# Les coopérations transfrontalières comme outils d'intégration régionale : analyse croisée dans les Suds (Amérique centrale, Afrique de l'Ouest)

*Cross-border cooperation as a tool of regional integration: a cross analysis of two regions in the global South (Central American, West Africa)*

Lucile Medina et Mohamadou Mountaga Diallo

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/belgeo/43693
DOI : 10.4000/belgeo.43693
ISSN : 2294-9135

## Éditeur :

Société Royale Belge de Géographie, National Committee of Geography of Belgium

## Référence électronique

Lucile Medina et Mohamadou Mountaga Diallo, « Les coopérations transfrontalières comme outils d'intégration régionale : analyse croisée dans les Suds (Amérique centrale, Afrique de l'Ouest) », *Belgeo* [En ligne], 4 | 2020, mis en ligne le 09 novembre 2020, consulté le 17 septembre 2024. URL : http://journals.openedition.org/belgeo/43693 ; DOI : https://doi.org/10.4000/belgeo.43693

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# Les coopérations transfrontalières comme outils d'intégration régionale : analyse croisée dans les Suds (Amérique centrale, Afrique de l'Ouest)

*Cross-border cooperation as a tool of regional integration: a cross analysis of two regions in the global South (Central American, West Africa)*

Lucile Medina et Mohamadou Mountaga Diallo

## Introduction

> « Les poètes déclarent que les frontières ne signalent qu'une partition de rythmes et de saveurs, qui n'oppose pas mais qui accorde, qui ne distingue que pour rallier, et que dès lors aucun cerbère, aucun passeur n'y trouvera à sévir, aucun désir n'y trouvera à souffrir. »

Patrick Chamoiseau, *Déclaration des poètes, Frères migrants*, Ed. du Seuil, 2017

1. Depuis les années 1990, les processus d'intégration régionale ont pris une nouvelle dimension notamment dans les Suds. La question de l'articulation territoriale des regroupements régionaux s'y pose d'une manière aigüe, dans des contextes où les Etats voisins aujourd'hui associés au sein d'un même ensemble ont souvent maintenu, ou maintiennent encore, des différends frontaliers, et connaissent un déficit d'infrastructures souvent accusé dans leurs périphéries.

2. Cet article propose de s'intéresser aux enjeux territoriaux des processus d'intégration régionale, à travers la place des processus de coopération transfrontalière (CTF ensuite dans le texte) au sein de ces processus. Pouvant se définir comme « l'accroissement et l'approfondissement d'interactions entre des unités territoriales initialement distinctes mais contiguës » (Marei et Richard, 2018, p. 64), la notion d'intégration régionale
renvoie en effet à l'existence de liens fonctionnels entre les éléments d'un système. Cela conduit, dans une perspective géographique, à s'intéresser à l'intégration physique entre pays voisins et donc l'articulation des territoires aux frontières. Placer l'espace au cœur de l'analyse de l'intégration régionale, et les frontières au cœur de l'analyse de l'espace régional, revient à déplacer le regard pour étudier les recompositions territoriales par les marges, vouées à devenir des interfaces de contact dans le cas des intégrations. L'intégration régionale a en effet pour objectif d'une manière générale de « diminuer les effets « pénalisants » des frontières (Reitel, 2018, p. 153), qu'ils soient physiques, législatifs ou douaniers. Loin des discours fallacieux sur un monde sans frontières, la défonctionnalisation¹ des frontières internes (debordering) des intégrations régionales permet de penser que la frontière, limite entre deux systèmes territoriaux, puisse également faire lien et système. La coopération transfrontalière a pour but de faire des zones frontalières des laboratoires de l'intégration régionale en levant les barrières liées à la présence de la frontière (Casteigts, 2003).

Plus que de simples relations de voisinages informelles, la coopération transfrontalière peut être définie comme « un partenariat entre des acteurs privés ou publics, séparés par une frontière d'Etat, et dont les actions ont des répercussions aux échelles régionales et locales, de part et d'autre de la frontière » (MOT, 2017). Il s'agira ici de questionner le lien entre intégrations régionales et coopérations transfrontalières qui se posent comme un outil d'intégration régionale aussi bien au Nord qu'au Sud.

La réflexion repose sur l'analyse croisée de deux cas d'intégrations régionales dans les Suds, le Système d'Intégration Centraméricain (SICA)², l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEOMA) et la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO)³ en Afrique de l'Ouest d'autre part. Ces deux regroupements régionaux réunissent quasiment le même nombre de pays (respectivement sept et huit) et même si l'UEMOA (3,5 millions de km²) est sept fois plus étendue que le SICA (500 000 km²), ils nous paraissent de nature à contribuer à une discussion sur la dimension territoriale des intégrations.

Si les dispositifs de coopération transfrontalière se sont déployés aussi bien au Nord qu'au Sud, ils ont été jusqu'à une date récente peu questionnés par la recherche scientifique (Wassenberg, 2014, p. 43). De plus, les travaux existants, en langue anglaise comme française, se centrent sur l'Union européenne qui reste le modèle en la matière. Dans les Suds, la thématique est peu documentée et la littérature reste surtout fragmentée. Ainsi, cet article cherche à questionner la coopération transfrontalière comme outil d'intégration régionale dans les pays du sud. Il se fonde sur l'exploitation de documents officiels et de capitalisation des initiatives de coopération transfrontalière, et sur une connaissance approfondie de la coopération transfrontalière en Amérique centrale et en Afrique de l'Ouest reposant sur plusieurs programmes de recherches successifs.

Dans un premier temps, les auteurs analysent comment les processus de coopération transfrontalière ont été promus comme outils d'intégration régionale dans chacun des deux ensembles étudiés (SICA et UEMOA/CEDEAO). La comparaison permet ensuite d'identifier des obstacles et des freins communs, mais également de souligner une évolution vers des modèles de coopération transfrontalière et d'intégration différenciés.
<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 2. Périmètres d'intégration régionale et secteurs de coopération transfrontalière en Afrique de l'Ouest.</figcaption></figure>

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# La coopération transfrontalière comme outil d'intégration régionale

## Le modèle de l'Union Européenne et son « exportation »

7 La naissance et le développement de la coopération transfrontalière semblent constitutifs du renforcement des processus d'intégration régionale dans le monde. La référence à l'Union européenne est ici incontournable. En Europe, où elle est née et s'est imposée depuis une quarantaine d'années (Wassenberg et Reitel, 2015), la CTF vise l'accélération du processus de construction communautaire à travers la promotion des « espaces de voisinage » (Wassenberg, 2011). Les régions frontalières européennes ont ainsi eu un rôle très spécifique et central à jouer dans le processus d'intégration européenne, avec d'autant plus d'acuité après l'élargissement à l'Est (Beck et Wassenberg, 2015). L'impulsion donnée aux coopérations aux frontières internes de l'Union Européenne, mais aussi sur certaines frontières externes, a été un des outils majeurs de l'affermissement de la politique de cohésion, telle une expression de l'intégration territoriale, sociale et culturelle. La première « Eurorégion » apparaît dès 1958 à la frontière germano-néerlandaise, suivie de quelques projets pilotes, toutefois il faudra attendre 1980 pour que le terme même de « coopération transfrontalière » soit officiellement retenu par le Conseil de l'Europe avec la convention-cadre de Madrid (Comte et Levrat, 2006). Ce qui caractérise les initiatives de CTF telles qu'elles ont été soutenues dans le cadre de l'intégration européenne, c'est la démarche de coopération de proximité entre des entités publiques locales contigües relevant d'ordres juridiques nationaux différents autour de problématiques communes (environnement, activités culturelles, économiques, équipements, migrations...) (ARFE, 1997). La CTF est avant tout une coopération qui s'établit au sein de « bassins de vie » transfrontaliers animés par des flux divers, souvent réunis par une culture commune, parfois une communauté de langue, et dessine des échelles emboîtées de coopération entre les différents niveaux de collectivités. Très souvent présentées comme des « laboratoires de la construction européenne » les régions transfrontalières sont plébiscitées en effet pour leur aptitude aux échanges interculturels, quoique sans doute surestimée (Hamez, 2015).

8 La CTF est devenue une catégorie de légitimation de l'action publique incontournable dans le cadre de l'intégration européenne. La multiplication des initiatives de CTF a été soutenue par l'instauration progressive d'un cadre juridique spécifique⁴ mais aussi de dispositifs financiers (Marcori, 2011). Ainsi la CTF est un des trois volets de la Coopération Territoriale Européenne que finance le programme Interreg depuis 1990. Elle s'inscrit aussi désormais dans la volonté de l'Union européenne de renforcer la fonctionnalité de l'espace *Schengen*, attendu que « la priorité de la coopération transfrontalière aboutit à l'affaiblissement ou à l'abolition des effets négatifs créés par les frontières » (Wassenberg, 2011).

9 Le foisonnement des initiatives transfrontalières⁵ et l'abondance de la littérature qui les concerne (souvent d'origine institutionnelle ou soutenue par les institutions européennes, Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT), Association des Régions Frontalières Européennes (ARFE) ou Conseil de l'Europe, ce qui constitue tout de même un biais à souligner) ne trouvent pas leur équivalent ailleurs que sur le continent européen.
10 Cette expérience poussée de la mise en œuvre de la CTF en Europe a constitué un modèle pour les deux cas d'intégrations régionales étudiés ici. La promotion de la CTF, comme marque constitutive du modèle européen d'intégration, y a été « exportée » pour accompagner ces processus régionaux. En Afrique de l'Ouest, le Secrétariat du Club du Sahel et de l'Afrique de l'Ouest (CSAO) et de l'Organisation pour la Coopération et le Développement Economique (OCDE) ainsi que leurs Etats membres ont fortement soutenu le lancement des initiatives de coopération transfrontalière par la mise à disposition de financements et la réalisation d'études sur les dynamiques transfrontalières et les enjeux de l'intégration par le bas à partir des années 2000. Dans le cadre du SICA, l'ARFE, l'Union européenne, de même que les agences de coopération bilatérales allemande (GIZ), espagnole (AECID) ou encore italienne, ont financé différentes actions globales de soutien et de promotion à la CTF à partir des années 2000 (ARFE, Commission Européenne, 2014 ; Medina, 2013). Le transfert de modèle est donc évident tant pour l'Amérique centrale que pour l'Afrique de l'Ouest. Dans les deux cas, avec un temps d'avance pour l'Isthme centraméricain, la promotion de la CTF a été mobilisée comme un outil majeur de renforcement de l'intégration régionale.

## L'impulsion des coopérations transfrontalières dans les cadres régionaux centraméricain et ouest-africain

11 En Amérique centrale, le processus d'intégration tout comme les premières initiatives de CTF sont aussi anciens que la construction européenne, mais ils ont connu davantage de vicissitudes. L'exemple centraméricain doit être replacé dans un mouvement général observable dans toute l'Amérique latine. Les collaborations sur les frontières ont été, dans tout le sous-continent, un instrument majeur au sein des regroupements régionaux en construction, théorisé dans des textes fondateurs en la matière, parus dans la revue *Integración Latinoamericana* (« La frontera como factor de integración », 1986, et « La frontera : un factor de integración », 1990), ainsi que dans des rapports de la BID analysés par Amilhat-Szary (2010). Les frontières ont été appréhendées à la fois comme « un espace qui permet et qui demande des processus d'intégration entre Etats voisins » (traduction, Londoño Niño, 2015, p. 207).

12 Dans l'Isthme centraméricain, dès 1960, cinq pays⁶ se sont regroupés au sein du Marché Commun Centraméricain (MCCA). Les premières initiatives de CTF datent de la décennie suivante, impulsées par le Système d'Intégration Economique Centraméricain (SIECA) et la Banque Interaméricaine de Développement (BID). Un premier diagnostic sur le potentiel de coopération avait été élaboré en 1973 dans trois bassins hydrographiques transfrontaliers, Golfe du Honduras, Golfe de Fonseca et fleuve San Juan, suivi en 1976 d'un projet soumis aux gouvernements du Guatemala, du Honduras et du Salvador sur leur aire frontalière commune, connue sous le nom de Trifinio. Enfin, en 1979, le premier accord de coopération transfrontalière fut signé entre le Costa Rica et le Panama (Matul Romero, 2007). Durant une vingtaine d'années cependant, la conjonction de plusieurs conflits inter-étatiques et de guerres civiles a paralysé le MCCA et le SIECA et rompu les relations diplomatiques. Au début des années 1990, dans le cadre du processus de dialogue et de pacification régionale (Accords d'Esquipulas, 1987), l'intégration a été réactivée et élargie au Panama et au Belize, au sein du Système d'Intégration Centraméricain (SICA) créé par le Protocole de Tegucigalpa (1991). La promotion de la CTF a alors été relancée, sur la base de deux
accords régionaux, un « Accord pour le développement des aires frontalières » signé en 1988, et un document intitulé « Développement durable frontalier en Amérique centrale » signé en 1995, élaboré grâce à la coopération de l'OEA, du SIECA et l'appui de la Fondation pour la paix et la démocratie (FUNPADEM), et contemplant une diversité de domaines d'application : collaboration des services publics frontaliers, facilitation des déplacements, gestion de l'environnement et de l'offre touristique, etc. Parmi les quinze projets envisagés, peu ont débouché sur de réelles coopérations. Toutefois il faut souligner à partir de 1997, l'appui de la FUNPADEM, issue de la Fondation Ford, aux acteurs locaux frontaliers, qui a permis une sensibilisation sur l'ensemble des frontières centraméricaines à travers la mise en œuvre d'un programme de développement frontalier (FUNPADEM, 1997).

<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 3. Frise chronologique de la CTF en Amérique centrale et en Afrique de l'Ouest.</figcaption></figure>

13 En Afrique de l'Ouest, l'opérationnalisation de la CTF a débuté plus tard. Elle a reposé sur l'adoption du concept de « pays-frontière » par les autorités maliennes en 2002 puis sa diffusion dans l'ensemble de la sous-région par la CEDEAO⁷. Le concept de « pays frontière » désigne des espaces géographiques à cheval sur les lignes de partage de deux ou plusieurs États limitrophes où vivent des populations liées par d'intenses liens socioculturels (Diop et Diallo, 2013 ; Diarrah, 2002). Il s'agit donc de s'appuyer sur des territoires transfrontaliers où existe déjà un continuum territorial.

14 C'est en 2005, avec l'adoption par la CEDEAO du mémorandum sur « *le concept de pays-frontière ou l'intégration de proximité* » que la CTF a intégré officiellement l'agenda communautaire. Dans la même dynamique, l'UEMOA a alors annoncé l'intégration de la coopération transfrontalière dans sa stratégie d'intégration. L'idée de la CEDAO est que la multiplication d'actions de CTF dans les domaines socio-économiques est à même de permettre de lutter contre la pauvreté et d'accélérer le processus d'intégration régionale. C'est dans cette perspective qu'elle lança en 2005 un Programme d'initiatives transfrontalières (PIT)⁸, avec des opérations pilotes dans la zone Sikasso-Bobo Dioulasso (Mali-Burkina) et en Sénégambie méridionale (Sénégal-Gambie-Guinée Bissau), puis dans le bassin du Karakoro (Mali-Mauritanie) et Kano-Katisna-Maradi (Nigéria-Niger). Les actions ont été très diverses allant de la mise en réseau de radios communautaires, de collaborations sanitaires, de réalisations de pistes rurales et d'aménagements de cours d'eau transfrontaliers, jusqu'à la mise en réseau d'apiculteurs. Ce sont les résultats satisfaisants qui ont conduit la CEDEAO à prendre la Décision A/DEC.2/01/06 du 12 Janvier 2006 relative à l'adoption du concept de « pays-frontière » et au
développement de la CTF dans l'espace communautaire. Depuis 2007, pour assurer la pérennisation du PIT (devenu depuis 2016 le PRACT)⁹, la CTF est inscrite dans l'organigramme de la Commission de la CEDEAO, au sein de la Direction de la Libre circulation.

15 Ces différentes expériences pilotes confirment l'importance de la CTF comme moteur de l'intégration régionale en Afrique de l'Ouest (De Vries et Abdoul, 2006). Elles illustrent également le rôle déterminant des acteurs locaux (publics et privés) dans la conduite de la CTF comme outil de l'intégration régionale. C'est pourquoi l'UEMOA a créé, par Acte Additionnel n° 02/CCEG/UEMOA/2011 du 30 mai 2011 de la Conférence des Chefs d'Etats et de Gouvernements, le Conseil des Collectivités Territoriales (CCT). Cet organe de l'Union qui a, entre autres missions, d'assurer la participation des collectivités territoriales dans l'effort d'intégration régionale, a fait de la CTF l'un de ses principaux chantiers. Ainsi, grâce à l'appui de la coopération suisse, le CCT met en œuvre depuis 2016 le Programme de CTF locale (PCTL) dans quatre zones transfrontalières (Espace Wanian-Ouarokuy, Dori-Téra-Tombouctou, Gaya-Malanville-Kamba, Sikasso-Korhogo-Bobo Dioulasso).

16 Les progrès réalisés par la CEDEAO et l'UEMOA dans le domaine de la CTF ont favorisé l'appropriation de l'outil par l'Union africaine. Ainsi, le 27 juin 2014, la 23e session ordinaire de la Conférence des chefs d'Etats et de gouvernements a adopté la Convention sur la coopération transfrontalière (dite convention de Niamey). Cette convention qui, à ce jour, a été signée par dix Etats¹⁰ de la CEDEAO et ratifiée par cinq d'entre eux (Bénin, Burkina, Mali, Niger, Togo), vise à promouvoir la CTF comme outil d'intégration régionale, de pacification et de développement des zones frontalières.

17 Dans le cas des deux régions centraméricaines et ouest-africaines, l'impulsion aux coopérations transfrontalières institutionnelles a pu s'appuyer sur l'existence de relations de proximité anciennes et nombreuses sur les frontières régionales. Celles-ci font des zones transfrontalières centraméricaines et ouest-africaines des espaces d'intégration fonctionnelle de proximité. Relations familiales, disparités normatives et complémentarités agro-écologiques génèrent une intense mobilité transfrontalière qui contribue au rapprochement des sociétés et des économies locales. En Afrique de l'Ouest, les populations frontalières, unies par des liens séculaires, entretiennent des relations familiales, sociales et culturelles symbolisées par l'intensité des mariages intercommunautaires, le partage du même culte¹¹, voire l'usage d'équipements communs. Font ainsi l'objet d'un usage transfrontalier l'hôpital de Farafenni à la frontière sénégalo-gambienne, le marché de Magatairie entre le Niger et le Nigéria (fig. 4), ou encore les zones de transhumance du Liptako-Gourma dans l'espace des « trois frontières » (Mali-Burkina-Niger). En Amérique centrale, les régions frontalières du nord de l'Isthme qui ont connu d'intenses mouvements de réfugiés durant les périodes de conflits (notamment l'établissement de Guatémaltèques au sud du Mexique durant la guérilla) sont habitées par des populations qui maintiennent des liens profonds. La frontière Nicaragua-Costa Rica est également animée par un important flux de migrants nicaragayens déjà ancien, qui dessine un bassin de vie transfrontalier traversé par des circulations familiales, de travail ou d'achat, très régulières.
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 4. Marché de Magatairie (Etat de Jigawa au Nigéria).</figcaption></figure>

Le marché de Magatairie, à la frontière Niger-Nigéria, est un haut lieu du commerce transfrontalier de bétail (à gauche) et de produits agricoles (à droite). Il a une polarisation transfrontalière et favorise une interaction entre villes et campagnes, par-delà la frontière.

Cliché : M.M. Diallo, novembre 2019

Les différentes dimensions des CTF comme facteur d'intégration

18 La mise en miroir des régions centraméricaine et ouest-africaine montre ainsi que la CTF s'est imposée comme un outil d'intégration, poursuivant plusieurs objectifs politiques, économiques, sociaux et culturels. Dans un cas comme dans l'autre, les discours de promotion de la CTF insistent globalement sur trois volets complémentaires : un objectif diplomatique de promotion de la paix, un objectif socio-économique de développement des régions frontalières, et enfin un objectif d'intégration physique et commerciale à plusieurs échelles.

19 Dans les deux contextes étudiés qui sont des régions conflictuelles, les CTF sont en effet d'abord conçues comme des instruments de pacification. En Amérique centrale, où les régions frontalières ont été des théâtres de conflits jusqu'au début des années 1990 et où les différends frontaliers n'ont pas disparu¹², mais également en Afrique de l'Ouest où les tensions frontalières sont promptes à resurgir¹³, les collaborations aux frontières sont promues comme instrument d'un dialogue régional nouveau, censées restaurer la confiance et amener les Etats à une logique collaborative. D'autre part, les CTF sont un outil économique à plusieurs échelles. Le document d'orientation du SICA de 1995, cité plus haut, précise que « les projets de développement durable frontalier ont été conçus comme des instruments pour renforcer les liens socio-économiques entre pays voisins et (qu') ils tendent à combattre la situation marginale socio-économique et politique dans laquelle se trouvent les aires de frontière ». On touche là un aspect essentiel au regard de la pauvreté et du manque d'investissements dont souffrent la plupart des régions frontalières dans les Suds. C'est pourquoi en Afrique de l'Ouest, la coopération transfrontalière se présente de la même manière comme un outil d'intégration de proximité en ce sens qu'elle participe au renforcement des relations entre communautés et territoires frontaliers (Messe Mbega, 2015). Développer les régions frontalières, jeter des ponts entre les Etats membres et faciliter les circulations et les échanges intra-communautaires, sont les objectifs poursuivis. Comme cela a été théorisé en Amérique latine, « La frontière doit ainsi assurer la perméabilité des flux de
biens et de personnes, atténuer les effets de distorsion du choc de systèmes économiques non harmoniques et augmenter leur capacité pour participer aux processus d'intégration de la région » (Editorial, *Revista de Integración Latinoamericana*, 1990, p. 1).

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Dans les deux régions étudiées, le processus d'intégration régionale a contribué à changer le regard porté sur les frontières. Il faut souligner dans les deux cas, que la conception des frontières y est différente de l'Europe. A l'inverse des frontières européennes, les frontières issues de la colonisation, plus ou moins précocement devenues frontières étatiques entre nouveaux Etats indépendants (début du XIXe siècle en Amérique centrale, deuxième moitié du XXe siècle en Afrique de l'Ouest), ont précédé la construction des entités nationales qui se sont peu à peu affermies dans les cadres territoriaux dont les Etats avaient hérité. La défense des frontières a été, dans ce long processus, instrumentalisée par des Etats-nations fragiles, et ce sont les nouvelles logiques d'intégration régionale qui ont permis d'appréhender les frontières non plus comme des « icones de souveraineté » mais enfin comme espaces à co-construire en commun (Medina, 2009), ce qui suppose des frontières stables, pacifiées et donc reconnues. Pour autant, les freins à ces changements sont nombreux dans les deux régions étudiées et les orientations prises en termes de coopération semblent suivre des chemins différents.

# Amérique centrale, Afrique de l'Ouest, vers deux modèles intégratifs distincts aux frontières ?

## Des freins aux coopérations transfrontalières partagés

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Bien que la CTF ait présenté un fort enjeu, on l'a vu, dans les constructions régionales en Amérique centrale et en Afrique de l'Ouest, un certain nombre de freins et de handicaps s'imposent à la réalité des collaborations, d'ordre institutionnel, politique, juridique et financier. Les défis à relever restent nombreux et identiques dans ces deux contextes de régions en développement. Si les difficultés à surmonter sont aussi identifiées en Europe (Laslaz, 2009), elles s'imposent là de façon beaucoup plus limitante.

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Sur le plan institutionnel, les municipalités frontalières se caractérisent par la faiblesse de leurs moyens d'intervention, du fait de leur caractère souvent rural, de l'insuffisance des ressources des collectivités territoriales et de l'ineffectivité de la mise en application de plusieurs textes législatifs. Le degré de décentralisation reste encore inégal et le plus souvent peu approfondi. Dans le cas de l'Amérique centrale, les collectivités de niveau intermédiaire, départemental ou régional selon les pays, correspondent à des échelons de déconcentration et non de décentralisation. Par conséquent, ils n'apparaissent pas comme des acteurs protagonistes, ce qui renvoie l'animation des CTF au niveau municipal bien démuni. La mise en œuvre de la CTF se réalise souvent grâce à des financements de bailleurs internationaux, Banques régionales de développement, agences bilatérales, ou encore ONG ou fondations privées, ce qui rend le modèle de financement très éloigné de ce qui se pratique aux frontières européennes. Aussi bien en Amérique centrale qu'en Afrique de l'Ouest, les acteurs locaux, nationaux et même régionaux (SICA, CEDEAO) ne participent que très peu au financement des initiatives de coopération transfrontalière, faute de ressources
financières suffisantes ou d'intérêt direct. Sans doute le principal obstacle réside-t-il en
effet dans les difficultés juridiques à coopérer de part et d'autre d'une frontière, en
l'absence de règles et mécanismes de droit spécifiques pour tenter de coordonner deux
voire trois législations nationales distinctes. Le renforcement de l'institutionnalisation,
qui permettrait de reconnaître des structures locales transfrontalières et passe
obligatoirement par une implication des Etats, comme c'est le cas en Europe, apparaît
ainsi en Amérique centrale comme une demande forte de la part des acteurs locaux.

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L'ultime source de blocage sur un certain nombre de frontières internes au SICA comme
à l'UEMOA/CEDEAO renvoie au niveau variable de tensions diplomatiques entre Etats
membres liées à la délimitation et la démarcation des frontières, dans le cadre du
programme frontière de l'Union africaine, entre Etats ouest-africains par exemple. La
CTF pensée comme réponse aux conflits peine justement à les dépasser.

24

Ce contexte politique et juridique qui n'est pas forcément propice au renforcement des
CTF et les contraint fortement, est surmonté cependant de façon distincte dans les deux
regroupements régionaux étudiés.

Mise en perspective des modèles centre-américain et ouest-africain
de coopération transfrontalière

Afrique de l'Ouest : l'UEMOA et la CEDEAO sur la voie de l'Union européenne

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En Afrique de l'Ouest, la CTF bénéficie d'un véritable portage politique et d'un contexte institutionnel favorable. Si en deux décennies, la CTF a fait des avancées considérables en Afrique de l'Ouest, c'est grâce à un grand engagement politique aussi bien au niveau des organisations d'intégration régionale qu'à l'échelle des Etats. La CEDEAO et l'UEMOA dans leur volonté de passer de l'intégration des Etats à celle des peuples, ont intégré la CTF comme outil d'intégration régionale en créant des dispositifs institutionnels et juridiques et en mettant en œuvre des programmes. Par exemple, dès 2004, à la suite de l'adoption de l'Acte additionnel n° 03/2004 portant sur la Politique d'Aménagement du Territoire Communautaire de l'UEMOA, l'Union intégra la CTF dans sa stratégie d'intégration.

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Parallèlement, plusieurs pays de la région (Mali, Burkina, Niger, Bénin, etc.) se sont
dotés d'une politique nationale de gestion des frontières faisant de la CTF un axe
stratégique. En outre, depuis la chute du régime libyen en 2011 et la crise malienne de
2012, l'Afrique de l'ouest est très exposée aux menaces terroristes notamment dans sa
bande sahélienne. En effet, les attaques de groupes djihadistes (Etat islamique du Grand
Sahara, Al-Qaïda au Sahel, Ansaroul Islam), qui se nourrissent de la porosité des
frontières, se sont multipliées ces dernières années dans la zone dite des « trois-
frontières » (Mali-Burkina-Niger) avec de graves conséquences humaines et socio-
économiques. Selon l'ONU, les attaques djihadistes ont fait plus de 4000 morts dans
cette partie du Sahel en 2019 et 174 soldats nigériens ont été tués dans trois attaques
djihadistes dans la région de Tillabéri, à la frontière du Mali et du Burkina, entre
décembre 2019 et janvier 2020. La région fait également face à la montée de l'insécurité
transfrontalière avec le développement de trafics illicites (drogues, bois de venn, vols
de bétail, etc.) reposant sur des complicités établies par-delà les frontières nationales.
Ce contexte sécuritaire tendu est venu renforcer la place des frontières dans l'agenda
politique national et régional. Aujourd'hui, plusieurs acteurs comme l'UEMOA, la CEDEAO ou le G5 Sahel, mènent des actions de CTF centrées sur la sécurité et le développement des zones frontières.

27 Le modèle ouest-africain semble beaucoup plus proche de celui promu par l'Union européenne dans sa politique de CTF que le modèle centraméricain. Mais ce qui semble différencier davantage ce modèle d'avec celui de l'Amérique centrale, c'est la forte implication des différents niveaux de collectivités territoriales ouest africaines¹⁴. Plusieurs structures de coopération transfrontalière regroupant des collectivités territoriales ont été mises en place¹⁵ et mènent des actions de CTF qui participent au renforcement des processus d'intégration régionale.

28 En Afrique de l'Ouest, les dynamiques initiées relèvent d'initiatives locales élaborées et mises en œuvre conjointement par des acteurs locaux situés de part et d'autre des frontières et disposant de structures ayant un véritable ancrage transfrontalier. Par exemple, le GLCT Kossi-Tominian (entre le Burkina et le Mali) composé de neuf collectivités territoriales burkinabé et maliennes¹⁶ est un organisme doté d'une personnalité juridique et d'autonomie financière, et disposant d'un organe délibérant et d'un organe exécutif élu (appuyé par un secrétaire permanent recruté) pour un mandat de trois ans. Le GLCT assure la gestion du centre de santé transfrontalier Kossi-Tominian et le suivi de la transhumance à travers des comités mixtes composés de Burkinabés et de Maliens.

29 L'intérêt du modèle ouest-africain de CTF est donc son fort ancrage territorial matérialisé par l'implication des acteurs locaux, en particulier des collectivités territoriales et le caractère transfrontalier des organismes dédiés. Les processus de décentralisation en cours dans la région depuis les années 1990 contribuent fortement à la promotion de cette approche locale de la CTF. Ainsi, il semble que la pérennisation du modèle dépendra, en partie, du renforcement des politiques de décentralisation notamment sur la question de l'augmentation des ressources financières et de la révision des dispositions législatives permettant aux collectivités territoriales frontalières de mobiliser leurs ressources pour le financement de projets transfrontaliers.

## Amérique centrale : d'une coopération transfrontalière à une coopération aux frontières ?

30 Malgré l'impulsion de départ aux CTF donnée par les instances régionales au moment de la réactivation du processus d'intégration, le fait notable est la diversité des situations frontalières en la matière, qui tient surtout aux relations entreues entre pays voisins. Deux frontières de coopération émergent. La frontière qui s'est imposée comme le modèle centraméricain mais qui est loin d'être représentative de l'ensemble, est celle dite du Trifinio entre Guatemala, Honduras et Salvador. Sur cette région montagneuse et marginale s'est développée la première collaboration, actualisée en 1992¹⁷, et stabilisée en 1997 avec la signature du Traité entre les trois républiques pour l'exécution du Plan Trifinio et sa ratification par les Congrès des trois pays. La région telle qu'elle est définie dans le Traité trinational, correspond à 45 municipalités (8 salvadoriennes, 15 guatémaltèques et 22 honduriennes). Le traité de 1997 crée une Commission Trinationale chargée de l'exécution du Plan, dont le secrétariat exécutif est à Guatemala Ciudad, et l'unité technique à San Salvador. Cette CTF compte donc
aujourd'hui avec un cadre légal stable. Un élément fort est le Programme Trinational de Développement Durable du Haut Bassin du río Lempa (PTCARL). Les activités principales ont été la protection de la forêt et la reforestation, ainsi que l'amélioration des infrastructures de base, notamment les chemins ruraux, et également une assistance technique à des familles paysannes. L'initiative du Trifinio a bénéficié de financements externes multiples (dont l'UE pour beaucoup) et les acteurs locaux ont joué aussi un rôle central, à travers la constitution d'une association transfrontalière des municipalités à cheval sur les trois pays, alors que d'une manière générale les processus de CTF restent portés dans la région essentiellement par les Etats. C'est le cas sur l'autre frontière de coopération dans la région, entre Costa Rica et Panama, où la coopération est réelle (Traité binational de coopération transfrontalière de 1979, réactualisé en 1992) mais très institutionnelle, sans réelle impulsion locale malgré les différents volets d'actions (tourisme, santé, éducation...), si ce n'est dans le parc naturel international de La Amistad.

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Figure 5. Pont frontalier sur le fleuve Sixaola (versant caraïbe, frontière Costa Rica-Panama).</figcaption></figure>

A gauche, panneau indiquant la nature de l'ouvrage en construction, un nouveau pont binational sur le fleuve frontalier Sixaola, et les bailleurs (Costa Rica, Panama et Mexique) dans le cadre de l'accord de développement frontalier Costa Rica-Panama (mentionné en haut). L'ouverture du pont est prévue pour fin 2020.

A droite, pont provisoire construit dans l'attente de l'ouverture du nouveau pont, utilisé par les piétons et les véhicules. A côté, se trouve la structure métallique de l'ancien pont, en train d'être démantelée. Il s'agit du seul poste frontalier sur le versant caraïbe de la frontière.
Cliché : L. Medina, 2018

31 Sur les autres frontières internes au SICA, en l'absence de coopération institutionnelle, la société civile locale soutenue par des acteurs transnationaux tente parfois de se structurer de part et d'autre de la frontière. Autour du Golfe de Fonseca (Nicaragua, Honduras et Salvador) où aucun accord de CTF n'a été signé par les Etats, les créations de l'Association trinationale civile du Golfe de Fonseca (ACTRIGOLFO) en 1994, puis d'une association trinationale des municipalités frontalières (MUGOLFO) en 2011, en sont de bons exemples qui traduisent bien les liens maintenus par les populations frontalières¹⁸ (Medina, 2013). Toutefois, ces initiatives ont en commun leur difficulté à exister et à pérenniser leurs actions, sans cadre juridique ad hoc, même si l'UE reste présente dans son soutien aux initiatives de CTF¹⁹.

32 Les logiques collaboratives et les objectifs poursuivis ont évolué de façon notable dans le cadre du SICA. Ce qui relève des CTF traditionnelles pourrait-on dire, semble moins
investi aujourd'hui par les Etats. L'essentiel des financements proviennent de la coopération internationale, qui assume souvent même la mise en œuvre de projets transfrontaliers (tels la BID ou l'UICN). Ce qui a fortement évolué aussi, ce sont les enjeux régionaux. Le défi sécuritaire s'impose tout comme en Afrique de l'Ouest, même si ses caractéristiques ne sont pas tout à fait identiques. Si la menace terroriste est moins centrale (même si elle explique une partie de la politique migratoire des Etats-Unis depuis 2001), le contrôle des flux de migrants illégaux et du trafic de drogue qui traversent la région en direction de l'Amérique du Nord sont devenus un élément central des préoccupations régionales. La lutte contre les trafics de drogue et d'armes a suscité la signature de la Stratégie régionale de Sécurité adoptée en 2007, qui inclut une gestion intégrée et un contrôle renforcé des frontières en encourageant des opérations coordonnées (destructions de pistes d'atterrissage clandestines dans des régions isolées, contrôle des véhicules, etc.). Les actions coordonnées sont davantage compliquées dans le cas des caravanes de migrants médiatisées depuis 2018, qui partent du Honduras et du Salvador et traversent le Guatemala en direction de la frontière mexicaine. Ces mobilités tendent les relations entre les pays signataires de l'accord de libre circulation CA-4²⁰. Le Guatemala notamment se trouve pris entre deux feux, laisser circuler les migrants selon l'accord en vigueur et répondre aux pressions des Etats-Unis et du Mexique de renforcer la surveillance sur ses frontières. Aux frontières du Nicaragua, la situation est encore plus compliquée en raison de la crise politique qui affecte le pays depuis avril 2018. Les violences amplifient l'exode de Nicaraguyens qui fuient le pays et trouvent refuge dans les pays voisins, notamment le Costa Rica, exacerbant les tensions entre les deux pays, d'autant plus que le Nicaragua a été le seul pays à ne pas avoir fermé ses frontières durant la crise du coronavirus en 2020.

33

Dans les logiques de coopération, on constate donc un glissement des enjeux et un élargissement des échelles (vers une échelle de réflexion régionale et même continentale) et des acteurs. Le modèle classique westphalien de coopération se transforme. Les coopérations mises en place aujourd'hui par les Etats membres du SICA s'orientent surtout vers la gestion des flux aux frontières, et ce dans deux directions, le contrôle des flux illégaux et la modernisation des postes-frontières principaux, dans le but de faciliter les échanges de marchandises intra-communautaires. Le SICA ne semble plus préoccupé par l'objectif de développement des régions frontalières²¹ ; plus aucun texte de cadrage ne va en tout cas dans ce sens.

34

Peut-on encore qualifier ces coopérations de transfrontalières alors même que la logique de proximité semble disparaître ? Nous proposons plutôt d'employer l'expression de « coopération aux frontières » pour désigner les collaborations qui désormais cherchent à gérer celles-ci comme des filtres sélectifs au lieu de créer du lien de proximité. Or, les logiques de coopération vont difficilement de pair avec la sécurisation de la frontière (Kolossov, 2005). Il s'avère complexe de trouver un équilibre entre les besoins de sécurité frontalière -et donc de fermeture-, et des logiques d'ouverture et de circulations ; entre les intérêts des Etats centraux et ceux des populations frontalières. La gestion de ces contradictions s'ajoute aux nombreuses fragilités de l'intégration centraméricaine souvent soulignées (Rodríguez Chaves, 2015).
Conclusion

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La relation frontières-intégration régionale est ici pensée doublement, en examinant comment les processus d'intégration régionale modifient les fonctions et donc l'appréhension même des frontières, et à l'inverse comment le dépassement des frontières, au sein de coopérations, construit l'intégration physique et politique régionale. Cet article invite à un double décentrement du regard, en proposant de s'affranchir d'une vision à la fois européen-centrée et stato-centrée. Nous avons montré l'intérêt de se pencher sur les processus de regroupements régionaux dans les Suds à travers une analyse géographique mettant l'accent sur les coopérations transfrontalières comme outils d'intégration politique et territoriale. Les deux cas étudiés, le SICA en Amérique latine, et l'UEMOA/CEDEAO en Afrique de l'Ouest, montrent qu'un certain nombre de problématiques sont partagées. Sur le modèle initial européen qui reste la référence en la matière et n'est pas égalé, on constate, dans les deux cas analysés, que la promotion des coopérations sur les frontières internes a été un instrument fort de la construction régionale, mobilisé par les instances d'intégration dans un objectif à la fois de paix et de développement. Ce sont également des freins largement similaires qui limitent la mise en œuvre des collaborations de part et d'autre des frontières. Cela montre qu'on ne peut pas comprendre les CTF sans les inscrire dans les contextes historiques et politiques propres à chaque région et chaque pays.

36

S'intéresser aux CTF dans le cadre des processus d'intégration conduit également à redisposer le concept de frontière dans une perspective post-westphalienne, en plaçant la frontière au centre de l'analyse. Partout dans le monde, les recompositions territoriales liées à la fois aux processus d'intégrations et de mondialisation réinterrogent le concept, comme cela avait été fait par un précédent numéro de Belgéo (Hamez et al., 2013). Mettre en œuvre des coopérations transfrontalières vise à déconstruire le compartimentage étatique pour décloisonner un espace régional créé par le regroupement des Etats membres, en envisageant la frontière comme une interface capable de faire du lien territorial, politique, économique, culturel. Mais l'article invite à tenir compte de la diversité des démarches et des projets de coopération. Les différences sont notables entre l'Amérique centrale et l'Afrique de l'Ouest, ce qui amène à discuter le modèle même des CTF dans le cadre des intégrations. Le SICA et l'UEMOA/CEDEAO semblant apporter des réponses différentes (avec un appui institutionnel résolu aux coopérations par le bas dans le deuxième cas) face pourtant à des enjeux assez similaires. Cela interroge sur le sens même du geste coopératif (pour qui, par qui et pour quoi ?) mais aussi sur le sens même de l'intégration régionale.
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## NOTES

1. La défonctionnalisation des frontières correspond à une suppression de certaines fonctions frontalières : les fonctions relatives au contrôle des flux et aux dispositifs techniques (barrières pour la libre circulation des travailleurs par exemple) et les fonctions relatives aux dispositifs législatifs (par exemple la question de l'imposition des travailleurs frontaliers). Site de Géoconfluences : http://geoconfluences.ens-lyon.fr/glossaire/defonctionnalisation. La défonctionnalisation se conçoit donc dans un processus d'ouverture, qui renforce par conséquent le caractère d'interfaces des frontières.

2. Le SICA regroupe les sept pays de l'Isthme centraméricain : Guatemala, Belize, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica et Panama. Haïti et la République Dominicaine sont membres associés.

3. L'UEMOA est une organisation d'intégration créée en 1994 et regroupant huit pays essentiellement francophones (Sénégal, Mali, Burkina Faso, Niger, Bénin, Togo, Côte d'Ivoire) et Guinée Bissau. La CEDEAO, créée en 1975, regroupe les huit Etats de l'UEMOA et sept autres Etats principalement anglophones (Nigéria, Ghana, Sierra Leone, Libéria, Gambie, Guinée Conakry et Cap-Vert).

4. Groupement européen de coopération transfrontalière (GECT), Groupement local de coopération transfrontalière (GLCT), Groupement européen d'intérêt économique (GEIE).

5. Dans l'espace du Rhin supérieur, présenté comme un modèle de coopération transfrontalière, pas moins de 320 projets réalisés dans le cadre des programmes Interreg ont été recensés (Beck et Wasseberg, 2015).

6. En 1951 un premier accord régional signé par cinq pays (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua et Costa Rica) donne naissance à l'ODECA (Organisation des Etats Centraméricains). Il préfigure la signature en 1960 du Traité Général d'Intégration Economique Centraméricaine (Traité de Managua) qui crée le Système d'Intégration Economique Centraméricain (SIECA) et le MCCA.

7. Le concept a été adopté lors du séminaire organisé par la Direction nationale des frontières du Mali, avec l'appui du CSAO, du 4 au 7 mars 2002 à Sikasso (Mali) puis a été plus largement présenté à l'Afrique de l'Ouest et à la communauté internationale à Accra (Ghana) en mai 2002.

8. A travers le P.I.T, la CEDEAO vise à accélérer le processus d'intégration régionale en favorisant la multiplication des projets transfrontaliers.

9. Le Conseil des Ministres de la CEDEAO a adopté en décembre 2016 le Programme d'appui à la coopération transfrontalière (PRACT).

10. Au total, dix-sept Etats de l'Union africaine ont signé la convention.

11. Le « Daaka » (retraite spirituelle) de Médina Gounass (situé au Sénégal, aux frontières de la Gambie et de Guinée) qui réunit chaque année des fidèles musulmans venus du Sénégal, de la Gambie, de la Guinée Bissau et de la Guinée Conakry illustre le caractère transfrontalier des relations religieuses en Sénégambie.

12. Le Guatemala revendique la moitié du territoire bélizéen et le Nicaragua et le Costa Rica ont entamé un cycle contentieux devant la Cour de Justice Internationale de La Haye depuis 2005 (trois requêtes déposées par le Costa Rica et une par le Nicaragua à propos de leur frontière commune).

13. A titre d'exemple, la mise en place du Groupement local de coopération transfrontalière Kossi-Tominian, après la création du poste de santé transfrontalier dans la même zone, fait suite
à un violent conflit frontalier entre les habitants des villages de Ouarokuy (province de Kossi, Burkina Faso) et Wanian (cercle de Tominian, Mali) qui avait fait plusieurs morts en 2006.

14. En Afrique de l'ouest, à l'exception du Bénin tous les pays comptent différents niveaux de collectivités territoriales (commune, département, cercle, région). Ces ordres de collectivités territoriales sont, cependant, variables d'un pays à l'autre. Par exemple, le Sénégal se compose de communes et de départements tandis que le Mali a des communes, cercles et régions ; le Niger a ses communes et ses régions, etc.

15. Nous pouvons citer le Groupement local de coopération transfrontalière (GLCT Kossi-Tominian), la Cellule de Coordination et de coopération (C3Sahel), l'Union transfrontalière des collectivités territoriales de l'espace SKBo.

16. Il s'agit des communes de Djibasso, Doumbala, Kombori et Madouba (Burkina) et Bénéna, Koula, Lanfiala, Mafouné, et Mandiakuy (Mali).

17. Le plan Trifinio a été réactivé au moment de la création du SICA, avec un investissement de 10 millions de dollars entre 1992 et 1999, dont 75 % accordé par l'UE et le reste apporté par les trois gouvernements.

18. Ces associations transfrontalières sont fortement appuyées par la coopération internationale : ACTRIGOLFO qui réunit seize associations locales, a été soutenue par Greenpeace et l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN), et MUGOLFO par le programme italien *Fronteras Abiertas*.

19. Un programme transfrontalier autour du Golfe trinational de Fonseca (Golfonseca) a été appuyé par l'UE en 2013, à hauteur de 22 millions d'euros sur 5 ans ("UE apuesta por un plan de 29 millones de dólares para el Golfo de Fonseca", 9 juin 2013, *El Heraldo Honduras*).

20. Accord de 2006 qui établit la libre circulation des citoyens des quatre pays signataires, Honduras, Guatemala, El Salvador et Nicaragua.

21. L'ensemble des entretiens réalisés ces dernières années vont dans ce sens, notamment ceux des acteurs de la frontière dont les maires des municipalités ou cantons frontaliers. Le manque d'appui de la part des Etats centraux est un constat largement partagé.

## RÉSUMÉS

L'article s'intéresse à la place des coopérations transfrontalières dans la construction des intégrations régionales, en croisant l'analyse de deux régions dans les Suds qui se sont largement inspirées du modèle européen : le Système d'Intégration Centraméricain (SICA) et l'ensemble formé par l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et la Communauté Economique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO). Il s'agit de questionner les enjeux politiques et territoriaux des processus d'intégration régionale en s'intéressant à ce qui se passe sur leurs frontières internes, l'intégration régionale ayant en effet pour objectif de lever les barrières liées à leur présence. Les auteurs analysent comment les processus de coopération transfrontalière ont été promus comme outils d'intégration régionale dans chacun des deux ensembles étudiés. La comparaison permet ensuite d'identifier des obstacles et des freins communs, mais également de souligner une évolution vers des modèles de coopération transfrontalière et d'intégration différenciés.

The article focuses on the place of cross-border cooperation in the construction of regional integrations, by crossing the analysis of two regions in the global South which have largely
inspired the European model: the Central American Integration System (SICA in Spanish) and a
whole formed by the West African Economic and Monetary Union (UEMOA in French) and the
Economic Community of West African States (ECOWAS, CEDEAO in French). It's about questioning
the political and territorial issues of regional integration processes by focusing on what is
happening on their internal borders, regional integration having the objective of removing the
barriers related to their presence. The authors analyze how cross-border cooperation processes
have been promoted as regional integration tools in each of the two groups studied. Then, the
comparison allows to identify common obstacles and barriers, but also to highlight a move
towards differentiated cross-border cooperation and integration models.

INDEX

**Keywords** : regional integration, border, cross-border cooperation, Central America, West Africa

**Mots-clés** : intégration régionale, frontière, coopération transfrontalière, Amérique centrale, Afrique de l'Ouest

AUTEURS

LUCILE MEDINA

Maître de conférences à l'Université Paul Valéry Montpellier 3, UMR ART-Dév,
lucile.medina@univ-montp3.fr

MOHAMADOU MOUNTAGA DIALLO

Maître de conférences assimilé à l'Université Cheikh Anta Diop de Dakar, GERAD/UCAD,
mohamadoumountaga.diallo@ucad.edu.sn