Concertation

Guy-El-Karim Berthomé

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Guy-El-Karim Berthomé. Concertation. Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la Participation, 2013. hal-05214974

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# Concertation

Publié en juin 2013

AUTEUR(S) Karim Berthomé

**Notices associées** : Territoire ■ Délibération ■ Débat public ■ Conflit ■ Information ■ Dispositifs participatifs ■ Co-construction ■ Engagement ■ Confiance

## Définition de l'entrée

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La concertation peut être vue comme une forme de rapport d'engagements messagers avant d'être une forme plus ou moins conflictuelle, participative, de résolution de dispute.

## POUR CITER CET ARTICLE :

Berthomé, K. (2013). Concertation. In I. Casillo, R. Barbier, L. Blondiaux, F. Chateauraynaud, J.-M. Fourniau, R. Lefebvre, C. Neveu, & D. Salles (Éds.), *Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la Participation, DicoPart* (1ère édition). GIS Démocratie et Participation.
https://www.dicopart.fr/concertation-2013

“ Citer

## UN SOCLE COMMUN DÉFINITIONNEL

Il n'y a pas de termes proches naturels, évidents, pour la notion de concertation. Et si le terme concertation n'est quasiment pas utilisé dans la littérature anglo-saxonne, les traductions possibles de ce terme y sont multiples. En langue française, il n'y a pas actuellement une définition nouvelle de la concertation qui s'est imposée, alors même que ce terme recouvre aujourd'hui des pratiques renouvelées. Mais justement, toutes les variations parmi les approches contemporaines de la notion de concertation constituent un matériau qui permet d'en saisir les subtilités, pour peu que l'on ait pu mettre à jour des lignes de démarcation entre ces approches. Dans cette perspective, les visions des praticiens sur la concertation ont ici leur place, car le sens de cette notion s'est largement forgé au travers des pratiques. Précisément, en pratique, la concertation se rencontre-t-elle un peu partout, ou bien, au contraire, est-elle circonscrite à certains espaces-temps bien particuliers de la vie sociale et politique ? Cette question délimite au plus large l'enjeu qu'il y a à avancer sur une définition de la concertation qui soit actualisée et davantage partagée. Car en un sens, on rencontre de la concertation dans toutes les démarches de débat interpersonnel et contradictoire (plan d'aménagement du territoire, réunion en groupe de travail sur un projet, élaboration d'un contrat de branche dans l'industrie, etc.). La concertation serait ainsi un ingrédient de tous les processus d'accordement multipartites. Elle est vue ici comme incluse de toutes parts, ou comme une notion inclusive. Dans un autre sens, la concertation est présentée comme un type de démarche participative qui se différencie des autres (que sont la négociation, la délibération, etc.). La concertation est alors plutôt vue comme une catégorie de démarche d'accordement multipartite parmi d'autres, catégorie qui se veut au moins en partie exclusive des autres.
Ramenons-nous au départ au socle commun et général (et donc minimal) des définitions encyclopédiques traditionnelles de la concertation. Ce socle commun comporte l'idée suivante (Grand dictionnaire encyclopédique Larousse, 1982) : « toute concertation intègre au moins une consultation organisée par un ou des promoteurs et finalisée ».

■ sur un premier plan (« au moins une consultation »), les définitions encyclopédiques laissent donc entendre que la concertation serait de la consultation + « autre chose ». Cette adjonction peut aller dans le sens d'une vision relativement inclusive de la concertation. Mais cependant, des approches de la concertation à visée exclusive restent elles aussi compatibles avec ces bases (voir infra) ;
■ sur un deuxième plan (« finalisée »), les définitions encyclopédiques soulèvent l'idée qu'un résultat est visé à l'issu de la concertation. Si la concertation n'aboutit pas forcément à une décision, elle consiste néanmoins à travailler collectivement sur un ou des projets (Douillet et Barret, 2003) qui peuvent se concrétiser. L'horizon de l'action ou de la décision est donc toujours surveillé. En cela la concertation est finalisée, par rapport à la notion de dialogue par exemple, qui, elle, peut avoir une visée de rapprochement entre les parties prenantes mais sur un langage commun, des références communes, etc. ;

■ sur un troisième plan, les définitions de la concertation peuvent parfois soulever, en plus de cette question du résultat visé, la question de l'intention ou de la satisfaction (pour le dire vite) des participants par rapport à la concertation. Pour beaucoup, c'est la recherche de l'accord, du moins le franchissement d'étapes en matière d'accordement ou d'accommodement entre les parties prenantes, qui caractérisent sur ce plan la concertation.

Dans tous les cas, la concertation se nourrit d'allers et retours de messages entre le(s) promoteur(s) et les autres participants.

Nous avons, avec ces trois plans, couvert l'essentiel de ce que dit le socle commun encyclopédique sur ce qu'est la concertation. Entrons maintenant plus avant dans la façon dont se positionnent les définitions neuves de la concertation, partagées en deux ensembles (Mermet, 2006 ; Barbier et Larrue, 2011 ; Beuret, 2012) : d'une part les définitions volontairement exclusives, d'autre part les définitions volontairement inclusives.

## DÉFINITIONS EXCLUSIVES ET DÉFINITIONS INCLUSIVES

Commençons par l'ensemble des définitions de la concertation comme catégorie de démarche participative parmi d'autres, des définitions à visée exclusive, pour lesquelles la concertation ne se confond pas avec d'autres démarches. Elles se démarquent dans trois directions :

■ la première direction consiste à placer la concertation sur une ou des échelles graduant les techniques participatives ; notamment dans le prolongement de la vision d'Arnstein (1969). C'est très clair avec Beuret, Pennanguer, et al. (2006), pour qui le partage du pouvoir de décision reste, avec le positionnement horizontal du dialogue, les éléments discriminants entre le dialogue, la concertation, et la négociation. Edelenbos et Klijn (2006) proposent une échelle de classement étoffée déclinant « consulting », « advising », « coproducing » et « co-deciding ». Edelenbos et Klijn (2006) différencient ces notions dans le même esprit que Marzolf (2003) ou Fourniau (2008) quand ils distinguent la concertation du débat public. Pour ces auteurs, la progression sur cette échelle passant par la concertation se caractérise par une plus ou moins grande possibilité de remontée du débat vers la « formation des opinions » (Fourniau, 2008), autrement dit vers l'amont. La concertation se porte vers l'amont du projet ou du problème, mais de façon limitée ; la concertation n'est donc pas pleinement assimilable à de la co-conception. On ne s'étonnera pas de trouver la concertation limitée de la sorte. Si l'on se réfère à l'histoire de cette notion, elle prend effectivement ses racines – et se démarque aussi – de la planification traditionnelle (modèle « Decide, Announce, Defend »). La notion de concertation est née de réalités historiques qui l'ont forgée, et qui évoluent. Ce « patrimoine génétique » foncièrement pratique et évolutif n'est pas bien retranscrit lorsqu'on place la concertation sur une échelle graduée, stable, théorique, à la Arnstein. En tout cas, on peut au moins reconnaître que cette perspective familière des échelles de participation a des difficultés à rendre compte de la nature transversale, autrement dit inclusive, de la concertation ;

■ la deuxième direction parmi les définitions exclusives de la concertation consiste à ramener essentiellement la concertation à une forme propre de procédure ou de modes d'interaction, qui se distinguerait d'autres procédures, ou d'autres modes d'interaction, propres à d'autres types de démarche (conflit, négociation, etc.). Le caractère collectif, ouvert et apaisé de la procédure ou du mode d'interaction est alors particulièrement clivant. Kirat et Torre (2006) retiennent par exemple une vision cyclique de la concertation qui est fonction du degré de conflictualité ambiante, ce qui est en même temps une vision graduelle ;

■ la troisième direction parmi les définitions exclusives campe sur la seule distinction entre concertation et négociation. Ces définitions se préoccupent elles aussi souvent de l'ampleur de la mise en débat en amont ; à tel point que l'on peut penser que cette préoccupation pour « la mise en débat amont » est l'idée maîtresse parmi toutes les visions exclusives de la concertation. Pour Picon, Claes-Mekdad, et al. (2002), la concertation et la négociation s'enchaînent, la première préparant la seconde. Pour Barret (2003), la négociation se distingue de la
concertation car elle va automatiquement jusqu'à la décision et l'accord. Ainsi, la dimension stratégique, préparée, n'est pas aussi forte dans le cas de la concertation qu'elle l'est dans le cas de la négociation. Mais elle ne peut être exclue non plus, puisque est reconnu le caractère non aligné des participants au départ. « L'orientation coopérative » serait toutefois censée « prédominer » dans la concertation (Touzard, 2006). Repenser l'espace des démarches d'ajustement collectif par rapport à seulement deux entités – la concertation et la négociation – ménage assurément une place plus grande à la concertation. Cela lui fait regagner une capacité d'inclusion, d'autant plus que l'on donne à la notion de négociation une définition restreinte et exclusive. En contrepoint de cette course pour donner un (grand) espace de déploiement à la notion de concertation en ayant toujours en vu d'en faire une catégorie exclusive, les représentations de la concertation comme inclusive ont beau jeu de proposer des définitions qui assument davantage son caractère transversal (Mermet, 2006).

Trois directions peuvent également être dégagées parmi les définitions appuyant sur la nature inclusive de la concertation :

* la première de ces directions consiste à percevoir la concertation comme interstitielle : « la concertation locale se différencie de simples actions d'***information*** ou de communication du porteur de projet et complète certains ***dispositifs participatifs*** ou consultatifs locaux » (Orée Association, 2001). Mais si l'on s'en tient à cette vision, aucun processus d'accordement collectif pris dans son ensemble ne pourrait être qualifié en soi de concertation ;

* approfondissant l'aspect « organisé par un ou des promoteurs », une deuxième direction parmi ces définitions inclusives voit la concertation comme recouvrant tout « montage consultatif voire participatif », à partir du moment où il est lu depuis le promoteur. Pour Fourniau (2003) : « la participation est le principe politique [...] La concertation est la manière par laquelle un maître d'ouvrage s'approprie le principe de participation et le met en œuvre ». Le promoteur peut notamment limiter l'essentiel du débat à des instances réservées à un public qualifié (les représentants des groupes organisés) sous une forme de gestion finalisée et orientée (Fourniau, 2008 ; Salles et Zelem, 1997). Cette approche peut aussi être vue comme une généralisation particulière de l'approche exclusive par les procédures ;

* la vision de la concertation comme intégrateur est enfin la principale des directions qui représentent la concertation comme inclusive. S'engouffrant dans le retrait du conflictuel et du stratégique, on trouve des auteurs qui confèrent un rôle de fond plus compréhensif à la concertation, tel Dziedzicki (2001). La concertation serait entendue comme le pendant dans les sciences sociales de la notion de participation des sciences politiques, pris dans son nouveau sens international (Gaudin, 2006). La concertation devient alors une notion au cadrage très large : « information, consultation, ***co-construction*** » (Revat, 2004) voire même « négociations, délibérations publiques, participation » (Mermet, Charnay, et al., 2005), seraient autant de « phases » de la concertation.

Au niveau de chaque chercheur ou praticien, il faut reconnaître qu'une définition donnée de la concertation n'a de vertu qu'en fonction de la recherche ou de la pratique qu'elle sert. Ceux pour qui la concertation est un bon terme pour évoquer leur objet d'étude se satisferont souvent mieux d'une définition assez inclusive, car ceci est propice à concentrer l'attention sur des dynamiques internes à ces processus. Ceux pour qui la qualification sous l'épithète de concertation fait partie de leur sujet d'étude se satisferont souvent mieux d'une définition plus exclusive, car ceci leur permettra de traiter les enjeux politiques, administratifs, culturels, qui vont avec ce choix de qualification.

## UN RAPPORT NATUREL DURANT LA CONCERTATION

On peut aussi se représenter d'une autre manière ce qui distingue les visions contemporaines de la concertation, et en même temps les rapproche : les définitions en usage de la concertation débordent, chacune à leur manière, le socle commun originel par des éléments finalement liés à une mise en situation de la concertation. Elles appellent ainsi toutes à saisir ce qui, dans la concertation, est au-delà de la consultation organisée d'une certaine manière et finalisée jusqu'à un certain point. Les réponses à cette tension entre des éléments définitionnels généraux (voir le « socle ») et une notion que l'on s'efforce de contextualiser un peu plus, ont pu passer par plusieurs chemins : l'incorporation dans la notion de concertation d'une perspective
cognitive, dialogique par exemple (Thomassian, 2005), ou encore la préoccupation pour les capacités d'influence des positions exprimées (Blanc, 1994 ; Chambart et Fourniau, 2001). Les extensions au-delà du sens général et minimal de la notion de concertation s'inspirent plus largement des pratiques concrètes de concertation et de leur renouveau. Mormont remarque à ce titre que « l'originalité de la concertation est [dans] la question du public » (2006). On constate finalement que lorsque l'extension des définitions au-delà du socle minimal se porte dans une direction précise, c'est le plus souvent soit en investissant du côté du « public », soit en investissant du côté des procédures, ou des pratiques s'institutionnalisant. À se pencher sur ces pratiques, puis sur le concours du « public », pour actualiser la vision encyclopédique de la concertation, on en est presque rendu à opérer un retournement. *L'engagement* du public en concertation appellerait un engagement de la collectivité, à l'origine définie pourtant comme promoteur et organisateur de la concertation. C'est donc un certain équilibre entre les uns et les autres qui se dessine ainsi, un rapport entre les engagements des uns et des autres qui s'avère être support de concertation. Cette idée d'engagements (Doidy, 2003) favorables à ce qu'ait lieu la concertation est essentielle en ce qu'elle caractérise le lien « naturel » entre les participants d'une concertation. Il est définitivement assez périlleux de concevoir la concertation seulement par rapport à des aspects procéduraux, car ceux-ci n'enveloppent pas la nécessité d'engagements porteurs de concertation. La perspective relationnelle a pu être poussée plus loin dans certaines visions de la concertation, faisant de celle-ci essentiellement un « état d'esprit » adaptatif lié aux notions de *confiance* et d'apprentissage (Chardonnet, 2003). Il nous semble pour notre part que les rapports d'engagements se construisent d'abord en fonction de circonstances de gestion qui incitent à l'engagement et à l'action.

Il semble ainsi possible d'essayer de raisonner en dehors du clivage entre définitions inclusives et définitions exclusives de la concertation. D'une part, beaucoup, sinon tous, s'entendent sur une bonne partie des éléments qui font l'identité de la concertation. Il y a le socle commun encyclopédique exposé ci-avant. Il y a aussi certains éléments plus pratiques, comme l'idée d'allers et retours de messages, de signaux, de nature partiellement exploratoire, entre les participants de la concertation, c'est-à-dire des messages chargés de « tâter le terrain » et de « relancer le débat ». Ces messages sont originellement pris dans un rapport d'incompatibilité (plus ou moins forte). Cependant, il n'y a pas d'issue nulle possible, puisque l'horizon de la concertation reste toujours ultérieurement d'agir et de former cette décision ensemble. Cela veut dire que l'on ne sait pas voir tout de suite comment ce que voudraient les uns et ce que voudraient les autres peut être concilié : l'horizon d'action, les « mondes possibles », ne sont pas renseignés ex ante. À partir de là, la question n'est pas vraiment si la concertation serait plutôt plus proche du conflit ou plus proche de la coopération, plus proche de la négociation ou plus proche de la délibération. Elle est une forme de rapport d'engagements messagers avant d'être une forme plus ou moins conflictuelle, participative, de résolution de dispute. Cette définition est en décalage avec les visions exclusives de la concertation, qui la placent sur des échelles, ou en tout cas la situe par rapport à d'autres notions ou procédures. Pour autant, est-ce que la concertation est diffuse, incluse de toutes parts ? Non, car le rapport d'engagement messager propre à la concertation a tout de même certaines caractéristiques remarquables :

* les messages sont (partiellement) exploratoires ;

* chacun a la tentation de croire qu'il peut jouer sur le jeu des autres, ou en tout cas chacun est prêt à expérimenter jusqu'à un certain point pour voir s'il y parvient ;

* chacun s'attache aux projets d'action sur lesquels la concertation va pouvoir déboucher.

Et l'on peut considérer que c'est simplement à partir du moment où ce rapport d'engagements typique de la concertation aura été le plus fréquent au cours d'un processus d'accordement multipartite que l'on qualifiera celui-ci de concertation dans sa globalité. Le choix de la période de temps couverte est donc crucial dans la qualification d'un processus en tant que concertation, puisque cette qualification sera, remarquons-le, définitivement posée ex post. Pris plus tôt, le processus aurait pu être qualifié autrement. Pris plus tard, il pourrait être reconsidéré au vu des derniers événements (blocage sur le statu quo, mise en place de routines de gestion nouvelles, conflit ouvert, etc.).

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