DEUXIÈME PARTIE :

DÉCOLONISER LES POLITIQUES PUBLIQUES : LA
POLITIQUE ENVIRONNEMENTALE DE LA
PROVINCE NORD

Dans la première partie, nous avons exploré globalement la manière dont l'environnement naturel a été gouverné pendant la période coloniale et la période dite « territoriale ». L'approche adoptée se voulait attentive au contexte de la colonisation, et à la création progressive d'institutions de gestion de l'environnement naturel et de ses ressources. Cette approche était nécessaire pour aborder les questions explorées dans cette partie. Il s'agit ici de comprendre comment la gouvernementalité coloniale de la nature mise en place à partir de la colonisation se transforme ou continue de se perpétuer dans les pratiques institutionnelles en Nouvelle-Calédonie. Pour mettre en évidence ce phénomène à partir de la Province nord, j'explore trois questions : comment a évolué, au Nord, le Service Forestier après les Évènements ? Comment l'environnement est progressivement pensé comme une catégorie d'action publique ? Et comment est traitée la question du feu sur cette période ?

La première question – que devient le secteur forestier une fois dirigé par les indépendantistes en Province nord ? – est explorée dans le premier chapitre de cette partie (chapitre 4). Après les Évènements, les Eaux et Forêts disparaissent dans leur fonctionnement originel, mais comme nous allons le voir à présent, certaines pratiques et conceptions persistent dans les Services qui ne sont pas complètement dissous. En effet, plutôt que de disparaitre tout à fait, ils seront simplement séparés géographiquement et réintégrés dans les nouvelles entités territoriales créées au milieu et à la fin des années 1980 : lors de la création des Régions (statuts Pisani – 1984 et 1986), puis des Provinces (Accords de Matignon, 1988). Le premier chapitre aborde cette question en suivant l'évolution de la politique forestière depuis les Évènements (1984-1988) et les transformations institutionnelles issues des Régions, puis de la Provincialisation, jusqu'à la fin des années 2000. Une attention particulière est portée à la réforme opérée par les agents forestiers, de l'intérieur même du Service. L'analyse de la réorientation de la politique forestière provinciale permet de cerner la
transformation des activités de ce service sous l'effet du projet indépendantiste porté par la
Province nord, mais aussi et surtout d'observer un processus de sédimentation (technique et
cognitive) de certains éléments issus des périodes antérieures qui conditionnent la difficulté à
réorienter cette politique forestière.

La deuxième question - comment l'environnement apparaît comme un objet de politique publique, et comment est-il pensé ? – est traitée dans le deuxième chapitre de cette partie (chapitre 5). Nous avons vu dans la première partie que l'environnement naturel avait été en grande partie écarté de la construction institutionnelle de la colonie, car il n'était ni pensé comme tel à l'époque, ni ne constituait un sujet d'intérêt pour la colonie. Dans la phase période territoriale toutefois, des mesures « environnementales » ont été prises, notamment avec la création des premières réserves naturelles. À partir des années 1970, la protection de l'environnement commence à émerger dans le débat public calédonien, puis cette question sera régulièrement mobilisée par des acteurs associatifs. L'apparition de l'environnement comme catégorie d'action publique et son institutionnalisation progressive procède de deux mouvements non exclusifs l'un de l'autre : une définition interne au Service Forestier, et une définition externe issue de la mobilisation des premières associations environnementales. Le processus d'institutionnalisation de l'Environnement comme catégorie d'action publique, sous l'effet de la transformation interne des services de la Province, mais également sous l'effet de la place croissante d'acteurs extérieurs, nous permet de saisir la manière dont cette thématique a été prise en compte, mais également de voir la transformation même du mode de gouvernement qui devient un processus pluri-acteurs, où des acteurs non-étatiques prennent une part importante à la définition d'enjeux de politiques publiques, mais également à sa mise en œuvre.

Enfin la troisième question posée dans cette partie - comment est traitée la question du
feu sur cette période ? – aborde la question du feu dans une perspective nouvelle, celle de la
constitution du feu comme *problème public*. Si le problème des feux de brousse est soulevé
depuis longtemps, la mobilisation d'acteurs extérieurs aux institutions publiques va permettre
de donner un poids réel à cette préoccupation, et va susciter des réponses institutionnelles
spécifiques. Sociologiquement parlant, la constitution du feu comme *problème public* émane
d'acteurs essentiellement d'origine européenne et selon des perspectives qui leur sont propres.
Dans le troisième chapitre de cette partie (chapitre 6), nous verrons qu'à travers la mise en
problème des feux de brousse, de nombreuses idées issues des périodes antérieurs
s'institutionnalisent via cette question, malgré les critiques internes et les efforts de réforme
impulsés par les agents forestiers de la Province nord. Ces trois niveaux d'analyse permettent
de saisir la manière dont l'environnement est pensé au niveau de l'institution provinciale, en
même temps que de saisir les différentes échelles qui influencent ce processus : au niveau de
l'institution et des acteurs, de leurs trajectoires et de leurs idées. Cette analyse s'est voulue
attentive aux trajectoires des acteurs de la politique forestière et de la politique
environnementale. Outre ces évolutions institutionnelles, nous allons voir que la question du
feu, peu abordée dans les chapitres 4 et 5, est en fait transversale à l'ensemble des difficultés
auxquelles doivent faire face les agents forestiers : contestation des reboisements, dommages
causés aux peuplements destinés à l'exploitation, menace pour les espaces naturels,
phénomène considéré comme un problème environnemental majeur. De fait, la question du
feu permet d'aborder la question de la décolonisation des politiques publiques en Nouvelle-
Calédonie en montrant que la reformulation des politiques (forestières et environnementales),
la mise en œuvre de l'action publique environnementale et la définition de *problèmes publics*
(comme processus multi-acteurs) sont des processus où s'entremêlent des définitions, des
connaissances, des procédés techniques divers, dont certains éléments se sédimentent par
« empilement » ou accumulation, reproduisant (tout en les tranformant) certains héritages
coloniaux.
## CHAPITRE 4 : LA POLITIQUE FORESTIÈRE :
GRANDE OUBLIÉE DES POLITIQUES RURALES DE
LA PROVINCE NORD ? (1984-2010)

L'organisation de l'administration territoriale telle qu'elle a été mise en place après la deuxième guerre mondiale éclate avec la montée des revendications indépendantistes qui connaîtront leur apogée pendant les Évènements (1984-1988). Deux nouveaux découpages territoriaux naîtront avec les Régions (Pisani puis Pons), mais ne satisferont aucun des deux blocs (indépendantiste et anti-indépendantiste) en opposition<fnref n="151" />. Il faudra attendre la signature des Accords de Matignon-Oudinot pour que le Territoire se pacifie, mais avec un nouveau découpage territorial et une nouvelle clé de répartition qui doivent garantir un rééquilibrage économique et politique au bénéfice des Kanak. Ces périodes mouvementées correspondent à la fin des grands modèles de développement à l'échelle du Territoire (Sourisseau et al., 2010 ; Bouard, 2013) et signent l'arrêt du Service des Eaux et Forêts de Nouvelle-Calédonie et Dépendances. En effet, le Service des Eaux et Forêts n'existera plus dans sa forme initiale : le développement devenant une compétence provinciale, c'est aux Provinces qu'il revient désormais de définir une politique forestière à l'échelle de leurs territoires. Par conséquent, les changements institutionnels induits par la provincialisation vont entrainer une réorientation progressive des activités forestières à l'intérieur du schéma provincial. Ce sont ces changements que nous allons retracer et analyser dans ce chapitre.

L'étude de la décentralisation issue de la provincialisation de la politique forestière permet de saisir un changement de politique publique. En l'occurrence, il s'agit de comprendre comment le nouveau projet politique porté par les indépendantistes en Province nord modifie la trajectoire de la politique forestière sur ce territoire : selon quel processus est redéfinie cette politique forestière provinciale ? Comment le « rééquilibrage » impulsé par les Accords de Matignon (1988), puis par l'Accord de Nouméa (1998) permet-il de renverser la tendance de la politique forestière, menée par les Eaux et Forêts, politique qui avait contribué

<footnote n="151">151 Pour une lecture détaillée des changements institutionnels survenus entre 1984 et 1988 voir les travaux de Leblic, 1993 ; Sourisseau et al., 2010 et Bouard, 2013.</footnote>
à renforcer la ségrégation raciale et la segmentation spatiale établies pendant la période coloniale ? Au-delà des aspects politiques et économiques liés au rééquilibrage, on explorera l'idée selon laquelle la politique forestière a tracé un « sentier de dépendance » essentiellement technique : la difficulté à pérenniser l'activité forestière, l'inadaptation du modèle engagé par les Eaux et Forêts au contexte local, la méconnaissance des essences locales et l'implantation, devenue problématique, des Pinus, sont les principaux problèmes auxquels doit faire face la nouvelle administration forestière provinciale. Cette notion de « sentier de dépendance », empruntée à Mahoney (2000), est souvent reprise par les analystes des politiques rurales de la Province nord et par ses agents pour expliquer la permanence de certains schémas de politiques publiques hérités des périodes antérieures à la Provincialisation (Gambey et al., 2011 ; Sourisseau et al., 2010). Cependant, je préfère utiliser ici la notion de « sédimentation » (Bierschenk et Olivier de Sardan, 2014) car elle est me semble plus adéquate pour saisir l'accumulation, dans la durée, des éléments constitutifs de la politique forestière peu à peu mis en œuvre par les Eaux et Forêts et qui vont être reconduits par la politique provinciale, de même que les moyens par lesquels ces éléments sont reconduits. Comme nous le verrons, cette notion permet également de mettre en évidence les opportunités qui n'ont pas été saisies par un ensemble d'acteurs, pas seulement les forestiers, pour impulser une véritable réforme de la politique forestière, ratant peut-être l'occasion de la raccrocher au « développement local » souhaité par les élus indépendantistes, et mis en œuvre dans d'autres filières, en particulier en agriculture.

# I. DES RÉGIONS À LA PROVINCIALISATION, UNE POLITIQUE FORESTIÈRE MISE À MAL

## A. La redéfinition des politiques rurales pendant les « Évènements »

Alors que l'État métropolitain renforce son emprise en Nouvelle-Calédonie depuis les années 1960, mettant à mal l'autonomie du Territoire, la société calédonienne se transforme progressivement. Face aux revendications foncières qui se multiplient en provenance des indépendantistes, les dispositifs étatiques sont renforcés dans les années 1970-1980, d'abord avec la création du Fond d'aide au développement de l'intérieur et des îles (FADIL ; cf. Chapitre précédent). En 1978, le Gouvernement français sous la présidence de Giscard d'Estaing (1974-1981), adopte le plan Dijoud et engage officiellement une réforme foncière, qui reste timide dans un premier temps. Avec l'arrivée de la gauche au pouvoir en 1981, l'État
se saisi véritablement de la réforme foncière en créant l'Office Foncier en 1982 et procède à
des redistributions claniques (et non plus à des à des agrandissements de réserve comme
c'était le cas jusqu'alors ; Le Meur, 2012). Afin d'apaiser les relations entre indépendantistes
et loyalistes, l'Etat proposera plusieurs statuts et découpages pour le territoire. Dès 1984, avec
le statut Lemoine qui reconnaît l'existence de « pays coutumiers », il propose un Conseil de
gouvernement élargi et prévoit un scrutin d'auto-détermination à la fin des années 1980.
Cependant, les indépendantistes, quasiment absent de l'Assemblée territoriale, réclament une
réforme du corps électoral, boycottent les élections territoriales de 1984, et mettent en place
un « Gouvernement provisoire de Kanaky » présidé par Jean-Marie Tjibaou. Des blocages
sont organisés sur l'ensemble du territoire. Face à la crise, Edgar Pisani est nommé délégué du
gouvernement et Haut-commissaire de la république. Il propose un nouveau statut d'
« indépendance-association », qui satisfait en partie les indépendantistes mais provoque la
colère des loyalistes qui se sentent trahis par l'État. Les altercations prennent de l'ampleur
avec l'assassinat de dix indépendantistes à la tribu de Tiendanite, le meurtre d'un jeune
européen à Boulouparis puis l'assassinat, par le GIGN, du militant indépendantiste Eloi
Machoro.

L'Officie Foncier est remplacé en 1986 par un organe territorial, l'Agence de Développement Rural et d'Aménagement Foncier (ADRAF), qui opère une véritable « contre-réforme foncière » en faveur de la propriété privée blanche (Le Meur, 2012). Ce qui a pour effet de renforcer les tensions. Le dualisme est par conséquent maintenu (cf. Chapitre précédent). Les militants et élus indépendantistes insistent quant à eux sur la nécessité de combler l'absence d'infrastructures sur une grande partie du territoire et sur la construction d'une économie « à la fois marchande et domestique », formulant une réflexion politique autour d'un « socialisme kanak » (Demmer, 2002, 2016). Au niveau local, dans les tribus, les initiatives se multiplient pour répondre à ces réflexions politiques indépendantistes et construire Kanaky (Leblic, 1993 ; Demmer, 2002, Bouard, 2013). Cette période de forte instabilité politique n'épargnera pas les activités forestières, ni même le Service des Eaux et Forêts qui seront fortement remis en cause.

B. Le Service des Eaux et Forêts remis en question

1. Une critique externe...

Pendant la période des Régions, les services ruraux sont décentralisés, mais leur fonctionnement ne change pas fondamentalement : le centre de décision est toujours basé à
Nouméa, les agents sont simplement affectés dans les divers centres déjà existants en brousse, et rattachés au Régions nouvellement créées. Les plus gros bouleversements que connaît le secteur pendant cette période, concernent les activités de foresterie, chantiers de reboisements et scieries, tandis que les périmètres de réserves forestières semblent peu remis en cause. Sur l'ensemble du Territoire, les exploitations sont stoppées en raison des revendications indépendantistes qui manifestent une volonté de reprise de contrôle sur les ressources, notamment forestières. Toutes les exploitations sont touchées : les grands chantiers de reboisement pilotés par les Eaux et Forêts (les chantiers de l'Ile des Pins et de Tango notamment) comme les petites exploitations forestières privées (sur propriété privée ou en location domaniale). Un premier blocage d'activités forestières a lieu début 1981 avec l'incendie de la scierie de Kouaré, sur la Commune de Thio. En janvier 1981, toujours à Thio, les habitants de Koindé-Ouipoin occupent la scierie de Koindé appartenant à un colon, et demandent réparation et dédommagements pour la pollution occasionnée par l'exploitation forestière sur les creeks, et la négation des droits des populations autochtones (Le Meur, 2009). Eloi Machoro, alors Secrétaire Général de l'UC, demande la création d'un GIE au bénéfice de gens de Koindé-Ouipoin, mais l'Etat refuse, et choisi d'envoyer les gendarmes mobiles pour mettre fin au blocage. L'affaire s'est soldée par deux morts au sein des forces de l'ordre, une dizaine de blessés et douze arrestations (Mokaddem, 2013). L'affaire de Koindé-Ouipoin entrainera la mobilisation des forces indépendantistes sur l'ensemble du territoire et marque un durcissement de la situation politique et sociale. Dans le nord, dès 1983 également, de nombreuses revendications sont portées sur le Plateau de Tango par les deux tribus riveraines, Bopope et Netchaot (et Néami), pourtant fortement impliquées dans les reboisements (Kohler, 1984). Les revendications et les blocages du chantier de Tango sont intervenus à la fin du reboisement, en même temps que la fin des financements opérés par la Caisse Centrale. Un peu plus au sud, sur le Massif de l'Aoupinié, l'exploitation forestière de Mr Devillers est elle aussi stoppée en raison de désaccords profonds sur les salaires et s'accompagne de revendications foncières qui proviennent en particulier des tribus de Goa et Saint-Yves sur la côte Est et de Gohapin sur la côte Ouest (Leblic, 1993 ; Blet, 2014). Les agents Forestiers en poste dans les régions Centre et Nord font ainsi face à une remise en cause, par la population, du modèle imposé jusque là par le Service des Eaux et Forêts qui se manifeste par des blocages de chantiers, mais également la destruction de matériel ou de plantations par les incendies :

> « Du même coup on s'est heurté nous à des... à des... Les coupes de bois sauvage ça a été rare, on peut pas s'en plaindre, mais les incendies ont été l'un des déclencheurs, une manière de montrer
que c'était pas vraiment chez nous, pour le dire comme ça. » (Chef de service SFBE de 1994 à 2001, entretien du 02/12/2014)

Ces blocages sont principalement dus aux conditions de travail et aux rapports difficiles entre les exploitants et leurs salariés, généralement sous-payés, mais les scieries sont bloquées car elles symbolisent l'exploitation de la population kanak et l'appropriation des espaces naturels. C'est ainsi que l'explique un technicien kanak affecté à Poindimié (Circonscription Nord-Est) de 1983 à 1988 :

> « [...] Les premiers mouvements assez durs hein, ça concernait justement les exploitations forestières, pour un tas de raisons, beaucoup plus liées aux relations entre employés et scieurs, exploitants forestiers, que des revendications qui touchent l'environnement et c'était des, ça fait partie des premiers gros, gros évènements qui ont marqué le début des Évènements. [...] Les grands chantiers c'était Bourail, l'Aoupinié, et Hienghène. Et c'était, ce sont ces trois chantiers qui avaient commencé à vraiment avoir des soucis, parce que ça avait commencé un peu avant avec Ouipoin, tu sais là où les gendarmes se sont fait... C'est toujours pareil, en fait on avait des gens qui se faisaient exploiter, on va dire ça comme ça, par des exploitants forestiers, donc en gros c'est des salaires non payés pendant trois ou quatre mois, jusqu'à un moment où ça, ben ça fini mal quoi, et dans les trois cas c'était à peu près pareil. » (Technicien forestier basé à Poindimié de 1983 à 1988, entretien du 15.12.2014)

De plus, les revendications politiques qui émergent à l'échelle du Territoire se répercutent à l'intérieur du Service Forestier, où les relations entre les différents agents se tendent : beaucoup d'ouvriers et pépiniéristes sont kanak, tandis que les techniciens supérieurs et les cadres sont majoritairement caldoches ou originaires de métropole<fnref n="152" />, comme l'explique ici ce même agent qui gérait les tensions au sein de l'équipe qu'il dirigeait :

> « Puis j'ai essayé de gérer tant bien que mal une équipe d'une douzaine de personnes. Alors ça allait des pépiniéristes qui étaient plutôt des Kanak, jusqu'aux techniciens forestiers qui étaient plutôt des caldoches et puis, toute une équipe logistique qui était moitié-moitié... [...] Et forcément pendant les Évènements quand t'as une équipe un petit peu, qui est structurée comme ça, tout de suite y'a des... Ouais y'a des clashes donc il faut gérer aussi les situations tendues entre le personnel quoi. Voilà [...] La plupart sont restés hein, la plupart sont restés jusqu'au bout, à part quelques cadres qui étaient passés, qui ne sont pas restés. » (Technicien forestier basé à Poindimié de 1983 à 1988, entretien du 15.12.2014)

Face à ces nombreux blocages survenus pendant la période des régions, la politique forestière engagée par les Eaux et Forêts est stoppée net. Les revendications et le blocage des activités forestières ont entraîné l'arrêt total des plantations et de plusieurs scieries, mais l'objectif de reboisement a été globalement atteint : l'ensemble des terrains disponibles a été reboisé. Sur les différentes parcelles issues des reboisements situées sur le territoire de la future Province, les premières éclaircies sont même entamées dès le début des années 1980 :

<footnote n="152">¹⁵² Cf. Chapitre précédent ; l'organisation du Service des Eaux et Forêts reflète la situation sociale de la Nouvelle-Calédonie, par conséquent il n'échappe pas à des revendications internes, notamment dans les Régions Centre et Nord dont sont issus les exemples qui vont suivre.</footnote>
au Col des Roussettes (entre Bourail et Houaïlou) dès 1981, à Paala (Pouébo) et Néhoué (Koumac) dès 1983, et les diverses parcelles issues des reboisements FADIL situées sur la côte Ouest à partir de 1985. Ces opérations rencontrent peu de résistance, puisqu'elles consistent simplement à sélectionner les arbres en opérant des coupes ciblées. Sur le chantier public de Tango, les éclaircies sont entamées dès 1982 et réalisées par deux GIE déjà engagés sur les chantiers de reboisement : celui de Netchaot et celui de Bopope. D'autres GIE avaient été engagés sur les plantations, mais n'ont pas été engagés sur les éclaircies (Kohler, 1984). Le fait qu'ils n'aient pas été réengagés marque d'une certaine manière la reconnaissance des revendications par l'administration, du moins par les agents rattachés à la Région Nord, puisque seuls les habitants des tribus riveraines sont recrutés pour travailler sur la zone. On n'est plus dans la logique du boom minier qui consistait à donner du travail aux populations démobilisées, mais dans les prémisses d'une logique de reconnaissance identitaire et de l'attachement à la terre de la part de l'administration. Malgré les difficultés et les critiques dont leur institution fait l'objet, certains agents du Service des Eaux et Forêts nouent d'ailleurs à ce moment des relations privilégiées avec les habitants de Bopope et Netchaot<fnref n="153" />. Les activités forestières, reboisements et exploitation, ne reprendront qu'après la pacification du territoire et la création des Provinces.

## 2. ... et une critique interne !

La forte remise en question de la politique forestière existe aussi à l'intérieur même du Service des Eaux et Forêts, et émane en particulier des plus jeunes, dont beaucoup sont des calédoniens, aux origines variées. Ces agents prennent conscience en effet de l'inadaptation du modèle engagé par le Service des Eaux et Forêts. Un jeune ingénieur forestier calédonien ayant commencé sa carrière aux Eaux et Forêts à Nouméa en 1982, puis affecté à Poindimé en 1984, critiquait alors vivement les choix économiques qui avaient été fait, et l'absence de perspective qu'ils induisaient :

> « A l'époque ils n'étaient pas très fort en économie, ils se posaient pas de questions, en Calédonie on se posait pas de questions ou de problèmes économiques en général, donc personne n'essayait de... ne s'est intéressé de savoir si écologiquement ça avait du sens ou pas [...] On plante les pinus d'abord et on réfléchira après. Bon y'avait des crédits, y'avait tout ça à l'époque. C'est ça l'enjeu, c'est que ils décrochaient des crédits facilement, les baux étaient fait sur un prêt de la Caisse Centrale. C'est la Caisse Centrale qui a créé Tango, je crois c'était 450 millions de francs. [...] J'avais fait une critique de ça à l'époque. [...] Et... donc l'introduction du pin, et ensuite ils

<footnote n="153">153 Communication personnelle du Chef actuel du Service Forestier ; Certains techniciens des Eaux et Forêts ayant participé à la conduite des chantiers de plantation de Tango, et affectés à la station de Koné, continueront de travailler aux côtés des habitants de ces deux tribus pendant la période des Evènements, puis après la provincialisation, certains jusqu'à leur départ en retraite.</footnote>
ont voulu faire profiter les propriétaires privés, enfin principalement les coutumiers. Parce que c'était l'époque aussi où on essayait de faire la promotion mélanésienne via le plan Dijoud. A l'époque on avait le plan Dijoud, le Fadil. Donc voilà les forestiers avaient posé leur « package » j'ai envie de dire, leur projet pas cher. » (Ingénieur forestier, Chef du Service Forestier DDE.E-PN depuis 2001, entretien du 05.07.2012)

Abondant dans le sens des revendications émises par les militants indépendantistes, il voit la confrontation comme inévitable, car le Service des Eaux et Forêts avait marqué son emprise sur l'espace foncier. Le blocage de Tango dans les années 1980 exprimait ainsi le rejet d'une administration qui s'était imposée :

« Donc la revendication foncière est arrivée juste, juste après. Juste... je sais pas, quelques mois après, donc l'affaire était pliée quoi. Parce que l'administration, enfin la... les reboisements domaniaux ben ça se fondait sur la maîtrise absolue du foncier. Donc il n'était pas question ni de commencer à négocier avec les gens tout ça. Tout ça c'est... les forestiers ils savaient pas faire. Eux ils imposent, ils faut qu'ils arrivent et ils imposent le foncier, sinon ils arrivent pas à travailler. [...] Je crois que c'est un défaut de naissance quoi. Parce que c'est un Service Royal, à la base le Service Forestier est un Service Royal, c'est garder les forêts domaniales, le domaine du Roi, les forêts du Roi. C'est régalien, c'est carrément un Service régalien [il rit]. Donc voilà, négocier le foncier, négocier en général, c'est un truc qu'ils savaient pas faire. Donc là, tout ça c'était plié, ils ont plié les bagages, terminé ! Même pas cherché à discuter ou quoi, ils ont plié bagages. Donc le ressentiment aussi date de cette époque là, où tout est ressorti en même temps. »
(Ingénieur forestier, Chef du Service Forestier DDE.E-PN depuis 2001, entretien du 05.07.2012)

C'est ce que confirme un autre agent du service des Eaux et Forêts, qui a commencé sa carrière en 1981, et qui prendra la direction du Service Forestier de la Province nord à partir de 1994 :

« Donc les gens pour eux, ils disent "ah la puissance publique est en train de s'approprier un territoire", soit de forêt naturelle, soit est en train d'installer des forêts artificielles. Et ça, ça demande un travail évidemment d'information, de communication, de sensibilisation, de partenariat, qui était pas, il faut le reconnaître, dans la tradition des autorités publiques, ni des Eaux et Forêts de l'époque. On arrive, y'a un territoire publique, par exemple Tango, et on s'installe. On demande pas l'avis des voisins, quels qu'ils soient. Et donc ça a passé un moment, et puis à un moment ça a plus passé. » (Ingénieur forestier, Chef du Service Forestier DDRP-PN, de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014)

Enfin, pour l'un des techniciens kanak basé à Poindimié pendant les Evènements, la manière de travailler du Service ne convenait tout simplement pas au contexte social, ainsi qu'il l'a exprimé à son supérieur lorsqu'il était en poste dans la circonscription Nord et me l'a rapporté lors d'un entretien :

« A l'époque à Poindimié [...] On avait une circonscription qui allait de Pouébo jusqu'à Bourail. Voilà. Sur la partie Est. A l'époque y'avait un responsable qui s'appelait C. U. Donc il est parti, et je l'ai remplacé... On était, on avait une équipe de, je sais pas, une quinzaine de personnes, c'était surtout des techniciens, qui étaient répartis un petit peu sur l'ensemble du périmètre et ils avaient un rôle à la fois de contrôle des exploitations et puis de police, police chasse. [...] Et les carrières
aussi. [...] [C'était] bâti quasiment sur le même modèle que l'ONF<fnref n="154" /> quoi. Donc très militaire, pour te dire, et ça correspondait... Enfin, moi j'ai pas fait l'école des Barres<fnref n="155" />, donc si tu veux j'étais le moins militaire de tous les... Ce qui m'a permis d'essayer de... enfin, mon... Je faisais partie d'une petite équipe auxquels a fait appel le Directeur des Eaux et Forêts de l'époque pour essayer de calmer un peu la situation quoi. Alors déjà je lui ai dit la première chose c'est qu'on enlève l'uniforme et le képi hein ! [Il rit] [...] Pour moi les Eaux et Forêts ils vivaient... C'était une administration pure et dure, mais qui vivait un petit peu en marge des réalités sociales de tout l'environnement humain là autour des massifs forestiers. » (Technicien forestier basé à Poindimié de 1983 à 1988, entretien du 15.12.2014)

Cet agent quittera finalement les Eaux et Forêts à la fin des Evènements, en 1988 et repartira en France où il se réoriente vers l'agriculture et obtient un BTS. Il réintègrera la Province nord en 1992, mais au sein du Service Agriculture où il participera activement à la redéfinition des politiques rurales. Les deux autres agents dont nous avons rapporté les critiques prendront successivement la direction du Service Forestier de la Province nord après sa création, l'un en 1994, l'autre en 2001. Ce sont donc des agents tout à fait conscients des problèmes causés par la politique forestière, de son fort rejet par la population locale, qui dirigeront le Service Forestier de la Province nord et travailleront à réorienter la politique forestière pour l'adapter.

## C. La formulation d'un modèle alternatif par la Région nord

Au-delà des agents du Service, il semblerait que les élus de la Province nord aient réfléchi à l'avenir de la foresterie et aux moyens et conditions nécessaires à la pérennisation de la filière bois. En effet, en matière forestière, la Région Nord développe en 1988 les objectifs de développement de la filière Bois dans son Schéma de Développement et d'Aménagement. Les experts convoqués pour la réalisation de ce document mettent en évidence le fait que le territoire comprend une part importante des réserves forestières du Territoire (40% environ), soit près de 150 000 ha exploitables en théorie (mais seulement 18 000 à 28 000 ha réellement accessible) pour un volume moyen exploitable de 20 m³/ha, auxquels s'ajoutent les 4 500 ha de Pinus (dont 4 200 ha rien que sur Tango et 300 ha à

<footnote n="154">¹⁵⁴ L'Office National des Forêts (ONF) a succédé à l'Administration des Eaux et Forêts en 1966 (cf. Chapitre 3, p.165).</footnote>

<footnote n="155">¹⁵⁵ Mon interlocuteur fait ici référence à l'une des écoles forestières françaises spécialisées dans la formation des Ingénieurs des Travaux des Eaux et Forêts qui deviendra plus tard l'Ecole Nationale des Ingénieurs des Travaux des Eaux et Forêts (ENITEF), distincte de l'Ecole de Nancy qui formait les Ingénieurs des Eaux et Forêts et deviendra l'Ecole Nationale du Génie Rural, des Eaux et des Forêts (ENGREF) (cf. Cochet, 1964 ; Daburon, 1984). L'ensemble des établissements formant les ingénieurs et techniciens forestiers seront par la suite regroupés au sein d'AgroParisTech. Tous les agents des Eaux et Forêts de Nouvelle-Calédonie ont été formés en France, mais pas nécessairement dans cette école. C'est toutefois le cas des deux ingénieurs qui se sont succédé à la direction du Service Forestier de la Province nord de 1990 à aujourd'hui.</footnote>
Néhoué) qui constituent une réserve potentielle de bois d'œuvre à condition que les opérations de sylviculture soient réalisées rapidement :

« [...] des opérations de sylviculture doivent être entreprises dans les meilleurs délais, afin de préserver ce potentiel » (Schéma de Développement et d'Aménagement Région Nord, 1988, p. 38)

Les débouchés sont cependant très faibles, et les demandes des exploitants ne concernent que quatre essences : Houp (Montrouziera cauliflora), Kaori (Agathis moorei), Tamanou (Callophyllum caledonicum) et un Hêtre local (Kermadecia sinuata)<fnref n="156" />. L'exploitation forestière a surtout concerné la côte Ouest du territoire de la Région Nord<fnref n="157" />, mais s'avère cependant difficile :

« L'exploitation forestière sur le Territoire a débuté sur les zones les plus faciles d'accès puis avec la disparition des essences recherchées, a dû migrer sur les zones de montagne aux pentes très accentuées et d'accès difficile et c'est pourquoi les conditions actuelles d'exploitation sont peu favorables. » (Ibid., p. 38).

Ces difficultés sont liés notamment à l'absence de réseau routier (l'ouverture des pistes est généralement à la charge de l'exploitant), à l'absence de garanties d'exploitation sur une longue durée (PTE d'une durée de 5 ans, nombreuses revendications foncières) qui décourage les exploitants, à une forte conditionnalité saisonnière (pas d'extraction de grumes en période de pluie), au manque de compétitivité des produits locaux, et enfin aux irrégularités de la production et aux mauvaises conditions de stockage qui empêchent la constitution d'une politique commerciale. Ces conditions favorisent l'importation qui contribue de fait à une régression constante du secteur forestier dès la fin des années 1970 (Ibid., p. 38). Et la Région Nord ne compte plus aucune entreprise forestière en 1988, la dernière exploitation de la Région étant la SEFA de Mr Devillers créée en 1982 et stoppée en 1985 par les revendications des tribus riveraines (cf. *supra*). Si le document de 1988 met en avant les difficultés de la filière, ses auteurs recommandent toutefois la relance du secteur via la mise en place d'une politique basée sur le long terme afin « *d'assurer la pérennité des activités et le maintien du potentiel forestier du Territoire* » via le soutien aux exploitations forestières et aux activités de transformation du bois, le développement des activités de valorisation des reboisements (sur Tango notamment), et la relance des reboisements en tribu via des contrats revalorisés (Ibid., p. 75). Il identifie également deux autres activités forestières existantes sur son territoire, qui sont plus marginales que les activités forestières soutenues jusque-là par les

<footnote n="156">156 Il s'agit en l'occurrence des espèces locales identifiées par le CTFT en 1975 (Benoit, 1977) et qui constituent depuis lors des essences d'appel (Cf. Chapitre 3). Les Houps, Tamanous et Kaori sont en outre utilisés pour des opérations d'enrichissement en forêt (Ibid.)</footnote>

<footnote n="157">157 La Région Nord comprend les communes suivantes : Belep, Hienghène, Kaala-Gomen, Koné, Koumac, Ouégoa, Poindimié, Ponérihouen, Pouébo, Pouembout, Poum, Touho et Voh.</footnote>
Eaux et Forêts. Il s'agit de l'exploitation de bois de service, en l'occurrence la coupe de bois de Gaïac (*Acacia spirorbis*) pour les besoins des exploitations d'élevage (réalisation de poteaux et de barrière) et l'exploitation de feuilles de niaoulis (*Melaleuca quinquinervia*) pour la production de Goménol ou essence de niaouli<fnref n="158" />. Les auteurs de l'étude recommandent *in fine* le développement des reboisements en essences locales, Kaoris (*Agathis spp*.), Pins colonnaires (*Araucaria columnaris*) et Santal (*Santalum austrocaledonicum*) en particulier, l'encadrement et la relance de la production de niaouli et surtout l'intégration des reboisements dans les activités agricoles traditionnelles via le développement d'une forme d' « *agrosylviculture* » (Ibid., p.75). Prenant acte des revendications autour des activités forestières, la Région Nord relance la filière bois en soutenant la création de deux nouveaux projets forestiers, situés cette fois sur la côte Est : l'un sur la Commune de Hienghène, la société Le Dayu<fnref n="159" />, et l'autre sur celle de Ponérihouen, la société, Kere Wani, pour l'exploitation de du massif de l'Aoupinié et des boisements de la vallée de Tchamba. La société Kere Wani<fnref n="160" /> est née des revendications portées sur l'Aoupinié à l'encontre de la SEFA détenue par un caldoche (Leblic, 1993, p. 324-335). Très liée au mouvement indépendantiste, cette initiative débouche sur un plan global de développement de la filière bois sur la Commune de Ponérihouen, formulé par les représentants de différentes tribus et remis à la commission « économie et développement » du comité de lutte du FLNKS. Cette coopérative réunit des anciens employés du propriétaire de la SEFA et des coutumiers, tous prenant part aux décisions. La Région soutien pleinement ce projet, et contribue à la formation des futurs employés et à l'achat de matériel (partiellement acquis en 1988). Ainsi, avec le soutien à la création de ces structures, la Région Nord innove dans le développement de la filière en favorisant des projets collectifs de petite dimension, en milieu kanak, qui correspondent à la vision indépendantiste de la Région. Elle n'aura cependant pas l'occasion de mettre en œuvre son programme puisque les Régions disparaissent avec la création des Provinces.

La création des Provinces consécutive à la signature des accords de Matignon en 1988, offrira l'occasion aux agents forestiers de s'engager dans la redéfinition de la politique forestière en Province nord. Selon quel processus cette politique va-t-elle être redéfinie ? Selon quel paradigme ? Avant d'entrer dans le détail de cette politique forestière, revenons sur

<footnote n="158">158 Cette dernière activité est en effet déjà bien établie dans le nord depuis le début du XXe siècle et 3 tonnes sont encore exploitées en 1987. Cependant la production a fortement chutée dans les années 1980 « malgré les efforts consentis aux producteurs par les institutions régionales et territoriales » (Ibid. p. 38).</footnote>

<footnote n="159">159 « Dayu » signifie kaori (Agathis spp.) en langue nemi.</footnote>

<footnote n="160">160 « Kere Wani » signifie littéralement « scie pour tout le monde » en langue ajië (Leblic, 1993, p. 324).</footnote>
les orientations nouvelles que la Province nord a choisi d'adopter en matière de politiques rurales.

## II. LES MANDATURES MATIGNON : REDÉFINITION DE LA POLITIQUE FORESTIÈRE (1989-1999)

### A. Mise en œuvre de la première politique rurale provinciale

#### 1. Rééquilibrage économique et développement des infrastructures

La loi référendaire de 1988 institue le transfert de compétences élargies vers les Provinces : développement économique, aménagement, enseignement primaire, santé, environnement et administration provinciale. Les Services Ruraux territoriaux disparaissent de fait et deviennent provinciaux. Les élus indépendantistes Kanak disposent pour la première fois des moyens financiers permettant de mettre en œuvre leur propre politique (Bouard, 2013), à travers les Contrats de Développement signé entre l'État et les Provinces, et via la création de la Société de Financement et d'Investissement de la Province Nord (SOFINOR)<fnref n="161" />. Mais les élus et les agents de l'administration ressentent le besoin de faire leurs preuves, c'est par conséquent une période d'apprentissage (Gambey et al., 2011), marquée en outre par une forte compétition avec la Province sud.

S'appuyant sur les expériences des Régions, les projets de développement se concentrent dans un premier temps sur le rééquilibrage par rapport au sud, et en particulier à la ville de Nouméa, comme le prévoient les Accords de Matignon, en insistant avant tout sur la construction des infrastructures provinciales (routes, dispensaires, etc.) et en l'absence de locaux provinciaux, qui ne seront achevés qu'en 1993. Mais également sur un rééquilibrage interne, symbolisé par la mise en œuvre du projet du « grand H », pensé pendant la période des Régions, pour désenclaver les villages et les tribus du Nord. Ce projet, entamé en 1990 et achevé en 1997, prévoyait la construction d'une route transversale, la Koné-Tiwaka, reliant la côte Ouest depuis le chef-lieu de la Province, Koné, à l'embouchure de la Tiwaka sur la côte Est (David, Pillon et Wagino, 1999). Mais également la construction de routes reliant les principaux villages de chaque côte (Ibid.). L'action publique est par conséquent fortement

<footnote n="161">161 Créée en 1990, la SOFINOR est une société d'économie mixte (SEM) appartenant à la Province nord. Elle avait trois objectifs initiaux : disposer d'un outil permettant à la communauté mélanésienne de se familiariser à la gestion d'entreprise, développer des structures d'appui économique, de tourisme et d'équipements collectifs structurants et disposer d'un outil financier ad hoc. Dès sa création la SOFINOR a acheté la Société Minière du Sud Pacifique et ses titres miniers pour les exploiter et en utiliser les revenus.</footnote>
contrainte par une construction institutionnelle et organisationnelle inachevée (Sourisseau, Pestana, et al., 2010).

Après la signature de l'Accord de Matignon (1988) et la création des Provinces, l'ADRAF dite territoriale est remplacée par l'ADRAF d'État qui se recentre sur le foncier, tandis que les Provinces sont compétentes en matière de développement (Le Meur, 2012). La réforme foncière se poursuit selon une logique de restitution (et non plus de redistribution adossée au développement économique) et les attributions s'accélèrent, en particulier dans la première moitié des années 1990. Le Groupement de droit particulier local (GDPL) devient l'instrument privilégié de la réforme foncière (Demmer, 2006 ; Le Meur, 2012). Les initiatives économiques et collectives fortement soutenues par la puissance publique lors des attributions précédentes, en particulier les GIE élevage, connaissent des difficultés. La réforme foncière, qui se poursuit tout au long des deux premières mandatures, va toutefois progressivement contribuer au rééquilibrage et à la reconfiguration des enjeux de développement rural.

## 2. Le choix progressif d'un modèle de « développement local »

Pendant les deux premières mandatures de Léopold Jorédié (UC), la Province nord se montre très volontariste. L'exécutif provincial entend fonder de nouvelles normes de développement, différentes de celles héritées de la période coloniale, et qui visent l'intégration d'une économie marchande et d'une économie non-marchande (Bensa et Freyss, 1994). Par conséquent, l'exécutif et les services techniques vont fortement réfléchir à la manière dont peut être pensé un nouveau modèle de développement, en allant notamment chercher des experts et des scientifiques (Bouard, 2013). L'objectif principal est le développement d'un tissu économique, qu'il faut articuler au maintien d'un mode de vie « kanak » (Djama et Mercoiret, 1999 ; Sabourin et Djama, 2003). Le choix se porte progressivement sur la mise en place d'un développement local territorialisé (Ibid.).

Cependant, les premières années sont marquées par les difficultés inhérentes au transfert des instruments de développement rural depuis l'ADRAF territoriale vers les Provinces (Bouard, 2011 ; 2013). L'organisation en filières aura des incidences fortes sur les stratégies de développement et d'action publique, avec notamment une prédominance des secteurs de l'agriculture et de l'élevage, qui seront plus investis par les Services techniques, la population, mais aussi par la recherche. Dans le secteur forestier, ce ne sont pas des instruments et du personnel de l'ADRAF territoriale dont la Province hérite, mais de ceux du Service des Eaux
et Forêts. Qu'est-ce que ce transfert va induire ? Comment la politique forestière et l'héritage qu'elle porte sont-ils retravaillés en interne par le nouveau projet politique provincial ?

# B. La création du Service Forestier provincial

## 1. « Ils ont décentralisé tout, avec les meubles »

Lors de la provincialisation, les établissements forestiers décentralisés, autrement dit les sections et districts forestiers des Eaux et Forêts présents sur le territoire de la nouvelle Province, sont administrativement rattachés à celle-ci, autrement dit: « *ils ont décentralisés tout avec les meubles* »<fnref n="162" />, y compris les agents. La création du Service Forestier provincial est avant tout une décentralisation qui s'opère dans la continuité de la décentralisation effectuée pendant la brève période des Régions. Avec la provincialisation, le Service des Eaux et Forêts disparaît cependant définitivement, et les services décentralisés sont placés sous l'autorité des nouvelles directions provinciales. Le Service Forestier devient alors le « Département Forêt-Bois-Environnement » (DFBE) au sein d'un Service de l'Agriculture et de la Forêt (SAF), placé sous la Direction du Développement Rural et de la Pêche (DDRP). Ce fonctionnement est modifié à peine deux ans plus tard, en 1992, le SAF étant scindé en deux services distincts : le Service de l'Agriculture (SA) et le Service forestier baptisé « Service Forêt, Bois, Environnement » (SFBE). L'administration « centrale » est désormais basée à Koné, dans les locaux de l'hôtel de la Province nord, qui sont achevés en 1993. Cette nouvelle compétence territoriale entraine également un détachement du Service vis-à-vis de l'organisation métropolitaine (devenue entretemps ENGREF) et la disparition du CTFT, dont les moyens et compétences sont alors transférés au Cirad (avec la création d'une section Cirad-Forêt en Nouvelle-Calédonie), puis progressivement à l'Institut Agronomique néo-Calédonien (IAC) lorsque ce dernier est créé fin 1999.

Le nouveau Service Forestier doit désormais se construire avec ce dont il hérite des Eaux et Forêts, mais sous la tutelle d'une nouvelle administration. Dans un premier temps, les antennes forestières conservent leurs agents, leurs matériels et leurs missions, comme l'explique ici l'un des ingénieurs du Service, en poste dans le Nord depuis 1982 :

> « Alors là y'avait, là c'était une bonne partie un héritage de l'ancien Service des Eaux et Forêts qui avait d'ailleurs un peu un système qui a existé un moment en métropole et dans d'autres Dom-Tom, c'était de gérer, comme on a une spécificité, on travaille dans des coins isolés, dans un contexte particulier au niveau naturel, climatique, tout ce qu'on veut, on avait nos propres équipes

<footnote n="162">¹⁶² Selon la formule du chef du service forestier actuel (Chef du Service Forestier DDE.E-PN depuis 2001, entretien du 05.07.2012)</footnote>
de travaux. Donc on avait des engins de génie civil pour faire des routes, pour faire des pare-feu etc. Et ça on en a hérité au sein du... ça a été partagé ensuite à la provincialisation, le nord a hérité d'une partie du matériel et du personnel, de l'ancien Eaux et Forêts, le sud pareil. Donc moi je me suis retrouvé avec une équipe de chauffeurs d'engins, de chefs de travaux, pour faire les travaux nécessaires dans les différents chantiers, dans les différentes forêts de la Province Nord, renforcés évidemment de techniciens, et d'ingénieurs qui ont été... Les ingénieurs ont été tous formés en métropole, comme ça a été mon cas aussi. » (Ingénieur forestier, Chef du Service Forestier DDRP-PN de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014)

La direction du Service est ainsi confiée à un ingénieur formé à l'ENITEF et ayant commencé sa carrière aux Eaux et Forêts en tant que volontaire à l'aide technique (VAT) en 1982, avant d'être intégré à l'administration en 1984 puis affecté à Poindimé (Région Nord) en 1986. Les agents des Services Forestiers conservent leurs statuts d'agents territoriaux, qu'ils soient contractuels, fonctionnaires ou en convention collective, quel que soit leur grade, et ils sont affectés aux Provinces. Lors de cette réforme territoriale, la possibilité est donnée aux agents de faire le choix de leur affectation via une liste de vœux. Peu d'agents choisiront d'être affectés dans le nord, et parmi ceux qui y étaient pendant les Régions, certains, les cadres en particulier, vont préférer un poste dans le sud, où ils intègrent les Services Ruraux de la Province Sud. Selon l'actuel chef du service forestier de la Province, qui a également vécu ces changements, beaucoup d'agents ont choisi de partir en Province Sud.

À la provincialisation le Service Forestier de la Province nord compte une petite vingtaine d'agents : deux ingénieurs et quelques techniciens, ainsi qu'une majorité d'ouvriers qui composent la Cellule de Travaux Forestiers. Les agents (ingénieurs et techniciens) qui font le choix d'être affectés dans les établissements décentralisés du nord l'étaient en fait déjà avant les Évènements : ils choisissent simplement d'y rester. C'est en particulier le cas des deux ingénieurs dont l'un était déjà affecté à Poindimié depuis 1986, et l'autre à Koumac depuis 1982-1983. C'est aussi le cas d'au moins trois techniciens du Service, dont deux travaillaient sur le chantier de Tango, et l'un travaillait à Koumac. La trajectoire des ouvriers est moins claire, mais il semblerait qu'ils étaient tous originaires du nord. À l'inverse, aucun agent affecté dans le sud avant les Évènements ne fera le choix d'une affectation dans le nord<fnref n="163" />. Pour autant il ne s'agit pas nécessairement, pour ceux qui sont restés, d'un choix

<footnote n="163">¹⁶³ D'après ce que m'ont raconté les plus anciens agents du Service Forestier de la Province Nord, aucun agent affecté dans le sud du Territoire n'a demandé d'affectation dans le nord. Par conséquent, les effectifs étant déjà plus importants au sud qu'au nord avant les Evènements, il semblerait que la Province Sud ait d'emblée été mieux dotée en agents et en moyens, en héritant en particulier de l'administration centrale des Eaux et Forêts (basée à Port Laguerre) ; tandis que la Province Nord n'a hérité que d'antennes décentralisées et « isolées ». Cette idée n'a toutefois pas été étayée par des données permettant de la conforter (comme par exemple l'effectif total d'agents forestiers en Province Sud après 1989) et mérite par conséquent d'être maniée avec prudence.</footnote>
politique (pro-indépendantiste), mais plutôt d'un attachement au territoire sur lequel ils
travaillaient. Cette question n'a pas été creusée dans le détail pour chacun des agents, mais il
semblerait que deux éléments aient joué : l'attachement aux espaces forestiers qu'ils
connaissaient, et l'enracinement dans un territoire, souvent pour des raisons familiales. Le fait
de rester dans le nord constituait en outre un « défi », voire une innovation, du fait de la
proximité avec les nouveaux élus instauré par la création des Provinces :

« Alors oui après [la provincialisation] c'est sûr que ça a changé. Y compris au niveau de la décision, enfin d'ailleurs c'est ça qui était... Moi je l'ai vécu de manière intéressante, d'avoir le contact au niveau politique, au sens aménagement, prospective et compagnie, c'est d'avoir des décideurs plus proches de nous aussi. Moi j'ai eu la chance de travailler avec les élus de la Province nord, dès la mise en place et donc là, enfin c'est là que le Service Forêt, Bois, Environnement, le SFBE, a été mis en place, et donc fonctionnait dès la mise en place en fait. »
(Chef de service SFBE de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014)

Cette proximité avec les élus va en effet offrir une opportunité nouvelle pour réfléchir et
redéfinir la politique forestière, ce qui est en soi un renversement des mentalités au sein des
Eaux et Forêts, dont le fonctionnement était jusque-là très hiérarchisé. Mais dans un premier
temps la redéfinition de cette politique va se jouer principalement dans la réorganisation du
Service. Le départ de nombreux anciens agents du Service des Eaux et Forêts permet de partir
sur des bases relativement nouvelles, du moins avec des volontés nouvelles. Le Service se
renouvelle progressivement pendant la première mandature en recrutant de nouveaux agents :
dès 1989, un ingénieur supplémentaire est recruté, suivi en 1990 et 1991 par cinq techniciens
(dont deux techniciens supérieurs), un VAT et quatre ouvriers. Ces recrutements sont suivis
par d'autres, mais ils s'accompagnent aussi de nombreux mouvements internes entre 1991 et
1995¹⁶⁴. En 1994, la direction du Service change de main et est confiée à un autre ancien des
Eaux et Forêts lui aussi expérimenté, ingénieur également formé à l'ENITEF, arrivé en
Nouvelle-Calédonie en 1976 et ayant jusqu'alors toujours travaillé dans le Nord, sur la côte
Ouest et dans la Chaine centrale du territoire où il était affecté à la Région Centre. L'effectif
du Service atteint un total de 30 agents en 1995. Témoin de ce renouvellement, le deuxième
chef du Service Forestier estime en 1995 que 50% du personnel encadrant (ingénieurs et
techniciens) et 72% du personnel ouvrier était déjà en place à la provincialisation (Papineau,
1995). Ce qui restait du Service des Forêts est donc éclaté, il n'y a plus de liens entre les
différents Services décentralisés, du moins formellement. Les uniformes et les insignes de
l'administration des Eaux et Forêts disparaissent.

<footnote n="164">¹⁶⁴ Six agents recrutés au début des années 1990 quittent le Service avant 1994. L'ingénieur recruté en 1991 est remplacé en 1994 par un jeune ingénieur kanak formé en métropole : c'est le premier ingénieur forestier kanak du territoire.</footnote>
## 2. L'héritage des Eaux et Forêts

Au-delà d'une partie du personnel, le Service Forestier provincial issu de cette décentralisation hérite également des infrastructures des Eaux et Forêts, en particulier de son découpage territorial, des anciennes sections et districts forestiers (bâtiments, zones de gestion), de l'ensemble du matériel (engins forestiers, pépinières) et des espaces forestiers (exploitations, chantiers publics, réserves et suivi des parcelles privées). En termes d'organisation, les sections et les districts des Eaux et Forêts sont progressivement réorganisés pendant la première mandature, pour répartir au mieux les moyens du service. Le SFBE est dans un premier temps constitué de deux sections forestières, section Nord-Est et section Nord-Ouest, qui comprennent chacune deux districts forestiers, Ponérihouen et Poindimié pour la section Nord-Est, Koumac et Koné pour la section Nord-Ouest. Trois cellules transversales aux districts complètent le service : la Cellule Travaux, qui comprend une partie des ouvriers et un technicien, la Cellule Bois et la Cellule Environnement qui comprennent chacune un technicien. La Cellule de travaux préexistait à la création des Provinces, et était basée à la station forestière de Koné, elle était chargée de tous les travaux lié à l'entretien des reboisements :

> « Donc la Cellule des travaux forestiers qui elle intervenait, elle avait, c'est vrai que c'était une régie, ils avaient des ouvriers, des chauffeurs, du matériel, et ils faisaient une partie des travaux en régie, c'est à dire des ouvertures de pistes forestières. Ils jouaient le rôle aussi de conducteurs d'opérations, c'est à dire que les travaux d'ouverture de voiries forestières étaient soit conduits en régie par la Cellule des travaux, soit étaient supervisés par M. D. Et là y'avait... de mémoire, y'avait 5 ou 6 ouvriers-chauffeurs, agents polyvalent et chauffeurs dans cette Cellule-là. Ils avaient des bulls, des niveleuses, des pelles, enfin des camions, ils avaient un peu de matériel. Et eux par contre ils intervenaient dans tous les secteurs forestiers. » (Ingénieur forestier DDRP-PN, de 1997 à 2002, entretien du 18.12.2014)

La Cellule Bois préexistait également, et comprenait un seul agent spécialisé. La Cellule Environnement, quant à elle, est créée lors de la deuxième mandature provinciale, en 1995, à la demande du Chef de Service et comprenait un ingénieur forestier formé à la gestion de l'environnement, chargé de toutes les questions liées à la protection et à la conservation au sein du Service<fnref n="165" />. Le Service hérite de la gestion des sites auparavant gérés par le Services des Eaux et Forêt, notamment les plantations de *pinus* de Tango et Néhoué, la presqu'île de Pindaï, la réserve de flore du Mont-Panié, les réserves de faune de l'Aoupinié, de l'île de Pam et de l'étang de Koumac et plusieurs massifs forestiers situés sur foncier domanial.

<footnote n="165">165 La création de cette Cellule sera abordée dans le détail dans le chapitre suivant.</footnote>
<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>Photo n° 5 : La station forestière du district de Koné, construite en 1972, héritée des Eaux et Forêts et appartenant aujourd'hui à la Province nord (Photos de l'auteure, 2014)</figcaption></figure>

Lors de la première mandature (1989-1994), tout en assurant la réorganisation du Service et de ses moyens, les forestiers établissent un bilan du patrimoine forestier de la Province nord, de l'état de la filière bois et des projets de reboisements antérieurs. L'espace forestier de la Province est important : sur les 360 000ha de forêts denses<fnref n="166" /> que compte la Grande-Terre, 250 00 ha se trouvent en Province nord, soit près de 70%. Cependant une faible portion de ce patrimoine forestier est réellement exploitable. Selon les forestiers, seuls 28 à 30 000ha de forêts, soit 12% de ce patrimoine forestier, ont une vocation de production, c'est-à-dire qu'ils sont voués à l'exploitation pour la production de bois. Les 220 000ha restant (88%) sont plutôt voués à être protégés. Si l'on ajoute à ces estimations les contraintes liées à l'exploitation, c'est-à-dire en ne retenant que les essences intéressants les entreprises du territoire et en excluant les zones trop difficiles à exploiter ou dont la qualité des arbres (taille, forme) ne permettent pas l'exploitation, il ne reste qu'une petite surface économiquement exploitable de 15 à 20 000ha (Papineau, 1995). En 1995, le potentiel sur pied est ainsi estimé à un million de m3 de grumes dont 123 000m3 en essences d'appel, c'est-à-dire qui intéressent les exploitants, en l'occurrence du Houp (Montrouziera cauliflora), du Kaori (Agathis spp.) et du Hêtre (Kermadecia sinuata) (Ibid.). Face aux difficultés d'une filière bois basée sur l'exploitation des ressources locales, le Service des Eaux et Forêts avait fait le choix de miser sur le développement de l'exploitation de pins exotiques (Pinus carbaea et elliotti), en menant des projets de reboisement publics et privés sur l'ensemble du pays (cf. Chapitre 3). A la provincialisation, le SFBE hérite par conséquent aussi de ces parcelles publiques qu'il continue d'exploiter en régie, et c'est à lui que revient également le suivi des reboisements privés situés sur son territoire. Au début des années 1990, les Pinus couvrent près de 9183 ha

<footnote n="166">¹⁶⁶ En 1995, on estime que la forêt primaire couvre 374 000ha sur la Grande-Terre, dont 14 000ha sont situées au dessus de 1000m d'altitude où l'exploitation est strictement interdite. Par conséquent, ces 14 000ha n'entrent pas dans l'estimation du patrimoine forestier exploitable réalisée par le SFBE (Papineau, 1995, Note synoptique n°1 : La filière bois, p.3).</footnote>
<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>Carte n° 7 : Carte de répartition des massifs forestiers en province Nord (Extraite du rapport Papineau, 1995 – Note synoptique n°5 « Environnement », Annexe D).</figcaption></figure>

en Nouvelle-Calédonie. La Province nord hérite de 60% des surfaces plantées, soit un total de 5428 ha recensés en 1994 par le SFBE (Papineau, 1995, *Note synoptique n°3 : le pin caraïbe*, p.2). La majorité de ces pinus sont issus des reboisements publics (4650 ha), et sont principalement situés sur la côte Ouest (4223 ha) en particulier sur le Plateau de Tango<fnref n="167" />, une petite portion seulement se trouvant sur la côte Est (427 ha). Les reboisements privés réalisés au titre du FFNC (1966-1989) ou des aides FADIL (1978-1989), ne représentent qu'une faible proportion des parcelles de pinus, soit 738 ha.

Ainsi, le Service Forestier de la Province nord hérite d'un territoire à la fois vaste et peu connu, mais dont le potentiel est supérieur aux ressources connues de la Province sud, des périmètres forestiers et des infrastructures plutôt bien construites, principalement orientées sur l'exploitation du *Pinus*. Cependant ces installations et la filière bois connaissent déjà des difficultés structurelles dues aux modes opératoires et aux choix effectués par le Service des Eaux et Forêts de Nouvelle-Calédonie, et à l'état de la filière.

<footnote n="167">167 Plus exactement le Plateau de Tango est situé dans la Chaîne centrale, entre Koné et Poindimié, mais majoritairement situé sur la Commune de Koné, il est bordé au Nord par la transversale Koné-Tiwaka construite entre 1990 et 1997.</footnote>
C. L’intégration des activités forestières dans le schéma de développement provincial

Dans ce contexte de réorientation générale de la politique économique et de changement de paradigme dans les politiques rurales, la politique forestière est rapidement reformulée dès les débuts de la provincialisation afin de poser les bases d’un nouveau modèle de développement en réponse aux attentes des élus indépendantistes. Les grandes lignes de cette politique forestière sont établies à l’initiative du Président de la Commission du Développement Économique, Paul Néaoutyine (Papineau, 1995), et ses premières bases sont posées à l’occasion de la construction du premier code d’investissement ou code de développement (CODEV) en 1990. La Province se positionne dès le départ comme un acteur intervenant en simple soutien au développement, comme le déclare le Président Jorédié en 1992 :

« En matière de développement forestier, il appartient aux professionnels de dire comment ils envisagent l’avenir, d’indiquer à la Province la direction qu’il convient de prendre en la matière.

[...] La Province est là pour apporter un appui technique et financier aux porteurs de projets, elle ne s’y substituera pas ; c’est aux gens de dire ce qu’ils veulent et de témoigner de leur capacité ».

(Déclaration de Léopold Jorédié, Président de la Province nord, 26 Octobre 1992 ; in (Papineau, 1995)

Cette politique est reconduite moyennant quelques aménagements pour la période 1993-1997, avec la délibération n°80 de Juin 1993 (Papineau, 1995), puis en 2000-2004 à l'occasion de la définition du Plan d'Action Économique de la Province (DDE-PN, 2003 ; Papineau, 2000). Prenant acte des premières réflexions émises face aux difficultés du secteur forestier pendant la période des Régions, notamment les propositions faites par la Région nord en 1988, la politique forestière tracée par les élus en 1990 s'organise autour de deux pôles principaux : la connaissance et l'entretien des forêts artificielles et naturelles via des opérations d'inventaires, de reboisement, de sylviculture et de voirie ; et l'appui aux entreprises du bois (Papineau, 1995).

1. L’appui à l’exploitation forestière et aux chantiers publics

En 1988, aucune activité forestière ne fonctionnait en Province nord puisque toutes avaient été stoppées pendant les Evènements (cf. *supra* et Chapitre précédent). A la provincialisation, il existe quatre exploitants de bois basé en Province nord : la SEFA à Ponérihouen, créée en Février 1982, la société Le Dayu à Hienghène, créée en 1985, la STEF à Poindimié et la société Kere Wani à Ponérihouen, toutes deux créées en 1988. La première mandature provinciale se caractérise par un fort soutien de la part des puissances publiques
(Province et Etat) à ces exploitations forestières. Cependant elles peinent à se développer. La SEFA est à l'arrêt pratiquement depuis le début des Evènements, en raison des revendications foncières portées sur le massif de l'Aoupinié qu'elle est censée exploiter. Après les Evènements la société de Devillers obtiendra des indemnités de l'Etat (1988), puis bénéficiera d'un plan de relance appuyé par la Province (1989-1990). Parallèlement la société Kere Wani bénéficie d'aides importantes de la part de la Province pour l'exploitation de l'Aoupinié, de même que la société Le Dayu à Hienghène pour la relance de ses activités. De forts investissements financiers sont également réalisés pour l'entretien et la réfection des voiries forestières, indispensables à la conduite des exploitations. Les coupes reprennent progressivement à partir de 1989 et sont majoritairement (87%) réalisées sur domaine public (foncier provincial et territorial). Cependant en 1991 la production stagne et est assurée au 2/3 par une seule société : Kere Wani. La plupart des exploitations connaissent des difficultés financières et de gestion, mais également des conflits persistants, notamment fonciers. Les « micro-unités » de production en milieu kanak que sont les sociétés Kere Wani et Le Dayu, conçues par la Région nord comme alternative à l'exploitation privée qui avait prévalu jusqu'alors, ne sont pas épargnées<fnref n="168" />. Pour le chef du Service Forestier, ces petites structures montrent leurs limites, et ce dès 1995. Si l'organisation de l'exploitation fonctionne bien, les perspectives sont limitées pour la pérennité de la filière. Subissant les mêmes contraintes que les autres exploitants, ces structures souffrent en outre de sous-productivité, de surendettement, d'une commercialisation insuffisante et de mésententes internes (Papineau, 1995). Les agents du SFBE identifient plusieurs contraintes et causes à ces échecs : la difficulté d'accès à la ressource en bois, qui est dispersée et insuffisante, la persistance de revendications et de litiges fonciers (notamment une opposition des riverains) qui concernent six des neufs exploitants présents en Province nord, mais également des stratégies et des positions mal définies (Ibid.) qui font écho à l'absence de politique forestière à l'échelle du territoire.

Le Service Forestier s'est cependant rapidement et fortement investi pour soutenir la filière bois comme le souhaitaient les élus. D'un point de vue financier d'abord, avec l'appui aux entreprises et l'entretien des infrastructures (les routes notamment) mais également d'un point de vue technique. Comme le rapporte le premier bilan du SFBE, « ces interventions étaient nécessaires pour maintenir l'outil production, l'emploi créé, la valeur ajoutée » ;

<footnote n="168">168 Voir l'ouvrage d'Isabelle Leblic pour plus de détails sur le fonctionnement de la société Kere Wani à Ponérihouen (Leblic, 1993).</footnote>
cependant ce n’est pas suffisant pour un accroissement significatif de la filière bois « parce que le milieu n’est pas apte à l’accepter et à l’intégrer » (Papineau, 1995, *Note synoptique n°1 : La filière bois*, p.6). En l’occurrence ni le milieu physique, ni le milieu « humain et social » n’offrent de conditions optimales pour l’exploitation de bois : le milieu naturel « n’est pas transformable à merci, et [...] milite en faveur de la protection majeure des espaces naturels » et le milieu social est « soumis à des tensions et des oppositions de toutes natures » (Ibid., p.6). La filière est composée de peu de porteurs de projets, qui ne sont pas de véritables professionnels, et le problème foncier est toujours aussi « crucial » (Ibid. p.6). Le marché du bois n’ajoute aucune facilité au développement de la filière dans la mesure où il est dominé par la concurrence des bois importés (notamment de Nouvelle-Zélande) et la « rigueur des choix techniques et des règles commerciales » (Ibid.).

En ce qui concerne les parcelles reboisées, privées et publiques, potentiellement exploitables et conformément à la volonté exprimée par les élus en 1990, le Service Forestier travaille malgré tout à « sauvegarder l'existant ». En raison des difficultés et des dommages subis (incendies, inadaptation, sécheresse) certaines parcelles sont cependant abandonnées. Le SFBE se concentre sur les parcelles les plus prometteuses et les moyens sont majoritairement consacrés à la culture des meilleurs peuplements, avec la réalisation des opérations forestières nécessaires : débroussage, martelage, abattage, élagages et récoltes partielles. Les plus gros efforts sont concentrés sur le Plateau de Tango, où le SFBE intervient en régie pour les activités d'entretien (réalisation et entretien des pistes, pare-feu, élaboration des tarifs de cubage, suivi des peuplements et élaboration d'un plan de gestion) et soutien le développement d'une activité forestière. Les deux GIE de Netchaot et Bopope sont en activité depuis les années 1980, et continuent de travailler sur le massif, notamment en participant aux opérations d'éclaircies. Cependant l'activité a du mal à se stabiliser. Malgré l'importante ressource que constitue le plateau de Tango, qui est le plus grand pourvoyeur de bois de service et l'unique pourvoyeur de bois d'œuvre en 1990, les élus souhaitent aller doucement. Il importe dans un premier temps de bien organiser l'exploitation du massif, dont les arbres ne sont pas encore arrivés à maturité. Des discussions sont donc engagées avec les GIE et un exploitant pour trouver un dispositif économique efficace et adéquat. C'est ainsi qu'en avril 1991, une réunion importante est tenue à Netchaot, en présence des habitants de Bopope, à l'initiative de la Commission du Développement Economique, menée par Paul Nyéaoutine, (Palika) et du Service Forestier. Cette rencontre a pour objectif de mettre à plat la relation nouée entre l'administration et les deux tribus, et de la construire sur une base nouvelle. Il est
alors décidé que la Province nord garde la gestion du Plateau de Tango (domaine provincial), mais travaille en priorité avec les habitants des tribus de Netchaot et Bopope<fnref n="169" />. La Province doit les consulter sur tout ce qui s'y passe, notamment sur le programme annuel des travaux. La relation continue sur cette base. En 1994, la création d'une SARL réunissant des habitants de Netchaot et de Bopope constitue une première tentative de lancement d'une entreprise. Malheureusement la tentative n'aboutit pas, et en 1998, l'entreprise s'effondre. Les premières récoltes commencent toutefois à partir de 1995 avec l'exploitation des arbres abattus pour les éclaircies. Cependant la demande est encore modeste à l'échelle du territoire et il n'existe toujours aucun professionnel du pinus en Nouvelle-Calédonie.

En matière de reboisements publics également, les élus et les agents techniques ont tiré des leçons des contestations fortes dont ont fait l'objet ces projets de reboisement en essences exotiques (en particulier les *Pinus*). S'ils décident de poursuivre l'exploitation du bois, les reboisements reprennent à un rythme prudent. Les surfaces pouvant être reboisées pour les chantiers publics sont rares. Par conséquent les efforts se concentrent sur le périmètre étendu de Tango et en particulier sur Forêt Plate<fnref n="170" /> avec des essais de reboisements menés en régie par le Service Forestier. De la même manière que les élus et le Service Forestier ont choisi de privilégier les relations avec les tribus riveraines sur le Plateau de Tango, un accord est conclu<fnref n="171" /> avec les représentants coutumiers de la tribu de Ouaté pour l'accès au site de Forêt Plate, situé sur foncier provincial, mais revendiqué par les habitants de Ouaté, comme l'exprime ici le Chef du Service Forestier de l'époque :

> « Donc, et c'est le dernier gros chantier que j'ai mené, qui était vraiment passionnant parce que là on a pris en compte justement les travers des années d'avant, c'est à dire 1) on a diversifié les espèces, 2) on a conçu un réseau routier par des entreprises, on l'a fait faire par des entreprises... On a sous-traité. [...] Et donc on a pris des GIE, et notamment un GIE de la tribu de Ouaté. Donc là j'ai refais, on va dire, beaucoup de palabres et de rencontres avec les coutumiers et les habitants de Ouaté, qui m'ont toujours bien reçus, qui avaient leur position, qu'on a respectée, on leur a fait part des nôtres. Et on a réussi à redémarrer dans de bonnes conditions, un chantier original. Qu'on a mené de 1992 à 1994. » (Chef du Service Forestier DDRP-PN, de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014)

<footnote n="169">¹⁶⁹ Communication personnelle du Chef du Service Forestier actuel, 2014.</footnote>

<footnote n="170">¹⁷⁰ Le périmètre de Forêt Plate est en fait situé à l'extrémité Sud-est du périmètre domanial du plateau de Tango, mais sur la Commune de Pouembout.</footnote>

<footnote n="171">¹⁷¹ Je n'ai pas su déterminer quel type d'accord (Accord contractuel, Procès-Verbal de palabre ou autre) a été passé entre les coutumiers de Ouaté et le Service forestier de la Province. Cependant les coutumiers de Ouaté avait signé, en janvier 1989, des accords avec la SLN (accord contractuel et PV de palabre) portant sur les conditions de travail. Il s'agit vraisemblablement du premier accord passé entre un opérateur économique et des coutumiers impliquant une reconnaissance de l'antériorité des groupes kanak sans attribution foncière (Pierre-Yves Le Meur, communication personnelle, Mars 2017).</footnote>
Le premier accord est négocié dès 1991 pour l'ouverture de pistes et la réalisation de plantations en essences exotiques (Pinus caribaea). Le site est également choisi pour réaliser des essais de reboisement en essences locales en l'occurrence des pins colonnaires (Araucaria columnaris) et des kaoris (Agathis moorei). Les travaux réalisés entre 1992 et 1994, sont effectués par les gens de Ouaté puis, après leur départ à la mine SLN du Kopéto<fnref n="172" />, par les GIE de Bopope et Netchaot déjà engagés sur Tango. Les accords passés avec les gens de Ouaté, comme avec ceux de Bopope et Netchaot, par le Service Forestier provincial, témoignent d'une innovation dans la manière de procéder avec les populations locales, et d'une remise en cause des pratiques héritées des Eaux et Forêts. Les activités forestières, sont cependant bloquées en 1994, suite à l'éclatement d'un conflit foncier entre les gens de Ouaté et des chasseurs originaires du village de Pouembout, accusés d'utiliser les pistes forestières pour pratiquer le braconnage sur une zone revendiquée par les gens de Ouaté (Sabourin, 2001 ; (Demmer, 2010b). La Province publie un arrêté provisoire interdisant la chasse sur le site dès 1996, puis un deuxième arrêté est publié en 2000, fermant cette fois définitivement le site (Sabourin, 2001). Les travaux forestiers sont stoppés et le Service Forestier cessera d'intervenir sur Forêt Plate, laissant à l'abandon ce chantier-pilote.

En termes de chantiers publics, le Service Forestier relance également des chantiers de reboisement publics dans les forêts exploitées de la Côte Est (Aoupinié) pour réaliser des opérations d'enrichissement. Près de 300 à 400 arbres sont plantés pour produire du bois de menuiserie et d'ébénisterie. Les recherches ont permis de développer des connaissances sur les semences et les méthodes permettant d'optimiser les plantations. Mais les perspectives restent minces et centrées sur le développement d'une sylviculture classique pour la composition d'un patrimoine économique à long terme.

## 2. Le prolongement de l'aide au reboisement privé via le CODEV

L'aide au reboisement privé est prolongée dès 1990 avec l'institution du Code de développement (CODEV – délibération n°346 du vendredi 20 avril 1990). Les élus font à ce moment un choix pragmatique, en choisissant de soutenir les fortes demandes de subventions en provenance des administrés (Bouard, 2013). Des modifications sont apportées par rapport aux reboisements opérés sous l'administration des Eaux et Forêts (FFNC et Fadil). Le CODEV comprend un volet forestier destiné à encourager la production de bois d'œuvre,

<footnote n="172">¹⁷² La mine du Kopéto est située à proximité de la tribu de Ouaté, sur la Commune de Poya, et au sud de la Commune de Pouembout</footnote>
créer une ressource forestière sur foncier privé ou coutumier en complément des opérations publiques (soit créer un stock de bois pour une exploitation future). Mais également de créer un complément économique pour les habitants des tribus grâce aux revenus immédiats générés par l'opération de reboisement (mises en terre des arbres). Deux types de subventions sont mises en place qui correspondent aux deux phases principales d'un projet de reboisement. La première est une aide à la plantation (qui comprend la fourniture gratuite des plants), elle est plus élevée pour les essences locales et exotiques nobles, 133 000Fcfp l'hectare planté, que pour les essences exotiques à croissance rapide, 84 000Fcfp l'hectare planté. La deuxième est destinée à l'entretien des reboisements lors des trois premières années et pour la réalisation des deux premières éclaircies. Elle s'élève à 15 000Fcfp par hectare. Dès la parution de la première version du CODEV on remarque que les aides aux plantations en essences exotiques sont maintenues, mais leur montant est inférieur à celui alloué pour les reboisements en essences locales, comme le montre d'ailleurs le tableau publié dans la *Délibération n°346*. Il en est de même pour l'entretien des plantations : le montant des aides est supérieur s'il s'agit de boisement en essences locales. Ces changements témoignent d'une volonté provinciale de favoriser ces essences locales (cf. Chapitre 3). La *Délibération n°80 du mois de Juin 1993* reconduit le dispositif mis en place en 1990 avec quelques variantes (Papineau, 1995). Les agents du Service Forestier n'interviennent pas dans les reboisements qui sont réalisés manuellement par les promoteurs. Ils interviennent essentiellement en tant que conseillers techniques, et en régie pour la réalisation des accès aux parcelles (Tiger, 1999).

Dans la pratique, ces changements ont encore peu d'impacts sur le développement des CODEV. Entre 1990 et 1994 seuls cinq promoteurs ont bénéficié de financements CODEV pour le *pinus* : trois promoteurs ont été soutenus sur la côte Est, pour un total de 24 ha plantés, et deux promoteurs pour 16 ha plantés sur la côte Ouest. En 1997, ce sont au total 152 ha qui ont été plantés au titre de subventions CODEV pour un investissement moyen de 400 000fcfp par projet (soit 23,5 millions de Fcfp au total). Malgré la revalorisation du CODEV envers les essences locales, le *pinus* représente encore la majorité des essences choisies par les promoteurs, soit 45% des superficies plantées. Le kaori (*Agathis spp.*) arrive en deuxième position avec 26 % des surfaces plantées. Mais les autres essences exotiques, dites nobles (et subventionnées à la même hauteur que les essences locales), représentent presque autant de surfaces plantées que le kaori, soit 23% (dont 15% de mahogany et 8% d'eucalyptus). Dès 1994, le Service Forestier propose des essences locales comme le santal (*Santalum austrocaledonicum*), le kohu et le gaïac (*Acacia spirorbis*), mais ces essences intéressent
encore peu les promoteurs, tandis que les pins colonnaires (*Araucaria columnaris*) conviennent rarement aux parcelles choisies pour les reboisements.

Sur la période 1989-2004, on compte un peu moins d'une centaine de projets forestiers subventionnés au titre du CODEV. En raison de son climat plus humide, la Côte Est concentre la majorité des projets forestiers, soit 68 projets sur un total de 97 (Gaillard et al., 2010, p. 73). Hienghène étant la Commune la plus investie (Tiger, 1999, pp.29-30). Tous les projets sont situés sur foncier coutumier (tribu ou GDPL ; *Ibid.* ; Gaillard et al., 2010). La population de la Province nord recourt peu aux reboisements privés. Le rejet du pinus est une explication possible, l'offre étant encore peu fournie pour d'autres essences. En effet, si le CODEV subventionne mieux les essences locales, le Service doit encore développer la production de ces plants, ce qui prendra encore quelques années. L'autre raison possible concerne un problème inhérent aux projets forestiers, et soulevé de nombreuses fois par les agents forestiers : la nature pérenne des peuplements pose des problèmes fonciers (Papineau, 1995 ; 2000 ; Tiger, 1999). Alors que les deux premières mandatures provinciales correspondent à la phase la plus importante de la réattribution foncière, on peut imaginer que ce processus a également pu freiner de manière importante le recours aux subventions pour les reboisements. De nombreux terrains ont en effet été récupérés au titre du lien à la terre, sans qu'il n'y ait de mise en valeur, puisque l'objectif était avant tout de récupérer des espaces qui sont au fondement de l'identité des groupes et des individus. L'installation de plantes pérennes comme les arbres, qui manifestent en outre une appropriation foncière, n'était peut-être pas le mode d'appropriation privilégié à ce moment là. Enfin, les aides au reboisement privé sont globalement inférieures aux aides allouées à des projets d'élevage ou de production agricole, alors que les bénéfices potentiels sont plus lointains. Les reboisements privés étaient probablement moins attractifs.

### 3. La réorientation progressive, mais difficile, des activités forestières

Afin de répondre aux besoins de connaissance sur la ressource forestière, les forestiers de la Province nord entameront également le bilan des parcelles issues des différentes opérations de financements individuels aux reboisements (FFNC, FADIL, et premiers CODEV) afin d'évaluer l'effectivité de ces reboisements. D'après le bilan réalisé par le chef du SFBE en 1995, le taux de réussite de ces reboisements est plus important sur les chantiers publics. En effet, 63% des reboisements publics sont exploitables, contre 21% des reboisements privés (Papineau, 1995). Ce taux de réussite s'explique par les soins apportés
aux chantiers publics, qui étaient mieux desservis et surveillés, les mises en terre y étaient plus soignées et les plants étaient entretenus. Sur terrain privé au contraire, l'attention et les soins étaient minimes, voire absents, notamment parce que dans les faits, leur principale vocation n'était pas l'exploitation forestière. En effet, contrairement à la vocation forestière que le Service des Eaux et Forêts donnait à ces reboisements privés, et malgré les réaménagements du CODEV, les agents constatent que les aides ont souvent été utilisées à des fins variées, propres aux promoteurs, comme l'explique bien le chef du Service Forestier provincial dans son bilan en 1995 :

> « Les plantations privées n'ont pratiquement jamais pour origine une motivation forestière (production de bois) du propriétaire planteur. Les objectifs sont en effet divers : occupation, décoration de terrain (FFNC), plantations obligatoires dans le cadre d'une concession domaniale à mettre en valeur avant d'en obtenir le titre de propriété, revenus monétaires en zone rurale (FADIL, CODEV). » (Papineau, 1995, *Note synoptique n°3 : le pin caraïbe*, p. 3)

Si les aides au reboisement sont reconduites par la Province pour répondre aux demandes des administrés, la finalité des reboisements privés n'est pas réellement repensée. En effet, des aides sont toujours allouées pour la constitution de petits reboisements à vocation économique, c'est-à-dire destinés à être coupés pour alimenter la filière bois, alors que le patrimoine forestier constitué par ces petites parcelles est difficile à exploiter :

> « Donc des couacs y'en a eu aussi. Alors c'est vrai que... [...] Je voudrais pas paraître focalisé sur les Évènements, mais c'est vrai que le FADIL a pris un coup dans l'aile, puisque derrière y'avait aussi l'idée d'associer les tribus intéressées par la plantation, à la démarche économique, parce qu'on plante uniquement pour toucher des petits sous à la plantation, mais on créée un patrimoine en milieu kanak, c'est sûr que ça a pris un coup dans l'aile avec la remise à plat de toutes les priorités ou les enjeux, liés à ces Évènements là. Et la Province a quand même ensuite développé des programmes de plantations en milieu tribal. Mais là je pense que y'a pas eu la continuité qu'on pouvait attendre, et on peut pas dire que ça a bien pris, parce que... c'était compliqué ici quand même la filière. Parce-que planter des arbres c'est pas facile, quand ça pousse c'est bien, mais ensuite l'exploitation... déranger un exploitant pour 100 pinus au bout de la vallée, quel que soit le propriétaire du terrain, c'est pas simple. Et ça y'a eu des tentatives de développer des petites scieries artisanales etc. Mais ça n'a pas eu le succès qu'on pouvait attendre. » (Chef de service SFBE de 1994 à 2001 entretien du 02/12/2014)

Le fort volontarisme exprimé par la population kanak avec l'appropriation du dispositif FADIL (Kohler, 1984) a finalement débouché sur des difficultés techniques dont a hérité le Service Forestier de la Province. Les agents du Service vont déployer tous leurs efforts pour mobiliser les exploitants forestiers ou encourager la création de petites scieries mobiles, mais ils se heurtent finalement aux difficultés inhérentes à ces petites parcelles disséminées sur l'ensemble du territoire provincial :

> « Voilà, ils avaient quelques belles parcelles, on a... [...] aussi un chantier dans le nord qui s'appelle Néhoué, où on a tenté des expériences comme ça de scie-mobiles, mais après bon, les
gens se lancent là-dedans, soit ils attendent que la puissance publique le fasse, pourquoi pas, soit là ils se lancent eux-mêmes et vu les coûts de la main d'œuvre, ici l'éloignement des chantiers c'est pas évident d'abord, le coût du carburant enfin tout ce qu'on veut, et ensuite évidemment ben il faut qu'il y ait un marché derrière quoi, donc si la personne c'est pour... ça existe hein, dans d'autres pays du monde, en Nouvelle-Zélande j'avais vu ça, y'a des gens qui se déplacent de ferme en ferme et qui proposent leurs services aux fermiers qui ont des plantations de Pinus radiata. Mais bon c'est un pays qui a une tradition forestière forte, et puis l'espèce est bien connue, et les gens après, quand les bois sont débités, ils les utilisent eux-mêmes ou autre quoi. Ici c'est pas... c'est plus compliqué quoi. Ce qui fait que les plantations poussent, ou périclitent sans que ni le propriétaire, ni le clan, ni le propriétaire colon ou ce qu'on veut, ni la puissance publique ne les prend en charge quoi. Et au niveau économique, un scieur il se dit, comme dans le cas de la scierie de Netchaot : « j'ai Tango, peut-être qu'un jour j'aurais pu avoir Forêt Plate, tant que ça répond à mes produits... » Il se déplace de loin hein, j'ai connu l'époque au Service Forêt, où la scierie de Netchaot allait couper du bois jusqu'à Néhoué ! Parce qu'ils avaient des calibres de bois petits, alors que Tango ils devenaient gros. Eux, ils faisaient du poteau, les pinus de Néhoué c'est plat comme la main, c'était le Pérou ! Donc ils étaient prêts à faire 130km sans problème pour aller le chercher, mais y'avait du potentiel, alors que du bois disséminés, c'est plus difficile. Ce qui peut expliquer en partie, ce qu'on peut considérer comme un échec. » (Chef de service SFBE de 1994 à 2001, entretien du 02/12/2014)

En outre, la vocation donnée aux reboisements privés, au FFNC et au Fadil, mais aussi aux premiers CODEV, est la constitution d'un patrimoine forestier à long terme. Or les promoteurs semblent être davantage intéressés par la subvention d'appoint apportée par le reboisement que par un investissement à long terme visant à constituer un patrimoine forestier à vocation économique (Tiger, 1999). La revalorisation des aides vers les essences nobles n'a pas suffi à intéresser davantage les promoteurs, ni à contourner les difficultés foncières, les reboisements étant toujours perçus comme une appropriation foncière de l'espace (Ibid.).

On l'aura compris, malgré les efforts du Service Forestier et un réel potentiel économique, la foresterie est un secteur difficile en Province nord. En définitive, il semble que la majorité des forêts naturelles de la Province nord ont plutôt une vocation de protection que d'exploitation, en raison de leur composition végétale spécifique, notamment la diversité des espèces endémiques locales. En 1990, la Province hérite de la gestion des forêts denses humides situées sur son territoire, soit 70% de la superficie totale de ces forêts (250 000 ha). Des réserves naturelles ont déjà été créées par le Service des Eaux et Forêts entre 1950 et 1988 : une réserve botanique au Mont-Panié (1950), et trois réserves de faune (donc de chasse) à l'île de Pam (1966), l'Aoupinié (1975), l'étang de Koumac (1989). A la provincialisation, ces réserves couvrent une faible superficie de forêts, seulement 10 913 ha de réserves (dont 5 000 ha pour le Mont Panié, et 4 500 ha pour l'Aoupinié), soit 1,1% de la surface forestière. Des études menées par divers organismes de recherche dès les années 1980 ont mis en évidence le fait que les forêts tropicales de Nouvelle-Calédonie étaient un point
sensible de conservation à l'échelle mondiale. La protection de ces forêts a été recommandée par divers experts scientifiques, notamment par le CTFT (Cherrier, 1991). Pour le Service Forestier provincial, « la forêt naturelle est une composante majeure géographique, esthétique et économique du patrimoine néo-calédonien » (Note synoptique n°4 : La forêt naturelle et les essences locales, in Papineau, 1995, p.2). En se basant sur les constats des recherches scientifiques et ses propres travaux<sup>173</sup>, mais surtout sur les recommandations du rapport de Jean-François Cherrier<sup>174</sup> (De Garine, 2002), le SFBE défend dès le départ une position plutôt conservationniste et recommande une « protection tacite et totale des forêts denses humides » (Ibid., p. 3). Le rapport de 1995 recommande par conséquent le développement de recherches approfondies sur ces milieux forestiers, notamment sur l'impact de l'exploitation forestière sur les forêts naturelles, le développement de plantations en essences locales, la création d'aires naturelles protégées, dont les statuts et les modalités de gestion restent à définir, et de périmètre de protection<sup>175</sup> ainsi que le développement d'activités récréatives (aire de repos et de récréation, sentiers de randonnées). Cette recommandation est réitérée en 2000 (Papineau, 2000). Les deux rapports insistent par ailleurs sur la nécessité de mettre à jour les règlementations forestières et de chasse (Ibid.), un projet de Code Forestier Provincial est même soumis aux élus en 1992, mais il ne sera pas mis en application.

Les partenariats noués avec les scientifiques, comme les recherches internes au Service Forestier, se développent toutefois pendant les deux premières mandatures pour améliorer les connaissances sur les forêts, en même temps que les toutes premières mesures de protection. L'une des premières initiatives en ce sens concerne la presqu'île de Pindaï, un espace domanial appartenant à la Nouvelle-Calédonie, mais géré par la Province nord. Pindaï a longtemps été un espace de coupe de bois de Gaïac, mais le prélèvement de ce bois est interdit sur la presqu'île dès 1990, car des incendies répétés ont endommagé les ressources en bois. L'aire est progressivement transformée en espace récréatif, et en zone d'étude. Un partenariat sera également développé à la fin des années 1990 avec une organisation non-

<footnote n="173"><sup>173</sup> Dès 1989, les agents du Service réalisent des études sur la forêt naturelle de la Province pour évaluer ses potentialités pour l'exploitation, mais aussi son état général et les besoins en matière de conservation.</footnote>

<footnote n="174"><sup>174</sup> Jean-François Cherrier fut le dernier directeur des Eaux et Forêts de Nouvelle-Calédonie avant sa dissolution. A la provincialisation il est affecté au CTFT, dont il prend la direction.</footnote>

<footnote n="175"><sup>175</sup> En particulier des périmètres miniers et de protection des eaux. Le premier périmètre de protection des eaux, qui était en fait une « réserve hydraulique » est mis en place dès 1913 sur le bassin versant de la Montagne des Sources (avec une superficie de 5870ha), en amont de la rivière Dumbéa, pour protéger la ressource en eau potable de la ville de Nouméa (cf. Chapitre 3 ; Benoit, 1977, p. 41). Les premiers véritables périmètres de protection des Eaux sont créés en 1972, après le boom minier et les « dégâts immenses faits à la nature calédonienne par l'exploitation démentielle du patrimoine minier du Territoire » (Benoit, 1977, p. 42). Après la provincialisation, il semblerait que ces périmètres n'ont pas été créés de manière systématique sur l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie.</footnote>
gouvernementale (ONG) néo-zélandaise, Maruia Society, pour la réalisation de deux diagnostics sur les massifs les plus importants de la Province : le massif de l'Aoupinié, classé réserve de Faune depuis 1975 et partiellement exploité par la société Kere Wani et le massif du Mont-Panié, classé réserve naturelle intégrale depuis 1950. Cependant peu de choses seront engagées réellement en termes d'action de conservation ou d'appui au développement des forêts dites « naturelles ».

A la fin des années des deux premières mandatures de la Province nord, on constate qu'une dissociation se dessine entre l'aide au reboisement privé d'une part, conçu comme complément d'activité conformément à la philosophie du CODEV, et l'entretien d'un patrimoine forestier à vocation économique d'autre part, qui concentre des moyens importants, mais offre encore peu de débouchés. La conservation des espaces forestiers prend également progressivement de l'importance face au ralentissement de l'exploitation forestière. Les pistes esquissées dans le deuxième bilan du SFBE (Papineau, 2000), notamment sur la rationalisation des politiques forestières et les activités de conservation vont cependant réellement se développer après la publication du *Plan d'action économique de la Province nord* (DDE-PN, 2003), soit à partir de la deuxième mandature de P. Nyéaoutine (2004-2009).

# III. LES MANDATURES NOUMÉA : VERS UNE TRANSFORMATION DU SECTEUR FORESTIER ? (1999-2010)

## A. Nouvelles orientations et rationalisation de l'action publique provinciale

### 1. Changement de majorité et apparition de nouveaux enjeux

En 1999, le Palika, mené par Paul Néaoutyine, remporte les élections provinciales. La majorité absolue obtenue par le nouveau Président de la Province nord offre une plus grande stabilité politique que lors du deuxième mandat du Président sortant. La signature de l'Accord de Nouméa<fnref n="176" /> en 1998, précédée la même année de celle du protocole de Bercy<fnref n="177" /> offre de

<footnote n="176">176 Négocié à la suite des Accords de Matignon, l'accord de Nouméa signé le 5 mai 1998 marque une nouvelle étape dans l'autonomie du territoire calédonien et la reconnaissance du peuple kanak. Cet accord poursuit le transfert de compétences de la France vers la Nouvelle-Calédonie à l'exception de la défense, la sécurité, la justice et la monnaie. Le scrutin pour l'autodétermination du Territoire est repoussé à l'échéance 2014-2018. L'accord reconnaît l'antériorité du peuple kanak et sa légitimité, de même que l'histoire coloniale du pays, et établit le principe d'une citoyenneté calédonienne au fondement du référentiel de « Destin commun ».</footnote>

<footnote n="177">177 Signé le 1er Février 1998, dans une perspective de rééquilibrage économique et en préalable à la signature de l'Accord de Nouméa, le protocole de Bercy prévoit le développement et la réalisation d'une usine métallurgique dans le nord, sur la base d'un échange de gisements entre la Société Le Nickel (SLN) et la Société Minière du Sud Pacifique (SMSP), majoritairement détenue par la Province nord. L'échange est</footnote>
nouvelles perspectives aux élus en repoussant l'échéance statutaire à l'horizon 2014-2018. La situation est par conséquent très différente par rapport à la première période de la provincialisation. La crédibilité de l'exécutif indépendantiste est acquise, et renforcée par la garantie de la construction de l'Usine du Nord. Alors que les premières mandatures provinciales ont cherché à répondre aux demandes des administrés tout en travaillant à la définition d'une politique de développement provinciale singulière, la première mandature de Néaoutyine marque l'affirmation de ce changement de paradigme. Avec le recul de l'échéance statutaire, les élus disposent de davantage de temps pour mettre en œuvre leur modèle de développement.

Le majorité portée par le Palika affirme la politique de développement engagée avec la poursuite de l'appui aux projets structurants (construction de l'Usine du Nord, crevetticulture, hôtels, équipements) et l'appui au développement local, qui consiste à appuyer les initiatives individuelles en laissant le choix du modèle de développement à la population (Bouard, 2011 ; Gaillard et al., 2010). Concrètement cela se traduit par une affirmation du développement local dans l'organisation institutionnelle comme dans les instruments engagés par la Province. La politique de développement se structure également à l'échelle du territoire provincial, notamment avec la division de celui-ci en quatre « entités territoriales homogènes » ou ETH, aux orientations économiques, sociologiques et culturelles propres<fnref n="178" />. Chacune de ces ETH est dotée d'une Société d'Économie Mixte Locale (SEML), rattachée à la SOFINOR, puis à Nord Avenir<fnref n="179" /> à partir de 2014. Un effort considérable est mené pendant cette période pour soutenir un modèle de développement territorial centré sur l'agriculture vivrière à l'échelle des tribus. Avec l'aide de l'ADRAF et de l'État, la Province met en place des Opérations Groupées d'Aménagement Fonciers (OGAF) sur la côte Est (Sabourin, Djama et Mercoiret, 2003 ; Bouard, 2011 ; 2013). Notamment sur les Communes de Canala (2004-2008), Ponérihouen-Poindimié-Touho (2002-2006), Belep (2004-2009), Houaïlou (2007-2009), Ouégoa (2008-2011), Pouébo et Poum (2009-2010).

<footnote>subordonné à une condition suspensive : la réalisation de l'usine du Nord doit être engagée avant le 1er Février 2006.</footnote>

<footnote n="178">178 Les quatre ETH sont les suivantes : ETH Sud Minier (Communes de Canala, Kouaoua et Houaïlou), ETH Côte Océanienne (Ponérihouen, Poindimié, Touho et Hienghène), ETH Grand Nord (Pouébo, Poum, Ouégoa, Koumac et Kaala-Gomen) et ETH Espaces de l'Ouest (Voh, Koné, Pouembout et Poya).</footnote>

<footnote n="179">179 Créée en 2014, Nord Avenir est une Société anonyme d'économie mixte locale (SAEML) issue de la réorganisation de la SOFINOR, et appartenant majoritairement à la Province nord. La SAEML Nord Avenir a pour mission d'accompagner le développement économique sur le territoire de la Province nord en soutenant les initiatives locales et la diversification des activités économiques (hors mines). Cet accompagnement se traduit par une prise de participation dans les entreprises, pour une durée variable.</footnote>
Un nouveau référentiel, celui du « destin commun » s'ajoute au référentiel du rééquilibrage, et fonde de nouvelles ambitions (Gambey et al., 2011). Parallèlement, l'Exécutif éprouve également le besoin d'évaluer les quinze premières années de provincialisation et réalise une série d'études en partenariat avec l'IAC qui vient d'être créé<fnref n="180" />, notamment une enquête sur la construction de l'Usine du nord (Sourisseau et al., 2006 ; 2008) et un bilan du CODEV (Gaillard et al., 2010). Le secteur forestier va cependant rester en marge de cette dynamique et sera peu développé. Il sera d'ailleurs faiblement raccroché au montage des OGAF. La séparation entre le secteur forestier et les autres secteurs agricoles (agriculture, pêche, élevage) se renforce, en même temps que l'environnement émerge dans le schéma d'action publique.

## 2. Mouvements internes et renouvellement du Service Forestier

En réponse à cette volonté de rationalisation de l'action publique, l'administration provinciale connaît un remaniement interne. La Direction du Développement Rural et de la Pêche (DDRP) devient Direction du Développement Économique (DDE) en 2003. Ces changements institutionnels sont accompagnés de mouvements à l'intérieur de la Direction. Comme l'écrit S. Bouard, la « *configuration des acteurs changent. Ceux qui ont participé à la construction de nouvelles représentations des enjeux de développement se voient confier des postes clés* » (Bouard, 2013, p. 186). Au sein du Service Forestier, des mouvements de personnel ont également lieu suite à la nomination d'une nouvelle directrice à la DDE. Plusieurs agents quittent à ce moment-là le Service Forestier. Le Chef du Service pour commencer, quitte la Province nord en 2001 pour prendre la direction d'un programme de conservation. Il est remplacé par le responsable du district Ouest, qui est l'agent ayant le plus d'ancienneté<fnref n="181" />. L'ingénieur forestier en charge de la Cellule Environnement depuis 1997, quitte également la Service Forestier provincial en 2003. Les raisons du départ de ces agents sont multiples : outre des conflits avec la nouvelle directrice, ils font le choix de poursuivre une carrière professionnelle plus orientée vers la protection de l'environnement que vers l'exploitation forestière. Le Chef du Service forestier, engagé depuis plusieurs années dans la protection des forêts sèches, choisit de poursuivre sa carrière dans la conservation et accepte de prendre la direction du Programme de conservation des forêts sèches, créé en 2001, et à la

<footnote n="180">¹⁸⁰ L'IAC est créé en 1999 et remplace le Cirad. Des partenariats sont noués entre les deux instituts de recherche et des chercheurs du Cirad travailleront « sous Mandat Cirad », au sein de l'IAC. Par conséquent les relations nouées avec certains chercheurs du Cirad lors de la première mandature se poursuivent au sein de l'IAC.</footnote>

<footnote n="181">¹⁸¹ Egalement ingénieur forestier, cet agent avait déjà dirigé le Service à sa création de 1989 à 1992 (cf. Supra).</footnote>
création duquel il a participé<fnref n="182" />. L'ingénieur forestier chargé de l'environnement choisi quant à lui d'intégrer la Direction de des Ressources Naturelles (DRN) de la Province sud, qui lui semble mieux correspondre à son profil, dans la mesure où le Service Environnement de la Province nord n'est pas encore réellement développé. De nouveaux agents sont recrutés en 2003 pour compenser ces départs, notamment deux jeunes agents d'origine française, un technicien supérieur titulaire d'un BTS en gestion et protection de la nature et un ingénieur forestier, respectivement affectés au district Ouest (Koné) et au District Est (Poindimié). Quelques années plus tard, un autre ingénieur forestier quitte également le Service pour prendre la direction du Service Environnement créée au sein de la DDE. Un autre technicien d'origine kanak, titulaire également d'un BTS en gestion et protection de la nature, est recruté en 2007, et affecté au district Ouest (Koné). A la fin des années 2000, le territoire provincial est globalement découpé en trois zones ou districts. La section Ouest couvre la zone allant de Poya à Voh et comprend deux agents (techniciens) dont l'un est responsable du district, et un botaniste, tous basés à la station forestière de Koné. Le district Est comprend toute la zone qui va de Canala à Hienghène, avec un ingénieur basé à la DDE de Poindimié et trois autres agents (techniciens) qui couvrent chacun une zone : un technicien forestier à Canala qui couvre la zone jusque Houaïlou, un agent (basé à Poindimié) qui couvre Ponérihouen, et un agent de terrain et pépiniériste à Hienghène. Le district Nord couvre la partie nord de l'île, de Kaala-Gomen à Pouébo, et comprend un technicien, responsable du district, basés à la station forestière de Koumac. Le Chef du Service, ingénieur forestier, est basé quant à lui à l'hôtel de la Province nord, dans les locaux de la DDD.E, avec la plupart des Chefs de Service. L'effectif du Service Forestier est plutôt stable depuis sa création<fnref n="183" />, mais l'équipe s'est renouvelée, puisqu'il ne reste, à la fin des années 2000, que trois agents ayant connu les Eaux et Forêts et la provincialisation : le Chef de Service et deux techniciens. Ces deux derniers partiront à la retraite au début des années 2010. Deux jeunes agents, calédoniens d'origine kanak, seront recrutés pour les remplacer.

<footnote n="182">¹⁸² Sur la création du Programme de conservation des Forêts Sèches, cf. (Faugère, 2008a) ; 2010). Dans les chapitres 6 et 7, je reviendrais sur la création de ce programme.</footnote>

<footnote n="183">¹⁸³ Le Service comprend toujours une dizaine d'agents, hors Cellule des travaux forestiers (ouvriers) et personnels administratif. Cependant la structure du Service a évolué au-delà des seuls agents encadrant (ingénieurs et techniciens). Les activités de pépinières ont par exemple progressivement été privatisées, de telle manière qu'en 2011 la Province n'a plus qu'une seule pépinière (et un ouvrier pépiniériste) à Hienghène (contre quatre pépinières en activité début 2000 ; Papineau, 2000). L'évolution de la Cellule Travaux forestiers n'a pas non plus abordée dans le cadre de mon travail de terrain. Ces éléments n'ayant pas été étudiés spécifiquement, ils ne sont pas pris en compte dans l'analyse.</footnote>
Le renouvellement progressif de l'équipe est suivi d'une nouvelle réorganisation interne de la Direction du Développement Économique au début des années 2010. Après la création du Service Environnement, et l'ajout de l'Environnement au sigle de la DDE (qui devient DDE.E), le Service Forestier (Service Forêt, Bois, Environnement) et le Service des Pêches (Service de la Mer et Aquaculture), sont respectivement rebaptisés : Service des Milieux et Ressources Terrestres (SMRT) et Service des Milieux et Ressources Marines (SMRM). Ils sont tous deux intégrés à la sous-direction de l'Environnement, aux côtés du Service Environnement.

## B. Un secteur forestier en mutation

Avec les mandatures Nouméa, le secteur forestier va opérer une mutation progressive sous l'effet de la rationalisation de l'action publique provinciale. Il s'agit pour l'institution provinciale de mettre en adéquation son action publique avec les objectifs politiques des indépendantistes, mais surtout de donner un sens aux politiques publiques qu'elle déploie sur son Territoire. Cette rationalisation se traduit d'abord par l'affirmation d'une démarcation Est/Ouest visible dans les activités forestières : la côte Ouest se spécialise dans l'exploitation des Pinus issus du Plateau de Tango avec la création d'une exploitation sur la commune de Koné, tandis que la côte Est se spécialise dans l'exploitation des forêts naturelles. Cette démarcation épouse un schéma provincial plus général qui se stabilise. La rationalisation de la politique forestière est également perceptible dans la réorientation progressive de l'aide privée au reboisement (CODEV) vers une activité économique complémentaire, de type vivrier et/ou à vocation environnementale. Enfin, face aux difficultés de certaines activités d'exploitation, les préoccupations environnementales émergent comme une alternative avec le développement d'activités économiques orientées vers l'écotourisme et la conservation, accentuant encore la démarcation Est/Ouest. Cependant, comme nous allons le voir à présent, cette réorientation vers l'environnement semble correspondre davantage à une réorientation « subie » du secteur forestier, toujours sous l'effet de difficultés structurelles, qu'à une redéfinition et une réorientation claire de la politique forestière.

### 1. Un secteur bois toujours marginal et difficile

Si nous disposons de moins de données chiffrées concernant l'activité forestière après les années 2000, plusieurs éléments permettent de mettre en évidence, dans un premier temps, une relative stabilité du secteur forestier, voire un bon rendement, en dépit de difficultés continues, puis un effondrement des activités en raison de l'arrêt de la scierie de Ponérihouen.
En 2003, la Province nord ne compte que deux scieries, sur un total de sept scieries sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie<fnref n="184" />. Il s'agit des entreprises PONERIBOIS à Ponérihouen et SEFCA à Koné. La société Kere Wani continue d'exploiter mais les grumes extraites sont traitées par la scierie SETCOB de Bourail. Selon le Plan d'Action Economique de la Province nord, en 2002, ces exploitations produisent un peu moins d'un tiers de bois de sciage (1266 m3) et un peu moins de la moitié des rondins (763 m3), pour un chiffre d'affaire total de 142,3 millions de Fcfp, contre 354,7 millions de Fcfp pour l'ensemble du territoire (DDE-PN, 2003). Les perspectives sont optimistes au début des années 2000, malgré des difficultés persistantes : manque de compétitivité face à l'importation, coût élevé de la production et forte interdépendance des structures (Ibid.). Malheureusement, en dépit des investissements et de l'appui de la Province, l'une des deux scieries sera définitivement bloquée au milieu des années 2000 mettant en péril la pérennisation de la filière à long terme.

Depuis sa création, le GIE Kere Wani connaît de nombreuses difficultés de gestion (Papineau, 1995). A la fin des années 1990 des solutions sont proposées pour pallier à ces difficultés, avec notamment la création d'une structure économique séparée du GIE. L'enjeu identitaire, et « l'attachement historique » des actionnaires locaux à la structure les conduisent, dans un premier temps, à refuser la dissolution de la société proposée par le nouveau gérant en 1999 (Blet, 2014). Une société est finalement créée qui reprend la gestion de la scierie, la SARL PONERIBOIS, et Kere Wani continue une activité d'exploitation simple et des partenariats sont noués avec l'entreprise SETCOB, une scierie basée à Bourail, mais ne disposant pas de forêt à exploiter. La société ne parviendra pas à se redresser et sa dissolution est finalement votée en 2005. La société PONERIBOIS, désormais seule entreprise forestière de la côte Est, reprend l'exploitation en 2006 avant d'être bloquée la même année. Malgré un fort soutien financier de la Province, et l'appui favorable de la Commune de Ponérihouen, les difficultés internes présentes dès les années 1990, et les mésententes avec les coutumiers des tribus proches de l'Aoupinié, conduisent finalement à un blocage de la scierie en 2006 par des habitants de la tribu de Goa, en particulier le chef et l'un des membres du Conseil (Compte-rendu de réunion 19.12.2006, DDE.E-SMRT Est). Les personnes à l'origine de ce blocage invoquent les faibles retombées financières, des retards de

<footnote n="184">¹⁸⁴ En 2002, la Nouvelle-Calédonie compte au total huit entreprises de traitement du bois (sciage et rondins) : la SEFCA (Netchaot-Koné) et PONERIBOIS (Ponérihouen) en Province nord, la SETCOB (Bourail), la SEFPM (Col d'Amieu), CHIMIE BOIS (Païta), le GDPL KA WETE (Ile des Pins) et le GIE Kuniés (Ile des Pins) en Province sud. Seules trois entreprises produisent des rondins : la SEFCA (Netchaot-Koné), la SEFPM (Col d'Amieu) et CHIMIE BOIS (Païta), les autres entreprises produisent du bois scié (Plan d'Action Economique de la Province nord, DDE-PN, 2003)</footnote>
paiement, et l'existence de pollutions environnementales causées par l'exploitation (Blet, 2014, p.71). Les mésententes politiques et les difficultés de gestion interne pèsent depuis longtemps sur l'exploitation forestière et confirment la difficulté de pérenniser certaines initiatives économiques issues des Régions (Leblic, 1993). Mais au milieu des années 2000, les enjeux semblent différents. Ce serait a priori, une mauvaise compréhension, par la population et les actionnaires locaux, des difficultés de la filière bois, qui entraine l'arrêt de l'exploitation. En effet, les « bloqueurs » critiquent la mauvaise gestion et les faibles retombées (monétaires et en emploi) de l'activité, qui sont en grande partie inhérentes à la filière bois : difficultés liées à l'abattage et problèmes de stockage et de commercialisation du bois qui impliquent une faible rentabilité de l'exploitation (CR de réunion 19.12.2006, DDE.E-SMRT Est ; Blet, 2014, p.72). Des divergences politiques et des revendications foncières ne sont pas à exclure dans la mesure où les motifs du blocage ne sont pas très explicites, et suscitent l'étonnement de certains acteurs. Les comptes rendus de réunion mentionnent des décisions coutumières en attente de la part de clans ayant une influence sur l'Aoupinié, originaires de Goa et de Gohapin (Ibid.). En tout état de cause, la démobilisation des acteurs, notamment coutumiers, et la dégradation des rapports entre le gérant et les gens de Goa, vont accentuer les difficultés de la structure (Ibid., p.73). En définitive, on peut supposer que la relative marginalité de la filière par rapport au schéma de développement de la Commune, pourtant en cours de redynamisation avec l'instauration d'une OGAF, a également contribué à l'arrêt de l'exploitation. La Province, par l'intermédiaire de son Service Forestier, a respecté la volonté des bloqueurs : toutes les activités forestières sont stoppées jusqu'à ce que la question soit réglée<fnref n="185" />. Elle ne le sera jamais, et par conséquent, il n'y a plus aucune société exploitant les forêts naturelles basée en Province nord depuis l'arrêt des activités de Kere Wani et PONERIBOIS.

En ce qui concerne l'exploitation du Pinus, les perspectives sont un peu plus optimistes, et la filière bénéficie d'un fort soutien financier. Suite à l'échec de la création d'une première entreprise en 1994, l'expérience est renouvelée avec succès en 1998 avec la création de la SEFCA et l'installation d'une scierie sur les terres du GDPL de Netchaot<fnref n="186" /> (Commune de Koné), en bordure de la transversale Koné-Tiwaka. Cette société est composée d'un Groupement d'Intérêt Économique (GIE) commun aux tribus de Netchaot et Bopope, issu de la fusion des deux GIE précédent, qui prenaient en charge les éclaircies. Le GIE est soutenu

<footnote n="185">¹⁸⁵ La société PONERIBOIS est définitivement liquidée en 2014.</footnote>

<footnote n="186">¹⁸⁶ Le GDPL de Netchaot regroupe les terres des clans de Netchaot et Néami ; le premier bail entre la SEFCA et le GDPL de Netchaot est signé en 1997.</footnote>
<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>Photo n° 6 : Pinus coupés en rondin, entreposés en bord de route, Plateau de Tango (Photo de l'auteure, 2013)</figcaption></figure>

par l'Institut Calédonien de Participation (ICAP)<fnref n="187" />, dont les parts doivent être
progressivement rachetées par le GIE. Ce rachat est prévu sur une dizaine d'année, mais le
GIE n'y parviendra pas : la société est détenue à 51% par l'ICAP, contre 41% pour le GIE<fnref n="188" />.
En outre, le GIE connaît des difficultés internes. Le chef de la tribu de Netchaot, initialement
cogérant du GIE, se désengage au début des années 2000, à cause d'un conflit avec le gérant
de la SEFCA. La distance se creuse progressivement entre la structure économique et les gens
de Netchaot et Bopope, en particulier les coutumiers. Cependant les résultats sont plutôt
positifs en termes de production. En 2002, près de la moitié des produits forestiers de la filière
Pinus sont issus de la Province nord, alors qu'elle ne possède que deux scieries sur six : la
scierie de Netchaot (Tango), et celle de PONERIBOIS qui exploite les parcelles de Pinus de
la côte Est. La majorité de la production provient de la scierie de Netchaot (87%). Ce sont
près de 1425 m3 de bois (sciages et rondins) sur un total de 3 080m3 produits sur l'ensemble

<footnote n="187">187 L'ICAP est un organisme d'investissement créé par les Accords de Matignon, et reconduit par l'Accord de Nouméa, dont l'objectif est de créer de nouvelles activités économiques et promouvoir des projets concourant au rééquilibrage économique entre le Grand-Nouméa et le reste du territoire. Il comprend quatre actionnaires : l'Agence Française de Développement (AFD) pour le compte de l'Etat (52%) et les trois Provinces (16% chacune). L'ICAP n'intervient pas dans les Communes du Grand-Nouméa (Nouméa, Mont-Dore, Dumbéa et Païta).</footnote>

<footnote n="188">¹⁸⁸ Je n’ai pas su déterminer qui possédait les 8% restant.</footnote>
du territoire. Cette production est estimée à une hauteur de 90,9 millions de francs cfp de chiffre d'affaires, sur un total de 192,2 millions de Fcfp (DDE-PN, 2003).

La Province, qui soutenait fortement le projet à sa création, est rapidement sortie de cette association pour laisser la main aux entrepreneurs, tout en continuant de gérer le massif de Tango d'un point de vue strictement sylvicole (suivi des parcelles). Au début des années 2000, elle prend l'initiative de réaliser une étude de préfaisabilité pour l'exploitation du bois. L'étude met en évidence le fait que le bois est désormais mûr pour être exploité (prêts pour des coupes rases) et l'exploitation est économiquement faisable, mais les marges sont assez faibles (inférieures à 15%) et la SEFCA pas encore assez solide. Il est nécessaire de chercher des investisseurs et des débouchés pour les *Pinus*. L'objectif pour la Province nord est de développer une filière bois sur la base de la ressource existante à Tango afin de rentabiliser les pinus ayant été plantés dans les années 1970. L'enjeu du projet est de tirer profit de la matière première issue des coupes définitives du plateau de Tango et de coupler cette activité de gestion au développement d'une industrie de type scierie/raboterie, capable de prendre une part significative du marché local. Ce projet s'inscrit dans la stratégie provinciale de diversification des activités économiques, hors secteur nickel. Toutefois, les difficultés à trouver investisseurs et débouchés ont entravé jusqu'alors le développement de ce projet. A partir de 2005, la société d'exploitation étant bien en place, la Province envisage la possibilité de développer enfin cette filière bois. Une première proposition est soumise à la SOFINOR, puis transmise à l'Agence de Développement Économique de la Nouvelle-Calédonie<fnref n="189" /> – ADECAL, et via cette dernière à une société Néo-Zélandaise. Cependant les propositions de l'ADECAL et de la société Néo-Zélandaise sont refusées par la Province et la SOFINOR. Un nouveau projet a été proposé dans les années 2010, associant une société locale spécialisée dans la création de maison en bois, ECOBOIS, et la SEFCA, pour la création d'une filière basée en Province nord. Soutenu par Nord Avenir, le projet, lancé en 2015, prévoit la création d'une SAS regroupant l'ensemble des partenaires du projet : les tribus de Bopope et Netchaot, la SAEML Nord Avenir et les investisseurs privés (les sociétés ECOBOIS et SEFCA) ; ainsi que la construction d'une industrie de scierie/raboterie sur l'actuel emplacement de la scierie de Netchaot (SEFCA) pour le développement d'une filière bois adossée à une gestion durable du massif de Tango (Nord Avenir, 2015).

<footnote n="189">¹⁸⁹ L'ADECAL est une association à but non lucratif composée de l'ensemble des pouvoirs publics (Etat français, Gouvernement, Congrès et Provinces de la Nouvelle-Calédonie) et de membres de la communauté des affaires. Elle a pour mission de promouvoir et développer le potentiel économique de la Nouvelle-Calédonie, de la gestion de programmes publics de recherche scientifique, et de concourir au développement des relations économiques dans la région Pacifique.</footnote>
En dépit des nombreux efforts de la part des agents du Service Forestier et des
investissements de la Province pour dynamiser et soutenir la filière bois, ce secteur de
l'économie reste marginal et difficile. Tous les efforts d'investissement se concentrent à
présent sur la filière pinus, qui représente une ressource potentielle loin d'être négligeable.

## 2. Rationalisation des pratiques forestières

A partir des 2000, de nouvelles pratiques forestières vont progressivement être mises en
place, en particulier sur la côte Est où les demandes de reboisements sont en déclins et où
l'exploitation forestière en forêt naturelle connaît des difficultés. On observe un changement
de paradigme dans l'aide au reboisement privé, changement qui s'affirme encore avec la
deuxième mandature Nouméa. Dès 1999, une étude est commanditée à une stagiaire issue
d'une école forestière (Agroparitech), sous la direction de Jean-Michel Sarrailh, chercheur au
Cirad-Forêt de Nouvelle-Calédonie, pour l'évaluation des plantations en essences locales, tant
d'un point de vue socio-économique que technique (Tiger, 1999). L'objectif est double : il
s'agit d'évaluer les stratégies des promoteurs pour améliorer le dispositif CODEV pour les
reboisements privés et d'améliorer les connaissances sylvicoles sur les essences locales via
une étude dendrométrique (Ibid.). Il apparaît ainsi que le dispositif a surtout été saisi par des
personnes ayant déjà réalisé des reboisements par le passé, ou pensant que les reboisements
avaient une utilité économique ou esthétique, la plantation d'arbres étant une activité plutôt
attractive pour la population kanak<fnref n="190" />. Les promoteurs sont globalement satisfaits de
l'accompagnement technique et du suivi des dossiers par les agents (meilleurs qu'à l'époque
des Eaux et Forêts), bien que les financements tardent à être versés. Le dispositif peine
cependant à intéresser de nouveaux promoteurs et à pérenniser leur engagement dans
l'entretien des parcelles reboisées. Plusieurs propositions sont faites à l'issue de l'étude :
diminuer l'aide au reboisement pour revaloriser l'aide à l'entretien, diversifier l'offre
d'espèces disponibles en incluant des essences pour la production de bois de services afin
d'intéresser de nouveaux promoteurs, réaliser des reboisements moins denses et/ou réfléchir à
la valorisation des bois d'éclaircies, et enfin accompagner les promoteurs pour lutter contre
les feux. Sur ce dernier point, l'origine des mises à feu et les liens avec la question foncière
sont encore obscurs pour l'auteure du rapport, et probablement en partie pour les agents
forestiers, même si ces derniers pressentent que la question foncière est probablement un
élément sous-jacent, comme cela transparait dans les témoignages des agents qui ont connu la

<footnote n="190">¹⁹⁰ Apparemment la totalité des reboisements CODEV ont été réalisés sur terres coutumières, donc par des promoteurs Kanaks (Tiger, 1999 ; Gaillard et al., 2010).</footnote>
période des Évènements (alors en poste dans les districts forestiers des Régions – cf. *supra*).
De plus, si certains promoteurs ont conscience de travailler à la constitution d'un patrimoine
économique forestier (pour la production de bois d'œuvre) l'accès au foncier pour des
plantations pérennes et le groupement des plantations sont des défis à surmonter, pour ne pas
éparpiller une ressource difficilement exploitable. Le rapport interroge finalement la
pertinence de baser un développement forestier à long terme sur les promoteurs privés :
« faire produire une partie de la ressource de bois d'œuvre par les particuliers est un projet
ambitieux » (Tiger, 1999, p. 59).

Cette étude constituera le point de départ à la rationalisation des reboisements forestiers subventionnés par la Province. Cependant il faut attendre l'arrivée de nouveaux agents forestiers<fnref n="191" />, pour que de nouvelles pratiques soient mises en place. A partir de 2004, le suivi des parcelles reboisées se systématise avec la réalisation de nouveaux inventaires de peuplements, qui sont désormais référencés à l'aide d'un système de géolocalisation par satellite (GPS). A l'initiative des deux responsables des districts Est et Ouest, ces suivis s'accompagnent d'un recensement de tous les projets de reboisement qui peuvent constituer une ressource économique susceptible d'intéresser les exploitants forestiers. Ce recensement a permis la constitution d'une base de données numérique comprenant la description du lieu d'implantation des reboisements : statut foncier, topographie, éventuellement recouvrement de la végétation, description du peuplement (espèces et année de plantation), accidents éventuels (feu et gibier notamment). Les agents reviennent tous les trois à cinq ans pour faire un état des lieux des peuplements et des projets. Ces suivis s'accompagnent d'une prise en compte plus importante des motivations des promoteurs dans la réalisation des projets de reboisements individuels et dans l'instruction des dossiers CODEV. S'il existe des conflits, ou si le projet n'est pas suffisamment bien porté, le dossier ne passe tout simplement pas :

> « Alors, oui, on essaye de faire la visite évidemment avec le producteur. Ça c'est la priorité, c'est la priorité principale que je donne à mes agents. » (Ingénieur Forestier, Resp. District, DDE.E Est, entretien du 20/11/2013)

On constate donc bien un changement de paradigme dans l'aide au reboisement privé. Il ne s'agit plus de reboiser « à tout prix » comme pendant la période des Eaux et Forêts, ni de continuer les reboisements « avec prudence » tout en répondant aux demandes de subventions

<footnote n="191">¹⁹¹ Comme expliqué plus haut, plusieurs agents, dont le Chef de Service, quittent le Service Forestier au début de la première mandature de P. Nyéaoutine, par conséquent il faut attendre le recrutement de deux nouveaux responsables pour les districts forestiers Est (Poindimié) et Ouest (Koné), pour que ces nouvelles pratiques se mettent en place.</footnote>
comme pendant les premières mandatures provinciales, mais de prendre le temps d'identifier les parcelles tant d'un point de vue technique (caractéristiques du terrain, sélection d'essences adaptées) que d'un point de vue social (volonté du promoteur, contexte du projet, existence de litiges). Les agents forestiers ayant, depuis quelques années déjà, fait le constat que les reboisements proposés jusqu'alors n'étaient globalement adaptés ni aux promoteurs, ni aux terrains, ni au débouchés de la filière qui est inexistante, ils réviser le choix des essences proposées dans le cadre des CODEV. Jusqu'en 1996, où ont été distribués les premiers plants de santal (Santalum austrocaledonicum) et de gaïac (Acacia spirorbis) dans le cadre des CODEV, la Province ne proposait que les essences plantées du temps des Eaux et Forêts (Kaoris, Pins colonnaires, Pinus et Mahogany). A partir des années 2000, la tendance s'inverse et de plus en plus d'essences locales, espèces endémiques comme le gaïac (Acacia spirorbis), le Faux-Tamanou (Geissois racemosa), le Tamanou (Calophyllum caledonicum) et le Grevillea, sont de plus en plus distribués, en plus des Araucarias et des Kaoris (Agathis spp.). En 2002, le Service Forestier prend la décision d'arrêter totalement la distribution des Pinus :

> « Par contre on diffuse plus le pinus, on a arrêté, on a arrêté complètement. [...] Nous on a arrêtés complètement en 2002. En 2003 j'ai donné les instructions pour les trois dernières plantations sur l'année suivante, pour les engagements déjà pris avec les gens on est obligés de les tenir, mais ensuite on a arrêté. Quitte à planter n'importe quoi d'autre, ou même rien à planter du tout si le terrain n'est vraiment pas bon. [...] Non le pinus c'est fini, c'est terminé. Là on gère Tango parce que c'est là, c'est une ressource, c'est important y'a une entreprise qui vit, qui en vit. Mais on a arrêté de diffuser cette espèce-là. » (Chef du service forestier actuel, SMRT-DDE.E, entretien du 05.07.2012)

Les derniers plants de pinus seront distribués et plantés en 2007 sur la côte Est, tout comme les derniers plants de Mahogany, et correspondent à des projets CODEV qui étaient déjà engagés. Sur les terrains difficiles, à la place du Pinus c'est désormais le gaïac (Acacia spirorbis) qui est privilégié :

> « Si il n'est pas bon, on choisit un autre terrain, je sais pas. Bon avec le gaïac on arrive quand même à occuper les terrains les plus mauvais, on a quand même un petit quelque chose dans notre manche, si c'est utile ça sert à quelque chose. » (Chef du service forestier actuel, SMRT-DDE.E, entretien du 05.07.2012)

Les plantations de gaïac représentent près de la moitié des plants et des hectares plantés à partir de 2008 (Ingénieur forestier, DDE.E Est, communication personnelle Novembre 2013). Quant aux Araucarias et kaoris, qui sont des essences endémiques plantées pour la production de bois d'œuvre depuis les années 1970, et qui représentaient près de la moitié des plants distribués dans le cadre des CODEV sur la côte Est depuis 1990, ils sont nettement
moins distribués à partir de 2010. La formule du reboisement évolue donc de manière très nette, mais peu visible puisque les reboisements ont globalement diminué. De 97 projets CODEV forestier pour la période 1989-2003, on passe à 35 projets seulement entre 2004-2008 (Gaillard et al., 2010, p. 73), dont une majorité sur la Côte Est<fnref n="192" />. La totalité des reboisements réalisés au titre du CODEV couvrent une surface de 275ha, uniquement sur terre coutumière (réserve et GDPL). Les reboisements continuent de baisser nettement après 2008 : de 20ha plantés par an en moyenne sur la côté Est entre 2000 et 2004, on est passé à 7,6ha entre 2008 et 2012¹⁹³. Par conséquent, les demandes de CODEV pour le reboisement se raréfient considérablement à la fin des années 2000, même si les surfaces reboisées restent globalement les mêmes :

> « Maintenant le nombre de ces dossiers, là, depuis... depuis 2008-2009, a tendance un peu à chuter, on a de moins en moins de demandes. C'est carrément beaucoup moins ouais. [...] les demandes de reboisement constituent des surfaces forestières d'au moins 1ha, sinon 3ha. En général le maximum c'est 3ha. Avec donc, une subvention de la Province. Actuellement on en est à un ou deux par an. » (Ingénieur Forestier, Responsable du district Est, SMRT-DDE.E, entretien du 20.11.2013)

Cette baisse des demandes de reboisements manifeste en fait une transformation du secteur. Les habitants de la côte Est se montrent toujours intéressés par les plants forestiers, mais rarement, pour ne pas dire jamais, dans le cadre d'un reboisement économique pour l'exploitation forestière (y compris en essences locales) :

> « Le reste [des demandes] étant souvent transformé en des tas de dons de plants. C'est à dire que les gens sont plus intéressés d'avoir des arbres, des plants forestiers, et donc du coup on déclenche plutôt un autre dispositif qui est toujours CODEV, mais pour lequel y'a pas de prime à la plantation, on offre simplement. On peut offrir jusqu'à 500 plants je crois, qu'on doit fournir gratuitement quoi. » (Ingénieur Forestier, Responsable du district Est, SMRT-DDE.E, entretien du 20.11.2013)

Contrairement aux contrats de reboisement de type CODEV, les dons de plants ne s'accompagnent plus de plans de plantation, ni de primes. La destination des plants est même inconnue, dans la mesure où il n'y a pas de suivi de ces dons de plants :

> « On ne sait même pas après si ça reste entre leurs mains. » (Ingénieur Forestier, Responsable du district Est, SMRT-DDE.E, entretien du 20.11.2013)

<footnote n="192">¹⁹² Dans l'évaluation des CODEV, les projets sont répartis par ETH ; pour la période 2004-2008 on compte ainsi 25 projets pour la Côte Océanienne, 5 pour le Sud Minier, 4 pour le Grand Nord et un seul pour les Espaces de l'Ouest (Gaillard et al., 2010, p. 73).</footnote>

<footnote n="193">¹⁹³ Estimations de l'auteure sur la base de données communiquées par le Responsable du District Forestier de Poindimié (Com. Personnelle, 20.11.2013). Nous ne disposons pas de chiffres exacts pour les CODEV après 2008.</footnote>
Cette absence de suivi laisse supposer que les plants distribués ne sont pas nécessairement plantés en peuplement, mais sont éventuellement redistribués et plantés de manière plus éparse et selon des logiques propres à chacun des promoteurs. Ces changements témoignent d'une reconversion progressive des reboisements à vocation commerciale (production de bois d'œuvre) vers des reboisements à vocation écologique (reforestation) et/ou vivrier (production de bois d'œuvre et/ou de service pour une consommation ponctuelle : bois de chauffe, poteaux). Si elle n'est pas formulée en ces termes, l'idée du développement d'une agrosylviculture telle que proposée dans le Schéma d'aménagement et de développement de la Région nord en 1988 semble réapparaître (cf. *supra*), après être visiblement tombée dans l'oubli lors des premières mandatures provinciales. Entre 1990 et 1999, les efforts sont orientés vers l'appui au développement économique de la filière bois, sans que la formule développée par les Eaux et Forêts ne soit réellement repensée. L'évolution vers des reboisements de bois de service, et la valorisation des produits issus des éclaircies, est envisagé à la fin des années 1990, suite à l'enquête menée auprès des promoteurs de CODEV forestiers (Tiger, 1999), et mis en œuvre dans les deux décennies qui vont suivre. A partir des années 2000 un changement s'opère donc progressivement, mais le processus de redéfinition est relativement long à se mettre en place et de plus en plus déconnecté d'enjeux économiques, à l'exception notable de l'exploitation de Tango sur laquelle se concentrent désormais les principaux enjeux économiques d'une filière bois en cours de stabilisation. En définitive, la trajectoire de la politique forestière de la Province nord épouse le dualisme qui se dessine sur son territoire. La côte Ouest est principalement orientée vers l'exploitation industrielle de bois, avec la relance de l'exploitation de Tango, la raréfaction des reboisements individuels, et la gestion d'espaces récréatifs (Pindaï, Néhoué). La côte Est concentre encore la majorité des aides aux reboisements individuels (CODEV), et s'oriente vers le développement d'activités vivrières et « environnementales » via la gestion des réserves naturelles existantes (Aoupinié, Mont-Panié), et d'autres sites remarquables.

### 3. Vers une gestion « environnementale » ?

En fin de compte, face aux difficultés liées à l'exploitation économique du bois, mais surtout en raison de la vocation essentiellement « environnementale » des forêts de la Province, le Service oriente de plus en plus ses activités vers la gestion des forêts naturelles, sans exploitation de bois, ou du moins avec une exploitation marginale et non orientée vers une insertion au marché du bois. Après examen de la politique forestière provinciale, il apparaît que cette réorientation du service est due autant à une « prise de conscience » de
l'aspect environnemental, qui est présente au sein du Service Forestier depuis longtemps<fnref n="194" />, qu'à une transformation « subie » du secteur forestier. Avec l'arrêt des exploitations forestières, le Service Forestier a ainsi progressivement cessé de gérer seulement la ressource en bois, pour s'orienter de plus en plus vers une activité de gestionnaire du milieu comme l'exprime ici l'ancien chef du Service Forestier :

> « Donc tout ça c'est une problématique qui s'est développée chez nous au fur et à mesure que l'exploitation forestière et la sylviculture traditionnelle diminuait parce que les exploitations fermaient, les forêts n'étaient plus accessibles, les forêts naturelles. Le SFBE est devenu de plus en plus E, donc un peu plus environnement, et c'est là que la Province... en quelle année ? Et ben ça doit être dans les années 2000, a décidé que la DDE aurait son propre Service Environnement. Ce qui explique maintenant la dichotomie que vous voyez. » (Chef de service SFBE de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014)

Le Service se tourne nécessairement vers d'autres activités : le suivi des milieux forestiers, la gestion des espaces récréatifs et des réserves naturelles, la gestion des ongulés qui deviennent progressivement des espèces invasives. La cellule des travaux forestiers est toujours active, notamment pour l'entretien des accès aux massifs exploités (Plateau de Tango), mais aussi pour la création et l'entretien des accès aux espaces récréatifs (Pindaï, Néhoué, piste de l'Aoupinié, refuge du Mont-Panié). Tandis que l'environnement apparaît progressivement comme un domaine de gestion pour les agents forestiers, cet enjeu attire de nouveaux acteurs sur le terrain. Ainsi, dès 1994, une association environnementale néozélandaise, The Maruia Society, se rapproche du Service Forestier et propose ses services pour réaliser des études environnementales sur les massifs forestiers au caractère environnemental exceptionnel, en particulier les Massifs du Mont-Panié (classé depuis 1950) et de l'Aoupinié. A partir de 2000, le Service Forestier appuiera le développement d'activités environnementales sur Hienghène et le Mont-Panié, menées d'abord par Maruia Society, puis par l'ONG internationale Conservation International (CI). Quelques années plus tard, en 2003, c'est une autre ONG internationale, le Fond Mondial pour la Nature (WWF) qui interviendra sur le massif de l'Aoupinié, et en particulier au sein de la tribu de Gohapin, située sur le versant Ouest du massif (Commune de Poya). Elle prendra progressivement une place importante dans le développement d'activités économiques autour de la conservation, notamment via la mise en place de reboisements « écologiques », s'adossant au dispositif CODEV, et par conséquent avec l'appui administratif du Service Forestier.

En 2010, la Province nord adapte le dispositif OGAF pour la Commune de Hienghène, en y intégrant un volet environnemental, et créée ainsi une Opération Concertée de

<footnote n="194">¹⁹⁴ Ce point sera approfondi dans le chapitre suivant.</footnote>
Développement Local ou OCDL, avec la volonté de structurer, à l'échelle Communale, les actions des ONG et de la Commune. Cette apparition de l'environnement dans la réflexion sur le développement local permettra de réinsérer les activités forestières, et les agents forestiers, dans le schéma de développement de la Commune de Hienghène avec la mise en place d'activités de gestion environnementale (régulation des ongulés, étude sur l'éradication du pinus, plan de gestion du massif du Mont-Panié). Sur le Massif des Lèvres, c'est une association de conservation locale, la Société calédonienne d'ornithologie qui interviendra en soutien aux chasseurs pour la régulation des ongulés. Cependant, en dehors de ces actions localisées autour de zones à fort enjeu environnemental (le Mont-Panié, l'Aoupinié notamment), l'appui des activités forestières à caractère vivrier, comme l'exploitation de bois de service autres que les produits issus des éclaircies, mais également l'accompagnement des activités cynégétiques dans une perspective de régulation du gibier et d'appui aux activités de prélèvement, peinent à émerger comme activités structurantes au sein du service, et plus largement au sein de la politique de développement de la Province nord. Pour prendre l'exemple de la chasse, l'encadrement et l'accompagnement plus soutenu des activités cynégétiques apparaît au sein du Service Forestier comme une thématique liée à la gestion environnementale, les cerfs étant responsables de nombreux dégâts en forêt, en particulier dans les forêts naturelles. Cette thématique émerge tardivement, autour des années 2010 à peu près, bien que les différents services forestiers aient été responsables de la délivrance des permis de chasse et des règlementations depuis la création des Eaux et Forêts<fnref n="195" />.

### C. Innover en dépassant les héritages : Le secteur forestier, segment oublié de la politique rurale provinciale ?

Le processus de décentralisation induit par la création des Provinces, a entraîné une réorientation des activités économiques. Des efforts ont été réalisés pour repenser l'économie du territoire et mieux prendre en compte les spécificités du milieu rural provincial, caractérisé par la cohabitation entre des activités économiques « classiques » et une économie non-marchande à caractère vivrier étroitement liée à l'usage des milieux naturels (Gaillard et al., 2010 ; Gaillard, Pestana et Sourisseau, 2008 ; Gambey et al., 2011 ; Guyard et al., 2013 ; Sourisseau et al., 2008 ; Sourisseau, Pestaña, et al., 2010).

<footnote n="195">195 Cette thématique, qui n'a pas été creusée de manière approfondie, sera abordée dans la quatrième partie de ce travail, avec les études de cas (cf. En particulier Chapitres 11 et 12). Le bilan du Service Forestier (Papineau, 2000), comme l'enquête interne réalisée en Novembre 2000 (« Annexe M » in Papineau, 2000), insistent sur la nécessité de travailler sur la question de la chasse (révision de la règlementation notamment).</footnote>
Le secteur forestier, comme nous venons de le voir dans ce chapitre, est cependant resté en marge de ce processus. Pourquoi ? Pour certains agents provinciaux interrogés, et/ou avec lesquels j’ai travaillé, et pour moi-même, il apparaissait au départ que le secteur forestier « résistait » à ces transformations, en raison d’un effet de « sentier de dépendance ». Parmi les raisons avancées il y avait le profil « aménageur » trop prononcé des agents du Service, ou encore les spécificités d’un secteur historiquement inadapté, en raison de son héritage des Eaux et Forêts. En réalité, l’analyse de la trajectoire du Service Forestier et de ses agents après la provincialisation ne justifie pas l’emploi de ce concept pour expliquer les difficultés et les échecs de la politique forestière provinciale. Comme nous venons de le voir tout au long de ce chapitre, dans les années 1990, mais de manière plus flagrante encore dans les années 2000, les agents, mais aussi leur regard et leurs pratiques, changent. Si le secteur forestier n’est pas florissant, les forestiers ont réorienté la politique forestière de manière à répondre aux objectifs économiques globaux portés par la Province. Cependant plusieurs éléments ont empêché une réorientation franche de cette trajectoire forestière pour l’adapter au contexte spécifique de la Province. Ces éléments procèdent pour partie d’une sédimentation de divers éléments hérités des périodes précédentes, ils découlent aussi de choix spécifiques postérieurs à la provincialisation. Des choix qui, en l’occurrence, n’étaient pas en faveur du Service Forestier. Avant d’entamer l’analyse et la discussion en termes de sédimentation d’éléments de la politique forestière provinciale, on s’arrêtera sur deux « questions » qui peuvent correspondre à un « sentier de dépendance » c’est-à-dire, qui se prolongent à travers le temps et les remaniements institutionnels sans qu’apparaissent de véritables marges de manœuvre : les *Pinus* et la question foncière.

## 1. « Dépendance au sentier » du service forestier

Dans la trajectoire forestière de la Province nord, l’élément le plus difficile à réorienter et correspondant véritablement à la définition d’un « sentier de dépendance » (Mahoney, 2000) est le *Pinus*, et en particulier ceux du plateau de Tango plantés dans les années 1970-1980. Les conséquences éventuellement négatives des *Pinus*, comme les difficultés de développement de la filière, ne pouvaient pas être anticipées par une institution forestière qui souhaitait avant tout donner du travail à la population et créer un patrimoine forestier sur les savanes en se basant sur une essence exotique à croissance rapide. La qualité des forêts calédoniennes n’étaient pas connue, et elle intéressait assez peu les Eaux et Forêts, à l’époque où le choix a été fait de planter cette essence (cf. Chapitre précédent). Cette politique de reboisement ayant été malgré tout menée à son terme avant la provincialisation, les
alternatives sont quasiment inexistantes. La seule possibilité reste l'exploitation, c'est-à-dire la valorisation économique des *Pinus*, dans la mesure où même l'absence d'exploitation pose aujourd'hui problème sur Tango. Les *Pinus*, espèce de choix pendant la grande période des Eaux et Forêts, mais « erreur technique » pour certains agents actuels, s'est révélée être une espèce ubiquiste et envahissante. Les arbres arrivés à maturité se reproduisent rapidement et l'espèce colonise de nouveaux espaces, notamment sous l'effet des feux qui visaient la destruction des peuplements, car les *Pinus* sont aussi des espèces pyrophiles. De la même manière, le bilan des reboisements en *Pinus* et la difficulté à exploiter efficacement les plus petits peuplements (reboisements FFNC et FADIL), comme les plaintes de plus en plus récurrentes des habitants des tribus, ont contraint les agents à prendre conscience du potentiel envahissant de ces petits peuplements spontanés, souvent impropres à l'exploitation, et extrêmement couteux à éradiquer<fnref n="196" />. Face à cette situation, les reboisements en *Pinus* ont été stoppés complètement dès 2003. Pour le reste, il s'agit d'un problème technique complexe, où la marge de manœuvre du Service Forestier est particulièrement réduite et potentiellement coûteuse, ce qui explique en partie le choix actuel de tirer parti de cette ressource en développant une filière *Pinus* en Province nord. Il s'agit donc bien d'un sentier de dépendance sur lequel la plupart des acteurs ont peu de prise.

Le deuxième élément correspondant à un éventuel sentier de dépendance est la question foncière, c'est-à-dire l'existence d'un « méta-conflit » foncier consécutif à la colonisation de peuplement (Le Meur, 2013). L'usage de la notion de sentier de dépendance éclaire le processus à un niveau macro, mais ne suffit ni ne permet l'explicitation des problèmes fonciers auxquels se heurtent le forestiers, ni la manière dont ils y réagissent. Mainte fois soulevé dans les rapports du Service Forestier, le problème foncier est le principal objet de litige et de blocage aux projets de reboisements mais aussi à l'exploitation forestière. Malgré les fréquentes demandes de discussion, voire de résolution de cette question, par les chefs successifs du Service forestier, la situation n'évolue pas, notamment parce que les forestiers sont plutôt démunis face à cette problématique<fnref n="197" />. Alors que la réforme foncière, en matière de

<footnote n="196">¹⁹⁶ Lorsqu'ils sont issus des reboisements spontanés, aucune opération de sylviculture n'est engagée sur ces *Pinus*, notamment parce qu'ils poussent dans des périmètres inaccessibles et de manière « anarchique » (Chef du Service Forestier depuis 2001, Com. Personnelle). Des essais d'éradication de *Pinus* ont été réalisés sur Hienghène en 2011 et 2012. Les frais sont élevés et nécessitent des investissements financiers couteux pour la Province, les agents réfléchissent donc à des alternatives impliquant la population (Chef du Service Forestier depuis 2001, Com. Personnelle). Ce point sera abordé dans le Chapitre 12, consacré à l'étude de cas de la tribu de Bopope.</footnote>

<footnote n="197">¹⁹⁷ Comme la majorité des agents de la Province du reste, qui n'ont pas nécessairement de connaissances particulières sur le sujet, ni de compétences pour intervenir, à l'exception des agents qui sont passés par l'ADRAF.. En principe les agents habilités à intervenir sont les agents de l'ADRAF, chargés de la réforme</footnote>
redistributions, arrive à son apogée dans la première moitié des années 1990, les projets forestiers sont en déclin et les demandes de reboisement ont nettement baissé. En ce qui concerne les chantiers publics (d'exploitation ou de reboisement), mais également les réserves naturelles (existantes et potentielles) la résolution de certains conflits est entravée par le statut même des terrains concernés qui sont principalement des terrains domaniaux : c'est le cas de l'Aoupinié, de Forêt Plate, du Mont-Panié et de Tango. Or, l'attribution de terrains domaniaux est bloquée à partir de 2007 (Herrenschmidt et Le Meur, 2016). Les agents du Service ont su trouver des compromis pour la résolution de certains problèmes fonciers, et ce dès 1992, en reconnaissant par exemple les liens spécifiques qui lient les habitants de la tribu de Ouaté au site de Forêt Plate, ou encore les tribus de Bopope et de Netchaot au Plateau de Tango. Mais d'autres conflits n'ont pas été résolus aboutissant à l'arrêt des activités forestières. Le Service Forestier, ayant choisi la prudence, a pris une position de retrait et respecte ces revendications. C'est le cas de la fermeture de l'accès au site de Forêt Plate (abandon des parcelles reboisées par le Service Forestier) et ou encore de l'arrêt de l'exploitation de l'Aoupinié par Kere Wani et PONERIBOIS. Nous verrons dans l'analyse de nos études de cas (Partie IV) que la question foncière est souvent latente dans la plupart des activités forestières et environnementales, notamment dans la mise en place de plans de gestion des réserves naturelles (Aoupinié et Mont-Panié).

## 2. Un héritage ambigu : effets d'un processus de sédimentation

Plusieurs éléments hérités de la politique forestière engagée pendant la période des Eaux et Forêts trouvent un prolongement au sein la politique forestière provinciale malgré sa réorientation : soit parce qu'ils ont échappés au processus de reformulation, soit parce qu'ils constituent des points « aveugles » de la politique de développement rural de la Province nord, sans qu'on ne puisse parler de véritables sentiers de dépendance. C'est en ce sens que je préfère parler ici d'un effet de sédimentation, car certains éléments subsistent, ressurgissent, se perpétuent, en même temps que les changements ou reproductions initiés par les acteurs, et sans que l'orientation du processus soit a priori déterminée (Bierschenk et Olivier de Sardan, 2014). Ainsi, les difficultés du Service Forestier, en lien avec un certain dés intérêt pour la filière bois, se sont accumulées et ont donc sédimenté pendant les vingt années de provincialisation. Il est difficile de parler ici de sentier de dépendance, puisque le schéma de Développement de la Région Nord proposait dès la fin des années 1980, le développement

<footnote>foncière. L'Administration provinciale intègre progressivement des agents ayant des connaissances et des compétences en matière de foncier en Nouvelle-Calédonie (dont certains anciens agents de l'Adraf), mais ce n'est pas le cas au sein du Service Forestier.</footnote>
d'alternatives, notamment celui d'une forme d'agroforesterie, c'est-à-dire l'association de formes d'exploitation agricole ou pastorale avec le développement sylvicole. Ce virage n'a tout simplement pas été pris pendant les deux mandatures Matignon (1989-1999), où le Service Forestier s'est plutôt consacré au développement d'une sylviculture à vocation économique. Avec le changement de majorité politique des mandatures Nouméa (1999-2010), le secteur forestier a été encore un peu plus marginalisé en dépit de demandes internes en faveur d'une réorientation. Deux éléments sont particulièrement symptomatiques de cette sédimentation : la non-modification du Code forestier, globalement inchangé depuis 1946, et la non-remise en cause de la marginalisation du secteur, notamment vis-à-vis d'autres secteurs d'activité comme l'élevage, ce qui introduit une contradiction importante pour la gestion du secteur forestier : les reboisements sont proportionnellement moins subventionnés que les défriches.

Au moment de la provincialisation, les règlementations forestières, en particulier les coupes de bois, sont peu modifiées. Par conséquent le régime forestier de 1910, modifié plusieurs fois (cf. Chapitres 2 et 3), est toujours applicable en droit. La Délibération de la commission permanente du congrès du Territoire de la Nouvelle-Calédonie n°108/CP du 18 octobre 1996 (JONC du 12 novembre 1996 – p.4408), modifie une dernière fois le régime afin de l'adapter à la règlementation territoriale et en particulier à la nouvelle rédaction du code pénal, mais sans en modifier le fond. Le chef du Service demandera plusieurs fois la révision du Code Forestier, notamment dans ses rapports sur la politique forestière (Papineau, 1995, 2000). Deux rapports réalisés par les agents forestiers pour l'Organisation mondiale pour l'agriculture et l'alimentation (FAO) témoignent de l'ancienneté des règlementations forestières (Papineau, 2002 ; Dang et Oddi, 2010). Seule une règlementation sévère contre les feux de brousse sera prise en 1997 sur l'ensemble du Territoire<fnref n="198" />. Par conséquent, avec la parution du Code de l'environnement de la Province nord (CEPN) en 2008, seules les règlementations de chasse (CEPN, 2008, Livre III, Titre III, Chapitres I à V, pp. 40-46) et d'interdiction des feux (Ibid., Livre IV, Titre III, Chapitre III, pp.142-144) sont détaillées. Elles sont, en l'occurrence, relativement similaires à celles adoptées par la Province sud. Le statut des réserves naturelles est légèrement modifié, passant sous le régime adopté par la Province. Celui-ci s'inspire des classements de l'Union Internationale de Conservation de la Nature (UICN) et propose trois nouveaux statuts de réserves. En pratique cependant, la révision des réserves naturelles, en particulier celles du Mont-Panié et de l'Aoupinié, ne se

<footnote n="198">¹⁹⁸ Ce point sera abordé spécifiquement dans les deux chapitres suivants (5 et 6).</footnote>
fera qu'à partir des années 2010, dans un processus pluri-acteurs incluant le Service Forestier provincial, des ONG et la population locale (cf. chapitre suivant). En ce qui concerne la règlementation des coupes de bois, rien n'est spécifié. La section « Ressources ligneuses : coupes de bois » (Livre III, Titre II, p.40) est vide, ou plutôt « réservée » c'est-à-dire que la définition de cette règlementation n'a pas encore été réalisée. Par conséquent, les règlementations antérieures sont en théorie toujours applicables (Dang et Oddi, 2010). Le fait que cette section soit laissée vacante laisse supposer une volonté de rupture avec les règlementations antérieures, comme avec la politique de la Province sud. Mais en attendant que cette section soit rédigée, la règlementation forestière reste ambigüe. Une ambiguïté laissée à la discrétion des agents du Service Forestier, qui ne contrôlent pas, ou peu, les infractions au Code de l'environnement, en dehors de la délivrance des permis de chasse et n'interviennent que sur le domaine public (provincial ou territorial).

En écho à cette règlementation encore flottante, le déséquilibre entre le secteur élevage et le secteur forestier se maintient fortement, et notamment dans le prolongement de l'aide aux filières via le CODEV, mais également dans la recherche. Dès 1990, l'aide au reboisement est prolongée en même temps que les subventions pour l'élevage. Plus diversifiées, ces dernières sont aussi plus élevées que pour le reboisement. On constate ainsi que le montant des aides allouées au défrichage, pour l'ouverture ou l'entretien des pâturages, est plus important s'il s'agit de parcelles de type « Forêt dense, très boisée, gros arbres » (225 000Fcfp par ha) que de « Terrain non boisé, végétation herbacée » (30 000Fcfp/ha). Mais surtout le montant de l'aide à la défriche d'une parcelle de forêt est supérieure à l'aide au reboisement, qu'il s'agisse d'essences exotiques (156 000Fcfp par ha) ou d'essences locales (176 000Fcfp/ha – Cf. Délibération n°346 in Journal Officiel du 20 avril 1990, pp. 1099-1100). Peu réfléchi au départ en raison de la hâte avec laquelle doit travailler la Direction du Développement Rural (Bouard, 2013, p. 171), l'esprit initial du CODEV favorise un modèle de développement où les défriches sont en quelque sorte plus « rentables », que les reboisements, alors que ces derniers ont justement été créé pour lutter contre le « déboisement » (cf. Chapitre précédent). Si on ne peut savoir dans quelle mesure les forêts ont pu être impactées par l'élevage après les années 1990, le déséquilibre apparaît également dans le fait que c'est un secteur toujours fortement soutenu financièrement. Suite au démantèlement des grandes exploitations entre 1980 et 1990 (en raison de revendications foncières, et de la réforme foncière qui a suivi), les élevages collectifs connaissent un déclin progressif en Province nord. La filière se maintient, puis connaît une crise à partir de 2005, et
représente malgré tout 17% de la production agricole marchande. Malgré la crise, les éleveurs du Nord captent encore 35% du marché (Gaillard et al., 2010, p.24), et 92% des aides allouées via le CODEV le sont sur la Côte Ouest. Les projets d'élevage sur terre coutumière, qui se sont fortement développés pendant la phase de la réforme foncière via la création de GIE et de GDPL, représentent cependant une part très faible des aides alloués via le CODEV (Ibid. ; Djama, 1997). A la fin des années 2000, ce dualisme entre élevage et forêt n'est toujours pas remis en cause, puisqu'à l'instar de l'agriculture, l'élevage « continue de focaliser l'attention » (Gaillard et al., 2010, p.24). Pour la période 1989-2004, l'élevage bovin représente ainsi 28% des aides CODEV pour un investissement de 391,78 millions de Fcfp, alors que la sylviculture ne représente que 3% des aides, pour 37,80 millions de Fcfp. Dans le référentiel de développement provincial, tout se passe comme si les forêts n'avaient que peu d'importance. Ces éléments qui s'inscrivent plutôt dans une continuité avec le passé (période coloniale et période des Eaux et Forêts) que dans une rupture impulsée par les politiques de développement de la province, témoignent une fois encore d'une très faible problématisation de la place du secteur forestier entre environnement et développement.

### 3. Des politiques innovantes peu soucieuses du secteur forestier ?

Comme nous venons de le voir, le secteur forestier est peu intégré au schéma provincial de développement et très partiellement intégré aux opérations de développement local. Les activités forestières échouent en quelque sorte à être pensées, et prises en charge, comme des activités vivrières, un secteur de l'économie pourtant très fortement appuyé, idéologiquement et financièrement, par la Province nord (Sourisseau et al., 2010 ; Sourisseau, Bouard et Pestaña, 2013 ; Bouard, 2013) et dynamique sur le territoire provincial (Gaillard et al., 2010 ; Guyard et al., 2013). Mais au-delà des pratiques des agents forestiers, l'analyse des divers travaux de recherche menés depuis 1988 mette en évidence, là encore, la marginalisation du secteur forestier et le poids historique d'autres secteurs : mine, élevage et agriculture en particulier.

Lors de la première décennie de la provincialisation, des travaux de recherche sont engagés par le département Forêt du Cirad, qui remplace progressivement le CTFT après 1990, et souvent à la demande, voire en partenariat, avec le Service Forestier de la Province nord. Ces travaux mettent notamment en évidence la richesse de la flore endémique (Cherrier, 1991), ou se concentrent plus précisément sur les effets de l'exploitation sur les forêts naturelles, en réponse à des enjeux économiques (Cherrier et Nasi, 1992) en particulier sur
l'Aoupinié (Cacot et Ehrhart, 1994 ; Ehrhart, 1998 ; Ehrhart et Cornu, 1996 ; George, 1993). La section Forêt du Cirad développe également des travaux en agrosylviculture, mais principalement en lien avec les activités pastorales et en réponse aux demandes de la filière pour l'amélioration des pâturages. Alors que la Région nord proposait, comme on l'a vu, de développer cette thématique, notamment pour la production de Gaïac (Acacia spirorbis, bois de service) ou de Niaoulis (Melaleuca quinquinervia, essence de niaouli), c'est principalement vers l'aménagement de pâturages arbustifs au profit de la filière élevage que sont orientées les recherches (Sarrailh, 1993 ; 1994 ; Sarrailh et Ehrhart, 1996). Ou encore pour le développement de la revégétalisation minière, qui devient progressivement, depuis les années 1970, un enjeu environnemental important (Sarrailh et Ehrhart, 1996). Les recherches menées par le Cirad sont encore principalement orientées sur l'amélioration technique des filières, et ne sont pas spécifiquement axées sur les usages de la forêt ou des produits forestiers, encore moins sur l'usage de ces espaces. Ces recherches sont même progressivement orientées sur des sujets connexes mais néanmoins éloignés des enjeux de la filière dans les années 1990. Ces recherches sont surtout déconnectées des travaux qui se développent dans d'autres départements du Cirad, notamment en sciences sociales, sur la multifonctionnalité de l'agriculture, et la formulation d'un paradigme de recherche-action sur le développement local (Djama, 1996a, 1996b, 1996c, 1997, 1999 ; Mercoiret et al., 1999 ; Mercoiret et Djama, 1999 ; Sabourin et Djama, 2003 ; Sabourin, Djama et Mercoiret, 2003). Les chercheurs en sciences sociales se sont occasionnellement penchés sur des thématiques liées au secteur forestier, notamment sur la cas du conflit de chasse de Forêt Plate qui opposait les habitants de la tribu de Ouaté et des chasseurs du village de Pouembout, et dont le Service Forestier était à la fois partie-prenante et commanditaire de l'étude (Sabourin, 2001). Des études sur la chasse se développent à la même période (De Garine, 2002 ; De Garine-Wichatitsky, 2003, 2005 ; Lepoutre, 1998), mais au sein de l'unité de recherche locale du Cirad consacrée à l'élevage et en lien avec des thématiques émergentes liées à la gestion de la biodiversité faunistique. Ces études sont périphériques au secteur forestier mais semblent avoir été un peu déconnectées des réflexions sur le développement local. Après 1999, et notamment avec la création de l'IAC, les travaux de recherche sur la multifonctionnalité de l'agriculture et l'appui au développement local se poursuivent (Cf. notamment Pedelahore et al., 2002 ; Sabourin et al., 2003 ; Sabourin et Tyuienon, 2007 ; Tyuienon, 2001, 2004, 2006 ; Gaillard et Sourisseau, 2009), en même temps que la recherche répond aussi au besoin d'évaluation de ses politiques de développement formulé par la Province nord (Gaillard, Pestana et Sourisseau, 2008 ; Sourisseau et al., 2006 ; Sourisseau, Pestana, et al., 2010).
On constate finalement qu'aucune étude « globale » n'est réalisée sur le secteur forestier et la filière bois, comme le signale d'ailleurs le Plan d'Action Economique (PAE) de la Province nord. La section consacrée au secteur forestier, rédigée par les agents du service, signale en effet que « la recherche CIRAD/IAC est absente sur les thèmes liés à la ressource » et « La recherche CIRAD n'est plus présente en Nouvelle-Calédonie sur les thèmes de sylviculture » (DDE-PN, 2003, p. 81, 84 et 87). De fait, alors que ce secteur connaît de grandes difficultés qui pourraient justifier un intérêt accru afin de mieux réorienter ses activités, les activités forestières dans leur ensemble sont peu prises en compte, voire négligées, dans les études transversales sur le développement économique en Province nord. L'évaluation du dispositif CODEV montre par exemple que la gestion du dualisme économique et social de la Province est plutôt réussi, dans la mesure où l'intégration économique s'associe au respect des représentations locales en matière de développement (Gaillard et al., 2010). Mais à l'inverse, l'examen de la politique forestière, révèle que le référentiel économique marchand domine largement ce secteur dont la nature et les besoins spécifiques constituent en fait un point « aveugle » de la politique de développement de la Province nord. En l'occurrence, la production et le prélèvement de bois d'œuvre concentrent longtemps les efforts de soutien à la filière, alors même que les protestations et les blocages de la population face à ces activités sont constants. Les différents rapports d'activités du Service Forestier ne mentionnent que rarement la valeur des arbres, et de la forêt, pour la population kanak<fnref n="199" />, mais ils mettent en évidence les oppositions fréquentes auxquelles ils sont confrontés, tant dans les prélèvements (bloilage de la scierie de Ponérihouen) que dans les reboisements (bloilage des chantiers publics et privés, incendies de parcelles privées, baisse des demande de reboisement). Ce que met bien en évidence l'étude auprès des promoteurs de CODEV forestiers (Tiger, 1999). De manière officieuse, les agents connaissent bien ces problèmes, mais de manière plus officielle, rien n'a été véritablement engagé depuis pour mieux connaître les raisons de ces blocages<fnref n="200" />. Cette enquête révélait également le fait

<footnote n="199">¹⁹⁹ Seule l'étude de Tiger rapporte des éléments, quoique succincts, sur la valeur des arbres, dont les individus les plus imposants et anciens (pins colonnaires, kaoris, tamanous, houps notamment, qui sont les principales essences exploitées comme bois d'œuvre) sont conçus par les populations kanakes comme pouvant être les réceptacles des ancêtres et des esprits (Tiger, 1999 ; cf. aussi Leenhardt, 1937), la forêt étant généralement considérée comme espace où dominent ces êtres invisibles (Leblic, 2005). Par conséquent la coupe de ces arbres n'est pas une opération anodine. De fait, le prélèvement des bois pour la construction du poteau central des grandes cases ou de pirogues devait respecter des règles strictes et suivre des chemins coutumiers au double sens de réseaux d'alliances et de sentiers jalonnés de toponymes (Boulay, 1988).</footnote>

<footnote n="200">²⁰⁰ Plusieurs études socio-anthropologiques ont été menées dans la région de l'Aoupinié depuis la fin des années 1990 (Djama, 1996c ; Leblic, 1993, 2005 ; Lepoutre, 1998) dont la plus récente (à l'exception du présent travail) a été réalisée en 2013 (Blet, 2014), dans le cadre d'un diagnostic préalable à une possible mise en</footnote>
que les promoteurs utilisaient l'argent des reboisements comme un appoint, et non pour
s'investir dans la production de bois d'œuvre à long terme, comme le supposaient d'ailleurs
les agents forestiers (Ibid.). L'utilisation de l'argent des reboisements, redistribués dans les
familles, ou les clans, aux membres ayant participé à l'activité de plantation, révèle en fait
l'insertion de cette activité dans une économie non-marchande à vocation vivrière, un
phénomène bien connu par les agents provinciaux, puisque les politiques publiques mises en
œuvre visent justement le soutien des activités non-marchandes. Mais cette « vocation » des
reboisements n'est pas vraiment pensée comme telle avant les années 2010 où des projets
environnementaux se développent en particulier sur la côte Est, et cette dimension « latente »
est peu visible dans les travaux d'évaluation des politiques publiques. Afin de mieux
réorienter la politique forestière, les agents du Service demandent dès 2000 une réorientation
du CODEV forestier²⁰¹. Le PAE de 2003 signale en outre que « *Le CODEV* [forestier] *a une
utilité plus sociale qu'économique* », que les contestations sont toujours fortes, tant à
l'encontre de l'exploitation forestière que des reboisements, et que les demandes d'aides au
reboisement sont en nette baisse depuis la provincialisation (DDE-PN, 2003). Le rapport
d'évaluation globale du CODEV met bien en évidence le faible poids du secteur par rapport à
l'ensemble des projets subventionnés au titre du CODEV, puisqu'il n'y a eu que 132 projets
forestiers sur un total de 3446 projets<fnref n="202" />. De même que la nette baisse constatée par les
Services Forestiers à partir de 2004 (cf. *Supra* ; Gaillard et al., 2010). Mais les auteurs de
l'étude ne proposent pas véritablement d'analyse de la dynamique des CODEV forestiers « *du
fait de son faible poids et du caractère très normatif des aides qu'il reçoit* » (Ibid, p. 48), ce
qui illustre finalement bien l'invisibilité de ce secteur. Les auteurs signalent toutefois deux
points qui peuvent expliquer cette marginalisation du secteur forestier. D'une part, la
prédominance de l'agriculture dans les subventions CODEV souligne les efforts consentis en
faveur des activités agricoles, particulièrement en tribu, tout au long de la provincialisation, ce
secteur ayant été plus fortement appuyé. D'autre part, l'environnement demeure un point
faible, là encore « aveugle » de la politique provinciale (Ibid., p. 216 et 219). Mise à part

<footnote>réserve réalisé par le WWF, à la demande du Service Forestier de la Province nord (cf. Chapitre 10). Cette dernière étude n'était pas été spécifiquement orientée sur l'analyse des blocages de la scierie, mais le sujet a été abordé et l'enquête auprès des habitants de Goa a d'ailleurs été particulièrement difficile (Clotilde Blet, Com. Personnelle).

²⁰¹ D'après une enquête interne réalisée en novembre 2000 au sein du Service Forestier à la demande de la Direction de la DDE, il apparaît que « *La refonte du CODEV est la demande principale* » en matière de réorientation des activités du Service Forestier, « *reboisements publics, la connaissance et la valorisation des bois* » viennent après (Annexe M : Enquête interne, p.7, in Papineau, 2000).</footnote>

<footnote n="202">²⁰² Dont majoritairement des projets agricoles (2 095 projets), d'entreprises (870 projets) et de Pêche/Aquaculture (341 projets ; Gaillard et al., 2010, p. 48).</footnote>
l'exploitation économique du bois, le secteur forestier provincial semble se situer à mi-chemin entre des pratiques vivrières proches du secteur agricole, et des pratiques fortement liées aux espaces naturels, donc à l'environnement. Or cette thématique a encore du mal à émerger au sein des politiques publiques de la Province nord.

Par ailleurs, la mise en place des OGAF sur la côte Est ne bénéficiera visiblement pas au secteur forestier, pourtant concentré sur le même espace géographique. En effet, aucun CODEV forestier ne sera engagé au titre des OGAF, alors que les aides au secteur agricole et aux entreprises augmentent considérablement avec la mise en place de ce dispositif (Gaillard et al., 2010, p. 69). A l'inverse, lorsque les OGAF sont mises en place à partir de 2002, les demandes de reboisements commencent à diminuer. Comme pour illustrer cette marginalisation du secteur, le redressement du Groupement des agriculteurs et des producteurs de la Côte Est (GAPCE) est l'objectif assigné à l'OGAF intercommunale « Côte est », qui regroupe les Communes de Ponérihouen, Poindimié et Touho. Le thème forestier est complètement absent des études d'évaluation des OGAF (Bouard, 2011), comme d'une étude réalisée sur le foncier à Ponérihouen (Chung, 2013). La filière bois était pourtant conçue comme très prometteuse dans les années 1990, et la Commune de Ponérihouen semblait soutenir l'activité forestière (Leblic, 1993). De fait, alors que les difficultés de la scierie s'accroissent au début des années 2000 et sont concomitantes de la durée de l'OGAF (2002-2006), l'activité forestière s'effondre à la fin de la mise en place du dispositif. Les reboisements privés, pourtant principalement situés sur la Côte Est comme les OGAF, sont en nette diminution lorsque les dernières OGAF sont mises en œuvre (2008-2010). Cette « absence » du secteur forestier fait écho aux discussions que j'ai pu avoir avec les forestiers, qui ne mentionnent jamais les OGAF, et semblent avoir été faiblement impliqués dans ce dispositif pourtant conçu comme un outil de développement territorial devant dépasser une réflexion par filières. Les activités forestières, comme les reboisements ou même le prélèvement de bois dans le cadre d'activité vivrière, ne semblent pas avoir été pris en compte dans les réflexions sur le développement local, qui restent dominées par la production agricole (tubercules, fruits, café). Les forestiers murissent leurs réflexions pendant quelques années, et opèrent une réorientation des CODEV forestiers mais dans une relative déconnexion avec les OGAF, est de manière non homogène à l'intérieur même du Service, en raison de la dissociation Est/Ouest.

En définitive, on constate globalement que les activités vivrières liées au milieu forestier sont peu reconnues, voire peu connues, des agents provinciaux en général, mais aussi
des chercheurs. Mais surtout les différentes études menées, et qui parfois s'ignorent mutuellement, témoignent d'une forte segmentation entre les différents secteurs, ce qui a semble-t-il empêché une réflexion plus globale sur la gestion des espaces vivriers au sens large, c'est-à-dire la gestion des espaces agricoles, pastoraux, cynégétiques et forestiers. La prise en compte progressive de l'environnement comme catégorie de l'action publique, va entrainer une redéfinition progressive des missions du Service Forestier. De manière concomitante, l'arrivée des ONG pendant les années 2000, et leur intégration progressive à la mise en œuvre de l'action publique provinciale sera conçue, par la Province, comme un moyen de dépasser certaines difficultés dans la réorientation des activités forestières et environnementales. C'est ce processus, parallèle à la réorientation des activités forestières, que nous allons à présent examiner.

## CONCLUSION

Quatre constats très généraux concernant la politique forestière dans le nord peuvent être dressés suite à la provincialisation. Pour commencer on constate que l'administration forestière en Province Nord se transforme en profondeur de l'intérieur, par un renouvellement progressif de ses agents et une remise en cause du modèle hérité des Eaux et Forêts. Cependant, le secteur forestier perd de l'importance au point que les activités forestières deviennent très marginales dans le schéma de développement de la Province nord. Non seulement ce secteur est marginal, mais les incertitudes demeurent quant à l'avenir de la foresterie dont l'orientation oscille entre l'exploitation économique du *Pinus* et un accompagnement des activités vivrières peu affirmé. De fait, l'absence d'une réflexion approfondie et concertée dans le domaine de la foresterie limite la réforme du secteur, et son adaptation au modèle de développement provincial. Enfin, à partir des années 2000, les activités forestières amorcent un tournant vers l'environnement et la gestion des milieux naturels, ouvrant la voie à une diversification des activités gérées par les agents forestiers. Mais cette émergence de l'environnement semble encore relativement déconnectée d'une réflexion sur l'articulation entre espaces de protection et de conservation et espaces vivriers, et matérialise la persistance d'une segmentation importante des activités rurales, comme de l'administration. Comment cette thématique de l'environnement émerge-t-elle dans le paysage provincial ? Quel processus d'institutionnalisation conduit à la création d'un Service
de l'environnement au sein de la Province nord ? C'est ce que nous allons voir dans le
prochain chapitre.
## CHAPITRE 5 : L'ENVIRONNEMENT EN PROVINCE
NORD : INSTITUTIONNALISATION D'UN NOUVEAU
PARADIGME ET APPARITION DE NOUVEAUX
ACTEURS

Comme nous l'avons vu dans le chapitre précédent, lors de la création des Province, les Services Ruraux territoriaux, dont le Service Forestier, sont décentralisés. La loi référendaire de 1988 institue le transfert de compétences, dont l'environnement, vers les Provinces. La politique forestière va être profondément modifiée avec la provincialisation. Au moment où elle est en quelque sorte reléguée au second plan au début des années 2000, un nouveau paradigme apparaît au sein de l'organisation provinciale : l'environnement. Nous allons donc nous intéresser à présent à l'institutionnalisation de l'environnement comme catégorie de l'action publique.

Reprenant le découpage chronologique des mandatures « Matignon » (1989-1999) et « Nouméa » (1999-2010), nous verrons que l'« environnement » est d'abord pensé comme une sous-catégorie, une « compétence historique », du Service Forestier, avant d'être conçu, via une expertise interne, et selon la volonté des agents techniques, comme un secteur devant être autonomisé. Les élus choisiront finalement de faire de l'environnement une catégorie d'action publique transversale à l'ensemble des Services de la Province et devant s'articuler à la politique de développement économique. Mais les compétences du champ environnemental peinent à être définies et attribuées clairement aux secteurs existants, en même temps que cette thématique ne semble pas être réellement une priorité pour certains acteurs provinciaux. Parallèlement à ce mouvement, plusieurs associations œuvrent à la prise en compte de l'environnement dans l'action publique, en particulier via une « prise de conscience » des enjeux environnementaux auprès de l'ensemble de la population calédonienne. Ces associations interpellent l'institution provinciale à plusieurs niveaux. Acteurs non étatiques diversifiés, elles prendront progressivement une place importante dans la mise en œuvre d'actions environnementales. Ce faisant elles prendront part à la définition et à l'application de l'action publique environnementale provinciale, recomposant le paysage institutionnel
calédonien classique, c'est-à-dire fortement centralisé, tel qu'il s'était mis en place dans le secteur forestier depuis la création des Eaux et Forêts.

Après avoir fait un historique de l'apparition de ces différentes structures et de leurs actions, on analysera la place et le rôle que l'institution provinciale leur donne dans la définition et la mise en œuvre de son action publique environnementale. On verra en particulier que cette place est fluctuante et suit des rapports différents à des niveaux multiples de la Province, ce qui induit des configurations variées entre les acteurs du secteur associatifs et de l'institution publique, question traitée dans la troisième section du chapitre.

# I. L'INSTITUTIONNALISATION PROGRESSIVE DE L'ENVIRONNEMENT (1990-2010)

## A. Les Mandatures « Matignon » : l'environnement aux débuts de la Province nord (1990-1999)

### 1. Décentralisation du secteur forestier et émergence du paradigme (1990-1994)

Nous avons vu dans les chapitres précédents, que la gestion des environnements terrestres était confiée au Service des Eaux et Forêts depuis les années 1950. Les premières manifestations autour de l'environnement émergent à la suite du boom minier, dans les années 1970, et notamment autour de thèmes comme la pollution causée par l'extraction minière. Certains arguments environnementaux imprègnent les discours indépendantistes, comme dans le cas des scieries de Koindé-Ouipoin, bloquées pendant les Évènements<fnref n="203" />. Cependant les institutions ne semblent pas s'être véritablement saisies de cette thématique, notamment pendant les Régions. Le schéma de développement de la Région nord proposait des pistes de réorientation pour la filière bois, mais ne faisait mention d'aucune considération environnementale (Schéma de Développement et d'Aménagement Région Nord, 1988). L'environnement étant un thème qui émerge tardivement au sein des institutions politiques néo-calédoniennes, comment est-il pensé au moment de la création de la Province nord ?

À la provincialisation, les établissements forestiers décentralisés sont rattachés aux Provinces. En Province sud, un Service de l'environnement est créé dès 1990. Mais au sein de la Province nord, l'« environnement » est d'abord subordonné au Service Forestier. Cela

<footnote n="203">²⁰³ Ces arguments imprégnaient aussi certains conflits miniers dans les années 1970 (Kurtovitch, 1980).</footnote>
signifie que c'est d'abord une affaire terrestre, et non une affaire marine<fnref n="204" />, comme l'explique
l'actuel Chef du Service Forestier :

« C'était le Service forestier qui s'occupait de l'environnement. La partie terrestre en tous cas, la partie marine, personne ne s'en occupait encore. Parce qu'on n'en parlait pas encore, les problèmes n'étaient pas encore sortis. » (Chef du Service Forestier DDE.E-PN depuis 2001, entretien du 05.07.2012)

C'est bien dans le sigle du nouveau Service Forestier, « Service Forêts, Bois, Environnement » ou SFBE qu'est inscrit le terme « Environnement », dès 1990. C'est par conséquent aux agents de ce service que sera, dans un premier temps, attribuée la prise en charge de cette question. Cette subordination de l'environnement au secteur et aux agents forestiers est un héritage direct des Eaux et Forêts qui s'occupaient des règlementations liées à l'environnement (prélèvements de bois, chasse, pêche en eau douce, gestion d'aires protégées). En effet, la plupart des règlementations environnementales sont du ressort d'agents forestiers assermentés pour le contrôle de la chasse, la délivrance des permis de chasse, de coupe de bois et de brûlage. Ils sont également habilités à contrôler les mines et carrières. La ligne directrice alors tracée à la naissance de la Province, s'inscrit en grande partie dans les prémisses déjà engagées de l'ancien service territorial et en reprend certains principes. Mais de nouvelles thématiques émergent, et les agents du Service travaillent à identifier les domaines d'action et les compétences qui reviennent à la Province en raison du transfert de la compétence environnement. Leurs missions s'élargissent progressivement et les agents réalisent des enquêtes sur la pollution, la réhabilitation de sites d'extractions (de minerais, mais aussi de sable) et participent à des rencontres techniques sur des projets de reverdissements<fnref n="205" />. Les agents du Service réfléchissent pour commencer à la révision de ces règlementations avec la rédaction d'un projet de Code Forestier dès 1992²⁰⁶. Dans ce cadre, ils se sont engagés dans de nombreux inventaires forestiers, ce qui en fait progressivement des spécialistes du milieu naturel provincial. Ils assurent également des actions de sensibilisation, sur les feux de brousse notamment (information du public, exposés de techniciens, rédaction

<footnote n="204">²⁰⁴ L'histoire du Service des pêches, ou Service de la Mer, de la Province nord n'a pas été particulièrement étudiée dans le cadre de ce travail. Toutefois, d'après les acteurs interrogés, il semblerait que le Service des Pêches soit relativement récent et ne préexistait pas à la création des Provinces ; tandis que le Service Forestier est issu de la décentralisation du Services des Eaux et Forêts pendant les régions, puis aux transferts des services décentralisés aux Provinces (Cf. Chapitre précédent).</footnote>

<footnote n="205">²⁰⁵ Le Service Forestier de la Province nord est présent aux côtés d'autres acteurs comme la SLN, le Cirad (plus tard l'IAC), l'ORSTOM (puis l'IRD), la SIRAS Pacifique, entres autres. (Papineau, 1995).</footnote>

<footnote n="206">²⁰⁶ Ce projet Code Forestier provincial est rédigé dès 1992 et soumis aux élus la même année. Mais il ne sera jamais mis en application (Papineau, 1995 ; Papineau, 2000). Il faut attendre la publication du Code de l'Environnement de la Province nord en 2008, pour que la règlementation forestière et des feux soient modifiées et appliquées. Les règlementations de la chasse ont été révisées l'an dernier, en 2016. Nous détaillerons ce processus plus loin dans ce chapitre et le suivant.</footnote>
de notes, participation à des publications et des réunions publiques). Les agents du Service sont en outre engagés dans diverses actions à vocation environnementales : en participant à des opérations telles que la « Journée de l'Arbre », ou avec l'aménagement d'aires de récréation et de sentiers de randonnées, ou encore avec la création de comités provinciaux pour la protection des milieux en 1990 (Papineau, 1995).

Un premier pas vers l'institutionnalisation de l'environnement est fait en 1994 avec la constitution formelle de deux organismes dédiés à l'Environnement : la Commission Environnement, qui regroupe les élus et les responsables des services techniques, et la Cellule Environnement, organe interne au Service Forestier chargé de toutes les questions liées à cette thématique.

## 2. Création de la Commission Environnement (1994)

L'environnement émerge en fait sous la pression d'autres institutions publiques, comme l'explique ici le Chef du Service Forestier, à propos de la création de la Commission Environnement entre 1994 et 1995 :

> « Alors la commission de... la CDE, Commission du Développement Economique elle est née tout de suite, forcément c'était quelque chose de très fort. Dans chaque Province hein, ça a été, à ma connaissance un axe fort, politiquement voulu. La commission de l'environnement, de mémoire, elle a pas existé tout de suite, de mémoire en Province nord, elle a été créée à la deuxième mandature, donc ça a été en 1994 ou 1995. [...] Un peu plus tard. Ce qui était pas le cas en Province sud ou leur commission a été créée en même temps, donc on va dire le nord, on avait un retard, qu'on a essayé de combler, parce que les élus le souhaitaient, parce qu'ils étaient interpellés dans des instances autres que la Province quoi, dans des comités consultatifs, au Congrès, ou je ne sais quoi, sur un tas de thématiques et la Province Nord ensuite a souhaité s'impliquer, et donc d'avoir un organe consultatif, on peut l'appeler comme ça, et qui était donc cette commission de l'environnement. » (Chef du Service Forestier DDRP-PN, de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014)

Une fois la commission environnement créée, les élus souhaitent rattraper leur retard et innover en matière d'environnement. Le Service Forestier, qui s'occupe de l'ensemble des questions environnementales, se trouve tout désigné pour être l'interlocuteur des élus sur cette question. Les élus se tournent ainsi « naturellement » vers le Service Forestier, pour définir les enjeux environnementaux. Les agents du Service Forestier apportent aux élus une connaissance technique, voire scientifique, sur le fonctionnement des forêts et l'environnement calédonien en général :

> « Il y avait une soif de rattraper le retard de connaissance, etc. Et donc [on] avait besoin de référents dans tous les domaines hein, pas seulement dans sa propre administration, pour d'abord, pour pouvoir prendre les bonnes décisions, le bon réflexe je pense qu'ils ont eu c'est d'avoir l'info, chacun à son poste. Nous on était que des conseillers, les techniciens, et en face de nous on avait
des décideurs, qui avaient d'autres problématiques évidemment à prendre en compte, que les nôtres. Mais ils ont été preneurs d'info, et donc d'infos argumentés évidement, et on a eu ce rôle là de leur apporter cette connaissance qu'ils n'avaient pas forcément sur des domaines assez pointus, tout en étant natifs du pays, qu'ils soient kanak ou caldoches, ils avaient pas forcément cette vision là, et ils étaient demandeurs, donc on a fait tout notre possible, soit directement, soit avec l'aide de spécialistes dans des domaines de compétences, qui sont très vastes ici, on a une telle biodiversité que fallait embrasser un peu tout ça, et nous on a eu notre rôle de vulgariser l'info scientifique, mêlée à notre propre connaissance du terrain accumulée depuis des années et des années du temps des Eaux et Forêts notamment, et donc on a digéré on va dire cet info, on l'a rendue accessible à des non-spécialistes, qu'ils aient ensuite les éléments pour prendre leurs décisions, et ensuite à nous de les appliquer. Mais ça a été assez stimulant je pense des deux côtés.» (Chef du Service Forestier DDRP-PN, de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014)

Il s'agit principalement de donner un contenu au terme « Environnement » qui figure dans le sigle du service forestier mais a peu de réalité concrète. Le SFBE est l'interlocuteur privilégié des élus en ce qui concerne les questions forestières (d'un point de vue économique) et les questions environnementales (mises en réserve, contrôle, etc.), qui relevaient jusque-là de ses compétences :

> « C'est à dire que comme le SFBE ayant à la fois la partie développement forestier et la partie environnement, était, on va dire, l'interlocuteur des élus de la PN au sein de deux commissions, donc la commission du développement économique, pour tout ce qui relevait de la foresterie, de la sylviculture, du reboisement, etc. Et puis une autre commission avec généralement pas les mêmes élus, la commission de l'environnement, et là tout ce qui était justement les problématiques de feu, de chasse, d'espèces protégées, création de réserve, de règlementation chasse-pêche, etc., était du ressort de cette commission. » (Chef du Service Forestier DDRP-PN, de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014)

Cependant, l'« environnement » est une thématique encore balbutiante, y compris à l'échelle de la Nouvelle-Calédonie. Les connaissances scientifiques sont encore lacunaires sur le fonctionnement des forêts, bien que les savoirs botaniques soient développés depuis longtemps<fnref n="207" />, et que les premiers travaux synthétiques sur les formations végétales calédoniennes aient commencé à être publiés depuis les années 1980 (Faugère, 2008). Au début des années 1990, les botanistes de l'ORSTOM sont engagés dans la qualification d'une certaine catégorie de forêts, les « forêts sclérophylles » ou « forêts sèches », dont ils tentent de faire reconnaître la valeur à l'échelle locale et internationale (Ibid.). Les agents du Service Forestier jouent toutefois un rôle d'intermédiaire entre les acteurs scientifiques et associatifs qui s'engagent sur les thématiques environnementales et les élus de la Province qui sont assez peu impliqués sur le sujet. Le Service Forestier est consulté pour « définir » des problématiques de travail, comme l'explique encore ici le Chef du Service Forestier :

<footnote n="207">²⁰⁷ Ce point sera abordé de manière approfondie dans le Chapitre 7.</footnote>
« Donc j'ai eu à travailler avec eux pour lancer des problématiques, le feu en a fait partie, mais aussi tout ce qui était protection des espèces, ou alors par exemple s'intéresser au cas de la Forêt Sèche, parce que la Province sud avait pris quelques années d'avance dans ses inventaires, et la Forêt et la nature en général, faisant fi de toutes les frontières possibles et imaginables posées par l'homme, on a eu confirmation qu'il y avait peut-être au moins autant de Forêt Sèche dans le nord que dans le sud. Et donc si on voulait faire quelque chose, une action commune, en matière de protection et de conservation de ce milieu, il fallait que la Province nord sache quel potentiel elle avait déjà. » (Chef du Service Forestier DDRP-PN, de 1994 à 2001, entretien du 02.12.2014)

Les premières actions mises en œuvre au sein du Service Forestier et qui visaient à capitaliser et compléter les connaissances existantes sur l'environnement naturel, nourrissent la réflexion engagée avec les élus<fnref n="208" />. À partir de leurs connaissances accumulées et des partenariats noués à l'extérieur, les forestiers opèrent un véritable travail de traduction et de cadrage qui permet de renseigner les élus sur les thématiques et les problématiques en cours, et par conséquent à prendre en compte dans la formulation d'une politique environnementale.

### 3. Création de la Cellule Environnement (1994-1997)

Au milieu des années 1990, alors que la constitution et les missions du Service Forestier se stabilisent, l'environnement comme « domaine d'intervention » et comme « compétence » provinciale est progressivement réfléchi au sein même du SFBE. Au-delà du rôle de traduction entre les enjeux scientifiques en cours et les injonctions de conservation, l'heure est surtout à la mise à plat des possibilités et aux études sur ce qui relève du domaine de l'environnement. À cette fin, une Cellule Environnement est créée début 1994 au sein même du Service Forêt-Bois-Environnement, sous l'autorité du Chef de Service. La création de cette Cellule avait été envisagée dès 1991 par la mission Sapie<fnref n="209" /> (Papineau, 1995), mais rien n'avait été encore fait pour la concrétiser. Les élus semblent porter encore peu d'intérêt à cette Cellule. En effet, la première personne affectée par l'Exécutif provincial à la Cellule Environnement en Mars 1994, est un agent sportif dont le profil correspond peu aux attentes du Service en termes de compétences. En mai 1994, le chef du SFBE transmet au Secrétariat Général de la Province un projet établissant les missions de cette Cellule Environnement, accompagné d'une description précise du profil attendu pour ce type de poste. Le cas échéant, le Chef de Service propose, comme substitut, l'installation d'une mission spéciale de longue durée issue d'un bureau d'étude français spécialisé dans l'environnement (« Projet SFBE - Cellule Environnement », Note de Service n°81/94/SFNO du 22 Juin 1994). Dès le mois de

<footnote n="208">²⁰⁸ Les premiers inventaires floristiques des forêts sèches sont réalisés en Province sud par les botanistes de l'ORSTOM (Jaffré et Veillon, 1991).</footnote>

<footnote n="209">²⁰⁹ Ce rapport est mentionné dans les rapports du Service Forestier, mais le document en lui-même n'a pas été consulté, et ne faisait pas partie du corpus d'archives dont j'ai pu disposer.</footnote>
Juin, le Chef de Service envoie son projet de création d'une Cellule Environnement afin d'interpeller sa hiérarchie et les élus sur les besoins du Service en matière d'environnement, et la nécessité de le doter d'un agent compétent pour travailler sur ces questions. Le projet détaillant les missions de cette Cellule est ambitieux. Dans un premier temps il est prévu qu'elle se compose d'un seul agent employé à plein temps, ayant « la possibilité de s'appuyer sur le réseau d'agents et de compétences disponibles au sein du SFBE » (Ibid.), composé alors essentiellement de forestiers (ingénieurs, techniciens et ouvriers de la foresterie). Les objectifs principaux de la Cellule sont très clairs et sont énumérés comme tels :

- Proposer, suivre et faire appliquer une politique de l'environnement en Province Nord.

- Mettre au point les procédures administratives et les techniques.

- Mener une gestion écologique du patrimoine naturel provincial.

- Instruire au nom de la Province les projets, études et demandes de subventions

- Participer aux actions locales, territoriales et régionales en faveur de la Nature

- Intégrer la prise en compte de l'Environnement dans la conception et la réalisation des projets de développements économiques.

- Réunir et diffuser les connaissances.

- Contribuer à l'amélioration du cadre de vie. »

(« Projet SFBE - Cellule Environnement », Note de Service n°81/94/SFNO du 22 Juin 1994)

Les missions associées à ces objectifs impliquent « une approche pluridisciplinaire dont la Cellule est le coordinateur à l'échelle provinciale » et par conséquent l'établissement de partenariats avec l'ensemble des acteurs présents sur le Territoire : services de l'État, du Territoire et des Provinces, Communes et commissions municipales, institutions régionales (comme la Commission du Pacifique Sud ou le Programme Régional Océanien pour l'Environnement<fnref n="210" />), organismes de recherche et universités, acteurs privés (entreprises). Ces objectifs sont accompagnés d'un tableau énumérant l'ensemble des opérations et travaux que la personne recrutée à la Cellule devra conduire, ainsi qu'un descriptif du profil attendu sur ce type de poste, à savoir un candidat doté « d'un bagage solide de connaissances et d'expériences » en matière environnementale, et d'un niveau minimum bac + 2. La création de ce profil de poste est en soi une petite révolution au sein du Service Forestier. Les compétences demandées sont justement celles absentes des profils habituels des forestiers recrutés au sein du Service, ce qui témoigne d'une volonté interne de conversion

<footnote n="210">²¹⁰ Le Programme Régional Océanien pour l'Environnement (PROE) ou *South Pacific Regional Environment Programme (SPREP)* est une organisation intergouvernementale régionale créée en 1982, et dédiée originellement à la promotion et au soutien des activités de protection et d'amélioration de l'environnement dans le Pacifique Sud. Il est étendu à l'ensemble du Pacifique insulaire en 1993.</footnote>
<figure><img src="image_19.png" /></figure>

Schéma n°2 : Organigramme du Service Forestier en 1995 – Extrait du rapport Papineau, 1995.

professionnelle du forestier « classique », aménageur de l'espace et producteur de bois.
L'éventail proposé des formations et niveaux de qualifications est large, d'un niveau BTS à
un niveau Ingénieur, mais l'écart est évident entre le profil recherché pour le poste et le profil
de la personne effectivement affectée début 1994. Par conséquent, en juillet 1994, le Chef du
Service Forestier demande le remplacement de l'agent nommé par l'Exécutif, et réitère sa
demande en 1995 lors de la rédaction du premier bilan des actions du Service :

« L'éducateur sportif Mr X. A été affecté à cette unité en Mars 1994 par l'Exécutif provincial. Son profil ne correspond nullement aux missions très spécialisées de ce secteur important. Son remplacement a été demandé dès Juillet. » (Notes synoptiques n°2 « L'environnement » et n°5 « Le Service Forêt-Bois-Environnement », In Papineau, 1995)

La personne affectée à la Cellule Environnement par l'Exécutif Provincial restera en
poste quelques temps<fnref n="211" />. Mais la demande du Chef du Service Forestier a été entendue, et un
jeune calédonien originaire de Voh est formé en métropole avec le soutien de la Province
(Note synoptique n°5 « Le Service Forêt-Bois-Environnement », In Papineau, 1995).

<footnote n="211">211 Il n'a pas été possible de déterminer précisément jusque quand cette personne a occupé ce poste, au moins jusqu'en 1995, mais possiblement jusqu'au recrutement d'un Ingénieur environnement en 1997 (cf. Infra).</footnote>