<table><tr><td>-Capacitación a funcionarios públicos.</td><td>-Fortalecer y mejorar los procesos de intervención de organismos de control y persecución penal, a través de la sistematización de buenas prácticas y orientaciones al interior de los servicios.</td><td>información de sus derechos jurídicos en un idioma que puedan comprender, asistencia médica y psicológica. Oportunidades de empleo, educación y capacitación.</td><td>materia.</td></tr><tr><td>-Actividades de intervención en los países de tránsito de las víctimas.</td><td>-Investigaciones proactivas en la búsqueda de víctimas.</td><td>-Evitar victimización secundaria en instancias de administración de justicia.</td><td>-Sistema de recolección de datos para construir diagnósticos adecuados.</td></tr><tr><td>-Detección más eficaz de las víctimas y alentar la denuncia.</td><td>-Fiscalización en el ámbito laboral.<br/>-Diseñar línea telefónica para víctimas.</td><td>-Mecanismo de financiamiento para asistencia a víctimas.</td><td></td></tr></table>

Fuente: Elaboración propia, con información obtenida de Ministerio del Interior y Seguridad Pública, 2013.

## b) Convenio Intersectorial para aprobar e implementar el Plan de Acción Nacional contra la Trata de Personas (diciembre 2013).

En los antecedentes de este documento se señala que el incremento de extranjeros en Chile, sumado a la estabilidad política y económica del país pueden ser factores que inciden en el aumento de la cantidad de víctimas.

Se reconoce la importancia del Protocolo vinculante de Naciones Unidas y la Ley 20.507, y se explicita que durante el año 2012 se realizó un diagnóstico sobre la situación de la trata de personas en el país, para comenzar a trabajar en el diseño de un plan de acción nacional a implementarse en el año 2014.

Para dicho plan de acción se consideraron cuatro ejes: Prevención y Sensibilización, Control y Persecución del delito, Protección y Asistencia a las Víctimas y Cooperación y Coordinación Interinstitucional. Y éste pretende "ser el primer instrumento de planificación, de carácter integral, de acciones encaminadas a prevenir, perseguir y sancionar el delito de trata de personas en Chile y de proteger y prestar efectiva asistencia y reparación a sus víctimas" (Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas, 2013).
Por tanto, este convenio es una formalización del compromiso adquirido por las instituciones participantes para implementar el plan de acción. Las partes de este documento son:

<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Figura 1: Instituciones Plan de Acción.</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia, con información de Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas, 2013.

Las instituciones anteriormente expuestas, adquieren 12 compromisos generales que son los siguientes: implementar el Plan de Acción Nacional, participar en las sesiones de trabajo de la MITP, brindar asesoría técnica, contribuir a las coordinaciones interinstitucionales, contribuir a la evaluación de los objetivos del plan de acción, intercambiar información interinstitucional, facilitar la coordinación para incorporarse a la realidad local, coordinar actividades de capacitación intersectorial, participar en capacitar al sector privado, proveer los servicios de atención comprometidos en el Protocolo Intersectorial, velar por los derechos de las víctimas y colaborar con la administración de justicia.

### c) Plan de Acción Nacional contra la Trata de Personas 2015-2018.

La creación de este Plan, estuvo a cargo de la Mesa Intersectorial y tiene por objetivo "generar e implementar acciones de carácter permanente para prevenir y combatir la trata de personas en Chile, y garantizar la protección y asistencia de las víctimas" (Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas, 2015). Los ejes que se trabajan en el documento son cuatro, al igual que en el Plan anterior. A continuación, un cuadro resumen de los principales objetivos:
<table><caption>Tabla 5: Plan de Acción 2015.</caption><thead><tr><td>Eje 1: Prevención y Sensibilización</td><td>Eje 2: Control y Persecución del Delito</td><td>Eje 3: Protección y Asistencia a Víctimas</td><td>Eje 4: Cooperación y Coordinación Interinstitucional</td></tr></thead><tbody><tr><td>-Que la ciudadanía y actores competentes sean capaces de conocer a cabalidad qué es la trata de personas e identificar a las víctimas.<br/>-Mayor énfasis en la detección de casos.<br/>-Explicar los derechos a las personas consideradas en grupos vulnerables.</td><td>-Investigación y persecución de parte de funcionarios públicos.<br/>-Capacitación a funcionarios policiales y fiscalizadores.</td><td>-Coordinar entre instituciones el otorgamiento de alojamiento, asistencia médica y psicológica, etc.<br/>-Ampliar la oferta del Protocolo hacia la asistencia al retorno asistido y obtención de documentación a víctimas extranjeras.<br/>-Medidas cautelares reales para los culpables y acciones civiles que indemnicen a las víctimas.</td><td>-Acuerdos bilaterales con países de origen de las víctimas.<br/>-Aprender de las experiencias de otros países.<br/>-Recibir información de otros organismos para las estadísticas.</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia con información de Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas, 2015.

### d) Protocolo Intersectorial de Atención a Víctimas de Trata de Personas 2015.

Este Protocolo se enmarca en el Plan de Acción mencionado anteriormente, y establece la coordinación de las instituciones que prestan asistencia a las víctimas del delito de trata de personas. En este documento se establecen los siguientes roles y funciones:

<table><caption>Tabla 6: Protocolo Intersectorial 2015.</caption><tr><td>Ministerio Público</td><td>Prestaciones condicionadas a la existencia de un proceso penal. Se entregará orientación, protección y apoyo para comparecer a diligencias de investigación y audiencia de juicio oral.</td></tr><tr><td>Ministerio del Interior y Seguridad Pública- Subsecretaría de Interior<br/>a) Departamento de Extranjería y Migración<br/>b) Departamento de Acción Social<br/>c) Subsecretaría de Prevención del Delito- Programa Apoyo a Víctimas</td><td>a) Se concederá visa para víctimas de trata (art. 33 bis).<br/>b) Asistencia económica y social a las personas víctimas de trata en situación migratoria regular o en vías de regularización.<br/>c) Se brindará atención reparatoria integral y gratuita en el ámbito psicológico, psiquiátrico, social y legal a las víctimas.</td></tr><tr><td>Ministerio de Justicia- Corporación de Asistencia Judicial</td><td>Prestaciones de Defensa Laboral y Centros de Atención integral a Víctimas de Delitos Violentos, brindando orientación y patrocinio judicial.</td></tr><tr><td>Servicio Nacional de la Mujer</td><td>Casa de Acogida para mujeres víctimas del delito</td></tr></table>
<table><tr><td></td><td>de Trata de personas.</td></tr><tr><td>Ministerio de Salud</td><td>Atención en salud a víctimas de trata de personas con situación migratoria regular tendrán acceso a todas las prestaciones generales. Aquellas en proceso de regularización se atenderán en el Consultorio 1 Dr. Ramón Corbalán Melgarejo.</td></tr><tr><td>Instituto Nacional de Derechos Humanos</td><td>Asesoría jurídica a instituciones intervinientes en caso de trata de personas.</td></tr><tr><td>Instituto Chileno Católico de Migración</td><td>Atención psicológica, servicios de traducción, acceso a bolsa de empleo, alojamiento solo para mujeres, orientación legal.</td></tr><tr><td>Ciudadano Global</td><td>Orientación legal, apoyo social, proceso de inserción laboral.</td></tr><tr><td>Corporación Humanas</td><td>Orientación legal y representación judicial a mujeres víctimas del delito de trata de personas.</td></tr><tr><td>Clínica Jurídica Migrantes y Refugiados, Universidad Diego Portales</td><td>Orientación legal y representación jurídica a víctimas de trata de personas.</td></tr><tr><td>Organización Internacional para las Migraciones Chile</td><td>Colaboración en retorno al país de origen.</td></tr><tr><td>Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados</td><td>En el caso de víctimas de trata que requieran protección internacional, pueden solicitar asilo en Chile.</td></tr></table>

Fuente: Elaboración propia con información de Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas, 2015.

Como se puede desprender de la tabla, aparecen asignados compromisos para tres ONG, de los cuales la totalidad corresponde a orientación legal e integración a bolsas de empleo. Mientras que sólo una ofrece otros servicios como atención psicológica.

ONG en la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas en Chile (2008-2018)

a) Corporación Humanas:

Esta ONG se constituye en el año 2004,

impulsada por un grupo de mujeres feministas, profesionales y defensoras de derechos humanos, con el fin de generar un espacio de acción, reflexión e incidencia en el desarrollo institucional del país de modo de aportar a la profundización de la democracia y a la inclusión de las mujeres (Corporación Humanas, 2019).

Su incidencia en el sistema regional y también universal de derechos humanos, les ha permitido "tanto constituirse en un informante clave para los comités de derechos humanos como para consolidar sus relaciones con organizaciones nacionales de derechos humanos, conformando una coordinación permanente para la incidencia internacional" (Corporación
Humanas, 2019), esto principalmente enfocado en organizaciones de mujeres, de diversidad sexual, personas con discapacidad, represión dictatorial e indígenas.

Según Corporación Humanas (2019), el marco que guía sus acciones es la teoría feminista y el derecho internacional de los derechos humanos, sin alinearse con ningún partido político para tener mayor autonomía. Su organización se constituye de una Asamblea de Socias y un Directorio elegido por la Asamblea.

Actualmente (2019) quien preside la institución es Lorena Fríes Monleón, abogada especialista en derechos humanos, y la representante de esta ONG en la Mesa Intersectorial es Camila Maturana Kesten, también abogada, que se desempeña como tesorera en la institución.

El quehacer de Humanas, se encarga del cumplimiento de "las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos de las mujeres en Chile y los países de la región" (Corporación Humanas, 2019), a través del uso de sistemas de protección de derechos. Asimismo, promueven la inclusión de demandas de derechos humanos y justicia de género en las agendas políticas, contribuyen a generar respeto a los derechos humanos de las mujeres y generan conocimiento e insumos acerca de la situación de las mujeres en Chile y otros países de la región. Esto, lo realizan en tres programas de trabajo: democracia y participación política, derechos humanos y sistemas de protección y justicia de género.

ONG Humanas ha participado de investigaciones como el Informe Regional de Derechos Humanos y Justicia de Género del año 2011, donde se dedica un apartado a la trata de personas como una forma de violencia contra las mujeres y en el cual, se insta a Chile a mejorar con respecto a la temática a través de la promulgación de una ley especializada para la temática, por lo que se puede considerar un antecedente a la ley aprobada el mismo año.

Producto de lo anterior, esta ONG fue consultada por la MITP e incorporada de manera oficial en el año 2013, representando su postura de defensa de los derechos humanos de las víctimas.

Más en concreto, de las áreas de trabajo de esta ONG, dedican parte de su quehacer para el patrocinio de casos de mujeres víctimas de trata de personas y tráfico de migrantes, según lo acordado en el Protocolo Intersectorial de Atención a Víctimas de la MITP (2015).

Esta ONG representó a dos mujeres colombianas víctimas de trata de personas con fines de explotación sexual. "El Cuarto Tribunal Oral en lo Penal de Santiago dictó sentencia condenatoria en octubre de 2013, en la que se condenó a tres personas en calidad de autores ejecutores, del delito de trata de personas" (Corporación Humanas, 2019), además se acogió por primera vez la demanda civil de indemnización de perjuicios interpuesta por Corporación Humanas en representación de la víctimas, teniendo como
Resultado la condena a los responsables del pago de una indemnización de $10.000.000 por el daño causado.

Otro caso, fue la representación judicial de una mujer ecuatoriana víctima de trata de personas con fines de explotación laboral, sin embargo, esta causa aún está siendo investigada por la Fiscalía de Pudahuel, sin que exista formalización de los responsables.

Para Humanas, representar estos casos también involucra una atención integral de acompañamiento a las víctimas, puesto que se suman trámites como solicitar renovación de residencia temporaria.

Por tanto, esta es una ONG que, tiene un espacio de trabajo definido en la Mesa, pero que, según sus resultados, solo han podido obtener sentencias en un caso de los representados. Y, por otra parte, también busca incidir en que se consideren otros enfoques para abordar la trata de personas.

## b) Corporación ONG Raíces:

Esta ONG formada en el año 1998 está dedicada a la promoción y restitución de los derechos de niñas/os, adolescentes y mujeres, y según señalan

> En sus más de 20 años de trabajo, nuestra organización se ha especializado en la investigación, sensibilización y prevención, monitoreo de políticas públicas, formación de actores clave, comunicaciones para una cultura de derechos, y reparación del daño, en diversas vulneraciones a los derechos humanos, en especial violencia sexual y trata de personas (ONG Raíces, 2019).

ONG Raíces trabaja con mujeres, niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados en sus derechos. Sus acciones principalmente se desarrollan en la Región Metropolitana, aunque la investigación, incidencia y sensibilización se amplían a otras regiones. Su directora (2019) es Denisse Araya y, quien los representa en la Mesa Intersectorial es Ingrid Almendras.

Con respecto a la trata de personas, esta ONG detecta los primeros casos entre 2001 y 2004 tras investigar la explotación sexual comercial en menores de edad, de los cuales algunos eran víctimas de trata. Para proteger los derechos de dichos menores vulnerados, se conoce que Chile había ratificado el Protocolo de Palermo y comenzaron un trabajo de incidencia en el Congreso para que diputados y senadores se interesen en modificar la ley.

Posteriormente, entre los años 2006 y 2007 se realizó una investigación junto a OIM, donde en tres regiones del país, en el período de investigación se encontraron 52 casos de trata de personas. Cifra que no coincide con las estadísticas elaboradas posteriormente por la MITP, lo que tiene que ver con la invisibilización del delito.
En el año 2008, finalmente fueron convocadas por el gobierno de Michelle Bachelet, para participar en la Mesa Intersectorial que estaba discutiendo la modificación del Código Penal. Pasando por un primer período del 2008-2011, donde se preparó la ley, aunque con cierto período de receso.

Luego, se firma el Protocolo del año 2013, donde se incorpora a la sociedad civil. Esta ONG en particular fue incluida en los ejes de prevención, asistencia de víctimas y persecución del delito, desde una perspectiva de investigación.

De las líneas de acción de ONG Raíces, hay variadas labores que se relacionan con la trata de personas. Estas líneas de acción se insertan en todos los programas, por lo que se hará referencia a aquellas donde se atienda la temática de trata de personas.

En la línea de Investigación, esta ONG ha hecho estudios como: Seminario “Tráfico ilícito y trata de personas, la necesidad de legislar (2006), “Trata de niños/as y adolescentes: una realidad oculta (2007)”, que corresponde a un estudio exploratorio elaborado junto con OIM, “Trata de personas, la protección de las víctimas: tarea de todas y todos (2011)” y “Solidaridad de Mujer Comprometidas con la prevención de la Trata de Personas ¡A No Callar! (2016)”, financiada por el Fondo Proyecto de la Embajada de Canadá, entre otras.

Lo anterior tiene relación con el área de incidencia política, puesto que con algunos de los estudios se pone el tema como relevante, además, Raíces tuvo bastante participación en instalar la importancia de modificar el código penal, lo que se consigue a través de la Ley 20.5007, que Tipifica el delito de Trata de Personas y Tráfico ilícito de Migrantes.

La línea de Prevención y Sensibilización, por su parte, tiene por objetivo visibilizar la trata de personas, puesto que es un delito difícil de detectar, más aún en condiciones de vulnerabilidad.

En cuanto a la formación y capacitación, esta se da en dos sentidos principalmente. Uno, con el trabajo con funcionarios públicos, para que sepan identificar y detectar la trata. Y el otro, con personas que han sido vulneradas, de manera que, una vez pasado el proceso de reparación, puedan reinsertarse en el medio social.

Las áreas de sensibilización y capacitación se unifican por ejemplo en las charlas que se hacen como trabajo de la MITP en ministerios. Y adicionalmente, con recursos de las ONG se han hecho instancias con personas migrantes por ejemplo en la bolsa de empleo de INCAMI.

Finalmente, la reparación del daño psicosocial corresponde a generar estrategias para proteger o restablecer la salud tanto física como emocional de las víctimas. En este sentido, la ONG Raíces se hizo cargo de la Casa de Acogida Josefina Bahati instalada por SERNAM en 2012.

La ONG estuvo a cargo desde el año 2014 hasta fines de 2017, y éste constituía un “espacio temporal de refugio y protección para mujeres que
han vivido esta vulneración” (ONG Raíces, 2019), posteriormente pasó a la administración de la Municipalidad de Recoleta.

En este espacio las mujeres recibían además de un techo y comida, atención psicosocial y una abogada que las orientaba para las querellas.

También, se realizó un proyecto para trabajar con las mujeres egresadas de la casa y poder fortalecer su autonomía si decidían quedarse en el país, siendo capacitadas y apoyadas para conseguir arriendos de viviendas. Este proyecto fue exitoso, por lo cual actualmente la Mesa Intersectorial lo tiene incorporado.

Por tanto, esta es una de las ONG que está más involucrada con la trata de personas, según lo reflejado en sus líneas de acción y programas en ejecución. Lo que ha llevado a que sus propuestas sean incorporadas en el trabajo de la Mesa Intersectorial.

### c) Instituto Católico Chileno de Migración

INCAMI, fue creado en el año 1955 y es el “Organismo de la Conferencia Episcopal de Chile, encargado de promover, animar y coordinar los programas y actividades tendientes a la inserción e integración socio-cultural y religiosa de las personas en movilidad humana” (INCAMI, 2019).

Esta ONG se encarga de coordinar con las diócesis, parroquias y capillas los programas de atención a personas migrantes que necesitan un acompañamiento pastoral específico, como inmigrantes, retornados, migrantes internos, emigrados chilenos, marinos, turistas, trabajadores portuarios, nómadas, etc.

Para ello, cuenta con presencia en varias localidades del país, incluyendo Arica, Iquique, Calama, Antofagasta, Copiapó, Valparaíso, Santiago, Melipilla, Concepción, Temuco, Villarrica, Puerto Montt y Punta Arenas. Donde se realizan diversas labores como la de brindar alojamiento a migrantes, asistencia social, bolsas de trabajo, entre otras.

Quien preside actualmente la institución (2019) es Mons. Galo Fernández, Obispo Auxiliar de Santiago, y su representante en la Mesa Intersectorial es Katherine Vásquez, trabajadora social.

INCAMI tiene distintas líneas de acción, pero las que destacan en cuanto a la temática de trata de personas son las relacionadas con promover y defender los derechos humanos de los migrantes, como también denunciar las violaciones a éstos. También la incidencia para la política migratoria, la sensibilización a la sociedad civil y la promoción de la ratificación de Convenciones Internacionales. Esta ONG, al ser católica, trabaja con 4 pastorales, que son: pastoral migratoria, pastoral del mar, pastoral de los itinerantes y pastoral del turismo.

En cuanto a su participación en la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas, fue más bien reciente, desde el año 2016. Sin embargo, al estar
esta institución administrada por la Fundación Scalabrini, representa cierta
continuidad, puesto que esta fundación participó primero que INCAMI de
la Mesa.

Los primeros acercamientos fueron debido a que la Mesa requería prestaciones del Centro Integrado de Atención al Migrante, que es una casa de acogida para mujeres perteneciente a esta ONG. Desde entonces, se trabajó en equipo con SERNAM para brindar acompañamiento a las mujeres que estaban ahí.

Con respecto a la atención a las víctimas de trata, se hace referencia en la página web de INCAMI al Convenio Intersectorial que aprueba el Plan de Acción y el Protocolo de Atención a Víctimas de Trata de Personas firmado el año 2013 por 20 instituciones, incluyendo esta ONG.

Posteriormente, dentro de la misma publicación se señala la entrada en vigencia del mismo en el año 2014, así como una breve reseña acerca de la labor de la Mesa Intersectorial desde el 2008, haciendo énfasis en que

a partir del año 2012 amplió su composición e incorporó a todos los ministerios, instituciones públicas y organizaciones civiles con competencias en el tema. En el proceso y gracias al aporte de distintos actores, se elaboró durante este año un Plan de Acción Nacional para enfocar el trabajo de los distintos organismos involucrados (INCAMI, 2019).

La atención a víctimas de trata, se extiende a los demás servicios ofrecidos por INCAMI y según lo convenido en el Protocolo Intersectorial, se incluyen en bolsas de empleo, casas de acogida, asesorías para regularización migratoria, atención psicológica, entre otras. Y dentro de las subcomisiones establecidas en el Protocolo, participan en el eje de prevención y en el de atención a víctimas.

También, de la información recabada del sitio oficial de esta ONG, se desprende que participan en varias instancias de sensibilización con respecto al delito de trata de personas. A continuación, se mencionan algunos ejemplos:

- Sensibilización a Parlamentarios en el año 2014: INCAMI participó un encuentro con parlamentarios para poner en discusión la problemática de la trata de personas en Chile. "El propósito de este primer encuentro fue generar una instancia para que en la agenda política de Chile se debata este tema y que, a su vez, sea tratado como un tema país" (INCAMI, 2019).

- Participación en la tercera versión del “Día de Acción Contra la Trata de Personas, “Haciendo visible lo invisible”: esta conferencia internacional, celebrada en el año 2015, tuvo como finalidad
"Crear conciencia y promover oportunidades de mayor cooperación entre países, agencias de gobierno y la sociedad civil para prevenir la Trata de Personas que es considerada una forma de esclavitud moderna y la segunda mayor industria delictiva del mundo actual y la de más rápido crecimiento" (INCAMI, 2019).

- En el año 2015 la MITP e INCAMI como miembro, se sumaron a la campaña "Corazón Azul", de la Oficina contra la Droga y el Delito de Naciones Unidas, para sensibilizar y explicar a la ciudadanía qué es la Trata, contando con rostros de televisión que se suman al llamado de "no más trata de personas" (INCAMI, 2019).

Para dichas prestaciones, la MITP no entrega financiamiento a esta ONG, por lo que participan según la disponibilidad de recursos, ya sea en atenciones u ingreso de víctimas a los hogares administrados por INCAMI.

### d) Servicio Jesuita a Migrantes

El SJM, es una organización civil perteneciente a la Compañía de Jesús, cuyo nombre anterior era Ciudadano Global, razón por la cual aparece en documentos de la Mesa Intersectorial con otro nombre.

Su propósito es proteger la dignidad y derechos humanos de las personas migrantes, para lograr incluirlos y formar un país intercultural.

Esta ONG trabaja con migrantes mediante programas de atención individual y trabajo comunitario, además de áreas de investigación e incidencia para las políticas públicas.

Su director nacional es José Tomás Vicuña, quien ha tenido relevancia en las discusiones públicas y de los medios en temas migratorios. Y la representante ante la Mesa Intersectorial es Constanza Salgado, aboga del equipo del área jurídica que se dedica a tratar asuntos legales y tramitaciones para la inclusión de migrantes.

De las líneas de trabajo de esta ONG, tres son incluidas en el Protocolo de Atención y en el Plan de Acción. En el área de sensibilización, se ha capacitado por parte de SJM a funcionarios públicos.

En cuanto al área jurídica y según el Protocolo, el SJM ofrece orientación en regularización migratoria a las víctimas de trata para su tramitación de visa, pero no los patrocina en denuncias. Por otra parte, el programa laboral consiste en introducirlos en la bolsa de empleo para que puedan optar a trabajos, principalmente en el caso de mujeres como trabajadoras de casa particular puertas adentro para que puedan optar a alojamiento también. Ambas prestaciones son por demanda espontánea y luego de una entrevista, se deriva según la necesidad a las áreas pertinentes.

Por otra parte, el SJM para su trabajo en general, puesto que no lo han hecho como un punto focal para la trata de personas, han cambiado su
enfoque este año a estar más presentes en trabajo en terreno, puesto que detectaron que las personas que podían acercarse a sus oficinas de Santiago centro era una mínima parte de la población migrante.

## Conclusiones

A partir de la pregunta ¿Cuál ha sido la participación de las ONG en la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas en Chile durante los años 2008-2018? Estructuramos una investigación y sus hallazgos en tres capítulos, el primero para identificar las principales normativas internacionales y nacionales con respecto a la trata, donde destaca el Protocolo de Palermo y la Ley 20.507.

El segundo, para conocer qué es la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas, qué instituciones la componen y qué acciones realizan, se dio a conocer que cada institución, a través del Protocolo Intersectorial, se comprometió con ciertas prestaciones para la atención a víctimas.

Y finalmente el tercero, para examinar la participación de las ONG para el trabajo de la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas en Chile entre los años 2008-2018, capítulo en el cual se expusieron las principales acciones de Humanas, Raíces, SJM e INCAMI con respecto a la temática.

En cuanto a los resultados, se dio cuenta de que a pesar de que ninguna de las cuatro ONG que participa de la Mesa Intersectorial fue creada con el propósito de trabajar con la trata de personas, se involucraron tras constatar una realidad que, aunque invisibilizada, existe en Chile y vulnera los derechos de las víctimas.

La hipótesis planteada, fue que la participación de las ONG en la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas en Chile entre los años 2008-2018 al quedar sujeta a la convocatoria del Estado, terminaron realizando labores autónomas, que finalmente carecen de impacto al no ser vinculantes.

Aquello, tiene una parte que fue comprobada, la que guarda relación con que la participación de las ONG queda sujeta la convocatoria del Estado, esto pues efectivamente es la coordinadora del Ministerio del Interior quien convoca a reuniones periódicas (cada tres meses aproximadamente).

Por otra parte, es cierto que las ONG realizan labores autónomas, que corresponden a sus objetivos y líneas de acción, sin embargo, éstas si tienen impacto, sobre todo porque algunas responden al Protocolo de Atención y porque se realiza trabajo directamente con víctimas de trata o en áreas de sensibilización, acciones que el Estado en la mayoría de los casos no puede ejecutar de la manera expedita que lo hacen las ONG.

Según lo revisado, las acciones de las ONG sí han sido vinculantes en algunas ocasiones, como en la incidencia política para proponer la trata de personas como tema de legislar en el Congreso o con la adopción de programas creados por ellas para seguir implementándose en la MITP.
Por tanto, la hipótesis aunque era una afirmación, tuvo varias aristas de las cuales se tuvieron distintos resultados. En suma, las ONG efectivamente están sujetas a la convocatoria del Estado y realizan labores autónomas, pero éstas si tienen impacto, sobre todo para las víctimas, y algunas logran ser vinculantes con las acciones de la Mesa Intersectorial.

Más allá de la hipótesis, se comprobó también que el trabajo de la Mesa Intersectorial ha tenido auges por períodos y otros de estancamiento. Puesto que al preparase el proyecto de ley, o crearse protocolos y planes de acción se realizaba un trabajo unificado entre las instituciones parte, pero hacia los últimos años, se ha centrado su ejecución principalmente en capacitaciones a funcionarios públicos. Así mismo, la participación de las ONG analizadas tampoco ha sido constante en la MITP.

Además, producto de la investigación y revisión de documentos, se detectaron debilidades en ciertas áreas del funcionamiento de la Mesa Intersectorial, que derivaron en las siguientes recomendaciones:

- Modificar la ley actual a una ley integral, que provea de fondos el funcionamiento de la Mesa Intersectorial para la acogida y reparación de las víctimas.

- Realizar campañas de sensibilización y prevención no sólo para funcionarios públicos, sino que extenderlos a toda la ciudadanía.

- Mejorar la investigación sobre trata de personas, para que las cifras den cuenta de la realidad y puedan ser consideradas para la elaboración de políticas públicas.

- Fortalecer los mecanismos de detección y denuncias, de manera que las víctimas puedan confiar en las instituciones y la coordinación entre éstas garantice que no haya revictimización.

- Evaluar los avances de la MITP, para evitar que se desvirtúe el trabajo anual y también para determinar si las acciones han sido efectivas como para seguir invirtiendo recursos en ellas.

Finalmente, esta investigación constituye un punto de partida para futuras exploraciones acerca de la problemática, ya que se revisaron compromisos internacionales adquiridos por el Estado y su quehacer para combatirla. En este caso, se delimitaron las fechas desde el año 2008 hasta 2018, observándose un aumento de flujos migratorios en los últimos años. Debido a lo anterior, teniendo en cuenta el contexto internacional y nacional en materia migratoria, monitorear esta temática que involucra los derechos humanos de las personas migrantes es pertinente para la política pública. Incluso, en el contexto actual de pandemia Covid- 19, han salido a la luz en Chile, situaciones de explotación las cuales están en investigación, que muy probablemente aumentarán las cifras de trata de personas en el país.
Además, es pertinente mencionar que al año 2020, existen modificaciones en cuanto a las ONG participantes en la Mesa Intersectorial, pues ya no participa Servicio Jesuita a Migrantes y se incluyen Fundación Libera contra la Trata de Personas, Fundación Honra y Fundación Madre Josefa. Por lo que existe el desafío de actualizar la presente investigación para conocer qué aportes realizan dichas fundaciones para el combate de la trata de personas.

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Tercera parte: Casos Internacionales
# Hukou: el sistema de registro de hogares en China.
Una mirada desde el cambio institucional y la gestión
a nivel local (2014-2017)

Byron Duhalde Valenzuela*

## Introducción

La República Popular China posee un registro de hogares llamado *hukou*, el cual agrupa a las personas por familias y los vincula con su lugar de nacimiento. Este sistema es la consolidación de un conjunto de políticas orientadas al control de los flujos migratorios iniciados durante los primeros años de la República Popular. Si bien, hay antecedentes de sistemas similares utilizados en el periodo imperial, como el sistema Baojía, esta versión moderna tiene el propósito de mantener controlados los flujos migratorios campo-ciudad propios de los procesos de despegue y desarrollo económico mediante la industrialización (Wang, 2005).

Como se señaló, el *hukou* clasifica a las personas y grupos familiares en rural (agrícolas) o urbanos, locales y no locales. Agrícolas son aquellos ciudadanos que habitan en el campo, principalmente en granjas colectivas, dedicados a la producción agrícola; y urbanos aquellas que habitan en las ciudades y su actividad económica se vincula directamente con las áreas que se desarrollan en las aglomeraciones urbanas (Chan, 2008; Correa y Núñez, 2012). Esta clasificación determina el tipo de beneficio al que pueden acceder las personas: coberturas sociales básicas como salud, empleo y educación. Por su parte, la clasificación local – no local se refiere al lugar donde se encuentra inscrita la residencia y determina el sitio donde reciben dichos beneficios.

La combinación de estas dos clasificaciones conforma cuatro categorías de ciudadanía: urbano-local, rural-local, urbano-no local y rural-no local, con acceso diferenciado a los beneficios públicos y operaciones distintas en zonas urbanas y rurales, lo que explica el flujo migratorio campo-ciudad.

<footnote>* Candidato a Magíster en Estudios Internacionales, Instituto de Estudios Avanzados (IDEA-USACH), Becario del Programa de Formación de Capital Humano Avanzado (PFCHA), Magíster Nacional 2020, Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo (ANID), folio 22200488, profesor ayudante Departamento de Estudios Políticos (USACH), investigador en Centro de Estudios Migratorios, Universidad de Santiago de Chile. Correo: byron.duhalde@usach.cl</footnote>
Existen dos factores que inciden en la motivación de las personas en emigrar: el acceso a los bienes y servicios que el desarrollo económico ha traído a las ciudades, y la capacidad que tiene la administración local (municipio) en brindar servicios sociales de calidad. Es aquí donde los municipios rurales se encuentran en desventaja respecto a sus pares urbanos, dado que en sus inicios (década de 1950), la gestión del *hukou* se encontraba en manos del Ministerio de Policía y Seguridad, debido a que el control de los flujos migratorios en el gobierno de Mao era bastante estricto (Wang, 2005). Sin embargo, las transformaciones económicas y sociales que ha tenido la República Popular China en la era posterior a Mao (Wang, 2005; He et al, 2016). trajeron consigo variadas modificaciones al sistema *hukou*. La primera de las grandes reformas al sistema, tiene que ver con el traspaso de su gestión a las administraciones locales (municipios), ya que en la década de 1980, bajo el gobierno de Deng Xiaoping, se llevó a cabo un proceso de descentralización fiscal y administrativa que también abarcó éste sistema (Li y Liu 2016).

Dicho proceso, generó que las administraciones locales se hicieran responsables de la recaudación de una serie de tributos por la descentralización fiscal, lo que les brindó autonomía en la gestión de sus propios recursos y la descentralización administrativa les permitió a los municipios buscar mecanismos para el incremento de las arcas fiscales (Heilman, 2016). Ejemplo de esto, en la década del 2000, fue la posibilidad de que personas rurales usaran sus títulos de tierra como moneda de cambio con las administraciones locales para que los municipios les concedieran un *hukou* urbano, a través de la renuncia a sus derechos de tierra y participación de ganancias en empresas de propiedad colectiva (Zhang y Li, 2016), lo que permitió la recaudación de nuevos ingresos para las municipalidades gracias a las facultades administrativas de cambiar los tipos de uso de suelo que el proceso de descentralización les brindó (Chan y Buckingham 2008). No obstante, en las grandes ciudades, a la mayoría de los migrantes rurales se les negó el cambio de *hukou* (Li y Liu, 2016), ya que las instalaciones públicas como hospitales, escuelas y viviendas sociales estaban planificadas para atender solamente a la población con *hukou* local, teniendo en consideración que el financiamiento de estos servicios depende de las arcas municipales.

En 2014, el Consejo de Estado emitió "El Nuevo Plan para la Urbanización 2014 – 2020", con el propósito de eliminar la distinción entre agrícola y no agrícola, para abordar en parte las desigualdades que produce este sistema, sin embargo, la distinción local – no local se ha mantenido. Chan (2014) planteó que la distinción local y no local seguiría siendo de gran importancia durante bastante tiempo, ya que, para megaciudades como Shanghái, la concesión de *hukou* local se ha empleado como un medio de atracción de inversiones y personas altamente calificadas, lo que continúa siendo de difícil acceso para los migrantes de áreas rurales.
En consecuencia, se observa un sistema que mantiene su continuidad segregadora pese a los cambios económicos, sociales y espaciales que ha tenido China en los últimos 50 años. Es necesario considerar que trabajos institucionalistas históricos como los de Wang (2005) y Young (2013), se posicionan como las obras más importantes en el estudio del sistema *hukou*, pero no han profundizado en la importancia del gobierno municipal en su gestión e implementación de la institución en cuestión*, considerando al sistema *hukou* como un conjunto de normas que son ejecutadas por las administraciones municipales que debido al proceso de descentralización han podido gestionar con discrecionalidad este sistema. Ellos son parte del propósito de este trabajo, que mediante el Modelo Distribucional de Cambio Gradual (Mahoney y Thelen, 2010) busca responder ¿Qué implicancias tiene la discrecionalidad de las administraciones locales en las reformas emanadas desde gobierno central al sistema *hukou* entre 2014 y 2017?

Para estos efectos, a través del análisis documental de fuentes secundarias se describe el contexto demográfico y económico del país, junto con las directrices emanadas por gobierno central desde el Nuevo Plan para la Urbanización (NPU) a partir de documentación oficial del Gobierno de la RPCCh. Posteriormente se caracteriza la discrecionalidad que poseen los gobiernos locales urbanos en la gestión del sistema *hukou* en el proceso de urbanización, a través de la revisión de literatura en torno a la gestión a nivel local y, finalmente, se analiza el alcance institucional de las reformas dictadas por gobierno central y cómo inciden el grado de discrecionalidad de los municipios en la gestión del sistema *hukou*, con el propósito de identificar elementos que contribuyan a una agenda de investigación en torno a la discrecionalidad municipal y los efectos en la implementación de políticas emanadas desde el gobierno central.

## Sustento teórico

Las instituciones se componen de reglas formales (como leyes, reglamentos) y restricciones informales (normas de comportamiento, códigos de conducta) (North, 1995; Shepsle y Serra, 2016), por lo que se entenderá al *hukou* como un conjunto de normas que constituye una institución formal, en la medida que incorpora reglas legalmente exigibles y el cumplimiento de éstas respaldado por el Estado (Hacker et al 2015), teniendo en consideración sus características que condicionan el abanico de

<footnote>* Teniendo en consideración que trabajos como el de Mahoney y Thelen (2010) abren nuevos espacios en la agenda de investigación institucionalista, dando relevancia a la discrecionalidad de la agencia que implementa las instituciones (organismos públicos, como municipios, ministerios, etc.).</footnote>
posibilidades de procederes en la conducta de las personas, relacionado a la migración campo-ciudad.

En este sentido, North (1995) define a las Organizaciones como los jugadores, grupo de individuos atados a un propósito común para conseguir objetivos, por tanto, a partir de esta definición, la agencia implementadora (administraciones locales) se entenderá como un ente del Estado encargado de la ejecución y el funcionamiento de la institucionalidad (conjunto de normas y reglas).

Las investigaciones de Wang (2005) y Young (2013) estudian el sistema *bukou* a través de un enfoque de cambios incrementales donde, si bien los estudios detallan los tipos de cambios a la institución, carecen de conceptualizaciones sobre sus modificaciones, considerando elementos institucionales y variables contextuales, lo que conlleva a que no exista un diálogo de los cambios con elementos que configuran la institución (como lo es la agencia, quien implementa). Más bien, el análisis se basa en los impactos en el entorno que tiene la institución y el factor histórico (dependencia de la trayectoria). En la siguiente tabla se resumen sintéticamente cómo las corrientes neo-institucionalistas abordan el cambio institucional cuando es gradual.

<table><caption>Tabla 1: Síntesis enfoques neo-institucionalistas</caption><thead><tr><td>Institucionalismo Sociológico</td><td>Institucionalismo Racional</td><td>Institucionalismo Histórico</td></tr></thead><tbody><tr><td>Instituciones con raigambre cultural, convenciones informales y guiones colectivos que regulan el comportamiento. Instituciones poseen mecanismos de reproducción isomórficos a través de la socialización. El cambio es exógeno, evolución del campo político, del contexto social.</td><td>Instituciones como equilibrio de intereses, al ser los intereses innatos en los sujetos, se atribuyen las fuentes del cambio a shocks exógenos. El cambio explicado a través del equilibrio puntuado considera fuentes exógenas que chocan con el equilibrio de intereses (equilibrio institucional) que a través de cambios institucionales incrementales es posible reestablecer el equilibrio.</td><td>Instituciones como legado de luchas históricas que se mantienen en el tiempo a través de coaliciones y coyunturas que refuerzan la continuidad de las instituciones o el cambio, este último es atribuido a variables macroestructurales donde el énfasis del cambio institucional no está en el cambio gradual, para este se complementa con el modelo de equilibrio puntuado, limitando el análisis de las fuentes del cambio a factores exógenos.</td></tr></tbody></table>

Elaboración propia con base en: North, 1995; Shepsle y Serra, 2016; Hacker et al, 2015; Fioretos et al, 2016; Jones y Baumgartner, 2012; Mahoney y Thelen, 2010; Levi, 1997, 2008; Shepsle, 1989; Tsebellis, 2002; Collier y Collier, 2002; Peters, 2003.

El Institucionalismo Histórico incorpora, mediante el equilibrio puntuado (Jones y Baugartnet, 2012), el concepto de cambio incremental (o
gradual), el cual es interpretado como ajustes institucionales sin desarrollar
tipologías específicas de determinados tipos de cambio. En ese sentido,
Mahoney y Thelen (2010) ponen énfasis en formas de cambio vinculadas a
cuestiones del cumplimiento*, la cuales en el Institucionalismo Sociológico
involucra plantillas cognitivas y en el Institucionalismo Racional se vincula a
las sanciones y el rol del monitoreo como mecanismos de promoción de la
acción colectiva.

Para los autores, el cumplimiento está incorporado en la definición de
institución (Mahoney y Thelen, 2010, pág.10). Entonces, la función de
estabilización de expectativas a través de la aplicación es un factor
endógeno en el análisis institucional de este enfoque, el cual emerge como
un elemento crucial para el análisis de la estabilidad y el cambio. La
interpretación, aplicación y cumplimiento de las reglas institucionales se
encuentran entrelazadas con los intereses de los agentes encargados de la
implementación.

Por su parte, el trabajo Institucionalista Histórico plantea varias
implicaciones que derivan al tratar el cumplimiento como una variable en
sentido amplio, debido a la precisión de las reglas. Las ambigüedades que
poseen las reglas son espacios para la agencia para cambiar la forma en que
la institución asigna poder y autoridad. La estabilidad institucional depende
no solo de la continuidad de las reglas, sino también de cómo estas se
ejecutan en la práctica (Mahoney y Thelen, 2010).

El foco en el cumplimiento abre espacio al estudio de actores y coaliciones que impulsan el cambio institucional, ya que ganadores y perdedores tienen diferentes intereses en el contexto de interpretación e implementación de reglas, lo que desdibuja la línea entre estos cuando la implementación es indecisa: a medida que cambian el significado y la promulgación de la institución, cambian las preferencias de los actores. En este sentido, Mahoney y Thelen (2010) proponen el siguiente trabajo conceptual que va más allá de la dicotomía ganadores y perdedores.

Las características del contexto político y las de la institución impulsan
determinado tipo de cambio institucional que, a su vez, configuran el tipo
de agente de cambio que posiblemente emerja en cualquier contexto
institucional y los tipos de estrategia que es probable que determinado tipo
de agente persiga para lograr el cambio institucional. Lo que se refiere a dos
cuestiones “¿cómo cambian las instituciones? Y ¿cuál es la relación entre el
cambio institucional y los resultados políticos?” (Hacker et al, 2015, p. 182)

<footnote>* Las cuestiones de cumplimiento tienen que ver con la capacidad que tienen las instituciones de hacerse cumplir por quienes están encargados de su implementación (agentes, la burocracia).</footnote>
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Ilustración 1: Tipos vínculos causales del cambio institucional</figcaption></figure>

Fuente: Traducción y elaboración propia, con base en Mahoney y Thelen, 2010

Las características del contexto político son operacionalizadas como las posibilidades de veto en la eliminación de la institución, las que son altas cuando actores tienen acceso a medios formales e informales para bloquear el cambio institucional, es decir existen actores que se oponen a la eliminación o el cambio de determinada institucionalidad existente, y su poder de incidencia para bloquear una hipotética eliminación es alto.

Las características de la institución son operacionalizadas como el nivel discrecionalidad de la agencia en la implementación o aplicación de la institución, que puede variar según el diseño institucional. Es decir, cuánta capacidad discrecional tienen los burócratas en la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas.

A partir de la variación entre la discrecionalidad de la agencia y las posibilidades de veto en la eliminación de la institución, los autores en la relación causal 1, establecen cuatro tipos de cambio institucional.

<table><caption>Tabla 2: Tipos de cambio institucional gradual</caption><thead><tr><td>Variables</td><td>Altas posibilidades de veto</td><td>Bajas posibilidades Veto</td></tr></thead><tbody><tr><td>Discrecionalidad Alta</td><td>Deriva</td><td>Estratificación</td></tr><tr><td>Discrecionalidad Baja</td><td>Conversión</td><td>Desplazamiento</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia

Los cuatro conceptos que emergen a partir del cruce de las variables propuestas por los autores son:

* **Estratificación:** Es la adición de nuevos elementos que no afectan la institución en cuestión, esta puede ser la incorporación de reglas en determinada institución que no contemplaba un área de determinado asunto.
* Deriva (Drift): ocurre cuando las instituciones o políticas se mantienen deliberadamente, mientras el contexto cambia de manera que alteran sus efectos (Hacker et al, 2015; Mahoney y Thelen, 2010), en otras palabras, la deriva ocurre cuando elementos del ambiente cambian y la institución no posee los elementos para captar esos cambios en el medio ambiente, abriendo una brecha en la aplicación.

* Desplazamiento: Cuando las posibilidades de veto son bajas y existen bajos niveles de discrecionalidad, no hay actores con intereses fuertemente vinculados a la institución, por tanto, es posible un cambio en la institución debido a la ausencia de intereses que obstaculicen el proceso.

* Conversión: Ocurre cuando las reglas son ambiguas y permiten diferentes interpretaciones, los actores políticos pueden redirigir instituciones o políticas hacia propósitos más allá de su intención original (Hacker et al, 2015).

Los autores plantean una segunda relación en la cual, dependiendo la variación entre discrecionalidad de la agencia y posibilidades de veto, surgen determinados agentes que persiguen distintos tipos de cambio. Esta relación va más allá de la dicotomía ganadores/perdedores, los autores establecen cuatro tipologías para agentes de cambio que inciden en el tipo de cambio institucional. En este vínculo se explican las fuentes contextuales e institucionales que propician el florecimiento de determinados tipos de agentes de cambio.

<table><caption>Tabla 3: Tipos de agentes de cambio institucional</caption><thead><tr><th>Variables</th><th>Alto Veto</th><th>Bajo Veto</th></tr></thead><tbody><tr><td>Discrecionalidad Alta</td><td>Simbiontes Parásitos y Mutualistas</td><td>Subversivos</td></tr><tr><td>Discrecionalidad Baja</td><td>Oportunistas</td><td>Insurreccionarios</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia

Los cuatro tipos de agente que emergen de esta relación entre las variables son:

- Insurreccionarios: Son los enemigos institucionales que mediante la movilización activa y visible contra la institución rechazan el status quo institucional y no siempre cumplen con las regulaciones de la institución.

- Simbióticos: Estos se dividen en dos variedades:

* Parásitos: Son los que explotan la institución para obtener ganancias privadas aun cuando dependen de la existencia y eficacia de la institución para poder mantener la explotación,
llevando a cabo acciones que van en contra la institución, lo que a largo plazo socava la institucionalidad.

* Mutualistas: Utilizan las reglas de forma novedosa para promover su interés, sin comprometer la vida de la institución. Violan la norma para apoyar y mantener el espíritu, para sí, no socavar la institución como los parásitos.

- Subversivos: Buscan desplazar la institución sin romper sus reglas, disfrazan sus preferencias para el cambio institucional siguiendo las pautas institucionales, pueden aparentar ser partidarios de las instituciones, pero en un momento determinado se mueven activamente hacia una postura de oposición.

- Oportunistas: Son los actores con preferencias ambiguas sobre la persistencia de la institución, esto se debe a que posiblemente luchar contra el statu quo de determinada institución es más costoso que mantenerse dentro del sistema, por lo tanto, cuando el peso de los costos cambia éstos pueden actuar contra la institución.

Los agentes de cambio corresponden a la agencia encargada de la implementación y el cumplimiento de las normas que componen las instituciones, donde su grado de discrecionalidad, y el contexto político de la institución en cuestión, generan determinados agentes que condicionan el cambio institucional gradual, siendo de vital importancia para este enfoque el análisis de la discrecionalidad.

A partir de lo expuesto, los agentes de cambio se convierten en el paso intermedio a través del cual el carácter de las reglas institucionales y el contexto político hacen su trabajo causal (Mahoney y Thelen, 2010). Este es un enfoque dinámico de las instituciones a diferencia de las corrientes neo-institucionalistas, en las cuales las instituciones son reglas relativamente fijas y no impuestas problemáticamente, donde el cambio llega a través de coyunturas críticas y shocks exógenos (Capoccia, 2015). El Institucionalismo Histórico ha puesto su atención en la dinámica de la evolución institucional pudiendo identificar procesos de cambio institucional incrementales y endógenos (Thelen y Conran, 2016), si bien este enfoque no es excluyente con las corrientes neo-institucionalistas, brinda un alcance conceptual y de relaciones causales mucho más profundos para identificar las fuentes del cambio institucional.

## Metodología

Metodológicamente, este trabajo se enmarca en un Estudio de Caso, ya que dicha técnica de investigación permite el análisis de un caso singular (o único) con el fin de lograr comprender su contexto y aquellas características y elementos propios del fenómeno (Yin, 2009).
también el aumento de la población migrante rural. China ha desarrollado un proceso de urbanización centrado en la tierra que ha creado beneficios económicos y sociales, pero a su vez ha tenido impactos adversos.

Para Chen, Liu y Lu (2015) este proceso posee tres problemas esenciales: el rápido crecimiento económico, el dramático proceso de urbanización desde las reformas económicas en la década de 1980 y la apertura a los mercados internacionales, que trajeron consigo la expansión descontrolada de tierras urbanas. Esta superficie aumentó un 513 por ciento, es decir de 7.438 kilómetros cuadrados se pasó 45.566 kilómetros cuadrados, alcanzando una tasa de crecimiento anual de un 6 por ciento entre 1981 y 2012. El área urbanizada ha crecido más rápido que su población urbana, y este aumento ha sido más rápido desde el año 2000, generando una disminución en la densidad poblacional urbana. Finalmente, desde 1980 el número de ciudades aumentó un 431 por ciento, pasando de 2173 a 20.113, produciendo patrones de urbanización que son insostenibles en el tiempo, originando un descenso de tierras cultivables y poniendo en peligro la seguridad alimentaria del país (Fang et al, 2015).

El incremento en el número de ciudades no ha sido una medida eficiente, debido a que la mayoría de los trabajadores migrantes se encuentra en el núcleo de regiones industriales desarrolladas. Beijing, Tianjin, Hebei, el delta del río Yangtze y el delta del río Perla han reunido al 18 por ciento de la población con el 2.8 por ciento de la superficie terrestre de China, concentrando el 36 por ciento del PIB. El nivel de servicios públicos de estas aglomeraciones urbanas son los más altos del país. No obstante, integrar grandes cantidades de personas de procedencia rural es una meta difícil de conseguir. En estas zonas es donde se aplica manera más estricta las distinciones entre personas locales y no locales (Ampuero, 2018) con el fin de proteger la calidad de vida y servicios de la población local.

El plan señala que la cantidad de tierra cultivable disponible está cerca del límite mínimo: a nivel per cápita es de 0,1 hectáreas y a manos de los agricultores alcanza el 0,6 per cápita (Consejo de Estado, 2014). La urbanización fomenta uso intensivo de la tierra agrícola, pero el proceso de expansión y creación de ciudades en China no ha permitido desarrollar este potencial. El empleo legal y estable y la residencia legalmente estable (contratos de arrendamiento), serán condiciones previas para el asentamiento de personas en las ciudades. Por otro lado, se liberalizará completamente el establecimiento de personas en pueblos y ciudades pequeñas, mientras que en ciudades con 500.000 a 1.000.000 de habitantes se liberalizarán de manera ordenada y racionalmente. Las ciudades medianas y grandes de 1.000.000 a 3.000.000 y de 3.000.000 a 5.000.000 pueden establecer como requisito adicional la participación en el seguro social urbano, sin exceder los 5 años. Las megaciudades con una población urbana de más de 5.000.000 de personas pueden adoptar un sistema de
puntos para establecer un canal de asignación que controle la escala y el ritmo de la urbanización (Consejo de Estado, 2014).

En torno al acceso a las coberturas sociales, los migrantes y sus familiares acompañantes serán incluidos en el sistema de servicios de salud de la comunidad, brindando servicios de Salud Pública como educación en salud, atención materno infantil, vacunación, prevención de enfermedades infecciosas y planificación familiar (Consejo de Estado 2014).

Teniendo en cuenta que de los 220 millones de habitantes sin registro de hogar local, solo el 40 por ciento en 2014 tenía acceso a vivienda (88 millones), donde, el 10 por ciento vivía en dormitorios colectivos en buenas condiciones (22 millones), un 10 por ciento ha podido acceder a compra de vivienda, otro 10 por ciento es capaz de alquilar una vivienda y el otro 10 por ciento convive con habitantes urbanos registrados (Li y Liu, 2014), el porcentaje restante padece de dificultades habitacionales: un 20 por ciento vive en dormitorios colectivos (44 millones), el 50 por ciento vive en viviendas comerciales o informales en malas condiciones y un 10 por ciento se encuentra ad portas de adquirir una vivienda (Li y Liu, 2014). Esto produce tensiones, ya que el plan busca fortalecer las responsabilidades de los gobiernos en todos los niveles, en lo que implica la incorporación de los migrantes y sus acompañantes en la red asistencial básica.

El Capítulo VIII del plan establece la mejora del mecanismo de promoción de la transferencia de población agrícola, centrando la responsabilidad en el gobierno, las empresas y los individuos. Se plantea que el gobierno (sin hacer una clara distinción entre gobierno central o local) debe asumir el costo público de la población transferida desde zonas agrícolas en las áreas de educación, trabajo, atención de vejez, atención médica, vivienda asequible y acceso a instalaciones municipales.

Los trabajadores migrantes deben participar de forma activa en el seguro social urbano, la educación vocacional y capacitación en habilidades que las empresas les brindarán. A su vez, deben tener la capacidad de soportar gastos relevantes de acuerdo con las regulaciones, para mejorar el proceso de integración en la sociedad urbana.

De acuerdo con la división de servicios públicos básicos, los gobiernos de todos los niveles asumen responsabilidades de gastos financieros correspondientes y apoyarán la mejora de la capacidad de los gobiernos locales en la prestación de servicios públicos en áreas donde la población agrícola transferida esté asentada.

En la misma línea, se propone la eliminación de las barreras institucionales para la estructura dual urbano-rural, promoviendo el intercambio equitativo de elementos urbanos y rurales, junto a la asignación equilibrada de recursos públicos y la mejora del sistema de gestión de población, con el fin de promover un flujo ordenado de migración (Consejo de Estado, 2014). No obstante, se plantea la implementación de un sistema de permiso de residencia de población flotante, para mejorar la
provisión de servicios públicos básicos vinculados a las condiciones de residencia permanente, además de la modernización del sistema de levantamiento de información censal e integración de sistema de información territorial para construir un banco de información de la población nacional.

Esto da cuenta de la continuidad del Sistema de Registro de Hogares *hukou*, ya que si bien se observa la flexibilización en el asentamiento en las ciudades, el control de la migración y del asentamiento se mantiene vigente.

El Plan indica también, la profundización de la reforma al sistema de adquisición de tierras mediante la estandarización del procedimiento de adquisición, mejorando los mecanismos de garantías para los agricultores que han sido expropiados en el proceso de urbanización que han llevado a cabo las administraciones locales, tomando en cuenta el valor agregado de las tierras (Consejo de Estado, 2014). Necesidad enmarcada en que no existe un sistema uniforme para la integración de aldeas o barrios en el proceso de urbanización, ya que la transición del espacio es un proceso altamente controvertido. Los campesinos tendrán derecho de hipoteca, seguridad, transferencia y gestión contractual de sus tierras. Para ello el plan propone el establecimiento de un mercado comercial de transferencias de derechos de propiedad rural, para promover el funcionamiento justo y estandarizado de las transacciones de transferencia de derecho de propiedad rural (Consejo de Estado, 2014).

Por otro lado, el XIII Plan Quinquenal de 2015, en materia de urbanización sigue la lógica del Nuevo Plan para la Urbanización, promoviendo la integración de personas no locales en las ciudades, pero sin un manifiesto claro de cómo se realizará y sin considerar mecanismos impositivos que permitan a los gobiernos locales costear la incorporación de estos nuevos ciudadanos. La sección 3 plantea mecanismos para promover la residencia urbana, con énfasis en la protección de derechos de las personas migrantes (Consejo de Estado, 2015).

## El contexto de las Administraciones Locales en China

A nivel local, los gobernantes no son elegidos por el pueblo, ni poseen autonomía en sus decisiones con responsabilidad exclusiva; tampoco ejecutan mecánicamente las órdenes de niveles superiores. Estos se encuentran en una posición intercalada entre las órdenes de los altos niveles gubernamentales y demandas de mayores libertades políticas desde los niveles locales (Heilman, 2017), pudiendo realizar ajustes en la implementación de políticas y el gasto financiero (Wu, 2013). Considerando que el gasto social representa alrededor del 10 por ciento del gasto total del gobierno (Griffithis y Schiavone, 2016), el nivel de discrecionalidad que poseen se posiciona como una característica relevante, consecuencia del proceso de descentralización.
En 1994 se estableció un nuevo sistema de reparto de impuestos que introdujo una distinción entre impuestos nacionales y locales; a su vez, determinó que el impuesto al valor agregado (IVA) se convertiría en el principal impuesto directo recaudado por el gobierno central, compartiéndolo con los gobiernos locales en una proporción 75:25 (He et al, 2016).

Por otro lado, la constitución política otorga a las administraciones locales una amplia gama de tareas, como asuntos agrícolas, promoción de la economía, empleo local, dirección del proceso de urbanización y provisión de infraestructura adecuada, donde se espera que éstos financien sus tareas públicas con recursos propios (Heilman, 2017), llevándolos a endeudarse mediante distintas estrategias a causa del subfinanciamiento que produce la estructura fiscal.

En consecuencia, se ven obligados a la recaudación de fondos extrapresupuestarios para cumplir con sus obligaciones. Los impuestos comerciales, corporativos, sobre la renta (que desde 2004 se distribuye 60:40 entre gobierno central y local) de las empresas locales, renta personal e impuestos menores, no son suficientes para cubrir la necesidad de gasto de los gobiernos locales (Bahl y Ichimura, 2009). Las transferencias intergubernamentales tampoco han ayudado al respecto.

La asignación regresiva de recursos públicos repercute en el nivel de beneficios a los que pueden acceder los ciudadanos y varía entre gobiernos locales (Iredale y Guo, 2015), lo que a su vez repercute en la negación de beneficios sociales a la población con *hukou* no local y los gobiernos locales deben asumir gran parte de los costos fiscales de la migración.

Asimismo, los gastos necesarios por habitante varían considerablemente entre las ciudades y los recursos presupuestarios no son proporcionales a las responsabilidades del gasto en casi todas las ciudades (Zhang y Li, 2016).

Lo anterior, ha llevado a los gobiernos locales a ofrecer el cambio de estatuto de ciudadanía en función de la capacidad de pago de los migrantes o, en su defecto, las poblaciones agrícolas reciben un nuevo *hukou* urbano con acceso a beneficios sociales a cambio de la pérdida permanente del derecho de uso de tierra, la cual es cedida al gobierno local (Iredale y Guo, 2015). Este último mecanismo ha sido utilizado en el proceso de expansión de tierras urbanas; las atribuciones que otorga la descentralización a los gobiernos subnacionales han permitido que éstos urbanicen la tierra agrícola para aliviar las dificultades fiscales (He et al, 2016).

La jerarquía administrativa espacial (de la tierra) otorga mayores atribuciones a los gobiernos subnacionales, los cuales poseen recursos fiscales de manera inversamente proporcional. La tasa de urbanización y los ingresos por arrendamiento de tierras están correlacionados de manera positiva (Fang et al, 2015; Zhang y Xu, 2016). Este mecanismo de financiamiento alienta a los gobiernos locales a expropiar tierras en función
de su mercantilización para la atracción de nuevas inversiones. Existen incentivos fiscales y políticos derivados del desarrollo de la tierra, que impulsan el proceso de urbanización del suelo.

Aunque el gobierno central ha promulgado reglas estrictas para proteger las tierras cultivables, donde El Nuevo Plan para la Urbanización se posiciona como una medida relativa al tema, las reglas a menudo son eludidas o manipuladas por los gobiernos locales (He et al, 2016); el arrendamiento de las tierras produce importantes ingresos extrapresupuestarios y la conversión de tierras agrícolas para el desarrollo urbano impulsa el crecimiento económico local y amplía la base la tributaria.

Lo anterior se da por dos motivos, el primero se debe a que el PIB per cápita local es utilizado como un indicador de desempeño del gobierno local (Ichimura y Bahl, 2009), y como los ediles a nivel local son elegidos por el PCCh, la atracción de inversiones mediante la comercialización de la tierra crea incentivos políticos para demostrar al partido una buena gestión a nivel local.

<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Ilustración 2 Jerarquía administrativa espacial versus Recursos Fiscales</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia a partir de Iredale y Guo, 2015.

La ley de propiedad del año 2007 contiene disposiciones donde se señala que las tierras de propiedad colectiva o privada pueden ser expropiadas para satisfacer las necesidades de interés público (Zhang y Xu, 2016). Para tales efectos, la norma establece tarifas de compensación y subsidios por reubicación.

Junto con la expropiación de tierras, los gobiernos locales poseen la facultad para el cambio de tipo de suelo, transformando tierra agrícola a
tierra de uso urbano; esto aumenta considerablemente el valor del suelo,
incorporando nuevas tierras al mercado inmobiliario (Fang et al, 2016), lo
que brinda ingresos mucho mayores a los gastos por indemnización en la
expropiación de tierras agrícolas.

Pero la pérdida de tierras tiene profundos impactos en los medios de
vida de los aldeanos, ya que elimina la agricultura como una opción viable,
transformando los medios de vida pero sin cambiar las diferencias entre la
población urbana y rural (Buckingham y Chan, 2018). La conversión de
tierras de cultivo a tierras de construcción urbana está sujeta a mandatos
estatales que pueden implementarse sin el consentimiento de las
organizaciones campesinas (Zhang y Xu, 2016), lo que pone en desventaja a
los campesinos expropiados respecto al gobierno local.

Las tierras expropiadas son comercializadas mediante el sistema de arrendamiento de derechos de uso de tierra a largo plazo, donde cualquier unidad o individuo que necesite terrenos para la construcción debe solicitar el derecho a usar tierras al gobierno local: "los datos estadísticos indican que los ingresos brutos de arrendamiento de tierras representaron el 50,9% de los ingresos del presupuesto general local durante el periodo 2004-2011 y el 60% en 2010 y 2011". (Zhang y Xu, 2016, p. 14). Los ingresos presupuestarios tradicionales no proporcionan fondos adecuados o sostenidos para el desarrollo local, por lo que del arrendamiento de tierras, al ser considerados ingresos extrapresupuestarios, el 30 por ciento corresponde a gobierno central y el 70 por ciento al gobierno local.

Las reformas de descentralización de la década de 1980 equiparon a los
gobiernos locales con el control discrecional de decidir sobre las
transferencias *hukou* a nivel local, donde el establecimiento de criterios de
aceptación de migrantes en las ciudades (condiciones de entrada) (Iredale y
Guo 2015) han jugado un papel importante en las últimas décadas, ya que la
tarea de desarrollar políticas locales respecto a la integración de la población
migrante se encuentra descentralizada en las autoridades locales (Sun et al
2017), restando importancia al gobierno central, ya que los municipios
poseen flexibilidad para generar ajustes al marco institucional de directrices
y regulaciones del gobierno central. Un ejemplo de esto son los
documentos emitidos desde 1990 por el Ministerio de Educación, en los
cuales se solicita brindar educación obligatoria a todos los niños migrantes,
pero estas indicaciones señalan que se deben cumplir en función de las
situaciones locales (Wu, 2013, p. 34).

La justificación convencional para la negación de servicios sociales por
parte de las administraciones locales se basa en la carga fiscal que implica el
financiamiento en la provisión de bienestar social. La gran mayoría de los
migrantes posee un capital humano bajo en comparación a sus
compatriotas de las ciudades (Zhang y Li, 2016). Solo el 70 por ciento de
los migrantes de origen rural han completado la escuela primaria y el mismo
porcentaje de personas no ha recibido ningún tipo de preparación
profesional antes de migrar a las ciudades (Li y Liu, 2014). Por tanto, el principal desafío es cómo integrar a los migrantes rurales y proporcionarles servicios, sin que representen una carga grande para el sistema fiscal local. En ciudades como Shanghái, los migrantes representan casi la mitad de la población urbana, del mismo modo en Beijing y Tianjin, principales ciudades de China.

Las barreras de entrada para la obtención de un *hukou* urbano son altas en consideración a la realidad de los trabajadores. El plan de 2014 especificó la concesión de 100 millones de *hukou* urbanos para 2020, habilitando solamente a los migrantes que no estén involucrados en la agricultura, es decir, migrantes que habitan actualmente en las ciudades, trabajadores calificados y educados en la universidad (Iredale y Guo, 2015).

Ante tal escenario, las estimaciones plantean que la demanda de inversión para cada provincia variará mucho, Guangdong requiere 148 veces los fondos que requiere el Tibet para llevar a cabo el Plan (Sun et al, 2017).

Las directrices que han emanado de gobierno central buscan facilitar la migración de los trabajadores rurales, incluyendo beneficios de capacitación laboral, seguridad social, educación de los hijos migrantes y protección laboral (Sun, 2019), políticas que buscan mejorar el bienestar de la población migrante residente en las ciudades, pero el gobierno central no plantea mecanismos que permitan aumentar las arcas fiscales locales para financiar tal proceso, como fue visto en la sección anterior. Los planes aluden a mecanismos fiscales de transferencia, más que de autonomía fiscal local.

En 2015 el Consejo de Estado emitió una orden con las reglas provisionales del permiso de residencia (Consejo de Estado, 2015b). Se ordena que se debe ampliar gradualmente el alcance de la prestación de servicios públicos para titulares con permiso de residencia provisional (artículo 14), si estos cumplen con los requisitos de asentamiento estipulados por el gobierno local, podrán trasladar la residencia permanente al lugar donde se encuentren viviendo (artículo 15). El artículo 16 recoge las directrices del Nuevo Plan para la Urbanización sobre las condiciones de asentamiento mínimas que deben tener los gobiernos locales para la incorporación y conversión de población migrante rural.

Los gobiernos locales poco han hecho para levantar las restricciones que impiden a los migrantes obtener derechos urbanos. Estos han brindado acceso a la ciudadanía urbana a partir de la capacidad de pago. En otras palabras, los derechos de los migrantes están relacionados con sus obligaciones financieras con la ciudad (Zhang y Li, 2016). El *hukou* sigue siendo un requisito previo para el acceso a los beneficios sociales.

China, desde 2010 incorpora en las estadísticas oficiales de manera continuada el conteo de la población migrante que reside en las ciudades. Un estudio realizado en Sichuan durante 2015 reveló que más de la mitad
de los trabajadores migrantes (53 por ciento) se muestran reticentes a transferir su *hukou* a la ciudad, teniendo como justificación el alto costo de la vida urbana y la pequeña diferencia entre un *hukou* urbano y rural (dado la capacidad escasa de suministros de servicios básicos), elementos que se posicionan como los principales factores que afectan el asentamiento (Oficina Provincial de Estadísticas de Sichuan 2015).

Esto genera un eje de tensión, ya que demuestra la resistencia en la pérdida de derechos de suelo por parte de los campesinos, considerando el poder discrecional de los gobiernos locales, los que han empleado sus capacidades para expropiar tierras de cultivo, impactando negativamente en la economía de los campesinos durante décadas.

El poder discrecional de los gobiernos locales en la administración de las tierras y de la población, le ha permitido gestionar estos elementos en función del cumplimiento de las expectativas políticas del partido.

Proyecciones señalan que ciudades como Beijing requiere desembolsar al año 35.000 yuanes por *hukou* en gastos de servicios públicos; otras como Xining requiere 7.300 yuanes anuales. (Zhang y Li, 2016). Estos niveles de gasto son reflejo de la disparidad en los ingresos locales, nivel que no se relaciona proporcionalmente con la capacidad real de ingresos de la ciudad, ya que el arrendamiento de tierras produce ingresos no oficiales, incrementando la capacidad fiscal real de recaudación.

Documentos emitidos por el Consejo de Estado durante 2016, plantean la necesidad de mejorar la política de registro de hogares. "El propósito original del registro de hogares es reflejar la información real de la población" (Consejo de Estado, 2016a), mencionando explícitamente la continuidad de este sistema.

Por otra parte, el director adjunto de educación básica del Ministerio de Educación, Du Kewei, admitió que el Estado no tiene el *hukou* como una condición para la educación obligatoria de niños y adolescentes en edad escolar, pero aún sigue siendo uno de los problemas más difíciles para las personas que no poseen un *hukou* local (Consejo de Estado, 2016a). Ante esta situación, se plantea mayor fiscalización por parte del gobierno central para garantizar los derechos e intereses de las personas no locales.

El Comité Central del PCCh y el Consejo de Estado conceden gran importancia a la gestión del registro de hogares para hacer frente a los problemas que implican las personas que no están registradas. Identifican localidades donde hay barreras políticas y otros factores que inciden en la gestión, que a su vez afectan la protección de los derechos de las personas (Consejo de Estado, 2016b).

Para tal cometido, en el documento se mencionan algunos principios básicos, como salvaguardar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos registrados en conformidad con la ley, fortalecer la gestión del registro de hogares, emplear todos los esfuerzos para lograr un registro con precisión, singularidad y claridad con los números de identidad (Consejo de
Estado, 2016b). Estos elementos se enfocan en las carencias estadísticas de la población residente y no residente, ya que los informes oficiales solo consideran estimaciones (Li y Liu, 2014).

El principal desafío que presenta China a nivel intergubernamental es integrar a los nuevos residentes urbanos y proporcionales suficientes servicios (Roxburgh, 2017), el objetivo de establecer 10 mega ciudades con más de 10 millones de habitantes (Fuentes, 2018), se posiciona como una media que requerirá un alto nivel de inversión por parte de gobierno central y los gobiernos locales de esas ciudades, algo que no estará libre de tensiones políticas debido a la discrecionalidad que poseen las agencias gubernamentales locales, ya que China busca eliminar las restricciones relativas al registro de hogares en ciudades pequeñas, gradualmente en ciudades medianas y condiciones razonables para las personas que se asienten las grandes ciudades (Consejo de Estado 2014b). No obstante, aún hay personas que después de una década de encontrarse trabajando en las ciudades son vistos como recién llegados (Diario Pulso, 2017). Si bien, ciudades como Guangzhou, Chengdu, Chongqing y Wuhan han tomado medidas para la reforma al sistema *hukou*, aboliendo la distinción urbano-rural en sus distritos centrales y periferias, la reforma ofrece pocas oportunidades para que los migrantes de las zonas rurales se trasfieran a zonas urbanas, ya que la mayoría trabaja en empleos poco calificados y posee poco o bajo capital cultural y humano (Huang, 2014).

En consecuencia, lo que busca el Nuevo Plan para la Urbanización y el XIII Plan Quinquenal, apunta a la atracción de personas altamente calificadas, con capital social y económico para contribuir al desarrollo urbano, sin abordar una de las principales dificultades que tiene China en el proceso de implementación de reformas a nivel nacional: la alta discrecionalidad de los gobiernos locales urbanos (Bengoa y Rick, 2018).

## Discusión

El sistema *hukou* sigue erigiéndose como la piedra angular de la gestión de los flujos migratorios a nivel nacional, dado la planificación del proceso de urbanización. En tanto, El Nuevo Plan para la Urbanización y El XIII Plan Quinquenal, dejan en claro la importancia de la mejora y modernización del Sistema de Registro de Hogares, lo que da cuenta que las posibilidades de la eliminación del sistema *hukou* son bajas, dadas las configuraciones políticas del país y la importancia que tiene el Sistema a nivel subnacional. Factores como la seguridad alimentaria, ambiental y social se posicionan como elementos que moldean los intereses del gobierno central por mantener y mejorar el control de los flujos migratorios de la población.

A nivel local el panorama es más complejo, ya que es difícil establecer una homogenización de los gobiernos subnacionales. Los motivos son
variados, pero a partir de la revisión efectuada es posible indicar que la
diferencia urbano – rural, se ve motivada por varias razones. A partir de los
lineamientos de la constitución política china, los gobiernos locales son los
encargados de tareas como: asuntos agrícolas, promoción de la economía,
dirección del proceso de urbanización y de la infraestructura, por tanto, la
gestión local se ve condicionada por el contexto socioeconómico local.

Teniendo en cuenta lo anterior, los niveles de discrecionalidad que
poseen los municipios producto del proceso de descentralización
administrativa y fiscal son altos. La capacidad de gestionar el uso del suelo
para el proceso de urbanización como búsqueda de atracción de inversiones
ha generado que el sistema *hukou* sea utilizado como medio para la
movilidad de población que habita en las tierras expropiadas. Este accionar
se justifica en los incentivos del gobierno local que apuntan a responder
ante el PCCh, el cual evalúa el desempeño en función del PIB per cápita
local; por tanto, los gobiernos locales usan la discrecionalidad
administrativa y fiscal para responder a los intereses del partido.

El sistema fiscal genera un nivel limitado de presupuesto para que el gobierno local pueda cumplir con las obligaciones que la constitución les impone, llevándolos a utilizar mecanismos extrainstitucionales para la obtención de recursos. Aquí es donde el arrendamiento de tierras se posiciona como una fuente de ingresos importante, y para ello ha sido necesaria la expropiación de tierras cultivables, vulnerando los derechos de los campesinos y obligándolos a buscar otros medios de subsistencia.

Por otro lado, los migrantes rurales son vistos por el gobierno local
como una carga fiscal, donde el sistema *hukou* ha servido como herramienta
para excluir a esta población del acceso a servicios básicos. Ampuero (2018)
señala que la población flotante que habita en las ciudades y posee empleo
no presenta problemas en su integración, ya que posee los medios para
sobrellevar el proceso. No obstante, llevar a las familias implica un costo
mayor, ya que abuelos y niños representan un gasto que no está cubierto
por el gobierno local en términos sociales.

Si bien, las barreras del sistema *hukou* se han flexibilizado, ya que en la
actualidad se limita al acceso a coberturas sociales -a diferencia de décadas
pasadas en las cuales se excluía a las personas del racionamiento de granos
(alimentación), o simplemente eran deportadas al no pertenecer a
determinada localidad-, el flujo migratorio de las zonas rurales a las urbanas
se ha mantenido constante y en aumento, generando cambios en el
contexto de los gobiernos locales urbanos (especialmente las ciudades más
pobladas de China).

El desarrollo económico de la nación ha sido un elemento importante
que ha permitido que los flujos migratorios se dirijan a las grandes y
desarrolladas ciudades del país y puedan asentarse, pese a las restricciones y
limitaciones que les genera el sistema *hukou*, ya que la búsqueda de mejores
condiciones de vida sigue siendo un factor central. Esto ha generado un
cambio en el contexto al que se enfrentan los gobiernos locales, considerando que estos son la principal “ventanilla” de atención del Estado.

Una vez identificadas posibilidades de eliminación de la institución y la discrecionalidad de la agencia implementadora, podemos señalar una primera aproximación planteando que estos factores configuran a las administraciones locales como agentes de cambio institucional de tipo simbiótico parásito, ya que las administraciones locales han explotado la institución del sistema *hukou* para obtener ganancias privadas (obtención de ganancias mediante el arrendamiento de tierras y la no conversión de status de ciudadanos rurales).

<table><caption>Ilustración 3 tipos de agente de cambio y tipos de cambio institucional</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th rowspan="2"></th><th colspan="2">Características de la institución</th><th rowspan="2">Tipos de Agente de Cambio<br>Institucional</th></tr><tr><th>Baja<br>discrecionalidad<br>Por las<br>administraciones<br>locales</th><th>Alta<br>discrecionalidad<br>Por las<br>administraciones<br>locales</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Características del contexto político</td><td>Altas<br>posibilidades<br>de veto en la<br>eliminación<br>del <i>hukou</i>.</td><td>1<br>Subversivos<br>(Estratificación)</td><td>2<br>Simbiontes<br>Parásitos y<br>Mutualistas<br>(Deriva)</td><td rowspan="2"></td></tr><tr><td>Bajas<br>posibilidades<br>de veto en la<br>eliminación<br>del <i>hukou</i></td><td>3<br>Insurreccionarios<br>(Desplazamiento)</td><td>4<br>Oportunistas<br>(Conversión)</td></tr><tr><td colspan="3"></td><td>Tipos de Agente de Cambio<br>Institucional</td><td></td></tr></tbody></table>

Fuente: elaboración propia con base en Mahoney y Thelen, 2010.

Este tipo de agente es propicio para generar un cambio institucional por deriva (drift), ya que cuando el contexto cambia y la institución no tiene elementos para captar los cambios en el medio (debido a la distorsión en la implementación que generan los agentes de cambio parásitos simbióticos) se alteran los efectos esperados de la institución. Esto se materializa en la desigualdad y violación de derechos de las personas inmigrantes del campo
que han llevado a cabo las administraciones locales en la gestión del sistema *hukou*, con el propósito de mantener un control óptimo de los fondos fiscales locales.

Las directrices del gobierno central en torno al proceso de urbanización y del sistema *hukou* no abordan elementos discrecionales en la gestión efectiva de nuevos arreglos institucionales del sistema. Si bien se busca reorientar la institucionalidad hacia una gestión ordenada de los flujos migratorios y se imponen obligaciones a los gobiernos locales en la provisión de servicios públicos básicos para la población migrante, el gobierno central no se hace cargo de forma directa de uno de los principales factores para llevar a cabo dichas reformas: el presupuesto fiscal local.

Finalmente, es posible señalar que las administraciones locales urbanas inciden en el proceso de reformas de El Nuevo Plan para la Urbanización y el XIII Plan Quinquenal mediante la capacidad de agencia (discrecionalidad), respondiendo a sus incentivos políticos y económicos en desmedro de los intereses de la población rural migrante, que se erige como el foco de las directrices emanadas desde El Nuevo Plan, lo que profundiza las desigualdades entre las personas del campo y la ciudad.

## Conclusiones

La evidencia en términos de documentos e investigaciones permite dilucidar las relaciones propuestas por el modelo distribucional de cambio gradual, en tanto las posibilidades de veto en la eliminación del sistema *hukou* son altas, pues su vigencia se sostiene en el NPU y el XIII Plan Quinquenal. Junto a ello, la discrecionalidad de la agencia (administraciones municipales) es alta, ya que la legislación vigente les permite a éstas el implementar políticas de acuerdo a su realidad local, sin embargo se demuestra que esta discrecionalidad se ve mermada de una estructura de incentivos que prioriza el desarrollo económico por sobre el bienestar de la población, donde los municipios son responsables de la incorporación de migrantes rurales sin financiamiento directo por parte de gobierno central.

Por otra parte, la evidencia da cuenta que la discrecionalidad de los municipios en la implementación del NPU apuntan a una gestión que prioriza el PIB per cápita local, en desmedro de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos migrantes. Esto se profundiza con la gestión del sistema de tierras como medio para urbanizar, atraer inversión y costear la incorporación de migrantes rurales, obligando a los campesinos expropiados a insertarse en la vida de las ciudades sin poseer herramientas económicas y de capital humano, teniendo como consecuencia que los esfuerzos emanados por gobierno central en torno a la mejora del proceso de urbanización centrado en las personas se vean distorsionado en su implementación.
Dada la cantidad de administraciones locales y la heterogeneidad de
realidades a las que estas organizaciones gubernamentales deben
enfrentarse, se hace complejo para el gobierno central pretender
implementar directrices de política que apunten a un mismo objetivo, lo
que, sumado a las cifras negras en torno a la recaudación local "real",
complican el panorama de una implementación efectiva.

Además, los documentos de política emanados de gobierno central
transmiten de la continuidad y vigencia del sistema *hukou*, pues su
mantenimiento resulta escencial en el control de los flujos migratorios,
dando cuenta de las altas posibilidades de veto en una posible eliminación
de la institucionalidad migratoria interna, dado los beneficios perversos que
resultan de su existencia.

Finalmente, es necesario indagar en la estructura de incentivos que
poseen las administraciones locales, mediante estrategias de investigación
que permitan conocer en profundidad con el fin de identificar los
elementos que inciden en los tomadores de decisión a nivel local, para dar
cuenta de elementos que el gobierno central deberá abordar en futuras
medidas, dada la complejidad del sistema municipal.

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Otros Recursos

Cuestionario aplicado a informante calificado: Pablo Ampuero Ruiz, Dr. © en Antropología Social, Max Planck Institute, Berlín, Alemania.
Dinámicas y políticas de refugio en países no
suscritos a la Convención Internacional de 1951:
Malasia y Bangladesh frente al caso Rohingya entre
1978 a 2017

Kasandra de la Vega Carvajal*

Introducción

La temática de los refugiados posee relevancia para los Estudios Internacionales en cuanto representa un problema vigente que traspasa las fronteras entre los Estados, considerando la existencia de 65.3 millones de personas que se han visto desplazadas a causa de persecución, conflicto o violencia (UNHCR, The UN Refugee Agency, 2016), y requiere de los esfuerzos de tanto actores locales como internacionales. El mero concepto de refugio está sujeto a convenciones internacionales que hacen uso de instrumentos internacionales de los derechos humanos para asegurar los derechos y la no discriminación de quienes buscan refugio (Hashimoto, 2018). Más aún, el reconocimiento del refugio depende de principios establecidos por regulaciones e instituciones internacionales (Goodwin-Gill, 2011), obedeciendo a la idea de cooperación internacional. Es importante examinar al refugio en todas sus dimensiones y las maneras en las que es abordado, considerando la falta de preocupación por estudiar el comportamiento de los países que han tomado la decisión de no firmar la convención ni adherirse a los posteriores protocolos sobre refugio. Este último punto representa un escenario heterogéneo en cuanto a la gestión del refugio en el escenario internacional porque hay una sola definición de refugio, pero muchas maneras de adoptarlo.

Teniendo en cuenta lo anterior, se debe destacar que las políticas de
refugio representan un área de estudio relativamente nueva de carácter
interdisciplinario. Más específicamente, las discusiones sobre la gestión de
políticas de refugio han tendido a enfocarse en la contención, regulación y
exclusión más que en la integración o soluciones duraderas (Matthews,
2013).

Por lo tanto, examinar cómo se gestiona el refugio en países que no han
firmado convenciones y protocolos internacionales es un campo de estudio

<footnote>* Licenciada en Estudios Internacionales, Departamento de Estudios Políticos, Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de Chile. Correo: kasandra.delavega@usach.cl</footnote>
que abre espacios para ampliar el ámbito del refugio y sus alcances en el espacio de los estudios internacionales.

## Sustento Teórico

### Sobre el Refugio

El desplazamiento de personas no es un fenómeno reciente dentro de la comunidad internacional. Sin embargo, existe una distinción importante entre quienes dejan su lugar de origen por voluntad propia y quienes se ven forzados a hacerlo por circunstancias particulares. Esta distinción entre migración y migración forzada nos abre la ventana para hablar de la población refugiada, considerando la siguiente definición de lo que significa ser un refugiado:

> debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él (UNHCR, Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951).

A menudo, los refugiados carecen de cualquier estabilidad y llevan vidas ligadas a la marginalidad y a la incertidumbre, siendo sometidos a la desconfianza de la población receptora por su falta de recursos y documentación, enfrentando frecuente discriminación (Weiss, 1954). La desconfianza de la indocumentación se manifiesta en como "los pasaportes, los certificados de nacimiento y hasta los recibos de impuestos ya no son documentos formales si no una cuestión de distinción social" (Arendt, 1982).

A simple vista, un refugiado es una persona que ha huido de condiciones insostenibles. Esta perspectiva se vuelve más compleja al momento de considerar cómo los países diseñan e implementan políticas de protección para la recepción de refugiados si se considera que el status de refugiado va más allá de simplemente cruzar una frontera a causa del miedo a ser perseguido (Shacknove, 1985). Es importante considerar la brecha entre la concepción de refugio pactada por los acuerdos internacionales y la distinción realizada por quienes diseñan e implementan las políticas anteriormente mencionadas, ya que

> ... una cosa es que las personas concretas cumplan las condiciones contempladas en la legislación internacional y, por ello, puedan ser objeto de protección en el país de destino, y otra, bien distinta, que reciban tal
protección. Podemos, así, hablar de la existencia de población refugiada de facto que no recibe tal reconocimiento en el país de acogida. Entre otras cuestiones, porque no todos los países reconocen el estatus de refugiado ni han firmado los correspondientes acuerdos internacionales.
(Espinar Ruíz, 2010)

El estatus de refugiado, entonces, existe más allá de ser una simple etiqueta: es una categoría formada para decidir si a cierta población desplazada corresponde o no, la debida asistencia a ser otorgada por el país receptor (Zetter, 2007). Si bien la mayoría de los Estados siguen la concepción de refugio establecida por la convención de 1951, considerando la idea de refugio como:

1. Un lazo de confianza, lealtad, protección y asistencia entre los ciudadanos y el Estado constituye la base de la sociedad

2. En el caso del refugio, este lazo ha sido destruido

3. La persecución y alienación son manifestaciones físicas de esta disolución

4. Estas manifestaciones son las condiciones necesarias para determinar el refugio (Shacknove, 1985).

Por tanto, la conceptualización del refugio, está sujeta a una serie de factores que pueden o no variar acorde a la situación y condiciones a las que sean sujetos y cómo éstas afecten el aparato burocrático del país receptor, considerando que los refugiados habitan un espacio donde existen agentes intergubernamentales, ONGs y gobiernos donde existen políticas públicas diseñadas para proveer asistencia ya sea en caso de emergencia o con el objetivo de una integración a largo plazo (Zetter, Labelling Refugees: Forming and Transforming a Bureaucratic Identity, 1991).

Una vez que se deciden cuáles son las situaciones donde una solicitud de asilo es válida y cómo éstas pueden ser asistidas por las políticas de refugio de los países receptores, pueden considerarse tres opciones:

"Para permitir que los refugiados vivan sus vidas en paz y con dignidad, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, propone tres soluciones sostenibles: integración dentro de la comunidad receptora, repatriación voluntaria y reasentamiento." (Tometten, 2018).

La primera opción implica que el Estado se haga responsable de su población refugiada. La segunda solo es posible si el país de origen de quiénes buscan asilo ha logrado recuperar cierto grado de estabilidad que neutralice las condiciones que obligaron a su población a huir en primer lugar (Hansen, 2018). La tercera opción es considerable cuando la población refugiada lleva un periodo de tiempo prolongado en el país receptor y aún vive en condiciones de vulnerabilidad (Tometten, 2018).
Las dimensiones del dilema del refugio, entonces, van más allá de una posible solución única y el alcance de sus límites es de índole internacional en tanto que el mundo ha respondido a este problema de múltiples maneras, desde ayuda provista por la población de los países que proveen asilo a operaciones de ayuda internacionales diseñadas para solventar los síntomas del problema sin proveer una solución concreta, dado que “las dimensiones del problema son tan amplias que no existe manera de manejarlo sin ayuda de la cooperación internacional” (Hakovirta, 1993).

La acogida de refugiados en los países receptores y la asistencia que puedan proveer no asimila del todo la satisfactoria inserción de los refugiados dentro de su población. La presencia de refugiados, a menudo, se percibe como una “amenaza” para la sociedad receptora al representar una fuente de “absorción de los recursos”, ya sea a través de la ocupación de puestos de trabajo o la asistencia brindada por el Estado con propósitos de facilitar el asentamiento (Gaucher, Hamilton, & Esses, 2017).

## Sobre las políticas de Refugio

Con el crecimiento de la migración forzada, los estudios de refugio se enfocaron en los problemas más inmediatos enfrentados por los refugiados: el componente del estatus legal, los patrones de movimiento, la recepción e integración (Marfleet, 2007). Sin embargo, las políticas de refugio más recientes se han enfocado cada vez más en la contención, la regulación y la exclusión. Esto significa que se han dejado de lado interrogantes más amplias (Marfleet, 2007). Por otro lado, aquellos esfuerzos que se enfocan en dar prioridad a la ayuda y al desarrollo de las organizaciones y agencias gubernamentales en pos de facilitar la vida de los refugiados, es categorizado como parte de los estudios de las políticas de refugio (Black, 2001).

En *Rechazo a los refugiados: Políticas de los Estados para combatir los flujos de refugiados y responsabilidad de proteger*, los autores utilizan el método del abordaje deductivo para mostrar cómo las políticas de los Estados están siendo diseñada para impedir el ingreso de refugiados o redefinir su estatus en sí. Para gestionar políticas de refugio efectivas y con proyección a mejorar el trato hacia los refugiados, es necesaria una observación atenta de parte de los agentes del Estado que deben decidir qué solicitudes de refugio son válidas. Considerada esta situación, los autores Villena y Annoni citan dos modelos para determinar el nivel de persecución de refugiados.

*MODELO DE JEAN-YVES CARLIER* (1997). Se sostiene en una pregunta central: ¿Existe riesgo de persecución si el solicitante de refugio retoma su país de origen?

De esta pregunta, pueden extraerse tres otras específicas: ¿Hasta qué punto hay riesgo de persecución? ¿Hasta dónde se puede hablar de persecución? ¿Hasta qué punto el riesgo de persecución está establecido?
El modelo se basa en estas preguntas ya que, “la importancia de este modelo radica en que, sin una guía para tomar las decisiones, el pedido de los refugiados se deja al arbitrio de los órganos decidores, quienes pueden ser movidos por opiniones ya formadas o apreciaciones subjetivas.” (Villena & Annoni, 2016).

El modelo de Carlier se ejecuta sobre la base de necesitar una escala de gravedad para medir los derechos amenazados, siendo los derechos civiles y políticos los que cobran un rol más importante que los sociales, económicos o culturales, proporcionando al Estado una jerarquía base para decidir si rechazar las solicitudes de refugio o no.

*MODELO DE JAMES HATHAWAY* (1991). Utiliza la Carta Internacional de Derechos Humanos, considerando la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Los parámetros utilizados por el modelo de Hathaway son admitidos por los Estados que han firmado los tratados utilizados por el modelo. En este modelo, el concepto de persecución es definido como “un incumplimiento sistemático o reiterado por parte del Estado en relación con uno de los derechos fundamentales” (Hathaway, 1991). Definido el concepto clave del modelo, cuatro categorías son establecidas para detallar las instancias en que la persecución existe.

La primera categoría considera los derechos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, considerando que: “Esta lista de derechos incluye el derecho a la vida; la prohibición de tortura o cualquier castigo humillante e inhumano; prohibición de esclavitud, irretroactividad de la ley penal; libertad de pensamiento, conciencia y religión; y prohibición de ser encarcelado por deudas”. Siendo estos derechos inderogables y, por tanto, cualquier violación o supresión de estos representando una instancia de persecución (Hathaway, 1991).

La segunda categoría consiste en derechos que, si bien pueden ser derogados, solo pueden serlo en instancias de emergencia pública tales como: Prohibición de detención o arresto arbitrario; derecho a la protección igualitaria, incluyendo niños y minorías; derecho a un debido proceso y presunción de inocencia hasta que se pruebe lo contrario; protección a la privacidad e integridad familiar; libertad de movimiento; libertad de opinión, expresión y asociación; derecho de participar en el Gobierno; derecho al trabajo sin discriminación; y derecho a elecciones justas y periódicas.” (Hathaway, 1991).

La tercera categoría concierne a los derechos inscritos en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, recogiendo los derechos al trabajo; derecho a comida, casa, vivienda, atención médica y educación básica además de “beneficiarse de las expresiones científicas, literarias, culturales y
artísticas” (Hathaway, 1991). Lo que esta categoría implica es que, si el Estado posee los recursos para hacer efectivos estos derechos, pero, por alguna razón, decide no utilizarlos o hace uso de medidas discriminatorias que cierto sector haga uso de ellos, sería este, entonces, otra instancia de persecución.

Por último, la cuarta categoría recoge los derechos de la Declaración Universal de Derechos Humanos que no se encuentran presentes en los otros pactos mencionados (Villena & Annoni, 2016). Estos derechos son aquellos a los cuales los Estados no están sujetos a una “obligación legal vinculante”, por lo que serían desestimados en una solicitud de refugio, considerándose que el incumplimiento de estos “no responde a un elemento de persecución por parte del Estado” (Villena & Annoni, 2016).

La diferencia entre los modelos citados radica en que “el modelo de Hathaway coloca énfasis en la obligación de proteger los derechos por parte del Estado” (Hathaway, 1991), implicando que es este el actor que posee la mayor responsabilidad.

El modelo de Hathaway ha sido acoplado por las legislaciones de varios países occidentales, sin embargo, queda claro que es sólo un marco de referencia para definir los parámetros de lo que valida una solicitud de asilo. Villena y Annoni plantean que “la mejor manera de evitar los flujos de migrantes es la prevención de aquellas causas que obligan a la gente a huir de sus hogares” (Villena & Annoni, 2016) y deciden usar el concepto de la Responsabilidad de Proteger como propuesta para hacer frente a los flujos masivos de inmigrantes. Por tanto, una de las conclusiones del artículo establece que las políticas migratorias existentes no son suficientes para contener el flujo de migrantes y no contribuyen en mejorar la calidad de vida de quienes solicitan refugio. Las políticas existentes son restrictivas y carecen de un carácter duradero, ya que están enfocadas en la restricción y la devolución.

Esta conclusión y la propuesta de considerar el concepto de Responsabilidad de Proteger dialogan directamente con la idea de que “en un mundo donde los países con menos recursos que las naciones occidentales albergan más refugios y solicitantes de asilo, y donde la única solución a largo plazo para la crisis de refugiados es la resolución de los conflictos que resultan en el desplazamiento a gran escala de personas— obtener capital político de esta miseria es algo imposible de defender.” En *Refugee Policy: A Highly Charged Political Issue*, Matthews considera que, más que conceptos duros, las ideas de ‘refugio’ y ‘solicitantes de asilo’ son ideas que nacen desde la emotividad, convirtiéndose en problemas políticos (Matthews, 2013).

En términos metodológicos esta investigación se enmarca dentro del método del Estudio de Caso con el fin de conocer en profundidad un fenómeno de la realidad, ya que dicha técnica de investigación nos permite analizar un caso singular con el fin de comprender su contexto y las
características y elementos propios de dicho fenómeno (Yin, 2009). Dentro de este proceso de construcción de un Estudio de Caso, se destacan dos aspectos: la relevancia y la naturaleza del caso (Collier X., 2000). La relevancia del caso tiene que ver con el escaso estudio de los países no suscritos a la convención de 1951. La naturaleza del caso se basa en las fronteras de éste, la cuales están dadas por el límite caso-objeto, así se pretende observar cómo la gestión de las políticas de refugio en Bangladesh y Malasia afecta la realidad de una crisis de refugiados, siendo el caso particular los Rohingya.

Como herramienta metodológica, se utilizó la estrategia de rastreo de procesos, comprendiendo que esta herramienta es útil para describir y diagnosticar un proceso a través de encontrar y evaluar las particularidades en éste (Collier D., 2011) y ya que “ofrece tanto para explorar procesos causales como para analizar la toma de decisiones complejas” (Tansey, 2007). *En Process tracing. Inducción, deducción e inferencia causal*, uno de los procesos de investigación presentados es de carácter de entrada inductivadebido a la novedad del fenímeno a ser estudiado. Considerando la falta de teoría conciernente al tema a desarrollarse en este trabajo, el método de rastreo de datos es adecuado si se tiene en cuenta que el proceso a ejecutarse parte de la recolección de datos y la elaboración de una narrativa preliminar que dará cabida a la formulación de una hipótesis y las posteriores alternativas.

<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>Figura 1: Process tracing en la práctica, diferentes entradas para generar inferencias causales</figcaption></figure>

Fuente: Bril-Mascarenhas, T., Maillet, A., & Mayaux, P.-L. (2017).
Estimando la existencia de un punto de saturación acorde a este proceso, el trabajo se desarrollará “hasta tanto se saturen las hipótesis alternativas de las cuales deductivamente consideramos que es razonable extraer implicancias observables para explicar el resultado bajo estudio” (Bril-Mascarenhas, Maillet, & Mayaux, 2017). Es decir, hasta que se considere el valor de las hipótesis alternativas sin caer en la repetición de la información. El uso de esta estrategia resultó útil al momento de entender la gestión de las políticas migratorias en el caso seleccionado, ya que “permitiría dar cuenta de los movimientos de diferentes actores que se entrecruzan en la configuración de la política en el tiempo, mediante la exploración de las ideas contenidas en sus narrativas, de las rutas de viaje de esas ideas, de sus portadores y las posibles conexiones entre ideas y decisiones políticas” (Jacobs, 2012).

La recolección de datos se realizó a partir de revisión de fuentes secundarias, siendo utilizados elementos de bibliografía especializada obtenida a través de bases de datos y fuentes recursos digitales, junto con documentos legales correspondientes a convenios internacionales y documentos gubernamentales. Con esto, se realizó un análisis documental de fuentes secundarias para conocer y evaluar la gestión de las políticas de refugio y sus dimensiones. En cuanto a las limitaciones, la posibilidad de realizar trabajo de campo fue descartada debido a la imposibilidad de visitar la zona estudiada a causa de razones geográficas y económicas.

# Discusión

## El contexto actual del refugio

Los conflictos, la escasez y la persecución son algunos de los factores detrás del desplazamiento de millones de personas. Los crecientes conflictos que aumentan el número de personas en búsqueda de refugio representan un desafío para el sistema internacional en cuanto a asuntos de asilo y protección. Éste no es un problema que se limita a la escala humana: representa una preocupación en cuanto a asuntos de seguridad, desarrollo, medio ambiente y recursos, trascendiendo las fronteras de los países. Los refugiados son un producto de los Estados. Sadako Ogata, previamente Alta Comisionada de la ONU para los Refugiados, estableció que “los derechos humanos y los problemas de los refugiados están intrínsecamente ligados. La mayoría de los refugiados dejan sus hogares a causa de violaciones a los derechos humanos. Persecución, tortura, violencia y otras prácticas reprehensibles de limpieza étnica generan un gran flujo de refugios” (Penjore, 2004). Las principales causas de violencia y represión que generan el desplazamiento de personas yacen en inestabilidad gubernamental, escasez de recursos e inequidad, conflictos socio-regionales, persecución política. Al año 2018, la cifra de refugiados en el mundo se ha
elevado a 70.8 millones de personas a nivel internacional (DW, 2019). Esta cifra consiste en 41.3 millones de personas desplazadas de manera interna y de 25.9 millones de personas que se han movilizado en búsqueda de asilo.

Los refugiados viven en un estado de indigencia. Forzados a huir de su país de origen a causa de la falta de protección del Estado en el mejor de los casos y persecución o tortura en el peor, se encuentran a la deriva y sin las herramientas necesarias para rápidamente rearmar sus vidas en un nuevo lugar. En casos exitosos, Estados vecinos han recibido grupos de refugiados provenientes de países devastados por conflictos, pero, en otras situaciones, los refugiados terminan en campos de refugiados donde dependen, a menudo, de ayuda humanitaria (Wake & Bryant, 2018). Los refugiados se distinguen de los migrantes en el sentido de que, a diferencia de los migrantes, los refugiados abandonan su país de origen en contra de su voluntad y su llegada a otro lugar es, en un principio, reluctant. Esta reluctance a dejar el hogar y la ausencia de motivaciones positivas para iniciar una vida en otro lugar caracterizan las decisiones de los refugiados y los distinguen de quienes migran a voluntad, por lo tanto, las presiones a las cuales los refugiados son sometidos caracterizan el proceso de relocalización desde el momento en que dejan sus hogares hasta que cruzan las fronteras. Esta distinción es clave para comprender que los refugiados no pueden negociar las condiciones de su huida ni con su gobierno de origen, ni con el país receptor.

<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>Figura 1:</figcaption></figure>

Extraído de: DW, 2019.
Cuando las personas dejan su país de origen y deciden buscar santuario en otro Estado, a menudo deben solicitar asilo, o el derecho a ser reconocido oficialmente como refugiado para recibir protección legal y asistencia en términos económicos. Esta solicitud puede ser acogida o denegada, representando un creciente problema en el segundo caso: aquellas personas desplazadas cuya condición de refugiado no es reconocida y, por tanto, se encuentran a la deriva en una situación suspendida donde las posibilidades de volver a su lugar de origen son peores que las condiciones de vidas precarias a las que están sujetos en los Estados receptores que han elegido no asistirlos.

### El refugio en el sur de Asia.

Hay más de dos millones de refugiados repartidos en el Sur de Asia, siendo India, Bangladesh y Pakistán los mayores receptores. Existe una considerable población de refugiados en la región, teniendo en cuenta que al menos tres millones de refugiados provienen del Sur de Asia. Con respecto al refugio, a escala regional, existe la Declaración del Sur de Asia Sobre Refugiados, adoptada por el Grupo de Personas Eminentes elegido por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas Para los Refugiados en el año 2004 (Mohan, 2015). Sin embargo, los Estados no están sujetos a ningún tipo de obligación que los haga adherirse a la declaración, un dato considerable al tener en cuenta que, de los países de la región del sur de Asia, sólo Afganistán está suscrito a la convención de 1951 (Bose, 2000). Por otro lado, el Órgano Consultivo Legal Asiático Africano o AALCC, una organización que asiste en consultaría legal a 47 países, en 1966 adoptó un acuerdo denominado Los Principios de Bangkok, agregando un addendum en 1970 que concierne el principio de no devolución, pero cuyo carácter tampoco es obligatorio (Taylor, 2019). En contraste, y para comprender la escasa definición y trabajo en cuánto a temas de refugio en el Sur de Asia, se puede considerar como referencia a la Convención sobre Aspectos Específicos del Refugio en Africa (OAU Convention, 1969), en dicha convención los aspectos de refugio que lo definen como tal se expanden para incluir conceptos locales a la región, como agresiones externas, ocupación o cualquier tipo de alteración al orden público y establece el asilo como un derecho al no separar al refugio de los asuntos de seguridad nacional. Estas ideas ayudaron a formar parte de un instrumento internacional para la evaluación de conceptos como la responsabilidad compartida, la protección temporal y la repatriación voluntaria.

### El caso Rohingya: Contexto Histórico.

Los Rohingya son un grupo étnico musulmán que habita principalmente la región de Rajine en Birmania, y se diferencian de la mayoría de budista birmana del país en varios aspectos. Uno de los más importantes es el idioma: la mayoría de los Rohingya presentes en Rajine hablan bengalí y no
birmano. Esto hace de los Rohingya una minoría en múltiples aspectos en la actual Rajine. Los Rohingya, según su propio relato, descienden de los comerciantes persa, árabes, turcos y los soldados bengalíes que realizaban sus actividades en la zona (Lewa, 2019). La influencia musulmana en la zona de Rajine fue particularmente fuerte hasta el siglo XIX en la zona fronteriza entre Rajine y Bangladesh.

Luego del golpe militar de 1962, los Rohingya fueron sistemáticamente desprovistos de sus derechos civiles, económicos, sociales y humanos, siendo el punto culmine de este abuso la Acta de Ciudadanía de 1982, ya que al ser promulgada “... esta situación perduró por un largo tiempo hasta 1982 (cuando Birmania cambió de nombre). En 1962, el líder militar de Birmania, Ne Win (1962-1974) gobernó a través de un golpe militar que puso fin al reconocimiento de la identidad de los Rohingya musulmanes.” (Saleem Mazhar & Goraya, 2016). La subsiguiente violencia ejercida desde el Estado hacia los Rohingya forzó a aproximadamente a 250.000 de éstos a dejar Birmania y entrar a Bangladesh, “200.000 Rohingyaas huyeron a Bangladesh, quién solicitó asistencia de las Naciones Unidas y estableció trece campos alrededor de la frontera para lidiar con la ola migratoria. A pesar de esto, posteriores restricciones de las raciones de comida y el corte de servicios básicos en los campos causó que la mayoría de los Rohingya volviesen a vivir en difíciles condiciones.” (Cheung, 2011). Si bien, en un comienzo, el gobierno de Bangladesh realizó esfuerzos por proveer asistencia y presentó una petición a las Naciones Unidas por ayuda, eventualmente anunció que le era imposible hacerse responsable por la cantidad total de refugiados, al menos no de manera indefinida. Así, Bangladesh repatrió a más de 180.000 Rohingya (Cheung, 2011) Posteriormente, en el año 1991, 250.000 refugiados Rohingya volvieron a entrar a Bangladesh, sobrecargándolo de nuevo (Wake & Bryant, 2018).

El enorme flujo de refugiados significó múltiples problemas para el gobierno bengalí, que decidió expresar su preocupación al régimen birmano. Las ONU realizó una mediación entre Bangladesh y Birmania con el objeto de resolver la crisis de los refugios, llegando al acuerdo de repatriar a los Rohingya de manera segura y voluntaria en el año 1992. Numerosas protestas en contra de la repatriación de los Rohingya surgieron en Birmania y poco tiempo después de iniciado el programa de repatriación, al menos 15.000 refugiados volvieron a Bangladesh para escapar del régimen militar birmano (Wake & Bryant, 2018). Ya para los años 1999, cerca de 200.000 refugiados Rohingya habían sido repatriados, la mayoría de ellos de manera forzada.

## La gestión del refugio en Bangladesh.

Bangladesh recibe a los Bihari tras la guerra de liberación. Los Bihari, si bien, son desplazados a causa de un conflicto, no encajan dentro de los
parámetros de los refugiados tradicionales acorde a la Convención, ya que no tuvieron que cruzar una frontera internacional (Huda, 2013).

Bangladesh no está suscrito a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados del año 1951. Tampoco está suscrito al protocolo de 1967. Bangladesh se integró a la AALCC en 1974, no firmando los Principios de Bangkok (1966). La constitución de Bangladesh no hace mención con respecto al estatus de refugiado, ni a temas relacionados con el asilo (Mohan, 2015). Bangladesh no reconoce el estatus de refugiado en ningún documento oficial, pero desde 1978 hasta 1992, el gobierno bengalí respondió a la crisis de refugiados desde una perspectiva humanitaria con la creación de refugios temporales (Singh, 2014). El cambio hacia una postura menos tolerante se da en el periodo entre 1991 y 1992, cuando el volumen de refugiados es demasiado grande para que Bangladesh dé abasto, citando razones relacionadas con la economía y la carga financiera que representan los refugiados. Por tanto, la respuesta que Bangladesh decide abordar es de repatriación y posteriormente, deportación. La construcción de campos de refugiados, en un principio, más que una oferta de asilo, representó una medida de contención para responder a una situación que, se suponía, sería temporal o no fue vista como algo con la posibilidad de escalar.

Si bien Bangladesh no ha cerrado sus fronteras, sus políticas de refugio se han basado más en la contención y en la restricción de derechos y libertades que en los derechos de los refugiados y la protección de éstos (Hargrave, Pantuliano, & Idris, 2016), determinando, en el transcurso de la crisis, la naturaleza de la respuesta a ésta. No mucho ha cambiado en las políticas de refugio bengalíes desde 1978 a 1991, en el sentido de que, en ambas ocasiones, la estrategia consistió en limitar la presencia de los refugiados a áreas geográficas específicas, en condiciones de vida subpares y restringiendo el tipo de ayuda que pudiesen recibir.

El Ministro de Exterior de Bangladesh justificó la decisión del gobierno de rechazar específicamente a los refugiados Rohingya: “El reciente flujo Rohingya no ayuda a nuestros intereses. Estamos consultando a Birmania para enviar de vuelta a los refugiados Rohingya a su tierra natal (...) la presencia des está desgastando nuestra sociedad, nuestro medio ambiente y la ley y el orden de la situación. Bangladesh es un país densamente poblado y los Rohingya han causado un impacto serio en nuestra sociedad, leyes, orden y medio ambiente. Considerando estos aspectos, esto crea un problema serio para nosotros. No estamos interesados en que entre más gente a Bangladesh” (The Daily Star, 2012).

Las medidas frente a una nueva ola de refugiados Rohingya en Bangladesh consisten en la adopción de una política de rechazo, fortaleciendo la vigilancia en las áreas limítrofes del país. El gobierno bengalí decidió no permitir la intervención humanitaria en los campos de refugiados (Human Rights Watch, 2019).
El 9 de septiembre del año 2013, se aprueba Bangladesh aprueba un documento titulado "Estrategia para responder al problema de los refugiados birmanos y los indocumentados birmanos en Bangladesh", se refuerza la vigilancia en el borde bengalí-birmano para detener la entrada de más refugiados, los refugiados indocumentados son detenidos y puestos en observación (Yesmin, 2016). El documento se concentra principalmente en la seguridad nacional y la construcción de agencia de seguridad fronterizas. Se permitió proveer a los refugiados de servicios de emergencia a corto plazo tales como: alimentación, agua, medicinas antes de ser devueltos, además de atención médica de emergencia para mujeres embarazadas, hombres heridos y niños (Huda, 2013).

Las políticas dirigidas hacia los refugiados, especialmente aquellas centradas en resistir la construcción de hogares permanentes para éstos han perjudicado los esfuerzos humanitarios de diversos organismos internacionales para mejorar y proveer soluciones al problema de los refugiados en Bangladesh (Wake & Bryant, 2018). No existe ningún tipo de referencia hacia los refugiados en el marco legal bengalí pero, por otro lado, Bangladesh posee una constitución que garantiza ciertos derechos humanos fundamentales, incluyendo a extranjeros, aunque no exista reconocimiento hacia los refugiados, ni se les considere un grupo separado del resto de los migrantes que amerita consideración especial. Por lo tanto, la respuesta de Bangladesh hacia los refugiados es a base del marco legal regular, pero sin comprometerse con las necesidades específicas de quiénes ameritan refugio.

Las leyes utilizadas para manejar los temas de refugio son el Acta de Extranjeros de 1946, el Acta de Registro de Extranjeros de 1939, el Acta de Registro de Reglas para Extranjeros de 1966, el Acta de Pasaportes de 1920, el Acta de Ciudadanía de 1951 y la Orden Pasaportes de Bangladesh de 1973. Ninguna de las leyes mencionadas hace distinción entre extranjeros y refugiados (Naser & Afroz, 2007).

<table><caption>Tabla 1: Políticas de Refugio de Bangladesh.</caption><thead><tr><td>Año</td><td>Gestión del Refugio</td></tr></thead><tbody><tr><td>Antes de 1978</td><td>Bangladesh recibe a los Bihari después de la Guerra de Liberación</td></tr><tr><td>1978</td><td>Primera ola de refugiados Rohingya. Creación de refugios temporales</td></tr><tr><td>1991-1992</td><td>Segunda migración masiva Rohingya. Restricción de entrada</td></tr><tr><td>2009</td><td>Política de deportación informal de refugiados</td></tr><tr><td>2012</td><td>Fortalecimiento de la vigilancia en la frontera. El gobierno visualiza el problema de los refugiados desde una perspectiva de seguridad nacional.</td></tr><tr><td>2017</td><td>No existen políticas que ofrezcan soluciones permanentes para el problema de los refugiados.</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia.
## Refugiados Rohingya en Bangladesh

En Bangladesh se teme que los campos de refugiados locales Rohingya funcionen como área de reclutamiento para los militantes islamitas. Los Rohingya, completamente alienados dentro de la sociedad bengalí, se encuentran en una posición de vulnerabilidad y desesperación que presenta una ventana de oportunidad para los intereses de causas paramilitares. Actualmente, pocas agrupaciones de refugiados Rohingya pelean por la independencia de su pueblo, siendo una la Organización de Solidaridad Rohingya y ejecutando ésta la mayoría de sus operaciones en Bangladesh.

De acuerdo con los servicios de seguridad internos, militantes islamitas con conexiones a Al-Qaeda se esconden en los campos Rohingya (Lintner, 2009). En años recientes, los campamentos de refugiados han sido dirigidos por movimientos musulmanes más extremos de Bangladesh. Los pocos militantes Rohingya consiguen financiamiento con la ayuda de actores externos pero pertenecientes al mundo islámico (Lintner, 2009). La Organización de Solidaridad Rohingya se sostiene de esta manera.

La presión ejercida por los militantes Rohingya para hacerse cargo de los refugios representa una carga para Bangladesh, que ya se encuentra tratando de combatir el radicalismo dentro de su territorio, esparciéndose el temor de que los Rohingya formen grupos territoristas que puedan extenderse por sobre el territorio (Zarni & Cowley, 2014). A esto se suma un problema de tráfico ilegal de armas en la frontera, debido a que los refugiados que se ven obligados a vivir en la selva recurren al comercio ilegal para poder subsistir. El comercio ilegal de armas en la frontera bengalí resulta fructífero si se toma en cuenta que las insurgencias birmanas y tailandesas se benefician de éste.

## La gestión del refugio en Malasia.

Respecto a la gestión de Malasia, el Estado malayo no reconoce el estatus de refugiado, pero permite la entrada a grupos de características similares. Malasia no está suscrito a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados del año 1951, ni al protocolo de 1967, sin embargo, posee registro de haber aceptado refugiados de Indonesia, Bosnia y Birmania en la década de los 70 y los 80 (Kaur, 2007).

A través de su historia, Malasia ha importado migrantes con propósitos laborales, especialmente en el siglo XIX, cuando migrantes ingleses y chinos se asentaron en la isla en medio de un boom económico (Tedong, Kadir, Roslan, & Lumayag, 2018). Durante los años 70, Malasia experimentó una importante escasez de manos de obra en la industria manufacturera, lo que significó un factor de arrastre para migrantes no especializados (Kaur, 2015). Este patrón persiste hasta el día de hoy, siendo los migrantes no profesionales quienes llegan a Malasia a realizar trabajos denominados como “sucios, difíciles y peligrosos” (Tedong, Kadir, Roslan,
& Lumayag, 2018). La migración temporal, entonces, es vista en Malasia como un factor importante para su desarrollo económico, y es tolerada por el bajo costo económico que sus trabajadores representan.

Si la migración es vista como algo laboral y estrictamente ligado al desarrollo económico, el refugio es prácticamente un concepto inexistente, ya que, como previamente visto, Malasia no lo reconoce ni contempla en su legislación, ya que “Los refugiados en Malasia no poseen una categoría específica bajo el sistema legal de Malasia y no tienen estatus legal en el país. Aunque han existido avances con respecto a la protección de los espacios para refugiados, aún existe el riesgo de ser detenidos, el no poseer derechos laborales, la incapacidad para acceder a la salud pública de la misma forma que los locales y la falta de acceso a la educación pública.” (Munir-Asen, 2018)

Malasia ha recibido distintas olas de refugiados durante diferentes periodos históricos, siendo este el mayor receptor de refugiados dentro de los países del ASEAN (Ahmad, Mohamed, & Rahim, 2016). El libro anual de la UNHCR, el año 2016, informó que Malasia “alberga tres refugiados por cada 3.000 habitantes, ocupando el lugar número 48 a nivel global en términos de proporción de refugiados habitando un país receptor. Aunque no es un volumen excesivamente alto, Malasia tiene una proporción más alta que la de sus vecinos, Tailandia e Indonesia” (UNHCR, 2016). Uno de los casos más memorables fue el de los refugiados vietnamitas: Entre 1975 y 1991, Malasia otorgó asilo a más de 250.000 refugiados de Vietnam, definiéndolo como una acción de protección humanitaria (UNHCR, 1996).

Carentes de estatus legal en Malasia, los refugiados son considerados inmigrantes ilegales por la ley. Gobiernos anteriores han considerado las olas migratorias de refugiados como un asunto de seguridad fronteriza a cargo del Ministerio Asuntos Nacionales y de la Agencia de Seguridad Nacional. La política migratoria no menciona a los refugiados como un grupo, ni considera ninguno tipo de precedencia legal. Malasia no asegura seguridad ni protección, ni reconoce leyes internacionales sobre el refugio.

Existen la Acta Migratoria de 1959 y 1963, y el acta de Pasaportes de 1966, pero ninguna de estas menciona a refugiados, solicitantes de asilo o personas en riesgo. El acta migratoria especifica qué personas tienen la entrada permitida al país (por ejemplo, ciudadanos malayos). También define quiénes no tienen permitida la entrada, dígase, aquellos que “no tengan los medios para hacerse cargo de sí mismos o aquellos que dependan de ellos,” además de personas con enfermedades mentales o contagiosas, o que hayan cometido algún acto criminal, o participado en prostitución (Immigration Act 1959/63, 2020). Quiénes caigan en estas categorías serán detenidos y llevados a un centro de detención y/o posteriormente removidos del país (Balasubramaniam, 2017).
<table><caption>Tabla 2: Políticas de Refugio de Malasia.</caption><thead><tr><td>Año</td><td>Características de la Política</td></tr></thead><tbody><tr><td>Antes de 1978</td><td>Malasia recibe a refugiados de Indonesia, Bosnia, Cambodia y Birmania.</td></tr><tr><td>1978</td><td>No reconoce el estatus de refugiado, pero permite la entrada a grupos de características similares.</td></tr><tr><td>1991-1992</td><td>Gobierno otorga 'pases de acceso' a refugiados.</td></tr><tr><td>2009</td><td>Operativo para capturar migrantes indocumentados, aumentando las restricciones de entrada.</td></tr><tr><td>2012</td><td>Postura oficial del gobierno expresa no reconocer el refugio.</td></tr><tr><td>2017</td><td>El Estado de Malasia se rehúsa a atender las necesidades de los refugiados, apoyándose en organizaciones humanitarias.</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración Propia.

## Refugiados Rohingya en Malasia

Los Rohingya son un ejemplo de la tolerancia limitada de Malasia hacia los refugiados. A pesar de compartir afiliación religiosa, los Rohingya no son tolerados como sí han sido tolerados otros refugiados musulmanes en Malasia, esto, supuestamente, debido a la falta de recursos económicos y atributos raciales que difieren de la población local de Malasia (Azis, 2014), a diferencia de los refugiados Cham, que escaparon de Cambodia y fueron acogidos en Malasia al mismo tiempo que los refugiados vietnamitas. Se podría especular que los Cham, al estar más étnicamente ligados a la población de Malasia, se integraron con mayor facilidad (Idris, 2012).

En 1991 y 1992, el gobierno de Malasia poseía una postura menos hostil ante el arribo de un gran número de refugiados Rohingya. El gobierno entregó 'pases de acceso' y permiso de seis meses de duración a aquellos Rohingya que hubiesen llegado antes de 1992, además de permisos IMM12 entregados por el Ministerio de Migración a quienes llegasen entre el fin de la década de los 80 y 1992 (Human Rights Watch, 2019b).

El año 2005, el gobierno de Malasia inicia un operativo para capturar migrantes indocumentados en el país, aumentando las restricciones de entrada, prohibiendo entrada a esposas que hayan estado viviendo separadas de sus esposos por un periodo continuo de cinco años después de Diciembre 1954. Quien sea considerado culpable de haber entrado a Malasia de manera legal, "será multado por 10.000 ringgit o encarcelado por cinco años o ambos, y será sujeto a castigos físicos."

A comienzos del año 2006, Malasia puso en marcha una iniciativa que pretendía flexibilizar el proceso de deportación reduciendo los arrestos y detenciones y garantizando protección temporal a 12.133 Rohingyaas (Kaur, Refugees and Refugee Policy in Malaysia, 2007). El gobierno solo otorgó lo mínimo en ayuda humanitaria a refugiados reconocidos por la UNHCR. Malasia no tiene un marco administrativo o legal para la protección de refugios, no posee mecanismos formales para garantizar refugio. Oficiales han sido citados: "No reconocemos el estado de refugiados... Solo
permitimos que los extranjeros se queden temporalmente y después tienen que irse” (Yesmin, 2016). La mayoría de los refugiados en Malasia no reciben asistencia formal. El Estado de Malasia espera que las necesidades de los refugiados sean atendidas por los organismos internacionales. Sin embargo, son las mismas medidas adoptadas por el gobierno de Malasia las que restringen el acceso y ayuda de las organizaciones internacionales (Wake & Cheung, 2016).

## Discusión Teórica.

Los Estados de Bangladesh y Malasia son dos de los Estados no suscritos a La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados adoptada en el año 1951. Al no estar suscritos a dicha convención, ni al protocolo de 1967, estos Estados no se rigen por la normativa internacional, eligiendo no gestionar o gestionar una situación que, según lo establecido por las propias políticas nacionales, no representa una responsabilidad que deba ser abordada por el Estado receptor. En este contexto, se puede realizar una revisión de las medidas ejecutadas por ambos Estados en respuesta a la llegada de refugiados. A continuación, se realizará una revisión de las medidas ejecutadas por los Estados de Bangladesh y Malasia para responder al problema de los refugiados.

<table><caption>Tabla 3: Políticas de refugio antes de 1992 y después de 1992.</caption><thead><tr><th>Periodo</th><th>Tema</th><th>Bangladesh</th><th>Malasia</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="3">Política Estatal antes de 1992</td><td>Reconocimiento</td><td>Aceptación Inicial</td><td>Aceptación Inicial</td></tr><tr><td>Política de Refugio</td><td>Campamentos de refugiados en los distritos Bazar de Cox y Bandarban en Septiembre, 1991.</td><td>Crea 'pase de acceso' y otorga seis meses de protección temporal en 1992.</td></tr><tr><td>Ley Internacional de Refugio</td><td>No reconoce</td><td>No reconoce</td></tr><tr><td rowspan="3">Política Estatal después de 1992</td><td>Reconocimiento</td><td>Inicia política de no-aceptación</td><td>Se rehúsa a reconocer refugiados</td></tr><tr><td>Política de Refugio</td><td>Refugios temporales solo para refugiados documentados. Repatriación, deportación informal y política de rechazo.</td><td>Refugios estrictamente temporales, posterior tolerancia cero a través de arrestos y detenciones.</td></tr><tr><td>Ley Internacional de Refugio</td><td>No reconoce</td><td>No reconoce</td></tr></tbody></table>

Fuente: Extraído de Yesmin, S. (2016).
En *Policy Towards Robingya Refugees: A Comparative Analysis of Bangladesh, Malaysia and Thailand*, se establece la idea de que las políticas de refugio de Bangladesh y Malasia comenzaron siendo liberales a raíz de una tibia aceptación inicial frente a una situación que suponía tener un carácter temporal, cambiando una vez que el volumen de personas buscando asilo aumentó y los límites y campos de refugiados se vieron saturados, provocando un giro hacia el rechazo y una reafirmación del no reconocimiento del refugio (Yesmin, 2016). En la figura uno, se plantea un posicionamiento de las políticas de refugio de Bangladesh y Malasia en una escala que va de menos flexible a más rígidas, considerando los modelos de Carlier y Hathaway. En ambos casos, considerando los años hito en cuánto a las olas de refugiados recibidas, las medidas adoptadas por los gobiernos comenzaron inclinándose hacia lo flexible: no se asume una responsabilidad o reconocimiento de quién busca asilo, pero se adoptan medidas de contención temporales. Después de 1992, las medidas adoptadas por ambos Estados, considerando los intereses propios, se vuelven cada vez más restrictivas, inclinándose más al rechazo y la devolución que la integración y el cambio de la temporalidad a la permanencia.

<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>**Figura 1:** Categorización de las políticas de refugio de Bangladesh y Malasia desde el año 1978 al presente acorde a los modelos Carlier y Hathaway.</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia.

## Bangladesh
1978

El PIB de Bangladesh es de 12,282 mil millones, con una población 75.450.03 millones de habitantes (Banco Mundial, 2019) y el Partido Nacional Bengalí se encuentra en el gobierno. Bangladesh recibe a la
primera ola de refugiados Rohingya, creando el campo de refugiados de Bazar Cox para atender a sus necesidades y acoger aproximadamente a 200.000 personas (Yesmin, 2016). Si bien la situación es vista como algo temporal, a pesar de no existir reconocimiento del refugio, Bangladesh en esta etapa se acerca al modelo de Hathaway, al reconocer la necesidad de entregar protección y reconocer los derechos de los refugiados Rohingya.

## 1991-1992

El PIB de Bangladesh es de 30,957 mil millones en 1991, y de 31,701 mil millones en 1992. A fines de ese año, Bangladesh cuenta con 107.983.704 millones de habitantes (Banco Mundial, 2019), y el Partido Nacional Bengalí sigue en el poder. Durante este periodo, un grupo de 250.000 Rohingya busca refugio en Bangladesh. Aún no existe ningún tipo de legislación que reconozca el refugio, pero el gobierno bengalí determina una medida temporal para otorgarles asilo, reconociendo su imposibilidad para volver a Birmania. Esta etapa se acerca más al modelo de Hathaway, ya que Bangladesh ampara a los Rohingya conforme a la Declaración Universal de Derechos Humanos y determina el problema como una crisis humanitaria (Wake & Bryant, Capacity and complementarity in the Rohingya response in Bangladesh, 2018).

## 2005

El PIB de Bangladesh es de 69,443 mil millones, existiendo ya 139.035.505 millones de habitantes (Banco Mundial, 2019). El partido Independiente llega al poder de la mano del Partido Nacional Bengalí (Riaz, 2006). Se adopta una severa política de detención y deportación, con un aumento de la seguridad fronteriza. Esta etapa se aleja del modelo Hathaway para acercarse al modelo Carlier, dónde el Estado determina que no existen las condiciones para otorgar asilo.

## 2012

El PIB de Bangladesh es de 133,256 mil millones PIB, con 151.007.807 millones de habitantes (Banco Mundial, 2019). La Liga Awami, un partido de centroizquierda se encuentra en el poder. La frontera es oficialmente militarizada, siendo el problema de los refugios visto como un problema de seguridad nacional (Zarni & Cowley, 2014), manteniéndose esta etapa cerca del modelo Carlier.

## 2017

El PIB de Bangladesh es de 249,724 mil millones PIB, con 159.670.593 millones de habitantes (Banco Mundial, 2019), siendo Bangladesh el octavo país más poblado del mundo (United Nations Department of Economic and Social Affairs, 2019). La Liga Awami se mantiene en el poder. Siguen sin existir políticas que aseguren la protección de los refugios. Se aprueba
un documento estratégico para la contención de la crisisya, pero no
para posibles soluciones (Yesmin, 2016). La política de deportación y
devolución continúa ininterrumpida, quedándose esta etapa en el modelo
Carlier.

Malasia

1978

La población de Malasia es de 13.122.839 habitantes, con un PIB de 16,358 mil millones (Banco Mundial, 2019). Este año, Malasia sostiene sus primeras elecciones en condiciones completamente democráticas, y el partido conservador Organización Nacional de los Malayos Unidos (UMNO) se mantiene en el poder (Indorf, 1979). La religión oficial de Malasia es el islam. Malasia recibe al menos a 250.000 refugiados vietnamitas y a la primera ola de refugiados Rohingya, bajo el concepto de ayuda humanitaria, modificando la ley de inmigración para facilitar el movimiento estos grupos (Barcher, 1992). Sin el marco legal necesario para desarrollar una política de refugio adecuada, en este periodo, la respuesta de Malasia se inclina hacia el modelo de Carlier, ya que “sin una guía para tomar las decisiones, el pedido de los refugiados se deja al arbitrio de los órganos decidores, quienes pueden ser movidos por opiniones ya formadas o apreciaciones subjetivas” (Villena & Annoni, 2016).

1991-1992

Hacia fines de 1992, la población de Malasia es de 19.002.256 millones de habitantes, con un PIB de 59,168 mil millones para ese mismo año (Banco Mundial, 2019). El partido conservador UMNO vuelve a ganar las elecciones (Munir-Asen, 2018). Esta es la etapa más flexible en cuánto a políticas de refugio: Malasia determina una serie de medidas para facilitar la estadía de los refugiados, especialmente los Rohingya, habitando en el país, facilitando una serie de permisos que funcionan como visas temporales, permitiendo a los Rohingya, que carecen de nacionalidad, poder trabajar y circular por Malasia sin ser detenidos (Human Rights Watch, 2019). En este punto, se mantiene el modelo de Carlier, debido a un reconocimiento del gobierno malayo hacia el problema de los refugiados Rohingya y su inhabilidad para retornar a Birmania, reconociendo que esta no es una crisis de carácter temporal (Human Rights Watch, 2019b)

2005

El PIB de Malasia en el año 2005 es de 143.534 mil millones (Banco Mundial, 2019). El partido conservador UMNO se mantiene en el poder y la población de Malasia para fines del año 2009 es de 27.735.04 millones de habitantes (Munir-Asen, 2018). En el 2005, Malasia inicia un operativo para capturar a refugiados, categorizados como “inmigrantes ilegales”, añadiendo mayores restricciones al Acta de Inmigración de 1959/1963,
castigando la entrada ilegal con multas y prohibiendo el ingreso de cónyuges al país. Sigue sin existir un reconocimiento del refugio y el gobierno enfatiza en el carácter ilegal de los Rohingya, y la temporalidad de los extranjeros que residen en Malasia, ejecutando una estricta campaña de detención y deportación. Esta etapa sigue ciñéndose al modelo de Carlier, pues la postura del gobierno de Malasia establece que “todos los extranjeros en Malasia deben residir de forma temporal, sin excepción, sin importar las circunstancias” (Wake & Cheung, Livelihood strategies of Rohingya refugees in Malaysia ‘We want to live in dignity’, 2016).

## 2012

El PIB de Malasia es de 314,443 mil millones, experimentando uno de sus mayores crecimientos económicos de la década previa y una población de 29.068.159 millones de habitantes (Banco Mundial, 2019), con UMNO aún en el poder (Munir-Asen, 2018). El gobierno expresa oficialmente su postura frente al tema de los refugiados, en las palabras del ministro de relaciones exteriores de Malasia: “Malasia, por razones económicas, no reconocerá el refugio” (Yesmin, 2016). Nuevamente, esta etapa se acerca más al modelo de Carlier, ya que este modelo “coloca énfasis en la escala o jerarquía de derechos amenazados, donde los derechos civiles y políticos tienen más peso que los sociales, económicos o culturales” (Villena & Annoni, 2016) y la persecución a la que han sido sujetos los Rohingya ha sido desestimada por la postura del gobierno.

## 2017

El PIB de Malasia es de 218,958 mil millones, y el país cuenta con 31.105.028 millones de habitantes (Banco Mundial, 2019). El partido conservador UMNO se mantiene en el poder, siendo este el segundo mandato del primer ministro Najib Razak. Si bien las detenciones por ingreso ilegal al país continúan, Malasia establece una política piloto para entregar permisos de trabajo a un grupo inicial de 300 Rohingya, con el objetivo de permitirles trabajar en las plantaciones y el sector manufacturero, además de comprometerse a otorgar refugio para 1.000 refugiados sirios (Munir-Asen, 2018). Esta etapa, Malasia flexibiliza su postura frente al refugio, pero continúa sin legislar al respecto, evadiendo la responsabilidad con respecto a la protección de refugiados, a pesar de que ya existe un nivel de reconocimiento de los peligros que los refugiados enfrentan de ser regresados a su país, y los recursos necesarios para integrarse a la sociedad malaya, acercándose esta etapa al modelo de Hathaway.
## Síntesis

Gracias a la síntesis de los datos reunidos, se puede observar cómo, en el caso de Bangladesh, la trayectoria de las políticas de refugio cambian del modelo de Hathaway al de Carlier, y en el caso de Malasia, de Carlier a Hathaway, lo cual podría explicarse por la variable que más cambia en uno de los casos: el gran aumento de población de Bangladesh, actualmente uno de los países más densamente poblados del mundo y con una economía que no ha prosperado al nivel (o con la misma magnitud) que la de Malasia, citando continuamente razones económicas para no responder a las necesidades de los solicitantes de asilo y refugiados (Wake & Bryant, Capacity and complementarity in the Rohingya response in Bangladesh, 2018).

<table><thead><tr><th>Caso</th><th>Período</th><th>V.D. Gestión del refugio</th><th>V.I. 1 Economía</th><th>V.I.2 Población</th><th>V.I. 3 Régimen político</th><th>V.I.4 Élite política</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Bangladesh</td><td>Pre - 92</td><td>Hathaway</td><td>PIB 30,957 mil millones</td><td>200.000 Rohingya<br>75.450.03 millones Local</td><td>República Parlamentaria</td><td>UMNO</td></tr><tr><td>Post - 92</td><td>Carlier</td><td>PIB 249,724 mil millones</td><td>1.1 millones Rohingya<br>159.670.593 millones Local</td><td>República Parlamentaria</td><td>UMNO</td></tr><tr><td rowspan="2">Malasia</td><td>Pre - 92</td><td>Carlier</td><td>PIB 59,168 mil millones</td><td>12.000 Rohingya<br>13.122.839 millones Local</td><td>Monarquía Federal Parlamentaria Electiva</td><td>PNB</td></tr><tr><td>Post - 92</td><td>Hathaway</td><td>PIB 218,958 mil millones</td><td>176.000 Rohingya<br>31.105.028 millones Local</td><td>Monarquía Federal Parlamentaria Electiva</td><td>LIGA AWAMI</td></tr></tbody></table>

Fuente: elaboración propia

## Conclusiones

El estudio del caso Rohingya en los países de Bangladesh y Malasia avala la robustez de los modelos de Carlier y Hathaway para el estudio de las políticas de Refugio, permitiendo establecer tipologías sobre las políticas de refugio adoptadas tanto en país miembros de la convención, como en los países no signatarios, principalmente, porque permite cierto nivel de medición para establecer qué tan efectivas pueden ser éstas políticas a la hora de
responder a las crisis de refugiados, y si es posible que deban realizarse
cambios al respecto.

El método empleado en la presente investigación ha permitido
identificar y estudiar las regularidades propias de cada caso, lo que, desde
una perspectiva teórico-conceptual, posibilita dar cuenta de las similitudes y
diferencias entre los casos de Bangladesh y Malasia, como también
posibilita aproximar posibles relaciones causales entre las políticas de
refugio y las variables estudiadas.

En el caso de Bangladesh y Malasia, al no ser parte de la convención y
no poseer un compromiso internacional para reconocer el refugio, el
refugio en sí ha sido visto por estos Estados como un problema temporal
que no merece su propia categoría, por lo que no existe un sentido de
responsabilidad y las medidas utilizadas por Bangladesh y Malasia son solo
soluciones temporales para un problema que continúa persistiendo en el
tiempo y que, efectivamente, no haya solución efectiva hasta ahora.

La investigación se vio limitada por el poco desarrollo teórico con
respecto a la gestión del refugio en países no miembros de la convención, y
dificultades del tipo geográficas.

Sin embargo, al ser esta un área de estudio no desarrollada, el estudio de
las políticas de refugio aplicadas en países que no adhieren a los tratados
requiere de desarrollo teórico y de conceptualizaciones que permitan
establecer tipologías que expliquen el comportamiento de dichos estados.

Por último, el caso Rohingya en sí merece consideración académica al
tratarse de una situación no resuelta que podría sentar precedente para las
dinámicas de refugio dentro del sur de Asia, región geográfica donde los
desplazamientos forzados son cada vez más frecuentes. El caso Rohingya
presentar varias aristas particulares que representan una causa de
preocupación en cuánto a la estabilidad democrática del gobierno birmano
y las relaciones étnico-sociales dentro de los distintos grupos que conviven
en dicho país. La vulnerabilidad del pueblo Rohingya en cuánto a sus
condiciones al abandonar su lugar de origen a largo plazo podría traer
consecuencias atadas a la supervivencia cultural y política de su propia
nación, yendo desde la numerosa pérdida de sus habitantes debido a
problemas estructurales en los campamentos de refugiados, de identidad
desde el ángulo cívico e incluso la posible radicalización de un pueblo que
se ha visto marginado por una mayoría política que, después de años de
sostener el poder gubernamental, hoy tambalea bajo el peso de su propia
crisis política.
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En las últimas décadas Chile no ha estado ajeno a las dinámicas de aumento de la inmigración originando un fuerte impacto en la opinión pública. En este escenario, se debe sumar el cierre de fronteras producto de la pandemia y de las políticas de seguridad instaladas por algunos gobiernos, quedando múltiples grupos de inmigrantes y de refugiados sujetos a una mayor indefensión. El presente libro es fruto del quehacer académico de investigadores jóvenes titulados de Analistas en Políticas y Asuntos Internacionales de la Universidad de Santiago de Chile, que han encontrado en los desplazamientos humanos un lugar para desarrollar sus primeros acercamientos a la investigación y que representan el interés por la temática de las nuevas generaciones. Con la finalidad de fomentar el trabajo realizado por estos jóvenes investigadores en el área migratoria y potenciarlos, resulta esencial la difusión de sus propuestas con una publicación como esta, convirtiéndose dicho objetivo en uno de los principales fines de este texto.

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