Dans le cadre de la rationalité essentiellement fonctionnaliste propre à la sphère technico-administrative, l’eau, à la fois ressource naturelle, force motrice, infrastructure de transport, milieu naturel ou même service urbain, est appréhendée au travers de politiques, d’institutions et de territoires multiples et variés. De la commune à l’Etat, ou encore à l’Europe, nombreuses sont donc les institutions territoriales qui, à un titre ou à un autre ont à voir avec la gestion de l’eau considérée sous l’une au moins de ses dimensions. Pour notre part, nous entendons nous intéresser exclusivement à l’eau comme service urbain, et encore à l’une seulement des deux fonctions dont elle est support : la distribution d’eau potable (l’autre étant, bien entendu, l’assainissement). L’objet de cette communication sera, d’une part de mettre en évidence les logiques à l’œuvre depuis plus d’un siècle dans la mise en place et l’évolution des territoires de gestion de ce type de service et d’autre part de s’interroger sur l’impact des évolutions les plus récentes en la matière au regard des conditions de leur durabilité.

Ainsi, il nous paraît pertinent, pour essayer d’éclairer les évolutions les plus récentes, d’esquisser une histoire conjointe du développement des services de distribution d’eau potable et des formes institutionnelles d’organisation des territoires. L'évolution territoriale des services d'eau est en effet mue par les caractéristiques technico-économiques de l'activité de distribution d'eau potable et par les caractéristiques institutionnelles des organisations susceptibles d'en assurer la gestion à une échelle intercommunale. Une analyse sur longue période permet d'identifier les critères successifs qui ont présidé à la mise en adéquation des territoires de gestion des services d'eau potable avec les caractéristiques techniques propres à ces derniers.

D’un point de vue historique, il apparaît que les préoccupations d’hygiène publique et la nécessaire utilisation du domaine public communal ont conduit les municipalités à assumer la responsabilité du développement des services de distribution d’eau potable. Malgré la très bonne répartition de la ressource en eau sur l'ensemble du territoire, les caractéristiques technico-économiques de la distribution d'eau ont aussitôt remis en cause le cadre territorial de cette institution. En effet, si les municipalités ont semblé adaptées à l’organisation de la vie démocratique du pays et, dans une certaine mesure, à la gestion d’un patrimoine communautaire local ou à la prise en charge de certaines fonctions administratives, le développement de services techniques, tels celui de la distribution d’eau potable, se heurte, dès la fin du XIXème siècle, à l'exiguïté du territoire communal et au manque de moyens des communes.

Dès la Troisième République, et moins de dix ans après la promulgation de sa grande loi municipale du 5 avril 1884, le législateur crée une institution intercommunale ad hoc, le syndicat, qui est rapidement utilisée pour l’organisation de nouveaux services, en tête desquels le service de distribution d’eau potable (1). En milieu rural, les ingénieurs du Génie rural promeuvent la solution syndicale dans le but d'accélérer l'équipement en adductions d'eau des 32000 collectivités locales concernées. La logique de constitution de ces syndicats ne relève pas exclusivement d’une rationalité d’ordre technico-économique. Ainsi, dans de grandes agglomérations, c’est le souci de parvenir à un contrôle plus efficace de délégataires qui se sont d'emblée organisés sur une base territoriale plus large que l'échelle communale, qui motive la construction intercommunale (en banlieue parisienne en 1923, en banlieue lyonnaise en 1928 ou en banlieue bordelaise en 1949).

Schématiquement et selon des temporalités propres aux différents types de collectivités, on peut dire que, après la phase de mise en place des services selon une logique de syndicats intégrés, les logiques technico-économiques dominantes ont poussé à une dissociation entre réseaux (distribution) et usine (production) matérialisée par la constitution de syndicats mixtes de production d’eau (brute ou rendue potable). Plus récemment, la question de la sécurisation des ressources en eau a également conduit à l’élargissement de certains syndicats ou à la constitution de nouveaux, investis de cette nouvelle mission.

Parallèlement, l’évolution des formes d’intercommunalité disponibles et donc le cadre institutionnel dans lequel s’inscrit l’organisation territoriale des services d'eau est lié à des préoccupations et des enjeux multiples aussi bien du côté de l’Etat que de celui des collectivités territoriales (2). Après guerre, la question de l’urbanisation et de la maîtrise du développement des agglomérations imprègne les réflexions sur l’intercommunalité. Les formes qui apparaissent à la fin des années 1950 (district et SIVOM en 1958) et des années 1960 (communauté urbaine en 1966) manifestent ce souci dans le cadre des politiques d’équipement.

Ces organisations intercommunales rencontrent un succès très modéré auprès des villes, dont elles sont sensées faciliter le développement. L’influence du schéma juridique de coopération intercommunale, le syndicat à vocation unique de 1890, mérite sans doute d’être rappelé comme la crainte des communes de se voir dépossédées d’une frange de leur compétence à travers la création d’institutions territoriales d’échelle supérieure dotées de compétences multiples. On peut ajouter que l’échec relatif de l’intercommunalité urbaine n’a pénalisé qu’à la marge la gestion des services d’eau potable. La présence de quelques opérateurs sur l’ensemble du territoire a en effet permis la prise en compte des caractéristiques technico-économiques des services d'eau sans obliger les collectivités concédantes à la création d'organisations intercommunales de taille équivalente au territoire d'intervention des opérateurs.

A partir des années 1980, la volonté de trouver une issue à la crise économique dans la promotion d’un développement économique endogène au niveau local met en avant la question de l’émergence de véritables territoires « de projets » mais également de l’homogénéisation de ces territoires tant en matière fiscale qu’en matière d’offre de services (au sens large) aux entreprises. Si le début des années 90 voit s’accroître l’offre de formules disponibles de la part de l’Etat (en particulier avec la loi ATR de 1992) la fin de cette décennie correspond à une volonté de « renforcement et de simplification » de la coopération intercommunale selon les termes mêmes de la loi Chevènement. Qu’en est-il aujourd’hui de l’organisation territoriale des services qui nous intéressent ? Dans quelle mesure ces nouvelles formes d’organisation territoriale favorisent-elles la durabilité des services mise en avant d’un point de vue plus global pour les territoires concernés ?

Notes

(1) C. PEZON, Le service d’eau potable en France de 1850 à 1995, Paris, Presses du CEREM, 2000, 441 p.

(2) S. PETITET, Histoire des institutions urbaines, Paris, PUF, coll « Que-sais-je ? », 1998, 128 p.