# Réfugiés en Ouganda : les usages (géo)politiques de l'accueil

Faith Atuhumuze et Aude Franklin

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OpenEdition
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## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/eastafrica/4612

DOI : 10.4000/14g4k

ISSN : 2790-1076

## Éditeur

IFRA - Institut Français de Recherche en Afrique

## Référence électronique

Faith Atuhumuze et Aude Franklin, « Réfugiés en Ouganda : les usages (géo)politiques de l'accueil », *Les Cahiers d'Afrique de l'Est / The East African Review* [En ligne], 60 | 2025, mis en ligne le 21 juillet 2025, consulté le 11 septembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/eastafrica/4612 ; DOI : https://doi.org/10.4000/14g4k

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# Réfugiés en Ouganda : les usages (géo)politiques de l'accueil

Faith Atuhumuze et Aude Franklin

1. Les questions qui nous intéressent ici sont celles de la politique d'accueil et d'ouverture de l'Ouganda, quatrième pays d'accueil de réfugiés¹ au monde, première terre d'asile sur le continent africain. Cet article entend montrer comment l'accueil des réfugiés est devenu, pour le régime de Yoweri Museveni, actuel président de l'Ouganda, un puissant outil de mobilisation (géo)politique. Pourquoi l'Ouganda a-t-il choisi la voie de l'hospitalité et de l'accueil des réfugiés ? Sous quelles conditions la mise en place de l'accueil et de l'ouverture a-t-elle été effectuée ? Quels sont leurs effets sur les populations réfugiées et ougandaises ? Comment au-delà de l'hégémonie diplomatique dans la région des Grands Lacs et du contrôle des frontières nationales, l'accueil s'impose-t-il comme une politique de développement économique de l'Ouganda (Titeca 2021) ?

2. De par sa position géographique, l'Ouganda est un épicentre pour les réfugiés. Le pays se trouve au centre de la région des « Grands Lacs », caractérisée par des situations d'instabilité politique et de guerres civiles (Chrétien 2003). Depuis la Seconde Guerre mondiale, l'Ouganda accueille un nombre conséquent de réfugiés des pays voisins, notamment du Soudan du Sud, de République Démocratique du Congo, du Burundi et du Rwanda (Ahimbisibwe 2018) – si l'on excepte une période politique mouvementée de la fin des années 1960 au milieu des années 1980. Entre 1951 et 1961, à la suite de l'indépendance du Soudan, une première vague de Soudanais franchit les frontières du pays. En 1959, la guerre civile au Rwanda pousse les populations tutsi à fuir leur pays. Après l'assassinat de Patrice Lumumba en République démocratique du Congo (RDC), en 1961, des Congolais se réfugient en Ouganda. Entre 1983 et 2005, la guerre au Soudan force les populations du sud du pays à s'installer dans des « colonies » (settlements) au nord de l'Ouganda. En 1994, le génocide des Tutsi au Rwanda provoque un exode massif en direction de la RDC et de l'Ouganda, ciblant cette fois-ci majoritairement les populations Hutu². Cependant, il est difficile de quantifier avec précision le nombre et le flux de personnes ayant trouvé refuge dans le pays au fil des années, en raison de la
diversité des statuts administratifs et de leur installation spontanée directement dans les communautés locales³. La Banque mondiale estime que la population réfugiée était déjà de 52 000 en 1962. En 1972, leur nombre était évalué à 166 000 (Holborn 1975). Depuis les années 2000, il a progressivement augmenté pour atteindre le chiffre record de 1 450 000 en 2021 (UNHCR 2021).

3 Depuis les années 1990, l'Ouganda s'est imposé comme une exception sur la scène internationale, par un système d'accueil qualifié de novateur et de progressiste par la presse internationale et les gouvernements occidentaux, dont les États-Unis. Cette approche se fonde sur trois innovations. La première, celle de la mise en place de « colonies » où les populations réfugiées se voient allouer des terres arables par les communautés « hôtes » et l'État ougandais – contrairement à la plupart des pays dans le monde qui font le choix de l'encampement (Agier 2008). La seconde innovation est celle d'une politique souple envers les réfugiés. En 2006, la loi sur le contrôle des réfugiés (Refugee Act) met ainsi en place une politique d'accueil fondée sur l'intégration des réfugiés. Jusqu'ici parqués dans des camps ou des colonies, ils et elles sont désormais autorisées à accéder aux services de santé, à l'éducation primaire et secondaire, travailler et s'installer de manière durable partout sur le territoire. La troisième innovation est celle de l'autosuffisance et de l'intégration économique des réfugiés, pour qu'ils et elles puissent se prendre en charge par eux-mêmes, sans dépendre de l'aide humanitaire (Tshimba 2022). L'ensemble de ces innovations fait l'objet de qualifications humanistes du système d'accueil ougandais, par la presse et la communauté internationales : « amie des réfugiés » (Lomo et al. 2014), le système de l'asile semble largement reposer sur une hospitalité inconditionnelle et en essence des communautés ougandaises à l'égard des réfugiés.

4 Pour autant, si le système d'accueil est largement restitué à la faveur de l'hospitalité et de la solidarité envers les réfugiés par la presse, le gouvernement ougandais et la communauté internationale, l'Ouganda a néanmoins été marqué dans son histoire récente par des périodes d'instabilité politique et de guerres, à l'origine de déplacements et de migrations de flux conséquents de personnes. À titre d'exemple, en 1972, les populations asiatiques, principalement d'origine indo-pakistanaises, sont expulsées dans le cadre d'une politique d'indigénisation des activités commerciales et économiques du gouvernement en place (Forrest 1999). En 1980, la guerre qui se joue entre l'Armée de résistance nationale (NRA) de Yoweri Museveni, actuel président de l'Ouganda, et le gouvernement alors en place, pousse à la migration près de 220 000 Ougandais. De 1986 à 2006, le conflit qui opposa la NRA de Yoweri Museveni au mouvement rebelle baptisé Lord Resistance Army (LRA) de Joseph Kony force les populations acholi du nord de l'Ouganda, théâtre de la lutte, à se déplacer dans des camps nommés « protected villages » en Acholiland (Allen et Vlassenroot 2010). Qualifié de « crime contre l'humanité, de crime de guerre, voire de génocide »⁴ par Jan Egeland, alors secrétaire général adjoint des Nations unies, le conflit aurait déplacé plus d'un million de personnes au début de l'année 2003 (Finnström 2008).

5 Au fil des décennies, l'accueil des réfugiés est devenu un puissant outil de mobilisation politique pour l'État ougandais. Premièrement, les réfugiés constituent généralement des alliés dans les jeux politiques et diplomatiques. À titre d'exemple peut être cité le recrutement de réfugiés à différents postes dans l'armée sous le régime d'Idi Amin Dada⁵ (Betts 2021). Deuxièmement, l'aménagement d'une politique d'accueil des réfugiés permet de négocier un nouveau terrain politique et diplomatique auprès
de la communauté internationale. Avec l'augmentation du nombre de réfugiés et la baisse de popularité du gouvernement en place, l'accueil des réfugiés est devenu un outil majeur de contrôle politique et de mobilisation d'un soutien diplomatique, notamment international.

6. À bien des niveaux, l'exceptionnalité en matière d'accueil des réfugiés est à déconstruire. L'accueil de réfugiés est loin d'être désintéressé, puisqu'il permet au gouvernement ougandais de contrôler ses frontières nationales et de renforcer son poids sur la scène régionale, tout en bénéficiant de soutiens financiers et économiques de la communauté internationale. En raison du contexte migratoire international, même la militarisation progressive et le renforcement de l'autoritarisme du régime ougandais n'empêchent pas ce dernier de bénéficier d'aides internationales à destination des réfugiés. Comment la description des effets des politiques migratoires sur les réfugiés permet de comprendre les enjeux de l'instrumentalisation de l'accueil par le gouvernement ougandais, d'abord dans une perspective développementiste du territoire national, ensuite dans une visée d'hégémonie politique et diplomatique à échelle des Grands Lacs et de la communauté internationale ?

7. Dans la première partie de cet article, nous revenons sur les effets des politiques d'accueil sur les communautés ougandaises et réfugiées, dans les camps et en zones urbaines. Dans la deuxième partie, nous abordons les logiques d'instrumentalisation de l'accueil par le gouvernement ougandais, comme outil de construction nationale et de levier de développement des régions pauvres et marginalisées. Dans la troisième partie, nous analysons l'accueil comme instrument géopolitique mobilisé par le gouvernement ougandais dans les relations diplomatiques avec les pays voisins et la communauté internationale.

## Accueillir et autosuffire

8. Dans cette partie, nous proposons de décrire les conditions de l'accueil des réfugiés en Ouganda. D'abord, nous caractérisons brièvement les populations réfugiées en Ouganda : qui sont-ils-elles ? Ensuite, nous reprenons le débat sur l'autonomie et l'autosuffisance des réfugiés à l'encontre de l'aide humanitaire. Enfin, nous évoquerons l'exemple des réfugiés « urbains » à partir du cas des réseaux congolais à Kampala.

### 1. Les populations réfugiées en Ouganda : passé et présent

9. En 2018, un exercice de profilage et de vérification par l'Office of Prime Minister (OPM), l'antenne du gouvernement ougandais qui a la charge de la gestion des réfugiés sur le territoire national et le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), a enregistré 1,1 million de réfugiés et de demandeur-euses d'asile en Ouganda. En 2022, l'Ouganda compte 1,5 million de réfugiés et de demandeur-euses d'asile (UNHCR 2022)⁶. La plupart d'entre eux viennent du Soudan du Sud, de la République démocratique du Congo, du Burundi et du Rwanda. Leur localisation sur le territoire ougandais dépend en grande partie de leur zone de provenance, des raisons de leur fuite, de leur origine sociale ainsi que des réseaux de connaissances et de parenté préalablement implantés en Ouganda.
10 Les réfugiés du Soudan du Sud (62 % de la population réfugiée de l'Ouganda) sont aujourd'hui installés à la frontière sud-soudanaise, dans les districts de Yumbe, Arua, Adjumani et Moyo (UNHCR 2021). Avant leur fuite vers l'Ouganda, beaucoup d'entre eux avait déjà une expérience de plusieurs années dans le pays, en raison de problèmes sécuritaires (la succession d'épisodes de violence dans les régions frontalières) et/ou d'opportunités économiques (O'Byrne et Ogeno 2020). En juillet 2016, une première vague conséquente de réfugiés fuit les conflits qui éclatent dans la capitale du Soudan du Sud, Juba, entre l'Armée populaire de libération du Soudan (SPLA) de Salva Kiir et l'Armée populaire de libération du Soudan dans l'opposition (SPLA-IO) de Riek Machar. Plus récemment, l'arrivée massive des réfugiés du Soudan du Sud est la conséquence directe de conflits généralisés dans la région méridionale du pays, l'Equatoria.

11 Les réfugiés de République démocratique du Congo constituent 29 % de la population réfugiée du pays. Ils sont surtout situés dans les camps de Rwamwanja et de Kyaka II. À l'est du Congo, ces vingt-cinq dernières années, la prolifération des groupes armés a forcé au déplacement et à la migration de nombreuses personnes. Deux guerres sont à l'origine de ces violences, aussi bien commises par les forces gouvernementales que par les groupes rebelles et les milices : la « première guerre du Congo », en 1996, lorsque Laurent-Désiré Kabila traverse le Zaïre d'Est en Ouest avec les troupes ougandaises et rwandaises, causant la chute du président Mobutu ; la « deuxième guerre du Congo » de 1998 à 2003, en raison d'un renversement d'alliance de Laurent-Désiré Kabila avec ses anciens alliés ougandais et rwandais. Ces guerres ont conduit à l'installation d'un climat d'impunité et de banalisation de la violence. Depuis octobre 2022, la résurgence d'un conflit dans la province du Nord-Kivu, impliquant plusieurs groupes armés dont le Mouvement du 23 mars (M23), les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR) et les Allied Democratic Forces (ADF) aurait poussé au déplacement et à la migration de plusieurs centaines de milliers de personnes (UNHCR 2022).

12 La plupart des réfugiés du Burundi (3,4 % de la population réfugiée en Ouganda) se trouvent dans le sud de l'Ouganda, dans le district d'Isingiro, à Kampala et Kyegegwa. Si, dans un premier temps, la plupart des Burundais ont fui vers la Tanzanie (Malkki 1995), ils se sont ensuite tournés vers l'Ouganda quand le gouvernement tanzanien a pris des mesures répressives à l'encontre des réfugiés. Beaucoup sont arrivés au début des années 1990. En 1993, l'assassinat du président burundais hutu entraîne le massacre de plusieurs dizaines de milliers de Tutsi et une terrible répression de l'armée contre les Hutu. En 1996, de vastes opérations d'épuration ethnique menées par l'armée vide la capitale, Bujumbura, de ses habitants hutu. En 2007, une seconde vague de réfugiés arrive en Ouganda. Les déplacements se poursuivent et, en 2014, près de 12 000 Burundais ont fui leur pays. En 2017, une nouvelle vague est enregistrée : ils sont 38 000 à avoir quitté le pays (Bohnet 2019).

13 Parmi les populations réfugiées les plus anciennement installées en Ouganda se trouvent les populations **rwandaises**. Il s'agit de migrations de travail, mais aussi de migrations issues de la guerre civile au moment de l'indépendance au Rwanda et de l'accès au pouvoir d'un parti politique prônant la domination des Hutu et conduisant à l'exode des Tutsi. L'accueil dans les années 1960 des réfugiés Tutsi par les Bahima dans la région ouest de l'Ouganda a été facilité et encouragé sur le critère d'une culture commune. Il est compris dans le contexte politique local comme le moyen de renforcer leur assise politique contre les Bairu (Doornbos 1978). Par la suite, durant le second régime de Milton Obote (1980-1985), les réfugiés banyarwanda se retrouvent à
nouveau confinés dans des camps en raison de leur soutien au mouvement de guérilla de la NRA de Yoweri Museveni, assimilé aux Bahima même si la base de ce mouvement était large. À la suite du génocide Tutsi de 1994, au Rwanda, de nouvelles populations réfugiées arrivent en Ouganda, en particulier via la RDC, en grande majorité des populations Hutu. Quinze années après le génocide et l'instauration du régime de Kagame au Rwanda, la clause de cessation est adoptée par l'Ouganda en 2009 et les populations rwandaises cessent d'être considérées comme réfugiées. Cette cessation de clause s'inscrit dans une hostilité croissante entre les présidents ougandais Yoweri Museveni et rwandais Paul Kagame, que nous étudierons plus loin dans cet article. Pour les populations rwandaises qui cherchent à se maintenir en Ouganda ou à bénéficier d'une réinstallation, cette clause de cessation représente un obstacle de taille à surmonter.

14 Les autres populations réfugiées dans le pays viennent essentiellement de Somalie, d'Érythrée et d'Éthiopie et sont notamment présentes dans la capitale du pays, Kampala.

## 2. L'autosuffisance en débat

15 L'objectif de l'autosuffisance alimentaire, en lien avec l'application du cadre d'action global pour les réfugiés (CRRF) des Nations unies de 2017 et la Self-Reliance Strategy de 1999, a connu des limites au fil des années qui l'ont rendu irréalisable, notamment en raison de la réduction des parcelles allouées aux réfugiés.

### A. Les objectifs de l'autosuffisance

16 Généralement, la réponse immédiate à la présence des réfugiés dans un pays est celle de l'endiguement : la présence de populations étrangères, perçue comme une menace physique et sécuritaire pour les populations locales, voire l'unité nationale dans de nombreux cas, se doit d'être fermement contrôlée. Les politiques d'accueil visent donc presque toujours à la restriction des déplacements des réfugiés sur le territoire national en les cantonnant en un lieu dédié, périphérisé : le « camp » (Agier 2008).

17 Mais plutôt que de choisir le cantonnement des réfugiés, l'Ouganda est l'un des rares pays à avoir mis sur pied un autre type d'accueil : les « colonies » (settlements). Les colonies sont pensées comme des structures ouvertes, de type villageois, où les populations réfugiées se voient allouer des terres arables par les « communautés hôtes ». Une telle configuration d'accueil s'est imposée en 1992, avec l'arrivée de quelque 200 000 Soudanais au nord de l'Ouganda fuyant l'une des guerres les plus longues et meurtrières du continent africain au Soudan, entre 1983 et 2002 (Cambrézy 2006). Les colonies comme type d'installation ont ensuite été rendues systématiques à l'échelle du pays avec notamment la crise au Soudan du Sud de 2013. Bien que le modèle des colonies s'inscrive dans une politique d'installation agricole du UNHCR plus large et plus ancienne, notamment à échelle de l'Afrique orientale et australe notamment entre les années 1960 et 1990 (Lasailly-Jacob 2001), c'est ce modèle singulier qui a valu à l'Ouganda d'être présenté par les médias et la communauté internationale, comme un pays exemplaire en matière d'accueil et un véritable « paradis pour les réfugiés »⁷. Dans les faits, la distinction nette entre « colonie » (settlement) et « camp » (camp) fait davantage l'objet d'une instrumentalisation par le gouvernement ougandais pour bénéficier de fonds de la communauté internationale et
développer ses régions rurales, qu'une différence de gestion effective par les politiques nationales. C'est pourquoi, dans la suite de l'article, nous employerons le terme de « camp » pour désigner tout « dispositif matériel et humain, aussi gigantesque que précaire, abritant des dizaines ou des centaines de milliers de réfugiés » (Agier 2008).

Depuis 1959, l'Ouganda accueille des réfugiés dans des installations de type villageois. Ces camps sont des structures pensées pour une installation de longue durée des réfugiés. L'objectif affiché par les organisations humanitaires est de leur fournir les moyens nécessaires pour parvenir à l'« autosuffisance alimentaire ». Comme beaucoup de pays dans le monde, le système de l'asile en Ouganda est lié par la convention de Genève de 1951. La gestion des camps est ainsi assurée par deux autorités, d'une part, l'Office of Prime Minister (OPM) de l'Ouganda, en charge de la protection, de la sécurité et de la régulation des déplacements ; d'autre part, les organisations humanitaires, nationales et internationales, responsables de l'assistance aux réfugiés dans les domaines de la santé, de l'alimentation et de la logistique. Le HCR s'assure de faire respecter le droit international tout en tenant compte de la législation nationale.

Lorsque les demandeurs d'asile entrent en Ouganda, ils sont accueillis dans des centres de transit où ils restent pendant une courte période au cours de laquelle l'OPM localise des terrains pour les installer. Lorsque les terres sont repérées, les utilisateurs précédents sont priés par l'OPM de cesser toute activité, en prévision de la venue des nouveaux arrivants. À leur arrivée dans le camp, ils stationnent pendant un temps dans les grandes tentes des centres d'accueil, jusqu'à ce qu'ils obtiennent l'asile. Ils sont ensuite conduits dans les différentes zones où on leur attribue des parcelles pour y installer des abris. L'octroi des terres n'est pas sans difficultés. En effet, les réfugiés les plus anciens, parfois installés depuis plus d'une vingtaine d'années et qui occupent déjà des parcelles trop petites, ne sont pas toujours disposés à laisser entrer les nouveaux arrivants. Régulièrement, lors de l'attribution des terres, des conflits et des violences physiques sont signalées à Kyaka II. Certains réfugiés doivent payer les anciens occupant·es pour s'installer sur leur parcelle. Un homme qui vit dans le camp depuis 1996 raconte que, depuis 2009, il a vu sa parcelle réduire progressivement avec l'arrivée toujours plus massive des réfugiés, passant de 60 x 25 mètres (env. 6 000 mètres carrés) à une surface de 40 x 25 mètres, soit 1 000 mètres carrés : « La dernière fois, l'OPM est venu. Ils m'ont dit que j'avais une grande parcelle et ont attribué trois familles différentes dans ma parcelle. Une famille avait trois enfants, une autre cinq et une autre était célibataire. J'ai huit enfants. Je les ai fait asseoir et je leur ai expliqué que nous ne pouvions pas tous tenir ici. Nos enfants mourraient de faim. Ils ont compris et sont partis... je ne sais pas où ils sont allés »⁸.

De la relation entreue avec les autorités du camp peut dépendre l'obtention de terres. Pour les réfugiés qui possèdent un peu d'argent à leur arrivée, acheter des boissons ou de la nourriture aux responsables du camp peut accélérer le processus d'obtention d'une parcelle. Même s'il est illégal de vendre les terres du camp, les réfugiés se les échangent, notamment celles et ceux qui retournent dans leur pays d'origine ou s'installent dans les communautés locales ou les zones urbaines. En l'absence de politiques administratives claires de suivi des procédés d'installation des arrivants, l'attribution des terres dans le camp intensifie les tensions et les inégalités entre réfugiés. Dans les cas les plus extrêmes, les arrivants sont chassés des parcelles par les réfugiés déjà installés. Ils et elles sont alors forcé·es à trouver des chambres à louer dans les centres urbains.
À leur arrivée dans les camps, en plus de l'attribution de terres, les réfugiés reçoivent un « kit » constitué de bidons d'eau, d'un nécessaire de cuisine, d'une bâche en plastique, d'un tapis de sol, d'une couverture, d'une lampe électrique, d'un seau, d'une moustiquaire et d'un savon. C'est tout ce qui leur est distribué pour bâtir un abri de fortune sur les terres qui leur sont cédées. Une carte du Programme alimentaire mondial (PAM) leur est délivrée : elle les assigne à un camp particulier pour le ravitaillement. Ils et elles réceptionnent des sacs de maïs (six kilos) et de haricots (trois kilos) par personne. Puis chaque mois, ils et elles bénéficient d'une petite somme d'argent (trente et un mille shillings, soit environ sept euros, en octobre 2021), qu'ils et elles dépensent souvent pour compléter les repas. Ces donations (ravitaillement, somme d'argent) varient en fonction des fonds reçus par les organisations humanitaires (ONG ou HCR), qui dépendent des crises politiques et sanitaires. Le 1er avril 2020, en réponse à la Covid-19 et des fonds alimentaires insuffisants, le PAM a réduit son approvisionnement alimentaire de 30 % en Ouganda⁹. À Kyaka II, les réfugiés ont vu leur allocation monétaire diminuer et leurs déplacements en dehors du camp interdits, réduisant leurs possibilités de s'approvisionner dans les environs¹⁰.

## B. Les limites de l'autosuffisance alimentaire

Selon le UNHCR, l'objectif de l'autosuffisance vise à combattre la dépendance humanitaire : en se « débrouillant » par eux-mêmes, les réfugiés ne seraient plus soumis aux aléas de l'attribution des aides humanitaires dont on vient de voir qu'elles fluctuent en fonction de facteurs externes¹¹. Mais loin d'être autonomes, à l'inverse, ils et elles sont forcées à la dépendance vis-à-vis de l'aide humanitaire. Après quatre mois, les arrivantes ne reçoivent plus que des demi-rations. La surface des parcelles est souvent insuffisante pour permettre aux arrivantes de vivre du seul rendement agricole. Elle varie d'ailleurs d'un camp à l'autre, mais aussi à l'intérieur d'un même camp. Ces inégalités de traitement sont bien souvent sources de tensions entre les arrivantes. En 2018, à Kyangwali, les familles – qu'elles soient composées de deux ou huit personnes – recevaient une parcelle de 7 x 10 mètres (70 mètres carrés) pour la résidence quand, selon les normes du HCR, il devrait s'agir d'une parcelle de 30 x 30 mètres (900 mètres carrés) pour la résidence et de 50 x 50 mètres (2 500 mètres carrés) pour les activités agricoles (Bohnet 2019). Aussi, l'obtention d'un terrain se fait rarement sans contrepartie : les arrivantes doivent négocier avec les occupants, qui réclament souvent une rente saisonnière voire une partie des récoltes. Ensuite, la qualité pauvre des sols ne permet pas aux arrivants de vivre de leur production agricole. À Rhino Camp et Bidi Bidi au nord-ouest de l'Ouganda, à Nakivale au sud du pays, une partie des sols est infertile (ibid.). L'exiguïté des sols de la parcelle pose le problème de la jachère, souvent impossible à mettre en place faute d'une surface suffisante.

Depuis 1999, la Self-Reliance Strategy (SRS) vise à intégrer les services spécifiques aux réfugiés au sein des structures du service public et à rendre les camps autonomes par l'allocation de parcelles et l'accès aux services de santé et d'éducation. Appliquée aux camps au Nord, la SRS était basée sur l'observation des camps du Sud établis précédemment, tels que Kiryandongo et Kyaka I, où les réfugiés avaient atteint un niveau d'autosuffisance tel que la distribution de nourriture avait cessé (UNHCR 2004). La SRS est toujours d'actualité, mais elle peine à être appliquée : l'autosuffisance
« atteinte » dans les camps du Sud, de Kiryandongo et de Kyaka I tenait surtout à la superficie plus grande des terres allouées à chaque famille de réfugiés.

En 2008, lorsque le gouvernement a repris par force les terres du camp de Kyaka I, les réfugiés présents ont été réinstallés à Kyaka II, où la superficie des terres cédées a diminué. Ils et elles ont déclaré que, dans le premier camp, ils et elles disposaient d'environ deux acres (environ 8 000 mètres carrés) ou plus par famille, nécessaires pour subvenir à leurs besoins. À Kyaka II, la trop forte densité de population a laissé des familles avec des parcelles de 30 x 30 mètres (900 mètres carrés), largement insuffisantes pour produire de quoi tenir jusqu'à la prochaine récolte. Les populations réfugiées ont des avis mitigés, partagées entre les inconvénients d'une réduction drastique des parcelles et les avantages de la mise à disposition des structures de santé et d'éducation, dans le cadre du programme de la Self-Reliance Strategy (SRS):

> « Quand on était à Ruhengyeri [Kyaka I], on avait assez de terres... là on avait de la nourriture. Nous pouvions cultiver suffisamment et même faire des surplus pour les vendre. Notre famille avait été répartie à peu près. Il n'y avait pas de HCR ou de ces ONG que vous voyez maintenant. Nous avions nos leaders LC¹² et étions comme tous les autres locaux. Cependant, à l'époque, nous n'avions ni hôpital ni école dans notre région. Nos enfants devaient voyager loin pour étudier ou aller à l'hôpital. Ici, nous avons des écoles et des hôpitaux. Mais nous n'avons pas de nourriture. Voyez ces os de savonnette (montrant sa clavicule saillante). Nous devons attendre le *mupokero* (aide d'urgence mensuelle) qui ne suffit pas pour une semaine¹³. »

Souvent, les réfugiés marquent l'appartenance de la terre par la construction d'une maison sur le terrain et l'aménagement d'un jardin, ou encore par l'embauche d'un gardien - souvent un ami, lui aussi réfugié, autorisé à utiliser une partie de la parcelle. Les réfugiés qui se déplacent pour occuper des emplois saisonniers dans les villes ou dans les petites entreprises des centres commerciaux, constatent souvent, à leur retour, que leur parcelle a été attribuée à d'autres. Si les réfugiés ont le droit de bouger partout sur le territoire national et n'ont donc pas obligation d'occuper en continu leur terre, la sécurité des parcelles n'est pas garantie par l'OPM. Par ailleurs, certains aspects de la protection des réfugiés sont liés à leur présence physique au sein du camp. Par exemple, après trois mois sans se présenter pour recevoir l'aide mensuelle, le formulaire est mis en attente en partant du principe que la personne est retournée de manière volontaire dans son pays d'origine¹⁴. Ainsi, la liberté de mouvement des réfugiés est effectivement restreinte et, loin d'être autonomes, ils sont en réalité poussés à rester dans les camps et dans la dépendance de l'aide humanitaire.

Parce qu'elle ne prend pas en compte les données économiques et agraires, notamment la superficie de la terre, la Self-Reliance Strategy (SRS) ne reste qu'un accessoire politique qui permet à l'État ougandais de se présenter comme un destinataire prêt à accueillir les réfugiés par l'utilisation des infrastructures des camps, mais aussi par l'imposition du partage des ressources. L'agenda du partage des ressources permet au gouvernement d'imposer son emprise au sein des « communautés hôtes » ayant accès aux infrastructures, dans la mesure où cette mise à disposition est instrumentalisée au profit d'un pouvoir politique central soucieux du développement des régions nord et nord-ouest où se situent la majorité des camps dans le pays, des régions pourtant longtemps délaissées et marginalisées.

Bien que les réfugiés soient très souvent considérés comme des travailleurs agricoles par les organisations humanitaires – d'où la mise en place des installations agricoles et
des dons de terre -, l'« exception » ougandaise ne peut se réduire au dispositif d'allocation des terres. Si la solution principale offerte aux réfugiés est bien celle du dispositif d'allocation de terres, se joue au cœur de la plupart des camps une diversification des activités. Car les camps ougandais sont, comme de nombreux autres à travers le monde, des « villes-camps » (Agier 2002) où l'urgence laisse place à la permanence et la constitution d'un lieu de vie (Vermylen 2016). Nakivale est ainsi devenu l'un des marchés les plus attractifs du sud-ouest ougandais créé au début des années 1960, où seuls 50 % des 70 000 réfugiés présents en 2017 sont fermiers (Betts et al. 2018). Pour les 13 000 Somaliens qui vivent, l'allocation d'une parcelle a permis l'ouverture d'un business. Isangano, l'un des trois grands marchés du camp, est un lieu d'intense activité économique : bétail, textiles, récoltes, articles électriques, vêtements, aliments cuits et boissons alcoolisées, sont disponibles. Dans les faits, ce n'est pas tant que des solutions d'insertion diverses et concrètes sont proposées par les institutions humanitaires et gouvernementales : ce sont les réfugiés qui créent leur propre emploi, sans aide formelle, quand il s'agit de se reconvertir hors agriculture.

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Bien que Nakivale soit loué comme un exemple de la bonne réussite de la politique d'accueil, il n'en reste pas moins une exception. Pour beaucoup d'arrivants, l'imposition de l'autosuffisance par l'agriculture est vécue comme un déclassement fort : dans les zones de départ, tous n'étaient pas fermiers, mais commerçants (les Somaliens pour la plupart) ou ouvriers (les Sud-Soudanais). Beaucoup de réfugiés se retrouvent alors dans un environnement où ils et elles ne peuvent pas trouver un travail digne, adapté à leurs qualifications. Les seuls emplois disponibles sont bien souvent les travaux agricoles dans les communautés voisines en échange de nourriture. Les anciens enseignants, les agents de sécurité, se retrouvent dans l'incapacité d'exercer leurs compétences en raison de la barrière linguistique, du manque d'opportunité dans les camps et de leur statut de réfugié, qui est un frein à l'emploi. L'intégration sociale reste donc idéalisée dans la mesure où la plupart des réfugiés se retrouvent enfermés dans une classe de travailleurs agricoles qui n'est pas toujours adaptée à leurs compétences.

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De plus, l'autosuffisance reste déterminée par tout un ensemble de variables sociologiques : le genre, l'éducation, le réseau, la nationalité. Il est certain que les femmes seules, avec enfants, peinent à trouver les ressources suffisantes pour s'en sortir. L'implantation forte des réseaux du pays d'origine dans le camp augmente également la capacité des revenus des commerçants-réfugiés. Plus qu'un déterminisme national, les appartenances communautaires, ethniques ou nationales, en fonction des représentations locales qui les encadrent, produisent dans les échanges entre arrivants et nationaux de l'appartenance ou de l'exclusion. Les réseaux sociaux et familiaux offrent des possibilités de protection et d'inclusion socio-économique (Betts et al. 2018). En raison de la longue histoire de migrations des Banyarwanda vers l'Ouganda, les réfugiés rwandais tendent à s'intégrer facilement parce qu'ils rejoignent leur famille ou leurs amis dans les communautés locales du sud-ouest. Les arrivants congolais, dont le réseau est parfois implanté dans les camps et dans les villes, notamment Kampala, ont également tendance à mieux s'en sortir que certains de leurs homologues, grâce aux transferts de fonds reçus depuis la RDC où, parfois, des pays d'accueil où ont pu être réinstallés certains membres de leur famille et amis (souvent Australie, Canada et Norvège).

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Contrairement aux camps (camps) au sein desquels les habitants dépendent totalement des organisations humanitaires et du Programme alimentaire mondial, les camps
ougandais (settlements) affichent une perspective d'autosuffisance des réfugié·es. Pourtant, les conditions de réalisation de cette autosuffisance sont faibles, inégales. Le quotidien des arrivants ne diffère pas, en pratique, de la structure « classique » des camps (Dryden-Peterson et Hovil 2003). Depuis 2016, le Refugee and Host Population Empowerement (ReHope) intègre les programmes concernant les réfugié·es du Plan national de développement, une des clés de l'approche multipartite du gouvernement ougandais ayant pour objectif d'alléger et de renforcer l'autosuffisance des réfugié·es. Cependant, la mise en place de dispositifs pensés pour construire une autosuffisance à réaliser (terres arables, législation nationale) ne suffit pas pour parler d'une autonomie réalisée, quand la majorité des réfugié·es reste figée dans des formes de précarité extrêmes. C'est parce que l'objectif de l'autosuffisance n'est pas à trouver dans sa réalisation effective, mais plutôt dans les usages gouvernementaux qu'il ratifie : il est à chercher dans l'instrumentalisation de l'aide humanitaire au service du progressisme national du gouvernement ougandais et universel du HCR.

## 3. Le cas des réfugié·es urbains

31 Si certain·es réfugié·es transitent par les camps avant de se rendre dans les centres urbains de l'Ouganda, d'autres choisissent de se rendre directement à Kampala et obtiennent le statut de réfugié sans établir de lien avec les camps

### A. La place des « réfugiés urbains » dans la politique d'accueil.

32 Dans les villes, les réfugié·es ne sont pas incorporé·es au sein de la politique d'assistance humanitaire du UNHCR et de l'OPM. Pour le UNHCR, l'absence d'une telle assistance aux « réfugiés urbains » ou « réfugiés autogérés », pour reprendre les labellisations internationales, est justifiée par la grande difficulté à fournir une aide ciblée en dehors des camps (Lyytinen 2015 ; Tshimba 2022). Par ailleurs, de nos enquêtes respectives à Kampala et dans les camps, il apparaît également que les réfugié·es en ville sont perçu·es comme des individus ayant atteint un degré d'autosuffisance alimentaire et d'intégration satisfaisant pour s'en sortir par leurs propres moyens, une perception qui relève des politiques nationales en matière de gestion différenciée des réfugié·es « urbains » et « des camps » (Tshimba 2022 ; Gidron et Hovil 2018). Les ONG qui fournissent leur aide aux demandeur·euses d'asile et aux réfugié·es à Kampala ou dans les centres urbains sont ainsi limitées par de faibles ressources et les politiques nationales (Berstein and Okello 2007). En 2018, la part des réfugié·es urbain·es était estimée à 7 % de la population réfugiée en Ouganda. Elle est de 5 % en 2020. Ces chiffres sont sous-estimés, car les arrivant·es ne passent pas nécessairement par le Bureau des Réfugié·es à Kampala (qui concentre le nombre de réfugiés « urbains » dans le pays, avec 78 000 en 2020) pour se déclarer. Cependant, le recul du nombre de réfugié·es entre 2018 et 2020 peut surprendre : l'arrivée toujours plus massive de réfugié·es dans le pays devrait gonfler les chiffres de manière indistincte entre les camps et les villes et non les diminuer¹⁵. Plusieurs raisons peuvent expliquer ce recul : des conditions de vie précaires, des difficultés à obtenir le statut de réfugié à Kampala depuis 2018 en raison d'un durcissement quant à l'obtention d'un statut de réfugié à Kampala, l'absence d'un support humanitaire et matériel qui peut rendre l'inscription auprès du HCR facultative. L'ensemble de ces mesures révèlent des politiques de découragement (Manac'h 2021), en soubassement, visant au cantonnement des réfugié·es dans les
camps, puisqu'elles provoquent de manière indéniable le retour des plus démuni·es vers les espaces qui leur sont dédiés. Bien souvent, les réfugiés en ville conservent leur formulaire de réfugié dans les camps, pour faire des allers-retours et accéder aux services (distribution de nourriture, système de santé). Avec le début de la pandémie de la Covid-19 et les confinements successifs en 2021 et 2022, de nombreux réfugiés urbains sont retournés dans les camps, dans l'incapacité de travailler et avec la crainte croissante de voir leurs formulaires suspendus.

## B. Les réseaux congolais à Kampala

La plupart des réfugiés congolais·es à Kampala viennent de l'est de la République démocratique du Congo et de Kinshasa. Ils et elles justifient le choix de cette ville par trois raisons. La première raison est celle de se protéger des agresseurs à l'origine de leur fuite dans la mesure où les camps, en raison de la partition ethnique et nationale, ne permettent pas de se « cacher » de ses agresseurs présumés¹⁶. La deuxième concerne le maintien de l'identité de citadin, qui prime sur celle de réfugié : dans la majorité des cas, les Congolais·es à Kampala viennent des centres urbains : Goma, Bukavu, Beni, Butembo et éventuellement Kinshasa. La troisième raison tient aux possibilités d'agir qui seraient plus grandes en ville que dans les camps, dans la mesure où les opportunités d'emploi seraient plus diversifiées et plus nombreuses (Berstein et Okello 2007). Le choix de la ville est l'espoir d'une vie meilleure et une possible rupture avec la condition de « réfugié ». Dans les faits, bien que l'identité de « réfugié » ne soit pas active à Kampala (la plupart des Ougandais·es interrogé·es considèrent que les « vrai·es » réfugié·es se trouvent dans les camps), les Congolais·es, comme les réfugié·es d'autres nationalités, n'en restent pas moins considéré·es comme des étranger·ères et font l'objet d'une discrimination profonde dans les rapports quotidiens.

Cette différence de traitement opère à deux niveaux : dans les politiques étatiques et dans les interactions quotidiennes entre nationaux et réfugiés. Bien que la loi autorise les réfugiés à s'installer librement dans le pays, à établir un commerce et à accéder aux services d'éducation et de santé, ils ne peuvent pas, par exemple, acheter des terres légalement. Les réfugiés au même titre que les étranger·ères ne peuvent accéder à la propriété qu'au titre d'une concession de *leasehold*, définie par la Constitution de 1995 et le Land Act de 1998, qui garantissent une occupation de la terre pour une durée maximum de quatre-vingt-dix-neuf ans. L'achat de terres passe donc le plus souvent par des voies informelles, voire illégales. Certain·es falsifient des identités ougandaises pour y avoir accès ou demandent à des Ougandais d'acheter pour elles et eux. Ce sont souvent les réfugiés qui disposent d'un réseau installé depuis longtemps qui peuvent en bénéficier. Par exemple, les Banande, un groupe de l'est de la République démocratique installé depuis longtemps à Kampala, disposent d'un nombre important de terres dans le quartier de Nsambya. L'accès aux terres pour les réfugiés congolais·es opère plus généralement par le biais d'associations ou d'églises incluant des effectifs ougandais, dont le rôle est bien souvent de gérer les démarches immobilières et le rapport aux autorités locales¹⁷.

Au quotidien, la différence entre réfugiés et nationaux est importante. Si le chômage est généralisé et touche de manière indistincte les nationaux et les réfugiés, des pratiques de discrimination fortes rendent l'accès à l'emploi¹⁸ encore plus ardu. Souvent, les réfugiés sont moins bien payés pour des tâches similaires. Robert, 30 ans, réfugié congolais, diplômé d'un master de l'université de Goma en relations
internationales, avait trouvé en 2017 un travail de maçon aux abords de l'hôpital de Naguru, qu'il a très vite abandonné car les ouvriers congolais, contrairement à leurs homologues ougandais, n'étaient jamais payés¹⁹. De plus, les loyers sont bien souvent plus chers. Par exemple, une famille congolaise de quatre personnes partageant une cour avec trois familles ougandaises payait une facture d'électricité mensuelle bien supérieure aux autres, de 25 000 shillings (environ 6 euros) au lieu de 15 000 shillings (environ 3 euros), pour une consommation pourtant équivalente. Les bailleurs-euses des maisons, qui sont souvent les propriétaires des pompes à eau, augmentent parfois le prix au litre pour les Congolais-es. Dans les marchés ou les commerces de proximité, les vendeurs-euses ougandais-es diminuent les portions ou augmentent les prix. Bien que cette discrimination soit décrite par les arrivants comme le rejet ougandais à l'encontre des réfugiés, elle ne provient pas forcément d'une discrimination systématique, ciblée et intentionnelle à l'encontre des réfugiés, mais davantage envers les personnes qui ne seraient pas « baganda »²⁰.

Aux Congolais-es qui ont fui l'est de la RDC s'ajoutent celles et ceux pour qui l'obtention d'un statut de réfugié légalise tout simplement leur présence sur le territoire ougandais. En effet, pour beaucoup d'individus des régions de l'est de la RDC, Kampala constitue leur centre économique et social, bien plus que ne l'est Kinshasa – pourtant la capitale de leur pays –, trop loin et pas assez attractive. Une installation de longue durée des réseaux de solidarité et de soutien à Kampala, des perspectives d'emploi plus grandes que dans les centres urbains des Kivu et de l'Ituri, justifient des migrations régulières entre le Congo et l'Ouganda, légalisées par une citoyenneté d'un côté et un statut de réfugié de l'autre. Si les réfugiés n'ont normalement pas le droit de retourner dans leur pays d'origine et de détenir les papiers relatifs à la citoyenneté de leur pays de départ, certains les mobilisent dans des migrations régulières, survivalistes (Gidron 2022 ; Kaiser 2010 ; Twijnstra, Hilhorst et Titeca 2014). Ces individus, loin d'être les fraudeurs désignés par les bureaux de l'asile – ils ne seraient pas les plus « vulnérables » du point de vue des acteurs du système humanitaire – expérimentent eux aussi tout un spectre de contraintes (économiques, intrafamiliales, politiques) qui les poussent à détourner les protocoles administratifs de l'asile pour s'en sortir²¹.

Dans cette partie, nous avons évoqué le relatif échec de la politique d'autosuffisance alimentaire concernant les réfugiés, et le maintien de formes de dépendance associées au camp. Dans le même temps nous avons souligné le choix d'une installation urbaine et la façon dont les mobilités forcées sont insérées dans des phénomènes migratoires plus larges et situées dans la durée. À présent, nous allons approfondir cette question de l'intégration et de la cohabitation des populations locales et réfugiées.

## Cohabitation et intégration

Officiellement, trois explications sont données par le gouvernement ougandais pour justifier du consentement des communautés ougandaises à l'installation des réfugiés. D'abord, les « communautés ougandaises » auraient une surabondance de terres, telle qu'elles ne pourraient être cultivées dans leur ensemble, faute de disposer des forces de travail nécessaires. Ensuite, la tradition ancienne de l'hospitalité des communautés ougandaises permettrait une coexistence pacifique entre réfugiés et nationaux. Enfin, les Ougandais-es tireraient un bénéfice direct de la présence des réfugiés par l'installation d'infrastructures (écoles, pompes à eau, centres de santé) qui leur sont
accessibles (voir III. 2). Ces affirmations ne tiennent pas compte des changements et de l'augmentation des densités de population dans les régions concernées par l'installation des réfugiés au fil des ans. La question de la cohabitation est abordée ici à la fois dans un contexte local et dans le cadre de la construction nationale.

# 1. Coexister entre nationaux et réfugiés : une cohabitation acceptée ou forcée ?

39 La diversité des situations locales, qui conditionnent leur établissement et la cohabitation entre populations locales et réfugiées, est évoquée à présent sous l'angle du foncier, des proximités culturelles, politiques et linguistiques et des grandes orientations de politiques publiques nationales.

## A. La question du foncier

40 Les logiques foncières à l'œuvre dans la création des camps agricoles et leur maintien sont contrastées. Les populations locales n'ont généralement pas été contraintes de céder leurs terres - bien que de tels cas aient été répertoriés²². Il est possible d'opposer, en particulier, des camps historiques, dont les terres sont classées et placées sous l'autorité de l'OPM (Office of the Prime Ministry) et des camps situés sur des terres « non classées »²³ (non-gazetted), en particulier, dans le nord, où les terres sont encore considérées comme appartenant aux communautés. Au nord, parce qu'il se fonde essentiellement sur le consentement des populations locales, le modèle d'accueil repose sur des bases friables. Des déplacements internes de population, liés ou non à des conflits, ont contribué à vider momentanément certaines régions de leurs habitants sans mettre fin pour autant à des revendications territoriales sur ces terres. Les terres publiques officiellement mises de côté pour les camps se vident par intermittence des populations réfugiées, et des communautés riveraines sont alors susceptibles de s'y installer. C'est ce qui s'est produit dans l'ancien camp de Kyaka II, d'où des résidents locaux ont été chassés pour laisser la place à l'installation de personnes plus influentes, réfugiées ou non, d'Ougandais chassés de Tanzanie. Dans le Nord, se trouvent plusieurs camps sur des terres qui n'étaient généralement pas utilisées et qui ont été offertes volontairement par les ressortissants locaux. Ces terres, qui ont été mises en valeur via les infrastructures construites pour les réfugiés, présentent, par la suite, un réel bénéfice agricole et économique pour leurs propriétaires.

41 Un fonctionnaire du HCR nous a rapporté que la plupart des camps non classés, tels que Kahungye à Kamwenge (où la famille Kagame, actuel président du Rwanda, a été accueillie), ou encore Madi- Okollo, ont depuis été fermés : les terres ont été rendues à leurs propriétaires, elles avaient gagné en valeur agricole, et donc en rendement économique. Cela n'a cessé d'encourager les communautés, en particulier dans le nord, à céder des terres infertiles et vacantes pour accueillir temporairement les réfugiés. Toutefois, il convient de noter que ces camps « non-classés » sont très peu nombreux et accueillent un nombre marginal de personnes. La majorité des réfugiés est accueillie dans des camps classés comme terres publiques et les communautés riveraines n'ont alors pas toujours voix au chapitre. Des contreparties sont accordées aux « communautés hôtes » ou riveraines, négociées par le gouvernement dans les années 2000 pour la mise en place d'un accueil systémique (routes, eau), et/qui sont toujours en vigueur. Elles s'inscrivent dans les lignes directrices de la politique de Yoweri
Museveni: un libéralisme fort, une transformation de l'État par le soubassement économique, un développement (bien que tardif) des régions pauvres du pays en misant sur les aides internationales attribuées aux réfugiés.

## B. Contextualiser l'accueil et ses bénéfices

42 Également, la politique d'accueil repose en grande partie sur l'idée que les nationaux, sous couvert d'une hospitalité inconditionnelle et « en nature », accepteraient la présence des arrivants. Cette hypothèse pose question, dans la mesure où elle tient peu compte des variations contextuelles et géographiques de l'hospitalité à travers le pays. En effet, dans le discours du gouvernement ougandais et de la communauté internationale, l'empathie et la coexistence opéreraient de manière indifférenciée sur le territoire national, sans critère géographique ou de nationalité des réfugiés. Dans les faits, l'accueil des réfugiés par les nationaux, ou plutôt l'acceptation de leur présence, s'inscrit dans une hétérogénéité de configurations, de lieux et de situations. La « coexistence » prend des formes très différentes en fonction des régions et ce en raison de plusieurs éléments : d'abord l'expérience partagée du déplacement entre réfugiés et nationaux, et les schèmes langagiers et culturels communs (Betts et al. 2022), ensuite, le bénéfice matériel apporté par la présence des réfugiés, et enfin, le rapport des communautés ougandaises aux hiérarchies de pouvoir de l'OPM et du UNHCR.

43 Tout d'abord, la cohabitation dépend de l'existence d'expériences partagées de déplacements et de conflits. Au nord de l'Ouganda, dans les districts d'Adjumani, Moyo et Arua, l'acceptation des arrivants soudanais semble être meilleure que dans d'autres régions du pays (Bohnet 2019). L'expérience partagée des déplacements forcés et des conflits armés renforce des pratiques d'empathie et de solidarité mutuelle entre réfugiés et nationaux. L'arrivée au pouvoir d'Omar-el- Béchir en 1989, s'est soldée par le déplacement de milliers de Soudanais vers l'Ouganda. Le conflit entre la LRA de Joseph Kony et le NRA de Yoweri Museveni, entre 1986 et 2006 au nord de l'Ouganda, a forcé au déplacement près d'un million et demi de personnes. C'est d'ailleurs souvent sur base du modèle des camps au Nord que se fonde le discours du gouvernement ougandais sur l'empathie et la coexistence « en nature » des populations ougandaises, davantage disposées à accueillir les arrivants.

44 La langue modèle des pratiques d'inclusion et d'exclusion et les schèmes langagiers et culturels communs participent à une meilleure compréhension de part et d'autre. Dans les districts d'Adjumani et d'Arua, les relations entre arrivants et résidents sont réputées être bonnes : la présence de groupes ethnolinguistiques Acholi et Alur, qui s'étendent au-delà des frontières ougandaises au Soudan du Sud et en République démocratique du Congo, nourrit la solidarité et génère davantage d'insertions. La moitié nord du pays est géographiquement et culturellement plus proche des zones frontalières du Soudan du Sud. À l'inverse, dans la région du West Nile, les barrières linguistiques sont plus importantes, elles engendrent davantage des formes d'exclusion.

45 Ensuite, le bénéfice matériel escompté par les aides internationales aux réfugiés joue un rôle déterminant dans les interactions entre arrivants et résidents. L'OPM certifie qu'en « accueillant » et en consentant à la présence de « communautés réfugiées », les « communautés hôtes » en tirent un bénéfice direct en raison des infrastructures installées dans les camps. En effet, quand les nationaux profitent directement des aides,
les relations sont bonnes, bien que ces échanges ne soient ni nécessairement intenses ni fréquents : l'interaction entre arrivants et résidents est toujours limitée, et ce en dépit du discours du gouvernement qui fait des camps des lieux de mixité sociale. Dans le district d'Hoima, Kyangwali, un camp mis en place dans les années 1960, concentre les satisfactions du gouvernement. Les infrastructures construites profitent à la population locale : 25 % des élèves sont ougandais et des enseignants des environs, jusqu'ici sans emploi, y dispensent des leçons. Le matériel scolaire dont bénéficient les élèves réfugiés à titre gratuit peut « gracieusement » être accordé aux familles ougandaises qui en feraient la demande pour leurs enfants. Une pompe à eau, installée à proximité de l'école, profite aux résidents quand les camions qui affrètent l'eau tardent à arriver. Pourtant, comme dans la plupart des camps, les infrastructures construites sont bien souvent défectueuses et saturées, notamment les centres de santé. De plus, seules 30 % des aides internationales apportées aux réfugiés sont officiellement perçues par les communautés locales. Des voix s'élèvent de plusieurs associations ougandaises pour dénoncer une compétition accrue des ressources et demander un ratio 50-50 entre arrivants et nationaux²⁴. Le fait que les réfugiés reçoivent une aide alors que les nationaux sont dans la même situation de précarité économique est très mal perçu par ces dernières et contribue à l'animosité envers les réfugiés.

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Le rapport des communautés ougandaises aux hiérarchies de pouvoir de l'OPM et du UNHCR est aussi déterminant dans la qualité de la relation entre réfugiés et nationaux. Dans les territoires où les chefs locaux sont très critiques vis-à-vis de l'aide humanitaire, résister à l'installation des arrivants est l'un des seuls moyens d'action dont ils disposent pour contrer les exigences d'un État qui impose ses prérogatives. Pour beaucoup de populations des régions du Nord, longtemps marginalisées par le gouvernement « sudiste » et patrimonial de Yoweri Museveni, la promesse du développement par l'accueil est de la poudre aux yeux, qui ne fait que marquer les carences réelles de l'État. Dans ces régions, l'essor par les aides internationales accordées aux réfugiés ravive l'absence d'une réelle politique d'aménagement du territoire et martèle le dés intérêt du pouvoir central pour les régions périphériques. C'est le cas de certains territoires au nord, où, si la présence des réfugiés est globalement acceptée, les Ougandais n'en restent pas moins sceptiques et suspicieux. En fait, la moitié nord du pays n'a guère profité des gains de croissance élevée des années 1990, et son histoire, celle de l'adhésion supposée au gouvernement de Milton Obote, puis au mouvement rebelle de la LRA, a renforcé une réelle méfiance vis-à-vis des institutions de l'État. Cela se joue notamment au niveau de l'attribution des terres : les chefs locaux, sous la contrainte des agents de l'OPM, craignent parfois que le prêt de terre ne soit le tremplin d'une privatisation de leurs terres, et ce de manière définitive.

C Revirement dans les politiques ougandaises d'accueil

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Le bénéfice que tirent les populations locales de la présence des réfugiés est donc très relatif (Bagenda et al. 2003). Depuis une décennie, des plans de développement voient régulièrement le jour pour tenter de répondre aux écueils de l'accueil. En 2010, le gouvernement prend en compte l'accueil de réfugiés dans son Plan de développement national (NDP)²⁵ pour faire face à la situation d'accueil prolongée dans laquelle se trouvent de nombreux réfugiés (« refugee response »). L'objectif était d'aider les réfugiés à trouver des solutions durables, notamment en favorisant l'autonomie, le rapatriement et la réinstallation dans un pays tiers. Une politique en matière de catastrophes est
également mise en œuvre (NDP 2010/11-2014/15), incluant la gestion des réfugiés. Bien qu'aucune mesure significative n'ait été prise dans ce sens, un plan plus ambitieux a été défini dans le deuxième plan de développement national (NDP II 2015/16-2019/20) pour « améliorer la capacité de réponse nationale à la gestion des urgences liées aux réfugiés ». Une politique nationale en matière de réfugiés aurait été formulée et mise en œuvre parallèlement à un programme de transformation de l'installation des réfugiés, un plan d'urgence pour les réfugiés et des mesures visant à diversifier les modalités de leur accueil sur la base des conventions nationales, régionales et internationales. Le plan de réponse national, formulé en 2018 puis en 2019 dans les suites d'une réduction du nombre de réfugiés (Uganda Country Refugee Response Plan 2019-2020), dû à un exercice de vérification en 2018 sur bases biométriques, permettrait la mise en place progressive de ces nouvelles modalités d'accueil.

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Avec 54 % des réfugiés qui dépendent de l'aide humanitaire comme source principale de revenus en 2018²⁶, il est évident que l'Ouganda est loin d'être l'utopie tant acclamée en matière d'autosuffisance et d'intégration des réfugiés. Une réduction du financement mondial pour le soutien aux réfugiés au début de la pandémie de Covid-19 implique une pression sur les réfugiés, mais aussi sur les communautés d'accueil. En fait, dans le troisième plan de développement national (NDP III 2020/21-2024/25), les réfugiés sont présentés comme une menace qui doit être traitée rapidement, en opposition à la médiatisation précédente qui faisait des réfugiés des moteurs économiques et un potentiel de développement uniforme. Désormais, ils et elles sont une contrainte en raison d'une baisse constante des ressources (agraires, économiques) qui leur sont accordées – c'est l'État qui devrait payer, soutenu par l'effort des populations ougandaises. L'image est inversée et les réfugiés deviennent une menace pour l'environnement politique et naturel, et un fardeau de dépendance.

## 2. Intégrer les réfugiés à l'échelon national

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Jusqu'ici, il est difficile de saisir les intérêts politiques du gouvernement ougandais pour l'accueil des réfugiés, hormis la perspective des régions pauvres et marginalisées du pays. Lorsque les médias internationaux et les rapports de certaines ONG locales et internationales évoquent l'intégration des réfugiés, ils font souvent converger les intérêts du gouvernement ougandais et du HCR. Si l'Ouganda a activement recherché les solutions durables du HCR pour les réfugiés, à savoir le rapatriement volontaire et la réinstallation dans un pays tiers, la troisième, à savoir celle de l'intégration locale, n'est toujours pas accessible. Pourtant, l'intégration des « communautés réfugiées » est posée comme l'étape ultime de l'ouverture et de l'accueil. Mais est-elle véritablement l'objectif du gouvernement ? Comment un État centralisé, dont les politiques de gestion du territoire sont empreintes de nationalisme et de populisme, peut-il être porteur d'une voie pour un « vivre- ensemble » ?

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En se penchant sur les intérêts des acteurs impliqués dans la politique d'accueil, deux logiques contradictoires émergent : la raison nationale, portée par le gouvernement ougandais, et la cause humanitaire, soutenue par le HCR. Ces logiques, si elles ne semblent pas totalement incompatibles dans le cadre de l'accueil – chacun y trouve son compte, le gouvernement par la construction d'une unité nationale autour de l'hospitalité comme principe rassembleur, le HCR par la mise au point d'un modèle
novateur -, elles semblent pourtant, sur le long terme, irréconciliables, comme
l'illustre l'accès à la nationalité.

A. La construction nationale

51 L'« intégration » est présentée comme la consécration de l'autosuffisance alimentaire. Mais le terme d'« intégration » ne connaît pas de définition satisfaisante. Une définition minimaliste de l'intégration consiste à penser qu'il s'agit d'une situation dans laquelle les « communautés réfugiées » et les « communautés hôtes » parviennent à coexister, en partageant les mêmes ressources économiques et sociales (Harrell-Bond 2005). Mais la coexistence n'implique pas toujours une égalité d'accès aux ressources, pas plus qu'elle n'évinge les relations de prédation ou de domination d'un groupe sur l'autre, ou au sein d'un même groupe. De plus il ne peut y avoir de réelle intégration sans une égalité sur un plan juridique, à savoir la naturalisation des arrivants. Nous avons déjà cité l'exemple de l'impossibilité d'acheter des terres légalement pour des réfugiés, une pratique qui génère nécessairement des formes d'exclusion. La difficulté d'accès au permis de travail pour les étrangers, bien que possible au regard de la législation ougandaise, compromet fortement l'effacement de la distinction entre réfugiés et Ougandais.

Pour le géographe Luc Cambrézy, l'arrivée des réfugiés dans les années 1990, loin d'être perçus comme un fardeau (Harrell-Bond 2005), s'est rapidement inscrite comme levier de lancement du développement des infrastructures. Tout d'abord, la multiplication des camps, leur localisation en périphérie des régions marginalisées, s'est inscrite comme une perspective de désenclavement économique, pour passer d'une économie d'autosubsistance à une économie de marché : le déploiement des réseaux de communication, par la construction de pistes d'accès, d'écoles, de points d'eau, de centres de soins. Ensuite, la présence du personnel humanitaire a également contribué à l'apparition du secteur tertiaire (service, restauration, transports). Enfin, la localisation des camps s'est inscrite dans une dynamique globale de sécurisation du territoire, un « bouclier protecteur pour les populations locales » (Cambrézy 2006) face aux groupes ou régimes dissidents aux frontières nationales.

53 Du côté des intérêts ougandais, la construction de l'unité nationale est un enjeu toujours actif au sein de l'appareil étatique. L'arrivée au pouvoir de Yoweri Museveni en 1986 s'est accompagnée d'une aspiration à pacifier l'ensemble du territoire national. En Acholiland et au Karamoja, l'utilisation de l'armée nationale a été le mode de pacification premier. Ce recours à la violence, perçu par les populations au sud du pays comme une nécessité pour endiguer des conflits récurrents et des menaces à la sécurité nationale, a surtout été un moyen rapide pour Yoweri Museveni, lui-même considéré comme un « sudiste » et qui portait en lui la mémoire d'un pays saigné par des conflits d'appartenance et d'exclusion s'incarnant dans une logique de division entre Nord et Sud, d'assurer son hégémonie et la centralisation de l'État. La popularité de Yoweri Museveni, bien qu'en berne, repose d'ailleurs beaucoup sur sa pacification « réussie » – et instrumentalisée dans ses discours politiques – du territoire, et la construction de l'unité nationale. La mise en place d'une organisation pyramidale, emboîtée et hiérarchisée du territoire – villages et communes à la base de l'édifice, les régions, les provinces et les préfectures à un niveau intermédiaire, « un État rassembleur et un chef protecteur, quelque chose comme le “père de la patrie” ou le “petit père des peuples” »
(Cambrézy 2001) en haut – s'inscrit comme double administratif d'une organisation centralisée du pouvoir.

## B. Logique humanitaire et universaliste en échec.

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Du côté du HCR, la logique humanitaire et universaliste porte en elle une égalité de droits. La visée est bien celle de l'intégration réalisée, d'un vivre-ensemble et une coexistence entre « communautés réfugiées » et « communautés hôtes ». Mais cette égalité de droits visée a du mal à tenir compte des particularités communautaires, ethniques ou nationales qui, bien qu'elles ne soient pas intangibles, produisent en situation des formes d'appartenance ou d'exclusion des arrivantes, selon des critères de genre, de nationalité, de statut, de langue, de réseau(x). Par exemple, à Kampala, les arrivantes congolaises font l'expérience quotidienne de la xénophobie et de la stigmatisation. La barrière linguistique complique les échanges, raréfiant les possibilités d'accès à l'emploi. La persistance des stigmates – les Congolais sont riches, les Congolais sont des migrants économiques – s'active dans les relations quotidiennes et génère du rejet. Les Sud-Soudanais sont bien souvent considérés comme riches et violents, en raison de la perception générale du Soudan du Sud comme un pays d'instabilité politique et sécuritaire constante par les Ougandais-es. À plusieurs reprises, durant les années 1980, avec la lutte du régime contre le mouvement de guérilla de Yoweri Museveni, puis, durant les années 2000, avec la montée de l'impopularité du régime de Museveni, les réfugiés rwandais-es font l'objet de réactions xénophobes. Si beaucoup ont quitté les camps pour retourner au Rwanda après le génocide, d'autres se sont depuis installés dans les communautés locales. Ces dernières années, l'hostilité ne cesse de croître car ils sont soupçonnés d'être des migrants illégaux. Ceux qui se trouvent dans les camps ne sont pas exempts, soupçonnés par d'autres réfugiés d'être des auteurs de génocide se cachant dans l'ombre des réfugiés. Ils sont regroupés avec des Congolais-es récemment arrivés parlant la langue kinyarwanda et accusés d'avoir été des rebelles « interahamwe » au Congo²⁷. De plus, la plupart des réfugiés ne voient pas l'accès au statut et à la réinstallation dans un pays tiers comme un processus égalitaire, en dépit des discours prônés par le HCR. Pour beaucoup de Congolais à Kampala, il est nécessaire de « payer pour voyager », c'est-à-dire pour être réinstallé. En dépit des interventions récurrentes des agentes du HCR dans les communautés réfugiées et les églises – de véritables lieux d'informations pour les réfugiés concernant les procédures de l'asile et de la réinstallation –, les réfugiés peinent à croire une bureaucratie occidentale et opaque sur laquelle ils n'ont ni regard ni prise. Les cas de fraude augmentent : des personnes réfugiées se font passer pour des agentes du HCR ou du Norwegian Refugee Council (NRC), « implementing partner » des Nations unies à Kampala, prétendant pouvoir réinstaller les familles en échange d'argent. Les réfugiés ne s'en inquiètent pas, préférant croire des individus issus de leur(s) communauté(s) et donc censés être au plus près de leurs intérêts. Parce que certaines structures administratives étaient gelées avec la pandémie de la Covid-19, les réfugiés ne s'inquiétaient pas de donner des sommes astronomiques (entre 2 000 et 15 000 dollars) sans résultat immédiat. Le petit nombre d'individus réinstallés – entre 1 400 et 6 300 par an, pour un total d'1,6 million de réfugiés dans le pays (UNHCR 2022) construit un terreau propice à la compétition, la suspicion et la violence entre réfugiés (Franklin 2024). Les frontières
se matérialisent dans les échanges entre nationaux et réfugiés, mais aussi entre réfugiés, révélant la difficulté de la mise sur pied d'un vivre-ensemble.

### C. L'accès à la citoyenneté

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Dans les pays qui ont adopté des lois sur la gestion des réfugiés, les règles édictées par la Convention des Nations unies en matière de naturalisation ne sont pas toujours suivies. En Ouganda, la loi de 2006 stipule que la naturalisation peut être accordée à toute personne reconnue comme réfugiée, en accord avec la constitution. Mais elle exige de résider au minimum de vingt-cinq ans dans le pays, une durée longue au cours de laquelle il n'est ni possible de retourner dans son pays d'origine, ni de demander la protection d'un autre État.

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Bien que la loi de 1960 sur le contrôle des réfugiés, qui spécifiait que le temps passé en tant que réfugié ne serait pas pris en compte dans la durée du séjour, ait été abrogée depuis, la loi de 2006 sur les réfugiés ne contient aucune clause claire autre que « le Parlement doit prévoir par la loi l'acquisition et la perte de la citoyenneté par naturalisation ». Les enfants des réfugiés sont eux aussi exclus de cette possibilité par la constitution. Sous la banderole de la liberté d'installation et de l'intégration, la difficulté de la naturalisation démontre toute l'actualité des questions nationalistes et citoyennes, qui prennent nécessairement place dans des logiques de différenciation entre nationaux et réfugiés. Dans les camps, l'absence de mesure précise des superficies des terres, l'accord des chefs locaux quant à l'installation des Ougandais-es dans le périmètre pourtant « dévolu » aux réfugiés, ou encore l'allocation de terres situées dans des zones non arables, font que les réfugiés sont parfois contraints de louer leur force de travail dans les exploitations des agriculteurs-rices locaux-les. Il y a donc droit d'usage des sols, mais aucun droit de propriété ou « droit du sol ». Cela étant dit, l'accès à la citoyenneté n'en rendrait pas pour autant l'intégration plus facile : obtenir la nationalité du pays d'accueil comme garantie d'accès aux droits reste très peu équitable.

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À l'été 2018, lors de la Journée mondiale de la population, le quotidien national *The Daily Monitor* titrait « Leave Nobody Behind in Service Delivery »²⁸ : le journaliste de l'article proposait de repenser le dispositif national de santé et d'améliorer l'accès aux soins et à l'information concernant le VIH/sida et la malaria. Mais ne « laisser personne derrière » n'incluait que les nationaux, quand bien même les réfugiés ont un droit d'accès aux services de santé. Plus récemment, en avril 2020, pendant la période préélectorale et le confinement engendré par la pandémie de la Covid-19, une distribution de nourriture aux populations les plus vulnérables avait été organisée à Kampala. Au cours de cette distribution, des cas de distinction entre réfugiés et nationaux nous ont été rapportés²⁹. Selon Urban Refugees, une association implantée à Kampala depuis 2018, le gouvernement aurait ostensiblement ciblé les nationaux dans certaines zones de la capitale, au détriment des réfugiés. De plus, il fallait détenir un formulaire attestant du statut de réfugié, que seul-es les réfugiés avec statut détenaient. Bien entendu, la naturalisation n'est pas la solution miracle à la discrimination, car l'intégration n'en serait pas pour autant réalisée. L'acquisition d'une identité civile dans le pays d'accueil n'efface pas les héritages historiques et culturels du pays d'origine. Ces héritages, là où les frontières nationales miment l'ouverture absolue par l'arrivée massive des flux de réfugiés, sont soutenus par des actions gouvernementales qui font persister les distinctions entre réfugiés et nationaux.
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En fait, l'objectif de l'intégration n'est pas une finalité, il contredit les perspectives de l'unité nationale. C'est moins la réalisation de la politique d'accueil qui importe que les usages politiques qu'il est possible d'en faire qui intéressent le gouvernement. Pour être un outil mobilisable, cet objectif doit se tenir dans un espace médian, entre prémices et réalisation, suffisamment actif pour être utile dans les relations diplomatiques, mais non réalisée pour ne pas être une menace à la stabilité d'un pays qui repose sur l'unité nationale comme garantie de la sécurité. Lors du sommet ougandais sur les réfugiés en 2017 qui, bien que porteur dans son titre de la promotion d'une coexistence avec les réfugiés, le gouvernement a clairement exprimé ses intentions de tenir les réfugiés à l'écart des processus d'intégration, tout en poursuivant ses propres perspectives de développement. En décourageant notamment les mobilités vers les communautés rurales, en favorisant la migration urbaine des réfugiés qualifiés et en appelant la communauté internationale à récompenser les communautés d'accueil, la position de l'Ouganda est claire³⁰. Les réfugiés sont les bienvenus, non pas par générosité ou par solidarité, mais parce que les économies d'accueil peuvent en tirer profit.

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En discours, l'exceptionnalité ougandaise tient à l'affirmation d'un progressisme fort qui, par l'hospitalité et l'intégration, ne nourrirait pas de compétition entre arrivantes et résidentes par les droits similaires qu'on leur accorde. Mais les frontières nationales, langagières, ethniques ou communautaires, en fonction des lieux et des situations, génèrent souvent un obstacle et un frein à la réalisation d'un territoire partagé. En réalité, l'accueil n'est pas pensé par le gouvernement de Kampala pour être réalisé : l'assimilation et l'intégration sont présentées comme une condition de l'égalité entre arrivantes et résidentes mais parce qu'on la sait impossible et qu'elle est sévèrement contrôlée.

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Pour aller plus loin, une autre dimension nous semble tout à fait intéressante à relever : en plus de la protection des populations locales et des frontières nationales, les réfugiés constituent un puissant outil de déstabilisation régionale.

## Contrôler. Comment la politique d'accueil permet-elle à l'Ouganda de se positionner sur la scène régionale et internationale ?

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Les intérêts du gouvernement pour l'ouverture ne sont pas dans la réalisation future de l'autonomie et de l'intégration, mais bien dans l'instrumentalisation qu'il est possible d'en faire au présent, dans les rapports géopolitiques régionaux et internationaux, dans la construction d'une identité nationale et d'une hégémonie régionale.

### 1. Instabilité et la gestion géopolitique des migrations régionales : un accueil conditionnel

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La gestion des populations réfugiées est fortement liée au contexte géopolitique changeant et en particulière à la militarisation et aux tentatives de déstabilisation régionales.
A. Gérer les frontières nationales, déstabiliser ses voisins

63 D'abord, l'accueil est un moyen de gérer les frontières et de sécuriser le territoire. À la fin des années 1990, l'allocation des terres aux Soudanais s'est effectuée dans un climat d'hostilité saillant entre Kampala et Khartoum, qui s'accusaient mutuellement d'abriter des mouvements de guérilla opposés au régime en place : le Soudan servirait ainsi de base arrière au LRA de Joseph Kony et le SPLA de Joseph Garang serait soutenu par l'Ouganda. La mise en place des sites agricoles en Acholiland apparaissait, pour Yoweri Museveni, comme une reconquête du Nord, pour en assurer le contrôle. L'ardeur au développement des régions pauvres devient plus évidente : par une colonisation forcée de l'espace que justifie l'allocation des terres, le développement devient ainsi une arme contre le prosélytisme des groupes armés (Finnström 2008). C'est aussi une manière de réguler les réseaux de contrebandes actifs aux frontières, par une présence militaire accrue aux postes- frontières. Ainsi, dans les zones frontalières, la présence massive des réfugiés devient une manière d'assurer une hégémonie et un contrôle des portes du territoire national, par un véritable « front de colonisation » (Cambrézy 2006).

Mais plus que cela, la présence des réfugiés constitue un potentiel d'instabilité régional conséquent, que l'Ouganda mobilise dans ses relations diplomatiques. Si l'afflux des réfugiés semble d'abord être une question humanitaire, elle est surtout politique. Pour le pouvoir en place de l'autre côté de la frontière, l'installation d'un camp est perçue comme une menace car s'y trouvent des populations a priori hostiles à leur régime (Muggah 2006). Ce siècle dernier a bien montré comment, à plusieurs reprises, des mouvements armés dissidents ont pu se (re)former à partir de l'Ouganda. En 1962, des réfugiés tutsi, regroupés en groupes de guérillas, lancent des attaques contre le Rwanda depuis les camps ougandais pris comme bases. Après avoir été accusé d'héberger des terroristes, le gouvernement du protectorat britannique a imposé le déplacement des camps plus loin de la frontière, pour en assurer le contrôle (Prunier 1999). Bien que les efforts initiaux aient été couronnés de succès, la reconquête du pouvoir au Rwanda dans les années 1990 par les réfugiés tutsi regroupés sous l'Armée patriotique rwandaise (APR) avait été orchestrée par une alliance avec Yoweri Museveni. En 1994, lors du renversement du régime de Sese Seko Mobutu au Zaïre (actuelle République démocratique du Congo), les réfugiés rwandais de l'est du pays s'étaient regroupés dans les camps ougandais, où ils s'étaient vus retenus de force, sous la coupe des Interahamwe.

65 Partout, la présence des camps aux frontières fait peur. En 2007, une commission tripartite s'est réunie entre le HCR, la RDC et l'Ouganda, pour régler la gestion de leur frontière commune et s'entendre sur les mesures de Désarmement, Démobilisation, Rapatriement, Réintégration et Réinstallation (DDRRR) des groupes armés opérant dans les deux pays. Conformément à la législation internationale en la matière, l'installation des camps avait été décidée à plus de 150 kilomètres de la frontière. Nul doute que le rappel de cette prérogative répondait aux craintes de Joseph Kabila de voir survenir des attaques préparées depuis les camps ougandais – des peurs bien fondées dans la mesure où le maintien de l'insécurité sur la frontière commune a souvent été le leitmotiv de la diplomatie ougandaise, pour garantir certaines interventions à l'est de la RDC et y conserver son emprise. En 1996, l'intervention des forces de l'UPDF³¹ aux côtés de Laurent-Désiré Kabila dans la guerre contre Mobutu au Zaïre est d'abord justifiée par la raison humanitaire, celle du soutien aux populations d'origine rwandaise du Sud-Kivu.
Si, dans un second temps, Yoweri Museveni a semblé vouloir intervenir pour endiguer les ADF, un groupe armé né en 1995 et hostile à son régime, la réalité est autre : il voyait dans l'intronisation de Laurent-Désiré Kabila à la tête de l'État congolais une possibilité de mettre en place un régime « progressiste » qui ouvrirait les régions de l'Est à l'Ouganda, des terres qu'il voit comme propices à l'installation des capitaux ougandais. Les officiers de l'UPDF restés sur place dans les Kivu profitaient quant à eux de l'anomie locale pour détourner le matériel militaire et le carburant, et impliquer des hommes d'affaires locaux dans la construction de routes commerciales entre l'Ouganda et le Congo (Prunier 1999). Bien qu'il soit difficile d'affirmer les implications du gouvernement ougandais dans ces pillages et détournements, elles semblent plausibles dans la mesure où les aspirations de Museveni, à ce moment, étaient bien celles de la RDC comme réservoir économique. Enfin, plus tard, la présence de bases de l'UPDF à Bunia et Béni, puis l'occupation de Kindu et Kisangani, permis à l'armée ougandaise de neutraliser plusieurs attaques des ADF en RDC (Prunier 1999).

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La présence des réfugiés est un véritable potentiel de négociation dans les relations diplomatiques, bien souvent houleuses, avec ses voisins. Les relations nerveuses entre Yoweri Museveni et Paul Kagame parlent d'elles-mêmes : le premier soupçonne son homologue rwandais de préparer son renversement et de mener des actions subversives contre son régime, quand le second n'accepte pas du chef d'État ougandais qu'il puisse rencontrer des leaders de son opposition. En 2001, le gouvernement rwandais a été officiellement déclaré hostile au gouvernement ougandais, par une déclaration officielle fondée sur des plans d'agression bel et bien existants, dont la conduite d'assassinats ciblés de hauts responsables militaires ou encore l'infiltration de la partie du Nord-Kivu sous influence ougandaise comme base stratégique à des attaques postérieures vers l'Ouganda (Leloup 2004). Inversement, le gouvernement ougandais est très actif à rencontrer les Rwandais opposés au régime de Paul Kagame, et bénéficient d'entraînements actifs de la part de l'Ouganda. Depuis le début des années 2000, Kampala est devenue la destination première de tout déserteur de l'APR, constituant de la sorte une arme puissante de déstabilisation du régime du président rwandais à disposition (ibid.). En jouant sur le discours de la protection et de l'humanisme soutenu par la communauté internationale, Yoweri Museveni génère la déstabilisation du régime rwandais voisin, une déstabilisation également orchestrée par le régime de Paul Kagame.

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Plus récemment, des mesures drastiques (fermeture des postes-frontières, embargos) cristallisent ces accusations réciproques, qui doivent parfois s'apaiser à partir des camps. Ces dix dernières années, plusieurs épisodes de rapatriements forcés de réfugiés rwandais à partir de l'Ouganda ont été rapportés. En 2019, pour ne citer que le plus récent, huit haut gradés ougandais sont inculpés d'enlèvement et de rapatriement forcé de réfugiés rwandais, dont l'ancien garde du corps de Paul Kagame et de son frère en 2013³²

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## B. Cessation et rapatriement volontaire : une solution durable ou un outil politique ?

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Le HCR promeut trois solutions durables pour les réfugiés : le rapatriement volontaire dans le pays d'origine dans la sécurité et la dignité, l'intégration locale dans le pays
d'accueil ou la réinstallation dans un pays tiers (Agier 2008). Dans le discours politique actuel où l'Ouganda n'est pas disposé à permettre aux réfugiés d'accéder à l'intégration locale et où la réinstallation dans un pays tiers ne concerne qu'une infirme partie d'entre eux, le rapatriement librement consenti semble être une solution durable pour la plupart des réfugiés. Pour les réfugiés rwandais en Ouganda, la réinstallation dans un pays tiers n'est pas une option : ils ne bénéficient plus de l'asile en Ouganda et ne peuvent donc plus bénéficier des programmes du HCR, dont la réinstallation. Également, beaucoup ne sont pas disposés à être rapatriés volontairement, et ce pour plusieurs raisons : l'absence de réseaux familiaux au Rwanda, la méconnaissance de leur territoire d'origine en raison d'un temps long passé en exil (parfois plus de vingt ans), l'incertitude quant aux possibilités de subsistance ou encore, les spéculations sur l'oppression du gouvernement de Paul Kagame.

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La réalité est la suivante : en cas de cessation, sans disposition claire de non-refoulement, le rapatriement forcé devient la seule solution pour les réfugiés conventionnés. Plusieurs tentatives de rapatriement de réfugiés rwandais ont été mises sur pied au début des années 2000. Mais de moins en moins de réfugiés se sont présentés sur base d'un rapatriement volontaire et celles et ceux qui ont été rapatriés sont finalement revenus rapidement dans les camps ougandais, où il leur a été difficile de négocier l'allocation des anciennes terres qu'ils et elles occupaient jadis.

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Penchons-nous sur les tentatives de mise en place d'une clause de cessation, spécifique aux réfugiés rwandais, mûrie dès 2007. Une fois décidée, cette clause devait faire perdre aux réfugiés rwandais leur statut, et donc la protection internationale. Cette cessation a été promulguée sous la forme d'un traité tripartite entre le HCR, l'Ouganda et le Rwanda. En 2009, il a été communiqué qu'il n'était plus justifié d'accorder le statut de réfugié aux Rwandais et qu'ils et elles devaient être « rapatriés volontairement », de manière « sûre et digne ». En avril 2009, le ministre ougandais de la Prévention des catastrophes et des réfugiés a lancé un ultimatum à tous les réfugiés rwandais es présentés dans le pays, pour qu'ils se présentent volontairement au rapatriement avant la fin du mois de juillet. Ne voulant pas retourner au Rwanda, de nombreux réfugiés se sont mêlés aux communautés locales et sont revenus au camp des mois plus tard, après avoir été informés qu'ils et elles ne seraient pas forcé es de retourner au Rwanda. Un certain nombre de celles et ceux qui s'étaient présentés de leur plein gré pour être rapatriés au Rwanda sont également retournés en Ouganda. L'image fantasmée d'un Rwanda en paix, justifiant d'un rapatriement pacifique et sécurisé, s'est avérée bien éloignée de la dure réalité du retour : beaucoup ont été fait prisonnier ères, d'autres sont devenus des squatters sur leurs anciennes terres désormais occupées par d'autres personnes.

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Finalement, si beaucoup sont retournés en Ouganda, les Rwandais ont vu leur statut de réfugié annulé. Ils ont dû refaire une demande d'asile, ce qui n'était malheureusement plus possible – et cela ne l'est toujours pas, aujourd'hui, pour les Rwandais, qui choisissent ou sont contraints d'adopter une nationalité congolaise pour faire valoir leur demande d'asile et de statut. À Kyaka II, en 2010, les Rwandais ont été retenu es dans un centre d'accueil avec la promesse de l'asile légal, avant d'être forcé es par les militaires à monter dans des camions, direction le Rwanda. L'année suivante, la clause de cessation pour les réfugiés rwandais devait prendre effet au 31 décembre. En 2013, le gouvernement rwandais de Paul Kagame avait invoqué cette clause pour solliciter les rapatriements. Le gouvernement ougandais de Yoweri
Museveni, lui, avait hésité. Bien que la Commission des droits de l'homme de l'ONU n'ait pas soutenu le procédé de cessation, elle n'a pourtant rien fait pour protéger les réfugiés rwandais·es. Si les clauses d'une cessation du statut pour les Rwandais·es étaient une décision politique prise dans les plus hautes sphères politiques des deux pays concernés, l'Ouganda et le Rwanda, elle s'est inscrite, localement, dans des jeux politiques et de luttes internes au sein des gouvernements. En 2012, des réfugiés rwandais·es à Kyaka II ont été attirés dans des hangars d'aide alimentaire, à Bukere, avec la promesse de nourriture pour eux et leurs familles : ils et elles ont été forcés de monter dans des camions militaires et de retourner au Rwanda. Plusieurs autres incidents nous ont été rapportés par des survivants et des rapatriés³⁵, comment en 2018, où l'inspecteur général de la police de l'époque, Kale Kayihura, avait été licencié et inculpé pour avoir aidé et encouragé des rapatriements illégaux de réfugiés rwandais, en collégialité avec les autorités rwandaises.

Le traitement des réfugiés est donc un indicateur important des jeux de pouvoir politiques, diplomatiques et géopolitiques. La cessation des hostilités et le rapatriement forcé ont entraîné un réel besoin de protection des populations rwandaises, qui n'a pourtant pas été accordé par l'Ouganda, à l'inverse des discours politiques et médiatiques de l'ouverture et de l'humanisme. Les dures réalités politiques auxquelles sont confrontées les réfugiés rwandais·es, qui ne peuvent obtenir l'asile en Ouganda, sont évidentes. Il est clair que leurs expériences ne correspondent pas à l'idéal de l'hospitalité et de l'ouverture des réfugiés : les clauses de cessation ne tiennent pas compte de la législation internationale en matière de protection des réfugiés et servent, en réalité, à poser des pions sur l'échiquier régional. En jouant sur le discours de la protection des réfugiés, le gouvernement ougandais invisibilise consciemment les usages (géo)politiques des populations réfugiées, essentiellement comme pratique de déstabilisation.

## 2. S'attirer les faveurs de la communauté internationale

C'est aussi parce qu'il sort d'un lot africain largement médiatisé comme violent et instable par les médias et la communauté internationale, que l'Ouganda apparaît comme une exception sur la scène internationale. La focalisation médiatique, occidentale, sur le succès ougandais s'explique par plusieurs aspects : le soutien au libéralisme de Yoweri Museveni, un intérêt à gérer les flux de réfugiés « à la source », sur le continent africain, le discours aux populations vulnérables et l'essor des droits de l'homme, qui fait partie du *soft power* des États donateurs et de la communauté internationale.

En 1986, lors de l'arrivée au pouvoir du régime NRM de Yoweri Museveni, le pays est dans une situation de déprise économique. Le gouvernement tout juste en place, soucieux d'assurer une stabilité politico-militaire et de consolider son assise, choisit alors d'adopter une approche prudente et mesurée en matière d'économie, par une politique de libéralisation du pays. Inversement, à la fin de la guerre froide, l'aide internationale cherche à intégrer des critères plus pragmatiques dans la donation des aides et des fonds, centrés sur les performances économiques des pays d'accueil et l'intérêt de consolider une approche développementaliste dans les territoires du continent africain.
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L'Ouganda devient ainsi, dans les années 1990, un « véritable laboratoire pour les programmes d'aide » (Torrenté 1999). Le FMI et la Banque mondiale soutiennent et expérimentent plusieurs réformes libérales en Ouganda. Le modèle d'accueil, basé sur l'autosuffisance et la mise en place d'installations agricoles, fait partie de ces expériences : c'est bien sur le modèle ougandais que le UNHCR a basé son nouveau cadre de réponse globale aux réfugiés.

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Si les références idéologiques de Yoweri Museveni sont panafricaines, ses perspectives économiques sont celles de la mondialisation. La recette du pouvoir, un syncrétisme entre nationalisme et progressisme à l'Occidental, permet au président ougandais de s'attirer la faveur des États donateurs de la communauté internationale. L'organisation de sommets sur la solidarité et les réfugiés, comme en juin 2017, souvent à l'investiture de l'Ouganda sur le continent africain, fait de celui-ci un meneur des Grands Lacs, qui non seulement condense les attentes des pays occidentaux et des Nations unies, mais le met aussi coude-à-coude avec le gouvernement de Paul Kagame, soucieux de s'attirer les mêmes faveurs. Les intérêts des pays occidentaux se situent à plusieurs niveaux : s'assurer des alliés dans le nouvel ordre mondial de l'après-guerre froide, encourager la détermination du gouvernement ougandais à contrer le régime islamiste de Khartoum (directement soutenu par les États-Unis) et développer les droits fondamentaux de l'homme.

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Selon l'Overseas Development Institute, l'Ouganda a reçu 1,6 milliard de dollars en 2011, ce qui en fait le vingtième bénéficiaire d'aide au monde. Entre 2006 et 2010, les États-Unis ont été le principal donateur, avec 1,7 milliard de dollars, suivis de la Grande-Bretagne avec 694 millions de dollars. Les États donateurs (États-Unis, Japon et Union européenne) pratiquent une politique d'assistance en fonction de leurs intérêts géopolitiques, de leur histoire avec le pays d'origine des réfugiés et sous la pression éventuelle de l'opinion publique. Les fonds publics à destination des réfugiés transitent par les agences des Nations unies ou par des organisations donatrices. L'attribution des aides se fait donc moins en fonction des besoins concrets des réfugiés que de ce qu'ils et elles représentent pour les États (Cambrézy 2001), qui sont souvent impliquées dans la gestion des crises humanitaires – aussi bien dans leur origine que dans la réponse fournie à la « crise ». Également, les États donateurs considèrent que les migrations internationales sont des phénomènes à contrôler et à gérer, toujours en fonction de leurs intérêts propres, à la « source » : pour être réduits, les flux migratoires doivent être contrôlés au plus près de leur formation, dans le temps et dans l'espace.

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Comme nous l'avons vu précédemment, l'Ouganda contrôle avec vigueur ses frontières, des frontières qui, rappelons-le, ne sont pas poreuses au même titre pour tous et dont la candidature à la demande d'asile est soumise à la roulette russe des relations diplomatiques. Les États donateurs attendent de l'Ouganda qu'il prouve qu'il est une terre d'asile sûre, mais surtout qu'il a la charge d'absorber les flux massifs de réfugiés dans la région des Grands Lacs. Le battage médiatique, le souci onusien et les intérêts européens convergent : il ne s'agit ni plus ni moins que de construire l'oasis africain pour mieux gérer les voies d'accès à l'Europe (Sandvik 2011). Inversement, le gouvernement ougandais, en affichant un respect affirmé aux droits fondamentaux des réfugiés, par la mise en place des colonies agricoles et la réduction de la dépendance des populations à l'égard de l'assistance humanitaire, s'assure une position
diplomatique d'envergure sur la scène internationale, captant des fonds dans la région des Grands Lacs - bien qu'il soit concurrencé par son voisin rwandais.

80 L'accueil de 51 réfugiés afghans en août 2021 (sur les 2 000 escomptés), dans les suites de l'arrivée au pouvoir des Talibans en Afghanistan, résume bien les intérêts des protagonistes en présence. Pour les États-Unis, rappeler « la longue tradition de l'accueil du gouvernement de l'Ouganda et du peuple ougandais »³⁶ était une manière de réactiver son identité politique et géopolitique, celle de précurseur en matière d'hospitalité. Pour le gouvernement ougandais, énoncer publiquement que cet accueil a lieu « à la demande des États-Unis »³⁷, reste une manière pour le NRM de Yoweri Museveni de visibiliser la confiance de la communauté internationale, placée en son régime - alors même que ce dernier constitue une violation au regard de la constitution ougandaise, puisqu'il n'y a jamais eu d'alternance politique depuis 1986. Face à de nombreux Ougandais-es qui craignaient de la présence afghane qu'elle attire l'attention de groupes terroristes internationaux dans la région, les journaux nationaux, dont le *Daily Monitor*, s'étaient empressés de présenter l'accueil des Afghans, à la une, comme la possibilité de réhabiliter certains centres et écoles³⁸. Le discours de l'accueil des réfugiés est donc toujours, à bien des égards, celui du développement et du bénéfice direct que les populations ougandaises peuvent en tirer, l'activant sans cesse comme un outil d'unité nationale puissant.

81 La médiatisation de l'exception ougandaise et la survisibilisation du succès de l'accueil floutent de nombreux problèmes. Ils masquent les intérêts géopolitiques de l'Ouganda sous le prisme de l'ouverture. Certes, les usages frauduleux de l'accueil sont pointés du doigt et les scandales de corruption ont le vent en poupe. Entre 2016 et 2017, l'État ougandais a gonflé le nombre des demandeurs-euses d'asile et des réfugiés, pour obtenir de la communauté internationale des aides plus conséquentes. Un audit interne au HCR en 2018 aurait révélé une mauvaise gestion des fonds accordés aux réfugiés par la communauté internationale et une possible fraude : une surimposition à hauteur de 10 millions de dollars, une attribution de contrats à des entrepreneurs de mauvaise qualité, une aide détournée au profit de réfugiés fantômes. Le représentant du HCR dans le pays avait alors été remplacé. Dans le cadre de la même affaire, quatre fonctionnaires de l'OPM avaient été suspendus pour fraude et détournement de l'aide humanitaire³⁹. Ces pics de corruption refroidissent les pays donateurs. En 2017, lors du Sommet de la solidarité à Kampala, qui visait à collecter 2 milliards de dollars, l'Ouganda n'a réussi à obtenir que 365 millions. En 2018, lors de l'annonce par l'Union européenne d'une aide de 24 millions d'euros pour l'Ouganda, plusieurs pays avaient décidé de geler leur aide. Depuis 2020, l'Ouganda est placé sur la liste du GAFI, signifiant que le pays a été identifié par la communauté régionale et internationale comme présentant des lacunes à lutter contre le blanchiment d'argent (ESAAMLG 2020).

82 Bien souvent, les dérives de l'accueil, présentées sous le prisme de la corruption et du clientélisme d'État, sont décriées comme une problématique typiquement africaine – celle des gouvernements africains « corrompus », la responsabilité des Nations unies et des pays de la communauté internationale étant à tort totalement occultée. En ce sens, la construction du « mythe » de l'accueil en Ouganda ne semble possible, en discours, que sous l'égide des Nations unies et de l'Occident comme garantes nécessaires à un système d'accueil transparent et égalitaire. Entre une dénonciation ciblée sur la corruption et le clientélisme d'une part, des louanges focalisées sur le progressisme d'autre part, les déboires de la politique d'accueil peinent à être visibilisés. La
couverture médiatique centrée sur le mythe produit une image méliorative de l'Ouganda, lui permettant non seulement de rompre avec son histoire « trouble et turbulente [...] et les niveaux de violence expérimentés par ses citoyens » (Schlee et Watson 2013), mais aussi de se poser en modèle sur la scène régionale et mondiale par une gestion douce des réfugiés, en comparaison avec ses voisins africains, notamment le Kenya. La tradition de l'asile fonctionne ainsi comme une « instance de légitimation » (Akoka 2021) d'un régime politique soucieux de la protection des délits et contre les violations internationales.

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En présentant une image avantageuse de la politique d'accueil en Ouganda, les médias assoient sa position de leader sur le marché régional des droits de l'Homme et de l'ouverture mais occultent en fait, tout un ensemble de violations accumulées par le pays au cours de ces dernières années. En 2014, un projet de loi intitulé la loi anti-homosexualité (« Anti-Homosexuality Act ») voulait sanctionner les actes homosexuels et les rendre passables de la peine de mort. Il avait été déclaré « nul et non avenu » par la cour constitutionnelle. Les États-Unis, qui avaient alloué à Kampala 487 millions de dollars d'assistance l'année précédente – dont 411 millions pour le secteur de la santé –, avaient toutefois gelé une partie des aides en 2014, dans les suites du projet de la loi « anti-homosexuels ». La Banque mondiale avait également reporté un prêt financier de 90 millions de dollars et quatre pays, dont les Pays-Bas, le Danemark, la Suède et la Norvège, avaient annoncé le gel d'une partie de leur aide. Plus récemment, en juillet 2021, des enquêtes ont mis à jour l'existence de thérapies de conversion des personnes LGBTQ+, visant à leur faire « abandonner » leur orientation sexuelle. Le scandale est d'autant plus important que ces thérapies de conversion avaient lieu dans des cliniques financées par les plus grands donateurs d'aide au monde, dont USAid, UKAid, le Fonds mondial basé en Suisse et le gouvernement britannique⁴⁰. Également en 2021, le major général Abel Kandiho, ancien chef des renseignements militaires, a été nommé à la tête de la police nationale, alors même qu'il figurait sur la liste noire des États-Unis⁴¹. Il est suspecté d'avoir autorisé la détention de civils en raison de leur critique au régime durant la période électorale de janvier 2021, et de les avoir soumis à des actes de torture, dont des abus sexuels et des électrocutions.

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Bien que les « écarts » en matière des droits de l'homme soient devenus systématiques et vivement critiqués par la communauté internationale, ils ne remettent pourtant jamais totalement en cause les fonds monétaires attribués à l'Ouganda, notamment ceux pour l'accueil aux réfugiés. Pour les États-Unis, s'assurer d'une collaboration solide dans la région des Grands Lacs reste tout à fait primordial, tant sur le plan humanitaire – l'accueil des réfugiés, le développement économique du pays – que militaire : lutte contre Al-Shabaab, mobilisation de l'armée nationale, l'UPDF, aux côtés de la MONUSCO et des FARDC dans la lutte contre un groupe extrémiste dans l'est de la République démocratique du Congo, en 2021. En 2018, les Nations unies ont investi plus de 250 millions de dollars dans le PAM en Ouganda, une aide qui s'est prolongée jusqu'en 2022, bien que réduite drastiquement en raison de la pandémie mondiale de la Covid. La question n'est donc jamais celle de la suppression des aides aux réfugiés, bien que celles-ci bougent en fonction des conjonctures et des intérêts des États donateurs.

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Ces violations en matière des droits de l'homme sont d'ailleurs, depuis quelques années, pleinement assumées par le gouvernement ougandais. L'emprise des pays donateurs sur Yoweri Museveni semble s'être affaiblie. Là où, dans les années 1990, la nécessité de
se voir attribuer des fonds par le FMI et la Banque mondiale rendait le pan humaniste nécessaire aux donations et aux prêts – le gouvernement s'excusait de ses écarts et convenait que l'essor des droits de l'homme allait de pair avec l'attribution des fonds, notamment concernant l'accueil des réfugiés –, la roue semble avoir tourné. Désormais, le discours gouvernemental justifie les violations de son appareil policier et militaire en matière de droit international.

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En 2014, date de formation du « Anti-Homosexuality Act », la députée à l'investiture de cette loi, Monicah Amoding, l'avait défendue au prétexte qu'elle soutenait des « valeurs sociétales », et que l'Ouganda n'avait pas atteint l'« âge d'apprécier ces droits que certaines parties du monde [les États donateurs] veulent que nous apprécions ». La militarisation progressive du corps gouvernemental ougandais, la croissance récente du pays, semblent avoir réduit sa dépendance économique à l'encontre des fonds de la communauté internationale, réduisant là aussi l'utilité d'une politique humaniste et attentive aux droits de l'homme. Si le pays ne produisait rien dans les années 1990, il mise désormais sur le développement de son secteur pétrolier. Selon les données de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), constitué d'un consortium de 34 pays donateurs, l'aide publique au développement⁴² (APD) à l'Afrique subsaharienne a connu une augmentation de près de 40 % par rapport à 2004. Mais l'Ouganda a connu la croissance la plus faible par rapport à l'ensemble de ses homologues africains. Le recul de ces aides publiques ne concerne pas directement les aides attribuées aux réfugiés, mais il marque bien la nécessité, pour le gouvernement ougandais, de trouver de nouvelles voies vers l'indépendance économique.

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Actuellement, les réfugiés restent un puissant outil de mobilisation et d'attribution des aides internationales, toujours utiles au développement des régions pauvres et marginalisées du pays.

## Conclusion

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Dans cet article, nous avons montré que derrière les buts avoués de l'hospitalité, ceux de l'autosuffisance et de l'intégration, le gouvernement ougandais s'est en réalité engouffré dans une politique d'accueil parce qu'il en avait minutieusement mesuré les bénéfices, tant sur le plan interne qu'international. Sur le plan interne, le développement des régions marginalisées, la construction nationale, la captation des fonds des institutions internationales lui sont associés. Sur le plan international, l'inclusion dans des partenariats internationaux, et une présence – entre stabilisation et déstabilisation – diplomatique et géopolitique dans la région des « Grands Lacs ». La politique d'accueil, inscrite dans une tradition de longue durée et un universalisme systémique, fonctionne en réalité comme une entité de légitimation du gouvernement NRM de Yoweri Museveni, et constitue, toujours, un puissant outil de mobilisation politique. Mais si la politique d'accueil repose sur un progressisme original, celui de l'idée que les réfugiés seraient plus libres que dans d'autres pays du monde, l'accueil est vécu, en soubassement, de manière bien différente. En pratique, les conditions de vie des réfugiés dans les « colonies » (settlements) ne diffèrent pas de celles des camps (camps), et pour celles et ceux qui sont dans les villes, être « labellisé » réfugié ne change pas en pratique les conditions de vie par rapport à celles et ceux qui vivent dans la clandestinité.
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De pays d'exode à pays d'accueil de réfugiés, l'ambition d'autosuffisance alimentaire et d'autonomie des réfugiés mis en place durant les années 1990 n'est plus d'actualité. La politique d'ouverture à partir de 2006 pour une meilleure intégration est à présent un leurre. Le système de prise en charge très contrôlé décourage les mobilités pourtant importantes pour arriver à s'en sortir économiquement. De plus, les critères qui fondent l'accueil intègre en premier lieu des considérations réglementaires et diplomatiques. La massification de l'accueil avec le nombre d'arrivées important est corrélée à des conditions d'accueil dégradées, notamment concernant la distribution des ressources à un niveau local (Omata 2022). À partir d'une analyse associant une compréhension des enjeux de géopolitique interne et internationale, nous avons montré que l'Ouganda est loin d'être l'utopie tant acclamée par les médias et la communauté. Ce sont bien les intérêts nationaux, diplomatiques et géopolitiques que nous avons souhaité exposer ici et qui président aux décisions qui concernent les vies des réfugiés.

Nous remercions Clélia Coret, Francesca Di Matteo, Marie-Aude Fouéré, Valérie Golaz et Claire Médard pour leur accompagnement et leurs conseils tout au long de la rédaction de cet article. Pour précision, cet article a été écrit au cours de l'année 2021. Les réflexions et analyses qui y sont proposées s'ancrent donc dans ce contexte temporel spécifique, qui ne dépasse pas les changements et évolutions post-2021 relatifs aux politiques d'accueil et d'hospitalité en Ouganda.

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NOTES

1. Nous entendons par « réfugié-es » les personnes qui ont été ou non en contact avec l'Office of Prime Minister (OPM), l'antenne du gouvernement ougandais en charge de la gestion des réfugié-es, et le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Lorsqu'il s'agit de flux et de proportions chiffrés, il s'agit de réfugié-es enregistrés par les services de l'immigration. Sinon, il s'agit de l'ensemble des
personnes qui ont quitté leur pays et se sont retrouvées en Ouganda, avec ou sans statut administratif.

2. L'opposition Tutsi-Hutu au Rwanda s'est construite historiquement dans un cadre national.

3. L'installation spontanée des réfugiés dans les communautés ougandaises, tout particulièrement au nord, à la frontière soudanaise, s'explique en partie par la présence de groupes ethnolinguistiques, éventuellement de parenté, qui s'étendent par-delà les frontières nationales ougandaises et des migrations de travail quotidiennes.

4. « UN Emergency Relief Coordinator Spotlights Peace Efforts in Northern Uganda », UN News, 10 septembre 2006. https://news.un.org/en/story/2006/09/191502.

5. Après avoir pris la présidence, Milton Obote a commandé un recensement des Banyarwanda à la fin des années 1960, les déclarant étrangers et exigeant qu'ils vivent dans des camps de réfugiés. Ils ne pouvaient donc participer aux processus politiques et citoyens, notamment le vote. C'est pourquoi, en opposition, la plupart d'entre eux ont ensuite rejoint l'armée d'Idi Amin Dada en tant que soldats.

6. Avant la dernière vérification (commencée en octobre 2021), les chiffres annuels sont estimés sur la base du total des réfugiés et des demandeurs d'asile, et corrigés pour inclure les nouveaux arrivants enregistrés dans les centres d'accueil des réfugiés, les nouvelles naissances et les rapatriements spontanés.

7. « Ouganda : un paradis pour les réfugiés », BBC News Afrique, 18 mai 2016. https://www.bbc.com/afrique/region/2016/05/160518_uganda_refugees.

8. Entretien avec Emmanuel, 63 ans, réfugié depuis 1994 et vivant à Kyaka II depuis vingt-deux ans, 2020.

9. Samuel Okiror, « Food Rations to 1.4 million Refugees Cut in Uganda Due to Funding Shortfall », The Guardian, 14 avril 2020. https://www.theguardian.com/global-development/2020/apr/14/food-rations-to-14-million-refugees-cut-in-uganda-due-to-funding-shortfall-coronavirus-world-food-programme.

10. Deborah Leter et Gatwal Gatkuoth, « Fears in Uganda over Coronavirus Outbreak in Refugee Settlements », Al Jazeera, 8 avril 2020. https://www.aljazeera.com/news/2020/4/8/fears-in-uganda-over-coronavirus-outbreak-in-refugee-settlements.

11. De nombreuses recherches portant sur les camps de réfugiés ont montré que l'aide humanitaire encourage la dépendance économique et décourage les initiatives, et promeut une relation paternaliste et coercitive avec les réfugiés vis-à-vis des institutions de l'État et de l'aide humanitaire (Harrell-Bond 1986 ; Verdirame et Harrell-Bond 2005 ; Kibreab 2004 ; Hyndman 2000).

12. Les « Local Council » (LC) sont une forme de gouvernement local en Ouganda. Il existe six niveaux de conseils locaux, le plus bas étant le LC1 à échelle du village ou du quartier d'une ville.

13. Entretien avec Estelle, 45 ans, dans le camp de Kyaka II, en 2020.

14. Entretien avec un Commandant d'un camp dans l'ouest de l'Ouganda, en 2020.

15. L'incertitude des chiffres quant aux flux de réfugiés s'est intensifiée avec la pandémie. En 2019, invoquant la réduction de l'aide humanitaire et la restriction des déplacements à l'extérieur du camp pour trouver du travail et/ou de la nourriture comme mesure visant à freiner la propagation de la Covid-19, de nombreux réfugiés de Kyaka II et Kyangwali seraient retournés au Congo. Après qu'un convoi auto-
organisé de rapatriés ait été intercepté à Kisoro, beaucoup ont choisi de passer par le lac Albert à Hoima où ils ont constaté qu'il n'y avait pas de contrôle frontalier contrairement à Matanda et Nyakabande par où ils étaient passés (entretien avec un responsable de l'OPM, en 2021).

16. Sur les camps de réfugiés comme lieux d'abri et d'organisation des groupes armés dans la région des « Grands Lacs », voir par exemple Bradol et Vidal (1997).

17. Les éléments présentés ici sont issus d'un terrain de vingt-deux mois, de 2018 à 2023, au sein des réseaux congolais de deux quartiers de Kampala, Katwe et Nsambya.

18. Les activités économiques des réfugiés en ville dépendent de plusieurs critères (catégorie sociale d'origine, diplôme, savoir-faire), mais l'implantation d'un réseau familial ou d'interconnaissances déjà existant est le plus important. Ceux peu intégrés ou arrivés récemment se tournent parfois vers des activités de peinture, de maçonnerie, d'électricité, payées à la journée. Les autres, mieux intégrés ou installés depuis plus longtemps, peuvent prétendre à des activités commerciales (ouverture d'un magasin, ventes de vêtements de l'Ouganda vers le Congo ou de denrées alimentaires, du Congo vers l'Ouganda, comme l'huile de graine de manioc, etc.).

19. Entretien mené avec Robert, 30 ans, le 3 août 2018 à Kampala.

20. Les Baganda constituent le groupe ethnique majoritaire en Ouganda, situé dans l'ancien royaume du Buganda incluant la capitale du pays, Kampala. Les Baganda se réfèrent moins à leur citoyenneté ougandaise qu'à leur appartenance à la « tribu des Ganda » ou à la « culture des Ganda », voir par exemple Barral (2018).

21. En 2012, un programme entre l'Ouganda et les Nations unies a visé les Congolais-es du Nord-Kivu, du Sud-Kivu et de l'Ituri. L'objectif était de réinstaller entre 10 000 et 20 000 réfugiés congolais-es présent-es dans les deux pays, en Occident. Bien que ce programme ait été supprimé en 2019, notamment avec l'arrivée massive des réfugiés sud- soudanais-es en 2016 et parce qu'il était désormais souhaité que les réfugiés soient inclus dans les systèmes nationaux, beaucoup de Congolais-es continuent à penser que leur nationalité sera privilégiée dans les procédures de sélection à la réinstallation. C'est pourquoi certain-es Congolais-es sont accusés d'être des Rwandais-es, qui auraient falsifié leur nationalité pour être réinstallé-es.

22. « Ouganda : un paradis pour les réfugiés » (BBC News Afrique, 18 mai 2016). https://www.bbc.com/afrique/region/2016/05/160518_uganda_refugees : sur le camp de Nakivale, des cas de terres cédées par force aux arrivants ont été rapportés.

23. Une terre classée est une terre que le gouvernement a mise de côté pour l'installation de réfugiés, elle devient publique de ce fait.

24. Entretiens réalisés à Kampala, avec les directeurs de plusieurs associations, entre mai et septembre 2021.

25. Le NDP est une série de six plans quinquennaux (2010 à 2040), conçus par L'Autorité nationale de planification de l'Ouganda et visant à propulser le pays vers le statut de pays à revenu intermédiaire, grâce à l'amélioration de l'emploi, la création de richesses durables et une croissance inclusive.

26. « Informing the Refugee Policy Response in Uganda: Results from the Uganda Refugee and Host Communities 2018 Household Survey » (World Bank 2019). https://documents.worldbank.org/pt/publication/documents-reports/documentdetail/571081569598919068/informing-the-refugee-policy-response-in-uganda-results-from-the-uganda-refugee-and-host-communities-2018-household-survey.
27. En 1994, lorsque sa famille a fui le Rwanda, Christophe avait 9 ans. Son père était responsable de la communauté sous le gouvernement d'Habyarimana. Même s'il n'était qu'un enfant à l'époque, il a été désigné par d'autres comme un ancien *Interahamwe*. Pierre, un Congolais de 37 ans, a également été désigné par certains comme un ancien rebelle *interahamwe* car « il parle avec un fort accent kinyarwanda et personne ne semble le connaître ». En 1997, alors âgé de 12 ans, il s'était enfui du camp de réfugiés zambien-nes, où il était resté jusqu'en 2001, date à laquelle la Croix-Rouge l'a rapatrié en RDC. C'est la langue, mais aussi son manque d'insertion dans les localités, qui l'avaient rendu vulnérable à de telles accusations (entretiens à Kyangwali et Kyaka II, en 2021).

28. « Leave Nobody behind in Service Delivery », *The Daily Monitor*, 29 janvier 2021. https://www.monitor.co.ug/uganda/oped/commentary/leave-nobody-behind-in-service-delivery-1767184

29. Sur l'ensemble des interlocuteurs qui nous ont parlé de leur expérience de la distribution, trois cas de différenciation nous ont été relatés. Toutefois, tous les Ougandais ne détiennent pas une carte d'électeur : il s'agissait également d'une stratégie ciblée dans le cadre des élections présidentielles à venir, au mois de janvier 2021, et d'une mise en concurrence des différents partis politiques, dont le NRM de Yoweri Museveni, par le biais de l'aide humanitaire.

30. « President's Statement at the Uganda Solidarity Summit on Refugees », The State House of Uganda, 23 juillet 2017. https://web.archive.org/web/20190312164134/https://statehouse.go.ug/media/speeches/2017/06/23/presidents-statement-uganda-solidarity-summit-refugees.

31. La Ugandan People's Defence Force (UPDF), formée à partir de l'Armée nationale de résistance (NRA), est l'actuelle l'armée nationale (donc contrôlée par le chef de l'État ougandais, Yoweri Museveni).

32. « Ouganda: 8 gradés inculpés d'enlèvement de réfugiés rwandais », *La Libre Afrique*, 10 janvier 2019. https://afrique.lalibre.be/30583/ouganda-8-grades-inculpes-denlevement-de-refugies-rwandais/ ; « En Ouganda, des Rwandais semblent victimes de rapatriements forcés », *RFI*, 2 novembre 2017.

33. https://www.rfi.fr/fr/afrique/20171102-ouganda-rwanda-rapatriement-force-disparition-refugie-arrestation-kampala-mutabazi-

34. Le Mouvement du 23-mars (M23) est un groupe rebelle formé en 2012 suite au non-respect d'un accord par le gouvernement congolais. Le groupe, dissout en 2013, est accusé par les organismes internationaux de nombreuses violences envers les populations civiles et donc ses membres ne peuvent recevoir le statut de réfugié.

35. Entretien dans le camp de Kyaka II, en 2021.

36. Nadia Bouchenni, « Afghanistan : deux pays africains acceptent d'accueillir des réfugiés », *TV5 Monde*, 25 août 2021. https://information.tv5monde.com/afrique/afghanistan-deux-pays-africains-acceptent-d'accueillir-des-refugies-35407.

37. Pauline Le Troquier, « L'Ouganda et le Rwanda, premiers pays d'Afrique à accueillir des réfugiés afghans », *Courrier international*, 26 août 2021. https://www.courrierinternational.com/article/bienvenus-louganda-et-le-rwanda-premiers-pays-dafrique-accueillir-des-refugies-afghans
38. « Parliaments Praise Uganda for Hosting Afghan Refugees », *The Daily Monitor*, 8 septembre 2021. https://www.monitor.co.ug/uganda/news/national/parliaments-praise-uganda-for-hosting-afghan-refugees-3542446.

39. « Refugee Scandal: OPM Suspends 4 Officials », *The Daily Monitor*, 13 janvier 2021. https://www.monito.co.ug/uganda/news/national/refugee-scandal-opm-suspends-4-officials-1739130.

40. Alice McCool, « Major Aid Donors Found to have Funded “Conversion Therapy” Clinics in Africa », *The Guardian*, 2 juillet 2021. https://www.theguardian.com/global-development/2021/jul/02/major-aid-donors-found-to-have-funded-conversion-therapy-clinics-in-africa.

41. Jason Burke, « General Accused of Rights Abuses Made Ugandan Head of Police », *The Guardian*, 9 février 2022. https://www.theguardian.com/world/2022/feb/09/general-accused-of-rights-abuses-made-ugandan-head-of-police.

42. L'APD est un flux financier fourni par des organismes publics officiels, pour développer l'infrastructure sociale des pays dits « en développement », afin d'attirer ou de développer d'autres sources de financement par la suite.

## RÉSUMÉS

Depuis les années 1990, l'Ouganda s'est fait connaître sur la scène internationale pour son système d'accueil des réfugié-es, qualifié d'innovant et de progressiste. Cet article montre que derrière le succès humanitaire supposé de l'accueil des réfugié-es se cachent des enjeux politiques et géopolitiques concurrents entre le gouvernement ougandais et le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR). Pour le gouvernement ougandais, l'accueil des réfugié-es s'inscrit dans une politique de développement de régions pauvres et marginalisées, d'attraction des financements de la communauté internationale et de déstabilisation des pays voisins, notamment la République démocratique du Congo (RDC) et le Rwanda. Pour les Nations unies, le modèle ougandais permet de démontrer sa réussite en matière d'accueil des réfugié-es, de contrôler les réfugié-es sur le continent africain dans le contexte de la crise migratoire européenne et de s'assurer un allié stratégique dans la région des Grands Lacs. Cet article montre comment le régime de Yoweri Museveni, président de l'Ouganda depuis 1986, a bénéficié et continue de bénéficier de l'instrumentalisation de son image de leader des droits de l'homme sur le marché régional, malgré une série de violations commises par le pays et un système d'accueil des réfugié-es qui a montré ses limites ces dernières années.

Since the 1990s, Uganda has made a name for itself on the international stage with a refugee reception system that has been described as innovative and progressive. This article shows that behind the supposed humanitarian success of refugee reception lie competing political and geopolitical issues between the Ugandan government and the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). For the Ugandan government, hosting refugees is part of a policy to develop poor and marginalised regions, attract funding from the international community, and destabilise neighbouring countries, particularly the Democratic Republic of Congo (DRC) and Rwanda. For the United Nations, the Ugandan model allows it to demonstrate its success in
hosting refugees, control refugees on the African continent in the context of the European migration crisis, and secure a strategic ally in the Great Lakes region. Despite a series of violations the country has accumulated and a refugee reception system that has shown its limitations in recent years, this article shows how the regime of Yoweri Museveni, president of Uganda since 1986, has and continues to benefit from exploiting its image as a leader in human rights in the regional market.

## INDEX

**Index géographique** : Uganda | Ouganda

## AUTEURS

### FAITH ATUHUMUZE

Laboratoire Population Environnement Développement (LPED), IRD & Aix-Marseille Université.

### AUDE FRANKLIN

Centre d'étude des mouvements sociaux (CEMS), EHESS ; Institut d'études du développement de la Sorbonne (IEDES), Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne.