> et Grand Chef du District de Guahma (Maré) de 1973 à 2007, insistent en effet sur ce rapport très fort que les populations kanak entretiennent avec leur environnement naturel, en particulier dans sa dimension identitaire (cf Dossier « Les Kanak et l'écologie », Mwa Véé n°4 de Mars 1994 ; Mapéri, 1994 ; Naisseline, 1994). Mais ils soulignent aussi une certaine perte des savoirs et des savoir-faire kanak avec la modernisation des modes de vie depuis la colonisation (Ibid.). De fait ils insistent sur la nécessité de mettre en place des mesures de protection de l'environnement, mais sans déconnecter cette prérogative d'une reconnaissance politique plus large de l'identité Kanak (Sourisseau, Pestaña, et al., 2010b).

Au sein de la population calédonienne non-kanak en général, et parmi les agents
techniques notamment, on trouve une vision un peu similaire, mais généralement dépouillée
de sa dimension politique. Cet attachement à la terre est perçu comme un simple héritage
culturel, qui renvoie à un mode d'existence ancien, qui n'existe plus. Comme l'exprime ici
l'ancien ingénieur de la cellule Environnement de la Province nord :

> « Et l'environnement c'est de toute manière dans les convictions, dans ce que vous allez entendre, l'environnement de toute manière c'est une partie intégrante de l'homme mélanésien, c'est souvent ce que vous allez entendre. Alors là-dessus, dans l'idéologie ou dans la symbolique, notamment coutumière, pourquoi pas. Tous les totems viennent des milieux naturels. À l'époque l'homme avait besoin de la nature pour subsister, pour vivre, pour se défendre, etc. » (Ingénieur environnement de 1997 à 2001, Cellule Env.-SFBE ; Entretien du 18.12.2014)

Le mythe du « bon sauvage » qui vit en accord avec la nature n'est jamais très loin dans l'évocation de cette représentation des Kanak pour qui « l'environnement » serait un acquis social depuis toujours. On observe en fait une tension *a priori* paradoxale, mais très « occidentale » entre le bon sauvage, gardien de la nature, et le « primitif ignorant », destructeur de la nature. Dans ce contexte, le « bon sauvage modernisé » rejoint la figure du « primitif ignorant », qui n'a pas conscience des conséquences de son mode de vie. Selon

<footnote n="221">221 Cette vision politique kanak de l'environnement, attachée à la revendication d'une souveraineté politique, est généralement qualifiée de « patrimoniale » dans le sens où elle associe appartenance à la terre (le terroir revendiqué dans une perspective historique et identitaire), appartenance à la nation (matérialisée par une construction politique comprenant l'ensemble des populations, kanak et non-kanak, manifestant une volonté de construire la nation de Nouvelle-Calédonie-Kanaky, « case de l'indépendance ») et mise en valeur culturelle (prise en compte de l'ensemble des valeurs culturelles et coutumières au fondement de l'identité kanak) (voir Levacher, 2016).</footnote>

<footnote n="222">²²² Le parti de Libération kanak socialiste (LKS) est né en 1981 d'une scission du Palika, menée entre autre par Nidoïsh Naisseline, suite à des désaccords au sein du Front indépendantiste concernant les élections nationales. Alors que le Palika quitte la coalition, le LKS maintien son soutien au Parti socialiste et adopte une position socialiste réformiste.</footnote>
certains agents techniques, cette présupposition implicite selon laquelle la population de la
Province nord, majoritairement Kanak, serait globalement plus consciente de son
environnement naturel, et plus encline à le préserver, n'est pas une réalité :

« Aujourd'hui c'est quand même, ça a beaucoup changé, on va plus chasser dans le congélateur du supermarché que dans les habitats naturels. Parce qu'il faut être salarié, et donc voilà, la perception de l'environnement en général par les hommes, elle a beaucoup évolué [...]. »
(Ingénieur environnement de 1997 à 2001, Cellule Env.-SFBE ; Entretien du 18.12.2014)

C'est donc en partie contre cette idée d'une conscience environnementale intrinsèque à
l'identité kanak que les premières propositions très conservationnistes vont être émises par les
agents forestiers, en partenariat avec les scientifiques. Pour ces acteurs en effet, la population
rurale, y compris kanak, n'est pas toujours très au fait des dégâts occasionnés par certaines
pratiques (de pêche, de chasse, de gestion des déchets, de défriche, etc.). La modernisation
des modes de vie, y compris en brousse, a selon eux profondément changé le rapport
qu'entretenaient ces populations avec leur environnement naturel. De fait, les critiques des
agents techniques qui travaillent à définir l'environnement comme catégorie de l'action
publique ont tendance à disqualifier les pratiques agricoles et de consommation « non-
traditionnelles », dans une réification un peu naïve de ce qui constituerait une « tradition
kanak » qui aurait définitivement disparue. Ces réflexions qui se développent au sein du
Service Forestier, en lien en particulier les botanistes, suivent des réseaux particuliers,
essentiellement composés de personnes au profil « naturaliste », qu'elles soient gestionnaires
des forêts, chercheurs ou membres du secteur associatif, comme l'exprime bien l'ancien Chef
du Service forestier :

« La création du service dans la DDE aussi... Ce qu'on peut noter aussi, enfin moi je note comme ça c'est que si le travail, en Province nord comme en Province sud, je parle au niveau environnement, a bien marché c'est aussi parce que avant, la plupart d'entre nous on se connaissait bien, je parle des "anciens" entre guillemets, avant tout ça, ça veut dire qu'on était tous du même corps des Eaux et Forêts, ça veut dire que quand certains sont restés dans le sud, d'autre sont montés dans le nord, c'est pas pour ça qu'on arrêtait de se parler ou de se voir, et donc on a pu échanger sur des problématiques communes nord-sud, [...] bref on a pu continuer à rester en contact, ensemble, et échanger de l'info, participer à des réunions communes quand l'enjeu dépassait le cadre d'une province. Ça, ça nous, ça a bien aidé ça, de part et d'autres, même si les deux provinces n'étaient et ne sont toujours pas du même bord politique, nous c'était pas notre propos [...]. Et donc nous on a réussi à continuer de travailler de concert et il faut dire que les relations ont continué à être bonnes, ça c'est important, avec tous les partenaires, ça peut être des associations écologiques, des chercheurs étrangers, ça peut être l'université, l'IAC, l'EXORSTOM devenu IRD, voyez, le Cirad, voilà donc tout ça c'est des organismes qui ont répondu souvent présent lorsqu'on avait des problématique. » (Chef du Service Forestier DDRP-PN, de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014).
Le développement de cette vision et les acteurs qui contribuent à la définir sera examiné en détail dans le Chapitre 7. Pour le moment, on retiendra simplement que les propositions concernant la politique environnementale qui en ressortent sont essentiellement orientées vers la protection des espaces et des espèces naturels, avec une vision très « conservationniste ». On observe donc le passage progressif d'une vision patrimonialiste et modernisatrice, telle que portée par les Eaux et Forêts en Nouvelle-Calédonie depuis les années 1950 (Cf. Chapitre 3), à l'émergence d'une pensée écologique de type conservationniste, en phase avec les mouvements environnementaux internationaux. Cependant cette vision est aussi très « Nouméenne », et partant très européenne ou occidentale : en dehors des agents du SFBE basé dans le nord, les autres membres de ces réseaux (botanistes de l'ORSTOM, agents de la Province sud, associations environnementales locales et étrangères) sont principalement d'origine européenne et basés à Nouméa<fnref n="223" />. De fait, cette vision est perçue comme « externe » par d'autres agents de la Province, et en particulier par les agents d'origine kanak, mais aussi plus largement par ceux qui ont une sensibilité indépendantiste. C'est ce qu'explique ici encore l'un des Directeurs de la DDE.E :

> « Et là aussi c'est une grande bagarre dans un pays comme ici où y'a pas la culture de l'environnement, de la préservation de l'environnement. La préservation de l'environnement ici c'est surtout véhiculé par les associations, mais des gens qui viennent de l'extérieur et pour moi c'est que des, pareil, que des étrangers en gros hein ! [...] Ces défis-là, quels moyens mettre en place pour les relever ? Mais voilà... je crois il faut se donner les moyens, et puis faut pas se tromper non plus hein, c'est pas en délivrant deux ou trois messages sur l'environnement que les choses vont se faire, c'est vraiment un vrai travail de fond. » (Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014)

Si les connaissances scientifiques sur l'environnement sont nécessaires, une perspective purement naturaliste et conservationniste comporte le risque d'occulter les enjeux sociaux, et en particulier le contexte spécifique de la province Nord. Notamment parce que cette vision propose une forme de conservationnisme qui entend accorder une place aux populations locales, mais qui méconnaît encore profondément le fonctionnement politique et la situation réelle des populations kanak au sortir des Evènements. La nécessité de préserver l'environnement côtoie fréquemment des arguments prônant une insertion au marché des agriculteurs et une forme de progressisme, qui n'est qu'une réinvention de la modernisation de la société kanak. Une telle perspective n'est pas compatible avec une vision intégrative du développement et de l'environnement, telle que développée par la Province nord, qui est celle

<footnote n="223">²²³ Nous reviendrons plus en détail sur ces deux points – la dimension internationale de la conservation et l'ancrage « nouméen » des acteurs – plus loin dans le chapitre, dans l'examen des mouvements environnementaux en Nouvelle-Calédonie, ainsi que dans le chapitre suivant.</footnote>
d'un capitalisme d'État combiné à un respect des modes de vie locaux, où les individus sont
laissés libres de choisir leur insertion au marché ou de privilégier une agriculture vivrière et
non-marchande (Bouard, 2013), et qui s'articule de surcroît avec une vision spécifiquement
kanak de l'écologie souvent liée aux revendications politiques. Pour l'exécutif,
majoritairement Uni-Palika à partir de 1999, ni « bons sauvages » ni capitalistes modernes, les
kanak se sont adaptés aux transformations de l'économie calédonienne, tout en restant très
fortement ancrés dans les espaces ruraux, et donc aussi fortement dépendants de
l'environnement naturel<fnref n="224" />. Sans rejeter complètement les propositions conservationnistes,
l'idée des élus est donc plutôt de trouver un moyen d'accompagner ce développement et d'y
intégrer les thématiques environnementales en les adaptant localement. À partir des années
2000, et après les mouvements de personnels au sein de la DDE.E, les personnes qui
défendaient une vision plus conservationniste de l'environnement quitteront la Province nord
pour intégrer d'autres institutions<fnref n="225" />. Les nouveaux agents en place au Service Forestier et au
Service de l'Environnement, auront des discours un peu différents, davantage en phase avec la
perspective générale de l'exécutif. À l'exception de deux points en particulier : la mine et
l'intervention des ONG conservationnistes.

B. **Environnement et développement : intégration difficile des deux composantes ?**

Au-delà des visions différentielles de l'environnement qui coexistent à l'intérieur de la
Province, et notamment au sein de la DDE.E, le souhait des élus est d'intégrer
l'environnement et le développement au sein d'une même direction, et donc d'un même
ensemble d'action publique. Mais l'intégration de ces deux composantes au sein de
l'organisation provinciale nécessite des réaménagements internes. Dans un premier temps il
s'agit concrètement de donner une place à l'environnement dans le schéma provincial, une
place difficile à définir lorsqu'il s'agit de prendre en compte les compétences des agents
techniques et leurs modes de fonctionnement, parfois difficile à transformer. Par conséquent
cette place va fluctuer avant de stabiliser. De plus, l'institutionnalisation de l'environnement
s'accompagne d'une transformation de l'action publique qui se pense comme
progressivement externalisée.

<footnote n="224">224 Les données manquent encore sur l'état de cette société rurale au moment où s'institutionnalise l'environnement dans les années 2000, mais l'intuition d'une partie des dirigeants de la province sera finalement confirmée par les études sur la société kanak, notamment avec l'enquête agricole menée auprès des ménages kanak (Guyard et al., 2014 ; Apithy et al. In Bouard et al.2016).</footnote>

<footnote n="225">²²⁵ Notamment la DRN en Province sud et le programme Forêt Sèche, d'autres s'installent comme consultant indépendant.</footnote>
# 1. Une volonté provinciale de transversalité : quelle place donner à l'environnement ?

Au moment où l'environnement s'institutionnalise comme une compétence au sein de la Direction du développement Economique (DDE) qui devient alors Direction du Développement Economique et de l'Environnement (DDEE), la Province Nord affiche sa volonté de voir son action publique « désectorisée ». C'est-à-dire que les secteurs de l'action publique soient moins cloisonnés et fonctionnent de concert, en particulier au niveau local. C'est d'ailleurs cette idée qui justifie le choix d'une organisation matricielle, avec la coexistence, voire la cohabitation, de tous les secteurs et filières dans les antennes décentralisées de la DDE.E. En dehors de la définition de grands objectifs, c'est aussi dans la construction progressive et concrète du service, puis dans la ventilation des missions environnementales au sein de la DDE.E, que l'on peut voir se dessiner la place accordée à l'environnement. À ce titre, l'examen de deux versions de l'organigramme de la DDE.E, celui de 2011 et celui de 2015 (cf. Figures n° 18 et 19 ci-après) nous permet de mieux visualiser la place donnée à l'environnement. Sans revenir sur les recompositions que nous avons mises en évidence précédemment dans ce chapitre, nous pouvons observer le scindement en deux sous-directions de la DDE.E, et son organisation matricielle (en particulier sur la version 2011). Le caractère transversal de l'environnement semble bien exprimé dans la recomposition de la DDE.E, puisque la moitié des Services sont objectivement placés sous la Direction de l'Environnement (partie droite des organigrammes), et que l'ensemble des antennes décentralisées ont des agents travaillant sur ces questions (agents techniques du SMRT, SMRM, et les Gardes-nature). Cependant, le regroupement, sous le même chapeau « Sous-direction de l'Environnement », des Services qui touchent à l'environnement, n'implique pas nécessairement une transversalité. Ainsi, le Service agriculture est très visiblement « à part », au point même d'apparaître comme indépendant des Sous-directions, en particulier sur l'organigramme de 2015. De sorte que l'environnement est proche des Services Forestier et des Pêches, tandis que le lien avec le Service Agricole semble difficile. Cette organisation fait écho à la faible intégration des activités forestières dans les schémas de développement territorial tel que mis en évidence dans le chapitre précédent. Mais surtout, on observe paradoxalement un prolongement de la segmentation initiale des Services, puisque sont intégrés à la sous-direction de l'environnement les Services traditionnellement gestionnaires des Espaces naturels : le Service des Forêts (SMRT), et le Service de la Mer (SMRM), qui sont en fait les extensions contemporaines et repensées des Eaux et Forêts, auxquels s'ajoutent les Services Environnement (SIEC) et Développement Durable (SDD)
<figure><img src="image_20.png" /><figcaption>Schéma n°3 : Organigramme de la DDE.E en 2011 (extrait de l'Agenda 2011 édité par la Province nord, p.19)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_21.png" /><figcaption>Schéma n°4 : Organigramme de la DDE.E en 2015 (extrait de l'Agenda 2015 édité par la Province nord, p.17)</figcaption></figure>
nouvellement créés qui comportent toutefois de faibles effectifs. Même si les missions ont été
profondément repensées, la séparation d'avec les Services qui gèrent les autres activités
rurales (agriculture et élevage, mais aussi les entreprises, le tourisme) existe toujours. On
distingue d'ailleurs particulièrement bien cette segmentation sur l'organigramme 2015, d'où
ressortent trois « blocs » de compétences : les Sous-directions « développement local » et
« environnement », et en dehors de ceux-ci les Services Agriculture et Investissements et
entreprises. Sans que je puisse déterminer si c'était volontaire de la part des responsables de la
DDE.E ayant édité l'organigramme de 2015, ce dernier reflète également une nouvelle
segmentation intra-provinciale, celle qui oppose le développement local mis en œuvre sur la
côte Est et le développement classique (articulé autour des grands projets) sur la côte Ouest.
En l'occurrence, l'environnement se retrouve donc intégré dans le développement local par
l'intermédiaire des agents de terrain (antennes décentralisées), tandis qu'il reste spécialisé
pour les autres activités. Par exemple les districts forestiers Est et Nord sont placés en dessous
de la sous-direction du développement local, puisqu'ils en assurent les missions, comme nous
l'avons vu au chapitre précédent, alors qu'ils dépendent administrativement du Service
Forestier, qui est lui placé sous l'autorité de la sous-direction de l'environnement. Ce que ne
montre pas l'organigramme c'est que les antennes décentralisées du Service Forestier, et en
particulier celle du district Est, s'occupent principalement d'une refonte des activités
forestières dans une perspective environnementale et locale, tandis que le District Ouest gère
le Plateau de Tango, autrement dit le seul grand projet économique du secteur forestier. De
fait, l'organisation matricielle de la DDE.E ne reflète pas tout à fait la ventilation effective des
compétences dans les Services.

Cependant, au-delà de la réorganisation, l'essentiel du travail d'intégration de
l'environnement a consisté à un reprofilage interne des agents déjà en place. En effet, les
effectifs de la DDE.E n'ont pas beaucoup évolués, seuls les postes spécialisés
(Ingénieurs environnement et développement durable et la brigade des Gardes-Nature) ont été
créés spécifiquement pour intégrer cette question. En définitive, l'environnement est une
thématique et une compétence à la fois « fondue » dans la politique de développement
économique et peu intégrée en raison d'une forte segmentation. Les réflexions sur
l'environnement sont relayées à plusieurs niveaux, et de manière inégale. C'est également ce
que met en évidence la géographe Dolorès Bodmer dans sa thèse, où elle évoque les
réflexions sur la mise en place de l'Agenda 21 (Bodmer, 2011). Les échelles sont multiples
(Communes, Provinces, Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, État français), et les
définitions aussi. Si dans les services techniques comme le Service Forestier ou le SIEC on
parle essentiellement d'environnement, avec les débats sur l'Agenda 21 on parle plutôt de
développement durable, même si la notion a du mal à s'inscrire comme référentiel au sein de
l'action publique provinciale. En l'occurrence l'adoption de cette notion semble refléter plutôt
un ajustement sur les agendas internationaux, et reste faible en raison de l'occupation de
l'espace discursif par les référentiels de « rééquilibrage » et de « destin commun » (Sourisseau
et al., 2013). Tandis que la prise en compte de l'environnement dans les politiques publiques
apparaît comme un phénomène relativement séparé de la diffusion de la notion de
développement durable.

## 2. L'externalisation de l'action publique environnementale de la province Nord

Aux côtés de la réorganisation et du reprofilage, la politique environnementale de la
Province Nord est aussi pensée comme fortement externalisée. L'idée d'une externalisation de
l'action publique environnementale est apparue dès la création du Service Environnement.
Dans un entretien mené en 2011, le Secrétaire Général de la Province Nord explique bien
cette volonté, essentiellement économique, qui consiste à externaliser l'environnement :

> « D'une manière générale, on doit limiter les dépenses dans ce domaine [l'environnement] : donc on délègue. » (Secrétaire Générale de la Province Nord de 2011 à 2014, Entretien du 10/06/2011).

Il s'agissait tout d'abord de réduire les coûts d'une politique environnementale et
finalement de circonscrire le rôle de la Province à une opération de « cadrage » politique.
Mais l'externalisation est aussi envisagée très tôt comme une solution à la fois pour puiser des
idées nouvelles, pour penser l'environnement, mais également pour impliquer la population
locale. L'idée de départ était aussi de redonner à la population, et en particulier à la
population kanak, la possibilité d'organiser son propre mode de vie et la gestion de son
environnement naturel. Cette volonté d'externalisation est également présente dans la réforme
de l'action publique de développement, avec l'adoption d'une vision territoriale du
développement<fnref n="226" />, où une place plus importante est accordée à d'autres acteurs et d'autres
échelles, et en particulier les communes et les tribus ; et où l'action provinciale est plus
restreinte que dans un modèle fortement centralisé. Dans le champ de l'environnement, cette
idée d'externalisation est en quelque sorte l'opposé du modèle choisi en Province Sud, avec la

<footnote n="226">²²⁶ Cette stratégie qui consiste à se tourner vers l'extérieur pour trouver des « experts » afin d'innover en matière de politique publique a en effet déjà été mise en œuvre par la Province Nord pour la redéfinition de ses politiques rurales, et en particulier pour l'adoption de l'approche territoriale et les diagnostics sur le monde rural kanak (cf. En particulier (Bouard, 2013).</footnote>
création de parcs naturels provinciaux, entièrement gérés par l'administration provinciale via
une Direction dédiée (la Direction des Ressources naturelles, ou DRN).

Cette externalisation se fait à plusieurs niveaux et se décline en différentes modalités :
vers les acteurs du secteur minier dans un dialogue direct entre la population locale et les
opérateurs miniers, vers la population de la Province nord, qui doit devenir responsable et
 cogestionnaire de son environnement naturel via son implication dans les plans de gestion, et
vers des acteurs externes, comme les associations et les ONG, à travers la délégation de
certaines compétences. Ainsi, l'externalisation de l'environnement sur la question minière
prend par exemple une dimension particulière. Avec la construction de l'Usine du Nord, une
entité baptisée Comité Environnemental Koniambo (CEK) est spécifiquement créée en 2007 à
l'initiative de la Province, confiée à un ancien militant de l'environnement, pour faire
l'interface entre la population et l'opérateur Konimabo Nickel SAS (KNS). La Charte
environnementale du projet Koniambo rédigée la même année sert de cadre de référence pour
la veille menée par le CEK sur les impacts du projet de l'Usine du Nord. L'administration
provinciale a, quant à elle, peu de prise sur les questions minières en termes d'environnement.
Notamment parce que les compétences minières appartenant à la Province (autorisation
d'exploitation et police des mines) sont déléguées à la Direction de l'Industrie, des Mines et
de l'Énergie de la Nouvelle-Calédonie (DIMENC), soit au niveau du Territoire. La gestion de
la question minière au sein de la DDE.E est par conséquent difficile à aborder. Cette
compétence incombe en principe au Service Impact Environnemental et Conservation, dont le
chef de Service est particulièrement impliqué. Cependant, les relations avec le Secrétariat
Général et la Présidence semblent un peu difficiles et opaques. Le recrutement, au sein du
SIEC, d'un(e) chargé(e) de mission sur les questions minières pour l'évaluation des actions à
mettre en place pour traiter cette vaste question (pollutions minières, règlementations, etc.) est
prévu depuis plusieurs années, mais n'a pour le moment pas été concrétisé<fnref n="227" />.

Au-delà de la question minière, cette idée de l'externalisation va de pair avec une
volonté de transfert de la gestion environnementale vers les populations locales, afin qu'elles
prennent elles-mêmes en charge cet aspect, en particulier dans les tribus. C'est une remise en
cause d'un modèle fortement centralisé de l'État, qui fait écho à la remise en cause de la forte

<footnote n="227">227 Le dossier de recrutement était prêt quand j'ai moi-même pris mon poste de chargée de mission « feu » en 2011, mais le chargé de mission « mine » n'a jamais été recruté. Du reste, la question minière semble assez verrouillée en raison de l'importance de la mine dans les montages financiers de la Province nord d'une part, mais aussi de l'échelle (territoriale) de gestion de la règlementation, ce qui se ressent parfois comme un certain dénuement, et une impossibilité d'agir concrètement au sein d'un Service comme le SIEC.</footnote>
centralité des Services ruraux, mais appliquée ici à la Province comme représentante locale de l'État. Vis-à-vis de la population kanak c'est une manière de redonner une place à la gestion coutumière, mais dans une logique moins patrimoniale que celle qui sera adoptée par la Province des Iles Loyautés (Bouard et al., 2016). Dans cette perspective, deux modèles de l'externalisation coexistent alors : la cogestion avec la population locale, conçue comme un moyen de redonner un pouvoir de gestion aux administrés, qui sont enjoints à prendre une part active dans les comités de gestion, et la délégation de compétence auprès d'acteurs perçus comme des « experts », qui sont plutôt des structures associatives professionnalisées comme les ONG appelées à fournir leurs avis et à siéger également dans les comité de gestion à titre consultatif. Ce modèle d'externalisation mêlant délégation de compétence et cogestion a été formalisé dans le plan d'action environnemental établi par la Province Nord en 2010 (DDE-PN, 2010). Le Responsable de la Sous-direction de l'Environnement définit cette externalisation de la manière suivante :

> « Le principe de mise en place de la cogestion et de délégation de compétence, [c'est qu'] on est toujours dans une cogestion avec les structures gestionnaires de ces aires protégées, donc on est en limite sur des principes où on essaye d'associer les gens à la mise en œuvre des plans de gestion. » (Extrait de la présentation du Responsable de la Sous-Direction de l'Environnement (DDE.E-PN), Colloque Patrimoine Naturel et Culturel, Université de la Nouvelle-Calédonie, 2011)

Cette idée est également visible dans la conception de la mission des Gardes-Nature de la Province Nord. En effet, la mission principale de la brigade est finalement d'accompagner la population dans la connaissance des règlementations, mais elle n'a pas vocation à devenir une police « pérenne » de l'environnement. Pour la Province Nord, c'est la population qui doit devenir véritablement responsable de son environnement, comme l'explique ici, le Chef de la Brigade des Gardes-Nature :

> « Notre travail en matière de communication ça consiste surtout à trouver sur le terrain des personnes ressources, des personnes relais. Parce que ce sont des acteurs aussi. Donc nous on veut pas se substituer aux acteurs qui existent sur le terrain. Comme on dit aux gens qui nous sollicitent et qui nous demandent on leur dit « oui mais vous aussi, sur le terrain qu'est-ce que vous faites ? Vous êtes des citoyens, vous êtes des protecteurs de la nature aussi, donc vous devez être des acteurs ». Donc c'est ce discours aussi qu'on doit tenir régulièrement pour dire : « Vous avez pas besoin de nous en fin de compte, nous on est là pour vous donner l'information, pour vous donner suffisamment d'éléments pour que vous puissiez y aller ». Mais de toute façon si on regarde bien, si on fait un calcul mathématique, onze personnes pour la Province Nord c'est trop peu, mais quand on a une vue, je dirais projetée sur dix ans, sur trente ans... Normalement ce sont les gens qui doivent prendre le relais. Et c'est ce à quoi, ce vers quoi on doit s'orienter. On ne doit pas être des Gardes-Nature qui sont indispensables, hein, voilà. Donc ça passe forcément par de la communication, par de la surveillance, mais ça passe aussi par de la responsabilisation du citoyen. » (Chef de la Brigade des Gardes-Nature, entretien du 04.07.2012)
Enfin, la cogestion est également appropriée par les agents techniques, comme ici par le chef du Service Forestier de la Province Nord :

« L'idée aussi, l'idée de la Province c'est de faire des choses en cogestion, de pas faire seuls, ça c'est une ligne politique qu'on prend aussi, ne pas se retrouver seuls à gérer les pratiques de l'environnement naturel, intégrer au maximum les communes. Donc ça c'est une des caractéristiques aussi, un des axes forts, la manière de faire la gouvernance. [...] C'est plus lent, c'est plus long, » (Chef du Service Forestier depuis 2001, DDE.E-SMRT, Entretien du 05/07/2012)

Dans sa conception de la cogestion, la Province Nord insiste sur l'importance des plans de gestion locaux qui deviennent alors un instrument important d'implication de la population locale dans la gestion des sites importants d'un point de vue environnemental. Ces plans de gestion vont progressivement être mis en œuvre à partir des années 2000, d'abord avec la signature d'une convention cadre avec l'ONG Conservation International sur le site du Mont-Panié à Hienghène. Puis avec la mise en place de plans de gestion des lagons classés au Patrimoine naturel mondial de l'UNESCO sur divers sites au Nord et sur la Côte Est. L'action publique provinciale devient alors un processus pluri-acteurs qui inclut des acteurs extérieurs : la population locale, mais aussi des associations et ONG environnementales qui vont prendre une place importante dans la définition des enjeux de cette politique environnementale.

L'intégration de l'environnement comme catégorie de l'action publique s'est finalement traduite par la création d'un Service Environnement spécialisé sur l'expertise (SIEC), chargé de coordonner les travaux de recherche et d'études d'impact et la définition de la règlementation environnementale. Elle a aussi conduit à redéfinir les missions de certains agents, comme les forestiers ou les agents du Service des pêches. Mais la définition des enjeux environnementaux est un processus complexe, qui n'est pas une simple dynamique endogène, c'est-à-dire émanant de la Province nord. La politique environnementale est également façonnée par ces acteurs extérieurs, surtout lorsque ceux-ci sont invités à participer à la définition des enjeux environnementaux, voire à prendre part à la mise en œuvre de la politique environnementale provinciale. Ainsi sur le terrain, outre les forestiers et les gardes-nature, on trouve aussi d'autres acteurs spécialisés dans l'environnement : ce sont les associations et les ONG, qui sont invitées à prendre part à la mise en œuvre de la politique environnementale. Paradoxalement, alors que dans son processus de définition interne la Province a progressivement délaissé l'orientation conversationniste, pour développer une vision intégrée de l'environnement, cette orientation vers la conservation sera réinjectée
localement par les associations environnementales. C'est ce processus que nous allons à présent examiner.

### III. UNE DÉFINITION EN PARTIE EXOGÈNE : L'ENVIRONNEMENT ET LA RECOMPOSITION DE L'ACTION PUBLIQUE

Alors que l'environnement s'institutionnalise progressivement au sein de l'administration provinciale, on observe que les agents provinciaux ne sont plus les seuls acteurs participant à la définition de cette politique environnementale. L'émergence de l'environnement comme catégorie publique en Province nord est concomitante de l'arrivée, dans la définition de l'action publique, de nouveaux acteurs environnementaux les associations et ONG de conservation de la nature. En plus d'un processus de décentralisation, la provincialisation correspond à une recomposition de l'action publique, qui devient un processus pluri-acteurs, non seulement dans la définition des politiques publiques mais plus largement dans la mise en œuvre de l'action publique (Lascoumes et Le Galès, 2012 ; Lascoumes, 2012). De fait, la définition de l'environnement comme catégorie de l'action publique se fait en partie de manière exogène. À la décentralisation et à cette recomposition de l'action publique s'ajoute également un processus de construction institutionnelle à l'échelle « pays », c'est-à-dire à l'échelle de la Nouvelle-Calédonie, dans une logique, là encore, de rééquilibrage et de renforcement des institutions locales en préalable à la sortie des Accords de Nouméa (Bouard et al., 2016). De fait, des institutions supra-provinciales sont créées à partir de 2010 pour la gestion de l'environnement, notamment le Conservatoire des Espaces Naturels (CEN), qui regroupe les institutions calédoniennes (le Gouvernement et les trois provinces) ainsi que des acteurs issus de la société civile, et en particulier des associations environnementales.

Nous ne passerons pas en revue toutes les associations environnementales ou les configurations qui apparaissent sur le territoire, mais nous présentons plus particulièrement celles qui développent, ou seront amenées à développer, un lien plus important avec la Province nord. Je distingue ici les associations environnementales locales (Société Calédonienne d'Ornithologie, Association de Sauvegarde de la Nature de Nouvelle-Calédonie, Action Biosphère, Centre d'Initiation à l'Environnement mais aussi Ensemble Pour La Planète) des organisations non gouvernementales (ONG), car ces structures n'ont pas le même statut. Les associations calédoniennes sont des « associations Loi 1901 » enregistrées
en Nouvelle-Calédonie, tandis que les associations étrangères (The Maruia Society, Conservation International), mais également le WWF-France sont des organisations non-gouvernementales aux structures juridiques non homogènes. Le WWF-France est par exemple composé d'une association loi 1901, basé en France métropolitaine, mais aussi de trois autres structures juridiques, et c'est cet « ensemble » qui participe aux actions du WWF en Nouvelle-Calédonie, d'où sa qualification plus générale d'ONG.

# A. De nouveaux acteurs dans la définition de l'action publique

## 1. Premières associations environnementales (1960-1990)

Les premières préoccupations « environnementales » en Nouvelle-Calédonie apparaissent dans les années 1940, chez les naturalistes, et en particulier des personnalités comme André Guillaumin, professeur au Muséum d'Histoire Naturelle et Robert Virot, militaire et botaniste amateur, herborisant en Nouvelle-Calédonie<fnref n="228" />. Mais c'est avec la création du Service des Eaux et Forêts dans les années 1950 que seront véritablement mises en place les premières mesures de protection de la nature, dans une logique plus patrimonialiste que conservationniste : création des premières réserves naturelles, création des périmètres de protection, application de règlementations (forestières et marines)<fnref n="229" />.

En fait, il faut attendre les années 1970, période correspondant à la stabilisation de l'administration forestière et au boom puis contre-boom minier, pour que les premières associations environnementales voient le jour à Nouméa, autour de la protection de la faune, et en particulier des oiseaux. Les deux premières associations environnementales du territoire sont créées à quelques années d'intervalle. La première fut la Société Calédonienne d'Ornithologie, créée en 1965, par un groupe de collectionneurs passionnés, principalement originaires de métropole, et au départ plus intéressés par l'élevage et l'introduction d'oiseaux, notamment pour des activités cynégétiques (introduction de faisans et de perdrix), que par la protection de l'environnement. Assez rapidement cependant, la SCO s'engage dans des actions de protection, en particulier pour la sauvegarde d'un oiseau endémique : le cagou (*Rhynochetos jubatus*). L'Association pour la Sauvegarde de la Nature en Nouvelle-Calédonie (ASNNC), créée quelques années après la SCO, en 1971²³⁰, est également composée majoritairement de personnes originaires de métropole. Elle est quant à elle directement

<footnote n="228">²²⁸ Cf. Chapitre 3.</footnote>

<footnote n="229">²²⁹ Cf. Chapitres 2 et 3.</footnote>

<footnote n="230">²³⁰ La création de l'ASNNC suit de quelques mois la création du Ministère français de l'environnement créé la même année (Charvolin, 2003).</footnote>
dédiée à la mise en place d'actions de protection de la nature, comme l'a expliqué dans la presse l'un de ses fondateurs, Jean-Louis d'Auzon :

« Quand on a créé l'ASNNC, le 5 mai 1971, les seuls qui œuvraient pour la nature étaient la société calédonienne d'ornithologie. Il n'y avait pas d'association généraliste et la sensibilisation de la population et des élus était quasi-nulles. Pour nous c'était évident : la grande richesse du pays, c'est la nature, et ses quelques espaces vierges. Il fallait les préserver. » (Interview de Jean-Louis D'Auzon, in Les Nouvelles Calédoniennes, édition du 8 janvier 2016)

Les deux associations sont très liées, notamment parce qu'elles partagent certains de leurs membres. La SCO noue d'ailleurs relativement tôt des liens avec l'administration des Eaux et Forêts, notamment autour de la création du parc de la Rivière bleue, la réintroduction des cagous (Rhynochetos jubatus), mais aussi la création du parc forestier de Nouméa. L'un des membres les plus éminents de la SCO, Raymond Teissandier, collectionneur d'oiseaux, a également été Vice-Président de l'ASNNC pendant de nombreuses années. Il fit en particulier don de sa collection d'oiseaux au Parc forestier Michel Corbasson de Nouméa. Les premières actions de sensibilisation mises en œuvre par l'ASNNC concernent les feux de brousse, avec la conception de campagnes contre les incendies, et les dégâts liés à l'exploitation minière. L'association participe aussi au développement d'un programme d'étude du cagou en partenariat avec la SCO, puis milite un peu plus tard pour la protection des tortues marines et des récifs coralliens. L'ASNNC va progressivement diversifier ses activités autour de ces mêmes thèmes jusque dans les années 1990. Elle va également tisser des liens avec des institutions scientifiques comme l'ORSTOM. Elle devient en fin de compte un acteur incontournable et polyvalent intervenant dans de multiples instances organisationnelles, comme aux côtés des scientifiques et auprès du public. Dans les années 1970, la Commune de Thio connaît de fortes mobilisations de la part des habitants et des élus de la Commune contre les pollutions liées à l'exploitation minière menée par la SLN. Une association est créée localement, baptisée le Comité Écologique de Thio, et mène des actions de sensibilisation citoyennes dès le milieu des années 1970 et jusque dans les années 1980. Contrairement à l'ASNNC qui défend une vision assez globale de l'environnement et de la nature, le Comité Écologique de Thio cible les pollutions occasionnées par la mine sur le cadre de vie des populations riveraines : inondation, coulées de boues, engravement des rivières, pollution du lagon, glissements de terrain, Elle sensibilise très tôt les habitants sur ce qui peut aggraver ces phénomènes, comme les feux de brousse par exemple.
Ces associations interviennent essentiellement en parallèle de l'administration, ou dans une position d'entrepreneurs de cause<fnref n="231" />. Si elles s'associent parfois avec l'administration pour mettre en place des actions communes ou les interpeller sur des thématiques, elles n'interviennent pas directement dans l'action publique, et il n'existe pas encore d'instances réunissant les différents acteurs pour mettre en œuvre des politiques environnementales. Au niveau régional, c'est plutôt dans les années 1980 que semblent se créer les premières organisations spécifiquement orientées vers l'environnement (comme le PROE/SPREP créé en 1982). Mais cet engouement pour l'environnement dans le Pacifique est éclipsé en Nouvelle-Calédonie par les Évènements.

## 2. Multiplication des acteurs et des enjeux environnementaux (1990-2000)

Après les Évènements, la configuration et la structure du monde associatif évolue. Les associations environnementales travaillent à la définition de certains enjeux environnementaux en se rapprochant des Services techniques provinciaux, désormais compétents en matière d'environnement. Les associations « historiques » que sont la Société Calédonienne d'Ornithologie (SCO) et l'Association de Sauvegarde de la Nature Néo-Calédonienne (ASNNC), toujours actives, nouent des liens avec les nouvelles provinces pour continuer à engager des actions de protection de l'environnement. Aux côtés de ces associations, le Service Forestier de la Province nord participe à la définition de plans de protection de la faune endémique à l'échelle du Territoire, avec en particulier le lancement d'un programme destiné à la protection des cagous (Rhynochetos jubatus) baptisé « Programme CAGOU ».

L'ASNNC va également se positionner à l'interface entre les enjeux environnementaux internationaux et l'échelle calédonienne locale en devenant membre de plusieurs programmes ou réseaux, en particulier l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), le Centre de liaison pour l'environnement international (CLEI), le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE), le Conseil international pour la protection des oiseaux (CIPO) et France-Nature-Environnement (ASNNC, 1993). L'association remettra notamment un rapport à l'ONU pour la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement, organisée à Rio de Janeiro en Juin 1992. Elle interpellait l'ONU sur les thèmes suivants : la pollution atmosphérique (due principalement à l'Usine de Doniambo et

<footnote n="231">²³¹ La notion d'entrepreneur de cause sera explicitée dans le prochain chapitre qui se consacre particulièrement à la mise en publique d'un problème environnemental, « les feux de brousse », par les associations.</footnote>
les gaz d'échappement des voitures), la protection de l'eau douce, des écosystèmes marins principalement menacés par les mines et le rejet des eaux usées, la protection des écosystèmes terrestres, et en particulier les forêts menacées par les feux de brousse, les mines et le déboisement, la préservation de la diversité biologique, la gestion des biotechnologies, des déchets, l'amélioration des milieux de vie et de travail des populations défavorisées, et enfin la protection de la santé et de la qualité de vie (ibid.).

De nouvelles structures associatives voient également le jour, sous l'effet de mobilisations citoyennes face à des évènements environnementaux, et parfois en rupture avec la SCO et l'ASNNC. En 1992 est ainsi créée l'association Action Biosphère, une « association pour la défense de la Nature et le développement des technologies appropriées », première association écologiste créée à l'échelle du Territoire par des calédoniens, dont un militant UC, caldoche et originaire de Voh, mais résidant à Thio depuis longtemps. Basée au Mont-Dore, elle est née dans la lignée des mobilisations du Comité Écologique de Thio, et continue de lutter contre les pollutions liées à la mine. L'association interpellera les Provinces au sujet des feux de brousse, et sera à l'initiative d'une campagne d'envergure menée à l'échelle du territoire<fnref n="232" />. Action Biosphère milite de manière plus générale autour de thématiques proches de celles de l'ASNNC : pour la protection des espaces naturels, la lutte contre les feux et la mine, pour la gestion des déchets, en particulier sur la Commune de Thio. Mais également contre les essais nucléaires dans le Pacifique relancés par Jacques Chirac en 1996, et de manière plus générale contre la pollution. En 1996, l'ASNNC créée le Centre d'Initiation à l'Environnement ou CIE, une association spécialisée dans la sensibilisation à l'environnement, notamment auprès du jeune public. Le CIE intervient principalement dans les écoles, et a développé au fil des années du matériel pédagogique pour faire connaître la faune et la flore locale, expliquer le fonctionnement des écosystèmes ou encore faire adopter de bons gestes (comme le tri des déchets, le recyclage, ou la lutte contre les feux de brousse). Ainsi, le tissu associatif s'étoffe, mais les associations environnementales restent relativement généralistes.

C'est à la même période également, dans le courant des années 1990 que des associations environnementales étrangères commencent à apparaitre sur le territoire. Elles arrivent progressivement, et généralement par le biais de Services Techniques provinciaux ou gouvernementaux, et/ou au sein de forums de discussions noués avec des scientifiques. Ainsi,

<footnote n="232">²³² Ce point sera abordé en détail dans le Chapitre suivant.</footnote>
dès 1994, le Service Forestier de la Province nord est contacté par une association néo-
zélandaise, The Maruia Society, spécialisée dans l'environnement et le développement dans la
Région Pacifique, et en particulier dans une forme de gestion raisonnée des forêts<sup>233</sup>.
L'organisation propose ses services à l'institution publique, et livre en 1994 un premier bilan
à la Province nord sur l'environnement naturel de son territoire, qu'elle qualifie de
particulièrement exceptionnel. Le SFBE est très favorable au développement de ce
partenariat, intéressé par la démarche novatrice l'ONG néo-zélandaise qui dispose d'une
expérience dans d'autres pays du Pacifique et propose une approche centrée sur les
populations locales :

« L’originalité de MARUIA est de prendre en compte l’aspect socio-culturel ainsi que les aspirations et les expériences des populations dans la conception et la réalisation des projets de réserves, dans la gestion économique et foncière de l’espace naturel. » (« Note Synoptique n°2 : L’Environnement, Fiche n°1 », in Papineau, 1995)

L'arrivée de cette ONG permet au Service Forestier d'entamer des réflexions sur de
nouveaux chantiers, comme l'intégration des populations locales, kanak en particulier, dans la
gestion des espaces naturels. Cette approche correspond à la fois à la volonté des agents du
Service forestier (Cf. Chapitre 4), mais également à celle des élus de la province nord (Cf.
*supra*). Cette approche socioculturelle était jusqu'alors absente des pratiques de
l'administration forestière, mais également des associations environnementales locales. À
défaut de trouver des soutiens internes pour une redéfinition de sa politique, le Service
Forestier s'appuie sur ces nouveaux partenariats avec les ONG environnementales pour
développer de nouvelles pistes de travail. Ainsi, en 1998, The Maruia Society réalise, à la
demande du SFBE, deux études sur les massifs forestiers les plus importants de la Province
nord : le Massif de l'Aoupinié (Communes de Poya et Ponérihouen) et le Massif du Mont-
Panié (Commune de Hienghène et Pouébo). C'est dans le sillon tracé par The Maruia Society
qu'arrivera quelques années plus tard l'une des plus importantes Organisation Non-
Gouvernementale (ONG) de conservation de la nature : Conservation International (CI)<sup>234</sup>.

<footnote n="233">233 Créée en 1988, l'organisation environnementale The Maruia Society émane d'un mouvement de protestation contre l'exploitation des forêts primaires en Nouvelle-Zélande regroupé sous le label *Native Forest Action Council*, et militant pour une exploitation « soutenable » de ces forêts. Au moment où The Maruia Society contacte la Province nord, elle dispose déjà d'une expérience d'études et d'interventions aux Salomon, en Papouasie Nouvelle-Guinée et à Fidji, où elle est intervenues sur « *les stratégies de développement, la législation forestière, la création de réserves naturelles, le régime foncier, l'écotourisme, l'éducation et la sensibilisation à l'environnement* » (« Note Synoptique n°2 : L'Environnement, Fiche n°1 », in Papineau, 1995). En 1999, The Maruia Society diversifie ses missions et devient une fondation nommée Ecologic (http://www.ecologic.org.nz/).</footnote>

<footnote n="234">234 Créée en 1987, Conservation International est une organisation à but non lucratif américaine basée à Washington, dont l'objectif est de préserver l'héritage naturel vivant, la biodiversité, de la planète. Elle exerce</footnote>
D'abord simple soutien financier de The Maruia Society<fnref n="235" />, CI remplacera finalement l'ONG néo-zélandaise et deviendra un partenaire important de la Province nord. Parallèlement, des échanges sont engagés dès 1993 par les botanistes de l'ORSTOM, autour de la question des Forêts Sèches (1993-1997 ; cf. Faugère, 2008 ; 2010), et incluent les Services Techniques Provinciaux. Ce groupe de réflexion constituera une porte d'entrée pour une autre ONG internationale à la fin des années 1990 : le Fond Mondial pour la Nature (WWF)<fnref n="236" />. Comme l'explique ici le chef du Service forestier de la Province nord, qui a participé à ces échanges :

> « Et puis y'a eu une ouverture évidemment, parce que ça a dépassé, même si c'était pour 5000ha qui sont ce qu'ils sont, l'approche internationale... Parce qu'en fait c'est grâce au WWF aussi que tout ça est né, parce que le WWF c'est lui qui a sonné la... Avec les scientifiques de l'ORSTOM à l'époque, qui ont sonné l'alarme sur la situation grave voire catastrophique de la Forêt Sèche Calédonienne. Donc l'approche scientifique, avec le référentiel qu'il fallait, ça c'est le gros travail de l'équipe de botaniste de l'IRD, et d'écologues, renforcée par la vision internationale du WWF, a fait que c'est eux qui ont débarqué en 1997, moi je les ai reçu à l'époque, parmi d'autres, comme chef du service forêt, sur toute la Province nord ils disaient "mais vous savez vous avez une richesse importante menacée, etc., etc." Donc ils ont interpellé un peu tout le monde, c'est ça qui a déclenché un peu les choses, c'est tout ce préalable qui était indispensable, qui a permis un sursaut quoi. Donc c'était un gros défi et on a tous tenté de le relever, le programme existe toujours. » (Chef de service SFBE de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014)

Ce sont d'abord des membres de l'organisation américaine qui effectuent une mission sur le Territoire en 1997, suite à la publication d'un article sur la disparition supposée d'une espèce végétale endémique (Faugère, 2008 ; Papineau, 2000, p. 2-3). Le WWF-France prend le relais quelques années après, et une antenne locale du WWF-France est créée en 2001. Elle est confiée un salarié de l'ONG originaire de métropole, et ayant déjà travaillé pour le WWF-France en Guyane Française. En quelques années la structure prend de l'ampleur. Elle comprend aujourd'hui 5 salariés à temps plein et s'appuie sur un réseau de près de 700 bénévoles, donateurs et sympathisants en Nouvelle-Calédonie.

Enfin, la création de programmes de conservation à l'échelle du territoire, mais ayant une envergure internationale, comme le Programme de Conservation des Forêts Sèches en 2001 et le Comité de coordination des lagons inscrits au Patrimoine Mondial de l'UNESCO

<footnote>dans plus de 40 pays, principalement dans les pays en développement du continent Africain, les pays du pourtour de l'Océan pacifique et dans les forêts primaires d'Amérique Centrale et du sud.</footnote>

<footnote n="235">²³⁵ En 1994, The Maruia Society bénéficie du soutien financier de CI, mais également de la Fondation Mac Arthur, une fondation philanthropique américaine créée en 1975 par un homme d'affaires, John D. MacArthur. Elle intervient à l'international dans des domaines variés (droits de l'homme, environnement, santé, scolarisation des filles, etc.).</footnote>

<footnote n="236">²³⁶ Le World Wildlife Fund (Fond mondial pour la nature sauvage) est une organisation de conservation créé en 1961 par des biologistes britanniques, initialement pour collecter des fonds d'aide pour les animaux en voie de disparition. Rebaptisé World Wide Fund for nature en 2003, le WWF est aujourd'hui un réseau international présent dans plus 100 pays et l'une des ONG de conservation les plus influentes. Le WWF France est créé en 1973.</footnote>
en 2005²³⁷, vont non seulement favoriser l'arrivée des ONG internationales, mais vont surtout leur permettre de prendre une place importante et stratégique dans la définition des enjeux de conservation.

### 3. La consolidation des partenariats avec les ONG à partir de 2000

A partir des années 2000, les associations prennent une part de plus en plus active dans la mise en place de mesures de protection, en devenant des experts ou des conseillers techniques en même temps que des partenaires des collectivités. Les ONG internationales en particulier deviennent progressivement des partenaires privilégiés de la Province Nord dans la définition de sa politique environnementale. En effet, c'est au moment où se stabilise l'environnement comme nouveau paradigme de l'action publique provinciale, soit au début des années 2000, que les partenariats avec les associations environnementales vont prendre une place importante dans la politique de la Province Nord. Du rôle de lanceurs d'alerte ou *entrepreneurs de cause*, ces associations, et en particulier les ONG internationales, deviennent des acteurs « experts » intervenant directement auprès des populations locales, dans le cadre d'une délégation d'action publique plus ou moins formalisée et assumée. La première action de ce type commence avec l'implantation de Conservation International dans la Commune de Hienghène suite au diagnostic réalisé par The Maruia Society. Dès les premières études réalisées par cette organisation, des discussions sont engagées au niveau politique, c'est-à-dire entre les élus de la Province Nord et les responsables régionaux des ONG (The Maruia Society et CI, alors simple bailleur de l'ONG néo-Zélandaise), pour définir le cadre d'intervention des ONG. L'un des agents du Service Forestier fait venir en mission des experts de The Maruia Society et CI qui réaliseront un inventaire faunistique et floristique au début des années 2000. Les experts préconisent la création d'une aire coopérative de gestion. Un partenariat est signé en 2002 entre la Province et les deux ONG pour une durée de cinq ans, validant l'implication de l'ONG à un niveau politique, et non plus seulement technique. Un ancien ingénieur agronome d'origine belge, Henri Blaffart, employé par Conservation International, s'installe la même année à Hienghène afin de travailler à la mise en place d'un plan de gestion de la réserve du Mont-Panié.

En 2003, le WWF-Nouvelle-Calédonie entre en contact avec les habitants de la tribu de Gohapin, située sur le versant Ouest du massif forestier de l'Aoupinié, par l'intermédiaire

<footnote n="237">²³⁷ En 2011 ces deux programmes ont été regroupés au sein du Conservatoire des Espaces Naturels (CEN) de Nouvelle-Calédonie. Un troisième pôle est créé au sein de la structure sur la thématique de la gestion des Espèces Envahissantes.</footnote>
d'animateurs de la DDE.E, pour réaliser un diagnostic écotouristique. Elle succède ainsi à The Maruia Society sur ce deuxième massif emblématique de la Province Nord. Au-delà du diagnostic écotouristique, l'ONG va nouer un partenariat avec le Conseil des Anciens de la tribu de Gohapin, et signer des conventions ponctuelles avec la Province Nord, via le Service Forestier, pour la réalisation d'un chantier pilote de reboisement écologique. En 2006, le WWF-Nouvelle-Calédonie intervient à la demande de la Province Nord, dans le cadre de la mise en place des premières aires marines protégées (AMP) lancées sur le territoire provincial, via un projet régional de protection des récifs coralliens baptisé CRISP<fnref n="238" />. Cependant, contrairement à la relation nouée avec CI, aucune convention-cadre ne sera signée entre le WWF et la Province Nord. Faute d'un interlocuteur du WWF-France, la Province Nord refuse de signer des accords avec les seuls représentants locaux de l'ONG, souhaitant fixer des objectifs à un niveau plus élevé, soit auprès d'un représentant national (ou régional)<fnref n="239" />.

Dans les années 1990, la SCO quant à elle, se spécialise progressivement dans l'observation des oiseaux, et commence à renforcer son expertise dans ce domaine. La professionnalisation de la structure, comme son orientation vers la conservation, se confirment au début des années 2000. L'association adhère au réseau de Birdlife international, une ONG d'envergure internationale dont la vocation est la protection des oiseaux et de la nature<fnref n="240" />. Les salariés de la structure sont pour certains des scientifiques locaux, originaires de métropole, au profil naturaliste (ornithologues ou entomologistes passionnés par les oiseaux). Mais les actions de la SCO sont pilotées par un Conseil d'Administration composé essentiellement de Calédoniens. Ainsi, d'association locale d'animateurs d'oiseaux, la SCO devient à son tour un acteur important de la conservation.

<footnote n="238">²³⁸ Le Coral Reef Initiatives for the South Pacific (CRISP), ou Initiative pour la protection et la gestion durable des récifs coralliens dans le Pacifique Sud est un projet interministériel français fondé en 2002. Son objectif est de proposer un développement durable pour le futur des écosystèmes coralliens des territoires français d'outre-mer et des communautés du Pacifique qui en dépendent. Le projet est hébergé au siège de la CPS à Nouméa.</footnote>

<footnote n="239">²³⁹ En 2014, aucune convention-cadre n'était signée entre le WWF et la Province : « C'est simplement un travail de recadrage hein, et ça commence par le haut niveau, parce qu'avec CI a été à un niveau politique hein, politique-politique ! Voilà sur quelle base on travaille, surtout sur quel principe on travaille et à partir de là les choses se passent sans trop de problèmes. Parce qu'il y a la philosophie au-dessus qui verrouille tout quoi. [...] Pour solutionner le problème avec [WWF], j'avais dit qu'on travaille d'abord sur un projet de convention cadre mais à un niveau... C'est pas avec le responsable de l'ONG locale hein, parce que ça se passe à un autre échelon. On est sur le niveau politique donc c'est au responsable politique de la zone sud ou je sais pas. Mais pas avec le responsable local. » (Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014).</footnote>

<footnote n="240">²⁴⁰ Birdlife international est une association internationale créée en 1922 sous le nom d'International council for Bird Preservation (ICBP). L'association perd de son influence après la deuxième guerre mondiale, puis connaît un renouveau dans les années 1980. En 1993 elle prend le nom de Birdlife international. Elle fédère aujourd'hui de nombreux acteurs spécialistes ou amateurs d'oiseaux. Elle est actuellement l'autorité de référence de l'UICN pour l'inscription des oiseaux sur sa liste rouge.</footnote>
Notamment en prenant une part active dans l'importation d'un outil de gestion spécifique, les Zones Importantes de Conservation des Oiseaux (ZICO), en anglais *Important Bird areas (IBA)*, qu'elle contribuera à définir et mettre en œuvre sur le territoire calédonien. Ce glissement coïncide avec l'arrivée sur le territoire des grandes ONG internationales, et confirme une fois encore la stabilisation des enjeux de conservation en Nouvelle-Calédonie et son ancrage à l'international.

Parallèlement à l'apparition de ces grosses ONG, et à l'exception de la SCO, les associations environnementales locales se multiplient et se spécialisent. Dans le secteur de la conversation sont ainsi créées des associations spécialisées. En 2000, l'association Corail Vivant est créée avec comme objectif explicite l'inscription des récifs et lagons de Nouvelle-Calédonie au Patrimoine mondial de l'UNESCO, et l'amélioration de la qualité de vie des habitants de l'île par ce biais. D'autres associations moins portées sur la conservation d'espaces naturels que sur la mise en place de principes écologiques ou de développement durable et des actions visant la protection des citoyens voient également le jour. Mais ces acteurs sont peu visibles sur des thématiques strictement conservationnistes. Ces associations sont aussi faiblement internationalisées, c'est-à-dire faiblement raccrochées à des réseaux régionaux ou internationaux. Elles sont aussi moins professionnalisées et mobilisent plutôt des citoyens calédoniens. C'est le cas notamment d'associations comme Stop OGM Pacifique qui, comme son nom l'indique, sensibilise la population et les institutions, sur la question des OGM. Mais il y a également des associations locales, comme Amu Keje, créée en 2011 à Koné, et portée par des acteurs locaux pour répondre directement aux enjeux de la Commune de Koné (gestion des déchets et des carcasses de voiture, lutte contre les *Pinus* à Bopope, agriculture biologique). En 2006, une grande partie des associations environnementales présentes en Nouvelle-Calédonie, ONG comprises, se sont fédérées au sein d'un collectif local baptisé « Ensemble pour la Planète » (EPLP). Depuis quelques années le collectif s'est spécialisé dans la poursuite judiciaire d'organisations ne respectant pas l'environnement, ou causant des pollutions. En rupture avec cette approche « procédurale », un certain nombre d'associations fondatrices, comme le WWF ou CI, ont quitté EPLP.

# B. Place des ONG dans la politique environnementale de la Province nord

## 1. Variabilité des configurations

Globalement, dans le secteur associatif, on observe deux tendances dans la définition des enjeux environnementaux. On a d'une part, une perspective conversationniste (mise en
réserve d'espaces naturels et gestion de ces structures) et d'autre part une perspective plus
« développement durable » qui se concentre plutôt sur les pollutions (gestion des déchets,
mise en œuvre de l'Agenda 21), travaillant davantage une « mise aux normes »
d'infrastructures ou de services, comme l'aménagement des déchetteries, le tri des déchets.
L'intervention des associations environnementales est orientée sur l'une ou l'autre de ces
deux perspectives selon les profils de compétences et les conceptions des enjeux
environnementaux. Cette polarisation reflète également une autre dichotomie qui se
développe dans le schéma organisationnel de la Province Nord : avec la coexistence d'un
Service développement durable aux côtés du Service Impact environnemental et conservation.
L'intégration du développement et de l'environnement n'est pas résolue, mais séparée par les
compétences de ces services : la mise en réserve d'espaces naturels n'intègre que peu les
activités économiques, notamment vivrières, tandis que les initiatives de développement
durable tentent de « verdir » les villages, en intervenant notamment auprès des Communes, ou
auprès des habitants, en particulier des jeunes générations en intervenant dans les écoles. Mais
les différents secteurs semblent cloisonnés et on décèle peu de réflexions transversales. On
observe également une dichotomie dans les échelles d'interventions entre les associations
environnementales locales et les ONG. En se saisissant principalement des thématiques liées
au « développement durable », les associations locales interviennent davantage au niveau des
Communes. Les associations de conservation interviennent quant à elles sur des sites
« exceptionnels » (aires de conservation) et s'ancrent plus volontiers dans des réseaux alliant
l'échelon très local (tribus), et des échelons régionaux ou internationaux, parfois en
contournant l'échelon Communal voire Provincial.

Ces actions déléguées ont été progressivement mises en place, d'abord avec la
définition et l'application d'un plan de gestion du Mont Panié à Hienghène, puis avec les
plans de gestion des Aires Marines Protégées (AMP) dans le cadre de l'inscription des lagons
au Patrimoine Naturel de l'UNESCO. En fonction des structures engagées et des
positionnements des acteurs à de multiples niveaux (Tribus, Communes, Province, État,
associations, etc.) les configurations sont multiples. Il en résulte que ces configurations
d'acteurs sont aussi très variables selon les secteurs et contextes locaux d'intervention. Ceci
est particulièrement vrai dans le secteur forestier, ou du moins concernant les ressources
terrestres gérées aujourd'hui par le Service Forestier. En effet, dans la mise en œuvre de cette
délégation à la population locale dans le secteur forestier, il n'y a pas toujours, contrairement
au domaine maritime, de structure clairement définies comme peuvent l'être les comités de
gestion participatifs des Aires Marines Protégées (AMP). À Hienghène il existe bien une
structure de gestion clairement identifiée, l'association Dayu Biik créée spécifiquement pour
cela au début des années 2000, et un plan de gestion a été mis en place autour de la réserve
naturelle du Mont Panié. À Gohapin, l'ONG WWF et le Service Forestier travaillent
directement avec le Conseil des Anciens et des associations locales regroupant des habitants
de la tribu. Ainsi l'association des femmes s'occupe de l'accueil des évènements organisés
par l'ONG et de la promotion d'activités traditionnelles (comme le tressage), ou l'association
Gué Vé regroupe les personnes engagées sur les chantiers de reboisement dans une vallée de
la tribu. Par ailleurs l'ONG traite également directement avec des individus, en particulier un
homme qui exerce à la fois une activité de guide et de pépiniériste. Cependant aucun plan de
gestion n'a pour le moment été défini pour la gestion de la réserve naturelle de l'Aoupinié. À
Tiouaé, la SCO intervient au départ dans le cadre général de la mise en place d'une Zone
Importante de Conservation des Oiseaux (ZICO) interprovinciale. Un plan de gestion est
également à l'étude pour l'ensemble du Massif des Lèvres, une vaste zone montagneuse
située sur la côte Est entre les Communes de Poindimié, Touho et la tribu de Bopope.
Cependant, la SCO a choisi de resserrer son champ d'action autour de la tribu de Tiouaé. Par
conséquent, il n'y a pas de structure (association ou comité) dédiée à la gestion
environnementale en particulier, qui serait l'interlocuteur privilégié pour ce type d'opération.
La SCO travaille ainsi directement le Conseil des anciens de la tribu, et ceux des tribus
voisines, ainsi qu'avec une Association de chasse qu'elle a contribué à créer. Enfin à Bopope,
il n'existe pas de plan de gestion, ni de réserve naturelle. Le Service Forestier travaille là aussi
directement avec certains membres du Conseil des anciens et une association locale (menée
par ces mêmes membres du Conseil) pour l'arrachage des pinus et le reboisement.

Dans le secteur forestier et la gestion des ressources terrestres les formes d'intervention sont donc variées. Il n'y a pas de mise en cohérence spécifique autour de ces structures de gestion. Mais ce n'est d'ailleurs pas nécessairement un souhait de la part de la Province. Cette configuration crée des situations d'interface qui sont particulières à chacun des sites et dans lesquelles les acteurs occupent chacun des positions qui ne sont pas définies a priori. Ces interventions s'ajoutent en outre à des dispositifs d'action publique territorialisés existants, comme les OGAF de la côte Est, l'OCDL de Hienghène, qui dépendent également des configurations locales. De fait, la définition des actions à mettre en œuvre dans le cadre d'une gestion environnementale diffère nécessairement d'un site à l'autre. Elle est souvent tributaire de la configuration d'interface spécifique à chaque site, c'est-à-dire des enjeux locaux et des
valeurs portées par chaque acteur engagé dans le processus. Dans le cadre de ce chapitre, nous n'irons pas dans le détail de l'analyse de ces interventions, mais nous devons retenir les principales caractéristiques de ces montages : le principe d'une délégation de l'action publique environnementale, le repositionnement des agents techniques (notamment des forestiers), et l'implication des acteurs associatifs dans la définition et la mise en œuvre des actions environnementales<fnref n="241" />.

## 2. Une place non stabilisée et controversée des ONG au sein de la Province

Si les deux principes de cogestion et de délégation ont été adoptés au niveau politique, leur mise en œuvre sur le terrain est complexe, tant pour la population locale, les associations qui interviennent que pour les agents techniques eux-mêmes. Pour l'ensemble de ces acteurs, la définition de cette délégation est loin d'être évidente et il en résulte un certain nombre de protestations. Sans entrer dans le détail des débats suscités en interne par l'implication des ONG, nous retiendrons deux évènements en particulier qui permettent d'aborder certains points de friction sur la définition de cette délégation : un conflit survenu entre un agent du Service Forestier (aujourd'hui Chef du Service environnement) et le représentant de CI à Hienghène, et les protestations émises par certains agents du Service de la DDE.E vis-à-vis de l'implication des ONG lors d'une session de formation réunissant une bonne partie des agents de la DDE.E.

Au moment de la mise en œuvre de la première convention-cadre signée entre la Province Nord et Maruia-CI pour la mise en place du projet-pilote de cogestion du Mont Panié à Hienghène, un conflit émerge entre le représentant local de CI, Henri Blaffart, et un ingénieur du Service Forestier, responsable de ce secteur. À Hienghène, Henri Blaffart a travaillé à la création d'une structure locale de cogestion, composée de personnes issues des tribus situées sur la Commune et riveraines du Mont-Panié, qui puisse assurer le lien entre la Province, la Mairie et la population. En 2003, le choix est fait de créer une association Loi 1901, baptisée *Dayu Biik*, censée représenter l'ensemble de la population de Hienghène. L'agent du Service Forestier, jusque-là très investi dans les réflexions sur le plan de gestion, est fortement en désaccord avec le choix de la structure. Pour lui, il aurait mieux valu s'appuyer sur les liens coutumiers existant à Hienghène, notamment entre les gens de la terre

<footnote n="241">²⁴¹ Ces éléments et cette réflexion seront de nouveau mobilisés, et approfondis, dans la partie IV à travers l'étude de trois études de cas rapidement évoquées ici : l'intervention du WWF à Gohapin, celle de la SCO à Tiouaé, et celle du Service Forestier à Bopope.</footnote>
et les gens de la mer, c'est à dire sur une structure coutumière existante<fnref n="242" />, plutôt que de créer
une association dans laquelle on ne retrouverait pas l'organisation coutumière. Ce désaccord
conduit au retrait de cet agent du projet de Hienghène. Kanak d'origine, il exprimera son
retrait du projet via un geste coutumier fait auprès de l'ensemble des coutumiers de
Hienghène. Ce désaccord aura également des conséquences à la Province, puisqu'à partir de
ce désaccord il refusera tout simplement toute participation, ou toute contribution à des
projets environnementaux du même ordre, notamment sur la commune de Touho, au sud de
Hienghène<fnref n="243" />. Le fait que le représentant de CI n'ait pas suivi ses conseils a retenti chez cet
agent comme une erreur. Mais il y avait surtout un écart considérable entre deux visions de ce
que doit être l'organisation « collective » dans ce type de projet. D'ailleurs le conflit n'a pas
éclaté seulement avec le représentant de CI, mais également avec d'autres acteurs, dont un
bureau d'étude intervenu dans la zone de Hienghène lors de la phase de diagnostic préalable
au plan de gestion du lagon. Il reproche également à la Province de trop cadrer les actions des
populations locales, empêchant l'émergence d'une gestion locale, notamment coutumière.
Dans sa thèse Séverine Bouard a mis en évidence le fait qu'il s'agissait d'une volonté de la
part de la Province de contrôler le plan de gestion de la Mairie de Hienghène (Bouard, 2011).
Quelques années plus tard, Henri Blaffart est décédé et a été remplacé par un nouveau
représentant de CI, qui a continué à travailler avec l'association Dayu Biik. La Province,
représentée désormais par le Chef du Service Forestier, se tient relativement en retrait, laissant
agir sur place Dayu Biik, en tant que structure de cogestion, et CI comme prestataire assurant
un rôle d'expertise. Les deux associations ont progressivement pris de l'autonomie dans la
gestion du site du Mont Panié. La Province, pourtant peu présente, est souvent accusée de
vouloir trop cadrer les choses, en même temps que les projets mis en œuvre par CI
apparaissent comme décalés par rapport aux attentes d'une partie de la population de
Hienghène. En tout état de cause la situation paraît assez floue tant pour la population locale,
que pour les associations environnementales travaillant sur d'autres secteurs, mais également
pour les agents provinciaux<fnref n="244" /> ou encore pour les scientifiques<fnref n="245" />. Concernant un projet de

<footnote n="242">²⁴² Les différentes tribus de la Commune de Hienghène étant par ailleurs engagées depuis de nombreuses années dans une restructuration des liens et hiérarchies coutumières, notamment autour du rétablissement des liens entre les deux chefferies (Godin, 2014).</footnote>

<footnote n="243">²⁴³ Communications personnelles du Chef du Service Environnement (juillet 2013) et de l'animateur de la SCO (octobre 2013).</footnote>

<footnote n="244">²⁴⁴ Des Services gestionnaires des milieux soit le Service Forestier (SMRT) et le Service des pêches (SMRA), ainsi que le Service Environnement (SIEC).</footnote>

<footnote n="245">²⁴⁵ Notamment pour ceux de l'IRD, dont certaines sont acceptées localement pour des études de terrains, tandis que d'autres se voient refuser l'accès (Nayral, 2016).</footnote>
gestion des espèces envahissantes mis en œuvre à Hienghène par l'intermédiaire de CI, un
acteur d'une autre association environnementale<fnref n="246" /> extérieure à Hienghène, disait ainsi :

« Dayu Biik c'est, bon on en a déjà parlé plusieurs fois avec [Le responsable de Dayu Biik], c'est... enfin à mon avis tu pourras lui en parler, mais bon j'en ai jamais parlé avec le CA [Conseil d'Adquisition] de Dayu Biik, parce que c'est vrai que j'ai pas spécialement de légitimité pour le dire, mais il leur dit « les mecs, bougez vous quoi ! Vous êtes pas des prestataires, vous êtes cogestionnaires, vous êtes pas prestataires de la Province pour faire leur, le boulot qu'ils ont envie quoi », et le projet ICONE c'est ça. Et là si y'a autant de fatigue, si [Le responsable de Dayu Biik] se barre, entre autres hein, il se barre certainement pour d'autres choses, mais si [un autre membre de Dayu Biik] qui y a travaillé trois ans il en a plein la casquette et tout, ils en ont marre aussi de faire de trucs, où finalement ils comprennent pas. C'est pas eux qui ont choisi, les lignes du projet sont définies ailleurs, et leur soi-disant collaboration, réflexion d'équipe sur le projet, y'en a pas en fait. Y'a des réunions, mais c'est des projets made-in CI, avec [le Service Forestier] qui donne l'aval ou pas » (Entretien, 2013).

À Hienghène, du côté de l'association Dayu Biik, mais aussi plus largement chez certains autres acteurs de l'environnement, il y a manifestement un problème de définition, et de compréhension, du rôle de chacun. D'une part le responsable de l'association Dayu Biik, souhaitait accompagner la structure, et à travers elle, la population locale dans une prise en main progressive de son rôle de gestionnaire de l'environnement. Mais il apparaît que l'association est tout à la fois un objet d'appropriation des moyens de gestion et un objet de contestation de la part de ceux qui ne sont pas représentés en son sein<fnref n="247" />. D'autre part l'ONG CI semble prendre une place de plus en plus importante dans l'animation et même dans la définition du plan de gestion du Mont Panié, au point que certains soupçonnent CI d'être le véritable pilote des opérations, et le bras droit de la Province.

Lors de discussions formelles et informelles avec les agents forestiers et lors de
réunions, la position des agents provinciaux apparaît comme étant plus ambivalente. Loin
d'accorder un soutien indéfectible à une ONG en particulier, les agents provinciaux travaillent
au cas par cas, et mettent avant tout un point d'honneur à « jouer le jeu » de la délégation de
compétence aux ONG via des prestations de service, avec lesquelles des conventions ont été
signées, conformément au souhait des élus. En même temps et à l'inverse, certains agents
soupçonnent les ONG, en particulier CI et le WWF, d'agir au nom de leurs intérêts propres,
voire au nom d'intérêts locaux non explicites. Dans certains cas, ils n'hésiteraient pas, selon
certains agents provinciaux, à discréditer la Province auprès de la population locale. Ce point

<footnote n="246">246 Par respect pour la volonté de mon interlocuteur je ne cite ni son nom, ni ses fonctions, ni la date de l'entretien.</footnote>

<footnote n="247">247 Ce qui renvoie finalement à la protestation initiale de l'agent forestier qui s'est retiré du projet : l'association Dayu Biik est en effet localement controversée, et apparaît pour certains comme illégitime. Majoritairement composée de jeunes, la structure ne représente pas l'organisation coutumière, ou seulement une partie des coutumiers, alors même qu'elle est pensée comme l'outil de gestion des coutumiers vis-à-vis de l'extérieur.</footnote>
de vue a été particulièrement mis en avant lors d'une discussion engagée entre l'ensemble des agents de la DDE.E, à l'issue d'un séminaire dans le cadre du Diplôme universitaire (DU) « Territoires, acteurs, marchés et projets » (TERA-MAP), organisé par l'UNC pour les agents de la Province Nord en juin 2014. À la demande des agents techniques des Services Forestier, des Pêches et de l'Environnement, et en présence du responsable de la Sous-direction de l'Environnement, une discussion a été ouverte avec les organisateurs du séminaire, les anthropologues Pierre-Yves Le Meur (IRD, UMR Gred) et Jean-Pierre Olivier de Sardan (LASDEL), à laquelle j'ai assisté en tant qu'observatrice<fnref n="248" />. Les agents techniques ont en effet sollicité les intervenants pour avoir leur avis sur ces grandes ONG environnementales, et la place qu'elles devaient, ou pouvaient, prendre dans la mise en œuvre de la politique environnementale. Mais il s'agissait aussi pour certains d'exprimer leurs ressentis par rapport à la liberté que certaines ONG prenaient à travers la délégation que leur octroyait la Province. Plusieurs points ont ainsi été soulevés. Le premier point, et certainement le plus important, étant le fait que les agents techniques manquent de visibilité sur les stratégies de ces acteurs et leur mode de fonctionnement. Ils s'interrogent également sur l'ambiguïté de la forme de délégation qui leur est accordée, et notamment s'il faut les considérer comme cogestionnaires ou simples prestataires de services. Théoriquement, ils sont simplement prestataires de service<fnref n="249" />, mais ils prennent une place de plus en plus importante dans la gestion. Dans le domaine marin, les deux ONG demandent à intégrer les comités de gestion au nom de la « relation historique » qu'elles ont noué avec la Province. Tandis que selon les agents techniques elles ont déjà accompli leur rôle en amont, et n'étaient pas destinées à intégrer ces comités qui doivent être pilotés par la population locale, cette dernière étant envisagée comme un ensemble d'acteurs cogestionnaires, et se basent sur des accords locaux.

### 3. Déléguer quoi et à qui ?

Je suis revenue sur ce qui avait été exprimé lors de cette rencontre avec le Directeur de la DDE.E quelque mois plus tard. Celui-ci réaffirme l'importance de travailler avec les ONG :

> « Enfin moi je... Bon, on était pas d'accord sur le... la manière de, des relations avec les ONG. Leur opinion c'était que, on avait le, comment dire, la compétence, donc on ne traite avec personne. Alors, bon moi j'étais pas d'accord avec cette position, on peut être bien avec CI etc., après bon ça dépend, dans le détail après sur le terrain comment ça se passe, mais bon on peut se mettre autour d'une table, créer des espaces de concertation et puis tirer dans le même sens quoi. Mais je pense que c'est beaucoup plus que... une problématique en interne à la Province hein

<footnote n="248">²⁴⁸ Sur proposition de Pierre-Yves Le Meur, et avec l'accord des agents de la DDE.E, j'ai assisté à cette discussion en tant que chercheure (doctorante) en contrat avec la Province Nord (SIEC-DDE.E) et en accueil à l'IAC.</footnote>

<footnote n="249">²⁴⁹ C'est visiblement ce que stipulent les différentes conventions signées avec ces ONG.</footnote>
d'organiser, comment dire... le... Les partenariats dans le cadre de la préservation de l'environnement. En tous cas, moi pour le Président c'est très, très clair hein, c'est ce que je leur ai dit, ces questions-là nous on travaille avec les ONG après c'est avec telle ou telle ONG si y'a des problèmes, il faudra l'expliquer, mais la première des choses c'est d'établir une convention cadre, sur un petit peu les principes, comment on partage les choses, comment on voit les choses etc. Et puis après on travaille dans le détail en fonction des thématiques et en fonction des compétences qu'ils ont en face quoi. Mais moi franchement ça me pose aucun problème, et je préfère d'ailleurs que ces questions-là soient traitées avec les ONG. » (Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014)

L'idée d'aller chercher une expertise externe rejoint celle déjà expérimentée dans le secteur de l'agriculture comme évoquée dans le chapitre précédent. Il y a là une logique de formation interne, et en particulier sur le travail d'animation auprès de la population locale :

« Pour moi elles [les ONG] ont quand même un peu plus de passé par rapport aux questions environnementales, et en dehors des questions environnementales c'est les relations avec les populations locales. La manière dont les choses sont approchées chez nous en interne, c'est, on a l'impression que c'est voilà une espèce de bagarre sur le public c'est notre public etc. Et en fait dans la relation avec le public, je dis que le problème il se pose là, c'est... quelle type de relation on développe avec le public ? Est-ce que ça, c'est une relation de type "nous avons la compétence et vous êtes là pour dire oui", ou est-ce qu'on est sur une relation de partage, sur une volonté de transfert de compétence etc, etc. Et en interne on n'est pas, enfin, on n'est pas outillés pour ça, on n'a pas les profils qu'il faut pour mettre en place ce type d'animation [...]. [Certains agents] confondent la compétence de la province avec la compétence technique qu'on doit utiliser pour mettre en place... [...] Souvent la première démarche c'est qu'on soit d'accord sur les principes à un haut niveau hein. C'est ce qui s'est passé avec CI, le verrouillage s'est passé à un niveau directement politique. Le président de la Province avec le haut responsable de la zone pacifique, et une fois que ça c'est verrouillé, c'est terminé, on... Il peut y avoir des petits soucis, mais on est plus dans, dans "ah ben tiens y'a un nouveau missionnaire qui arrive, voilà il veut faire des choses, mais on n'est pas d'accord" mais ça on peut se mettre autour d'une table pour en discuter quoi hein, c'est... Et puis effectivement si des fois y'a... Je crois que, y'a... c'est un... Dans le cadrage général, les politiques publiques il faut surtout s'appuyer sur ce que savent faire les autres mieux que nous, hein, on va dire ça comme ça, et puis l'autre chose c'est de se réserver des espaces d'échanges réguliers pour résoudre des problèmes, on va dire, pratiques quoi. Donc moi c'est plutôt au niveau des services que y'a, que ça pose problème, mais au niveau politique y'a pas de soucis. Y'a pas de soucis. » (Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014)

Au-delà du simple point de vue sur le rôle et la place à accorder aux ONG, et à travers cette question des compétences des agents techniques et des ONG c'est en fait la question du rôle de l'État local (la Province) et de ses agents qui est soulevée par ces discussions. Visiblement les visions de ce que doit être, dans l'absolu, le rôle de la collectivité publique diffère sensiblement entre les cadres dirigeants (ici le Directeur de la DDE.E, qui relaie le vœu du Président) et les agents techniques. L'un des fondements théoriques de la politique de développement rural de la Province consistait en une rupture très forte avec les schémas antérieurs, notamment avec une forte centralisation de l'administration, et une forte intervention de l'État via ses politiques de développement. La politique environnementale, qui
est nouvelle, est peut-être celle qui met le plus en œuvre cette rupture. En effet, en matière d'environnement, l'objectif est moins de renforcer les savoir-faire techniques des agents administratifs, et donc leurs actions sur le terrain en élargissant leur intervention au domaine environnemental, que de créer les conditions pour que les populations locales développent elles-mêmes leurs propres compétences dans la gestion de leur territoire. Ce que le Directeur de la DDE.E exprime bien dans la suite de l'entretien :

« Là on est sur des problématiques d'approches... [...] Il y a une confusion, comment dire, il y a une confusion sur les missions. Nous on est là pour faire-faire, on n'est pas là pour faire. Voilà. Et il vaut mieux faire-faire, parce que c'est difficile d'avoir la compétence et puis en même temps de l'exprimer sur le terrain, sur des sujets de ce type. Parce que bon ça touche à la relation avec les gens, avec les administrés etc. et ça biaise un petit peu la... dans cette volonté de transfert de responsabilité à long terme, ça biaise un peu les choses quoi. Qu'on le veuille ou non, quand on arrive, qu'on a une casquette, qui est provinciale etc. ben quand même on ampute en partie les gens d'un minimum de prise en charge ne serait-ce que de la réflexion, et de tout ça quoi. »
(Directeur de la DDE.E de 2011 à 2015, Entretien du 15.12.2014)

Les ONG sont ici perçues par la Présidence et la Direction de la DDE.E comme des acteurs précieux par leur capacité à dialoguer avec la population locale, à mettre en œuvre une animation de proximité et à apporter de nouvelles méthodes participatives, qui n'étaient pas dans les compétences classiques des Services techniques par exemple. En même temps, elles sont porteuses de connaissances utiles, voire d'une vision « neuve » de la gestion environnementale. Ce qui est délégué finalement c'est la fonction d'animation et de soutien technique en principe dévolu aux agents techniques (SMRT et SMRA en particulier). C'est, tout du moins, ce que la Province conçoit être l'œuvre des ONG sur le terrain. Or, le problème exprimé par les agents techniques dépasse cependant la question du verrouillage politique évoqué par le Directeur de la DDE.E, et même celle de la conception du rôle de l'État local et la délégation des compétences techniques. Au-delà des accords passés au niveau politique, les relations sur le terrain sont ambigües et les rôles attribués à chacun dans les conventions s'en trouvent brouillés. Dans le cas de la relation engagée avec CI, l'ONG apparaît localement, du point de vue de certains agents techniques et d'autres acteurs locaux, comme le véritable cogestionnaire, alors que l'objectif était plutôt de transférer le pouvoir de gestion à la population locale, et de s'appuyer sur l'ONG en tant que prestataire de service. Si la plupart des agents, en particulier dans le domaine forestier, admettent que les ONG apportent une expertise importante, ce qui semble véritablement poser problème, c'est qu'elles se substituent à la population dans le processus de gestion. Paradoxalement, les ONG perçues comme les plus compétentes d'un point de vue de l'expertise environnementale (CI et WWF), prescrivent des actions qui sont très proches de celles envisagées par les agents du Service
Forestier dans les années 1990. Ces ONG promeuvent en effet une même approche « conservationniste » que celle développée brièvement par le Service Forestier provincial et la Cellule Environnement sous les Mandatures Matignon, mais écartée sous les Mandatures Nouméa, en particulier depuis le début des années 2000. Nous verrons surtout dans les deux prochains chapitres que l'histoire propre de ces acteurs ne les place pas nécessairement en rupture avec les schémas antérieurs, même s'ils se réclament souvent d'une certaine « nouveauté », mais peuvent être paradoxalement très conservateurs dans leurs pratiques. Notamment du fait de leur appartenance à des réseaux de savoirs et de savoir-faire spécifiques et historiquement situés, par méconnaissance du contexte local ou de la politique mise en œuvre par les indépendantistes de la Province nord, ou encore par adhésion à des valeurs différentes, ou par conviction morale et politique. Par conséquent, on verra également que l'intervention d'acteurs extérieurs à la Province implique aussi de faire venir sur le terrain de l'action publique provinciale des acteurs aux origines et intérêts variés, pas toujours au fait de l'histoire du pays ou en accord avec la politique provinciale. On verra plus loin que ces interfaces, ou cette gouvernance entre la Province, les associations et ONG et la population locale, ne fonctionnent pas toujours sur le modèle conçu par la Province, mais peuvent prendre des formes très variables (cf. Partie IV). Il s'agira en l'occurrence de comprendre la nature de cette position d'interface qu'assument les ONG, et, de comprendre dans quelle mesure elles contribuent à la mise en œuvre d'une action publique environnementale qui se pense comme progressivement déléguée à ses administrés.

## CONCLUSION

Dans le chapitre précédent, nous avons vu que les activités forestières déclinent tout au long de la provincialisation, manifestant un changement profond au sein de ce secteur et une conversation (non-affichée) de la politique forestière en politique environnementale. Ces changements sont cependant intervenus en relative déconnexion avec les réflexions menées par l'exécutif indépendantiste sur les politiques rurales, telles qu'elles ont pu être définies au sein de la DDRP/DDE.E, en particulier dans le secteur de l'agriculture. Déconnectés du développement local, c'est dans le secteur de l'environnement que les agents du Service Forestier cherchent (et trouvent) des solutions innovantes pour repenser la politique forestière comme la gestion des espaces naturels. Lorsque l'environnement se stabilise d'un point de vue institutionnel, de nouveaux acteurs intègrent la définition, et la mise en œuvre, de l'action
publique environnementale et de gestion des espaces naturels. Cependant, en raison du poids marginal de l'environnement, qui fait écho à la marginalité du secteur forestier, la segmentation entre les différents secteurs du développement rural n'est pas dépassée. De plus, la volonté de maintenir l'environnement au sein de la Direction du développement, ne semble pas avoir encore garanti une meilleure intégration des deux thématiques. Les activités environnementales, plutôt que d'être associées aux activités de développement économique, semblent s'autonomiser progressivement, et ce, même si elles génèrent parfois des revenus pour les populations concernées. Enfin, des contradictions perdurent, dans le rôle des agents par exemple.

L'analyse de la définition de la politique environnementale nous permet d'observer également que l'action publique se transforme. Non seulement la provincialisation correspond à une décentralisation de l'action publique, mais elle devient également un processus pluri-acteurs qui non seulement intègre les scientifiques dans son processus de définition, mais également des organisations émanant de la société civile. Ce faisant, elle réintègre en fait, des acteurs dont on peut se demander si le positionnement politique (et plus largement au sein de la société calédonienne) offre un réel renouvellement des approches. Ces différentes organisations sont en effet porteuses d'approches et de philosophies variées, mais qui ne vont pas nécessairement dans le sens du projet indépendantiste majoritairement porté par la Province Nord. En effet, il peut apparaître comme paradoxal que ce processus de décentralisation, qui donne pour la première fois aux indépendantistes l'opportunité de faire des choix de gouvernance originaux, permette, en particulier dans le domaine de l'environnement, l'irruption d'acteurs portant des visions éventuellement « nouvelles », mais toujours proprement « externes » aux enjeux locaux.

Globalement l'environnement est encore un objet partiellement intégré et peu stabilisé dans la réflexion et les dispositifs de gestion de la Province Nord. Dans le même temps, par volonté de réforme de l'action publique, cette question a été confiée pour partie à des acteurs extérieurs à l'État, ce qui manifeste une transformation des modalités de mise en œuvre de l'action publique. Quelles sont les conséquences de cette configuration de l'action publique sur la prise en compte de l'environnement ? Nous allons à présent examiner ce changement (passage d'un mode de gouvernement colonial et très centralisé, à une mode de gouvernement décentralisé et délégué) via l'analyse de la mise en politique d'un problème publique spécifique : la question des feux de brousse.
# CHAPITRE 6 : LES FEUX DE BROUSSE : LA FABRIQUE D'UN PROBLÈME PUBLIC ENVIRONNEMENTAL

Alors que l'environnement, nouveau paradigme de l'action public de la Province Nord, s'institutionnalise progressivement, la question des feux de brousse, semble émerger de manière concomitante comme un problème public. C'est à travers l'analyse du processus de définition des feux de brousse comme problème, que nous allons à présent examiner la manière dont ces acteurs extérieurs vont se saisir de ce sujet pour le « mettre en politique ». Nous nous intéresserons, dans un premier temps, dans une perspective chronologique, aux différentes opérations de définition du feu comme problème public. Puis nous nous concentrerons en particulier sur les acteurs qui ont publicisé ce problème et au public visé par ce processus. Enfin, nous nous intéresserons aux effets de cette activité de problématisation sur la prise en charge institutionnelle des feux : révision de la règlementation et multiplication des dispositifs institutionnels visant à lutter contre ce « fléau », du développement des moyens de sécurité civile aux initiatives locales mises en œuvre par des associations locales.

## I. LA MISE EN POLITIQUE DES FEUX DE BROUSSE

### A. La fabrique d'un problème public

#### 1. Percevoir et définir le problème : les entrepreneurs de cause

Nous entrons maintenant dans le cœur du sujet qui nous occupe, les feux de brousse, en examinant la manière dont ce fait social est progressivement devenu un problème environnemental. Loin d'être une simple construction discursive, la définition du feu comme problème public est conçue ici comme une activité (Cefaï, 1996 ; Cefaï et Terzi, 2012). L'analyse s'appuie sur l'évolution des institutions et des acteurs qui les ont traversées. Il s'agit d'examiner leur engagement dans la constitution de ce problème public, pour comprendre comment cette thématique a peu à peu été portée sur le devant de la scène comme
« problème environnemental majeur », l'une des « plus importantes menaces » pour l'environnement naturel terrestre de l'île. Par conséquent c'est au processus de **problématisation** et de **publicisation** que ce chapitre s'intéresse. Le contenu discursif de l'évolution des représentations de ce phénomène par les acteurs institutionnels ne seront pas examinés dans ce chapitre mais dans celui qui suit (Chapitre 7).

Pour qu'un *fait social* devienne un problème public les conditions extérieures ne suffisent pas en elles-mêmes, il faut des acteurs pour définir le phénomène qui pose problème, circonscrire l'espace de définition du problème. Ces acteurs, ce sont les **entrepreneurs de cause**. Empruntée au sociologue américain Howard Becker, la notion d'**entrepreneur de morale** (Becker, 1985) a été retravaillée par les sociologues ayant étudié les problèmes publics pour devenir celle d'**entrepreneur de cause** et désigne l'ensemble des acteurs qui « se fixent sur une situation, et œuvrent à la faire percevoir comme problématique » (Neveu, 2015). Dans une perspective interactionniste et pragmatique, les **entrepreneurs de cause** sont ceux qui expérimentent une situation problématique (Cefaï et Terzi, 2012). Ces acteurs ne sont pas « surplombants », et les problèmes ne sont pas « spontanés » : un problème public n'est jamais « déjà là », en attente d'être « révélé ». Il n'y a pas de conditions objectives à l'émergence d'un problème public, même s'il existe un contexte objectivable, tel que celui que j'ai tenté de mettre en évidence jusqu'ici à travers l'histoire de la gestion des forêts et de l'environnement calédonien. Ce n'est cependant jamais un phénomène *ex nihilo*, les acteurs vont puiser dans des registres d'expériences qui s'offrent à eux. Si un problème public ne se révèle jamais directement aux acteurs, comment ceux-ci deviennent-ils des **entrepreneurs de cause** ? Explorant les perspectives proposées par John Dewey, le sociologue Louis Quéré met en évidence l'importance du « travail des émotions » dans la définition d'un problème public. Contre les perspectives subjectivistes qui attribuent les émotions aux individus seuls qui les ressentent, Dewey propose de comprendre les émotions en rapport avec leur « référent objectif et son lien à une situation» (Dewey, 2010). Autrement dit, et selon les mots de Quéré, « on ne peut séparer une émotion ni de son objet, ni de la situation qui la suscite » (Quéré, 2012). Analysant le processus de définition comme problème public des marées vertes en Bretagne, Quéré montre que ce phénomène est devenu un problème public parce qu'il a été institué comme tel. C'est-à-dire qu'il a été institué comme phénomène dès lors qu'il a été perçu comme nouveau, anormal et catégorisé comme pollution humaine, « inacceptable mais remédiable » (Ibid.). Le modèle d'analyse proposé par Quéré et sa focale sur les émotions, sont particulièrement adaptés à l'analyse de la constitution du feu comme problème
en Nouvelle-Calédonie. En effet, nous allons voir que c'est lorsque des acteurs ont jugé le
phénomène comme « inacceptable mais remédiable » que ce *fait social* est finalement devenu
un problème. De ce point de vue, le rôle des entrepreneurs est déterminant dans le processus
de définition et de publicisation d'un problème public, puisqu'ils sont tout à la fois ceux qui,
au départ, perçoivent une situation comme problématique, par rapport à des valeurs partagées
par d'autres, et parce que cela les affecte, mais également parce que ce sont eux qui vont
modeler, cadrer, légitimer et justifier, et enfin diffuser et populariser le problème public, en
fonction de ces valeurs. Les notions de cadrage, justification et popularisation sont clés
comme nous allons le voir.

## 2. Publiciser le problème : cadrage, popularisation et justification

Le travail de perception et de définition d'un problème public ne suffit cependant pas à faire d'un phénomène un problème public, pour cela il faut encore que le sujet soit publicisé. En ce sens les problèmes publics sont une activité qui se décline en une série d'opérations spécifiques<fnref n="250" />. Selon Neveu, en dehors de l'activité de perception des entrepreneurs de cause, il existe quatre autres séries d'opérations dans la définition d'un problème public. La première consiste à cadrer le problème, et regroupe toutes les activités de mobilisation et de production de symboles, de récits ou d'images qui définissent ce qui fait partie du problème et proposent un cadre de perception de ce problème, qui s'articule à des valeurs socialement acceptables. La seconde série d'opérations est orientée vers la justification du problème. Il s'agit de mettre en évidence à la fois la gravité et le caractère exceptionnel du problème, mais également de montrer que la lutte contre les feux et les incendies est un combat légitime pour la défense de certains enjeux et valeurs.

C'est l'ensemble de ces opérations qui permettent *in fine* de mettre en évidence la fabrique, et même l'existence, d'un problème public, sans quoi le phénomène en question n'est qu'un simple fait social. Ces opérations peuvent se chevaucher, se télescoper, se cumuler, sans qu'il y ait *a priori* d'ordre chronologique. Nous verrons en particulier qu'il y a eu globalement trois grandes étapes dans la définition du feu comme problème public en Nouvelle-Calédonie. Ces étapes correspondent à des séquences chronologiques distinctes, mais également à des configurations spécifiques des *entrepreneurs de cause*. À chacune de

<footnote n="250">²⁵⁰ Je reprends ici l'approche opérationnelle proposée par Neveu (2015), plutôt qu'une approche séquentielle généralement employée en science politique ou en sociologie politique (pour une présentation de ces différentes approches voir l'ouvrage de Lascoumes et Le Galès, 2012). Neveu décrit ainsi cinq séries d'opérations qui ne s'enchaînent pas de manière séquentielle – une étape après l'autre, la première entrainant la seconde, etc. – ni de manière systématique – certaines opérations peuvent ne pas avoir lieu (Neveu, 2015).</footnote>
ces séquences locales correspondent des activités de *cadrage*, de *justification* et de *popularisation* qui ont pu varier dans le temps, mais qui se rejoignent aussi parfois, voire se reproduisent dans des registres de justification différents. Enfin, c'est l'ensemble de ces séquences, leur enchaînement dans le temps, leurs mises en scène et leurs dramatisations publiques qui contribuent à *populariser* cette question, poussant finalement les institutions publiques à prendre des mesures pour remédier à une situation requalifiée comme problématique, c'est-à-dire finalement à *mettre en politique* le problème. Cette « prise au sérieux » des institutions sociales constitue la cinquième série d'opérations de définition d'un problème public (Neveu, 2015). Cependant, les questions qui nous intéressent principalement dans le contexte néo-Calédonien, sont les suivantes : qui s'est senti concerné par les feux de brousse et pourquoi ? Et en réponse à cette préoccupation de certains acteurs, qui est constitué comme public, qui est désigné comme coupable ? Et enfin, quels ont été les effets institutionnels de la mise en problème des feux de brousse ?

## B. Les « feux de brousse », simple fait social

### 1. De l'annexion en 1853 à 1928 : un phénomène banal

Dès les premières descriptions par les explorateurs, on trouve des descriptions d'incendies d'herbes en Nouvelle-Calédonie. À partir de l'annexion, de nombreux observateurs décriront des incendies de brousse aux origines variées, tantôt initiés par les indigènes, tantôt par les colons, voire par les prospecteurs miniers. Les descriptions de ces phénomènes ne sont pas rares et témoignent du caractère répandu de l'usage du feu, en particulier pour le renouvellement et l'amélioration des pâturages, quand il n'est pas explicitement recommandé par certains « experts », à l'instar des naturalistes Vieillard et Deplanche (1863). On trouve bien quelques traces d'inquiétudes concernant l'impact du feu sur les forêts et les savanes calédoniennes dans les écrits du botaniste Benjamin Balansa (1873) ou dans le récit de l'Inspecteur des Eaux et Forêts Bonnet (1887). Cependant, comme nous l'avons vu précédemment, la règlementation est sommaire, peu appliquée, et participe essentiellement de la domination coloniale exercée sur les Kanak, via le régime disciplinaire de l'Indigénat (Cf. Chapitre 3). Par conséquent ces règlementations existent et évoluent moins pour régler spécifiquement ce problème que pour gouverner la colonie dans son ensemble. De plus, il n'y a pas d'acteurs véritablement mobilisés autour de cette question. Personne ne semble réellement dénoncer ces feux, ni même s'en inquiéter. Seul l'Inspecteur des Eaux et Forêts Bonnet recommandera la mise en place d'une règlementation, qui ne verra pas le jour.
En 1910, quelques éleveurs se plaindront d'incendies criminels. Mais ils dénoncent essentiellement l'atteinte à leur propriété, pas l'usage du feu en lui-même. En 1928, l'Inspecteur des Eaux Forêts Lapie insiste sur l'importance des feux de brousse en Nouvelle-Calédonie, et leur impact potentiel sur les forêts (1928). Mais le rapport de cet Inspecteur des Eaux et Forêts n'ayant jamais visité la Nouvelle-Calédonie, est un rapport de synthèse sur l'état des forêts coloniales françaises, destiné avant tout à l'institution des Eaux et Forêts, alors en plein restructuration en métropole. Il n'aura, là encore, aucune influence locale sur le phénomène. Le feu et ses effets font l'objet de nombreuses définitions, voire de controverses, à l'intérieur du monde scientifique, en particulier chez les botanistes, comme nous le verrons au chapitre suivant. Cependant, ces débats concernent essentiellement des spécialistes et sont peu publicisés. De fait, de l'annexion de la Nouvelle-Calédonie jusqu'à la fin de la deuxième guerre mondiale, les feux de brousse sont un phénomène répandu, voire banal, pour les habitants de la colonie comme pour les administrateurs. C'est donc un simple « fait social » qui ne suscite ni organisation, ni mise en récit, et n'appelle aucune « solution ».

## 2. À partir des années 1940 : une affaire de spécialistes

Dans les années 1940, le feu commence à préoccuper les spécialistes de la végétation calédonienne. Ainsi, ce sont deux botanistes connaisseurs de la flore locale, Robert Virot puis André Guillaumin, qui se penchent sur le sujet. Si leurs travaux ne sont pas publiés avant les années 1950, il semblerait que Virot ait localement tenté de sensibiliser l'administration sur le sujet, notamment lorsqu'il prend la direction du Service des Eaux et Forêts en 1943. De fait, la règlementation des feux est modifiée en 1945 (Cf. Chapitre 3). Et le phénomène est également jugé préoccupant par l'Inspecteur des Colonies Tufinie, qui mentionne les feux de brousse dans son rapport de 1946. L'Inspecteur Sarlin qui prend la direction des Eaux et Forêts en 1947 aborde également la question en rédigeant une note sur les forêts et en faisant une allocution sur le sujet devant la Société des Océanistes (Sarlin, 1949 ; Procès-verbaux des séances de la Société des océanistes, 1951). Mais son intervention est avant tout un plaidoyer pour la mise en place d'un Service des Eaux et Forêts en Nouvelle-Calédonie. Il n'y aura pas de suite aux promesses de lutte contre les feux de brousse. Quelques années plus tard, l'article de F. Dugain, pédologue de l'Institut Français d'Océanie, paru dans la *Revue agricole de Nouvelle-Calédonie*, met en évidence les effets du feu en Nouvelle-Calédonie (Dugain, 1952). Publié dans une revue adressée en particulier à la population rurale calédonienne, l'article de Dugain est une première tentative d'alerter le « public », essentiellement défini comme étant la population rurale, et en particulier les « passants, chasseurs, chercheurs de miel » (Ibid.
p.6), les agriculteurs, les éleveurs et même plus spécifiquement « *le colon calédonien* ». Le feu de brousse décrit par Dugain est un destructeur universel de la forêt et l' « ennemi n°1 » du colon calédonien :

> « Pour l'instant, ce n'est que par la compréhension et la collaboration de tous les gens de brousse que l'on pourra limiter les feux qui sont pour le colon calédonien, et bien qu'il ne s'en rende pas toujours compte lui-même, son ennemi n°1. » (Ibid., p.10)

Au moment où paraît l'article de Dugain, le débat autour des feux de brousse est également important parmi les spécialistes. Les botanistes R. Virot et A. Guillaumin publient plusieurs articles sur le sujet, en proposant des définitions du feu, et surtout en essayant d'identifier les causes et les impacts des feux de brousse (Guillaumin, 1953 ; Virot, 1951 ; 1956). Ils essayent en particulier de définir l'impact que ces feux ont eu sur la végétation calédonienne, contribuant à sa modification profonde sur un pas de temps assez long. R. Virot et l'agronome J. Barrau mettent également en évidence l'usage répandu du feu chez les indigènes, en particulier pour la chasse (Barrau, 1955). A défaut de véritables études de terrain, ces nombreux spécialistes entreprennent d'alerter, en vain, les autorités publiques sur ce phénomène et ses conséquences sur la végétation, en particulier sur la forêt. Mais les feux de brousse en Nouvelle-Calédonie ne constitueront pas un objet de recherche pour les scientifiques avant les années 1980. Les feux de brousse sont ainsi avant tout un sujet de préoccupation pour des membres isolés de l'administration des Eaux et Forêts et de l'Agriculture, ainsi que pour les naturalistes. Mais la lutte contre ces feux est noyée dans les objectifs généraux du Service des Eaux et Forêts de Nouvelle-Calédonie, qui se donne pour mission de lutter contre la déforestation, et va surtout s'attacher à développer le secteur forestier. Progressivement les feux de brousse deviennent un problème pour l'administration forestière dans la mesure où ils mettent en danger le « patrimoine économique », c'est-à-dire les forêts du territoire dont les forestiers sont les gardiens. Ce n'est cependant pas un problème d'environnement, dans la mesure où ce qui inquiète avant tout les forestiers, c'est la destruction du bois, en tant que ressource économique (cf. Chapitre 3), et ce même si une rhétorique environnementaliste va progressivement se développer au sein du Service et dans le milieu scientifique autour de la thématique de la *désertification* (cf. Chapitre 7). Les nombreuses définitions du feu et les savoirs associés qui sont constitués pendant cette période nourriront les descriptions du phénomène lors de sa mise en politique. Mais ces feux ne constituent pas encore un *problème public*, puisqu'ils ne concernent qu'un cercle assez restreint constitué de spécialistes : les forestiers et des naturalistes. Il semblerait que la société
calédonienne dans son ensemble se préoccupe peu de ces incendies, comme pendant la
période coloniale.

Par conséquent, tout au long de cette phase qui va de l'annexion du Territoire par la
France, jusqu'à la Provincialisation, le feu ne constitue pas en soi un problème à prendre en
charge – même s'il est jugé comme problématique et règlementé – le problème étant plutôt
celui du déboisement. De fait, la règlementation des feux de brousse ne procède, en quelque
sorte, que d'une transposition de règlementations métropolitaines ou développées pour
d'autres colonies (Cf. Chapitre 2 et 3). Elle ne constitue pas une réponse à un problème
spécifiquement calédonien qui aurait été défini par les autorités publiques locales. Le
problème est défini par les spécialistes, et une ébauche de mise en récit des « feux de
brousse » est même formulée. Ce qui permet de penser le phénomène, mais pas de le
publiciser. Pour cela il manque la constitution d'un groupe d'acteurs mobilisé spécifiquement
autour de cette question, qui interpelle les autorités compétentes, rend public – publicise – le
sujet et/ou propose des solutions ou des actions pour y remédier.

C. Du fait social au « problème »

Le processus de définition du feu comme problème public va connaître trois séquences
temporelles que l'on peut identifier à partir des campagnes de sensibilisation. La première
séquence correspond aux années 1970 et à l'apogée des Eaux et Forêts, la deuxième
correspond aux premiers temps de la provincialisation à savoir aux mandatures Matignon
(1988-1998) et la troisième à la séquence des mandatures Nouméa (1998-2010). Ces trois
séquences sont définies à partir de l'identification des entrepreneurs de cause qui vont se
mobiliser, mettre en récit et publiciser le problème des feux de brousse. Ce n'est pas
l'enchaînement de ces séquences qui conduit à définition du feu comme problème, il s'agit
plutôt de trois séquences où s'enchaînent des entrepreneurs de cause qui tout à la fois
réactivent la mise en politique du feu et redéfinissent le problème à partir de la séquence
précédente.

1. Les premières campagnes dans les années 1970

Dans les années 1970, le double processus de mise en récit et de mobilisation ne se fait
pas à l'intérieur des institutions administratives locales, mais en dehors de celles-ci, dans des
espaces sociaux occupés par des acteurs concernés par les questions environnementales et
contribuant à les faire émerger. C'est au sein des associations naturalistes environnementales
que les feux deviennent véritablement un sujet de préoccupation public et un problème à part
entière que dans les années 1970. Après le boom minier de 1967-71, et avec la montée des
enjeux environnementaux locaux (mais aussi internationaux), la question des feux de brousse
devient le cheval de bataille des premiers militants locaux pour l'environnement,
essentiellement français et métropolitains, arrivés récemment sur le territoire, et occupant des
postes dans l'administration. C'est l'Association pour la Sauvegarde de la Nature de
Nouvelle-Calédonie (ASNNC), créée en 1971, qui lancera les premières campagnes de
sensibilisation. En 1973, l'ASNNC adresse une « lettre ouverte » aux candidats à l'Assemblée
nationale, pour les interpeller sur les menaces qui pèsent sur l'environnement calédonien, et
en particulier les feux de brousse. À l'époque, les incendies et la mine constituent les menaces
les plus importantes pour l'ASNNC. Mais les risques liés aux feux sont même jugés plus
important que l'activité minière, comme l'a encore déclaré il y a une dizaine d'années l'un
des fondateurs et ancien Président de l'ASNNC: « *La pollution, c'est inadmissible,
irresponsable et pas citoyen. Mais le feu c'est le problème numéro 1 en Calédonie* » (J.-L.
D'Auzon, in « Dossier feu », Tazar, 2006). Dans une interview parue en janvier 2016,
l'ancien président de l'ASNNC, il a déclaré qu'il leur avait fallu près d'une dizaine d'années
avant d'être « *pris au sérieux* » par les autorités locales (Interview de Jean-Louis D'Auzon, in
Les Nouvelles Calédoniennes, du 8 janvier 2016). Ce témoignage nous indique que la
sensibilisation du public était difficile. Les premières campagnes de sensibilisation menées
par l'ASNNC peinent en effet à atteindre un public. À partir de la moitié des années 1970, et
face aux incendies nombreux liés aux contestations dont sont l'objet les reboisements, le
Service des Eaux et Forêts relaye plus particulièrement l'alerte lancée par l'ASNNC et y
ajoute ses propres inquiétudes dans des articles de presse. Les incendies, souvent qualifiés de
criminels, ravagent les plantations de *Pinus* et menacent la ressource économique que
constituent les forêts naturelles et artificielles de l'île. La thématique de la désertification est
particulièrement mise en évidence. Les intérêts des Eaux et Forêts convergent donc avec les
préoccupations de l'association. Et c'est certainement l'action conjointe du Service de Eaux et
Forêts et de l'ASNNC qui incite la presse à relayer l'impact de ces incendies et à diffuser les
messages de sensibilisation autour de slogans tels que « *Le feu tue* » ou encore « *Le feu
appelle le feu* », ce dernier soulignant en particulier le cercle vicieux entrainé par l'usage du
feu. L'ASNNC organisera également les premières opérations de plantation d'arbres en
partenariat avec les Eaux et Forêts (qui fournissaient les plants, en particulier des *Pinus* et des
*Eucalytus*) sur des terrains publics, mais également sur des sites dévastés par les incendies.
Ces opérations citoyennes et de sensibilisation sont distinctes des reboisements opérés par les
<figure><img src="image_22.png" /></figure>

Figure n°4 : Planche n°2 « Le feu : destructeur de la forêt », La Forêt, un patrimoine à gérer, exposé réalisé par les Eaux et Forêts de Nouvelle-Calédonie, 1981 (Fonds IRD Nouméa)

<figure><img src="image_23.png" /></figure>

Figure n°5 : Planche n°3 « Le feu (suite) », La Forêt, un patrimoine à gérer, exposé réalisé par les Eaux et Forêts de Nouvelle-Calédonie, 1981 (Fonds IRD Nouméa)
Eaux et Forêts, mais visaient un objectif assez similaire, celui d'inciter la population à prendre conscience de l'importance des arbres et des forêts pour la protection de l'environnement naturel. Ces campagnes auront également un impact sur la règlementation qui est modifiée en 1975 et suivie d'un renforcement des sanctions par les Eaux et Forêts (Cf. Chapitre 3). Si la règlementation de 1975 ne fait pas encore l'objet d'une révision complète, des textes parus aux JONC témoignent de changements et d'une prise de conscience progressifs. Ainsi en va-t-il par exemple de la *Décision n°1474 du 2 juillet 1979* (JONC du 13 juillet 1979, p.754) qui porte agrément de garde-chasse ; garde-pêche et garde-feux dans certaines communes.

## 2. Deuxième vague de campagnes dans les années 1990

Après les campagnes de sensibilisation réalisées par les Eaux et Forêts suite à la mobilisation de l'ASNNC, le sujet des feux de brousse semble retomber un peu dans l'oubli. Les raisons en sont assez évidentes. Comme nous l'avons abondamment montré dans les chapitres précédents, la montée des revendications indépendantistes, puis les tensions de la période des Événements vont suffisamment secouer le territoire pour que cette question soit moins présente sur le devant de la scène. Surtout, les incendies prennent à ce moment une coloration ouvertement politique. Les campagnes menées dans les années 1970 et 1980 portent cependant leurs fruits puisque l'on peut constater la présence, dès sa création, de l'inscription de cette thématique dans les préoccupations de la Province nord. En effet, la Province nord inclut par exemple dès 1991 des dispositions spécifiques sur les feux dans ses règlementations. Des travaux de recherche vont également être menés par des scientifiques, en particulier des botanistes, sur les effets du feu sur les formations forestières, ce qui permet de conforter un certain nombre d'arguments sur les conséquences négatives des feux de brousse à long terme, et d'établir un lien de causalité entre les feux et la disparition des forêts<fnref n="251" />.

Malgré ce silence médiatique de quelques années, la question des feux de brousse réapparaît rapidement après la provincialisation En 1992, l'ASNNC prend contact avec les Provinces Nord et Sud afin de solliciter des financements pour la production d'un film pédagogique sur les feux. Ce faisant elle réaffirme son engagement auprès des collectivités. Mais la question des feux de brousse est également portée par une association de « nouvelle génération », Action Biosphère, créée en 1992. L'association Action Biosphère va s'impliquer plus

<footnote n="251">251 Nous aborderons ces deux points plus en détail, la règlementation et les travaux des scientifiques sur le feu, un peu plus loin dans ce chapitre ; les travaux scientifiques seront également examinés dans le chapitre suivant.</footnote>
<figure><img src="image_24.png" /></figure>

Figure n° 6 : Affiches réalisées par l'agence SYNAPSE pour la campagne de sensibilisation lancée en 1993 par les Provinces Nord et Sud – À gauche l'affiche « Arrête l'incendie de mon pays », publiée dans la revue Mwa Véé n°2 (ADCK, 1993a) ; à droite l'affiche « Mon pays n'est pas une allumette » publiée dans la revue Mwa Véé n°3 (ADCK, 1993b).

<figure><img src="image_25.png" /></figure>

Figure n° 7 : Autocollants distribués dans la deuxième moitié des années 1990 par des associations (Télespérance, ASNNC) et la Province Sud pour les campagnes « Halte au feu » – Extraits du dossier « Feux » des archives du SIEC-DDE.E.
particulièrement sur la thématique des feux de brousse suite à des incendies ravageurs survenus pendant la grande sécheresse de 1991-1992, qui ont causé des dégâts considérables en se combinant aux effets de l'exploitation minière à Thio. Un incendie en particulier a suscité une mobilisation très forte de la part de la population locale, qui est intervenue directement pour lutter contre l'incendie aux côté des pompiers - un épisode particulièrement tragique qui a coûté la vie à une jeune femme. Suite à cet évènement, Action Biosphère devient à son tour un *entrepreneur de cause* qui interpelle directement les Provinces Nord et Sud. Elle rédige notamment un document de proposition de lutte contre le feux à destination des collectivités intitulé « Opération écran vert » (Action Biosphère, s. d.). Ce document propose des plans d'amélioration de la lutte contre les incendies via la création de centre d'incendie dans chaque Commune, et préconise également le reboisement pour lutter les mises à feu. En réponse à ces interpellations des associations, les Provinces lancent une grande campagne de sensibilisation à l'échelle du Pays en 1994. En partenariat avec l'agence de communication Synapse, des affiches sont rapidement imprimées et diffusées sur l'ensemble du territoire, avec des mots d'ordre appelant les habitants à la vigilance. Un court-métrage sur les feux est également créé et diffusé à la télévision. Ces actions vont entraîner une prise de conscience ferme en Province Nord, particulièrement visible à travers les notes de services échangées entre le Chef du SFBE, le Directeur de la DDRP et le Secrétaire Général de la Province nord. Dès le mois de décembre 1991 l'Assemblée de la Province nord émet un vœu actant une prise de conscience ferme pour lutter contre les feux. Courant 1992, le directeur de la DDRP est interpellé par des associations, l'ASNNC et Action Biosphère, et relaie particulièrement ces préoccupations en lançant dès 1992 un plan d'action et de réflexion sur les feux de brousse baptisé « 1993 : année de la guerre au feu » qui dépasse la seule campagne de sensibilisation. Le Service Forestier produit une synthèse sur la question des feux de brousse en réponse aux sollicitations de la Direction (Papineau, 1992). Des réunions publiques sont organisées en Province nord pour ouvrir un espace de discussion sur le feu. Le premier évènement de ce genre a lieu lors du Carrefour des femmes organisé à la tribu de Baco (Commune de Koné) en novembre 1992. Lors de cet évènement préparé à l'initiative de la Province nord, un exposé de deux heures sur les feux de brousse avait été réalisé par l'un des agents du Service Forestier (SFBE). Puis une table-ronde avait été organisée pour donner la parole aux personnes présentes afin qu'elles s'expriment sur leur représentation des feux de brousse et fassent des propositions pour améliorer la sensibilisation, et les règlementations. Des réunions ont également été organisées l'année suivante, à Voh le 15 décembre 1993 et à Touho le 17 décembre 1993. Les comptes rendus de ces différentes rencontres sont
retranscrites et circulent à la fois dans les administrations et dans la presse, en particulier dans
un numéro de la revue culturelle kanak *Mwa Véé* (ADCK, 1994).

En Province Sud, le relai est également important, et une deuxième grande campagne de sensibilisation est lancée dans la deuxième moitié des années 1990. Symbolisée par le slogan « Halte au feu », cette campagne incite particulièrement les citoyens à se joindre à la lutte, notamment en se dotant d'équipements légers pour combattre activement les feux naissants. Les associations sont d'ailleurs subventionnées par la Province pour s'équiper de seaux-pompes. Ces campagnes sont ensuite suivies plus ou moins annuellement de campagnes de sensibilisation au feu précédant chaque « saison administrative des feux de brousse » et mettant à contribution, sur la base du volontariat, les écoles du Territoire pour la production d'affiches et de messages de sensibilisation (Bellier, 1999). L'argumentaire général sur le feu qui détruit les forêts est toujours présent, mais plus diffus. L'accent est mis davantage sur la destruction des cadres de vie et la nécessité de faire respecter des règles de vie en commun. On observe ici un basculement de l'écologique vers le social probablement en lien avec le discours des Accords de Matignon-Oudinot.

### 3. Une nouvelle mise en récit : campagnes des années 2000

À la fin du mois de décembre 2005 à Dumbéa, un immense incendie de maquis minier va constituer l'évènement fondateur d'une nouvelle mise en récit des feux de brousse comme principale menace pesant sur l'environnement naturel de la Nouvelle-Calédonie, et permet l'entrée en scène de nouveaux *entrepreneurs de cause* sur cette thématique. Survenu en fin de saison des feux, mais surtout en pleine période de fêtes de fin d'année et pendant les vacances estivales<fnref n="252" />, l'incendie de la Montagne des Sources a brûlé près de 4500 ha de végétation, principalement de maquis minier, située sur des réserves naturelles. Très rapidement alerté, le WWF mobilisera son réseau de bénévoles pour intervenir en tant que volontaire auprès de la Sécurité Civile et des pompiers du Territoire pour éteindre le feu. Maitrisé au bout d'une dizaine de jour, cet incendie sera qualifié de « désastre écologique d'ampleur » et de « véritable catastrophe écologique ». Il servira en particulier de point de départ à une

<footnote n="252">252 Précisions pour les auteurs non familiers de la Nouvelle-Calédonie, que l'île se situant dans l'hémisphère Sud, les saisons sont inversées : les mois de décembre et janvier sont les plus chauds, et représentent la saison estivale. De plus, le calendrier scolaire est également inversé par rapport à la France métropolitaine, de sorte que ces deux mois sont aussi ceux d'une longue période de vacances séparant chaque année scolaire. Ce détail a son importance puisque l'incendie de la Montagne des Sources a trouvé son origine dans un feu de camp mal éteint en bordure de la rivière Dumbéa, toujours très fréquentée en cette période de fêtes estivales. Mais également parce que l'incendie a éclaté entre les congés de Noël et Nouvel-An, ce qui n'a pas facilité le déploiement du plan de lutte, dans la mesure où un certains nombre de personnes étaient en congé, mais a probablement favorisé, pour les mêmes raisons, la mobilisation d'un nombre important de bénévoles.</footnote>
nouvelle mise en récit plus ferme et plus radicale, qui manifeste un retour vers un discours
écologique, de type environnementaliste qui caractérisait les premières campagnes. De
nombreuses associations se mobilisent et interviennent dans les médias, mais c'est en
particulier le WWF qui prendra la parole pour dénoncer l'impact de cet incendie. De fait, cette
nouvelle mise en récit autour de la Montagne des Sources, le « *Château d'eau de Nouméa et
de toute la Province Sud* » est l'œuvre du WWF qui se pose en même temps comme un acteur
incontournable sur la question. Après l'incendie de la Montagne des Sources, le WWF éditera
un film, diffusé sous forme de DVD, sur cette mobilisation citoyenne et le combat des
bénévoles contre le feu. L'Incendie de la Montagne des Sources, invoqué à chaque saison
sèche, agit comme un « mythe fondateur » et justifie d'année en année, le déploiement
toujours plus important de moyens de lutte. Un chantier de reboisement est également
organisé sur le site de La Coulée, au pied de la Montagne des Sources, pour restaurer le site.
L'ensemble de ces actions sert à interpeller les autorités publiques sur l'importance de mettre
enfin en place de véritables moyens de lutte car, comme le déclare le responsable du bureau
Calédonien du WWF : « *Il faut regarder les choses en face. Ces incendies ont des
répercussions très graves sur l'environnement* » (H. Géraux, WWF in « Dossier feu », *Tazar*,
2006). De fait, le feu est érigé en « *menace pour la biodiversité* », qui « emporte des espèces
animales et végétales uniques » et « détruit les écosystèmes » (Ibid.). Les associations
environnementales reprennent à leur compte et stabilisent une définition somme toute assez
ancienne du « problème » des feux de brousse. Suite à cette forte mobilisation, une série
d'acteurs institutionnels va se mobiliser autour de la question des feux de brousse. Quelques
jours seulement après l'incendie, le 5 janvier 2006, une réunion est organisée par le Directeur
de l'IAC sur les feux de brousse en Nouvelle-Calédonie. Puis quelques mois plus tard la
Province nord, via son Service environnement, reprend la thématique et organise, en
partenariat avec la Province sud, une table-ronde réunissant La constitution du feu comme
*problème public* et sa *publicisation* ont ici des effets institutionnels concrets, que
j'examinerais plus en détail dans la dernière partie du chapitre (cf. *infra*). Cet évènement
relance la discussion et la mobilisation des acteurs dans la lutte contre les feux de brousse et
entraîne une nouvelle phase de *publicisation*. Ainsi, une nouvelle campagne de sensibilisation
est lancée en Province Nord et se fait en deux phases. La première phase s'articule autour du
slogan « *le feu ou la vie* » (cf. Figure n° 8). Cette nouvelle campagne se veut ferme, mais avec
la volonté de délivrer un message large à une population essentiellement kanak. Reprenant
des thématiques anciennes comme le thème de la désertification, ou encore l'impact du feu
<figure><img src="image_26.png" /></figure>

<figure><img src="image_27.png" /></figure>

<figure><img src="image_28.png" /></figure>

Figure n° 8 : Deux affiches et un autocollant de la campagne « Le feu ou la vie » menée par la Province Nord en 2007 – Extraits du dossier « Feux » des archives du SIEC-DDE.E
sur le cycle de l'eau et la dégradation des forêts, cette campagne insiste sur l'importance d'arrêter le brûlage. C'est à dire d'abandonner tout simplement l'utilisation du feu, synonyme de destruction, et même littéralement de mort (par opposition à la vie) de la nature. Mais le message passera complètement à côté du public. En reprenant, et en accentuant, la définition du problème tel qu'il a été pensé depuis les années 1970 essentiellement par une population « blanche », la nouvelle campagne feu de la Province Nord est un échec. Comme l'explique très bien, quelques années plus tard, le Chef adjoint au Service environnement :

> « [...] il y a quelques années, on s'est bien pris les pieds dans le tapis en faisant une affiche, dont j'étais très fier, avec une belle photo d'un vallon, où la moitié gauche était bien brûlée et la moitié droite encore avec un beau vert, et avec un beau slogan : « le feu ou la vie ! », une espèce de parallélisme qu'on trouvait saisissant, sauf que c'est totalement à côté de la plaque » (Chef adjoint SIEC-DDE.E, Communication orale, Colloque « Développement Durable », 26-27 mai 2011)

Trois ans plus tard la Province nord lance une nouvelle campagne de sensibilisation, constituée non plus d'affiches mais de quatre spots télévisuels de 20-30 secondes diffusé sur Télé NC, et un spot radiophonique de 22 secondes diffusé sur Radio NC. Les agents responsables de la campagne prennent actes de l'échec de leur campagne précédente et choisissent d'orienter le message plutôt vers une maitrise des feux, que vers une interdiction totale. La campagne s'adapte également à son public, majoritairement kanak, puisque les agents portent un soin particulier à faire traduire ces spots en quatre langues kanak. En 2011, le Service environnement fait évaluer les deux campagnes, celle de 2006 « le feu ou la vie » et celle lancée en 2009-2010 (Hillaret, 2011a, 2011b). Ces deux campagnes sont tout à la fois orientées par une perspective naturaliste et environnementaliste très claire, mais se veulent attentives aux populations cibles.

## II. AU CŒUR DU PROBLÈME : EXPÉRIENCE, PUBLIC(S) ET EFFETS DE LA MISE EN POLITIQUE

### A. Qui se sent concerné par le problème et à qui s'adressent les campagnes ?

#### 1. L'expérience du problème public : la dimension sensible du feu

Maintenant que l'on a détaillé les trois grandes séquences qui ont progressivement fait passer les feux de brousse du simple *fait social* au *problème public*, on s'intéresse à présent d'un peu plus près aux acteurs qui se sentent concernés par cette question, et au public auquel s'adressent les campagnes. En effet, comment et pourquoi les feux de brousse interpellent-ils
certains acteurs en particulier ? Cette question est importante car elle nous renseigne sur la manière dont ces entrepreneurs se représentent d'une part le problème, et d'autre part le public à sensibiliser, et comment ils s'attachent à construire un bien commun. Dans chacune des opérations de mise en politique, la dimension sensible du feu de brousse est importante. Le feu a des effets visibles et désastreux qui justifient l'urgence d'une prise en main, d'autant plus que ses causes sont à la fois inconnues et injustifiées pour ceux qui les dénoncent. Plus encore que les dégâts occasionnés par les feux de brousse, c'est leur apparente inutilité, leur « gratuité » qui les rendent inacceptables, immoraux et donc indésirables. C'est l'ensemble de ces caractéristiques qui mobilisent les *entrepreneurs de causes*, qui se sentent démunis et scandalisés face à ces effets visibles du feu (destruction des petits animaux, paysages désolés, arbres calcinés...). Cette dimension sensible est particulièrement visible sur les affiches et dans les messages des campagnes, à travers les photos de paysages calcinés et d'arbres morts qui dépeignent des paysages désolés, désertiques : bref qui évoquent la mort.

Les personnes qui se sentent concernées par le problème du feu et qui vont travailler à sa définition vont avoir un certain effet sur la perception du problème et son argumentation. En ce qui concerne la première vague de campagnes, l'Association pionnière sur la sensibilisation aux feux de brousse est l'ASNNC. Ses membres fondateurs sont essentiellement des personnes d'origines métropolitaines, n'ayant pas grandi en Nouvelle-Calédonie, et arrivés sur le Territoire, généralement dans le cadre de leur travail. Beaucoup étaient des fonctionnaires recrutés ou mutés dans l'administration territoriale au moment où celle-ci se renforce consécutivement à la Loi Billotte (Cf. Chapitre 3). Ainsi l'un des fondateurs et représentant éminent de l'ASNNC jusqu'à son décès en octobre 2016, était Jean-Louis d'Auzon, muté à Nouméa en 1963 en qualité d'Inspecteur du Trésor. Très proches de la Société Calédonienne d'Ornithologie composée également essentiellement de métropolitains amateurs d'oiseaux, les membres de ces associations perçoivent avec beaucoup d'inquiétude les dégâts subis par l'environnement calédonien, dont la menace la plus impressionnants est celle des feux de brousse. Destructeur de l'habitat des oiseaux, et de toute forme de vie après son passage, le feu est perçu très négativement par ces personnes qui ne comprennent pas l'indifférence des autorités locales comme celle de la population calédonienne face à ce qu'ils décrivent comme l'un « des plus gros risques pour la nature ». Ils rencontrent ainsi « naturellement » les inquiétudes des forestiers des Eaux et Forêts de Nouvelle-Calédonie, eux aussi métropolitains (Cf. Chapitre 3), qui constatent une hausse des incendies, en particulier sur les chantiers de reboisements qu'ils mènent. Le feu est alors
décrit comme une menace totale et d'autant plus incompréhensible que ses auteurs sont anonymes, et la justification des brûlages « inconnue ». Faisant le lien avec la situation métropolitaine, où les feux sont maitrisés depuis longtemps par un corps qualifiés, les pompiers, ces acteurs s'engagent dans une sensibilisation de la population mais aussi des autorités compétentes pour la mise en place de moyens de lutte contre les incendies à l'image de ce qui se fait en métropole. Ils se posent ainsi en défendeurs d'une nature perçue comme « sauvage » et menacée par les hommes, une nature que ces *entrepreneurs de cause* apprécient dans une perspective essentiellement récréative (pour la chasse, pour la beauté des paysages)<fnref n="253" />.

Durant la deuxième vague de sensibilisation, celle des années 1990, le ressort de la mobilisation des *entrepreneurs de cause* est légèrement différent. Ces derniers ne sont pas des expatriés métropolitains mais plus généralement des calédoniens, caldoches et kanak, membres d'associations comme dans le cas d'Action Biosphère, mais aussi des administrations provinciales. L'engagement d'Action Biosphère contre les feux de brousse trouve ses racines dans un contexte un peu différent de celui de l'ASNNC : celui des premières mobilisations du Comité Écologique de Thio contre l'exploitation forestière et la pollution minière à Thio dans un contexte de montée des revendications politiques indépendantistes. Sans qu'il ne m'ait été possible de mettre en évidence les liens exacts entre le Comité Écologique de Thio et Action Biosphère<fnref n="254" />, il apparaît que la population locale était déjà fortement consciente de l'impact des feux sur l'environnement, et plus largement sur les cadres de vie dans la mesure où ces incendies ne pouvaient qu'aggraver les impacts déjà importants de la mine (coulée de boue, destruction de la végétation, glissement de terrain). La période des Évènements a probablement accentué le nombre de mise à feu dans un contexte de tension entre indépendantistes et loyalistes<fnref n="255" />. A la fin des Évènements, se sont en particulier des anciens militants caldoches qui militent pour une prise de conscience des impacts des feux de brousse. Mais leurs motivations sont très différentes de celles des militants de l'ASNNC, puisqu'il s'agit de condamner des pratiques ouvertement destructrices,

<footnote n="253">²⁵³ Rappelons à ce titre que la SCO et l'ASNNC travaillent dans les années 1960 et 1970 à la constitution des premiers parcs naturels aux côtés des Eaux et Forêts de Nouvelle-Calédonie, et plus particulièrement du Parc naturel de la rivière bleue, autour de la préservation du cagou (*Rhynochetos jubatus*), et du Parc Forestier de Nouméa (Cf. Chapitres 3 et 5).</footnote>

<footnote n="254">²⁵⁴ Je n'ai pas eu le temps de creuser le lien entre les deux associations. Toutefois, George Mandaoué situe l'émergence d'Action Biosphère dans la continuité du Comité Ecologique de Thio, tandis que les fondateurs de d'Action Biosphère se positionne très nettement en opposition avec l'ASNNC (Com. Personnelle Marlène Dégremont, 2017).</footnote>

<footnote n="255">²⁵⁵ Comme en témoignent à Thio les incendies des scieries déjà évoqués aux Chapitres 4 et 5.</footnote>
mais également d'alerter les nouveaux pouvoirs publics (les Provinces) sur l'existence de
problèmes environnementaux importants que les feux ne font qu'aggraver, sans en être
nécessairement la cause initiale. Cette mobilisation renvoie très clairement à une appartenance
locale, de type politico-identitaire. Il s'agit avant toute chose de préserver les cadres de vie et
les moyens de production d'une population essentiellement rurale, déjà fortement victime des
dégradations environnementales liées à la mine, et non plus de préserver une nature
« sauvage », essentiellement source de loisir et de contemplation. Une même volonté de
protéger les cadres de vie se retrouvent parmi les quelques *entrepreneurs de cause* internes
aux Provinces. En particulier en Province Nord, où les divers agents techniques qui relayent
cette question en interne, sont particulièrement vigilants sur la forme des messages de
sensibilisation, mais également tout à fait conscients de l'origine souvent volontaire des mises
à feu.

Enfin, les *entrepreneurs de cause* de la troisième vague de sensibilisation aux feux sont de nouveaux et essentiellement des métropolitains résidents en Nouvelle-Calédonie, spécialistes de la nature. Moins directement engagés dans les campagnes de sensibilisation officielles (diffusées par les collectivités), ces nouveaux *entrepreneurs de cause* s'engagent fortement dans l'espace médiatique. À travers des apparitions à la télévision ou dans la presse papier locales par exemple. Ces nouveaux *entrepreneurs de cause*, principalement représentés par le WWF, mais également par l'UICN et Conservation International, sont motivés par la défense d'un bien commun à l'ensemble de l'humanité, et en particulier la « biodiversité ». Ces acteurs sont particulièrement sensibles à la disparition définitive de la végétation « exceptionnelle » de l'île et d'espèces endémiques, comme l'exprimait en 2006, le responsable du WWF-NC :

> « Quand vous voyez des centaines de geckos brûlés, des perruches déboussolées, des milliers d'espèces endémiques parties en fumée... il est temps d'agir ! [...] Et ce n'est pourtant pas faute d'avoir tiré le signal d'alarme ! » (Responsable du WWF-NC, LNC, 2006b)

Ils reprennent les arguments de type écologiques déjà mis en avant par les
*entrepreneurs de cause* naturalistes de la première vague (ASNNC en particulier), mais
l'articulent à des enjeux internationaux autour des notions de *biodiversité*, de *hotspots*,
d'écosystèmes, conçus comme faisant partie d'un patrimoine de l'humanité. Ils font alors
appel à une forme de moralité qui enjoint la population calédonienne à agir en quelque sorte
en « citoyenne du monde ». Leur point de vue est résolument naturaliste mais ancré dans une
perspective « écocentriste » où la nature et les hommes forment un seul même et vaste
ensemble (un « écosystème terre ») <fnref n="256" />. Les feux de brousse apparaissent non seulement comme une menace pour la nature calédonienne, mais également pour les hommes et constitue plus largement une menace « globale » pour l'ensemble de la planète et de l'humanité, qu'il est urgent de stopper. Cette sensibilité vis à vis la question des feux peut paraître à certains égards comme déconnectés des enjeux locaux, et notamment des enjeux politiques de sortie de l'Accord de Nouméa.

## 2. La popularisation du problème : toucher le public

Les messages et les campagnes de sensibilisation sont orientés de manière à intéresser le public, à le toucher au double sens de l'atteindre et de l'émouvoir. La mise en scène de la nature détruite sous l'action des feux et le ton dramatique de certains messages ont en particulier comme objectif de faire ressentir au public la même émotion que celle ressentie par les *entrepreneurs de causes*. Il s'agit pour ces derniers de faire partager une définition du problème, voire une représentation plus générale d'un ordre des choses, ce qui passe avant tout, dans le cas des feux de brousse, par un partage des émotions que la destruction de la nature suscite. Dans un premier temps, les campagnes essayent d'atteindre le public en le rapprochant de la forêt et des arbres. Les discours puisent dans les arguments, les connaissances et les valeurs des Eaux et Forêts et des naturalistes locaux qui défendent la nature (les oiseaux, les plantes). On le voit bien dans la rhétorique qui traverse cette période et oppose d'une part le feu qui détruit (Cf. *infra* l'affiche « Le feu tue », Figure n° 25) et l'arbre qui répare, offre une ressource économique, ou construit l'avenir (Cf. ci-après, l'affiche de la *Journée de l'arbre*, Figure n° 9) qui se matérialise par les opérations de reboisements menées par les Eaux et Forêts, mais aussi par des dons gratuits d'arbres. Lors de la *Journée de l'arbre* de 1980, des plants de *Pinus* étaient ainsi distribués gratuitement au Parc Forestier pour inciter le public à planter des arbres – donc à contribuer à entretenir le patrimoine économique du territoire – plutôt que de brûler la nature – c'est-à-dire détruire ce patrimoine économique. Après les Évènements, la rhétorique classique des feux contre la forêt ne disparaît pas complètement, mais les messages et leur diffusion se transforment. D'une part, parce que les

<footnote n="256">²⁵⁶ Vassos Argyrou a défini cet « écocentrisme » comme une forme extrême d'environnementalisme qui traverse les études scientifiques et les mouvements environnementalistes. Il s'agit d'une représentation qui conçoit la nature comme un ensemble devant être protégé, qui renverse les conceptions habituellement qualifiée de modernes, où la nature devait être dominée et contrôlée par l'homme. Cependant, cette nouvelle conception est pour Argyrou résolument moderne et tend à gommer les différences qualitatives entre plusieurs manières d'être au monde et d'engager des relations avec la nature (Argyrou, 2009). Cet écocentrisme est particulièrement influencé par l'idée de « Gaïa », la « Terre-mère », conçue comme un « être vivant » ou un écosystème global, une notion empruntée à James Lovelock (Lovelock, 1979). Certains acteurs environnementalistes engagés en Nouvelle-Calédonie, comme certains membres du WWF par exemple justifient d'ailleurs leur intervention au nom de « Gaïa ».</footnote>
<figure><img src="image_29.png" /></figure>

Figure n° 9 : Affiches des Eaux et Forêts contre les feux de brousse (1981, à gauche) et pour la *Journée de l'Arbre* (1980, à droite) – Extraites de *La Forêt, un patrimoine à gérer*, Eaux et Forêts, 1981, Fond IRD Nouméa.

Accords de Matignon ont modifié le contexte institutionnel, inscrivant la décolonisation dans l'organisation du Pays et la formulation des politiques publiques. Les Eaux et Forêts et sa politique forestière quasi coloniale n'ont pas survécu. D'autre part, parce que les *entrepreneurs de cause* ont changé. Ce ne sont plus des naturalistes amateurs et des forestiers métropolitains. Ce sont désormais des citoyens et administrateurs locaux, dont les cadres de vie, fortement endommagés par des décennies d'exploitation minière, sont devenus encore plus vulnérables aux effets des feux de brousse, qui s'emparent de la thématique. Dans un deuxième temps, l'exercice de popularisation, se poursuit via de nouvelles campagnes de sensibilisation, mais s'accompagne également de discussions internes à l'administration et de l'organisation de forums et réunions qui donnent la parole au public, majoritairement kanak dans le Nord. Alors que les campagnes des années 1970-1980 défendaient un patrimoine économique contre des incendiaires « criminels » et « inconnus », les campagnes des années 1990 visent plutôt un incendiaire volontaire plus « commun » et appelle à la prise de conscience individuelle. Le symbole de l'allumette, comme l'emploi de la deuxième personne du singulier dans les expressions « arrête l'incendie » et « ne le grille<fnref n="257" /> pas », mettent l'accent sur la mise à feu. Les exposés et réunions publics se feront aussi plus pédagogiques, en intégrant des éléments d'explicitation des effets du feu sur les bassins versants et les

<footnote n="257">²⁵⁷ « Griller », est une expression locale courante signifiant « allumer » une cigarette, ou « craquer une allumette ».</footnote>
écosystèmes, donc sur les cadres de vie. Ces exposés présentent de manière détaillée le cycle de l'eau ou les mécanismes d'engravement des rivières et du lagon, suite à des phénomènes d'érosion importants aggravés par les incendies répétés. Le forum organisé dans le Nord va également donner la place à une parole Kanak sur le sujet. La fonction de cette parole des anciens, et des femmes, qui convoquent la « tradition », donne une voix au public kanak et permet surtout de traduire le message dans les référentiels locaux. Ces discours seront réutilisés par la suite pour légitimer la lutte contre les feux.

Les campagnes des années 2000, dont le désastre de la Montagne des Sources, devient le nouvel élément dramaturgique, fondent un nouveau récit, plus radical. Dans la décennie qui précède l'incendie de la Montagne des Sources, les études scientifiques ont mis en évidence l'importance de la biodiversité et de la vulnérabilité de certains écosystèmes calédoniens face aux perturbations de tout ordre, et en premier lieu le feu (cf. Chapitre suivant). Les services techniques des Provinces se sont professionnalisés, l'environnement s'institutionnalise et de nouveaux acteurs prennent une part importante dans la définition et la gestion des enjeux environnementaux. Les résultats de la « Science » sont alors publicisés pour dénoncer un « désastre écologique ». Le feu devient une menace très importante des milieux naturels qui pourrait conduire à une situation irréversible. Les discours se font plus virulents à l'encontre des incendiaires, de « dangereux criminels », qu'il faudrait punir sévèrement, limite interner. Le discours devient volontiers catastrophiste et dépeint une Calédonie ravagée par les feux et la sécheresse, dont la population participe au réchauffement global.

## B. Processus et stratégies de légitimation

Parmi les différentes activités de légitimation ou de *justification* d'un problème public se trouve tout ce qui permet de justifier la gravité du phénomène et nécessite sa prise en charge, par le déploiement d'une lutte active et/ou la mise en place d'une règlementation plus efficace. Ces phases de légitimation interviennent en cours ou en parallèle des campagnes de sensibilisation et permettent de fonder en raison l'impératif de prise en charge du problème. Dans la cadre de la mise en politique des feux de brousse en Nouvelle-Calédonie, nous pouvons distinguer deux processus de légitimation. D'une part la mise en politique d'une catégorie spécifique de forêts – les forêts sèches – et la définition du feu comme étant sa menace principale. D'autre part l'invocation de la « tradition » et en particulier de la perte d'éléments naturels ou de lieux importants dans la culture kanak. L'enjeu de la légitimation est double en l'occurrence, puisqu'il s'agit à la fois de rendre légitime le problème des feux,
mais aussi de renforcer la légitimité des nouveaux *entrepreneurs de cause* qui le portent. Ces deux niveaux de légitimation se renforcent mutuellement.

# 1. La mise en politique des forêts sèches et la définition de sa menace

Avant les années 1990, les forêts calédoniennes n'étaient pas proprement décrites. Puis une série de travaux menés par les botanistes de l'ORSTOM et la découverte d'une espèce en voie de disparition ont conduit à la définition d'un type particulier de forêt : les forêts sèches ou forêts sclérophylles. Ces forêts ont, dès lors, fait l'objet d'une mise en politique (Faugère, 2008 ; 2010). C'est-à-dire que non seulement elles ont été décrites, mais elles ont fait l'objet d'un processus de médiatisation et de publicisation, notamment à l'international, ce qui a permis de les faire connaître, et de mobiliser un réseau d'acteurs pour les protéger (Ibid). C'est ainsi qu'à partir des années 1990, la consolidation de l'enjeu sur les feux de brousse a été étroitement liée aux travaux menés sur la forêt sèche car les feux de brousse ont été définis comme la principale menace pesant sur ces forêts. En Province Nord, le chef du SFBE fait le lien à la fois avec les Eaux et Forêts, institution dont il est issu, et les chercheurs de l'ORSTOM, qui travaillent à définir les forêts sèches, et avec lesquels il noue des partenariats pour la réalisation d'études botaniques pour la province Nord. Les connaissances sur les Forêts Sèches sont ainsi progressivement intégrées aux campagnes de sensibilisation contre les incendies. La Forêt Sèche, son exceptionnelle biodiversité, et surtout sa possible disparition, servent d'arguments pour justifier à la fois l'urgence d'agir contre les feux de brousse, et la mise en place de moyens de lutte conséquents.

Au tournant des années 2000, on a vu que l'environnement était encore à cours de définition, en particulier en Province Nord, et que cette absence de prise en charge par les politiques publiques va laisser une place importante aux ONG internationales. Dans le cas des feux de brousse les ONG internationales vont prendre le relais (voire prendre la place) des associations locales, et contribuer à trouver des solutions aux problèmes qu'elles vont désormais elles-mêmes définir. Dans le même mouvement, la situation et le devenir de l'environnement de la Nouvelle-Calédonie deviennent plus que jamais « mondiaux ». L'arrivée des ONG internationales permet effectivement de renforcer la connexion avec les enjeux internationaux en matière d'environnement. C'est ce qui va distinguer ces « nouveaux » acteurs environnementaux, des associations locales : leur capacité à relier enjeux locaux et globaux, et à faire entrer la Nouvelle-Calédonie dans les enjeux internationaux de conservation. Le régime de justification va alors se déplacer en passant d'un
enjeu soutenu scientifiquement, à une nécessité à l'échelle internationale pour que la
Nouvelle-Calédonie acquière et conserve un place parmi les « hotspots » de biodiversité. En
l'occurrence, dans l'esprit des environnementalistes, de nombreux éléments de
l'environnement local dépendent de la manière dont les feux de brousse seront traités. Si la
question des feux n'est pas réglée, l'aspect des paysages, la qualité des eaux du lagon, et la
conservation de l'exceptionnelle biodiversité du territoire, entre autres exemples, sont
menacés.

## 2. L'invocation de la « tradition » kanak

Dans les années 1990, lors de la deuxième phase de campagnes post-Évènements, les différents forums de discussion organisés autour de la question du feu ont permis l'expression d'un certain nombre de principes « traditionnels » kanak. C'est le cas en particulier des paroles de Clément Poaracagu de la tribu d'Atéou. Ce témoignage recueilli lors du forum des femmes de 1992, est retranscrit et publié pour la première fois dans un dossier de presse consacré aux feux de brousse paru dans le magazine *Tour de Côte* en 1993. D'autres témoignages de « vieux » ont été recueillis à cette occasion. Comme celui du Grand-Chef d'Arama (Poum), André Thein-Hiouen, publié sous le titre « Au commencement d'avant : le feu » ou celui du Président du Conseil des anciens de Pombeï (Touho), François Waka, publié sous le titre « C'est l'interdit qu'on brûle, car on ne connaît pas l'histoire de la terre qui est notre mère », tous deux parus dans la revue *Mwa Véé* (n°4, Mars 1994).

Ces « paroles des vieux », et en particulier celle de Clément Poaracagu, vont circuler et être convoquées dans les campagnes suivantes, pour donner une justification au problème public, le fonder en raison, et pour intégrer les kanak à la vision de ce problème commun à tous. L'usage de ce discours est dans un premier temps très caractéristique d'une période post-Evènements, mais surtout des premiers temps de la Province nord qui doit aussi conforter sa légitimité auprès de ses administrés. En 1994 le discours du vieux Poaracagu en côtoie d'autres (cf. *Mwa Véé*): le feu n'est pas totalement interdit, mais doit être maitrisé, car il existe, selon la tradition kanak, des endroits où le feu est autorisé selon des règles strictes. Cette ambivalence du feu disparait peu à peu jusqu'à la catastrophe de l'incendie de la Montagne des Sources. Le discours de Clément est progressivement épuré, et utilisé comme une parole de sagesse attribuée aux anciens, qui oppose une maitrise ancienne du feu face à un usage contemporain non-maitrisé, et par conséquent non fondé, le discours du vieux Clément est instrumentalisé pour défendre une vision morale du feu au service d'une cause