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# Migraciones y Desplazamientos Forzados. Nuevas aproximaciones y contribuciones al estudio de la migración contemporánea

Adriana Palomera, Simón Herrera,

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Adriana Palomera, Simón Herrera. Migraciones y Desplazamientos Forzados. Nuevas aproximaciones y contribuciones al estudio de la migración contemporánea. 2021. hal-03273183

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Submitted on 29 Jun 2021

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Adriana Palomera V. y Simón Herrera C.
compiladores y editores

MIGRACIONES Y
DESPLAZAMIENTOS
FORZADOS

NUEVAS APROXIMACIONES Y CONTRIBUCIONES AL
ESTUDIO DE LA MIGRACIÓN CONTEMPORÁNEA

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Ariadna
ediciones
Migraciones y Desplazamientos Forzados.

Nuevas aproximaciones y contribuciones al estudio de la migración contemporánea
Migraciones y Desplazamientos Forzados. Nuevas aproximaciones
y contribuciones al estudio de la migración contemporánea
Adriana Palomera Valenzuela y Simón Herrera Canales, editores

ISBN: 978-956-6095-16-3

https://doi.org/10.26448/ae9789566095163.1

Santiago de Chile, mayo 2021

Primera edición

Gestión editorial: Ariadna Ediciones

http://ariadnaediciones.cl/

Imagen de portada: Mauricio Concha Cárdenas

Portada: Matías Villa

Centro de Estudios Migratorios, Facultad de Humanidades. Universidad de
Santiago de Chile. Avda. Cumming 92 Santiago, cem@usach.cl

La edición de este libro cuenta con el patrocinio y financiamiento del
Departamento de Historia de la Facultad de Humanidades de la
Universidad de Santiago de Chile. Avenida Libertador Bernardo O'Higgins
nº 3363. Estación Central. Santiago. Chile

Libro está asociado con el proyecto Fondecyt iniciación N° 11190902.
Fracturas y discontinuidades del Asilo y Refugio en Chile. Institucionalidad
y actores políticos 1930-1974.

Obra sometida a sistema de referato externo, modalidad doble ciego

Obra bajo Licencia Creative Commons Atribución

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# Índice

Introducción..................................................................................9

Adriana Palomera V. – Simón Herrera C.

## Primera parte: Migración y Política Pública

I. El Arriendo Informal de la Migración en Chile:
El caso de la comuna de Recoleta..................................................17
José Carrera Salvo

II. Políticas Migratorias para el Acceso a la Salud de los Inmigrantes en Chile..................................................................................39
Pía Vergara

## Segunda parte: Desplazamientos Forzados

III. En Busca del Refugio LGTBIQ+..................................................61
Aaron Belmar Castán

IV. Trata de Personas en Chile: ONG participantes en la Mesa Intersectorial sobre trata de personas entre 2008-2018... ...81
Valentina Palacios Lagos

## Tercera parte: Casos internacionales

V. Hukou: El sistema de registro de hogares en China.
Una mirada desde el cambio institucional y la gestión a nivel local (2014-2017)..................................................................................111
Byron Duhalde Valenzuela

VI. Dinámicas y Políticas de Refugio en países no suscritos a la Convención Internacional de 1951: Malasia y Bangladesh frente al caso Rohingya entre 1978 a 2017..................................................139
Kasandra de la Vega Carvajal
## Introducción

En un contexto de crisis como el presente, la debilidad estructural de la mayoría de los países latinoamericanos está en evidencia. La desestabilización política, la contracción económica y el aumento de la pobreza en algunos estados de la región han provocado que muchos seres humanos salgan de sus territorios en busca de mejorar sus vidas, produciéndose a nivel local y regional un incremento de los desplazamientos humanos. Agudizada por la pandemia, la mayoría de los Estados no han logrado mantenerse incólumes a los estragos producidos por esta crisis, repercutiendo principalmente en sectores precarizados, como es el caso de las personas que se han visto obligadas a emigrar con sus familias y los escasos recursos que poseen. Es así como los procesos migratorios se han posicionado en las agendas públicas nacionales e internacionales de países receptores, de tránsito y expulsores de población. La composición, heterogeneidad y dinámicas de los flujos migratorios han generado a nivel internacional la necesidad de respuestas que requieren reflexión y diálogo desde una perspectiva teórica actualizada.

En las últimas décadas Chile no ha estado ajeno a estas dinámicas de aumento de la inmigración originando un fuerte impacto en la opinión pública. Según datos entregados por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DAES ONU), la población migrante en Chile llega a 1,6 millones de residentes habituales (8,6% de la población nacional)*, mientras que los refugiados, según las cifras más recientes del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), superan las 2 mil personas*. Este aumento sostenido de población ha provocado perplejidad en un país tradicionalmente productor de emigrantes.

A este escenario, se debe sumar el cierre de fronteras producto de la pandemia y de las políticas de seguridad instaladas por algunos gobiernos, quedando múltiples grupos de inmigrantes y de refugiados sujetos a una mayor indefensión. Un sinnúmero de estas personas al quedar varados en sus trayectos e imposibilitados de ingresar a los lugares de destino, han optado por buscar mecanismos alternativos para lograr entrar al territorio escogido, realizando travesías donde arriesgan sus propias vidas y las de sus familias. Resulta indiscutible que ni la pandemia, ni la posibilidad de convertirse en inmigrantes indocumentados o el peligro de quedar expuestos a la expulsión por parte de las autoridades del país de destino, han logrado influir en la determinación de aquellos que ven en la migración

<footnote>* Migration data portal. (marzo 2021). Portal de datos mundiales sobre la migración. Obtenido de Migration data portal: https://n9.cl/p7zyc</footnote>
la posibilidad de mejorar sus vidas o de quienes salen de sus hogares por
miedo fundado como parte de desplazamientos forzados.

Para algunos inmigrantes, una de las alternativas de ingreso al país ha sido cruzar la cordillera y desierto nortino, no solo expuestos a las malas condiciones geográficas y climáticas que se presentan en la zona norte de Chile, también sujetos al pago de dinero a grupos organizados que terminan dejándolos abandonados a su suerte. Al final de esta travesía, una vez que han logrado entrar al territorio nacional, se enfrentan a la posibilidad de expulsión, como fue el caso de cientos de migrantes que fueron obligados a abandonar el país en febrero de este año al amparo del llamado “Plan Colchane”.**

Esta política de expulsión por parte del gobierno chileno responde a un proceso de larga data y a nuestro juicio, está alineado con una orientación restrictiva que se ha hecho presente en nuestra historia mediante leyes y decretos. En la historia reciente, fue durante la dictadura militar con el Decreto Ley N°1.094 que establecía las normas sobre extranjeros en Chile, donde la normativa se focalizó en una visión de seguridad nacional que propiciaba expulsiones y restricciones manifiestas al ingreso de extranjeros al país***. Ni siquiera la llegada de los gobiernos democráticos de la década de 1990 lograron modificar completamente este enfoque, puesto que se siguió sujeto a la misma ley hasta este 20 de abril del año 2021 con la promulgación de la ley de Migración y Extranjería N°21.325. Ahora bien, esta nueva normativa volvió a ratificar en gran parte de su articulado la temática de la seguridad, recibiendo previo a su promulgación en diciembre de 2020, una serie de críticas desde organizaciones sociales y de parlamentarios de oposición quienes presentaron un requerimiento ante el Tribunal Constitucional acusando la vulneración de derechos fundamentales y discriminación a las personas migrantes en varios de su articulado.

Claramente, con una nueva ley de migraciones cuyo objetivo se centra en la regulación del tránsito, residencia, permanencia y egreso del país de los extranjeros, mediando el concepto de migración segura por criterios economicistas, no es de sorprender las críticas de diversas organizaciones sociales, académicos y de la sociedad civil relativas a la falta de inclusión, a las nuevas categorías migratorias y al reciente proceso de regularización que se han hecho presente recientemente promulgada la ley. Para muchos, estos inconvenientes con la legislación siguen enmarañando el proceso migratorio y son parte del acrecentamiento de la crisis migratoria actual.

<footnote>** Ibid</footnote>

<footnote>*** Lara, María Daniela. (2014). Evolución de la legislación migratoria en Chile: claves para una lectura (1824-2013).</footnote>
Esta compleja realidad migratoria ha permeado a la sociedad en general y entre ellos a las instituciones de educación superior donde han proliferado centros de investigación, observatorios dedicados a la migraciones y cátedras focalizadas a la formación teórica, conceptual o que buscan documentar las experiencias de las y los migrantes. En esta línea, el centro migratorio de la Universidad de Santiago de Chile y la Facultad de Humanidades han promovido el estudio e investigación en torno a los distintos aspectos que presenta el actual contexto migratorio. Desde esta postura, convencidos de la significancia y aporte del trabajo académico para conocer y comprender la problemática migratoria contemporánea, se ha fomentado el desarrollo de investigaciones en cursos de pregrado, posgrado y diplomados dedicados a la materia.

Este libro, **Migraciones y Desplazamientos Forzados. Nuevas aproximaciones y contribuciones al estudio de la migración contemporánea**, es fruto del quehacer académico de investigadores jóvenes titulados de Analistas en Políticas y Asuntos Internacionales de la Universidad de Santiago de Chile, que han encontrado en los desplazamientos humanos un lugar para desarrollar sus primeros acercamientos a la investigación y que representan el interés por la temática de las nuevas generaciones.

Con la finalidad de fomentar el trabajo realizado por estos jóvenes investigadores en el área migratoria y potenciarlos, resulta esencial la difusión de sus propuestas con una publicación, convirtiéndose dicho objetivo en uno de los principales fines de este libro.

El texto ha sido dividido en tres apartados que responden a diferentes enfoques de acercamiento a la temática. La primera parte está dedicada a las migraciones y la política pública en Chile, centrándose uno de sus artículos en el quehacer de la política local, en particular en la comuna de Recoleta, y otro que examina desde un enfoque de país las políticas migratorias generadas en Chile a partir del acceso a la salud de los migrantes.

En el segundo apartado se abordan problemáticas actuales acerca de los desplazamientos humanos forzados. Con la finalidad de dar cabida a temáticas emergentes en el ámbito del refugio, en esta sección se examina tanto el refugio LGTBIQ+ como la participación que tuvieron las organizaciones no gubernamentales (ONGs) en la Mesa Intersectorial sobre trata de personas desarrolladas en Chile entre los años 2008 y 2018.

Finalmente, en el tercer apartado se realiza un acercamiento a casos internacionales contemporáneos que, por su lejanía con nuestro país suelen ser desconocidos, pero que cada cierto tiempo emergen como un fenómeno que expresa la transversalidad territorial de los desplazamientos humanos. Tal es el caso del artículo dedicado al estudio del Hukou, sistema de registro de hogares en China durante los años 2014 al 2017 y el texto
sobre las políticas de Refugio en Malasia y Bangladesh concernientes al caso del pueblo Rohingya entre los años 1978 a 2017.

La diversidad de temáticas abordadas, los enfoques metodológicos y fuentes utilizadas, en cada uno de estos capítulos, demuestra el interés que se ha originado a partir del estudio de las migraciones y el refugio.

El primer capítulo, de José Carrera Salvo "El Arriendo Informal de la Migración en Chile: El caso de la comuna de Recoleta.", observa de modo general cómo el crecimiento urbano producido preferentemente por la llegada de población inmigrante a las ciudades de distintos países ha comenzado a producir una alta concentración de personas en determinadas áreas, generando ghetos. En particular, examina el incremento del arriendo de habitaciones y casas que son alquiladas de manera informal. A partir de un estudio de caso, el autor, evidencia primero la precarización de aquellos inmigrantes que ven en el arriendo informal la única forma de acceder a una vivienda y, en segundo lugar, enfatiza en la labor realizada por la alcaldía de Recoleta en términos de la fiscalización de este tipo de práctica. Queda de manifiesto en este artículo la importancia de la gestión realizada por el Municipio, quienes, desde la autonomía local, capacidad de liderazgo y fiscalización han debido abordar la problemática del arriendo informal a partir del desalojo de la vivienda amparado en la Ley General de Urbanismo y Construcción o bien, mediante mecanismos punitivos como las multas avaladas por la ordenanza municipal.

Por su parte, Pía Vergara Bustamante en su artículo "Políticas migratorias para el acceso a la salud de los inmigrantes en Chile", examina la gestión realizada por el Estado chileno en cuanto al acceso de la población inmigrante a los servicios de salud, identificando las políticas migratorias y las medidas implementadas en esta temática. Asimismo, con el fin de observar los factores que inciden en el acceso a la salud de los migrantes en Chile, utilizando preferentemente un enfoque cualitativo, la autora analiza la información proporcionada por la encuesta CASEN 2017. Se sostiene que, aunque existen políticas en Chile para el acceso a la salud de las y los inmigrantes, esta se encuentra limitada por factores socioculturales y económicos que obstaculizan el acceso a la salud de esta población como serían creencias inadecuadas sobre la atención, asociadas al peligro de deportación o bien, la estigmatización que se provoca en algunos lugares de atención que tienden a la discriminación de la población inmigrante.

En otro plano temático y a partir de la discriminación que en muchos países vive la comunidad LGTBIQ+, el texto de Aaron Belmar Castán "En busca del Refugio LGTBIQ+", profundiza en el desplazamiento forzado de aquellas mujeres y hombres que, por problemas de género en distintos lugares del mundo, se ven obligados a abandonar sus hogares. El autor plantea que el miedo fundado a perder sus vidas ha llevado a lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales (LGBTI+)
a buscar en la migración o el refugio lugares de destino que posean una
normativa propicia de acogida. En este esfuerzo destacaría el rol jugado por
las organizaciones intergubernamentales que en favor de los derechos
humanos han trabajado para visibilizar a estos solicitantes de refugio. De
igual forma, en el escrito se reconoce además a Canadá, por sus avances
legislativos en la materia como uno de los países que se presenta como una
alternativa para aquellas minorías sexuales que solicitan refugio. El escrito
indaga un tema escasamente abordado y abre un camino para futuras
investigaciones.

A su vez, tomando como punto de partida una de las más graves
violaciones a los derechos humanos como lo es la trata de personas,
Valentina Palacios Lagos indaga sobre el rol desempeñado por las
organizaciones no gubernamentales (ONG) en la Mesa Intersectorial sobre
Trata de Personas (MITP). Creada en 2008, la MITP, compuesta por 25
organizaciones públicas y de la sociedad civil, constituye un esfuerzo por
cumplir con el Protocolo de Palermo, ratificado por el Estado chileno en
2004. De este modo, a partir de un estudio de caso, el texto "Trata de
personas en Chile: ONG participantes en la Mesa Intersectorial sobre Trata
de Personas entre 2008 y 2018" muestra cómo las ONG integrantes de la
mesa, a pesar de estar sujetas a la convocatoria del Estado, logran
incorporar la trata de personas como tema a legislar en el Congreso, al
tiempo que adoptan programas en favor de las víctimas de trata.

Ya en la tercera sección, se presentan dos capítulos referidos a casos
internacionales. El primero de ellos, “Hukou: El sistema de registro de
hogares en China. Una mirada desde el cambio institucional y la gestión a
nivel local (2014-2017)”, Byron Duhalde Valenzuela se sitúa en el proceso
migratorio campo-ciudad y el sistema de registro nacional de hogares,
bukou, en China para construir un estudio de caso a partir de la teoría
distribucional de cambio gradual identificando que el "Nuevo Plan para la
Urbanización 2014-2020" de marzo de 2014, no está generando cambios
que redirecciónen la institución del *hukou*, ya que el papel de los municipios
en la gestión intensifica las desigualdades en la población rural migrante, al
existir bajos niveles de transferencia de recursos por el gobierno central
para costear la incorporación de los migrantes a las coberturas brindadas
por estas administraciones, lo que redireciona el propósito de las reformas
a la institucionalidad de *hukou*.

Por último, Kasandra de la Vega Carvajal presenta el caso de la
población Rohingya en búsqueda de refugio en Malasia y Bangladesh para
analizar las políticas de refugio adoptadas por países no adheridos a la
Convención Internacional del Refugio de 1951. El capítulo “Dinámicas y
Políticas de Refugio en países no suscritos a la Convención Internacional de
1951: Malasia y Bangladesh frente al caso Rohingya entre 1978 a 2017” se
vale de un estudio de caso y el uso de un rastreo de procesos de entrada
inductiva para analizar las políticas adoptadas por los gobiernos de Malasia
y Bangladesh y caracterizarlas a partir de los modelos de Jean-Yves Carlier y James Hathaway.

Finalmente, nuestro libro busca presentar el análisis de los procesos migratorios contemporáneos en sus diversas variantes – migrantes internos e internacionales, migrantes forzados y refugiados – y a distintos niveles – desde el ámbito local al internacional. La posibilidad de fomentar y difundir el trabajo de las y los jóvenes investigadores es gracias al apoyo del Centro de estudios migratorios de la Universidad de Santiago de Chile y del Departamento de Historia de la Facultad de Humanidades de la Universidad de Santiago de Chile. Asimismo, forma parte del proyecto a cargo de la investigadora Adriana Palomera Fondecyt de iniciación N° 11190902.

Dra. Adriana Palomera Valenzuela
Licenciado Simón Herrera Canales
Primera parte: Migración y Política Pública
# El arriendo informal y la inmigración en Chile: el caso de la Comuna de Recoleta

José Carrera Salvo*

## Introducción

La movilidad contemporánea ha adquirido distintas facetas y dinámicas que conllevan riesgos y oportunidades para el desarrollo de las personas migrantes. Los procesos migratorios son un fenómeno de carácter urbano, en tanto los migrantes internacionales buscan radicarse en aquellas ciudades donde perciben que las oportunidades son mayores y ofrecen acceso a: trabajo, salud, educación y vivienda (Spina, 2009; Lucci, Easton-Calabria, & Cummings, 2016). El crecimiento de la población urbana ocurre prácticamente en todo el mundo, sin embargo, ha habido una expansión de las periferias urbanas, con viviendas unifamiliares aisladas o adosadas y con diferentes tipologías, en particular, las regiones urbanas han pasado a caracterizarse por la existencia de centralidades múltiples (Capel, 2003). De acuerdo a esta realidad, es posible evidenciar sectores de la población mal alojada, y extensas áreas muy degradadas, situación en la que viven millones de personas que acceden a una vivienda bajo condiciones marginales (Davis, 2004).

En términos generales, el crecimiento urbano se ha producido por la inmigración y solo en parte ha sido generado internamente por el incremento natural de su población, siendo los inmigrantes quienes han seguido asegurando, en lo fundamental, la expansión de las ciudades (Capel, 2007). La atracción hacia las ciudades responde a distintas necesidades que tienen los migrantes, por ello, la ciudad se ha caracterizado por otro rasgo importante, su heterogeneidad social. Dicha heterogeneidad, según Capel (1975, 2007) tiene que ver estrechamente con la complejidad social y económica que existe a nivel internacional, así como la llegada de población de múltiples procedencias, potenciado por la globalización. La integración del inmigrante en la vida urbana no está exenta de conflictos sociales, siendo una característica permanente de la ciudad, así como de la sociedad en general. Las diferencias sociales que existen entre los migrantes y la sociedad de países receptores son profundas, siendo la segregación y los

<footnote>* Candidato a Magíster en Estudios Internacionales, Instituto de Estudios Avanzados (IDEA-USACH), miembro del Centro de Estudios Migratorios, Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de Chile. Correo: jose.carrera.s@usach.cl</footnote>
ghetos una constante de las ciudades, en donde los grupos marginados se sitúan normalmente en lugares aparte (Capel, 2007). Siguiendo el mismo argumento de Horacio Capel (2009), la situación de los inmigrantes pobres es problemática, porque viven en unidades habitacionales deterioradas o de bajo costo, teniendo dificultades de integración en la sociedad dominante y localizándose en las áreas centrales y también en barrios periféricos.

Los patrones migratorios de América Latina se caracterizaban por ser de carácter extrarregional Sur-Norte, es decir, enfocado hacia países desarrollados (países europeos, Estados Unidos, Canadá, etc.). Sin embargo, en la actualidad, esto no es así, ya que desde 1970 hasta el 2016, la inmigración intrarregional pasó a representar de un 24% a un 63% (Martínez y Orrego, 2016; Carrasco & Suarez, 2018). Este fenómeno se denomina migración circular, en donde el migrante se desplaza a otros países de su misma región, de manera repetida y por estadías de duración variable (Wickramsekara, 2011).

Carrasco y Suárez (2018) plantean que uno de los grandes desafíos que tienen los países de América Latina es promover el acceso a la vivienda en condiciones adecuadas. Para el caso de Chile, esta temática se perfila con mayor prioridad, puesto que se presentan importantes brechas de acceso a la vivienda por parte de los inmigrantes (en su mayoría provenientes de América Latina) en comparación a población local, lo cual estaría asociado a un menor acceso a beneficios de protección social (subsidio a la vivienda), malas condiciones de habitabilidad y falta de contratos de arriendo formal.

El acceso a una vivienda en condiciones óptimas para el desarrollo individual ha sido reconocido por los organismos internacionales y ratificado por los Estados en tratados internacionales como un derecho humano fundamental. La primera instancia internacional que reconoció el derecho a una vivienda adecuada fue el Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) en base a tres requisitos: Disponibilidad de servicios básicos, Asequibilidad y Habitabilidad (Organización de las Naciones Unidas-Hábitat, 2010).

En este contexto urbano de acogida, la concentración del inmigrante en ciertos espacios de la ciudad genera una mayor demanda de acceso a vivienda y para el caso de la ciudad de Santiago, la ocupación con mayor preferencia por parte del inmigrante es la casa adaptada o subdividida en piezas, con el fin de arrendar mediante relaciones informales entre arrendadores y arrendatarios (Herzer et al., 2007; Dammert et al., 2018).

Desde una dimensión institucional, el gobierno municipal es el organismo que recibe directamente las demandas de sus ciudadanos, las cuales, en la mayoría de los casos, exigen respuestas específicas a corto o mediano plazo (Ministros y Autoridades Máximas en Vivienda y Desarrollo urbano de Latinoamérica y el Caribe [MINURVI], 2016). Por ende, son estas instituciones locales las que se adaptan a las necesidades sociales cada vez más diversas en contextos locales, como es el caso de la migración.
La problemática que se abordará en este artículo son las dificultades que tiene la Municipalidad de Recoleta para fiscalizar el arriendo informal de vivienda por parte de la población migrante, un segmento que muchas veces se encuentra en altas condiciones de vulnerabilidad, por lo que tienden a entrar en este mercado bajo pésimas condiciones de habitacionales. Los municipios no tienen la capacidad para controlar las transacciones informales que se genera dentro de este, y, además, no tienen las facultades para denunciar ni castigar, porque eso es tarea del Servicios de Impuestos Internos (SII), ya que es una transacción económica en donde no se pagan impuestos (Troncoso, M., Troncoso, C., & Link, 2018).

Ante esta realidad migratoria en la comuna, se realiza un análisis de los instrumentos legales de la municipalidad de Recoleta en la fiscalización del arriendo informal de inmigrantes. Este análisis se fundamenta en los aportes de autores como Grindle (1997) en torno a las capacidades institucionales y la forma en la cual se establecen y fortalecen las reglas que gobiernan la sociedad y que norman el comportamiento social y político; los cuatro tipos de Gestión Local de propuestos por Nickson (1995); y finalmente la tipología de alcaldes elaborada por Erik Mouritzen y James Svara (2002), quienes plantean la existencia cuatro estilos de liderazgo, con diversas formas de acción dentro del municipio. La pregunta que guiará esta investigación es ¿De qué manera las Capacidades Institucionales, el Modelo de Gestión Local y el Estilo de Liderazgo y Gestión del alcalde inciden en la aplicación de determinados instrumentos de fiscalización del arriendo de vivienda de los inmigrantes por parte de la Municipalidad de Recoleta?

El Objetivo general de esta investigación es analizar las capacidades institucionales, la autonomía local y el estilo de liderazgo y de gestión del alcalde en la fiscalización del arriendo informal en la Municipalidad de Recoleta, mediante la descripción de la concentración y las condiciones de habitabilidad de la población migrante en la comuna de Recoleta, la caracterización de las capacidades institucionales, las leyes e instrumentos de fiscalización para el arriendo de vivienda y analizar los estilos de liderazgo y gestión de los alcaldes frente al problema del arriendo información de la población migrante en la Municipalidad de Recoleta.

La metodología empleada para esta investigación es un estudio de caso, puesto que dicho método de investigación permite analizar un fenómeno que ocurre en la realidad, con el fin de elaborar una descripción contextual, desarrollar clasificaciones nuevas, generar hipótesis y enriquecer nuestra comprensión de un fenómeno que se desea estudiar (Mackie y Marsh, 1997). Se selecciona el caso de la Municipalidad de Recoleta en la ciudad de Santiago y se analizan las capacidades institucionales, el modelo de gobierno local y el estilo de liderazgo y gestión del alcalde en la implementación de instrumentos de fiscalización del arriendo informal de vivienda y los migrantes que acceden a este mercado.
La recolección de datos proviene de fuentes primarias y secundarias, esto con el propósito de conocer en profundidad el fenómeno del arriendo informal y el rol de las municipalidades en Santiago. En cuanto a las entrevistas, estas fueron realizadas a dos funcionarios de la Municipalidad de Recoleta, Fares Jadue, director de la Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO) y Alfredo Parra, Director de Obras Municipales (DOM). La bibliografía especializada se obtuvo a través de bases de datos indexadas, libros de editoriales especializadas en ciencias sociales e informes elaborados por ONG's, el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN), lo cual permite dar una aproximación desde la academia al fenómeno de estudio, así como documentos y artículos de la prensa nacional.

La técnica de análisis se basa en el estudio de fuentes primarias por medio de la realización de entrevistas en profundidad, en donde la captura de información se hará a través de un registro electrónico, codificado e integrado con los fundamentos teóricos de la investigación (Miles y Huberman, 1994). Por su parte, el análisis documental de fuentes secundarias nos permitirá conocer las principales implicancias que tienen los municipios en la fiscalización del arriendo informal de inmigrantes e identificar los elementos que la componen

Breves alcances teóricos

La ciudad, como un lugar de interacción social e intercambio con individuos necesariamente diferentes, comprende un lugar con alta densidad humana, que atrae constantemente nuevos migrantes, componiéndose como una “fábrica de heterogeneidad” (Lefebvre, 1976). Esto refiere a una relación entre individuos, y grupos con proyectos y formas de apropiación diversa respecto del espacio, por ende, como efecto de estas disputas, la ciudad aparece como trabajo u obra en la que emergen nuevos modos de vivir, habitar y producir lo urbano (Mitchell, 2003). La presencia de los migrantes en las ciudades y su apropiación del espacio público santiaguino desafía la planificación urbana, desplegando una urbanidad migrante que se refleja por medio de la aglomeración de personas que destruyen las líneas de circulación de espacio, o más bien, las lógicas de esa circulación supuestamente consustanciales al espacio público (Garcés, 2014).

La vivienda es un componente cultural importante para las personas, ya que el alojamiento responde a las necesidades socioculturales de sus ocupantes (Spina, 2009), además, es una combinación de múltiples servicios los cuales se seleccionan en base a las características que la vivienda según sea su tamaño, calidad, localización, etc. (Blanco, Fretes y Muñoz, 2014). Dentro del acceso a vivienda, el arriendo informal alude a actividades de acceso y ocupación de viviendas, generalmente carentes de servicios y de
una infraestructura estable (Smolka y Larangeira, 2008), en donde el acto de transacción para el uso y goce de un inmueble ocurre por medio de acuerdos entre actores que interactúan de manera privada (Calderón, 1999; Cravino, 2006; Herzer et al., 2007). La base que garantiza el funcionamiento de este tipo de mercado de acceso a vivienda es la relación de confianza y lealtad que existe entre las partes contratantes, en el cual no existen agentes intermediarios típicos (como empresas inmobiliarias), sino que se trata de una personalización de las relaciones contractuales, es decir, el acceso a vivienda se basa en un acuerdo verbal y no escrito.

Existen dos actores quienes median la relación contractual entre el arrendatario y el arrendador dentro del mercado de arriendo informal: el administrador y el intermediario. El primero es contratado por el propietario y recibe un pago, por otro lado, el segundo es escogido por el administrador, posicionándolo como uno de los sujetos más arbitrarios en cuanto al cobro del arriendo (Contreras, Ala-Loukoy, Labbé, 2015)

Los gobiernos locales serán entendidos como aquellas entidades territoriales que puede tener autonomía y competencias, según sea el contexto político institucional de cada Estado, siendo los más importantes para el desarrollo de su comunidad los temas sociales relacionados en educación, salud y vivienda (Fernández, 2013). Es decir, Los gobiernos locales representan un espacio en el que se hace efectiva la relación entre los ciudadanos y sus representantes, y entre las necesidades de la población y las decisiones de la autoridad, teniendo a su disposición recursos públicos destinados a la prestación de servicios en calidad de agentes del gobierno (Finot: 2003;)

La capacidad estatal tiene que ver con la habilidad de las instituciones en desarrollar funciones, resolver problemas, definir y alcanzar objetivos de forma sostenible (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2010). El desarrollo de esta capacidad también alude a la mejora las organizaciones del sector público, ya sea de forma individual o cooperativa, con el fin de realizar tareas apropiadas de manera eficaz, eficiente y sostenible (Grindle y Hiderbrand, 1995).

Merilee Grindle (1997), en su investigación sobre las capacidades estatales, determinó que este concepto está compuesto de cuatro capacidades:

<table><caption>Cuadro N°1: Tipos de capacidad Estatal</caption><tr><td>Capacidad administrativa</td><td>Habilidad de los Estados para administrar los recursos físicos básicos e infraestructura social, para así llevar a cabo la entrega de bienes y servicios.</td></tr><tr><td>Capacidad técnica</td><td>Es la habilidad para establecer y gestionar de forma eficaz políticas macroeconómicas, siendo relevante para aportaciones técnicas e información en la toma de decisiones.</td></tr><tr><td>Capacidad política</td><td>Es la habilidad de los Estados para responder a las demandas sociales, permitir la canalización y representación</td></tr></table>
<table><tr><td></td><td>de los intereses sociales a partir de la participación social en la toma de decisiones.</td></tr><tr><td>Capacidad institucional</td><td>Tiene que ver con la Habilidad de los Estados para sentar y fortalecer las reglas que gobiernan y norma el comportamiento social y político</td></tr></table>

Fuente: Cuadro elaborado a partir de lo postulado por Grindle (1997)

En cuanto a los modelos de gobierno local, la literatura comparada enfocada en los estudios de gobierno local (Nickson, 1998; Alba y Navarro, 2011) ha planteado la existencia de modelos normativos que buscan explicar el comportamiento, características y actores que conviven en los municipios. Nickson (1995) plantea dos modelos ideales: el primero es de tipo directivo o gerencial, en donde el gobierno local cumple el rol de administración local, por ende, es el gobierno central el que deciden la asignación general de sus responsabilidades; mientras que el segundo modelo, que es de tipo gubernamental, el gobierno local desempeña el rol de vocero de los intereses de la comunidad y también tiene la capacidad de tomar decisiones políticas, de modo que el gobierno central no tiene el rol de supervisor, sino que el de un asesor cuyo apoyo puede ser solicitado por el gobierno local.

Los agentes principales al interior de los municipios son el alcalde y el concejo municipal. De estos dos dependerá la agenda, el diseño y la implementación de las políticas locales (Alba y Navarro, 2006), por lo que pueden tener una mayor influencia en la capacidad decisoria al interior del propio municipio. En esta dirección, el peso relativo del liderazgo del alcalde se vuelve central, dado que más allá de emplear su capacidad de veto en la discusión política, también consigue someter aspectos administrativos a su estilo de gestión (König, Tsebelis y Debus, 2010).

En los municipios de América Latina existe un estilo de liderazgo de carácter unipersonal, debido a que la administración municipal está altamente personalizada en el rol del alcalde, lo cual genera que exista una escala de delegación y serios problemas de continuidad administrativa, obstaculizando el desarrollo de las funciones de la administración local (Nickson, 2000). En consecuencia, esto determina que ciertas políticas dependan de la figura e influencia del alcalde.

Ante esto, para objeto de esta investigación, ocuparemos lo planteado por Mouritzen y Svara (2002), para distinguir que estilo de liderazgo del alcalde existe en los gobiernos locales.

1. Strong-mayor: El alcalde fuerte se basa en un ejecutivo que es electo, figura central del gobierno que gobierna la dimensión política y administrativa del municipio.

2. Comittee-leader: El líder de comité se basa en un poder del ejecutivo compartido entre el alcalde y los miembros de diversos
comités sectoriales conformados por concejales que tienen el poder
decisorio.

3- Collective-form: El ejecutivo está conformado por un consejo municipal integrado por concejales.

4- Council-manager: El modelo manager entiende que el consejo municipal está encabezado por un alcalde sin funciones ejecutivas, pues estas son desarrolladas por el administrador ejecutivo.

Situación habitacional de los migrantes
en la Región Metropolitana

A partir de la década de 1990, el crecimiento económico experimentado por Chile logró posicionar al país como un destino atractivo para los migrantes a nivel regional, sobre todo los provenientes de países fronterizos como Perú y Bolivia (de Las Heras, 2016). El último informe elaborado por el INE (2018b) y el Departamento de Extranjería y Migración (DEM) para el año 2018 da cuenta de un aumento en esa cifra, pasando a ser de 1.251.225 (Ministerio Secretaría General de Gobierno [MSGG], 2019). Más de la mitad de la cantidad de inmigrantes que ha llegado al país en el último tiempo, es decir, el 50,7%, proviene principalmente de América Latina: Perú (25,3%), Colombia (14,2%), Venezuela (11,2%), Bolivia (9,9%), Argentina (8,9%), Haití (8,4%) y Ecuador (3,7%) (INE, 2018a). Esta situación reafirma una migración intrarregional, o más bien, del tipo “sur-sur” (Elizalde, 2013), por ende, la tendencia migratoria que se presenta en Chile proviene en su mayoría de países de la misma región.

Al analizar el fenómeno de la inmigración a escala de áreas metropolitanas y del asentamiento de los colectivos migrantes, podemos dar cuenta de una construcción histórica que ha llevado a que las grandes áreas urbanas sean un territorio receptor de los flujos migratorios, y para el caso del Área Metropolitana de Santiago, es posible observar una cierta preferencia de asentamientos en determinadas ciudades, y al interior de ellas, en ciertas áreas residenciales (Margarit & Bijit, 2014).

El porcentaje de inmigrantes según su distribución regional indica que la preferencia residencial se concentra en su mayoría en la Región Metropolitana (486.568), seguido de Antofagasta (62.663), Tarapacá (43.646) y Valparaíso (40.166), en términos de concentración regional, la población inmigrante concentrada en la Región Metropolitana proviene principalmente de Perú (25,2%), Colombia (14,1%), Venezuela (11,1%), Bolivia (9,9%), Argentina (8,9%), Haití (8,4%) y finalmente Ecuador (3,7%) (INE, 2018a). De acuerdo al Censo de 2017, en Santiago residen alrededor de 486.568 de inmigrantes, representando el 4,5% del total de habitantes de la Región Metropolitana (7,1 millones de personas) (INE, 2018a), los cuales se concentran mayormente en la comuna de Santiago con un total de 84.094 (Venezuela, Perú, Colombia), mientras que Estación Central cuenta
con 16.947 (Perú, Haití, Colombia), Recoleta con 14.354 (Perú, Colombia) y Quilicura con 11.002 (Haití).

Por otro lado, la población extranjera estimada según datos del INE del año 2020, presenta un crecimiento sustancial: la Región Metropolitana aumentó a 885.908, Valparaíso con 102.036, Antofagasta con 100.122 y Tarapacá con una cifra de 68.394. Al comparar los datos, podemos ver que la cantidad de inmigrantes a crecido en términos generales respecto del 2018: la Región Metropolitana adicionó 123.033, Valparaíso aumentó en 18.475 casos, y Antofagasta, con un incremento de 10.570 personas. Estos datos reflejan un proceso de construcción multicultural que ha dado lugar al aumento de los migrantes en las regiones mencionadas, es decir, podemos hablar de una latinización de Santiago, en la que los inmigrantes se han situado entre los actores que han contribuido a la transformación cultural de la ciudad, albergando grupos de migrantes y con ello la oferta de ciertos bienes y servicios que consumen y producen (Hidalgo & Torres, 2009).

Cuando hablamos de territorio, lo podemos definir desde diversos ámbitos conceptuales, uno de ellos es desde el punto de vista administrativo, en donde el área territorial se delimita en cuanto a los núcleos poblacionales que pertenecen administrativamente a una entidad local básica de la organización territorial del Estado, es decir, el municipio (Margarit & Bijit, 2014). A nivel comunal, la distribución de la población migrante reside con mayor proporción en Santiago con 220.881 (14,8%), Antofagasta con 60.232 (4%), Independencia con 55.816 (3,7%), Estación Central con 48.753 (3,3%), Iquique con 44.304 (3%), Las Condes con 43.580 (2,9%) y finalmente, la comuna considerada para este artículo de investigación, Recoleta con 37.012 (2,5%) (INE, 2020).

La llegada de esta cantidad de migrantes en el país ha creado mayores dificultades en el acceso de estos nuevos habitantes a ofertas residenciales en buenas condiciones de habitabilidad. En efecto, se ha ido desarrollando un mercado informal de arriendos y sub-arriendos precarios y en condiciones informales. En aquellas viviendas "es posible encontrar la subdivisión de espacios, con el fin de albergar un gran número de familias migrantes, más allá de las capacidades de los inmuebles, ocasionando graves problemas de hacinamiento, inseguridad e insalubridad" (Gloria & Rivera, 2018: 19).

La situación habitacional de los inmigrantes en Chile no es la mejor. Según datos elaborados por la CASEN el año 2017, a nivel nacional, el 82,8% arrienda, y para la Región Metropolitana, el 88% prefiere arrendar, y solo el 9,78% tiene casa propia (Ministerio de Desarrollo Social, 2017). Sumado a esto, el déficit habitacional migrante demuestra que 46.571 inmigrantes se encuentran sin vivienda a nivel nacional, de los cuales 29.507 se concentran solo en la Región Metropolitana, siendo la población más numerosa, en donde 19.032 viven en hogares allegados, 8.211 pertenecen a
núcleos hacinados y 2.264 se encuentran en viviendas irrecuperables (Cerda, 2018).

En este contexto urbano de acogida, la concentración del inmigrante en ciertos espacios de la ciudad de Santiago genera una mayor demanda de acceso a vivienda mediante el arriendo, más aún, considerando que, para el caso de la ciudad de Santiago, la ocupación con mayor preferencia por parte del inmigrante es la casa adaptada o subdividida con piezas, sienta esta una forma de acceder a una vivienda mediante el arriendo o subarriendo (Dammert, Yañez, Poduje y Gamboa, 2018). Todo este proceso se da partir del desarrollo de relaciones informales entre arrendadores y arrendatarios (Herzer e. Et al., 2007).

Ahora bien, sobre el acceso a vivienda, el 20% de los inmigrantes asegura tener una vivienda propia en comparación a los chilenos, que fue de un 22%, sin embargo, el 70% de los inmigrantes reconoce optar por el arriendo, pero para el caso de los chilenos, menos del 20% lo hace (Ramos 2017). En cuanto al tipo de vivienda al cual acceden los migrantes de la Región Metropolitana, la preferencia gira en torno a los departamentos, casas y/o galpones subdivididos en varias piezas (Atisba, 2018). De hecho, una de las principales carencias que enfrentan los inmigrantes a partir de los indicadores de pobreza multidimensional, es la habitabilidad de vivienda, el cual es del 29%, en comparación a los ciudadanos chilenos que fue de un 18% (Libertad y Desarrollo, 2019).

En la Región Metropolitana, el 12,8% de los extranjeros no tienen una casa propia (349 mil familias), lo cual puede indicar que estos núcleos de inmigrantes se mantienen en calidad de “allegados”, alcanzando a 27.189 familias (Cerda 2018). Por otro lado, también pueden vivir en condiciones de hacinamiento, en donde el inmigrante busca incrementar el uso del espacio a cambio de tener una buena localización, permitiéndoles bajar sus costos residenciales y laborales (Carrión, 2004).

> Los hogares chilenos bordean 11% en condición de hacinamiento medio o crítico; en el caso de los hogares con jefes de hogar inmigrantes este aumenta a un 28%. Más del 77% de estos hogares se concentran en la Región Metropolitana y la gran mayoría de ellos proviene de Perú, Haití, Colombia y Ecuador. (Hurtado, 2017: 17)

La ganancia que existe por la subdivisión de piezas en la ciudad de Santiago es en promedio de $1,3 millones mensuales, con alrededor de 13 piezas por propiedad y un cobro de 145.000 pesos por pieza, en cuanto a las condiciones de habitabilidad, el 74,5% mantiene una conexión eléctrica mediante un medidor compartido y el 55,6% tiene cableado eléctrico precario (Fajardo, 2019). El encarecimiento del arriendo en una ciudad como Santiago, se debe también a la creciente concentración de propiedades sobre unidades habitacionales, ya sea casa o departamentos,
con el fin de arrendarlas o subarrendarlas, los cuales aseguran una rentabilidad constante al propietario, administrador o intermediario, en cuanto al ingreso mensual por el cobro del uso y goce de una unidad habitacional (Ciper, 2018). Este aumento de la demanda por espacio residencial, derivado del crecimiento del ingreso, la mayor formación de hogares y el efecto significativo de la inmigración resiente, ha influenciado el aumento en los precios de arriendo y de venta en el área metropolitana de Santiago, al mismo tiempo que incentivan más construcción (Razmilic & Larraín, 2019).

Desde esta perspectiva, la vivienda es vista como una estrategia de inversión por medio del arriendo, tanto de manera formal como informal, independientemente de sus condiciones de habitabilidad

Por ende, podemos decir que los migrantes con menores niveles de ingresos deciden arrendar viviendas de manera informal, el cual puede estar localizado en el centro, pericentro o periferia de la ciudad de Santiago, en donde el tipo de vivienda preferida son habitaciones o departamentos (Blanco, Fretes y Muñoz, 2014; Zanetta y Godoy, 2018). Entonces, el acceso de los inmigrantes al arriendo informal ya sea un departamento, casa comunitaria y/o piezas, es de mala calidad en cuanto a las condiciones de habitabilidad, y, por otra parte, el migrante al no poseer un contrato formal de arriendo, los desprotege legalmente ante cualquier tipo de abuso que reciban por parte del propietario, como el alto cobro en los arriendos que mencionamos anteriormente. Para Miguel Yaksic, ex director del Servicio Jesuita a Migrantes, el problema del abuso de la situación de vivienda hacia el migrante en el mercado de arriendo es que funciona porque el propietario se aprovecha de la irregularidad migratoria, la necesidad de una buena localización y el desconocimiento de la persona migrante para arrendarle informalmente a precios altos, en malas condiciones y sin contratos de arrendamientos en condicione justas (Labbé, 2017).

Si hablamos de la localización migrante alrededor de la ciudad de Santiago, a partir de los datos elaborados por el INE el año 2020, podemos ver una alta concentración residencial en las comunas ubicadas en el centro y pericentro de la ciudad, lo cual plantea distintos desafíos para las municipalidades que deben enfrentar las diversas problemáticas que conlleva el acceso al arriendo informal por parte de la población migrante.

En particular, los migrantes que residen en la comuna de Recoleta viven en condiciones precarias. Según un estudio realizado por la Universidad del Desarrollo (2017) en la comuna, da cuenta de la realidad de los migrantes en Recoleta, viviendo en piezas arrendadas o subarrendadas dentro de casas compartidas, destacando las condiciones de hacinamiento, las cuales, a su vez, traen problemas de salud e inseguridad para las familias migrantes. Por su parte, respecto a la percepción en cuanto a las condiciones de vivienda, en general los migrantes tienen acceso a lugares incomodos y pequeños, con precios elevados y de uso compartido (como baño y cocina), de la
misma forma, existe una falta de mantenimiento de instalaciones eléctricas y sanitarias (Universidad del Desarrollo, 2017). Ante esto, el estudio de caso de la comuna de Recoleta, como una de las comunas con mayor densidad de población inmigrante en Chile, resulta interesante para ver de qué manera el municipio fiscaliza el arriendo informal.

## El caso de la municipalidad de Recoleta

Chile es uno de los países más centralizados de la región, en los tres ámbitos clásicos de análisis: fiscal, administrativo y político. El proceso de descentralización en el país se ha caracterizado por el fortalecimiento de las autonomías subnacionales, por medio de la priorización de reformas financieras y administrativas; prevalencia de la agenda nacional por sobre las territoriales; y en el fortalecimiento de los órganos desconcentrados del Estado con presencia en los territorios, dejando a un lado el rol de los municipios (Navarrete e Higueras, 2014; Valenzuela, 2015). Existe una alta dependencia del gobierno central, tanto desde un punto de vista institucional, administrativo y fiscal.

La institucionalidad y políticas públicas en Chile no han ido de la mano con el crecimiento de los flujos migratorios, sobre todo ante la alta llegada de migrantes intrarregionales que existe en el país actualmente. Esta debilidad se ve reflejada en las dificultades que tienen las municipalidades (en particular las que existen en las grandes urbes) en acoger a los migrantes que residen, estudian y/o trabajan dentro de sus comunas. Las municipalidades pueden ejercer un rol relevante en relación a la facilitación de las condiciones para la inclusión temprana y permanente de las personas migrantes, dado la proximidad que tienen con la población a la que atienden y su rápida capacidad de respuesta (Troncoso, M; Troncoso, C., y Link, 2018). Sin embargo, las condiciones precarias de aquellas viviendas arrendadas por migrantes en Chile no solo se deben a la desregulación de los subarriendos o a la carencia de una ley migratoria actualizada que incluya el reconocimiento de una vivienda digna, sino que también ocurre ante la escasa atribución que tienen las municipalidades en cuanto a la fiscalización del arriendo de vivienda y el otorgamiento de condiciones mínimas de habitabilidad (Margarit, 2017)

Los mecanismos que tienen los municipios para regular el arriendo y las condiciones de habitabilidad de los migrantes son dos: la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y la ordenanza municipal. La aplicación de la LGUC es para aquellas viviendas que presenten construcciones irregulares, no cuentan con el permiso de obra y/o recepción definitiva, es decir, viviendas que presentan daños que comprometan su estabilidad; la Ordenanza Municipal es una herramienta institucional que aparece en el artículo N°12 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM), dotando a los municipios la
potestad de dictar ordenanzas sobre diversas materias, por tanto, contienen
normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad y en las cuales se
pueden establecer multas para los infractores.

El estudio de caso de la Municipalidad de Recoleta es interesante puesto que presenta una alta concentración migrante, y, además, es una de las pocas comunas en Chile que cuenta con una unidad sobre temas migratorios. En esta unidad plantean trabaja en base a los siguientes objetivos: la integración de los inmigrantes en la comuna, generar redes de colaboración con otras instituciones en materia migratoria, difundir información sobre las actividades municipales en torno a temas de inmigración, orientación en materia de acceso a servicios de salud, vivienda, educación y empleo, regularización de la situación migratoria, capacitación a funcionarios municipales y a migrantes, entre otras (Asociación de Municipalidades de Chile [AMUCH], 2016).

Por medio de las entrevistas realizadas a dos funcionarios municipales, podemos dar cuenta que el municipio no tiene una ordenanza municipal para fiscalizar el arriendo o subarriendo de viviendas informales por parte de los migrantes. Efectivamente, el municipio da cuenta de la existencia una situación de arriendo en inmuebles irregulares bajo condiciones de hacinamiento en su comuna, pero esta problemática no es materia de fiscalización municipal (Jadue, F., comunicación personal, 14 de mayo de 2019; Parra, A., comunicación personal, 16 de mayo de 2019). Sin embargo, la municipalidad ha actuado mediante la única vía legal que tienen para este tipo de situaciones que es la Ley General de Vivienda y Urbanismo, en donde la DOM fiscaliza las casas que se encuentran en malas condiciones de constructibilidad y con muchas personas viviendo en un pequeño espacio, pero no fiscaliza las condiciones de habitabilidad ni de arriendo.

El municipio ha desarrollado distintos procedimientos para abordar este tipo de situaciones a partir de la inhabilitación de la propiedad en caso de existir sistemas eléctricos en precarias condiciones, sistemas sanitarios que no soporten la carga habitacional de las personas que viven ahí o fallas infraestructurales con materiales ligeros (Jadue, F., comunicación personal, 14 de mayo de 2019). Entonces, al detectar unidades habitacionales que no están en buenas condiciones de constructibilidad y que pueden poner en riesgo a las personas que la habitan, el director de la DOM emite una orden de inhabilitación y notifica al propietario de que tiene un plazo de tres meses para desalojar. Por tanto, podemos decir que el DOM no fiscaliza las condiciones en las cuales viven los inmigrantes en la comuna ni tampoco el acuerdo económico que puede haber para el uso o goce de un inmueble, sino las condiciones de la unidad habitacional.

Es más, el propietario no está impedido de ocupar un inmueble para arrendarlo o subarrendarlo con destino residencial, sino que debe presentar un proyecto a la DOM, cumplir con los estándares que la Ley de Urbanismo y Construcciones contempla, ejecutarlo y recepcionarlo.
Cuando vemos un riesgo estructural o eléctrico en una vivienda, este es candidato a ser inhabilitado, lo cual obliga a que se desocupe y en algunos casos ordenamos la demolición. La principal vía para identificar este tipo de viviendas en la denuncia de los vecinos y eso nos ayuda porque aporta mucha información para conocer que algo pasa. (Parra, A., comunicación personal, 16 de mayo de 2019).

Este procedimiento tiene dos obstáculos: el primero, es que a pesar de que se emita una orden de inhabitabilidad, existen propietarios que hacen caso omiso a esto debido a lo baja que son las multas, así que vuelven a arrendar los migrantes con el tiempo, por ende, es decisión del propietario si cumple o no con la orden de inhabitabilidad; el segundo es el problema social que se genera con el desalojo, ya que las familias migrantes se quedan sin hogar y no existe ningún programa que los acoja en este tipo de casos. Por lo tanto, la municipalidad, como garante de los derechos, es quien asume estas consecuencias, debiendo procurar el bienestar de estos migrantes e intentar reubicar las familias mediante ayudas sociales, lo cual genera un costo económico para el propio municipio ya que no existe ninguna norma que les de autonomía para crear un programa de acogida (Jadue, F., comunicación personal, 14 de mayo de 2019; Parra, A., comunicación personal, 16 de mayo de 2019).

Entonces, por un lado, desde el punto de vista normativo, es posible habilitar una vivienda y arrendarla a la población migrante, con o sin contrato, lo cual implica que el propietario no invierte para que los estándares de habitabilidad sean los básicos, por ende, pone en riesgo al arrendador y a los vecinos, sin embargo, eso no es materia de fiscalización municipal. Por otro lado, cuando existen actividades comerciales no informadas en unidades habitacionales arrendadas o subarrendadas para uso residencial, eso es materia de fiscalización de rentas municipales por medio de la unidad de patentes comerciales de la Municipalidad de Recoleta.

Ante la ausencia de una ordenanza municipal para solucionar esta problemática, la única medida que ha desarrollado la Municipalidad de Recoleta para abordar el arriendo informal de vivienda por parte de los inmigrantes ha sido el proyecto de "Inmobiliaria Popular", impulsado por el alcalde Daniel Jadue. Este proyecto tiene como objetivo ofrecer a personas y/o familias con vulnerabilidad social una vivienda con buenos estándares de habitabilidad y servicios básicos a través de un sistema de alquiler social administrado por la municipalidad, este modelo de gestión territorial se operativizará por medio de una Corporación de Fomento de Obras de Desarrollo Comunal y Productivo, lo cual permitirá regenerar zonas obsoletas y/o construir o acondicionar viviendas en zonas consolidadas para evitar la segregación de la población, cobrando
aproximadamente el 25% del ingreso mensual del arrendatario (Municipalidad de Recoleta, 2018).

El proyecto habitacional se dio por iniciativa propia del alcalde y no porque sea un protocolo que le entregue las directrices a las municipalidades sobre cómo abordar este problema, es más, hay alcaldes que no saben cómo afrontar el arriendo informal en sus comunas (Palacios, P., comunicación personal, 26 de septiembre de 2019). El desarrollo de la Inmobiliaria Popular busca generar un círculo virtuoso, en el que las personas, tanto nacionales como migrantes, tendrán un espacio de habitabilidad en buenas condiciones, con arriendos económicos para que, posteriormente, accedan a una vivienda definitiva.

## Conclusión

Como fue señalado el artículo de investigación pretende abordar y comprender un fenómeno poco investigado en Chile como es el caso del arriendo informal y la migración. Considerando esto, la capacidad institucional, el modelo de gestión local y el liderazgo del alcalde son los elementos teóricos que nos permiten comprender el actuar de la Municipalidad de Recoleta ante la problemática del arriendo informal de vivienda y los flujos migratorios en la comuna.

La llegada de los inmigrantes a una comuna como Recoleta, ha creado distintas dificultades para el municipio en cuanto al acceso de este segmento de la población a ofertas residenciales en buenas condiciones de habitabilidad, las cuales ocurren mayormente en base a relaciones de informalidad y con abusos en los precios de arriendo y subarriendo. El hacinamiento es uno de los problemas más frecuentes se presenta en ese sector, por otro lado, el arrendatario tampoco se hace responsable de las conficiones físicas de la vivienda (electricidad, agua potable, baño, etc.), externalizando este problema al inmigrante. Para la AMUCH, los municipios no pueden fiscalizar el mercado de arriendo de vivienda porque es un contrato civil que se da entre privados y generalmente es consensuado (Arriagada & Vega, 2018). Esto quiere decir que la vivienda se vincula a las exigencias en cuanto al propietario, pero no en la forma en que ocupan y hacen uso de ese espacio, lo cual habla de una carencia en cuanto a políticas habitacionales que exija una responsabilidad respecto a la mantención del inmueble y la prohibición de estas prácticas abusivas (Pizarro, 2018).

En cuanto a la capacidad institucional, es posible evidenciar que el municipio tiene dos instrumentos para fiscalizar el arriendo y las condiciones de vivienda de los migrantes, uno es por medio de la LGUC, y la otra es creando de una ordenanza municipal, sin embargo, ambos son insuficientes para abordar esta problemática.

Los dos mecanismos funcionan en base a la lógica de la sanción mediante una multa económica al propietario o el cierre de la vivienda, lo
cual conlleva al desalojo de las personas que habiten en ella. Ahora bien, de hacerse efectivo, el municipio tendría a grandes grupos de migrantes en la calle y sin los recursos económicos disponibles para abordar este fenómeno, solo podían entregarles subsidios de arriendo para buscar donde arrendar o multar al propietario.

En cuanto a la multa, esta es muy baja como para frenar este problema. Según la ordenanza municipal, el propietario debe pagar máximo 5 UTM, alrededor de 248.365 mil pesos chilenos (SII, 2019), así que, si bien los propietarios pagaban la multa, el ingreso que obtenían por arrendarles a los migrantes es mucho mayor, lo cual permitía que alguno de ellos reabriera la unidad habitacional, volviendo a funcionar como una zona residencial para el arriendo informal.

Esto evidencia un contexto en donde la fiscalización por parte de las municipalidades a las viviendas con inmigrantes bajo una situación de arrendamiento o subarrendamiento es vista desde las condiciones de constructibilidad o aquellas relacionadas al tipo de patente comercial, pero sin adoptar exigencias en torno a la forma en la cual hacen uso de ese espacio.

Respecto al modelo de gestión local, los municipios presentan una limitada autonomía para crear políticas públicas enfocadas en la gestión de la población migrante que acceden al mercado de arriendo informal. Según enuncian los entrevistados, los municipios no tienen las facultades para crear un programa de acogida que los reciba y que cubra sus necesidades básicas, ya que desde el gobierno central no les han dado las atribuciones necesarias para realizarlo. Por ello, la Unidad de Migración de Recoleta ha actuado de manera individual para suplir esta carencia, pero solo proporcionando información y orientación de utilidad al vecino migrante que se establece en la comuna, derivándolos a los departamentos o instituciones respectivas.

Sobre la base de las ideas expuestas, podemos decir que el modelo de gestión local de la Municipalidad de Recoleta es del tipo Gerencial, puesto que es el gobierno central el que decide la asignación general de sus responsabilidades dentro del territorio, en consecuencia, los municipios solo cumplen el rol de gestionar los flujos migratorios en su comuna.

Con relación al liderazgo del alcalde según lo propuesto por Mouritzen y Svara (2002), nos permite comprender que la figura de un alcalde es fundamental dentro de las pocas atribuciones que tienen las municipalidades en Chile para fiscalizar el arriendo informal. En el caso de la Municipalidad de Recoleta, no existe una ordenanza municipal sobre temas de arriendo de vivienda, por el contrario, el alcalde impulsó el desarrollo de distintas iniciativas para enfrentar esta problemática y hacerse cargo de aquellas viviendas con migrantes arrendando de manera informal. El alcalde Daniel Jadue creó un proyecto de vivienda denominado "Inmobiliaria Popular" para personas o familias, tanto chilenas como
migrantes, en vulnerabilidad Social. A partir de las categorías establecidas en la teoría, podemos determinar que el tipo de liderazgo del alcalde es Strong-Mayor, porque representan la figura central de la institución local, gobernando la dimensión política y administrativa del municipio desde una perspectiva migratoria.

Este trabajo permite abrir un espacio para investigar en torno la fiscalización del arriendo informal de vivienda por parte de los migrantes y el rol que cumplen los municipios para hacerse cargo de esta problemática. De esta manera, la respuesta a la pregunta de investigación es que el estilo de liderazgo del alcalde en la gestión del municipio influye en la creación y aplicación de instrumentos de fiscalización para aquellas viviendas, en donde arrienden migrantes de manera informal y en malas condiciones de habitabilidad, esto sumado al impulso de distintas políticas públicas enfocada en el área de vivienda y migración, como consecuencia de un diseño institucional que limita las capacidades institucionales de los Municipios y en una legislación que no reconoce el derecho a una vivienda adecuada.

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# Políticas migratorias para el acceso a la salud de los inmigrantes en Chile

Pía Vergara Bustamante*

## Introducción

La migración internacional ha sido un proceso impulsado y acelerado producto de la globalización. Este contexto ha puesto de manifiesto la importancia que tiene el fenómeno de la migración para la cooperación y coordinación a nivel internacional, como también a nivel binacional, tanto país de origen como país de destino. Particularmente la migración tiene gran relevancia en los países de acogida, debido al impacto que produce en la sociedad receptora. Estas a su vez tienen la exigencia de regular y ordenar este proceso.

Las respuestas al impacto producido por la migración son diferentes en cada territorio y tiene que ver con el reconocimiento y la percepción que se tiene de los flujos migratorios desde el Estado, las instituciones públicas, y la sociedad civil del país receptor.

El reconocimiento de la inmigración desde las instituciones públicas de los países receptores tiene directa relación con las políticas migratorias que se implementan, demostrando ser una cuestión compleja y de amplia discusión desde el ámbito de la política pública.

Dentro de las tensiones de las que se encarga el aparato institucional de cada país de destino, el área de la salud es uno de los más complejos para la población migrante, debido a que el acceso a los servicios de salud está determinado principalmente por su condición jurídica, es decir, si un migrante es regular o irregular, según la Organización mundial de la Salud (OMS): "El estado jurídico de los migrantes es principalmente lo que determina su acceso a los servicios sanitarios de un país." (Organización Mundial de la Salud, 2007)

Pese que los migrantes no presentan diferencias respecto a problemas de salud en relación al resto de la población, según Ramasco M., Palanca I. (2006) "...Las investigaciones sobre la salud de los inmigrantes ponen de manifiesto que se trata de una población joven y sana, con patología similar a la de poblaciones locales" (Perreten et al 2010); se ha observado que al momento del ingreso, los migrantes suelen sufrir la interrupción de la

<footnote>* Licenciada en Estudios Internacionales, Departamento de Estudios Políticos, Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de Chile. Correo: pia.vergara@usach.cl</footnote>
atención médica, debido a la falta de acceso a los servicios de salud en el país receptor "...también se ha observado que las posibles diferencias en el estado de salud entre la población nativa y la inmigrante disminuyen a medida que aumenta el tiempo de residencia." (García. P., Oliva. J, 2009).

Por otro lado, los migrantes se encuentran mayormente expuestos a contraer cierto tipo de enfermedades, debido a los desplazamientos que realizan y sus condiciones de precarización. "Por lo general, los movimientos de población hacen que los migrantes sean más vulnerables a riesgos sanitarios y los exponen a los posibles peligros y al estrés relacionados con los desplazamientos, la inserción en nuevos entornos y la reinserción en entornos anteriores (Organización Mundial de la Salud, 2007). La salud de los migrantes suele ser un derecho que se vulnera, ya que mucho de los estados no cumplen con otorgarles dichos servicios que permitan responder a las necesidades de los migrantes en materia de salud, aun cuando la salud es uno de los derechos fundamentales del ser humano.

> Todos los derechos humanos - incluido el derecho a la salud - son aplicables a todas las personas: migrantes, refugiados y demás no nacionales. En el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se reconoce el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. Recientemente entró en vigor la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familias, que proporciona protección adicional respecto a los derechos humanos de los trabajadores migratorios. Estas y otras disposiciones deben integrar las políticas, los programas y la legislación en materia de migración y salud." (ONU, s.f.)

En la actualidad, la pandemia por Coronavirus ha representado un enorme desafío para los sistemas de salud a nivel internacional. El día 3 de marzo del año 2020, Chile confirma su primer caso de coronavirus en el país, a la fecha (octubre 2020), han sido diagnosticados con coronavirus en el país 461.300. (24 horas, 2020). Chile ha presentado una curva de contagio y enfermedad altas por COVID-19, sin embargo, las medidas han aplacado el contagio y la curva desde junio (con los índices más altos) ha comenzado a bajar.

El país se ha enfrentado a un virus desconocido a nivel internacional, y ha intentado al igual que el resto del mundo apalear la crisis sanitaria, la cual ha dejado en evidencia la precariedad del sistema de salud y junto a eso se ha evidenciado las malas condiciones en las cuales viven algunas poblaciones migrantes en el país.

La población migrante accede en menor medida al sistema de salud comparado con la población local. En el caso de Chile, según datos de CASEN 2017 aproximadamente el 18% de personas migrantes declaran no tener ningún tipo de previsión de salud, esto afecta la posibilidad de ser
atendidos en los servicios de salud. Sin embargo, existen brechas de aceptabilidad y de trato en la atención de salud que reciben.

las necesidades sanitarias fundamentales de los migrantes no siempre se atienden de forma adecuada, lo que plantea preocupación con respecto a la equidad, la cohesión social y la integración. Por otra parte, existe un estrecho vínculo entre los movimientos de población y la propagación de enfermedades. Por todos estos motivos, la salud de los migrantes es un tema de salud pública que está cobrando cada vez más importancia, tanto para los Estados Miembros como para la labor de la Secretaría. (Organización Mundial de la Salud, 2007)

Una vez que los migrantes superan una de las primeras barreras que tiene que ver con el acceso, deben enfrentarse a otros factores los cuales dificultan su atención.

Esta investigación busca revisar las políticas migratorias asociadas al acceso de los servicios de salud de los inmigrantes y los factores que se encuentran presente y que inciden en la efectividad de este acceso en Chile. Responder ¿De qué modo el Estado de Chile ha gestionado el acceso a la salud de los inmigrantes? y ¿Qué factores se encuentran presentes e inciden en el acceso de los inmigrantes a los servicios de salud en el país?, son parte de las preguntas que guieron este artículo.

Sostenemos que en Chile los migrantes se enfrentan a un acceso determinado en razón de la gestión que realiza y la percepción que tiene el Estado sobre los flujos migratorios. No obstante, existen factores que se encuentran presentes y que obstaculizan el acceso a la salud de los inmigrantes, estos factores corresponden principalmente a temas socioeconómicos y culturales.

El objetivo central de este artículo es analizar las medidas administrativas adoptadas por el Estado de Chile, respecto al acceso a la salud de la población migrante.

Para esto se han definido dos grandes objetivos específicos. El primer, tiene que ver con identificar tanto las políticas migratorias como las medidas implementadas por el Estado de Chile respecto al acceso a la salud de los inmigrantes y, en segundo lugar, se pretende identificar los factores que se encuentran presentes e inciden en el acceso a la salud de los migrantes en Chile.

En términos metodológicos se ha utilizado el método descriptivo cualitativo, sobre la política migratoria del país y las medidas que permiten el acceso de los inmigrantes a los servicios de salud en Chile, ya que nos permite realizar una observación sistemática del objeto de estudio que en este caso corresponde a la posibilidad que tienen los inmigrantes que residen en el país de poder acceder al sistema de salud.
Así también se realizó un análisis de los datos de la encuesta CASEN 2017 que proporciona información sobre el acceso y utilización de los servicios sanitarios por parte de la población migrante.

El objetivo de esta investigación es ofrecer ciertos datos sobre cómo se ha gestado la relación migrantes y salud en Chile y la identificación de la existencia de barreras que dificultan su acceso, para que están puedan ser consideradas en los procesos de toma de decisiones y de generación de políticas públicas relacionadas al tema.

## Marco referencial en torno a la Salud.

### A) Salud como un derecho.

Para efectos de esta investigación es importante tener en cuenta el concepto y definición de salud, según las organizaciones mundiales que se preocupan del fenómeno de la migración.

Salud se entiende como: «El goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social» (Adhanom, 2017). Esta definición se entiende bajo un marco internacional respecto a los derechos fundamentales del ser humano.

Desde las migraciones, la salud se entiende como el "estado de completo bienestar físico, mental y social de una persona y no solamente ausencia de enfermedades". (OIM, 2006). Esta definición apunta a que todas las personas deben gozar de una salud plena en todos sus ámbitos.

Por su parte la Organización Mundial de la Salud (OMS) junto con la Organización Panamericana de la salud (OPS) definen la salud como:

> La salud es un componente central del desarrollo humano sostenible y el acceso universal a la salud y la cobertura universal de salud son clave para el logro de mejores resultados en salud, a fin de asegurar la vida saludable y promover el bienestar de todos. El acceso universal a la salud y la cobertura universal de salud protegen a los individuos contra el empobrecimiento debido a gastos en salud (OPS, OMS, 2014, pág. 1).

Según estos organismos internacionales para asegurar una vida saludable es necesario concretar acciones que posibiliten el acceso universal a la salud y que exista una cobertura de la salud, que son los que garantizan la salud a la población incluso en el caso de la población migrante.

### B) Acceso a la salud.

Como ya se ha mencionado la salud es un derecho fundamental del ser humano, sin embargo, el acceso a la salud pareciera ser que no ha sido
considerado en los países receptores al momento de brindarles el acceso a
la salud a los inmigrantes. El acceso a la salud depende de los sistemas de
salud que tenga cada uno de los estados. La OMS y la OPS, definen el
acceso a la salud como:

...la capacidad de utilizar servicios de salud integrales, adecuados, oportunos y de calidad, en el momento en que se necesitan. Servicios de salud integrales, adecuados, oportunos y de calidad, se refiere a acciones poblacionales y/o individuales, cultural, étnica, y lingüísticamente apropiadas, con enfoque de género, que tomen en consideración las necesidades diferenciadas para promover la salud, prevenir las enfermedades, prestar atención a la enfermedad (diagnóstico, tratamiento, paliativo y rehabilitación) y ofrecer los cuidados de corto, mediano y largo plazo necesarios (OPS, OMS, 2014, pág. 1).

La capacidad de acceder a la utilización de los servicios de salud para
los inmigrantes depende de la existencia de servicios de salud que
consideren a estas comunidades que si bien, no tienen enfermedades
distintas a las poblaciones de origen, si poseen requerimientos especiales.

C) Acceso universal a la salud.

El acceso universal a la salud se logra cuando las políticas públicas de un país generan un sistema de salud abierto el cual posibilite el ingreso de manera igualitaria, según la OMS y la OPS.

Acceso universal se define como la ausencia de barreras de tipo geográfico, económico, sociocultural, de organización o de género. El acceso universal se logra a través de la eliminación progresiva de las barreras que impiden que todas las personas utilicen servicios integrales de salud, determinados a nivel nacional, de manera equitativa (OPS, OMS, 2014, pág. 1).

El acceso universal a la salud significa que los países receptores cuentan con sistemas de salud que traspasa cualquier barrera que pueda representar una dificultad en el acceso a la salud de los inmigrantes en el país de destino y, por lo tanto, estos logren incluir de manera integral el acceso de los inmigrantes a la salud.

Así también el acceso universal a la salud y la cobertura de salud hace hincapié en el acceso sin discriminación de las personas y comunidades. Según la OMS y la OPS, “Este derecho debe ser promovido y protegido sin distinción de edad, etnia, sexo, género, orientación sexual, idioma, origen nacional, lugar de nacimiento, o cualquier otra condición (OPS, OMS, 2014, pág. 3).
Concretamente se hace énfasis en que la salud debe ser un derecho al cual
toda persona pueda acceder sin distinción alguna.

D) Políticas migratorias.

La primera prueba de realidad que tiene el inmigrante cuando llega a un país receptor, es resultado de sus primeras relaciones con las instituciones públicas. Cuando un inmigrante llega a un país receptor, inmediatamente está supeditado por la estructura básica institucional del país donde se ubica, además, los inmigrantes cuando llegan carecen de aquellos bienes que las instituciones distribuyen a los ciudadanos. Para cambiar esta situación se deben generar lo que llamaremos, Las políticas migratorias, que son:

...políticas de gestión del proceso de cambio social generado por la llegada de inmigrantes... Los ciudadanos, junto con los inmigrantes, también deben acomodarse a estas nuevas situaciones y tener un papel protagonista, especialmente en el contexto delimitado por las instituciones públicas. Este triángulo entre ciudadanos, instituciones e inmigrantes, en el marco del proceso de cambio, constituye el principal componente de las políticas de acomodación (Zapata, 2004, pág. 11).

Además, estas políticas migratorias determinan las normas necesarias para que una persona en condición migrante pueda optar a una residencia regular, en este sentido la idea fundamental consiste en reconocer que alguien (que también puede ser una entidad), tiene derechos y deberes. Según el artículo 6 de la declaración universal de los derechos humanos, “todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica” (ONU, 1948).

Las políticas migratorias son la definición de las reglas y acciones que tienen que ver con el acceso de las personas a los bienes y servicios, con el objetivo de resolver la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de todas las personas que integran una sociedad, teniendo en cuenta que no todos son ciudadanos.

Al planificar políticas de acomodación debe tenerse en cuenta esta bidireccionalidad. Estamos acostumbrados (y hablo como ciudadano) a percibir estas políticas "por encima de nuestros hombros", como si "aquellos" no fuera asunto de todos. Esta cultura de recepción debería ayudarnos a tener una visión pluralista de la cultura, a construir una ideología multicultural. Las políticas de acomodación deben tener también como objetivo hacer variar ciertas actitudes, percepciones y comportamientos de los miembros de la sociedad (Zapata, 2002, pág. 10).
E) Factores que inciden en el acceso a la salud de inmigrantes en el país receptor.

El acceso a la salud para los inmigrantes debe ir más allá incluso de mejorar los sistemas de salud, sino que además deben contener medidas para no generar exclusión social de los migrantes. Sin embargo, a partir de la literatura consultada, existen factores que obstaculizan el acceso a los servicios de salud de los inmigrantes.

Es necesario llegar a los migrantes y tratar los factores que los hacen especialmente vulnerables y sus necesidades de atención sanitaria. Para ello hay que prever intervenciones destinadas a reducir sus riesgos sanitarios y a poner en marcha o reforzar programas y servicios orientados a ellos, es decir, en los que se prevea una atención que tenga en cuenta sus necesidades en función de la cultura, la religión, la lengua y el sexo y que ofrezca orientación a los migrantes sobre cómo utilizar su nuevo sistema de atención de salud nacional (OMS, 2007).

Los factores que se presentan y obstaculizan el proceso de ingreso de los inmigrantes a los servicios de salud deben estar contenidos y ser resueltos en las políticas migratorias que se implementan. Factores que se han seleccionado y que se encuentran presente en el proceso de inserción a los servicios de salud de los inmigrantes:

1) Altas tarifas de acceso a la salud.

Esto significa un obstáculo financiero para los migrantes irregulares y muchas veces forzosos, ya que no cuentan con un capital monetario para acceder a los servicios de salud por sus escasos medios económicos, solo los servicios de salud en caso de urgencias y algunos servicios de carácter privado y limitados que organizaciones caritativas pueden proporcionar para los inmigrantes. Esto evidencia una gran desigualdad en el acceso a los servicios de salud.

También, se plantea el reto de garantizar a los migrantes un acceso equitativo a los servicios de salud, para lo cual se pueden adoptar enfoques muy distintos, de acuerdo con la organización y la financiación de cada sistema de salud. El objetivo es prever mecanismos de protección financiera para evitar gastos excesivos a los grupos de población con una situación económica ya difícil. Habría que estudiar la manera de garantizar que no se interrumpiera la cobertura sanitaria entre los países de origen o retorno, tránsito y destino, en particular por lo que respecta a los migrantes temporales y los migrantes indocumentados o en situación irregular, cuya condición jurídica les impide tener acceso a servicios de salud. En algunos países, la rápida afluencia de migrantes en periodos de
tiempo cortos supone un gran desafío para los sistemas nacionales de salud” (OMS, 2007).

El factor financiero está presente en gran cantidad de países y corresponde a un obstáculo discriminatoria en base a la lógica que debe ser proporcionado y al no serlo estaría vulnerando uno de los principales derechos humanos, que como ya lo hemos mencionado en reiteradas ocasiones corresponde al derecho a la salud.

## 2) Creencias inadecuadas sobre la salud.

Las comunidades migrantes evitan recurrir a los servicios de salud pública debido a la necesidad que tienen de trabajar y el miedo a ser deportados.

Existen estudios cualitativos en que se señala que los migrantes tienen una percepción diferente de la salud y comportamientos distintos a la hora de buscar atención sanitaria, lo que indica que habría que completar los estudios cuantitativos con estudios cualitativos, si bien, a este respecto, los datos pertinentes también son limitados (OMS, 2007).

El factor respecto a las creencias inadecuadas tiene que ver con la percepción de los inmigrantes respecto al funcionamiento de los servicios sanitarios, donde gran parte de los inmigrantes no asisten, ya que existe un miedo constante y generalizado a ser descubiertos y deportados.

## 3) Las diferencias de idioma.

Este factor hace referencia a una barrera de carácter cultural con la cual se enfrentan los migrantes provenientes de países con idiomas distintos al del país receptor, lo cual genera un problema en la atención de los inmigrantes al momento de recurrir a los servicios de salud.

## 4) Estigmatización.

Este factor cultural, tiene que ver principalmente con situaciones de discriminación y experiencias de humillación por parte de funcionarios del área de la salud hacia las personas migrantes, cuando estas acuden a los servicios de salud.
# Característica y políticas migratorias de acceso a la salud en Chile.

## A. Aspectos generales de la migración en Chile

Chile se ha convertido gradualmente en los últimos 10 años en un país de destino de migración. No solo la llegada de migrantes al país se ha acelerado, sino que la composición ha variado. En un principio los migrantes que residían en chile provenían principalmente de Argentina, Perú, y países europeos. Entre 10 a 15 años después los migrantes son mayoritariamente de Perú, Colombia, Venezuela, Bolivia y Haití. La migración venezolana corresponde en los últimos tiempos a la más grande. Para el año 2015 la población total de los inmigrantes en Chile correspondía a un 3%. Los migrantes internacionales corresponden al 5,5% de la población total para el año 2018. "En la última década, Chile se ha convertido en un país de destino para miles de personas que buscan una mejor oportunidad de vida" (Ministerio de Salud, 2015, pág. 3).

La caracterización socioeconómica de los migrantes en Chile a través de los datos proporcionados por CASEN 2015, nos muestran que:

(...la población migrante internacional en Chile se estima en 465.319 personas, correspondiendo a un 2.7% del total de la población nacional. Se concentran principalmente en la Región Metropolitana (69%) y en las regiones de Tarapacá (6,6%) y Antofagasta (6,6%). Es una migración con mayor presencia de mujeres, lo que refleja la feminización del fenómeno migratorio alcanzando el 55,1% del total de migrantes del país, en comparación al 52,6% en el caso de las mujeres chilenas, en algunas regiones esta diferencia es mayor. Respecto a la distribución etaria, es una población joven, propia del tipo de migración que prima en nuestro país, principalmente de carácter laboral, el 67,3 % del total de migrantes se encuentra en el tramo etario de 15 a 44 años. Es una población económicamente activa, por ello en comparación con la población total, también presentan una mejor situación respecto al ingreso autónomo por persona y por quintil (Ministerio de Salud, 2015, pág. 9).

En base a este contexto, el Estado chileno ha debido tomar medidas para regular y gestionar los flujos migratorios. El ministerio de salud comenzó a tomar medidas de protección especial de la población migrante específicamente en la atención de mujeres embarazadas, avanzando progresivamente en mejorar el acceso a los servicios de salud de manera equitativa de acuerdo a la legislación y tal como organismos internacionales sobre derechos humanos que están ratificados por Chile sugieren.

Desde un punto de vista normativo, los asuntos migratorios se rigen por el Decreto Ley N° 1094 de 1975, dicha normativa es anterior a la
ratificación por parte de Chile de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares en el año 2005. El Instructivo Presidencial N. ° 005 sobre Lineamientos e Instrucciones para la Política Nacional Migratoria de 2015, establece como parte de los ejes de la Política el enfoque de derechos humanos, género y el principio de no discriminación, planteando una política basada en la promoción y aplicación de los convenios internacionales suscritos por Chile en esta materia. En dicho documento, el Gobierno de Chile ha reconocido la migración como un aporte en el desarrollo económico, político, social y cultural, y se ha comprometido a abordar este fenómeno, desde una mirada inclusiva. Finalmente, es importante señalar que existen otras dos áreas relacionadas con la migración, que cuentan con normativas nacionales, y que corresponde a la Ley N. ° 20.403 que establece disposiciones sobre protección de refugiados (2010) y la Ley N. ° 20.507, que tipifica los delitos de tráfico ilícito de migrantes y trata de personas (2011), respectivamente (Ministerio de Salud, 2015, págs. 7-8).

El marco regulatorio de la migración en Chile fue establecido en el año 1975 mediante el Decreto Ley N° 1.094, luego de aproximadamente 35 años de vigencia, florecen las deficiencias de este marco, debido a las características y complejidades de la migración actualmente, lo que significa una descontextualización del fenómeno migratorio del siglo XXI, sin embargo, y en pos de realizar esfuerzos por gestionar estos nuevos fenómenos, Chile ha adherido a distintas normativas de cooperación internacional para regular la migración.

<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Gráfico (1): porcentaje de población migrante total en Chile.</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos entregados por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) 2019.

Chile se ha convertido gradualmente en un país de destino para los migrantes. Según el Departamento de Extranjería y migración del Ministerio del Interior (DEM).

A finales del 2019 la población migrante correspondía a un total de 1.492.522 personas aproximadamente la población migrante corresponde al 7% de la población nacional.
<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Gráfico (2): porcentaje de la población migrante en Chile según sexo.</figcaption></figure>

De un total de 1.492.522 correspondiente a la población migrante, 763.776 son hombres y 728.746 son mujeres. Si bien la cantidad de hombres es mayor a la cantidad de mujeres migrantes, se ha observado de años anteriores que existe un leve incremento de mujeres.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos entregados por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) 2019.

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Gráfico (3): porcentaje de población migrante en Chile según país de proveniencia.</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos entregados por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) 2019.

Distribución grafica según los principales países de donde provienen los migrantes que se asientan en Chile. Es importante mencionar que el aumento de la población migrante en Chile, se debe principalmente al aumento de la población venezolana, quien se instala como la comunidad más grande actualmente en el país. La segunda comunidad más grande continúa siendo la histórica presencia de Perú, siendo seguida por la comunidad haitiana.
## B. Políticas migratorias respecto al acceso a la salud de los inmigrantes.

Desde el año 2003 se han comenzado a tomar medidas en dirección a la protección de la población migrante en temáticas de salud, particularmente la atención de salud de mujeres embarazadas. Luego en el año 2008 se aprobó un convenio de colaboración intersectorial entre el Ministerio del Interior y el Ministerio de salud, con el cual se acordó realizar las gestiones necesarias para que los menores de 18 años también puedan acceder a la residencia temporaria, independiente de la situación migratoria de sus padres o tutores. Así mismo, en este convenio se otorgó el derecho a la atención médica de urgencia para migrantes, independiente de su condición jurídica.

La política respecto al acceso a la salud de los inmigrantes en Chile se gestiona a partir del decreto N° 67 de 2016 incorpora a los inmigrantes en situación irregular como beneficiarios de FONASA, permitiéndoles el acceso a la salud en iguales condiciones que los nacionales. Además, esta ley asegura la atención de salud a los niños, niñas, adolescentes y mujeres embarazadas, sin importar su situación migratoria.

En el caso de las personas migrantes que no poseen cedula de identidad chilena (RUN) y que además sean carentes de recursos también tienen la posibilidad de acceder de forma gratuita a los servicios de salud pública en igualdad de condiciones que los chilenos.

Se han realizado importantes esfuerzos en gestionar el acceso a la salud de manera efectiva, para eso se han impulsado programas de salud de inmigrantes desde los gobiernos locales, para reducir barreras de acceso, promoviendo la capacitación y sensibilización de los funcionarios de salud y se avanza en monitoreo de esta población, con el objetivo de conocer su estado de salud.

La población migrante presenta una desigual representación en el sistema público respecto a los chilenos. Mientras el 77,7% de estos últimos pertenece al sector público FONASA, en el caso de los migrantes, corresponde al 62%. (CASEN 2015) Respecto al acceso a la salud, utilizando un indicador grueso como persona no adscrita a ningún sistema de salud, existe una importante diferencia. En el caso de nacidos en Chile se encuentran en esta situación un 2,5% de la población, en el caso de migrantes es de 15,7% (2015). Esta cifra llega a un 26,6% (2015) en niños, niñas y adolescentes menores de 14 años, hijos de mujeres migrantes, en el contexto de un sistema de salud que tiene cobertura universal para niños y niñas menores de 9 años. Esto significa que algunos de estos niños hijos de migrantes internacionales no estarían accediendo a programas como inmunización, infancia, PNAC y al Sistema Chile Crece Contigo (Ministerio de Salud, 2015, pág. 10).
Estos datos obtenidos de la encuesta Casen proporcionan cifras relativas para el acceso y utilización de los servicios sanitarios. El proceso de elaboración de una política migratoria para el acceso a la salud de los inmigrantes en Chile comienza en el año 2014. Esta primera fase de la construcción de la política de salud de migrantes internacionales busco analizar y proponer políticas y normas que trabajaran temáticas como la protección y la promoción de la salud.

El proceso de construcción de la Política de Salud de Migrantes Internacionales se inicia en septiembre del 2014 con la constitución del Equipo Asesor Sectorial de Salud de Inmigrantes, cuyo objetivo es asesorar a la Ministra de Salud respecto al enfoque que debe darse al tema de inmigrantes y refugiados y sus derechos en salud. Desde un inicio, y respondiendo a la función de analizar y proponer políticas, procedimientos, normas y acciones en materia de protección y promoción de la salud de las personas inmigrantes y refugiados que tiene dicho grupo de trabajo, se planteó el objetivo de desarrollar una Política de Salud de Migrantes Internacionales que respondiera al contexto nacional de fuerte incremento de las migraciones (Ministerio de Salud, 2015, pág. 12).

La política de salud de migrantes ha servido de ejemplo para que las comunas del país gestionen planes y programas que tengan el objetivo de facilitar el ingreso y utilización de los servicios sanitarios en el país receptor.

### C. Factores que obstaculizan el acceso a la salud de los inmigrantes.

Análisis de los factores que están presentes e inciden en el acceso a la salud de los inmigrantes en Chile:

En el año 2015, se publicó el "Plan Piloto de Salud de Inmigrantes" del Ministerio de salud de Chile, el cual tuvo como objetivo levantar información acerca de las barreras de acceso a la salud con la cual se enfrenta la población migrante en el país. Este plan determinó como barreras existentes la mala calidad de la atención hacia personas inmigrantes, particularmente los malos tratos, cobro por prestaciones que son gratuitas para la población migrante, además se identificó el bajo nivel de conocimiento acerca de la cultura de salud de los inmigrantes por parte de los profesionales de la salud.
<table><caption>Cuadro de análisis: factores presentes que inciden en el acceso de los inmigrantes a los servicios de salud en Chile</caption><thead><tr><td>FACTORES</td><td>PAIS: CHILE</td></tr></thead><tbody><tr><td>1. Altas tarifas de acceso a la salud los inmigrantes</td><td>NO</td></tr><tr><td>2. Creencias inadecuadas sobre la salud</td><td>SI</td></tr><tr><td>3. Diferencias de idioma</td><td>En menor medida</td></tr><tr><td>4. Estigmatización</td><td>SI</td></tr></tbody></table>

Fuente: elaboración propia.

El factor correspondiente a las altas tarifas de acceso a la salud es un factor que está presente pero que no es principalmente un factor que obstaculice el acceso de los inmigrantes a la salud, ya que el ingreso a la salud en Chile por parte de los inmigrantes depende del sistema de salud que utilice, por ejemplo, si el sistema de salud es FONASA de tipo A, es gratuita.

Las creencias inadecuadas de salud es un factor que está determinado por otros factores, además,

Se han documentado situaciones de trato discriminatorio y racismo, lo que muchas veces desincentiva la concurrencia de los extranjeros a los establecimientos de salud; desconocimiento de los migrantes sobre sus derechos y deberes y de cómo funciona el sistema de salud; y falta de protocolos o reglamentación más explícita sobre los derechos asegurados, que se ha traducido en algunos casos, en interpretaciones restrictivas que vulneran los derechos de los migrantes (Ministerio de Salud, 2015, pág. 11).

La existencia de escenarios de discriminación y racismo ha generado que la población migrante no concurra a los servicios de salud por miedo a sufrir estas situaciones de discriminación, además esta baja concurrencia también tiene que ver con el constante miedo a ser deportado por tener una condición irregular o ilegal en el país.

Factores como las situaciones de diferencias idiomáticas y de discriminación se encuentran presentes en el contexto chileno. Sin embargo, las diferencias idiomáticas no suelen ser un gran factor obstaculizador porque la gran mayoría de las comunidades migrantes son latinoamericanas y de habla hispana, sin contar la migración haitiana.

En cuanto a los Servicios de Salud, se desarrollaron múltiples acciones dentro de las cuales sobresalen capacitaciones a migrantes y folletos y otros materiales informativos en idioma adecuado, programas, Manuales y Guías y Protocolos de atención directa a migrantes, facilitadores lingüísticos y mediadores interculturales (Icónico Programa Babel que se
desarrolló con anterioridad a los piloto y al funcionamiento del equipo asesor sectorial por parte del Servicio de Salud Metropolitano Central), y capacitaciones múltiples a trabajadores de salud en relación a la cosmovisión de distintos grupos migrantes. En los hospitales se realizaron importantes esfuerzos por brindar una atención segura y no discriminatoria a la población migrante internacional. De este nivel de intervención se relevan innovaciones como la inscripción al sistema público de salud en los hospitales, Comité de Migrante y acciones dentro de la Estrategia Hospital Amigo, reuniones clínicas dedicadas a conocer mejor a los migrantes, celebración del día del migrante internacional en el hospital, clases de español, conversatorios, capacitaciones a funcionarios, y el desarrollo de protocolos de atención (Ministerio de Salud, 2015, pág. 14).

Como ya se ha mencionado la diferencia idiomática no ha sido un factor que se encuentre presente como obstaculizador del ingreso y utilización de los servicios de salud para las comunidades inmigrantes, sin embargo, en el caso de la migración haitiana, esta ha recibido un trato tardío, pero no se debe desconocer que se han realizado esfuerzos significativos por romper esa barrera.

En el caso de la estigmatización, este factor reproduce situaciones de discriminación, xenofobia y violencia hacia la población inmigrante, “...grupos que históricamente han experimentado la discriminación, la equidad implica tomar medidas afirmativas que equiparen su situación con la población nacional en el ejercicio efectivo del derecho a la salud” (Ministerio de Salud, 2015, pág. 31).

La estigmatización como un factor que obstaculiza el ingreso de los inmigrantes a la salud no se encuentra presente en la política migratoria entorno a salud, sino que se ha trabajado a partir de planes comunales que luchan contra situaciones de discriminación hacia la población migrante.

## Conclusiones

Con relación a los datos consultados respecto a la utilización de los servicios de salud por parte de la población migrante en Chile, se ha podido determinar que la población migrante accede en menor medida a los sistemas de salud comparada con la población local. Así mismo la evidencia internacional nos indica que la baja prestaciones de salud responde a la menor protección financiera a la cuales se enfrentan los migrantes en los países de acogida.

Es importante mencionar que, en el primer año en el país receptor, los migrantes acceden poco o nada a los sistemas de salud, lo que se debe principalmente al desconocimiento sobre el cómo acceder al sistema de salud en el país. Sin embargo, luego de aproximadamente dos años de
residencia en el país se puede notar un aumento de la población migrante en el sistema de salud.

No obstante, se ha podido evidenciar que una parte importante de la población migrante, debido a su condición jurídica y los factores presentes que dificultan su acceso a la salud, no se encuentra añadida en los esquemas previsionales de salud, particularmente en aquellos migrantes que no llevan más de uno o dos años en el país. Esta realidad, bajo el contexto actual de pandemia mundial por COVID-19 ha tenido un impacto negativo para las comunidades migrantes en el país, quienes no tan solo han estado desprovistos de atención de salud, sino también han sufrido consecuencias económicas, lo que los ha llevado a vivir en condiciones precarias y vulnerables (muchas veces en contextos de hacinamiento) generando la imposibilidad de respetar las medidas sanitarias dispuestas por las autoridades, tales como las restricciones de cuarentena (ya que deben seguir trabajando), el distanciamiento físico, lavado de manos e higienización de los espacios.

Así también quienes han tenido la posibilidad, han vuelto a sus países, dejando atrás años de esfuerzo y trabajo en busca de nuevas oportunidades en el país receptor.

Otro tema importante es que la Política Migratoria que rige actualmente al país data del año 1975, siendo anacrónica al contexto caracterizado por una pandemia mundial y necesidades actuales de la población migrante, ya que contemplan un factor determinante respecto al acceso a los servicios de salud de los inmigrantes y que tiene que ver con la condición jurídica - la condición de irregularidad significa un factor que puede obstaculizar la entrada y utilización de los servicios sanitarios por parte de los inmigrantes en el país de acogida.

## Consideraciones y recomendaciones finales

Considerando las medidas sanitarias implementadas en el país, es posible realizar las siguientes recomendaciones que favorecer la integración de los inmigrantes en el sistema de salud chileno.

En primer lugar, el Estado de Chile debe mejorar y actualizar los datos proporcionados principalmente por el (CENSO) y que son necesarios para el análisis y comprensión del contexto actual respecto al fenómeno de las migraciones. Esto permitirá tener conocimiento de cuántos somos y las necesidades específicas de cada uno de los grupos de la población para así implementar planes y programas en pos de la regulación e integración de los migrantes en diversas áreas, pero particularmente en el sistema de salud del país.

Como ya se ha mencionado anteriormente, existen factores que obstaculizan el acceso y utilización de los servicios sanitarios por parte de
los inmigrantes, para revertir estos factores se deben tener en cuenta las
siguientes recomendaciones.

1. **Respecto a las creencias inadecuadas sobre la salud:** se recomienda adaptar el sistema de salud a las necesidades de la población migrante a través de planes de prevención y promoción de la salud, además de la sensibilización a los profesionales de la salud en torno a las creencias y cultura de los inmigrantes.

2. **Respecto a las diferencias idiomáticas:** facilitar la comunicación a partir de traductores y mediadores. Además de la contratación de profesionales de comunidades étnicas minoritarias y migrantes.

3. **Respecto a la estigmatización:** realizar campañas de sensibilización de la población migrante dirigida a la población nacional y a los profesionales de la salud.

Para esto sería importante aprovechar el aumento de técnicos y
profesionales del área de la salud provenientes de la población migrante,
esto serviría de aporte para capacitar a sus pares en torno a las necesidades
y normas culturales de dichas poblaciones.

Finalmente generar políticas integradoras y sensibles a los inmigrantes en materia de antidiscriminación, educación, empleo, protección social, alojamiento, medioambiente y servicios de salud.

Las poblaciones socioculturales diversas como lo son los migrantes internacionales, deben tener un lugar en las políticas de salud, una política que los reconozca y realice esfuerzos para controlar y reducir aquellas barreras que dificultan su acceso a la atención de salud. Se hace imperante desde un ámbito estratégico se puedan formar a los profesionales de salud generando competencias reales desde un enfoque intercultural en salud, para lograr mayor sensibilidad hacia estos grupos.

Respecto a los desafíos de previsión en salud, lo principal tiene que ver con aquellos migrantes que se encuentran trabajando, pero no cuentan con protección financiera, así también es importante darle cobertura a aquellas personas que se encuentren desempleadas (desocupados o inactivos).

Finalmente se hace imperante considerar y trabajar en la entrega de información para la población migrante respecto a sus derechos y particularmente sobre las posibilidades que tienen de acceder al sistema de salud en Chile, considerando diversas formas de difusión e idiomas en caso de ser necesario.
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REFERENCIA GRÁFICOS

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Segunda parte: Desplazamientos Forzados
# En busca del refugio LGTBIQ+

Aaron Belmar Castan*

## Introducción

Los procesos migratorios se han vivido desde inicios de la historia de la humanidad y los seres humanos compartimos la curiosa condición de ser, metafóricamente, “nacidos en otra parte” y tener siempre raíces en un lugar diferente del que se nace (Grimson y Guizardi, 2015). El proceso migratorio puede tener muchos factores, pero los estudios por lo general han analizado los motivos más tradicionales, como el modelo económico heteronormativo, donde la sexualidad y el género no habían sido muy estudiados "La sexualidad, una categoría asociada usualmente al ámbito personal-privado, no necesariamente ha sido vista por parte de estudios, ya que por mucho tiempo se consideró, (por ejemplo que) solo los hombres eran quienes migran y lo hacían por motivos económicos" (Careaga y Batista, 2017). Las mayores atenciones en relación con los desplazamientos migratorios son de carácter más tradicional, dedicando investigaciones y estudios a estas causas e invisibilizando otras experiencias.

Hay una falta de conocimiento para poder entender de mejor manera los procesos migratorios que han sido invisibilizados, mostrando nuevos rostros o actores que se ven obligados a migrar como es el caso de los refugiados LGBTIQ+, respecto de los cuales se “exige transformar el paradigma inicial para abrir paso a una mejor comprensión de fenómenos asociados y mirar a los sujetos de manera integral" (Careaga y Batista, 2017). Para poder comprender mejor los factores o motivos de este tipo de refugio, en que los solicitantes provienen de diferentes contextos, pero manteniendo siempre la misma causa-condición de pertenencia a la diversidad sexual.

Existe la necesidad de poder generar un "deseo de cuestionar y alterar algunos supuestos establecidos sobre la movilidad y su relación con la sexualidad. El creciente campo de estudio de sexualidad y migración (Queer), fundamentalmente busca cuestionar la heteronormatividad de estudios de la migración" (Winton, 2017). De esta manera prevaleciendo investigaciones más tradicionales y conservadoras, que tienden a englobar las causas de la migración. Se "requiere de mayor discusión, estudios más amplios para el

<footnote>* Licenciado en Estudios Internacionales, Departamento de Estudios Políticos, Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de Chile. Correo: aaron.belmar@usach.cl</footnote>
análisis de casos por identidades sexuales, entre otras actividades que desde el ámbito académico se deben realizar” (Gómez, 2017).

Los casos de los refugios de Lesbianas, Gays, Bisexual, Transexual e Intersexuales (LGBTI), se han enfrentado a un proceso de buscar espacios, donde puedan estar seguros manifestando libremente su sexualidad o condición y expresión de género. Esto debido a los constantes actos de violencia y discriminación homo, lesbo y transfobia por parte de los Estados de origen "si bien esta condición no siempre se manifiesta en leyes que criminalizan, pueden ser también ante la ausencia de leyes que protejan de la discriminación o nieguen el matrimonio entre personas del mismo sexo" (Careaga y Batista, 2017).

El artículo propone analizar el caso del refugio LGBTI, como se visibiliza y de qué manera en algunos países se han dado los casos. Canadá se observa como uno de los países con mayor jurisdicción en reconocimiento a las minorías sexuales. Una de las primeras evidencias de esta jurisdicción es el reconocimiento del matrimonio entre personas del mismo sexo, esto en julio de 2005, siendo el primer país en hacerlo en América y el cuarto en el mundo (Díaz, 2014). Esto ha llevado a que Canadá sea considerado a nivel internacional uno de los países con mayor reconocimiento de Derechos Humanos hacia las minorías sexuales, "Canadá se posiciona cada vez más como paladín mundial de los derechos humanos y un lugar acogedor para los refugiados, en un mundo que cada vez cierra más sus puertas" (The New York time, 2017). Por tanto, la importancia y visibilidad de los Derechos Humanos hacia las minorías sexuales favorece que las personas que huyen de sus países de origen por discriminación sexual se sientan mayormente seguros y amparados ante un posible Estado solicitante.

## En busca de seguridad

El primer país en reconocer la sexualidad como motivo de causa relevante de persecución y motivo para que una persona escape, fue Holanda "en 1981, el tribunal holandés fue el primer tribunal en reconocer la orientación sexual como campo de persecución. Esto culmina en la Directiva de Calificación de la UE del año 2004" (Spijkerboer, 2013, pág. 3). Por tanto, el Consejo Directivo de la Unión Europea dispone en su artículo número 10: que un grupo determinado se puede basar en una característica común como la orientación sexual. En el año 2011 se agregó en este artículo que se incluía la Identidad de Género, una categoría, lo cual amplifica los motivos de las personas que pueden ser perseguidas, discriminadas o violentadas por su orientación sexual o expresión de género.

Sin embargo, a pesar de lo anterior no se ha conseguido de todas maneras que otros países miembros de la Unión Europea cambien sus
condiciones para proteger a las personas que son perseguidas por motivos de orientación sexual o género. Por lo tanto, los Estados europeos se encuentran bajo el nivel requerido de la Ley emanada de la Unión Europea, sólo obliga a los Estados a que protejan a estas personas, pero no se les reconoce como refugiados.

Varios países de Europa rechazan las solicitudes de Refugio LGBTIQ+, debido a que mantienen una lógica de "Discreción" para las personas que solicitan Refugio. "En Europa todavía se rechazan (solicitudes) a menudo, con el razonamiento de que (los solicitantes) no tienen nada que temer en sus países de origen mientras permanezcan 'discretos'" (Spijkerboer, 2013). Especificando que pueden estar en sus países de origen, pero debiendo ocultar su sexualidad para que no corran el riesgo de ser perseguidos. Esto en suma hace que las personas vuelvan al armario y no permite que los individuos tengan el derecho pleno de manifestar su expresión de género.

Las personas LGBTIQ+ huyen porque son blancos de agresiones físicas, maltratos, torturas, homicidios, violaciones, exámenes anales forzosos y en el caso de mujeres de ablación (extirpación de un órgano o tejido corporal).

En algunos países relacionan la homosexualidad como un problema proveniente de occidente y que puede atentar contra la religión o institución. Entonces el pertenecer a una minoría sexual pone en riesgo su integridad. Perseguidos por el Estado de origen, actores extraestatales, vecinos y familiares. Por tanto, se penaliza gravemente la conducta sexual que no siguen el patrón heteronormativo.

Debido a los procesos de discriminación por orientación sexual y expresión de género tan acentuados en [los países], las denuncias que las personas LGBTI puedan realizar muchas veces no son tomadas en cuenta e incluso pueden padecer discriminación y violencia por parte de los agentes de seguridad o policías cuando se presentan ante las delegaciones respectivas" (Gómez, 2017). Esto fuerza a que se tenga que buscar apoyo en organizaciones no gubernamentales o fundaciones para mostrar la discriminación que sufren.

La Convención de Ginebra por las Naciones Unidas del año 1951 establece la condición de refugiado a "una persona que sufre o tiene fundados temores de sufrir persecución individualizada por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social o por opiniones políticas, encontrándose fuera de su país y sin querer regresar a él. Se trata de estatuto legal de refugiado contemplado por el Convención de 1951" (Barahona, 2003, pág. 228). A esto se añade el protocolo de New York de 1967, lo cual permite eliminar el límite temporal en el "refugio" que se planteaba en la convención, cambiando la temporalidad del refugio y que no es cuestión transitoria.
Además, hay que destacar el "artículo 33 de la Convención (de Ginebra), donde los Estados signatarios no devolverán a ningún individuo a un territorio donde la vida o la libertad del individuo serán amenazadas" (La Violette, 2009). El problema sobre la definición que se planteó en 1951 es que no contempla el caso de refugiados por género y minorías sexuales "El primer dato es el hecho de que la convención de Ginebra que regula el asilo (o refugio) no menciona la homosexualidad. Este marco legal se encuentra sin actualizar desde 1951. El marco legal de ginebra justifica el derecho a asilo por la pertenencia a un grupo social amenazada tanto por la militancia o por manifestarse como miembros activos del colectivo (...) Para responder a esto último los jueces someten a las personas demandantes tanto a preguntas sobre sus orígenes como a reducir su criterio a su aspecto exterior, con la consiguiente puesta en juego de los estereotipos sobre la masculinidad y feminidad en relación a la homosexualidad" (Oliveras, 2018, pág. 37). Entonces el problema es que, vistos los casos, la norma internacional no es explícita para los solicitantes de refugio LGBTI, teniendo que ajustarse a uno de los motivos para pedir refugio. Esto lleva a que se generen prejuicios o moldes de las personas que pertenecen a las minorías sexuales y expone a los solicitantes a una doble vulneración, teniendo que manifestar públicamente una condición o preferencia sexual que en la mayoría del tiempo estuvo ocultando.

En este contexto, es necesario diferenciar entre dos tipos de migración forzada y la migración normal. La migración puede ser entendida "como el movimiento de una persona o un grupo de personas que de una unidad geográfica se moviliza hacia otra frontera administrativa o política con intenciones de establecerse de manera indefinida o temporal en un lugar distinto a su lugar de origen" (OIM, 2006), a medida que ha sido estudiado los procesos migratorios estos se van entrecruzando y complejizando con otros temas, distinguiendo los tipos de migración.

La Migración Voluntaria es cuando una persona por razones que estime convenientes se moviliza por su propia voluntad, no habiendo presiones externas, queriendo radicarse en otro lugar temporal o permanentemente, con posibilidades de retorno a su lugar de origen. En cambio, la Migración Forzada es cuando una persona o un grupo de personas que, por razones de presión coercitivas, amenazas a la vida o por causas humanas o naturales tienen que migrar a otro lugar. Es en este segundo caso en la que se inserta este artículo, al analizar el caso de los refugiados LGBTIQ+.

En el ámbito académico y los estudios de las migraciones, la Ciencia Política ha estudiado poco sobre la migración. Esto lo menciona Pablo Biderbost quien nos dice que la disciplina llega tarde para poder analizar el cómo actúan las autoridades políticas frente al control migratorio y como el concepto de soberanía de los Estados cambia al percibir la migración. Se puede sentir afectada la seguridad interna, dificultando el proceso de inserción de los migrantes en la vida social del país (Biderbost, 2010).
En el caso de refugiados y migrantes LGBTIQ+ se presentan las mismas situaciones debido a que pertenecen a la comunidad de migrantes de un país, ocurriendo una interseccionalidad* por ser migrante y pertenecer a una minoría sexual.

Desde un enfoque normativo o institucional se podría entender el cambio de sistema de valores que puede surgir con la llegada de estos refugiados a los países receptores. Esto muestra y plantea nuevos retos normativos en los Estados con tradición liberal democrática, permitiendo la coexistencia dentro de un mismo espacio territorial de tradiciones y costumbres diferentes (Zapata, 2000).

Por su parte desde la teoría de justicia por Michael Walzer, se establece una supuesta pertenencia a una comunidad, asumida por tres analogías: primero conocer cómo es esta comunidad y si todos los límites que presentan los Estados son adecuados de admitir a migrantes y refugiados. Lo siguiente es solo para aquellos que son parte de la comunidad, clasificando el de la vecindad, y por último el de "club" donde el acceso a nuevos miembros, y familia es por afinidad identitaria (Arbelaez, 2017). Los solicitantes de refugio LGBTI por lo general se encuentran en la primera analogía, percibiendo donde está el límite de su aceptación e identidad sexual en la sociedad de acogida.

También el autor Akin Mabogunje (1970), propone que "Los sistemas migratorios son espacios o campos definidos por la asociación relativamente estable de una serie de países receptores con un número determinado de regiones de origen" (Arango, 2003). Considerando que estas conexiones no son tales por mera coincidencia, se ven reforzados por vínculos de naturaleza distinta, el caso de los refugiados LGBTIQ+, coincide que los países receptores de solicitudes son más proclives a la defensa de los Derechos Humanos hacia las minorías sexuales y que mantienen un marco jurídico que les brinda protección.

## Razones de huida

Desde el Enfoque de Género se podría entender como la sociedad de origen netamente patriarcal permite el rechazo o discriminación y violencia hacia las personas de la diversidad sexual. Con respecto a lo que Judith Butler en su texto "El género en disputa" menciona que si la identidad de género es inteligible para el sistema patriarcal “heteronormativo” o "la matriz cultural- mediante la cual se ha hecho inteligible la identidad de género - exige que algunos no puedan existir" (Butler, 1990, pág. 64). Siendo el caso de las identidades de las personas del colectivo y sobre todo de las personas transgénero e intersexuales.

<footnote>* Se intenta abordar la conexión que existe entre la dominación que sufre una persona por su género, raza, edad, sexo, salud y esclavitud</footnote>
Asimismo, las mujeres que son lesbianas son parte de un "otro" extraño para la cultura predominantemente patriarcal sobre todo cuando aparenta tener comportamiento más masculino que el resto "la feminidad es aceptada por una mujer que desea tener masculinidad, pero que tiene miedo a ser castigada por apropiarse de la apariencia pública masculina. La masculinidad es aceptada por el hombre homosexual, quien presuntamente, intenta ocultar-no a otros, sino a sí mismo-una supuesta feminidad" (Butler, 1990, pág. 121). Por lo cual el sistema hegemónico patriarcal presiona a ocultar y reprimir las expresiones sexuales de las personas del colectivo LGBTIQ+, el manifestar y sentir su identidad se ven cohibidas, estas personas se rigen bajo patrones que si se salen de esa matriz cultural pueden ser agredidos solo por el hecho de que no encajan en el patrón hegemónico y heterosexual.

El no ser reconocido socialmente como un heterosexual, en ocasiones es perder una identidad social, expuesta a que se le condene y se castigue. También hay que considerar que para muchos países emisores de refugiados LGBTIQ+, las uniones de minorías sexuales implican que sean consideradas como uniones NO heterosexuales, siendo casi una prohibición social, donde el género y la sexualidad de las personas tiene una mayor significación. Por tanto, se asume que el deseo sexual siempre sea orientado hacia el sexo contrario del que se nace y de esta forma solo se crea un hombre y una mujer. Pero solo heterosexuales, invisibilizando a otras personas de la diversidad sexual.

Hay que entender que la hegemonía hacia las personas LGBTIQ+ no es solo predominante a su sexualidad sino también a su género y a la manifestación de sus cuerpos, Michel Foucault en "La historia de la sexualidad I" nos menciona que el concepto de "sexo", que se tiene no es cuando se nace, ya que un cuerpo en un comienzo es asexuado, la significación se hace a través de discursos anteriores antes de nacer, dónde va quedando de una designación de ideas del sexo natural, y es así como el "cuerpo adquiere significado dentro del discurso solo en el contexto de las relaciones de poder" (Foucault, 1982, pág. 187). Poder que puede ser manifestado hasta en leyes que penalizan las conductas homosexuales o en la omisión de una ley que los proteja, Foucault explica por tanto que estos cuerpos pueden resignificar una ley prohibitiva. Después de subordinarse a una ley, las lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales se convierten en un sujeto jurídico castigado.

Hay que considerar que en el caso de las personas trans, la ley impera con mayor represión, porque hay un discurso menos claro en cuanto a las referencias de género y porque se desafía la noción de que una persona pueda sustituir un género por otro.

El cuerpo en la hegemonía hetero patriarcal también asume significados de cómo puede ser en la intimidad de las personas, en cómo diferentes orificios corporales se dan por sentado para una construcción solo
heterosexual tanto de intercambio de posturas y de erotismo de los géneros (Butler, 1990). Por tanto, el practicar o tocar ciertas partes del cuerpo que no tienen ese significado, asumen un tipo de contaminación o rechazo sexual y esto puede ser visto como algo incivilizado. Por lo tanto, uno de los sustentos del discurso homo, lesbo y transfobico, es que la diversidad sexual es vista como algo antinatural y poco civilizado.

Apoyado desde el campo de la sociología, los estudios feministas y de género logran deconstruir el concepto tradicional heteronormativo en las migraciones, considerando el estudio hacia las minorías sexuales. De modo imperativo los estudios de la sexualidad consideran que “La sexualidad funciona como un dispositivo de poder que ha logrado colocarse positivamente en nuestra cotidianidad..., el dispositivo ha producido una verdad donde la sexualidad "verdadera" es la heterosexual, reproductiva y monógama” (Lechuga, 2007). Por lo tanto "Es innegable, entonces, que los espacios a los que nos referimos al hablar de migración LGBTIQ+ son sitios donde la heterosexualidad es la norma" (Careaga y Batista, 2017).

Por tanto los Estados donde se penaliza a las personas LGBTIQ+, tienden a buscar un orden social tradicional, limitando las libertades e identidades de otros "ya que se busca pensar que la sexualidad en tanto dispositivo, ordena la vida sociocultural, de tal forma que aun cuando la migración históricamente ha jugado un papel importante como opción de libertad y sobrevivencia, las personas migran forzosamente bajo las elecciones de una idea “moderna” sobre países o ciudades más o menos desarrollados, con los marcos de derechos humanos “progresistas” (Careaga y Batista, 2017). Países que en su mayoría reconozcan los derechos de la diversidad sexual.

El refugio LGBTI también han sido estudiado por parte de la psicología, sobre todo en los casos de recepción del migrante, con respecto a la comunidad LGBTIQ+ en los cuales se pueden dar cuenta de secuelas y carga emocional al llegar al país de destino, "la evidencia preliminar indica que para cuando los migrantes forzados LGBTQ+ llegan al país de acogida, sufren graves problemas de salud mental, como ansiedad, depresión, trastorno de estrés postraumático (TEPT) y trastorno de estrés postraumático complejo (TEPT)" (Alessi y Sarilee et al, 2015). El término de TEPT deriva de situaciones de traumas prolongados en el tiempo, tortura, violencia doméstica y abuso.

Los impactos afectan tanto a adultos, jóvenes y niñas*, los cuales demuestran que desde una temprana edad las personas tienden a ocultar su sexualidad o identidad y expresión de género, hasta alcanzar la mayoría de edad y tener la posibilidad de migrar forzadamente para solicitar el refugio. "las investigaciones demuestran que los jóvenes LGBTI tienen una mayor

<footnote>* Se utiliza lenguaje inclusivo para poder generar una mayor visibilidad a los géneros femenino, masculino y las personas intersex.</footnote>
prevalencia de trastornos de salud mental y suicidio que sus compañeros heterosexuales" (Marshall et al, 2011). "Un estudio reciente indica que estas disparidades, especialmente la depresión y el suicidio, persisten en la edad adulta (Marshalet, 2013). Dado el impacto psicológico a largo plazo del abuso infantil y el aumento de los riesgos de salud mental que sufren los jóvenes LGBT" (Alessi y Sarilee, 2015).

Se debe considerar que en sociedades donde la heterosexualidad es la norma, la violencia hacia las minorías tiende a tener un simbolismo, en que el cuerpo de estas personas se convierte en un espacio de miradas y prejuicios, generando un rechazo social. "La opresión por sexualidad puede ser sutil, pero suele tener una manifestación particularmente visceral; aunque toda opresión se traduce en un daño corporal, cuerpos que manifiestan sexualidad disidente no solamente son desvalorizados socialmente, sino que son cuerpos cargados de significados, haciendo que su dominación se vuelva sumamente significativo para quien lo ejerce, haciendo alusión a la "corpofobia" (Winton, 2017). Los más afectados en este caso del colectivo de minorías sexuales, las personas trans, que manifiestan su cambio o expresión de género, teniendo que enfrentar la violencia y discriminación constante.

Esto forma posibles pautas para poder comprender de mejor manera a las personas de la diversidad sexual que huyen de su lugar de origen, visibilizando o dando a conocer como se le vulneran los derechos por parte por los Estados de origen. Hay que comprender que no son casos homogéneos, cada solicitante que pide refugio es un caso particular donde los contextos y relaciones culturales son diferentes, habiendo un patrón común que pueden coincidir y es que pertenecen a la diversidad sexual.

## El apoyo intergubernamental en la visibilidad LGBTIQ+

Hay que comprender que los solicitantes de refugio toman contacto o encuentran respaldo de sus denuncias en fundaciones o en organismos intergubernamentales, apoyándose y contactándose a través de las Redes Sociales de internet. Las ONG utilizan esta función principalmente para visibilizar los casos e invitar a las partes interesadas a protestar, a realizar mítines, conferencias y recaudar fondos (Murray, 2014). Por lo cual el "discurso de los derechos humanos fue fundamental en la creación del sujeto refugiado (LGBTIQ+.) apoyando a personas no solo a través del Estado, sino también a través del trabajo de las ONG, como Amnistía Internacional y Derechos Humanos" (Grewal, 2005, pág. 171).

En estos casos los solicitantes de refugio LGBTIQ+ generan lazos con otros miembros del colectivo de la diversidad sexual, estableciendo redes de refugiados que "pueden definirse como conjunto de relaciones interpersonales que vinculan a los inmigrantes, a emigrantes retornados o candidatos a la emigración con parientes, amigos o compatriotas, ya sea en
el país de origen o en el destino" (Arango, 2003). Se generan redes que son parte de construir un capital social de los refugiados, solicitar refugio en ese país porque les da el respaldo y protección, considerando que otros en su misma condición lo hicieron con anterioridad. El desarrollo de estas redes puede ayudar a entender la continuidad de la migración y refugio LGBTIQ+.

Will Kymlicka en su texto "Ciudadanía multicultural: una teoría liberal de los derechos de las minorías" nos menciona que los derechos de los colectivos están relacionados con los principios democráticos, por lo cual los Estados liberales democráticos tienden a reconocer estos derechos, basándose en las libertades individuales; Pero hay ocasiones que el problema radica en que, en la práctica, no se cumple con la defensa y el reconocimiento de estos derechos. Hay que reconocer que no se puede aplicar una forma para todos los colectivos que demandan derechos, ya que los grupos difieren en necesidades, los migrantes LGBTIQ+ no tienen las mismas necesidades o urgencias que otros grupos como por ejemplo grupos indígenas, pero no se excluye que puede haber interseccionalidad entre ambas.

Según la Carta Fundamental de los Derechos Humanos proclamada el 10 de diciembre de 1948 en su artículo número 1 menciona que "Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derecho" (ACNUR, 1948), y en su artículo número 2 aclara que "Todas las personas tienen los derechos y libertades proclamadas en esta declaración sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición" (ACNUR, 1948). Con el avance de los años muchas organizaciones en pro-defensa de los Derechos Humanos comenzaron a recepcionar denuncias sobre abusos y violaciones a los derechos humanos hacia el colectivo LGBTIQ+.

En un comienzo había problemas por la ausencia de documentación o respaldos para estos casos de refugio, las organizaciones que abogaban por los Derechos Humanos tenían muy poca documentación sobre lo que sucedía con las minorías sexuales y mucho menos por los casos de personas transgénero.

Por lo tanto: "cuando se introdujeron en el proceso de determinación de refugiados, (se les solicito) que las principales organizaciones de derechos humanos no sean reacías a abogar en nombre de las minorías sexuales, en contraste con la negligencia que existió tan recientemente como a principios de los años noventa. Esto ha dado como resultado en un aumento en la información de los países, independientes sobre las situaciones de derechos humanos de hombres gays, lesbianas, bisexuales y personas transgénero en todo el mundo" (Chan, 2010).

Desde fines de la década de 1990, muchas organizaciones de defensa de los derechos humanos comenzaron a registrar denuncias por acciones
contra los colectivos de minorías sexuales, esto permitiría generar un respaldo ante solicitudes de refugio, como también por parte de ACNUR se generan informes para visibilizar los casos de personas solicitantes de refugio LGBTIQ+. "ACNUR se dio a la tarea de elaborar las Directrices sobre Protección Internacional: Solicitudes de la condición de refugiado relacionadas con la orientación sexual y la identidad de género en el contexto del artículo 1A (2) de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y/o su Protocolo de 1967" (ACNUR, 2014).

Según estimaciones de ACNUR, los Estados han concedido la condición de asilo a personas que alegaban ser perseguidos por su orientación sexual o identidad de género. Sin embargo, son más los Estados que no han concedido este reconocimiento para dar asilo, contando con protocolos y prácticas que transgreden la norma internacional (ACNUR, 2015).

Para que una persona perteneciente a una minoría sexual sea considerado como solicitante de refugio, se tiene que tener en cuenta que la condición que se aplica en la mayoría de los casos que reconocen al solicitante de refugiado LGBTIQ+ es cuando lo relacionan a "un determinado grupo social" lo cual hace referencia a un conjunto de personas que tienen alguna característica en particular o en común, con el riesgo de ser personas perseguidas, y donde las características que poseen sea inmutable a su identidad y a los Derechos Humanos.

También han ocurrido casos en que a los solicitantes de refugio LGBTI se les vincula a otros hechos donde la identidad, la expresión de género y la sexualidad pasan a segundo plano, están junto a otros motivos por la norma internacional de refugiados, aplicados en particular por temas de la religión y por la opinión política.

Ya en el año 2006 se proclaman los Principios de Yogyakarta, los cuales tienen como objetivo el poder dirigir en la aplicación de normas relativas a las minorías sexuales e identidad de género, permitiendo poder orientar a los Estados ante abusos cometido a este colectivo, "Los Principios de Yogyakarta se ocupan de una amplia gama de normas de derechos humanos y de su aplicación a las cuestiones relativas a la orientación sexual y la identidad de género. Los principios afirman la obligación primordial que cabe a los Estados en cuanto a la implementación de los derechos humanos" (Principios de Yogyakarta, 2007). Hay que considerar que estos principios no son vinculantes para los Estados, solo son sugerencias o guía para la buena aplicación de las normas del derecho internacional de los DD.HH. con el propósito de generar menores abusos a las personas LGBTIQ+.

Según el reporte anual del año 2019 de la Asociación Internacional de Lesbianas, Gays, Bisexuales, Trans e Intersex, hay un total de 41 Estados pertenecientes a las Naciones Unidas que imponen trabas o barreras legales para la creación, funcionamiento y registro de ONGs que lleven casos de
quienes trabajan con temas relacionados con el colectivo LGBTIQ+, “La justificación de estas restricciones generalmente se basa en que las actividades de estas organizaciones son "ilegales", "inmorales" o "contra el interés público" (ILGA, 2019). Las ONGs se ven amenazadas y coartadas por Estados que limitan el poder denunciar o hacer visible lo que sucede en el país.

Uno de los temas que han denunciado los marcadores públicos de las ONGs en los países receptores de acogida, es que actualmente los solicitantes de refugio LGBTIQ+ se enfrentan a una nueva condicionante, que es la homonormativización, en la cual, a los solicitantes de refugio, se les condiciona por falta de credibilidad en los casos, por no ser los suficientemente "gays" o "porque se les consideraba demasiado relajados y de manera jovial cuando se presentan a pruebas.

Estos hallazgos son extremadamente problemáticos para los solicitantes de refugio en base a la orientación sexual y tampoco son un buen augurio para la sensibilidad o la pertinencia a las preguntas y la evaluación de credibilidad en otros contextos, como en los reclamos relacionados con la violencia sexual (Millbank, 2009). Por lo cual el reconocer y categorizar al colectivo, trae consigo la invisibilización de otras maneras y cosmovisiones de manifestar la sexualidad.

Hay que considerar que en los casos de refugiados LGBTIQ+ se superponen las condiciones de exclusión y refugio. Donde los Estados tanto emisores como receptor pueden vulnerar sus derechos humanos.

Gracias al apoyo de las ONGs y el firme compromiso en apoyo de los Derechos Humanos, se ha logrado visibilizar a lo que están expuestos los solicitantes de refugio LGBTIQ+, se ha conseguido un reconocimiento a demandas de parte de las minorías sexuales, haciendo visible la desigualdad que se encuentra este colectivo. Esto ha posibilitado que algunos países sean más receptivos a poder brindar refugio a las personas que huyen de sus países de origen.*

## Miremos a Canadá

Un buen ejemplo para analizar y poder replicar en otros países que se pueden ver abiertos a la aceptación de solicitudes de refugio LGBTI es Canadá, es uno de los países que firmo la Convención de Ginebra y sus futuros Protocolos en el año 1969. Siguiendo la norma internacional y permitiendo generar un marco jurídico para la protección de los refugiados.
Para este Estado el proceso de conceder el estatus de refugiado es a través de la Junta de Inmigración y Refugiados de Canadá (IRB siglas en inglés), esto bajo la división y Protección de Refugiados (RPD) los cuales reciben las reclamaciones de los refugiados y son los que revisan si cumplen con la definición de Refugio (La Violette, 2009).

<footnote>* Opinión del autor.</footnote>
El solicitante debe establecer que la persecución se basa en la opinión política, por raza, religión, nacionalidad o pertenencia a un grupo social en particulat" (La Violette, 2009, 429). Y debe demostrar tener fundados temores para no contar con la protección en su país de origen. El temor fundado que tiene que expresar el reclamante de refugio, cuenta con dos aspectos subjetivos y objetivos (hechos). "El Tribunal Federal de Canadá sostuvo que el temor a la persecución es doble. Por un lado, el miedo debe estar presente en la mente del solicitante para la definición de la Convención de refugiados. Por otra parte, este temor subjetivo debe tener una base objetiva, es decir, el "temor de los refugiados [debe] ser evaluado objetivamente para determinar si hay una base válida para ese miedo" (La Violette, 2009, pág. 429).

La Junta de Inmigración Canadiense es un ente autónomo del gobierno y cuenta con el apoyo de la sociedad civil. Si la persona que solicita refugio no cuenta con un lugar para hospedarse, en las principales ciudades existen lugares para personas desamparadas. Al ingresar al país solicitando refugio se recomienda pedir asistencia jurídica y un abogado, hay organizaciones y fundaciones LGBTIQ+ que pueden prestar ayuda. Considere que en Canadá está prohibido discriminar por orientación sexual y que en la ayuda jurídica pueda explicar su situación.

En este país se puede solicitar un permiso de trabajo, las instituciones en apoyo a los refugiados pueden también pueden ayudarlo en este proceso. En Canadá existe un programa, se le llama el "apadrinamiento" consiste en que la sociedad civil "a través del programa de Patrocinio Privado de Refugiados, pueda ayudar a patrocinar a refugiados del extranjero que califican para ir al país durante la duración de la solicitud" (Gobierno de Canadá), esto consiste especialmente en ayuda a la persona otorgando una asistencia.

En Canadá se ha permitido desde 1994 que la definición de refugiado se ampliara en base a un grupo social particular para agregar a las minorías sexuales, emitido por la Corte Suprema de Canadá. Esto ha posibilitado el poder solicitar refugio LGBTIQ+, "se define en el Convenio. Posteriormente, y el Tribunal Federal de Canadá determina que la cuestión de si la orientación sexual puede ser la base a la pertenencia de un reclamante en un grupo social particular, ha sido efectivamente fuera de toda duda por la decisión del Tribunal Supremo de Canadá" (La Violette, 2009, 440)

El primer caso de refugio por la condición sexual presentado en Canadá fue en 1991, considerando que en un principio el registro por caso de refugiados LGBTIQ+ en la década de los 90` era casi nula. Los solicitantes de Refugio SOGI/LGBT a menudo no tienen marcadores públicos fácilmente verificables. Tales como historias documentos, asociaciones colectivas públicamente. Incluso muchas naciones ahora tienen organizaciones LGBTIQ+, permitiendo generar diferentes niveles de
visibilidad pública, hay una gran variedad en la familiaridad de los entrevistados y conexiones con estas organizaciones" (Murray, 2014; 462).

En cuanto a la migración específicamente de Refugiados LGBTIQ+ en la práctica, las solicitudes de refugiados por condición sexual han aumentado. Desde el año 2003 se nota un gran aumento por este motivo "En los últimos tres años casi 2500 personas de 75 países diferentes han solicitado refugio por motivos de orientación sexual" (Globe y Mail, 2004), de todas maneras, el supuesto de aceptación de las solicitudes no se sabe, ya que la Junta de Inmigración y Refugiados canadienses no lleva un catastro de la aceptación por este motivo. Este aumento de solicitudes también se debe a la visión que se tiene de Canadá, que es un país que promueve la defensa de los derechos humanos hacia las minorías sexuales.

Hay que considerar que los casos de la diversidad sexual se basan en testimonios orales, teniendo que convencer a la Junta de Inmigración y Refugio de Canadá de que pertenece a este colectivo y demostrar que en su país es perseguido por este motivo. No hay un intermediario entre el solicitante y el Estado de Canadá. Por lo cual es más fácil aceptar un caso, el IRB no presta mucha atención a los países sino a los casos que las personas puedan presentar ante la audiencia. Esto reduce también una excesiva burocratización hacia los solicitantes de refugio LGBTI+.

También se presentan casos de países que si condenan la diversidad sexual, como son Pakistán, Nigeria y otros países del Este de Europa. Es el caso cuando se presentan solicitudes de personas que en cuyos países se condena la condición sexual; estos tienen una mayor probabilidad que sean aceptados en sus solicitudes, en comparación de aquellos que no hay una ley que condene estas conductas, donde se tiene que analizar en mayor profundidad el caso.

Canadá cuenta desde el 2012 con una ley de "Inmigración y protección al refugiado" la cual permite generar una mayor seguridad a los solicitantes que reclaman la condición de Refugio, esto está estipulado en los artículos 96 y 97 especificando la definición de si es una "Persona a Proteger" o un "Refugiado". La persona a proteger se refiere a cuando los casos son únicos y excepcionales, pero no se le reconoce como un refugiado, el Estado asume su protección, en cambio la persona refugiada se rige bajo marco internacional de Ginebra de 1951.

Sin embargo esta ley ha generado algunos problemas para los solicitantes de refugio LGBTIQ+, se han generado algunas dificultades en su aplicación debido a que no permite que se haga justo el ingreso de ciertas personas en condición de poder demostrar fundados temores para solicitar la condición de Refugio LGBTI, enfrentándose a retos particulares "Para aquellos que logran iniciar una solicitud de asilo en Canadá, una de las primeras preguntas que enfrentan los potenciales refugiados es: "¿Por qué motivos?" Así, las personas que han sobrevivido gracias a la ocultación se ven obligadas a "salir del armario" frente a un funcionario" (Murray, 2014).
Demostrando la poca sensibilidad de una autoridad estatal ante el solicitante.

Un solicitante del este de África contó su experiencia: “Te llaman por una ventana. Te dicen ‘cuénteme su historia. ¿Por qué está presentando una solicitud de asilo?’ “Y tú estás al alcance del oído de la gente, algunos de ellos son los mismos compatriotas de los que estás tratando de escapar”(Jordan y Morrissey, 2013). De esta forma las personas se sienten en una situación de vergüenza, teniendo de invalidar el estigma que pesa sobre ellos, es una situación muy deshumanizada la que se enfrentan estas personas ante una autoridad en la puerta de entrada a Canadá.

Además, bajo esta ley los solicitantes tendrán a contar desde la entrada al país, unos días para presentar pruebas "los solicitantes enfrentan plazos muy apretados para prepararse y preparar sus pruebas: 10 a 15 días para el fundamento escrito de la solicitud, 30 a 45 días para presentar los documentos y 60 días para la audiencia" (Jordan y Morrissey, 2013). Y así convencer a la Junta de Inmigración y Refugio de Canadá, para aceptar la solicitud de refugio.

Otra condicionante a la que se ven enfrentados los solicitantes de refugiados LGBTI es que deben buscar pruebas, evidencia de que son perseguidos, y estos por lo general como se explicó antes, no tienen marcadores públicos en los cuales quede registro, teniendo que solicitar cartas a sus parejas sexuales, registros de los hospitales y buscando alguna noticia que se exponga alguna amenaza a la comunidad LGBTI para que confirmen que sufren persecución y peligro en sus países de origen. Al no contar con las solicitudes se le puede negar la condición de Refugiado LGBTIQ+.

Esto ha generado que se forme un "Radar Gay" de parte de las autoridades, siendo una especie de homormativizacion en cuanto a percibir la homosexualidad. Se entra en una especie de moldes de cómo se debe manifestar la sexualidad, solo apoyado en sus conocimientos previos, teniendo una visión completamente occidental de cómo percibir y manifestar la diversidad sexual.

A pesar de ser uno de los países con mayor jurisdicción y reconocimiento hacia el colectivo LGBTIQ+, este país se enfrenta a dificultades de sensibilidad hacia los solicitantes, esto genera que se vulneren los derechos humanos de estas personas estando en un país receptor.
<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Cuadro N°4 resumen del proceso de solicitud de Refugio LGBTI en Canadá</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia
## Conclusión

En el proceso de refugio de la diversidad sexual se puede ver enfrentada a varias dificultades. Es poco investigado y se desconocen los casos, generando no poder comprender de mejor manera lo complejo que son los procesos migratorios. Se intenta abrirse a cuestionar la visión tradicional y clásica de cómo se percibe a un solicitante de refugio y comprender de mejor manera como se entrecruzan varios o más motivos por los cuales una persona podría salir de su país de origen y solicitar asilo en otro país.

Por lo general los países a los cuales se acude son aquellos que pueden contar con un marco amplio en la protección de los Derechos Humanos hacia las minorías sexuales y que pueden generar un respaldo jurídico de parte del Estado hacia los mismos, permitiéndoles que se sientan mayormente libres en poder manifestar su sexualidad en una sociedad diferente a la suya.

Cabe recalcar la gran importancia de las organizaciones intergubernamentales, el generar denuncias sobre la situación de discriminación y violencia que viven las personas de la diversidad sexual. El respaldar este tipo de refugio LGBTIQ+. Generando marcadores públicos y mostrar las realidades de lo que sucede en los países emisores de refugiados LGBTIQ+. A pesar de las dificultades que se pueden enfrentar en la actualidad considerando que todavía se penaliza la homosexualidad a nivel internacional en 70 Estados (ILGA, 2019). Esto hace que las personas pidan ayuda, en ocasiones contactándose con ONGs en las primeras instancias, las cuales buscan la manera de poder denunciar lo que sucede en los países de origen.

En otras ocasiones los refugiados asumen el costo de emigrar forzadamente, porque no tienen tiempo y sin saber del país de destino al que llegaran, volviendo a enfrentarse a discriminación. Muchas veces solo se busca una frontera que los aleje de la amenaza que tienen y no correr más peligro. El proceso de refugio que tiene Canadá se destaca principalmente por la ampliación del concepto que permite acoger las solicitudes en relación con la sexualidad de las personas que huyen o escapan desde su país de origen.

La ley canadiense favorece el ingreso de personas que huyen de su país por su identidad de género, por expresión de género y condición sexual, manteniendo un proceso que le permite a la Junta de Inmigración y Refugio de Canadá poder tomar decisiones autónomas sobre el caso, independiente del país de origen del solicitante de refugio. La IRB cuenta con una amplia autonomía para tomar decisiones en la solicitud de la persona solicitante de refugio. Esto lo hace independiente de la posición política del gobierno y trata de ser lo más imparcial ante una solicitud de refugio.
También hay que tomar en consideración la importancia del apoyo de la sociedad civil en el proceso de refugio canadiense, esto debido al fuerte compromiso de organizaciones e instituciones que prestan ayuda a la persona en cuestión que solicita la condición de refugio. El Estado cuenta con una amplia gama de ayuda como son los "Patrocinadores" y ayuda jurídica asistiendo al solicitante. Se presta ayuda tanto financiera como de primera urgencia a las personas que vienen huyendo de sus países de origen.

Pero en proceso de ampliación de refugio también se presenta un desafío en Canadá, lo cual genera una nueva condicionante para los refugiados LGBTIQ+, al solicitar la condición de refugiado ante alguna autoridad migratoria. Se puede presentar la homonormativización, en la cual, a los solicitantes de refugio, se les condiciona por falta de credibilidad en los casos o por no ser los suficientemente "gays".

Esto trae consigo la categorización de los solicitantes de refugio del colectivo de minorías sexuales, invisibilización a otras personas de poder manifestar la sexualidad. Esto podría generar moldes estereotipados de cómo tendría que ser un refugiado LGBTIQ+.

Esto demuestra que a pesar de poder acoger a las personas LGBTIQ+ como refugiados, faltan políticas y controles hacia las autoridades que se puedan sensibilizar ante estas temáticas, poder comprender y ampliar la visión que se tiene sobre la diversidad sexual y evitar caer en los prejuicios y moldes de cómo debe ser el comportamiento de las personas que pertenecen a la diversidad sexual.

Esto es una constatación de que todavía queda mucho por hacer en apoyo del colectivo LGBTIQ+, no solo visibilizando la penalización en países que condenan la diversidad sexual, sino también mostrando los errores y vulneraciones que se pueden cometer hacia los Derechos Humanos en países que son vistos como buenos lugares de acogida para este grupo de personas.

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# Trata de personas en Chile.
ONG participante en la mesa intersectorial sobre trata
de personas entre 2008-2018

Valentina Palacios Lagos*

## Introducción

Existen acuerdos de que la trata de personas atenta contra la dignidad y derechos de las personas, siendo considerada un tipo de esclavitud moderna y según el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, “no es solamente una forma de migración forzada y una violación de los derechos humanos de los migrantes, sino que es un crimen transnacional que los Estados deben de combatir” (CELADE, 2003, pág. 31).

En el caso de Chile, se han hecho esfuerzos por combatirla, desde la ratificación del Protocolo de Palermo en el año 2004. También, a través de la creación de la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas en el año 2008, como coordinadora de políticas con respecto a la materia. Además, es importante hacer mención de la promulgación de la Ley 20.507 en el año 2011, que tipifica el delito de trata de personas.

La Mesa Intersectorial, compuesta por aproximadamente 25 organizaciones públicas y de la sociedad civil, es punto central para el análisis de la presente investigación. Sin embargo, se debe señalar que la institución “dejó de funcionar después de un par de sesiones, para ser reactivada en el año 2012 debido a una iniciativa del Ministerio del Interior, luego de que éste realizare un diagnóstico de las capacidades estatales para enfrentar el problema de la trata en Chile” (Bonacic, 2012, pág. 34).

Tras constatarse que la capacidad estatal era insatisfactoria para responder a la problemática, se creó el Plan de Acción Nacional contra la Trata de Personas en el año 2013, presentando el problema de no ser legalmente vinculante, por lo que para que “funcione debe estar constantemente luchando por mantenerse en la agenda política de las distintas instituciones involucradas, ya que no existe una ley integral de trata que comprometa a las instituciones para responder a este problema” (Bonacic, 2012, pág. 35), de lo que se deriva también, que la designación de presupuesto depende de si es un tema relevante en la agenda política o no.

<footnote>* Licenciada en Estudios Internacionales, Departamento de Estudios Políticos, Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de Chile. Correo: valentina.palacios@usach.cl</footnote>
En la actualidad, rige el quehacer en cuanto el tema, el Plan de Acción Nacional contra la Trata de Personas 2015-2018, más actualizado que el anterior, y que también se incluirá en el análisis de este artículo.

Sin embargo, a pesar de que hace algún tiempo participan ONG en esta Mesa Intersectorial, no se ha estudiado la integración de éstas por parte del Estado. Por ello surgen interrogantes acerca de su incorporación a esta institución, así como su participación, incidencia y limitaciones. Puesto que se definen en un Convenio y Protocolo Intersectorial prestaciones de parte de cada una de las instituciones que conforman la Mesa, pero no se sabe con exactitud, si éstas se cumplen o cómo se cumplen, si el trabajo de las ONG es más cercano a la problemática que la institución estatal, entre otras.

Por tanto, la pregunta que guía este artículo es ¿Cuál fue la participación de las ONG en la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas en Chile durante los años 2008-2018? La hipótesis con la que se trabajará es que la participación de las ONG en la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas en Chile entre los años 2008-2018 al quedar sujeta a la convocatoria del Estado, terminaron realizando labores autónomas, que finalmente carecen de impacto al no ser vinculantes.

El principal objetivo de la investigación es examinar la participación de las ONG para el trabajo de la Mesa Intersectorial sobre la Trata de Personas en Chile entre los años 2008-2018, resaltando el rol jugado por ellas en cuanto a la trata. Para su desarrollo, la presente investigación seguirá una estructura de tres apartados: el primero identifica las principales normativas sobre trata a nivel internacional y nacional, el segundo; presenta qué es la Mesa Intersectorial, y el tercero, desarrolla la participación de las ONG en dicha institución.

Lo anterior, bajo la metodología cualitativa de estudio de caso único, para la mayor comprensión del problema, específicamente a través de revisión bibliográfica, de informes de organismos internacionales y de las organizaciones participantes en la Mesa Intersectorial.

Con ello, se espera obtener respuestas a las interrogantes planteadas, preliminarmente se puede afirmar la relevancia que las ONG tienen para la institución, ya que realizan labores de concientización sobre este delito y también atención a las víctimas; sea en casas de acogida que el Estado no dispone, psicológica, representación judicial e incluso reinserción laboral. Por lo que se desprende, en consecuencia, que el Estado incluye a estas organizaciones no gubernamentales a su mesa de trabajo, para que presten servicios que hasta ahora éste no dispone para abordar integralmente la problemática.
# Precisiones conceptuales

## a) Trata de Personas.

La trata de personas es parte del campo de estudio de las migraciones, para la CEPAL (2002) las migraciones han avanzado acorde a los flujos de la globalización. "En este sentido, la situación contemporánea resulta paradójica, puesto que, en un mundo más interconectado que nunca, donde los flujos financieros y de comercio se liberalizan, la movilidad de las personas, en cambio, se enfrenta a fuertes barreras que la restringen" (CEPAL, 2002, pág. 243).

Dicha restricción contemporánea para las migraciones, según CEPAL (2002) constituye uno de los factores responsables del gran incremento de los casos de indocumentación y la emergencia de delitos graves contra los derechos humanos, tales como la trata de personas (p. 244). Por ello, se acuerda a nivel internacional proteger los derechos de las personas migrantes, frente a la vulnerabilidad a la que están expuestos.

Ahora bien, la trata de personas, a pesar de ser un término utilizado a nivel académico e internacional, a menudo es impreciso y se le confunde con el tráfico de personas, o con los fines de la trata como es la explotación sexual. Por ello, en el año 2000 el Protocolo para Prevenir, Reпрimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, da una definición de la trata de personas que es ampliamente aceptada.

Desde entonces, por trata de personas se entenderá "la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación" (Oficina contra la Droga y el Delito, 2007, pág. 35). Dichas formas de explotación pueden ser diversas, como trabajos forzados, explotación sexual, extracción de órganos, entre otras que incluyen involucramiento en actividades delictuales o conflictos armados.

Por tráfico ilícito de migrantes, según el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, "se entenderá la facilitación de la entrada ilegal de una persona en un Estado parte del cual dicha persona no sea nacional o residente permanente con el fin de obtener, directa o indirectamente, un beneficio financiero" (ONG Raíces, 2011, pág. 13). Por lo que de esta definición se pueden desprender diferencias fundamentales con la trata de personas, el consentimiento, el objetivo o fines y que en el caso de la trata de personas se atenta contra la dignidad y derechos de las personas, mientras que con el tráfico se vulnera la seguridad y leyes de un Estado. Para una mejor ilustración de estas diferencias se presenta a continuación la Tabla 1, elaborada por la organización Save the Children.
<table><caption>Tabla 1: Diferencias entre el Tráfico de Personas y la Trata de Personas.</caption><thead><tr><td></td><td>Tráfico de Personas</td><td>Trata de Personas</td></tr></thead><tbody><tr><td>Instrumento Jurídico</td><td>Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire (2000)</td><td>Protocolo para Prevenir, Reпрimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente de Mujeres, Niñas y Niños (2000)</td></tr><tr><td>Definición</td><td>“La facilitación de la entrada ilegal de una persona en un Estado o Parte del cual dicha persona no sea nacional o residente permanente con el fin de obtener, directa o indirectamente, un beneficio de orden material” (Art. 3)</td><td>“(...) la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o el uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación” (Art. 3)</td></tr><tr><td>Naturaleza Del Delito</td><td>Delito contra el Estado (contra las leyes migratorias)</td><td>Es delito contra las personas. Violación de los Derechos Humanos.</td></tr><tr><td>Cruce De Fronteras</td><td>Siempre implica el cruce ilegal de fronteras.</td><td>Puede ser interna sin necesidad de cruce de fronteras o externa con cruce de fronteras, legal o ilegalmente.</td></tr><tr><td>Objetivo</td><td>Inmigrante: Entrada ilegal en un país. Traficante: Beneficios por facilitar el cruce de fronteras.</td><td>Explotación de las personas.</td></tr><tr><td>Consentimiento</td><td>Existe consentimiento y voluntad y se da un pago por el servicio.</td><td>Sin consentimiento o con consentimiento inicial invalidado por el uso del engaño y la coacción. Niños y Niñas: El consentimiento siempre es irrelevante, existan o no formas coercitivas.</td></tr></tbody></table>

Fuente: Save the Children, 2011, p.8.

Ahora que se introdujo qué es la trata de personas, y se expusieron las diferencias principales con el tráfico ilícito de personas, cabe aclarar que puede ocurrir que una persona que esté utilizando el tráfico como instrumento para ingresar a un país, puede transformarse en víctima de trata de personas, por tanto, son delitos que en cierta medida están relacionados.

Si bien existen distintos enfoques con los que se aborda el estudio de la trata de personas, así como la formulación de políticas, para efectos de este artículo se priorizó profundizar el enfoque basado en derechos, puesto que mediante él se pueden englobar las principales características de la trata de personas. Se debe mencionar que, aunque se haya hecho esta elección teórica, no se desconoce que la trata de personas es un problema que “tiene
género, no es neutral. La discriminación estructural de género está a la base de la mayor vulnerabilidad de las mujeres y las niñas en la trata de personas y la explotación que conlleva" (Parodi, 2017), esto principalmente ligado a la explotación sexual o matrimonio servil. El enfoque basado en derechos surge a fines del siglo XX, Tras la Declaración de Viena o Conferencia Mundial de Derechos Humanos, en la cual se establece que los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes. Este enfoque se basa en el aspecto normativo, referido a que está orientado por los instrumentos jurídicos internacionales y el operacional, que “tiene su base en el respeto, la protección y el cumplimiento de los derechos humanos” (Giménez y Valente, 2010). Para ello, el Estado tiene cuatro obligaciones esenciales, que son:

a. Respetar: que no se interfiera en el disfrute del derecho.

b. Proteger: que se adopten medidas para evitar que se interfiera en el ejercicio del pleno derecho.

c. Cumplir: que el Estado adopte medidas para facilitar, proporcionar y promover la plena realización del derecho.

d. Garantizar: que se haga efectivo el ejercicio del derecho y promoverlo, mediante la difusión de información para que se facilite su ejecución.

Por tanto, el enfoque basado en derechos permite superar el enfoque basado en necesidades, "de manera que la persona humana deja de ser un mero beneficiario de los programas, proyectos y políticas públicas para ser un titular de derechos" (Alza, s.f., pág. 53). En este ámbito, diversos autores como Giménez y Valente, Valverde y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos reafirman que la política pública es un derecho que el Estado debe garantizar. Todo lo anterior respondiendo a los compromisos y obligaciones internacionales establecidos tras la ratificación de las convenciones y sus protocolos antes mencionados para la trata de personas.

## b) ONG

El concepto organismo no gubernamental, fue reconocido por Naciones Unidas y “se ha usado para hacer referencia aquellas organizaciones que, fuera del ámbito gubernamental, tienen como fin la realización de actividades de interés público” (Ochoa, 2011, pág. 13). Estas organizaciones son heterogéneas en cuanto a tamaño, temas, financiamiento, etc. Pero coinciden en que no tienen fines de lucro y prestan servicios sociales.

En consecuencia, las ONG se deben entender como parte de un contexto social, según Cecilia Bobes “su reconocida vocación de influencia en las políticas públicas permite examinarlas como actores no estatales que
participan en el espacio público” (Bobes, 2017, pág. 127). Esto pues están insertas en un sistema de relaciones, donde pueden intervenir o mediar según los intereses del grupo al cual representan.

En el texto “ONG de migración como actores de un campo de acción solidaria”, a pesar de ser un estudio del caso mexicano, se ofrece una distinción útil y aplicable al caso chileno acerca de dos tipos de ONG de atención a migrantes, que serán presentados en la siguiente tabla.

<table><caption>Tabla 2: Casas de Migrantes y ONG de Perfil Amplio.</caption><thead><tr><th></th><th>Casas de Migrantes</th><th>ONG de Perfil Amplio</th></tr></thead><tbody><tr><td>Características generales</td><td>Organizaciones de asistencia humanitaria y defensa de los derechos de los migrantes.</td><td>Sus actividades son complejas, plurales y polifacéticas. Algunas orientan las migraciones desde la democracia, transparencia y derechos humanos.</td></tr><tr><td>Actividades principales</td><td>Atienden diversos albergues, centros de acogida o refugio. Así como comedores, dispensarios de salud y/o ayuda legal</td><td>No son asociaciones de asistencia, sino que se dedican a la discusión pública, investigación y monitoreo. Inciden en las políticas públicas, capacitación y visibilización del tema en la agenda pública.</td></tr><tr><td>Localización</td><td>Zonas fronterizas o de paso de migrantes.</td><td>Ciudades o zonas céntricas</td></tr><tr><td>Financiamiento Ambas pueden recibir apoyo de privados, aunque predomina el auto sustento.</td><td>Proveer alimentación, hospedaje, servicios médicos y otras formas de asistencia a grupos numerosos de personas.</td><td>Escasez de recursos impacta en el número de personal que pueden contratar y el número restringido de proyectos que pueden realizar.</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia, con información obtenida de Sorj, 2007.

En el texto de Bernardo Sorj, se afirma que las ONG de migraciones se relacionan entre ellas para establecer alianzas y redes que establezcan una agenda común. Esto con el fin de poder incidir en las políticas públicas del Estado. En cuanto a las relaciones de las ONG con el Estado, estas pueden ser para propósitos concretos de asistencia o para incidir en instancias de toma de decisiones. Para ello, se debe establecer una relación de colaboración, por ejemplo, “las ONG de perfil amplio comparten resultados de investigación y ofrecen asesorías técnicas y consultoría a legisladores e instituciones estatales” (Sorj, 2007, pág. 141). Sin embargo, el autor señala que las relaciones pueden entrar el conflicto al denunciarse corrupción, indiferencia o incapacidad para defender los derechos de los migrantes de parte de las instituciones del Estado.

Por tanto, el desafío para América Latina, desde la perspectiva del autor, es que las ONG puedan trabajar de forma autónoma, pero en
colaboración con el Estado, para que “suministren proyectos innovadores capaces de ser formulados como políticas sociales y tener una relación más productiva, tanto con el sistema político como con los movimientos sociales” (Sorj, 2007, pág. 138). El autor Carlos Navarro, va más allá y se pregunta el porqué de la cooperación entre ONGs y el Estado. Una de las respuestas, es que el Estado, “atascado en considerables limitaciones de su red de distribución de beneficios sociales, ha tenido que acudir a ONG con experiencia y alcances propios en cierto tipo de programas” (Navarro, 1998, pág. 1). Mientras que las ONG se benefician en la obtención de recursos para llevar a cabo sus fines o para ampliar su cobertura. También propone que, si bien esta relación no está exenta de dificultades, debe ser un proceso de aprendizaje mutuo. En las que, por ejemplo, ONG podrían capacitar funcionarios públicos, mientras que funcionarios del Estado podrían tratar con mayor confianza la labor de estas organizaciones.

Ahora bien, si se considera que las políticas públicas son respuesta a lo que se encuentra en la agenda pública, las ONG pueden ser actores que influyan en ellas, así como también marcos de acción elaborados por actores internacionales. Aunque, a veces son más considerados como ejecutores de dichas políticas. Según la autora Gloria Ochoa, para que las ONG puedan promover políticas públicas, se requieren dos elementos; “la voluntad política por parte del conjunto de la sociedad, el Estado y los organismos gubernamentales de reconocer la necesidad de incorporar en la discusión de la agenda pública a la sociedad civil en general y a estas organizaciones en particular” (Ochoa, 2011, pág. 22). Y también, que las organizaciones desarrollen una estrategia clara de incidencia en su campo temático.

# Principales normativas internacionales y nacionales sobre trata de personas

## Nivel internacional

La trata de personas es un fenómeno complejo y una forma de esclavitud moderna. En el mundo “existen 27 millones de esclavos modernos que podrían ser parte de este delito, la compraventa de seres humanos constituye un mercado lucrativo que moviliza más de 32 mil millones de dólares al año, afectando a 161 estados y a un estimado de 12.3 millones de personas víctimas a nivel mundial” (Ministerio de Salud, 2018, pág. 8). Con respecto a las víctimas, según el Reporte Global sobre Trata de Personas de Naciones Unidas (2018) la mayoría de las detectadas corresponden a mujeres (49%), seguidas de niñas (23%), hombres (21%) y niños (7%) (p.10). Y particularmente en la región de América del Sur, predomina la trata con fines de explotación sexual de mujeres. Existen numerosos documentos a nivel internacional sobre trata de personas, en esta ocasión se expondrán principalmente algunos de Naciones Unidas, por
ser vinculantes mayor número de países. De la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000), se desprenden los Protocolos para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, y el contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire. Siendo el primero de ellos el que es vinculante con el tema a tratar. A continuación, se presentan 3 documentos relevantes para el análisis:

<table><caption>Tabla 3: Documentos Naciones Unidas</caption><thead><tr><td>Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños (2000)</td><td>Plan de Acción Mundial de las Naciones Unidas para combatir la trata de personas (2010)</td><td>Marco Internacional de Acción para la aplicación del Protocolo contra la trata de personas (2010)</td></tr></thead><tbody><tr><td>Instrumento universal que aborda los aspectos de la trata de personas, desde qué se entiende por dicho concepto hasta la reparación de víctimas. Poniendo énfasis en los derechos humanos y promoviendo la cooperación entre Estados.</td><td>Documento elaborado con la finalidad de que los Estados Miembros refuercen sus compromisos políticos y jurídicos para prevenir y combatir la trata de personas de manera coordinada y bajo el enfoque de derechos humanos.</td><td>Instrumento de asistencia técnica para facilitar la correcta aplicación del Protocolo a los Estados Miembros. Consta de cinco pilares o retos; enjuiciamiento, protección, prevención, coordinación y cooperación nacional, cooperación y coordinación internacional. Que se agrupan en cuadros para facilitar su síntesis y aplicabilidad, estos cuadros a su vez, constan de seis columnas: disposiciones del protocolo, objetivos específicos, indicadores del marco, medidas de aplicación, indicadores operacionales y fuentes.</td></tr></tbody></table>

Elaboración propia con base en Naciones Unidas 2000 y 2003, UNODC 2010.

## Documentos nacionales.

Para contextualizar, la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas fue creada en el año 2008 y a partir de dicha instancia en Chile se legisla y crean protocolos, convenios y planes de acción. A continuación, se presentarán algunos datos, la Ley 20.507 y el tipo de visa a la que pueden optar las víctimas del delito de trata de personas. Según lo publicado por el informe de la MITP, desde 2011, año en el cual comienza a regir la ley sobre trata de personas, hasta el 2018, existieron 228 víctimas en el país. Esta información corresponde a los casos judicializados, que hasta entonces eran 37. De dicho informe se desprende que en el país predomina la trata laboral y que el mayor número de víctimas son hombres. Sin embargo, hay una constante en la cantidad de víctimas mujeres, ya que cada año hay al menos una, lo mismo sucede con la trata de carácter sexual, no desaparece en ningún
período de tiempo. Con respecto a la nacionalidad de las víctimas, éstas son principalmente bolivianos, pero también hay de países lejanos como India o China, por lo que en este aspecto no se puede generalizar a que la trata es sólo interna o con países limítrofes.

## Ley 20.507

Esta ley, promulgada en el año 2011, modifica el Código Penal con el fin de introducir como delitos la trata de personas y el tráfico de migrantes, y establecer normas para su prevención y persecución criminal. Por tanto, se establece qué se entenderá por estos delitos, así como las condenas a recibir por parte de quiénes los lleven a cabo. En el Artículo 411 quárter, se explicita que incurre en este delito el que mediante violencia, intimidación, coacción, engaño, abuso de poder, aprovechamiento de una situación de vulnerabilidad o de dependencia de la víctima, o la concesión o recepción de pagos u otros beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra capte, traslade, acoja o reciba personas para que sean objeto de alguna forma de explotación sexual, incluyendo la pornografía, trabajos o servicios forzados, servidumbre o esclavitud o prácticas análogas a ésta, o extracción de órganos, será castigado con la pena de reclusión mayor en sus grados mínimo a medio y multa de cincuenta a cien unidades tributarias mensuales (Ley 20507, 2011).

También con el Artículo 78 bis., se determina que el Ministerio Público debe adoptar las medidas para proteger la integridad física y psicológica de las personas víctimas de trata de personas.

## Artículo 33 bis.:

En Chile, aún rige el Decreto de Ley 1.094 del año 1975 que establece las normas sobre los extranjeros en el país. Con la entrada en vigencia de la ley anteriormente mencionada, se modifican el uso de trata de blancas por trata de personas (o tráfico ilegal de migrantes si es el caso), y según el Artículo tercero N°2, se incorpora el Artículo 33 bis. a este decreto.

Dicho Artículo menciona que las víctimas extranjeras tendrán derecho a presentar una solicitud de autorización de una residencia temporal por un período mínimo de seis meses, durante los cuales podrán decidir el ejercicio de acciones penales y civiles en los respectivos procedimientos judiciales o iniciar los trámites para regularizar su situación legal de residencia. En ningún caso podrá decretarse la repatriación de las víctimas que soliciten autorización de residencia por existir grave peligro para su integridad física o psíquica resultante de las circunstancias en que se ha cometido el delito en sus países de origen (Ley 20507, 2011).
# Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas en Chile
(2008-2018)

La Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas fue creada mediante el Decreto Exento N° 2821 el 31 de julio de 2008, bajo el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet. Y según lo declarado en el decreto que crea la institución, es una comisión asesora de "composición interministerial e intersectorial y será la encargada de coordinar las acciones, planes y programas de los distintos actores institucionales en materia de prevención, represión y sanción de la Trata de personas, especialmente de mujeres y niños" (Ministerio del Interior, 2008). Según dicho documento, la MITP está compuesta por representantes de: Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Justicia, Ministerio del Trabajo, Agencia Nacional de Inteligencia, Servicio Nacional de la Mujer, Servicio Nacional de Menores, Policía de Investigaciones de Chile, Carabineros de Chile y Ministerio Público. Aunque se declara que "la Comisión podrá invitar a participar de sus reuniones a otras instituciones Públicas, así como a representantes de organismos de la sociedad civil, si lo estimare conveniente para su buen funcionamiento" (Ministerio del Interior, 2008). Punto en el cual se abre la puerta a la incorporación del trabajo de las ONG.

En este Decreto, también se establecen las funciones de la Mesa Intersectorial, tales como coordinar labores de agentes públicos como de la sociedad civil, generar sistemas de registro de posibles víctimas de trata y generar campañas de información y sensibilización en la comunidad nacional. La MITP, ha creado Protocolos y Planes de Acción, como el Plan de Acción Nacional contra la Trata de Personas, que será explicado posteriormente. A partir de dicho Plan de Acción, se establecen Mesas Regionales sobre Trata de Personas para implementar y coordinar acciones a nivel local. Éstas últimas, no son parte del desarrollo del artículo, sin embargo, es importante señalar su existencia.

## a) Plan de Acción Nacional contra la Trata de Personas 2013.

Este Plan, se divide en cuatro ejes temáticos de trabajo, en las que participan distintas instituciones. Las principales tareas planteadas en este documento son:

<table><caption>Tabla 4: Plan de Acción 2013.</caption><thead><tr><td>Eje 1: Prevención y Sensibilización</td><td>Eje 2: Control y Persecución del Delito</td><td>Eje 3: Protección y Asistencia a Víctimas</td><td>Eje 4: Cooperación y Coordinación Interinstitucional</td></tr></thead><tbody><tr><td>-Investigación y campañas de información y difusión.</td><td>-Establecer la trata como una prioridad policial.</td><td>-Proveer servicios de asistencia como alojamiento, asesoramiento e</td><td>-Considerar a las organizaciones de la sociedad civil con experiencia en la</td></tr></tbody></table>